Organisationen der Wohlfahrtspflege: Eine ökonomische Analyse ausgewählter nationaler und internationaler Institutionen [1 ed.] 9783428486489, 9783428086481

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ASTRID HÜDEPOHL

Organisationen der Wohlfahrtspflege

Schriften zur wirtschaftswissenschaftlichen Analyse des Rechts herausgegeben von Heinz GrossekeUler, Münster· Bernhard Großfeld, Münster Klaus J. Hopt, Hamburg . Christian Kirchner, Berlin Dieter Rückle, Trier· Reinhard H. Schmidt, Frankfurt/Main

Band 27

Organisationen der Wohlfahrtspflege Eine ökonomische Analyse ausgewählter nationaler und internationaler Institutionen

Von Dr. Astrid Hüdepohl

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Hüdepohl, Astrid: Organisationen der Wohlfahrtspflege: eine ökonomische Analyse ausgewählter nationaler und internationaler Institutionen / von Astrid Hüdepohl. - Berlin : Duncker und Humblot, 1996 (Schriften zur wirtschaftswissenschaftlichen Analyse des Rechts ; Bd. 27) Zug\.: Münster (Westfalen), Univ., Diss., 1995 ISBN 3-428-08648-1 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1996 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Gennany ISSN 0935-5065 ISBN 3-428-08648-1 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Inhaltsverzeichnis A. Einführung

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I. Der Begriff der Wohlfalutspflege...... ...... ............. .... .... .. ..................................

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II. Bereit- und Herstellungsprobleme im Wohlfalutssektor ................................... 1. Beschreibung des Marktes für Güter der Wohlfalutspflege...... .. .. .. ........ .. .... 2. Zur Bereitstellungsproblematik im Wohlfahrts sektor ...... ............................ 3. Zur Herstellungsproblematik im Wohlfalutssektor .................... ..................

16 17 22 24

m.

Ziel und Gang der Untersuchung.... .................. ...............................................

B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

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31

1. Deutscher Caritasverband e. V. ............ . ........ .... ............................. ................. 1. GTÜndungsanlaß und Geschichte........................................ .. ....................... 2. Heutige Aufgaben. ........................... .......... ............................. .................... 3. Rechtsgrundlage der Tätigkeiten................................................................. 4. Finanzierung.... ... ...... .......... ....... ............. ................................ .... .... ............ a) Quellen der tatsächlichen Finanzierung................................................... b) Verwendung der Mittel........................................................................... c) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung.... ............... ...... ............ ........ 5. Personal.................................................................................... .. ........ .... .... a) Mitarbeitergruppen und ihre Bedeutung.................................................. b) Personalmanagement .............................................................................. c) Beurteilung des Personaleinsatzes...................................................... .. ... 6. Aufbau ........... ............... ..... ................................... ... .............. .......... .......... 7. Rechnungswesen, Ablauforganisation und Öffentlichkeitsarbeit.................. 8. Externe Zusammenarbeit im nationalen und internationalen Rahmen.......... 9. Fazit ....................................................................................................... ....

31 32 36 45 52 52 58 61 65 65 68 73 74 80 85 87

II. Deutsches Rotes Kreuz e. V................................................. ............................ 1. Grundungsanlaß und Geschichte................ .. ............................................... 2. Heutige Aufgaben.............................. ...... .. .. ...............................................

92 92 97

6

Inhaltsverzeichnis

3. Rechtsgrundlage der Tätigkeiten ................................................................. 4. Finanzierung ...................................................... .. .... ................................... a) Quellen der tatsächlichen Finanzierung................................................... b) Verwendung der Mittel.. ......................................................................... c) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung ............. ...... ................ ......... 5. PersonaL..................................................................................................... a) Mitarbeitergruppen und ihre Bedeutung.................................................. b) Personalmanagement . ................. .......... ..... ....... ................... ....... ....... .. ... c) Beurteilung des Personaleinsatzes ........................................................... 6. Aufbau ....................................................................................................... 7. Rechnungswesen, Ablauforganisation und ÖtTentlichkeitsarbeit.................. 8. Externe Zusammenarbeit im nationalen und internationalen Rahmen .......... 9. Fazit ...........................................................................................................

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung........ ............................... 1. Geschichte und Aufbau............................................................................... 2. Internationales Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) ...................................... a) Heutige Aufgaben .................................................................................. b) Rechtsgrundlage der Tätigkeiten............. ............................ ............ ....... c) Finanzierung .......................................................................................... aa) Quellen der tatsächlichen Finanzierung ............................................ bb) Verwendung der Mittel.. ...................................... ..... .. .. .. .......... .. ..... cc) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung....................................... d) Personal................................................................. ............................... e) Aufbauorganisation ................................................................................ f) Rechnungswesen, Ablauforganisation und ÖtTentlichkeitsarbeit ............. g) Externe Zusammenarbeit....................................................................... 3. Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften.... a) Heutige Aufgaben.................................................................................. b) Rechtsgrundlage der Tätigkeiten............................................................ c) Finanzierung................................................................................... ....... aa) Quellen der tatsächlichen Finanzierung ............................................ bb) Verwendung der Mittel.................................................................... cc) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung........................ ............... d) Personal ................................................................................ ................. e) Aufbauorganisation ................................................................................ f) Rechnungswesen, Ablauforganisation und ÖtTentlichkeitsarbeit ...... ....... g) Externe Zusammenarbeit ....................................................................... 4. Fazit........... ..... ............. ................ ............................. .. .... .. ......... ........ ........

104 109 109 116 120 122 122 124 127 128 137 146 147

151 151 151 168 168 172 179 179 186 190 192 200 203 209 213 213 220 226 226 232 234 237 241 245 249 253

Inhaltsverzeichnis

n. United Nations Children's Fund (UNICEF) .....................................................

GliIndungsanlaß und Geschichte................................................................. Heutige Aufgaben ....................................................................................... Rechtsgrundlage der Tätigkeiten ......... ...... ....................... .. .. ....................... Finanzierung ............................................................................................... a) Quellen der tatsächlichen Finanzierung ................................................... b) VeIWendung der Mittel.. ......................................................................... c) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung............................................. Personal... ............ ... .... ................... ............................ .... ................ . ............ a) Mitarbeitergruppen und ihre Bedeutung .................................................. b) Personalmanagement .............................................................................. c) Beurteilung des Personaleinsatzes .... ... .. .... ...... .... ...... .. .. .. .. .. .. .. .. .. ...... .. .... Aufbau ....................................................................................................... Rechnungswesen, Ablauforganisation und Öffentlichkeitsarbeit.. ................ Externe Zusammenarbeit................. .......................... ....................... .......... Fazit ...........................................................................................................

263 263 269 275 279 279 285 288 289 289 293 296 297 302 312 314

World Health Organization (WHO) .... ............................ .................... ............. 1. GliIndungsanlaß und Geschichte....... .......................................................... 2. Heutige Aufgaben ....................................................................................... 3. Rechtsgrundlage der Tätigkeiten ................................................................. 4. Finanzierung..................................... .......................... ...................... .. ..... ... a) Quellen der tatsächlichen Finanzierung ................................................... b) VeIWendung der Mittel. ........................................ .. ... .. .. .. .. ... .. ... ..... ..... ... c) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung ............................................. 5. Personal..................... ....................... ....................... ......................... .......... a) Mitarbeitergruppen und ihre Bedeutung .................................................. b) Personalmanagement .... , ....... ...... ......... .... .. .... ... ..... ............ ... ....... .. ... ...... c) Beurteilung des Personaleinsatzes .. ................ .. .. .. ............... .. .... .. ............ 6. Aufbau ...................... .............. .......... ....... ........... ................... .......... .......... 7. Rechnungswesen, Ablauforganisation und Öffentlichkeitsarbeit.. ................ 8. Externe Zusammenarbeit............................................................................ 9. Fazit.......................................................... .................. ...... .. .......................

319 319 323 329 335 335 341 343 348 348 351 353 355 360 366 369

1. 2. 3. 4.

5.

6. 7. 8. 9.

m.

7

D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgütertheorie und der Theorie der vertikalen Integration

376

I. Zur ökonomischen Theorie der Nonprofit-Organisationen................................ 376

n. Ansatz der Kollektivgüter- und Integrationstheorie ..........................................

387

8

m.

Inhaltsverzeichnis

Bewertung der Ist-Organisationsformen .................. .......... .... .. ... ........ ....... ....... 391 1. Nationale Wohlfalutsorganisationen ............................................................ 391 2. Internationale Wohlfalutsorganisationen ..................................................... 403

IV. Reformvorschläge ..................................... .. ..................................................... 423

E. Zusammenfassung und Ausblick

427

Literaturveneichnis

431

Sonstige Quellen

445

Anhang

449

Stichwortveneichnis

569

Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle

1: Die Caritas-Einrichtungs statistik (Stand 1.1.1992)............................ 2: Einnahmen des Deutschen Caritasverbandes (Zentrale und Vertretungen) 1992........................................................................... 3: Einnahmen des Diözesancaritasverbandes Münster für das Jahr 1992 4: Ausgaben des Deutschen Caritasverbandes (Zentrale und Vertretungen) 1992...................... ..................................................... 5: Ausgaben des Diözesancaritasverbandes Münster für das Jahr 1992.. 6: Zuordnung von Finanzierungsquellen und Mittelverwendung für den Deutschen Caritasverband................................................................ 7: Beschäftigte im Deutschen Caritasverband (Stichtag: 31.12.1992) .... 8: Einnahmen des DRK.-Bundesverbandes 1992.................................... 9: Einnahmen des DRK.-Kreisverbandes Münster 1992........... ........ ...... 10: Ausgaben des DRK.-Kreisverbandes Münster 1992 ................ ........... 11: Ausgaben des DRK.-Bundesverbandes 1992.... .................................. 12: Verwendung von freien Spenden durch den Kreisverband München für das Jahr 1991 .............................................................................. 13: Zuordnung von Finanzierungsquellen und Mittelverwendung für das Deutsche Rote Kreuz .... .. .. .............. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. ................ .. 14: Beschäftigte im Deutschen Roten Kreuz (Stand 20.9.1993) ............... 15: Rechtsgrundlage der Aktivitäten des IKRK.......... ........ .......... ...... ..... 16: Zuwendungen und Spenden für das IKRK im Jahr 1993 nach Geberinstitutionen .................................................................... 17: Die zehn größten, staatlichen Zuwendungsgeber des IKRK im Jahr 1993 ..................................................................................... 18: Die zehn größten Zuwendungsgeber der Nationalen Gesellschaften für das IKRK im Jahr 1993, aufgelistet nach ihren Herkunftsländern 19: Ausgaben des IKRK nach Regionen im Jahr 1993 (einschließlich Sach-I Dienstleistungen)................................................................... 20: Ausgaben des IKRK nach Aktivitäten im Jahr 1993 (einschließlich Sach-I Dienstleistungen).. ...... ............. ...... .......... .............................. 21 a: Ausgaben des IKRK für die Ruanda-Operation 1993.... ..................... 21 b: Ausgaben des IKRK für die Kambodscha-Operation 1993...... ........... 21c: Ausgaben des IKRK für die Operation in Israel und den besetzten Gebieten 1993 .............................. ....................................................

37 58 58 59 59 60 65 115 116 117 117 119 119 123 173 181 182 183 186 187 189 190 190

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Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen

Tabelle 22: Einnalunen des Sekretariats der Föderation im Jahr 1993 .................. Tabelle 23: Die wichtigsten Nationalen Gesellschaften zur Finanzierung des Föderationssekretariats im Jahr 1993.... ...... .................. .................... Tabelle 24: Finanzierungsquellen im Planbudget des Sekretariats fUr 1994 ......... Tabelle 25: Einnalunen fUr Operationen der Föderation im Jahr 1993 .................. Tabelle 26: Die Länder der sechs größten Barzuwendungen fUr Entwicklungsund Nothilfeoperationen der Föderation im Jahr 1992... .................... Tabelle 27: Ausgaben des Sekretariats der Föderation im Jahr 1993 .................... Tabelle 28: Ausgaben im Planbudget der Föderation fUr das Jahr 1994 ................ Tabelle 29: Ausgaben fUr Operationen der Föderation im Jahr 1993 .............. ...... Tabelle 30: Ausgaben fUr Operationen der Föderation im Jahr 1993 nach Regionen.................................................................................. Tabelle 31: Die Geberländer der zehn größten Regierungsbeiträge fUr UNICEF im Jahr 1992..................................................................................... Tabelle 32: Die Länder der zehn höchsten privaten Beiträge fUr UNICEF (incl. Bruttoeinnahmen aus Grußkarten ) 1992 .................................. Tabelle 33: Einnalunen des United Nations Children's Fund fUr das Jahr 1992 .... Tabelle 34: Ausgaben des United Nations Children's Fund für das Jahr 1992 ...... Tabelle 35: Mitarbeitergruppen des United Nations Children's Fund zum 31.12.1992 ................................................................................ Tabelle 36: Die zehn größten Beitragszahler der WHO 1993.... .... .... ......... ....... ... Tabelle 37: Einnalunenstruktur der WHO in der Haushaltsperiode 1992/1993..... Tabelle 38: Ausgaben der WHO 1992/93, gegliedert nach Programmkategorien .. Tabelle 39: Ausgaben der WHO 1992/93, gegliedert nach Regionen .................... Tabelle 40: Ausgaben der WHO im Regular Budget 1992/1993 in Mio, US-$, gegliedert nach Kostenarten .............................................................. Tabelle 41: Tätigkeiten der ausgewählten nationalen Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgütertheorie .................................................. Tabelle 42: Tätigkeiten der ausgewählten internationalen Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgütertheorie ........................................

Abbildung 1: Aufbau des Deutschen Caritasverbandes e. v................ ...... .............. Abbildung 2: Aufbau des Deutschen Roten Kreuzes e. V....................................... Abbildung 3: Aufbau der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung .... Abbildung 4: Das Entlohnungssystem des IKRK. ..................................... ............... Abbildung 5: Aufbau des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz ......... ..... ...... Abbildung 6: Aufbau der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften. .......................................................................... Abbildung 7: Aufbau des United Nations Children's Fund ..................................... Abbildung 8: Gliederung der World. Health Organization.. ..... .... ... . ........................

227 227 229 229 230 232 233 233 234 281 283 285 286 291 337 341 342 342 343 400 418

75 129 163 197 200 242 298 355

A. Einführung I. Der Begriff der Wohlfahrtspflege Das Wort "Wohlfahrt" geht auf die althochdeutschen Worte "wola" und "faran" zurück und bedeutet Glück, Heil und Wohlergehen. "Pflege" bezeichnet eine fürsorgende oder beaufsichtigende Tätigkeit, die das Gedeihen und Wohlbefinden eines anderen bezweckt. Im Ergebnis bedeutet "Wohlfahrtspflege" nach der etymologischen Begriffsdeutung die fürsorgende Hilfe im Fall der Hilflosigkeit eines notleidenden Menschen. I Damit sind zwar Wesen und Ziel der Wohlfahrtspflege geklärt, aber über Voraussetzungen sowie Art und Umfang der Hilfe im Vergleich zu anderen Hilfeformen besteht noch Unklarheit. In der Praxis umfaßt der Bereich der Wohlfahrtspflege national wie international die Aufgaben der Sozial- und Jugendhilfe, der ambulanten Krankenpflege, des Krankenhauswesens sowie der Katastrophenhilfe, Teile des Bildungswesens und der beruflichen Ausbildung. 2 Dabei wird die Wohlfahrtspflege als Bestandteil des Systems der sozialen Sicherung verstanden. Dieses System setzt sich aus drei Bereichen zusammen, erstens den Vorsorgesystemen, die im wesentlichen aus den Sozialversicherungen bestehen, zweitens Entschädigungssystemen, wie Kriegsopferversorgung und Lastenausgleich, und drittens Ausgleichs- oder Hilfe- und Förderungssystemen, womit im wesentlichen die Sozialhilfe und die Jugendhilfe gemeint sind. Die Wohlfahrtspflege läßt sich nicht eindeutig einem der Bereiche zuordnen. 3 Daher sollen als erste Annäherung an eine Definition die Hauptmerkmale der derzeitigen

I Vgl. Ehrlich, Dietmar (1970): Die rechtliche Stellung der freien Wohlfahrtsverbände unter besonderer Berücksichtigung samrnlungsrechtlicher Vorschriften, Würzburg, S. 37 ff. 2 Vgl. Flierl, Hans (1992): Freie und öffentliche Wohlfahrtspflege; Aufbau, Finanzierung, Geschichte, Verbände, 2. Aufl., München, S. I. 3 Vgl. Goll, Eberhard (1991): Die freie Wohlfahrtspflege als eigener Wirtschafts sektor: Theorie und Empirie ihrer Verbände und Einrichtungen, BadenBaden, S. 77.

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A. Einfiihrung

Wohlfahrtspflegepraxis beschrieben und die Wohlfahrtspflege von anderen Hilfeformen abgegrenzt werden. 4 In der Wohlfahrtspflege werden neben Geld- und Sachleistungen überwiegend Dienstleistungen erbracht, die meist direkt bzw. unmittelbar und personenbezogen sind. Weiterhin bezweckt die Wohlfahrtspflege das gesundheitliche, soziale oder wirtschaftliche Wohl des Leistungsempfängers und zwar durch planmäßigen, organisierten und damit dauerhaften Einsatz ihrer Mittel. Zu diesem Zweck wird die Wohlfahrtspflege nicht nur zur Linderung oder Beseitigung von Notlagen tätig, sondern bemüht sich auch um die Vorbeugung konkreter Gefahren. Zur Organisation der Hilfeleistung werden die Hilfsbedürftigen zu Gruppen zusammengefaßt, deren Notlage relativ gleich ist und daher relativ gleiche Hilfsrnaßnahmen verlangt. Oswald von Nell-Breuning hat für diese Gruppen den Begriff "Notstandsgruppen"s geprägt. Die Wohlfahrtspflege wird erst dann tätig, wenn der Betroffene nicht mehr in der Lage ist, sich selbst zu helfen, und auch von dritter Seite keine Hilfe oder keine ausreichende Hilfe zu erwarten ist. Aus diesem Grund hat die Wohlfahrtspflege eine Auffangfunktion im System der sozialen Sicherung und nimmt gegenüber anderen Hilfeformen eine subsidiäre Stellung ein. Das Prinzip der Unmittelbarkeit der Hilfe in der Wohlfahrtspflege ist der wesentliche Unterschied zur Sozialpolitik, die in Notständen gesellschaftliche Fehlentwicklungen sieht und diese durch eine entsprechende Ausgestaltung des Rechtssystems zu beheben sucht. Jedoch stehen Sozialpolitik und Wohlfahrtspflege in einem engen Verhältnis zueinander und ergänzen sich gegenseitig. Während die Wirkungen der Sozialpolitik sich oft erst langsam zeigen, stellt die Wohlfahrtspflege eine Soforthilfe dar. Beide Bereiche zielen schließlich auf dasselbe Objekt ab, den hilfsbedürftigen Menschen. Die Organisation und die Berechenbarkeit unterscheidet die Wohlfahrtspflege von der Wohltätigkeit, die sich im wesentlichen unorganisiert und spontan vollzieht. Deshalb kann die Wohltätigkeit keine vorbeugende Hilfe leisten und insgesamt nicht die Breitenwirkung erzielen, die die Wohlfahrtspflege besitzt. Die Bildung von Notstandsgruppen und gruppenbezogene Hilfeleistung grenzt die Wohlfahrtspflege von der Sozialhilfe ab, die den einzelnen und seine spezielle Notlage im Vordergrund sieht, und Maßnahmen und Einrichtungen zu deren Bewältigung urnfaßt. Auch Sozialhilfe und Wohlfahrtspflege ergänzen einander, da sie die gleiche Funktion erfüllen, die Beseitigung von Notlagen. Das Subjekt der Hilfeleistungen ist verschieden, da die Sozialhilfe sich des einzelnen Notleidenden annimmt, ohne die neben dem Betreuten herrschenden Not4 Vgl. zum Folgenden besonders Ehrlich (1970), S. 45 fI S Nell-Breuning, Oswald v./Sacher, Hemwnn (Hrsg., 1949): Zur Sozialen Frage. Beiträge zu einem Wörterbuch der Politik, Heft 3, Freiburg, Sp. 86.

I. Der Begriff der Wohlfahrtspflege

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stände planmäßig zu erfassen. Da die Wohlfahrtspflege Hilfe für andere Fremdhilfe- bedeutet, bildet sie zusammen mit der sozialen Selbsthilfe 6 und der Wohltätigkeit den Bereich der sozialen Arbeit. Dieser Begriff stellt einen Sammelnamen für ein System sozialer Hilfen dar, das aus Hilfeempfangern, Hilfeleistungen und Hilfegebern besteht und zumindest auf nationaler Ebene rechtlich verbindlich geregelt ist. Soziale Arbeit ist nicht mit der Sozialarbeit identisch. Sozialarbeit ist eine festgelegte Berufsbezeichnung, die das Tätigkeitsfeld des Sozialarbeiters kennzeichnet. Die Sozialarbeit umfaßt verschiedene helferische und vorbeugende Tätigkeiten aus den Bereichen der Sozial-, Jugend- und Gesundheitshilfe. International hat sich für den Begriff der sozialen Arbeit die Bezeichnung "social welfare" durchgesetzt, so daß der Bezugsbereich dieses Begriffs deutlicher als bei der deutschen Begriffsbildung herausgestellt wird. 7 Der Begriff Wohlfahrtspflege wird häufig zur Kennzeichnung der sozialen Arbeit der sogenannten "freien" Träger verwandt. 8 Man spricht dann nicht von Wohlfahrtspflege allein, sondern von "freier Wohlfahrtspflege". Der Zusatz "frei" wird im deutschen Recht für Träger von Einrichtungen der Wohlfahrtspflege verwendet, die unabhängig von staatlichen Institutionen ihre Zielsetzungen bestimmen und ihre wohlfahrtspflegerischen Einrichtungen leiten und unterhalten. Sie arbeiten gemeinnützig. Das bedeutet, daß sie zwar das Formalziel der Wirtschaftlichkeit verfolgen, jedoch nur eine Kostendeckung und keine Gewinnerzielung anstreben. Das Selbstverständnis dieser Träger beruht auf der Grundlage einer christlichen oder humanitären Wertorientierung. Da sie privatrechtliche Organisationen bilden, sind sie nach wirtschaftswissenschaftlicher Terminologie als private Träger zu bezeichnen. Demgegenüber verwendet das deutsche Recht nur für gewinnorientierte Organisationen der Wohlfahrtspflege den Begriff der privaten Trägerschaft. Wegen des fehlenden Gewinnstrebens und der privatrechtlichen Trägerschaft werden die gemeinnützigen Einrichtungen auch als Non-Governmental bzw. Non-Profit-Organizations oder als Dritter Sektor neben erwerbswirtschaft-

6 Eine detaillierte Abgrenzung zwischen Wohlfahrtspflege und sozialer Selbsthilfe bietet GaU (1991), S. 79. 7 Vgl. Feige, Ingebarg (1992): Die Bibliothek des Deutschen Caritasverbandes in Freiburg und ihr Beitrag zur überregionalen Literaturversorgung, Freiburg, S. 8 f, Orthbandt, Eberhard (1980): Soziale Arbeit, in: Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge (Hrsg.), Fachlexikon der sozialen Arbeit, Stuttgart u.a.O., S. 678. 8 Vgl. die entsprechenden Artikel in: Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge (Hrsg., 1980), Fachlexikon der sozialen Arbeit, S. 291-295, Görres-Gesellschaft (Hrsg., 1986): Staatslexikon, Recht-Wirtschaft-Gesellschaft, 5 Bände, 7. Aufl., Freiburg u.a.O., Bd. 2, S. 687-694.

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A Einfiihrung

lichem und staatswirtschaftlichen Bereich bezeichnet. 9 Die Gemeinnützigkeit wird durch das deutsche Steuerrecht begünstigt, so daß drei Trägerformen nach der Rechtsgrundlage unterschieden werden können. Öffentliche Träger, die dem öffentlichen Recht unterliegen, gewinnorientierte, private Träger und gemeinnützige, private Träger, die fortan in Anlehnung an die gängige Praxis als freie Träger bezeichnet werden. Die freien Träger erhalten durch das deutsche Sozialrecht eine Vorrangstellung gegenüber den beiden anderen Trägerformen. Zum einem sollen öffentliche Stellen aufgrund § 10 Abs. 4 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) dann nicht tätig werden, wenn die entsprechende Aufgabe schon durch Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege erfüllt wird. Zum anderen begründet § 10 Abs. 3 BSHG eine staatliche Förderungspflicht ausdrücklich nur gegenüber Verbänden der freien Wohlfahrtspflege. 1O In der Bundesrepublik Deutschland haben sich die freien Träger jeweils einem der sechs Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege, Arbeiterwohlfahrt Bundesverband e. V. (AW), Deutscher Caritasverband e. V. (DCV), Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e. V. (DW), Deutsches Rotes Kreuz e. V.(DRK), Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband - Gesamtverband e. V. (DPWV), Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland e. V. (ZWStdJ), angeschlossen. II Um zu einer Definition fiir den Tätigkeitsbereich "Wohlfahrtspflege" zu gelangen, ist zunächst auf die Definition des deutschen Gesetzgebers in der Abgabenordnung § 66 11 einzugehen. Dort heißt es: "Wohlfahrtspflege ist die planmäßige, zum Wohle der Allgemeinheit und nicht des Erwerbes wegen ausgeübte Sorge fiir notleidende oder gefährdete Mitmenschen. Die Sorge kann sich auf das gesundheitliche, sittliche, erzieherische oder wirtschaftliche Wohl erstrecken und Vorbeugung oder Abhilfe bezwecken." Jedoch stellt diese Definition einseitig auf die freien Träger der Wohlfahrtspflege ab, wohingegen auch private Träger Wohlfahrtspflege betreiben. Darüber hinaus grenzt die Legaldefinition die Wohlfahrtspflege nicht gegen Wohltätigkeit und Sozialpolitik ab, da der Hinweis auf Organisation und Unmittelbarkeit der Hilfe fehlt. 12 Zusätzlich begriffsverwirrend ist die gängige Praxis bei Leistungen des 9 Vgl. Dickertmann, Dietrich/Piel, Viktor (1995): Informationsbedarf auf dem Spendenmarkt, in: Wirtschaftsdienst, Heft 1, S. 49-56. 10 Ein Übersicht über die idealtypischen Unterschiede zwischen privaten, öffentlichen und freien Trägem der Wohlfahrtspflege bietet GoU (1991), S. 60. II Eine Kurzübersicht über die sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege in der Bundesrepublik Deutschland bietet die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (Hrsg., 1985): Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege Aufgaben und Finanzierung, Freiburg, und Loges, Franz (1988): Wohlfahrtsverbände zwischen Staat und Markt, Arbeitspapier Nr. 12 des Schwerpunktes Finanzwissenschaft lBetriebswirtschaftliche Steuerlehre Universität Trier, Trier. 12 Vgl. Ehrlich (1970), S. 44, GoU (1991), S. 81.

I. Der Begriff der Wohlfalutspflege

IS

Deutschen Roten Kreuzes im Rahmen seiner Eigenschaft als nationale Hilfsorganisation, z. B. bei Krankentransporten und Rettungsdiensten, nicht von Wohlfahrtspflege zu sprechen, während die Aktivitäten anderer Rettungs- und Unfallhilfsorganisationen, Malteser Hilfsdienst, Johanniter-Unfallhilfe, Arbeiter-Samariter-Bund, grundsätzlich zur Wohlfahrtspflege gerechnet werden. 13 Die amtliche Statistik schließt bei ihrer Beschreibung der Wohlfahrtspflege die Krankenhäuser und Jugendeinrichtungen nicht mit ein, 14 während die Gesamtstatistik der Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, zusammengestellt von der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege, Krankenhäuser, Jugend-, Familien-, Alten- und Behindertenhilfe, Einrichtungen und Dienste für Personen in besonderen sozialen Situationen, Ausbildungs-, fort- und Weiterbildungsstätten für soziale und pflegerische Berufe und Selbsthilfegruppen erfaßt. 15 Ein geeignete Definition für die hier vorliegende Untersuchung muß neben Wohlfahrtspflege auf nationaler Ebene auch die Aktivitäten der Wohlfahrtsorganisationen auf internationaler Ebene erfassen. Dementsprechend kann für die folgende Analyse Wohlfahrtspflege definiert werden als Gesamtheit aller Institutionen, deren offizielle Zielsetzung oder Selbstverständnis es ist, Geld-, Sach- und vor allem Dienstleistungen zum gesundheitlichen, sozialen oder wirtschaftlichen Wohl des einzelnen Hilfesuchenden und der Allgemeinheit zur Beseitigung oder Linderung eingetretener Notlagen und ihrer Vorbeugung zu gewähren. Die Leistungen werden unmittelbar und organisiert auf rechtlicher oder von humanitären Erwägungen getragener Grundlage erbracht und setzen als Bestandteil der sozialen Sicherung aller Mitglieder der Gesellschaft dann ein, wenn sich der einzelne oder die Notstandsgruppe nicht mehr selbst helfen kann, und von dritter Seite keine oder nur unzureichende Hilfe zu erwarten ist.

13 Vgl. GaU (1991), S. 81.

14 Vgl. ebenda.

15 Vgl. Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (Hrsg., 1990): Gesamtstatistik der Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, Bonn.

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A. Einfiihrung

11. Bereit- und Herstellungsprobleme im Wohlfahrtssektor Die Wohlfahrtspflege wurde aus betriebswirtschaftlicher Sicht im angloamerikanischen Raum entweder in Einzelaspekten, wie Marketing, Budgetierung oder Human Resources, oder nach Typen, wie Krankenhäuser oder Universitäten, untersucht, wobei eine Übertragung der Theorien aus dem gewinnorientierten Sektor auf den gemeinnützigen Bereich versucht wurde. Im deutschsprachigen Raum hat die Beschäftigung mit nicht-gewinnorientierten Organisationen (Nonprofit-Organisationen, NPO) ihren Ursprung in den Bürokratie-Theorien von Max Weber, so daß die Bürokratie und die öffentliche Verwaltung im Zentrum des Forschungsinteresses stehen. So konnten sich spezielle betriebswirtschaftliehe Lehren für einzelne NP-Bereiche, z. B. öffentliche Verwaltung, Genossenschaftswesen oder Verbände, entwickeln, wobei eine Gesamt-BWL der NPO bisher noch nicht vorliegt. 1 In der Volkswirtschaftslehre werden zwei Richtungen zur Erklärung der Rolle und Funktion der NPO verfolgt. Erstens werden die NPO als Reaktion auf die Existenz einer asymmetrische Informationsverteilung aufgefaßt. Zweitens werden die NPO als Produzenten von Kollektivgütern untersucht. 2 Insbesondere dem kollektivgüter-theoretischen Ansatz folgt die vorliegende Arbeit. Die traditionelle ökonomische Theorie der NPO legt die Vermutung nahe, daß die NPO aufgrund eines Marktversagens entstanden sind und Staatseingriffe gleichsam als dritte Stufe erst dann erfolgen, wenn die NP-Organisationen ihre Aufgaben unzureichend erfüllen. Die weitere Untersuchung, insbesondere in Kapitel D., wird zeigen, ob diese Vermutung auch für den speziellen NP-Bereich der Wohlfahrtspflege zutrifft. Auf der Grundlage der vorangestellten Definition von Wohlfahrtspflege soll zunächst der Markt für diese Güter beschrieben werden, 3 um anschließend aus kollektivgütertheoretischer Sicht die Bereitstellungs- und Herstellungs1 Vgl. Schül/er, Achim/Strasman, Jochen (1989): Ansätze zur Erforschung von "Nonprofit Organizations ", in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Bd. 12, S. 201-215, hier S. 209-212. 2 Eine nähere Beschreibung der Ansätze erfolgt in Kapitel D.I. 3 Die Marktbeschreibung folgt der Mustergliederung einer Marktfunktionsfähigkeitsanalyse, siehe Grossekettler, Heinz (1994): Die Messung der Funktionsfähigkeit von Märkten mit Hilfe des Konzeptes zur Koordinationsmängeldiagnose. Methodenbeschreibung und Anwendung bei einer In-vivo-Inspektion realer Märkte, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 195, Münster, Chart 6, S. ISa.

11. Bereit- und Herstellungsprobleme im Wohlfa1utssektor

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probleme abzuleiten, die sich für die Wohlfahrtsorganisationen aus den Eigenschaften und den Marktgegebenheiten ihrer Güter ergeben. 1. Beschreibung des MarktesjUr Güter der Wohlfahrtspflege

Die Güter der Wohlfahrtspflege stellen soziale Dienstleistungen für Gruppen von hilfsbedürftigen Menschen dar. Einerseits wird eine kurzfristige Soforthilfe geleistet, wie bei Rettungsdiensten oder Katastrophenhilfen. Andererseits werden auch langfristig Güter für die Vorbeugung von Notsituationen, den Wiederaufbau nach Katastrophen und die Steigerung der Fähigkeit einer Notstandsgruppe zur Katastrophenbewältigung bereitgestellt, zum Beispiel durch Ausbildungen, die den Aufbau eines Humankapitalstocks in den Bevölkerung ermöglichen, oder durch Pflege- oder Gesundheitsdienste. Die Güter der Wohlfahrtsorganisationen werden überwiegend in organisationseigenen Einrichtungen hergestellt und vertrieben. Nach der Terminologie der Kollektivgütertheorie sind es überwiegend Klubkollektivgüter, für die eine Bereitstellung durch einen freiwilligen Verband angemessen wäre, wie es zum Beispiel bei Fortbildungsleistungen der Fall ist. 4 Teilweise ist zur Organisation ihrer Nachfrage aber auch ein staatlicher Zwang erforderlich, so zum Beispiel bei Klubkollektivgütern mit Versicherungscharakter, für die eine staatlicherseits erlassene Versicherungspflicht sinnvoll ist, wie zum Beispiel bei Dienstleistungen aus dem Bereich des Gesundheitswesens. Gerade im langfristigen Aufgabenspektrum handelt es sich oft um Infrastrukturleistungen, die je nach Infrastrukturbereich einen Kluboder einen prototypischen Kollektivgutcharakter aufweisen. Es geht es hier immer um Güter, die durch einen Verband oder eine Organisation für andere Menschen bereitgestellt werden, somit handelt es sich nicht um Selbsthilfeaktivitäten. Außerdem werden konkrete Hilfsmaßnahmen ergriffen, die sich von den sozialpolitischen Rahmenbedingungen, die die Sozialpolitik zu gestalten sucht, unterscheiden. In dieser Analyse wird der nationale Markt für Wohlfahrtsgüter in der Bundesrepublik Deutschland und der internationale Markt betrachtet, in dem die deutschen Organisationen über ihre internationalen Zusammenschlüsse tätig werden. Der deutsche Markt ist von einer zunehmenden Nachfrage nach sozialen Dienstleistungen gekennzeichnet, S ausgedrückt z. B. in der Forde4 Eine genauere HerleitWlg der kollektivgütertheoretischen Eigenschaften der Güter der Wohlfahrtspflege erfolgt in den anschließenden Kapiteln. 5 Vgl. DickertmannIPiel (1995), S. 50. 2 HUdepohl

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A Einfilluung

rung nach mehr Kindergartenplätzen oder Pflegeeinrichtungen. Andererseits wird durch zahlreiche Reformversuche im Gesundheitswesen, z. B. die Strukturreform im Gesundheitswesen, die Einführung einer Pflegeversicherung und die Öffnung des Rettungswesens für private Anbieter, eine Umgestaltung der Angebotsseite versucht, um die anfallenden Kosten zu reduzieren. Der internationale Markt ist gekennzeichnet durch eine große und immer weiter zunehmende Zahl von Anbietern, bestehend aus internationalen und nationalen Organisationen sowie Initiativen von Einzelpersonen. Außerdem ist das Einsatzfeld dieser Anbieter bei Katastrophen, kriegerischen Auseinandersetzungen oder für Hilfen zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, mit anderen Worten die Nachfrage nach Hilfsleistungen, ständig im Wachstum begriffen, unterstützt durch eine vermehrte Medienberichterstattung. Die Nachfrager auf dem betrachteten Markt sind allgemein hilfsbedürftige Personengruppen, die sich in einer Notlage befinden. Auf dem nationalen Markt treten die Hilfsbedürftigen entweder an die Wohlfahrtsorganisationen heran, um Hilfe zu erhalten, oder die Sozialversicherungen fragen bei den Wohlfahrtsorganisationen, stellvertretend rur ihre Versicherten, Versicherungsleistungen nach, z. B. Krankenpflegeleistungen. Auf dem internationalen Markt sind es die nationalen Regierungen, die stellvertretend rur ihre Bevölkerung oder Bevölkerungsteile einen Hilferuf an die internationalen und nationale Organisationen senden oder das Hilfsangebot der Organisationen annehmen. Ein hoher Anteil dieser hilfesuchenden Regierungen entstammt aus Entwicklungsländern. Der Zustand der Hilfsbedürftigkeit läßt die Vermutung einer geschwächten wirtschaftlichen Position der Nachfrager entstehen, da sonst die entsprechenden Leistungen auf einem anderen Markt gegen Entgelt erworben würden. Besonders bezüglich der Situation der Entwicklungsländer liegt diese Vermutung nahe. Demgegenüber ist zu berücksichtigen, daß die Entwicklungsländer, ihre Vertreter oder nationale Organisationen Mitglied in diesen internationalen Hilfsorganisationen sind. Deshalb ist rur sie trotz ökonomischer geschwächter Position eine Einflußnahme auf das Angebot möglich. Gesichert wird diese Einflußnahme durch die institutionellen Regelungen innerhalb der Organisationen, z. B. durch eine Stimmengewichtung unabhängig von der Wirtschaftskraft eines Mitglieds. Spezielle Präferenzen rur den einen oder anderen Anbieter sind bei den Nachfragern nur im geringen Maße vorhanden und resultieren sicherlich aus Erfahrungen mit der Zusammenarbeit in der Vergangenheit. Wichtig für die Nachfrage ist die schnelle und kompetent wirkende Hilfe der Anbieter. Auf einem Individualgütermarkt stellt sich im Rahmen der Nachfragebetrachtung auch die Frage nach der Konjunkturabhängigkeit der Nachfrage. Auf dem nationalen Markt ist die Absicherung des Einzelnen durch die Sozialversicherungen so gestaltet, daß auch bei Arbeitslosigkeit oder verringertem

H. Bereit- und Herstellungsprobleme im Wohlfahrtssektor

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Einkommen infolge einer Rezession eine Mindestversorgung mit Gütern der Wohlfahrtspflege gesichert ist. Dennoch ist zu berücksichtigen, daß in einer Rezessionsphase, insbesondere einer längeren, die Zahl der Hilfeempfänger steigen wird. In Teilen des Güterspektrums der nationalen Anbieter, wie die Arbeitslosenbetreuung, die Arbeitsplatzvermittlung oder die Weiterbildungsmaßnahmen, ist zudem eine direkte Kopplung an die Konjunktur gegeben. Auf internationaler Ebene ist die Nachfrage der Entwicklungsländern nach Hilfsdiensten der internationalen Organisationen von der ko~unkturellen Entwicklung im eigenen Land und von der Weltmarktsituation ihrer Exportund Importprodukte abhängig. Ein Preisverfall der Exportprodukte, eine Verteuerung der Importprodukte und eine schlechte heimische Konjunktur wirkt sich direkt negativ auf die Situation der Bevölkerung aus, so daß vermehrt Hilfsleistungen der internationalen Anbieter nachgefragt werden müssen. Dementsprechend kann von einer Konjunkturabhängigkeit der Nachfrage gesprochen werden. Für die Betrachtung der aktuellen Anbieter auf dem nationalen und internationalen Markt muß zwischen Bereitstellungsleistungen und Herstellungsleistungen unterschieden werden. Unter der Bereitstellung eines Gutes ist die Formulierung des Bedarfs in qualitativer und quantitativer Hinsicht sowie die Sicherstellung seiner Finanzierung zu verstehen. Die Herstellung umfaßt dagegen alle Tätigkeiten zur Befriedigung des Bedarfs durch das Angebot entsprechender Leistungen. Auf dem nationalen Markt treten fiir einen Teil der Wohlfahrtsgüter die Sozialversicherungen als Bereitsteller auf, während die gemeinnützigen nationalen Wohlfahrtsorganisationen neben erwerbswirtschaftlichen privaten Trägern und öffentlichen Trägem von Wohlfahrtspflegeeinrichtungen die Haupthersteller darstellen. Diese Konstellation liegt zum Beispiel fiir den Großteil der Gesundheitsdienstleistungen vor. Durch die gesetzlichen Krankenversicherungen werden die Nachfrageorganisation und Finanzierung der Dienstleistungen gesichert, während die Dienstleistungen selbst in den Krankenhäusern sowie ambulanten und mobilen Stationen der Träger der Wohlfahrtspflege erbracht werden. In den Güterbereichen, die keine Bereitstellung durch die Sozialversicherungen erfahren, übernehmen die Wohlfahrtsorganisationen die Bereit- und Herstellung. Auf nationaler Ebene liegt diese Situation zum Beispiel fiir die zahlreichen Beratungs- und Betreuungsdienste der Organisationen, wie etwa die Schwangerschaftskonfliktberatung oder die AIDS-Krankenbetreuung, vor. Auf der internationalen Ebene sind die Bereitstellungsverbände teilweise vorhanden, zum Beispiel in Form von Gemeindestellen oder nationalen Behörden. Diese Stellen erfiillen aber nur unzureichend oder gar nicht ihre Funktion, so daß sie in ihren Bereitstellungsleistungen von den international tätigen Wohlfahrtsorganisationen unterstützt werden. Je nach der Organisationsphilo-

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A Einfllhrung

sophie werden auch die Herstellungsleistungen von den Wohlfahrtsorganisationen übernommen. Auf dem nationalen Markt sind die örtlichen Einrichtungen der Wohlfahrtspflege zu nationalen Organisationen zusammengeschlossen, wobei die Selbständigkeit der örtlichen Anbieter organisationsverschieden ausgestaltet ist. Die nationalen gemeinnützigen Organisationen wiederum sind Mitglieder internationaler nicht-staatlicher Organisationen, in denen sich die Mitglieder freiwillig zur Abstimmung internationaler Aktionen verpflichtet haben. Internationale staatliche Wohlfahrtsorganisationen stellen zwar selbständige Völkerrechtssubjekte dar, sind aber integriert in andere staatliche internationalen Organisationen, wie z. B. die Vereinten Nationen, mit denen sie Vereinbarungen über Rechte und Pflichten geschlossen haben, die insoweit ihre Unabhängigkeit einschränken. Neben den aktuellen Anbietern von Bereit- und Herstellungsleistungen sind die potentiellen Anbieter zu berücksichtigen. Im Sinne der Kollektivgütertheorie organisieren Verbände der Nutzer von Kollektivgütern die Nachfrage nach den Gütern an, während die Herstellung durch andere Organisationen oder Unternehmen vorgenommen werden kann. Potentielle Anbieter von Herstellungsleistungen ftir soziale Dienste sind im erwerbswirtschaftlich organisierten Sektor der nationalen und internationalen Märkte auszumachen, wobei auf dem nationalen Markt durch eine feste Entgeltstruktur mittels einer Reduzierung der eigenen Kosten eine Gewinnerzielung ftir erwerbswirtschaftliche Anbieter möglich wäre. Folgerichtig nehmen schon gegenwärtig gewinnortientierte Anbieter von Güter der Wohlfahrtspflege am nationalen Marktgeschehen teil, z. B. private Versicherungen als Bereitsteller oder private Krankenhäuser als Hersteller. Auf internationalen Ebene ist demgegenüber nur ein teilweiser Ersatz der Kosten üblich, so daß kaum die Möglichkeit zur Erzielung eines Unternehmerlohns möglich ist. Weisen die gewinnorientierten Anbieter nach, daß sie billiger als die gemeinnützigen Wohlfahrtsorganisationen produzieren können, ist es dennoch fraglich, ob die Nachfrager einen Gewinnanteil innerhalb der Kostenaufstellung akzeptieren und darüber hinaus diesen Anbietern genügend Vertrauen ftir eine Auftragserteilung entgegenbringen. Wohl aus diesem Grund gibt es derzeit auf internationaler Ebene nur wenige Beispiele für erwerbswirtschaftlich organisierte Unternehmen zur Herstellung von Wohlfahrtsgütern, z. B. die Feuerlöschtrupps zur Löschung der brennenden Ölquellen in Kuwait oder weltweit agierende Bergungsunternehmen für havarierte Schiffe. Um die Entstehung neuer Bereitsteller zu unterstützen, müßte die Gründung von Nutzerverbänden für das jeweiligen Gut gefdrdert werden und zum Teil auch die Bereitschaft der Wohlfahrtsorganisationen vorhanden

Il. Bereit- und Herstellungsprobleme im Wohlfahrtssektor

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sein, ihre Bereitstellungstätigkeiten abzugeben und sich auf die Herstellung zu beschränken. Denkbar und theoretisch sinnvoll sind z. B. gewinnorientierte Versicherungsunternehmen, die fiir Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter als Bereitsteller fungieren. Neue Katastrophen oder soziale Notlagen erfordern Anbieter, die auf diese neue Nachfrage flexibel mit dem Angebot entsprechender sozialer Dienste reagieren. Die nationalen und internationalen Anbieter des Marktes erkennen neue Notlagen durch interne Informationssysteme und Einrichtungen sowie die Medienberichterstattung recht schnell. Der Aufbau neuer Dienste ist jedoch von der Sicherung der Finanzierung abhängig, so daß die Reaktion der Anbieter immer erst dann einsetzt, wenn die Finanzierung des neuen Angebotes gesichert ist. Danach jedoch erfolgt eine schnelle Hilfeleistung. Somit ist die Reaktion der Anbieter auf neue Bedürfnisse von der Fähigkeit abhängig, schnell Finanzierungsmittel fiir das neue Angebot beschaffen zu können. Soziale Dienste, die die nationalen und internationalen Anbieter dem Markt zur Verfiigung stellen, erweisen sich in der Produktion als sehr personalintensiv. Somit kann der Wohlfahrtssektor als arbeitsintensiv bezeichnet werden. Deshalb liegt die Vermutung nahe, daß die nationalen und internationalen Wohlfahrtsorganisationen eine hohen Stellenwert als Arbeitgeber haben. Jedoch ist in diesem Zusammenhang zweierlei zu bedenken. Als erstes muß berücksichtigt werden, daß die Wohlfahrtsorganisationen teilweise nur Bereitstellungsaufgaben übernehmen, während sie die Herstellung anderen Stellen überlassen. Gerade auf internationaler Ebene ist dieses Verhalten zu beobachten. Dadurch kommt die Arbeitsintensität der Produktion bei diesen Wohlfahrtsorganisationen nicht zum Tragen. Als zweites ist das zur Kostensenkung verwandte Mittel der freiwilligen bzw. unbezahlten Mitarbeit zu berücksichtigen, das bei nationalen und internationalen Organisationen in großem Umfang eingesetzt wird. Durch diese beiden Sachverhalte ist die Bedeutung der Wohlfahrtsorganisationen als Arbeitgeber geringer, als es durch die Eigenschaften der Güter bei der Produktion zu vermuten ist. Zuletzt ist die institutionelle Gestaltung des Marktes fiir Güter der Wohlfahrtspflege zu betrachten. Auf nationaler Ebene ist der Markt durch ein umfangreiches Regelwerk gesetzlicher Vorschriften gekennzeichnet. Außerdem erfolgt eine weitgehende Abstimmung der Aktivitäten der nationalen Anbieter in örtlichen und regionalen Arbeitsgemeinschaften. Die Sozialversicherungsträger agieren in Teilen des Marktes als Bereitstellungsverband und organisieren mit Hilfe des staatlichen Zwang die Nachfrage. Auf internationaler Ebene bietet das humanitäre Völkerrecht nur in wenigen Fällen eine tatsächlich verbindliche Rechtsgrundlage. Da die Aktionen hauptsächlich in den Souveränitätsbereich einer nationalen Regierung fallen, ist stets die Zustimmung der

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nationalen politischen Autoritäten erforderlich. Die Aktivitäten der Soforthilfe werden dann auf der Grundlage allgemeiner Vereinbarungen und des Goodwill aller Beteiligten abgewickelt. Erst bei langfristigen Hilfsleistungen werden vertragliche Grundlagen geschaffen. Die notwendigen Abstimmungsprozesse finden innerhalb der internationalen Organisationen statt, da entweder die Staaten selbst oder nationale Verbände Mitglieder dieser internationalen Organisationen sind. Außerhalb des üblichen Beziehungsgeflechts aus Anbietern und Nachfragern stehenden Interessengruppen werden auf dem Markt für Güter der Wohlfahrtspflege besonders wichtig, da die Nachfrager auf diesem Markt gewöhnlich keinen Beitrag zur Finanzierung der Dienste leisten. Deshalb beeinflußt die Gruppe der Geldgeber bzw. ihre jeweilige Interessenlage das Marktgeschehen in besonderem Maße. Die Gruppe der Geldgeber setzt sich aus privaten Spendern, staatlichen Stellen, z. B. nationalen Behörden oder Regierungen, und kirchlichen Stellen zusammen. Über Verwendungsauflagen und Verfahrensrichtlinien nehmen sie an der Gestaltung der Güterbereit- und -herstellung Anteil. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, daß das Interesse der Geldgeber in zunehmendem Maße mediengelenkt ist. Aus diesem Grund ist das Verhalten der Medien für die Finanzierung der Güter höchst bedeutsam. Der Auslöser für die Aktivitäten der Wohlfahrtsorganisationen ist eine Notlage. Diese wiederum ist für die Medien interessant. Je spektakulärer eine Notlage in Bild und Wort wirkt, desto mehr erweckt sie das Interesse der Medien. Dies hat zur Folge, daß das Interesse der Medien stärker auf die internationale Ebene und im Nothilfebereich als auf die nationale Ebene oder die langfristige Entwicklungshilfe ausgerichtet ist. Dieses Verhalten haben die Wohlfahrtsorganisationen bei ihren Kapitalbeschaffungsbemühungen bei den Geldgebern zu berücksichtigen.

2. Zur Bereitstellungsproblematik im Wohlfahrtssektor Zur Bereitstellung gehören, wie bereits erwähnt, die Entscheidung über die Qualität und Menge des bereitzustellenden Gutes und die Entscheidung über die Finanzierung. Diese Entscheidungsmechanismen laufen effizient ab, wenn der Kreis der Nutzer des Gutes mit dem Kreis derjenigen, der die Finanzierungslasten zu tragen hat, und mit dem Kreis der Entscheidungsberechtigten und Kontrollberechtigten, die möglichst direkt kontrollieren sollten, übereinstimmt (Kongruenzprinzip).6 Diese Übereinstimmung ist bei Individualgütern, 6 Vgl. Grossekenler. Heinz (1991): Die Versorgung mit Kollektivgütern als ordnungspolitisches Problem, in: ORDO, Bd. 42, S. 69-89, und Grossekettler. Heinz

II. Bereit- und Herstellungsprobleme im WohlfaJutssektor

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wie Nahrungsmitteln, Kleidung usw., gegeben. Bei gängigen Kollektivgütern, die grundsätzlich durch mehrere Personen ohne Nutzenverlust für den einzelnen nutzbar sind, zum Beispiel Schwimmbäder, Theater, Straßen, läßt sich das Kongruenzprinzip durch eine geeignete Gestaltung des Bereitstellungsverbandes verwirklichen. In der Wohlfahrtspflege ließen sich für viele Arbeitsbereiche die Bereitstellungen über Versicherungssysteme organisieren, die durch Zwangsversicherungsbeiträge oder freiwillige Beiträge der potentiellen Nutzer, meist der gesamten Bevölkerung, finanziert werden. Auf diese Weise ließe sich z. B. das Rettungswesen organisieren. Da die marktmäßige Bereitstellung solcher Versicherungen oft an der bei Versicherungen üblichen asymmetrischen Informationsverteilung und den daraus resultierenden Problemen des moral hazard und der adverse selection scheitert,7 muß die Nachfrage im Wohlfahrtsbereich häufig organisiert werden. Hierauf wird noch näher eingegangen. Obwohl die Realisation des Kongruenzprinzips im Rahmen der Bereitstellung von Wohlfahrtsleistungen nicht grundsätzlich ausgeschlossen wäre, wird es in der Praxis meist nicht realisiert, sondern eine andere Beziehungsstruktur zwischen Nutzer und Zahler sowie Entscheidungs- und Kontrollberechtigten als die durch das Kongruenzprinzip beschriebene gewählt. 8 Für die Wohlfabrtsorganisation als Bereitstellungsverband mit Auffangfunktion umfaßt der Kreis der potentiellen Nutzer alle Menschen im Einzugsgebiet der Organisation. Diese Nutzer nehmen aber die Organisation nur dann in Anspruch, wenn sie sich selbst nicht mehr helfen können und auch kein anderer Helfender bereitsteht. Da für diese Situation nicht durch eine Versicherung Vorsorge getroffen wurde, ist in den meisten Fällen vom Nutzer selbst kein Finanzierungsbeitrag zu erwarten. Die Identität von Nutzer und Zahler ist also nicht gegeben. Diese Konstruktion bezeichnet Burla als "nicht schlüssige Tauschbeziehung"9, da das Wohlfahrtsgut an den Bedürftigen gegeben wird, der nicht der Kostenträger der Bereitstellung und Produktion ist. Das Verbandsmanagement hat daher anders als bei schlüssigen Tauschbeziehungen für Individualgüter oder gängigen Kollektivgütern die Interessen von zwei Gruppen, Leistungsempfängern und Kostenträgem, bei der Zusammenstellung des Leistungsangebotes zu berücksichtigen.

(1995): Öffentliche Finanzen, in: Vahlens Kompendiwn der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 6. Aufl, München, S. 483-630, hier S. 509 f. 7 Zu den Versicherungsproblemen vgl. Schumann, Jochen (1992): Grundzüge der mikroökonomischen Theorie, 6. Auflage, Berlin, Stuttgart, S. 418 f. 8 Vgl. für das Folgende Burla, Stephan (1989): Rationales Management in NonProfit-Organisationen, Berlin u.a.O., S. 107-121. 9 Burla (1989), S. 109.

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Die Gruppe der Kostenträger wiederum besteht aus zwei Untergruppen, den staatlichen Stellen, welche die Wohlfahrtsorganisationen über freiwillige Leistungen bzw. Zuwendungen teilfinanzieren, und den privaten Spendern. Während die staatlichen Stellen über Vorgaben und Verfahrensrichtlinien eine gewisse Kontrolle über die Mittelverwendung sicherstellen können, ist demgegenüber für die Gruppe der Spender festzustellen, daß sie, abgesehen von wenig konkreten Zweckbindungen, wie zum Beispiel "Stichwort: Rußlandhilfe" oder "Sarajevo soll leben", kein Entscheidungsrecht über die Mittelverwendung besitzt. Ebensowenig steht ihr ein formelles Kontrollrecht zu. Aus diesem Grund kann keine Übereinstimmung von Geldgebern und Kontrollberechtigten erzielt werden. Eine informelle Kontrolle könnte durch die Öffentlichkeit ausgeübt werden, in höherem Umfang als dies bei gewinnorientierten Unternehmen der Fall ist, da diesen ein Eigeninteresse zugestanden wird. Jedoch wird diese Kontrollmöglichkeit durch die Intransparenz des Spendenmarktes eingeschränkt. lO Die Wohlfahrtsorganisationen sind auf das Vertrauen der potentiellen Spender angewiesen und müssen deshalb über formelle Publizitätsvorschriften hinaus um ihre Glaubwürdigkeit mit einer geeigneten Öffentlichkeitsarbeit werben. Insgesamt bleibt festzuhalten, daß im Wohlfahrtssektor im Normalfall die Nutzer-, Zahler-, Entscheidungs- und Kontrollgruppen nicht deckungsgleich sind. Vor diesem Hintergrund muß mit Effizienzverlusten bei der Bereitstellung von Wohlfahrtsgütern gerechnet werden. 3. Zur Herstellungsproblematik im Wohlfahrtssektor

Mit der Bereitstellungsproblematik ist die Notwendigkeit einer Nachfrageorganisation angesprochen. Die Herstellungsproblematik betrifft die Angebotsseite des Marktes für die Güter der Wohlfahrtspflege. Das Management des Bereitstellungsverbandes hat in diesem Zusammenhang über die Frage nach dem Fremdbezug oder der Eigenfertigung von Herstellungsleistungen zu entscheiden. Aus theoretischer Sicht sind hierbei die Produktions- und Transaktionskosten der einen oder anderen Alternative abzuschätzen und zu vergleichen. Zu diesem Zweck erweisen sich Analysen über die Funktionsfähigkeit des Wettbewerb auf den entsprechenden Beschaf-

10 Vgl. Dickertmann/Piel (1995), S. 54, dort auch Ansatzpunkte zur Verbesserung der Transparenz des Spendenmarktes.

11. Bereit- und Herstellungsprobleme im Wohlfalutssektor

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fungsmärkten als besonders hilfreich. Außerdem ist die Existenz von asymmetrischen Informationsverteilungen oder Gefährdungskosten sowie die Gefahr von Abhängigkeiten zu ermitteln. Auf dieser Informationsgrundlage kann eine sinnvolle Entscheidung über die Make-or-buy-Frage getroffen werden. In der Realität stellen die Wohlfahrtsverbände meist nicht nur den Verband der Nachfrager dar, sondern nehmen auch generell die Herstellung des Gutes vor. Im Rettungsdienst wird beispielsweise nicht nur die Nachfrage nach einschlägigen Leistungen organisiert. Es werden vielmehr auch konkrete Rettungsleistungen erbracht, obwohl diese an sich ja auch von erwerbswirtschaftlich organisierten Unternehmen gegen Entgelt verrrichtet werden könnten. Wie selbstverständlich wird die Frage des Make-or-buy zugunsten der Eigenfertigung entschieden, ohne mögliche Produktions- oder Transaktionskostenvorteile einer anderen Produktionsorganisation zu untersuchen. Ein Grund hierfür könnte in Qualitätskontrollproblemen liegen. Bei direkten, personenbezogenen und sozialen Dienstleistungen, um die es bei dem überwiegenden Teil der Hilfen in der Wohlfahrtspflege geht, hängen die Herstellung des Gutes, Qualität der Leistung und die durch die Herstellung der Leistung verursachten Kosten wesentlich vom Verhalten des Kunden ab. Durch die Inanspruchnahme der Dienstleistung wird die Produktion in Gang gesetzt. Vom Vorwissen des Kunden, seiner Motivation, der geeigneten Wahl der Dienstleistung und seinem therapiegerechten Verhalten werden die Qualität der Herstellung und der Erfolg der Leistung entscheidend beeinflußt. 11 Daher ist der Kunde der "externe Produktionsfaktor"12 im Herstellungsprozeß. Für den Kunden ist die Qualität der Leistung vor der Inanspruchnahme kaum abschätzbar. Meffert spricht deshalb vom Vertrauensgutcharakter bei Dienstleistungen. 13 Denkt man an Beratungsleistungen oder Behandlungsleistungen im gesundheitlichen Bereich, bleibt auch im Prozeß der Leistungserstellung und nach Abschluß der Produktion der Vertrauensgutcharakter sozialer Dienstleistungen erhalten. Daraufhin treten im Rahmen der Erfolgskontrolle Meß- und Bewertungsprobleme hinsichtlich Quantität und Qualität der Leistungserstel-

11 Vgl. Gross. Peler lBadura. Bemhard (1977): Sozialpolitik und soziale Dienste: Entwurf einer Theorie personenbezogener Dienstleistungen, in: von Ferber. ChrislianiKaufmann. Franz-Xaver (Hrsg.): Soziologie und Sozialpolitik, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 19, Opiaden, S. 361-385, hier S. 362 f. 12 Maleri, Rudolf(1972): Grundzüge der Dienstleistungsproduktion, Berlin u.a.O., S.78. 13 Vgl. MejJert, Heribert (1993): Marktorientierte Führung von Dienstleistungsuntemelunen - neuere Entwicklungen in Theorie und Praxis. Wissenschaftliche Gesellschaft fllr Marketing und Untemelunensführung e. v., Arbeitspapier Nr. 78, S. 13.

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lung auf. Die Meßbarkeit von Produktivität setzt eine unabhängige Meßbarkeit von In- und Output sowie geeignete Meßkriterien voraus. Beides ist oft nicht gegeben. Die Anzahl der Besuche eines Arztes bei einem Patienten belegen nicht Menge und Qualität des Produktes "Gesundheit", die Dauer eines Beratungsgespräches nicht die Menge und Qualität des Produktes "Rat und Hilfe".14 Gerade im Bereich der Qualitätskontrolle gelten keine allgemein gültigen Qualitätskriterien. Darüber hinaus erfolgt im derzeitigen System die fachliche und politische Kontrolle der Leistungserstellung fast ausschließlich durch die Anbieterseite. Dies birgt die Gefahr, daß die Konsequenzen, die aus Kontrollergebnissen gezogen werden, am Kundeninteresse vorbeigehen. Somit ist bei der Kontrolle eine Orientierung am Kundenbedürfnis sicherzustellen. 15 Beispielsweise könnten statistische Erhebungen auf der Grundlage von Stichprobenbefragungen der Leistungsempfanger Auskunft über die Effektivität der Leistungsangebote geben. Solche Meßmethoden sind aber derzeit noch unüblich. Aus diesem Grunde kann eine Qualitätsüberwachung bei Fremdbezug problematisch werden und mit unverhältnismäßig hohen Kosten verbunden sein. Aufgrund dessen besteht die Neigung der Verbände zur Integration der Herstellung in die Verbandsorganisation. Ein weiterer Grund, der die Verbände zur Eigenfertigung greifen läßt, ist die Möglichkeit bei einer Integration der Herstellungsfunktion unbezahlte Arbeitskräfte, die ehrenamtlichen Mitarbeiter, einsetzen und dadurch Finanzierungsmittel zur Entlohnung des Produktionsfaktors Arbeit einsparen zu können. Bei einem Fremdbezug der Herstellungsleistungen ist diese Konstruktion nicht möglich. Hat sich ein Wohlfahrtsverband fiir die Alternative der Eigenfertigung entschieden, sieht er sich im Rahmen der Produktion von wohlfahrtspflegerischen Gütern einer Reihe von spezifischen Problemen gegenüber, die im folgenden kurz genannt werden, in der weiteren Analyse aber unberücksichtigt bleiben sollen. Die Behandlung der Make-or-buy-Frage durch das jeweilige Verbandsmanagement soll im Vordergrund stehen. Soziale Dienstleistungen dienen dazu, die Bedürfnisse eines "Kunden" nach Behandlung, Pflege, Beratung und Bildung zu befriedigen. Sie werden an der Person selbst unmittelbar erbracht. Kennzeichen dieser Leistungserstellung ist also die Kundenpräsenz. 16 Herder-Dorneich spricht vom "Uno-actu-Prin-

14 Vgl. Maleri (1972), S. 43 f. 15 Vgl. GrosslBadura (1977), S. 376 f. 16 Vgl. ebenda, S. 362 ff.

11. Bereit- und Herstellungsprobleme im Wohlfahrtssektor

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Zip"17, da Produktion und Konsum des Gutes zusammenfallen. Im Rahmen der Produktionsplanung ist deshalb zu beachten, daß die sozialen Dienstleistungen nicht lagerfähig sind. Das schließt eine Produktion auf Vorrat aus. Der Produktionsbeginn wird durch den Zeitpunkt der Inanspruchnahme der Dienstleistung vom Kunden bestimmt. Der Kunde als externer Produktionsfaktor muß in den Herstellungsprozeß integriert werden, um eine kundengerechte Produktion des Gutes sicherzustellen. Dadurch ist die Dienstleistungsproduktion nicht in gleicher Weise autonom planbar, wie dies bei der Sachgütererstellung der Fall ist. Die Produktion ist zum einen vom gleichzeitigen Absatz abhängig, zum anderen vom Einsatz eines externen Faktors. 18 Zur Produktqualität gehört auch, daß die Leistungsbereitschaft des Anbieters jederzeit gegeben ist, auch unabhängig von der zeitlichen Verteilung der Nachfrage. Ein Krankenhaus ist für einen Kranken nur dann von Nutzen, wenn es im Bedarfsfall noch freie Betten hat. Aus diesem Grund müssen Produktionskapazitäten vorgehalten werden, die sich an Spitzenbelastungen orientieren. Dies würde kein Problem darstellen, wenn sich diese Kapazitäten flexibel variieren ließen. Jedoch ist gerade bei der Produktion sozialer Dienstleistungen eine hohe Kapazitätsinflexibilität zu beobachten. Diese Dienstleistungen erfordern in der Regel ein langfristig ausgebildetes oder eingearbeitetes Personal, so daß die Zahl der Mitarbeiter kurzfristig nur schwer erweiterbar ist. Bei kapitalintensiver Produktion, z. B. im Krankenhaus, wird die Kapazitätsinflexibilität besonders deutlich. Deshalb ergeben sich im Normalfall Leerkapazitäten, deren Kosten keinem einzelnen Kunden angelastet, sondern als "Gemeinschaftsaufgabe" angesehen und dementsprechend finanziert werden müssen (im Prinzip über Beiträge). 19 Die Produktion von sozialen Dienstleistungen erweist sich als besonders personalintensiv. Nur in geringem Umfang läßt sich ein Personaleinsatz durch Kapitaleinsatz substituieren. Dies hat zweierlei Auswirkungen: Erstens hat die Qualität des Personals direkte Auswirkungen auf die Qualität der Leistung. Im Bereich sozialer Dienstleitungen werden gerade Fähigkeiten gefordert, die nur teilweise durch Ausbildungen vermittelbar sind, zum Beispiel Einfiihlungsvermögen, persönliches Engagement und Motivation. Deshalb kommt der Personalpolitik im Rahmen der Produktion besondere Bedeutung zu. 20 Zweitens fUhrt steigende Nachfrage in der Regel zu einem steigenden Personaleinsatz, so daß sich nur geringe Rationalisierungspotentiale realisieren lassen. 17 Herder-Domeich, Philipp/K6tz, Wemer (1972): Zur Dienstleistungsökonomik, Berlin, s. 18. 18 Vgl. Maleri (1972), S. 68 f. 19 Vgl. Herder-DomeichlK6tz (1972), S. 15 f. 20 Vgl. Meffert (1993), S. 14.

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GrosslBadura schlagen daher vor, den Kunden als Mitproduzenten an der Leistungserstellung stärker zu beteiligen, um hierdurch eine Kosteneinsparung zu erzielen. 21 Dieses Prinzip der Einbindung der Hilfeempfanger in den Produktionsprozeß wird insbesondere auf internationaler Ebene zur Einsparung von Eigenkapazitäten bei den internationalen Wohlfahrtsorganisationen genutzt. Zusammenfassend lassen sich folgende Probleme bei der Herstellung von Gütern des Wohlfahrtssektors feststellen: - kaum Berücksichtigung von Fremdbezugsmöglichkeiten, zu einem nicht unerheblichen Teil aufgrund von Qualitätskontrollproblemen, - Meß- und Bewertungsprobleme im Rahmen der Erfolgskontrolle, - mangelnde Lagerfähigkeit der Produkte, - Notwendigkeit der Integration eines externen Produktionsfaktors, - Orientierung der Kapazität an Spitzenbelastungen, - geringe Kapazitätsflexibilität, - besondere Bedeutung der Personalpolitik und - geringe Rationalisierungspotentiale.

21 Vgl. GrossIBadura (1977), S. 377.

III. Ziel und Gang der Untersuchung

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111. Ziel und Gang der Untersuchung Das Ziel der vorliegenden Untersuchung ist es, anhand beispielhaft ausgewählter nationaler und internationaler Organisationen der Wohlfahrtspflege eine Bestandsaufnahme der Tätigkeiten dieser Unternehmen und ihrer Finanzierung vorzunehmen. Außerdem werden die historische Entwicklung der Organisationen, ihr institutionelles Innenleben und Umfeld sowie ihre Einbindung in übergeordnete Organisationen und Kooperationen betrachtet. Die Informationssammlung erfolgt im Hinblick auf weitere, nachfolgende theoretische Arbeiten über eine ökonomische Analyse des Wohlfahrtswesen. Deshalb richtet sich die Untersuchung an Kriterien aus, die aus dem Ansatz der Kollektivgütertheorie und der Theorie der vertikalen Integration entwickelt sind. Die Auswahl der untersuchten nationalen und internationalen Wohlfahrtsunternehmen erfolgte mit der Absicht, ein möglichst weites Spektrum verschiedener Organisationsformen des Wohlfahrtswesens zu erfassen. Zu diesem Zweck wurden als Beispiele auf der nationalen Ebene der Bundesrepublik Deutschland das vielleicht bekannteste private Wohlfahrtsunternehmen, das Deutsche Rote Kreuz, und, um Aspekte des Finanzierungsinstruments der Kirchensteuer im Wohlfahrtswesen zu behandeln, ein konfessionell gebundenes Unternehmen, nämlich die katholische Caritas, gewählt. Auf der internationalen Ebene ist die Gruppe der staatlichen Organisationen durch die selbständige und unabhängige Sonderorganisation WeItgesundheitsorganisation und das an die Generalversammlung der Vereinten Nationen gebundene Sonderorgan United Nations Children 's Fund vertreten. Darüber hinaus werden zwei international tätige, private Organisationen betrachtet, die neben anderen Organisationen Bestandteile der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung sind, die multinational geprägte Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften und das uninational gestaltete Internationale Komitee vom Roten Kreuz. Als Ablauf der Untersuchung wird folgender Weg gewählt: Im einführenden Kapitel wurden bereits eine Klärung des Begriffs Wohlfahrtspflege und eine Definition der hier verwandte Begriffsverwendung gegeben. Anschließend erfolgte eine Beschreibung des Marktes fiir Güter der Wohlfahrtspflege. Diese allgemeinen Aussagen werden sich anhand der Untersuchung der Beispielorganisationen konkretisieren. Auf die speziellen Probleme in bezug auf die Bereitstellung und Herstellung der betrachteten Güter, vor denen die Organisationen der Wohlfahrtspflege stehen, wurde darauffol-

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gend kurz hingewiesen. Auch diese Tendenzaussagen werden sich in der nachfolgenden Analyse bestätigen. Die folgenden Kapitel B. und C. bilden den Schwerpunkt der Arbeit. Getrennt nach nationaler und internationaler Ebene werden die verschiedenen, ausgewählten Wohlfahrtsunternehmen detailliert vorgestellt. Um mehr Übersichtlichkeit zu erzielen, bleibt die Struktur des Untersuchungsablaufes, die aus dem theoretischen Kriterienkatalog resultiert, innerhalb der jeweiligen Kapitel gleich. So beginnt die Darstellung eines Unternehmens mit seiner historischen Entwicklung, die im Lichte der Kollektivgütertheorie gesehen wird und aus der sich meist die heutigen Aufgaben ergeben haben. Nach der Klärung der Rechtsgrundlage dieser Aufgaben wird die Finanzierung der Aktivitäten untersucht und eine erste Bewertung auf der Grundlage der kollektivgütertheoretisch sinnvollen Finanzierungslösung vorgenommen. Nach der Betrachtung der monetären Ressourcen erfolgt eine Darstellung der personellen Ressourcen mit einer kurzen Bewertung dieses Ressourceneinsatzes. Anschließend werden die innere institutionelle Gestaltung des Unternehmens in vertikaler und horizontaler Richtung sowie die Einbindung des Unternehmens in übergeordnete Organisationen und Kooperationen dargestellt. Den Abschluß jeder Einzeluntersuchung einer Beispielorganisation bildet eine Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse über das vorgestellte Unternehmen. Die Probleme der Bereit-und Herstellung der von den Beispielorganisationen zur Verfügung gestellten Güter werden, nachdem sie in den vorangegangenen Kapitel jeweils nur kurz angesprochen wurden, im nachfolgenden Kapitel D. vor dem Hintergrund der Kollektivgütertheorie und der Theorie der vertikalen Integration noch einmal systematisiert und theoretisch verdichtet. Den Abschluß der Arbeit bildet das Kapitel E., in dem die Hauptergebnisse der Untersuchung zusammengestellt werden.

B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen I. Deutscher Caritasverband e. V. Der Begriff "Caritas" kennzeichnet christlich motiviertes, soziales Engagement. In der lateinischen Übersetzung des Neuen Testaments wird das griechische Wort "agape" durch "caritas" wiedergegeben. Es bedeutet im neutestamentlichen Sinne die Liebe Gottes, die Liebe des Menschen zu Gott und zu seinem Mitmenschen. Caritas bzw. caritative Tätigkeit ist daher wesentliches Charakteristikum des Lebens eines einzelnen Christen und der christlichen Gemeinschaft, der Kirche. Neben der Verkündigung und dem Gottesdienst bildet die Caritas die dritte Grundfunktion der Kirche. Von der katholischen Kirche wird die Notwendigkeit betont, die caritative Tätigkeit zu organisieren und zu institutionalisieren. l Der Deutsche Caritasverband e. V. (DCV) ist "die von den deutschen Bischöfen anerkannte institutionelle Zusammenfassung und Vertretung der katholischen Caritas in Deutschland"2. Ein Dienstleistungsunternehmen setzt seine Produkte üblicherweise über einen Markt ab. Über den Absatzmarkt werden die Kunden des Unternehmens, die Leistungsempfanger, mit Dienstleistungen versorgt. Das Unternehmen erhält als Gegenleistung die Finanzmittel, die zur Erhaltung und Entwicklung des Unternehmens erforderlich sind. Am Absatzmarkt besteht demnach zwischen dem Dienstleistungsunternehmen und dem Kunden eine zweiseitige Tauschbeziehung von Leistung und Gegenleistung. Am BeschafIungsmarkt erwirbt das Dienstleistungsunternehmen gegen Entgelt die zur Herstellung notwendigen Ressourcen. Im Rahmen der Produktion sozialer Dienstleistungen sind dies vor allem Arbeitsleistungen. Dementsprechend bestehen auch am BeschafIungsmarkt zwischen dem Unternehmen und den Anbietern

1 Vgl. Feige (1992), S. 11, Kramer, HanneslMandersch~id, Michael (1976): Zur Differenzierung der Begriffe Caritas, Caritasarbeit der Gemeinde, Caritasverband aus der Sicht der Situation in der BRD, in: Lebendige Seelsorge, 27. Jg., Heft 6, S. 382. 2 § 1 I der Satzung des Deutschen Caritasverbandes in der gültigen Fassung von 1993. Nicht gesondert gekelUlZeichnete Informationen dieses Kapitels wurden von Herrn Peter Frings vom Diözesancaritasverband Münster zur Verfilgung gestellt, siehe dazu Anhang 1.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

von Ressourcen zweiseitigen Tauschbeziehungen von Leistungen, z. B. Arbeitsleistungen, und Gegenleistungen, den Lohnzahlungen. Nach einem kurzen Überblick über die historische Entwicklung der CaritasOrganisation stellen die nachfolgenden Ausführungen dar, welche Tauschbeziehungen auf dem Absatzmarkt und den Beschaffungsmarkt des Dienstleistungsuntemehmens Caritas vorliegen und wie diese Konstellation aus der Sicht der Kollektivgütertheorie zu bewerten ist. J. GrUndungsanlaß und Geschichte

Die Entstehung einer katholischen Wohlfahrtspflegeorganisation in Deutschland ist vor dem Hintergrund der politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gegebenheiten des 19. Jahrhunderts zu betrachten. Die industrielle Revolution hatte eine Umwälzung der wirtschaftlichen Strukturen verursacht, die auch Folgen für die Gesellschaftsstrukturen mit sich brachten. Die Entstehung des Proletariats, soziale Spannungen und die Verelendung großer Bevölkerungsteile ließen eine politische Lösung der sozialen Frage notwendig werden. Die Kirchen, die traditionell barmherzige Wohltätigkeit leisteten, waren mit ihren bisherigen Organisationen überfordert. Zudem waren sie durch die Säkularisationsbewegung, ausgehend von der französischen Revolution und der napoleonischen Zeit, politisch und wirtschaftlich geschwächt. In Deutschland führte das protestantische Preußen-Deutschland unter Bismarck den "Kulturkampf' gegen die katholische Kirche. Die Bedrohung von außen, die fehlende Beteiligungsmöglichkeit am politischen Leben weiter Teile der Bevölkerung und die gefühlsbetonte Bewegung der Romantik führten zu einem Rückzug ins Private. 3 Das deutsche Vereinswesen blühte auf. Auf caritativem Gebiet bildeten sich Verbände sozial engagierter Christen, die Hilfeleistungen für bestimmte Bevölkerungsgruppen anboten, wie die Vinzenz-Konferenzen 1845, die Elisabeth-Konferenzen 1840 oder der St. Raphaels-Verein 1871. 4 Mit diesem unorganisierten Verbandswesen waren die sozialen Probleme nicht zu bewältigen. Eine von staatlicher Seite initiiertes soziales Netz mit Versicherungszwang fehlte vollständig, so daß andere Wege zur Bewältigung der Probleme gefunden werden mußten.

3 Vgl. Flierl (1992), S. 215 f. 4 Vgl. Diverse Verfasser (1974): Fachverbände stellen sich vor ... , in: Caritas, 75.

Jg., S. 160-173.

I. Deutscher Caritasverband

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Die politischen Veränderungen, das Erstarken der Sozialdemokratie, die den wachsenden Stand der Arbeiterschaft dem kirchlichen Einfluß entzog, und der Vorsprung, den die evangelische Kirche in der Organisation ihrer Wohlfahrtspflege erreicht hatte, machten entsprechende Reaktionen der katholischen Kirche dringend notwendig. Vertreter der katholischen Soziallehre, wie Max Brandts, forderten eine Zusammenfassung und Gesamtvertretung der caritativen katholischen Initiativen. S Ein Mitstreiter und Organisator rur einen katholischen Caritasverband fand sich in Lorenz Werthmann, Hofkaplan beim Freiburger Erzbischof. Werthmann glÜndete 1895 ein "Charitas-Comite"6 in Freiburg, das sich das Ziel setzte, die katholische Caritas in Deutschland zu organisieren. Das Comite beschloß die Einfiihrung eines jährlichen "CharitasTages" und die GlÜndung eines Publikationsorgans, dessen erste Ausgabe unter dem Titel "Charitas. Zeitschrift fiir die Werke der Nächstenliebe im katholischen Deutschland" im Oktober 1895 erschien. Zusätzlich verfaßte das Comite einen "Aufruf zur GlÜndung eines Charitasverbandes rur das katholische Deutschland", der am 2.2.1897 veröffentlicht wurde.' Jedoch gab es auch Kritik an der geplanten Bündelung der caritativen Aktivitäten. Die bestehenden Fachverbände rurchteten bei einer Einbindung in eine Großorganisation um ihre Selbständigkeit. Die Deutsche Bischofskonferenz sah ihren Einfluß in der katholischen Organisation zu wenig gesichert. Dem Aufruf des Comites war ein Satzungsentwurf rur den Verband beigerugt, an dem die Bischöfe kritisierten, es sei das Gemeindeprinzip zu wenig beIÜcksichtigt und die Stellung des Bischofs zu gering gehalten. 8 Mit einem geänderten Satzungsentwurf, der die bischöfliche Kritik ausräumte, wurde am 9. November 1897 anläßlich des zweiten Charitastages in Köln der "Charitasverband rur das katholische Deutschland" mit Sitz in Freiburg gegründet. 9 Werthmann sah als Funktion der neuen Organisation die Publikation, das Studium und die Organisation der Caritas. Mit Publikationen sollten die Mitarbeiter informiert und fortgebildet, die Öffentlichkeit über die Aktivitäten der Kirche aufgeklärt und die Hilfesuchenden über Hilfsangebote und S Vgl. Kaiser, Jochen-Christoph (1989): Die zeitgeschichtlichen Umstände der Gründ\Ulg des Deutschen Caritasverbandes am 9. November 1897, in: Manderscheid, MichaellWollasch, Hans-Jose[ (Hrsg.), Lorenz Wertrnann \Uld die Caritas: Aufgegriffenes \Uld Liegengelassenes der VerbandsgrüDd\Ulg im Jahr 1897, Freiburg, S. 11-29, hier S. 24 ff. 6 Die Originalbenenn\Ulg wurde übernommen. Die Schreibweise "Charitas" wurde 1909 in "Caritas" gelindert. Vergleiche die nachfolgenden Ausfilhrungen. 7 Vgl. Feige (1992), S. 19, Wortlaut des Aufrufes bei Flierl (1992), S. 217 f. 8 Vgl. Liese, Wilhelm (1929): Lorenz Wertrnann \Uld der Deutsche Caritasverband, Freiburg, S. 133. 9 Vgl. Kuon, Margot (1983): Organisationsanalyse des Deutschen Caritasverbandes, Konstanz, S. 14. 3 HUdepohl

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

ihre Einrichtungen informiert werden. Das Studium sollte die Caritas als "Heilkunst fiir die sozialen, materiellen und sittlichen Krankheiten"l0 in ihrer Wirkungsweise verbessern. Auch sei die Geschichte der katholischen Caritas mehr zu erforschen. Durch den Caritasverband sollte die Vielzahl caritativer Aktivitäten geeinigt werden und der Gesamtbewegung ein Träger gegeben werden, der der Gesamtorganisation als Repräsentant nach außen, als Vorreiter neuer Initiativen nach innen und als finanzieller und juristischer Helfer die Unterstützung und den Bestand der Verbandsglieder sichert.!1 Die Satzung des neuen Verbandes sah zur Förderung der Organisation die Bildung von Diözesancaritasverbänden und die Unterstützung von caritativen Fachverbänden vor. 12 Seine Ideen sah Werthmann bestätigt durch die päpstliche Enzyklika "Graves de Communi" vom 18. Januar 1901, in der Papst Leo XIII. forderte, die Caritas zu einer kirchlichen Sozialpolitik auszubauen und zu organisieren, da die soziale Frage vor allem auch eine religiöse Frage sei, der nicht allein durch Seelsorge, sondern auch mit materieller Hilfe seitens der Kirche zu begegnen sei. 13 Dieses neue sozialpolitische Selbstverständnis der Caritas wirkte sich auch auf den Caritasverband aus. Sichtbares Zeichen hierfiir war die Änderung der Schreibweise des Verbandsnamens im Jahre 1909 von "Charitas", das sich vom griechischen "charis" (Gnade, Huld) ableitet und eher die alte Auffassung der Armenpflege als Huld und Gnade fiir selbstverschuldetes Elend ausdrückt, in "Caritas" (lat. Übersetzung des griechischen "agape"), das die Anerkennung des Rechtes eines Hilfesuchenden auf Hilfeleistungen impliziert. 14 Der Caritasverband entwickelte sich nur schleppend. Bis 1915 hatten sich erst sechs Diözesan- und etwa dreißig Ortsverbände gebildet. Daher strebte die Verbandsleitung unter Lorenz Werthmann die Unterstützung und Anerkennung der Bischofskonferenz an. Unter Abänderung der Satzung, die einen größeren Einfluß der Amtskirche auf die Verbandsfiihrung sicherte, wurde der Caritasverband 1916 als "legitime Zusammenfassung der Diözesanverbände

10 Werthmann. Lorenz (1899): Die soziale Bedeutung der Charitas und die Ziele des Charitasverbandes, in: Charitas, 4, S. 210-217, hier S. 215. 11 Vgl. ebenda, S. 212 fT. 12 Vgl. Satzung des Charitas-Verbandes für das katholische Deutschland, in: Charitas,2, 1897, S. 250 f. 13 Vgl. Buchheim. Kart (1972): Zeitgeschichtliche Hintergründe zur Geschichte des Deutschen Caritasverbandes, in: DCV (Hrsg.), 1897-1972. 75 Jahre Deutscher Caritasverband, Freiburg, S. 24-31, hier S. 27. 14 Vgl. Kaiser (1989), Fußnote I, S. 27.

1. Deutscher Caritasverband

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zu einer einheitlichen Organisation"15 anerkannt.1 6 Außerdem ordneten die Bischöfe die Gründung von Diözesanverbänden in allen Bistümern an. Zur Verbesserung der Einbindung der caritativen Fachverbände wurde 1917 in einer Grundsatzerklärung die Unabhängigkeit der Fachverbände innerhalb des Caritasverbandes garantiert, jedoch mit der Einschränkung, daß der Diözesanbischof die grundsätzliche Zuständigkeit fiir die Caritas seiner Diözese behielt. 17 1921 erfolgte die Umbenennung des Verbandes in "Deutscher Caritasverband".18 Im Jahr der sogenannten Machtergreifung durch die Nationalsozialisten 1933 schloß die katholische Kirche mit dem Deutschen Reich das Konkordat, das die freie Religionsausübung und die katholische Kirche vor Übergriffen der staatlichen Macht schützen sollte. In den Geltungsbereich des Konkordats fiel auch der Caritasverband, da er als anerkannter Verband einen Teil der katholischen Kirche darstellte. Dennoch geriet der Verband in Konflikt mit den Machthabern. Zum Schutz der freien, katholischen Schwesternschaften, die in die NS-Schwesternschaften integriert werden sollten, wurde 1937 die CaritasSchwesternschaft gegründet. 1941 konnten etwa 70 % der katholischen Kindergärten vor dem Entzug durch das Innenministerium gerettet werden. Schon 1934 war das Caritas-Notwerk gegründet worden, das sich um die durch das neue Regime entlassenen Beamten und Angestellten kümmerte. 1941 wurde der St.-Raphaels-Verein, der den Verfolgten des NS-Regimes bei der Auswanderung half, geschlossen und enteignet. 19 Trotz aller Behinderungen waren weitere Hilfsleistungen vor allem dadurch möglich, daß zwar Straßensarnmlungen verboten waren, die Kollekten in den Gottesdiensten jedoch nicht verhindert werden konnten. 20 Nach Kriegsende bemühte sich der Verband um die Vermittlung von Lebensmittellieferungen fiir Notleidende und den Aufbau seiner sozialen Dienste und Einrichtungen. Außerdem engagierte er sich in der Betreuung von Flüchtlingen und der Zusammenfiihrung von Familien. In den sechziger Jahren trat zur Inlandsarbeit die Auslandshilfe als weiterer Arbeitsbereich des Verbandes hinzu. 21 Mit dem zweiten vatikanischen Konzil (1962-1965), das die Stellung der Laien in der Kirche neu definierte, erhielt der Caritasverband 15 Protokoll der Deutschen Bischofskonferenz von Fu1da, vierte Sitzung vom 23.8.1916, abgedruckt in: Flierl (1992), S. 219 f. 16 Vgl. Kuon (1983), S. 16. 17 Vgl. Feige (1992), S. 19. 18 Vgl. DCV (Hrsg., 1991): Caritas im Stenogramm, Freiburg. 19 Vgl. Flierl (1992), S. 222 ff. 20 Vgl. Kuon (1983), S. 21. 21 Vgl. DCV (Hrsg., 1991): Caritas im Stenogramm, Freiburg. 3'

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B. Tltigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

als katholischer Laienverband neue positive Impulse. In den Satzungsänderungen von 1966, 1973 und 1975 wurde das Verhältnis zur Amtskirche neu gestaltet und die Eigenständigkeit des Verbandes verbessert. 22 Mit der Wiedervereinigung Deutschlands 1990 wurde die Neu- bzw. Wiedergrundung der Caritasverbände in den neuen Bundesländern möglich, die in ihren Satzungen die Zugehörigkeit zum Deutschen Caritasverband erklärten. 23 2. Heutige Aufgaben

Auf der Grundlage seines Selbstverständnisses als christlich motivierte, institutionalisierte, tätige Nächstenliebe stellt sich das Unternehmen Deutscher Caritasverband bestimmte Aufgaben, welche die vom Unternehmen angebotenen Dienstleistungsbereiche aus dem Gebiet der sozialen Arbeit beschreiben. In seiner Satzung führt der Deutschen Caritasverband folgende Aufgaben auf: " 1 Der Deutsche Caritasverband widmet sich allen Aufgaben sozialer und caritativer Hilfe. 2 Er soll insbesondere l. die Werke der Caritas planmäßig fördern und das Zusammenwirken aller auf dem Gebiete der Caritas tätigen Personen und Einrichtungen herbeifiihren; 2. zur Förderung und Entwicklung der sozialen und caritativen Facharbeit und ihrer Methoden beitragen; 3. die Ausbildung, Fortbildung und Schulung von Mitarbeitern der sozialen und caritativen Hilfe wahrnehmen und durch Schrifttum und Publikationen die Arbeit wissenschaftlich und praktisch unterstützen; 4. soziale Berufe wecken und fördern und die ehrenamtliche Mitarbeit anregen und vertiefen; 5. Entwicklungen auf dem Gebiet der Wohlfahrtspflege anregen und beeinflussen; 6. die Öffentlichkeit informieren; 7. die Caritas in Angelegenheiten überdiözesaner Bedeutung vertreten und die Zusammenarbeit in und mit Behörden und sonstigen öffentlichen Organen gewährleisten; 8. in Organisationen mitwirken, soweit Aufgabengebiete sozialen und caritativer Hilfe berührt werden; 22 Vgl. Feige (1992), S. 22. 23 Vgl. DCV (Hrsg., 1991): Caritas im Stenogramm, Freiburg.

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I. Deutscher Caritasverband

9. Aktionen und Werke von zentraler Bedeutung im Zusammenwirken mit den Diözesancaritas- und Fachverbänden, insbesondere bei außerordentlichen Notständen, durchführen; 10. mildtätige Zwecke durch Unterstützung Hilfebedürftiger im In- und Ausland nach Maßgabe der Voraussetzungen des § 53 der Abgabenordnung verfolgen; 11. bei internationalen Aufgaben mitwirken. 1124 Eine Konkretisierung der sozialen Aufgaben im einzelnen ergibt sich aus der Caritas-Einrichtungsstatistik, die etwa alle zwei Jahre erstellt wird, und, differenzierend nach Fachbereichen, eine Übersicht über das Dienstleistungsspektrum im Bereich der sozialen Arbeit des Gesamtverbandes der katholischen Caritas in Deutschland vermittelt. Tabelle 1 Die Caritas-Einrichtungsstatistik (Stand 1.1.1992)

Einrichtungen PlätzeIBetten 1 Gesundheitshilfe 11 Krankenhduser und Heime Allgemeine Krankenhäuser Krankenhäuser ftIr Säuglings- und Kinderkrankheiten Krankenhäuser ftIr Orthopädie Krankenhäuser ftIr Gynäkologie und Geburtshilfe Entbindungsheim Krankenhäuser ftIr Psychiatrie, Neurologie Krankenhäuser ftIr Suchtkranke/Drogenabhängige Sonstige Fachkrankenhäuser Kurkliniken, Kurheime ftIr Kinder und Jugendliche Erholungsheime ftIr Kinder und Jugendliche Kurkliniken, Kurheime ftIr Erwachsene Müttergenesungsheime Erholungsheime ftIr Erwachsene 12 Tageseinrichtungen Tageskliniken ftIr Suchtkranke/Drogenabhängige Krankenschule ftIr Drogenabhängige Einrichtungen der örtlichen Erholungshilfe

24 § 6 der Satzung des Deutschen Caritasverbandes.

401

110563

11 8 13

1772 811 1063 150 7030 1738 4555 2351 1260 2966 1712 2880 139588

31 31 44 17 29 33 37 76 786 3 21 25

30 102 2077 2209

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

13 Einrichtungen der offenen Hilfe Sozialstationen, Caritaspflegestationen Gemeindekrankenpflegestationen Stellen des Malteser-Hilfsdienstes Beratungs- lUld BehandllUlgsstellen ftlr SuchtkrankenJrogenabhängige Beratungsstellen der GeslUldheitshilfe Sozialdienste im Krankenhaus 14 Aus- und Fortbildungstdtten Krankenpflegeschulen Kinderkrankenpflegeschulen Schulen ftlr Krankenpflegehilfe Sonstige Schulen der GeslUldheitshilfe FortbildlUlgsstätten ftlr Mitarbeiter in der Krankenpflege 2 Jugendhilfe 21 Heime Kinderheime Kinder- lUld Jugenddörfer Heilpädagogische Heime ErziehlUlgsheime fllr Jugendliche Aufnahme- lUld Übergangsheime ft1r gefllhrdete Jugendliche Jugendwohngemeinschaften Jugendwohnheime Schülerwohnheime (einschl. Förderschulwohnheime) Wohnheime von AusbildlUlgsstätten ftlr soziale Berufe 22 Tageseinrichtungen Kinderkrippen, Krabbelstuben Kindergärten Kinderhorte, Tagesheime fllr Schüler Spiel- lUld Lernstuben GrlUld-, Haupt-, Berufsschulen in Heimen Lehrwerksstätten Überbetriebliche AusbildlUlgsstätten Förderschulen fllr Kinder von Aussiedlern

Einrichtungen PlätzeIBetten 862 380 629 240 27 93 2231 223 40 41 26

16559 2010 944 1105

5 335

159 20777

202 18 76 39

9417 1488 3630 2953

21 37 185

228 361 13611

194

15564

115 887

5612 52864

67 9047 671 71 89 26 17 34

1439 606036 25067 2376 8961 1878 2498 2113

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I. Deutscher Caritasverband

Lehrgänge zur Förderung von berufs-schwachen Wld arbeitslosen Jugendlichen 23 Einrichtungen der offenen Hilfe

ErziehWlgsberatWlgsstellen Adoptionsverrnittlungsstellen, Pflegeverrnittlungsstellen Mädchenbildungsstätten, Nähschulen, Nähstuben Tagesstätten für Jugendliche, Haus der offenen Tür Jugendgemeinschaftswerke für jugendliche Aussiedler Melde- und Leitstellen für Kinder Wld Jugendliche von Aussiedlern sozialpädagogische Familienhilfe Hausaufgabenhilfe Ausbildungsplatzverrnittlung Sozialdienste katholischer Frauen Sozialdienste katholischer Männer Jugendfürsorgevereine Jugendberatungsstellen der katholischen Mädchensozialarbeit, Au-pair-Beratwlgs- Wld VerrnittIungsstellen

Einrichtwlgen Plätze!Betten 64 10086

3191 653559

303

-

67 26 219 94

3 Farnilienhilfe

-

-

-

9 83 39 4 223 180 19

-

89 1355

-

85 16 101

10849 531 11380

35 13 33 68 149

2993 99 569 6437 10098

140 269

-

326

-

24 Aus- und Fortbildungsstlitten

Fachschulen, Fachakademien für - Sozialpädagogik - Heilpädagogik

-

31 Heime

Heime, Wohnheime, Appartements für Mutter und Kind Wohngemeinschaften für Mutter und Kind Frauenhäuser Familienferienstätten

33 Einrichtungen der offenen Hilfe

Familienpflegestationen Dorfhelferlnnenstationen Beratungsstellen für Ehe-, Familien- und Lebensfragen

-

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

Einrichtungen Plätze/Betten Integrierte ErziehWlgs-, Ehe-, Familien- Wld LebensberatWlgsstellen Anerkannte BeratWlgsstellen llir werdende Mütter in Not- Wld Konfliktsituationen

34 Aus- und Fortbildungsstätten Farnilienpflegeschulen Dorthelferinnenschulen 4 Altenhilfe 41 Heime EinrichtWlgen mit AltenwohnWlgen Altenwohnheime Altenheime - ohne ständige PflegeabteilWlg - mit ständiger PflegeabteilWlg Altenpflegeheime, Altenkrankenheime Altenheime llir Ordensangehörige AltenerholWlgsheime

42 Tageseinrichtungen Tagespflegeheime 43 Einrichtungen der offenen Hilfe Altentagesstätten Mahlzeitendienste stationäre Mahlzeitendienste Mobile soziale Dienste Haus-Notruf-Dienste AltenberatWlgsstellen 44 Aus- und Fortbi/dungsstätten AusbildWlgsstätten llir Altenpflege 5 Behindertenhilfe 51 Heime Heime fllr Körperbehinderte Heime fllr Hör- Wld Sprachgeschädigte Heime llir Sehgeschädigte, Blinde Wld Taubblinde Heime fllr Lernbehinderte Heime fllr geistig Behinderte Wohnheime fllr Behinderte

30

-

256 1021

-

5 3 8

116 83 199

109 55

4635 2151

325 866 135 106 37 1633

11101 76175 8973 5058 1224 109317

23

458

473 142 45 128 21 70 879

-

-

64

2843

33 10 4 8 139 117

4254 1053 285 977 17350 4602

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I. Deutscher Caritasverband

Einrichtungen Plätze/Betten Heime, Übergangseinrichtungen filr psychisch Kranke und psychisch Behinderte Krankenhäuser filr Behinderte Erholungs- und Freizeitheime fllr Behinderte 52 Tageseinrichtungen Kindergärten, Tagesstätten filr - körperbehinderte Kinder bzw. Jgdl. - sinnesbehinderte Kinder bzw. Jgdl. - sprachbehinderte Kinder bzw. Jgdl. -lernbehinderte Kinder bzw. Jgdl. - geistig behinderte Kinder bzw. Jgdl. Schulen filr - körperbehinderte Kinder bzw. Jgdl. - sinnesbehinderte Kinder bzw. Jgdl. - sprachbehinderte Kinder bzw. Jgdl. -lernbehinderte Kinder bzw. Jgdl. Schulen, Tagesbildungsstätten filr geistig behinderte Kinder bzw. Jgdl. Werkstätten filr Behinderte/psychisch Kranke Berufsbildungswerke Berufsförderungswerke Tages- bzw. Nachtkliniken filr Behinderte 53 Einrichtungen der offenen Hilfe Beratungsstellen filr Behinderte, Beratungsstellen für psychisch Kranke und psychisch Behinderte Frühförderung fllr Behinderte und von Behinderung bedrohte Kinder Mobile Dienste filr Behinderte Transport- und Fahrdienste fllr Behinderte 54 Aus- und Fortbildungsstätten Schulen filr Heilerziehungspflege Schulen filr Heilerziehungspflegehilfe 6 Weitere soziale Hilfen 61 Heime Wohnheime filr Berufstätige Wohnheime filr Studenten/-innen Seernans-, BinnenschifTerheirn

97 2 13 423

3315 60 266 32162

18 13 62 20 91

540 248 2284 462 3850

11 12 31 29

1465 457 1257 3441

71 157 15 3 16 549

6534 23676 3432 835 209 48690

146

-

83 33 32 294

-

-

13 4 17

973 297 1270

209 144 I

14108 13303 94

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

Einrichtungen Plätze/Betten Übernachtungsheime Heime filr Personen mit besonderen sozialen Schwierigkeiten Wohnheime filr Ausländer, Asylbewerber undberechtigte 62 Tageseinrichtungen

Lehrgänge zur Förderung ausländischer Jugendlicher Beschäftigungsprojekte filr Arbeitslose Werkstätten filr Personen mit besonderen sozialen Schwierigkeiten

63 Einrichtungen der offenen Hilfe

Kultur- und Freizeitzentren filr Ausländer Sozialberatungsstellen filr Ausländer Sozialpädagogische Dienste filr ausländische Kinder, Jugendliche und Eltern Psychologische Dienste filr Ausländer Soziale Dienste des Katholischen Lagerdienstes filr - Aussiedler - ausländische Flüchtlinge Rechtsberatungsstellen filr ausländische Flüchtlinge Kirchliche Suchdienste, Heimatortskarteien Beratungsstellen des Raphaels-Werkes Beratungsstellen filr Personen mit besonderen sozialen Schwierigkeiten Beratungsstellen filr Arbeitslose Vermittlungsstellen hauswirtschaftlicher Fach- und Hilfskräfte Schuldnerberatungsstellen Kleiderkammern Möbellager Bahnhofsmissionen Telefonseelsorgestellen Betriebshelferstationen Orts- und Kreis-Caritasverbände! Allgemeiner Sozialer Dienst Diözesan-Caritasverbände

21

513

111

4208

24 510

1599 33825

3 53

330 1869

15 71

576 2775

210 311 29 12 331 248 25 8 28 127 15 52 35 152 39 107 61 58 538 27 2413

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I. Deutscher Caritasverband

Fachhochschulen Fachschulen, Fachakademien fiIr Ernährungs-/ Hauswirtschaft Fachschulen fllr Wirtschafterinnen Berufsvorbereitende Schulen Fortbildungsstätten fiIr Mitarbeiter in der sozialen Arbeit

Die katholischen sozialen Einrichtungen der Caritas in der Bundesrepublik Deutschland

Einrichtungen Plätze/Betten 8 5973 30 1744

10 112

380 5758

13 173

961 14816

24033

1136830

Quelle: Bühler, Hans Harro (1993): Die Statistik der Caritas, in: Caritas, 94. Jg., S. 189 ff.

Nicht enthalten in dieser Statistik sozialer Einrichtungen ist das Engagement des DCV bei Einrichtungen außerhalb der sozialen Arbeit. Dazu gehören der Lambertus-Verlag GmbH, dessen alleiniger Gesellschafter der DCV ist, und die Solidaris-Treuhand-GmbH, Steuerberatungsgesellschaft, eine Tochtergesellschaft des DCV, die gemeinnützige Wohlfahrtspflegeunternehmen berät. 2S In der Übersicht sind außerdem nicht erfaßt die Aufgabenbereiche der Auslandshilfe des DCV, die Not- und Katastrophenhilfe, die Sozialstrukturhilfe, und die Diasporahilfe, die naturgemäß keine Einrichtungen in der Bundesrepublik Deutschland unterhalten, sondern über die Zentrale des DCV koordiniert werden. Die Not- und Katastrophenhilfe leistet nach Naturkatastrophen oder inneren und zwischenstaatlichen Konflikten Überlebenshilfe in Form von Nahrungs-, Kleidungs- und Unterkunftshilfen und medizinischer Versorgung sowie Rehabilitationshilfe zur Stärkung der Selbsthilfe der Betroffenen beim Wiederaufbau. Daneben werden langfristige Projekte unterstützt, die der Katastrophenprävention dienen. Die Sozialstrukturhilfe unterstützt und fördert sozial und gesellschaftlich benachteiligte Gruppen, z. B. alte Menschen, Kranke, Behinderte, Kinder und Frauen, durch den Aufbau von Organisationen und Verbänden der Betroffenen in Form von Selbsthilfegruppen. 26 Die Diasporahilfe leistet in Ost-, Mittel- und Südeuropa strukturelle, institutionelle und Einzelhilfen hauptsächlich in stark deutsch besiedelten Gebieten. Im pa2S Vgl. F1ierl (1992), S. 227.

26 Vgl. Maurer, Gerhard (1987): Die Not- und Katastrophenhilfe des Deutschen Caritasverbandes im Kontext einer längerfristigen Entwicklungsstrategie unter besonderer Berücksichtigung von Nordghana, Konstanz.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

storalen Bereich umfaßt dies die Übernahme von Kosten für Sprachunterricht, BÜfoeinrichtungen, lithurgische Bücher und Transportmittel. Darüber hinaus werden Projekte der sozialen Arbeit sowie Aus- und Fortbildungsmaßnahmen gefördert. 27 Eine Diskussion darüber, ob das umfangreiche Leistungsspektrum der inländischen sozialen Arbeit beibehalten, eventuell ausgeweitet oder eingeschränkt werden sollte, wird im DCV geführt. Ein Vorschlag besteht darin, eine reduzierte, rein privat finanzierte Caritas als Alternative zum staatlichen Sozialsystem zu schaffen, Einrichtungen wie Krankenhäuser, Kindergärten und Schulen abzugeben und in den alternativen sozialen Einrichtungen den speziellen, theologischen Zielsetzungen der Caritas Rechnung zu tragen. Jedoch werden solche Vorschläge mehrheitlich als Kapitulation vor den Anforderungen der Realität gewertet und daher verworfen. In der Praxis werden nicht aus strategischen Überlegungen heraus, sondern dem reinen Kostendruck folgend, stationäre Dienste zunehmend durch ambulante Dienste ersetzt, andere Aufgaben aufgrund der Reduzierung öffentlicher Finanzmittel verringert. 28 Die Beschreibung der Aufgaben, welche die Caritas erfüllt, macht deutlich, daß, in der Terminologie der Kollektivgütertheorie gesprochen, vom Unternehmen Caritas unterschiedliche Güterarten dem nationalen Markt zur Verfügung gestellt werden. Etwa ein Drittel der in der Statistik erfaßten Einrichtungen stellen Dienstleistungen zur Vorsorge und Wiederherstellung der Gesundheit oder Unterkunftsdienste bereit. Die genannten Dienste stellen Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter dar, die von den Mitglieder des Vereins für das jeweilige Gut genutzt werden können. Die Aus- und Fortbildungsleistungen in den Schulen der Caritas, die Gruppenbetreuungsdienste der Kindergärten sowie die Beratungs- und Vermittlungsdienste sind ebenfalls als Klubkollektivgüter einzuordnen und bilden einen Anteil von fast sechzig Prozent der caritativen Einrichtungen. Gemessen am Anteil der versorgten Personen werden demnach etwa neunzig Prozent der caritativen Leistungen als Klubkollektivgüter erbracht.

27 Vgl. DCV (Hrsg., 1993): Tätigkeitsbericht des Zentralrates des Deutschen Caritasverbandes filr die Jahre 1990-1992, vorgelegt zur 12. Vertreterversanunlung des Deutschen Caritasverbandes vom 4. bis 6. Mai 1993 in Leipzig, Beihefte der Zeitschrift filr Caritasarbeit und Caritaswissenschaft caritas, Heft 1, Freiburg, S. 18 11 28 Vgl. Junge, Hubertus (1992): Caritas im demokratischen und sozialen Rechtsstaat, in: DCV (Hrsg.), Caritas im geeinten Deutschland, Freiburg, S. 38-54, bierS.51f.

1. Deutscher Caritasverband

45

3. Rechtsgrundlage der Tätigkeiten

Rechtsgrundlage für die Arbeit des Caritasverbandes in Deutschland sind erstens die Gesetze der Bundesrepublik Deutschland, in der der Verband seinen Sitz hat, zweitens die Satzung des Verbandes und durch die Nähe des Verbandes zur katholischen Kirche drittens die einschlägigen Bestimmungen des Kirchenrechts. Wie jeder deutsche Verband wird der Caritasverband durch das Freiheitsrecht des Einzelnen nach Art. 2 I GG und das Recht auf Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 I GG geschützt. Nach allgemeiner Rechtsauffassung stellt die verbandliche Caritas und ihre Einrichtungen wegen ihres Zweck, der Erfüllung der neutestamentlichen Aufgabe jedes Christen zur tätigen Nächstenliebe, und durch ihre institutionelle Anbindung an die katholische Kirche, einen Teil der Religionsausübung der Kirche dar. 29 Daher fällt die Caritas unter den Schutz der Religionsfreiheit nach Art. 411 GG. Der Caritasverband ist aufgrund seiner Tätigkeiten anerkannter Spitzenverband der freien Wohlfahrtspflege, so daß die gesetzlichen Bestimmungen des SGB, BSHG und KlliG über freie Träger Anwendung finden. Zunächst definiert § 66 11 AO den Begriff der Wohlfahrtspflege für das deutsche Steuerrecht, wonach Wohlfahrtspflege "die planmäßige, zum Wohle der Allgemeinheit und nicht des Erwerbes wegen ausgeübte Sorge für notleidende oder gefährdete Mitmenschen"30 ist. "Sie kann sich auf das gesundheitliche, sittliche, erzieherische oder wirtschaftliche Wohl erstrecken und Vorbeugung oder Abhilfe bezwecken"31. Aufgrund der oben beschriebenen Aktivitäten betreibt der Caritasverband Wohlfahrtspflege im steuerrechtlichen Sinne. Ihre Einrichtungen verfolgen mit der Förderung der Jugendhilfe, der Altenhilfe, des Gesundheits- und Wohlfahrtswesens und der Unterstützung derjenigen Personen, die infolge ihres körperlichen, geistigen oder seelischen Zustandes auf die Hilfe anderer angewiesen sind, gemeinnützige und mildtätige Zwecke im Sinne der §§ 52 und 53 AO. Diese Zwecke werden durch das deutsche Steuerrecht begünstigt. Durch die Steuerbegünstigung unterscheidet sich der Caritasverband als freier Träger von privaten Trägern der Wohl29 Vgl. RUfner, Wolfgang (1991): Die Bedeutung der verbandlichen Caritas als Teil des Sozialstaates unter Berücksichtigung staatskirchenrechtlicher und öffentlichrechtlicher Aspekte, in: Feldhoff, NorbertlDunner, Alfred (Hrsg.), Die verbandliche Caritas: praktisch-theologische und kirchenrechtliche Aspekte, Freiburg i. B., S. 168183, hier S. 170 f. 30 § 66 n Satz 1 AO. 31 § 66 n Satz 2 AO.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

fahrtspflege, die nicht gemeinnützig, sondern gewinnorientiert arbeiten und daher der Besteuerung unterliegen. § 17 III Satz 1 SGB I verpflichtet freie Träger zur Zusammenarbeit mit den staatlichen Leistungsträgern der Sozialleistungen, da der Gesetzgeber davon ausgeht, daß staatliche Stellen allein nicht in der Lage sind, alle Sozialleistungsaufgaben selbst zu erfüllen. Deshalb sollen sich die Aktivitäten der einzelnen Einrichtungen im Interesse des Hilfesuchenden wirksam ergänzen. Diese Pflicht zur Zusammenarbeit begründet jedoch nicht eine Weisungsbefugnis staatlicher Stellen gegenüber freien Einrichtungen. § 17 III Satz 2 SGB I sichert die volle Selbständigkeit freier Träger bei der Zielsetzung und Durchführung ihrer Tätigkeiten. Von dieser Selbständigkeit ausgenommen sind die Fälle, in denen öffentliche, zweckgebundene Mittel von freien Trägern in Anspruch genommen wurden und ein Recht staatlicher Stellen auf Kontrolle der Zweckbindung bei der Mittelverwendung besteht. 32 § 1011 BSHG sowie § 4 I KillG bestätigen die Pflicht zur Zusammenarbeit und das Recht auf Selbständigkeit freier Träger.

Freie Träger erhalten durch die §§ 10 IV und 93 I BSHG sowie § 411 KruG eine Vorrangstellung gegenüber staatlichen Stellen, da öffentliche Träger durch diese Vorschriften dazu verpflichtet sind, von eigenen Maßnahmen oder Einrichtungen abzusehen, wenn die entsprechenden Aufgaben von freien Trägern bereits erfüllt werden. Die Gewährung von Geldleistungen bildet eine Ausnahme. 33 Eine Vorrangstellung gegenüber privaten Trägern erhalten freie Träger durch § 10 III BSHG und die §§ 4 III und 74 KruG, die die Verpflichtung der Träger der Sozial- und Jugendhilfe, den Kommunen, begründet, die Arbeit der freien Träger angemessen zu unterstützen. Diese Förderungspflicht besteht gegenüber privaten Trägern der Wohlfahrtspflege nicht. Allerdings begründen die Vorschriften keinen Rechtsanspruch auf staatliche Subventionierung, weder nach Art noch nach Umfang der Förderung. Der öffentliche Träger entscheidet nach pflichtgemäßen Ermessen über Notwendigkeit und Umfang einer möglichen Unterstützung. Nur unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes, wenn mit der Förderung personelle Maßnahmen verbunden sind, und der öffentliche Träger entsprechende Maßnahmen angeregt hat, kann sich die allgemeine Förderungspflicht im Einzelfall zu einem Anspruch wandeln. In jedem Fall stellt die Förderung nur eine Teilsubventionierung dar. Der freie Träger ist zu einer Eigenleistung verpflichtet. Diese Eigenleistung muß nicht 32 Vgl. Hauck !Haines: Sozialgesetzbuch SGB I. Allgemeiner Teil. Kommentar. Loseblattsarnmlung, Berlin, 5. Lieferung von August 1984, K § 17, S. 4 f. 33 Vgl. Schellhorn. Walter (1993): Das Bundessozialhilfegesetz. Ein Kommentar für Ausbildung, Praxis und Wissenschaft, 14. Auflage, Neuwied u.a.O., S. 105 f. und S.516f.

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in Geldleistungen erbracht werden, sondern kann in der Bereitstellung von Personal, Sachleistungen oder Gebäuden bestehen. 34 Aufgrund des mangelnden Rechtsanspruchs auf Förderung stellen die Subventionen staatlicher Stellen für freie Träger freiwillige Leistungen bzw. Zuwendungen im Sinne des § 23 Bundeshaushaltsordnung (BHO) dar. Mit der Inanspruchnahme öffentlicher Mittel unterliegt der Caritasverband als freier Träger den Bestimmungen der BHO. Insbesondere die §§ 44 und 44a BHO sind von Bedeutung. Sie begründen ein Prüfungsrecht der fördernden Behörde und unterstellen das Zuwendungsverfahren den Verwaltungsvorschriften der Behörde. Damit wird der freie Träger den Verwaltungsregeln und der Kontrolle staatlicher Stellen unterworfen. Für den laufenden Betrieb stationärer oder offener Einrichtungen erhalten die Träger Leistungsentgelte in Höhe der ihnen entstandenen Kosten. Grundsätzlich ist der Leistungsempfanger zur Erstattung dieser Kosten verpflichtet. Wenn dieser einen Anspruch gegenüber öffentlichen Sozialleistungsträgern besitzt, tritt der öffentliche Träger für die Kosten ein, jedoch gemäß § 93 11 Satz 1 BSHG bzw. § 77 KJHG nur dann, wenn vorher mit dem Träger der Einrichtung eine Vereinbarung über die Höhe der zu übernehmenden Kosten getroffen wurde. Diese Vereinbarungen legen Pflegesätze in Höhe der Selbstkosten der Einrichtungen fest. Nach herrschender Meinung stellen Pflegesatzvereinbarungen öffentlich-rechtliche Verträge im Sinne der §§ 53 ff. SGB X dar. In vielen Bundesländern wurden Pflegesatzkommissionen gebildet, denen die Vertreter der kommunalen Träger der Sozialhilfe und die Vertreter der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege, also auch des Deutschen Caritasverbandes, angehören. Sie vereinbaren die Verfahren, nach denen die Selbstkosten ermittelt werden, und die Höhe der im einzelnen geltenden Pflegesätze. Da die Vertreter der Spitzenverbände zum Abschluß von Vereinbarungen ermächtigt worden sind, erhalten die Vereinbarungen unmittelbare Rechtswirkung auf die Einrichtungen des Caritasverbandes. Besteht im Einzelfall keine Vereinbarung über die zu übernehmenden Kosten, kann unter Berücksichtigung besonderer Umstände eine Kostenerstattung durch den öffentlichen Träger erfolgen. 3.5 Nach § 10 V BSHG können öffentliche Träger die Durchführung hoheitlicher Aufgaben an Träger der freien Wohlfahrtspflege übertragen, wenn die Träger mit der Übernahme einverstanden sind. Die freien Träger erhalten keine hoheitlichen Befugnisse, sondern sind im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Auftragsverhältnisses mit der Aufgabenerfüllung betraut. Dafür 34 Vgl. Schellhorn (1993), S. 104 f.

3.5 Vgl. ebenda, S. 517 ff.

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steht ihnen ein Ersatz der entstandenen Kosten zu, da die Vorschriften der §§ 675 und 670 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) über entgeltliche Geschäftsbesorgung Anwendung finden. 36 In einzelnen Bereichen der Wohlfahrtspflege gelten Vorschriften, die die Selbständigkeit der freien Träger bei der Leitung ihrer Einrichtungen einschränken. Das Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (KHG) gibt staatlichen Behörden Mitwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten bei der Planung und Finanzierung des Baus und Betriebes von Krankenhäusern. Das Heimgesetz, das rur Altenheime, Pflegeheime und ähnliche Einrichtungen gilt, gewährt staatlichen Behörden ein Auskunfts- und Überwachungsrecht. Für den Betrieb einer solchen Einrichtung muß eine behördliche Erlaubnis eingeholt werden. 37 Ähnliche Vorschriften gelten aufgrund der §§ 45 ff. KJHG auch rur Einrichtungen der Jugendhilfe. Bei der Erfiillung seiner wohlfahrtspflegerischen Aufgaben ist der Caritasverband nach § 17 III Satz 2 SGB I zur Zusammenarbeit mit den öffentlichen Trägern der Wohlfahrtspflege verpflichtet. Jedoch garantiert § 17 11 SGB I die Selbständigkeit des Caritasverbandes bei der Zielsetzung und der Durchführung seiner Aufgaben. Diese Eigenständigkeit geht jedoch über das bei den nicht-kirchlichen Trägern übliche Maß hinaus. Denn aufgrund des anerkannt religiösen Bezugs der Tätigkeiten des Caritasverbandes fallen der Verband und seine Einrichtungen unter die Bestimmung des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 13711 und III Weimarer Reichsverfassung (WRV), der die Freiheit der Religionsgemeinschaften und die Selbstverwaltung der Kirchen in bezug auf ihre interne Organisation und ihr Personal garantiert. Konsequenzen dieses Selbstverwaltungsrechts der Kirchen sind die Freistellung der Caritas und ihrer Einrichtungen vom Betriebsverfassungsgesetz, die Möglichkeit zur eigenständigen Lösung von arbeitsrechtlichen Fragen außerhalb des Tarifvertragsgesetzes sowie die Nichtanwendbarkeit von staatlichen Gesetzen, die auf die Organisationsstruktur oder den Personalbereich der caritativen Einrichtungen Einfluß nehmen. Vor diesem Hintergrund ist jedes staatliche Gesetz dahingehend zu prüfen, ob es das Selbstverwaltungsrecht der Kirchen berührt, bevor von einer unbedingten Anwendbarkeit des Gesetzes auf die Einrichtungen der Caritas geschlossen werden kann. 38 Die Satzung des Deutschen Caritasverbandes nennt die Aufgaben des Verbandes, die bereits im vorangegangenen Abschnitt 2. erläutert wurden. Au36 Vgl. Schellhorn (1993), S. 106 f. 37 Vgl. Flierl (1992), S. 40, und Schellhorn (1993), S. 522 f. 38 Vgl. Rtlfoer(1991), S. 174 f.

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ßerdem klärt die Satzung die Stellung des DCV als von den deutschen Bischöfen anerkannte institutionelle Zusammenfassung der katholischen Caritas in Deutschland, die unter der Aufsicht der Deutschen Bischofskonferenz steht. 39 Die Organe des Verbandes sind der Präsident, der Geschäftsführende Vorstand (Direktion), der Zentralvorstand, der Zentralrat und die Vertreterversammlung. 40 Die Funktionen dieser Organe werden an späterer Stelle erläutert. 41 Weiterhin beschränkt der DCV durch seine Satzung seine Aktivitäten auf die in der Abgabenordnung begünstigten, gemeinnützigen und mildtätigen Zwecke unter Bezugnahme auf die entsprechenden Bestimmungen der AO. Der Verband betont seine Gemeinnützigkeit durch Übernahme des Besserstellungsverbots des § 53 AO in seine Satzung, wonach keine Person durch zweckfremde Ausgaben des Verbandes oder unverhältnismäßig hohe Vergütungen begünstigt werden darf. 42 Die Satzung des DCV läßt zwei Formen der Mitgliedschaft zu. 43 Persönliche Mitglieder wirken an der Erfüllung des kirchlichen Auftrages der Caritas durch aktive Tätigkeit oder die Entrichtung eines finanziellen Beitrages mit. Korporatives Mitglied kann der Träger einer Einrichtung werden, die caritative Zwecke im Sinne der Satzung des DCV verfolgt. Diese korporative Mitgliedschaft können nicht die dem DCV angehörenden Untergliederungen des Verbandes, die Diözesan-, Kreis- und Ortsverbände, sowie die anerkannten Fachverbände des DCV erwerben. Die Mitglieder dieser Untergliederungen und Fachverbände sind automatisch persönliche Mitglieder des DCV. Andere angegliederte caritative Vereinigungen des DCV können die Mitgliedschaft im DCV für ihre Mitglieder beantragen. 44 Aufgrund der dezentralen Regelung der Mitgliedschaft liegen exakte Mitgliederzahlen für den DCV nicht vor. 1993 wurde die Zahl der Mitglieder auf etwa 600.000 geschätzt. 45 Bei der Verbandsgründung im Jahre 1897 und durch die Eintragung des Verbandes in das Vereinsregister des Amtgerichtes von Freiburg im Breisgau 1903 wurde im zivilen staatlichen Recht die Rechtsform des privaten Vereins nach §§ 21 ff. BGB für den Deutschen Caritasverband gewählt. Da seine Gründung auf dem freiwilligen Zusammenschluß mehrerer Personen beruht,

Vgl. §§ 1 I Wld 2 I der SatzWlg des DCV. Vgl. § 9 der SatzWlg des DCV. Siehe Abschnitt 6 dieses Kapitels. Vgl. § 1 m der SatzWlg des DCV. 43 Vgl. § 7 I der SatzWlg des DCV. 44 Vgl. § 7 n der SatzWlg des DCV. 4S Vgl. DCV (Hrsg., 1993): Aufgaben Wld Aufbau. Deutscher Caritasverband, Freiburg. 39 40 41 42

4 Hüdepohl

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sollte seine Satzung durch die Mitglieder bestimmt und die Leitung durch die Mitglieder ausgeübt werden. 46 Mit der Anerkennung des DCV als institutionelle Zusammenfassung der katholischen Caritas in Deutschland durch die deutschen Bischöfe sind über das zivile staatliche Recht hinaus die Bestimmungen des katholischen Kirchenrechts im Codex Iuris Canonici (CIC) in der derzeit gültigen Fassung von 1983 zu berücksichtigen, die die Vereinsautonomie teilweise erheblich in Frage stellen. Durch die Tätigkeit des DCV, die eine Grundfunktion der katholischen Kirche darstellt und an der Zielsetzung der Kirche teilhat, bildet der DCV eine kirchliche Vereinigung im Gegensatz zu nicht-kirchlichen Vereinigungen, die von der Kirche abweichende Zielsetzungen verfolgen und daher nicht den Bestimmungen des Kirchenrechts unterliegen. Der CIC 1983 unterscheidet drei Formen von kirchlichen Vereinigungen, freie Zusammenschlüsse, private Vereine mit oder ohne kirchliche Rechtspersönlichkeit und öffentliche Vereine, die sich jeweils durch ihre institutionelle Einbindung in die Amtskirche unterscheiden. 47 Der öffentliche Verein im kirchenrechtlichen Sinne wird durch Anordnung der zuständigen kirchlichen Autorität errichtet und wirkt im Namen der Kirche. Der Verein unterliegt hinsichtlich Leitung, Personal und Aufgaben der Weisungsbefugnis der kirchlichen Autorität und kann auch gegen den Willen der Vereinsmitglieder aufgelöst werden. Diese Rechtsform ist zwingend für solche Vereinigungen vorgesehen, die sich mit der Vermittlung der christlichen Lehre, der Förderung des amtlichen Gottesdienstes und anderen unmittelbar der Autorität der Kirche unterliegenden Zwecken beschäftigen. Der private kirchliche Verein entsteht durch die Initiative der vereinigungswilligen Gründungsmitglieder. Durch ihren kirchlichen Vereinszweck unterliegen sie der Aufsicht der Kirche und erhalten das grundgesetzlich garantierte Selbstbestimmungrecht der Kirche. Jedoch bleibt dem Verein die weitgehende Autonomie der Vereinsführung erhalten, in die die Amtskirche nicht ohne weiteres mit Einzelanweisungen eingreifen kann. Der Deutsche Caritasverband wurde nicht aufgrund einer Anordnung der Bischöfe gegründet. Auch die bischöfliche Anerkennung des Verbandes als kirchliche Institution ist nicht als eine Errichtung sondern als Empfehlung der Bischöfe zu verstehen. Auch hat der Deutsche Caritasverband bisher nicht die 46 Vgl. Dahlheimer, Man/red (1989): "Laienverein" oder "kirchliche Organisation"? Zur Diskussion wn den Rechsstatus der Caritasverbände, in: Caritas, 90. Jg., S. 356366, hier S. 357. 47 Vgl. Buchholz, Peler (1988): Kirchliche Vereinigungen zwischen Freiheit und Bindung, in: Caritas, 89. Jg., S. 149-164, hier S. 152.

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Rechtsfahigkeit innerhalb des Kirchenrechts erhalten, die ihm durch ein förmliches Dekret des Deutschen Bischofskonferenz hätte verliehen werden müssen. 48 Die in der Satzung den Bischöfen zugestandenen Aufsichtsrechte gehen nach Auffassung des richtungsweisenden Urteils des Kammergerichts Berlin nicht so weit, daß die Vereinsautonomie in unzulässiger Weise beeinträchtigt ist. 49 Damit ist der Deutsche Caritasverband als privater kirchlicher Verein ohne kirchenrechtliche Rechtspersönlichkeit anzusehen. 50 In Anbetracht der rechtlichen Gegebenheiten ist der gleiche kirchenrechtliche Status auch bei den caritativen Fachverbänden, sowie Orts-, und Kreiscaritasverbänden festzustellen. 51 Anders fallt jedoch das Urteil aus, wenn die Satzungen der Diözesancaritasverbände hinsichtlich der darin festgelegten Befugnisse der zuständigen kirchlichen Autorität, des Diözesanbischofs, untersucht werden. Die Bestimmungen sind von Diözese zu Diözese graduell unterschiedlich. In der Unterordnung unter die Weisungsbefugnis des Bischofs stimmen sie jedoch überein. Für die Diözese Köln ist historisch eine Errichtung des Diözesancaritasverbandes Köln durch den zuständigen Bischof nachweisbar. Die übrigen Diözesen entstanden nicht auf der Grundlage einer bischöflichen Errichtung. Daher nehmen die Diözesancaritasverbände zwar formal den Status von privaten, nicht-rechtsfähigen Vereinen ein, tendieren jedoch deutlich in Richtung eines öffentlichen kirchlichen Vereins. Für den Einzelfall des Kölner Diözesancaritasverbandes kann der öffentliche Rechtsstatus angenommen werden. 52 Es ergibt sich die Frage, ob der Deutsche Caritasverband seine Funktionen besser erfüllen könnte, wenn er und seine Untergliederungen den kirchenrechtlichen Status eines öffentlichen Vereins erhielten. 53 Den Schutz des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 13711 WRV, der das Selbstverwaltungsrecht der Kirchen und ihrer angeschlossenen Einrichtungen garantiert, genießt der Deutsche Caritasverband nach gängiger Auffassung schon bei der derzeitigen Rechtsstellung als privater krichlicher Verein und eingetragener Verein im Sinne des BGB. Die Änderung der Rechtsstellung wäre durch ein förmliches Dekret seitens der Deutschen Bischofskonferenz 48 Vgl. Heinemann, Heribert (1989): Die RechtsstellWlg des Deutschen Caritasverbandes Wld der Diözesancaritasverbände Wld ihre EinordnWlg in das Gesetzbuch der Kirche, in: AfkKR, 58. Jg., S. 416-428, hier S. 423 f. 49 Vgl. Dahlheimer (1989), S. 357. 50 Vgl. Heinemann (1989), S. 425. 51 Vgl. Winden, Heinz (1989): Das ZuordnWlgsverhältnis zwischen Caritasverband Wld Caritas-Fachverbänden, in: Caritas-Korrespondenz, 57. Jg., Heft 3, S. 3-6, hier S. 3. 52 Vgl. Heinemann (1989), S. 427 f. 53 Vgl. ebenda, S. 425. 4'

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möglich. Dieser Vorgang wäre als eine Neugründung des Vereins zu verstehen. Aus Sicht des staatlichen zivilen Rechts, das eine gewisse verbandliehe Autonomie für die Rechtsform des eingetragenen Vereins fordert, ergäben sich durch die verstärkten Eingriffsmöglichkeiten der vereinsexternen, kirchlichen Autorität in die Verbandsleitung erhebliche Widersprüche zur notwendigen Selbständigkeit eines e. V. Auch das Selbstverwaltungsrecht der Kirchen kann nach gängiger Rechtsprechung und herrschender Meinung nicht die Grundsätze des Vereinsrechtes außer Kraft setzen. Denn das Vereinsrecht dient nicht allein der inneren Ordnung des Verbandes, die unter das kirchliche Selbstverwaltungsrecht fallen würde, sondern soll die Teilnahme des Verbandes am Rechtsverkehr mit Dritten regeln. Daher ist die Rechtsform des öffentlichen Vereins des CIC nicht mit der Rechtsform des eingetragenen Vereins im Sinne des BGB vereinbar. 54 Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß mit der stärken Einbindung in die kirchliche Hierarchie wesentliche Elemente der caritativen Einrichtungen und Vereinigungen, Flexibilität und Orientierung am Hilfesuchenden, verloren gingen, so daß eine Änderung der Rechtsstellung vor diesem Hintergrund nicht zweckmäßig erscheint. 55 4. Finanzierung a) Quellen der tatsächlichen Finanzierung Der Caritasverband und die ihm angeschlossenen Einrichtungen finanzieren sich aus folgenden Quellen: (I) Kostenerstattungen, (2) staatlichen Zuwendungen, (3) Spenden, (4) Zuwendungen kirchlicher Stellen und (5) Eigenmitteln. 56 Diese Finanzierungsquellen haben Hilfeleistungen in Höhe von etwa siebzehn Milliarden DM -für das Jahr 1989-57 zu finanzieren. Da kein Gesamthaushalt der caritativen Einrichtungen in Deutschland erstellt wird, können

54 Vgl. Dahlheimer (1989), S. 360 ff. 55 Vgl. ebenda, S. 365. 56 Vgl. Spiegelhalter. Franz (1993): Geldquellen der Caritas Wld ihre Gefahren,

in:

Caritas, 94. Jg., S. 132-136, hier S. 132. 57 Vgl. Spiegelhalter. Franz (1991a): Die Caritas Wld das liebe Geld, in: Caritas, 92. Jg., S. 155-165, hier S. 157.

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die Anteile der Finanzierungsquellen am Finanzierungsvolumen nur relativ pauschal angegeben werden. Etwa fünfzig bis sechzig Prozent des Finanzierungsvolumens wird durch Leistungsentgelte im Rahmen der Kostenerstattungen erworben. Zehn bis zwanzig Prozent machen jeweils staatliche Zuwendungen und Spenden aus. Der Anteil der Eigenmittel, zu denen auch die Zuwendungen kirchlicher Stellen gezählt werden, liegt bei ebenfalls zehn bis zwanzig Prozent. S8 (1) Kostenerstattungen

Da die Leistungsentgelte im Rahmen der Kostenerstattungen durch Sozialversicherungsträger die wichtigste Finanzierungsquelle für den Caritasverband darstellen, betreffen die Probleme, die mit der Pflegesatzgestaltung verbunden sind, die caritativen Einrichtungen besonders. Daher wird seitens des Verbandes massive Kritik an der Einflußnahme der Sozialversicherungsträger geübt, deren Vorgaben über die Struktur und die Qualität der zu erbringenden Leistungen als "Diktat eines gesetzlich abgeschirmten Nachfragemonopolisten"S9 und als Belastung für die christliche Grundlegung der Ziele und Aufgaben der Caritas empfunden werden. Ebenso heftig kritisiert wird die getrennte Finanzierung von einerseits Betriebskosten, die durch die Pflegesätze gedeckt werden sollen, und andererseits Investitionskosten, die von staatlichen Stellen getragen werden. Durch diese Praxis wird eine staatliche Bedarfs- und Investitionsplanung ermöglicht, die nicht nur fallweise im Widerspruch zu den spezifischen Zielen der Caritas steht, sondern auch von der jeweiligen Finanzlage der öffentlichen Haushalte abhängig wird. Verbunden mit dieser wirtschaftlichen Abhängigkeit von staatlichen Stellen ist die Kontrolle der Rechnungslegung, in Extremfällen der gesamten Wirtschaftsführung der Einrichtungen, durch die staatlichen Geldgeber. 60 Daher tritt der Verband für eine andere Pflegesatzgestaltung ein, die eine eigenständige Substanzerhaltung ermöglicht. Die Kostendeckung soll auf der Basis von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt werden, um der innerverbandlichen Unwirtschaftlichkeit bei unbegrenzter Kostendeckung vorzubeugen. Darüber hinaus wird die Zulassung von Gewinnen erwogen, um einen weiteren Anreiz zum Kostenbewußtsein zu schaffen. Allerdings wäre hier die Möglichkeit eines Verlustes der Gemeinnützigkeit zu berücksichtigen. ZuS8 Vgl. Spiegelhalter (1993), S. 132. S9 Vgl. ebenda, S. 133. 60 Vgl. ebenda, S. 133 f., Spiegelhalter (1991a), S. 158.

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sätzlich sollte der Leistungsempfänger und gleichzeitig Versicherte durch die Schaffung von Anreizen zur Vorbeugung und durch die Vereinbarung einer tragbaren Selbstbeteiligung verstärkt in den Prozeß der Kosteneinsparung eingebunden werden. 61 (2) Staatliche Zuwendungen

Trotz des verhältnismäßig geringen Anteils von etwa zehn bis zwanzig Prozent am Finanzierungsvolumen sieht sich der Caritasverband der Einflußnahme staatlicher Zuwendungsgeber im Wege des Zuwendungsverfahrens ausgesetzt. Jedoch werden nicht nur die staatlicherseits aufgezwungenen Reglements über die Zielsetzung der geförderten Maßnahmen und die umfangreiche Kontrolle der Aufgabenerfiillung beklagt,62 sondern auch ein Fehlverhalten der mit der Akquisition von Zuwendungen beschäftigten Stellen in den caritativen Einrichtungen festgestellt. Diesen Stellen wird vorgeworfen, sich zu schnell und vorbehaltlos der sich bietenden staatlichen Subventionsmöglichkeiten zu bedienen und sich so in die staatliche Sozialpolitik einbinden zu lassen, ohne den speziellen Zielsetzungen der Caritas genügend Rechnung zu tragen. 63 Vor diesem Hintergrund wird dazu aufgerufen, gegenüber den staatlichen Zuwendungsgebern die eigene Verhandlungsposition durch einen hohen Eigenmittelanteil zu stärken. Dies hat die notwendige Konsequenz, sich gesamtverbandlich verstärkt um andere Finanzierungsquellen, insbesondere Spenden und Mitgliedsbeiträge, bemühen zu müssen. 64 (3) Spenden

Zur Werbung und Sammlung von Spenden bedienen sich die caritativen Verbände aller traditionellen und modemen Methoden des Spendenmarketings. Mailings werden periodisch oder fallweise an ausgesuchte Adressaten versandt. In Funk und Fernsehen werden Spendenaufrufe gesendet und in den Print-Medien Anzeigen geschaltet. Die Spendenaufrufe in den Medien werden 61 Vgl. Spiegelhalter (1993), S. 134, ders. (1991b): Wirtschaftliche und soziale Leitlinien aus den Finanzberichten des Deutschen Caritasverbandes, in: Caritas, 92. Jg., S. 166-177, hier S. 176. 62 Vgl. Spiegelhalter(1993), S. 135. 63 Vgl. Feldhoff, Norbert (1990): Caritas und Geld - ein fragwürdiges Verhältnis 7, in: Caritas, 91. Jg., S. 242-244, hier S. 243, Spiegelhalter (199Ia), S. 163. 64 Vgl. Spiegelhalter(1991a), S. 163.

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kostenlos gesendet, bzw. Zeitschriftenanzeigen mit der Bitte um kostenlosen Abdruck an die Redaktionen versandt, die die Anzeigen teilweise mehrmals erscheinen lassen. 65 Neben Haus- und Straßensammlungen im Sommer und Winter werden in den katholischen Gottesdiensten Kollekten zugunsten der Caritas durchgeführt. Die Spenden aus beiden Aktionen verbleiben seit 1993 in den Gemeinden mit der Maßgabe, diese Mittel für caritative Zwecke zu verwenden. Über die konkrete Verwendung entscheidet der Pastor oder der Caritasausschuß der Gemeinde. Außerdem erhält die Caritas Schenkungen und Erbschaften. 66 Die Wirkung, die auf Spendenaufrufe über die Medien zurückgeht, ist im allgemeinen relativ groß. Doch die Spenden, die hierdurch geworben werden, sind meist zweck- oder projektgebunden. Da aber nicht von einer unbegrenzten Spendenwilligkeit der Bevölkerung ausgegangen werden kann, reduziert der steigende Anteil zweckgebundener Spenden den Anteil der nicht-zweckgebundenen Spenden. Gerade die freien Spenden aber stellen die Finanzmittelmasse dar, die es den caritativen Einrichtungen ermöglicht, neuen Inititativen mit Modellwirkung für andere Verbände zu starten, einen Ausgleich zu Zielsetzungen externer Geldgeber zu schaffen und Maßnahmen zu unterstützen, für die nicht medienwirksam um Spenden geworben werden kann. (4) Zuwendungen kirchlicher Stellen Die Caritas in Deutschland hat die Möglichkeit, Teile der Kirchensteuermittel im Wege von Zuwendungen der Diözesen für ihre Zwecke zu erhalten. Dadurch unterscheidet sich die Finanzmittelstruktur des Caritasverbandes, zusammen mit dem Wohlfahrtsverband der evangelischen Kirche in Deutschland, dem Diakonischen Werk, von denen der übrigen Wohlfahrtsverbände. Daher wird umgangssprachlich von den "reichen" kirchlichen Wohlfahrtsverbänden und den "armen" (nicht-kirchlichen) Wohlfahrtsverbänden gesprochen. 67 Zu berücksichtigen ist, daß der Finanzierungsanteil der kirchenlichen Zuwendungen bei den Diözesancaritasverbänden etwa zehn bis zwanzig Prozent ihres Haushalts beträgt, so daß die quantative Bedeutung dieser Finanzierungsquelle nicht überschätzt werden darf. Der Dachverband der Caritas, der DCV, erhält keine kirchlichen Zuwendungen aus Kirchensteuermitteln für

65 Vgl. Zeller, Christoph (1993): Helfen per Mailing, in: Caritas, 94. Jg., S. 136-140. 66 Vgl. Spiegelhalter(1991a), S. 159. 67 Vgl. ders. (1991b), S. 156.

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seine spezifischen Funktionen, sondern verwaltet nur treuhänderisch kirchliche Zuwendungen für die Auslandshilfe. 68 Tatsächlich stellen die Mittel der Kirchensteuer, die in die Caritasarbeit der Diözesen fließt, eine Art letzte Reserve dar, die zur Verfügung steht, wenn Finanzierungslücken auftreten. 69 Außerdem erfüllen diese Mittel die gleiche Funktion wie freie Spendenmittel. Sie stärken die Unabhängigkeit des Verbandes von Vorgaben externer Geldgeber, ermöglichen neue Initiativen und bilden den notwendigen Eigenmittelanteil bei dem Erwerb von Zuwendungen. 70 Jedoch besteht die Gefahr, durch verstärkte Inanspruchnahme dieser Finanzierungsquelle in die Hierarchie der Amtskirche eingebunden zu werden, so daß die unmittelbare Orientierung an den Wünschen des Leistungsempfangers zugunsten einer Zielsetzung nach den Vorgaben der Amtskirche verloren geht. Darüber hinaus ist die Bürokratie der Kirche mit der staatlicher Stellen zu vergleichen. 71 Dies betrifft sowohl das Verfahren der AntragsteIlung als auch der Kontrolle. Im Rahmen eines Antragsverfahrens für bestimmte Projekte können die Caritasverbände Mittel aus dem Kirchensteueraufkommen beim jeweiligen Bistum erworben. In der Diözese Münster wurde dieses Verfahren zugunsten einer Schlüsselzuweisung von Kirchensteuermitteln aufgegeben. Der Schlüssel wird in Zusammenarbeit von Vertretern des Bischofs, des Ortsund Diözesancaritasverbandes erarbeitet und anhand der bestehenden Dienste in den caritativen Einrichtungen des Bistums ermittelt. Dabei werden alternative Finanzierungsmöglichkeiten der Einrichtungen durch staatliche Zuwendungen und allgemeine Vorgaben berücksichtigt, z. B. daß die Mindestausstattung eines Verbandes aus einem Geschäftsführer, einem Buchhalter und einer Verwaltungskraft besteht. Durch die Schlüsselzuweisung wird ein bestimmter Prozentsatz der Kirchensteuermittel auf die caritativer Einrichtungen der Diözese verteilt. Der Rest verbleibt in der Verfügungsgewalt des Bischofs. In den einzelnen caritativen Einrichtungen sind die Kirchensteuermittel aus der Schlüsselzuweisung frei verwendbar. Über diese Zuweisungen hinaus werden keine weiteren Zuwendungen des Bischofs an die Caritasverbände geleistet. Verbände, die einen hohen Finanzierungsanteil aus anderen Quellen realisieren können, werden trotzdem mit Kirchensteuermittel unterstützt, um ihr Verhandlungsgeschick zu honorieren. Durch Controller des Bischofs erfolgt 68 Vgl. Spiegelhalter. Franz (1988): Die Aufgaben der Zentrale des Deutschen Caritasverbandes und ihre Finanzierung, in: Caritas-Korrespondenz, 56. Jg., Heft I, S. 31 f. 69 Vgl. ders. (1991b), S 167. 70 Vgl. ders. (1993), S. 135. 71 Vgl. ders. (l991a), S. 164 f.

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die Kontrolle der Kirchenzuwendungen, die vor Ort die Verwendung der Mittel überprüfen. Vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung und der zunehmenden Säkularisierung der Gesellschaft in der Bundesrepublik Deutschland ist mit einer abnehmenden Bedeutung der Finanzierungsquelle der kirchlichen Zuwendungen für den Caritasverband zu rechnen. (5) Eigenmittel

Unter Eigenmitteln versteht der Caritasverband alle nicht mit einer Zweckbindung seitens der Spender oder staatlicher Stellen versehenen Finanzmittel: Caritassammlungen, Kirchenkollekten, nicht-zweckgebundene sonstige Zuwendungen der Bevölkerung, Kirchensteuermittel und Mitgliedsbeiträge. 72 Eigenmittel im engeren Sinne stellen aus dieser Aufzählung dagegen nur die Mitgliedsbeiträge dar. Hinzu kommen die Erträge aus Lotterien, die gemäß dem Lotteriezweck zu verwenden sind, Erträge aus Finanzanlagen und Vermögen, die bei Stiftungen ebenfalls nur für den Stiftungszweck zur Verfügung stehen. Nachfolgend sollen die Einnahmenseite der Jahresrechnung des Deutschen Caritasverbandes und die Einnahmenstruktur des Diözesancaritasverbandes Münster beispielhaft die Ausführungen zu den Finanzierungsquellen der caritativen Einrichtungen in Deutschland verdeutlichen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der DCV hauptsächlich Dachverbandsfunktionen und Auslandshilfe leistet, während der Diözesancaritasverband Münster wie die übrigen Diözesancaritasverbände und die angeschlossenen Gliederungen die eigentliche Dienstleistungsebene der Caritas darstellt.

72 Vgl. Spiegelhalter(1993), S. 135.

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Tabelle 2 Einnahmen des Deutschen Caritasverbandes (Zentrale und Vertretungen) 1992 in Tsd. DM Erträge aus Diözesen (nicht zweckgebunden) ErträAe aus Vennögen (nicht zweckgebunden) Sonstige Erträge (nicht zweckgebunden) WohlfalutsbriefmarkenfTelefonkarten (zweckgeb.) Zweckgebundene Treuhandrnittel und Erstattungen Staatliche Zuschüsse

in%

1823 7207 578 3725 9751 12869

5,1 20,0 1,6 10,4 27,1 35,8 Gesamt 100,0 35953 Quelle: Jahresrechnung 1992 des Deutschen Caritasverbandes, in: Caritas-Korrespondenz, 6l. Jg., 1993, Heft 6, S. 7-10, hier S. 7.

Tabelle 3 Einnahmen des Diözesancaritasverbandes Münster für das Jahr 1992 in% in Tsd. DM Zuwendungen 28308 67,4 ... der Bundesstiftung "Mutter und Kind-Schutz des ungeborenen Lebens" 14028 33,4 ... des Bistums 8820 21,0 ... des Bundes und Landes 5460 13,0 Beiträge caritativer Einrichtungen 3696 8,8 1932 4,6 Verkauf von Wohlfahrtsmarken 4,2 Kostenerstattungen 1764 Spenden aus Sanunlungen 1638 3,9 4662 11,1 Sonstiges 100,0 Gesamt 42000 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben von Herrn Seidel vom Diözesancaritasverband Münster.

b) Verwendung der Mittel Für das Jahr 1992 weist die Ausgabenseite der Jahresrechnung des Deutschen Caritasverbandes, gegliedert nach den Fachabteilungen der Zentrale in Freiburg, folgende Positionen aus:

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Tabelle 4 Ausgaben des Deutschen Caritasverbandes (Zentrale und Vertretungen) 1992 Verbandsorgane Direktionsabteilungen Abteilung Auslandshilfe Vertretungen Fachabteilungen Jugendhilfe Familienhilfe Gesundheitshilfe Rehabilitation Eingliederungshilfe Diasporahilfe Aus- und Fortbildung Verschiedenes Zuschüsse an zentrale Fachverbände

in Tsd. DM

in%

794 8120 5530 4267

2,2 22,6 15,4 11,9

1508 994 534 1627 2883 1210 3393 4341 752

4,2 2,8 1,5 4,5 8,0 3,4 9,4 12,1 2,0

Gesamt 100,0 35953 Quelle: Jahresrechnung 1992 des Deutschen Caritasverbandes, in: Caritas-Korrespondenz, 61. Jg., 1993, Heft 6, S. 7-10, hier S. 8.

Der Diözesancaritasverband Münster gliedert seine Haushaltsrechnung nicht nach Fachbereichen, sondern grob in Personalkosten, Sachkosten und Ausgaben aus zweckgebundenen Zuwendungen, so daß sich die folgende Ausgabenstruktur fiir das Jahr 1992 ergibt: Tabelle 5 Ausgaben des Diözesancaritasverbandes Münster für das Jahr 1992 Personalkosten Sachaufwand (Mieten, Instandhaltungen, Aufwendungen ftlr Fortbildungen, Material, Kommunikation usw.) Ausgaben aus Zuwendungen Einkauf von Wohlfahrtsmarken Sonstiges

in Tsd. DM 10080 7350

in% 24,0 17,5

19908 1890 2772

47,4 4,5 6,6

Gesamt 42000 100,0 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben von Herrn Seidel vom Diözesancaritasverband Münster.

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Der Deutsche Caritasverband als Spitzenverband der freien Wohlfahrtspflege ist an die Regelung gebunden, nur fünf Prozent eingegangener Spendenmittel bzw. drei bis fünf Prozent von staatlichen Zuwendungen pauschal für VerwaItungskosten vereinnahmen zu dürfen. Jedoch betont der Caritasverband, daß ihre VerwaItungskosten keinesfalls aus Spendenmitteln, sondern höchstens aus den Zinsen noch nicht verausgabter Spendenmittel finanziert werden. 73 Daher ergeben sich unter Berücksichtigung der jeweiligen Zweckbindung der Finanzmittel die in der nachfolgenden Tabelle 6 dargestellten Beziehungen zwischen den Finanzierungsquellen und ihrer Verwendung in den caritativen Einrichtungen: Tabelle 6

Zuordnung von Finanzierungsquellen und Mittelverwendung für den Deutschen Caritasverband Quelle

Verwendung für ...

Kostenerstattung staatliche Zuwendung

Kostendeckung der erbrachten Leistung angegebenen Zweck abzüglich Verwaltungskostenanteil (3-5 %) nicht zweckgebunden alle deflzitären Arbeitsbereiche Spenden zweckgebunden angegebenen Zweck nicht zweckgebunden alle deflzitären Arbeitsbereiche kirchliche Zuwendung zweckgebunden angegebenen Zweck Mitgliedsbeiträge Mitgliedsbeiträge an die übergeordnete Ebene und alle deflzitären Arbeitsbereiche Finanzan1agen alle deflzitären Arbeitsbereiche, z. B. Verwaltung Erträge aus Stiftungsvennögen Stiftungszweck

Die Darstellung der Finanzierung der Aktivitäten des Caritasverbandes macht deutlich, daß die Finanzmittel als Transferleistungen der Sozialversicherungsträger oder staatlicher, kirchlicher und privater Geldgeber dem Verband zufließen. Demgegenüber wäre auf der Grundlage der Kollektivgütertheorie aus der Art der vom Verband zur Verfügung gestellten Güter eine andere Finanzierung zu erwarten gewesen. Dies soll nachfolgend im Rahmen eines Soll-Ist-Vergleiches näher erläutert werden.

73 Vgl. Spiegelhalter (199Ia), S. 160.

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c) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung Die Leistungen des Unternehmens Caritas stellen zum überwiegenden Teil Klubkollektivgüter dar. Zum einen sind es Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter, wie z. B. Pflege- und Unterkunftsdienste, zum anderen Klubkollektivgüter mit Ausbildungscharakter. Versicherungen haben einen Klubkollektivgutcharakter, weil man Zahlungsunwillige mit privatrechtlichen Mitteln von der Nutzung des Gutes ausschließen kann und das Gesetz der großen Zahl bei richtiger Tarifierung dafur sorgt, daß ein zusätzlicher Versicherungsnehmer die Nutzen-Kosten-Relation der bisherigen Versicherungsnehmer nicht verschlechtert, sondern verbessert (Nichtrivalität). Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter können auf zwei Wegen bereitgestellt werden: (1) Bei der genossenschaftlichen Bereitstellung schließen sich die Versicherungsnehmer zu einem Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit zusammen. Im Kern ist dieser ein reiner Umverteilungsverein, in dem diejenigen, bei denen sich ein Risiko nicht realisiert, diejenigen unterstützen, bei denen der Versicherungsfall eintritt. Da Versicherungen eine umfangreiche und stark spezialisierte Verwaltung benötigen, integriert dieser Verein ein Verwaltungsdienstleistungsunternehmen. So entsteht dann als Versichertenverein mit.integriertem Verwaltungsunternehmen der Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit, der faktisch eine Genossenschaft darstellt. Besonders vorteilhaft ist dieser Weg, wenn es noch keinen Versicherungsmarkt und folglich keine oder kaum Konkurrenz zu solch einer Selbsthilfeeinrichtung gibt. Die genossenschaftlichen Kontrolleinrichtungen können dann die fehlende Kontrolle durch den Wettbewerb ersetzen. (2) Bei der erwerbswirtschaftlichen Bereitstellung bietet das oben angefiihrte Verwaltungsunternehmen eine Versicherung ohne vorherige Gründung eines Versichertenvereins und ohne die typischen Kontrolleinrichtungen von Genossenschaften an (meist in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft). Hier liegt ein Gebilde vor, das auch als unvollständige oder "hinkende" Genossenschaft bezeichnet werden könnte. Aufvoll entwickelten Versicherungsmärkten sind beide Wege zur Bereitstellung der Versicherungsleistung und Erstellung der dazu erforderlichen Verwaltungsleistungen gleichwertig, da die Kontrolle durch den Wettbewerb der genossenschaftlichen Kontrolle überlegen ist. Deshalb kommt letztere praktisch nicht zum Einsatz.

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Erwerbswirtschaftliche oder genosschaftliche Versicherungen könnten auch auf einern Versicherungsmarkt für Caritasgüter um Mitglieder werben. Jedoch hätte ein solcher Versicherungsverein folgende Probleme. Besteht keine Versicherungspflicht, werden sich vorrangig diejenigen versichern, für die der Eintritt des Versicherungsfalles sehr wahrscheinlich ist. Somit kommt hier das für Versicherungen relevante Problem der adverse selection zum Tragen. Außerdem wird ein Teil der Bevölkerung den Versicherungsbedarf für die eigene Person nicht erkennen und daher keinem Versicherungsverein beitreten. Weiterhin werden Ausländer, die im Bedarfsfall mit Leistungen versorgt werden sollen, naturgemäß nicht von Geburt an versichert sein. Aufgrund dieser Sachverhalte hätten die Versicherungsvereine insgesamt zu wenig Mitglieder, so daß die Versicherungsprämien im Vergleich zum Erwartungswert der Schäden zu hoch ausfallen würden. Als Lösungen dieser Problematik bieten sich ein Versicherungszwang oder das Wohltätigkeitsprinzip an, das bei freiwilliger Versicherung diejenigen auffangt, die sich nicht versichert haben und dennoch Leistungen benötigen. Dieses Prinzip der Wohltätigkeit wurde mit der Entstehung der nationalen Wohlfahrtsverbände verwirklicht. Nimmt man einmal an, daß alle im Prinzip Versicherungsbedürftigen auf irgendeinern Weg so gestellt werden, daß sie den Status von Versicherten haben. fragt sich, wie die Leistungen hergestellt werden sollen, die über die Versicherungen finanziert werden, also z. B. Pflegeleistungen. Gäbe es funktionsfähige Märkte für diese Güter könnten die Versicherten solche Leistungen mit Hilfe der Versicherungsbeiträge finanzieren und bei einern normalen, erwerbswirtschaftlich organisierten Dienstleistungsunternehmen nachfragen und gegen Entgelt erwerben. Die Entgeltstruktur hätte der Kostenstruktur zu entsprechen. Für jeden Pflegefall wäre z. B. eine Gebühr in Höhe der Grenzkosten zu entrichten. Wäre der Grenzkostenpreis kostendeckend, hätte es damit sein Bewenden. Pflegeleistungen haben nun -ebenso wie viele andere Leistungen der Caritas- ihrerseits abermals einen Klubkollektivgutcharakter: Man kann exkludieren, aber die Grenzkosten pro Fall liegen aufgrund der hohen Kosten der Leistungsbereitschaft (Fixkosten) unter den Durchschnittskosten. Deshalb bietet sich eine genossenschaftliche Bereitstellung an: Die Versicherten haben über ihre Versicherung dafür gesorgt, daß sie im Risikofall zahlungskräftig sind. Sie bilden einen Verein, der z. B. ein Krankenhausunternehrnen integriert, welches Heil- und Pflegeleistungen anbietet. Bei funktionsfähigem Wettbewerb könnte die Versorgung aber auch über Erwerbsunternehmen sichergestellt werden.

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Ist der Wettbewerb weder auf den Versicherungs- noch dem Sachleistungsmärkten fiir Pflege- und ähnliche Leistungen funktionsfahig, wird man folgende Konstruktion erwarten: Es gibt eine Risikofinanzierungsgenossenschaft (die Versicherung), welche die Versicherten im Bedarfsfall mit Finanzmitteln ausstattet, und eine Leistungsversorgungsgenossenschaft, welche gegen Zahlung eines gemischten Tarifs (Grundbeitrag und Fallgrenzkosten) Sachleistungen erbringt und entsprechende Kapazitäten vorhält. Unter diesen Umständen liegt es nahe zu fragen, ob es statt der Versicherten nicht gleich die Versicherung die Sachleistungen nachfragen und sie dann ihren Versicherten zur Verfiigung stellen soll. Man könnte sich jedenfalls vorstellen, daß dies zu Transaktionskostenersparnissen fiihrt. Die Versicherung würde ihren Versicherten unter diesen Umständen Sachleistungen anbieten, die sie von einem integrierten Sachleistungsunternehmen bezieht. Ob genossenschaftliche oder Integrationskonstruktionen notwendig sind, ist also eine Frage der Funktionsfähigkeit der Versicherungs- und der Sachleistungsmärkte sowie der potentiellen Transaktionskostenersparnisse. In der Bundesrepublik Deutschland besteht fiir einen Teil der von der Caritas angebotenen Versicherungsgüter eine Versicherungspflicht über die Sozialversicherungen. Hierbei agiert die Caritas als Anbieter von Sachleistungen, z. B. Pflege, während die Sozialversicherungen als Versicherungsvereine fungieren. Für die Entgeltstruktur wird jedoch mit der Pflegesatzgestaltung und der Zuwendungsfinanzierung nicht auf die GebührenlBeitragslösung zurückgegriffen, so daß daraus Effizienzverluste entstehen. Für den Teil der Güter, fiir die kein Versicherungszwang besteht, nimmt die Caritas die Funktion eines integrierten Bereit- und Herstellungsverbandes ein, der bei der Bereitstellung seiner Leistungen vom Ausschluß- und Äquivalenzfinanzierungsprinzip jedoch keinen Gebrauch macht. Die Caritas stellt die Leistungen nämlich fiir alle Hilfebedürftigen bereit, also vor allem fiir Nichtmitglieder. Die dementsprechend fehlenden Vereinsbeiträge werden durch Spenden und Zuwendungen ersetzt. Gleichzeitig übernimmt die Caritas wie gesagt die Aufgabe der Herstellung der Güter. Aus einem Vergleich der Ist-Lösung mit den oben angestellten Überlegungen zur Bereit- und Herstellung gemäß der Kollektivgütertheorie ergeben sich Hinweise auf einige effizienzmindernde Tatsachen. Der fehlende Versicherungszwang verhindert die OfTenlegung des tatsächlichen Bedarfs, so daß die Kapazität nicht bedarfsgerecht dimensioniert werden kann. Über- und Unterauslastungen sind die Folge. Da die regelmäßigen Versicherungsbeiträge der Vereinsmitglieder fehlen, muß ein äußerst professionelles Spendenmarketing und Zuwendungsbeschaffungswesen aufgebaut werden, um jederzeit eine aus-

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reichende Finanzierung sicherzustellen. Die hier eingesetzten Kapazitäten könnten bei einer Versicherungsfinanzierung andenveitig venvendet werden. Die Integration der Herstellungsfunktion erfolgt bei der Caritas nicht aufgrund einer Funktionsfähigkeitsanalyse des Marktes, sondern gleichsam "zwangsläufig". Dadurch besteht die Gefahr, daß die Gütererstellung in Eigenfertigung teurer als bei Fremdbezug erfolgt. Trotz einer Integration von Bereitund Herstellungsfunktion kann eine gedankliche Trennung von Anbieter und Enverber vorgenommen werden. Dann könnte eine effiziente Entgeltstruktur, wie beschrieben, zwischen beiden Teilinstitutionen vereinbart werden. Die Caritas übernimmt jedoch unter Mißachtung dieser Möglichkeit die Pflegesatz- und Zuwendungsfinanzierung aus den versicherungspflichtigen Bereichen, so daß hieraus weitere Effizienzverluste entstehen. Zur Bereitstellung der Aus- und Fortbildungsgüter wäre aus kollektivgütertheoretischer Sicht ein Schulverein sinnvoll, der auf dem Markt rur Ausbildungsleistungen um Mitglieder, also Schüler, wirbt. Eine privatrechtliche Exklusion von Nichtmitgliedern ist möglich und bei ausreichender Kapazität entsteht keine Rivalität unter den Nutzern. Demnach stellen Ausbildungsgüter Klubkollektivgüter dar. Die Schüler finanzieren die Ausbildungsleistungen durch einen zeitabhängigen Mitgliedsbeitrag, der je nach Ausbildungskosten fiir jedes Ausbildungsfach gestaffelt sein könnte. Die Qualität der Ausbildung könnte durch landesweit festgelegte Zugangs- und Prüfungsstandards, die regelmäßig durch ein unabhängiges Kontrollinstitut zu überprüfen wären, gesichert werden. Auch hier ist zwischen dem Bereitstellungsverein, der die Nachfrage organisiert und die Finanzierung sicherstellt, und den Anbietern der Ausbildungsleistungen zu trennen. Die Herstellung der Ausbildungsgüter kann durch enverbswirtschaftliche Lehrinstitute oder Einzelpersonen erfolgen. Auch im Bereich der Ausbildung verzichtet das Unternehmen Caritas auf die effizienzfördernde Ausschluß- und Äquivalenfinanzierungslösung. Damit wird die bedarfsgerechte Dimensionierung der Kapazitäten erschwert. Außerdem wird auch in diesem Bereich die möglichenveise kostengünstigere Variante des Fremdbezugs von Ausbildungsleistungen außer Acht gelassen und die Herstellungsaufgabe in den Bereitstellungsverband Caritas integriert, ohne vorher eine ökonomische Analyse durchzufiihren. Mit Effizienzverlusten sowohl bei der Bereitstellung wie auch bei der Herstellung der Ausbildungsleistungen ist daher zu rechnen.

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5. Personal

a) Mitarbeitergruppen und ihre Bedeutung Im Caritasverband arbeiten haupt- und ehrenamtliche Helfer in unterschiedlichster Form zusammen. Einzelne Verbände arbeiten rein ehrenamtlich, wie die Caritas-Konferenzen auf Gemeindeebene, oder die ehrenamtliche Arbeit wird von wenigen hauptamtlichen Mitarbeitern unterstützt, eine Konstellation, die z. B. im Sozialdienst katholischer Frauen (SkF) oder Sozialdienst katholischer Männer (SkM) vorliegt. Andere Einrichtungen, gerade im Bereich der Gesundheitshilfe, sind überwiegend von hauptamtlicher Tätigkeit der Mitarbeiter geprägt. 74 Der Deutsche Caritasverband ist mit über 400.000 Arbeitnehmern einer der größten Arbeitgeber im Bereich der Sozialarbeit. Die folgende Tabelle zeigt die Verteilung der hauptamtlichen Mitarbeiter auf die Arbeitsbereiche der Caritas in Deutschland. Tabelle 7 Beschäftigte im Deutschen Caritasverband (Stichtag: 31.12.1992) Vollzeitbeschäftigte insgesamt davon Ordensangehörige

Teilzeitbeschäftigte insgesamt davon Ordensangehörige

GeslUldheitshilfe 5931 61801 1244 144941 Jugendhilfe 3425 835 60094 24373 Familienhilfe 2340 78 1806 43 Altenhilfe 38573 4225 23779 1208 Behindertenhilfe 100 10501 25324 Weitere sozialen Hilfen 9359 450 4670 162 Gesamt 280631 15109 126930 3751 Quelle:BUhler, Hans Harro (1993): Die Statistik der Caritas, in: Caritas, 94. Jg., S.194.

74 Vgl. Buschmann, Elisabeth (1972): "Profis" lUld Helfer in der Sozialarbeit, in: DCV (Hrsg.), 1897-1972. 75 Jahre Deutscher Caritasverband, Freiburg, S. 184-186, hier S. 184. S HUdepohl

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Gesondert in dieser Übersicht ist die Gruppe der Ordensangehörigen ausgewiesen. Das arbeitsrechtliche Verhältnis dieser Mitarbeitergruppen zum Caritasverband kann unterschiedliche Formen annehmen. Stellt ihr Orden eine Lebensgemeinschaft dar, entsteht kein Arbeitsverhältnis, da die Erwerbsgründe der Tätigkeit in den Hintergrund treten. Anders ist es bei Angehörigen von Schwesternschaften, wenn ihre Tätigkeit nach objektiven Maßstäben hauptsächlich dem Erwerb des Lebensunterhaltes dient. Die Zahlen der Übersicht zeigen, daß die Ordensangehörigen überwiegend vollzeitbeschäfigt arbeiten. Ihre Bezahlung und soziale Absicherung orientiert sich heute weitgehend an den Tarifen der nichtordensangehörigen Mitarbeiter. Dennoch stellen die Ordensangehörigen eine besonders wertvolle Mitarbeitergruppe im Caritasverband dar. Aufgrund ihrer zweifachen Qualifikation, der fachlichen Ausbildung und der religiösen Orientierung, gelten sie als besonders geeignet, das Selbstverständnis des Verbandes als Institution der christlichen Nächstenliebe zu verwirklichen. Hinzu kommen die hohe Motivation und die Einsatzbereitschaft dieser Mitarbeiter. 7S In einer Untersuchung wurde ermittelt, daß eine Ordensangehörige etwa durch zwei bis drei weltliche Mitarbeiter ersetzt werden müßte. 76 In den caritativen Einrichtungen entfallen für Ordensmitarbeiter Teile der Verwaltungskosten im Bereich der Personalbeschaffung und -verwaltung. 77 Jedoch ist ein Rückgang der quantitativen Bedeutung dieser Mitarbeitergruppen sowohl absolut als auch relativ zu verzeichnen. Stellten die Ordensleute in den fünfziger Jahren mit über 70.000 Mitarbeitern die Hälfte der Mitarbeiter im Caritasverband, war in den achtziger Jahren nur noch jeder Elfte der ca. 280.000 Mitarbeiter Ordensangehöriger. 78 Zum ausgewiesenen Stichtag 31.12.92 erreichten die Orden einen Mitarbeiteranteil von weniger als fünf Prozent. Diese Tendenz wird sich aufgrund der Nachwuchsprobleme der Orden und der sich dadurch verschlechternden Altersstruktur innerhalb der Gemeinschaften weiter fortsetzen. Dementsprechend wird der Caritasverband in der Zukunft vermehrt auf die Mitarbeit von "Laien", bzw. weltlichen hauptund ehrenamtlichen Mitarbeitern angewiesen sein. 79 Die Zahl der ehrenamtlichen Helfer in der Caritas kann aufgrund der vielfaltigen und flexiblen Formen der ehrenamtlichen Tätigkeit nur geschätzt werden. Für das Jahr 1979 rechnete der DCV mit 600.000 Ehrenamtlichen, wobei fünf der größten, der von ehrenamtlicher Arbeit geprägten Fachver-

75 Vgl. Goll (1991), S. 147. 76 Vgl. Kuon (1983), S. 78. 77 Vgl. Goll (1991), S. 147. 78 Vgl. Kuon (1983), S. 77. 79 Vgl. Scheu, Joseph (1972): Die Mitarbeiter der Caritas, in: DCV (Hrsg.), 18971972. 75 Jahre Deutscher Caritasverband, Freiburg, S. 172-174, hier S. 172 f.

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bände 135.582 Mitglieder zählten. 80 Aufgrund des allgemein von den Wohlfahrtsverbänden beklagten Trends, daß das Engagement, sich an ehrenamtlicher Arbeit zu beteiligen, in der Gesellschaft immer weiter nachläßt, wird die Zahl der ehrenamtlichen Mitarbeiter des Caritasverbandes heute weit niedriger liegen. Darüber hinaus hat auch diese Mitarbeitergruppe Nachwuchsprobleme. Verzeichneten die Caritas-Konferenzen 1986 einen Anteil von 1,5 Prozent der unter 30jährigen, sind es 1989 1,2 Prozent, während der Anteil der über 50jährigen mit 58,8 Prozent eine steigenden Trend aufweist. Berücksichtigt man hierzu, daß der Anteil der männlichen Ehrenamtlichen nur etwa sechs Prozent der Mitarbeiter der Caritas-Konferenzen ausmacht, bietet der gesellschaftliche Trend der zunehmenden Erwerbstätigkeit der jungen Frauen eine Erklärung fiir die Verschlechterung der Altersstruktur innerhalb der ehrenamtlichen Mitarbeiter. 8i Wenig motivierend für die Frauen wirkt dabei die Tatsache, daß die Leistungen an der Basis fast ausschließlich von Frauen erbracht werden, sie jedoch in den Führungspositionen erheblich unterrepräsentiert sind. 82 Problematisch fiir die Verbandsarbeit ist das konfliktreiche Verhältnis von haupt- und ehrenamtlichen Mitarbeitern. In einer Umfrage von 1972 reichten die Meinungen der Sozialarbeiter auf der einen Seite von einer Belastung der hauptamtlichen Mitarbeiter durch die ehrenamtlichen bis zu einer vollständigen Ablehnung der selbständigen ehrenamtlichen Arbeit. Auf der anderen Seite gingen die ehrenamtlichen Mitarbeiter von einer völligen Ersetzbarkeit der professionellen Arbeit durch ehrenamtliche aus oder beklagten eine Einschränkung ihrer Tätigkeit durch hauptamtliche Mitarbeiter. 83 1987 wurden Caritas-Kreis- und Bezirksstellenleiter befragt, woran die Zusammenarbeit mit ehrenamtlichen Mitarbeitern scheitert. Überalterung, Konkurrenzdenken und geringes Interesse der Gruppen, wenig Bereitschaft für Fortbildung und gerin-

80 Vgl. Pressestelle des DCV (Hrsg., 1983): Die "leisen Helfer". Ehrenamtliche Mitarbeiter in den Fachverbänden der Caritas, Infonnationen des DCV, 4/1983, Nr. 21, Freiburg, S. 3. Eine genaue Ennittlung der Zahl der ehrenamtlichen Mitarbeiter im Caritasverband ist aufgrund der institutionellen Verflechtung von Ortscaritasverband und Kirchengemeinde nicht möglich. 8i Vgl. Götz. Elisabeth (1993): Caritas-Konferenzen Deutschlands im Jahr 1991, in: Caritas, 94. Jg., S. 18-27, hier S. 20 ff. 82 Vgl. DCV (Hrsg., 1983): Caritasverband in Kirche, Staat und Gesellschaft. Ein Positionspapier des Deutschen Caritasverbandes zu Selbstverständnis und Auftrag verbandlieh organisierter Caritas im heutigen kirchlichen und gesellschaftlichen Kontext, Freiburg, S. 47. 83 Vgl. Buschmann (1972), S. 184 f. 5"

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ges Verständnis für geänderte Notlagen nannten die Befragten als Ursachen. 84 Deshalb wird die Notwendigkeit einer friedvollen Zusammenarbeit zwischen haupt- und ehrenamtlichen Mitarbeitern und die Gleichwertigkeit von Hauptund Ehrenamt von Vertretern der Caritas vielfach betont und Beispiele von erfolgreichen Konzepte der Zusammenarbeit herausgestellt. 8S b) Personalmanagement Für das Verfahren, auf welche Weise die Anstellungsbedingungen ihrer Mitarbeiter festgelegt werden, hat sich der Caritasverband, wie auch der zweite kirchliche Wohlfahrtsverband in Deutschland, das Diakonische Werk, für den sogenannten "Dritten Weg" entschieden. Während früher einseitig von der Amtskirche die Arbeitsbedingungen für ihre Mitarbeiter angeordnet wurden ("Erster Weg"), und heute andere Wohlfahrtsverbände Tarifverträge mit den entsprechenden Gewerkschaften abschließen, wie z. B. die Tarifgemeinschaft des Deutschen Roten Kreuzes ("Zweiter Weg"), haben sich die kirchlichen Wohlfahrtsverbände eine eigene Konzeption arbeitsrechtlicher Regelungen geschaffen. 86 Dieser "Dritte" Weg ist möglich durch das nach Artikel 140 GG in Verbindung mit Artikel 13711 WRV gesicherte Selbstverwaltungsrecht der Kirchen, das eine nach spezifisch kirchlichen Gesichtpunkten ausgerichtete Leitbild-, Organisations- und Dienstgestaltung garantiert. 87 Vor diesem Hintergrund läßt das Betriebsverfassungsgesetz die Schaffung eigener kirchlicher Mitbestimmungssysteme ausdrücklich zu. Demgegenüber besteht im Tarifvertragsgesetz hinsichtlich des Dritten Weges eine Regelungslücke. In diesem Bereich berufen sich die Kirchen auf ihr Selbstverwaltungsrecht. 88 Die Konzeption des Dritten Weges beruht auf dem Leitbild der kirchlichen Dienstgemeinschaft aller Mitarbeiter, die dem Versöhnungsauftrag und dem geistig religiösen Wirken der Kirchen Rechnung trägt, und insofern mit dem 84 Vgl. Caritasverband ft1r Württemberg (Diözese Rottenburg-Stuttgart) e. V. (Hrsg., 1987): Ralunenbedingungen ft1r die Caritasarbeit im Jahr 2000. Prognosen, Referate, Diskussionsimpulse, Stuttgart, S. 62. 8S Vgl. DCV (Hrsg., 1983), S. 41, Bierwald, Georg (1989): Praxisbericht: Ehrenamtliche Mitarbeiter im Caritasverband, in Caritas-Korrespondenz, 57. Jg., Heft 1, S. 23 f., hier S. 24. 86 Vgl. Pahlke, Amim (1986): Der "Dritte Weg" der Kirchen im Arbeitsrecht, in: Neue Juristische Wochenschrift, 39. Jg., Heft 7, S. 350-356, hier S. 350. 87 Vgl. Pahlke, Amim (1986), S. 352. 88 Vgl. ebenda, S. 350.

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"gruppenantagonistischen Modell,,89 des Tarifvertragsrechts und den darin enthaltenen Arbeitskampfmaßnahmen nicht vereinbar ist. Die Betätigung der nicht-religiösen Gewerkschaften in den Einrichtungen der Caritas wird als Störung der Dienstgemeinschaft und als Beeinträchtigung der Erfiillung des kirchlichen Auftrages der Caritas als Wesensäußerung und Grundfunktion der Kirche gesehen. Daher kann das Tarifvertragsrecht, das den Gewerkschaften wesentliche Entscheidungsbefugnisse einräumen würde, kein geeignetes Kooperationsmodell sein. 90 Dementsprechend untersagt der DCV jegliche Gewerkschaftsaktivitäten in ihren Einrichtungen. Jedoch wird das nach Artikel 9 11 GG gesicherte Koalitionsrecht des Einzelnen fiir jedermann ausdrucklieh anerkannt. Dazu wird auf das Kooperationsmodell verwiesen, das die Kirchen durch den Dritten Weg verwirklicht haben. 91 Die Konzeption des Dritten Weges der katholischen Kirche fiir die Einrichtungen der Caritas kann als exemplarisch fiir andere kirchliche Einrichtungen der Wohlfahrtspflege gelten. Die Mitbestimmung der Mitarbeiter in den Einrichtungen der Caritas ist durch die Rahmenordnung fiir eine Mitarbeitervertretung (MAVO) geregelt, die 1977 durch die gemeinsame Synode der Bistümer in der Bundesrepublik Deutschland beschlossen wurde. Die Mitarbeitervertreter werden in einer Direktwahl in den Einrichtungen der Caritas ermittelt. 92 Wählbar sind Mitarbeiter, die in der Einrichtung am Wahltag mindestens ein Jahr vollbeschäftigt sind und der katholischen Kirche angehören. Wahlberechtigt sind Mitarbeiter ab achtzehn Jahren, die mindestens sechs Monate in der Einrichtung beschäftigt sind. 93 Die Mitglieder der Mitarbeitervertretung erhalten einen besonderen Kündigungsschutz mit Ausnahme der Fälle einer außerordentlichen Kündigung. 94 Als Formen der Mitwirkung sind Informations-, Anhörungs, Vorschlags- und Antragsrechte vorgesehen. An bestimmten Entscheidungen des Dienstgebers sind die Mitarbeitervertreter derart beteiligt, daß die Entscheidung nur mit ihrer Zustimmung Gültigkeit erhält. In den Bereich der Entscheidungsbeteiligung fallen Regelungen über Arbeits- und Urlaubszeiten, Einstellungen, Eingruppierung von Mitarbeitern in Entlohnungsgruppen, Pla-

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Pahlke (1986), S. 352.

90 Vgl. Klein, Franz (1976): Gewerkschaftliche Aktivitäten in Einrichtungen der

Caritas der Katholischen Kirche, in: Caritasschwester, o. Jg., Heft 1, S. 6 f. 91 Vgl. Kuper. Bemd-Otto (1977): Arbeitnehmer im kirchlichen Dienst. Eine Stellungnahme aus der Sicht des Deutschen Caritasverbandes, in: Stimmen der Zeit, 102, Heft 9, S. 626-634, hier S. 631. 92 Vgl. § 10 MAVO. 93 Vgl. §§ 7 und 8 MAVO. 94 Vgl. § 14 MA VO.

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nung und Auflösung von Einrichtungen und allgemeine soziale Maßnahmen. 9S Im Konfliktfall wird eine Schlichtungsstelle eingesetzt, auf deren personelle Besetzung die Amtskirche maßgeblichen Einfluß hat. 96 Die Arbeitsverhältnisse der Mitarbeiter der Caritas werden durch die Arbeitsvertragsrichtlinien (AVR) des DCV geregelt, auf die in den Einzelarbeitsverträgen Bezug genommen wird. Die AVR werden durch die Arbeitsrechtliche Kommission des DCV erarbeitet und beschlossen. Die Kommission setzt sich paritätisch aus Vertretern der Dienstgeber und der Mitarbeiter zusammen. Die Dienstgebervertreter werden vorn DCV bestimmt, die Mitarbeitervertreter durch Listenwahl in den Gliederungen des Gesamtverbandes ermittelt. 97 Insofern wird dem tarifrechtlichen Gebot der paritätischen Normsetzung durch die Zusammensetzung der Kommission Rechnung getragen. Für die diözesane Ebene sind Kommissionen zur Ordnung des diözesanen Arbeitsrechtes (KODA) eingerichtet, die ebenfalls paritätisch besetzt sind.9 8 Durch die aufgrund der Satzung des DCV begründeten Befugnisse der Kommission erhalten ihre Beschlüsse Rechtswirksarnkeit für die Arbeitsverhältnisse in den Gliederungen und Einrichtungen der Caritas. Die von den Gemeinden oder Diözesen getragenen Einrichtungen unterliegen der Weisung der Ortsbischöfe, die durch die Veröffentlichung der Beschlüsse dieser Kommission in den kirchlichen Amtsblättern die Rechtswirksarnkeit der Kommissionsbeschlüsse bestätigen. 99 Wird in der Kommission über Regelungen keine Einigung erzielt, entscheidet ein Vermittlungausschuß, der wiederum paritätisch besetzt ist. Stimmen jedoch die Kommission oder der Bischof der Entscheidung des Vermittlungsauschusses nicht zu, bleibt es bei der alten Regelung. Im Einzelfall kann der Ortsbischof, wenn ihm dies geboten erscheint, eine Regelung selbst anordnen. 100 Diese Ausnahme stellt also einen Rückfall auf den Ersten Weg dar. Die Machtverteilung zwischen Verband und Bischof ist vor dem Hintergrund der Beschlüsse des Zweiten Vatikanums zu sehen, das die Einrichtungen der Caritas als Formen des Laienapostulats bezeichnet und den Bischöfen hierfür die besondere Verantwortung zuweist. 101 Beide Punkte finden sich in den AVR wieder. In § 1 I Satz 1 AVR wird die Caritas als "Lebens- und Wesensäußerung der Christen und der Kirche" bezeichnet. In § 10 A VR wird festgelegt, daß ein Einzelarbeitsvertrag solange schwebend un9S Vgl. §§ 18 bis 22 MAVO. 96 Vgl. §§ 25 fr. MAVO. 97 Vgl. Kuper (1977), S. 627.

98 Vgl. Pahlke (1986), S. 35l. 99 Vgl. Kuper (1977), S. 628. 100 Vgl. Pahlke (1986), S. 35l. 101 Vgl. Kuper (1977), S. 629.

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wirksam ist, bis die Genehmigung durch das Bischöfliche Ordinariat erteilt wurde. Die Bestimmungen der AVR über die Gehaltstarife und die Sozialleistungen, die Arbeitszeit- und Urlaubsregelungen und den Kündigungsschutz sind heute weitgehend an die Regelungen im öffentlichen Dienst angelehnt. Früher lagen die Tarife erheblich darunter (20 % und mehr), so daß vorn "Caritastarif' als besonders schlechter Bezahlung gesprochen wurde. 102 Das Besserstellungsverbot der AO hat der DCV in seine Satzung übernommen. Das Selbstverständnis der Caritas kommt in den Einzelbestimmungen der "Grundordnung des kirchlichen Dienstes im Rahmen kirchlicher Arbeitsverhältnisse" zum Ausdruck. Sie wurde 1993 von den katholischen Bischöfen erlassen und gilt fiir alle Arbeitsverhältnisse in den Einrichtungen der katholischen Kirche und der Caritasverbände. 103 So haben die Mitarbeiter stets zu beachten, ihr Handeln an der Glaubens- und Sittenlehre sowie der Rechtsordnung der katholischen Kirche auszurichten. Insbesondere leitende Mitarbeiter sollen ein persönliches Lebenszeugnis im Sinne der Grundsätze der katholischen Glaubens- und Sittenlehre abgeben. 104 So können in der Regel nur Katholiken leitende Positionen übernehmen. Verstöße gegen die Loyalität gegenüber der Kirche können in schwerwiegenden Fällen zu einer Kündigung fUhren. Als schwerwiegende Verstöße werden der "Kirchenaustritt, öffentliches Eintreten gegen tragende Grundsätze der katholischen Kirche, z. B. hinsichtlich der Abtreibung, ... Abschluß einer nach dem Glaubensverständnis und der Rechtsordnung der Kirche ungültigen Ehe und Handlungen, die kirchenrechtlich als eindeutige Distanzierung von der katholischen Kirche anzusehen sind, vor allem der Abfall vorn Glauben"10S eingestuft. Der Caritasverband stellt hohe ethische und religiöse Anforderungen an seine Mitarbeiter. Er erwartet eine gelungene Entfaltung der Persönlichkeit, Bindungsfahigkeit, Teamgeist und ein hohes Engagement rur die Person des Notleidenden mit den Fingerspitzengefühl rur die richtige Hilfeleistung. 106 Der Mitarbeiter soll ein Mindestmaß an Übereinstimmung mit der Kirche und ihren Regeln und Normen auch in seinem Privatleben zeigen, da von einer Untrennbarkeit von Dienst und privatem Bereich ausgegangen wird. 107 Daher 102 Vgl. Spiegelhalter(1991a), S. 155. 103 Vgl. Artikel 2 der Gnmdordnung des kirchlichen Dienstes im Rahmen kirch-

licher Arbeitsverhältnisse vom 22. September 1993. 104 Vgl. Artike14 der Gnmdordnung. lOS ArtikelS II der Gnmdordnung. 106 Vgl. Huber, Norbert (1977): Ethische und religiöse Anforderungen an Mitarbeiter und Träger im caritativen Dienst, in: Caritas, 78. Jg., S. 385-392. 107 Vgl. DCV (Hrsg., 1983), S. 44.

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darf er durch seine persönliche Lebensführung und sein dienstliches Verhalten die Glaubwürdigkeit der Kirche nicht gefahrden. 108 Diesen hohen Erwartungen, die dem Mitarbeiter entgegengebracht werden, steht offenbar eine relative Untätigkeit der Dienstgeber gegenüber, da eine unzureichende Vorbereitung des Mitarbeiters im Einstellungsgespräch auf die an ihn gestellten Anforderungen und ein Mangel an seelsorgerischer Begleitung durch den Dienstgeber während des Arbeitsverhältnisses beklagt wird. Weiterhin wird die rein fachlich ausgerichtete Fortbildung kritisiert, die durch berufsethische und religiöse Aspekte zu ergänzen wäre. 109 Die Grundordnung, die am 1. Januar 1994 in Kraft trat, fordert ausdrücklich den kirchlichen Dienstgeber im Anstellungsgespräch zur Aufklärung des Bewerbers über die Bedeutung der Dienstgemeinschaft und der damit verbundenen Loyalitätspflichten auf. 11O Außerdem wird der Anspruch der Mitarbeiter auf Aus- und Fortbildung unter Einbeziehung ethischer und religiöser Aspekte des Dienstes betont. 111 Trotzdem hat sich an der dargestellten Praxis bisher nichts geändert. In den Führungsgremien der Caritasverbände hat zwar in den letzten Jahren eine Diskussion zur Formulierung eines Leitbildes für die Caritas eingesetzt. Konkrete Aus- und Fortbildungsmaßnahmen für die Mitarbeiterschaft wurden aber nicht geplant. Generell fallt es dem Caritasverband im Bereich der beruflichen Förderung seiner Mitarbeiter schwer, moderne Personalentwickungskonzepte anzunehmen. Die Ursache für dieses Verhalten liegt im spezifischen Selbstverständnis der Caritas begründet. Die institutionalisierte Nächstenliebe müsse sich an den Bedürfnissen der Notleiden orientieren und gestalte sich in direkten Beziehungen, daß die Organisation mit ihren notwendigerweise bürokratischen Elementen so gering wie möglich zu halten sei. Die Akzeptanz von Personalentwicklungskonzepten, die gerade ein Optimierung der Organisation der Caritas anstreben, ist daher zwangsläufig gering. 112 "Ausschließlich theologische Reflexionen über die besondere Qualität kirchlich-caritativen Handelns"l13 sind jedoch weniger erfolgversprechend als die "Schaffung vorbildlicher Sozialformen"1I4. Caritativer, professioneller Dienst soll den Mitarbeitern "durch eine Organisationskultur vorgelebt werden, die ihre Mittel nicht zuletzt aus dem Reservoir von Personalentwicklungsstrategien schöpft" 115 . Aufgrund 108 Vgl. 109 Vgl. 110 Vgl. 111 Vgl. 112 Vgl.

Artikel 4 der Grundordnung. Buschmann, Elisabeth (1977): Aussprache, in: Caritas, 78. Jg., S. 392 f. Artikel 3 I und V der Grundordnung. Artikel 9 der Grundordnung. Weber, Michael (1993): Personalentwicklung im Caritasbereich, in: Caritas, 94. Jg., S. 226-236, hier S. 234. ll3 Weber (1993), S. 235. 114 Ebenda. 115 Ebenda.

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der Eigenständigkeit der Einzelverbände können personalpolitische Konzepte aber nicht vom Dachverband verordnet werden, sondern müssen sich aus den bestehenden Strukturen im Bereich des Führungsstils, der Karriereplanung, der Fort- und Weiterbildung und der Personalbeurteilung entwickeln. 116 Vor dem Hintergrund dieser personalpolitischen Gegebenheiten überrascht es nicht, daß der Generalvikar und Caritasdirektor der Erzdiözese Köln, Norbert Feldhoff, den Mangel an Führungskräften mit christlicher Orientierung bzw. die fehlende Qualifizierung von Ordensleuten oder Ehrenamtlichen in diesen Positionen beklagt. 117 c) Beurteilung des Personaleinsatzes Die Beschreibung der Güter, die vom Dienstleistungsunternehmen Caritas dem nationalen Markt zur Verfügung gestellt werden sowie der Finanzierung dieser Absatzleistungen und des Personals zur Herstellung der personalintensiven sozialen Dienstleistungen läßt folgendes Zwischenergebnis zu. Die Absatzleistungen werden nicht gegen Bezahlung durch den Leistungsempfanger erbracht, sondern durch Transfers von dritter Seite entgolten. Die bei einem Dienstleistungsunternehmen übliche Tauschbeziehung auf dem Absatzmarkt zwischen Unternehmen und Kunden, die durch eine Leistung des Unternehmens in Form eines Dienstes und durch eine Gegenleistung des Kunden in Form der Bezahlung gekennzeichnet ist, liegt für das Unternehmen Caritas nicht vor. Die Überlegungen aus kollektivgütertheoretischer Sicht, die sich auf die Finanzierung der caritativen Leistungen beziehen, wurden bereits im vorangegangenen Abschnitt dargelegt. 118 Noch offen ist hingegen die Bewertung des Personaleinsatzes im Unternehmen Caritas. Würde die im vorangegangenen Abschnitt beschriebene Bereit- und Herstellungslösung realisiert, wären die Mitarbeiter der Herstellung bei einem erwerbswirtschaftlich organisierten Unternehmen beschäftigt, das eine dem Arbeitsmarkt entsprechende Entlohnung an seine Beschäftigten zu entrichten hätte. Ehrenamtliche Mitarbeiter wären bei dieser Konstruktion zur Sicherung der Leistungserstellung nicht erforderlich. Mit der Abweichung von der kol-

116 Vgl. Weber (1993), S. 235. 117 Vgl. Feldhoff(l990), S. 243. 118 Gliederungspunkt 4.

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lektivgütertheoretisch sinnvollen Lösung ergeben sich auch im Personalbereich notwendige Änderungen. Da Vereinsbeiträge zur Bezahlung des Personals nicht zur Verfügung stehen, müssen entstehende Finanzierungslücken durch Spenden und Zuwendungen gedeckt werden. Die Spenden können gleichsam auch als Sachleistungen in Form von Arbeitsleistungen abgegeben werden. Die Arbeitsleistungen im Unternehmen Caritas werden etwa zur Hälfte unentgeltlich von den ehrenamtlichen Mitarbeitern erbracht. Von den hauptamtlichen Mitarbeitern wird ein überdurchschnittlicher Einsatz erwartet, dem eine durchschnittliche Entlohnung der Arbeitsleistung, bei Führungskräften eine unterdurchschnittliche Entlohnung gegenübersteht. Daher kann im Personalbereich von Transfers der Mitarbeiter an das Unternehmen Caritas gesprochen werden. Diese Konstruktion erfordert den Aufbau und die Erhaltung einer besonderen Motivation der Mitarbeiter. Dies erfolgt im Unternehmen Caritas durch die christliche Grundlegung jeder Tätigkeit, so daß dem Mitarbeiter nicht nur der Nutzen aus der monetären Entlohnung entsteht, sondern weiterer Nutzen aus der Gewißheit, geholfen oder einen Beitrag als Christ fiir die christlichen Gemeinschaft geleistet zu haben. Diesem zusätzlichen Nutzen steht der teilweise oder vollständige Verzicht auf arbeitsmarktübliche Entlohnung gegenüber. Diese Situation bleibt aber nur so lange erhalten, wie die Mitarbeiter in das nichterwerbswirtschaftlich orientierte Unternehmen Caritas integriert sind. Mit der Verlagerung von Herstellungstätigkeiten in erwerbsorientierte Unternehmen ginge die glaubensmäßige Motivation verloren und mithin die Bereitschaft zum Verzicht auf monetäre Entlohnung. Dementsprechend können die christliche Grundlegung der Tätigkeiten und die vollständige Integration von Herstellungsleistungen in das Unternehmen Caritas als Personalfinanzierungsform aufgefaßt werden, die als Ersatz für die kollektivgütertheoretisch sinnvolle Finanzierung dient. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, daß die Caritas die Funktion einer Beschaffungsagentur fiir Transfers und eines Transfergebers fiir die Leistungsempfänger erfüllt. Die Aufbauorganisation, die auf diese Funktionen ausgerichtet sein soll, wird im folgenden untersucht. 6. Aufbau

Die folgende Abbildung stellt die Gliederung des Gesamtverbandes der Caritas in Deutschland dar:

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I. Deutscher Caritasverband

Deutsche Bischofskonferenz Protektor Vertreterversanunlung

Präsident Geschäftsführender Vorstand

I Zentralrat I

Zentralvorstand

IFachverbände

Caritasverbände

I Icaritative Vereinigungen

Diözesanverbände Dekanatscaritasverbände Bezirkscaritasverbände Kreiscaritasverbände Ortscaritasverbände Caritasausschüsse

Abbildung 1: Aufbau des Deutschen Caritasverbandes e. V.

Der Gesamtverband der Caritas in Deutschland gliedert sich vertikal in den Bundesverband, 27 Diözesancaritasverbände, 538 Dekanats-, Bezirks-, Orts-, und Kreiscaritasverbände sowie die Caritasausschüsse auf Pfarrgemeindeebene. 119 Die Deutsche Bischofskonferenz ist kein satzungsmäßiges Organ oder Bestandteil des Verbandes. Jedoch erhalten die Bischöfe, vertreten durch den Protektor, aufgrund der Satzung des DCV ein formelles Kontroll- und Informationsrecht. 120 Zusätzlich bestehen weitere erhebliche Einflußmöglichkeiten der Amtskirche auf den Verband, wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen werden. 121 Deshalb wurde die Deutsche Bischofskonferenz als Teil der Aufbauorganisation des Caritasverbandes in die Abbildung 1 integriert. Da die Caritas als Funktion der Kirche aufgefaßt wird und der Caritasverband die in-

119 Vgl. DCV (Hrsg., 1993): Aufgaben und Aufbau. Deutscher Caritasverband, Freiburg. 120 Vgl. § 2 I der Satzung des DCV. 121 Vgl. hierzu auch Flierl (1992), S. 212 ff.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

stitutionelle Form dieser Funktion ist, wird das Bestreben der Amtskirche nach Einfluß auf die Verbandsaktivitäten nachvollziehbar. 122 Die satzungsmäßigen Organe des Bundesverbandes des DCV sind der Präsident. der Geschäftsfuhrende Vorstand, der Zentralvorstand, die Vertreterversammlung und der Zentralrat. 123 Der Präsident des DCV, der den Verband gegenüber der Kirche und der außerkirchlichen Öffentlichkeit vertritt, hat den Protektor zu informieren. 124 Der Präsident wird vom Zentralrat gewählt, wobei die Kandidatenliste vom Vorsitzenden der Bischofskonferenz genehmigt werden muß. Außerdem ist zu berücksichtigen, daß die Mitglieder des Zentralrates entweder direkt oder mittelbar von den Bischöfen abhängig sind. Der Einfluß der Amtskirche auf das Präsidentenamt wird zusätzlich durch die Tatsache betont, daß der Protektor den Präsidenten in sein Amt einfuhrt. Seit Gründung des Verbandes bis heute ist das Amt des Präsidenten durch einen Geistlichen besetzt. obwohl dies durch die Satzung nicht festgeschrieben ist. Der Geschäftsführende Vorstand fuhrt die Geschäfte des Bundesverbandes und ist Vorstand des Verbandes im Sinne des § 26 BGB und somit das Exekutivorgan des Verbandes. 125 Der Zentralvorstand umfaßt den Geschäftsführenden Vorstand und die Vertreter des Zentralrates. Er überwacht die Tätigkeit des Geschäftsführenden Vorstandes und beschäftigt sich mit wichtigen Verbandsfragen außerhalb des Tagesgeschäftes, wie die Anerkennung von Fachverbänden, Personalentscheidungen für Spitzenämter und die Festlegung der Gehälter fur die Verbandsangestellten. 126 Der Zentralrat ist das einflußreichste Organ des Verbandes. Denn es wählt den Präsidenten und die Mitglieder des Zentralvorstandes, nimmt den Finanz- und Tätigkeitsbericht des Vorstandes entgegen, genehmigt die Jahresrechnung und den Haushaltsplan, entlastet den Vorstand, regelt das Beitragswesen und entscheidet in verbandspolitischen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung. Die Mitglieder des Zentralrates umfassen den ersten Vorsitzenden und die Direktoren der 27 Diözesancaritasverbände, den Geschäftsfuhrenden Vorstand und weitere Abteilungsleiter der Zentrale des Bundesverbandes, insgesamt jedoch höchstens 15 Personen, bis zu 14 Vertreter der Fachverbände und Vereinigungen sowie bis zu 15 Vertreter der Vertreterversammlung. 127 Da die Diözesanvorsitzenden und -direktoren direkt von ihrem örtlichen Bischof eingesetzt werden und 122 Vgl. zum folgenden besonders BraU, Berthald (1989): Verbands- und Leitungsstrukturen des Deutschen Caritasverbandes, Konstanz. 123 Vgl. § 9 der Satzung des DCV. 124 Vgl. § 11 I der Satzung des DCV. 125 Vgl. §§ 13 und 14 der Satzung des DCV. 126 Vgl. §§ 15 und 16 der Satzung des DCV. 127 Vgl. § 17 der Satzung des DCV.

1. Deutscher Caritasverband

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die Zusammenkünfte des Zentral rates üblicherweise an einem Bischofssitz stattfinden, wird die Einflußnahme der Amtskirche auf die Verbandspolitik deutlich. Die Vertreterversammlung besteht aus Vertretern der Diözesancaritasverbände, unabhängig von der Größe des Verbandes jeweils 20 Personen, dem Zentralrat, und Vertretern der Fachverbände und caritativen Vereinigungen sowie der caritativen Orden und Schwesternschaften. Die Vertreterversammlung tritt alle drei Jahre zusammen und hat im wesentlichen eine beratende Funktion. Außerdem hat sie ein formales Entscheidungsrecht über Satzungsänderungen und die Auflösung des Verbandes. Jedoch sind Beschlüsse über beide Sachverhalte von der Genehmigung durch die Deutsche Bischofskonferenz abhängig. 128 Die Organstrukturen der Diözesancaritasverbände sind örtlich unterschiedlich, entsprechen aber im wesentlichen denen des Bundesverbandes. Der Diözesanvorstand fuhrt die Geschäfte. Der Vorsitzende, der dem Präsidenten entspricht, und der Direktor, der die Funktion des Geschäftsfuhrenden Vorstandes ausübt, werden vom Bischof berufen. Der Diözesancaritasrat besitzt die Stellung des Zentralrates und koordiniert alle caritativen Aktivitäten der Diözese, trifft Entscheidungen über neue Aufgaben und Schwerpunkte der Tätigkeit. Die Vertreterversammlung entspricht bezüglich ihrer Aufgabe und Zusammensetzung der Vertreterversammlung auf Bundesebene. Sie kann nur Empfehlungen rur den Diözesanrat abgeben, hat aber kein Entscheidungsrecht. In den Satzungen der Diözesancaritasverbände sind die Entscheidungsbefugnisse des Bischofs über: die Aktivitäten des Diözesanverbandes festgelegt, so z. B. die Genehmigung von Stellenplänen, Haushalten, Arbeitsverträgen sowie Immobilien- und Finanzgeschäften. Die Regelungen fallen im einzelnen sehr unterschiedlich aus. Ein Weisungs- oder Durchgriffsrecht des Bundesverbandes auf nachgeordnete Ebenen besteht nicht. Der Bundesverband ist ein reiner Dachverband des Gesamtverbandes, der Dachverbandsfunktionen, wie Vertretung nach außen, Aus- und Fortbildung, Koordination und Information, und die Auslandsarbeit leistet, während die caritative Tätigkeit im Inland im wesentlichen von den Diözesancaritasverbänden und den nachgeordneten Ebenen ausgeübt wird. Die Diözesancaritasverbände üben Dachverbandsfunktionen rur die nachgeordneten Verbände aus und sollen die Aufgaben übernehmen, die die Leistungsfähigkeit der Kreisverbände übersteigen. Jedoch wird beklagt, daß die Bereitschaft der Diözesanverbände, Kompetenzen an nachgeordnete Ebenen abzugeben, gering ist.

128Vgl. §§ 18, 19 und 22 der Satzung des DCV.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfalutsorganisationen

Die Kreiscaritasverbände bestehen in Landkreisen, die Ortscaritasverbände in kreisfreien Städten. Die Dekanatsverbände sollen allmählich in ihrer Struktur den staatlichen Verwaltungsbezirken angenähert werden. Kreis- bzw. Ortscaritasverbände können nur mit der Genehmigung des Bischofs der zuständigen Diözese gebildet werden und sind teilweise rechtlich unselbständig, also nur Gliederungen des Diözesancaritasverbandes. Außerdem bedürfen wesentliche verbandspolitische Entscheidungen der Zustimmung des Diözesancaritasverbandes, z. B. die Schaffung von Planstellen, Satzungsänderungen und Verbandsauflösungen sowie vermögenswirksame Geschäfte, wie der Kauf oder Verkauf von Immobilien. Die Organe des Kreisverbandes sind üblicherweise der Vorstand, der die Geschäfte führt, der Caritasrat, der in seiner Zusammensetzung dem Zentralrat entspricht jedoch nicht seine Funktion hat, und die Mitgliederversammlung, die im Gegensatz zu übergeordneten Ebenen weitreichende Kompetenzen besitzt durch das ausschließliche Wahlrecht, das Recht zur Regelung des Beitragswesens, die Genehmigung von Jahresrechnung und Haushaltsplan und die Entlastung des Vorstandes und des Caritasrates. Der Caritasausschuß ist auf der Pfarrgemeindeebene die institutionelle Zusammenfassung der caritativen Aktivitäten in der Pfarrei. Ihm gehören der Pfarrer und Vertreter der caritativ tätigen Einrichtungen und Verbände der Gemeinde an. Allerdings ist der Caritasausschuß kein selbständiger Verband, sondern Gliederung des zuständigen Kreis- oder Ortscaritasverbandes. Da der Caritasausschuß eine Institution des Caritasverbandes und gleichzeitig ein Fachausschuß des Pfarrgemeinderates und damit eine kirchliche Institution ist, wird hier die Verknüpfung von Amtskirche und Caritasverband besonders deutlich. Diese enge Anbindung verstärkt den Eindruck der christlichen Grundlegung der Tätigkeiten für die Mitarbeiter, so daß sich die Möglichkeiten verbessern, ehrenamtliche Mitarbeiter zu gewinnen. Ein formales Weisungsrecht der Kreisverbände für die Caritasausschüsse besteht nicht. Jedoch wird der Einfluß durch die üblicherweise bestehende Personalunion von Positionen, z. B. Vorsitzender des Caritasausschusses der Gemeinde und Vorstandsmitglied im Kreiscaritasverband, ausgeübt. Je nach Leistungskraft der Gemeinde ist das Leistungsspektrum der sozialen Einrichtungen professioneller, z. B. bei Gemeindekrankenhäusern oder -altenheimen, oder eher von ehrenamtlichen Helfern geprägt, die offene soziale Hilfen anbieten, z. B. den Sozialdienst katholischer Frauen (SkF) oder der katholischen Männer (SkM). Die geschilderte vertikale Struktur des Caritasverbandes vom Bundesverband bis zu den Gemeindecaritasausschüssen wird horizontal überlagert von den Fachverbänden und caritativen Vereinigungen, deren Selbständigkeit

I. Deutscher Caritasverband

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durch die Satzung des DCV garantiert wird. 129 Derzeit sind 19 caritative Fachverbände vom Bundesverband satzungsgemäß anerkannt, von denen der Malteser Hilfsdienst, die Caritas-Konferenzen Deutschlands, der St. RaphaelsVerein und die Gemeinschaft der Vinzenzkonferenzen Deutschlands als einige der bekannteren Verbände zu nennen sind. 130 Weitere Fachverbände existieren ohne formale Anerkennung durch den Bundesverband. Die Fachverbände lassen sich grob einteilen in Personalverbände, die sich einer bestimmten Personengruppe, z. B. Mädchen und Frauen, annehmen, und in denen die Arbeit hauptsächlich von ehrenamtlichen Helfern geleistet wird, und Anstaltsverbände, die eine bestimmte Einrichtungsart, z. B. Krankenhäuser, repräsentieren. Die Fachverbände sind nach der Satzung zwar der zuständigen Ebene des Caritasverbandes angegliedert l3l und entsenden ihre Vertreter in die entsprechenden Gremien des Caritasverbandes, arbeiten aber unabhängig von Weisungen der Verbandsgremien. Caritative Vereinigungen umfassen im wesentlichen Orden und katholische Schwesternschaften. Auch sie sind den entsprechenden Verbandsebene angegliedert und arbeiten selbständig. 132 Die Kooperation der Fachverbände mit dem Caritasverband verlief nicht immer konfliktfrei. Stets waren die Fachverbände darauf bedacht, ihre Selbständigkeit zu wahren, während der Caritasverband eine stärkere Einbindung der caritativen Fachverbände in den Caritasverband vor dem Hintergrund des gemeinsamen Auftrages wünschte. 133 Da es zwischen den Caritasverbänden und den Fachverbänden zahlreiche Überschneidungen in den Arbeitsbereichen gibt, entstehen auf örtlicher Ebene Konkurrenzsituationen. Ob es daraufhin zu Konflikten kommt, hängt im wesentlichen von den beteiligten Personen ab. Eine überschneidungsfreie Aufgabenverteilung zwischen den Caritas- und Fachverbänden, die mögliche Konflikte vermeiden würde, wurde bisher nicht gefunden. Daher ist es notwendig, für einzelne Arbeitsbereiche die Zusammenarbeit durch Einzelvereinbarungen zwischen den Verbänden auf diözesaner Ebene zu regeln, wie dies beispielweise für die Zusammenarbeit

129 Vgl. § 4 V der Satzung des DCV. 130 Eine Übersicht über Geschichte, Organisation und Aufgaben der wichtigsten

Fachverbände findet sich in: Diverse Verfasser (1974): Fachverbände stellen sich vor... , in: Caritas, 75. Jg., S. 160-173. 131 Vgl. § 4 II 2 der Satzung des DCV. 132 Vgl. Kuon (1983), S. 35 tr. 133 Vgl. Wollasch, Hans-Jose! (1989): Der Deutsche Caritasverband - "eine imperialistische Scheinmacht"? Geschichtliche Zeugnisse zum Verhältnis zwischen Caritasverband und caritativen Fachverbänden, in: caritas '90. Jahrbuch des DCV, Freiburg, S. 365-383, DCV (Hrsg., 1979): Caritasverband, zentrale Fachverbände und Caritas der Gemeinde, Unser Standpunkt Nr. 14, Freiburg.

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vom Malteser Hilfsdienst und dem DCV im Bereich der ambulanten sozialen Dienste vorgenommen wurde. 134 Die enge Anlehnung des Caritasverbandes an die Amtskirche und die starke horizontale Aufgliederung bergen Organisationsschwächen in sich, die einen höheren Faktoreinsatz bedingen, als dies bei einem erwerbswirtschaftlich organisierten Dienstleistungsunternehmen mit straffer Führung der Fall wäre. Die höheren Kosten kann die Caritas jedoch wenigstens teilweise durch den Entlohnungsverzicht ihrer Mitarbeiter kompensieren. Wie bereits erläutert, basiert die Motivation der Mitarbeiter zum Lohnverzicht auf der christlichen Grundlegung der Arbeit, die durch die kirchliche Anbindung bestätigt wird. Die mangelnde Führung von oben verstärkt den Eindruck des Freiwilligkeitscharakters der Arbeit für die Mitarbeiter des Caritasverbandes und seiner Fachverbände. 7. Rechnungswesen, Ab/au/organisation und Öffentlichkeitsarbeit

Als gemeinnütziger Verein ist der DCV grundsätzlich nur zu einer Einnahmen-Ausgaben-Rechnung verpflichtet. Aufgrund des hohen Anteils an pflegesatzfinanzierten Leistungen, die die Caritas erbringt, werden für das interne Rechnungswesen der Einzelverbände besondere gesetzliche Bestimmungen wirksam, die zusätzlich zu der Einnahmen-Ausgaben-Rechnung weitere Buchführungspflichten begründen. Einrichtungen, die Leistungen auf der Grundlage von Pflegesatzvereinbarungen erbringen, sind zur Erstellung einer Selbstkostenrechnung verpflichtet, die zur Ermittlung des Pflegesatzes benötigt wird. Für Einrichtungen des Gesundheitswesens, insbesondere Krankenhäuser, gelten außerdem Vorschriften zur Erstellung eines Jahresabschlusses, einer Kosten- und Leistungsrechnung und umfangreiche Prüfungs- und Offenlegungspflichten den öffentlichen Geldgebern gegenüber. 135 Zur Ausgestaltung der internen Kontrolle im Gesamtverband hat der Dachverband DCV Revisions- und Prüfungsgrundsätze entwickelt,136 die jedoch nur aufgrund einer Anordnung des Ortsbischofs rur die Untergliederungen verbindlich werden können. Da nicht in jedem Verband eigene Prüfstellen vorhanden sind, wurde eine Projektgruppe des Dachverbandes eingerichtet, die als Forum für Revisionsfragen genutzt werden soll. Darüber hinaus kann der Dachverband nur zu einer kontrollfreundlichen Aufgaben- und Funktionsaufteilung und 134 Vgl. Zentralvorstand des DCV (1991): Zusanunenarbeit von Caritasverband und Malteser-Hilfsdienst, in: Caritas-Korrespondenz, 59. Jg., Heft I, S. 5-12. 135 Vgl. GaU (1991), S 170 f. 136 Vgl. Spiegelhalter (1991a), S. 160.

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Ablauforganisation auffordern, diese aber nicht anordnen. 137 Zur Modernisierung des Rechnungswesens in den örtlichen caritativen Verbänden unter Einsatz von EDV leisten die Diözesancaritasverbände im Rahmen ihrer Dachverbandsfunktion Hilfestellung in beratender und materieller Form. 138 Die Notwendigkeit zur internen Kontrolle der Verbandstätigkeiten wird vom DCV auch deshalb betont, da die bisher in den Verbänden üblichen Jahresabschlußprüfungen nur die formal richtige Rechnungslegung und Bilanzierung bestätigt.139 Wichtige Informationen zur entscheidungsorientierten Planung und Führung können damit aber nicht gewonnen werden. Neben den Jahresabschlußprüfungen finden externe Kontrollen im Rahmen des Zuwendungsverfahrens durch die Prüfgruppen der öffentlichen Zuwendungsgeber sowie durch die Finanzbehörden zur Überprüfung der Gemeinnützigkeit des Verbandes statt. 140 Zur Publizität sind der DCV und seine Untergliederungen als eingetragene Vereine nicht verpflichtet. Um jedoch ein erforderliches Mindestmaß an Transparenz der Öffentlichkeit gegenüber zu beweisen, veröffentlicht der DCV jährlich seine Haushaltsrechnung, eine Vermögensübersicht und einen Rechenschaftsbericht in den verbandseigenen Schriften. 141 Unterhalb der Dachverbandsebene nimmt die Bereitschaft zur externen Rechnungslegung offenbar ab, da beispielweise der Diözesanverband Münster keinen regelmäßig erscheinenden Bericht mit Jahresabschluß veröffenlicht. Im letztmalig 1988 erschienenen Jahresbericht sind lediglich einige Positionen der Haushaltsrechnung verbal aufgezählt. 142 Auf der Mitgliederversammlung des Diözesancaritasverbandes wird die Verbandsarbeit beleuchtet. Eine Übermittlung der Finanzdaten des Verbandes findet nicht statt. Die Darstellung der in den Verbänden der Caritas installierten Ablauforganisation erweist sich als problematisch, da formalisierte Vereinbarungen über Arbeitsabläufe dem im Caritasverband herrschenden Geist, einer möglichst gering zu haltenden Organisation,143 zuwider laufen. So erfordert die Auslandshilfe ein hohes Maß an organisierten und mit Externen koordinierten 137 Vgl. Spiegelhalter (1991 b), S. 169. 138 Vgl. Vorstand des Caritasverbandes ftlr die Diözese Münster e. V. (0. 1.): Jahresbericht 1988, Münster, S. 59. 139 Vgl. Vorstand des Caritasverbandes ftlr die Diözese Münster e. V. (0. 1.): Jahresbericht 1988, S. 66. 140 Vgl. Spiegelhalter(l993), S. 134, ders. (1991b), S. 169. 141 Vgl. Spiegelhalter(1991a), S. 160. 142 Vgl. Vorstand des Caritasverbandes für die Diözese Münster e. V. (0. 1.): Jahresbericht 1988, S. 67 f. 143 Vgl. Weber (1993), S. 234. 6 Hüdepohl

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Arbeitsgängen. Demgegenüber mußten im Bereich der Auslandshilfe des DCV in einer projektbegleitenden Studie die notwendigen Abläufe der Abteilung erarbeitet werden, ohne auf schriftlich niedergelegte bzw. formalisierte Vereinbarungen zurückgreifen zu können. 144 Jedoch sind mittlerweile auch Stimmen aus dem Verband zu vernehmen, die eine dem gewachsenen Personalbestand und Finanzvolumen angemessene Organisation der Verbandsaktivitäten für erforderlich haIten. 145 Derzeit werden aber im Rahmen der Planung keine modernen Planungsinstrumente eingesetzt, Arbeitsabläufe formal nicht organisiert, und Kontrollen im gesetzlich vorgeschriebenen Mindestmaß auf die reine Rechnungslegung beschränkt, obwohl eine planvolle Verbandsführung, eine verbesserte Organisation und Kontrolle auch von verbandlicher Seite gefordert wird. 146 Eine straffere Organisation und Kontrolle hätte jedoch einen negativen Effekt auf die Mitarbeiter, für die der Eindruck einer primär christlich und weniger professionell orientierten Verbandsarbeit geschwächt würde. Daher kann der Widerstand gegen eine straffere Organisation wi~derum als Ausdruck einer Ersatzbereit- und -herstellungslösung aufgefaßt werden. Im Zuge dieser Ersatzlösung stehen dem Verband keine ausreichenden Mitgliedsbeiträge zur Verfügung, so daß sich das Unternehmen um andere Finanzierungsquellen bemühen muß. Der Deutsche Caritasverband hat folgerichtig die Notwendigkeit einer modernen Öffentlichkeitsarbeit zur Sammlung von Spenden und zur Beschaffung steuerfinanzierter, staatlicher Finanzmittel erkannt. Empirisch belegt wurde diese Notwendigkeit durch eine Befragung der Bevölkerung, die ergab, daß zwar neunzig Prozent der Befragten den Namen der Caritas kennen, Einzelheiten der caritativen Arbeit aber weniger als sieben Prozent der Befragten bekannt sind. 147 Ebenso erfordert die Gewinnung von Mitgliedern und haupt- und ehrenamtlichen Mitarbeitern für die Verbandsarbeit eine Präsenz der Organisation im Bewußtsein der Bevölkerung. Zusätzlich stellt sich der Caritasverband selbst die Aufgabe, eine Einflußnahme auf das soziale Bewußtsein der Bevölkerung zu bewirken und eine Verbesserung der gesellschaftlichen Strukturen zugunsten seiner Leistungs-

144 Vgl. Maurer (1987), S. 61 f. 145 Vgl. Junge (1992), S. 46 f., Weber (1993), S. 234 f. 146 Vgl. Vorstand des Caritasverbandes für die Diözese Münster e. V. (0. 1.):

Jahresbericht 1988, S. 66, Junge (1992), S. 46, Spiegelhalter (1991 b), S. 169. 147 Vgl. DCV (Hrsg., 1993): Tätigkeitsbericht des Zentralrates des Deutschen Caritasverbandes für die Jahre 1990-1992 vorgelegt zur 12. Vertreterversammlung des Deutschen Caritasverbandes vom 4. bis 6. Mai 1993 in Leipzig, Beihefte der Zeitschrift für Caritasarbeit und Caritaswissenschaft caritas, Heft I, Freiburg, S. 35.

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empfänger zu erzielen. 148 Auch diese Aufgabe ist nur in Verbindung mit einer geeigneten Öffentlichkeitsarbeit zu erfüllen. Der Caritasverband jedoch glaubt offenbar, die Tatsache, daß er Öffentlichkeitsarbeit betreibt, rechtfertigen zu müssen, während andere Wohlfahrtsverbände, gleich jedem gewinnorientierten Dienstleistungsunternehmen, ihre Öffentlichkeitsarbeit als selbstverständlich ansehen. So beginnt ein Fachartikel zur Öffentlichkeitsarbeit der Caritas regelmäßig mit einer ausführlichen Begründung der Öffentlichkeitsarbeit im allgemeinen und der der Caritas im besonderen. 149 Zur Rechtfertigung der letzteren werden unter anderem theologische Ausführungen bemüht, die die modemen Kommunikationsformen als "die von der Vorsehung Gottes gegebenen Mittel" 150 erklären. Institutionelles Zentrum der Öffentlichkeitsarbeit des DCV ist die Pressestelle in der Freiburger Zentrale des DCV. Die Mitarbeiter der Pressestelle, die direkt dem Generalsekretär zugeordnet ist,151 pflegen den Kontakt zu den Massenmedien und fertigen selbst Print- und audio-visuelle Medien. Darüber hinaus werden Veranstaltungen für die Journalisten, z. B. Pressekonferenzen, für das Fachpublikum, etwa Vortragsreihen und Seminare, und für die breite Öffentlichkeit, beispielsweise ein Tag der offenen Tür, organisiert. 152 Ein 1993 gegründetes Referat "Zeitschriften" betreut die Verbandspublikationen "Caritas", Caritas-Jahrbuch, "Caritas aktuell", "Caritas-Buchkalender" und das "Caritas-Werkheft". "Caritas" mit dem Untertitel "Zeitschrift für Caritasarbeit und Caritaswissenschaft" dient als fachlich orientiertes Forum für Themen rund um den Verband und die caritative Arbeit. "Caritas aktuell" soll speziell die Mitglieder und Förderer des Caritasverbandes ansprechen. Seit 1992 wird dieses Medium durch ein externes Institut untersucht. Das CaritasJahrbuch informiert über die Jahresaktivitäten aller Fachrichtungen und Fachverbände, sowie besondere Themen in diesem Jahr. Das "Caritas-Werkheft" dient als Arbeitshilfe für die caritative Praxis. Dafür erscheinen außerdem monatlich die Informationsblätter der "Caritas-Korrespondenz" mit fachbereichsgegliederten Beiträgen. Die unregelmäßig erscheinende Reihe "Unser 148 Vgl. Hein, Bemd (1982): Öffentlichkeitsarbeit. Begrundung, Ziele, Kontaktfelder, in: Caritasdienst für die Erzdiözese München und Freising, 35. Jg., Heft 3, S. 36-40, hier S. 36. 149 Vgl. Hein (1982), S. 36 f., Maubaeh, V/ne" (1992): Das Erscheinungsbild der Caritas in der Öffentlichkeit, in: caritas '93. Jahrbuch des DCV, Freiburg, S. 63-68, hier S. 63 f. 150 Vgl. Hein (1982), S. 37. 151 Vgl. DCV (1989): Organisationsplan rur die Zentrale in Freiburg (LorenzWerthmann-Haus) und die Hauptvertretungen, Stand Januar 1989, Freiburg. 152 Vgl. Hein (1982), S. 38. 6*

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

Standpunkt" nimmt Gutachten, Stellungnahmen und Positionspapiere des DCV auf. 153 Die Verbandspublikationen werden im DCV-eigenen LambertusVerlag verlegt. Für die Spendenaktionen der Auslandshilfe ist ein separates Referat "Öffentlichkeitsarbeit Auslandshilfe" zuständig, das rur die relevanten Themenbereiche Kampagnen ausarbeitet und in Zusammenarbeit mit den Massenmedien durchführt. 1992 startete der DCV eine gemeinsame Kampagne mit dem Diakonischen Werk zur Bekämpfung des momentanen öffentlichen Desinteresses an Problemen des afrikanischen Kontinents. Diese Zusammenarbeit mit dem Diakonischen Werk erstreckt sich auch auf inländische Projekte, wie die Mitarbeitergewinnung in den runf neuen Bundesländern, und soll auch in Zukunft fortgesetzt werden. Auf das zunehmende Interesse der Medien an einer Berichterstattung im Bereich der Auslandshilfe soll durch neue, geeignete Formen der Zusammenarbeit von Pressestelle und Journalisten reagiert werden. Zur Vereinheitlichung des Erscheinungsbildes der Caritasorganisation wurden Richtlinien erarbeitet und 1992 vom Zentralrat des DCV verbindlich fiir den Gesamtverband beschlossen. Diese legen unter anderem Farbe und Form von Schriftzügen und Zeichen, sowie Text- und Bildgestaltung fest. IS4 Ohne dieses Instrument beim Namen zu nennen, wendet hier der Caritasverband das corporate design als Mittel der Öffentlichkeitsarbeit an. Im Gegensatz zum Deutschen Roten Kreuz, das aufgrund seiner föderalistischen Kompetenzverteilung einheitliche Grundsätze auf diesem Gebiet nur schwer durchsetzen kann, ermöglicht die zentralistische Struktur des Caritasverband die Einhaltung des corporate design-Konzeptes im Gesamtverband. Das Spendensiegel des Deutschen Zentralinstituts fiir soziale Fragen in Berlin, das mehr Transparenz in den deutschen Spendenmarkt bringen soll und auf der Grundlage einer umfangreichen Unterlagenprüfung rur Jahresfrist verliehen wird, wurde vom Deutschen Caritasverband noch nicht beantragt. Jedoch hat sich der DCV in einer Selbstverpflichtung zu den dem Spendensiegel zugrunde liegenden Leitlinien bekannt. ISS Diese Leitlinien beziehen sich vor allem auf die wirtschaftliche und sparsame Verwendung von Spendenmitteln, eine entsprechende Ausgestaltung des Rechnungswesens, die Prüfung der

153 Vgl. DCV (Hrsg., 1993), S. 33 ff., Flierl (1992), S. 232. 154 Vgl. Maubach (1992), S. 68.

ISS Vgl. DZI (Hrsg., 1993): DZI Spendensiegel, Bulletin 1/93, Stand Juli 1993.

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Aktivitäten und Rechenwerke, sowie die Bezahlung der hauptamtlichen Mitarbeiter nach Tarifen des öffentlichen Dienstes. 156 Die Öffentlichkeitsarbeit in den Diözesen kann aufgrund der unterschiedlichen Ausgestaltung in den einzelnen Diözesen nur beispielhaft dargestellt werden. Die Öffentlichkeitsarbeit der Diözese Münster ist organisatorisch in der Zentralabteilung im Referat "Öffentlichkeitsarbeit, Nothilfen, Katastrophenlager" untergebracht. Eine Positionierung der Öffentlichkeitsarbeit beim Vorstand des Diözesancaritasverbandes, die fiir ihre Tätigkeit sinnvoll wäre, wurde bisher von der Verbandsfiihrung abgelehnt. Der Öffentlichkeitsarbeiter hat kein festes Budget und kann in Abstimmung mit dem Abteilungsleiter, allerdings ohne konkrete Vorgaben von der Verbandsfiihrung, Aktionen entwickeln. Seit 1983 erstellt der Pressedienst "Caritas Presse Münster" (cpm) wöchentlich fiir 200 Redaktionen in Funk, Fernsehen und Print-Medien Nachrichten und Berichte über die Caritasarbeit der Diözese. Daneben werden Pressekonferenzen und Pressefahrten veranstaltet und Artikel in den Verbandspublikationen untergebracht. Außerdem fallt in den Arbeitsbereich des Fachreferats die Betreuung von örtlichen Veranstaltungen im Rahmen von Spendenkampagnen. 157 Die breite Öffentlichkeit wurde zuletzt 1988 mit einem Jahresbericht umfassend über den Diözesancaritasverband informiert. Eine aktueller Jahresbericht ist in verbesserter Form fiir Ende 1994 geplant. 8. Externe Zusammenarbeit im nationalen und internationalen Rahmen

Als anerkannter Spitzenverband der freien Wohlfahrtspflege ist der Deutsche Caritasverband Mitglied der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege. In den örtlichen und überörtlichen Gremien dieser Arbeitsgemeinschaft stimmt der Caritasverband seine inländischen Aktivitäten mit der übrigen freien Wohlfahrtsverbänden ab. Mit den zuständigen staatlichen Stellen auf örtlicher Ebene arbeitet die Caritas ebenfalls in Arbeitsgemeinschaften zusammen. In Verhandlungen mit den öffentlichen Geldgebern wird die Übernahme neuer Aufgaben oder der Betrieb neuer Einrichtungen durch die Caritas abgesprochen. 158 Der Verdacht eines kartellähnliches Verhaltens 156 Vgl. DZI (1991), S. 4. 157 Vgl. Vorstand des Caritasverbandes fUr die Diözese Münster e. V. (0. J.):

Caritasverband fUr die Diözese Münster e. V. Jahresbericht 1988, Münster, S. 60. 158 Vgl. Fuchs, Ludwig (1992): Kirchliche Wohlfahrtspflege aus der Sicht von Staat und Konununen, in: DCV (Hrsg.), Caritas im geeinten Deutschland, Freiburg, S. 55-65, hier S 58 f

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8. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

zu Lasten von wettbewerblichen Strukturen im Wohlfahrtsbereich liegt hier nahe. Alle Aktionen im Rahmen der Auslandshilfe werden über die Caritas Internationalis koordiniert. Die Caritas Internationalis ist eine Konföderation nationaler katholischer Organisationen, die auf caritativem und sozialem Gebiet tätig und zur Vertretung der in dem Land tätigen caritativen Verbände berechtigt sind.1 59 1950 als Nachfolgeorganisation der im Jahr 1924 entstandenen Internationalen Caritas-Union gegründet, vertritt die Caritas Internationalis mit Ermächtigung des Heiligen Stuhls alle katholischen Organisationen auf internationaler Ebene und ist völkerrechtlich als internationale Organisation anerkannt. 160 Derzeit gehören 119 nationale Verbände aller fünf Kontinente dieser Organisation an.1 61 Die Generalversammlung als beschlußfassendes Gremium des Verbandes, bestehend aus den Delegierten aller Mitgliedsverbände, legt die Grundlinien der Arbeit fest und wählt die ausführenden Organe, das Büro mit dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und dem Schatzmeister, und das Exekutivkomitee, das sich aus den Mitgliedern des Büros und Vertretern der Regionen zusammensetzt. 162 Die Kandidatenlisten sowie Satzungsänderungen müssen dem Heiligen Stuhl zur Genehmigung vorgelegt werden. Außerdem darf ein kirchlicher Assistent, ernannt vom Heiligen Stuhl, an den Sitzungen aller Gremien teilnehmen. 163 Die Organisation unterhält in Rom ihre Geschäftsstelle. Die Aufgaben der Caritas Internationalis bestehen vor allem in der Förderung der Gründung und Entwicklung nationaler Caritasorganisationen sowie deren Zusammenarbeit, sowie der Koordination der Not- und Katastrophenhilfe der Mitglieder und der Vertretung der Mitglieder auf interkonfessioneller und internationaler Ebene. Zur innerverbandlichen Abstimmung sind Regionalkonferenzen für jeden Kontinent eingerichtet. Zur Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen ist Caritas Internationalis durch ständige Delegationen mit beratendem Status bei verschiedenen UN-Organisationen vertreten, z. B. bei UNICEF (Kinderhilfswerk) und der UNESCO (Erziehung, Wissenschaft und Kultur), und unterhält regelmäßige Beziehungen zu zahlreichen, in der Auslandshilfe tätigen, internationalen Organisationen, z. B. der

159 Vgl. Art. 1 Wld 2 des Statuts der Caritas Internationalis. 160 Vgl. Kuon (1983), S. 65 f. 161 Vgl. Caritas Internationalis (1993): Für eine Kultur der Solidarität, in: Caritas, 94. Jg., S. 334-336, hier S. 334. 162 Vgl. Caritas Internationalis (1982): Aufgaben Wld Aufbau, Rom. 163 Vgl. Hierold, AlJred E. (1979): GrundlegWlg Wld Organisation kirchlicher Caritas. St. Ottilien, S. 185 f.

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Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften, der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und dem Weltkirchenrat. 164 Die rein koordinierende Funktion der Organisation für die Auslandshilfe der Mitglieder spiegelt sich in der Finanzierung des Verbandes wider. Die Organisation finanziert die Verbandstätigkeit durch Beiträge ihrer Mitglieder. Abgesehen von einem Fonds für Sofortmaßnahmen in Höhe von US-$ 100.000, werden die finanziellen, materiellen und personellen Aufwendungen der Hilfsaktionen durch die beteiligten nationalen Caritasorganisationen getragen. 165 Im Deutschen Caritasverband engagiert sich besonders der Fachverband des Malteser Hilfsdienstes mit Material und Personal in der Auslandshilfe. 166 Die Abteilung Auslandshilfe der Freiburger Zentrale des DCV wirkt dagegen hauptsächlich koordinierend. 167 9. Fazit

Die kollektivgütertheoretischen Überlegungen zur Lösung der Bereit- und Herstellungsprobleme der caritativen Güter im Vergleich zur tatsächlichen Ausgestaltung im Unternehmen Caritas lassen folgendes Gesamtbild dieser Wohlfahrtsorganisation entstehen. Das Unternehmen Caritas ist primär ein Herstellungsunternehmen. Für die Güter, für die ein Bereitstellungsverband, wie die Sozialversicherungen oder die ökonomisch optimalen Versicherungs- und Ausbildungsvereine, nicht existiert, übernimmt die Caritas auch Bereitstellungsaufgaben. Diese umfassen die Planung der Bereitstellungsmenge und -qualität sowie die Sicherung der Finanzierung. Da dem Caritasverband dazu die notwendigen Finanzierungsformen, Gebühren und Beiträge, nicht im ausreichenden Maß zur Verfügung stehen, bemüht sich das Unternehmen um Ersatzfinanzierungsquellen, wie Spenden und Zuwendungen. Wenn im folgenden auf die spezifischen Vorzüge und Probleme des Unternehmens Caritas in bezug auf die Bereit- und Herstellung der caritativen Güter eingegangen wird, ist stets zu berücksichtigen, daß die gewählte Konstruktion nur einen Ersatz für die ökonomisch sinnvolle Lösung darstellt und daher mit Effizienzverlusten gerechnet werden muß. 164 Vgl. Caritas Internationalis (1982): Aufgaben und Aufbau, Rom. 165 Vgl. Kuon (1983), S. 66. 166 Vgl. von Trnszczynski, Georg (1974): Malteser-Hilfsdienst e.

Caritas, 75. Jg., S. 163 f. 167 Vgl. Maurer (1987), S. 60 ff.

V. (MHD), in:

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Als Vorteil für die Bereitstellung der caritativen Güter erweist sich die stark dezentrale Gliederung des Gesamtverbandes der Caritas, die eine kundennahe Güterversorgung ermöglicht. Durch den hohen Bekanntheitsgrad des Unternehmens wird ein großer Kreis der potentiellen Kunden erschlossen, so daß die Hilfsangebote die Hilfesuchenden mit hoher Wahrscheinlichkeit erreichen. Als Problem könnte sich die explitzit hervorgehobene christliche bzw. katholische Orientierung des Verbandes erweisen, wenn hierdurch nicht- oder anders-gläubige Hilfesuchende von der Inanspruchname der Angebote abgeschreckt werden. Dieser Möglichkeit ist durch eine entsprechende Öffentlichkeitsarbeit zu begegnen, die deutlich macht, daß die Hilfeleistung zwar aus der katholischen Glaubensrichtung ihre Motivation erhält, in ihrem Adressatenkreis jedoch ohne Beschränkung ist. Die verschiedenen Formen der Zusammenarbeit im Verband und die Möglichkeit zur schnellen Veränderung der Kooperationsformen lassen eine optimale Annäherung an die Wünsche der Nachfrage und ein flexible Anpassung an Änderungen der Nachfrage zu. Die zentrale Bearbeitung der Auslandshilfe bei dezentraler Informationsbeschaffung in den ausländischen Gemeinden über die dortigen Geistlichen ermöglicht eine Ausnutzung von Informations- und Koordinationsvorteilen. Aufgrund seiner Einbindung in die Amtskirche kann der Laienverband der Caritas die Machtposition der katholischen Kirche als einer der Meinungsführer in der Gesellschaft nutzen, um staatliche Willensbildungsprozesse, in denen die Hilfesuchenden kaum eine Lobby haben, zu beeinflussen. Dabei kann er eine Anwaltsfunktion für die Leistungsempfanger und eine Informationsfunktion für die staatlichen Stellen fern der Basis übernehmen. Ebenfalls als Vorteil kann die Nähe zur Kirche für die Gewinnung von Finanzmittel gesehen werden, wenn die regelmäßigen Versammlungen der Kirchengemeindemitglieder in den Gottesdiensten für die Spendensammlungen der Caritas genutzt werden können. Derart planmäßige und regelmäßige Treffen potentieller Spender mit der Möglichkeit direkter Ansprache stehen nichtkirchlichen Wohlfahrtsverbänden nur selten zur Verfügung. Die Mittel dieser Sammlungen und die weitere Finanzierungsquelle der kirchlichen Zuwendungen erlauben eine Hilfeleistung nach den speziellen Zielsetzungen der Verbandsführung und können jenseits einer Medienwirksamkeit fiir unpopuläre oder innovative Projekte eingesetzt werden. Jedoch ist zu bedenken, daß mit der Nähe zur Amtskirche und der finanziellen Unterstützung durch die Kirche auch eine negative Öffentlichkeitswirkung verbunden sein kann. Zum einen wird der Anteil der kirchlichen Zuwendungen überschätzt, so daß die gesellschaftliche Unterstützungsbereitschaft, insbesondere die Spendenbereitschaft, sinkt. Zum anderen verwischt dadurch die

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Identitätsabgrenzung zwischen Caritasverband und Amtskirche, so daß mögliche Imageverluste der katholischen Kirche und die allgemeine Säkularisierung der Gesellschaft voll auf den Laienverband Caritas durchschlagen. Die kirchlichen Zuwendungen sind nur ein Teil der problematischen Finanzierungsstruktur des Caritasverbandes. Mit der derzeit praktizierten Mischfinanzierung sind nicht nur die bekannten Probleme jedweder "Töpfchenwirtschaft" verbunden einschließlich der starken Einflußnahme verbandsexterner Stellen, wie Sozialversicherungsträger, Staat und Amtskirche. Die Finanzierung birgt insgesamt Effizienzverluste in sich, wenn die Verbandsführung nicht die unterschiedliche Art der von ihr angebotenen Güter erkennt und alternative Bereitstellungsformen wie private Vereine oder Fremdbezug in Betracht zieht. Statt des bisher verfolgten Expansionskurses wäre eine Durchsicht des Angebotskataloges erforderlich, die nach spezifisch caritativen Aufgaben und im Grunde unspezifischen Aufgaben unterscheidet, um die ausgesonderten Leistungen alternativen, effizienten Bereitstellungsformen zuzuführen. Ein Konzentration der Aufgaben auf spezifisch caritative Leistungen macht die Stärkung der freien Finanzierungsquellen, insbesondere der Spendenmittel, erforderlich. Dazu ist in der heutigen mediengeprägten Gesellschaft eine entsprechende Öffentlichkeitsarbeit notwendig, die in ihrer bisher praktizierten Form insbesondere auf der Hauptdienstleistungsebene, den Diözesen, als wenig geeignet eingeschätzt werden muß. Insbesondere ist eine konsequente Abgrenzung von Verband und Kirche nötig, um der Öffentlichkeit die Notwendigkeit privater Unterstützung verständlich zu machen. Der vielfach wiederholte Hinweis von Verbandsvertretern auf den fehlenden Automatismus kirchlicher Zuwendungen, da der Caritasverband ein Laienverband sei. bei gleichzeitiger Inanspruchnahme von Schutzrechten, die nur der Kirche zustehen, sowie zahlreichen personellen Verflechtungen, sind diesem Vorhaben nicht dienlich. Mit der stärkeren Abgrenzung von der Amtskirche würde sich ein weiteres Problem der Bereitstellung von Gütern durch die Caritas abschwächen, und zwar das der Überlagerung theologischer Überlegungen über wirtschaftliches Handeln. Die Organisation der Bereitstellung erreicht ein höheres Maß an Effizienz, wenn Organisation an sich als notwendig und positiv bewertet wird, und dadurch verbesserte Kontrollen der Aktivitäten sowohl intern als auch extern möglich werden. Auch die beklagten Managementdefizite lassen sich reduzieren, indem die Führungskräfte und Mitarbeiter nicht mit zu hohen ethisch-theologischen Anforderungen überfordert und fehlende Qualifikationen durch entsprechende Aus- und Fortbildung verbessert werden. Ein weiteres Problem der Spenden- und Zuwendungsfinanzierung bzw. einer Finanzierung durch Sozialversicherungen ist dann zu sehen, daß mit der

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Abkehr von einer Finanzierung durch die Leistungsempfanger auch deren direkte Entscheidungs- und Kontrollmöglichkeiten in bezug auf die Bereit- und Herstellung verlorengehen. So besteht die Gefahr. daß die Entscheidungen der Verbandsführung zwar die Interessen der Geldgeber, aber nur in geringerem Maße die Wünsche der Nutzer berücksichtigen. Deshalb bleibt nur zu hoffen, daß als Ersatz einer organisatorischen Regelung, die die Beteiligung der Nutzer sicherstellt, die Entscheidungsberechtigten der Organisation, geleitet von ihrer Dienstgesinnung, die Bedürfnisse der Nutzer entsprechend würdigen. Als Vorteil für die Herstellung der von der Caritas angebotenen, wohlfahrtspflegerischen Güter kann der Verband die richtig präsentierte, christliche Orientierung für die Einbindung des Hilfesuchenden in den Produktionsprozeß und den Aufbau seines Vertrauens zu den Hilfeleistenden für sich nutzbar machen. Die Grundwerte dieser Motivationsbasis sind in einer christlich geprägten Gesellschaft bekannt und müssen daher nicht erst vermittelt werden. Ein generell zur Verfügung bestehendes Potential ehrenamtlicher Mitarbeiter erhält der Caritasverband durch seine Nähe zur Kirche mit der Kirchengemeinde. Die tendenziell vorhandene Motivation der Gemeindemitglieder, die mit der Orientierung des Verbandes übereinstimmt, und die regelmäßigen Versammlungen zu den Gottesdiensten mit der Möglichkeit zur persönlichen Ansprache der Mitglieder erleichtert die Gewinnung von ehrenamtlichen Mitarbeitern für den Caritasverband. In diesem Zusammenhang ist die zunehmende Säkularisierung der Gesellschaft schon zu einem Problem des Verbandes geworden, das sich verbunden mit dem Imageverlust der katholischen Kirche zukünftig noch verstärken wird. Als Defizit im Rahmen der Herstellung der von der Caritas angebotenen Güter ist die mangelhafte Berücksichtigung von Fremdbezugsmöglichkeiten zu bewerten. In dem Güterbereich, in dem die Caritas als Herstellungsunternehmen agiert, ließen sich zumindest Vorprodukte von erwerbswirtschaftlich organisierten Zulieferunternehmen beziehen. Übernimmt die Caritas die Funktion des Bereitstellungsverbandes, sind Überlegungen zur Verbilligung der Herstellung von caritativen Gütern im Zuge eines Fremdbezuges von erwerbswirtschaftlichen Dienstleistungsunternehmen anzustellen. Diese Überlegungen haben die Notwendigkeit einer Nutzung der Glaubensmotivation bei den Mitarbeitern miteinzubeziehen. Da ein hoher Anteil von Gütern innerhalb des Leistungsspektrums der Caritas weniger ehrenamtliche, sondern anerkanntermaßen professionelle Arbeit erfordert, ist die unbedingte Anbindung der Herstellung an den katholisch orientierten Verband nicht gerechtfertigt. In den Bereichen, in denen die Bindung der ehrenamtlichen Mitarbeiter an den Verband erforderlich ist, wäre eine Herauslösung der Produktion aus

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der Verbandsstruktur demgegenüber unvorteilhaft und steht deshalb für Überlegungen zum Fremdbezug nicht zur Diskussion. Der in der Literatur schon erwähnte Vorschlag des Rückzugs auf eine "kleine" Caritas mit christlich motivierter Orientierung und ehrenamtlicher Hilfeleistung erscheint vor diesem Hintergrund nicht als Kapitulation sondern als Schritt hin zur Effizienz der Produktion.

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11. Deutsches Rotes Kreuz e. V. Das Deutsche Rote Kreuz (DRK) ist eine nationale Gesellschaft der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung. In der folgenden Analyse bleibt die internationale Einbindung zunächst weitgehend unberücksichtigt, um das DRK in seiner Rolle als nationale Wohlfahrtsorganisation darzustellen. 1 Nachfolgend soll zunächst die geschichtliche Entwicklung der deutschen Rotkreuzorganisation dargestellt werden, aus der sich die heutige Aufgabenstruktur ergeben hat. Diese aktuellen Tätigkeiten werden daraufhin aus kollektivgütertheoretischer Sicht zu betrachten und zu bewerten sein. 1. Gründungsanlaß und Geschichte

Im Frühsommer des Jahres 1859 führte das Königreich Sardinien-Piemont gemeinsam mit Frankreich Krieg gegen Österreich, um in Oberitalien die Loslösung von Österreich zu erreichen. Der Konflikt endete mit der Schlacht von Solferino am 24. Juni 1859. 2 Der Genfer Geschäftsmann Jean Henry Dunant 3, der den französischen Kaiser Napoleon III. aufsuchen wollte, um von ihm Unterstützung in geschäftlichen Dingen zu erhalten, geriet nach dem Kampf auf das Schlachtfeld, auf dem die Verwundeten beider Kriegsgegner ohne ausreichende Hilfe durch die Heeressanitätsdienste ausharren mußten. Nicht nur im Fall von Solferino, sondern ganz allgemein war in der Mitte des vorigen Jahrhunderts eine unzureichende sanitätsdienstliehe Versorgung sowie das Fehlen jeglichen Schutzes für Kriegsopfer und Helfende festzustellen. 4 Der seit seiner Jugend sozial engagierte Dunant beteiligte sich spontan an Hilfsaktionen der Bevölkerung von Solferino und verarbeitete seine Erlebnisse 1 Soweit nicht anders angegeben, wurden die Angaben dieses Kapitels von Herrn Otte, Referat für Grundsatzangelegenheiten, und Herrn Kutter, Leiter der Prüfstelle, vom DRK-Generalsekretariat zur Verfllgung gestellt. Vgl. das Gesprächsprotokoll im Anhang 3. 2 Vgl. Gruber, Walter (1985): Das Rote Kreuz in Deutschland: zum 125. Jahrestag von Solferino, Wiesbaden, S. 10. 3 Unter den Biographien über Dunant nimmt das Werk von Willy Heudtlass (1985): J. Henry Dunant, eine Biographie in Dokumenten und Bildern, 4. Auflage, Stuttgart u.a.O., eine herausragende Stellung ein. 4 Vgl. Haug, Hans (1991): Menschlichkeit fllr alle. Die Weltbewegung des Roten Kreuzes und Roten Halbmondes, Bern, Stuttgart, S. 25, Röder, Otto (1949): Geschichtliche Entwicklung und Bedeutung des Roten Kreuzes, NÜffiberg, S. 73.

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in der Schrift "Eine Erinnerung an Solferino"s, die im November 1862 im Selbstverlag erschien. In diesem Erlebnisbericht entwickelte Dunant seine Idee, zu Friedenszeiten in jedem Land Hilfsgesellschaften aus Freiwilligen zu bilden, die im Kriegsfalle die Heeressanitätsdienste bei der Versorgung der verwundeten und kranken Soldaten unterstützen sollten, um die Versorgungslücke zu schließen. Die Tätigkeit dieser Hilfsgesellschaften sollte durch ein internationales Abkommen rechtlich abgesichert werden. 6 Seine Schrift sandte Dunant an Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens in ganz Europa, um rur seine Idee zu werben. Seinen Anregungen wurde großes Interesse entgegengebracht. So lud die Genfer Gemeinnützige Gesellschaft Dunant zu einer Mitgliederversammlung am 9. Februar 1863 ein, um seine Idee zu erläutern. Auf Anregung des Vorsitzenden der Gesellschaft, Gustav Moynier, wurde ein Komitee gebildet, bestehend aus Moynier, Dunant. Dr. Louis Appia, der als Feldarzt an der Solferino-Schlacht teilgenommen hatte, Dr. Theodore Maunoir, Vorsitzender der Ärtzeschaft von Genf, und General Guillaume Dufour, ein in ganz Europa angesehener Offizier. Dieses Komitee wollte Dunants Anregungen zu konkreten Vorschlägen ausarbeiten. In den Sitzungen des Komitees entstand das Vorhaben einer internationalen Konferenz, auf der die Möglichkeiten einer Unterstützung der Heeressanitätsdienste durch Hilfsgesellschaften diskutiert werden sollten. 7 Durch rege Werbetätigkeit der Komiteemitglieder konnte diese Konferenz am 26. Oktober 1863 mit 31 Vertretern von 16 Regierungen und vier privaten Organisationen in Genf eröffnet werden. Die Konferenzteilnehmer beschlossen ein Zehn-Punkte-Programm 8, wonach in jedem Land ein Komitee .gebildet wird, das in Kriegszeiten die Heeressanitätsdienste bei der Versorgung der Verwundeten verstärkt und sich in Friedenszeiten auf diese Aufgabe vorbereitet. Die Beschlüsse und Wünsche, die die Konferenz in ihrem Programm festhielt, können als Gründung des Roten Kreuzes aufgefaßt werden, da die in jedem souveränen Land zu gründenden Hilfsorganisationen die Vorläufer der heutigen nationalen Rotkreuz- und Rothalbmond gesellschaften darstellen. 9 Unter den 16 Regierungsdelegationen der Genfer Konferenz von 1863 befanden sich zehn deutsche. unter ihnen der Vertreter der Zentralleitung des Württembergischen Wohltätigkeitsvereins, Dr. Christoph Ulrich Hahn. Er initiierte die Gründung des Württembergischen Sanitätsvereins des souveränen Königreichs Württemberg als erste nationale Hilfsgesellschaft zum 12. No5 Orgina1tite1 "Un Souvenir de Solferino". 6 Vgl. Dunant. Henry: Eine Erinnerung an Solferino, Neuausgabe 1961, herausge-

geben vom Schweizerischen Roten Kreuz, Zürich, S. 105 und S. 116. 7 Vgl.Gruber(1985),S.12f.,Haug(1991),S.27f. 8 Wortlaut abgedruckt bei Haug (1991), S. 649 f. 9 Vgl. Haug (1991), S. 29 f.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfalutsorganisationen

vember 1863. Weitere vierzehn deutsche Landesvereine entstanden, die sich gemeinsam mit dem Württembergischen Sanitätsverein am 20. April 1869 zum "Centralkomite der Deutschen Vereine zur Pflege im Felde verwundeter und erkrankter Krieger" zusammenschlossen. Bis zum ersten Weltkrieg gehörten insgesamt 26 Landesorganisationen dem Centralkomite an. 10 Parallel zu diesen hauptsächlich von männlichen Mitgliedern geprägten Landesverbänden entstanden in Deutschland Frauenvereine. Diese widmeten sich in Friedenszeiten den Aufgaben aus dem Bereich der Wohlfahrtspflege und gründeten in Vorbereitung auf Kriegszeiten Schwesternschaften. Den Mutterhäusern dieser Schwesternschaften waren oft eigene Hospitäler angegliedert. Am 12. August 1871 schlossen sich die Frauenvereine zum "Verband der deutschen Frauenvereine" zusammen. Ihre Schwesternschaften vereinigten sich 1894 zum Verband der Schwesternschaften, der später zum "Verband der Schwesternschaften vom Deutschen Roten Kreuz e. V." wurde. 11 Landesverbände und Frauenvereine arbeiteten zwar zusammen, blieben aber organisatorisch weitgehend getrennt. Hauptschwerpunkte der Tätigkeiten der Rotkreuzvereine blieben die Wohlfahrtspflege, sowie der Sanitäts- und Rettungsdienst als Hilfe bei Unfällen und Katastrophen. 12 Im ersten Weltkrieg wurden etwa 250.000 Helfer der Rotkreuzorganisationen eingesetzt sowie Vereinslazarette und Genesungsheime zur Verfügung gestellt. Mit Kriegsende gingen nicht nur die Landesverbände in Elsaß-Lothringen verloren. Den verbliebenen Verbänden, die durch die Neuordnung der territorialen Gliederung Deutschlands ebenfalls umorganisiert werden mußten, wurde durch den Friedensvertrag von Versailles die Zusammenarbeit mit den Streitkräften, der Ausgangspunkt der Rotkreuztätigkeit, untersagt. Daher verlagerten sich die Aktivitäten auf die Bereiche der Wohlfahrts- und Krankenpflege und der Rettungsdienste. Neue Aufgaben traten hinzu durch die Beteiligung an internationalen Hilfsaktionen, zum Beispiel der Einsatz für Hungernde in Rußland 1920. 13 In dieser Entwicklung innerhalb der Geschichte des DRK zeigt sich die allgemeine Erscheinung, daß eine einmal gegründete

10 Vgl. Gruber (1985), S. 15, Schlägel. Anton (1992a): Die Geburtsjahre, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 5, S. 24. 11 Vgl. o. V. (1992): Die Schwesternschaften, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 5, S.27. 12 Vgl. Haug (1991), S. 202. 13 Vgl. ebenda, S. 202 f., Schlägel, Anton (1992b): Zusanunenschluß, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 5, S. 28.

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Organisation sich neue Aufgaben sucht, wenn die ursprünglichen Tätigkeitsfelder an Bedeutung verlieren, um sich selbst am Leben zu erhalten. 14 Nach mehreren Tagungen der Landesverbandsvorsitzenden kam es am 25. Januar 1921 zum Zusammenschluß der Landesorganisationen und Landesfrauenvereine im "Deutschen Roten Kreuz" mit Sitz in Berlin. Zum ersten Präsidenten des neuen Verbandes wurde Joachim von Winterfeldt-Menkin gewählt. Sein Amt behielt er bis zur Machtergreifung durch die Nationalsozialisten im Jahr 1933 inne. Unter seiner Leitung entwickelte sich die Sozialarbeit zu einem weiteren Arbeitsschwerpunkt des Verbandes. Der Rettungsdienst wurde zu einem Netz von Hilfs- und Meldestellen sowie Rettungswachen ausgebaut. 1926 wurde das "Deutsche Jugendrotkreuz" als Jugendorganisation des Deutschen Roten Kreuzes gegründet. 1S Die Gleichschaltung durch die Nationalsozialisten betraf auch das Deutsche Rote Kreuz. Am 9. Dezember 1937 wurde das "Gesetz über das Deutsche Rote Kreuz" erlassen, das eine Neuordnung der Struktur des Roten Kreuzes vorsah und den Präsidenten und die Satzung den Befehlen der Regierung unterstellte. Aufgrund einer Vereinbarung zwischen dem DRK und dem Hauptamt fur Volkswohlfahrt mußten zahlreiche Rotkreuzeinrichtungen, wie Gemeindepflegestationen und Kindertagesstätten, an das Hauptamt abgegeben werden. Das Jugendrotkreuz wurde in die Hitlerjugend integriert. Eine neue Satzung fur das DRK, die am 1. Januar 1938 in Kraft trat, verankerte eine zentralistische und hierarchische Verbandsorganisation. 16 Eine Aufgabenerweiterung ergab sich im Bereich des Rettungsdienstes und des Katastrophenschutzes. Die ursprüngliche Aufgabe, die Zusammenarbeit mit den Streitkräften, konnte wieder aufgenommen werden. Im Zweiten Weltkrieg erweiterte sich das Tätigkeitsfeld im Vergleich zum Ersten Weltkrieg und urnfaßte wie vorher Pflege- und Sanitätsdienste fur die Streitkrafte, darüber hinaus soziale Dienste fur die Soldaten, wie die Unterhaltung von Soldatenheimen, die Verpflegung an Bahnhöfen und die Kriegsgefangenenbetreuung, sowie der Schutz der Zivilbevölkerung, insbesondere der Luftschutz. Insgesamt wurden etwa 800.000 Personen, Ärzte und Ärztinnen,

14 Vgl. Michels, Robert (1925/1970): Zur Soziologie des Parteiwesens in der modemen Demokratie. Untersuchungen über die oligarchischen Tendenzen des Gruppenlebens, Nachdruck der 2. Aufl., Stuttgart, S. 348, und Mayntz, Renate (1963): Soziologie der Organisation, Reinbek bei Hamburg, S. 45-47. lS Vgl. ebenda, Eckardt, Lutz (1992): Der Wegbereiter, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 5, S. 29. 16 Vgl. Flierl (1992), S. 264 ff.

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Krankenpfleger und -schwestern, Schwesternhelferinnen, Helfer und Helferinnen, eingesetzt. 17 Mit Kriegsende ging die staatliche Autorität auf die vier Besatzungsmächte über. In der englischen und amerikanischen Besatzungszone durften die Kreisverbände ihre Arbeit fortsetzen, nachdem eine Entnazifizierung der leitenden Positionen durchgeführt worden war. Noch im Jahr 1945 konnten Landesverbände gebildet werden. In der französichen Zone wurden 1946 alle Rotkreuzverbände aufgelöst, 1947 wieder zugelassen und Neugründungen der Landesverbände genehmigt. In der sowjetischen Zone wurde jegliche Rotkreuzarbeit untersagt. Drei neue Arbeitsfelder ergaben sich durch die Folgen des Krieges: Hilfe für die heimkehrenden Kriegsgefangenen sowie für die Heimatvertriebenen und Flüchtlinge und der Suchdienst, der alle Informationen über Gefallene, Vermisste und Kriegsgefangene sowie ausgebombte und vertriebene Zivilpersonen sammelte und in zwei zentralen Suchkarteien in München und Hamburg zusammenfaßte. Mit der Gründung zweier deutscher Staaten im Jahr 1949 begann die getrennte Entwicklung der Rotkreuzverbände in West- und Ostdeutschland. Am 4. Februar 1950 gründeten die Landesverbände der drei westlichen Besatzungszonen, der Landesverband Berlin und der Verband der deutschen Mutterhäuser das "Deutsche Rote Kreuz e. V. in der Bundesrepublik Deutschland". Am 26. Februar 1951 erfolgte die Anerkennung dieses Verbandes als nationale Rotkreuzgesellschaft durch die Bundesregierung. Diese Anerkennung wurde nach der Errichtung der Bundeswehr mit einem Schreiben des Bundeskanzlers vom 27. September 1956 an den Präsidenten des DRK bestätigt, um die Zusammenarbeit des DRK mit den Sanitätsdiensten der Bundeswehr zu ermöglichen. In der sowjetischen Besatzungszone entstand aufgrund einer Verordnung des Ministerrates am 23. Oktober 1952 das "Deutsche Rote Kreuz der Deutschen Demokratischen Republik" als Körperschaft des öffentlichen Rechts. 18 Nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten zum 3. Oktober 1990 bildeten sich in Ostdeutschland fünf Landesverbände, die am 9. November 1990 ihren Beitritt zum Deutschen Roten Kreuz in der Bundesrepublik zum 1. Januar 1991 sowie die Auflösung des Deutschen Roten Kreuzes der Deutschen Demokratischen Republik zum 31. Dezember 1990 erklärten. Dieser gesamt17 Vgl. Schlögel. Anton (1 992c): Unter Nazi-Kuratel, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 5, S. 32. 18 Vgl. Haug (1991), S. 203 ff.

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deutsche Verband trägt heute international die Bezeichnung "Deutsches Rotes Kreuz e. v.". Die Anerkennung der Bundesregierung von 1956 wurde bestätigt und auf das Gebiet der runf neuen Bundesländer erweitert. 19 2. Heutige Aufgaben Die gesamte Rotkreuzarbeit soll einen Beitrag zu Frieden und Völkerverständigung leisten. Daher vertritt das Deutsche Rote Kreuz "in Wort, Schrift und Tat die Ideen der Nächstenliebe, der Völkerverständigung und des Friedens".20 Zur Konkretisierung dieses Selbstverständnisses setzt sich das Deutsche Rote Kreuz bestimmte Aufgaben, die, in der wirtschaftswissenschaftlichen Terminologie gesprochen, die Produktbereiche des Dienstleistungsunternehmens DRK beschreiben. Das Deutsche Rote Kreuz stellt sich durch sich seine Satzung folgende Aufgaben: "1. Verbreitung der Kenntnisse des humanitären Völkerrechts sowie der Grundsätze und Ideale der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, 2. Hilfe fiir die Opfer von bewaffneten Konflikten, Naturkatastrophen und anderen Notsituationen, 3. Verhütung und Linderung menschlicher Leiden, die sich aus Krankheit, Verletzung, Behinderung oder Benachteiligung ergeben, 4. Förderung der Gesundheit, der Wohlfahrt und der Jugend, 5. Förderung der Entwicklung nationaler Rotkreuz- und RothalbmondGesellschaften"21 Die ersten drei Aufgabenbereiche sowie der letzte Bereich beziehen sich vorwiegend auf die Tätigkeit des DRK als nationale Rotkreuzgesellschaft, während der vierte Komplex, die Wohlfahrtspflege, der implizit schon im dritten Bereich enthalten ist, eine besondere Betonung der Betätigung des DRK als Wohlfahrtsorganisation darstellt. Innerhalb der nationalen Gesellschaften der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung ist das Deutsche Rote Kreuz die einzige nationale Gesellschaft, die einen derart ausgebauten Wohlfahrtspflegebereich unterhält. Die anderen nationalen Gesellschaften leisten im wesentlichen als Hilfsorganisationen Dienste im Katastrophenschutz, im Gesundheitswesen, sowie Schutz im Kriegs- und Konfliktfall. Von weltweit ca. 160.000 Beschäftigten des Roten Kreuzes arbeiten ca. 74.000 beim Deut19 Vgl. o. V. (1991): IKRK bestätigt DRK, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 5, S. 9. 20 § 1 11 der Satzung des DRK in der gültigen Fassung von 1993. 21 § 2 der Satzung des DRK. 7 HUdepohl

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schen Roten Kreuz. Zu berücksichtigen ist, daß die Aktivitäten des DRK im Bereich der Wohlfahrtspflege die sozialpolitischen Gegebenheiten in der Bundesrepublik Deutschland mit ihrem ausgebauten sozialen Netz und der engen Zusammenarbeit staatlicher Stellen mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege widerspiegeln. Auf nationaler Ebene ist das Deutsche Rote Kreuz als einziger Verband in Deutschland in einer Person als Wohlfahrtsverband und als Hilfsorganisation tätig. 22 Andere Verbände haben sich im wesentlichen auf einen der beiden Bereiche spezialisiert. Im Bereich der Tätigkeiten als nationale Hilfsorganisation arbeitet das DRK nahezu flächendeckend in ganz Deutschland. In der Wohlfahrtspflege ist das Leistungsangebot auf örtlicher Ebene sehr unterschiedlich. Die Marktanteile sind in diesem Bereich sehr gering. Marktfiihrer in diesem Bereich sind die Verbände der Diakonie und der Caritas. Um den weiten Bereich der Aktivitäten des DRK genauer zu beschreiben, sei auf den geschäftsorientierten Aufgabenkatalog der alten Satzung von 1991 hingewiesen, der mit der Satzungsänderung von 1993 zugunsten des oben aufgefiihrten, offenen Katalogs aufgegeben wurde. Im einzelnen nannte die Satzung von 1991 als Aufgaben des DRK:23 "(1) ... I. 1. Mitwirkung beim Schutz der Zivilbevölkerung 2. Hilfe fiir Opfer bewaffneter Konflikte 3. Mitwirkung im Sanitätsdienst der Bundeswehr 4. Suchdienst, Tätigkeit als Amtliches Auskunftsbüro nach den Genfer Rotkreuz-Abkommen, Mitwirkung bei der Familienzusammenfiihrung und bei den mit diesen Aufgaben zusammenhängenden Hilfsaktionen. 5. Verbreitung der Kenntnisse der Genfer Rotkreuz-Abkommen 11. 1. Krankenpflege 2. Krankentransport und Rettungsdienst auf den Straßen, in den Betrieben, auf dem Wasser und in den Bergen 3. Blutspendedienst 4. Katastrophenschutz und Katastrophenhilfe 5. Erste Hilfe bei Notständen und Unglücksfällen 6. Internationale Hilfsaktionen 7. Ausbildung der Bevölkerung in Erster Hilfe und im Gesundheitswesen

22 Auf die beim Roten Kreuz übliche Unterscheidung von Wohlfahrtspflege- und Hilfsorganisation wurde bereits in der Einftlhrung, hingewiesen. 23 § 4 der Satzung des DRK in der Fassung von 1991.

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III. l. Wohlfahrtspflege (Sozialarbeit), insbesondere für Kinder, Jugendliche, Mütter, alte Menschen, Kranke und Behinderte 2. Gesundheitsdienst und vorbeugende Gesundheitspflege 3. Jugendpflege, Jugendfürsorge und Jugendsozialarbeit (2) Das Deutsche Rote Kreuz sorgt für die Aus- und Fortbildung seiner hauptund ehrenamtlichen Fachkräfte. Es errichtet und unterhält Krankenhäuser, Heime, Ausbildungsstätten und sonstige Einrichtungen. Desgleichen kann es Forschungsvorhaben fördern." Im Sinne des eingangs definierten Begriffs der Wohlfahrtspflege deckt das Deutsche Rote Kreuz diesen Tätigkeitsbereich umfassend ab. 24 Dies beginnt bei der sozialen Arbeit. Das Rote Kreuz bietet Beratungs- und Besuchsdienste an. In der Familienarbeit werden Kurse für verschiedene Bevölkerungsgruppen, z. B. Eltern und ihr erstes Kind, Krankenpflege in der Familie, Vorbereitung auf das Alter durchgeführt. Sozialpflegerische Dienste leisten hauswirtschaftliche, familienpädagogische und pflegerische Hilfen. Im Rahmen der Altenhilfe unterhält das DRK Altentagesstätten, Altenclubs, Altenheime und Altenpflegeheime sowie ambulante Dienste, wie "Essen auf Rädern", Einkaufs-, Haushalts- und pflegerische Hilfen. Für Behinderte werden offene und ambulante Hilfen, wie Fahrdienst, Beratungs- und Begegnungsstätten angeboten. Daneben betreibt das DRK Werkstätten und Heime für Behinderte. Für die psychosoziale Krebsnachsorge wurden Beratungs- und Kontaktstellen eingerichtet, die bei der Bewältigung seelischer, familiärer, beruflicher und materieller Probleme Unterstützung bieten. In zahlreichen Kureinrichtungen werden Kuren für Kinder, Mütter mit Kindern und Senioren angeboten. Für Aussiedler und Flüchtlinge, ausltlndische Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen wird Hilfe zur Eingliederung, z. B. Sprachforderung, Hausaufgabenhilfe, stadtteilorientierte Gemeinwesenarbeit wie Straßenfeste und Ferienfreizeiten, weiterhin Informationshilfen zur Weiterwanderung oder Rückkehr in die Heimat geleistet. 25 Der Bereich der Jugendhilfe umfaßt Hilfen zur Ergänzung der familiären Erziehung, Jugendheime, Jugendbegegnungsstätten, Kindergärten, Pflegestellen- und Adoptionsvermittlung. Das Jugendrotkreuz als Jugendorganisation des DRK leistet mit internationalen Begegnungen, z. B. Jugendaustauch im Rahmen der Europäischen Jugendwochen 1992, und Aktivitäten mit benachteiligten gesellschaftlichen Gruppen, z. B. 1992 ein 24 Vgl. für das Folgende besonders Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (Hrsg., 1985), S. 87-96 und Haug, Hans (1991): Menschlichkeit für alle. Die Weltbewegung des Roten Kreuzes und Roten Halbmondes, Bem, Stuttgart, S.207-211. 25 Vgl. o. V. (1993): Was tut das DRK? Hilfen für Flüchtlinge in der Bundesrepublik, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 5, S. 30. 7'

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Seminar zur Problematik der Fremdenfeindlichkeit und 1993 die Herstellung einer Unterrichtseinheit "Menschlichkeit statt Fremdenfeindlichkeit" rur 26.000 Schulen,26 und dem Engagement für Umwelt und Gesundheit einen Beitrag zur internationalen Verständigung und Zusammenarbeit. Zur Bekämpfung der Arbeitsplatznot und der damit verbundenen Probleme beteiligt sich das DRK an Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und fuhrt in seinen Einrichtungen Ausbildungen durch. Das DRK ist Träger von staatlich anerkannten Ausbildungsstätten, in denen z. B. eine Ausbildung zum Altenpfleger, Heilund Krankengymnasten absolviert werden kann. Der Bundesverband des DRK unterhält das Fachseminar für Altenpflege in Merl. Darüber hinaus helfen DRK-Stellen bei der Arbeitsplatzsuche durch Beratung und sozialpädagogische Begleitung. Der Bereich der Hilfe in Notlagen und Katastrophen umfaßt den Sanitäts-, Betreuungs-, Femmelde- und Technischen Dienst, Krankenhäuser und Krankenpflege, den Pflegehilfsdienst, die Bereitstellung von Hilfszügen, die Ausbildung in Erster Hilfe, den Rettungs- und Krankentransport, den Flugdienst, die Berg- und Wasserwacht, die Katastrophen- und Entwicklungshilfe im Ausland, den Suchdienst und den Blutspendedienst. Der SaniUitsdienst wird bei öffentlichen Veranstaltungen oder Unglücken größeren Ausmaßes und Katastrophen in Form von Wiederbelebung, Schockbekämpfung, Lagerung und Unterstützung bei der ärztlichen Versorgung geleistet. Der Betreuungsdienst besteht aus den Fachdiensten Verpflegung, Unterkunft und soziale Betreuung. Fernmelde- und technischer Dienst unterstützen die anderen Dienste durch Errichtung von Notunterkünften, z. B. Zelten, Beleuchtungs- und Kommunikationsanlagen, und die Aufbereitung von Trinkwasser. Das DRK unterhält eigene Krankenhttuser und Kliniken. Die Krankenpflege wird von den DRKSchwesterschaften in Krankenhäusern und Heimen im In- und Ausland geleistet. Die Ausbildung der Schwesternschaften erfolgt in den verbandseigenen Schwesternschulen, die Fortbildung der leitenden Schwestern in der WernerSchule des DRK in Göttingen. 27 Die Krankenpflege wird durch den Pflegehilfsdienst unterstützt. Dazu werden in Kursen des DRK Schwesternhelferinnen ausgebildet. Der Pfleghilfsdienst ist Teil der Verteidigungskonzeption der Bundesrepublik Deutschland. Ein Hilfszug besteht aus Abteilungsftihrung, Betreuungs-, Sanitäts- und Logistikbereitschaft. Er hält für die Sanitäts-, Betreuungs- und Pflegedienste die notwendigen Geräte, Materialien bereit und bevorratet Verpflegung und kann zusätzlich Helfer mobilisieren. 28 Weithin bekannte Leistungen des DRK sind die Erste Hilfe-Ausbildung und der Lehrgang "Sofortmaßnahmen am Unfallort". Beide stärken die Selbsthilfekraft der 26

Vgl. DRK (Hrsg., 1993): Jahrbuch 92/93, o. 0., S. 14-16.

27 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 104 f. 28 Vgl. o. V. (1992): Der DRK-Hilfszug, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 3, S. IV f.

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Bevölkerung in Notsituationen. Einen hohen Marktanteil besitzt das DRK im Rettungs- und Krankentransportwesen. Zur Verbesserung des Rettungswesens gründete das DRK 1971 ein Institut zur wissenschaftlichen Erforschung des Rettungswesens, das sich seit 1986 "Institut für Rettungsdienst" nennt. 29 Die Ausbildung zum Rettungsassistenten wird in DRK-Landesschulen durchgeführt. 30 Als Ambulanzflugdienst organisiert der DRK-Flugdienst Rücktransporte von Patienten aus dem Ausland in die Bundesrepublik Deutschland. Die zentrale Leitstelle in Bonn koordiniert die Einsätze. Als Ergänzung zu Rettungsdiensten auf Straßen und in der Luft arbeiten die Berg- und Wasserwacht. Die Bergwacht hilft Verunglückten in den Bergen und organisiert Suchaktionen bei Lawinenunglücken. Die Wasserwacht kümmert sich um Menschen, die bei ihrer Freizeitgestaltung im Wasser in Not geraten, und hilft bei Unfalien auf Natureisflächen. Außerdem bietet sie Schwimmkurse und Lehrgänge für Rettungsschwimmer an. Darüber hinaus engagieren sich die Helfer der Berg- und Wasserwacht im Naturschutz. Die Katastrophenhilfe im Ausland leistet Überlebenshilfe für die Opfer von Konflikten und Katastrophen durch schnelle Lieferung von Nahrungsmitteln und anderen Hilfsgütern. Dazu gehört auch die logistische Planung von Versorgung und Nachschub. Die Entwicklungshilfe des DRK umfaßt die Unterstützung anderer nationaler Gesellschaften bei Gesundheitsdiensten, die Förderung von Projekten zur Katastrophenprävention und Wiederaufbaumaßnahmen nach Katastrophen. Der Suchdienst wurde nach dem zweiten Weltkrieg gegründet und sammelt in seinen Geschäftsstellen in München und Hamburg Informationen über vermißte Soldaten und Zivilpersonen. Für den Aufbau von Suchdiensten in anderen Ländern werden die Erfahrungen des DRK-Suchdienstes genutzt und Hilfestellungen geleistet. Ehrenamtliche Helfer werden für den Dienst im Amtlichen Auskunftsbüro ausgebildet, das die nationale Auskunftsstelle im Sinne der Genfer Abkommen 31 darstellt. Durch die Wiedervereinigung Deutschlands und die politischen Veränderungen in Osteuropa hat die Tätigkeit des Suchdienstes einen neuen Aufschwung erlebt dadurch, daß jetzt neue Informationsquellen, z. B. russische Archive, zur VerfUgung stehen. Der DRK-Suchdienst unterhält einen eigenen Hilfs- und Beratungsdienst, der durch Lieferung von Lebensmitteln, orthopädischen Hilfsmitteln und Medikamenten hilft. 1992 wurde dieser Dienst besonders von der Bevölkerung in Osteuropa in Anspruch genommen. 32

29 Vgl. DRK. (Hrsg., 1993), S. 22.

30 Vgl. DRK. (Hrsg., 1992): Jahrbuch 91/92, o. 0., S. 15. 31 Die Genfer Abkommen sind völkerrechtliche Verträge

opfern. 32 Vgl. DRK. (Hrsg., 1993), S. 58.

zum Schutze von Kriegs-

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

Der Blutspendedienst wirbt um freiwillige und unentgeltliche Blutspenden, sammelt Blut, erfaßt die Spender und verarbeitet das Blut zu Blutkonserven und anderen Blutprodukten. Das dazu erforderliche Personal wird ausgebildet und bereitgestellt. Die Produkte werden Krankenhäusern, Einrichtungen der Gesundheitspflege und bei Katastrophenfällen zur Verfügung gestellt. Nicht innerhalb der Haltbarkeitszeit verwendbare Blutprodukte werden aufgrund einer Vereinbarung an das New York-Blood-Center abgegeben, da im Großraum New York ein permanenter Mangel an Blutprodukten herrscht. Außerdem betätigt sich der Blutspendedienst in der Forschung zur Verbesserung der Transfusionsmedizin und bildet Ärzte und ärztliches Hilfspersonal im Transfusionswesen weiter. Im Rahmen der Entwicklungshilfe wird der Aufbau von Blutversorgungssystemen in anderen Ländern, z. B. in Ecuador, Togo und Benin, unterstützt. 33 Das Deutsche Rote Kreuz betracht alle Aufgabenbereiche als gleichwertig. Eine Gewichtung der Aufgabenbereiche erfolgt zunächst bedarfsorientiert. Neue Aufgaben werden situationsbedingt in das Leistungsangebot aufgenommen. Im Laufe der Entwicklung der Verbandstätigkeit hat sich eine bestimmte Aufgabenstruktur herausgebildet, die nicht periodenweise neu disponiert werden kann, da die Aufgabenbereiche eng mit ihrer Finanzierung verbunden sind. Der Hauptanteil der Finanzmittel fließt dem Verband zweckgebunden zu. Dementsprechend ist das Finanzierungspotential in den meisten Fällen der limitierende Faktor bei der Aufgabenerweiterung. Selten werden Aufgabenbereiche aufgegeben, auch wenn dies aus ökonomischer Sicht sinnvoll wäre. Denn mit der Aufgabenreduzierung ist ein Personalabbau verbunden, der aus sozialen Erwägungen möglichst vermieden werden soll. Freiwerdende Finanzmittel bei einer Aufgabenreduzierung können aufgrund ihrer Zweckbindung nicht in anderen Bereichen eingesetzt werden. Eine unfreiwillige Aufgabenreduzierung ergibt sich meist durch Kürzung von Finanzmitteln, insbesondere wenn diese von staatlichen Stellen erworben wurden und eine Kürzung des entsprechenden Haushaltsetats erfolgt. Das Deutsche Rote Kreuz ist föderalistisch in Bundes-, Landes-, Kreis- und Ortsverbandsebene gegliedert. Die Kompetenzbereiche der einzelnen Verbände werden durch das Territorialprinzip geregelt. Das gesamte Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland ist lückenlos und überschneidungsfrei in Einflußbereiche der Landesverbände des DRK, diese wiederum in Einflußbereiche der Kreisverbände usw. aufgeteilt. 34 Bei Untersuchungen in den Landesver33 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 30 ff. 34 Vgl. Buri, Eugen (1985): Rechtsformen der Trägerschaft von Rotkreuzaufgaben,

in: DRK (Hrsg.), Tagung der Justitiare und Konventionsbeauftragten des DRK 1984, Bonn, S. 17-20, hier S. 19.

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bänden des DRK wurde ein Anteil von 3 - 5 % am Gesamtmittelvolumen der Landesverbände errechnet, über den das Verbandsmanagement frei disponieren kann. Über die Verwendung dieser freien Mittel wird in den Verbandsvorständen verhandelt, so daß im Ergebnis das Leistungsangebot auf örtlicher und regionaler Ebene unterschiedlich ausfällt. Der weit gefaßte Aufgabenkatalog der Satzung läßt den Einzelverbänden großen Spielraum bei der konkreten Erfiillung der einzelnen Aufgabenbereiche. So übernehmen z. B. einige Verbände die Wasserwacht, andere verzichten darauf. Besonders auf dem Gebiet der sozialen Arbeit ist das Leistungsspektrum regional sehr verschieden. Bundesweit werden alle satzungsmäßigen Aufgaben erfüllt. Eine strategische Planung fiir neue oder bisherige Aufgabenbereiche wird derzeit vom Deutschen Roten Kreuz nicht vorgenommen. Neue Geschäftsfelder werden situationsbedingt, das heißt, als Reaktion auf Veränderungen des Bedarfs oder auf neuen Bedarf, aufgenommen. Das Auswahlkriterium, ob ein neues Geschäftsfeld bearbeitet wird, ist das den neuen Aufgabenbereichen zugrundeliegende, humanitäre Anliegen, Individuen oder Bevölkerungsgruppen helfen zu wollen. Ein Beispiel aus der Vergangenheit fiir diese Verhaltensweise ist die Einrichtung des Suchdienstes unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg. Die Blutspendedienste wurden nach dem zweiten Weltkrieg im Auftrag der Bundesregierung eingerichtet, da es die Entwicklung der medizinischen Möglichkeiten erforderlich machte, Blutbanken zu unterhalten. Ein drittes Beispiel sind die Hilfszüge des DRK und das Schwesternhelferinnenprogramm. Beide Aktionen wurden in der Zeit des Korea-Konfliktes 1953 ins Leben gerufen, als mit einem neuen Ost-West-Konflikt gerechnet wurde. Sie sollen die Verteidigungskraft der Bevölkerung stärken. Da ein gesamtverbandsbezogenes Strategiekonzept fehlt, entstehen Initiativen fiir neue Aufgaben auf allen Ebenen des Verbandes. Die Auslandshilfe ist Aufgabe des Bundesverbandes. Folglich gehen Aktionen auf diesem Gebiet vom Bundesverband aus. Internationale Hilfsaktionen werden über die Gliederungen der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung koordiniert. Daneben gibt es bilaterale Absprachen, z. B. mit dem Österreichischen Roten Kreuz über den Austausch von Sanitätern. In den anderen Tätigkeitsbereichen gehen neue Projekte von verschiedenen Ebenen aus. Im Bereich der Sozialarbeit ist es überwiegend die Landesverbandsebene die Initiativen auf Empfehlung des Bundesverbandes aufgreift. Wird ein bestimmtes Thema aktuell, wie z. B. Anfang der achtziger Jahre die AIDS-Problematik, veranstaltet der Bundesverband eine Tagung zur Problematik. Bedeutung und Notwendigkeit von Aktionen. Von den Landesverbänden werden hauptamtliche und ehrenamtliche Fachleute, Sozialarbeiter und Abteilungsleiter eingeladen, die unter anderem über Finanzierungsmöglichkeiten des angestrebten Programms informiert werden. Aus diesen Anregungen können dann auf der Grundlage der vorhan-

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

denen Kapazitäten konkrete Aktionen entstehen. Ein Beispiel rur eine Initiative, die von der Landesverbandsebene ausging, betraf die AIDS-Problematik. Der Landesverband Westfalen-Lippe beteiligte sich an einem von der Landesregierung Nordrhein-Westfalen aufgelegten "Youth Worker"-Programm zur AIDS-Prävention. In verschiedenen Verbänden wurden Stellen eingerichtet, die die Aufgabe hatten, Jugendliche zu informieren, aufzuklären und durch intensive pädagogische Maßnahmen Verhaltensänderungen bei den Jugendlichen herbeizufiihren. Begleitet wurde die Aktion von Informationskampagnen und Seminaren. Darüber hinaus entstehen auf örtlicher und Kreisebene Initiativen, die ganz speziell den örtlichen Gegebenheiten entsprechen und dem Bundesverband nicht im einzelnen bekannt sind. Große Aktionen gingen in der Vergangenheit immer vom Bundesverband aus. Ein Beispiel dafiir ist die Aktion "Angehörige pflegen Angehörige ", die in Zusammenarbeit mit einer großen Krankenkasse durchgefiihrt wurde. Dabei stellte das Deutsche Rote Kreuz in großem Umfang Räumlichkeiten bereit, um die Seminare über Techniken der Grundpflege und Medikamentengabe rur pflegende Angehörige zu ermöglichen, während die Krankenkasse die Aktion finanzierte. Als Abschluß der Ausführungen über das Aktivitätsspektrum des DRK soll eine kurze Einordnung der Tätigkeiten in das kollektivgütertheoretische Güterschema vorgenommen werden. Diese Einordnung wird im Anschluß an die Darstellung der Finanzierung vertieft. Gleich dem Caritasverband stellt das DRK dem nationalen Markt zum größten Teil Klubkollektivgüter bereit. Ein hoher Anteil davon, z. B. Dienste zu Gesundheitsvorsorge und -wiederherstellung sowie zur Rettung und Katastrophenhilfe, weist einen Versicherungscharakter auf. Demgegenüber stellen die zahlreichen Schulungsmaßnahmen und andere Bildungsangebote des DRK Klubkollektivgüter mit Ausbildungscharakter dar. Nach der Klärung der Rechtsbasis dieser Tätigkeiten wird darzustellen sein, wie die DRK-Aufgaben tatsächlich finanziert werden und wie sie aus theoretischer Sicht zu finanzieren wären. 3. Rechtsgrundlage der Tätigkeiten

Drei Rechtskreise bilden die rechtliche Basis rur die Tätigkeit des Deutschen Roten Kreuzes, die Statuten der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, der das DRK als nationale Rotkreuzgesellschaft angehört, das nationale Recht, dem das DRK als deutscher Verband unterliegt, und die sich selbst gegebene Satzung.

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Mit Beitritt zur Internationalen Bewegung erkennt eine nationale Rotkreuzgesellschaft die Statuten der Bewegung an. In der Präambel sind die Grundsätze jeglicher Rotkreuztätigkeit beschrieben: 35 (1) Menschlichkeit: Die Rotkreuztätigkeit soll Leben, Gesundheit und Würde der Menschen schützen, menschliches Leiden lindern oder verhüten. (2) Unparteilichkeit: Die Rotkreuzhilfe erfolgt ohne Beachtung von Nationalität, Rasse, Religion, sozialer Stellung oder politischer Zugehörigkeit. Maßstab der Hilfeleistung ist das Ausmaß der Not. (3) Neutralität: Das Rote Kreuz beteiligt sich nicht an Feindseligkeiten oder Auseinandersetzungen jedweder Art. (4) Unabhängigkeit: Die nationalen Gesellschaften unterliegen zwar nationaler Gesetzgebung, arbeiten aber unabhängig von behördlichen Weisungen, um ein Verhalten gemäß dieser Grundsätzen sicherzustellen. (5) Freiwilligkeit: Rotkreuzhilfe wird freiwillig und ohne ökonomisches Interesse geleistet. (6) Einheit: In einem Staat gibt es nur eine nationale Rotkreuz- oder Rothalbmondgesellschaft. Dieser Gesellschaft können alle nationalen Verbände mit humanitärer Tätigkeit beitreten. Die nationale Gesellschaft arbeitet im gesamten Staatsgebiet. (7) Universalität: Die Bewegung arbeitet weltweit. Die nationalen Gesellschaften sind gleichberechtigt und zur gegenseitigen Hilfeleistung verpflichtet. In Artikel 3 der Statuten werden die Aufgaben der nationalen Gesellschaften festgelegt. Die nationalen Behörden sollen bei der Durchführung ihrer humanitären Aufgaben unterstützt werden. Insbesondere geht es um den Schutz und die Versorgung der Opfer von bewaffneten Konflikten, Naturkatastrophen und anderen Notlagen. Dazu werden Leistungen finanzieller, materieller und personeller Art erbracht und die dazu erforderlichen Ausbildungsmaßnahmen durchgefiihrt. Außerdem ist in Zusammenarbeit mit den nationalen Regierungen zur Verbreitung und Durchsetzung des humanitären Völkerrechts beizu-

35 Vgl. Statuten und Geschäftsordnung der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, angenommen von der XXv. Internationalen Rotkreuzkonferenz, Oktober 1986, Genf, in: Revue internationale de la Croix-Rouge, Juli-August 1992, Nr. 4, S. 195-231, hier S. 199 f.

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tragen sowie Hilfe innerhalb der Internationalen Bewegung zu leisten, insbesondere bei der Entwicklung nationaler Gesellschaften. 36 Artikel 4 der Statuten legt die Bedingungen fest, die ein nationaler Verband erfüllen muß, um als nationale Gesellschaft der Internationalen Bewegung anerkannt zu werden. Der Verband muß seinen Sitz in einem unabhängigen Staat haben, der Vertragsstaat der "Genfer Abkommen vom 12. August 1949 zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und der Kranken der Streitkräfte im Felde"37 ist. Die Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung sieht für jeden Staat nur einen nationalen Rotkreuz- bzw. Rothalbmondverband vor. Diese nationale Rotkreuzgesellschaft ist alleiniger Repräsentant der Internationalen Bewegung in diesem Staat und von der Staatsregierung als solche anerkannt. Der Verband muß so organisiert sein, daß er seine Aufgaben gemäß den Grundsätzen der Bewegung, insbesondere in Unabhängigkeit und Unparteilichkeit, landesweit erfüllen kann. Das in den Genfer Abkommen festgelegte Zeichen des Roten Kreuzes oder Roten Halbmondes ist als Zeichen des Verbandes zu verwenden. 38 Als Verband mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland unterliegt das Deutsche Rote Kreuz der deutschen Gesetzgebung. Die grundgesetzliehe Basis seiner Tätigkeit ist durch Artikel 2 I GG, der die Freiheit des einzelnen schützt, und Artikel 9 I GG, der die Vereinigungsfreiheit sichert, gegeben. Zusätzlich haben spezielle Gesetze, wie das Bundessozialhilfegesetz (BSHG), das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) und das Sozialgesetzbuch (SGB) für die Aktivitäten und die Finanzierung des DRK besondere Bedeutung. Zu berücksichtigen ist, daß das DRK als Spitzenverband der freien Wohlfahrtspflege anerkannt ist und aus diesem Grunde diejenigen Bestimmungen Geltung finden, die speziell die freien Träger und Einrichtungen betreffen. Da diese Bestimmungen schon im vorangegangenen Abschnitt 1 über den Caritasverband ausführlich erläutert wurden, soll hier nur eine kurze Zusammenfassung der Vorschriften erfolgen. Durch die gemeinnützigen und mildtätigen Zwecke seiner Tätigkeiten und Einrichtungen unterliegt das Deutsche Rote Kreuz der Begünstigung durch das deutsche Steuerrecht nach §§ 51 ff. AO, wonach diese Zwecke steuerfrei sind. Durch die Bestimmungen des § 10 IV und 93 I BSHG werden die öf36 Vgl. Statuten der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, S. 202 f. 37 Text und Kurzfassung der Genfer Abkommen fmden sich in: Die Genfer Rot-

kreuz-Abkommen vom 12. August 1949 und die beiden Zusatzprotokolle vom 8. Juni 1977. Mit einer Einfilhrung von Anton Sch1ögel, Schriften des Deutschen Roten Kreuzes, 8. Auflage, Bonn, 1988. 38 Vgl. Statuten der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, S. 203 f.

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fentlichen Träger verpflichtet, von eigenen Maßnahmen oder Einrichtungen abzusehen, wenn die entsprechenden Aufgaben schon durch Einrichtungen der freien Träger erfüllt werden. Die §§ 10 III BSHG, 4 III und 74 KJHG begründen eine allgemeine Förderungspflicht der öffentlichen Träger der Wohlfahrtspflege gegenüber den freien Trägem. Werden finanzielle Mittel staatlicher Stellen in Anspruch genommen, finden die Bestimmungen der BHO für das Zuwendungsverfahren, insbesondere die §§ 44 und 44a BHO, Anwendung, da diese Mittel Zuwendungen im Sinne des § 23 BHO darstellen. Für die Bestimmung der Leistungsentgelte im Rahmen der stationären und offenen Einrichtungen werden Pflegesatzvereinbarungen auf der Grundlage von § 93 11 Satz 1 BSHG bzw. § 77 KJHG getroffen. Für den Aufwandsersatz bei der Übertragung öffentlicher Aufgaben an die Träger der freien Wohlfahrtspflege gilt § 10 V BSHG in Verbindung mit den §§ 675 und 670 BGB. Neben den Gesetzen, die für alle Träger der Wohlfahrtspflege bzw. für alle freien Träger in der Bundesrepublik Deutschland gelten, ist mit der Satzung des DRK ein Regelwerk gegeben, das das Verbandsleben innerhalb des Roten Kreuzes in Deutschland lenkt. Neben den Aufgaben des Verbandes, seinem Selbstverständnis und der gewählten Rechtsform legt die Satzung die innerverbandliehe Ordnung fest. Die Aufgaben des Deutschen Roten Kreuzes als Wohlfahrts- und Hilfsorganisation wurden bereits beschrieben. Darüber hinaus betont die Satzung die Zugehörigkeit zur Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung und das Bekenntnis zu den Rotkreuzgrundsätzen. 39 Das Deutsche Rote Kreuz hat sich die Rechtsform des Vereins gegeben, eingetragen im Vereinsregister von Berlin-Charlottenburg unter Nummer 95 VR 590 Nz. Damit ist das DRK eine privatrechtliche Organisation. Dies gilt auch für die Mitgliedsverbände des Bundesverbandes mit Ausnahme des Bayerisehen Rotes Kreuzes, das als Körperschaft des öffentlichen Rechts konstruiert ist. Seit langem wird jedoch innerhalb des Gesamtverbandes über alternative Rechts- und Organisationsformen diskutiert. 40 Die Neufassung der Satzung von 1993 bestätigt zwar das Primat der Rechtsform des eingetragenen Vereins für das DRK. In den Arbeitsbereichen, in denen es aufgrund der speziellen Aufgabe oder des Finanzvolumens sinnvoll erscheint, kann aber eine andere Rechtsform, z. B. die der gemeinnützigen GmbH, gewählt werden. Dies gilt nur für spezielle Aufgaben in Bereichen, die organisatorisch nicht Bestandteil des Gesamtverbandes sind. Ein Beispiel für 39 Vgl. § 1 V der SatzWlg des DRK. 40 Vgl. Römer, Johann Wilhelm (1992): Die BedeutWlg des Subsidiaritätsprinzips für die Arbeit des DRK, in: Voit, Wolfgang (Hrsg.), Das hwnanitäre Völkerrecht im Golfkrieg Wld andere Rotkreuzfragen, Bochwn, S. 81-93, hier S. 90.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

eine spezielle Aufgabe sind die Blutspendedienste, die als GmbH geführt werden, wobei die Gesellschafter einzelne Landesverbände sind. Weitere Beispiele sind die DRK Werbung-GmbH des Generalsekretariats sowie einzelne Sanatorien. 41 Eine andere Rechtsform als der eingetragene Verein dient der besseren Übersichtlichkeit über die Strukturen der Aufgabenerfüllung und der Finanztransaktionen, so daß diese abgeschlossenen Bereiche besser geführt werden können. Zusätzlich hat eine Ausgliederung von Bereichen, in denen Steuern zu zahlen sind, in Gesellschaften mbH eine Schutzfunktion für die gemeinnützigen und damit steuerbefreiten Bereiche des Vereins durch eine klare organisatorische Trennung. 42 Das Steuerrecht, das auf das Deutsche Rote Kreuz angewandt wird, gilt vollständig auch für die Gesellschaften mbH als Töchter des DRK, so daß sich aus dieser Konstruktion keine steuerlichen Vorteile ergeben. Überschüsse, die in diesen Bereichen erzielt werden, können nur in geringem Umfang steuerunschädlich in andere Bereiche transferiert werden, obwohl diese Bereiche als Zweckbetriebe nach § 65 AO zur Refinanzierung der Organisation dienen sollen. Deshalb werden überlicherweise Überschüsse in den Arbeitsbereich reinvestiert. Die Rechtsform des Vereins wird das Deutsche Rote Kreuz auch weiterhin beibehalten. Jedoch werden weitere Geschäftsfelder in andere Rechtsformen, die der gemeinnützigen GmbH oder andere, ausgegliedert werden, um eine bessere Marktorientierung zu ermöglichen. Sinnvoll ist der Verein dort, wo die ehrenamtliche Tätigkeit dominiert, wie in der Erste-Hilfe-Ausbildung und Bereichen des Katastrophenschutzes. Diese Bereiche sind klar zu trennen von Geschäftsfeldern, in denen die hauptamtliche Tätigkeit aufgrund des erforderlichen Fachwissens oder des Zeitaufwandes Hauptbestandteil ist. So sind bei Blutspendediensten nur hauptamtliche Mitarbeiter beschäftigt. Allerdings wird bei der Entnahme der Blutspenden mit ehrenamtlichen Mitarbeitern der jeweiligen Kreis- oder Ortsverbände zusammengearbeitet. Die Satzung des DRK regelt weiterhin die Funktionen der satzungsmäßigen Organe des Bundesverbandes, Bundesversammlung, Präsidium und Präsidialrat, die an späterer Stelle erläutert werden. 43 Darüber hinaus wurden in die Satzung von 1993 Bestimmungen über die Wirtschaftsführung und die gemeinnützige Tätigkeit des DRK aufgenommen. Danach ist der Haushalt des 41 Vgl. Buri (1985), S. 17. 42 Vgl. o. V. (1985): Arbeitskreis 2, Rechtsfonnen der Trägerschaft von Rotkreuz-

Aufgaben, in: DRK. (Hrsg.), Tagung der Justitiare und Konventionsbeauftragten des DRK. 1984, Bonn, S. 21. 43 Vgl. Absclmitt 6 dieses Kapitels.

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DRK nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu bewirtschaften und der Jahresabschluß durch einen Wirtschaftsprüfer prüfen zu lassen. 44 Die Satzung bezieht sich zur Beschreibung der Gemeinnützigkeit ihrer Aktivitäten explizit auf den entsprechenden Abschnitt der Abgabenordnung ,die §§ 51 ff. AO.45 Verstößt ein Mitglied des Bundesverbandes gegen die Satzung, kann es ausgeschlossen werden, oder das Präsidium beschließt andere Maßnahmen. 46 Streitigkeiten zwischen Gliederungen des Gesamtverbandes werden durch die Verbandsschiedsgerichte auf der jeweiligen Ebene beigelegt. Für die Schiedsgerichte gilt eine Schiedsordnung, die Bestandteil der Satzung ist. 47 Die Schiedsordnung regelt den Umfang der Schiedsgerichtsbarkeit sowie das Schiedsverfahren. 48 Weitere Ordnungsmaßnahmen kann der Präsident "bei Gefahr im Verzug" für den Gesamtverband anordnen. 49 4. Finanzierung

a) Quellen der tatsächlichen Finanzierung Das Deutsche Rote Kreuz finanziert sich aus vier Quellen: 50 (1) Spenden, (2) Zuwendungen staatlicher Stellen, (3) Kostenerstattungen und (4) Eigenmitteln. Diese vier Bereiche sollen im folgenden genauer betrachtet werden. (1) Spenden

Nach Angaben des Deutschen Zentralinstituts für soziale Fragen (DZI) in Berlin wird der deutsche Spendenmarkt im Bereich der Wohlfahrtspflege von ca. 20.000 Organisationen umworben. Das Gesamtspendenvolumen wird auf 44 45 46 47 48 49 50

Vgl. § 23 11 und mder Satzung des DRK.. Vgl. § 24 der Satzung des DRK.. Vgl. § 25 der Satzung des DRK.. Vgl. § 27 der Satzung des DRK.. Vgl. Schiedsorclnung fiIr das Deutsche Rote Kreuz. Vgl. § 26 der Satzung des DRK.. Vgl. Haug (1991), S. 206.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfalutsorganisationen

ca. 4 Milliarden DM geschätzt. 51 Das Deutsche Rote Kreuz liegt mit seinem Spendenvolumen im vorderen Mittelfeld in der Rangfolge der Spendensummen. An der Spitze liegen Organisationen wie Adveniat und SOS-Kinderdorf. Spenden werden auf allen Ebenen des Gesamtverbandes des DRK eingeworben. Der Bundesverband führt sechsmal im Jahr bundesweite Direct-mailingAktionen durch, das Frühjahrs- und Herbst-mailing sowie vier Sondermailings. Diese Aktionen erbrachten 199225 Mio. DM Nettoeinnahmen. Da der Bundesverband mit seinen bundesweiten mailing-Aktionen in den Einflußbereich der übrigen Ebenen eingreift, müssen entsprechend der Gebietszuständigkeit Aufkommensanteile an die nachgeordneten Ebenen abgegeben werden. Aufgrund einer Vereinbarung mit den Landesverbänden erhält der Bundesverband 15 % des direct-mailing-Nettoertrages. Der Rest wird nach dem Territorialprinzip an die Landes- und Kreisverbände weitergeleitet. Dabei wird darauf geachtet, daß in eine Region in etwa der Anteil an Finanzmitteln zurückfließt, den das mailing dort erbracht hat. Bei einer Einnahmen-Ausgaben-Gegenüberstellung für die Mailing-Aktionen von 1983 bis 1992 des DRK-Bundesverbandes wurden Überschüsse von 300 % erzielt. Die Ansprechpersonen der Briefaktionen werden aus Spenderkarteien entnommen, die laufend durch Zukäufe von Adressen ergänzt werden müssen, um den natürlichen Schwund an Spenderadressen durch Todesfälle und Umzüge von jährlich mindestens 7 % auszugleichen. Für Haus- und Straßensammlungen erhalten die Wohlfahrtsverbände eine staatliche Sammelerlaubnis für eine Drei-Wochen-Frist pro Jahr. Diese Sammlungen werden im Frühjahr in den DRK-Kreisverbänden durchgeführt. Die Erträge hieraus verbleiben bei den Kreisverbänden. 1992 betrug das Ergebnis der DRK-Kreisverbände aus Haus- und Straßensammlungen ca. 19 Mio. DM. Eine weitere bedeutende Einnahmequelle der Kreisverbände sind die Altkleidersarnmlungen. Nachdem Kleiderkammern und der Katastrophenschutz ausgestattet sind, werden Überschüsse, ca. 80 %, an kommerzielle Verwertungsunternehmen verkauft. Die Erlöse hieraus, wie auch die Erlöse aus den Direct-mailings und Haus- und Straßensammlungen sind frei verwendbar. Hiervon zu trennen sind zweckgebundene Spenden, die dem Verband aus Spendenaufrufen über die Medien, z. B. Hilfe für Rußland, "Sarajevo soll leben" u. ä., zufließen. 1992 erhielt der Bundesverband für die Auslandshilfe ein zweckgebundenes Spendenvolumen von 102 Mio. DM.

51 Vgl. DZI (1991): DZI-Spendensiegel: Zeichen fiIr Vertrauen, Leitlinien und Ausfllhrungsbestimmungen, Berlin, S. 1.

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Aufgrund der kaum planbaren Reaktion der Spender auf Spendenaufrufe und der Unvorsehbarkeit von Katastrophen, die Spendenaufrufe notwendig machen, schwankt das Finanzmittelaufkommen aus Spenden, insbesondere das zweckgebundene, von Jahr zu Jahr sehr stark. Im Haushaltsplan des Bundesverbandes werden daher nur die freien Spenden eingeplant. Für 1992 wurden 14 Mio. DM im Bereich der freien Spenden angesetzt, erworben wurden dagegen insgesamt 43 Mio. DM. Bei einem Gesamthaushaltsvolumen des Bundesverbandes von ca. 581 Mio. DM finanzieren freie und zweckgebundene Spenden etwa ein Viertel des Haushalts.

(2) Zuwendungen Zuwendungen sind nach § 23 BHO "Ausgaben und Verpflichtungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke". Dementsprechend sind Zuwendungen grundsätzlich zweckgebunden. Das Zuwendungsverfahren ist in den §§ 44 und 44a BHO geregelt. Für Projekte oder Vorhaben werden Zuwendungsanträge an die zuständige Behörde gestellt. Im Bereich der Auslandshilfe ist der Ansprechpartner in der Regel das Bundesministerium rur wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ). Das Auswärtige Amt vergab beispielsweise Mittel rur die Kurden- oder Jugoslawienhilfe. Das Bundesinnenministerium leistete Zuschüsse rur Krankenhausausstattungen in Mittel-Ost-Europa. Nach Genehmigung des Antrages wird ein Zuwendungsbescheid erteilt. Mit Annahme der Zuwendung muß sich der Zuwendungsempfanger zur Einhaltung der Zweckbindung verpflichten, die Bewirtschaftungsregeln des Bundeshaushaltsrechts einhalten und die Prüfung des Vorgangs durch Vertreter des Zuwendungsgebers zulassen. Nach Zuteilung der Mittel werden diese in Maßnahmen umgesetzt. Bei der Bewirtschaftung muß das haushaltsrechtliche Prinzip der Annuität eingehalten werden, wonach eine Maßnahme abgeschlossen sein muß, wenn das Bundeshaushaltsjahr endet. Nicht verausgabte Teile der Zuwendung müssen zurückerstattet werden. Geschieht dies nicht bis zum Jahresende, müssen Verzugszinsen gezahlt werden. Für die Auslandshilfe werden die Zuwendungen fallweise beantragt. Differenzierend nach dem Zuwendungszweck legt die jeweilige Behörde in Verhandlung mit dem Antragsteller selbständig fest, in welcher Höhe das Projekt gefördert werden soll und in welchem Ausmaß sich der Antragsteller mit Eigenmittel zu beteiligen hat. Abhängig vom Auftreten von Katastrophen und der politisch motivierten Zuteilung von Zuwendungen zu Solidaritätsaktionen im Rahmen der Auslandshilfe schwankt das Mittelaufkommen hieraus peri-

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odenweise sehr stark. Im Jahr 1992 erhielt der Bundesverband für seine Auslandsarbeit zweckgebundene Zuwendungen in Höhe von ca. 221 Mio. DM. Für die Inlandsarbeit erhalten die Wohlfahrtsverbände jährlich aus bestimmten Bundeshaushaltspositionen einen prozentualen Anteil, der sich nach den Mitgliedern und den Aktivitäten bemißt, so daß das Finanzmittelvolumen mit den jeweiligen Haushaltsansätzen schwankt. Durch dieses Verfahren erhält das Jugendrotkreuz Mittel aus dem Bundesjugendplan. Im Bereich der Sozialarbeit werden auf der Grundlage der Leistungsbilanz der Wohlfahrtsverbände anteilsmäßig Mittel des Bundesgesundheitsministeriums verteilt. Der Suchdienst des DRK wird vollständig aus Mitteln des Bundesinnenministeriums finanziert, da es sich hier um eine Bundesauftragsverwaltung handelt. Im Jahr 1992 erhielt der Bundesverband in Höhe von ca. 100 Mio. DM Zuwendungen des Bundes für die Inlandsarbeit. Diese Mittel wurden fast vollständig an die Landesverbände weitergeleitet, so daß der Bundesverband für solche Mittel nur eine DurchlaufsteIle ist. Insgesamt stellen die Zuwendungen staatlicher Stellen mit einem Anteil von 60 % des Gesamteinnahrnevolumens die wichtigste Finanzierungsquelle des Bundesverbandes des DRK dar.

(3) Kostenerstattungen

Kostenerstattungen werden für Dienstleistungen im Bereich der sozialen Arbeit und des Rettungs- und Krankentransportwesens von den Sozialversicherungsträgern und den Trägem der Sozialhilfe gezahlt. Über die Tarife werden Vereinbarungen zwischen dem Träger der Einrichtung und dem Kostenträger geschlossen, so daß regional unterschiedliche Tarife gelten. Für die Berechnung der Kostenerstattung gilt das Selbstkostendeckungsprinzip, dem der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff zugrunde liegt. 52 Da diese Dienstleistungen im wesentlichen von Orts- und Kreisverbänden erbracht werden, liegen dem Bundesverband keine Zahlen über das Gesamtvolumen dieser Finanzierungsform vor. Der DRK-Flugdienst, der in der Haushaltsrechnung des

52 Vgl. Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (Hrsg., 1981): Finanzielle Beziehungen zwischen Freier Wohlfahrtspflege und öffentlichen Sozialleistungsträgern mit Grundsätzen und Hinweisen für die Pflegesatzgestaltung, Bonn, S. 17. Zum Selbstkostendeckungsprinzip siehe Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (Hrsg., 1984): Das Selbstkostendeckungsprinzip. Maßstab für Leistungsentgelte bei sozialen Diensten, Bonn.

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Bundesverbandes enaßt wird, deckte im Jahr 1992 mit Einnahmen von 15,5 Mio. DM seine Kosten. 53 Je nach Dienstbereich lassen sich die Jahresvolumina der Leistungsentgelte in etwa für die Folgeperiode planen. Besonders bei regelmäßig in Anspruch genommenen Diensten, wie Mahlzeitendiensten, ist dies möglich. In der Regel kann mit einer Kostenerstattung gerechnet werden. Allerdings kann es zu erheblichen zeitlichen Verzögerungen des Zahlungsvorgangs kommen, wenn z. B. für ein ausländisches Unfallopfer Rettungs- oder Transportleistungen erbracht wurden und daher kein inländischer Kostenträger die Kosten übernimmt. (4) Eigenmittel Die Eigenrnittel des DRK bestehen im wesentlichen aus Mitgliedsbeiträgen, Erträgen aus Lotterien, Finanzanlagen und Stiftungsvermögen. Die Verbände entrichten an die nächsthöhere Ebene Mitgliedsbeiträge als Entgelt für Dachverbandsfunktionen. Eine persönliche Mitgliedschaft ist in der Regel nur in Orts- und Kreisverbänden möglich. Nur in Ausnahmefällen, z. B. bei prominenten Persönlichkeiten oder Vorstandsmitgliedern (Organmitgliedschaft) ist eine persönliche Mitgliedschaft in einem Landesverband oder dem Bundesverband möglich. Die persönliche Mitgliedschaft kann zwei Formen haben. Die aktive Mitgliedschaft setzt den persönlichen Arbeitseinsatz voraus. Die Mitgliedschaft als Fördermitglied besteht in der Entrichtung eines Mitgliedsbeitrages. Der Mindestbeitrag pro Jahr ist in den einzelnen Verbänden unterschiedlich. Einige wenige Verbände erheben einen Mindestbeitrag von 12 DM pro Jahr. Die meisten sind zu einem jährlichen Mindestbeitrag von 36 DM übergegangen. Der durchschnittliche Mitgliedsbeitrag liegt bei 60 DM pro Jahr. Zum Stichtag 31.12.1992 hatte der Gesamtverband des Deutschen Roten Kreuzes etwa 4,2 Mio. Fördermitglieder und 300.000 aktive Mitglieder. 54

An Mitgliedsbeiträgen der Landesverbände flossen dem Bundesverband im Jahr 1992 Mittel in Höhe von ca. 5,5 Mio. DM zu. Dieser Betrag ergab sich aufgrund eines Finanzierungsschlüssels, der durch eine provisorische, zeitlich befristete, aber Jahr für Jahr verlängerte Vereinbarung des Bundesverbandes mit den Landesverbänden von 1988 geschaffen wurde. Diese sieht vor, daß für 53 Vgl. Aufwands- und Ertragsrechnung des DRK-Präsidiums vom 1.1. bis 31.12.1992, in: DRK (Hrsg., 1993), S. 61. 54 Vgl. Mitgliederbestand: Stichtag 31.12.1992, in: DRK (Hrsg., 1993), S. 117. 8 HUdepohl

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

jeden Einwohner im Territorium des Landesverbandes 4,5 Pfennig und fUr jedes Mitglied des Verbandes 74,5 Pfennig an den Bundesverband abgefUhrt werden. Der Schlüssel wurde aus einern angestrebten Mittelvolumen berechnet, das einen Mindestanteil des Finanzierungsbedarfs decken sollte. Von den Mitgliedsbeiträgen der Landesverbänden müssen Beiträge an die Teile der Internationalen Bewegung abgefUhrt werden, so daß 1992 dem Bundesverband aus Mitgliedsbeiträgen eine Nettoeinnahme von 2,97 Mio. DM zur freien VerfUgung verblieb. Gemessen am Gesamthaushaltsvolumen von 581 Mio. DM beträgt der Finanzierungsanteil demnach weniger als 1 %. Bezogen auf den Zentralhaushalt, der die planmäßigen Einnahmen und Ausgaben der Geschäftsstelle des Bundesverbandes mit einern Volumen von 32 Mio. DM erfaßt, finanzieren die Mitgliedsbeiträge knapp 10 % des Zentralhaushalts. Die Erträge des Bundesverbandes aus Finanzanlagen, die vor allem aus Festgeldern bestehen, und aus zweckgebundenen Stiftungsverrnögen betrugen 1992 ca. 1,5 Mio. DM. Erträge aus Lotterien der Wohlfahrtspflege, z. B. die Deutsche Behindertenhilfe - Aktion Sorgenkind oder die "GlücksSpirale", werden in Verhandlungen unter den Wohlfahrtsverbänden aufgeteilt. Die Erträge der "GlücksSpirale" werden über die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege weitergeleitet. Andere Lotterien werden auf Landesebene verwaltet. Der Gesamtverband des Deutschen Roten Kreuzes erhielt 1992 aus der GlücksSpirale einen Anteil von 6,5 Mio. DM. Davon verblieben ein Drittel beim Bundesverband, mit denen allerdings Maßnahmen in den Landesverbänden gefördert wurden. Zwei Drittel wurden weitergeleitet an die Landesverbände, die davon wieder etwa ein Drittel an die Kreisverbände abgaben. Hierdurch finanzierte Maßnahmen müssen über den Bundesverband abgerechnet werden, da der Bundesverband gegenüber der Lotterie die Zweckbindung der Mittelverwendung nachweisen muß. Prinzipiell wäre unter der Kategorie der Eigenmittel auch die ehrenamtliche Tätigkeit der aktiven Mitglieder zu erfassen, da diese eine Kostenersparnis fUr den Verband bedeutet. Teilweise werden ehrenamtliche Tätigkeiten in Selbstkostenberechnungen veranschlagt, zum Beispiel im Rettungsdienst. Sie werden als kalkulatorische Kosten, z. B. mit 18 DM pro Stunde, im Rahmen der Kostenerstattungen den Kostenträgern in Rechnung gestellt. Diese kalkulatorischen Beträge sollen die Kosten abdecken. die durch die Ausbildung und Ausrüstung ehrenamtlicher Mitarbeiter entstehen. Allerdings erstatten nur wenige Kostenträger solche kalkulatorischen Kosten. Aufgrund der Selbständigkeit der Einzelverbände verwaltet jeder Verband fUr sich die erworbenen Finanzmittel. Zum Beispiel wird eine Erbschaft oder

H. Deutsches Rotes Kreuz

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Stiftung zugunsten eines Kreisverbandes durch diesen Verband bewirtschaftet. Die gewählten Aufgabenbereiche bestimmen die Finanzmittelstruktur des jeweiligen Einzelverbandes. Daher wird der Anteil der Kostenerstattungen auf Kreis- und Ortsverbandsebene relativ hoch sein, während der Bundesverband nur in geringem Umfang, z. B. fiir den DRK-Flugdienst, Leistungsentgelte erhält. Da gesamtverbandsbezogene Daten über die Einnahmenstruktur des DRK nicht vorliegen, werden hier exemplarisch die Einnahmenstruktur des Bundesverbandes und des Kreisverbandes Münster tabellarisch dargestellt. Tabelle 8 zeigt die Einnahmenseite der Haushaltsrechnung des Bundesverbandes fiir das Jahr 1992, die im Jahrbuch des Deutschen Roten Kreuzes 92/93 ausgewiesen wurde: Tabelle 8 Einnahmen des DRK-Bundesverbandes 1992 in% inMio. DM 5,6 Zentralhaushalt 32,4 2,7 15,5 DRK-Flugdienst 6,5 1,1 DKR-Schulzentrum und Institut filr Rettungsdienst Zuschüsse des Bundes 332,0 57,1 23,7 Spenden, Erträge aus Stiftungen und Lotterien 137,6 Entnahmen aus unverbrauchten Mitteln 57,0 9,8 Gesamt 581,0 100,0 Quelle: Modifizierte Teildarstellung der Aufwands- und Ertragsrechnung des DRKPräsidiums vom 1.1. bis 31.12.1992, in: DRK (Hrsg., 1993): Jahrbuch 92/93, S.61.

Tabelle 9 zeigt die Struktur der Finanzierungsquellen des DRK-Kreisverbandes Münster fiir das Jahr 1992:

s'

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

Tabelle 9 Einnahmen des DRK-Kreisverbandes Münster 1992 UnterlUUppen in Tsd. DM Spenden Sanunhmgen Sonstige Kostenerstattungen und Zuwendungen Zuwendungen fi1r Personalkosten Eigenmittel Mitgliedsbeiträge Lotterien ZinsertrliKe Sonstige

110 236

in% in Tsd. DM 346 5,3

4960 a )

76,3

1002

15,4

1200 837 82 83

192 3,0 Gesamt 6.500 100,0 a)Eine Aufschlüsselung der Position nach Kostenerstattungen und Zuwendungen ist aufgrund des vorliegenden Datenmaterials nur exemplarisch fi1r den Bereich der ambulanten sozialen Dienste möglich: Von 2,3 Mio. DM Kostenerstattungen und Zuwendungen, die in die Sozialstationen und denmobilen sozialen Dienst flossen, betrugen 1,3 Mio. DM Kostenerstattungen und 1,0 Mio. DM Zuwendungen staatlicher Stellen. Quelle: Zusammenstellung nach Angaben von Herrn Ackermann, Geschäftsfilhrer des DRK-Kreisverbandes Münster.

b) Verwendung der Mittel Gegliedert nach Arbeitsfelder zeigt Tabelle 10 die Ausgabenstruktur des Kreisverbandes Münster für das Jahr 1992. Da der Kreisverband eine KostensteIlenrechnung erst im Laufe des Jahres 1994 einführt, können für 1992 im Bereich der Personalkosten nur einzelne Positionen ausgewiesen werden. Jedoch wird die Ausgabengewichtung des Kreisverbandes deutlich.

117

11. Deutsches Rotes Kreuz

Tabelle 10

Ausgaben des DRK-Kreisverbandes Münster 1992 Personalausgabena) in Tsd. DM

Sachausgaben in Tsd. DM Aus- und Fortbildung Hilfs- und Rettungsdienst Katastrophenschutz Blutspendedienst Sozialarbeit

Gemeinschaften Jugendrotkreuz Suchdienst Abft1hrungen Insgesamt

93

Sonstiges in Tsd. DM

-

--

-

--

Nur Rettungsdienst: 507 250 17 78 0 1197 Nur ambulante soziale Dienste: 2210 5 0 0 10 zu geringftlgig 106

0

2013

3164

--

--

1323

a) _: Aus dem vorliegenden Datenmaterial ist keine Angabe möglich; o : Es fallen keine Personalkosten an. Quelle: Zusammenstellung nach Angaben von Herrn Ackermann, Geschäftsftlhrer des DRK-Kreisverbandes Münster.

In der Ausgaben-Einnahmen-Gegenüberstellung des DRK-Präsidiums ftir

das Jahr 1992 sind auf der Ausgabenseite folgende Positionen verzeichnet: Tabelle 11

Ausgaben des DRK-Bundesverbandes 1992 Zentralhaushalt DRK-Flugdienst DKR-Schulzentrum und Institut ftlr Rettungsdienst Ausgaben ftlr die Auftragsverwaltung des Bundes Ausgaben aus zweckgebundenen Mitteln Einstellungen in unverbrauchte Mitteln

inMio. DM

in%

32,4 15,5 6,5 336,0 122,6 68,0

5,6 2,7 1,1 57,8 21,1 11,7

Insgesamt 100,0 581,0 Quelle: Modiftzierte Teildarstellung der Aufwands- und Ertragsrechnung des DRKPräsidiums vom 1.1. bis 31.12.1992, in: DRK (Hrsg., 1993): Jahrbuch 92/93, S.61.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

Diese Darstellungsform sagt nichts über die Beziehungen der Finanzierungsquellen zu den Verwendungsbereichen aus, die hier von Interesse sind. Diese Zuordnung von Finanzierungsquellen zu ihren Verwendungsbereichen läßt sich jedoch aufgrund des hohen Anteils an zweckgebundenen Mitteln, die dem Verband zufließen, vornehmen. Eine Besonderheit stellt die von den Wohlfahrtsverbänden, also auch vom Deutschen Roten Kreuz, praktizierte Regel dar, 5 % der Spenden für Verwaltungskosten zu verwenden. 55 Diese Regelung geht auf eine schon 30 Jahre alte Vereinbarung zwischen den Spitzenverbänden der Wohlfahrtspflege und dem Bundesinnenministerium zurück, das rur die Bewirtschaftungsregeln des Staatshaushalts zuständig ist, sowie dem Bundesfinanzministerium und dem Präsidenten des Bundesrechnungshofes. Nach dieser Vereinbarung dürfen von Spenden pauschal 5 % für Verwaltungskosten abgezogen werden. 56 Üblicherweise ist bei Zuwendungen des Bundes nur ein Abzug von 3 % erlaubt. Bei Zuwendungen der Europäischen Gemeinschaft (EG) wird ein Verwaltungskostenabzug von 3 % akzeptiert, dies allerdings erst seit kurzer Zeit. In der Vergangenheit erlaubte die EG keinerlei Verwaltungskostenabzug. Werden Beträge über die vereinbarte Grenze hinaus rur Verwaltungskosten geltend gemacht, müssen die gesamten Kosten im einzelnen nachgewiesen werden. Dieser Einzelnachweis ist bei dem Pauschalabzug von 5 % bzw. 3 % bei Zuwendungen nicht erforderlich. In der Vergangenheit wurde diese 5 %-Grenze von den Wohlfahrtsverbänden nicht überschritten, obwohl von diesen Einnahmevolumina der Verwaltungsapparat nicht kostendeckend zu finanzieren ist, so daß weitere Finanzierungsquellen dazu herangezogen werden müssen. Dafür eignen sich aber nur die nicht zweckgebundenen Mittel, im wesentlichen also freie Spenden und Mitgliedsbeiträge. Entsprechend der Entscheidungsfreiheit der Einzelverbände über die Aufgabenerfiillung können die Einzelverbände über die von ihnen erworbenen Finanzmittel selbständig bewirtschaften. Da die zweckgebundenen Mittel, abzüglich der Verwaltungskostenpauschale zu 95 % bzw. 97 % in die Zweckbindung fließen, werden freie Mittel jeweils dort eingesetzt, wo Geld fehlt. Das betriffi überwiegend die Inlandsarbeit, aber auch die Auslandsarbeit, wenn zuwenig zweckgebundene Spenden eingehen, wie dies zeitweise in der Jugoslawienhilfe der Fall war. Freie Mittel werden auch als Eigenmittelanteil eingesetzt, wenn zur Erlangung von Zuwendungen Geldleistungen als Eigenbeteiligung vom Zuwendungsgeber gefordert werden. Diese Eigenbeteiligung kann Größenordnungen von 20 bis 25 % annehmen. 55 Vgl. o. V. (1991): Nur filnfProzent, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 5, S. 8. 56 Im Vergleich zur 5 o/o-Regel im Wohlfahrtswesen ist bei politischen Stiftungen

ein Verwaltungskostenpauschalabzug von bis zu 13 % erlaubt.

119

11. Deutsches Rotes Kreuz

Für das Jahr 1991 veröffentlichte der Kreisverband München eine Rechnung, aus der die Verwendung einer nicht zweckgebundenen Spende in der Inlandsarbeit deutlich wird. Tabelle 12 Verwendung von freien Spenden durch den Kreisverband München für das Jahr 1991 Ausgaben Mio.DM

Einnahmen Mio. DM

Defizit Verw. einer Spende von 1 DM Mio.DM

Rettungsdienst Krankentransport 0,5 9,7 9,2 0,06 Sanitäts-und 0,37 3,1 0,4 2,7 Betreuungsdienst VVohlfahrtsvvesen 11,5 9,0 2,5 0,35 und Sozialarbeit Stationäre Einrichtung. 0,17 18,1 16,9 1,2 Alten-IPflegeheime Verwaltungskosten 0,4 0 0,4 0,05 35,5 7,3 1,00 InsKesamt 42,8 Quelle: Darstellung nach Angaben in: DRK Kreisverband München (Hrsg.), Menschen im Blickpunkt, Heft 4, o. Jg., Dez. 1992, S. 8 f.

Zusammenfassend läßt sich die Zuordnung von den Finanzierungsquellen und der Mittelverwendung rur das Deutsche Rote Kreuz wie folgt darstellen: Tabelle 13 Zuordnung von Finanzierungsquellen und Mittelverwendung für das Deutsche Rote Kreuz Quelle nicht zvveckgebunden Spenden zvveckgebunden Zuvvendung Kostenerstattung Mitgliedsbeiträge Finanzanlagen Erträge aus Stiftungsvennögen

Verwendung filr ... alle defizitären Arbeitsbereiche angegebenen Zvveck abzüglich Verwaltungskostenanteil (5 %) angegebenenZvveck abzüglich Verwaltungskostenanteil (3-5 %) Kostendeckung der erbrachten Leistung Mitgliedsbeiträge an übergeordnete Ebene und alle defizitären Arbeitsbereiche alle defizitären Arbeitsbereiche Stiftungszvveck

120

B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

c) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung Die Ausführungen zur Finanzierung der vom DRK bereitgestellten Güter machen deutlich, daß das DRK zum überwiegenden Teil Finanzmittel als Transfers verschiedenster staatlicher oder privater Geldgeber erhält. Aufgrund der Eigenschaften der DRK-Güter wäre aus kollektivgütertheoretischer Sicht eine andere Finanzierungsform sinnvoll. Denn die DRK-Güter stellen zumeist Klubkollektivgüter dar, die von dem zu bildenden Verband der Nutzer finanziert werden sollten. Anknüpfend an die Überlegungen zu den caritativen Gütern in bezug auf diese Thematik seien hier die Grundgedanken der ökonomisch sinnvollen Bereitstellungskonstruktion kurz wiederholt. Eine Leistung erhält Klubkollektivguteigenschaften mit Versicherungscharakter, wenn zusätzliche Nutzer bei richtiger Tarifierung die Kosten-NutzenRelation der bisherigen Verbandsmitglieder nicht verschlechtern, sondern verbessern, ein Ausschluß von Zahlungsunwilligen mit privatrechtlichen Mitteln möglich ist und der Versicherungsnehmer mit Eintritt in den Verband die Zusicherung erhält, bei Eintritt des Versicherungsfalls Versicherungsleistungen zu erhalten. Beispiele für diese Güterart aus dem Leistungsspektrum des DRK sind die Dienste zur Gesundheitsvorsorge und -wiederherstellung, Rettungsdienste und die Katastrophenhilfe. Die Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter können zum einen durch eine Genossenschaft der Versicherungsnehmer bereitgestellt werden, insbesondere dann, wenn der entsprechende Versicherungsmarkt nicht funktionsfahig ist, so daß die fehlende wettbewerbliehe Kontrolle durch die genossenschaftlichen Kontrollinstitutionen ersetzt kann. Die Finanzierung der Versicherungsleistungen erfolgt dann durch die Vereinsbeiträge der Verbandsmitglieder. Zum anderen kann die Bereitstellung bei funktionsfahigem Wettbewerb durch erwerbswirtschaftlich organisierte Versicherungsunternehmen vorgenommen werden. Hierbei werden die Versicherungsleistungen durch die Prämien der Versicherungsnehmer finanziert. Für beide Bereitstellungsformen treten auf dem Versicherungsmarkt die gleichen Schwierigkeiten auf, wenn sie um ihre Mitglieder werben: Das Problem der negativen Auslese, die Unterschätzung des Versicherungsbedarfs für die eigene Person und die Notwendigkeit der Versorgung ausländischer Mitbürger mit Versicherungsleistungen. Durch diese Probleme erhalten die Versicherungsverbände insgesamt zu wenig Mitglieder und daraufhin werden die Versicherungsprämien zu hoch ausfallen.

11. Deutsches Rotes Kreuz

121

Die Lösungsmöglichkeiten liegen in der Verfügung eines Versicherungszwanges von staatlicher Seite oder in der Verwirklichung des Wohltätigkeitsprinzips, bei dem bei freiwilliger Versicherung die Unversicherten im Bedarfsfall mit Leistungen versorgt werden. Das letztere Prinzip findet in der Bundesrepublik in der Wohlfahrtspflege weitgehend Anwendung. Denn nur rur einen Teil der DRK-Güter besteht ein Versicherungszwang in Form der Sozialversicherungssysteme. In diesem Bereich agieren die Sozialversicherungsträger als Bereitstellungsverbände, während das DRK neben anderen nationalen Wohlfahrtsverbänden als Herstellungsunternehmen fungiert. In den Leistungsbereichen, in denen kein Versicherungszwang besteht, übernimmt das DRK neben den Herstellungsfunktionen auch die Bereitstellungsaufgaben. Da das DRK jedoch in diesem Bereich nicht auf die ökonomisch sinnvolle Ausschluß- und Äquivalenzfinanzierungslösung zurückgreift, sondern die Leistungen fiir alle Hilfsbedürftigen erbringt, müssen rur die auftretenden Finanzierungslücken Ersatzfinanzierungsformen gefunden werden. Das DRK erwirbt zu diesem Zweck Zuwendungen von staatlichen Stellen und Spenden von Privatpersonen. Im Vergleich zur theoretischen Finanzierungslösung ergeben sich dadurch einige effizienzmindernden Wirkungen. Der tatsächliche Bedarf kann nicht mehr ermittelt werden, so daß die Kapazitäten falsch dimensioniert werden. Dadurch ergeben sich Über- oder Unterauslastungen und Qualitätsmängel. Zur Beschaffung der Ersatzfinanzierungsmittel müssen ein ressourcenverzehrendes Spendenmarketing und ein Zuwendungsbeschaffungswesen unterhalten werden, um eine dauerhafte Finanzierung der Leistungen zu ermöglichen. Durch diese Ersatzfinanzierungslösung fallen außerdem die Gruppe der Spender als Geldgeber sowie die Gruppe der Hilfsempfanger als Nutzer und der Kontrollberechtigten auseinander, so daß mit Kontrollmängeln zu rechnen ist. Neben den genannten Mängeln im Rahmen der Bereitstellung der DRK-Güter sind die Effizienzverluste der realisierten Herstellungskonstruktion zu berücksichtigen. Theoretisch sinnvoll wäre eine Trennung der Bereit- und Herstellungsfunktionen. Die Entscheidung der Make-or-buy-Frage sollte durch das Management des Bereitstellungsverbandes aufgrund von Funktionsfähigkeitsanalysen der Beschaffungsmärkte und der Transaktionskostenersparnisse alternativer Bezugsmöglichkeiten getroffen werden. Die Integration der Herstellungsfunktion in den Bereitstellungsverband verläuft beim DRK jedoch gleichsam "automatisch". Dadurch werden möglicherweise kostengünstigere Fremdbezugsmöglichkeiten vernachlässigt. Außerdem wird die Chance zu einer effizienten Tarifstruktur zwischen dem Bereitstellungsverband als Nachfrager und dem Herstellungsbereich als Anbieter der

122

B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

Sachleistungen nicht wahrgenommen, sondern effizienzmindernde Entgeltmethoden aus dem sozialversicherungspflichtigen Bereich übernommen. Für andere Güter des DRK , wie Aus- und Fortbildungsleistungen sowie einige Beratungs- und Vermittlungsdienste, wäre aus theoretischer Sicht ein freiwilliger Verein als adäquater Bereitstellungsverband zu wählen. Dieser Verein finanziert seine Leistungen durch die freiwilligen Beiträge seiner Mitglieder, um die er auf dem entsprechenden Markt wirbt. Die Herstellung der Leistungen kann durch gewinnorientiert organisierte Ausbildungs- bzw. Beratungsinstitute oder Einzelpersonen erfolgen und durch den Bereitstellungsverein für seine Mitglieder fremdbezogen werden. Demgegenüber wendet das DRK auch in diesen Aktivitätsbereichen die ökonomisch sinnvolle Konstruktion nicht an, sondern finanziert die Leistungen ersatzweise durch Zuwendungen und Spenden und erbringt die Dienste als integriertes Bereit- und Herstellungsunternehmen, so daß die schon vorher genannten Effizienzverluste auch hier zum Tragen kommen. 5. Personal

a) Mitarbeitergruppen und ihre Bedeutung Im Gesamtverband des Deutschen Roten Kreuzes arbeiten haupt- und ehrenamtliche Mitarbeiter zusammen. Im folgenden sollen die quantitative und ideelle Bedeutung dieser Mitarbeitergruppen und ihr Verhältnis zueinander erläutert werden. Die folgende Tabelle zeigt die Anzahl der hauptamtlich beschäftigten Mitarbeiter im Gesamtverband und ihre Verteilung auf die Großbereiche der Verbandsaktivitäten.

123

11. Deutsches Rotes Kreuz

Tabelle 14

Beschäftigte im Deutschen Roten Kreuz (Stand 20.9.1993) Bereich

Zivildienst- Gesamt DRK. VollzeitTeilzeitleistende 57 beschäftigte beschäftigte Igesamt 1.323 17.716 13.463 2.930 16.393

Verwaltung soziale Einrichtungen 40.067 6.099 46.166 12.232 27.835 14.587 4.908 19.495 Rettungsdienst 14.587 Blutspendedienste ca.2.800 ca. 2.800 -- ca.2.800 12.330 ca. 86.177 Gesamt ca 58.685 15.162 ca. 73.847 Quelle: Angaben von Herrn Otte, Referat ftlr Grundsatzangelegenheiten, DRK.Generalsekretariat in BOM.

--

Nach der Mitgliederstatistik vom 31.12.1992 arbeiten 305.645 ehrenamtliche Mitarbeiter im Gesamtverband des Deutschen Roten Kreuzes. 58 Unter ehrenamtlichem Dienst versteht das DRK "eine Tätigkeit auf freiwilliger und unentgeltlicher Grundlage"59, wobei die Tätigkeit in der regelmäßigen Mitwirkung bei den satzungsmäßigen Aufgaben besteht. Die Freiwilligkeit bezieht sich auf die aufgrund einer eigenen Entscheidung gegebene, verbindliche Zustimmung. Unentgeltlichkeit bedeutet, ohne Bezahlung tätig zu sein, vorbehaltlich der Erstattung entstandener Kosten. 60 Durch die Satzungsänderung von 1993 wurde die besondere Bedeutung des ehrenamtlichen Dienstes für das Deutsche Rote Kreuz bestätigt.61 In einer Studie "Grundsatzaussagen und Perspektiven für den ehrenamtlichen Dienst im Deutschen Roten Kreuz", 1983 für das Präsidium des Bundesverbandes erstellt, wird die Notwendigkeit hauptamtlicher Mitarbeiter zur Sicherung der Präsenz und der Kontinuität des Tagesgeschäftes betont und auf das Erfordernis hauptamtlich Beschäftigter aufgrund von gesetzlichen Vorschriften hingewiesen. 62 Dennoch setzen sich alle Entscheidungs- und Führungsgremien nur aus ehrenamtlichen Mitarbeitern zusammen. Die hauptamtlichen Mitarbeiter haben kein Stimmrecht, aber 57 Zivildienstleistende gelten nach den Zivildienstgesetz nicht als Arbeitnehmer der Beschäftigungsstelle. Der Beschäftigungsstelle entstehen die Kosten der Unterbringung, Verpflegung, Einkleidung sowie der Vorfmanzierung der vorn Bundesamt ft1r Zivildienst zu tragenden Geldbezüge. Vgl. GoU (1991), S. 144. 58 Vgl. DRK. (Hrsg., 1993), S. 117. 59 Arbeitsgruppe "Ehrenamtlicher Dienst" (1983): Grundsatzaussagen und Perspektiven ft1r den ehrenamtlichen Dienst im Deutschen Roten Kreuz, o. 0., S. 7. 60 Vgl. ebenda, S. 7 f. 61 Vgl. § 4 Absatz I Satz 2 der Satzung des DRK.. 62 Vgl. Arbeitsgruppe "Ehrenamtlicher Dienst" (1983), S. 11.

124

B. Tätigkeiten nationaler Wohlfa1utsorganisationen

ein Mitspracherecht in den Verbandsgremien, während der Generalsekretär durch die Satzungsänderung von 1993 ein Stimmrecht im Präsidium des Bundesverbandes erhielt. 63 Im hauptamtlichen Bereich der Dienste, z. B. Kindergärtnerinnen, Krankenund Altenpflegepersonal und Beratungsfachleute, hat das DRK eine gute, mit anderen Verbänden vergleichbare Substanz. Ausbildungs- und Fortbildungsmaßnahmen sind qualitativ dem aktuellen Standard entsprechend. Im Managementbereich, in der Position des Kreis- und Landesgeschäftsführers, des Geschäftsführers des Bundesverbandes, und des Abteilungsleiters mit übergreifenden Funktionen, ist seit den 70er Jahren ein Trend zu einer größeren Berücksichtigung der fachlichen Qualifikation bei der Besetzung der Positionen zu beobachten, während in der Vergangenheit Mitarbeiter entsprechende Positionen ohne formale Qualifikation aufgrund von Erfahrungswissen erreichten. Im Bereich der ehrenamtlichen Führungskräfte hat das Deutsche Rote Kreuz auf Orts- oder Kreisverbandsebene Nachwuchsprobleme. Daher wird die Notwendigkeit, zunehmend hauptamtliche Mitarbeiter zu beschäftigen, weiter bestehen bleiben. Das Verhältnis der haupt- und ehrenamtlichen Mitarbeiter ist von einem immanenten Spannungsverhältnis geprägt, das aus den unterschiedlichen Motivationen und Blickwinkeln dieser Mitarbeitergruppen resultiert. Die Gleichwertigkeit beider Gruppen und die Notwendigkeit einer harmonischen Zusammenarbeit wird in der neuen Satzung betont. In der Praxis gibt es einzelne Ansätze, die Zusammenarbeit zu verbessern, zum Beispiel durch Festlegung von Zuständigkeiten und Kompetenzen oder Zielvereinbarungen. Zu berücksichtigen ist, daß sich Programme so weiterentwickeln, daß die Dominanz der Ehrenamtlichkeit nicht mehr aufrechterhalten werden kann. Der Rettungsdienst hat sich vom reinen Transport zur präklinischen Notfallversorgung gewandelt, die durch Ehrenamtliche nicht sicherzustellen ist. Für diesen Bereich besteht ein staatlicher Versorgungsauftrag, der kontinuierlich und fachlich hoch qualifiziert erfüllt werden muß. b) Personalmanagement Nachfolgend sollen die im Bereich Personalbereich praktizierten Führungsprinzipien und die für die hauptamtlich beschäftigten Mitarbeiter geltenden Entlohnungsregeln dargestellt werden.

63

Vgl. § 14 I der SatzWlg des DRK..

11. Deutsches Rotes Kreuz

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Ein spezielles Rotkreuzprofil zur Mitarbeiterfiihrung oder ein strategisches Konzept zum Führungsstil wurde bisher nicht ausgearbeitet. Wie bei allen gesamtverbandsbezogenen Konzepten ist auch hier die Autonomie der Einzelverbände zu berücksichtigen. Grundsätzlich hat sich ein kooperativer Führungsstil durchgesetzt. Gefordert wird diese Entwicklung durch Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen in Form von Seminaren, in denen die klassische Lehre vom Führen und Leiten vermittelt wird. Darüber hinaus bemüht sich das Deutsche Rote Kreuz, seinen hauptamtlichen Mitarbeitern eine Arbeitsplatzsicherheit zu gewährleisten. In persönlichen Notlagen wird auf informeller Grundlage nach individuellen, arbeitnehmerorientierten Lösungen gesucht. Eine offizielle, vertragliche Basis haben solche Bemühungen nicht. Ein solches Verhalten kann zum Managementproblem werden, wenn Geschäftsbereiche nur deshalb weiterbetrieben werden, um Mitarbeiter nicht entlassen zu müssen. Seit den Anfangen der Kreis- und Landesverbände hat man sich in der Ent10hnung an den Tarifen im öffentlichen Dienst orientiert. In den Einzelarbeitsverträgen wurde auf den Bundesangestelltentarif (BAT) Bezug genommen. Für die einzelnen Mitarbeiter ergab sich damit arbeitsrechtlich eine schlechtere Stellung als bei einer direkten Tarifpartnerschaft. Für bestimmte Geschäftsfelder mit besonderen Arbeitsbedingungen wurden zusätzliche Regelungen notwendig. Zum Beispiel im Rettungsdienst sind die Arbeitszeitvorschriften der Arbeitszeitordnung (AZO) nicht mit den zeitlichen Anforderungen im Rettungsdienst vereinbar. Änderungen der Arbeitszeitregelung können aber nur vereinbart werden, wenn der Arbeitgeber tarifgebunden ist. Eine Bezugnahme im Einzelarbeitsvertrag auf einen Tarifvertrag, dessen Tarifgemeinschaft der Arbeitgeber nicht angehört, erfiillt diese Bedingung nicht. Daher bildete das Deutsche Rote Kreuz 1984 eine Tarifgemeinschaft und schloß mit den entsprechenden Arbeitnehmervertretern den DRK-Tarifvertrag, der die besonderen Arbeitsbedingungen einzelner Geschäftsfelder berücksichtigt.64 Der Tarifgemeinschaft gehören nicht alle Landesverbände an. Etwa ein Drittel sind dem Tarifvertrag nicht beigetreten. In Teilen erweist sich der Tarifvertrag heute als nachteilig, da dem Tarifvertrag der Bund/Länder-Tarif zugrunde gelegt wurde. Der Kommunaltarif ist in einzelnen Gehaltsstufen günstiger. Das führt dazu, daß ein Mitarbeiter in einer Einrichtung des Deutschen Roten Kreuzes, der nach Bund/Länder-Tarif bezahlt wird, monatlich weniger

64 Vgl. Hammerschmidt, Rudolf (1985): Die arbeitsrechtliche Situation im Deutschen Roten Kreuz, in: DRK (Hrsg.), Tagung der Justitiare und KonventionsbeauftragtendesDRK 1984,Bonn,S.1l-15.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

verdient als ein Mitarbeiter mit gleicher Tätigkeit in einer anderen Einrichtung am gleichen Ort, die nach Kommunaltarü bezahlt. Bei einem Großunternehmen, das das Deutsche Rote Kreuz mit einem geschätzten Jahresumsatz von 6 Milliarden DM darstellt, sind in einzelnen Bereichen Top-Manager notwendig. Da Manager grundsätzlich auch nach dem BAT bezahlt werden, sind hier die Verdienstmöglichkeiten im Vergleich zu entsprechenden Positionen in der freien Wirtschaft weit schlechter. Allerdings ist das Risiko des Arbeitsplatzverlustes nicht so hoch und die Effizienzkontrolle nicht so streng. Einige Landes- und Kreisgeschäftsführer erhielten einen freien Vertrag, so daß außertarifliche Zulagen und Vergünstigungen, z. B. die Stellung eines Dienstwagens, gewährt werden können. Die Abteilungsleiter des Generalsekretariats, einige Landesgeschäftsführer und einzelne Kreisgeschäftsführer, je nach Größe des Kreises, werden nach BAT 1 bezahlt. Aufgrund der Vorschrift des § 55 13. AO, der steuerbegünstigten Organisationen die Begünstigung einer Person durch unverhältnismäßige Vergütungen verbietet (Besserstellungsverbot), sind dem Entlohnungssystem nach oben Grenzen gesetzt. Mit der Satzungsänderung von 1993 wurde das Besserstellungsverbot des § 55 I 3. AO inhaltlich in die Satzung des DRK übernommen. 65 Im Verband werden Überlegungen dahingehend angestellt, ob das DRKTarüsystem noch zeitgemäß oder ob nicht in einzelnen Bereichen vielmehr eine leistungsorientierte Entlohnung zur Effizienzsteigerung sinnvoller ist. Im Rahmen des corporate identity-Programms soll die Leistungsorientierung des Unternehmens DRK herausgestellt werden, die Leistungserbringung mehr im Vordergrund stehen und entsprechend belohnt werden. Das Problem einer leistungsorientierten Entlohnung besteht in der Feststellung eines Erfolges oder Mißerfolges, da sich die meisten Dienstleistungsprodukte des Deutschen Roten Kreuzes nicht über Märkte oder über extrem regulierte Märkte realisieren. Aufgrund der Sicherheit des Arbeitsplatzes und der Schwierigkeit der Erfolgskontrolle sowie der nicht leistungsorientierten Entlohnung kann sich eine sinkende Motivation und Leistungsbereitschaft bei langjährigen Mitarbeitern einstellen. Für diese Situation sind Kontrollinstrumente noch zu wenig ausgebaut. Darüber hinaus denken die ehrenamtlichen Mitglieder der Entscheidungsgremien zu wenig in unternehmerischen Kategorien, um Entlohnungsvorschläge der hauptamtlichen Mitarbeiter in dieser Hinsicht zu berücksichtigen.

65 Vgl. § 24 VI der Satzung des DRK.

11. Deutsches Rotes Kreuz

127

c) Beurteilung des Personaleinsatzes Die Beschreibung der Produkte des Dienstleistungsunternehmens Deutsches Rotes Kreuz und ihrer Finanzierung sowie der an der Produktion beteiligten Mitarbeitergruppen macht folgendes Zwischenergebnis deutlich. Auf der Absatzseite werden die Produkte, die durch eine Mischung von Spenden, Zuwendungen und EigenrnitteIn finanziert werden, ohne Entgelt an die Leistungsempfänger abgegeben. Dementsprechend liegt eine einseitige Transferbeziehung vor. Produkte, die durch Spenden, EigenmiUel und Kostenerstattungen finanziert werden, werden bei Selbstzahlern gegen Entgelt erbracht. Liegt ein Anspruch des Leistungsempfangers gegen einen Sozialversicherungsträger vor, werden die Leistungen über einen Versicherungsmarkt dem Versicherten zur Verfügung gestellt und von dem Versicherungsträger entgolten. In keinem Fall liegt eine Absatztauschbeziehung zwischen Dienstleistungsunternehmen und Kunde mit Leistung und gleichwertiger Gegenleistung in Reinform vor. Auf dem Beschaffungsmarkt erhält das Deutsche Rote Kreuz überwiegend Transferleistungen. Die Geldmittel werden von den Kapitalgebern, den Spendern, den Mitgliedern und den staatlichen Stellen, unter Verzicht auf Rendite und Rückzahlung zur Verfiigung gestellt. Die Arbeitsleistungen der ehrenamtlichen Mitarbeiter, die etwa drei Viertel der Mitarbeiterschaft des Unternehmens stellen, werden ohne Entlohnung erbracht. Zusätzlich bedeutet die Ersparnis, die durch die geringere Entlohnung der hauptamtlichen Mitarbeiter gegenüber einer Entlohnung der gleichen Leistung auf dem freien Arbeitsmarkt entsteht, eine Transferleistung dieser Mitarbeiter. Es stellt sich die Frage, wie diese Konstellation aus kollektivgütertheoretischer Sicht zu beurteilen ist. 66 Würde die ökonomisch sinnvolle Bereit- und Herstellungslösung realisiert, würde die personalintensive Produktion der bereitzustellenden Dienstleistungen in einem erwerbswirtschaftlich organisierten Herstellungsunternehmen erfolgen, das seine Mitarbeiter mit einem marktüblichen Tarif entlohnt. Die hergestellten Leistungen werden dann gegen ein marktübliches Entgelt dem Bereitstellungsverband angeboten. In der Realität stehen dem Bereitstellungsverband aufgrund der fehlenden Versicherungs- und Vereinsbeiträge nicht die notwendigen Finanzierungsmittel im ausreichenden Maße zur Verfügung, um dieses Entgelt zu entrichten. Zur Finanzierung der zur Produktion notwendigen Ressourcen werden er66 Vgl. die analogen Ausfilhrungen in bezug auf den Personaleinsatz im Unternehmen Caritas, Abschnitt I.5.b).

128

B. Tätigkeiten nationaler Wohlfalu1sorganisationen

satzweise Zuwendungen und Spenden eingesetzt. Letztere bestehen im großen Umfang aus Arbeitsleistungen der unter- oder unbezahlten Mitarbeiter des DRK. Somit stellt die ehrenamtliche Arbeit eine weitere Ersatzfinanzierungsform neben Zuwendungen und Geldspenden fiir das DRK dar. Um diese Ersatzfinanzierungsform jedoch aufrechterhalten zu können, muß das DRK das Defizit seiner Mitarbeiter an monetärer Entlohnung durch einen zusätzlichen Nutzen kompensieren. Diesen Nutzen können die Mitarbeiter des DRK aus der Gewißheit schöpfen, anderen Menschen in Not und Leid durch ihre Arbeitsleistung zu helfen. Dieser intrinsische Nutzen entsteht aber nur so lange, wie die Arbeitsleistung in dem Verband erbracht wird, mit dem diese Hilfsleistung verbunden wird. Mit anderen Worten, aus der Arbeitsleistungen fiir ein erwerbswirtschaftlich organisiertes Herstellungsuntemehmen entsteht kein zusätzlicher Nutzen, der eine Untermarktlohnbezahlung aufwiegen könnte. Aus diesem Grund ist die Integration der personaIintensiven Herstellungsleistungen in den DRK-Verband notwendig, um die Ersatzfinanzierungsform der unbezahlten Mitarbeit nutzen zu können. Im Rahmen der Beziehungsstruktur zwischen Beschaffungs- und Absatzmarkt fungiert das Deutsche Rote Kreuz als Beschaffungsagentur fiir Transfers und als Transfergeber fiir die Leistungsempfanger. Deshalb wäre zu erwarten, daß sich diese Gegebenheiten in der Aufbauorganisation des Gesamtverbandes widerspiegeln. Ob der Aufbau des DRK diesen Anforderungen gerecht wird, sollen die folgenden Ausfiihrungen zeigen. 6. Aufbau

Das folgende Organigramm stellt die Gliederung des Gesamtverbandes des Deutschen Roten Kreuzes dar:

129

11. Deutsches Rotes Kreuz

Bundesversammlung

I AusschUsse

'--

Präsidium

r-

Generalsekretariat

Bundesschiedsgericht

-

Präsidialrat

Mitgliedsverbände Verband der Schwesternschaften vom Deutschen Roten Kreuz

19 Landesverbände

I 601 Kreisverbände

I

I 35 Schwesternschaften

I

ca. 6000 Ortsverbändc ca. 12000 Rotkreuzgemeinschaften Abbildung 2: Aufbau des Deutschen Roten Kreuzes e. V.67 Im oberen Teil der Abbildung 2 sind die satzungsmäßigen Organe des Bundesverbandes dargestellt, die Bundesversammlung, das Präsidium und der Präsidialrat. Die Bundesversammlung ist das beschließende Organ des Verbandes. Sie besteht aus den Vertretern der Mitgliedsverbände des Bundesverbandes. Die Einzelverbände des DRK-Gesamtverbandes sind jeweils die Mitglieder der nächsthöheren Ebene und entsenden ihre Vertreter in die Mitgliederversammlungen. Dementsprechend sind die Landesverbände die Mitglieder des Bundesverbandes. Die Mitgliedsverbände des Bundesverbandes umfassen 67 Aktualisierte Darstellung von DRK (Hrsg., 1993): Jahrbuch 92/93, S. 114. 9 HUdcpohl

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

19 Landesverbände, Baden-Württemberg, Badisches Rotes Kreuz, Bayerisches Rotes Kreuz, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, MecklenburgVorpommern, Niedersachsen, Nordrhein, Oldenburg, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Schleswig-Holstein, Thüringen, WestfalenLippe, und den Verband der Schwesternschaften vom Deutschen Roten Kreuz, der sich aus 35 Schwesternschaften zusammensetzt. Die Bundesversammlung wählt den Präsidenten, das Präsidium, bestellt den Generalsekretär, beschließt Satzungsänderungen, den Haushaltsplan und die Entlastung des Präsidiums und entscheidet über Vorlagen des Präsidiums. 68 Außerdem wählt sie den Vorsitzenden und den stellvertretenden Vorsitzenden des Schiedsgerichts auf Bundesebene. 69 Das Präsidium leitet die Geschäfte des Bundesverbandes. Dazu unterhält es eine Geschäftsstelle, das Generalsekretariat, das vom Generalsekretär geführt wird. Das Präsidium ist der Vorstand des Verbandes im Sinne des § 26 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) und damit gesetzlicher Vertreter des Bundesverbandes. 7o Der Präsidial rat setzt sich im wesentlichen aus den Präsidenten der Landesverbände zusammen und hat eine Beratungsfunktion für das Präsidium, besitzt aber auch Entscheidungskompetenzen für den Gesamtverband des DRK. Regelungen, die den Gesamtverband betreffen, erhalten nur mit Zustimmung des Präsidialrates verbindlichen Charakter. Ebenso bedürfen Entscheidungen des Präsidiums der Zustimmung des Präsidialrates, wenn sie erhebliche finanzielle Auswirkungen auf die Gliederungen des Gesamtverbandes haben. 71 Die Ausschüsse werden von der Bundesversammlung gewählt und beraten das Präsidium im Rahmen ihres Fachgebietes. Derzeit sind Fachausschüsse für die Aufgabenbereiche Gesundheits- und Sanitätswesen, Rettungsdienst, Katastrophenschutz, Finanzen und DRK-Blutspendewesen tätig. 72 Daneben bestehen Ausschüsse, die die Anliegen der Rotkreuzgemeinschaften vertreten. Zukünftig soll eine spezielle Kommission für das DRK-Blutspendewesen ins Lebens gerufen werden. 73 Die 19 Landesverbände repräsentieren die Landesebene innerhalb der föderalistischen Struktur des Gesamtverbandes des DRK. Darunter bilden die Kreisverbände die Kreisebene, die Ortsverbände und die Rotkreuzgemein68 Vgl. §§ 9 bis 12 der Satzung des DRK. 69 Vgl. § 3 II der Schiedsordnung des Deutschen Roten Kreuzes. 70 Vgl. §§ 13 und 14 der Satzung des DRK. 71 Vgl.

§ 25 der Satzung des DRK.

72 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 116. 73 Vgl. § 18 der Satzung des DRK.

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schaften die örtliche Ebene. In den Rotkreuzgemeinschaften erfüllen die ehrenamtlichen Mitarbeiter die Rotkreuzaufgaben. 74 Zu den Gemeinschaften zählen die Berg- und Wasserwacht, die Wohlfahrts- und Sozialarbeit in ihren eigenen Organisationsfonnen, das Jugendrotkreuz und die Bereitschaften.15 Die Bereitschaften sind vor allem ftir die Aufgaben des Deutschen Roten Kreuzes als nationale Hilfsorganistion zuständig, Katastrophenschutz, Sanitäts- und Rettungsdienst. 76 Das heutige strukturelle Gebilde des Deutschen Roten Kreuz ist, geschichtlich betrachtet, aus zwei Säulen entstanden: den Vaterländischen Frauenvereinen und den Kriegerhilfsvereinen. Die aktiven Mitarbeiter haben das Deutsche Rote Kreuz geprägt. Der Adel und höhere Gesellschaftskreise übernahmen die Vereinsgrundungen und die Organisation von Spenden. Die Aktiven arbeiteten mit, bildeten aus oder ließen sich ausbilden. Heutige Vorstände spiegeln in gewisser Weise die Staatsnähe des Deutschen Roten Kreuzes wider, da in 70 bis 80 % Prozent aller Vorstände der Oberkreisdirektor, Stadtdirektor oder Landrat der Vorstandsvorsitzende ist. 77 Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Deutsche Rote Kreuz im Katastrophenschutz engagiert ist, während der Stadtdirektor oder Oberkreisdirektor von staatlicher Seite ftir die hoheitliche Aufgabe des Katastrophenschutzes zuständig ist. Der erste Stellvertreter des Vorstandsvorsitzenden ist meist eine Frau. Diese Konvention spiegelt die Frauensäule wider. Es gibt in Bayern noch reine Frauenbereitschaften und männliche Sanitätskolonnen sowie die rein männliche Bergwacht. Demgegenüber haben sich im übrigen Bundesgebiet nach dem zweiten Weltkrieg gemischte Bereitschaften herausgebildet. Die Frauengruppen arbeiten hauptsächlich im Bereich der sozialen Dienste, Pflege- und Blutspendedienste. Die Schwesternschaften haben sich auf die Krankenpflege spezialisiert. Das Jugendrotkreuz ist für die Jugendarbeit zuständig. Daneben gibt es noch die Spezialgruppen der Berg- und Wasserwacht, die keine reinen Rotkreuzursprunge besitzen. Die Bergwacht ist aus der Naturschutzbewegung entstanden. Die Wasserwacht in südlichen Teil Deutschlands hat sich aus der Deutschen Lebensreuungsgesellschaft (DLRG) entwickelt. Die Satzung schreibt für alle Gruppen den gleichen Status fest. Dies schließt auch den Bereich der Sozialarbeit ein. Allerdings ist in diesem Tätigkeitsfeld in den letzten 20 Jahren eine zunehmende Notwendigkeit zur Qualifizierung zu verzeichnen, so daß das Element der Ehrenamtlichkeit im Vergleich zu den Aufgabenfeldern der Be-

74 Vgl. 75 Vgl. 76 Vgl. 77 Vgl.

Arbeitsgruppe "Ehrenamtlicher Dienst" (1983), S. 45 f. und Anlage 25. § 4 TI der Satzung des DRK. Fußnote 22. auch Flierl (1992), S. 258.

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reitschaften relativ abnahm. Zwar arbeiten in diesem Bereich immer noch ca. 40.000 Aktive, die aber nicht den Anspruch haben, ein reges Verbandsleben zu gestalten, so daß sie nicht als geschlossene Gruppe wahrnehmbar sind. Die Kompetenzverteilung innerhalb des Gesamtverbandes ist durch ein hohes Maß an Eigenständigkeit der Einzelverbände gekennzeichnet. Nur die Bestimmungen der Bundesverbandssatzung schränken die Entscheidungs- und Handlungsautonomie der Einzelverbände ein. 78 Der Aktionsrahmen eines Einzelverbandes wird durch seine Satzung vorgegeben, für die der Bundesverband Mustersatzungen entwickelt hat, die jedoch nicht übernommen werden müssen. Innerhalb der Rahmenvorgaben der eigenen Satzung kann der Einzelverband frei über die Einwerbung und Verwendung von Mitteln und die Aufgabenerfüllung im einzelnen entscheiden. Aus diesem Grund kann von Über-Unterordnungsverhältnissen zwischen den Ebenen in bezug auf das territoriale Einflußgebiet, nicht in bezug auf Handlungskompetenzen gesprochen werden. Bis zur Satzungsänderung von 1993 hatte der Präsident des Bundesverbandes keine satzungsrechtliche Kompetenz, auf die Landes- oder Kreisverbände einzuwirken, wenn die Interessen des Gesamtverbandes betroffen waren. Durch die Satzungsänderung wurden die Entscheidungsbefugnisse des Präsidenten erweitert. Er kann "bei Gefahr im Verzug"79 Maßnahmen für den Gesamtverband ergreifen, ohne eine Päsidiumsentscheidung abwarten zu müssen, wenn ihm dies notwendig erscheint. Im nachhinein muß er seine Entscheidung allerdings vor den entsprechenden Gremien begründen. 8o Dieser Kompetenzzuwachs des Präsidenten wurde als Eingriffsinstrument für die Situationen geschaffen, in denen die Interessen des Gesamtverbandes durch Einzelverbände oder -personen verletzt werden. Ein weiteres Instrument auf Einzelverbände Einfluß zu nehmen, wenn gesamtverbandliche Interessen gefahrdet werden, ist mit der Schiedsgerichtsbarkeit gegeben. Schiedsgerichte sind auf jeder Ebene des Gesamtverbandes angesiedelt und sollen Rechtsstreitigkeiten zwischen den Einzelverbänden regeln. In den letzten zwanzig Jahren wurde das Bundesschiedsgericht jedoch nicht einmal zusammengerufen. Gegen einzelne Mitglieder auf Kreisverbandsebene wurde dagegen bei rotkreuzschädlichem Verhalten ein Ausschlußverfahren eingeleitet. Die Ursache für die seltene Anwendung des Mittels der

78 Vgl. § 3 m der Satzwlg des DRK. 79 § 7 m der Satzwlg des DRK. 80 Vgl. § 26 der Satzwlg des DRK.

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Schiedsgerichtsbarkeit ist die Einstellung, interne Konflikte im Gesamtverband möglichst so gering zu halten, daß sie nicht nach außen dringen, um dadurch Schaden für das Öffentlichkeitsbild des Deutschen Roten Kreuzes zu vermeiden. Aufgrund der Autonomie der einzelnen Ebenen in der fOderalistischen Struktur des DRK ist ein regelmäßiger und formalisierter Datenaustausch zwischen den Ebenen ebenso wenig vorgesehen, wie Zwangsmittel zur Durchsetzung von Informationswünschen und Kontrollen. Für die Landesverbände besteht keine Verpflichtung, dem Bundesverband regelmäßig die Sitzungsprotokolle der Landesverbandsgremien zu übermitteln. In bezug auf die Kreisverbände ist es ähnlich. Aus diesem Grunde kann eine übergeordnete Ebene die nachgeordneten Ebenen nur um Informationen bitten. Abgesehen von gewissen Standards, daß Rundschreiben der Landesverbände zu bestimmten Sachverhalten von den Kreisverbänden weitergegeben werden müssen und in 50 % der Fälle auch weitergegeben werden, erfolgt die Kommunikation zwischen den Verbänden und Ebenen auf rein freiwilliger Basis. Dies hat zur Folge, daß in manchen Bereichen eine hohe Kommunikationsdichte besteht und in anderen Bereichen kein Informationsaustausch stattfindet. Aus diesem Sachverhalt ergibt sich die Schwierigkeit, gesamtverbandsbezogene Daten für das Deutsche Rote Kreuz zu erhalten. Eine konsolidierte Gesamtbilanz des Deutschen Roten Kreuzes zu erstellen, ist aufgrund dieser Gegebenheiten nicht möglich. Ein gültiges Konzept darüber, welche Ebene welche Aufgaben zu erfüllen hat, existiert für den Gesamtverband nicht. In der Studie zum ehrenamtlichen Dienst im Deutschen Roten Kreuz wird eine mögliche Aufgabenverteilung zwischen Orts-, Kreis-, und Landesverbänden vorgestellt. Danach sind Ortsverbände zuständig für " - Rat und Auskunft - Sanitätsdienst - Verpflegungsdienst (als Teilbereich des Betreuungsdienstes) - Ambulante soziale Dienste, in jedem Fall Nachbarschaftshilfe unter Einschluß pflegerischer Angebote - Jugendrotkreuz / Jugendarbeit * Einübung sozialer Verhaltensweisen * Vermittlung gesunder Lebensführung * Heranführung an die Erste Hilfe * Musisch kulturelle Angebote * Freizeit- und Feriengestaltung * Friedenserziehung - Ausbildung der Bevölkerung - allgemeine Rotkreuz-Aufgaben

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- Aufgaben zur Sicherung der örtlichen Arbeit / des Ortsvereins, z. B. Werben für die Idee des Roten Kreuzes, Werben neuer Mitglieder als permanente Aufgabe, Betreuung der Mitglieder"sl Unter allgemeinen Rotkreuz-Aufgaben sind die Mitarbeit bei Blutspendeterminen, die Vorbereitung und Durchführung von Sammlungen verschiedenster Art und die Kontaktpflege mit Partnerstädten zu verstehen. Die Sicherung der örtlichen Arbeit soll durch Werbetätigkeit für die Rotkreuz-Ideen und Mitgliederwerbung und -betreuung erfolgen. Darüber hinaus soll die Bildung der Katastrophenschutzeinheiten auf der Ortsebene angesiedelt werden. Außerdem war die Errichtung von Ortsleitungsgruppen geplant, die die Führungsaufgaben des Ortsverbandes wahrnehmen sollen. 82 Aufgaben des Kreisverbandes sind die " - Förderung und Unterstützung des Rotkreuz-Lebens der Gemeinschaften - Förderung, Koordinierung und Begleitung einschließlich fachlicher Ausrichtung der Aktivitäten auf der örtlichen Ebene - Planung und Initiierung von weiteren Aktivitäten und Maßnahmen, die sich aus der Sicht des Kreisverbandes und aus übergeordneten Gesichtspunkten ergeben - Planung und Herbeiführung von Aus- und Fortbildung - Förderung von neuen Leitungs- und Führungskräften - Leitung der Leitungsgruppen Ort. "83 Auch auf Kreisebene war die Bildung von Leitungsgruppen vorgesehen. Für die Landesverbandsebene bleiben die Aufgaben der " - Förderung, Koordinierung und Begleitung einschließlich fachlicher Ausrichtung der Aktivitäten der Gemeinschaften in den Kreisverbänden - Planung, Initiierung einschließlich Schwerpunktbildung von Aktivitäten und Maßnahmen, die sich aus der Sicht des Landesverbandes und aus übergeordneten Gesichtspunkten ergeben - Planung, Organisation und ggf. Durchführung von Aus- und Fortbildung - Förderung von neuen Führungs- und Leitungskräften - Förderung und Leitung der Leitungsgruppen Kreisverband - Initiativen zur Förderung des Rotkreuz-Lebens in den Kreisverbänden

81 Arbeitsgruppe "Ehrenamtlicher Dienst" (1983), S. 42. 82 Vgl. Arbeitsgruppe "Ehrenamtlicher Dienst" (1983), S. 43 fI.

83 Ebenda, S. 50.

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- Mitwirkung an der Aufstellung überörtlicher Katastrophenschutz-Einheiten mit den Leitungsgruppen Kreisverband im Rahmen des Katatrophenschutzes. "84 Auch auf der Landesebene sollten Leitungsgruppen gebildet werden. Diese Vorschläge wurden vom Präsidium und fiir den theoretischen Teil von Präsidialrat, der die Vorschläge fiir das gesamte Deutsche Rote Kreuz verbindlich machen kann, beschlossen. Für die praktische Umsetzung der Studie sprach der Präsidialrat nur eine Empfehlung aus. Die Implementierung scheiterte an mangelndem Umsetzungswillen der einzelnen Verbände. Allgemein gültige Vorschriften von höherer Ebene darüber, welche Leistungen im einzelnen die nachgeordnete Ebene zu erbringen hat, sind aufgrund der Eigenständigkeit der Einzelverbände nicht möglich und aufgrund der unterschiedlichen finanziellen Ausstattung der Verbände nicht sinnvoll. In der Praxis hat sich im Laufe der Zeit eine bestimmte Aufgabenverteilung zwischen den Ebenen herausgebildet. Grundsätzlich werden Rotkreuzdienstleistungen auf Orts- und Kreisverbandsebene erbracht. Ein Ortsverband, der meist nur ehrenamtliche Mitarbeiter hat, arbeitet in den "klassischen" Geschäftsfelder des Katastrophenschutzes, der Erste Hilfe-Ausbildung und Ansätzen der sozialen Arbeit wie der Nachbarschaftshilfe. Er bietet Räumlichkeiten fiir die aktiven Gemeinschaften an und leistet Sanitätsdienste z. B. bei Sportveranstaltungen. Der Kreisverband Münster, der mit vielen DRK-Kreisverbänden vergleichbar ist, unterhält einen Rettungs-, einen Krankentransport- und einen Behindertenfahrdienst. Er leistet Katastrophenschutz und Ausbildungslehrgänge in Erster Hilfe, Krankenpflege und Lebensrettenden Sofortmaßnahmen (LSM) und ähnlichem mehr. Das Haupttätigkeitsfeld des Kreisverbandes Münster besteht in der Sozialarbeit. Zwei Sozialstationen und ein mobiler ambulanter Dienst bilden den Schwerpunkt. Daneben sind ein Hausnotruf-Dienst und eine Austismusambulanz tätig. Der Kreisverband Münster ist Träger einer Kindestagesstätte. Dem Kreisverband zugeordnet sind die Kreisnachforschungsstelle, der Suchdienst auf Kreisebene, und die örtlichen Gruppen des Jugendrotkreuzes und der Rotkreuzgemeinschaften. 85 Die Landesverbände und der Bundesverband erfüllen Dachverbandsaufgaben fiir die nachgeordneten Ebenen. Diese Aufgaben umfassen Koordinations-. Lobby-, Beratungs- und Ausbildungsfunktionen. Der Bundesverband erbringt diese Leistungen fiir die Landesverbände. die wiederum diese Funk-

84 Arbeitsgruppe "Ehrenamtlicher Dienst" (1983), S. 61. 85 Vgl. DRK Kreisverband Münster (Hrsg., o. J.): Jahresbericht 1992, Münster, S. 12 ff.

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tionen für die Orts- und Kreisverbände ausüben. Durch die Satzungsänderung von 1993 wurde der ausschließliche Zuständigkeitsbereich des Bundesverbandes von der Vertretung des Gesamtverbandes erweitert um die Auslandshilfe und die Kompetenz zur Regelung der Verwendung des Rotkreuz-Zeichens und zur Regelung der Aufstellung, Ausbildung und Ausstattung von Zivilschutzeinheiten und der Bereitstellung von Zivilschutzeinrichtungen. Jedoch gibt es Inkonsequenzen, die die gewachsene Aufgabenverteilung mißachten. Der Bundesverband des DRK unterhält das Fachseminar für AItenpflege in Merl, während die Trägerschaft einer Fachausbildungseinrichtung üblicherweise eine Landesverbandsaufgabe ist. Der zuständige Landesverband Nordrhein gab diese Aufgabe im beiderseitigen Einvernehmen an den Bundesverband ab. Die Auslandshilfe ist seit 1993 satzungsmäßige Bundesverbandsaufgabe. Im Rahmen der Hilfe für Russland 1990/91 beteiligten sich einige Kreisverbände in Kooperation mit Städten oder anderen freiwilligen Organisationen ohne Absprache mit dem Bundesverband an der Auslandshilfe. Diese Koordinationsschwierigkeiten liegen in der Autonomie der Einzelverbände begründet. Der Bundesverband versucht diese Probleme mit Sachaufklärung zu bewältigen, z. B. mit Hinweisen auf die Vorteile einer koordinierten Auslandshilfe. Denn bei solchen Versuchen der Einschränkung der Verbandsautonomie muß die individuelle Helfermotivation gerade der ehrenamtlichen Mitarbeiter berücksichtigt werden. Durch die Selbständigkeit der Einzelverbände liegt es in der Kompetenz der Kreis- oder Landesverbandsvorstände darüber zu entscheiden, ob ihr Verband eine Initiative für einen neuen Aufgabenbereich aufgreift oder nicht, insbesondere wenn damit in größerem Umfang der Einsatz von Finanzmitteln erforderlich ist. Generell hängt die Umsetzung der Ideen vom Bedarf und den Finanzierungsmöglichkeiten ab, die ein Verband sieht. Eine intensive Suche nach wirklichen Notlagen, die noch von keinem Verband bearbeitet werden, so daß ein dringender Handlungsbedarf besteht, findet nur äußerst selten statt. Dabei ist zu berücksichtigen, daß einem Einzelverband oft die Finanzmittel fehlen, um eine wirkungsvolle Initiative zu starten. Aus diesem Grund werden schätzungsweise 90 % aller Initiativen im Zusammenspiel mit staatlichen Programmen im sozialpolitischen Bereich aufgenommen. Jedoch werden diese Programme nicht ohne einen konkreten Bedarf aufgelegt, wobei das Deutsche Rote Kreuz und andere Wohlfahrtsverbände sich im Rahmen ihrer Anwaltsfunktion an der Entwicklung der Programme durch Hinweis auf Notlagen beteiligen. Ein Beispiel hierfür ist die Einrichtung von Schuldnerberatungsstellen. Denn im Rahmen ihrer täglichen Beratungsarbeit stellten die Beratungsstellen der Wohlfahrtsverbände fest, daß Probleme anderer Art, z. B. Familienstreitigkeiten und Gewalt in der Familie, ihre Ursache unter anderem in der Verschuldungssituation der Familie hatten. Deshalb wiesen die Wohl-

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fahrtsverbände auf die Notwendigkeit hin, hier spezielle Hilfe zu leisten. Jedoch sind die staatlichen Programme immer auf Gruppen zugeschnitten, so daß auf individuelle Kundenwünsche kaum eingegangen werden kann. Initiativen fiir konkrete Projekte oder Verbesserungen können von hauptamtlichen und ehrenamtlichen Mitarbeitern ausgehen, wobei in den letzten 10 bis 15 Jahren das Innovationspotential eher bei den hauptamtlichen Mitarbeitern gelegen hat. Trotzdem wird auf der Ebene des Bundesverbandes mit seinem hohen Anteil an hauptamtlichen Mitarbeitern das Innovationspotential nicht vollständig ausgeschöpft. Im Bereich der Auslandshilfe, Katastrophenschutz und Soforthilfe, funktionieren die Abläufe zum Umschlag großer Mengen an Hilfsmitteln, Zelten, Decken und Medikamente, gut. In weiteren Bereichen der Auslandshilfe, z. B. in der Entwicklungszusammenarbeit, in der das Rote Kreuz aufgrund seiner Struktur der Internationalität und Universalität einen Vorteil gegenüber allen anderen Organisationen hat, könnte weit mehr als bisher getan werden. Dafur müssen langwierige Überzeugungsaktivitäten in den Entscheidungsgremien in Gang gesetzt werden. Allgemein wird kritisiert, daß die Entscheidungsprozesse innerhalb des Verbandes zu lang dauern. Die Bundesversammlung hat darauf mit einer personellen Verkleinerung des Präsidiums des Bundesverbandes von zwanzig auf zehn Mitglieder reagiert. Die Verkleinerung und die damit verbundene Einflußreduzierung einzelner Gruppen verlief nicht reibungslos. Zunächst sollte nur ein Mitglied die Aktiven vertreten. Jetzt werden die Aktiven durch drei Mitglieder, jeweils für das Jugendrotkreuz, die Bereitschaften, die Sozialarbeit und die Berg- und Wasserwacht, im Präsidium vertreten. Eine Ursache für die Verlängerung der Entscheidungsprozesse sind die Konflikte zwischen den Gruppen, die im Präsidium vertreten sind. Dies betrifft zum einen das Verhältnis der Aktivengemeinschaften untereinander. Die Zusammenarbeit dieser Gruppen soll durch die mit der Satzungsänderung von 1993 auf Bundesebene geschaffenen Gemeinschaftsausschüsse verbessert werden. Zum anderen werden die unterschiedlichen Meinungen der Bevölkerung zu gesellschaftspolitischen Themen, wie zum Beispiel die Einstellungen der Gesellschaft zu Moral und sexueller Aufklärung in der Diskussion um AIDS-Aktionen, durch die Mitglieder in die Vorstände hineingetragen, so daß Konflikte nicht zu vermeiden sind, die die Entscheidungsprozesse verlängern.

7. Rechnungswesen, Ab/au/organisation und Öffentlichkeitsarbeit

Der Haushaltsplan des Bundesverbandes, der Zentralhaushalt, erfaßt die Kosten der Bundesversammlung, des Präsidiums mit der Geschäftsstelle in Bonn sowie die Bundesschule in Merl und die Personalkosten des Suchdienstes. Die

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Kosten der Bundesversammlung betragen ca. 20.000 DM pro Jahr. Die Kosten der Zusammenkünfte des Präsidialrats tragen die Landesverbände. 86 Der Haushaltsplan des Bundesverbandes wird jährlich im Laufe des Sommers vom Generalsekretariat, genauer von der Finanzabteilung unter Zuarbeit der Fachabteilungen, aufgestellt. Aufgrund der Nichtplanbarkeit der Bundeszuwendungen für spezielle Projekte gerade im Bereich der Auslandsarbeit, für die der Bundesverband zuständig ist, werden in den Haushaltsplan nur planbare Einnahmen und Ausgaben eingebracht. Jedoch sind auch Spendenansätze enthalten, die im Ergebnis vom Ansatz erheblich abweichen können. Die Fachabteilungen und Referate melden ihren Bedarf an. Die Finanzabteilung und die Geschäftsleitung machen bestimmte Vorgaben. Im Jahr 1992 bestand z. B. die Auflage, daß der Ansatz des Vorjahres nicht überschritten werden durfte. Dieser Plan wird im Finanzausschuß beraten, wobei Vorschläge für das Präsidium ausgearbeitet werden. Nachdem das Präsidium dem Plan zugestimmt hat, wird er der Bundesversammlung vorgelegt. Die Bundesversammlung beschließt gemäß ihrer satzungsmäßigen Funktion den Haushalt, der dadurch verbindlich wird. Der Haushaltsplan ist nach Fachreferaten gegliedert. Bei den einzelnen Fachreferaten sind die zu erwartenden Einnahmen verzeichnet. Dieser Ansatz wird nach Fachgebieten aufgeteilt, für die einzelne Einnahme- und Ausgabekonten eingerichtet sind. Innerhalb der Fachgebiete wird noch nach Projekten gegliedert. Die Fachreferate dürfen die Haushaltsansätze während des Haushaltsjahres im Rahmen der dafür vorgesehenen, gemeinnützigen Zwecke selbständig bewirtschaften. Ausnahmen bilden größere Beschaffungen, die ab 50.000 DM durch den Leiter der Prüfstelle genehmigt werden müssen. Für Beschaffungen ab 250.000 DM muß ein Vergabeausschuß einberufen werden, der aus dem Leiter der Prüfstelle, dem Justitiar und dem Leiter der Fachabteilung und der Finanzabteilung besteht. Dieser Vergabeausschuß vergleicht sämtliche ausgewerteten Angebote und trifft eine Entscheidung. Über den Haushaltsansatz hinausgehende Ausgaben müssen aufgrund eines besonderen Projektantrages von der Geschäftsleitung genehmigt werden. Die Ausgabenanträge im Rahmen der Auslandshilfe müssen mit dem Zuwendungsbescheid dem Bundesschatzmeister, dem Generalsekretär und dem Leiter der Finanzabteilung vorgelegt werden. Nach deren Zustimmung wird das Vorhaben dem Präsidium vorgelegt, dessen Zustimmung eingeholt werden muß. Sollen aus zurückgelegten Spendenmitteln Ausgaben getätigt werden, ist ebenfalls ein formeller Beschluß des Präsidiums erforderlich. Diese Beschlüsse haben die Bedeutung eines Nachtragshaushaltes. 86

Vgl. § 23 VI der Satzung des DRK.

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Die Geschäftsstelle des Bundesverbandes in Bonn wendet die doppelte kaufmännische Buchfiihrung als elektronische Speicherbuchfiihrung an. Die Verwaltung der Haushaltstitel ist in die einzelnen Fachabteilungen ausgegliedert. Dort nehmen zwei bis drei Mitarbeiter die Abrechnung der Maßnahmen der Fachabteilung vor und ruhren die Projektkonten. Die Einzelverwaltungen werden elektronisch in der zentralen Finanzbuchhaltung zusammengeruhrt. Auch die Belegablage erfolgt zentral. Eine zentrale Rechnungseingangsstelle sammelt und bearbeitet alle Rechnungen, z. B. rur den Skontoabzug. Alle Rechnungen werden in den Fachabteilungen auf sachliche Richtigkeit nach den Vorschriften des Bundeshaushaltsrechts geprüft. Bei der Mittelbewirtschaftung gelten die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchfiihrung, die durch die Geschäftsordnung vorgeschrieben werden. Die Vorschriften des Bundeshaushaltsrechts werden auf die Bewirtschaftung aller Finanzmittel, auch Spendenmittel, des DRK-Generalsekretariats angewendet, da die Bundeszuwendungen, auf die dieses Verfahren ohnehin anzuwenden ist, den höchsten Finanzmittelanteil bilden und so ein einheitliches Bewirtschaftungsverfahren angewendet werden kann. Nur der Suchdienst verwendet eine kameralistische Buchfiihrung, um direkt mit dem Bundesinnenministerium abrechnen zu können, da dieses auch die kameralistische Buchfiihrung anwendet, so daß beide Systeme kompatibel sind. Auch die Landesverbände verwenden die doppelte kaufmännische Buchfiihrung. Jedoch sind die in den einzelnen Gliederungen verwendeten Systeme nicht identisch. Es werden beispielsweise unterschiedliche Kontenrahmen benutzt. Für die untereinander zu verrechnenden Kosten wurde ein Clearing-Verfahren geschaffen. Ein Instrument, das einem gesamtverbandsinternen Finanzausgleich nahekommt, gibt es jedoch nicht. In geringem Umfang erfolgt auf der Grundlage von Einzelbeschlüssen und Sondervereinbarungen mit den Landesverbänden ein Transfer von Mitteln über Verbandsstufen hinweg. So wird z. B. ein Kreisverband, der auf finanzielle Schwierigkeiten stößt, zunächst innerverbandlich gestützt, um eine Krise zu verhindern. Im Hinblick auf den notwendigen Aufbau der Wohlfahrtspflege in den neuen Bundesländern und den immer knapper werdenden Finanzierungsquellen ist dies ein Fall, der in der Zukunft häufiger auftreten könnte. Daher wird eine gesamtverbandliche Finanzordnung mit Ausgleichssystemen zur Verhinderung finanzieller Krisen angestrebt. Vom Bundesverband und von einzelnen Landesverbänden werden Investitions- und Darlehensfonds unterhalten, in die Einnahmeanteile von ihnen und von den Kreisverbänden eingebracht werden. Nach vereinbarten Richtlinien werden diese Mittel, z. B. rur Baurnaßnahmen rur einen Kindergarten, auf Darlehensbasis vergeben, wenn die finanzielle Leistungsfahigkeit eines Kreisverbandes überfordert ist. Die Rückzahlungsbedingungen sind günstig, so daß durch dieses Verfahren die Leistungsfahigkeit einzelner Kreisverbände gestärkt werden kann. Auf Bundesverbandsebene

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werden solche Unterstützungen für Kreisverbände nur im Einzelfall gewährt und nur dann, wenn der zuständige Landesverband überfordert ist. Diese Konstellation ist besonders in den neuen Bundesländern gegeben. Zur entscheidungsorientierten Führung und internen Wirtschaftlichkeitskontrolle von Dienstleistungsunternehmen ist über die Ein- und Ausgabenrechnung und Vemögensübersicht hinaus eine Kosten- und Leistungsrechnung notwendig. In den einzelnen Verbänden des Deutschen Roten Kreuzes ist das Ausmaß der Erstellung einer Kosten- und Leistungsrechnung unterschiedlich und ergibt sich meist aus gesetzlichen Vorgaben. Verbände, die pflegesatzfinanzierte Einrichtungen, z. B. Krankenhäuser und Heime, unterhalten, müssen zur Pflegesatzberechnung ihre Selbstkosten ermittelt können. Dazu ist mindestens eine Kostenartenrechnung erforderlich. Eine Kostenstellung- und Kostenträgerrechnung ist demgegenüber noch unüblich, wie auch die Ausgabenübersicht des Kreisverbandes Münster zeigt. Für größere Krankenhäuser ist zusätzlich eine KostensteIlenrechnung gesetzlich vorgeschrieben. 87 Die Selbstkosten werden in einer Vollkostenrechnung auf Ist-Kostenbasis ermittelt. Daraus läßt sich erkennen, daß das DRK traditionelle Rechenwerke, wie die Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung, die in gewinnorientierten Dienstleistungsunternehmen gleicher Größenordnung üblich sind, zur Unternehmensführung und Wirtschaftlichkeitskontrolle kaum nutzt und neuere Methoden der entscheidungsorientierten Plan- und Teikostenrechnungen vernachlässigt. Die Vermutung liegt nahe, daß durch die mangelhafte Wirtschaftlichkeitskontrolle Effizienzverluste entstehen. Die Prüfung der internen Rechnungslegung innerhalb des Bundesverbandes des DRK wird durch die internen Kontrollen in den Fachabteilungen und die Revision der Prüfstelle des Präsidiums vorgenommen. Der erste Schritt der internen Kontrolle ist die Prüfung durch die Titelverwaltung über die Mittelbewirtschaftung. Alle Finanzanweisungen werden von Fachabteilungen initiiert, müssen aber nach dem Vier-Augen-Prinzip von zwei Zeichnungsberechtigten, die im wesentlichen der Finanzabteilung angehören, mitunterzeichnet werden. Auf die Kontrollvorgänge bei Beschaffungen wurde bereits hingewiesen. Bei allen Drittmittelverwendungen, also Zuwendungen des Bundes, finden Prüfungen durch die Prüfstelle statt. Jeder Verwendungsnachweis wird mit den Einzelbelegen nachgeprüft. Unter anderem wird die Inanspruchnahme

87 Vgl. GaU (1991), S. 171.

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von Skonto oder von Behördenrabatten bei PKW-Beschaffungen geprüft, gegebenenfalls beanstandet und Mittel der Abteilung bzw. des Landesverbandes, falls die Zuwendung an den Landesverband weitergegeben wurde, entsprechend gekürzt. Darüber hinaus führt die Prüfstelle stichprobenweise und unangemeldet Prüfungen von Einzelbelegen, Belegserien und Belegbereichen, z. B. Reisekostenabrechnungen, sowie Kassenprüfungen durch. Die Prüfungen werden nach einem Jahresprüfprogramm abgearbeitet. Funktionieren Verfahren in Bereichen nicht, werden Systemprüfungen in den Bereichen durchgeführt und eine Beseitigung in Zusammenarbeit mit dem Organisationsreferenten herbeigeführt. 88 Im Bereich der Auslandshilfe soll ab 1994 ein interner Controller eingesetzt werden, um den Projektfortschritt, die Rückflüsse oder die Annahme der Zuwendungen besser zu koordinieren, um so das Problem der Annuität im Rahmen der Rückgabe unverbrauchter Mittel besser zu bewältigen. Auf der Länderebene unterhalten mehrere Verbände eine Revision, die regelmäßig die zugehörigen Kreisverbände in rechnerischer und auch fachlicher Hinsicht prüft, so daß beobachtet wird, inwieweit Verbandsbeschlüsse umgesetzt werden und darüber Rückmeldungen erfolgen. Angestrebt wird ein flächendeckendes Revisionssystem, dessen Umsetzung gerade in den neuen Bundesländern derzeit noch an den fehlenden Finanzierungsmöglichkeiten scheitert. Eine genaue Übersicht über vorhandene Revisionsstellen in den Landesverbänden liegen dem Bundesverband aus bekannten Gründen nicht vor. Die Sitzungen der Verbandsvorstände, die die Geschäftstätigkeit der letzten Woche oder des letzten Monats beleuchten, und die Mitgliederversammlungen sollen eine über die reine Rechnungslegungsprüfung hinausgehende Kontrolle ermöglichen. Diese formale Kontrolle soll sicherstellen, daß die Verbandsaktivitäten mit den Interessen des Deutschen Roten Kreuzes übereinstimmen. Vereine unterliegen nach deutschem Recht keiner externen Rechnungslegungs- oder Publizitätspflicht. 89 Da jedoch für spendensammelnde Verbände Transparenz und vertrauensbildende Öffentlichkeitsarbeit von besonderer Bedeutung sind, nehmen die Berichterstattung an Externe und die Öffentlich-

88 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 68 f. 89 Vgl. Giesel, Gerhard (1992): Interne oder externe Prüfung der Wirtschaftsfilh-

rung von DRK-Kreisverbänden, in: Voit, Wolfgang (Hrsg.), Das humanitäre Völkerrecht im Golfkrieg und andere Rotkreuzfragen, Bochum, S. 101-122, hier S. 106 f. Im Bundestagsfmanzausschuß ist im Gespräch, eine Publizitätspflicht ft1r Wohlfahrtsverbände einzufilhren.

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keitsarbeit einen sehr hohen und ständig steigenden Stellenwert rur das Deutsche Rote Kreuz ein. Das DRK-Generalsekretariat veröffentlicht in seinem Jahrbuch regelmäßig seine Gewinn- und Verlustrechnung und seine aktuelle Bilanz. 90 Die Fördermitglieder werden über die Mitgliederzeitung "die gute tat" informiert. Die aktiven Mitglieder bekommen durch ihre Tätigkeit im Verband laufend Informationen. Die Bundeszuwendungsgeber erhalten die Verwendungsnachweise und Einzelberichte zu jeder Maßnahme. Durch das Deutsche Zentralinstitut für soziale Fragen (DZI) und den neu gegründeten Deutschen Spendenrat in Zusammenarbeit mit der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege soll die Öffentlichkeit in Zukunft besser als bisher über den Spendenmarkt und die Tätigkeit der Wohlfahrtsverbände informiert werden. Das Deutsche Rote Kreuz unterzieht seine Rechnungslegung nach außen einer umfangreichen externen Prüfung, teilweise freiwillig, teilweise aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschriften des Bundes, die durch die Inanspruchnahme von Zuwendungen anerkannt werden müssen. Mit der Satzungsänderung von 1993 wurde die Prüfung des Jahresabschlusses durch einen Wirtschaftsprüfer zur satzungsmäßigen Verpflichtung. 91 Der Bundesverband des DRK beauftragt jährlich die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft C & L Treuarbeit Deutsche Revision AG mit einer Jahresabschlußprüfung, in deren Rahmen auch eine komplette Belegprüfung vorgenommen wird. 92 Die Bundeszuwendungsgeber prüfen die finanzierten Vorgänge beim Bundesverband des DRK durch eigene Prüfgruppen. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) entsendet jedes Jahr eine Prüfgruppe, die alle vom BMZ finanzierten Auslandshilfen bis ins Detail nachprüft und einen Prüfbericht erstellt. Etwa alle vier Jahre finden Prüfungen des Bundesrechnungshofes, alle vier bis sechs Jahre Steuerbetriebsprüfungen der Großbetriebsprüfstelle S1. Augustin statt. Auf Landesverbandsebene werden teilweise alle zwei bis drei Jahre Prüfungen durchgeführt. 1990 wurden die örtlichen Finanzämter per Erlaß des Bundesfinanzministeriums angewiesen, sämtliche gemeinnützigen Vereine ohne Rücksicht auf die rechtliche Selbständigkeit des Vereins regelmäßig zu prüfen. Sobald ein

90 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 61. 91 Vgl. § 23 mder Satzung des DRK. 92 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 60.

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Verein selbständig über Finanzmittel verfUgen kann, ist er dahingehend zu überprüfen, ob er sich gemeinnützig verhält. Für die Analyse der Ab/au/organisation im Deutschen Roten Kreuz wären die Planungs-, Entscheidungs- und Kontrollprozesse fiir die einzelnen Arbeitsbereiche zu beschreiben. Die bisherigen Ausfiihrungen haben jedoch gezeigt, daß gängige Planungs- und Entscheidungsinstrumente offenbar nicht genutzt werden und Kontrollen sich weitgehend auf die formale Rechnungslegung beschränken. Zusätzlich sind die konkreten Entscheidungsprozesse, soweit fiir einen Außenstehenden überhaupt ersichtlich, und projektbezogene Arbeitsabläufe nur projektbegleitend feststellbar. Dies sollte nicht Ziel der vorliegenden Arbeit sein. Damit muß die Analyse der Ablauforganisation im Deutschen Roten Kreuz ungeklärt bleiben. Aufgrund der hohen Bedeutung der Öffentlichkeitsarbeit fiir das Deutsche Rote Kreuz ist das Budget hierfUr im Bundesverband verhältnismäßig groß. Die Fachabteilung "Öffentlichkeitsarbeit und Kommunikation" besteht aus zwei Fachreferaten "Allgemeine Öffentlichkeitsarbeit und Marketing" sowie "Werbung, Dokumentation, Publikationen".93 Der Fachabteilung zugeordnet sind die Redaktion und die Pressestelle, obwohl letztere direkt mit dem Generalsekretär zusammenarbeitet. Regelmäßige Veröffentlichungen der Fachabteilung sind die Mitgliederzeitschrift "die gute tat" und "ROTES KREUZ - Das Fachmagazin des DRK". Die Fachabteilung betreut darüber hinaus die Zeitschrift des Jugendrotkreuzes "Jugendrotkreuz - Das Magazin". 1992 wurden 65 Pressemeldungen erstellt, 43 Pressekonferenzen abgehalten. In 960 Fernsehberichten wurde über die Arbeit des Roten Kreuzes in In- und Ausland berichtet. Die Landesverbände werden durch die Fachabteilung regelmäßig beraten. Seit 1985 ist die DRK-Werbung GmbH für die Kreisverbände im Bereich der Fördermitgliedswerbung und -verwaltung tätig. Es finden Seminare und Tagungen fiir Mitarbeiter der Pressestellen und Öffentlichkeitsarbeit mit fachspezifischen Themen statt, 1992 z. B. ein Seminar fiir Blutspendewerbereferenten. Handbücher zur Öffentlichkeitsarbeit werden erstellt und als Arbeitsmaterialien verbreitet. 94 Dadurch konnte die örtliche Öffentlichkeitsarbeit in den letzten Jahren wesentlich verbessert werden, obwohl nicht in allen Verbänden die Öffentlichkeitsarbeit ihrer Bedeutung entsprechend in die Organisation eingebunden ist. Zum Beispiel kann ein ehrenamtlich tätiger Publizistikstudent nicht die Öffentlichkeitsarbeit eines Kreisverbandes bewältigen. Ein Öffentlichkeitsarbeiter ist als Referatsleiter der Abteilung "Organisation

93 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 118 f. 94 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 62 fT.

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und Finanzen" ebenfalls nicht richtig innerhalb der Organisation positioniert. 95 In der örtlichen Presse ist das Deutsche Rote Kreuz regelmäßig mit seinen Aktionen vertreten. Auf regionaler Ebene ist auch kritische Presse zu finden. Auf bundesweiter Ebene sind eher Berichterstattungen wie zum Blutspendeskandal im HerbsVWinter 1993 üblich. Anhand der Darstellung des DRK im Zusammenhang mit dem Blutspendeskandal wird deutlich, daß das DRK die Öffentlichkeits- und Pressearbeit noch zuwenig strategisch betrachtet. Häufig wird nur reagiert, statt kontinuierlich zu agieren. Das DRK wird von der Bevölkerung als ein Verband betrachtet, nicht als föderalistisches Gebilde einer Vielzahl von Verbänden, die nicht durch eine Zentralstelle kontrolliert werden. Sichtbarer Ausdruck dieser föderalistischen Autonomie ist die fehlende Einheitlichkeit des Erscheinungsbilds im Gesamtverband, zum Beispiel in der Form der Schriftzüge auf Fahrzeugen, Broschüren u. ä. Kein Einzelverband kann gezwungen werden, einen bestimmten Schriftzug zu verwenden. Im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit wird in großem Umfang mit externen Beratern oder Werbeagenturen zusammengearbeitet. Für die Erarbeitung eines corporate identity-Konzeptes, das einen Schwerpunkt der Arbeit der Fachabteilung für Öffentlichkeitsarbeit darstellt, wurde ein Unternehmensberater hinzugezogen. Der Gedanke, sich mit einem Soll-Profil einer Unternehmenspersönlichkeit für das DRK zu beschäftigen, ist auf internationaler Ebene entstanden. Mitte der achtziger Jahre wurde zunächst über ein einheitliches Erscheinungsbild der Internationalen Bewegung diskutiert. Daraus resultierten Überlegungen zur Unternehmenskultur, wie Leitbilder, Leitlinien und Führungsgrundsätze, auch auf nationaler Ebene. Daraufhin wurden 1991 ein Arbeitsprogramm vom Präsidium und Präsidialrat beschlossen und eine Arbeitsgruppe eingesetzt, der der Abteilungsleiter für Öffentlichkeitsarbeit und der jeweilige Fachreferent für allgemeine Öffentlichkeitsarbeit und für Grundsatzangelegenheiten angehören. Ziel sollte die Erarbeitung eines Leitbildes für das DRK sein, das auch Führungsgrundsätze und Managementverhalten beschreibt. 96 In Zusammenarbeit mit der Arbeitsgruppe erstellte der beauftragte Unternehmensberater eine Analyse und gab eine Empfehlung zu notwendigen Bestandteilen für ein corporate identity-Konzept des DRK ab. Diese Bestandteile umfassen ein Leitbild, Leitlinien und Führungsgrundsätze, gültig für das gesamte Rote

95 Vgl. Erbe/ding, Martin (1991): Tue Gutes und rede drüber, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 6, S. 18 f. 96 Vgl. DRK (Hrsg., 1993), S. 65.

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Kreuz in Deutschland. Diese Empfehlungen liegen seit Sommer 1993 zur Entscheidung beim Präsidium. Wird das corporate identity-Programm positiv aufgenommen, kann es durch einen Beschluß des Präsidialrates formal für das gesamte DRK verbindlich gemacht werden. Jedoch ist im Sinne des Programms an eine langfristige Wirkung auf der Grundlage von Überzeugungsarbeit gedacht. 97 Dafür sind in der Empfehlung Mittel und Instrumente genannt, die das corporate identityProgramm glaubwürdig machen sollen. Zum Beispiel könnten Instruktoren zeitlich befristet im Bundesverband angestellt werden, die in den einzelnen Landes- und Kreisverbänden Grundlagen und Ziele eines corporate identityKonzeptes verdeutlichen und Beratungsleistungen für die Verbände erbringen. Diese BeratungsdienstIeistungen können sich auch auf die Verbesserung des Managements beziehen, um das Denken in Marktkategorien zu fördern. Parallel zu den Bemühungen des Bundesverbandes erarbeiten einzelne Landesverbände auch unter Zuhilfenahme externer Berater eigene Vorstellungen für ein corporate identity-Konzept. Eine Möglichkeit zur Schaffung von mehr Transparenz auf dem Spendenmarkt in Deutschland bietet das Spendensiegel des DZI. Um dieses Siegel müssen sich spendensammelnde Organisationen beim DZI unter Einreichung umfangreicher Unterlagen über ihren Verband bewerben. Nach Prüfung der Unterlagen durch das DZI wird das Spendensiegel für ein Jahr verliehen. Danach müssen erneut Unterlagen zur Prüfung beim DZI eingereicht werden. Die Prüfung des DZI bezieht sich auf das Finanzgebaren und die Aktivitäten der Organisation. 98 Das DRK hat sich bisher noch nicht um das DZI-Spendensiegel beworben, obwohl die Notwendigkeit einer Überprüfung der im deutschen Spendenmarkt tätigen Organisationen anerkannt wird. Jedoch erfordert die Bearbeitung der Bewerbungsunterlagen des DZI, die dem DRK bisher vorliegen, ein hohes Maß an Expertenwissen und hohen Arbeitsaufwand und verursacht damit hohe Kosten. Außerdem wurden die bisher dem DRK genannten Gebühren des DZI vom DRK als nicht akzeptabel angesehen. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß in den aktuellen Vergaberichtlinien die Höchstgebühr des DZI 5.000 DM beträgt,99 so daß die ablehnende Haltung des DRK dem Spendensiegel gegenüber kaum mit der Gebührenpolitik des DZI begründet werden kann.

97 Vgl. Wibemy, Walter (1993): Mehr als die Summe seiner Teile, in: ROTES KREUZ, o. Jg., Heft 4, S. 14 f. 98 Vgl. DZI (1991), S. 5 und Anlage Fragebogen. 99 Vgl. DZI (1991), S. 7. 10 Hildepohl

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

8. Externe Zusammenarbeit im nationalen und internationalen Rahmen

Auf der Grundlage der Rotkreuzgrundsätze der Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit kann das Deutsche Rote Kreuz kein Bündnis mit weltanschaulich oder politisch gebundenen Institutionen eingehen. Selbst der Beitritt zur "Deutschen Liga der freien Wohlfahrtspflege", der Vorgängerinstitution der heutigen Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege, der alle Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege angehören, erfolgte erst nach langen Verhandlungen und unter Anerkennung des Sonderstatus' des Deutschen Roten Kreuzes als nationale Rotkreuzgesellschaft, die die Aufgaben der Genfer Abkommen zu erfüllen hat. 100 Bei internationalen Hilfsaktionen koodiniert das Deutsche Rote Kreuz als nationale Rotkreuzorganisation seine Aktivitäten über die Internationale Rotkeuz- und Rothalbmondbewegung. Die Rolle des DRK als nationale Rotkreuzgesellschaft innerhalb derr Internationalen Bewegung wird ausfiihrlich in Kapitel III Abschnitt 1 dieser Arbeit dargestellt, so daß hier auf weitere Ausfiihrungen zu dieser Kooperationsfonn verzichtet wird. Auf nationaler Ebene arbeitet das Deutsche Rote Kreuz heute mit den anderen Verbänden der freien Wohlfahrtspflege in der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege zusammen. Diese Gemeinschaft ist in Bundes-, Landes- und Kreisebene gegliedert, so daß Abstimmungsprozesse auf jeder Ebene stattfinden. In den örtlichen Arbeitsgemeinschaften versuchen die Kreisgeschäftsfiihrer der am Ort vertretenen Wohlfahrtspflegeverbände, in Zusammenarbeit mit den staatlichen Stellen fallweise auf der Grundlage eines Sozialplanes die Aktivitäten bedarfsgerecht und aufeinander abgestimmt zu lenken. Die Landesarbeitsgemeinschaften und die Bundesarbeitsgemeinschaft haben hauptsächlich eine Lobby-, Beratungs- und Koordinationsfunktion. Aufgrund des abgeschlossenen Mitgliederkreises der Arbeitsgemeinschaften und der engen Zusammenarbeit mit den staatlichen Stellen, die möglicherweise in personeller Verflechtung mit den Wohlfahrtsverbände stehen, liegt wie beim Caritasverband auch hier der Verdacht nahe, daß die Verbände der freien Wohlfahrtspflege eine kartellähnliche Organisation bilden und dadurch ein marktmäßiges Verhalten der Verbände und anderer Unternehmen der Wohlfahrtspflege verhindert wird.

100 Vgl. Flierl (1992), S. 263.

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9. Fazit

Die dargestellten Überlegungen zur ökonomisch sinnvollen Bereit- und Herstellung der DRK-Güter im Vergleich zur tatsächlichen Konstruktion ließen die effizienzmindernden Unterschiede deutlich werden. Das DRK ist vorrangig ein Herstellungsunternehmen fiir Güter der Wohlfahrtspflege, das zur Schließung von Bereitstellungslücken fallweise auch die Funktionen eines Bereitstellungsverbandes übernimmt. Im Rahmen dieser Bereitstellungsaufgaben werden fehlende Finanzierungsmittel aus Versicherungs- und Vereinsbeiträgen durch Zuwendungen und Spenden ersetzt. Innerhalb dieser realisierten Lösung weist das DRK spezifische Stärken und Schwächen auf, die im folgenden erläutert werden sollen. Eine spezifische Stärke des Deutschen Roten Kreuzes in bezug auf die Bereitstellung seiner Güter ist zweifellos das hohe Ansehen und Vertrauen, das das DRK in der Bevölkerung genießt. Zusammen mit dem Fehlen jeglicher politischen, ideologischen oder religiösen Bindung kennzeichnen diese Eigenschaften einen Verband, der seinen potentiellen Nutzerkreis so weit wie möglich erreicht. Vorteilhaft ist zusätzlich die dezentrale Struktur des Gesamtverbandes, die eine kundennahe Informationsbeschaffung und Bereitstellungsorganisation gewährleistet. Dies ermöglicht die eingangs geforderte Orientierung am Interesse des Leistungsempfängers bzw. Kunden des Verbandes. Die Auslandshilfe des DRK wird grundsätzlich zentral bearbeitet. So können Koordinationsvorteile und aufgrund besserer Kontakte zu den internationalen Organisationen Informationsvorteile genutzt werden. Jedoch ist auch hier die dezentrale Struktur von Vorteil, da neben den offiziellen Informationen der ausländischen Regierung und den internationalen Organisationen auch Informationen aus dezentralen Kontakten, zum Beispiel auf der Grundlage von Städtepartnerschaften und örtlichen Austauschprogrammen, gewonnen und fiir die Gestaltung der Hilfeleistung genutzt werden können. Das hohe Standing und die wirtschaftliche Bedeutung, die das Deutsche Rote Kreuz auszeichnen, machen eine Einflußnahme auf staatliche Willensbildungsprozesse möglich. Die Betroffenen der staatlichen Programme, die Leistungsempfanger, und die Gruppe der Spender, die einen Finanzierungsbeitrag leisten, sind nicht an den Entscheidungsprozessen beteiligt. Im Rahmen seiner Anwaltsfunktion für die Leistungsempfänger und in Verantwortung gegenüber den Spendern kann das Deutsche Rote Kreuz versuchen, die staatlichen Entscheidungen im Interesse dieser Gruppen zu beeinflussen. Als Schwäche im Rahmen der Bereitstellung ist die umfangreiche Einflußnahme staatlicher Stellen anzusehen, die durch den hohen Finanzierungsanteil

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

staatlicher Zuwendungen verursacht wird. Dadurch wird nicht nur die primäre Kundenorientierung der Bereitstellungsentscheidung in Frage gestellt, sondern auch ein Ressourcenaufwand zur Befriedigung von Informations- und ProfungsWÜßschen der staatlichen Geldgeber verursacht, der die Suche nach alternativen Finanzierungsquellen umso dringlicher macht. Die Möglichkeit, die staatlichen Finanzierungsquelle zu substituieren, ist für spendensammelnde Organisationen wie das Deutsche Rote Kreuz gegeben. In der Pflege dieser Finanzierungsquelle liegt aber eine weitere Schwäche des Deutschen Roten Kreuzes. Aufgrund des Mangels einer formalen Publizitätspflicht kann die Pflege der Spendenquellen nur in einer geeigneten Öffentlichkeitsarbeit bestehen. Das Zusammenspiel der gesamtverbandlichen Öffentlichkeitsarbeit des Deutschen Roten Kreuzes ist jedoch verbesserungsbedürftig. Insbesondere ist eine Darstellung des Verbandes in seiner föderalistischen Struktur für das Verständnis der Bevölkerung bezüglich des Auftretens und der Aktionen des DRK erforderlich. Eine verbesserte Öffentlichkeitsarbeit ermöglicht auch eine Verbesserung der externen Kontrollfunktion, die die Öffentlichkeit ausübt. Denn bisher erfolgt von Externen nur eine Kontrolle, die sich auf die reine Rechnungslegung bezieht. Eine erweiterte externe Kontrolle der Öffentlichkeit kann das Gesamtverhalten des Verbandes erfassen, zum Beispiel die Auswahl und den Umfang getätigter Aktionen, und damit zur internen Effizienzsteigerung beitragen. Selbst wenn es gelingen sollte, einen Teil staatlicher Zuwendungen durch andere Finanzierungsquellen zu ersetzen, bleibt die derzeitige Praxis der Mischfinanzierung bestehen, deren Probleme hinlänglich bekannt sind. 101 Für das Verbandsmanagement bedeutet diese Situation ein hohes Maß an Koordinationsvermögen. Jedoch muß bezüglich der Qualifikation des Managements in den Vorständen der Verbände des Deutschen Roten Kreuzes ein Defizit an unternehmerischem Denken festgestellt werden. Außerdem agieren die Verbände viel mehr als Einzelverbände, während der Bezug zum Gesamtverband vernachlässigt wird. Diese Bevorzugung von Einzelinteressen setzt sich teilweise bis in die Vorstände selbst fort, so daß der Mangel an gesamtverbandsbezogenem Handeln als eine weitere Schwäche des Deutschen Roten Kreuzes zu bezeichnen ist. Bei der Erläuterung der Herstel/ungsprobleme im Wohlfahrtssektor wurde auf die besondere Bedeutung der Mitarbeit des Kunden und seiner Integration in den Produktionsprozeß sozialer Dienstleistungen hingewiesen. Auch in diesem Bereich ist die Bekanntheit und das Vertrauen, das das Deutsche Rote Kreuz bei seinen potentiellen Kunden, der Bevölkerung, genießt, als spezifi101 Vgl.

hierzu Goll (1991), S. 163 f.

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sche Stärke aufzufassen. Denn ein Hilfesuchender, der auf die Qualität der angebotenen Leistungen und auf das Engagement der Mitarbeiter des DRK vertraut, wird motivitert mitarbeiten und sich in den Produktionsprozeß einbinden lassen. In bestimmten Bereichen, wie dem Krankenhauswesen und sozialen Einrichtungen, kann sich das Deutsche Rote Kreuz der Notwendigkeit nicht entziehen, Kapazitäten für den Spitzenbedarf bereitzuhalten. Jedoch gelingt dem DRK in gewissem Umfang eine Flexibilisierung der Personalkapazitäten dadurch, daß mit den ehrenamtlichen Bereitschaften im Katastrophenschutz und der Organisation der Hilfszüge im Bedarfsfall gut ausgebildete Helfer in kurzer Zeit mobilisiert werden können. Weiterhin ist der hohe Anteil ehrenamtlicher Mitarbeiter als weitere Stärke des Deutschen Roten Kreuzes zu beurteilen. Zum einen stellt die ehrenamtliche Tätigkeit einen kostensparenden Effekt in der personalintensiven Produktion sozialer Dienstleistungen dar. Zum anderen können die ehrenamtlichen Mitarbeiter als potentielle Kunden des Verbandes aufgefaßt werden, die durch ihre Mitarbeit intensiv in den Produktionsprozeß eingebunden werden. Am Beispiel der Bereitschaften im Katastrophenschutz wird dieser Zusammenhang besonders deutlich. Die ehrenamtlichen Mitarbeiter der Katastrophenschutz-Einheiten sind meist ebenso Betroffene der Katastrophen und arbeiten als Kunden des Verbandes bei der Dienstleistungsproduktion, der Hilfe im Katastrophenfall, mit. Im Verhalten des Führungspersonals liegt die Schwäche des Deutschen Roten Kreuzes bei der Herstellung seiner Produkte. Der Mangel an gesamtverbandsorientiertem und untemehmerischem Denken führt zu einer Reihe von Defiziten. Die einzelverbandsorientierte Führung verwehrt die Möglichkeit zu effizienzsteigemder Zusammenarbeit in der Produktion innerhalb des Gesamtverbandes. Wünschenswert wäre, daß das geplante corporate identity-Programm des DRK seine angestrebte Wirkung der Förderung einer gesamtverbandsbezogenen Orientierung der Unternehmenskultur erzielt. Der Mangel an unternehmerischem Denken betrifft alle Bestandteile des Führungsprozesses, vom Planen über die Entscheidung bis zur Erfolgskontrolle. Instrumente der Planung, auch im Bereich der strategischen Planung, werden kaum genutzt. Damit ist eine wirksame Erfolgskontrolle der Aktivitäten unmöglich. Die Entscheidungsprozesse werden durch interne Konflikte und den Mangel an Verständnis rur unternehmensbezogene Notwendigkeiten, wie die schnelle Umsetzung des geplanten corporate identity-Programms, verzögert.

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B. Tätigkeiten nationaler Wohlfahrtsorganisationen

Aus ökonomischer Sicht ist die Weiterfiihrung von unrentablen Geschäftsfeldern sicherlich einfach zu beurteilen bzw. zu verurteilen. Jedoch ist das Selbstverständnis des Deutschen Roten Kreuzes als humanitärer Wohlfahrtsverband zu berücksichtigen. Eine Organisation, die sich rur die Bewältigung der Arbeitsplatznot einsetzt, aus ökonomischen Erwägungen aber Personal freisetzt, hat mit einem Vertrauensverlust größeren Ausmaßes zu rechnen. Die Auswirkungen dieses Vertrauensverlustes - Rückgang der ehrenamtlichen Mitarbeiter und der Spendenwilligkeit sowie die Verringerung der Inanspruchname der Leistungsangebote durch Hilfesuchende - wiegen möglicherweise schwerer als die Defizite der unrentablen Aufgabenbereiche. Dieses Verhalten des Deutschen Roten Kreuzes als spezifische Schwäche zu bezeichnen, ist auf der Grundlage der verfiigbaren Daten nicht gerechtfertigt.

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung Das Deutsche Rote Kreuz, das im vorangegangenen Kapitel in seiner Rolle als nationale Organisation der Wohlfahrtspflege analysiert wurde, ist als Nationale Gesellschaftl Teil der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung. Die historische Entwicklung dieser Internationalen Bewegung seit den Geschehnissen nach der Schlacht bei Solferino 1858 und ihre heutige Struktur sollen nachfolgend dargestellt werden. Im Anschluß daran werden die beiden Institutionen der Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung untersucht, deren Aufgaben auf internationaler Ebene liegen.

1. Geschichte undAujbau Henry Dunants Idee von freiwilligen Verbänden zur Unterstützung der Heeressanitätsdienste, die aus seinen Erlebnissen nach der Schlacht bei Solferino entstand, fand ihre Unterstützung in der Genfer Gemeinnützigen Gesellschaft, aus der sich das Komitee der Fünf unter dem Namen "Internationales Komitee zur Linderung des Loses verwundeter Militärpersonen" bildete. Dieses Komitee setzte sich zusammen aus Gustav Moynier, Henry Dunant, Dr. Louis Appia, Dr. Theodore Maunoir, und General Guillaume Dufour. Aus den Sitzungen dieses Komitees entstand die Idee zu einer internationalen Konferenz zur Verbreitung und Umsetzung von Dunants Vorschlag. Die Konferenz fand am 29. Oktober 1863 unter Teilnahme von Regierungsvertretern aus 16 Staaten in Genf statt und beschloß ein Programm von zehn Resolutionen, die die Bildung von Freiwilligenverbänden in jedem Staat empfahlen und daher als Gründungsakt für das Rote Kreuz aufgefaßt werden können. 2

1 Die Schreibweise der Statuten der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung zur Bezeichnung der nationalen Rotkreuz- oder Rothalbmondorganisationen wird in den folgenden Ausfilhrungen übernommen. 2 Zu historischen Angaben und Darstellungen dieses Abschnitts vgl. Haug (1991), S. 51-74, S. 349-357, S. 421-430.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Die nationalen Hilfsgesellschaften sollten von zentralen Komitees und regionalen Sektionen gelenkt werden. Als gleichförmiges Erkennungszeichen des Sanitätspersonals wurde das rote Kreuz auf weißem Grund vereinbart. Zur Unterstützung der Hilfsdienste konnten die Komitees kriegführender Nationen die Mitwirkung unbeteiligter Länder erbitten. Das Genfer Komitee, das sich 1875 in "Internationales Komitee vom Roten Kreuz" umbenannte, erhielt die Aufgabe, für den Austausch der Mitteilungen zwischen den Komitees der verschiedenen Länder zu sorgen und Neugründungen von Hilfsgesellschaften nach Prüfung ihrer Grundlagen anzuzeigen. Die nachfolgenden Kriege machten jedoch deutlich, daß trotz einer erkennbar positiven Wirkung der Freiwilligenverbände ein völkerrechtlicher Schutz für die Verwundeten und das helfende Sanitätspersonal notwendig war und ist. Daher erarbeitete das Genfer Komitee einen Konventionsentwurf als Vorbereitung für eine diplomatische Konferenz. Auf Einladung des Schweizer Bundesrates kamen am 8. August 1864 Delegierte aus 16 Staaten in Genf zusammen, die am 22. August 1864 die "Genfer Konventionen zur Linderung des Loses der im Felddienst verwundeten Militärpersonen" verabschiedeten. Vertreter von 12 Staaten unterzeichneten die Konvention sofort. Ihre Ratifizierung erfolgte nach kurzer Frist. Die Konvention legte den Schutz und die Schonung von Ambulanzen, Hospitälern und des Sanitätspersonals fest, begründete die unterschiedslose Pflege von Verwundeten und Kranken, bestätigte das Erkennungszeichen, das rote Kreuz auf weißem Grund, und stand allen Staaten zum Beitritt offen. Mit der Genfer Konvention von 1864 wurde zum ersten Mal in Friedenszeiten ein unbefristeter, multilateraler, allen Staaten offenstehender Vertrag zum Schutz von Verwundeten im Krieg abgeschlossen. Die Kriege der Folgezeit bildeten eine Bewährungsprobe für die Konvention. Die nationalen Hilfsgesellschaften leisteten Sanitätshilfe in Zusammenarbeit mit den Heeresdiensten. Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) entsandte Delegierte, um die Einhaltung der Konvention zu überprüfen. Im deutsch-französischen Krieg von 1870/71 errichtete das IKRK in Basel eine zentrale Auskunftsstelle. die Nachrichten zwischen Verwundeten bzw. Kranken und ihren Familien vermittelte. Zusätzlich wurde dieser Nachrichtendienst auch für Kriegsgefangene und ihre Angehörigen geleistet. Außerdem verteilte das IKRK Hilfssendungen an die Kriegsgefangenen. Auskunfts- und Suchdienste leistete das IKRK auch im Russisch-Türkischen Krieg 1877, in dem die türkische Hilfsgesellschaft als erste islamische Gesellschaft um die Verwendung des roten Halbmondes statt des roten Kreuz bat, und bei anderen Konflikten. Neben diesen Hilfsdiensten bemühte sich das IKRK um die Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts. Die Haager Friedenskonferenz von 1899

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbrnondbewegung

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beschloß die Anwendung der Bestimmungen der Genfer Konvention von 1864 auf den Seekrieg und traf eine Vereinbarung über Gesetze und Gebräuche des Landkrieges. Beide Verträge wurde in verbesserter Form von der Haager Friedenskonferenz von 1907 bestätigt. Die erste Revision der Genfer Konvention von 1864 -auf einer diplomatischen Konferenz 1906 in Genf- stärkte die Position der nationalen Hilfsgesellschaften und regelte die Mitwirkung neutraler Hilfsgesellschaften. Parallel zu den diplomatischen Konferenzen lud das IKRK regelmäßig Regierungsvertreter und Repräsentanten Nationaler Gesellschaften zu internationalen Konferenzen ein. Die erste dieser Konferenzen tagte 1867 in Paris und nannte sich "Internationale Konferenz zur Verbesserung des Loses verwundeter Militärpersonen" unter Teilnahme von Vertretern 16 Nationaler Gesellschaften und neun Regierungsvertretern aus Unterzeichnerstaaten der Genfer Konvention von 1864. Die dritte Konferenz 1884 in Genf änderte den Namen in "Internationale Rotkreuzkonferenz". Erstmals trafen sich die Vertreter der Nationalen Gesellschaften im Rahmen dieser Konferenz auch getrennt von den Regierungsvertretern und konstitutierten die "Delegiertenkommission der Zentralkomitees", um interne Rotkreuzfragen zu beraten. Die Aufgabe der Internationalen Rotkreuzkonferenzen bestand darin, in Resolutionen Empfehlungen für die Nationalen Gesellschaften und Appelle an die Regierungen zu formulieren, sowie Mandate auf das IKRK zu übertragen. So erhielt das IKRK von der Internatioanlen Rotkreuzkonferenz in Washington 1912 das Mandat, Hilfssendungen für Kriegsgefangene zu koordinieren und die Verteilung von Hilfsgütern zu überwachen. Bei Ausbruch des ersten Weltkrieges 1914 war das IKRK eine relativ kleine Einrichtung ohne Statuten und Verwaltung, deren Aufgaben die Komiteemitglieder und freiwillige Mitarbeiter erfüllten. Innerhalb des Roten Kreuzes wurde die Autonomie der Nationalen Gesellschaften betont, deren Zusammengehörigkeit auf rein freiwilliger Basis gründet. Das IKRK wurde zwar als neutraler Vermittler akzeptiert. Umfassende Befugnisse gegenüber Nationalen Gesellschaften im Sinne einer Zentralautoriät besaß es allerdings nicht. Einen vorrangigen Schwerpunkt der Aktivitäten des IKRK im ersten Weltkrieg bildete die Hilfe für die Kriegsgefangenen auf der Grundlage des Mandats von 1912. Ein zentraler Such- und Auskunftsdienst sammelte und vermittelte Nachrichten zwischen Kriegsgefangenen und ihren Angehörigen. Etwa 1200 Mitarbeiter des IKRK arbeiteten zuletzt in diesem Bereich. Das IKRK sorgte für die Zustellung von Hilfspaketen und ihre Verteilung und kontrollierte die Einhaltung der Schutzbestimmungen aus der Genfer Konvention. Ohne rechtliche Grundlage leistete das IKRK Dienste für Zivilpersonen durch eine Auskunftsstelle für getrennte Familien und den Schutz für internierte

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c. Tätigkeiten internationaler WohlfaIutsorganisationen

Zivilisten. Nach dem Ende der Kampfhandlungen organisierte das IKRK die Heimtransporte der Kriegsgefangenen und die Hilfe für die notleidene Zivilbevölkerung. Aus der Idee des Völkerbundes, "League of Nations", der nach dem ersten Weltkrieg gegründet wurde, entwickelte Henry P. Davison von amerikanischen Roten Kreuz die Initiative zum Zusammenschluß aller Nationalen Gesellschaften zu einer internationalen Organisation wie dem Völkerbund, um die Nationalen Gesellschaften auf die weltweite Arbeit in Friedenszeiten auszurichten: Die Verbesserung des Gesundheitszustandes, die Verhinderung von Krankheiten und die Erleichterung menschlichen Leids bei Katastrophen. Am 5. Mai 1919 wurde in Paris die Liga der Rotkreuzgesellschaften gegründet, der am 1. Januar 1920 bereits 28 Nationale Gesellschaften angehörten. Mit der Gründung der Liga stellte sich die Frage nach einer Fusion von Liga und IKRK. Jedoch wurden die Überlegungen auf mehreren Rotkreuzkonferenzen aufgrund der offenkundigen Vorteile der Erhaltung des Genfer Komitees als unabhängige und spezifisch neutrale Institution verworfen. Aus der so beschlossenen Koexistenz von Liga und IKRK erwuchs die Notwendigkeit, die Aufgaben von IKRK und Liga abzugrenzen und verbindich zu formulieren. Je ein Vertreter des IKRK und der Liga erarbeiteten daraufhin einen Satzungsentwurf für den neuen Gesamtverband "Internationales Rotes Kreuz", bestehend aus Nationalen Gesellschaften, Liga und IKRK. Die XIII. Internationale Rotkreuzkonferenz 1928 in Den Haag nahm den Entwurf einstimmig an. Die Statuten schufen als statuarische Organe, die Internationale Rotkreuzkonferenz, in der sich die Vertreter der Nationalen Gesellschaften, der Liga, des IKRK und der Vertragsstaaten der Genfer Konvention regelmäßig treffen sollten, den Delegiertenrat, der die Delegiertenkommission ablöste, und die Ständige Kommission, die die Tagesordnung und das Programm für die Internationale Konferenz vorbereiten und die Auslegung der Statuten bei Meinungsverschiedenheiten vornehmen sollte. Außerdem wurde die Rolle des IKRK und der Liga innerhalb des Gesamtverbandes festgelegt. Das IKRK behielt seine Funktionen als neutraler Vermittler in bewaffneten Konflikten und Unruhen, als Förderer des humanitären Völkerrechts und Hüter der Rotkreuzgrundsätze sowie als Instanz, die neue Nationale Gesellschaften als Teile des internationalen Gesamtverbandes anerkennt. Die Liga sollte in Friedenszeiten die Aktivitäten der Nationalen Gesellschaften fördern, internationale Hilfsaktionen zur Katastrophenbewältigung koordinieren sowie die Neugründung und Entwicklung Nationaler Gesellschaften unterstützen. Die Statuten schrieben damit die Aktionsfelder der Liga fest, die schon seit der Gründung 1919 den Schwerpunkt der Tätigkeiten der Liga bestimmt hatten, nämlich die Hilfe für Opfer von Epidemien, Naturkatastrophen und Hungersnöten, wie die Bekämpfung der Thyphusepidemie in Polen 1919/20 sowie

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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die Linderung der Hungersnot 1921 in Rußland, eine Aktion, an der sich auch das Deutsche Rote Kreuz beteiligte. An der Aktion für die Erdbebenopfer vom 1. September 1923 in Tokio und Yokohama nahmen erstmals 35 Nationale Gesellschaften teil. Die Tätigkeiten des IKRK für das humanitäre Völkerrecht in der Zwischenkriegszeit resultierten aus den Erfahrungen im ersten Weltkrieg und konzentrierten sich besonders auf eine Verbesserung der völkerrechtlichen Position der Kriegsgefangenen. Die Bemühungen gipfelten in der diplomatischen Konferenz in Genf, die am 27. Juli 1929 das "Genfer Abkommen zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der Heere im Felde" und das "Genfer Abkommen über die Behandlung von Kriegsgefangenen" beschloß. Beide Abkommen waren vom IKRK ausgearbeitet und der Konferenz unterbreitet worden. Das Abkommmen zur Behandlung der Kriegsgefangenen regelte den Beginn, das Ende sowie die Bedingungen der Gefangenenschaft und sah zur Kontrolle der Bestimmungen erstmals die Bestellung von neutralen Schutzmächten vor. Eine ZentralauskunftsteIle für Kriegsgefangene sollte auf neutralem Gebiet eingerichet werden. Das IKRK erhielt das Recht, seine humanitäre Tätigkeit für die Kriegsgefangenen mit Zustimmung der Kriegsparteien zu entfalten. Diese Genfer Abkommen und das darin verankerte Initiativrecht für das IKRK bildeten die wesentliche Grundlage für die Tätigkeiten des IKRK im zweiten Weltkrieg. Neben dem völkerrechtlichen Schutz für Kriegsgefangenen bemühte sich das IKRK seit 1921 um eine Verbesserung des Schutzes der Zivilbevölkerung. Doch die zahlreichen, vom IKRK erarbeiteten Entwürfe erhielten keine Unterstützung durch die Regierungen. Diese Konstellation änderte sich bis zum Ausbruch des Zweiten Weltkrieges nicht. Seine durch die Genfer Konventionen von 1929 gesicherten Schutz- und Hilfstätigkeiten entfaltete das IKRK in den nachfolgenden Konflikten, z. B. dem chinesisch-japanischen Krieg ab 1932, im Krieg um Äthiopien 1935-36 und im Spanischen Bürgerkrieg 1936-39, in dem es mit mehreren Delegationen auf beiden Seiten des Konfliktes agierte. In Zusammenarbeit mit den Nationalen Gesellschaften leiset das IKRK Sanitätshilfe, besuchte die Gefangenen, organisierte den Schutz und Austausch von Geiseln und errichtete einen Such- und Auskunftsdienst. In Kooperation mit der Liga betreute das IKRK Flüchtlinge. wobei sich die Liga um die Flüchtlinge außerhalb des Kriegsgebietes kümmerte.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Weitere Aktivitäten der Liga neben der Flüchtlingsbetreuung betrafen zum einen den Ausbau des Gesundheitswesens durch Ausbildung von Krankenpflegepersonal und freiwilligen Helfern sowie durch die Vorbeugung und Bekämpfung von Krankheiten in Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen des Gesundheitswesens. Zum anderen leistete die Liga mit dem Aufbau des Jugendrotkeuzes ab 1922 durch die Ausbildung von Jugendgruppen in Rotkreuztätigkeiten und der Vermittlung von internationalen Kontakten für die Jugend in großem Umfang Jugendarbeit. Durch die Weltwirtschaftkrise traten in den 30er Jahren neue Aufgaben für die Liga hinzu, wie die Hilfe für Arbeitslose und ihre Familien sowie die Betreuung der steigenden Zahl von Emigranten. Der Ausbruch des Zweiten Weltkrieges bedeutete einen starken Rückgang der Aktivitäten der Liga. Das IKRK dominierte als neutraler Vermittler. Die Nationalen Gesellschaften arbeiteten in Kooperation mit den nationalen Behörden und dem IKRK. Die Liga hielt in dieser Zeit dennoch Kontakt zu den Nationalen Gesellschaften und förderte die Entwicklung nicht unmittelbar vom Krieg betroffener Nationaler Gesellschaften. Außerdem beteiligte sich die Liga an Hilfsaktionen für die notleidende Zivilbevölkerung unter der Führung des IKRK. Die Aktionen des IKRK im Zweiten Weltkrieg lassen sich in drei Hauptbereiche einteilen: 1. den Such- und Auskunftsdienst, 2. Schutz und Hilfe für Kriegsgefangene und 3. Hilfsleistungen für die Zivilbevölkerung. Bereits am 3. September 1939 hatte das IKRK den kriegführenden Parteien die Errichtung einer Zentralauskunftstelle in der Schweiz unter der Leitung des IKRK bekannt gegeben. Im Laufe des Krieges wurden 27 Filialen eröffnet. Im April 1945 arbeiteten 2585 Personen der 3921 Mitarbeiter des IKRK im Suchdienst. Die Arbeit urnfaßte die Sammlung und Weiterleitung von Nachrichten zwischen Kriegsgefangenen und ihren Familien, Nachforschungen über den Verbleib von Kriegsteilnehmern oder ihren Angehörigen. 25 Mio. Kriegsgefangene wurden erfaßt, 120 Mio. Nachrichten zwischen Kriegsgefangenen und ihren Familien vermittelt. Zusätzlich leistete das IKRK Nachforschungen über Zivilpersonen und sorgte für die Vermittlung von 23,5 Mio. Zivilbotschaften. Auf der Grundlage des Initiativrechts der Genfer Konvention von 1929 und der vom IKRK bereits im ersten Weltkrieg erbrachten Leistungen bemühte sich das IKRK um den Schutz der Kriegsgefangenen und der Verbesserung ihrer Haftbedingungen. Insgesamt 300 Delegierte Schweizer Nationalität

1. Internationale Rotkreuz· und Rothalbmondbewegung

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setzte das IKRK für die Lagerbesuche ein, bei denen die Delegierten alle Internierungsorte besichtigten und mit den Insassen Gespräche ohne Zeugen führten. Über ihre Erkenntnisse verfaßten die Delegierten Berichte für die Heimat- und Gewahrsamsstaaten, die als Grundlage für Verbesserungsvorschläge dienten. Darüber hinaus koordinierte das IKRK Hilfssendungen und die medizinische Versorgung der Gefangenen, soweit der Gewahrsamsstaat dazu nicht in der Lage war. Als besonderes Problem erwies sich die Tatsache, daß die Sowjetunion und Japan nicht Vertragsstaaten der Genfer Konvention von 1929 waren und zusätzlich ihre Zustimmung für Initiativen des IKRK verweigerten. Damit blieben die Gefangenen in diesen Ländern dem Schutz des IKRK entzogen. Da die Schutzbestimmungen der Genfer Konvention nur für die Kategorie der Kriegsgefangenen galten, bemühte sich das IKRK den Schutz auf neugeschaffene Kategorien, wie Partisanen oder Widerstandskämpfer, auszudehnen und seine Schutztätigkeiten zu entfalten. Nach Beendigung der Kampfhandlungen organisierte das IKRK die Heimtransporte der Kriegsgefangenen. Die Hilfsleistungen des IKRK für die Zivilbevölkerungen entbehrten jeglicher Mandatsgrundlage. Dennoch erzielte das IKRK auf diesem Gebiet Teilerfolge. Für die Ausländer, die bei Ausbruch des Krieges interniert wurden, errang das IKRK den Status der Kriegsgefangenen und damit den Schutz der Genfer Konvention. Eine Ausweitung dieser Regelung auf Internierte "aus Sicherheitsgrunden" mißlang. Hilfsaktionen für KZ-Insassen wurden erst ab dem Herbst 1943 möglich .. Dabei sorgte das IKRK für die Zustellung von Hilfspaketen an namentlich bekannte Häftlinge gegen Empfangsbescheinigung, da die übliche Kontrolle bei der Zustellung und Verteilung nicht gestattet wurde. Auf den Empfangsbescheinigungen vermerkten die Lagerinsassen zusätzliche Namen, so daß die Hilfssendungen ausgedehnt werden konnten. 3 Durch Appelle und Vorschläge versuchte das IKRK die Zivilbevölkerung gegen die Auswirkungen der strategischen Luftkriegsführung zu schützen. Jedoch zeigten diese Anstrengungen keinerlei Wirkung auf die Kriegsparteien, sondern fanden erst später ihren Niederschlag im humanitären Völkerrecht. Für die notleidende Zivilbevölkerung der besetzten Gebiete, später auch für die deutsche Bevölkerung, organisierte das IKRK in Zusammenarbeit mit der Liga die Nahrungsmiuelversorgung. Hilfsgüter im Gesamtwert von CHF 500 Mio. wurden verteilt.

3 Auf das Verhalten des IKRK in bezug auf die Judenverfolgung und -vernichtung des Nazi-Regimes soll hier nicht eingegangen werden. Dazu sei auf die Untersuchung des Historikers Jean-Claude Favez (1989): Das Internationale Rote Kreuz und das Dritte Reich. War der Holocaust aufzuhalten?, Zürich, verwiesen, die im Anhang eine Stellungnahme des derzeitigen Präsidenten des IKRK, Cornelio Sommaruga, enthält.

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Mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges erlebte die Liga einen Aufschwung, der in einem Aktionsprogramm der Liga für die Nac;hkriegszeit seinen Ausdruck fand. Neben die traditionellen Aufgabenfelder der Katastrophen- und Gesundheitshilfe, Krankenpflege und Jugendarbeit traten der Einsatz für den Frieden, die Zusammenarbeit mit den neu gegründeten Vereinten Nationen und die Stärkung der Führungs- und Koordinationsfunktion der Liga hinzu. Die Rotkreuzkonferenz von 1948 forderte die Nationalen Gesellschaften auf, um freiwillige Blutspenden zu werben, und Blutspendezentralen und -labors einzurichten und zu betreiben. 1950 urnfaßte die Liga 67 Nationale Gesellschaften. Die Finanzierung der Liga wurde nun durch einen Beitragspflicht der Mitglieder gesichert. Überlegungen, ob die Liga die gesamte Hilfstätigkeit des Roten Kreuzes koordinieren sollte, führten 1951 zu einer umfassenden und unbefristeten Vereinbarung zwischen der Liga und dem IKRK zur Regelung ihrer Zuständigkeit. Die Vereinbarung erweiterte die Koordinationsfunktion der Liga auf die Hilfsaktionen, zu denen kein neutraler Vermittler notwendig ist. Die Vereinbarung ging in die Teilrevision der Statuten des Internationalen Roten Kreuzes ein, die eine geringfügige Änderung der Zuständigkeiten mit sich brachte. Das IKRK sollte nun auch enge Beziehungen zu den Nationalen Gesellschaften pflegen. Die Liga sollte jederzeit, also auch in Konfliktzeiten, die Tätigkeit der Nationalen Gesellschaften fördern. Der Ständigen Kommission fiel die neue Aufgabe zu, die Aktivitäten von IKRK und Liga zu koordinieren und zu harmonisieren. Das IKRK blieb weiterhin der Förderer des humanitären Völkerrechts. In dieser Eigenschaft leistete das IKRK seit Ende des zweiten Weltkrieges Vorarbeiten zur Revision der Genfer Konventionen von 1929 und der Haager Konvention von 1907, sowie zum Neuentwurf eines Abkommens zum Schutze der Zivilpersonen in Kriegszeiten. Seine Vorschläge faßte das IKRK in vier Abkommensentwürfe zusammen, die auf einer diplomatischen Konferenz 1949 in Genf beraten wurden. Das IKRK nahm an dieser Konferenz als Berater teil. Am 12. August 1949 wurden vier Genfer Abkommen verabschiedet, die den Schutz von Verwundete und Kranken im Feld (I. Abkommen) und auf See (11. Abkommen), den Schutz von Kriegsgefangenen (III. Abkommen) und der Zivilbevölkerung in Kriegszeiten (IV. Abkommen) detailliert regeln. Diese Abkommen bilden die Rechtsgrundlage für die zahlreichen Aktionen des IKRK in Konflikten nach 1949, wie den Koreakrieg (1950-53), den Volksaufstand in Ungarn 1956/57 und die Konflikte im Nahen Osten. Das IKRK übte seine Schutz- und Hilfstätigkeiten in Zusammenarbeit mit den Nationalen Gesellschaften und der Liga aus. Weitere Anstrengungen des IKRK zur Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts bezogen sich auf eine Verbesserung des Schutzes der Zivilbevölkerung. Das IKRK veröffentlichte 1956 eine Schrift zu diesem Thema, die

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auch den Vorschlag enthielt, die Verwendung bestimmter Waffen, die unnötige Verletzungen und Leiden verursachen, ganz zu verbieten. Nachdem zunächst in der Zeit des kalten Krieges keine Unterstützung für diese Vorschläge zu erlangen war, beschäftigte sich das IKRK seit Anfang der siebziger Jahre mit dem Entwurf von zwei Zusatzprotokollen zu den Genfer Abkommen von 1949, die die Vorschläge des IKRK in sich aufnahmen. 1974 wurde eine diplomatische Konferenz nach Genf einberufen, die in vier Sitzungen von 1974 bis 1977 unter Mitwirkung von Experten des IKRK die Zusatzprotokolle beriet. Am 8. Juni 1977 wurden das Protokoll I über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte und das Protokoll 11 über den Schutz der Opfer nicht-internationaler Konflikte als Ergänzung der Genfer Abkommen von 1949 angenommen. Das IKRK bemühte sich darüber hinaus die Doktrin der Rotkreuzbewegung zu klären und zu verbreiten. So wurden 1965 die Rotkreuzgrundsätze, Menschlichkeit, Unparteilichkeit, Neutralität, Unabhängigkeit, Freiwilligkeit, Einheit und Universalität, proklamiert. Die Liga engagierte sich in der Zeit von 1948 bis 1970 mit über 200 Hilfsappellen zur Unterstützung von nationalen Katastrophen durch die internationalen Bewegung. Beispielsweise wurden von 1948-50 300.000 palästinensische Flüchtlinge mit Nahrung, Kleidung und medizinischer Hilfe versorgt. 1956/57 betreute die Liga 200.000 ungarische Flüchtlinge und leistete Not- und Aufbauhilfe für die Opfer der Erdbeben in Marokko und Chile 1960. 50 medizinische Teams wurden von der Liga in den Kongo während der Wirren nach Erlangung der Unabhängigkeit geschickt. Mit der Dekolonisation und der daraus resultierenden, wachsenden Anzahl unabhängiger Staaten stieg auch die Zahl der Nationalen Gesellschaften sprunghaft an. 1957 zählte die Liga 75 Mitglieder, 1963 bereits 102. Damit lebte eine frühere Aufgabe der Liga wieder auf, die Förderung der Gründung und der Entwicklung Nationaler Gesellschaften. 1962/63 formulierte die Liga ihre erste Entwicklungsstrategie, die die Entwicklungszusammenarbeit zu einem Schwerpunkt der Arbeit der Liga erklärte. 1969 wurde die Vereinbarung zur Aufgabenverteilung zwischen der Liga und dem IKRK erneuert und neue Aufgabenfelder, wie die Förderung des Friedens und die Beziehungen zu den internationalen 'Organisationen, geregelt. Zusätzlich wurde ein Koordinationsorgan geschaffen, das aus Vertretern der Liga und des IKRK bestand und die Abstimmung von Aktionen beider Institutionen vornehmen sollte. 1974 wurde diese Vereinbarung insbesondere um eine Stärkung der Befugnisse des Koordinationsorgans ergänzt.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

1972 beschloß das Internationale Rote Kreuz eine Überprüfung der Rolle des Roten Kreuzes und beauftragte eine Studiengruppe unter der Leitung von Donald D. Tansley mit einer umfassenden Neubewertung der Rolle des Roten Kreuzes. 1975 legte Tansley den Abschlußbericht der Studiengruppe unter dem Titel "Eine Tagesordnung für das Rote Kreuz" vor. Tansleys zentraler Vorschlag für einen Neuorientierung beinhaltete die Konzentration der Rotkreuzaktivitäten auf einen "Basisrolle" , die in der Nothilfe bestehen sollte, in Konflikten als Schutz, bei Naturkatastrophen als Beistand. Aus diesem zentralen Punkt leitete Tansley verschiedene Vorschläge zur Umstrukturierung der Nationalen Gesellschaften, der Liga und des IKRK ab. Innerhalb der Bewegung löse die Studie heftige Diskussionen aus. Insbesondere der Ausdruck "Basisrolle" stieß auf Widerstand. 1977 legte der Delegiertenrat das Dokument "Das IKRK, die Liga und der Bericht zur Neubewertung der Rolle des Roten Kreuzes", das eine Zusammenstellung der Rotkreuzdoktrin und ihrer Zusammenhänge enthielt. Die Rotkeuzkonferenz von 1977 verabschiedete daraufhin als Antwort auf den Tansleybericht eine Resolution mit dem Titel "Mission des Roten Kreuzes", in der die umfassende Tätigkeit des Roten Kreuzes bestätigt wird. 4 Dennoch schloß sich eine Gesamtrevision der Statuten der Liga an diese Diskussion an, die die Vorschläge Tansleys teilweise berücksichtigte. Die Aktivitäten der Liga in den siebziger und den achtziger Jahren wurden durch Aktionen der Nothilfe dominiert. Als Beispiele aus mehreren hundert Hilfsappellen sind die Hilfe für die Opfer der Erdbeben in der Türkei und Guatemala (1976) sowie die Betreuung der Flüchtlinge in Somalia und den Philippinen zu erwähnen. Gemeinsam mit dem IKRK startete die Liga eine Aktion für die Vertriebenen des Indochinakrieges, die zeitweise unter der Leitung gemeinsamer Organe stand. 1979 begann die Aktion zur Rettung und Betreuung vietnamesischer Bootsflüchtlinge, die in Lagern unter der Leitung des UNHCR untergebracht wurden. In diesen Lagern bauten die Nationalen Gesellschaften mit Unterstützung der Liga und des IKRK Suchdienste auf und verteilten Hilfsgüter. Die Dürrekatastrophe und Hungersnot in Afrika 198486, die 45 Mio. Menschen betraf, löste die umfangreichste Hilfsaktion der liga seit ihrer Gründung aus, die die Rettung und Ernährung von 3 Mio. Menschen ermöglichte. Not- und Aufbauhilfe wurden nach den Erdbeben in Mexico-City 1985 und in Armenien 1988 unter der Beteiligung von 40 Nationalen Gesellschaften geleistet. 1981 beschloß die Generalversammlung der Liga eine Strategie für die achtziger Jahre, die ein Entwicklungsprogramm für die Nationalen Gesell4 Vgl. Institut Henry Dunant, Deutsches Rotes Kreuz (Hrsg., 1991): Donald D. Tansley, Eine Tagesordnung ft1r das Rote Kreuz. Neubewertung der Rolle des Roten Kreuzes, Nachwort: Daniel Meynen, Freiburg i. Br.

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schaften enthielt, die sich zu selbständigen und kompetenten Partnern innerhalb der Bewegung entwickeln sollten. Die Hauptverantwortung für diese Fortentwicklung wurde den Nationalen Gesellschaften zugewiesen. Jedoch wurde versäumt dieser Strategie eine übergreifende Zielsetzung für die Notwendigkeit dieser Entwicklung zu geben. Auch erhielt die Strategie kein Budget oder Überwachungssystem. Daher wurde die "Strategy for the 80s" kaum implementiert und erhielt intern den Spitznamen "Tragedy of the 80s". 5 Die Entwicklung des IKRK in den siebziger und achtziger Jahren war geprägt durch den Ausbau der Präsenz in aller Welt mit Schwerpunkt auf der Dritten Welt. Die Aktionsfläche des IKRK wurde in fünf geographische Zonen eingeteilt, in denen jeweils ständige Delegationen eingerichtet wurden. Das IKRK weitete seinen Schutztätigkeiten auf politische Häftlinge aus und engagierte sich in der Entwicklungszusammenarbeit mit den Nationalen Gesellschaften. Die traditionellen Aufgabenfelder des Suchdienstes und der medizinischen Hilfe wurden daraufhin ausgedehnt. Der Suchdienst bezog nun Flüchtlinge und politischen Gefangene mit ein, koordinierte die nationalen Suchdienste und fungierte für sie als technischer Berater. Die medizinische Hilfe umfaßte zusätzlich die Ernährungsberatung, die Rehabilitation und die Ausbildung von Personal. Große Aktionen dieser Periode waren z. B. der Konflikt zwischen Indien und Pakistan (1971-75), der Indochinakrieg, der Krieg zwischen Iran und Irak (1980-1988) und die Golfkrise (1990-1991). Am 16. Oktober 1990 erhielt das IKRK als erste nichtstaatliche Organisation (NGQ) den Beobachterstatus bei der Generalversammlung der Vereinten Nationen und wurde dadurch einmal mehr aus dem Kreise der übrigen NGOs hervorgehoben. Dem besonderen Charakter des IKRK als neutrale und unabhängige Institution wurde dabei Rechnung getragen. 6 Das zunehmende Engagement der Bewegung für die Friedensforderung ließ ab 1979 Überlegungen zu einer Revision der Statuten des Internationalen Roten Kreuzes entstehen. 1982 wurde eine Arbeitsgruppe der Liga, an der ein Vertreter des IKRK als Beobachter teilnahm, mit dem Entwurf einer neuen Satzung beauftragt. Anfang 1986 wurde der Entwurf den Vertragsstaaten der Genfer Abkommen von 1949 von IKRK und Liga gemeinsam vorgelegt. Daraufhin nahm die Internationale Rotkreuzkonferenz am 8. November 1986 die neuen Statuten an, die bis in die Gegenwart unverändert Gültigkeit haben und später im Rahmen der Darstellung des Aufbaus des Gesamtverbandes erläutert werden.

S Vgl. das Gespräch mit Herrn Gunnar Hagrnan (IFRK). Siehe dazu Anhang 4. Vgl. das Gespräch mit Jean-Philippe Lavoyer. Siehe dazu Anhang 5.

6

11 HUdepohl

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Im Zuge der Neuausrichtung der Bewegung in den achtziger Jahren verabschiedete die Generalversammlung der Liga im Oktober 1989 ihren strategischen Arbeitsplan für die 90er Jahre. Im Gegensatz zur Strategie für die 80er Jahre konzentrierte sich der Plan auf die gesamte Liga und gab ein Motiv für die Bemühungen an, "Improving the Situation of the Most Vulnerable". Außerdem erhielt die Strategie ihr eigenes Budget auf Sekretariatsebene und ein Überwachungssystem. Die erste Version des Arbeitsplans von 1989 mit ursprünglich 50 Aufgaben wurde bisher zweimal aktualisiert. Die derzeit aktuelle dritte Version enthält vier Ziele und darin aufgehend 16 Aufgaben, gegliedert nach Aktivitäten für die 90er Jahre. 7 Im Jahr 1991 beschloß die Generalversammlung der Liga ihren Namen in "Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften" zu ändern, um den internationalen Charakter der Organisation zu betonen und die Probleme um die Doppeldeutigkeit des Wortes "Liga" in einigen Sprachen zu beenden. g Die Nachteile einer Namensänderung, die Aufgabe eines bekannten Namens, die Vielzahl bestehender Föderationen, wurden erkannt, gegenüber den Vorteilen der Namensänderung jedoch als weniger wichtig eingeschätzt. 9 Die geltenden Statuten bestimmen den Aufbau des Gesamtverbandes und enthalten gegenüber den Statuten des Internationalen Roten Kreuzes von 1928 eine Reihe von Neuerungen. Am auffälligsten wirkt die Namensänderung zur "Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung", die die Existenz einer großen Anzahl von islamisch geprägten, anerkannten Nationalen Gesellschaften widerspiegelt. In der Präambel der Statuten wurden die 1977 formulierte Mission der Bewegung und die Rotkreuzgrundsätze aufgenommen. Die Statuten selbst enthalten erstmals die Anerkennungsbedingungen für Nationale Gesellschaften sowie die Stellung und Aufgabe der Nationalen Gesellschaften. IO Außerdem werden das Verhältnis der Bewegung zu den Vertragsstaaten angesprochen sowie Bestimmungen über die Zusammenarbeit der

7 VgI. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993c): Improving the Situation of the Most Vulnerable. Strategie Work Plan for the Nineties, Geneva, S. 4 f. 8 Im Spanischen und Portugiesischen bedeutet "liga" sowohl Bündnis als auch Strumpfhalter. 9 VgI. Proposal to Executive Council regarding the Future Name of the League, in: vmth Session of the General Assembly, Item 16 of the Agenda, AG/16/1.2.3, May 1991. 10 VgI. Art. 3 und 4 der Statuten der Bewegung.

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I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

Teile der Bewegung untereinander und mit anderen humanitären Organisationen entwickelt. 11 Die Organe der Bewegung wurden aus den Statuten von 1928 übernommen, so daß sich daraus eine Struktur der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung ergibt, die in der Abbildung 3 graphisch dargestellt wird.

Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

__________ ·1 - - - - - - Internationales Komitee vom Roten Kreuz

Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften

~

Nationale Rotkreuzund Rothalbmondgesellschaften

I ~

Internationale Konferenz

IKRK + Föderation + Nationale Gesellschaften + Vertragsstaaten

I

Delegiertenrat

IKRK + Föderation + Nationale Gesellschaften

I

Ständige Kommission

f--

1

9 Personen: 2 des IKRK, 2 der Föderation, 5 gewählt von der Int. Konferenz

~rtragsstaaten der Genfer Abkommen

AbbildlUlg 3: Aufbau der Internationalen Rotkreuz-lUld RothaibmondbeweglUlg l2 11 12 11'

Vgl. Art. 2 bzw. 7 der Statuten der BeweglUlg. Deutsches Rotes Kreuz (Hrsg., 1993): Jahrbuch 92/93, BOIUl, S. 113.

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C. TI~igkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Die Nationalen Gesellschaften, die Föderation und das IKRK. bilden die Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung. Die Organisationen der Bewegung behalten im Rahmen der Statuten ihre Selbständigkeit. 13 Damit wird deutlich, daß die Bewegung als Ganzes keine internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit darstellt. Die Bewegung verfugt nicht über einen Sitz oder eigenes Verrnögen. 14 Gleichwohl wurden Organe der Bewegung eingerichtet, in die die Kooperationspartner der Bewegung, die Vertragsstaaten der Genfer Abkommen, miteingebunden sind. Die Internationale Konferenz des Roten Kreuzes und Roten Halbmondes ist das oberste beschließende Organ der Bewegung. In ihr treffen sich alle vier Jahre Vertreter der Organisationen der Bewegung und der Vertragsstaaten, um über humanitäre Fragen zu beraten und die Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts zu fördern. Jede Organisation bzw. jeder Unterzeichnerstaat entsendet eine Delegation, die in der Konferenz über eine Stimme verfugt. Der Konferenz obliegt die Befugnis zur Änderung der Statuten und die Übertragung von Mandaten an die Teile der Bewegung. In Resolutionen gibt die Konferenz Empfehlungen an die Teile der Bewegung und die Vertragsstaaten. 1S Bindende Wirkung haben diese Empfehlungen jedoch nur bei Sachverhalten innerhalb der Bewegung, soweit nicht die nationale Souveränität betroffen ist. 16 Im Delegiertenrat der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung beraten die Vertreter aller Teile der Bewegung alle zwei Jahre über interne Fragen der Bewegung. Auch hier entsendet jede Organisation eine Delegation, die über eine Stimme verfugt. Außerdem bereitet der Delegiertenrat die Internationale Konferenz vor. 17 Diese ursprüngliche Hauptfunktion des Delegiertenrates verlor zunehmend an Bedeutung gegenüber seiner Eigenschaft als Beratungsforum für die Bewegung, so daß der Delegiertenrat zunehmend losgelöst von der Konferenz auftritt und wichtige Fragen für die Gesamtbewegung abschließend regelt. 18 Die Ständige Kommission des Roten Kreuzes und Roten Halbmondes organisiert die Internationale Konferenz und die Sitzungen des Delegiertenrates durch Erarbeitung der Tagesordnung und des Programms, Festlegung von Ort, Datum usw. Sie regelt Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der Statuten und der Reglements der Bewegung und bemüht sich um eine Harrnonisierung aller Aktivitäten innerhalb der Bewegung. 19

13 Vg1. Art. 1 der Statuten der Bewegung. Vg1. Haug (1991), S. 432. 1.5 Vg1. Art. 8-11 der Statuten der Bewegung. 16 Vg1. Haug (1991), S. 435 f. 17 Vg1. Art. 12-15 der Statuten der Bewegung. 18 Vg1. Haug (1991), S. 438. 19 Vg1. Art. 16-19 der Statuten der Bewegung.

14

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewcgung

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Die Nationalen Gesellschaften bilden die Basis der Bewegung, die ihre Aufgaben im Einklang mit ihren eigenen Statuten und der nationalen Gesetzgebung erfüllt. Die Nationalen Gesellschaften sollen die nationalen Behörden bei der Erfüllung ihrer humanitären Aufgaben unterstützen. Jedoch sind die Nationalen Gesellschaften eigenständige Organisationen, die in Zusammenarbeit mit den Behörden oder in eigenen Programmen humanitäre Arbeit leisten. Die Arbeit umfaßt die Förderung des Gemeinwohls, die Hilfe fiir Opfer von bewaffneten Konflikten auf der Grundlage der Genfer Abkommen und die Unterstützung fiir Opfer von Naturkatastrophen und anderen Notlagen. Die Nationalen Gesellschaften verbreiten das humanitäre Völkerrecht und wirken in Zusammenarbeit mit der Regierung für die Durchsetzung des humanitären Völkerrechts. Untereinander leisten sich die Nationalen Gesellschaften Beistand bei Hilfsaktionen in Form von Sach- und Dienstleistungen oder Finanzmitteln. 20 Die Statuten der Bewegung und eine neue Vereinbarung zwischen der Föderation und dem IKRK vom 20. Oktober 1989 nehmen eine Aufgabenverteilung zwischen beiden Institutionen vor. Danach ist die Föderation zuständig fiir die Hilfstätigkeit der Bewegung in Friedenszeiten. Ihr obliegt die Koordination der internationalen Hilfeleistungen der Nationalen Gesellschaften bei Katastrophen. Die Föderation leitet die Aktion mit Zustimmung der Nationalen Gesellschaften. 21 Das IKRK erhält die allgemeine Leitung einer internationalen Aktion der Bewegung bei internationalen und innerstaatlichen bewaffneten Konflikten oder in Situationen, die eine spezifisch neutrale Institution erfordern. 22 Die Bildung eines Koordinationsorgans ist nicht mehr vorgesehen. Notwendige Abstimmungen erfolgen jetzt über die Präsidenten und leitenden Mitarbeiter der Organisationen. 23 Außerdem soll die Zusammenarbeit durch regelmäßige Arbeitssitzungen der Mitarbeiter und die Bildung gemischter Arbeitsgruppen gefordert werden. 24 Die Entwicklungszusammenarbeit mit den Nationalen Gesellschaften fällt in die Kompetenz der Föderation. Der Suchdienst ist Sache des IKRK. Die Anerkennung neuer Nationaler Gesellschaften erfolgt weiterhin durch das IKRK. Die Prüfungsarbeiten dazu werden jedoch in Zusammenarbeit mit der Föderation geleistet. Die Grundlage zur Anerkennung Nationaler Gesellschaften sind die Bedingungen, die Artikel 4 der Statuten der Bewegung aufzählt. Unter anderem Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. 24 Vgl. 20 21 22 23

Art. Art. Art. Art. Art.

3 der Statuten der Bewegung. 19 der Vereinbarung zwischen IKRK und Liga vorn 20. Oktober 1989. 18 und 20 dieser Vereinbarung. 28 und 29 dieser Vereinbarung. 35 und 36 dieser Vereinbarung.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

muß die Nationale Gesellschaft im Gebiet eines unabhängigen Staates errichtet sein, der Vertragsstaat der Genfer Abkommen ist. Als Zeichen sind die in den Genfer Abkommen vereinbarten Zeichen, das Rote Kreuz, der Rote Halbmond oder das heute nicht mehr verwendete Zeichen des roten Löwen mit der roten Sonne zugelassen. 25 Aus diesen Bedingungen ergibt sich die Problematik, daß es möglicherweise in der Zukunft einen Staat Palästina geben wird, so daß der palästinensische Rothalbmondverband zur anerkannten Nationalen Gesellschaft wird, während die israelische Organisation, die den roten Davidstern verwendet, nicht als Nationale Gesellschaft anerkannt werden kann. Alle Versuche zur Auflösung dieser Situation durch Vereinheitlichung des Erkennungszeichens der Bewegung, die schon Donald Tansley vorschlug, hatten bisher keinen Erfolg. Denn ein einheitliches Emblem der Bewegung hat die folgenden Bedingungen zu erfiillen. 1. Das Zeichen muß weltweit als Schutz- und Erkennungszeichen anerkannt werden. 2. Die Staaten und Nationalen Gesellschaften, die die bisherigen, anerkannten Zeichen verwendet haben, dürfen nicht gezwungen werden ihr Zeichen zu ändern. Sie sollen sich freiwillig d.afiir entscheiden. Das neue Zeichen muß graphisch einfach genug sein, um über weite Distanz gut sichtbar zu sein, und darf keine Assoziation zu religiösen, politischen oder ethnischen Richtungen zulassen. 4. Es muß in Friedenszeiten bekannt genug gemacht werden, um von denen erkannt zu werden, die es respektieren sollen. Eine Ausuferung der Zeichen soll verhindert werden. 26 Die Bewegung ist sich der Schwierigkeit und der Notwendigkeit, ein solches Zeichen zu finden, bewußt. Insbesondere das IKRK bemüht sich um eine Fortsetzung der Beratungen. Dennoch ist bislang keine Lösung abzusehen. Die Veränderungen im Arbeitsbereich der Bewegung in den neunziger Jahren, die wachsende Zahl der Verletzungen des humanitären Völkerrechts, die immer dringender werdende Notwendigkeit zur Hilfeleistung, die steigende Anzahl der im humanitären Bereich tätigen Organisationen, ließen den Delegiertenrat der Bewegung 1991 die Einsetzung einer Arbeitsgruppe aus Vertretern der Organisationen der Bewegung beschließen. Diese "Study Group on 25 Wörtlich fonnulieren die Bestimmungen der Genfer Abkommen die Verwendung der Zeichen enger. Das eigentliche Zeichen ist das rote Kreuz. Diejenigen Länder, die bei Abschluß der Genfer Abkommen den roten Halbmond oder den roten Löwen mit der roten Sonne bereits verwenden, dürfen diese Zeichen weiterhin benutzen. Daraus folgt, daß Nationale Gesellschaften, die nach 1949 gegründet werden, genau genommen nur das rote Kreuz verwenden dürfen. In der Praxis werden die entsprechenden Passagen der Genfer Abkommen (Art. 38 des I. Abkommens und Art. 41 des II. Abkommens) jedoch weiter ausgelegt. 26 Vgl. Sommaruga, Comelio (1992): Unity and Plurality of the Emblems, in: International Review ofthe Red Cross, No. 289, S. 333-338, hier S. 337.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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the Future of the Movement" erhielt die Aufgabe, derzeitige und zukünftige Trends im humanitären Arbeitsfeld aufzuzeigen und notwendige Veränderungen der Strukturen der Bewegung vorzuschlagen. Die Studiengruppe legte ihren Abschlußbericht dem Delegiertenrat zu seiner Sitzung im Oktober 1993 vor. Ihr Bericht enthält dreißig Vorschläge zur Verbesserung der Strukturen, Abläufe und Kooperation innerhalb der Bewegung. Die Umsetzung dieser Vorschläge wird als eine Aufgabe aller Teile der Bewegung für die kommenden Jahre angesehen. 27 Die nachfolgenden Ausführungen beschäftigen sich mit den beiden Institutionen der Bewegung, dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz und der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften, deren Tätigkeiten primär international ausgerichtet sind. Dabei soll jeweils zuerst dargestellt werden, welche Dienstleistungen die Organisationen erbringen bzw. welche Güter sie im Lichte der Kollektivgütertheorie bereit- und herstellen.

27 Vgl. Study Group on the Future of the International Red Cross and Red Crescent Movement (Hrsg., 1993): Final Report of the Study Goup on the Future of the International Red Cross and Red Crescent Movement to the Council of Delegates meeting in Birmingham, England, 29th to 30th October 1993, o. O.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

2. Internationales Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) a) Heutige Aufgaben Die Satzung des IKRK. nennt folgende Aufgaben, die das IKRK zu erfiillen hat: "a) die Grundsätze der Bewegung zu wahren und zu verbreiten, nämlich Menschlichkeit, Unparteilichkeit, Neutralität, Unabhängigkeit, Freiwilligkeit, Einheit und Universalität; b) jede neu- oder wiedergegründete Nationale Gesellschaft anzuerkennen, welche die Anerkennungsbedingungen, niedergelegt in den Statuten der Bewegung, erfiillt, und diese Anerkennung den anderen Nationalen Gesellschaften bekanntzugeben; c) die Aufgaben wahrzunehmen, die ihm die Genfer Abkommen übertragen; sich rur die strikte Einhaltung des in bewaffneten Konflikten anwendbaren humanitären Völkerrechts einzusetzen und jede Beschwerde über behauptete Verletzungen dieses Rechts entgegenzunehmen; d) als neutrale Institution, deren humanitäre Tätigkeit insbesondere in bewaffneten Konflikten - internationaler oder anderer Natur - oder bei inneren Unruhen erfolgt, sich jederzeit darum zu bemühen, den militärischen und zivilen Opfern solcher Ereignisse und ihrer direkten Folgen Schutz und Hilfe zu gewähren; e) die Tätigkeit des von den Genfer Abkommen vorgesehenen Zentralen Suchdienstes sicherzustellen; f) im Blick auf mögliche bewaffnete Konflikte zur Ausbildung von Sanitätspersonal und Vorbereitung von Sanitätsmaterial beizutragen, dies in Zusammenarbeit mit den Nationalen Gesellschaften, den militärischen und zivilen Sanitätsdiensten und anderen zuständigen Behörden; g) rur das Verständnis und die Verbreitung des in bewaffneten Konflikten anwendbaren humanitären Völkerrechts zu sorgen und dessen allfallige Weiterentwicklung vorzubereiten; h) die Mandate zu übernehmen, die ihm die Internationale Konferenz überträgt. "1 Die Liste der satzungsmäßigen Aufgaben des IKRK kann zu runf Aufgabenbereichen zusammengefaßt werden, 2 die nachfolgend näher zu beschreiben und auf ihre kollektivgütertheoretischen Eigenschaften zu untersuchen sind:

1 Art. 4 der Satzung des IKRK vom 20. Januar 1988. Der Wortlaut ist identisch mit dem Aufgabenkatalog des IKRK in den Statuten der Bewegung Art. 5. 2 Vgl. IKRK (Hrsg., 1993a): Panorama 93, Genf, S. 23.

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- Schutztätigkeiten, - Verbreitung und Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts, - Suchdienst, - materielle Hilfe und - medizinische Hilfe. Die Genfer Abkommen zum Schutze von verwundeten oder kranken Soldaten, Kriegsgefangenen und Zivilisten räumen für internationale bewaffnete Konflikte die Möglichkeit ein, daß zur Sicherstellung dieses Schutzes eine neutrale Schutzmacht, ein unbeteiligter Drittstaat, von den Kriegsparteien benannt wird. Das IKRK kann mit der Zustimmung der Konfliktparteien die Aufgaben einer Schutzmacht als Ersatzinstitution übernehmen und auf der Grundlage der Genfer Abkommen als neutraler Vermittler oder als Kontrolleur für die Einhaltung der Bestimmungen fungieren. Wesentliches Element dieser Schutztätigkeit bilden die Besuche bei Gefangenen, Zivilinternierten, Kriegsgefangenen und politische Gefangenen. Das IKRK übernimmt diese Unterscheidung nicht, sondern besucht alle aufgrund der Konfliktsituationen internierten Gefangenen. Die Delegierten des IKRK besuchen alle Orte der Internierung, sprechen ohne Zeugen mit den Gefangenen, legen Listen der besuchten Personen an und überprüfen die Haftbedingungen. Über die Besuche werden vertrauliche Berichte verfaßt, die auch Vorschläge zur Verbesserung der Haftbedingungen enthalten. Die Ergebnisse der Besuche und die Verbesserungsvorschläge der Delegierten werden zunächst mit dem Lagerleiter besprochen, die Abschlußberichte dann an die Gewahrsamsmacht, bei internationalen bewaffneten Konflikten auch an die gegnerische Macht, weitergeleitet. Um eine Schutzwirkung für die Internierten zu erzielen, wiederholt das IKRK seine Besuche und überprüft, ob vorgeschlagene Verbesserungen tatsächlich umgesetzt wurden. Außerdem werden Kontakte zwischen den besuchten und registrierten Gefangenen und ihren Familien hergestellt, entweder durch Mitteilungen, die das IKRK befördert, oder durch Besuche der Angehörigen in den Lagern, die vom IKRK teilweise durch Übernahme der Reisekosten erst ermöglicht werden. Darüber hinaus werden die Gefangenen mit Hilfssendungen versorgt, falls die Familie des Gefangenen Not leidet, wird auch sie unterstützt. 3 1993 besuchte das IKRK 143.610 Internierte an 2.367 Orten. 4 Eine Schutztätigkeit im weiteren Sinne ist die Verbreitungsaufgabe des IKRK. Denn die Grundgedanken des humanitären Völkerrechts, niedergelegt in den Genfer Abkommen und anderen Dokumenten, wirken sich erst dann 3 Vgl. HarrofJ-Tavel. Marion (1993): Action taken by the International Committee ofthe Red Cross in Situations ofInternal Violence, in: International Review ofthe Red Cross, No. 294, pp. 195-220, hier S. 208-211. 4 Vgl. IKRK (Hrsg., 1994): Annual Report 1993, Genf, S. 18.

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zum Schutz der Opfer aus, wenn ihre Inhalte den am Konflikt Beteiligten bekannt und verständlich sind und von ihnen angewandt werden. Daher bemüht sich das IKRK intensiv um die Unterzeichnung der Genfer Abkommen und ihrer Zusatzprotokolle durch alle Staaten der Welt sowie um die Umsetzung des humanitären Völkerrechts in nationale Maßnahmen und Gesetze. Bis zum 31.12.1993 unterzeichneten 185 Staaten die vier Genfer Abkommen von 1949, 130 bzw. 120 die Zusatzprotokolle I bzw. 11 von 1977. 5 Zusätzlich versucht das IKRK die Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts zu fördern, um vorhandene Lücken zu schließen und an neue Entwicklungen anzupassen. 6 Zum Beispiel startete das IKRK eine Kampagne gegen neu entwickelte Laserwaffen, die die Soldaten des Konfliktgegners dauerhaft erblinden lassen, und bittet alle Staatsregierungen, gegen die Verwendung dieser Waffen einzutreten. Eine weitere Kampagne des IKRK beschäftigt sich mit dem Problem der Antipersonen-Landminen, für die das IKRK ein Verbot erreichen möchte. 7 Aber die Verbreitungsaufgabe des IKRK erfaßt nicht nur die höchsten diplomatischen Ebenen. Mit leicht verständlichen Zeichnungen und Comics werden die Gedanken des humanitären Völkerrechts den verschiedensten Gruppen der Streitkräfte, Schülern und Studenten bekannt gemacht und erklärt. Seminare, Vorträge, Radiosendungen und Fernsehberichte sollen allen gesellschaftlichen Schichten der Bevölkerung Kenntnisse im humanitären Recht als Vorbereitung auf Konfliktsituationen und im Kriegsfall vermitteln. 8 Konflikte verursachen häufig den Zusammenbruch von nationalen Kommunikationsmöglichkeiten. Familien werden getrennt, Gefangene verlieren den Kontakt zu ihren Angehörigen. Der Zentrale Suchdienst des IKRK versucht den Verbleib von einzelnen Menschen zu klären, Familien zusammenzuführen, verletzte Kriegsgefangene in ihr Heimatland zurückzubringen und einen Nachrichtenaustausch zwischen getrennten Familien oder Gefangenen und ihren Angehörigen über die Suchbüros vor Ort zu ermöglichen. Über lokale Rotkreuzinstitutionen wird ein Netzwerk aufgebaut, das die Botschaften transportiert. Die Nachrichten werden auf IKRK-Formblätter geschrieben und sollen nicht mehr als 25 Worte umfassen. 1993 beförderte das IKRK 4.703.258 solcher Nachrichten, führte 2.182 Familien zusammen, ermittelte 10.184 gesuchte Personen und erhielt 14.947 neue Suchaufträge. 9 Der Zentrale Suchdienst arbeitet mit den Suchdiensten der Nationalen Gesellschaften zusammen und fördert deren Aufbau bzw. Weiterentwicklung durch Ausbildungsmaßnahmen. Das Archiv des Suchdienstes wird als Grundlage benutzt, 5 6 7 8 9

Vgl. IKRK. (Hrsg., 1994), S. 253. Vgl. IKRK. (Hrsg., 1993b): Tätigkeitsbericht 1992, Genf, S. 164. Vgl. IKRK. (Hrsg., 1994), S. 242 f. Vgl. Harro./J-Tavel (1993), S. 216 f. Vgl. IKRK. (Hrsg., 1994), S. 20.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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um Dokumente und Bescheinigungen auszustellen, zum Beispiel, wenn ein ehemaliger Kriegsgefangener seine Haftzeit belegen muß, um eine Entschädigung oder Pension zu erhalten. 10 Ein Konflikt zieht immer auch die Zivilbevölkerung in Mitleidenschaft. Die Güterversorgung verschlechtert sich oder bricht zusammen. Bevölkerungsgruppen fliehen vor den Gefechten der Kriegsparteien in Gegenden, wo möglicherweise keine Lebensgrundlage gegeben ist. Bei der Rückkehr in ihre Heimat ist dort oft die Existenzgrundlage, Häuser, Infrastruktur und Versorgung, zerstört. Das IKRK leistet in diesen Fällen für eine Übergangszeit Nothilfe mit Güterlieferungen, die auf die dringlichsten Bedürfnisse der Opfer abgestimmt sind. Aufgrund seiner Grundsätze der Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit, stellt das IKRK drei Bedingungen an die Autoritäten vor Ort, bevor die Hilfsgüter geliefert werden: 1. Das IKRK muß Zugang zu den Opfern erhalten, um ihre Situation zu erfassen und ihre Bedürfnisse festzustellen. 2. Das IKRK möchte bei den Hilfslieferungen anwesend sein. 3. Das IKRK übernimmt die Überwachung der Aktion, um eine Berichterstattung an die Geberinstitutionen sicherzustellen. Zusätzlich bemüht sich das IKRK, die Erlaubnis zu erhalten, wieder an die Lieferorte zurückzukehren, um die Wirkung ihrer Arbeit für die Bevölkerung im Vergleich zu den gesetzten Zielen zu überprüfen. 11 1993 stellte das IKRK 306.000 Tonnen Nothilfematerial, bestehend aus Nahrung, Kleidung, Decken usw., im Wert von CHF 260,6 Mio. für die Opfer in 54 Ländern bereit. Die drei großen Hilfsaktionen für Ruanda, Somalia und das frühere Jugoslawien umfaßten dabei 85 Prozent der geleisteten Hilfe. 12 Die medizinische Hilfe des IKRK umfaßt zum einen die Hilfeleistung vor Ort zum Aufbau oder zur Unterstützung der medizinischen Versorgung von Kriegsteilnehmern und Zivilisten. Zum anderen erforscht das IKRK die gesundheitlichen Folgen, die mit bewaffneten Auseinandersetzungen verbunden sind, und ihre Behandlung. Etwa ein Viertel aller Opfer, die die IKRKChirurgenteams 1993 versorgten, litten an den Folgen einer Minenexplosion. Die meisten dieser Opfer waren Zivilisten. Daher bildete die chirurgische Behandlung dieser Opfer einen Schwerpunkt der medizinischen Symposien, die das IKRK 1993 initiierte. Weitere Symposien beschäftigten sich allgemein mit der Verbesserung und Verbreitung der Kenntnisse in der Kriegschirurgie. 10 Vgl. IKRK (Hrsg., 1987): Der Zentrale Suchdienst des IKRK, Genf, und IKRK (Hrsg., 1994), S. 20 f. 11 Vgl. Harroff-Tavel (1993), S. 215. 12 Vgl. IKRK (Hrsg., 1994), S. 24.

172

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Insgesamt verteilte das IKRK 1993 medizinische Ausrüstung und Güter im Wert von CHF 35 Mio. und verausgabte weitere CHF 100 Mio. für medizinische Leistungen. Durchschnittlich waren 205 medizinische Stationen vor Ort im Einsatz. In elf Ländern wurden 22.985 Patienten chirurgisch behandelt. 8.399 Amputierte erhielten orthopädische Vorrichtungen. In 16 Ländern veranstaltete das IKRK 26 orthopädische Work Shops, die den Kriegsopfern eine Rehabilitation anboten. Medizinische Hilfe wird auch im Zusammenhang mit den Gefangenenbesuchen geleistet. Zum Beispiel untersuchen Ärzte als IKRKDelegierte in Internierungslagern die Lagerinsassen auf ihren Gesundheitszustand. Zusätzlich beschäftigten sich eine Reihe von Fachtagungen im Jahr 1993 mit dem Thema der Gesundheit im Gefängnis. 13 Abschließend läßt sich aus der Darstellung des Aufgabenspektrums des IKRK erkennen, daß es sich hier um staatliche Allokationsaufgaben handelt, namentlich der Schutz und die Kontrolle der international gültigen Rechtsordnung des humanitären Völkerrechts, niedergelegt in den Genfer Abkommen und ihren Zusatzprotokollen, oder die Bereitstellung einer Kommunikationsinfrastruktur. Diese Aufgaben werden jedoch aufgrund verzerrter oder im Konfliktfall fehlender politischer Willensbildung nicht oder nicht im ausreichenden Maße erfüllt. Das IKRK übernimmt weltweit als Ersatzinstitution diese Tätigkeiten, z. B. durch Schutz und Kontrolle des humanitären Rechts und im Rahmen der Suchdienstaktivitäten- den Ersatz der in der Konfliktsituation zusammengebrochenen, öffentlichen Kommunikationssysteme. Auch die materielle und medizinische Hilfe des IKRK, die trotz ihres hohen monetären Wertes nur Nebenfunktionen des IKRK darstellen, sind als Ersatz fehlender staatlicher Infrastrukturleistungen im Bereich des Gesundheitswesens und der Wirtschaftsordnung einzuschätzen. Die weiteren Ausführungen beschäftigen sich, an diese Überlegungen anknüpfend, mit der Frage, wie das IKRK seine Leistungen finanziert und bereitstellt, sowie, welche Lösung aus kollektivgütertheoretischer Sicht für diese Güter sinnvoll wäre. b) Rechtsgrundlage der Tätigkeiten Drei Rechtskreise bilden die Rechtsgrundlage für die Tätigkeiten des IKRK: 1. Die vier Genfer Abkommen von 1949 und ihre Zusatzprotokolle von 1977, die das spezielle Mandat des IKRK in Konfliktsituationen begründen,

13 Vgl. IKRK. (Hrsg., 1994), S. 21-24.

173

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

2. die Statuten der Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, der das IKRK angehört, und 3. die Satzung des IKRK, die sich die Mitglieder des IKRK gegeben haben. Die wichtigste Rechtsgrundlage für die Arbeit des IKRK bilden die vier Genfer Abkommen vom 12. August 1949, das erste Abkommen zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der Streitkräfte im Felde, das zweite zur Verbesserung des Loses der Verwundeten, Kranken und Schiffbrüchigen der Streitkräfte zur See, das dritte über die Behandlung der Kriegsgefangenen, das vierte zum Schutze von Zivilpersonen in Kriegszeiten, sowie die zwei Zusatzprotokolle von 1977 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte (Protokoll I) und über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte (Protokoll 11). Das IKRK wird an vielen Stellen der Abkommen namentlich erwähnt und somit aus dem Kreis der übrigen, humanitären Organisationen hervorgehoben. Welche Rechte das IKRK auf der Grundlage der Genfer Abkommen geltend machen kann, ist von der Art des Konfliktes abhängig. Die nachfolgende Graphik verdeutlicht den Zusammenhang von Situation und Rechten des IKRK, aus denen dann auch die Verpflichtung erwächst, diese Rechte tatsächlich wahrzunehmen. Tabelle 15

Rechtsgrundlage der Aktivitäten des IKRK

Situation HumaniUJres Völkerrecht:

Internationaler bewaflheter Konflikt Nichtinternationaler bewaflheter Konflikt Außerhalb des humanitären Völkerrechts:

EingritTsrecht

Initiativrecht (Genfer Abkommen)

Initiativrecht (Statuten der Bewegung)

4 Genfer Abkommen Protokoll I

Ersatz einer Schutzmacht Art. 126 rn 14 Art. 143 IV

Art. 9 I-rn Art. 10 IV Art. 81 P. I

Ja, aber nicht notwendig

Art. 3 I-IV Protokoll II

Nein

Art. 3 I-IV

Ja, aber nicht notwendig

Menschenrechte

Nein

Nein

Rechtsgrundlal!,e

Innere Unruhren und Spannungen Quelle: Graphik, zur Verlligung gestellt von I.-Ph. Lavoyer. 14

Ja Art. 5 § 2 d) und § 3

Die römischen ZitTern bezeichnen das betretTende Genfer Abkommen.

174

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalutsorganisationen

Die Zusammenstellung zeigt, daß die Stellung des IKRK im Fall von internationalen bewaffneten Konflikten am stärksten ist. Das IKRK kann als Ersatzinstitution einer Schutzmacht bestimmte Eingriffsrechte geltend machen. Artikel 126 des dritten Abkommens und Artikel 143 des vierten Abkommens regeln das Recht zu Gefangenenbesuchen, sowie die Bedingungen dieser Besuche, die den Zugang zu allen Internierungsorten, die Gespräche ohne Zeugen, sowie die freie Gestaltung von Besuchsdauer und Besuchswiederholung gestatten. Allein die Ernennung der Personen, die als Delegierte des IKRK fungieren, bedarf der Genehmigung der Gewahrsamsmacht. Über das Besuchsrecht hinaus kann das IKRK weitere humanitäre Aktivitäten zum Schutze der Opfer entwickeln. Die Artikel 9 I-III, 10 IV und Art. 81 Protokoll I verpflichten die Konfliktparteien die Aktionen des IKRK nicht zu behindern, sondern nach Kräften zu erleichtern. Durch das humanitäre Völkerrecht wird weiterhin der Fall des Bürgerkriegs erfaßt, für den Art. I P. 11 eine Definition gibt. Diese besagt, daß "alle bewaffneten Konflikte ... , die im Hoheitsgebiet einer Hohen Vertragspartei zwischen deren Streitkräften und abtrünnigen Streitkräften oder anderen organisierten bewaffneten Gruppen stattfinden, die unter einer verantwortlichen Führung eine solche Kontrolle über einen Teil des Hoheitsgebiets der Hohen Vertragspartei ausüben, daß sie anhaltende, koordinierte Kampfhandlungen durchführen und dieses Protokoll anzuwenden vermögen." In diesen sachlich eng begrenzten Konfliktfällen besitzt das IKRK aufgrund Art. 3 der vier Genfer Abkommen ein völkerrechtlich gesichertes Initiativrecht. Dieses Initiativrecht besteht darin, daß "eine unparteiische, humanitäre Organisation, wie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz, ... den am Konflikt beteiligten Parteien ihre Dienste anbieten (kann)". Damit kann das Angebot des IKRK zur Leistung von unparteiischer Hilfe, nicht als unerlaubte Einmischung in innere Angelegenheiten aufgefaßt werden. 15 Gleichwohl bedarf es zum Tätigwerden des IKRK im Konfliktgebiet der Zustimmung der Konfliktparteien. Zur Durchsetzung seiner Rechte kann das IKRK die Hilfe von unbeteiligten Drittstaaten in Anspruch nehmen. Denn Art. 1 der Abkommen begründet die Verpflichtung für jeden Unterzeichnerstaat, die Einhaltung der Vereinbarungen zu sichern. Zulässig sind z. B. die Ausübung von diplomatischem oder

15 Vgl. Koenig. Christian (1991): Juristische Überlegungen zum Beobachterstatus des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz bei den Vereinten Nationen, in: Auszüge der Revue internationale de la Croix-Rouge, Band XLII, Nr. 1, S. 41-53, hier S.44.

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

175

wirtschaftlichem Druck sowie die Unterstützung humanitärer Aktionen. 16 Das IKRK selbst hat sich eine Reihe von Mitteln vorbehalten, um die Einhaltungen der Vereinbarungen sicherzustellen. Diese Mittel gehen von vertraulichen Gesprächen der Delegierten mit den zuständigen Lagerkommandanten und Behördenvertretern, über ausführliche, schriftliche Berichte des IKRK-Präsidenten an die betreffende Regierung bis hin zu öffentlichen Stellungnahmen, die allerdings nur unter bestimmten Bedingungen abgegeben werden, um nicht gegen die Interessen der Opfer zu handeln. Ein Teilnahme an Untersuchungen zu Verletzung des humanitären Völkerrechts ist daher nur sehr begrenzt möglich. I7 Die praktische Ausgestaltung des Initiativrechts des IKRK in internationalen oder nicht-internationalen bewaffneten Konflikten wird in Verhandlungen mit den Konfliktparteien vereinbart. Zunächst bietet das IKRK den beteiligten Parteien seine Dienste an. Nachdem die Erlaubnis zur Ausübung der Dienste durch die Konfliktparteien erteilt worden ist, wird mit der zuständigen Behörde oder -im Fall eines internen Konfliktes- mit anderen Ansprechpartnern der Umfang der Dienste und ihre Abwicklung besprochen. Essentielle Bedingungen der Dienste sind von seiten des IKRK nicht verhandelbar, z. B. daß die Gefangenenbesuche ohne Zeugen stattfinden, daß die Besuche wiederholt werden können usw. Andere Tätigkeiten, wie die Information für die Angehörigen über den Zustand der Gefangenen im Rahmen der Suchdienstaktivitäten, können möglicherweise im Interesse der Gefangenen Verhandlungsgegenstand sein. Hier gilt es die Schutzwirkung der Besuche, die ohne Zugeständnisse an die Regierung vielleicht nicht erlaubt würden, gegen die emotionale Belastung der Angehörigen, die ohne Nachricht bleiben, abzuwägen. Das Ergebnis der Verhandlungen wird von der Behörde an die weiteren zuständigen Stellen, den Lagerkommandanten usw., mitgeteilt, so daß die Lagerverwalter auf die Ankunft der Delegierten des IKRK vorbereitet sind. Falls notwendig, werden die Delegierten mit zusätzlichen Papieren ausgestattet, die ihre Berechtigung wiedergeben. Die Rechtsstellung der Delegationen des IKRK und seiner entsandten Kräfte wird heute oftmals durch Sitzabkommen zwischen dem IKRK und der Regierung des betreffenden Landes geregelt. Sitzabkommen regeln den rechtlichen 16 Vgl. Palwankar. Umesh (1994): Zur Verfllgung der Staaten stehende Maßnalunen, um ihrer Pflicht zur Durchsetzung des humanitären Völkerrechts nachzukonunen, in: Auszüge der Revue internationale de la Croix-Rouge, Band XL V, Nr. 2, S. 45-62. 17 Vgl. IKRK (Hrsg., 1981): Die Demarchen des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz im Falle von Verletzungen des humanitären Völkerrechts, in: Auszüge der Revue internationale de la Croix-Rouge, Sept./Okt., S. 86-94.

176

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Rahmen, der die optimale Erfiillung des Mandats des IKRK ermöglichen soll. Sie stellen jedoch keine Festlegung der Operationen in diesem Land dar. Inhaltlich legen sie die Immunitäten und Privilegien der Delegationen des IKRK und seiner Delegierten fest. Sie sind in ihrer Ausgestaltung den Abkommen über Immunitäten und Privilegien der UN-Sonderorganisationen nachgebildet. Dementsprechend verleihen sie den Delegierten des IKRK den Status eines Diplomaten, der Delegation den Status einer Botschaft. Dies erleichtert die Arbeit des IKRK in vielen praktischen Details, z. B. ungehinderte Grenzübergänge der Delegierten, ungehinderte Importe von Hilfsgütern usw. Sitzabkommen sind für eine erfolgreiche Arbeit nicht unbedingt notwendig und für operative Aktionen haben sie nicht erste Priorität, da die Aushandlung eines Abkommens Zeit braucht, so daß andere Überlegungen zum Schutz der Opfer am Beginn einer Operation Vorrang haben. Wenn sich dann später herausstellt, daß ein Sitzabkommen praktische Erleichterungen für die Operation bringt, ist auch hier der Abschluß eines Sitzabkommens denkbar. Im allgemeinen werden Sitzabkommen angestrebt, wenn ein dauerhafter Aufenthalt im betreffenden Land abzusehen ist und ein Abkommen die praktische Arbeit zu erleichtern vermag, z. B. für unbeschränkte Importe, Zollerleichterungen und Grenzübergänge. Dementsprechend begann die Entwicklung, Sitzabkommen abzuschließen, erst in den 70er Jahren mit dem Konzept der Regionaldelegationen, die dauerhaft in einem Land ohne Konflikt etabliert werden und für dieses Land und umliegende Länder Verbreitungsarbeit leisten und Kontakte pflegen. Bisher wurden über fünfzig Sitzabkommen abgeschlossen. Üblicherweise verhandelt die zuständige Regionaldelegation mit Unterstützung des Hauptquartiers mit den Regierungsvertretern. AIs ersten Schritt legt das IKRK einen Entwurf vor, der sich möglichst weit an die Regelungen der zwischenstaatlichen Organisationen anlehnt. Teilweise legt die Regierung dann einen Gegenvorschlag vor, den das IKRK auf seine Vereinbarkeit mit dem IKRK-Mandat prüft. In Verhandlungen mit der Regierung wird dann die konkrete Ausgestaltung vereinbart. Das Abkommen ist in der Regel von beiden Seiten mit einer Frist von sechs Monaten kündbar. Die Sitzabkommen, die außerhalb von internationalen bewaffneten Konflikten abgeschlossen wurden, stellen keine völkerrechtlichen Verträge dar, sondern unterliegen dem nationalen Recht des betreffenden Staates. Erst ein internationaler bewaffneter Konflikt läßt die Rechtsnatur der Bevorrechtung der Delegationen und der entsandten Kräfte des IKRK von einer nationalen zu einer völkerrechtlichen werden. 18

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

177

Das humanitäre Völkerrecht bietet neben den Schutztätigkeiten in einzelnen Konflikten weitere Ansatzpunkte rur Aktionen des IKRK im Rahmen seine Wächterfunktion zum Schutz der Genfer Abkommen. Zum Beispiel legt Art. 35 P. I die im Konflikt zulässigen Waffen fest. Danach ist die Verwendung von Waffen verboten, "die geeignet sind, überflüssige Verletzungen oder unnötige Leiden zu verursachen." Hieran knüpfen neue Aktionen des IKRK an, die sich gegen neu entwickelte, aber im Sinne der Konventionen nicht zulässige Waffen wenden. Ein Beispiel hierfiir ist die jüngste Kampagne des IKRK gegen Blendungswaffen. Bei inneren Unruhen oder Spannungen werden dem IKRK auf der Grundlage des humanitären Völkerrechtes keine Eingriffs- oder Initiativrechte zuerkannt. Rechtsgrundlage rur Aktionen des IKRK sind in diesen Fällen die Statuten der Internationalen Ro/kreuz- und Rothalbmondbewegung, speziell der Art. 5 § 2 d) aus dem Aufgabenkatalog des IKRK, der dem IKRK ein Initiativrecht gibt. Die Vertragsstaaten der Genfer Abkommen nehmen zwar an der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondkonferenz teil, welche die Statuten der Internationalen Bewegung verabschiedet. Rechtlich verbindlich sind die Bestimmungen der Statuten jedoch nicht, da sie keine Staatsverträge darstellen. Aus diesem Grund werden die Statuten als "soft law" bezeichnet im Gegensatz zum "hard law" der Genfer Abkommen. Die Statuten begründen dementsprechend eine moralische Verpflichtung der Vertragsstaaten, an die das IKRK anknüpfen kann. Art. 5 § 3 der Statuten enthält ein noch weitergehendes Initiativrecht des IKRK, das über Konflikte und Unruhen hinausgeht, also auch in Friedenszeiten anwendbar ist: "Das Internationale Komitee kann jede humanitäre Initiative ergreifen, die sich mit seiner Rolle als spezifisch neutrale und unabhängige Institution und als Vermittler vereinbaren läßt, und sich mit jeder Frage befassen, deren Prüfung durch eine solche Institution nötig wird." Ein Anwendungsfall wäre eine Flugzeugentfiihrung. Hier kann das IKRK seine Dienste als neutraler Vermittler anbieten. Neben dem Initiativrecht des IKRK legen die Statuten der Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung die weiteren Aufgaben des IKRK und die Stellung innerhalb der Bewegung fest, wie dies bereits beschrieben wurde. 19

18 Vgl. de Weck von Avry-devant-Pont, Christoph (1987): Vorrechte und Befreiungen zugunsten des IKRK und seiner Delegierten, Dissertation, Freiburg, S. 551 f. 19 Vgl. Abschnitt 1. dieses Kapitels. 12 HUdepohl

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfalutsorganisationen

Als Verein im Sinne des schweizerischen Zivilrechts ist das IKRK eine unabhängige Institution und besitzt als solche eine eigene Rechtspersönlichkeit und eine eigene Satzung. Die Statuten des IKRK nennen im gleichen Wortlaut wie die Statuten der Bewegung die Aufgaben des IKRK. und sein Intiativrecht fiir jedwede humanitäre Aktion. Es wird die Notwendigkeit zur engen Kontaktpflege mit den übrigen Komponenten der Bewegung betont. Außerdem werden die Organe des IKRK, Versammlung, Exekutivrat und Direktorat, festgelegt. Die Mitglieder des IKRK, 15 bis 25 Schweizer Bürger, die durch Zuwahl der übrigen Mitglieder in das Komitee eintreten, bilden die Versammlung, das oberste Gremium des IKRK.. Dem Exekutivrat obliegt die generelle Geschäftsfiihrung. Im Direktorat werden die laufenden Aktionen geleitet. Zusätzlich legt die Satzung fest, daß freiwillige Beiträge von Nationalen Gesellschaften und Regierungen die Hauptfinanzierungsquelle des IKRK. ausmachen sollen. Die Verwendung der Mittel soll einer unabhängigen Prüfung unterzogen werden. Unter Berücksichtigung der genannten Rechtsgrundlage des IKRK, zum einen durch die besondere Stellung in den Genfer Abkommen, die Völkerrecht darstellen, zum anderen durch die Rechtspersönlichkeit des IKRK. als nationaler, privater Verein, stellt sich die Frage nach dem Rechtscharakter dieser Institution, die völkerrechtliche Verträge eingeht und deren Mitarbeiter teilweise diplomatischen Status genießen. Das IKRK ist aufgrund seiner Mitglieder, die laut Satzung ausschließlich Bürger Schweizer Nationalität sein können, zunächst eine nicht-staatliche, nationale Organisation, deren Name, "Internationales Komitee", allein durch das internationale Wirkungsfeld der Organisation begründet ist. Jedoch erhält das IKRK. aufgrund der Genfer Abkommen die Möglichkeit, jene Rechte auszuüben, die üblicherweise nur einer Schutzmacht, also Völkerrechtsubjekten, zustehen. Genau dadurch erhält das IKRK. eine Völkerrechtspersönlichkeit. Wie dargelegt, besitzt das IKRK. diese hervorgehobene Stellung aber einzig und allein nur in internationalen bewaffneten Konflikten. Daher ist die Völkerrechtspersönlichkeit des IKRK. lediglich auf die in den Genfer Abkommen genannten Funktionen und immer auf internationale bewaffnete Konflikte beschränkt. In allen anderen Fällen von Bürgerkrieg und inneren Unruhen kann das IKRK nur mit Zustimmung der Konfliktparteien tätig werden und tritt dann ausschließlich als Schweizer Verein auf. 20 Dennoch genießt das IKRK. aufgrund seines speziellen Mandats eine besondere Stellung innerhalb des internationalen Rechts. Diese wird durch die Verleihung des Beobachterstatus bei der Generalversammlung, der üblicherweise Nichtmitgliedstaaten, zwi20 Vgl. Seidl-Hohenveldem. IgllQZ (1992): Völkerrecht, 7. Auflage, Köln u. a. 0., S. 20 I f., de Weck (1987), S. 551.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

179

schenstaatlichen Organisationen und Befreiungsbewegungen -wie z. B. der PLO- zukommt, betont. Ein weiteres Beispiel für diese besondere Rechtsstellung, ist die Tatsache, daß das IKRK als Schweizer Verein im März 1993 ein Sitzabkommen mit der Schweizer Regierung geschlossen hat, in dem die Schweizer Regierung die Völkerrechtspersönlichkeit des IKRK anerkennt und seine Unabhängigkeit und Aktionsfreiheit garantiert. Darüber hinaus werden dem IKRK die gleichen Immunitäten und Privilegien zuerkannt, die die übrigen internationalen Organisationen mit Sitz in der Schweiz genießen. 21 b) Finanzierung aa) Quellen der tatsächlichen Finanzierung Die Resolution 11 der diplomatischen Konferenz von 1949, die die Genfer Abkommen ausarbeitete, enthält die Passage: "In Anbetracht dessen, daß die Genfer Abkommen dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz die Verpflichtung auferlegen, sich zu jeder Zeit und unter allen Umständen zur Erfüllung der ihm durch diese Abkommen übertragenen humanitären Aufgaben bereitzuhalten, anerkennt die Konferenz die Notwendigkeit, dem Internationlen Komitee vom Roten Kreuz eine regelmäßige Unterstützung zuzusichern."22 Diese Resolution besitzt allerdings keinen rechtsverbindlichen Charakter, sondern begründet nur eine moralische Verpflichtung der Vertragsstaaten der Genfer Abkommen, das IKRK zu unterstützen. Dementsprechend bilden Zuwendungen bzw. Spenden verschiedener Geberinstitutionen, Vertragsstaaten der Genfer Abkommen, zwischenstaatlicher Organisationen, Nationaler Gesellschaften, Schweizer Kommunen und privater Spender, die Haupteinnahmequelle des IKRK. Da keine dieser Institutionen zu einer finanziellen Untersützung rechtlich verpflichtet ist, wird die Freiwilligkeit der Zuwendungen vom IKRK und den Geberinstitutionen stets betont. 23 Aufgrund der Freiwilligkeit der Unterstützung kommt es im wesentlichen auf das Geschick des IKRK an, in Verhandlung mit den verschiedenen Geber-

21 Vgl. IKRK. (Hrsg., 1994): Annual Report 1993, Geneva, S. 248. 22 Zitiert nach o. V. (1978): Die Finanzierung des IKRK., in: Deutsches Rotes

Kreuz, Heft 3, S. 9-11, hier S. 9. 23 Vgl. IKRK. (Hrsg., 1993c): Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz Kennen Sie uns?, Genf, S. 7. 12'

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

institutionen unter Verweis auf bisherige Leistungen und eine Erklärung der geplanten Aktionen Unterstützungszusagen zu erreichen. 24 Im Dezember des laufenden Jahres beginnen die Aktivitäten zur Kapitalbeschaffung fiir das nächste Kalenderjahr. Das IKRK wirbt um Gelder fiir zwei Budgets, das Headquarters Budget und das Field Budget. Jedoch sind diese Budgets strikt voneinander zu trennen, da etwa dreißig bis fünfzig Prozent des Personals des Hauptquartiers ständig in operationellen Angelegenheiten vor Ort präsent sind. Außerdem enthält das Headquarters Budget viele unterstützende Tätigkeiten fiir die Operationen, wie z. B. Rechtsangelegenheiten und Kontaktpflege zu anderen Organisationen. Zur Akquisition der Zuwendungen werden Planungen fiir das kommende Kalenderjahr erstellt, die zu zwei Dokumenten zusammengefaßt werden, den Headquarters Appeal und den Emergency Appeals. Aufgegliedert nach Aktivitäten, finden sich dort die gewünschten Finanzmittelvolumina. Diese Hilfsappelle werden den verschiedenen Geberinstitutionen präsentiert. In Verhandlungen versucht die zuständige Abteilung fiir Kapitalbeschaffung im Hauptquartier die höchstmögliche Unterstützung der Geber zu erreichen. Zur Beschaffung der Finanzmittel wird zusätzlich die "Kommission zur Finanzierung des IKRK" eingeschaltet. Diese Kommission setzt sich aus Vertretern verschiedener Nationaler Gesellschaften zusammen und hat die Aufgabe die Kapitalbeschaffungsaktivitäten des IKRK fiir das Headquarters Budget bei den Nationalen Gesellschaften zu unterstützen. Grundlage der Bemühungen ist ein Finanzierungsschlüssel, der fiir jede Nationale Gesellschaft ihren Finanzierungsanteil zum Headquarters Budget des IKRK prozentual angibt. Der Schlüssel lehnt sich an die Aufgliederung der Mitgliedsbeiträge der Nationalen Gesellschaften zur Internationalen Föderation an. Die Kommission ermittelt die Anteile der einzelnen Nationalen Gesellschaften und bittet die Führung dieser Gesellschaft brieflich um die Überweisung des angegebenen Betrages. Das IKRK strebt einen Finanzierungsanteil der Nationalen Gesellschaften von 7 Prozent des Headquarters Budget an. Dieser Anteil wurde aber bisher noch nicht erreicht. 1993 lag der Anteil bei 3,2 Prozent. 25 Neben diesen Beschaffungsappellen am Ende des Vorjahres folgen im Laufe des betreffenden Jahres die Einzelappelle fiir neue Operationen, die durch un-

24 Zum Fund-raising des IKRK vgl. das Gespräch mit Herrn Schmid de Gruneck. Siehe dazu Anhang 6. 25 Errechnet aus dem Finanzierungsanteil der Nationalen Gesellschaften von CHF 4,384 Mio. im Verhältnis zum Headquarters Budget von CHF 138,962 Mio.

181

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbrnondbewegung

vorhersehbare Konflikte notwendig werden. Auch hier unterstützen Verhandlungen der Kapitalbeschaffungsabteilung mit den Geberinstitutionen die Hilfsaufrufe. Das IKRK ist sich darüber im klaren, daß es keine vollständige Finanzierung aller geplanten Aktivitäten zu erwarten hat. Jedoch wurde bisher eine Implementationsrate der Budgets von 75 % erreicht. Durch verstärkte Kapitalbeschaffungsaktivitäten versucht das IKRK zukünftig eine Rate von 80 % zu erreichen. Die nachfolgende Tabelle 16 zeigt, die tatsächlichen Finanzierungsanteile der verschiedenen Geberinstitutionen für das Jahr 1993, gegliedert nach den zwei Budgets und den zusätzlich erbrachten Sach- und Dienstleistungen: Tabelle 16

Zuwendungen und Spenden für das IKRK im Jahr 1993 nach Geberinstitutionen Head- Field Gesamt in% quarters Barrnittel Regierungen Zwischenstaatliche Organisationen Nationale Gesellschaften Schweizer Kommunen NGOs Private Spender

fCHF)

Sach-I in% Gesamt in% Dienstleistungen (CHF) (CHF)

91,2

371,7

462,9

81,1

470

286

5099

69,3

0

60,9

60,9

10,7

56,5

34,3

117,4

16,0

4,4

24,1

28,5

5,0

55,1

33,5

83,6

11,4

3,4

0,9

4,3

0,7

0

0

4,3

0,6

0 4,4

1,5 8,3

1,5 12,7

0,3 2,2

1,7 4,2

1,0 2,6

3,2 16,9

0,4 2,3

Gesamt 164,5 100,0 735,3 100,0 103,4 472,4 570,8 100,0 Quelle: Zusammenstellung nach den Finanztabellen des IKRK im Annual Report 1993, S.297-287.

Die Zusammenstellung zeigt, daß staatliche Zuwendungen von Regierungen und zwischenstaatlichen Organisationen etwa 85 % der freiwilligen Beiträge für das IKRK ausmachen. Bei einem Gesamteinnahmevolumen von CHF 811,3 Mio., das noch durch Zinseinnahmen, Kostenumlagen, Vermögentransfers und sonstige Einnahmen ergänzt wird, beträgt der Finanzierungsanteil aus staatlichen Quellen 77,3 %. Dabei ist zu berücksichtigen, daß von den 185 Staaten, die Ende 1993 die' Unterzeichnerstaaten der Genfer Abkommen waren, nur etwa 75 Regierungen einen Beitrag zur Finanzierung des IKRK

182

C. Tltigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

leisteten. Davon trugen 47 Regierungen ausschließlich zum Headquarters Budget bei, vier Regierungen ausschließlich zum Field Budget. 26 Um zu ermitteln, welche Regierungen am meisten zur Finanzierung des IKRK beitragen, zeigt Tabelle 17 die Auswahl der zehn wichtigsten staatlichen Geberinstitutionen des IKRK im Jahr 1993: Tabelle 17

Die zehn größten, staatlichen Zuwendungsgeber dei IKRK im Jahr 1993

in % der Barmittel Sach-lDienst- Gesamt leistungen Gesamteinnahmen (CHF Mio.) (CHF Mio.) von CHF 811,3 Mio. I (CHFMio.) 206,5 25,5 175,2 31,3 82,0 81,7 0,3 10,1 60,1 19,7 79,8 9,8 46,7 5,7 41,3 5,4

1. USA 2. Schweiz 3. EU 4. Schweden 5. UN-Sonderorganisationen 0,8 36,7 37,5 4,6 30,5 0,7 31,2 3,9 6. Deutschland 28,8 3,5 7. Niederlande 28,8 0 8. Kanada 25,7 2,4 28,1 3,4 9. Japan 20,1 2,5 20,1 0 10. Großbritannien 14,6 0,6 15,2 1,9 Gesamt 460,8 97,1 575,9 709 Quelle: Zusammenstellung nach den Finanztabellen des IKRK im Annual Report 1993, S.297-287.

Die Tabelle 17 macht deutlich, daß die zehn wichtigsten staatlichen Zuwendungsgeber fast den gesamten Regierungsanteil der Finanzmittel aufbringen, genauer 70,9 % der 77,3 % am Gesamtbudget. Außerdem ist zu erkennen, daß die USA mehr als ein Viertel der Gesamtfinanzierungslast des IKRK tragen. Verglichen mit den staatlichen Zuwendungsgebem leisten die Nationalen Gesellschaften der Bewegung mit 11,3 % des Gesamteinnahmevolumens einen relativ geringen Beitrag. Wiederum beteiligte sich dabei nur ein Teil, nämlich 74, der 161 am 31.12.1993 anerkannten Nationalen Gesellschaften an der Finanzierung des IKRK.27 Nachfolgend wird, analog zu den staatlichen Zuwen-

Vgl. Finanztabellen des IKRKAnnual Report 1993, S. 279-287. 27 Vgl. IKRK (Hrsg., 1994), S. 259 und S. 285.

26

183

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

dungs gebern, eine Übersicht über die zehn wichtigsten Gebergesellschaften der Bewegung zur Finanzierung des IKRK gegeben: Tabelle 18 Die zehn größten Zuwendungsgeber der Nationalen Gesellschaften für das IKRK im Jahr 1993, aufgelistet nach ihren Herkunftsländern in % Bannittel Sach-lDienst- Gesamt des Gesamtbeitrags der leistWlgen Nat. Gesellschaften CHFMio. CHFMio. CHFMio. von CHF 83,6 Mio. I. Deutschland 2. Großbritannien 3. USA 4. Norwegen 5. Niederlande 6. Japan 7. Schweiz 8. Österreich 9. Dänemark 10. Schweden

3,9 2,1 4,0 2,3 0,6 4,2 1,3 0,4 0,6 0,8

13,4 10,9 1,0 2,6 4,2 0,4 2,9 3,1 2,7 2,2

17,3 13,0 5,0 4,9 4,8 4,6 4,2 3,5 3,3 3,0

20,7 15,6 6,0 5,9 5,7 5,5 50 4,2 :L9 3,6

Gesamt 43,4 63,6 76,1 20,2 Quelle: ZusammenstellWlg nach den Finanztabellen des IKRK im Annual Report 1993, S.297-287.

Die Zusammenstellung zeigt, daß zehn der 74 zahlenden Nationalen Gesellschaften mit CHF 63,6 Mio. mehr als Dreiviertel des Finanzierungsanteils der Nationalen Gesellschaften von insgesamt CHF 83,6 Mio. erbringen. Diese zehn Nationalen Gesellschaften finanzieren 7,8 Prozent des Gesamthaushaltes von CHF 811,3 Mio. Zwei der 74 Nationalen Gesellschaften, namentlich das Deutsche Rote Kreuz und das Britische Rote Kreuz, tragen zusammen mehr als ein Drittel des Finanzierungsbeitrages. Nach der Zusage der Finanzmittel erfolgt die Überweisung dieser Mittel durch die Geberinstitutionen so zeitig, daß verspätete Zahlungen fiir das IKRK kein Problem darstellen. Einige Geber eröffnen statt einer Überweisung eine Kreditlinie für das IKRK, über die das IKRK je nach Bedarf verfügen kann. Zinszahlungen fiir diese Kreditlinien lehnt das IKRK jedoch ab. Sehr wichtig für die Kapitalbeschaffung des IKRK ist naturgemäß das Vertrauen der Geberinstitutionen. Um dieses Vertrauen zu erhalten und zu fordern, ist Offenheit und Transparenz erforderlich. Das IKRK anwortet auf diese

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Notwendigkeit mit einem standardisierten Berichterstattungssystem, das mit den Hilfsappellen beginnt und mit periodischen Berichten über die Operationen weitergeführt wird. Allerdings sparen die Berichte regelmäßig die Informationen aus, die im Interesse der zu schützenden Opfer geheim gehalten werden müssen. Die Kapitalbeschaffung bei Regierungen und anderen öffentlichen Zuwendungsgebern sowie bei Nationalen Gesellschaften wird vom IKRK. als das traditionelle Fund-raising bezeichnet. Nicht-traditionell ist die Kapitalbeschaffung bei privaten Spendern durch Direct-mailing, Einzelspenden, Geschenke und Erbschaften. Dennoch sammelte das IKRK 1993 CHF 16,9 Mio. Die Kapitalbeschaffung bei Privaten ist dem IKRK nur in der Schweiz erlaubt, um die Finanzierungsmöglichkeiten der Nationalen Gesellschaften durch Spendenkampagnen in ihren Heimatländern nicht zu beeinträchtigen. Auch innerhalb der Schweiz ist eine Überschneidung mit Fund-raising-Aktivitäten des schweizerischen Roten Kreuzes zu vermeiden. Zu einem wachsenden Problem für die traditionelle Kapitalbeschaffung des IKRK wird das Verhalten der Geberinstitutionen, ihre Unterstützungsbereitschaft von der Medienwirksamkeit einer Operation abhängig zu machen. Ein Konflikt, der in den Medien eine ausführliche Berichterstattung mit eindrucksvollen Bildern erhält, ruft ein so großes Interesse bei der Bevölkerung hervor, daß Regierungen, die die IKRK-Aktionen in diesem Konflikt unterstützen, mit politischem Gewinn rechnen können. Eine Operation, die nicht oder nicht mehr im Zentrum des Medieninteresses liegt, erfährt demgegenüber keine finanzielle Unterstützung. Dieses Verhalten bedeutet, daß die Finanzmittel eben nicht in erster Linie nach den Bedürfnissen der Opfer, sondern im Gegenteil nach politischem Gewinn für die Spenderregierungen vergeben werden. 28 Eng verbunden mit diesem Problem ist der steigende Trend, Zuwendungsmittel stets verwendungsbezogen zu vergeben. Das IKRK wirbt in seinen Emergency Appeals stets regionenbezogen, d. h. der Finanzbedarf für die Region Afrika, Lateinamerika usw. wird erbeten. Einige Zuwendungsgeber wie die USA, die Schweiz, die Niederlande und Schweden gehen auf diese regionenbezogene Verwendung ein oder lassen dem IKRK eine große Flexibilität für die Verwendung innerhalb der Region. Die meisten Geberinstitutionen begrenzen jedoch die Verwendung auf ein bestimmtes Land, das nach seiner politischen Relevanz ausgewählt wird. Ein weiterer Teil der Spender beschränkt die Verwendung auf ein bestimmtes Programm in einem Land. Dieses Verhal28 Vgl. auch MNC (Hrsg., 1994): Identity, Image & Comrnunication at the International Comrnittee ofthe Red Cross, London, S. 16.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

185

ten macht einen geringeren Teil als die Zweckbindung für ein Land aus. Jedoch nimmt dieses Verhalten zu. Ein dritter Teil der Geber läßt die Verwendung der Zuwendungsmittel nur für ein bestimmtes Projekt innerhalb eines Programms zu. Das Ergebnis dieses Verhaltens der Zuwendungsgeber, Zuwendungen nach politischem Gewillll zu vergeben und enge Verwendungsvorgaben zu machen, zeigt sich darin, daß einige Projekte bzw. Operationen über-, andere unterfinanziert sind. Aufgrund ihrer Zweckbindung köllllen die Überschüsse und Defizite jedoch nicht gegeneinander aufgerechnet werden. Sie werden in die Appeals des nächsten Jahres übernommen. Anschließend wird dallll nur noch der Nettofinanzbedarf im nächsten Jahr eingeworben. Um jedoch die unterfinanzierten Projekte, die außerhalb des öffentlichen Interesses stehen, weiterführen zu kÖllllen, startet das IKRK periodisch spezielle Kampagnen, die den Focus der Medien auf die "vergessenen Konflikte" lenken sollen, um Kapital für die entsprechenden Operationen des IKRK bei den Geberinstitutionen zu erhalten. Zur Deckung des unmittelbaren Finanzbedarfs der unterfinanzierten Projekte verwendet das IKRK Ersparnisse aus dem Headquarters Budget, dessen Finanzierungsbeiträge keiner Zweckbindung unterliegen und daher zur Fortführung unterfinanzierter Operationen verwendet werden können. Damit lassen sich zusammenfassend zwei grundsätzliche Besonderheiten der Finanzsituation des IKRK feststellen: 1. Die Existenz von über- und unterfinanzierten Operationen durch den wachsenden Trend der Zweckbindung durch die Zuwendungsgeber und 2. die Sicherstellung der Fortführung von defizitären Operationen durch Vorsorgemaßnahmen des IKRK.29 Auf der Grundlage der Anlayse des Verhaltens der Zuwendungsgeber des IKRK werden nach Einschätzung des IKRK für die Zukunft vor allem die folgenden Fund-raising-Strategien für das IKRK bedeutsam sein: - Ausweitung der Zuwendungsgeberbasis, z. B. auf die Golf-Staaten sowie auf neue Industrieländer in Asien und Lateinamerika, - Vergrößerung der Finanzierungsquellen, z. B. durch Überzeugungsarbeit bei den Regierungen mit dem Ziel, Entwicklungsfonds in Nothilfefonds umzuwandeln, - Verbesserung der Qualität und Schnelligkeit von Informationen und der Rechnungslegung sowie - Steigerung des nicht-traditionellen Fund-raising, wie z. B. des Direct-mailing.

29 Vgl. dazu das Gespräch mit Herrn Paridant. Siehe dazu Anhang 7.

186

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

bb) Verwendung der Mittel Im Jahr 1993 verausgabte das IKRK. CHF 810,9 Mio. der zugeflossenen Barmittel sowie der ihm zur Verfügung gestellten Sach- und Dienstleistungen. Die nachfolgende Tabelle 19 zeigt die Verwendung dieser Mittel, aufgegliedert nach Regionen. In Tabelle 20 werden anschließend die Ausgaben, aufgeteilt nach den Aktivitäten des IKRK., dargestellt. Tabelle 19 Ausgaben des IKRK nach Regionen im Jahr 1993 (einschließlich Sach-I Dienstleistungen) inCHFMio.

in%

Afrika West- und Zentraleuropa Allgemeine Aktivitätena) Asien und Paziftk Mittlerer Osten und Nordafrika Osteuropa und Zentralasien Lateinamerika

368,8 175,9 124,4 59,6 33,2 32,2 16,8

45,5 21,8 15,3 7,4 4,0 4,0 2,0

Gesamt

810,9

100,0

a) Diese Kategorie erfaßt die folgenden Aktivitäten, die im oder vom Hauptquartier ausgeftlhrt werden: - Schutzaktivitäten für Konfliktopfer, Arbeit des Zentralen Suchdienstes; - medizinische und materielle Hilfe, Hilfe für Nationale Gesellschaften; - Verbreitung des humanitären Völkerrechts, Information; - operationelle Führung, unterstützende Aktivitäten für das Hauptquartier und die Operationen, spezielle außerbudgetäre Ausgaben. Quelle: Zusammenstellung nach Angaben im IKRK. Annual Report 1993, S. 278.

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

187

Tabelle 20

Ausgaben des IKRK nach Aktivitäten für 1993 (ind. Sach-/ Dienstleistungen) in % in CHFMio. 1. Medizinische und materielle Hilfe 502,4 62,0 2. Schutz, Koordination der Operationen und Zentraler Suchdienst 111,7 13,8 3. Operationelle Unterstützung ft1r die Delegationen 71,9 8,9 4. Unterstützende Aktivitäten, Management der Risiken und Investitionen 70,3 8,6 5. Forschung, Entwicklung und Verbreitung im Bereich des humanitären Völkerrechts 3,4 27,7 6. Kommunikation und Beziehungen zu internationalen Organisationen 16,4 2,0 7. Kooperation mit Nationalen Gesellschaften 10,5 1,3 Gesamt 810,9 100,0 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben im IKRK Annual Report 1993, S. 278.

(1) Unter die Ausgaben für die medizinische und materielle Hilfe fallen die Gehälter und Sozialversicherungsbeiträge für die in diesem Bereich tätigen Delegierten des IKRK, lokale Mitarbeiter und Personal der Nationalen Gesellschaften, sowie deren Reise- und Unterbringungskosten. Außerdem gehören in diese Kategorie die Kosten für die technische Ausrüstung, Transporte, Gebäude und Lagerhäuser, sowie Materialien rur die medizinische Versorgung, Medikamente, Verbände, für Büroarbeiten und zur Verpackung der Güter. Hinzu kommen die Unterstützungleistungen für die im diesem Bereich tätigen Nationalen Gesellschaften. 30 (2) Die Schutztätigkeiten der Delegationen vor Ort verursachen Ausgaben für das in diesem Bereich tätige Personal, Reise- und Transportkosten, für die notwendige technische Ausrüstung, sowie Hilfsgüter rur die Gefangenen und ihre Angehörigen. Außerdem fallen Kosten zur Unterstützung der Entwicklung der Suchdienste in den Nationalen Gesellschaften und nationaler Programme zur Hilfeleistung der Familien von Gefangenen an. Die Koordination der Operationen wird im Hauptquartier geleistet, wobei die jeweiligen Operationen in den verschiedenen geographischen Zonen von einem Generaldelegierten überwacht werden. Für die einzelnen Operationen ist der "Desk Officer" zuständig, der den Informationsfluß zwischen der Delegation vor Ort und den Spezialdiensten im Hauptquartier sicher-

30 Vgl. IKRK (Hrsg., 1993d): ICRC Emergency Appeals 1994, Genf, S. 154-156.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

stellt. Ausgaben fiir den Zentralen Suchdienst im Hauptquartier des IKRK werden ebenfalls diesem Aktivitätsbereich zugeordnet. 31 (3) Die operationelle Unterstützung umfaßt die Planungs-, Koordinations-, Führungs- und Überwachungstätigkeiten der Operationen vor Ort, geleistet durch das Delegationspersonal für das Management, die Verwaltung, die Rechnungslegung und Kommunikation. Daher erfaßt diese Kostenkategorie im wesentlichen die Personalkosten dieser Mitarbeitergruppe sowie Kosten für Büros und Büroausstattung. 32 (4) Mit unterstützenden Aktivitäten werden die Leistungen des Hauptquartiers zur Anwerbung, Ausbildung und Verwaltung des IKRK-Personal, der Beschaffung von Kapital, Sach- und Dienstleistungen, zur Organisation, zum Aufbau und zur Pflege der Informations- und Telekommunikationssysteme, sowie die Archivdienste bezeichnet. Das Management und die Allokation der Risiken und Investitionen beschäftigt sich mit der Regulierung der Finanzflüsse und der Bereitstellung von Kapital fiir Anschaffungen wie Computerausrüstungen und Gebäude. 33 (5) Die Zusammenarbeit mit Nationalen Gesellschaften dient zur Entwicklung der nationalen Bemühungen zur Konfliktbewältigung und- zur Vorbereitung auf Konflikte wie, Erste Hilfe, Ambulanzen, Blutbanken und soziale Dienste fiir Konfliktopfer. Ausgaben entstehen hierbei fiir das Personal des IKRK zur Ausbildung und Beratung des Personals der Nationalen Gesellschaften und fiir Hilfsgüter, z. B. technisches oder medizinisches Gerät. 34 (6) Der Bereich Kommunikation umfaßt die gesamte Öffentlichkeitsarbeit des Hauptquartiers sowie Publikationen und Übersetzungsdienste. In diesen Arbeitsbereich fallt auch die Kontaktpflege und Vertretung zu allen wichtigen internationalen und regionalen Organisationen. 3S (7) Mit der Rechtsforschung und Entwicklung des humanitären Völkerrechts befaßt sich die Rechtsabteilung des Hauptquartiers. Die Anstrengungen zur weltweiten Anerkennung des bestehenden humanitären Völkerrechts und seine Anpassung an neuere Entwicklungen sind zentrale Aktivitäten dieses Arbeitsbereichs. Die Verbreitungsarbeit in den Delegationen leisten die Delegierten, unterstützt von lokalen Mitarbeitern. Neben diesen Personal31 Vgl. IKRK (Hrsg., 1993e): ICRC Headquarters Appea11994, Genf, S. 8 f., IKRK (Hrsg., 1993d), S. 154-156. 32 Vgl. IKRK (Hrsg., 1993d), S. 154-156. 33 Vgl. IKRK(Hrsg., 1993e), S. 15-17. 34 Vgl. IKRK (Hrsg., 1993d), S. 155. 3S Vgl. IKRK (Hrsg., 1993e), S. 13 f.

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I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

kosten fallen Reise- und Transportkosten an, sowie Kosten der Dokumentation und Übersetzung. Außerdem werden Unterstützungsdienste rur die Entwicklung der Verbreitungs- und Informationsprogramme der Nationalen Gesellschaften geleistet. 36 Die Gewichtung der einzelnen Ausgabenkategorien, wie sie Tabelle 20 zeigt, stellt eine globale Zusammenstellung der Aktivitäten des IKRK dar. Die Gewichtung der Aktivitäten bei den einzelnen Operationen kann dagegen höchst unterschiedlich ausfallen. Zur Verdeutlichung dieses Sachverhalts weisen die Tabellen 21a-c beispielhaft die Ausgaben für drei Operationen des IKRK im Jahr 1993 aus. Tabelle 21a Ausgaben des IKRK für die Ruanda-Operation 1993 (CHF 86,37 Mio.)a)

in%

Hilfse;üter Schutz/Suchdienst Overhead Medizinische Hilfe Operationelle Unterstützung Kooperation mit Nationalen Gesellschaften Verbreitun~

Gesamt

8899

4,87 2,72 1,60 1,32 0,33 0,16 100,0

a) einschließlich Cill' 683.420 filr Operationen in Burundi Quelle: Zusammenstellung aus Angaben des Annual Report 1993, S. 77.

Die Ausgabenkategorie "Overhead" wird in jedes Operations- bzw. Landesbudget eingebracht. Sie urnfaßt bis zu 6,5 % der geplanten Ausgaben des Landesbudgets und soll zur Deckung der Unterstützungsleistungen beitragen, die im Hauptquartier rur die Operationen erbracht werden, wie z. B. die Personalbeschaffung und -ausbildung, die Koordination der Operationen und Beratungsleistungen. 37

36 Vgl.lKRK (Hrsg., 1993e), S. 11 f., 37 Vgl.lKRK(Hrsg., 1993d), S. 156.

IKRK (Hrsg., 1993d), S. 154.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Tabelle 21b Ausgaben des IKRK für die Kambodscha-Operation 1993 (CHF 10,99 Mio.)

Medizinische Hilfe i>Perationelle Unterstütz\Ulg SchutzJSuchdienst Overhead Verbreit\Ulg Hilfsgüter Kooperation mit Nationalen Gesellschaften Gesamt Quelle: Zusammenstell\Ulg aus Angaben des Annual Report 1993, S. 121.

in% 5316 20,87 16,39 5,64 2,01 1,93 0 100,0

Tabelle 21c Ausgaben des IKRK für Operation in Israel und den besetzten Gebieten 1993 (CHF 9,2 Mio.)

Schutz/Suchdienst Operationelle Unterstütz\Ulg Overhead Medizinische Hilfe Verbreit\Ulg Kooperation mit Nationalen Gesellschaften Hilfsgüter Gesamt Quelle: Zusammenstell\Ulg aus Angaben des Annual Report 1993, S. 207.

in% 6158 25,63 6,05 3,45 2,11 0,29 0,29 100,0

cc) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung Bei den vom IKRK bereitgestellten Gütern handelt es sich vor dem Hintergrund der Kollektivgütertheorie um staatliche Allokationsaufgaben, die das IKRK als Ersatzinstitution übernimmt. Die IKRK-Güter könnten als Kontrolle und Anpassung einer Rechtsordnung, die Sicherstellung eines Rechtsschutzes und eine internationale Verhandlungsdiplomatie im Bereich des humanitären Völkerrechts bezeichnet werden. Die Bereitstellung dieser Güter gleicht aus der Sicht der Nutzer einer Versicherung gegen eine inhumane Behandlung. Das Hinzutreten einer weiteren Person in den Nutzerkreis verursacht vergleichsweise geringe Grenzkosten, so daß der Rivalitätsgrad, als Ausdruck für das Ausmaß an Rivalität im

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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Konsum, einen Wert unter eins annimmt. Zusätzlich ist zur Einordnung der vom IKRK bereitgestellten Güter in das kollektivgütertheoretische Güterschema zu berücksichtigen, daß die Exklusion von zahlungsunwilligen Nutzern rein technisch zwar möglich wäre (indem nur Hilfeleistungen an ausgewiesenen Mitglieder abgegeben werden), daß die Notwendigkeit einer entsprechenden Versicherung gerade in den Ländern, welche die Haupthilfe empfangen, aber chronisch unterschätzt wird und solche Versicherungsverträge deshalb nicht verkaufbar wären. Vor diesem Hintergrund sollten die Güter des IKRK aus kollektivgütertheoretischer Sicht durch eine Zwangskörperschaft bereitgestellt werden, die ihre Aktivitäten vor allem durch Zwangsbeiträge finanziert. In der Realität ist jedoch aufgrund des geltenden Prinzips der nationalen Souveränität die Erhebung von Zwangsbeiträgen durch eine weltweite Zwangskörperschaft im Bereich des humanitären Völkerrechts derzeit noch nicht durchsetzbar. Die Finanzierung der IKRK-Leistungen, die, wie dargestellt, durch Zuwendungen und Spenden erfolgt, ist daher als Ersatzfinanzierungsform aufzufassen. Die effizienzmindernden Folgen dieser Abweichung von der kollektivgütertheoretischen Äquivalenzfinanzierungslösung treten beim IKRK offen zutage. Die Mittelvergabe durch die Zuwendungsgeber erfolgt nicht nach der Maßgabe des tatsächlichen Bedarfs, sondern nach anderen Erwägungen, wie z. B. der politischen Relevanz eines Landes oder der Medienpräsenz einer Notsituation, so daß Über- und Unterfinanzierungen bei den einzelnen Hilfsoperationen auftreten. Außerdem erbringt das IKRK seine Leistungen für alle Konfliktopfer weltweit, wohingegen nur ein geringer Teil der Gebietskörperschaften im Geltungsbereich der humanitären Rechtsordnung einen Finanzierungsbeitrag rur die Schutzinstitution, das IKRK, leistet. Die dementsprechend fehlenden (Zwangs-) Beiträge der übrigen Nutzer der IKRK-Leistungen müssen daher durch Zuwendungen und Spenden ersetzt werden. Zur Beschaffung der Finanzmittel ist das IKRK gezwungen, einen professionellen und umfangreichen Fund-raising-Apparat aufzubauen, dessen Kapazitäten bei einer Zwangsbeitragsfinanzierung anderweitig sinnvoll genutzt werden könnten. Das IKRK übernimmt nicht nur ersatzweise die Funktionen eines in der Realität nicht existierenden, zwangsgenossenschaftlich organisierten Bereitstellungsverbandes für seine Güter, sondern es führt außerdem die Produktion seiner Güter durch. Jedoch erfolgt die Integration der Herstellungsfunktion in

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

den Bereitstellungsverband nicht aufgrund einer ökonomisch geprägten Abwägung von kostengünstigeren Fremdbezugsmöglichkeiten und Transaktionskostenersparnissen bei einer Eigenfertigung. Stattdessen erfolgt sie gleichsam "automatisch" ohne vorhergehende Analyse von Alternativlösungen, so, als ob andere Möglichkeiten nicht existierten. Folglich wäre ein höheres Maß an ökonomischem Denken innerhalb der Führungsstrukturen des IKRK sicherlich effizienzfördemd und somit wünschenswert. Mögliche Erwägungen zur Make-or-buy-Entscheidung fiir die Güter des IKRK seien hier noch kurz erwähnt. In den anerkanntermaßen brisanten Aufgabenbereichen des IKRK, insbesondere bei den Schutztätigkeiten, kann die Herstellung unter der Ägide des schweizerisch neutralen Verbandes möglicherweise transaktionskostengünstiger geleistet werden, da im Fall eines Fremdbezuges mit unverhältnismäßig hohen Kontrollkosten und eventuell auch mit Gefahrdungskosten in Form von Betrugsrisiken zu rechnen wäre. Außerdem ist zu bedenken, daß die nachgefragten Leistungen im Schutzbereich so spezifisch sind, daß ein erwerbswirtschaftlich organisierter Anbieter ein Weltmonopol erhielte und deshalb eine Integration von Versicherungsverband (IKRK) und dem Einsatzuntemehmen naheliegt. Demgegenüber ließen sich in den übrigen Arbeitsbereichen des IKRK Überlegungen zu Fremdbezugsmöglichkeiten fiir IKRK-Güter anstellen. In der materiellen und medizinischen Hilfe könnten zumindest Teilbereiche des Dienstleistungsspektrums verbandsextern hergestellt und dann kostengünstiger fremdbezogen werden. Eine globale Integration der Herstellungsfunktion birgt dementsprechend die Gefahr weiterer Effizienzverluste in sich, da mögliche kostensparende Alternativlösungen undifferenziert außer Betracht bleiben. d) Personal Aufgeteilt nach den Einsatzorten des Personals, vor Ort in den Operationen oder im Hauptquartier, beschäftigt das IKRK 600-800 entsandte Kräfte und etwa. 5000-8000 lokale Mitarbeiter in den Delegationen sowie etwa 700 Mitarbeiter im Hauptquartier. 38

38 Zu den Angaben dieses Absclmittes vgl. das Gespräch mit Herrn Jaccoud (Anhang 8) und das Gespräch mit Frau von Stülpnagel und Herrn Gassmann (Anhang 9).

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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Die lokalen Mitarbeiter stammen aus dem Einsatzland und werden nach dem jeweiligen lokalen Arbeitsrecht beschäftigt. Sie arbeiten überwiegend in technischen Bereichen, z. B. als Krankenschwestern, Gärtner, Mechaniker, Chauffeure. Darüber hinaus beschäftigt das IKRK die "Field officers". Dies sind aus dem Einsatzland stammende Mitarbeiter, die gut ausgebildet sind, meist über einen Universitätsabschluß verfügen und Englisch sprechen. Ihre Aufgabe ist es, die Delegierten bei den lokalen Behörden einzuführen und ihre Verbindungen für das IKRK zu nutzen. Es handelt sich um dem IKRK gut bekannte und werden als vertrauenswürdig eingeschätzte Personen, wie z. B. ehemalige Professoren, Beamte oder Angehörige prominenter Familien usw. Eine politische Karriere ist allerdings mit der Neutralität des IKRK nicht vereinbar. Die Delegierten im Auftrage des IKRK lassen sich in zwei Gruppen einteilen: l. ca. 200-300 entsandte Kräfte, die meist aus Nationalen Rotkreuzgesellschaften der neutralen Länder Europas stammen, um die Neutralität des IKRK zu erhalten. Ihre Aufgaben liegen im technischen Bereich, wie medizinische Tätigkeiten, Administration und Logistik usw. 2. Delegierte, die die typischen Aufgaben des IKRK wahrnehmen, wie Suchdienst, Verbreitung und Besuche, und technische Spezialtätigkeiten. Diese Gruppe ist beim IKRK angestellt. Bis 1993 war diese Mitarbeitergruppe exklusiv schweizerisch. Im Zuge der "Internationalisierung des IKRK", bei der das IKRK dem Druck der internationalen Gemeinschaft der Nationalen Gesellschaften nachgab, werden in diesem Aufgabenbereich auch andere Nationalitäten eingesetzt, wobei diese Nicht-Schweizer aus Nationalen Gesellschaften stammen, die schon lange mit dem IKRK kooperieren, so z. B. die europäischen Nationalen Gesellschaften. Jedoch sind bei NichtSchweizern stets die Grenzen der Einsetzbarkeit dieser Nationalitäten zu beachten, die aus historischen Feindschaften oder kulturellen Unterschieden resultieren. Im Hauptquartier werden etwa 80 % Schweizer und 20 % Ausländer beschäftigt, z. B. Franzosen, Deutsche, Italiener, Spaniern, Canadier und Lateinamerikaner. Eine gewisse Anzahl von Posten im Hauptquartier, ca. 250, ist für Operationsmitarbeiter reserviert, die an den Hauptsitz zurückkehren. Dadurch wird ein Personalaustausch zwischen Feld und Sitz ermöglicht. Dieser Austausch ist nicht formalisiert, sondern erfolgt aufgrund individueller Absprache zwischen den Feldmitarbeitern und der Administration. Dazu wird eine hohe Mobilität von den Mitarbeitern gefordert. Nach etwa zwei oder vier Jahren in Operationen vor Ort ist eine zwei- oder vierjährige Tätigkeit im Hauptquartier vorgesehen, um dann wieder vor Ort zu arbeiten. Persönliche oder berufliche Wünsche der Mitarbeiter bei der Arbeitsplatzveränderung 13 Hüdepohl

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können durch eine Zeitverschiebung der Versetzung oder ein Angebot eines anderen Postens berücksichtigt werden. Das IKRK selbst beschäftigt keine freiwilligen Mitarbeiter. Nach Ansicht des IKRK ist zur Bewältigung der spezifischen IKRK-Aufgaben ein so hohes Maß an Flexibität, Mobilität und Professionalität erforderlich, daß dieser Standard nicht von freiwilligen Mitarbeitern erbracht werden kann. Neben der langfristen Beschäftigung eines festen Mitarbeiterstabes arbeitet das IKRK zeitlich befristet mit externen Beratern zusammen. Diese werden zu allen Arbeitsbereichen hinzugezogen, da das IKRK nur in einem engen Bereich, im humanitären Recht und in der Kriegschirurgie, selbst internationaler Spezialist ist. In allen anderen Bereichen, z. B. Finanzierung, Kommunikation usw., nutzt das IKRK das Wissen von international anerkannten Spezialisten. Diese verlangen eine marktübliche Entlohnung. Nur selten erhält das IKRK einen Preisnachlaß. Das größte Personalproblern des IKRK besteht darin, die richtige Person auf den richtigen Posten zu plazieren, wobei das IKRK stets auf unvorhersehbare Ereignisse, nämlich Konflikte, vorbereitet sein muß. Zusätzlich hat das IKRK eine hohe Mitarbeiterfluktutation zu bewältigen, da die durchschnittliche Beschäftigungsdauer der Delegierten im Feld nur zwei Jahre beträgt. Deshalb besteht für das IKRK die dringende Notwendigkeit genügend Quellen zu erhalten, um schnell qualifiziertes Personal mobilisieren zu können. Zur Bewältigung dieser personalpolitischen Aufgabe stehen dem IKRK folgende Flexibilisierungsquellen für die notwendigen Humanressourcen zur Verfügung: 1. Einsatz von Hauptsitzmitarbeitern vor Ort. Jeder Hauptsitzmitarbeiter ist qualifiziert und bereit, in Operationen vor Ort zu arbeiten. 2. Rekrutierung von Personal aus den Nationalen Gesellschaften. 3. Das IKRK unterhält eine Liste mit ca. 100 Personen, die von einem Tag auf den anderen bereit sind, als Delegierte des IKRK tätig zu werden. Zum Teil liegen dieser Liste Abkommen mit schweizerischen Krankenhäusern zugrunde, die die ÜbersteIlung von Ärzten und Krankenschwestern regeln. Es sind aber auch Ärtze mit eigener Praxis, die diese vorübergehend schließen. 4. Aus anderen Regionen werden Delegierte zu einem neuen Einsatzort geschickt. Aufgrund des hohen Personalumschlages in den Delegationen besteht beim IKRK ein ständiger Bedarf an neuen Mitarbeitern, die als Delegierte arbeiten. Daher bildet die Anwerbung von Delegiertenanwärtern einen Schwerpunkt der Personalbeschaffungsaktitvitäten im Hauptquartier. Differenzierend nach den Einstellungkriterien, die von den Anwärtern zu erfüllen sind, lassen sich zwei

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Gruppen unterscheiden. Die erste Einsteigergruppe der Delegierten spricht mindestens zwei Sprachen, davon eine Englisch, ist ledig, hat größtenteils einen Universitätsabschluß und zwischen einem bis drei Jahre Berufserfahrung und ist durchschnittlich 25 bis 30 Jahre alt. Die zweite Einsteigergruppe hat keinen Universitätsbabschluß, dafür aber eine besondere Berufserfahrung in einem für das IKRK wichtigen Bereich. Daher ist diese Gruppe durchschnittlich 30 bis 35 Jahre alt. Die Bewerber stammen aus dem Schweizer Arbeitsmarkt. Anzeigen des IKRK hält die Personalabteilung des IKRK unter Verweis auf die unaufgefordert eingehenden Bewerbungen von etwa 4000 pro Jahr für nicht erforderlich. Nach Durchsicht der Bewerbungsunterlagen werden den Kandidaten Fragebögen zugesandt, aus deren Rücklauf eine Vorauswahl getroffen wird. Anschließend werden die ausgewählten Kandidaten zu Interviews eingeladen, bei denen sie von zwei Mitarbeitern des IKRK, einem Vertreter aus der Personalabteilung und einem anderen aus der Operationenabteilung, auf der Grundlage einer Checkliste befragt werden. Die Interviewer gelten als erfahrene Mitarbeiter, die ein Gespür für die Eignung einer Person als Delegierten entwickelt haben. Nach dem Gespräch erstellen die Interviewer jeweils einen Bericht über den Kandidaten mit einer Zustimmungs- oder Ablehnungsempfehlung. Bei abweichenden Beurteilungen stimmen sich die Interviewer untereinander ab. Außerdem werden die Kandidaten Sprachentests unterzogen sowie private und berufliche Referenzen gefordert, die sorgfältig nachgeprüft werden. Die Delegiertenanwärter erhalten in Genf über zweieinhalb Wochen einen Einführungskurs, der ihnen einen Eindruck von der Arbeit des IKRK vermitteln soll. Nach ein bis zwei Jahren im Feld werden die Delegierten zu Fortbildungskursen eingeladen, die die Fachgebiete des IKRK aber auch allgemeine Themen umfassen, wie z. B. Medizin, Schutzaufgaben, Recht, Sprachen, technische Kurse und Kommunikation. Die Fortbildungskurse werden von den Delegierten gerne angenommen. Jedoch zeigt die für die Operation verantwortliche Mitarbeitergruppe in der Delegation und im Hauptquartier oftmals Widerstände gegen den kurzzeitigen Verlust von Personal. In Prozent der Lohnmasse verwandte das IKRK für Fortbildung seiner Mitarbeiterschaft im Jahr 1993 4,5 Prozent. 39 2000 Mitarbeiter konnten an Kursen teilnehmen, wobei durchschnittlich CHF 5500 pro Mitarbeiter aufgewandt 39 Der prozentuale Anteil von Fortbildungskosten in bezug auf die Lolmmasse ist ein gängiger Wertrnaßstab für die Fortbildungsaktivitäten eines Untemelunens. In Frankreich werden bestimmte Prozentsätze staatlicherseits vorgegeben. Bei Unterschreitung dieses Prozentsatzes sind Strafen zu zahlen. 13*

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wurden. Das fortbildungspolitische Ziel des IKRK besteht darin, einen Anteil von 5 % der Fortbildungskosten bezogen auf die Lohnmasse zu erreichen, da das IKRK einen größeren Bedarf an Ausbildung für die Mitarbeiter als bei anderen Unternehmen festgestellt hat. Zum einen ist die Tätigkeit für das IKRK sehr spezifisch. Zum anderen ist bei einer durchschnittlichen Beschäftigungsdauer der Delegierten von zwei Jahren der Personalwechsel wesentlich höher als bei anderen Unternehmen. Chefdelegierte arbeiten durchschnittlich zehn Jahre in ihrer Position für das IKRK. Da aufgrund der knappen Verfügbarkeit von Stellen im Hauptsitz nur ein geringer Teil dieser Mitarbeiter dort weiterbeschäftigt werden kann, müssen diese Mitarbeiter freigesetzt werden. Jedoch erweist sich die Reintegration dieses Personal in andere Berufsfelder als weiteres ernstes Problem für die Personalpolitik des IKRK. Die ehemaligen Chefdelegierten waren während ihrer Tätigkeit einer besonderen psychischen Belastung ausgesetzt, die ihr Persönlichkeitsprofil für andere Unternehmen unattraktiv macht. Außerdem haben sie ein so spezifisches Wissen angesammelt, das in anderen Berufsfeldern kaum verwendbar ist. Das IKRK hat verschiedene Verfahren entwickelt, um diesem Problem zu begegnen: - Kapitalbildung: Über die zehn Jahre der Tätigkeit für das IKRK wird Kapital angespart und dem Mitarbeiter bei seinem Ausscheiden aus dem Dienst im Sinne eines "golden hand shake" überlassen, damit der ehemalige Mitarbeiter ein bis zwei Jahre finanziell überbrücken kann, bis er eine neue Position gefunden hat. - Vorruhestandsregelungen - Outplacement-Programme: Mit Hilfe von professionellen Agenturen wird das Persönlichkeitsprofil der ehemaligen Delegierten verbessert und damit für andere Berufsbereiche attraktiver gemacht. Mit dieser Methode hat das IKRK sehr gute Erfahrungen gemacht. Durchschnittlich erhielten die ehemaligen Mitarbieter bereits nach fünf Monaten eine neue Beschäftigung. Zur Entlohnung seiner Mitarbeiter hat das IKRK 18 Lohnklassen gebildet. Die Eingruppierung der Mitarbeiter vollzieht sich auf der Grundlage des HaySystems zur Bewertung von Berufen nach Aktivitäten, Verantwortung und Ergebnissen. Das Entlohnungssystem des IKRK läßt sich graphisch, wie folgt, darstellen:

197

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CHF

2

3

4

5

6

7

X

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

Lohnklassen

Abbildung 4: Das Entlohnungssystem des IKRK40

Die Entlohnung der Gruppe 1-7 erfolgt im Vergleich zu privaten Unternehmen in Genf. Die Gruppen 7-18 stehen im Vergleich zu anderen Non-ProfitOrganisationen, so daß hier geringer als bei gewinnorientierten Unternehmen entlohnt wird. Innerhalb der Lohnklassen besteht ein Spielraum von +/- 20 %. Jährlich werden die Gehälter um die Inflationsrate der Schweiz erhöht. Zur Anpassung an die Verhältnisse des schweizerischen Arbeitsmarktes werden periodisch Vergleiche mit den Lohnstrukturen anderer Unternehmen angestellt. Delegierte werden anfänglich in die Gruppen 7 bis 9 eingeordnet. Im Zuge der Ansammlung von Kenntnissen und Erfahrungen erreichen sie höhere Lohngruppen. Zur Wahrung der Mitarbeiterinteressen gegenüber der Führungsebenen des IKRK ist das Personal des IKRK. in einer Staff Association zusammengeschlossen, deren Vertreter alle drei Jahre die Arbeitsbedingungen für die Mitarbeiter mit der Führung aushandelt. Diese Arbeitsbedingungen regeln alle Mitbestimmungsrechte der Personalvertreter. Das besondere Tätigkeitsfeld des IKRK. erfordert stets neutral und unparteiisch handelnde Mitarbeiter, die darüber hinaus über ihre Erkenntnisse strengstes Stillschweigen zu wahren haben. Es stellt sich die Frage, mit welchen Maßnahmen das IKRK. sein Personal bei diesem psychisch schwer zu verkraftenden Verhalten unterstützt.

40 Zeichnung nach Angaben von Herrn Pierre Jaccoud (IKRK).

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Zwar entwickelt das IKRK. für seine Mitarbeiter keine spezifische Motivationsstrategien. Aber nach Ansicht des IKRK. werden die Mitarbeiter zum einen durch die Arbeit selbst motiviert, zum anderen durch die Gewißheit, anderen Menschen zu helfen. Außerdem geht das IKRK. davon aus, daß sich die Bewerber der spezifischen Tätigkeit und der daraus folgenden Anforderungen an das Personal bewußt sind. Im Bewerbungsverfahren werden diejenigen Kandidaten ausgewählt, die nach der Erfahrung der Interviewer den Belastungen und Anforderungen der Delegiertentätigkeit gewachsen sind. Weiterhin versucht das IKRK. seine Mitarbeiter ihrem individuellen Charakter entsprechend einzusetzen, um Über- oder Unterforderungen und somit Frustrationen zu vermeiden. Zusätzlich werden die Mitarbeiter in Gesprächen auf zukünftige Probleme vorbereitet. Das IKRK. hat erkannt, daß seit jüngster Zeit der Einsatz seiner Delegierten immer gefährlicher wird. Hielten sich früher die Konfliktparteien an getroffene Abmachungen über Schutz oder Duldung von Operationen des IKRK., ist heute das Verhalten der Konfliktparteien und weiterer einheimischer Gruppen unberechenbar geworden. Daraufhin hat das IKRK. für seine Delegierten neue Vorbereitungskurse entwickelt, z. B. praktische Feldübungen, Kurse über Sicherheitsfragen und Streßbewältigung. Die Aufgabe des Delegationsleiters ist es, die psychische Situation seiner Mitarbeiter zu verfolgen und ihre Bedürfnisse nach Ruhe, Entspannung, Urlaub usw. zu erkennen. Dennoch sind im Zuge der letzten Konflikte in Bosnien, Ruanda usw. psychische Erkrankungen, z. B. Traumatisierungen, bei den Delegierten aufgetreten, die das IKRK. in tiefe Sorge um die streßbedingten Gesundheitsprobleme ihrer Mitarbeiter versetzten. 41 Zur Bewältigung dieser Probleme wurde daraufhin im Hauptquartier eine kleines Zentrum mit psychologisch qualifiziertem Personal eingerichtet, das diese Delegierten betreut. Der Tod von Delegierten oder die Verletzung der Neutralitäts- und Schonungsbestimmungen gegenüber Mitarbeitern verursacht immer traumatische Effekte innerhalb der gesamten Organisation. Aus diesem Grunde wird die Wiederherstellung und Erhaltung der Sicherheit der Mitarbeiter des IKRK. als eine der größten Herausforderungen für das IKRK. in den kommenden Jahren empfunden. Eine besondere Bedeutung wird dabei den Reaktionen der internationalen Gemeinschaft auf Angriffe gegen die Delegierten des IKRK. zufallen, in denen zum Ausdruck kommen muß, daß nicht irgendein weiterer Mitarbeiter einer Hilfsorganisation angegriffen wurde, sondern ein Anschlag auf

41 Vgl. MNC (Hrsg., 1994), S. 45.

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die Schutzinstitution für Konfliktopfer und das humanitäre Völkerrecht stattfand. 42 Es stellt sich nun abschließend die Frage, wie vor dem Hintergrund der vorher angestellten kollektivgütertheoretischen Überlegungen zur Finanzierung der IKRK-Leistungen der Personaleinsatz im Unternehmen IKRK zu beurteilen ist. Bei der Realisierung der kollektivgütertheoretisch sinnvollen Bereit- und Herstellungslösung würde eine Zwangskörperschaft die Güter gegen Zwangsbeitragsfinanzierung bereitstellen und je nach Transaktionskostenersparnissen die Leistungen gegen marktübliche Entlohnung fremdbeziehen oder gegen marktübliche Entlohnung durch eigene Mitarbeiter herstellen lassen. Das IKRK kann jedoch bei der Entlohnung seiner Mitarbeiter nicht auf Finanzmittel aus Zwangsbeitragsleistungen zurückgreifen. Die Finanzierung des IKRK-Personals erfolgt, wie dargestellt, durch Zuwendungen und Spenden. Ein Teil dieser Spenden wird durch die unter dem Marktlohn liegende Bezahlung im Entlohnungssystem des IKRK von den Mitarbeitern des IKRK selbst aufgebracht. Der Fehlbetrag gegenüber dem Marktlohn wird durch den Zusatznutzen der Mitarbeiter kompensiert, den sie aus der Gewißheit ziehen, in äußerst schwierigen Situationen anderen Menschen geholfen zu haben. Insbesondere im Bereich der Schutz- und Suchdiensttätigkeiten, die durch Delegierte geleistet werden, liegt diese Konstellation vor. Daher ist die Einbindung dieser Mitarbeiter und mithin die Herstellung dieser Dienste im IKRK-Verband als Ersatzlösung zur Finanzierung ihres Personals gegenüber der kollektivgütertheoretischen Lösung aufzufassen. Außerdem ist zu berücksichtigen, daß das IKRK in Teilbereichen seines Aufgabenspektrums als weltweiter Spezialist ein Anbietermonopol besitzt. Um die mögliche Monopolrente dieses IKRK-Herstellungsbereiches für den Bereitstellungsverband einzusparen, ist deshalb eine Integration der Herstellungsfunktion in den Bereitstellungsverband sinnvoll. Nach der Darstellung der finanziellen und personellen Situation des Unternehmens IKRK soll als nächster Schritt der Analyse die Organisation des Unternehmens in struktureller und prozessualer Hinsicht untersucht werden.

42 Vgl. MNC (Hrsg., 1994), S. 54 f.

200

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

e) Aufbauorganisation Die nachfolgende Abbildung 5 zeigt den strukturellen Aufbau des IKRK:

Versammlung Exekutivrat Generaldirektion

Kommunikation Mittelbeschaffung Finanzen Verwaltung Personal

Direktion Operationelle Einsätze

Direktion Grundsatz- und Rechtsfragen

Rechtsfragen Gefangenenhilfe Medizinische Hilfe Verbreitung Beziehungen zur Hilfsgüter Zentraler Suchdienst Bewegung

Delegationen

Abbildung 5: Aufbau des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz43

Zu Mitgliedern des IKRK können nach den Statuten des IKRK ausschließlich Schweizer Bürger werden. Die Anzahl beträgt mindestens fünfzehn, höchstens aber fünfundzwanzig. Sie werden durch Zuwahl bestimmt und amtieren zunächst für vier Jahre. Nach drei Amtsperioden zu je vier Jahren ist eine Dreiviertelmehrheit bei der Wiederwahl zu erzielen, um die Mitgliedschaft fortzusetzen. 44 Die Mitglieder werden nach ihrer persönlichen Befähigung ausgewählt, sind in internationalen Problemstellungen erfahren und dem humanitären Auftrag des IKRK verbunden. Aus ihren Reihen wählen die Mitglieder ihren Präsidenten, der den Versammlungen vorsitzt und für eine 43 IKRK (Hrsg., 1993): Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz. -Kennen Sie uns?, Genf, S. 6. 44 Vgl. Art. 7 und 8 der Statuten des IKRK in der gültigen Fassung vom 20. Januar 1988.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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Frist von vier Jahren amtiert. Eine Wiederwahl ist zulässig. Zum 31.12.1993 zählte das IKRK. 23 Mitglieder. 45 Die Versammlung der Mitglieder des IKRK. bildet die oberste Instanz der Organisation. Sie tritt zehnmal pro Jahr zusammen, bestimmt die allgemeine Politik des IKRK. sowie die Richtlinien der Arbeit und leistet eine globale Überwachung der Aktivitäten. 46 Der Exekutivrat des IKRK. besteht aus höchstens sieben Mitgliedern, die von der Versammlung gewählt werden. Einmal wöchentlich treffen sich der Präsident des IKRK., der den Vorsitz innehat, der Vizepräsident, zwei nicht-ständige Mitglieder des Komitees, der Generaldirektor des IKRK., der Direktor für operationelle Einsätze und der Direktor für Grundsatz- und Rechtsfragen. Dem Exekutivrat obliegt die allgemeine Geschäftsführung und die direkte Überwachung der Verwaltung. 47 Das Direktorat ist für die Durchführung der Entscheidungen der Versammlung des Exekutivrates und des Präsidenten verantwortlich. 48 Das Direktorat ist am Sitz des IKRK. in Genf angesiedelt und gliedert sich in drei Hauptabteilungen, der Generaldirektion, der Direktion für operationelle Einsätze und der Direktion für Grundsatz- und Rechtsfragen. Die Operationen des IKRK. werden weltweit in den Delegationen vor Ort abgewickelt. Das IKRK. hat dazu die Welt in sechs geographische Zonen eingeteilt: l. Afrika, 2. Asien und der PazifIk, 3. West- und Zentraleuropa sowie der Balkan, 4. Osteuropa und Zentrasien, 5. Lateinamerika, 6. Mittlerer Osten und Nordafrika. In jeder dieser Zonen arbeiten mehrere Regionaldelegationen in konfliktfreien Gebieten. Diese ständigen Delegationen sind dementsprechend nicht operationsgebunden, sondern leisten für ihr Sitzland und die umliegenden Länder Verbreitungsarbeit und pflegen Kontakte zu den Regierungen und anderen Kooperationspartnern. Für Operationen im Konfliktfall unternehmen die ständigen Delegationen die ersten Schritte, bis die operationelle Delegation aus Genf eingetroffen ist, um die Aktivitäten zu übernehmen und weiterzuführen. Im Jahr 1993 unterhielt das IKRK. 22 Regionaldelegationen und 31 operationelle Delegationen. 49 Somit zeigte das IKRK. in 53 Ländern Präsenz. Korrespondierend zu den geographischen Zonen wurden gleichlautende Abteilungen in der Hauptabteilung für die operationellen Einsätze gebildet. DieVgl. IKRK (Hrsg., 1994), S. 297 f. Vgl. Art. 8 der Statuten des IKRK. Vgl. Art. 9 der Statuten des IKRK, IKRK (Hrsg.,1993c), S. 6. Vgl. Art. 10 der Statuten des IKRK. 49 Vgl. IKRK (Hrsg., 1994), S. 33,99,141,161,181 und 203. 45 46 47 48

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sen Zonenabteilungen steht ein Chefdelegierter vor, der für die Aktivitäten seiner Zone verantwortlich ist. Für jede Operation innerhalb der Zone ist der schon erwähnte "Desk Officer" zuständig, der den Kontakt zur Delegation vor Ort hält, Informationen sammelt und Anforderungen der Delegationen an die entsprechenden Experten im Hauptquartier weiterleitet. Die Kommunikation mit den Delegationen erfolgt über die zur Verfügung stehenden technischen Mittel, wie Telefon, Telefax, Computer-Datennetze oder das IKRK-eigene Radiosendernetz, das aus etwa 150 Stationen in rund 40 Ländern50 besteht. Das Radionetz wurde 1963 eingerichtet, um von den öffentlichen Kommunikationsmitteln unabhängig zu sein, die in Konfliktsituationen häufig nicht mehr funktionsfahig sind. 51 Die Delegationen vor Ort leitet jeweils ein Chefdelegierter. In vielen Arbeitsbereichen gelten für die Delegierten Richtlinien, die das Verhalten in den entsprechenden Situationen, z. B. die Besetzung der Delegation, die Entführung eines Delegierten usw., regeln. Insbesondere in Sicherheitsfragen gelten gewisse Grundregeln. Jedoch sind diese Regeln interpretierbar. Weitergehende Entscheidungen kann derChefdelegierte vollkommen frei treffen. Für neue Aktionen kann der Chefdelegierte nach eigener Einschätzung Ressourcen anfordern. Diese Anforderung löst beim Hauptquartier sofort eine entsprechende Personal- und Materialentsendung an den Operationsort aus. Die sofortige Hilfsaktion ist nicht von einem spezifischen Finanzierungsentscheid, wie der Bereitstellung eines besonderen Haushaltes, abhängig, sondern die Einschätzungen des Chefdelegierten werden je nach Erfahrungsstand des Delegierten möglicherweise von Experten vor Ort überprüft. Bei bekanntermaßen sehr erfahrenen Chefdelegierten erfolgt dementsprechend keine systematische Überprüfung. Außerdem sind von der Delegation wöchentliche Situationsberichte (sitreps) an das zuständige Desk im Hauptquartier zu übermitteln. Diese Berichte sind nach einem sehr detaillierten Schema genauestens anzufertigen. Sie enthalten Angaben zur Einschätzung der Lage bis hin zum Benzinverbrauch und den Reisekosten der Delegation für die entsprechende Woche. So vermitteln sie dem Hauptquartier ein recht genaues Bild von der Lage vor Ort, zumal die Adressaten der Berichte im Hauptquartier selbst Praxiserfahrung in Operationen gesammelt haben. Diese Situationsberichte bilden daher ein Korrektiv zur relativen Entscheidungsfreiheit der Delegierten sowie die Grundlage zur Überwachung des Ablaufes der Operation. Außerdem erfolgt auf der Basis der Situationsberichte die laufende Information der Kapitalgeber. 50 Stand 31.12.1992. 51 Vgl. IKRK (Hrsg., 1993c), S. 19.

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Für die finanziellen Vorgänge hat der Chefdelegierte neben dem Haushaltsplan der Delegation für das nächste Jahr eine Monatsveranschlagung für den laufenden Monat und die Abrechnung für den abgelaufenen Monat dem Hauptquartier vorzulegen. Außerordentliche Ausgaben sind grundsätzlich genehmigungspflichtig. Die freie Verfügungskompetenz des Chefdelegierten vor Ort umfaßt CHF 10.000. 52 f) Rechnungswesen, Ablauforganisation und Öffentlichkeitsarbeit

Wie bereits erwähnt, umfaßt das Rechnungswesen des IKRK zwei Finanzstrukturen, das Headquarters Budget und die Field Budgets, die nicht streng voneinander zu trennen sind, da das Hauptquartier viele Dienstleistungen für die Operationen vor Ort erbringt. Diese Budgets haben für das IKRK drei Funktionen: l. Sie drucken den Finanzbedarf des IKRK aus. 2. Sie bilden den Bezugsrahmen zur Überwachung der Aktivitäten. 3. Sie helfen die Effizienz der Ressourcennutzung zu optimieren. Der Budgetplanungsprozeß beginnt jährlich Mitte September für das folgende Kalenderjahr. Budgetierungsspezialisten des Hauptquartiers besuchen die Delegationen. Für jede Aktivität der Delegation, namentlich Schutz, medizinische und materielle Hilfe, Kooperation mit den Nationalen Gesellschaften sowie Verbreitung und operationelle Unterstützung, ist eine Person in der Delegation verantwortlich. Mit diesen Personen beraten die Budgetspezialisten den Bedarf für jede Aktivität im nächsten Jahr. Dementsprechend korrespondieren die Feldbudgets mit den regionalen oder operationellen Delegationen des IKRK und enthalten die Hilfs- und Koordinationsaktivitäten in Not- oder Konfliktsituationen in jedem Land, in dem das IKRK tätig ist. Zunächst werden Länderbudgets nach den geplanten Aktivitäten der Delegation gegliedert. Bei einem Treffen der Chefdelegierten mit den Zonenleitern des Hauptquartiers werden dann die vorbereiteten Budgets beraten. Anschließend setzt der Administrator diese Angaben in Kostenarten für jede geplante Aktivität um. Der Administrator ist die Person in jeder Delegation, die für die Finanzen, Rechnungslegung und -überwachung, für das lokale Personal sowie für die Anmietung und Verwaltung von Gebäuden zuständig ist. Es ist deshalb mit den lokalen Preisen vertraut und kann die notwendigen Mengen für die Aktivitäten in Wertgrößen, geordnet nach Kostenarten, umsetzen. In das nach Kostenarten gegliederte Delegationsbudget wird auch der Overhead eingebracht. 52 Zu den Kompetenzen der Delegierten vgl. das Gespräch mit Frau von Stülpnagel und Herrn Gassmann. Siehe dazu Anhang 9.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfalutsorganisationen

Er beträgt bis zu 6,5 % der Ausgaben des Delegationsbudgets und geht in das Headquarters Budget ein, um die für die Delegation erbrachten Leistungen des Hauptquartiers wenigstens teilweise abzudecken. Der Overhead deckt etwa nur die Hälfte der Kosten des Hauptquartiers, wobei die Unterstützungskosten des IKRK auf etwa 12 % der Gesamtkosten geschätzt werden. Die von den Administratoren erstellten Delegationsbudgets werden an die Field Accounting Division im Hauptquartier weitergeleitet. Diese Abteilung ist nach den geographischen Zonen aufgeteilt und mit Personal besetzt, das eine hohe praktische Erfahrung in Operationen vor Ort aufweist. Dort werden die Budgets überprüft und zu Gesamtbudgets für die Zonen zusammengestellt. Diese Zonenbudgets werden dann dem Exekutivrat des IKRK vorgelegt und von den Zonenleitern erläutert. Nach der Annahme der Vorschläge durch den Exekutivrat werden die Budgets als Emergency Appeals und Headquarter Appeal von Vertretern der Fund-Raising-Abteilung den Geberinstitutionen des IKRK vorgelegt, wobei laufende Verhandlungen mit den Gebern deren Zuwendungsbereitschaft positiv zu beeinflussen suchen. Die Budgets für jede Delegation werden auf der Basis von monatlichen Entscheidungen implementiert. Monatlich überprüfen die Verantwortlichen der Delegationen den Bedarf für den folgenden Monat. Am zweiten Werktag jedes Monats ist ein Bericht der Delegation über die Ausgaben des abgelaufenen Monats und ein Voranschlag für den laufenden Monat an das Hauptquartier zu übermitteln. Am dritten oder vierten Werktag des Monats treffen sich die Aktivitäten-Spezialisten des Hauptquartiers, um die Vorschläge zu beraten. Sie fassen den Bedarf des Monats zusammen und überweisen der Delegation die notwendigen Mittel. Das IKRK versucht jeweils nur die Finanzmittel für die nächsten sechs Wochen zu überweisen, um den Finanzmittelabfluß in die Delegationen zu minimieren. Denn es besteht im Delegationsland immer die Gefahr, daß Finanzmittel konfisziert werden oder anderen Risiken ausgesetzt sind. Daher erfolgt die Überwachung der Finanzmittel stark zentralisiert im Hauptquartier. Dort werden in Zusammenarbeit mit drei Schweizer Banken mittels aller verfügbaren Banktechniken die Finanzflüsse des IKRK optimiert. Diese monatliche Überwachung der Finanzmittelbewegungen hat außerdem den Zweck, unvorhersehbare Entwicklungen einer Operation zu erkennen und die Möglichkeit offenzuhalten, bei Finanzmittelknappheit Ausgaben zu verschieben. Die Kontrolle der finanziellen Vorgänge beginnt mit der Kontrolle aller Rechnungen aus den Delegationen, die zentral in Manila von darauf spezialisiertem Wirtschaftsprüfungspersonal im Auftrage des IKRK durchgeführt wird. Nach der Kontrolle werden alle gewonnenen Daten an das Hauptquartier übermittelt.

1. Internationale Rotlcreuz- und Rothalbmondbewegung

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Die Kontrolle der Vorgänge in bezug auf die Aktivitäten leisten die zuständigen Desks der Abteilung für operationelle Einsätze auf der Grundlage der Situationsberichte. Eine Kontrolle der finanziellen Vorgänge erfolgt, wie beschrieben, im Rahmen der monatlichen Budgetsitzungen in Zusammenarbeit von Aktivitäten-Spezialisten und Experten der Finanzabteilung. Zudem wird der Administrator der Delegation vom Chefdelegierten vor Ort und zusätzlich noch von der Finanzabteilung im Hauptquartier kontrolliert. Zur weiteren Überwachung werden Field Controllers eingesetzt, die der Finanzabteilung unterstellt sind, aber vor Ort in den Delegationen Prüfungen vornehmen. Neben diesen Kontrollmechanismen besitzt das IKRK eine interne Revision. Das Budget des Hauptquartiers wird über ein KostensteIlensystem kontrolliert. Aufgrund von EDV-gestützten Berichten prüft die Budget Control Section im Hauptquartier das Finanzgebaren der KostensteIlen und stellt Budgetabweichungen fest. Diese Abweichungen sind von der KostensteIle in periodischen Beratungen zu rechtfertigen und in den Budgetrahmen zurückzuführen. Die Berichterstattung an Organisationsexterne, insbesondere an die Zuwendungsgeber, erfolgt durch das Standard Operational Reporting System. Dieses System beginnt mit der Präsentation der Appeals. Darauf folgt die periodische Berichterstattung im Zuge des Operationsfortschritts auf der Grundlage der Situationsberichte und laufender Kontakte der Fund-raising-Abteilung mit den Zuwendungsgebern. Über neue Entwicklungen informiert das IKRK durch ad hoc-Berichte und Updates. Einige Zuwendungsgeber verlangen zusätzliche Berichte oder die Abfassung der Berichte in einer bestimmten formalen Gestaltung. Diesen Forderungen steht das IKRK stets ablehnend gegenüber, da diese Zusatzberichte weiteren Verwaltungsaufwand bedeuten und die Konzentration auf die optimale Gestaltung der Operation beeinträchtigen. Nach Ablauf des Jahres veröffentlicht das IKRK seinen Jahresbericht, der ausgewählte Finanzdaten und statistisches Material über alle Aktivitäten des IKRK im betreffenden Jahr enthält. Die externe Revision wird in bezug auf die Rechnungslegung und Bilanzierung durch eine schweizerische Prüfungsgesellschaft vorgenommen. Darüber hinaus bewertet KPMG Peat Marwick McLintock die operationellen Vorgänge des IKRK und die Verwendung der überlassenen Ressourcen. Die Bewertung bezieht sich nicht nur auf die Rechnungslegung, sondern betrachtet auch die administrativen Vorgänge. KPMG prüft dazu die Rechenwerke im Hauptquartier und besucht die Delegationen, um Gespräche und Prüfungen vor Ort vorzunehmen. Der KPMG-Bericht wird an die Nationalen Gesellschaften und die staatlichen Zuwendungsgeber zur Kenntnisnahme weitergegeben. Alle Zuwendungsgeber akzeptieren diesen Bericht als ausreichende Überprüfung

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der Vorgänge und verzichten auf weitere, eigene Prüfungen mit Ausnahme der EU, die eigene Revisoren zum Hauptquartier des IKRK entsendet. 53 Als Hilfestellung für die Delegierten vor Ort existieren eine Reihe von Richtlinien (ca. 40) zur Gestaltung der Ablau/organisation innerhalb des IKRK. Diese Richtlinien enthalten jedoch gezwungenermaßen Gestaltungsspielräume, da die Situationen, innerhalb der das IKRK agieren muß, sehr unterschiedlich ausfallen. Die Richtlinien regeln zum Beispiel, wer aus dem Management zu welchen Zeitpunkt zu beteiligen ist, wie Erkundungen vor Ort über den Bedarf, die Möglichkeiten seiner Deckung und über die vorhandenen Mittel durchzuführen sind. Die Handlungsschemata werden aufgrund der Erfahrungen, die mit abgelaufenen Operationen gemacht wurden, ständig angepaßt. Zu diesem Zweck wird eine genaue Auswertung vergangener Aktionen vorgenommen. 54 Das Ziel des IKRK ist es, die Hilfe möglichst schnell zu den Opfern zu bringen. Dieses Ziel wird auch anerkanntermaßen erreicht. Denn zahlreiche Journalisten, deren Aufgabe es ist, stets bestens informiert und schnell am Ort des Geschehens zu sein, stellen fest, daß, wenn sie vor Ort eintreffen, daß das IKRK sowohl bereits präsent ist, als auch schon eine Infrastruktur zur Hilfeleistung aufgebaut hat, derer sich die Journalisten bedienen können, z. B. eine Mitfahrgelegenheit auf den Transportmitteln des IKRK.55 Da die wichtigsten Zuwendungsgeber des IKRK Regierungen und Nationale Gesellschaften sind, befindet sich das IKRK in der bevorzugten Position, nicht neben der ausufernden Zahl von NGOs auf dem privaten Spendenmarkt um Spenden werben zu müssen. Folglich ist die Öffentlichkeitsarbeit des IKRK anders ausgestaltet als bei spendenfinanzierten Organisationen. 56 Öffentlichkeitsarbeit wird beim IKRK Kommunikation genannt und von einer gleichnamigen Abteilung des Hauptquartiers geleistet. Die Aktivitäten dieser Abteilung umfassen - die Kapitalbeschaffung bei den Zuwendungsgebern und ihre Information. - die Kontaktpflege zur Presse. Dieser Aufgabenbereich ist in die Arbeitszonen des IKRK aufgeteilt. Von dort werden bestimmte Operationsinformationen in Abstimmung mit den Delegationen vor Ort, die die Wirkung der Veröffentlichung auf die Schutztätigkeiten besser abschätzen können, an die 53 Zum Budget und zur Kontrolle vgl. IKRK (Hrsg., 1993d), S. 153, und das Gespräch mit Herrn Paridant (Anhang 7). 54 Vgl. das Gespräch mit Herrn K1emp. Siehe dazu Anhang 10. 55 Vgl. MNC (Hrsg., 1994), S. 40. 56 Zur Öffentlichkeitsarbeit des IKRK vgl. das Gespräch mit Frau von Stü1pnageJ und Herrn Gassmann (Anhang 9).

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Medien weitergegeben. Seit jüngster Zeit wurde die Pressearbeit in die Kompetenz der Delegationen übergeben, so daß hier eine Dezentralisierung stattfand, damit die Informationsvorteile der Delegeirten vor Ort genutzt werden können. Außerdem wird damit der Bedeutung der Medienpräsenz im Zuge einer Operation Rechnung getragen. die Spendensammlung von Privatpersonen. die Publikationen. Dieser Bereich umfaßt den Mediendienst für die Öffentlichkeit und die Produktion von Veröffentlichungen des IKRK, jedoch keinen Versand dieser Produkte. die Übersetzungsdienste und die Eigen- oder Fremdproduktion durch bezahlte Journalisten von Filmen und Radiosendungen sowie deren Übertragung.

Der Kommunikationsbereich ist erst seit zwei Jahren in dieser Form konstituiert. Das IKRK reagierte damit auf den immer stärker spürbaren Zusammenhang von Public Relations, Medienpräsenz und Kapitalbeschaffung. Wie bereits erwähnt, werden die Zuwendungen primär nach politischem Nutzen für die Zuwendungsgeber, nicht nach den Bedürfnissen der Opfer vergeben, so daß nur für Aktionen Zuwendungen bereitgestellt werden, die in den Medien präsent sind und daher das Interesse der Öffentlichkeit sowie der Zuwendungsgeber wecken. Ist das öffentliche Interesse an einem Konflikt erlahmt, ziehen sich die Journalisten vom Ort des Geschehens zurück. Ihnen folgen die kleinen NGOs, die mangels Berichterstattung keine Finanzierung für ihre Hilfeleistung aufbringen können. Zurück bleiben so große Organisationen, wie das UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) und das Kinderhilfswerk UNICEF, die die Medienpräsenz zur Finanzierung ihrer Aktionen nicht unbedingt benötigen,und das IKRK, das versucht, seine Aktivitäten immer und überall nach den Bedürfnissen der Opfer auszurichten. Entsprechend ist für das IKRK eine dauerhafte Finanzierung notwendig und derzeit auch noch gegeben. Dennoch tritt der Zusammenhang zwischen Medienpräsenz und Finanzierung bei den einzelnen Aktionen immer deutlicher zutage und findet seinen Niederschlag in der unausgeglichenen Finanzstruktur der Operationen des IKRK. Aus diesen Gründen startet die Kommunikationsabteilung des IKRK periodisch Kampagnen zur Kapitalbeschaffung für die defizitären, "forgotten conflicts". Mit der entsprechenden Öffentlichkeitswirksamkeit dieser Kampagnen soll der politische Gewinn für die Regierungen aus der Unterstützung der vergessenen Hilfsaktionen erhöht werden, damit die Kapitalbeschaffung für diese Operationen wieder möglich wird. In der Vergangenheit standen weite Teile des IKRK der Öffentlichkeitsarbeit bzw. Kommunikation eher kritisch gegenüber. Diese Einstellung führte sogar dazu, daß sich die Informationsdelegierten nicht als gleichwertig behandelt fühlten und nicht in Planungsprozesse einbezogen wurden. Im Interesse

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der zu schützenden Opfer wurden die Risiken einer Öffentlichkeitspräsenz minimiert, während andere Organisationen die Vorteile ihrer Medienpräsenz maximieren. Demzufolge besteht in der Öffentlichkeit über das IKRK ein verzerrrtes Bild, das die großen Hilfsoperationen, besonders die medizinische Hilfe betont, während die Schutz- und Suchdienste des IKRK, die wichtigsten Funktionen des IKRK, weit weniger bekannt sind. Für die Delegierten vor Ort besteht immer das Problem abzuwägen, welche Informationen vertraulich zu behandeln sind und welche an die Medien weitergegeben werden können. Klare Verhaltensrichtlinien werden den Delegierten dabei nicht als Hilfestellung gegeben. Dementsprechend legen die Delegierten ein übervorsichtiges Verhalten gegenüber den Medien an den Tag. 57 Im Hinblick auf die aktuellen Zusammenhänge von Medien und Kapitalbeschaffung mußte das IKRK jedoch die früher zurückhaltende Einstellung gegenüber der Öffentlichkeitsarbeit zugunsten einer verstärkten Unterstützung der operationellen Arbeit durch die Kommunikation aufgeben. Eine weitere Neuerung sind die Kampagnen des IKRK, wie z. B. die Kampagne gegen Landminen, zur Verbreitung von Ideen an die Öffentlichkeit. Durch diese Vorgehensweise soll über die Medien und die öffentliche Meinung Druck auf die Regierungen ausgeübt werden. Trotz aller Neuerungen nimmt das IKRK nicht den agressiven Stil der Öffentlichkeitsarbeit anderer NGOs an, sondern behält seinen Stil der "leisen Art" bei, der sich durch einen speziellen Zugang zu den Medien ausdrückt. Informationen und Berichte werden nur in den wichtigsten Medien, insbesondere in Zeitungen, Fernsehkanälen und Radiosendern, plaziert, die zudem international als seriös gelten. Die Schwerpunkte der Kommunikationsarbeit im Jahr 1993 bildeten die Operationen in Bosnien-Herzegowina, Afghanistan, Ruanda und Burundi sowie die auf Einladung der Schweiz im August 1993 veranstaltete Internationale Konferenz zum Schutz von Kriegsopfer. Im Vorfeld der Konferenz startete das IKRK eine weltweite Informationskampagne über die Belange des humanitären Völkerrechts. Die Strategie urnfaßte Filme, Fernseh- und Radioprogramme, Interviews, Broschüren, Fotos und Pressemappen. Das IKRK betont im Rahmen solcher Strategien, daß der Erfolg der Bemühungen des IKRK, sich selbst und seine Motive bekannt zu machen, in direkter Beziehung zur Effektivität der Arbeit und der Sicherheit der Mitarbeiter steht. 58

57 Vgl. MNC (Hrsg., 1994), S. 17 und S. 60-65. 58 Vgl. IKRK(Hrsg., 1994), S. 269.

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Zur Berichterstattung über die Operationen engagierte das IKRK auf kurzfristiger Basis Fernsehteams, deren Berichte in den Fernsehkanälen in der ganzen Welt ausgestrahlt wurden. Internationale Nachrichtenagenturen wurden mit Informationen und Fotos zu den großen Operationen beliefert. Der Red Cross Broadcasting Service produzierte Monatsberichte über die wichtigsten Aktivitäten des IKRK. Erstmals erstellte das IKRK 1993 eine CD-Rom über das humanitäre Völkerrecht, die als Informationsgrundlage fiir Universitäten, Regierungen und Nationale Gesellschaften gedacht ist. Zahlreiche Seminare zum Thema Medien und humanitäres Völkerrecht wurden organisiert. Im Bereich der Publikationen veröffentlichte das IKRK spezielle Broschüren zu den Operationen, die hauptsächlich an die Presse und die Zuwendungsgeber verteilt wurden. Sechsmal jährlich erscheint das offizielle Publikationsorgan des IKRK, die "International Review of the Red Cross", deren Hauptinteresse 1993 der Internationalen Konferenz zum Schutz der Kriegsopfer galt. In Zusammenarbeit mit der Internationalen Föderation wird das Red Cross, Red Crescent-Magazine dreimal im Jahr herausgebracht und es entstanden auf zentraler und dezentraler Ebene zahlreiche Broschüren zu Verbreitungszwecken. 59 g) Externe Zusammenarbeit Bei großen Hilfsaktionen ist das IKRK auf die Mithilfe anderer Organisationen innerhalb und außerhalb der Rotkreuz- und ROthalbmondbewegung angewiesen. Im Rahmen dieser Kooperation hat das IKRK im Interesse der Opfer seine besondere Stellung der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit zu wahren. Deshalb ist das IKRK offen fiir jede mögliche Kooperation, die die Hilfe schnell und wirksam zu den Opfern bringt. Allgemeine Richtlinien darüber, wer als Kooperationspartner fiir das IKRK in Frage kommt, gibt es nicht. Jedoch besteht das IKRK darauf, daß die Hilfeleistung auf der Grundlage der Rotkreuzgrundsätze geleistet werden kann. Außerdem verschließt sich das IKRK zur Wahrung seiner Unabhängigkeit gegenüber jeglicher Beeinflußung von außen. Aus diesem Grund bezieht das IKRK Organisationsexterne nicht in Planungs- und Entscheidungsprozesse mit ein. Folglich findet eine Kooperation des IKRK mit anderen Organisationen hauptsächlich auf operationeller Ebene statt. 60

59 Vgl. IKRK (Hrsg., 1994), S. 269-271. zwn Folgenden das Gespräch mit Herrn von F1üe. Siehe dazu Anhang 11. 60 Vgl. dazu Wld

14 HUdepohl

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Ein weiteres Gebiet fiir die Zusammenarbeit mit anderen Organisationen ist die gemeinsame Werbung zur Durchsetzung und Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts. Zum Beispiel unterstützt der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen durch Resolutionen zur Einhaltung des humanitären Völkerrechts die Aktivitäten des IKRK in diesem Bereich. Außerdem wurden zahlreiche Initiativen des IKRK zur Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts von den entsprechenden Gremien der Vereinten Nationen mitgetragen und gefördert. 61 Die Knappheit der personellen Resourcen des IKRK. und das Ziel, schnell auf neue Entwicklungen reagieren zu können, machen die Zusammenarbeit mit den Nationalen Gesellschaften vor Ort, aber auch mit anderen Nationalen Gesellschaften, die über gut ausgebildetes Personal verfiigen, zwingend notwendig. Das Personalreservoir der Nationalen Gesellschaften stellt eine der Quellen zur Flexibilisierung der Kapazitäten des IKRK dar. Die ständige Präsenz einer Nationalen Gesellschaft in nahezu jedem Land der Erde ist der Vorteil fur den schnellen Start und die reibungslose Durchfuhrung einer Hilfsaktion, den keine andere internationale Hilfsorganisation aufweisen kann. Nicht jede Nationalen Gesellschaft erfiillt das vom IKRK gewünschte, hohe Maß an Kompetenz und an Unabhängigkeit von politischen Führung des jeweiligen Landes. Deshalb kann die Zusammenarbeit fur das IKRK, fur das die Unabhängigkeit ihrer Aktion essentiell ist, problematisch werden. 62 Diese Problematik überträgt sich auch auf die Vereinigung der Nationalen Gesellschaften, die Internationale Föderation, die von Vertretern des IKRK. politisch nicht neutral und nicht ausreichend kompetent eingeschätzt wird. Die Föderation fühlt sich folglich vom IKRK. mißverstanden und unterschätzt. 63 Zudem regeln zwar die Statuten der Bewegung und die Vereinbarung von 1989 die Aufgabenverteilung zwischen beiden Institutionen auf den ersten Blick recht plausibel. Das IKRK. koordiniert Hilfsaktionen in Konfliktsituationen und in Situationen, die einen neutralen Vermittler benötigen. Die Föderation koordiniert Aktionen in Friedenszeiten. Da aber die Grenzen zwischen Konflikten und Notlagen in der Realität immer mehr verwischen, ist eine vollkommen zweifelsfreie Trennung der Kompetenzen nicht möglich, so daß Kompetenzstreitigkeiten zwischen beiden Organisationen entstehen.

61 Vgl.Haug(l991),S.619-622. 62 Vgl. MNC (Hrsg., 1994), S. 50. 63 Vgl. MNC (Hrsg., 1994), S. 35 und 50.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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Oft hat das IKRK als nicht-staatliche Organisation kein Recht, internationale Hilfsaktionen zu leiten. Diese Kompetenz fallt dann den staatlichen Behörden des Landes oder den entsprechenden UN-Organisationen, wie dem UNHCR, zu. 64 Das IKRK und andere Organisationen werden dann gebeten, sich an der Aktion zu beteiligen. Eine Beteiligung ist für das IKRK auf der Grundlage der Rotkreuzgrundsätze möglich. Stets bewahrt das IKRK bei diesen Einsätzen seine besondere Stellung aufgrund seines Auftrages aus den Genfer Abkommen. Das Mandat des IKRK fuhrt jedoch zu einer Abschottung des IKRK nach außen, die auch die Weitergabe von Informationen an Externe minimiert. Aus diesem Grunde wird das IKRK von einigen Vertretern anderer humanitärer Organisationen nicht als Team-Arbeiter empfunden, zu dem eine echte Partnerschaft aufgebaut werden könnte. 6S Vertreter von Amnesty International hingegen, deren Aktionsinstrument das laute, öffentliche Anprangern von Mißständen ist, scheinen diesem diskreten Verhalten des IKRK mehr Verständnis entgegen zu bringen, da sie das Verhältnis zum IKRK als Beziehung mit gegenseitigem Vertrauen und Respekt beschreiben. 66 Dennoch kann das IKRK auf zahlreiche, erfolgreiche Aktionen in Zusammenarbeit mit UN-Organisationen, besonders mit UNICEF, zurückblicken. Während des Volksaufstandes in Ungarn 1956/57 sorgte das IKRK in Zusammenarbeit mit UNICEF und der Welternährungsorganisation (FAO) für die Verteilung von Hilfsgütem. Nach Ausbruch des Bürgerkriegs in Ostpakistan 1971, der später zum Entstehen von Bangladesh fuhren sollte, sorgten wiederum das IKRK und UNICEF sowie eine eigens für diese Aktion gegründete UN-Organisation für die Nahrungsmittelversorgung. Mit dem UNHCR wurden später die Heimtransporte der Flüchtlinge organisiert. Nach dem Abzug der roten Khmer aus Kambodscha riefen die Behörden das IKRK und UNICEF ins Land, um die Versorgung der notleidenden Zivilbevölkerung sicherzustellen. Die Operation wurde als gemeinsame Aktion beider Organisation, "Action conjointe CICRIUNICEF", auf der Grundlage eines gemeinsamen Planes mit festgelegter Aufgabenverteilung reibungslos durchgefuhrt. 67 Um die Koordination zwischen UN-Organisationen und den NGOs bei internationalen Hilfsaktionen zu verbessern, errichtete der Generalsekretär der Vereinten Nationen im März 1992 -aufgrund einer entsprechenden UN-Resolution- im UN-Sekretariat die Hauptabteilung rur humanitäre Anlegenheiten (Departement of Humanitarian Affairs, DHA). Diesem Koordinationsbüro ist 64 Vgl. Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and Non-Governmental Organizations (NGOs) in Disaster Relief, S. 13. 6S Vgl. MNC (Hrsg., 1994), .S. 33. 66 Vgl. MNC (Hrsg., 1994), S. 39. 67 Vgl. Haug (1991), S. 619-622. 14·

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ein Inter-Agency Standing Committee beigeordnet, das aus Vertretern des UNHCR, der UNICEF, des World Food Programme, der FAO und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) gebildet wird. Ständige Teilnehmer sind außerdem das IKRK und die Internationale Föderation. Fallweise können weitere NGOs zur Teilnahme eingeladen werden. Im Rahmen der Komiteesitzungen beim DHA werden grundsätzliche Frage der Nothilfepolitik abgestimmt. Zusätzlich treffen sich regelmäßig die fiir die Operationen verantwortlichen Mitarbeiter der Organisationen in einer Inter-Agency Working Group beim DHA, um die laufenden Aktivitäten gemeinsamer Hilfsoperationen zu koordinieren. 68

68 Vgl. Dedring, JUrgen (1993): Hwnanitäre Diplomatie statt hwnanitärer Intervention, in: Vereinte Nationen, Heft 7, S. 51-56, hier S. 52 f., und o. V. (1992): Coordination of hwnanitarian assistance and disaster relief, in: United Nations Yearbook 1992, S. 584 f.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbcwegung

213

3. Internationale F6deration der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften

a) Heutige Aufgaben Die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften hat sich das allgemeine Ziel gesetzt, "überall und jederzeit die humanitäre Tätigkeit der Nationalen Gesellschaften anzuregen, zu erleichtern und zu fördern mit dem Ziel, menschliches Leiden zu verhüten und zu lindern und auf diese Weise zur Erhaltung und Stärkung des Friedens in der Welt beizutragen."l Um dieses Vorhaben zu erreichen, nimmt die Föderation aufgrund ihrer Satzung die folgenden Aufgaben wahr: " a) als ständiges Verbindungs-, Koordinations- und Planungsorgan zwischen den Nationalen Gesellschaften zu wirken und ihnen Unterstützung zu gewähren, wenn sie eine solche anfordern; b) in jedem Land die Gründung und Entwicklung einer unabhängigen, ordnungsgemäß anerkannten Nationalen Gesellschaft anzuregen und zu fordern; c) allen Opfern von Katastrophen mit allen zur Verfiigung stehenden Mitteln Hilfe zu leisten; d) den Nationalen Gesellschaften bei der Vorbereitung auf Hilfsaktionen im Katastrophenfall sowie bei der Organisation und der Durchführung dieser Hilfsaktion beizustehen; e) die internationalen Hilfsaktionen gemäß den von der Internationalen Konferenz beschlossenen Grundsätzen und Regeln zu organisieren, zu koordinieren und zu leiten; f) die Beteiligung der Nationalen Gesellschaften an den Aktivitäten zur Erhaltung der öffentlichen Gesundheit und zur Förderung der sozialen Wohlfahrt in Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Behörden anzuregen und zu koordinieren; g) unter den Nationalen Gesellschaften einen Gedankenaustausch darüber anzuregen und zu koordinieren, wie Kindern und Jugendlichen die humanitären Ideale nähergebracht und freundschaftliche Beziehungen unter den Jugendlichen aller Länder entwickelt werden können; h) den Nationalen Gesellschaften behilflich zu sein, Mitglieder unter der gesamten Bevölkerung zu gewinnen und sie mit den Grundsätzen und Idealen der Bewegung vertraut zu machen; i) den Opfern bewaffneter Konflikte Hilfe zu leisten gemäß den mit dem Internationalen Komitee getroffenen Vereinbarungen;

1 Art. 2 der Statuten der Föderation in der gültigen Fassung von November 1987.

214

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalutsorganisationen

j) das Internationalen Komitee bei der Förderung und Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts zu unterstützen und mit ihm bei der Verbreitung dieses Rechts und der Grundsätze der Bewegung bei den Nationalen Gesellschaften zusammenzuarbeiten; k) die offizielle Vertretung der Mitgliedsgesellschaften auf internationaler Ebene zu übernehmen, insbesondere in allen Fragen, die mit den von ihrer Generalversammlung verabschiedeten Beschlüssen und Empfehlungen zusammenhängen, sowie ihre Integrität zu schützen und ihre Interessen zu wahren; I) die Mandate zu übernehmen, die ihr die Internationale Konferenz überträgt. "2 Nach dem Verständnis der Bewegung, das von der Internationalen Konferenz in entsprechenden Richtlinien niederlegt ist, fällt die Prävention von Katastrophen, die Hilfeleistung rur die Opfer und der Wiederaufbau vorrangig in die Verantwortung der öffentlichen Behörden. Die Hilfe der Bewegung ist dementsprechend von unterstützender und ergänzender Natur und erstreckt sich folglich primär auf die Nothilfe. Wenn es die Umstände erfordern und die Bewegung über die notwendigen Mittel verfugt, katlll sie auch längerfristige Hilfsprogramme durchfUhren. 3 Im System dieser Hilfeleistungen lassen sich die Tätigkeiten der Föderation als Koordinator und Katalysator zu zwei Aktionsbereichen zusammenfassen: - Nothilfe und - Entwicklung. Im Bereich der Nothilfe, die die großen internationalen Hilfsaktionen bei Naturkatastrophen, Epidemien und Flüchtlingsbewegungen umfaßt, agiert die Föderation als Informationszentrum und Koordinator der internationalen Hilfeleistungen. Bei Eintritt einer Notsituation bittet die betroffene Nationale Gesellschaft die Föderation um Hilfe oder nimmt das Hilfsangebot der Föderation an. Auf der Grundlage der Informationen, die die Föderation von der Nationalen Gesellschaft über die Situation erhält, startet die Föderation einen Hilfsappell entweder an alle anderen Nationalen Gesellschaften oder an einige ausgewählte Gesellschaften. Die Hilfsleistungen der Nationalen Gesellschaften werden über die Föderation weitergeleitet oder unter Benachrichtigung der 2 Art. 3 der Statuten der Föderation. Der Wortlaut ist identisch mit dem Aufgabenkatalog der Föderation, den die Statuten der Bewegung, Art. 6 Nr. 4, nennen. 3 Vgl. Principles and Rules for the Movement's Disaster Relief Operations, abgedruckt in: IKRK, Liga (Hrsg., 1980), Compendium of Reference Texts on the International Red Cross and Red Crescent Movement, Geneva, S. 157-163, hier S. 157, Nr.4.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

215

Föderation direkt der betroffenen Nationalen Gesellschaft zugänglich gemacht. Die Föderation leitet gesammelte Spenden an die Nationale Gesellschaft weiter, kauft Nahrungsmittel oder andere notwendige Hilfsgüter. 4 Ergänzend entsendet die Föderation ein Delegiertenteam zur Unterstützung der Aktion vor Ort. Die Delegierten übernehmen die Tätigkeiten zur Annahme, Lagerung und Verteilung der Hilfsgüter aus internationalen Lieferungen, verstärken die medizinische Betreuung und leisten Informations- und Kommunikationsarbeit. Jedoch ist das Personal der Föderation stets nur unterstützend tätig. Es übernimmt aber nicht die Basisaufgaben der Nationalen Gesellschaft. Über die Delegation wird das Sekretariat der Föderation in Genf laufend über den Fortschritt der Operation informiert, so daß eine begleitende Koordination der internationalen Hilfeleistungen möglich wird. Außerdem wird die Rechnungslegungsprüfung von Prüfern der Föderation vorgenommen. 5 Ist die Nationale Gesellschaft des betroffenen Landes verwaltungstechnisch nicht in der Lage, die Hilfsaktion vor Ort zu leiten, übernimmt die Föderation mit Hilfe ihrer Delegierten die Leitung und Durchfiihrung der Hilfsaktion vor Ort mit Zustimmung der Nationalen Gesellschaft. 6 Internationale Hilfsaktionen der Bewegung in Gebieten bewaffneter Konflikte oder innerer Unruhen werden gemäß der Vereinbarung zwischen IKRK und der Föderation von der zuständigen Institution geleitet. Die Katastrophenhilfe in einem Landesteil, der nicht von den Kriegshandlungen betroffen ist, wird von der Föderation geleitet. Hilfsaktionen in nichtfriedlichen Gebieten werden unter der Leitung des IKRK durchgefiihrt. 7 Die Katastrophenhilfe der Föderation umfaßt in vielen Fällen auch die Wiederaufbauhilfe, die sich an die erste Phase der Nothilfe anschließt. In Zusammenarbeit mit der Nationalen Gesellschaft werden Programme zur Rehabilitation, Gesundheitslehre, Personalschulung und sozialen Diensten durchgefiihrt. Der Übergang von der Nothilfe zur Entwicklung verläuft fließend. 8 Im Jahr 1993 startete die Föderation 31 Hilfsappelle für 45 Hilfsaktionen. 75 Prozent dieser Hilfsappelle zogen eine internationale Hilfsaktion nach sich. Fast 15,2 Mio. Menschen erhielten Nothilfeleistungen von der Föderation. 4 VgI. IK.RK (Hrsg., 1992): Red Cross & Red Crescent - Portrait of an International Movement, Geneva, S. 16. 5 VgI. Principles and Rules for Disaster Relief, Nr. 19 und 20. 6 VgI. Principles and Rules for Disaster Relief, Nr. 21. 7 VgI. Art. 18 bis 21 der Vereinbarung zwischen IK.RK Wld Föderation vom 20. Oktober 1989. 8 VgI. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993a): 25 Questions and Answers, Geneva, S. 12.

216

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Insgesamt verausgabte die Föderation für Nothilfeprojekte CHF 148,4 Mio. Schwerpunkte der Aktivitäten bildeten die Flüchtlingsbetreuungen in Ex-Jugoslawien und Malawi sowie die medizinische Versorgung der Bevölkerung in den ehemaligen Sowjetrepubliken. 9 Zur Vorbereitung auf große Hilfsaktionen hat die Föderation ein internationales Netz von Warenlagern eingerichtet, um innerhalb kurzer Frist, Hilfsgüter in die Katastrophengebiete senden zu können. In Ländern, die oft von Katastrophen heimgesucht werden, regt die Föderation die dortige Nationale Gesellschaft dazu an, einen nationalen Hilfsplan aufzustellen, um bei Eintritt der Notsituation auf die notwendigen Maßnahmen vorbereitet zu sein. 1O Der Zweck ist die schnelle Mobilisierung von Ressourcen, die vollständige und effektive Nutzung von Material und Helfern sowie die Koordination der einzelnen Tätigkeiten durch eine zentrale Führungsinstitution. Innerhalb des nationalen Plans umfassen die Rotkreuzleistungen: Erste Hilfe, medizinische Versorgung und Pflege, Nahrungsmittelhilfe, Kleidung, Notunterkünfte, Dienste zur Verhinderung von Epidemien, soziale Dienste, Suchdienste und andere Formen der Nothilfe. Die Föderation unterstützt die Nationalen Gesellschaften in der Organisation oder Vorbereitung auf Hilfsaktionen durch das Angebot von technischen Diensten, die Ausbildung ihres Personals sowie die Vermittlung von Informationen und Erfahrungen zwischen den Nationalen Gesellschaften. 11 Die Unterstützung der Nationalen Gesellschaften bei der Vorbereitung auf Hilfsleistungen in Notsituationen fällt schon in den Entwicklungsbereich der Aktivitäten der Föderation. Dabei ist Entwicklung in zweierlei Bedeutung zu verstehen. Zum einen ist Entwicklung als Prozeß aufzufassen, der Individuen bzw. Gemeinschaften stärkt und weniger verwundbar durch Katastrophen macht. Zum anderen bedeutet Entwicklung auch die Stärkung der Nationalen Gesellschaften, damit sie ihre Tätigkeiten zur Erfüllung der humanitären Aufgaben effektiver gestalten können. 12

9 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994a): Review 1993, Geneva, S. 4-6 und S. 20. 10 Vgl. Stenbäck, Pär (1992): Das Verhältnis von Nationalen Gesellschaften zur Liga, in: Voit, Wolfgang (Hrsg.), Das humanitäre Völkerrecht im Golfkrieg und andere Rotkreuz-Fragen, Bochum, S. 49-69, hier S. 56. 11 Vgl. Principles and Rules for the Red Cross and Red Crescent Deve10pment Cooperation, Nr. 8 bis 11, abgedruckt in: League of Red Cross and Red Crescent Societies in coopertion with the ICRC (Hrsg., 1991), Deve1opment, The Role of the League, National Societies and the International Cornrnittee, C.II13.1/l, Annex 1. 12 Vgl. Principles and Rules for Deve10pment Cooperation, Nr. 2.

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

217

Zur ersten Kategorie gehören eine große Anzahl von Gesundheitsprogrammen, Erste Hilfe-Kurse, Blutspende- und Venvaltungseinrichtungen, AIDSPrävention und gemeinschaftliche Gesundheitsfursorge nach dem Muster der Primary Health Care, einem gemeindebezogenen Konzept zur Vermittlung und Durchfiihrung kostengünstiger und einfacher Methoden zur Gesundheitsverbesserung. \3 Viele diese Programme beziehen sich auf die Stärkung der Katastrophenbereitschaft durch die Ausbildung von Personal, die Einrichtung von Frühwarnsystemen, die Anlage von Notvorräten und die Errichtung von Schutzbauten. Die Verantwortung fur die landesweiten Entwicklungsaktivitäten liegt bei der operierenden Nationalen Gesellschaft. Die Föderation unterstützt die Nationale Gesellschaft durch die Entsendung von Spezialisten, z. B. fur Gesundheits- und Ernährungsfragen, und Techniker. Sie bildet das Personal der Nationalen Gesellschaft aus und initiiert den Informations- und Erfahrungsaustausch mit anderen Nationalen Gesellschaften. 14 Die Stärkung der Nationalen Gesellschaften bezieht sich sowohl auf die institutionelle Entwicklung als auch auf die Entwicklung von Ressourcen. Um eine effektive Nothilfe- und Entwicklungsarbeit leisten zu können, muß der Nationalen Gesellschaft ein organisatorischer Rahmen zur Verfugung stehen, fur den die Verbesserung der bestehenden Strukturen und Abläufe sowie die Stärkung der Führung und Venvaltung erforderlich sind. Daneben muß die Nationale Gesellschaft zunächst ihre notwendigen personellen und finanziellen Ressourcen einschätzen können und später auch selbst akquirieren. Dazu trägt ein positives Image bei, das durch Verhalten, Effektivität und Transparenz geprägt wird. 15 Die Entwicklungszusammenarbeit innerhalb der Bewegung ist eine Aufgabe aller Teile der Bewegung, so daß die Nationalen Gesellschaften untereinander zum Beistand aufgerufen sind. Die primäre Verantwortung fur alle Entwicklungsaktivitäten auf nationaler Ebene fällt aufgrund der Eigenständigkeit jeder Gesellschaft der sich entwickelnden (operierenden) Nationalen Gesellschaft zu. 16 Wünscht diese operierende Gesellschaft die Unterstützung anderer Nationaler Gesellschaften oder der Föderation, übernimmt die Föderation die Aufgabe der Koordination der internationalen Entwicklungshilfe. Dazu hat die \3 Zum Konzept der Primary Health Care siehe die nachfolgenden Kapitel zu UNICEF und WHO. 14 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993a), S. 13 und 16. 15 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993b): 1994 Targeting the Vulnerable. National Societies Development and Disaster Preparedness: Current and Future Programmes, Geneva, S. 7 f. 16 Vgl. Principles and Rules for Deve10pment Cooperation, Nr. 18.

218

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

operierende Gesellschaft der Föderation ihren Wunsch nach Unterstützung mitzuteilen und einen Entwicklungsplan vorzulegen, der die geplanten Maßnahmen und die notwendigen Ressourcen enthält. Dieser Plan muß sich inhaltlich innerhalb der gültigen Entwicklungspolitik der Föderation bewegen. Auf der Grundlage dieses Plans wird ein Rahmen zwischen der operierenden Gesellschaft und der Föderation vereinbart, in dem die Ziele der Entwicklung, Methoden, Dauer, Budget, Verwaltung und Überwachung der Aktivitäten festgelegt werden. Dieser Rahmen wird von der Nationalen Gesellschaft mit unterstützender Hilfeleistung durch die Föderation erarbeitet. 17 Die Föderation bemüht sich daraufhin den Beistand der anderen Nationalen Gesellschaften zu mobilisieren, der in Form von Geld- oder Naturalleistungen, Beratung, technischer Hilfe oder Ausbildung von Personal geleistet werden kann. Mit den unterstützenden (partizipierenden) Gesellschaften schließt die operierende Gesellschaft für ein spezielles Projekt oder Programm einen Entwicklungsprogrammvertrag, der die beiderseitigen Rechte und Pflichten regelt. Diese Verträge werden in Zusammenarbeit mit der Föderation entworfen, damit sichergestellt wird, daß die Verträge im vereinbarten Entwicklungsrahmen liegen. 18 Weiterhin übernimmt die Föderation die Rechnungslegungsprüfung für die einzelnen Operationen und prüft auch, ob die Grundsätze der Bewegung bei allen Entwicklungsaktivitäten eingehalten werden. 19 Die Föderation erwartet von der Nationalen Gesellschaft laufend über alle Aktivitäten informiert und in alle Bewertungsprozesse einbezogen zu werden. Außerdem koordiniert die Föderation die Abläufe innerhalb der internationalen Hilfeleistung und wirkt als Vermittler bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Geber- und Empfangergesellschaften. Zur Unterstützung der Arbeit vor Ort werden Delegierte entsandt, die jedoch nicht die grundlegenden Aufgaben im Verantwortungsbereich der Nationalen Gesellschaft übernehmen. Da die externe Hilfe immer nur ergänzend geleistet wird, hilft die Föderation der Nationalen Gesellschaft, lokales Expertenwissen zu nutzen und auszubilden. Bei der Auswahl der Delegierten werden die Präferenzen der Nationalen Gesellschaft und die Verfügbarkeit von qualifiziertem Personal aus der Region berücksichtigt.20 Neben der Koordination, Überwachung und Bewertung konkreter Projekte der internationalen Entwicklungszusammenarbeit unterstützt die Föderation 17 Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 10 und 14, Stenbdck

(1992), S. 61.

Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 11 und 19. Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 13. 20 Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 20. 18 19

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

219

die Entwicklungsprozesse der Nationalen Gesellschaften. Sie fördert die regionale Zusammenarbeit, ennutigt die Gesellschaften bei einer Prioritätenbildung auf der Grundlage der Beschlüsse der Organe der Föderation und startet neue Initiativen. 21 Zur finanziellen Unterstützung der Entwicklungsaktivitäten der Nationalen Gesellschaften hat die Föderation einen Entwicklungsfonds eingerichtet, der aus freiwilligen Beiträgen von Nationalen Gesellschaften, Regierungen und internationalen Organisationen finanziert wird. Der Fonds wird vom Generalsekretär der Föderation venvaltet und soll vorrangig zur Stärkung von Humanressourcen der Nationalen Gesellschaften, weniger zur Materialbeschaffung venvendet werden. Die Vergabe von Mitteln erfolgt auf der Grundlage spezieller Projektvorschläge, die von den Nationalen Gesellschaften, der Föderation selbst oder dem IKRK. unterbreitet werden können. 22 Im Jahr 1993 verausgabte die Föderation fur Entwicklungszwecke CHF 26,2 Mio.23 Für 1994 wirbt die Föderation fur ein Volumen von CHF 63,7 Mio. 24 Ein Teil der aktuellen Aktivitäten der Föderation bezieht sich auf den Strategischen Arbeitsplan, der die Herausforderung fur die neunziger Jahre formuliert: "Improving the Situation of the Most Vulnerable", wobei unter den am meisten Verwundbaren diejenigen verstanden werden, die das größte Risiko in genau den Situationen tragen, die ihr Überleben oder ihre Lebensfähigkeit mit einem Minimum an sozialer und ökonomischer Sicherheit und menschlicher Würde bedrohen. Aus diesem Vorhaben leiten sich eine Reihe von Aufgaben fur die Nationalen Gesellschaften und die Föderation ab, die unter vier Zielen zusammengefaßt werden. Ziel 1 betrifft die Erhöhung des Respekts fur menschliche Würde und humanitäre Werte. Ziel 2 bezieht sich auf die Verbesserung der Fähigkeiten zur Krisenbewältigung. Ziel 3 beabsichtigt, die Stärkung der Fähigkeiten der Schwächsten in ihrem Alltag. Ziel 4 verlangt die Stärkung der Föderation. 25 Neben der Bewältigung der Aufgaben, die der Strategische Arbeitsplan dem Sekretariat der Föderation selbst zuweist,

21 Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, NT. 20. 22 Vgl. Stenbdck(1992), S. 61. 23 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg.,

1994a), S. 20. 24 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993b), S. m. 25 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Creseent Societies (Hrsg., 1993e): Improving the Situation of the Most Vulnerable. Strategie Work Plan for the Nineties, revised by the General Assembly at its IXth Session, Birmingham, 25-28 Oetober 1993, Geneva, S. 4-7.

220

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

sammelt das Sekretariat die Berichte der Nationalen Gesellschaften über den Fortschritt der Implementierung des Strategischen Arbeitsplans. Die Beschreibung der Tätigkeitsfelder der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften macht deutlich, daß das Unternehmen Föderation im Grunde das gesamte Dienstleistungsspektrum der Katastrophenhilfe von der Katastrophenprävention und -bereitschaft durch Entwicklungsprogramme bis zur Bewältigung von eingetretenen Katastrophen im Rahmen der Nothilfe abdeckt. Im Sinne der Kollektivgütertheorie lassen sich diese Dienstleistungen der Föderation als Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter einordnen, wie die weiteren Ausfiihrungen zur Beurteilung der Finanzierungssituation der Föderation detaillierter zeigen werden. b) Rechtsgrundlage der Tätigkeiten Die Rechtsbasis fiir die Aktivitäten der Föderation besteht aus drei Komponenten: 1. den Statuten der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, 2. den Statuten der Föderation und 3. den Resolutionen und Beschlüssen der Organe der Bewegung, insbesondere der Internationalen Konferenz, und der Organe der Föderation. Die Statuten der Bewegung legen zunächst die Stellung der Föderation innerhalb der Bewegung fest. Danach ist die Föderation eine unabhängige Organisation ohne staatliche, politische, religiöse Bindung mit eigener Rechtspersönlichkeit. Trotz dieser Selbständigkeit bildet die Föderation einen Teil der Gesamtbewegung und hat als solcher die Bestimmungen der Statuten der Bewegung und die Beschlüsse der Internationalen Konferenz zu achten. 26 Außerdem weisen die Statuten der Bewegung mit dem Aufgabenkatalog und den Bestimmungen zur Zusammenarbeit der Föderation ihren Aktivitätsbereich im Vergleich zu den übrigen Glieder der Bewegung zu. 27 Die Statuten der Bewegung erlauben zur genaueren Regelung der Aufgabenverteilung zwischen der Föderation und dem IKRK den Abschluß einer Vereinbarung, deren aktuelle Fassung vom 20. Oktober 1989 der Föderation die generelle Kompe-

26 Vgl. Art. 6 i. V. m. Art. 1 der Statuten der Bewegung. 27 Vgl. Art. 6 und 7 der Statuten der Bewegung.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

221

tenz zur Leitung und Koordination von internationalen Hilfsaktionen in Friedenszeiten überträgt. 28 Neben der Festlegung von Zweck und Funktionen der Föderation enthalten die Statuten der Föderation Bestimmungen zur Mitgliedschaft, zur Zusammensetzung und Aufgabe der Organe, zu den Finanzen der Körperschaft und der Zusammenarbeit mit anderen Organisationen. Die Mitglieder der Föderation sind die Nationalen Gesellschaften, deren Beitritt durch das oberste Organ der Föderation gebilligt wurde. 29 Der Antrag auf Beitritt wird in der Praxis durch eine gemeinsame Kommission von IKRK und Föderation geprüft. Gleichzeitig wird die Anerkennung der Nationalen Gesellschaft durch das IKRK auf der Grundlage der Anerkennungsbedindungen der Statuten der Bewegung überprüft. 3o Durch den Beitritt zur Föderation erwirbt das Mitglied eine Reihe von Rechten und Pflichten. Das Mitglied hat unter anderem das Recht auf Teilnahme an der Arbeit der Föderation, auf Repräsentanz in den Organen und auf Vorschlagsunterbreitung. Dem Mitglied obliegt die Pflicht, die Föderation in der Erfüllung ihres Zweckes zu unterstützen und insbesondere die Beschlüsse der Organe der Föderation und die Grundsätze der Bewegung zu beachten. Zur Finanzierung der Föderation hat das Mitglied einen jährlichen Beitrag zu leisten, der vom obersten Organ der Föderation festgelegt wird. 31 Verstößt ein Mitglied gegen die Grundsätze der Bewegung durch Bestimmungen in seiner Satzung oder durch Aktionen, mißachtet es systematisch die Beschlüsse der Organe der Föderation oder handelt es gegen das übergeordnete Ziel der Föderation, kann das Mitglied unter Verlust seiner Rechte suspendiert werden. Ein Ausschluß oder einer Suspendierung eines Mitgliedes, das seiner Pflicht zur Zahlung des Mitgliedsbeitrages nicht nachkommt, ist nicht vorgesehen. 32 Die Position des obersten Organs der Föderation nimmt die Generalversammlung ein, die aus den Delegierten der Mitglieder besteht und alle grundsätzlichen Richtlinien und Bestimmungen der Arbeit festlegt sowie wichtige

28 Vgl. Art. 7 Nr. 3 der Statuten der Bewegung i. V. m. Art. 19 der Vereinbanmg zwischen IKRK und Föderation vom 20. Oktober 1989. 29 Art. 4 i. V. m. Art. 6 der Statuten der Föderation. 30 Vgl. Stenbtlck (1992), S. 52, International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993a), S. 20. 31 Vgl. Art. 5 der Statuten der Föderation. 32 Vgl. Art. 7 der Statuten der Föderation.

222

c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Personalentscheidungen trifft. 33 Zur Beratung der Generalversammlung stehen verschiedene Kommissionen zur Verfugung, die jeweils für ein Tätigkeitsfeid der Föderation zuständig sind. 34 Zwischen den Sitzungen der Generalversammlung, die im Zwei-jahres-Rhythmus stattfinden, trägt der Exekutivrat der Föderation für die Durchführung der Entscheidungen der Generalversammlung Sorge. 35 Neben den Versammlungsorganen, der GeneralversammIWlg und dem Exekutivrat, bestimmen die Statuten die Ernennung von drei Individualorganen. Der Präsident der Föderation ist das oberste Individualorgan, das Wlter der Autorität der Generalversammlung Wld des Exekutivrates die Aktivitäten der Föderation leitet. Der Generalschatzmeister berät den Präsidenten in finanziellen Belangen. Der Generalsekretär als oberster Exekutivbeamter Wlter der Autorität der Generalversammlung, des Exekutivrates und des Präsidenten leitet das Sekretariat der Föderation. 36 Zusätzlich nennen die Statuten der Föderation die ordentlichen und außerordentlichen FinanziefWlgsquellen der Organisation und bestimmen, wie im Fall eines Zahlungsverzuges oder -ausfalls eines Mitgliedsbeitrages zu verfahren ist. Außerdem werden die Kompetenzen zur Vorbereitung und Präsentation des Budgetvorschlages Wld zur Durchführung Wld Prüfung des Budgets festgelegt. 37 Zur Förderung der Zusammenarbeit der Mitglieder sehen die Statuten der Föderation die EinrichtWlg von Regionalkonferenzen vor, die als Diskussionsforen zum ErfahfWlgs- und Meinungsaustausch gedacht sind. Zur VerbessefWlg der Kooperation mit anderen Organisationen, dem IKRK, internationalen NGOs oder GOs, schlagen die Statuten der Föderation den Abschluß von VereinbafWlgen zur Zusammenarbeit vor und gestatten die Teilnahme anderer Organisationen, insbesondere aber des IKRK, als Beobachter an den SitzWlgen der GeneralversammlWlg. 38 Die Resolutionen der Organe der Bewegung zur Nothilfe, insbesondere die der Internationalen Konferenz und die des Delegiertenrates, beinhalten oftmals recht konkrete Regelungen der Aktivitäten, z. B. über die Ausstellung von Visa fiir das Hilfspersonal, Erleichterung bei der Zollabfertigung für

33 Vgl. Art. 8 bis 11 der Statuten der Föderation. 34 Vgl. Art. 16 bis 21 der Statuten der Föderation.

35 Vgl. Art. 36 Vgl. Art. 37 Vgl. Art. 38 Vgl. Art.

12 bis 15 22 bis 25 26 bis 29 30 bis 33

der Statuten der Föderation. der Statuten der Föderation. der Statuten der Föderation. der Statuten der Föderation.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

223

Hilfsgüterlieferungen, Vergünstigungen bei Transportkosten usw. 39 Diese Resolutionen haben gegenüber den nationalen Regierungen nur den Status von Vorschlägen, so daß die Umsetzung der Resolutionen von der Kooperationsbereitschaft des einzelnen Staates abhängt. Dementsprechend haben Nothilfeoperationen der Föderation keine spezielle rechtliche Basis. In der Atmosphäre eines "general understanding" zwischen dem betroffenen Land und der Föderation, die ihren Ausdruck in den Resolutionen der unter Regierungsbeteiligung tagenden Internationalen Konferenz findet, erhält die Föderation jede denkbare Unterstützung durch die Regierung, von der Erteilung von Visa, über unbeschränkte Im- und Exporte bis hin zur Steuerbefreiung. 40 Für die Glieder der Bewegung haben die Beschlüsse der Internationalen Konferenz dagegen verbindlichen Charakter. Von besonderer Bedeutung für die Nothilfe sind die Princip/es and Ru/es for the Movement's Disaster Relief Operations. Diese Richtlinien kommen zur Anwendung, sobald eine Nationale Gesellschaft die Föderation um Unterstützung in einer Notsituation ersucht. 41 Inhaltlich nennen die Richtlinien zunächst allgemeine Vereinbarungen, wie das Basisprinzip, unterschiedslose Hilfe für alle Opfer nach Maßgabe ihrer Bedürfnisse zu leisten, und die Unterstützungs- bzw. Ergänzungsfunktion der Bewegung gegenüber der Verantwortung der staatlichen Behörden. Danach werden die erforderlichen Maßnahmen auf nationaler Ebene aufgezählt, wie die Erarbeitung eines nationalen Nothilfeplanes, die Beteiligung der Nationalen Gesellschaft an diesem Gesamtplan sowie die Unterstützungsangebote der Föderation auf dieser Ebene. Für die internationale Hilfeleistungen wird der Föderation die Rolle des Informationszentrums und Koordinators für Unterstützungsleistungen anderer Nationaler Gesellschaften zugewiesen. Außerdem wird es der Föderation erlaubt, ein Delegiertenteam zu entsenden, um die Nationale Gesellschaft vor Ort zu unterstützen. 42 Weiterhin enthalten die Richtlinien detaillierte Bestimmungen über die Rechnungslegung und -prüfung für gespendete Barrnittel und Sachleistungen. Die nationale Gesellschaft hat ein eigenes Bankkonto für die Operation einzurichten und eine monatliche Abrechnung der Mittelbewegungen vorzulegen. Außerdem werden von Rechnungsprüfern der Föderation oder dem IKRK pe39 Vgl. XXllrd International Conference ofthe Red Cross, Bucharest 1977: Resolution No. VI and Annex (Measures to expedite international relief), in: ICRC; League (Hrsg., 1983), International Red Cross Handbook, 12th edition, Geneva, S. 658-661. 40 Vgl. Stenbäck (1992), S. 66, und das Gespräch mit Herrn de Wever. Siehe dazu Anhang 12. 41 Vgl. Stenbtick(1992), S. 56. 42 Vgl. Princip1es and Ru1es for Disaster Relief, Nr. I bis 19.

224

c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

riodische und abschließende Rechnungsprüfungen vorgenommen. Auch Sachmittelspenden unterliegen der monatlichen Berichterstattung. 43 Die Föderation kann die Leitung der Aktion übernehmen, wenn die Nationale Gesellschaft dazu nicht in der Lage ist. Personal von Gebergesellschaften steht unter der Führung der Nationalen Gesellschaft oder der Föderation, je nachdem welcher Organisation die Leitung der Aktion obliegt. Für Hilfsgüterlieferungen einer Gebergesellschaft, die nicht von der betroffenen Nationalen Gesellschaft angefordert wurden, ist zuerst die Zustimmung der zuständigen Nationalen Gesellschaft einzuholen. Diese Güter unterliegen dann keiner Verwendungsbindung. Eine Nationale Gesellschaft soll keine Hilfeleistung gewähren, wenn sie selbst rur eine ähnliche Aktion internationale Unterstützung erhält. Die Verwendung von Überschüssen an Hilfsmitteln nach Abschluß einer Hilfsaktion ist mit der Föderation und den Gebergesellschaften abzustimmen. 44 Abschließend enthalten die Richtlinien den Verweis auf die Vereinbarung zwischen dem IKRK und der Föderation zur Aufgabenverteilung rur die Fälle, in denen eine Nothilfeoperation in Kriegs- oder Bürgerkriegsgebieten oder bei inneren Unruhen durchgeruhrt werden müssen. 45 In diesen Fällen bestimmt die Vereinbarung die Führungsposition des IKRK fiir die Hilfsaktion. 46 Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit hat die Föderation wesentliche Richtlinien in den Principles and Rules for Red Cross and Red Crescent Development Co operation, beschlossen durch den Exekutivrat der Föderation auf der Grundlage eines Mandates der Generalversammlung, niedergelegt. Nach den allgemeinen Bestimmungen über die Begriffserklärungen von Entwicklung und Entwicklungszusammenarbeit wird in diesen Richtlinien der unterstützende und ergänzende Charakter der Rotkreuzentwicklungsarbeit im Verhältnis zu den nationalen staatlichen Behörden betont. Die primäre Verantwortung fiir die Entwicklungstätigkeiten der Bewegung auf Landesebene fällt der operierenden Nationalen Gesellschaft zu. Anschließend werden die Prioritäten fiir die Entwicklung geklärt. Besonders fiir "Vulnerable families and individuals"47 sollen Hilfeleistungen erbracht werden. 48

43 44 45 46

Vgl. Principles and Rules for Disaster Relief, Nr. 20. Vgl. Principles and Rules for Disaster Relief, Nr. 22 bis 26. Vgl. Principles and Rules for Disaster Relief, Nr. 28. Vgl. Vereinbarung zwischen dem IKRK und der Föderation vom 20. 10.1989, Art. 18 und 20. 47 Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 8. 48 Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 1 bis 8.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

225

Die Rechtsgrundlage für die internationale Entwicklungszusammenarbeit der Bewegung im konkreten Fall bildet zunächst der Rahmen ("Framework for Development Cooperation"). Er wird zwischen der operierenden Nationalen Gesellschaft und der Föderation vereinbart. Ergänzend schließt die operierende Gesellschaft mit den Gebergesellschaften verschiedene Entwicklungsprogrammverträge, die inhaltlich innerhalb des vereinbarten Rahmens liegen müssen. Der Föderation fällt die Aufgabe der Koordination der internationalen Entwicklungshilfe zu, wobei die Rechnungslegungsprüfung durch die Rechnungsprüfer der Föderation als Teil der Koordinationsaufgabe verstanden wird. 49 Die Entwicklungsaktivitäten der Bewegung auf nationaler Ebene sollen auf der Grundlage eines Entwicklungsplans der Nationalen Gesellschaft erfolgen, der in den landesweiten, staatlichen Entwicklungsplan eingebunden sein soll. Die Planung, Durchführung und Evaluierung der Entwicklungsprogramme auf Landesebene fällt in die Verantwortung der operierenden Gesellschaft. Unterstützungsleistungen anderen Nationaler Gesellschaften sind dementsprechend mit der operierenden Gesellschaft abzustimmen. Die Föderation hat neben ihrer Koordinationsfunktion, Anregungen zu geben und die Zusammenarbeit zu fordern. so Die Schlußbestimmungen der Richtlinien gelten wiederum dem IKRK, dessen Beteiligung an der Entwicklungsarbeit durch die Statuten der Bewegung und die Vereinbarung mit der Föderation festgelegt wird. Danach ist die Entwicklungsarbeit primär Aufgabe der Föderation. In einigen Bereichen, wie der Verbreitung des humanitären Völkerrechts und Vorbereitung auf die Tätigkeiten in bewaffneten Konflikten, wird das IKRK ausnahmsweise in der Entwicklungsarbeit tätig. S1 Um die Stellung der Delegierten und Delegationen der Föderation rechtsverbindlich abzusichern, schließt die Föderation zunehmend Vereinbarungen mit der Regierung des Landes, in dem die internationale Entwicklungszusammenarbeit der Bewegung geleistet wird. Diese Vereinbarungen beinhalten die Immunitäten und Privilegien des Personals und der Delegationen und lehnen sich in ihrer Ausgestaltung an die entsprechenden Vereinbarungen für die UN-Sonderorganisationen an, so daß das Rotkreuz-lRothalbmond-Personal die gleiche geschützte Stellung erhält wie das UN-Personal. Diese Vereinbarungen erleichtern die praktische Arbeit in vielerlei Hinsicht. Sie ermöglichen den schnellen Grenzübertritt des Personals, unbeschränkte Im- und Exporte 49 Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 10 bis 13.

so

Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 15 bis 20.

SI Vgl. Principles and Rules for Development Cooperation, Nr. 21. IS HUdepohl

226

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

von Gütern und Gerät, Steuerbefreiung und den Schutz vor polizeilicher Verfolgung der Mitarbeiter in Ausübung ihrer Funktion. 52 Derartige Vereinbarungen können auch bei langfristigen Nothilfeoperationen sinnvoll sein, deren Anzahl in den letzten vier oder fünf Jahren durch die großen Flüchtlingsbetreuungsaktionen, z. B. im früheren Jugoslawien, stark gewachsen ist. Für die kurzfristigen Hilfsaktionen, z. B. bei Überschwemmungen oder Erdbeben, sind derartige Regelungen nicht notwendig. Zur Bewältigung mehrjähriger Nothilfeoperationen ist jedoch eine Infrastruktur erforderlich, deren Tätigkeit und Rechtsstellung durch ein Übereinkommen mit der Regierung zur Gewährung von Immunitäten und Privilegien erleichtert werden kann. Aus diesem Grund stieg die Zahl der Vereinbarungen für Nothilfeaktionen der Föderation in den letzten Jahren an. 53 c) Finanzierung aa) Quellen der tatsächlichen Finanzierung In ihrer Satzung nennt die Föderation ihre Haupteinnahrnequellen: 54 1. Mitgliedsbeiträge, 2. Zinseinnahmen und 3. Zuwendungen bzw. freiwillige Beiträge. Die Mitgliedsbeiträge sind von den Mitgliedern der Föderation, den Nationalen Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften, zur Finanzierung der Sekretariatstätigkeit zu entrichten. Tabelle 22 zeigt nachfolgend die Einnahmenstruktur für das Sekretariatsbudget des Jahres 1993.

52 Vgl. das Gespräch mit Herrn de Wever (Anhang 12). Zur genaueren Darstellung der Rechtsstellung des Personals der UN-Organisationen siehe die nachfolgenden Kapitel zur UNICEF und WHO. 53 Vgl. das Gespräch mit Herrn de Wever. 54 Vgl. Art. 26 der Statuten der Föderation.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

227

Tabelle 22 Einnahmen des Sekretariats der Föderation im Jahr 1993 in CHF Mio. in% Mitgliedsbeiträge 75,95 21,41 Zinseinnahmen 6,55 23,23 Schenk\Ulgen \Uld sonstiges 0,23 082 Gesamt 28,19 100,00 Quelle: Zusanunenstell\Ulg nach Angaben in: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993): Report and Acco\Ults, Geneva, S. 3.

Die prozentuale Höhe des Beitrages zum Budget des Sekretariats hängt von drei Kriterien ab, der Finanzkraft einer Nationalen Gesellschaft mit 40 % Gewicht, dem Beitragssatz für das Sitzland, den die Vereinten Nationen für ihre Beitragsermittlung veranschlagen, mit 40 % und den Beitragszahlungen der letzten sechs Jahre mit 20 %, um hohe Schwankungen zu vermeiden. ss Nach den Statuten fallen der Finanzkommission der Generalversammlung die Aufgaben zu, die Beitragsskala auf der Grundlage dieser Kriterien zu errechnen. Formell werden die Beitragssätze von der Generalversammlung der Föderation beschlossen. S6 Für das Jahr 1993 beschloß die Generalversammlung eine Beitragsskala, deren sechs größte Beitragszahler in der Tabelle 23 aufgelistet sind. Tabelle 23 Die wichtigsten Nationalen Gesellschaften zur Finanzierung des Föderationssekretariats im Jahr 1993 in% inCHFMio. USA 25,00 5,39 Deutschland 10,58 2,28 Japan 10,39 2,24 1,05 Frankreich 4,85 094 Großbritannien 4,34 085 Kanada 3,95 1275 Gesamt 59,11 Quelle: Zusanunenstell\Ulg nach Angaben in: International Federation ofRed Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993): Report and Acco\Ults, Geneva, Appendix 1. 1. 2. 3. 4. 5. 6.

ss

S6 15·

Vgl. Stenbtick(1992), S. 55. Vgl. Art. 17 Nr. 3 \Uld Art. 10 Nr. 1 der Statuten der Föderation.

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C. Tltigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Die Aufstellung zeigt, daß sechs Nationale Gesellschaften aus dem Kreis der 151 Nationalen Gesellschaften (Stand Anfang 1993)S7 fast sechzig Prozent der Sekretariatstätigkeiten finanzieren. Die US-amerikanische Rotkreuzgesellschaft als Initiator der Föderation zahlt traditionell der Höchstbeitrag von 25 %. Ein Problem rur die Ermittlung des Beitrages des DRK zur Föderation entsteht dadurch, daß es aufgrund der föderalistischen Struktur des DRK keine konsolidierte Gesamtbilanz gibt. Auch das Budget des Bundesverbandes kann nicht als Maßstab herangezogen werden, da es nicht die Finanzkraft des Gesamtverbandes repräsentiert. So wird ein Mittelwert zwischen dem Budget des Bundesverbandes und der geschätzten Finanzkraft des Gesamtverbandes zugrundegelegt. Das gleiche Problem haben alle Nationalen Gesellschaften, fiir die keine Gesamtbilanz aufgestellt werden kann. Die Anzahl dieser Gesellschaften ist aber relativ gering. Die Mitgliedsbeiträge sind bis zum l. April des betreffenden Jahres in Schweizer Franken zu zahlen. Etwa Zweidrittel der Mitglieder zahlen pünktlich. Bis Ende Juni sind etwa 85-90 % der Beiträge eingezahlt. Ausstehende Beiträge werden in Gesprächen angemahnt. Für einige Mitglieder erweist sich die Zahlung in Schweizer Franken als besondere Last. Dennoch wird aus Gründen der Gleichbehandlung an diesem Zahlungsmodus festgehalten. Die Finanzordnung der Föderation sieht als letzte Konsequenz fiir Beitragsschulden die offizielle Erklärung des Zahlungsverzuges und den Verlust der aktiven und passiven Wahlrechte des Mitglieds vor. S8 Ab 1994 werden in das Budget des Sekretariats über die Mitgliedsbeiträge hinaus Kostenumlagen zur Entgeltung von Dienstleistungen des Sekretariats fiir Operationen und die freiwilligen Beiträge fiir die Aktivitäten des Sekretariats im Rahmen des Strategie Work Plan erfaßt. Bis 1987 wurden die Dienstleistungen der Abteilungen des Sekretariats der Föderation durch prozentuale Pauschalabschöpfungen, meist in Höhe von 5 %, von den Zuwendungen finanziert. Da dieses Verfahren Kritik bei den Geberinstitutionen hervorrief, werden seit 1992 Entgelte fiir die einzelnen Dienstleistungen der Abteilungen je nach Beanspruchung der Arbeitskapazität in Rechnung gestellt. Die Entgeltsätze werden durch ein Kalkulationsschema errechnet, das von einer international tätigen Agentur (David M. Griffith, Washington D.C., USA) konzipiert wurde. Die Entgeltsätze werden den Geberinstitutionen auf Anfrage vor-

S7 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993d): Review '92, Geneva, S. 15. S8 Vgl. das Gespräch mit Herrn Pechner. Siehe dazu Anhang 13.

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I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

her bekanntgegeben. Bei der Rechnungserstellung werden nur die direkten Kosten berechnet. 59 Für den Haushaltsplan des Sekretariats im Jahr 1994 ergibt sich aus dieser neuen Konzeption eine Einnahmenstruktur, die in Tabelle 24 dargestellt ist. Tabelle 24

Finanzierungsquellen im Planbudget des Sekretariats für 1994 inCHFMio.

in%

22,42 9,44 8,66 5,68 0,1

48,42 20,39 18,70 12,27 022

Mitgliedsbeiträge freiwillige Beiträge Kostenumlagen aus Operationen Zinseinnahrnen Sonstiges

Gesamt 46,30 100,00 Quelle: ZusanunenstellWlg nach Angaben in: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994): Strategie Work Plan. Funding Needs in 1994, Geneva, S. 6.

Die weltweiten Operationen der Föderation werden hauptsächlich aus freiwilligen Beiträgen der Nationalen Gesellschaften bzw. Zuwendungen staatlicher Stellen und Organisationen finanziert. Für das Jahr 1993 zeigt Tabelle 25 die Einnahmenstruktur für die Operationen der Föderation. Tabelle 25

Einnahmen für Operationen der Föderation im Jahr 1993 inCHFMio. Zuwendungen - von Regierungen und GOs - der Nationalen Gesellschaften - anderer Zinseinnahrnen Sonstiges

in%

95,96 52,44 80,86 44,18 1,49 2,73 0,29 0,16 1,73 3,16 Gesamt 183,00 100,00 Quelle: Zusanunenstellung nach Angaben in: International Federation ofRed Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993): Report and Accounts, Geneva, S. 4.

59 Vgl. das Gespräch mit Herrn Pechner (Anhang 13).

230

C. T1tigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Um zu zeigen, welche Zuwendungsgeber die Hauptfinanzierungslast für die Operationen der Föderation tragen, listet die Tabelle 26 die Summen der sechs größten Barzuwendungen des Jahres 1992 auf, gegliedert nach Entwicklungsprogrammen und Nothilfeaktionen. Tabelle 26 Die Länder der sechs größten Barzuwendungen für Entwicklungs- und Nothilfeoperationen der Föderation im Jahr 1992

Entwicklung

Nothilfe

Gesamt CHFMio

in % der gesamten Barzuwendungen in Höhe von CHF 174,55 Mio.

30,18 31,51 18,05 EU 1,33 27,31 15,65 Schweden 5,40 21,91 Japan 11,96 1,04 19,83 20,87 USA 18,36 20,79 11,89 2,43 Deutschland 0,69 10,98 1167 6,69 Norwegen 9,75 5,59 2,63 7,12 Gesamt 13,52 108,38 121,90 69,83 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben in: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993): Operations Report 1992/93, Geneva, Annex 2. 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Die Zuwendungen werden von der Föderation auf der Grundlage von Hilfsappellen erworben. Am Anfang des Jahres wird jeweils ein Appell für die Nothilfe und für die Entwicklungszusammenarbeit ausgegeben. Teile der Rückflüsse aus diesen Appellen werden in den Entwicklungsfonds und den Nothilfefonds eingebracht, die von der Föderation verwaltet werden. In den Enwicklungsfonds gehen freiwillige Beiträge ein, die für Entwicklungsprojekte in den Nationalen Gesellschaften verwandt werden. Der Nothilfefonds soll Sofortmaßnahmen überbrückend finanzieren, bis Gelder aus Hilfsappellen eintreffen, oder er finanziert Nothilfeprojekte, für die ein einzelner Hilfsappell zu aufwendig wäre. Im Laufe des Jahres folgen dann Einzelappelle nach Maßgabe des jeweiligen Anlasses. Die Hilfsappelle begleitet jeweils ein Vorabbudget, das relativ globale Zahlen über die Aktion enthält, z. B. wieviel Personen, wieviel Abdeckungsmaterial usw. für die Aktion eingeplant sind. 1993 wurden für 45 Nothilfeaktionen Hilfsappelle mit einer Gesamtsumme von CHF 409,7 Mio. ausgegeben. Die Föderation erhielt daraus Barmittelzuwendungen in Höhe von CHF 148,4 MiO.60 Dies entspricht einer Einzahlungsquote von etwa 36 %. Eine Steigerung der Einzahlungsquote versucht die Föderation durch Gesprä-

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

231

che mit den Nationalen Gesellschaften oder anderen Zuwendungsgebern, z. B. der EU, zu erreichen. Jedoch ist die Quote, von der Föderation kaum beeinflußbar, abhängig von politischen Erwägungen der Geberinstitutionen und der Medienpräsenz des jeweiligen Themas. Für Projekte, die keine Medienberichterstattung erhalten, ist nahezu kein Geld zu erwarten. 61 Ein Beispiel dafiir ist ein Erdbeben in Ecuador, das viele Opfer verlangte und Hilfeleistungen in großem Umfang erfordert hätte. Jedoch fiel dieses Unglück zeitlich genau mit dem ersten Treffen von US-Präsident Reagan und dem Chef des ZK. der Sowjetunion Breshnew auf Island zusammen, so daß die gesamte Weltpresse auf Island versammelt war, und dem Unglück in Südamerika keinerlei Medienpräsenz zuteil wurde. Dadurch konnte keinerlei Spendeninteresse geweckt werden, so daß eine finanzielle Unterstützung der Hilfsoperation vollends ausbliebt. Außerdem ist die Bereitschaft der Medien, auf unspektakuläre Aktionen aufmerksam zu machen, äußerst gering. Eine Hungersnot, zum Beispiel, ist eine Katastrophe, die Monate zuvor prognostizierbar ist. Bei den richtigen Hilfsmaßnahmen könnte die Hungerkatastrophe mit einem Bruchteil der Finanzierung abgewendet werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen Hungersnot erforderlich ist. Im Zuge einer dieser sich entwickelnden Hungerkatastrophen in Afrika wurde eine Journalistengruppe auf Initiative der Föderation in Genf versammelt, um auf Kosten der Föderation in die bedrohte Region gebracht zu werden. Dort sollten die Journalisten durch frühzeitige, warnende Berichterstattung das öffentliche Interesse wecken, damit die Föderation ihre Operation zur Abwendung der Katastrophe finanzieren könnte. Die Aktion kam aufgrund des Desinteresse der Journalisten, die eine sich erst entwickelnde Hungersnot nicht fiir spektakulär genug hielten, nicht zustande, so daß die Hungersnot ungebremst über die Region hereinbrach. Unter diesem engen Zusammenhang von Medienpräsenz und Kapitalbeschaffung leiden die Kapitalbeschaffungsaktivitäten der Föderation im besonderen Maße. Eine alternative Kapitalbeschaffung als das System der Hilfsappelle, die eine medienunabhängige, dauerhafte Finanzierung sicherstellen sollte, konnte von der Föderation bisher noch nicht aufgebaut werden. 62

60 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994a), S. 5 \U1d S. 20. 61 Vgl. das Gespräch mit Herrn Pechner (Anhang 13). 62 Vgl. das Gespräch mit Herrn Vittani. Siehe dazu Anhang 14.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Eine Reihe von Aktivitäten auf diesem Gebiet werden jedoch im Rahmen des Strategie Work Plan entwickelt. 63 Zum Beispiel wurde zur Verbesserung der Fund-raising-Abläufe 1993 die Stelle eines Funding Coordinators geschaffen, die die einzelnen Aktivitäten der Föderationsmitarbeiter bei der Mittelbeschaffung koordiniert, besonders die Fund-raising-Aktivitäten für den Strategie Work Plan, damit keine Geberinstitution mehrmals von jeweils verschiedenen Stellen angesprochen wird. 64 bb) Verwendung der Mittel Tabelle 27 zeigt die Verwendung der Finanzmittel für 1993 im Sekretariat der Föderation, in dem die Koordination und Unterstützung der Operationen vor Ort geleistet wird. Tabelle 27 Ausgaben des Sekretariats der Föderation im Jahr 1993 in CHF Mio. in% 19,83 72,51 3,18 11,63 2,43 8,88 1,05 3,84 0,86 3,14 Gesamt 100,00 27,35 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben in: International Federation ofRed Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993): Report and Accounts, Geneva, S. 3. Personal Verwaltung Kommunikation Information Abschreibung und Kapitalausstattung

Im Rahmen der Änderung der Einnahmenstruktur des Sekretariats ab der Haushaltsperiode 1994/95 wird nun die Verwendung der Finanzmittel nicht mehr kostenartenbezogen, sondern aktivitätenbezogen ausgewiesen. Deshalb ergibt sich für das Planbudget 1994 in bezug auf die Verwendung der im Budget geplanten CHF 46,30 Mio. die folgende Aufgliederung.

63 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993c), S. 32. 64 Vgl. das Gespräch mit Herrn Pechner (Anhang 13).

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbrnondbewegung

233

Tabelle 28

Ausgaben im Planbudget der Föderation für das Jahr 1994 Management der Operationen und Programme Programmentwicklung und -unterstützung Allgemeine Dienste und Unterstützung Kommunikations- und Informationssysteme Entscheidungs- und Beratungsorgane Allgemeine Verwaltung

inCHF Mio.

in %

11,61 11,28 9,84 7,03 3,99 2,55

25,08 24,36 21,25 15,18 8,62 5,51

Gesamt 46,30 100,00 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben in: International Federation ofRed Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994): Strategie Work Plan. Funding Needs in 1994, Geneva, S. 6.

Tabelle 29 listet die Ausgaben der Operationen der Föderation, gegliedert nach Ausgabenarten, auf, deren Gewichtung jedoch stark von den zu bewältigenden Katastrophenarten des Jahres abhängt, so daß die dargestellte Ausgabenstruktur nur eine Momentaufnahme des Jahres 1993 sein kann. Aus diesem Grunde sind Verwendungsregeln, wie ein Höchstprozentsatz fiir eine bestimmte Kostenart, aufgrund des größten Tätigkeitsbereiches der Föderation, der kaum prognostizierbaren Nothilfe, wenig sinnvoll. Tabelle 29

Ausgaben für Operationen der Föderation im Jahr 1993 Transfers an Nationale Gesellschaften Transfers an andere Gesellschaften Hilfsgüter Personal Transport und Lagerung Kapitalausstattung Reisekosten und Kommunikation Verwaltung, Büro, Allgemeines Information

in CHF Mio.

in%

45,36 7,27 39,43 37,20 24,99 15,51 8,41 7,89 1,46

24,19 3,87 21,03 19,84 13,33 8,27 4,48 4,21 0,78

Gesamt 187,52 100,00 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben in: International Federation ofRed Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993): Report and Accounts, Geneva, S. 4.

234

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Abschließend stellt Tabelle 30 die regionenbezogenen Ausgaben für Operationen der Föderation im Jahr 1993 dar, wobei die Aktionen rur die Flüchtlinge aus Somalia, Burundi, Liberia und Togo, sowie die Versorgung der Opfer im früheren Jugoslawien und der Bevölkerung in den ehemaligen Sowjetrepubliken die Ausgabengewichtung besonders beeinflußen. Tabelle 30

Ausgaben für Operationen der Föderation im Jahr 1993 nach Regionen Ausgaben

Transfers an Nationale Gesellschaften

Gesamt CHFMio.

in%

72,70 40,46 Afrika 57,57 15,13 Europa 3,86 59,50 33,11 55,64 16,54 Asien und Paziftk 16,10 29,72 13,62 Mittlerer Osten und Nordafrika 8,18 11,90 6,62 3,72 5,87 3,27 Amerika 1,91 3,96 179,69 100,00 Gesamt 45,18 134,51 Quelle: Zusanunenstellung nach Angaben in: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1993): Report and Accounts, Geneva, Appendix m, S. 1.

cc) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung Die Darstellungen zur Finanzsituation der Föderation lassen sich folgendermaßen zusammenfassen. Die Föderation finanziert ihre Aktivitäten durch Transfers verschiedener Geberinstitutionen, hauptsächlich von Regierungen und Nationalen Gesellschaften, und gibt ihre Güter entgeltlos, d. h. als Sachtransfers, an ihre Nutzer ab. Nach der Kollektivgütertheorie lassen sich die Dienstleistungen der Föderation im Bereich der Katastrophenhilfe als Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter einordnen. In diesem Zusammenhang sind die Dienstleistungen der Katastrophenhilfe im umfassenden Sinne zu verstehen. Sie reichen von der Vorbeugung von Katastrophen über die Beseitigung der nach einer Katastrophe unmittelbar eingetretenen Notsituation bis zur Hilfestellung bei Wiederaufbaumaßnahmen. In diesem Sinne lassen sich alle Dienstleistungen der Föderation unter dem BegrifIKatastrophenhilfe sammeln.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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Die Folgen einer Katastrophe betreffen grundsätzlich nicht nur einen einzelnen, sondern eine Gruppe von potentiell Gefahrdeten, die in der Nähe des Katastrophenausgangspunktes leben. Deshalb sollte die Finanzierung der notwendigen Maßnahmen zur Vorbeugung und Beseitigung von Katastrophen nicht von Einzelpersonen, sondern von der Gemeinschaft der Nutznießer solcher Maßnahmen getragen werden. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, daß zahlungsunwillige Personen, die dennoch von den Leistungen eines Katastrophenhilfeverbandes profitieren wollen, von der Nutzung nur zum Teil ausgeschlossen werden können. Lassen sich bei der Beseitigung von eingetretenen Katastrophen noch die Verbandsmitglieder von den Nichtmitgliedern differenzieren, indem die Nothilfe ihre Leistungen nur an die Mitglieder abgibt, ziehen die zahlungsunwilligen Trittbrettfahrer auch von Frühwarnsystemen oder anderen Maßnahmen zur Katastrophenvorbeugung einen Nutzen. Vor diesem Hintergrund sollte aus kollektivgütertheoretischer Sicht ein Versicherungsverband die Leistungen der Katastrophenhilfe fur seine Mitglieder bereitstellen und seine Aktivitäten durch Versicherungsprämien finanzieren. Wegen der teilweise fehlenden Exklusionsmöglichkeiten Zahlungsunwilliger und des oftmals als zu gering eingeschätzten Versicherungsbedarfes fur die eigene Person, wird sich im Fall einer freiwilligen Versicherung nur ein Teil der potentiell Betroffenen versichern. Die Folge wären entweder zu hohe Versicherungsprämien fur die Verbandsmitglieder oder ein Mangel an Finanzkraft des Verbandes bei Eintritt des Versicherungsfalles. Als Lösungsmöglichkeit zur Vermeidung dieser Situation bietet sich eine Versicherungspflicht an. Unter diesen Annahmen wären somit die Dienstleistungen zur Katastrophenhilfe durch einen Versicherungsverband bereitzustellen, der sich durch Zwangsbeiträge seiner Versicherten, nämlich aller potentiell von einer Katastrophe betroffenen Personen, finanziert. Derartige Versicherungssysteme sind aber in den katastrophengeschüttelten Staaten -häufig sind es zudem Entwicklungsländer- nicht vorhanden. In diesen Fällen versagen die politischen Willensbildungsprozesse, deren Aufgabe es gewesen wäre, eine Rahmenordnung zu schaffen, die die Entstehung von Versicherungsverbänden ermöglicht. Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß nicht alle Katastrophen naturgegeben, sondern vielfach menschengemacht sind. So sind Hungerkatastrophen oft die Folge von kriegerischen Auseinandersetzungen. Erdbeben- und Überschwemmungskatastrophen resultieren häufig nicht zuletzt aus einer verfehlten Siedlungs- und Bewässerungspolitik. Vor diesem Hintergrund verweist die Rotkreuzbewegung nicht ohne Ursache auf die primäre Verantwortung der staatlichen Behörden in der Katastrophenhilfe und bezeichnet die eigenen Aktivitäten als lediglich ergänzend. Je-

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

doch gerät die Hilfe der Rotkreuzorganisationen nicht selten zum fast vollständigen Ersatz nicht vorhandener nationaler Strukturen zur Hilfeleistung. Da die aus kollektivgütertheoretischer Sicht sinnvollen Bereitstellungslösungen nicht realisierbar sind, muß von der aus theoretischer Sicht sinnvollen Äquivalenzfinanzierung abgewichen und auf die Ersatzlösung übergegangen werden, die Föderation über Zuwendungen und Mitgliedsbeiträge der Trägerorganisationen zu finanzieren. Die Probleme, die daraus entstehen, wurden schon in bezug auf die Finanzsituation des IKRK. angesprochen. Wertvolle Kapazitäten werden in der Kapitalbeschaffung gebunden, die bei einem entsprechenden Versicherungssystem anderweitig verwendbar wären. Zudem leidet die Arbeit der Föderation wie auch beim IKRK unter der politisch motivierten Fehllenkung der Ressourcen, die eine Fehldimensionierung der Kapazitäten verursacht, so daß eine Güterbereitstellung nach Maßgabe der Nachfrage nicht möglich ist. Die Finanzmittel der Föderation aus Mitgliedsbeiträgen, die per se nicht zweckgebunden sind, erweisen sich als zu gering, um ein Korrektiv zu dieser Situation zu bilden. Diese frei verwendbaren Mittel können die Finanzierung der unterfinanzierten, weil politisch uninteressanten Operationen nicht sichern. Jedoch entstehen nicht nur bei der Bereitstellung der Güter Effizienzverluste. Der kollektivgütertheoretische Versicherungsverband würde die Sachleistungserstellung bei funktionsfähigen Märkten für diese Güter von erwerbswirtschaftlich organisierten Unternehmen durchführen lassen und anschließend die Güter für seine Mitglieder gegen Entgelt von diesen Unternehmen fremdbeziehen. Würde eine Integration der Herstellungsfunktion zu überproportional Transaktionskostenersparnissen führen, entscheidet sich der Versicherungsverband für die Eigenfertigung. Die Frage des make-or-buy würde demnach aufgrund einer ökonomischen Analyse der Märkte und der Kostenrelationen entschieden. Demgegenüber führt die Föderation keine Untersuchung ökonomischer Art durch, um eine Entscheidung über die Eigenfertigung oder den Fremdbezug ihrer Leistungen zu treffen. Die Föderation, einschließlich ihrer Mitglieder, übernimmt nicht nur die Aufgaben des Bereitstellungsverbandes, sondern leistet generell auch die Herstellung der Güter. Deshalb muß mit weiteren Effizienzverlusten gerechnet werden, da die möglicherweise kostengünstigere Variante eines Fremdbezuges bei einem erwerbswirtschaftlich organisierten Unternehmen außer Acht gelassen wird. Folglich wäre auch innerhalb der Führung der Föderation eine Hinwendung zur ökonomischen Betrachtung von Entscheidungsproblemen wünschenswert.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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d) Personal Der Mitarbeiterstab der Föderation läßt sich in drei Gruppen einteilen: 6S

1. Angestellte des Sekretariats: Diese Gruppe setzt sich aus etwa 260 Personen

mit 51 verschiedenen Nationalitäten zusammen. Die arbeitsrechtliche Grundlage ist das schweizerische Arbeitsrecht. 2. Delegierte: Diese Gruppe besteht aus ca. 370 Personen. Von ihnen stehen etwa ein Drittel bei der Föderation unter Vertrag, die übrigen Zweidrittel werden von Nationalen Gebergesellschaften auf der Grundlage eines Anstellungsvertrages finanziert. Dieses StafI-on-Ioan-System soll zur Stärkung der Entwicklungsgesellschaften ausgebaut werden. 66 3. Lokale Angestellte in den Delegationen: Diese Gruppe umfaßt über 1000 Personen. Die lokalen Mitarbeiter werden nach vor Ort gültigem Recht angestellt. Ihr Arbeitgeber ist teilweise die Föderation, bevorzugt aber die Nationale Gesellschaft des betreffenden Landes. Die genannten Mitarbeitergruppen arbeiten gegen Bezahlung für die Föderation. Auf die Mitarbeit von freiwilligen Mitarbeitern ist die Föderation bzw. das Sekretariat, isoliert von den Nationalen Gesellschaften betrachtet, grundsätzlich nicht eingerichtet. Deshalb arbeiten derzeit nur zwei freiwillige Mitarbeiter im Sekretariat der Föderation, im Bereich des Refugee Service und der Verwaltung. Gleichwohl wäre eine Einbindung von freiwilligen Mitarbeitern aber möglich. Denn Konflikte mit den Nationalen Gesellschaften wären nicht zu erwarten. So bleibt die Frage, warum die Föderation nicht noch weitergehend das Potential von freiwilligen Mitarbeitern nutzt, zunächst unbeantwortet. Es steht zu vermuten, daß freiwillige Mitarbeiter sich in erster Linie an die Nationalen Gesellschaften wenden, um ihre Mitarbeit anzubieten. Auf kurzfristiger Basis nutzt die Föderation das Wissen von externen Beratern. Diese werden auf der Grundlage eines Beratervertrages beschäftigt, in dem ein Betrag pro Tag und eine Zeitbeschränkung vereinbart wird. Die Berater sind bekannte Spezialisten, von denen viele dem Gesundheitsbereich entstammen und das Potential bilden, aus dem z. B. auch die Weltgesundheitsorganisation ihre Berater auswählt. Von der Föderation werden zu jedem Zeitpunkt durchschnittlich zehn Berater mit einem Vertragslänge von 3 Monaten

65 Zu den Angaben dieses Absclmitts vgl. das Gespräch mit Herrn Moser. Siehe dazu Anhang 15. 66 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994b): Strategie Work Plan. Implementation Report 1993, Geneva, S. 15 f.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

beschäftigt. Dieser Fremdbezug von Expertenwissen stellt die Ausnahme von der Gewohnheit der Föderation dar, sämtliche Güter selbst zu produzieren. Insgesamt stammen die Mitarbeiter der Föderation aus 95 verschiedenen Herkunftsländem. Es existiert jedoch kein Nationalitätenschlüssel für die Personalauswahl. Höchste Priorität bei der Auswahl des Personal mißt die Föderation dem Kriterium der Qualifikation zu. Alle freien Posten werden zunächst intern ausgeschrieben. Danach werden die Stellenangebote mit genauen Stellenbeschreibungen an die Nationalen Gesellschaften weitergegeben. Etwa 40 % des Personal der Föderation wird aus den Nationalen Gesellschaften rekrutiert, hauptsächlich für Positionen oberhalb des technischen Personals. Für die Posten, für die keine spezifische Rotkreuzerfahrung notwendig ist, z. B. Finanzen, Personal, Public Relations, kommt eine internationale Ausschreibung über Printmedien in Frage, alternativ dazu die Vermittlung von Personal durch einen Headhunter. Die Auswahl von Bewerbern erfolgt durch eine Reihe von Interviews. Die letzte Entscheidung über eine Einstellung kommt dem Generalsekretär der Föderation zu. Die Delegierten der Föderation werden hauptsächlich aus den Nationalen Gesellschaften rekrutiert. Dazu werden genaue Stellenbeschreibungen an die Nationalen Gesellschaften weitergeleitet. Die Nationalen Gesellschaften antworten darauf mit dem Leistungsprofil von potentiellen Kandidaten. Die Auswahl erfolgt im Sekretariat der Föderation unter fernmündlicher oder schriftlicher Absprache mit der betroffenen Delegation. Die QualifIkationen der Delegierten können in zwei Gruppen eingeteilt werden: 1. technische QualifIkationen für die Bereiche Logistik, Finanzen, Administration oder Nothilfeverwaltung. 2. Universitätsabschluß; dies betrifft vor allem den Leiter einer Delegation und das medizinische Personal. Die durchschnittliche Vertragslänge der Delegierten beträgt 8 Monate. Dies wird von der Föderation als zu kurz empfunden. Dieser kurze Zeitraum ist aus der Anstellung der meisten Delegierten bei Nationalen Gesellschaften zu erklären. Die Föderation wünscht sich eine Vertragslänge von mindestens einem Jahr. Der Delegationsleiter sollte möglichst langfristig auf dieser Position beschäftigt werden, um eine Kontinuität der Arbeit sicherzustellen. Zur Verwirklichung dieser Vorstellungen ist jedoch nicht nur bei den Nationalen Gesellschaften, sondern auch bei den potentiellen Delegierten Überzeugungsarbeit zu leisten.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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Das Delegiertenprogramm zur Ausbildung der Delegiertenanwärter wird von den Nationalen Gesellschaften unter Mitwirkung der Föderation geleitet. Dort werden Kurse für Anfänger angeboten. Zur Fortbildung der Delegierten bietet die Föderation Kurse unter anderem für die Bereiche Personal, Finanzen und Kommunikation an. Zur Weiterbildung des gesamten Mitarbeiterstabes stehen durchschnittlich sechs Trainingstage pro Mitarbeiter pro Jahr zur Verfügung. Weiterbildungskurse betreffen hauptsächlich die Verbesserung von Sprach- und Computerkenntnissen sowie Management- und Kommunikationsfähigkeiten. Für Einsteiger werden Einführungskurse angeboten. Im Rahmen des Strategie Work Plan besteht eine Aufgabe darin, die Mitarbeiterentwicklungsplanung und die Leistungsbeurteilung zu verbessern. Daraufhin wurde 1991 das Job Planning and Performance Review System im Sekretariat der Föderation eingeführt. 67 Dieses System versucht, den Plan einer Abteilung über die Ziele und Aufgaben für das kommende Jahr in individuelle Jobpläne zu übersetzen, um nach Ablauf des Jahres eine Beurteilung über die individuelle Aufgabenbewältigung zu ermöglichen. Eine individuelle langfristige Personalentwicklungsplanung ist aufgrund der geringen Größe der Föderation im allgemeinen schwierig zu erreichen. Im Einzelfall erfolgt die Karriereplanung in Gesprächen mit dem Generalsekretär der Föderation, z. B. ob bestimmte Weiterbildungsmaßnahmen besucht oder bestimmte Positionen, z. B. Delegiertenposten, angestrebt werden. Daher sind Personalaustauschprozesse zwischen der Zentrale in Genf und den Delegationen nicht formell geregelt, sondern ergeben sich durch eine individuelle Abstimmung zwischen den beteiligten Personen. Das Entlohnungssystem der Föderation wurde von einer international tätigen Firma, der Corporate Resources Group, die Jobklassifikationen anbietet, übernommen. Die Entlohnung erfolgt nach den Verhältnissen des schweizerischen Arbeitsmarktes. Die Firma arbeitet mit 70 weiteren Unternehmen aus industriellen, politischen oder humanitären Bereichen zusammen. Die jeweiligen Entlohnungsstufen der Unternehmung werden den übrigen angeschlossenen Unternehmen bekanntgegeben, um die eigenen Position im Vergleich mit anderen Unternehmen überprüfen zu können. Jährlich wird von der Firma ein Update angeboten, das die Anpassung der Gehaltsstufen vornimmt.

67 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg.,

1994b), S. 17.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Zur Vertretung der Personalinteressen bei Managemententscheidungen hat die Föderation eine Staff Association geschaffen, in der die Angestellten des Sekretariats der Föderation organisiert sind. Die Repräsentanten der Mitarbeitervertretung werden an Personalentscheidungen und allen übrigen wichtigen Beschlüssen beteiligt. Eine formal rechtliche Grundlage fiir diese Form der Mitbestimmung existiert nicht. Sie wurde von der Föderation freiwillig eingerichtet. Trotz einer möglichen Nationalitätenbindung der Mitarbeiter und der emotional belastenden Tätigkeitsschwerpunkte der Föderation, insbesondere fur die Delegierten vor Ort, hält das Personalmanagement spezielle Motivationsstrategien zugunsten ihrer Mitarbeiter nicht fur notwendig. Die Motivation der Mitarbeiter wird ohnehin als sehr hoch eingeschätzt. Es ist dementsprechend die Aufgabe jedes Abteilungsleiters in Gesprächen mit dem einzelnen Mitarbeiter, dessen Teilaufgaben in den Gesamtzusammenhang der Arbeit und der Erfolge der Föderation zu stellen. Darüber hinaus sind alle Informationen über den Fortgang der Arbeit der Föderation fur jeden Mitarbeiter zugänglich, so daß sich jeder Mitarbeiter ein Bild über den Wert seiner Arbeit machen kann. In den Katastrophenoperationen der Föderation der letzten Jahre wurden jedoch erhebliche psychische Belastungen und physische Gefahrdungen fur die Delegierten festgestellt. Darauf versucht die Föderation mit neuen personalpolitischen Strategien im Rahmen der Ausbildung, der psychologischen Mitarbeiterbetreuung und der Erarbeitung von entsprechenden Verhaltensrichtlinien zu reagieren. 68 Die Beschreibung der Dienstleistungen, die die Föderation bereit- und herstellt, und die Art und Weise ihrer Finanzierung zeigte, daß die Föderation anstelle der kollektivgütertheoretisch sinnvollen Lösung eine Ersatzkonstruktion der Zuwendungsfinanzierung aufgebaut hat. Die Ausfuhrungen geben außerdem Hinweise zur Bewertung des Personaleinsatzes im Unternehmen Internationale Föderation. Ein Versicherungsverband, wie er der kollektivgütertheoretischen Konstruktion entspräche, würde sein Personal und die fremdbezogenen Personalleistungen des Herstellungsunternehmens durch die Zwangsbeiträge der Versicherten finanzieren. Die Föderation kann auf diese Finanzierungsquelle

68 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Creseent Soeieties (Hrsg., 1994e): Strategie Work Plan. FWlding Needs in 1994, Geneva, S. 11.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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nicht zurückgreifen. Deshalb arbeitet die Föderation, als Zusammenschluß der Nationalen Gesellschaften, in großem Umfang mit freiwilligen Helfern unter der Führung der jeweiligen Nationalen Gesellschaft. Durch diese Sachspende der Helfer in Form von Personalleistungen für die Föderation kann wenigstens ein Teil der Finanzierungslücke zwischen notwendigen Zwangsbeiträgen und vorhandenen Zuwendungen geschlossen werden. Eine Ausweitung dieser Ersatzfinanzierungsform für den Personaleinsatz sollte sich auch auf die Tätigkeiten im Sekretariat der Föderation erstrecken, eine Möglichkeit, die die Föderation derzeit nur zufällig und nicht systematisch nutzt. Für diese Konstruktion ist es erforderlich, diejenigen Herstellungsleistungen, die von den freiwilligen Helfern erbracht werden, in die Föderation bzw. die Nationalen Gesellschaften zu integrieren, so daß dadurch die Fremdbezugsmöglichkeiten eingeschränkt werden. Außerdem ist bei der Verwendung der Ersatzfinanzierungsform der unbezahlten Mitarbeit zu berücksichtigen, daß die freiwilligen Helfer nicht so leistungs- und ergebnisorientiert geführt werden können, wie es in einer erwerbswirtschaftlichen Organisation erwartet werden darf, um den Hobby-Charakter der freiwilligen Mitarbeit nicht zu gefährden. e) Aufbauorganisation Nach den Überlegungen zur finanziellen und personellen Bewältigung der Aufgaben der Föderation behandeln die folgenden Ausführungen die strukturelle Organisation des Unternehmens Internationale Föderation. Die Abbildung 6 stellt die Struktur der Föderation graphisch dar:

16 HUdepohl

242

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Generalversammlung

I

-

Exekutivrat

Kommissionen

I

-

Präsident Generalsekretär Sekretariat Delegationen

Abbildung 6: Aufbau der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften69

Die Generalversammlung der Föderation ist das oberste Entscheidungsgremium der Organisation. Sie setzt sich aus den Vertretern der anerkannten Nationalen Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften zusammen, wobei jede Gesellschaft unabhängig von ihrer Größe oder Finanzkraft eine Stimme hat. Ende 1993 betrug die Anzahl der anerkannten Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften 161. 70 Die Vertreter der Nationalen Gesellschaften versammeln sich alle zwei Jahre, um über wichtige Fragen zu entscheiden. Der Generalversammlung obliegen die Wahl des Präsidenten, die Ernennung des Generalsekretärs und -schatzmeisters, die Wahl der Mitglieder des Exekutivrates, die Aufnahme und Suspension von Mitgliedern, die Festlegung der Beitragssätze fiir die Mitglieder, die Prüfung und Annahme des Haushaltsplanes und Finanzberichtes der abgelaufenen Haushaltsperiode, der Erlaß von Richtlinien für die Arbeitsbereiche der Föderation und die Ratifizierung von Vereinbarungen mit anderen Organisationen, z. B. dem lKRK. Wichtige Beschlüsse, die Annahme des Irudgets und die Neuaufnahme von Mitgliedern, erfordern eine 69 Zusanunenstellung aus den aufbauorganisatorischen Angaben in der Satzung der Föderation. Auf eine Aufschlüsselung der Abteilungen des Sekretariats der Föderation wurde verzichtet, da das Sekretariat derzeit (Herbst 1994) einer vollständigen Umstrukturierung unterzogen wird. 70 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994a), S. 19.

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

243

Zweidrittelmehrheit. Andere Fragen können mit einer einfachen Mehrheit entschieden werden. 71 Zur Beratung der Generalversammlung sind aufgrund der Satzung fünf Kommissionen zu bilden. Die Errichtung weiterer Beratungsgremien ist möglich. Die statutarischen Kommissionen werden für die Fachbereiche Finanzen, Jugend, Nothilfe, Entwicklung sowie Gesundheits- und Gemeinschaftsdienste gebildet. Die Beratungsgremien bestehen aus jeweils dreizehn Mitgliedern, die über eine fachliche QualifIkation verfügen und aus verschiedenen Herkunftsländern stammen. Eine Nationale Gesellschaft soll in nicht mehr als einer Kommission vertreten sein. Die Mitglieder werden von der Generalversammlung gewählt. Die Kommissionen treffen sich ein Jahr vor der Generalversammlung bzw. vor der Sitzung des Exekutivrates auf Veranlassung des Vorsitzenden der jeweiligen Kommission. Die Aufgabe der Kommissionen ist die fachspezifIsche Beratung der Generalversammlung. Neben dieser grundsätzlichen Funktion hat die Finanzkommission die zusätzlichen Aufgaben, die Beitragsskala für die Mitgliedsbeiträge zu ermitteln, sowie den Haushaltsplan und den Finanzbericht zu kommentieren. 72 Der Exekutivrat der Föderation setzt sich aus dem Präsidenten der Föderation, acht Vizepräsidenten und dem Präsidenten der Nationalen Gesellschaft im Sitzland der Föderation sowie den Vertretern von 16 Nationalen Gesellschaften zusammen. Mit beratendem Status nehmen der Generalsekretär und der Generalschatzmeister an den Sitzung des Exekutivrates teil. Der Exekutivrat tagt zweimal im Jahr auf Einladung des Präsidenten und trifft die notwendigen laufenden Entscheidungen zwischen den Sitzungen der Generalversammlung. Darunter fallen die provisorische Aufnahme von Mitgliedern, die Zusammenstellung der Kandidatenliste für das Amt des Generalsekretärs und Generalschatzmeisters, die Förderung der Durchführung von Beschlüssen und Vorschlägen der Generalversammlung, die Zusammenstellung der Tagesordnung für die Sitzung der Generalversammlung, die Annahme der vom Generalsekretär ausgewählten Kandidaten für Führungspositionen des Sekretariats und die Bewilligung der vom Generalsekretär vorgeschlagenen Struktur des Sekretariats. Außerdem kann der Exekutivrat in Notsituationen, die die Föderation oder eine Nationale Gesellschaft betreffen, alle Maßnahmen ergreifen, die ihm notwendig erscheinen, um die Situation zu bewältigen. Die entspre-

71 Vgl. Art. 8 bis 11 der Statuten der Föderation. 72 Vgl. Art. 16 bis 21 der Statuten der Föderation in Verbindung mit Art. 35 der Geschäftsordnung der Föderation in der Fassung von 1987. 16'

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

chenden Entscheidungen sind der Generalversammlung bei ihrer nächsten Sitzung zur Annahme zu unterbreiten. 73 Der Präsident der Föderation, der die Föderation nach außen repräsentiert, wird für eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt, wobei nur eine Wiederwahl möglich ist. Er soll unter der Autorität der Generalversammlung und des Exekutivrates die Aktivitäten der Organe der Föderation koordinieren und dafür sorgen, daß die Aktionen der Föderation im Einklang mit den Beschlüssen der Generalversammlung stehen und reibungslos ablaufen. Gegebenenfalls berät der Präsident in dieser Hinsicht den Generalsekretär. Außerdem hat er gegenüber der Generalversammlung einen Rechenschaftsbericht über die Lage der Organisation abzugeben. 74 Der Generalschatzmeister berät den Präsidenten und den Generalsekretär in allen finanziellen Fragen. Dafiir hat er das Recht, alle Informationen und Berichte mit finanziellem oder budgetärem Charakter einzusehen, sowie an allen Sitzungen der Generalversammlung und des Exekutivrates mit beratendem Status teilzunehmen, und ist kraft seines Amtes Mitglied der Finanzkommission. 75 Der Generalsekretär ist der oberste Exekutivbeamte der Föderation. Ihm obliegt die Durchführung der Entscheidungen der Generalversammlung, die Strukturierung und Führung des Sekretariats und seiner Dienste, die Leitung der Nothilfeoperationen und anderer Aktionen, die Vertretung der Föderation nach außen in Abwesenheit des Präsidenten und die Berichterstattung über die Aktivitäten der Föderation gegenüber der Generalversammlung und dem Exekutivrat. 76 Zur Ausübung der Funktionen der Föderation vor Ort richtet die Föderation die Delegationen ein. Im Jahr 1993 waren 79 Delegationen tätig. Davon nahmen zwölf Delegationen den Status von Regionaldelegationen ein. Regionalund Landesdelegationen bilden keine Hierarchie, sondern nehmen unterschiedliche Aufgaben wahr. Die Regionaldelegationen sind dauerhafte Einrichtungen der Föderation und unterstützen die Nationalen Gesellschaften der Region bei ihren Entwicklungsaktivitäten durch Beratung und Ausbildung. Durch die Sammlung von Informationen über die Bedürfnisse der Region kann die Regionaldelegation das Sekretariat bei der langfristigen Planung fiir die Region beraten. Über ihre Aktivitäten berichten die Regionaldelegationen Vgl. Art. 74 Vgl. Art. 75 Vgl. Art. 76 Vgl. Art.

73

12 bis 15 der Statuten der Föderation. 22 der Statuten der Föderation. 24 der Statuten der Föderation. 25 der Statuten der Föderation.

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

245

an das für die geographische Region zuständige Desk im Sekretariat. Die Landesdelegationen sind operationsgebunden und koordinieren die Hilfe innerhalb des Landes, bilden lokales Personal aus, überwachen die Verteilung von Hilfsgüter und leiten Flüchtlingskamps. Auch sie berichten über ihre Tätigkeiten direkt an das zuständige Desk des Sekretariats. 77 Die Größe einer Delegation hängt vom Ausmaß der Operation ab. Die umfangreichsten Delegationen arbeiteten 1993 im früheren Jugoslawien mit etwa 60 Delegierten, im Kaukasus mit 35 Delegierten, in SomalialKenia und in den ehemaligen Sowjetrepubliken. 78 Die Programme und Projekte im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit werden im Sekretariat entworfen und ausgearbeitet, so daß der Delegierte vor Ort die Aktion eher verwaltet, als daß er sie leitet. Die Finanzmittel werden im Sekretariat verwaltet. Dementsprechend sind Ausgaben genehmigungspflichtig, wobei der Delegierte bis zu einer bestimmten Summe finanzielle Entscheidungen treffen darf. Die Kompetenzen eines Delegierten hängen auch von seiner Praxiserfahrung ab. Die Kontrollfunktionen werden stets vom zuständigen Desk im Sekretariat ausgeübt. Bei Nothilfeoperationen geben die Nothilferichtlinien ein strenges Handlungsmuster vor, das auf der Grundlage gewonnener Erfahrungen weiterentwickelt und verbessert wird. Dennoch verbleiben Entscheidungsspielräume für die Delegierten, so daß die Qualifikation und die Erfahrung der Delegierten wieder an Bedeutung gewinnen. 79 f) Rechnungswesen, Ablauforganisation und Öffentlichkeitsarbeit

Das Rechnungswesen der Föderation besteht aus zwei Finanzstrukturen. Im Budget werden die Aktivitäten des Sekretariats geplant. Die Hilfsoperationen der Föderation werden in außerordentlichen Rechnungen erfaßt. 80 Das Budget umfaßt eine Haushaltsperiode von zwei Jahre, angepaßt an den Rhythmus der Sitzungen der Generalversammlung. Die Statuten der Föderation weisen dem Generalsekretär die Aufgabe zu, einen Budgetentwurf unter

77 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994a), S. 15, und das Gespräch mit Herrn de Wever (Anhang 12). 78 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994a),S.15. 79 Vgl. das Gespräch mit Herrn de Wever (Anhang 12). 80 Zur Budgetplanung und -kontrolle vgl. die Gespräche mit Herrn Pechner (Anhang 13) und Herrn Klemp (Anhang 10).

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Beratung durch den Generalschatzmeister zu erarbeiten. 81 In der Praxis wird der Generalsekretär hierbei durch die Finanzabteilung des Sekretariats unterstützt und entlastet. Bis zur Haushaltsperiode 1994/1995 wurde jeder Abteilung des Sekretariats ihr Budget von der Finanzabteilung vorgegeben, so daß die Abteilung ein behördenähnliches Verhalten zeigte, d. h. sie entwickelte keinen Einsparungswillen und schöpfte das Budget bis zum Jahresende voll aus, um einer Budgetkürzung im nächsten Jahr vorzubeugen. Das Budget 1994/95 wurde erstmals nach Aktivitäten mit zugehörigen Prioritäten aufgeteilt. Da das Budget hauptsächlich aus Personalkosten besteht, konnten Personalgruppen gebildet werden, denen Standardkosten zugeordnet werden. Jede Abteilung plant selbst ihre Aktivitäten und das dazu erforderliche Personal unter Hilfeleistung der Finanzabteilung. Die Leitlinie bei der Planung ist soweit wie möglich das Zerobase-Budgeting. Die Abteilungspläne werden von der Finanzabteilung zum Budget des Sekretariats zusammengesetzt und der Finanzkommission zur Prüfung vorgelegt. Den Anmerkungen der Finanzkommission wird soweit wie möglich von seiten des Sekretariats Rechnung getragen. Anschließend wird das Budget nach der Beratung durch den Exekutivrat formell von der Generalversammlung beschlossen. Der Generalsekretär ist danach verantwortlich für die Durchführung des Budgets, die Sicherstellung der Beitragszahlung und die Verausgabung der Finanzmittel nach den Budgetvorgaben. Außerdem hat er die Rechnungslegung über die Verwendung der Finanzmittel sicherzustellen. 82 Die Kontrolle des Budgets erfolgt daher wiederum durch die Finanzabteilung. In monatlichen Pe-gestützten Berichten an die Finanzabteilung werden Budgetabweichungen festgestellt, die von der jeweiligen Abteilung zu rechtfertigen sind. Nach Abschluß eines Finanzjahres werden Rechnungsprüfungen von externen Rechnungsprüfungsfirmen vorgenommen. Die Ergebnisse dieser Prüfungen und die finanziellen Vorgänge der Haushaltsperiode werden vom Generalsekretär in einem Finanzbericht zusammengestellt, der der Finanzkommission und dem Exekutivrat zur Beratung vorgelegt sowie der Generalversammlung zur Annahme unterbreitet wird. 83 Die Rechnungsprüfung für die finanziellen Vorgänge der Operationen der Föderation werden wesentlich durch die Richtlinien für Nothilfe und Entwick81 Vgl. Art. 28 Nr. 1 und Nr. 2 der Statuten der Föderation. 82 Vgl. Art. 28 Nr. 5 der Statuten der Föderation. 83 Vgl. Art. 29 und Art. 28 Nr. 2. der Statuten der Föderation.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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lungszusanunenarbeit bestinunt. Im Bereich der Nothilfe muß von der betroffenen Nationalen Gesellschaft ein getrenntes Projektkonto eingerichtet werden, über das ein monatlicher Bericht von der Nationalen Gesellschaft zu erstellen und vorzulegen ist. Zusätzlich wird das Projektkonto der periodischen Rechnungslegungsprüfung durch die von der Föderation entsandten Rechnungsprüfer unterzogen. 84 Die gleichen Bestinunungen wurden auch für die Entwicklungszusanunenarbeit übernonunen. Desweiteren ist die Föderation gegenüber den Zuwendungsgebern zu eine periodischen Berichterstattung über den Fortgang der Aktivitäten und die Verwendung der Mittel verpflichtet. Die Abrechnung für die Zuwendungsgeber gestaltet sich oft umfangreich und kompliziert, da die Mittel für ein und dieselbe Operation von vielen verschiedenen Quellen mit jeweils unterschiedlichen Modalitäten erworben werden. Dabei bedient sich die Föderation der Hilfe der Nationalen Gesellschaften. Erhält die Föderation Mittel der deutschen Bundesregierung, wird die Abrechnung vom Bundesverband des DRK. auf der Grundlage von Informationen der Föderation erstellt. Zur Verbesserung des Finanzmanagements der Operationen wurden im Laufe des Jahres 1994 neue Finanz- und Rechnungslegungssysteme im Sekretariat und in den Delegationen installiert, um den Delegierten vor Ort einen schnelleren und detaillierteren Überblick über die Finanzsituation der Operation zu verschaffen und dem Sekretariat eine aktuellere und genauere Darstellung der Finanzsituation über alle Operationen hinweg zu geben. 8S Die Ab/au/organisation innerhalb der Föderation ist durch eine Reihe von Richtlinien geregelt. Die wichtigsten Regelwerke für die Operationen der Föderation stellen die bereits mehrfach erwähnten "Principles and Rules for Disaster Relief' und die "Principles and Rules for Development Cooperation" dar. Sie legen die Abläufe zur Aufnahme der Operation, zur Überwachung und die Aufgabenverteilung fest. Zusätzlich hat die Föderation für die Abläufe im Sekretariat ein "Operational Procedures Manual" und für ihre Delegierten ein Delegiertenhandbuch erstellt, das die Hauptgebiete des Managements in der Nothilfe und der Entwicklungszusanunenarbeit abdeckt. Für die Abläufe im Beschaffungswesen wurden Richtlinien entworfen, die die Beschaffungsaktivitäten von Sekretariat und Delegation standardisieren und verbessern sollen. Das neue Planungssystem zur Budgetentwicklung bringt eine Jahresplanung für die Abtei-

84 Vgl. Principles and Rules for Disaster Relief, Nr. 20. 8S Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg.,

I 994b ), S. 26 f.

248

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

lung und individuelle Jobpläne für die Mitarbeiter mit sich. 86 Für den Bereich der Öffentlichkeitsarbeit wurde ein "Communicator' s Guide" erarbeitet, der als Handbuch für die Nationalen Gesellschaften sowie die Mitarbeiter und Delegierten der Föderation wesentliche Aspekte der Informations- und Öffentlichkeitsarbeit festlegt. 87 Die Produktion des Kommunikationsführers erfolgte im Rahmen der Aktivitäten des Strategie Work Plan, der unter anderem auch das Ziel verfolgt, die Öffentlichkeitswirkung der Föderation zu verbessern. Aufgnmd der Finanzierung der Föderation durch Regierungen und Nationalen Gesellschaften ist die Öffentlichkeitsarbeit der Föderation weniger ausgebaut als bei spendenfinanzierten Organisationen. Dennoch zwingt der immer enger werdende Zusammenhang zwischen Medienpräsenz und Kapitalbeschaffung zu einer Verstärkung der Öffentlichkeitsarbeit. Eine Reihe von Seminaren sollen die Benutzung des Kommunikationsfiihrers fördern und allgemein die Kommunikationsarbeit in den Nationalen Gesellschaften stimulieren. Im Rahmen des fünfundsiebzigsten Gründungsjubiläums der Föderation im Jahr 1994 sind zahlreiche Veranstaltungen geplant, die das öffentliche Bewußtsein auf die Arbeit der Föderation aufmerksam machen sollen. Unter anderem wird eine Ausstellung über die Aktivitäten der Föderation zunächst in Genf, danach in anderen Ländern gezeigt. Seit 1985 erscheint das "Red Cross and Red Crescent Magazine", das in Zusammenarbeit mit dem IKRK in einer Auflage von 65.000 Exemplaren in drei Sprachen erstellt wird. Es beleuchtet die aktuellen Aktivitäten und Entwicklungen der Glieder der Bewegung. 88 1993 erschien die erste Ausgabe des "World Disasters Report". Dieser Katastrophenbericht verfolgt mit der Darstellung und statistischen Unterlegung von Katastrophen das Ziel die allgemeine Politik der Föderation in der Nothilfe zu unterstützen. Die Föderation versucht den Zuwendungsgebern die ökonomischen Vorteile einer Katastrophenbereitschaft und des Katastrophenschutzes gegenüber der Beseitigung der Folgen einer eingetretenen Katastrophe deutlich zu machen, um so die Finanzmittelbeschaffung für die Entwicklungsarbeit zu verbessern. 89 Anläßlich der Namensänderung der Organisation wurde eine Corporate Image Kampagne gestartet, die die Erstellung ei86 Vgl. International Federation of Red Cross and 1994c), S. 21-25, dieselbe (Hrsg., 1993c), S. 19. 87 Vgl. International Federation of Red Cross and 1994c), S. 27. 88 Vgl. International Federation of Red Cross and 1994c), S. 29. 89 Vgl. International Federation of Red Cross and 1993e): World Disasters Report 1993, Geneva, S. 12.

Red Crescent Societies (Hrsg., Red Crescent Societies (Hrsg., Red Crescent Societies (Hrsg., Red Crescent Societies (Hrsg.,

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

249

nes Gutachtens zu Gebrauch und Verständnis des Namens, die Produktion einer Portraitbroschüre in vier Sprachen sowie Graphikstandards für die Publikationen und Dokumente der Föderation beinhaltet. 90 g) Externe Zusammenarbeit Aufgrund ihrer Hauptfunktion als Koordinator und Initiator von Nothilfeund Entwicklungsaktionen ist die Föderation bei der Realisierung ihrer Vorhaben auf die Zusammenarbeit mit anderen Organisationen angewiesen. Nach den Statuten der Bewegung und den Richtlinien zur Not- und Entwicklungshilfe ist die entsprechende Nationale Gesellschaft der erste Ansprechpartner und primäre Kooperationspartner rur die Föderation. Werden weitere Partner zur Realisierung der Aktion benötigt, bemüht sich die Föderation um die Koordination zusätzlicher Unterstützung durch andere Nationale Gesellschaften oder Organisationen außerhalb der Rotkreuzbewegung. Bei der Zusammenarbeit mit Nationalen Gesellschaften handelt es sich für die Föderation um interne Zusammenarbeit, da die Nationalen Gesellschaften die Mitglieder der Föderation sind. Oftmals wird hier die reibungslose Kooperation dadurch gestört, daß sich viele Nationale Gesellschaften nicht der Verpflichtung gegenüber der Föderation und der Funktion der Föderation als Koordinator bewußt und deshalb nicht bereit sind, der Föderation die entsprechende Unterstützung und Kompetenzausübung zuzugestehen. Diese Nationalen Gesellschaften suchen eher die bilaterale Beziehung zur Schwestergesellschaft unter Umgehung der Föderation und vermeiden eine multilaterale Hilfsaktion, die von der Föderation zu koordinieren wäre. Demnach fehlt es bei einigen Nationalen Gesellschaften an Solidarität und Loyalität gegenüber der Föderation. 91 Als Weltbund zahlreicher nationaler Organisationen ist die Föderation naturgemäß offener gegenüber einer intensiven Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen als das strikt neutrale, rein schweizerisch geprägte IKRK. Wie das IKRK unterhält die Föderation ein Verbindungsbüro am Sitz der Vereinten Nationen in New York zur Intensivierung und Verbesserung der Kontakte aller Gremien der Weltorganisation. Seit der Verleihung des Beob90 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994b), S. 28. 91 Vgl.Haug(1991),S. 370.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

achterstatus an das IKRK haben sich auch die Anstrengungen der Föderation zur Erlangung dieses Status bei der Generalversammlung der Vereinten Nationen verstärkt. 92 Der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC), dessen Aufgabenbereich im Sozialwesen, der Erziehung und der Gesundheit sich mit den Tätigkeiten der Föderation vielfach überschneidet, hat die Aufgabe die Aktivitäten der auf diesen Gebieten tätigen Organisationen des UN-Systems zu koordinieren und entsprechende NGOs zu konsultieren. Die Föderation nimmt beim ECOSOC einen Konsultativstatus der Kategorie I ein, der einer Organisation die umfassendsten Rechte aus dem Konsultativstatus zuerkennt. Er gibt der Föderation das Recht, Vorschläge für die Tagesordnung des Rates zu machen und schriftliche Erklärungen über die Tätigkeiten der Föderation und ihrer Mitglieder sowie die Möglichkeiten einer Zusammenarbeit mit UN-Organisationen zu unterbreiten. 93 Die Beziehungen zu den UN-Sonderorganen und -organisationen, die in den gleichen Aufgabenbereichen wie die Föderation arbeiten, gestalten sich besonders intensiv. Mit dem UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) kooperiert die Föderation im Bereich der Flüchtlingsbetreuung. Oft leitet das UNHCR ein Flüchtlingslager auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung mit der Regierung des betroffenen Landes. Das UNHCR kontraktiert dann mit den verschiedenen Hilfsorganisationen zur Aufgabenverteilung. Die Föderation übernimmt dabei ganz unterschiedliche Funktionen im Rahmen ihres Tätigkeitsspektrums. Zur grundsätzlichen Regelung ihrer Beziehungen schlossen die Föderation und das UNHCR mehrere vertragliche Vereinbarungen. 94 Das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) und das Welternährungsprogramm (WFP) unterstützen die Aktionen der Föderation mit materieller und logistischer Hilfe. Mit der Weltgesundheitsorganisation (WHO) arbeitet die Föderation sowohl in der Nothilfe als auch in langfristigen Projekten des Gesundheitswesens zusammen, z. B. beim Aufbau von Blutspendediensten. Die UN-Organisation für Erziehung, Kultur und Wissenschaft (UNESCO) unterstützt die Arbeit des Jugendrotkreuzes. Zum Beispiel

92 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg., 1994a), S. 18. Im Dezember 1994 hat auch die Föderation den Beobachterstatus erhalten. Vgl. das Gespräch mit Herrn Vittani (Anhang 14). 93 Vgl. Lagoni, Rainer (1991): Kommentar zu Art. 71, in: Simma, Bnmo (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, München, S. 857-871, hier S. 863 f. 94 Vgl. Haug (1991), S. 627 f., und das Gespräch mit Herrn de Wever (Anhang 12).

1. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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wurden Jugendleitern Studienaufhalte im Ausland ermöglicht und internationale Studientreffen veranstaltet. 95 Die notwendigen Abstimmungen über die Aktivitäten bei gemeinsamen Operationen werden in den periodischen Treffen der Organisationsleiter oder der verantwortlichen Mitarbeiter in den Koordinationsgremien beim Departement ofHumanitarian Affairs (DHA) der Vereinten Nationen vorgenommen. Seit den siebziger Jahren nimmt die EU die Position des wichtigsten Zuwendungsgebers bei der Föderation ein. Sie spendet Nahrungsmittel aus ihren Vorräten und Finanzmittel zum Erwerb von Hilfsgütern, zur Deckung der Transportkosten und teilweise zur Bezahlung von Hilfspersonal. Daher unterhält die Föderation zusammen mit den Nationalen Gesellschaften der EUMitgliedstaaten seit 1983 ein Verbindungsbüro bei der EU. 96 1993 wurde mit dem European Community Humanitarian Office (ECHO) ein Partnerschaftsrahmenvertrag geschlossen. 97 Die Föderation ist eine internationale NGO. Deshalb ist es naheliegend, daß die Föderation die Kooperation mit anderen NGOs sucht, die ähnliche Zielsetzungen verfolgen. Zur Förderung der Zusammenarbeit im Bereich der Nothilfe beteiligte sich die Föderation 1972 an der Gründung einer Arbeitsgemeinschaft internationaler NGOs der Nothilfe. Die Arbeitsgemeinschaft mit dem Namen "LicrossNolags Steering Committee for Disaster" bietet ein Forum zum Meinungs- und Erfahrungsaustausch. Zweimal im Jahr treffen sich die obersten Leiter der Mitgliedsorganisationen am Sitz der Föderation und besprechen die wichtigsten Fragen der Koordination der Hilfeleistungen und des Verhältnisses zu den Regierungsorganisationen. In monatlichen Sitzungen besprechen die zuständigen Mitarbeiter der NGOs operationelle und technische Fragen in bezug auf laufende oder bevorstehende Nothilfeaktionen. Diese Sitzungen werden von der Föderation einberufen und geleitet. Oft nehmen an diesen monatlichen Treffen auch Vertreter der Regierungsorganisationen aus dem Nothilfebereich und das IKRK teil. 98 Zur Festlegung eines Verhaltenskodex der NGOs im Nothilfebereich erarbeitete die Föderation in Kooperation mit dem IKRK einen Katalog von Verhaltensprinzipien bei Nothilfeaktionen, dem sich die Unterzeichner-NGOs un95 Vgl. Haug (1991), S. 628. 96 Vgl. Haug (1991), S. 630. 97 Vgl. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Hrsg.,

1994b), S. 24. 98 Vgl. Haug (1991), S. 630, und das Gespräch mit Herrn de Wever (Anhang 12).

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

terwerfen. Schwerpunkt ist nicht die Abstimmung operationeller Fragen, sondern die moralische Geisteshaltung der helfenden Organisationen. So wurden recht banal anmutende Prinzipien niedergelegt, wie die Unterschiedslosigkeit der Hilfeleistung, die Hilfsausrichtung nach Maßgabe der Not und nicht nach politischen Gesichtspunkten, der Respekt vor der Kultur und den Sitten des betroffenen Landes und die Notwendigkeit der Transparenz gegenüber den Spendern. Dieser "Code of Conduct" steht allen NGOs zum Beitritt offen. 99

99 Vgl. Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and Non-Governmental Organizations (NGOs) in Disaster Relief, o. 1., 0.0.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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4. Fazit

Die Darstellung der Tätigkeiten der international tätigen Organisationen der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung sowie die kollektivgütertheoretischen Überlegungen zur Bereit- und Herstellungsproblematik der angebotenen Güter lassen die folgende Bewertung der Organisationen zu. Sowohl das IKRK als auch die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung übernehmen ersatzweise Bereitstellungsfunktionen, die nach den kollektivgütertheoretischen Überlegungen eigentlich von Zwangsgenossenschaften und Versicherungsverbänden bereitgestellt und durch Zwangsbeiträge finanziert werden müßten. Gleichzeitig übernehmen die Organisationen der Bewegung die Herstellungsfunktion, um die Personalleistungen zur Herstellung der Güter in den Verband integrieren zu können, damit eine Entlohnung unterhalb des Marktlohnes möglich wird. Diese Konstruktion ist notwendig, da die ökonomisch sinnvollen Bereit- und Herstellungslösungen in der Praxis aufgrund verzerrter oder fehlender politischer Willensbildung vor allem in den Entwicklungsländern und in Konfliktsituationen nicht realisiert werden. Deshalb haben die internationalen Organisationen der Bewegung Ersatzbereit- und Herstellungslösungen entwickelt und finanzieren diese mit Ersatzfinanzierungsformen, wie Zuwendungen und Spenden in Form von Geld- und Sachleistungen verschiedenster Geberinstitutionen. Daß diese Abweichung von der Äquivalenzfinanzierungsregel per se Effizienzverluste in sich birgt,.ist bei den folgenden Ausführungen zu speziellen Stärken und Schwächen der einzelnen Organisationen stets zu berücksichtigen. Im Rahmen der Bereitstellung ist eine Entscheidung über die Qualität und Menge des bereitzustellenden Gutes und über den Finanzierungsmodus der Aktivitäten zu treffen, wobei sich nach dem Kongruenzprinzip der Kreis der Nutzer, der Zahler, der Entscheidungs- und Kontrollberechtigten decken soll. Das IKRK finanziert sich ausschließlich durch freiwillige Beiträge. Dementsprechend besteht weder eine formale Unterstützungspflicht durch die Geberinstitutionen noch eine Rechenschaftspflicht des IKRK ihren Spendern gegenüber, noch eine übergeordnete Kontrollinstanz für die Aktivitäten des IKRK. Jedoch ist zur Finanzierung aus Zuwendungen und Spenden ein hohes Maß an Vertrauen der Geldgeber in die Effizienz der Organisation erforderlich, dem das IKRK durch eine umfangreiche freiwillige Kontrolle durch verbandsexterne Institutionen zu entsprechen sucht. 1 Diese Offenheit findet jedoch ihre

1 Vgl. auch Haug (1991), S. 93 f.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorgnisationen

Grenzen in den teilweise berechtigten Geheimhaltungserfordernissen in bezug auf die Schutztätigkeiten des IKRK.. Eine weitere Konsequenz aus dem Spendencharakter der Finanzierung liegt in der Möglichkeit der Spender, ihre Zuwendung mit einer Zweckbindung nach eigenen Vorstellungen zu versehen. Die Lenkung der Mittel erfolgt also nach Geberinteresse, nicht nach Nutzerinteresse. Diese Situation wäre nicht als nachteilig zu beurteilen, wenn das Geber- und Nutzerinteresse übereinstimmen würden. Wie dargestellt, lassen sich die wichtigsten Zuwendungsgeber des IKRK, die staatlichen und per se politischen Institutionen, jedoch von anderen Erwägungen leiten als von der Maßgabe der Not. So wäre es rur das IKRK. vorteilhaft, den Finanzierungsanteil privater Spenden zu erhöhen, die dem IKRK. zwar möglicherweise auch zweckgebunden zufließen würden, aber durch eine geeignete Informationspolitik eher nach den Bedürfnissen der Opfer verteilt würden und somit als Korrektiv zu den Mitteln aus staatlichen Quellen wirken könnten. Die derzeitige Finanzierungsform ruhrt zu einer unausgeglichenen Finanzstruktur innerhalb der Aktivitäten des IKRK. Sie bedingt außerdem die Notwendigkeit weiterer Fund-raising-Aktivitäten über die normalen Kapitalbeschaffungsmaßnahmen hinaus, um über spezielle Kampagnen zu einem Ausgleich der durch die Zweckbindung der Mittel entstandenen Finanzsituation zu gelangen. Somit erhalten die Zuwendungsgeber eine faktische Entscheidungsmacht über die Aktivitäten des IKRK, die den formalen Entscheidungsmechanismen zuwiderläuft. Denn in den Entscheidungsgremien des IKRK sind die Regierungen und Nationalen Gesellschaften nicht vertreten. Vor diesem Hintergrund muß das IKRK schon bei der Mittelbeschaffung als Anwalt für seine Nutzer, nämlich die Opfer von Konflikten, auftreten, um eine Mittellenkung zum Vorteil der Opfer zu erreichen. Ais besonderer Vorteil wirkt dabei die Fähigkeit des IKRK. näher als jede andere humanitäre Organisation an seinen Nutzerkreis heranzukommen,2 und so am besten die Bedürfnisse und Wünsche der Nutzer zu erfahren und in Forderungen gegenüber den Zuwendungsgebern umsetzen zu können. Das IKRK besitzt jedoch keine formale Macht, um die Interessen der Nutzer durchzusetzen, weder bei der Kapitalbeschaffung noch bei der Bereitstellung der Güter. Es ist meist vollständig von der Zustimmung der Regierung oder anderen politischen Führungsgruppen des betroffenen Gebietes abhängig. Diese formale Ohnmacht ersetzt das IKRK offenbar erfolgreich durch seinen informellen Einfluß aufgrund eines

2 Vgl. MNC (Hrsg., 1994), S. 1.

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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außergewöhnlichen Verhandlungsgeschickes verbunden mit einem weltweiten Image der Integrität und Diskretion. Es stellt sich die Frage, warum das IKRK nur als Anwalt für die Nutzer auftritt und nicht die Nutzer in die Planungs- und Entscheidungsprozesse miteinbezieht, um die Hilfeleistungen an die Bedürfnisse der Nuzter besser anpassen zu können. Weiterhin verschließt sich das IKRK vor jeder externen Beteiligung an Planungs- und Entscheidungsabläufen, obwohl diese Einbeziehung die Akzeptanz der Hilfe durch das IKRK wahrscheinlich verbessern könnte. Demgegenüber muß das IKRK sein Image der Neutralität und Unparteilichkeit gegenüber Regierungen und Zuwendungsgebern aufrechterhalten, obwohl es im Grunde nicht unparteiisch ist, sondern Partei rur die Opfer ergreift. Das Image der Neutralität, das zwar eine Beteiligung der Nutzer oder anderen verbandsexterner Gruppen an den Entscheidungsprozessen des IKRK verbietet, verschafft dem IKRK andererseits große Vorteile bei der Ausübung seiner Aktivitäten und auch bei der Finanzierung dieser Tätigkeiten zugunsten seiner Nutzer. Einen weiteren Pluspunkt zur Kapitalbeschaffung stellt die hohe Reputation des IKRK in der Öffentlichkeit und bei den Geberinstitutionen dar. Dieser gute Ruf beruht hauptsächlich auf der operationellen Effektivität des IKRK, die höher als bei allen anderen humanitären Organisationen eingeschätzt wird. 3 Dennoch wird die Effizienz des IKRK von den Zuwendungsgebern angezweifelt, so daß die Bereit- und Herstellung der entsprechenden Güter durch das IKRK nicht als die billigste aller Alternativen empfunden wird, aufgrund ihrer Effektivität jedoch in Kauf genommen bzw. unterstützt wird. 4 Bei den Zuwendungsgebern entstehen trotz der umfangreichen Kontrollmechanismen innerhalb und außerhalb des Verbandes Zweifel an der Effizienz des IKRK. Jedoch erfolgt keine Kontrolle durch die Nutzer, die zur Bewertung der Aktivitäten des IKRK aus der Sicht der Kollektivgütertheorie von entscheidender Bedeutung wäre. Die Kontrolle durch die Geldgeber erfolgt nur recht global. Zum einen begründet dies das IKRK mit Erfordernissen der Geheimhaltung, deren tatsächliches Vorliegen im Einzelfall zu überprüfen wäre. Zum anderen würde eine überproportional hohe Kapazität im Verwaltungsapparat des IKRK zur Befriedigung aller Kontrollwünsche der Zuwendungsgeber gebunden. Die Zweifel der Geldgeber werden auf diese Weise nicht vollständig auszuräumen sein. Die Öffentlichkeit, die bei vielen anderen Unternehmen über die Medien eine wichtige Kontrollinstanz darstellt und aufgrund der Steuerfinanzierung der IKRK-Aktivitäten auch ein Recht zur Kontrolle hätte, 3 Vgl. MN"C (Hrsg., 1994), S. 1 und S. 3. 4 Vgl. MN"C (Hrsg., 1994), S. 28.

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erhält mangels ausreichender Informationen ein verzerrtes Bild über das IKRK und seine Aktivitäten, so daß eine Kontrolle nicht möglich ist. Dementsprechend ist eine Verbesserung der Öffentlichkeitsarbeit des IKRK notwendig. Die Öffentlichkeit darf nicht im Rahmen von Kampagnen als Druckmittel gegen die Regierungen benutzt werden, wenn nicht im Gegenzug eine korrektes Bild der Arbeit der Organisation vermittelt wird. Natürlich müssen dabei die Interessen der zu schützenden Personen gewahrt und, daraus abgeleitet, bestimmte Informationen unveröffentlicht bleiben. Hier geht es jedoch um eine vermehrte und bessere Darstellung der Organisation und ihrer Arbeit in der breiten Öffentlichkeit, nicht nur den derzeitigen Zuwendungsgebern gegenüber. Denn im Hinblick auf die Notwendigkeit einer dauerhaften Finanzierung, möglichst ohne enge Zweckbindung, ist das Finanzierungspotential durch die Öffentlichkeit nicht außer Acht zu lassen. Denkbar wäre zum Beispiel eine weltweite jährliche Spendenaktion in Form des Direct-mailing zugunsten des IKRK, verbreitet und abgewickelt über die Nationalen Gesellschaften sowie begleitet von einer geeigneten Informationsverrnittlung. Für die Bereitstellung der angebotenen Güter wäre auch eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen dem IKRK und der Föderation von Vorteil. Es gilt die Stärken und Schwächen der anderen Organisation zu erkennen und sich zusammen fiir das gemeinsame Ziel einzusetzen. Das IKRK ist von der schweizerischen Nationalität, westeuropäisch und fiir Außenstehenden vielleicht sogar christlich geprägt, wird dafiir aber weltweit als neutral anerkannt. Die Föderation vereinigt in sich multinationale Elemente, wird aber nicht fiir vollständig neutral gehalten. So sollten die Möglichkeiten der einzelnen Verbände fiir den übereinstimmenden Nutzerkreis, die Opfer von Notsituationen, genutzt werden. Das IKRK trägt durch sein Image der Neutralität zur Erleichterung der Aktivitäten bei, während die Föderation die Bereitstellung durch ihre multikulturellen Kenntnisse verbessert. Das Neutralitätsimage des IKRK ist nicht nur für die Bereitstellung sondern auch für die Herstellung der Dienstleistungen von Vorteil. Denn die SichersteIlung eines neutralen Auftretens ist gerade für die primären Aufgaben des IKRK, den Schutz- und Suchdienst, in einer Konfliktsituation essentiell. Ohne diese Neutralität wäre eine Ausübung der Dienste von vornherein nicht möglich. Demzufolge sind Fremdbezugsmöglichkeiten in diesem Tätigkeitsbereichen eingeschränkt, da im Fall des Fremdbezuges die Gefahr eines Verlustes des Neutralitätsimages bestünde. Für andere Aufgaben, wie die Nothilfe, nutzt das IKRK seine Fremdbezugsmöglichkeiten bei den Nationalen Gesellschaften. Dazu erweist sich die Existenz einer Nationalen Gesellschaft in fast jedem Land der Welt als strategischer Vorteil gegenüber anderen humanitären Organisationen außerhalb der

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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Bewegung. Das IKRK erhält dadurch schnelle, situationsgerechte Informationen und genaue Kenntnisse von der Lage vor Ort. Außerdem kann das IKRK beim Aufbau einer Infrastruktur für die Hilfsaktionen auf die Strukturen der Nationalen Gesellschaft zurückgreifen. Zusätzlich ist schon das Personalpotential der Nationalen Gesellschaft vor Ort und bereit, im Auftrag des IKRK zu arbeiten. Zum Erhalt und Ausbau dieses strategischen Vorteils ist die Entwicklung schwacher Nationaler Gesellschaften wichtig, für das sich das IKRK daher mehr engagieren sollte, ohne jedoch in den Kompetenzbereich der Föderation einzugreifen. Z. B. könnte das IKRK mit Know-how oder Kontaktvermittlung die Fund-raising-Maßnahmen der Föderation im Entwicklungsbereich unterstützen. Das Personalpotential vor Ort verhilft aber nicht nur zu einem schnellen Start der Aktionen des IKRK, sondern gibt zusammen mit dem Personalpotential der anderen Nationalen Gesellschaften und den Mitarbeitern des IKRK im Hauptquartier der Organisationen ein besonderes Maß an Kapazitätsflexibilität, so daß Leerkapazitäten vermieden werden können. Zu berücksichtigen ist aber, daß die Qualität des bereitstehenden Personal von entscheidender Bedeutung für die Gütererstellung ist. In diesem Zusammenhang ist auf die hohe Fluktuation der jungen Delegierten des IKRK aufmerksam zu machen. Denn diese Situation kann als Hinweis auf mehrere Mängel im Rahmen der Personalpolitik des IKRK verstanden werden. Die hohe Fluktutation in den Delegationen könnte durch eine unzulängliche Vorbereitung der Delegiertenanwärter, durch eine mangelhafte Begleitung, durch ungenügende Motivationsstrategien für die Delegierten oder durch ein Divergenz der Erwartungen der Delegierten und der Möglichkeiten, die das IKRK anbieten kann, verursacht werden. Mit Blick auf die hohe Fluktuation der Delegierten stellt sich die Frage, ob die Kontinuität der Arbeit beim IKRK auf Dauer gewährt werden kann und ob die Erfahrungen, die das IKRK in über hundert Jahren der Hilfeleistung gesammelt hat und auf die das IKRK gerne verweist, ausreichend tradiert werden können, um für nachfolgende Aktionen genutzt zu werden. Somit kann diese Situation eine Gefahr für die Qualität des Personals, das als Produktionsfaktor in der Dienstleistungserstellung als besonders wichtig einzustufen ist, darstellen. Außerdem ist zu fragen, warum das IKRK die Möglichkeiten eines Einsatzes freiwilliger Mitarbeiter in seiner Organisation vollends ablehnt. Denn trotz der anerkanntermaßen brisanten Aktionsfelder des IKRK im Bereich der Schutzaufgaben ließen sich doch Tätigkeitsbereiche im Hauptsitz und in den Delegationen finden, die auch durch freiwillige Mitarbeiter zu bewältigen wären. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang an einen Einsatz in techni17 Hüdcpohl

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorgnisationen

sehen Bereichen zu denken. Angesichts der steigenden Zahl der Konflikte weltweit werden die Kapazitäten des IKRK immer knapper. Deshalb wird der einzelne ehrenamtliche Mitarbeiter beim IKRK nicht die intensive und umfangreiche Betreuung des freiwilligen Mitarbeiterstabes wie bei einer Nationale Gesellschaft erwarten, so daß diese Notwendigkeit für das IKRK entfällt und nicht gegen den Einsatz von freiwilligen Mitarbeitern spricht. Deshalb verschenkt das IKRK wertvolle Einsparungspotentiale, wenn es die Personaleinsatzmöglichkeiten von unbezahlten Kräften nicht überdenkt. Weitere Einsparungen können aus der verstärkten Integration des Nutzers als externer Produktionsfaktor in den Herstellungsprozeß resultieren. Im allgemeinen beginnt die Produktion auf Initiative des Kunden und gewinnt an Qualität, je mehr der Nutzer in die Leistungserstellung einbezogen wird. Demgegenüber wurde auf die Ausgrenzung der Nutzer aus den Planungs- und Entscheidungsprozessen des IKRK bereits hingewiesen. Zusätzlich beginnt die Produktion der Dienstleistungen auf Initiative des IKRK und nach Zustimmung durch die Regierungen oder anderen Autoritäten vor Ort, also nicht auf Wunsch der Nutzer. Möglicherweise besteht aber die Chance, diese Konstellation auf lange Sicht wenigstens teilweise zu ändern. Denn durch die Verbreitungsarbeit des IKRK für das humanitäre Völkerrecht erhalten die Nutzer Kenntnis von ihren Rechten aus den Genfer Abkommen, so daß sie diese Rechte als Nutzer von IKRK-Leistungen einfordern können und damit den Produktionsbeginn bestimmen. Außerdem könnte dadurch die Teilnahme der Nutzer an der Produktion erleichtert werden. Als ein zusätzliches Problem für die Leistungserstellung sind die Schwierigkeiten des IKRK bei der Kooperation mit anderen Organisationen einzuschätzen, insbesondere in bezug auf die Föderation. Aber auch die Berührungsschwierigkeiten mit Nationalen Gesellschaften oder anderen internationalen GOs und NGOs, verursacht durch eine Überbetonung der Rolle des neutralen Vermittlers, führen zu Abstimmungsproblemen und Mißstimmungen, die effizienzmindernd wirken. Nach der Betrachtung der Bereit- und Herstellungsaktivitäten des IKRK sollen nun die Tätigkeiten ihrer Schwesterorganisation, der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften, im Lichte der Kollektivgütertheorie zusammenfassend bewertet werden. Im Rahmen ihrer Bereitstellungsfunktion hat die Föderation die Finanzierung ihrer Güter sicherzustellen. Dazu erwirbt die Föderation in großem Umfang Zuwendungen von Regierungen und Nationalen Gesellschaften. Der Finanzierungsanteil aus dauerhaft zufließenden Mitteln, wie den Mitgliedsbeiträgen, macht dabei einen zu geringen Anteil aus, um die Abhängigkeit von

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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Zuwendungen aufzuwiegen. Außerdem gelingt es der Föderation nicht, eine dauerhaften Finanzierungsmodus durch Zuwendungen im Vorfeld von Operationen zu installieren, wie es beim IKRK derzeit noch der Fall ist. Deshalb betrifft das Problem der politisch motivierten Mittellenkung der Zuwendungsgeber die Föderation in noch höherem Maße als das IKRK. Jedoch ist zu berücksichtigen, daß der Zuwendungsanteil der Nationalen Gesellschaften bei der Föderation größer als beim IKRK ausfällt. Daher bestünde hier die Möglichkeit zur Korrektur der fehlgelenkten Ressourcen in Verhandlungen mit den Nationalen Gesellschaften, die in ihrer Entscheidung weniger von politischen Erwägungen geprägt sind und unter Verweis auf die Grundsätze und Richtlinien der Bewegung eher zu einer Hilfeleistung nach Maßgabe der Not bewegt werden können. Die Maßgabe der Not bzw. die Bedürfnisse der Nutzer werden bei der Föderation durch die Einbeziehung der Nutzer in die Planungs- und Entscheidungsprozesse ermittelt und die Hilfeleistung daran angepaßt. Im Entwicklungsbereich wird mit der Nationalen Gesellschaft ein Entwicklungsplan erstellt. Der Nothilfe liegt der Nothilfeplan der Nationalen Gesellschaft zugrunde. Für diese Anpassung an die Bedürfnisse der Nutzer vor Ort wirkt sich gerade im Entwicklungsbereich die Multinationalität der Föderation bzw. ihres Personals als Vorteil aus. Diese Multinationalität erweckt darüber hinaus möglicherweise auch geringere Ressentiments bei den Nutzern gegenüber externer Hilfe. Die Föderation bezieht aber nicht nur die Nutzer in die Planungsprozesse mit ein, sondern kooperiert und koordiniert ihre Aktivitäten eng mit den verschiedenen GOs und NGOs im Bereich der Not- und Entwicklungshilfe, ohne irgendwelche Berührungsängste zu entwickeln. Aktionen, wie die Vereinbarung eines Verhaltenskodex, stellen sicher, daß die Föderation trotz ihrer Kooperation mit den verschiedensten Hilfsorganisationen ihre Aktivitäten auf der Grundlage der Rotkreuzgrundsätze entfalten kann, so daß jegliche Kooperation zur Förderung des gemeinsamen Ziels eingegangen werden kann. Die Kontrolle der Aktivitäten der Föderation durch ihre Nutzer erfolgt im Rahmen der gemeinsamen Arbeit an der Operation. Die Kontrolle der Geldgeber findet durch die Zuwendungsverwendungsprüfung und die Delegierten der Nationalen Gesellschaften vor Ort statt. Über diese Regelungen hinaus sollten die Berichterstattung und Information für die Regierungen und die Nationalen Gesellschaften verstärkt werden, da dies zu einem besseren Verständnis der Finanzierungsnotwendigkeiten beiträgt. Die Quantität der Finanzmittel könnte somit gesteigert sowie die Zweckbindung der Mittel verringert bzw. den tatsächlichen Bedürfnissen angepaßt werden.

17'

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Durch den Mangel an einer geeigneten Öffentlichkeitsarbeit wird außerdem die Kontrolle durch die Öffentlichkeit als Financier des steuerfinanzierten Regierungsanteils problematisch. Die Organisation selbst und ihre Tätigkeiten sind der breiten Mehrheit der Bevölkerung unbekannt. Die Föderation partizipiert am Image des "Internationalen Roten Kreuzes" und der Nationalen Gesellschaften in ihren Herkunftsländern, ohne ein eigenes Profil zu besitzen. Es bleibt zu hoffen, daß der immer stärker werdende Finanzierungsdruck und die Notwendigkeit zur Medienpräsenz eine Verhaltensänderung bei der Föderation bewirken, damit Maßnahmen, wie die geplanten Imagekampagnen, weitergeführt und verstärkt werden. Die Zielrichtung der Öffentlichkeitsarbeit der Föderation sollte sich nicht nur auf die traditionellen Zuwendungsgeber der Föderation richten, sondern auch die breite Öffentlichkeit miteinbeziehen. Mit der Verbesserung der Informationen für die Öffentlichkeit könnte die Föderation im privaten Bereich neue Finanzierungsquellen erschließen, z. B. durch privates Fund-raising unter Abstimmung mit den Kapitalbeschaffungsmaßnahmen der Nationalen Gesellschaften, um Konflikte und Doppelaktivitäten zu vermeiden. Im Rahmen der Herstellung der Föderationsgüter ist zu berücksichtigen, daß die Föderation weniger brisante Aufgaben als das IKRK zu erfüllen hat, so daß die Fremdbezugsmöglichkeiten der Föderation damit entsprechend größer sind. Aus diesem Grunde ist es als Schwäche zu werten, daß die Produktion ausschließlich intern durch die Nationalen Gesellschaften erfolgt. Demgegenüber wirkt die Existenz einer Nationalen Gesellschaft in fast jedem Land der Welt wiederum als strategischer Vorteil gegenüber allen anderen humanitären Organisationen mit internationalem Betätigungsfeld. Wie bereits in bezug auf das IKRK ausgeführt, bewirkt diese Situation eine Beschleunigung und Verbesserung der Informationssammlung, eine Flexibilisierung der Aktivitäten und einen schnelleren Start der Hilfeleistungen. Zusätzlich kann die Föderation ihre Multinationalität als Vorteil nutzen und daher leichter die Herstellung an die Bedürfnisse der Nutzer anpassen, da die kulturelle Distanz zwischen den Helfern und den Hilfesuchenden geringer ist. Ihren strategischen Vorteil und ihre Multinationalität kann die Föderation aber dann nicht ausnutzen, wenn zwischen der Föderation und der betreffenden Nationalen Gesellschaft kein Solidaritäts- und Loyalitätsverhältnis besteht. Dies jedoch scheint offenbar ein ständiges Problem für die Föderation zu sein. Deshalb sollte die Kommunikation zwischen der Föderation und den Nationalen Gesellschaften verbessert werden, um die positiven Effekte einer Koordination durch die Föderation deutlich zu machen. Wenn der Föderation die Kommunikation untereinander ausreichend erscheint und die Nationalen Gesellschaften dennoch keine Koordination über die Föderation wünschen, muß

I. Internationale Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung

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sich die Föderation überlegen, wie sie ihre eigenen Leistungen verbessern kann, um attraktiver zu werden. Eine andere Alternative wäre, einen Teil der Leistungen aufzugeben, da sie offenbar nicht gewünscht und somit überflüssig sind, um dann den Schwerpunkt auf andere Tätigkeiten zu verlagern. In diesem Zusammenhang ist der Wunsch der Föderation, selbst operationeIl tätig zu werden,5 kritisch zu sehen. Dieses Verhalten würde die Aufgabe des strategischen Vorteils der internationalen Organisationen der Bewegung gegenüber den anderen humanitären Organisationen sowie den Aufbau von Doppelkapazitäten bedeuten, und wirkt eher wie der Selbsterhaltungsversuch einer überflüssigen Bürokratie bzw. Organisation. Einen außerordentlichen Vorteil zur Aufrechterhaltung der Leistungsbereitschaft stellt das Personalpotential vor Ort und in den anderen Nationalen Gesellschaften dar. Deshalb sind die Bemühungen der Föderation zur Stärkung dieser Kapazitätsflexibilität durch Entwicklungsprogramme in den Nationalen Gesellschaften und durch Förderung der Kooperation zwischen den Nationalen Gesellschaften als besonders positiv zu bewerten. Auch hier erweist sich für die Effektivität der Arbeit die hohe Fluktuation der Delegierten als Problem. Im Grunde sind hier die gleichen Ursachen wie beim Fluktuation des IKRK. zu vermuten. Mangelhafte Vorbereitung und Motivationsstrategien sowie falsche Vorstellungen über die Karrieremöglichkeiten in der Föderation können den hohen Fluktuation verursachen. Zusätzlich kann hier als weitere Ursache eine ungenügende Kommunikation mit den potentiellen Kandidaten und den Nationalen Gesellschaften, die das Personal überstellen, über die Notwendigkeit der Arbeit und die Tätigkeiten vor Ort zum Tragen kommen. Jedenfalls gefährdet die Fluktuation die Kontinuität der Arbeit und die Weitergabe von Erfahrungen. Beides ist für die Abwicklung von Nothilfeaktionen und die Konzeption von Entwicklungshilfe besonders wichtig. Weiterhin ist kritisch anzumerken, daß sowohl die Föderation, als auch das IKRK., eine weitere Flexibilisierungsquelle für ihre Kapazität nahezu ungenutzt läßt: Den Einsatz von freiwilligen Mitarbeitern. Insbesondere das Argument des IKRK. bzgl. seiner speziellen Schutzaufgaben gilt bei der Föderation nicht. Außerdem finden zwischen dem Sekretariat der Föderation und den Delegationen weit weniger Austauschprozesse statt als beim IKRK., so daß dadurch vermehrt Möglichkeiten zum Einsatz freiwilliger Mitarbeiter gegeben sind, die zur Einsparung von Finanzmitteln beitragen können.

5

Vgl. Haug (1991), S. 371.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorgnisationen

Die Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung stellt mit ihren nationalen Dependencen in fast jedem Land der Erde, mit ihrer über hundertjährigen Erfahrung in der humanitären Hilfeleistung und mit ihren internationalen tätigen und weltweit geschätzten Organisationsteilen ein einzigartiges Hilfssystem dar. Dennoch existieren in diesem System, wie die Analyse zeigt, auch verschiedene Verbesserungspotentiale. Diese Reserven gilt es in der Zukunft zur Entfaltung zu bringen, um für die Opfer von Notsituationen in aller Welt optimale Hilfeleistungen erbringen zu können.

H. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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11. United Nations Children's Fund (UNICEF) Als Bestandteil ihrer Bemühungen um eine weltweite Friedenssicherung setzen sich die Vereinten Nationen in ihrer Charta das Ziel, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Nationen zu fördern,l Zur Erfüllung dieser Aufgabe können sie Institutionen schaffen, die einen speziellen Auftrag im Rahmen der Gesamtaufgabe erhalten,2 Das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (United Nations Children's Fund) soll die Lebensbedingungen der Kinder in den Entwicklungsländern verbessern, 3 Nach einem kurzen historischen Überblick über die Entwicklung der internationalen Wohlfahrtsorganisation UNICEF seit ihrer Gründung sollen als erster Schritt der Analyse die Aktivitäten dieses Unternehmens in der Gegenwart betrachtet werden, um herauszustellen, welche Güter UNICEF im Lichte der Kollektivgütertheorie bereitstellt. Darauffolgend wird die Finanzierung dieser Güter untersucht und bewertet. 1. Gründungsanlaß und Geschichte

Der United Nations International Children's Emergency Fund wurde am 11.12,1946 durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen errichtet. UNICEF hat ihre Entstehung einer Situation am Beginn des Kalten Krieges zu verdanken, in der kein Konsens über umfassende Lösungsansätze der durch den zweiten Weltkrieg entstandenen Probleme innerhalb der Vereinten Nationen zu erzielen war,4 Im Jahr 1943 hatten 40 Staaten die United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) gegründet, deren Hauptaufgabe darin bestand, das mit dem Rückzug der deutschen Armeen entstandene Flüchtlingsproblem zu lindern, Die Hilfe sollte nach Maßgabe der Not ohne Unterschiede nach Herkunft der Hilfsbedürftigen erfolgen. Mit der rein humanitär ausgerichteten 1 VgL Art, 55 (a) und (b) der Charta der Vereinten Nationen. Nicht explizit belegte Informationen dieses Kapitels wurden von Henn Esser vom Deutschen Komitee für UNICEF in Köln zur Verfllgung gestellt. Siehe dazu Anhang 16, 2 VgL Wolfrnm, Rüdiger (1991): Konunentar zu Art, 55 (a,b), in: Simma, Brnno (Hrsg,), Charta der Vereinten Nationen, München, S, 706, 3 VgL Hüfner, Klaus (1991): Die Vereinten Nationen und ihre Sonderorganisationen, Struktur, Aufgaben und Dokumente, 3, Auflage, Teil I: Die Haupt- und Spezialorgane, Bonn, S, 153, und GA Res. 802 (VIII) vom 6,10.1953, 4 VgL Köhler, Peter (1987): Sozialpolitische und sozialrechtliche Aktivitäten der Vereinten Nationen, Baden-Baden, S, 211.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Aufgabe der UNRRA sollte der Versuch unternommen werden, im Sinne eines "functional approach" politische von unpolitischen Aufgaben zu trennen. Denn die politischen Entscheidungsträger waren der Ansicht, daß soziale Aktivitäten internationaler Organisationen nicht im eigentlichen Sinne politisch sein könnten. Der Zweck der UNRRA sollte die Errichtung eines internationalen Systems funktional orientierter Hilfeleistungen sein. 5 Die humanitäre und unpolitische Organisation der UNRRA geriet jedoch schon kurz nach Kriegsende in den beginnenden Konflikt zwischen West und Ost. Denn mit Kriegsende war über die Rückfiihrung der Flüchtlinge und Vertriebenen in ihre Heimatländer zu entscheiden. Während die westlich orientierten Gruppen in den Organen der Vereinten Nationen und der UNRRA die Meinung vertraten, daß die Flüchtlinge nur auf freiwilliger Basis in ihre Ursprungsländer zurückgebracht werden dürften, sah die Sowjetunion in der Weigerung eines Flüchtlings zur Rückkehr ein Schuldeingeständnis an den Verbrechen der Nationalsozialisten und verlangte die Auslieferung der Flüchtlinge. Außerdem warf die Sowjetunion den westlichen Ländern vor, die Flüchtlinge nur als billige Arbeitskräfte behalten zu wollen. Diese Auseinandersetzung führte zum Bruch der westlich und östlich orientierten Mitgliedstaaten der UNRRA und machte eine Fortbestehen der UNRRA unmöglich. Die Entwicklung der UNRRA verdeutlicht, daß ein als unpolitisch und rein humanitär gedachte Aktion an politischen Konflikten scheitern kann, sobald das politische Umfeld den humanitären Bereich erfaßt. 6 Vor dem Hintergrund der politischen Interessengegensätze konnte innerhalb der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen keine Einigung über ein umfassendes, wirtschaftliches und soziales Aufbauprogramm für die kriegsgeschädigten Länder erzielt werden, obwohl die Notwendigkeit dazu allseits betont wurde. Außerdem setzte das Scheitern des Auftrags von UNRRA die dort vorhandenen personellen und organisatorischen Kapazitäten frei. Der damalige Generalsekretär der UNRRA konnte zwar seine Organisation nicht vor der Auflösung retten, setzte sich aber vehement dafür ein, wenigstens den von der Nachkriegssituation am meisten Betroffenen, den Kindern, weiter internationale Nothilfe zukommen zu lassen. Diese Anregung wurde vom Wirtschaftsund Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) aufgegriffen und mit einer positiven Empfehlung an die Generalversammlung weitergeleitet. 7 Zwar erhielt die Initiative zur Hilfeleistung für Kinder die spontane Unterstützung vieler Staaten. Jedoch war keiner dieser Staaten bereit, sich langfri5 Vgl.Köhler(l987),S.119-121. 6 V gl. Köhler (1987), S. 121. 7 Vgl. Köhler (1987), S. 211.

H. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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stig finanziell zu engagieren, beispielsweise in einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Daher wurde ein Konzept erarbeitet, das die politische Gesamtlage berücksichtigte und eine Fonds-Struktur für ein Kindernothilfewerk vorschlug. Am Tag der Vorstellung des Konzeptes, am 11.12.1946, wurde die Resolution zur Gründung eines Uni ted Nations International Children's Emergency Fund, abgekürzt UNICEF, einstimmig von der Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen. 8 Der Fonds erhielt den auf drei Jahre befristeten Auftrag, für die Kinder in den kriegsgeschädigten Ländern Europas und Asiens Nothilfe zu leisten. Die Hilfeleistung sollte sich nur an der Bedürftigkeit der Kinder, nicht an der Herkunft, der Rasse oder dem Glauben orientieren. Das unpolitische, humanitäre Mandat der Organisation wurde damit betont. Für diesen Auftrag sollten die vorhandenen Kapazitäten der UNRRA übernommen werden. Zusätzliche Mittel sollten durch freiwillige Beiträge jedweder Quelle bereitgestellt werden. Die Verpflichtung zur Minimierung der Kapazitäten des Fonds und zur Zusammenarbeit mit bestehenden Organisationen der Vereinten Nationen sollte die Entstehung einer großen, eigenen Bürokratie verhindern, die nach Ablauf des Mandats nur schwer wieder aufzulösen wäre. Jeglicher Souveränitätsverzicht für die Empfängerstaaten wurde durch das Prinzip der "shared responsibilitiy", das die Hilfeleistung nur auf Antrag der betroffenen Regierung vorsah, vermieden. 9 Mit einem Budget von 100 Mio. US-$ nahm UNICEF seine Tätigkeit noch im Dezember 1946 auf. In den Jahren von 1947 bis 1950 lieferte UNICEF große Mengen an Lebensmitteln, Medikamenten und Rohmaterialien nach Europa. Mahlzeitendienste wurden eingerichtet und die Rohmaterialien an europäische Unternehmen zur Weiterverarbeitung für Kleidung und Schuhe abgegeben. Das Aktionsprogramm "Reestablishment of Vital Services" sorgte für ärztliche Hilfe, den Aufbau provisorischer Schulen und die Betreuung von Waisenkindern. 10 Aus der Hilfeleistung für die Kinder im kriegsgeschädigten Europa entstand die erste UNICEF-Grußkarte. Ein siebenjähriges Mädchen aus der Tschechoslowakei schickte als Dank für die von UNICEF erhaltene Hilfe ein selbstgemaltes Bild an die UNICEF-Helfer, die es an das Hauptquartier in New York weiterleiteten. Dort wurde es reproduziert und als Weihnachtsgruß versandt. Seit 1951 werden kostenlos überlassene Kartenentwürfe von Künst-

Vgl. Köhler (1987), S. 212. Vgl. Grundungsresolution GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946. Vgl. Oberascher, Claudia (1991): UNICEF-"Kinder zuerst", in: Neumann, Michael (Hrsg.), Der Friedensnobelpreis von 1901 bis heute, Bd. 8, Zug, S. 152-163, hier S. 157 f. 8 9 10

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lern aus aller Welt verwendet, um UNICEF-Grußkarten zu produzieren. Der Grußkartenverkauf steigt seit damals von Jahr zu Jahr an. 11 In China, dem anderen geographischen Hilfsgebiet der Nachkriegszeit, arbeitete UNICEF auf beiden Seiten des vom Bürgerkrieg zwischen den kommunistischen und nationalistischen Streitkräften geschWächten Landes. Schon 1948 dehnte UNICEF die Hilfeleistung über die ursprünglichen Mandatsgebiete, Europa und China, auf Länder in Afrika, Lateinamerika und Asien aus. Unter Beteiligung der Bevölkerung vor Ort und der Staatsregierungen wurden Programme zur gesundheitlichen Grundversorgung und Ernährung der Kinder durchgeführt. Die Darstellung der ersten Aktionen von UNICEF macht wiederum deutlich, daß UNICEF ersatzweise die Lücke bei der Wahrnehmung staatlicher Allokationsaufgaben schloß, die damals zunächst durch den kriegsbedingten Zusammenbruch staatlicher Institutionen verursacht, später von einem chronischen Versagen der Regierungen in den Entwicklungsländern bei der Erfüllung ihrer Allokationsaufgaben abgelöst wurde. Aufgrund des Erfolges der UNICEF-Arbeit und der Unterstützung für UNICEF wurde das Drei-Jahres-Mandat 1950 um weitere drei Jahre verlängert und der Schwerpunkt der Hilfe auf Kinder in unterentwickelten Ländern gelegt, da sich mit der wirtschaftlichen Gesundung Europas die Situation der europäischen Kinder wesentlich verbessert hatte. 12 Jedoch setzte sich die Erkenntnis durch, daß die großen sozialen Probleme der Kinder in den Entwicklungsländern nicht durch befristete Nothilfe zu lösen waren. Daher entschied die Generalversammlung mit der Resolution vom 6.10.1953 den befristeten Status von UNICEF zugunsten eines permanenten Mandats zu ändern. Der Auftrag von UNICEF lautete jetzt, in langfristiger Hilfeleistung zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Kinder in den Entwicklungsländern beizutragen. Sichtbarer Ausdruck dieser Neuformulierung des Mandats war die Änderung des Organisationsnamens in United Nations Children's Fund. Die weltweit bekannte Abkürzung UNICEF und die Fonds-Struktur der Organisation sollten aber beibehalten werden. 13 Zudem ist die Nothilfe bis heute ein wichtiger Bestandteil des UNICEF-Leistungsspektrums geblieben. Demnach hat in der historischen Entwicklung der UNICEF ein Funktionswandel stattgefunden. Stand zunächst die unmittelbare Linde11 Vgl. Deutsche Presse-Agentur GmbH (Hrsg., 1973): UNICEF. Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen, dpa-ArchivlHG 2334, Hamburg, S. 11. 12 Vgl. Oberascher(1991), S. 158 f. 13 Vgl. GA Res. 802 (Vill) vom 6.10.1953.

Das

II. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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rung der Not von Flüchtlingskindern im Vordergrund, hat sich UNICEF erst anschließend die Daueraufgabe gesucht, die bis heute im Mittelpunkt der Tätigkeiten steht, die langfristige Entwicklungshilfe für eine kinderfreundliche Infrastruktur in unterentwickelten Ländern. Dieses Verhalten könnte auch als Ausdruck der allgemein gültigen Erscheinung gedeutet werden, daß sich einmal gegründete Organisationen neue Aufgaben suchen, wenn ihre ursprünglichen Aufgaben weniger wichtig geworden sind, um sich selbst am Leben zu erhalten. In den fünfziger Jahren bildeten die Bekämpfung von Seuchen durch Impfkampagnen und Vernichtungsaktionen gegen die Überträgerinsekten einen Hauptschwerpunkt der UNICEF-Arbeit. Vor allem gegen die Malariamücke wurden Trupps mit DDT-Sprühflaschen eingesetzt. Mobile Impfeinheiten erreichten die entlegensten Dörfer.I 4 In den frühen fünfziger Jahren entstand auch die Initiative der Goodwill Ambassadors. Der damalige Exekutivdirektor von UNICEF, Maurice Pate, saß auf einer Flugreise zufällig neben dem Komiker und Schauspieler Danny Kaye. Während des Fluges konnte Pate Kaye als prominenten Förderer von UNICEF gewinnen. Kaye's erster Beitrag für UNICEF war die Produktion eines Films über die Arbeit von UNICEF, der in den Entwicklungsländern gedreht wurde. In den folgenden 30 Jahren unterstützte Kaye UNICEF mit Aufrufen und Kampagnen und diente als Vorbild für seine prominenten Nachfolger, wie Marlon Brando, Liv Ullmann, Guilietta Massina und PeIe, die als Goodwill Ambassadors, die öffentliche Aufmerksamkeit in gleicher Weise durch ihre Medienwirksamkeit auf UNICEF lenken. Ebenfalls schon seit den fünfziger Jahren bilden sich in verschiedenen Industrieländern die Nationalen Komitees für UNICEF, die für die Verbreitung von Informationen über UNICEF und den Verkauf der UNICEF-Grußkarten sorgen. 15 1960 suchte der Exekutivdirektor von UNI CEF, Maurice Pate, nach einer grundsätzlichen Neuorientierung der sich in einzelnen Kampagnen oder Aktionen vollziehenden Hilfeleistung von UNICEF und startete eine Anfrage an alle UNICEF-Büros, regional und auf Landesebene, mit der Bitte um Informationen und Vorschläge. Zusätzlich wurden die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, mit denen UNICEF zusammenarbeitete, die WHO, die Food and Agriculture Organization of the United Nations (F AO) und die United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), um Studien zur Situation der Kinder in den Entwicklungsländern gebeten. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen wurden dem obersten Entscheidungsgremium von UNICEF, dem Exekutive Board, in Form von Berichten vorgelegt. Es 14 Vgl. Oberascher(l991), S. 159 f.

15 Vgl.

Oberascher(l991), S. 161.

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traf daraufhin 1961 eine Grundsatzentscheidung zur zukünftigen Gestaltung der UNICEF-Hilfe, die unter dem Begriff "Country approach" bekannt geworden ist. Die UNICEF-Hilfe sollte fortan in einen nationalen Entwicklungsprozeß eingebunden sein, zu dessen Planung UNICEF beratend tätig wird. Die Hilfen werden auf die spezifischen Gegebenheiten des Empfangerlandes abgestimmt und in Zusammenarbeit mit den Betroffenen von Ort durchgeführt. Organisatorische Konsequenzen dieser Entscheidung waren eine Kompetenzverlagerung von Hauptquartier in die örtlichen Büros und eine stärkere Einbindung einheimischer Mitarbeiter als bisher. 16 Mit der Verleihung des Friedensnobelpreises im Jahre 1965 an UNICEF wurde zum ersten Mal eine Organisation ausgezeichnet. Der neue UNICEFExekutivdirektor Henry Labouisse interpretierte die Verleihung als Bestätigung der Erkenntnis, daß das Wohlergehen der Kinder von heute den Frieden der Welt von morgen bedeutet. 17 Die Entwicklung der UNICEF-Strategien bis in die siebziger Jahre hinein läßt sich in vier Phasen einteilen und zwar in: 1. die Phase der Nachkriegsnothilfe für Europa und Asien, 2. die Phase, beginnend mit den frühen fünfziger Jahren, die eine Schwerpunktverlagerung in die langfristige Entwicklungshilfe mit sich brachte -jedoch in relativ isolierten Projekten-, 3. die Phase im Zuge der Country approach-Entscheidung von 1961 mit einer Einbindung der Projekte in die nationale Gesamtentwicklung und 4. die Phase mit der Entwicklung des Basic Services approach in den siebziger Jahren, der eine integrierte Lösung von Ernährung, Wasser- und Gesundheitsversorgung sowie Bildung mit einfachen Techniken auf Selbsthilfebasis beinhaltet. 18 Diese Phasenabfolge macht die allmähliche Veränderung der Zielrichtung von UNICEF hin zur Hilfestellung für die Erfüllung nationaler staatlicher AIlokationsaufgaben noch einmal deutlich. 16 Vgl. Oberascher (1991), S. 160 f., o. V. (1966): Zum 1l. Dezember 1966: 20 Jahre UNICEF. Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen, in: Deutsches Rotes Kreuz, o. Jg., Heft 12, S. 34-37, hier S. 36. 17 Vgl. o. V. (1991): Friedensnobelpreis 1965. Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF), in: Neumann, Michael (Hrsg.), Der Friedensnobelpreis von 190 I bis heute, Bd. 8, Zug, S. 198. 18 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1979): The UNICEF Experience from Programms for Children - and Needs for the Future, in: International Council on Social Welfare (Hrsg.), Human WeH-being. ChaHenges for the 1980s. Social, Economic and Political Action, Proceedings of the XIXth International Conference on Social Welfare, Jerusalem, Israel, August 18-24, 1978, New York, London, S. 223-240, hier S. 226 f.

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Den Kern der Basic Services stellt das von der WHO und UNICEF entwickelte Konzept der Primary Health Care (PHC) dar, das eine Grundversorgung der gesamten Bevölkerung mit Gesundheitsdiensten sicherstellen soll. Auf einer von der WHO und UNICEF ausgerichteten Konferenz in Alma Ata im Herbst 1978 wurde das Konzept und die bereits gewonnenen praktischen Erfahrungen vorgestellt. In der Deklaration von Alma Ata wurde das PHCKonzept als Kernstück nationaler Entwicklungsprogramme zur Gesundheitspolitik anerkannt. 19 Durch die Verschlechterung der Weltwirtschaftslage in den achtziger Jahren drohte das Engagement für die Kinder der Entwicklungsländer zu erlahmen. Notwendige wirtschaftliche Anpassungsmaßnahmen wirkten sich zusätzlich negativ auf die Schwächsten der Gesellschaft aus. So forderte UNICEF in der Kampagne "Adjustment with a human face" ein anderes Konzept wirtschaftlicher Restrukturierung, das nicht zuerst an den Hilfen für die Ärmsten der Bevölkerung spart. Zusätzlich brachte UNICEF ein Aktionsprogramm auf den Weg, "Child Survival and Development", um das Überleben von Kindern zu sichern. Sein Grundprinzip besteht darin, mit Hilfe von einfachsten Techniken und geringstem finanziellem Aufwand die häufigsten Krankheits- und Todesursachen von Kindern zu bekämpfen. Die Immunisierung der Kinder gegen die häufigsten Infektionskrankheiten, die Förderung des Stillens von Neugeborenen zur Stärkung der Abwehrkräfte und zur gesunden Ernährung, die Wachstumskontrolle von Kleinkindern zur Früherkennung von Krankheiten und die Verbreitung der oralen Rehydrationstherapie (ORT), die bei Durchfallerkrankungen angewandt wird und in einer Mischung aus Salz, Zucker und Wasser besteht, bilden die Schlüsselelemente des Aktionsprogramms. 20 Heute fördert UNICEF mit einem Budget, das im Vergleich zum Startbudget von 1946 um das Zehnfache gestiegen ist, und mit über einhundert Außendienstbüros Entwicklungsprogramme in 137 Ländern. Die Nationalen Komitees für UNICEF in 35 Staaten und die Regierungen von 117 Staaten unterstützen die Arbeit von UNICEF.21 2. Heutige Aufgaben

Der Auftrag von UNICEF ist in Übereinstimmung mit der Deklaration der Rechte des Kindes vom 20. November 1959 zu erfüllen, die in Grundsatz 2 für 19 Vgl. Oberascher (1991), S. 162, Köhler (1987), S. 722 ff. 20 Vgl. Oberascher(1991), S. 163. 21 Stand Ende 1992.

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jedes Kind die Möglichkeit fordert, "sich gesund und natürlich, in Freiheit und Würde körperlich, geistig, moralisch, seelisch und sozial zu entwickeln. "22 Unter einem Kind versteht UNICEF eine Person, die nicht älter als fünfzehn Jahre ist. 23 Um den Anforderungen der Kinderrechtsdeklaration zu entsprechen, verfolgt UNICEF mit seinen Aktionen stets eine ganzheitliche Erfassung der Lebensbedingungen des Kindes in seiner sozialen Umwelt. Das Mandat von UNICEF ist rein humanitär und unpolitisch. Jegliche Hilfe erfolgt ohne Unterscheidung nach Rasse, Glauben, Geschlecht, Nationalität, politischer Überzeugung oder Herkunft. Daher ist es möglich, in Ländern aller politischer Prägung zu arbeiten, und in Konfliktfällen für die Kinder beider Konfliktparteien Hilfe zu leisten. Die Liste der 137 Empfangerländer, z. B. Nord- und Süd-Korea, Iran, Irak, Südafrika und Zaire, und die Aktionen während der Konflikte in Vietnam, Laos und Kambodscha belegen dies. 24 UNICEF hilft den Kindern in zweifacher Form, direkt durch Programme in Entwicklungsländern und indirekt durch Übernahme der Anwaltschaft für alle Kinder in der Welt. 25 Im Rahmen der indirekten Hilfe beschränkt sich die Tätigkeit von UNICEF nicht nur auf die Gebiete der Entwicklungsländer, sondern versucht gerade in Industrieländern durch Studien, Berichte und Appelle, Solidarität und Unterstützung für Kinder zu erzeugen. Da viele Probleme der Kinder, Drogen, kriegerische Konflikte und Flüchtlingswanderungen, AIDS und Umweltzerstörung, nicht mehr nur nationale Probleme sind, sondern immer mehr zu globalen Problemen werden, ist auch hier eine weltweite Tätigkeit von UNICEF als Anwalt der Kinder notwendig. 26 So bemüht sich UNICEF um die Ratifizierung und Durchsetzung der Kinderrechtskonvention, die die Vereinten Nationen 1989 verabschiedeten. Im nationalen Rahmen übt UNICEF zur Durchset22 Grundsatz 2 der Deklaration der Rechte des Kindes vom 20. November 1959, abgedruckt in: Deutsches Komitee fllr UNICEF (Hrsg., 1979), Was ist und was tut UNICEF, Köln, S. 22. 23 Vgl. Wolf, Joachim (1983): Stichwort UNICEF, in: Encyc10pedia of Public International Law, Bd. 5, S. 293 f., hier S. 294 und Grant, James P. (Hrsg., 1993): Zur Situation der Kinder in der Welt 1994, Oxford, S. 96. 24 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993): 1993 UNICEF Armual Report, New York, S. 44, und Labouisse, Henry R. (1982): Humanitäre Hilfe als Beitrag zur Entwicklung, in: Vereinte Nationen, 30. Jg., S. 11-13, hier S. 13. 25 Vgl. Eibach, Gerhard (1991): UNICEF-Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen, in: Wolfrum, RUdiger (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, 2. Auflage, München, S. 934-939, hier S. 935. 26 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990a): Deve10pment Goals and Strategies for Children in the 1990s, New York, S. 49.

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271

zung der Interessen der Kinder des Landes innerhalb von nationalen oder regionalen Entwicklungsprogrammen seinen Einfluß aus. Dabei befürwortet UNICEF Programme, die mit der Verfolgung ökonomischer Ziele auch humanitäre Ziele fördern, und speziell Programme, die besonders Kindern zugute kommen. Außerdem macht UNICEF in Analysen deutlich, welche Zusammenhänge zwischen makroökonomischen Größen und der Wohlfahrt der Kinder des Landes bestehen, und betont die Wichtigkeit von Ausgaben in Ausbildung und Erziehung, also in Humankapital, die nicht Konsum, sondern Investitionen in die nationale Entwicklung darstellen. 27 Direkte Hilfe von UNICEF in finanziell geförderten Programmen erhalten nur Entwicklungsländer. Dabei teilt UNICEF die hilfesuchenden Länder in Kategorien ein, die das Ausmaß der zu erwartenden Hilfe ausdrücken. Drei Kriterien bestimmen über die finanzielle Förderung eines Landes durch UNICEF: Erstens die Sterblichkeitsrate der Kinder unter fünf Jahren, zweitens das nationale Einkommen bzw. Bruttosozialprodukt pro Kopf und drittens der Anteil der Kinderbevölkerung. 28 Weitere Kriterien zur Bestimmung des Hilfeumfangs sind die Größe des Landes und die geographische Struktur sowie der Wert des geplantes Projektes, die Projektdauer und der sinnvollste Einsatz der verfügbaren UNICEF-Hilfen. Aus diesen Kriterien ergeben sich drei Länderkategorien, erstens die der am wenigsten entwickelten Länder, die eine Sonderunterstützung von UNICEF erhalten, zweitens die Länder, die die reguläre Hilfe, eingebettet in Programme, bekommen, und drittens die Länder, die eher Beratung und technische Hilfe als finanzielle Unterstützung benötigen. 29 Die direkte Hilfe, die durch UNICEF, eingebettet in Programme, geleistet wird, weist drei zentrale Züge auf, den Basic Services approach, den Country approach und die Hilfe zur Selbsthilfe. Wesentlicher Aspekt des Basic Services approach ist die Durchführung von Basisdiensten auf Dorf- oder Gemeindeebene, die in Selbstverantwortung der Gemeindemitglieder den örtlichen Bedürfnissen entsprechend geplant, geleitet und finanziert werden. Die örtliche und nationale Verwaltung soll diesen dezentralen Basisdiensten unterstützend zur Seite stehen. Die Errichtung der Basisdienste ist in ein landesweites Entwicklungsprogramm eingebunden. 3o Es geht darum, mit einfachen, kostengünstigen Techniken und Leistungen für die Mehrheit der Bevölkerung durch integrierte Entwicklung von Gesund-

27 28 29 30

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 53 f. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 44. Deutsches Komitee für UNICEF (Hrsg., 1979), S. 9. UNICEF (Hrsg., 1979), S. 230 f.

272

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

heitsdiensten, Wasser- und Sanitärversorgung, Ernährung und Bildungsmöglichkeiten eine Grundversorgung zu sichern. 31 Der Country approach geht davon aus, daß Projekte erfolgversprechender sind, wenn sie den jeweiligen landesspezifischen Gegebenheiten angepaßt und in ein landesweites Entwicklungsprogramm eingebunden sind, das die Interdependenzen von Gesundheit, Ernährung, Bildung, wirtschaftlicher Entwicklung und sozialer Wohlfahrt erfaßt. Jede Regierung soll ihre Entwicklungsprogramme nach den eigenen Prioritäten und Strategien ausrichten dürfen, damit die nationalen geographischen, kulturellen und religiösen Gegebenheiten Berücksichtigung finden und die Hilfe sich nicht in erster Linie an den Interessen der Geberländer orientiert. 32 Für seine Hilfen sucht UNICEF nach Projekten innerhalb der nationalen Programme, die eine Schlüsselfunktion bzw. einen Multiplikatoreffekt aufweisen, um einen möglichst hohen Wirkungsgrad der eingesetzten Mittel zu erzielen, so z. B. die Finanzierung des Trainings von Ausbildern oder die Erarbeitung von Lehrmitteln, deren Vervielfältigung und Verbreitung von den Ländern später selbst übernommen wird. 33 Das Prinzip der Hilfe zur Selbsthilfe bestimmte von Anfang an die Gestaltung der Projekte von UNICEF.34 Jedoch wird dieses Prinzip nicht nur auf einzelne Projekte beschränkt, sondern die Hilfe von UNICEF soll die gesamten nationalen Fähigkeiten der Entwicklungsländer stärken ("building national capacity"). Dies bezieht sich auf die Organisation der Regierungsstellen untereinander, die Ausbildung von Personal, die Verbesserung der technischen Ausstattung und Verbreitung einfacher aber wirkungsvoller Techniken, die lokale Produktion von Lebensmitteln und anderen Gütern, die Verbesserung des logistischen Managements, die Stärkung der nationalen Kontrollsysteme und die Errichtung eines Erfahrungsaustausches unter den Entwicklungsländern. 35 Auf der Basis dieser Prinzipien hat sich UNICEF für die neunziger Jahre eine Reihe von Aufgabenbereichen vorgenommen, deren Wirkungszusammenhänge von UNICEF immer wieder herausgestellt und denen durch integrierte

31 Vgl. Oberascher (1991), S. 162.

32 Vgl. Labouisse, Henry R. (1971): For the World's Children-UNICEF at 25, in:

UN Chronicle, April 1971, S. 48-60, hier S. 50 f. 33 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 53. 34 Vgl. Oberascher(1991), S. 158. 35 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1979), S. 228.

11. United Nations Children 's Fund (UNICEF)

273

Ansätze Rechnung getragen wird. 36 Der Jahresbericht 1993 teilt die UNICEFAktionen in fünf Programmbereiche ein: - Gesundheit des Kindes, - Wasser- und Sanitärversorgung, - Ernährung des Kindes, - gemeinde- und familienbezogene Dienste für Kinder und Frauen sowie - formelle und informelle Bildung. 37 Diese Aufgabenbereiche entspringen dem Konzept der "Primary Health Care", das weit über die rein medizinische Versorgung einer Gemeinde durch gemeindeeigene Basisdienste im Gesundheitswesen hinaus geht. 38 Es erfaßt alle Faktoren, die die Gesundheit der Gemeinschaft beeinflussen. Eine gesundheitsfördernde Ernährung, die Versorgung mit sauberem Wasser und Abwassereinrichtungen, die Versorgung von Mutter und Kind einschließlich Familienplanung, Impfungen gegen die verbreitetsten Infektionskrankheiten der Region, Vorbeugung und Kontrolle der örtlich häufigsten Krankheiten, Ausbildung zur Vorbeugung, Behandlung und Kontrolle von Gesundheitsproblemen bilden das Minimum, das das Primary Health Care-Konzept als Elemente beinhaltet. 39 Da die Situation der Kinder in den afrikanischen Entwicklungsländern im internationalen Vergleich immer noch die meiste Unterstützung verlangt, räumt UNICEF der Region Afrika höchste Priorität ein 40 und fördert dort die 1987 gestartete Bamako-Initiative, die das Primary Health Care-Konzept nach den Prinzipien von UNICEF umfassend in die Praxis umsetzen will. 41 Durch den Zerfall der Sowjetunion sind viele kleine Entwicklungsländer entstanden, von denen zahlreiche schon UNICEF-Hilfe angefordert haben. Daher wird UNICEF zukünftig verstärkt in den ehemaligen Satellitenstaaten tätig werden. Derzeit engagiert sich UNICEF nur in geringem Umfang mit finanziellen Mitteln in diesen Ländern. Rußland hat noch keine UNICEF-Hilfe in Anspruch genommen, vermutlich, um sich selbst nicht als Entwicklungsland einzustufen.

36 Vgl. Grant (Hrsg., 1993), S. 58 f 37 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 63. 38 Vgl. Labisch, Alfons (1982): Gemeinschaftliche Gesundheitssicherung (Primary

Health Care), in: Zeitschrift rur Sozialreform, 28. Jg., S. 643-668, hier S. 658 f. 39 Vgl. Köhler (1987), S. 724. 40 Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993a): Report of the Executive Board of the United Nations Children' s Fund on its regular session (26 April-7 May 1993), ElICEF11993114, Genf, S. 7. 41 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990b): 1990 UNICEF Annual Report, New York, S. 16. 18 HUdepohl

274

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Über die langfristig angelegte Entwicklungshilfe hinaus leistet UNICEF kurzfristige Nothilfe. Nahm dieser Arbeitsbereich 1988 etwa acht Prozent der Programmittel von UNICEF in Anspruch, wurden 1992 22 Prozent der Programmausgaben hierfür verwendet. 42 UNICEF wird jedoch nur tätig, wenn andere Organisationen den Bedürfnissen der Kinder nicht oder nur unzureichend Rechnung tragen, wenn geeignete Güter verfügbar sind und nur die Zeit bis zum Einsatz der auf die Nothilfe spezialisierten Organisationen überbrückt werden muß. Die Hilfsgüter, wie Medikamente, Kindernahrung und Decken, werden aus dem UNICEF-eigenen Lager in Kopenhagen geliefert. 43 Die Unterstützung von Projekten durch UNICEF kann in drei Haupterscheinungsformen eingeteilt werden. Zunächst wird UNICEF bei der Planung und dem Entwurf von nationalen Programmen und internationalen Kampagnen beratend tätig. Weiterhin liefert es Güter und Materialien und finanziert die Ausbildung von Persona1. 44 Dabei versteht sich UNICEF nicht als großer Güterlieferant oder Financier, sondern versucht eher die Landesressourcen im Interesse der Kinder durch Überzeugungsarbeit umzulenken. 45 Die Hilfe wird daher nur auf Wunsch der Landesregierung46 und auf der Grundlage eines Vertrages nach einem festgelegten Operationsplan geleistet. 47 Die UNICEFUnterstützung wird immer fiir einen Zeitraum von fünf Jahren geplant. Nach Ablauf dieser Frist wird in Absprache mit den beteiligten Partner, der Regierung und den Organisationen vor Ort, entschieden, ob das Projekt weitergefuhrt wird oder nicht. Sobald der Fortbestand des Projektes durch andere Organisationen, staatliche oder nicht-staatliche, gesichert ist, zieht sich UNICEF zurück. 48 Zusammenfassend wird aus der Darstellung der Aufgaben von UNICEF deutlich, daß UNICEF, als Dienstleistungsunternelunen betrachtet, Dienste als Lobbyist bei Regierungen und Privaten, als Kapitalbeschaffungsagentur, als Koordinator fur Güter- und Know-how-Transfers, als Berater und Ausbilder fur Managementfragen auf allen Ebenen leistet. Das Ziel der UNICEF-Bemühungen ist es, in den Entwicklungsländern eine kinderfreundliehe Infrastruktur zu errichten. Vor dem Hintergrund der Kollektivgütertheorie sind diese Aktivitäten als allgemeine allokative Aufgaben der jeweiligen Landesregierung einzustufen, die von den theoretisch zuständigen Institutionen offenbar 1993), S. 63. 43 Vgl. Deutsches Komitee fl1r UNICEF (Hrsg., 1979), S. 21. 44 Vgl. Wolf(1983), S. 294, Labouisse (1982) S. 12. 45 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 53. 46 Vgl. Gründungsresolution GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 2. (c). 47 Vgl. Labouisse (1971), S. 52, Eibach (1991), S. 936. 48 Vgl. Labouisse (1971), S. 52. 42 Vgl. UNICEF (Hrsg.,

11. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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nicht befriedigend wahrgenommen werden. Deshalb übernimmt UNICEF als Ersatzinstitution die erforderlichen Aufgaben zur Bereitstellung einer kindgerechten Infrastruktur oder wirkt als Lobbyist fiir die notwendigen Maßnahmen. Die Tätigkeiten von UNICEF in der Nothilfe könnte mit den Funktionen einer Versicherung verglichen werden, die Eltern in Entwicklungsländern oder gefährdeten Gebieten fiir Katastrophenfälle zugunsten ihrer Kinder abschließen müßten. Eine solche Versicherung existiert aber nicht. Ursächlich dafiir könnten wiederum die Minderschätzung künftiger Bedürfnisse seitens der potentiellen Versicherungsnehmer oder die im Zuge einer adverse selection zu hohe Prämienberechnung seitens der potentiellen Versicherer sein. Vor allem aber können die Eltern in Katastrophengebieten derzeit davon ausgehen, daß bei Eintritt einer Katastrophe die Weltgemeinschaft bzw. Organisationen wie UNICEF entsprechende Nothilfe leisten. Unter diesen Umständen wird kein funktionsfahiger Versicherungsmarkt rur diese Versicherung entstehen. 49 Nach der Darstellung der rechtlichen Basis der UNICEF-Hilfe wird die tatsächliche Finanzierung der Aktivitäten von UNICEF mit der kollektivgütertheoretisch sinnvollen Finanzierungslösung rur Infrastrukturleistungen zu vergleichen sein. 3. Rechtsgrundlage der Tätigkeiten

Als Teil der internationalen Organisation der Vereinten Nationen unterliegt UNICEF der Charta der Vereinten Nationen. Rechtsgrundlage fiir die Errichtung von UNICEF durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen bildet Artikel 22 der Charta der Vereinten Nationen Er erlaubt der Generalversammlung die Einsetzung von Nebenorganen, um die Erfiillung der Aufgaben der UN zu ermöglichen. Als ein solches Nebenorgan ("Subsidiary Organ") wurde UNICEF gegründet, um innerhalb der Aufgaben zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Nationen nach Artikel 55 (a) und (b) der Charta besonders fiir die Belange der Kinder in den Entwicklungsländern zu arbeiten. so Aus dieser Einordnung in die Organisationsstruktur der Vereinten Nationen ist die Rechtspersönlichkeit von UNICEF abzuleiten. Nebenorgane können der 49 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (1990): Stellungnahme zur Finanzienmg von Pflegekosten, Dokumentation Nr. 6/90 des BMF, Bonn, S. 5. so Vgl. Gründungsresolution GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946. 18'

276

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Generalversammlung vollständig als Unterausschüsse untergeordnet sein, oder als Sonderorgane ihre Aufgaben weitgehend autonom wahrnehmen. UNICEF wurde als Sonderorgan errichtet. Die weitgehende Selbständigkeit der Sonderorgane zeigt sich auch in ihrer Finanzierung, die sich vom Beitragssystem der UN unterscheidet. Sonderorgane finanzieren sich durch freiwillige Beiträge. Außerdem weisen sie eine komplexe Organisationsstruktur mit eigenem Personal auf. Ihre Sekretariate sind jedoch Teil des Sekretariats der Vereinten Nationen, dessen oberster Dienstherr der Generalsekretär ist. 5\ Die Haushalte der Sonderorgane sind oft Teil des Haushalts der Vereinten Nationen. UNICEF fuhrt jedoch einen getrennten Haushalt. Dies schließt jedoch nicht aus, daß UNICEF Sonderzuweisungen ("special grants") aus dem Budget der Vereinten Nationen erhält. 52 Die Sonderorgane sind von den Sonderorganisationen ("Specialized Agencies") der Vereinten Nationen strikt zu trennen. Die Specialized Agencies entstehen aufgrund zwischenstaatlicher Übereinkünfte und erhalten dadurch eine eigene Völkerrechtssubjektivität. 53 Diese Völkerrechtssubjektivität weisen die Sonderorgane nicht auf, da die Generalversammlung aufgrund der Charta keine Organe mit eigener Völkerrechtssubjektivität schaffen kann. Denn mit den Befugnissen, die mit einer Völkerrechtsfähigkeit verbunden sind, würde in der Souveränitätsbereich der Staaten eingegriffen. Dieses Vorgehen ist nur mit Zustimmung der betroffenen Staaten möglich. Die reine Mitgliedschaft des Staates in den Vereinten Nationen und der Generalversammlung reicht hierfür nicht aus. 54 Mangels einer Völkerrechtssubjektivität kann UNICEF nicht als autonome Organisation oder als internationale Organisation im völkerrechtlichen Sinne eingestuft werden. 55 UNICEF selbst bezeichnet sich als "halbautonome Organisation der Vereinten Nationen mit eigener Verwaltung" 56. Rechtsgrundlage für diesen halbautonomen Status ist die Grundungsresolution der Generalversammlung vom 11.12.1946, die die Ausgestaltung von UNICEF als Fonds näher umschreibt. Nach der Gründungsresolution ist UNICEF berechtigt, Finanzmittel und andere Hilfen aus allen verfügbaren Quellen entgegenzuneh51 Vgl. Hilf, Meinhard (1991): Kommentar zu Art. 22, in: Simma. Bnmo (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, München, S. 347-359, hier S. 352. 52 Vgl. HUfoer (1991), S. 125, Hilf(1991), S. 358. 53 Vgl. Hilf(1991), S. 358. 54 Vgl. Hilf(1991), S. 355. 55 Vgl. Deftnition der internationalen Organisation im völkerrechtlichen Sinne von Seidl-Hohenveldem. Ignaz v. (1992): Das Recht der internationalen Organisationen einschließlich supranationaler Gemeinschaften, 5. Auflage, Köln u. a. 0., S. 3 f. 56 Deutsches Komitee ftlr UNICEF (Hrsg., 1979), S. 4.

H. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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men, Ausgaben zu tätigen und Vorsorge fiir Güter, Material und Dienste zu treffen. Allgemein darf UNICEF Eigentum annehmen, halten und übertragen, sowie alle legalen Handlungen durchführen, die zur Erfiillung seines Auftrages sinnvoll und notwendig sind. 57 Aufgrund der nationalen Souveränitätsrechte darf UNICEF nur mit Zustimmung der Regierung des betroffenen Staates seine Aktivitäten dort entfalten. 58 UNICEF kann jedoch mit dem Staat rechtsgültige Verträge zur Regelung der Hilfsaktion schließen. Die Tatsache, daß UNICEF Träger von Eigentumsrechten und gleichberechtigter Partner der Staaten bei Vertragsschlüssen sein kann, rechtfertigt die Bezeichnung des halbautonomen Status. 59 Die GrüDdungsresolution bestimmt darüber hinaus die Struktur von UNICEF mit einem Verwaltungsrat ("Executive Board"), der über die Aktionen entscheidet, und dem Exekutivdirektor ("Executive Director"), der das Tagesgeschäft bestimmt und das UNICEF-Sekretariat führt. 60 Der Verwaltungsrat wird vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen gewählt und hat auch an diesen zu berichten. 61 Der Exekutivdirektor wird vom Generalsekretär der Vereinten Nationen in Abstimmung mit dem Verwaltungsrat ernannt. 62 Der Generalsekretär hat der Generalversammlung jährlich Bericht über die Tätigkeiten des Fonds zu erstatten. 63 Die Gesamtverantwortung für die Aktivität von UNICEF wird auf drei Parteien aufgeteilt. Dieses Prinzip der "shared responsibility" tritt in der Gründungsresolution deutlich zutage. 64 Die Bereitstellung der Mittel erfolgt durch alle möglichen Quellen, also Regierungen, nicht-staatliche Organisationen und private Spender. Die Vereinten Nationen sorgen für ein Koordinationssystem mit Personal und Hilfsmitteln. Die Staatsregierungen müssen letztendlich die Hilfsleistungen anfordern und fiir den wirkungsvollsten Einsatz der Mittel in ihrem Land sorgen. Mit der Einbeziehung der Regierungen in die Verantwortung fiir UNICEF wird ein Verantwortungsverzicht, und damit ein Souveränitätsverzicht, fiir diese Staaten vermieden. Diese Konstruktion wird auch als "UNICEF-Formula" bezeichnet und diente als Beispiel fiir weitere UN-Aktionen. 65 57 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 58 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 59 Vgl. Hilf(1991), S. 358. 60 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 61 Vgl. GARes. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 62 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 63 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 64 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 65 Vgl. Köhler (1987), S. 213 f.

2. (a). 2. (e). 3. 3. 3. 6. 2.

(a). (e) undNr. 7. (b). (a) und (e), Nr. 4. (a).

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C. Tiltigkciten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Eine Rechtsgrundlage im weiteren Sinne stellt die arn 20. November 1989 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete Kinderrechtskonvention dar. Denn UNICEF hat nicht nur die Aufgabe im Rahmen seiner Lobbytätigkeit fiir Kinder auf die Ratifizierung und Einhaltung der Kinderrechtskonvention hinzuwirken. 66 Sondern mit diesem Katalog, der völkerrechtlich verbindliche Rechte des Kindes begründet, ist UNICEF ein Instrument gegeben, Mißstände aufzuzeigen und dagegen vorzugehen. 67 Außerdem dient die Kinderrechtskonvention als Rahmen fiir die Ausarbeitung von nationalen Entwicklungsprogrammen, da mit der Ratifizierung von den Staaten unter anderem anerkannt wird, daß ein Höchstmaß an Gesundheit (Art. 24-26), Bildung (Art. 28 und 29) und soziale Sicherheit (Art. 27) wesentliche Grundrechte des Kindes darstellen, die von den Vertragsstaaten zu garantieren sind. Für die Gewährleistung dieser Rechte haben sich die Vertragsstaaten zu einer Reihe von Maßnahmen verpflichtet, die in großem Umfang die Arbeit von UNICEF betreffen. Im einzelnen soll die Kindersterblichkeit reduziert, das Primary Health Care-System ausgebaut, die Fehlernährung von Kindern durch Aufklärung und Bereitstellung geeigneter Nahrungsmittel verbessert, die Versorgung mit sauberem Trinkwasser garantiert, Gesundheitsdienste fiir werdende und junge Mütter geleistet und eine Familienplanung durch Aufklärung und Dienste ermöglicht werden. 68 Im Bildungsbereich soll eine unentgeltliche Grundbildung und ein regelmäßiger Schulbesuch fiir alle Kinder möglich sein sowie die Schulabbrecherquote verringert werden. 69 Somit dient die Kinderrechtskonvention auch als Anlaß und Ziel nationaler Programme, die von UNICEF mitgeplant und unterstützt werden. 70 Rechtsgrundlage fiir die Einzelhilfen bildet der Vertrag, der zwischen UNICEF und der Regierung des Staates geschlossen wird?! In diesem Vertrag werden die beiderseitigen Verpflichtungen und die Aufgabenverteilung zwischen der Regierung und UNICEF festgelegt.72 Und er beinhaltet einen Durchfiihrungsplan fiir das Projekt, der die Maßnamen festschreibt, die von der hilfesuchenden Regierung zu ergreifen sind. 73

Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 53. Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 6. Vgl. Artike124 II der Kinderrechtskonvention. Vgl. Artike128 I der Kinderrechtskonvention. Vgl. Eibach (1991), S. 938, Pa/rn-Risse, Martina (1990): Hilfe für die Wehrlosen. Die Konvention über die Rechte des Kindes, in: Vereinte Nationen, 38. Jg., S. 101-105, hier S. 103. 71 Vgl. Labouisse (1971), S. 52. 72 Vgl. Deutsches Komitee für UNICEF (Hrsg., 1979), S. 10. 73 Vgl. Eibach (1991), S. 936. 66 67 68 69 70

ll. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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Die Nationalen Komitees./Ur UNICEF, die sich in vielen Industrieländern zur Unterstützung der Mittelbeschaffung und Öffentlichkeitsarbeit von UNICEF gebildet haben, sind rechtlich kein Bestandteil der UNICEF-Organisation. Sie stellen nationale Vereinigungen dar, die deshalb der jeweiligen nationalen Gesetzgebung unterliegen. In der Bundesrepublik Deutschland wird das Deutsche Komitee fiir UNICEF von Privatpersonen gebildet und hat sich die Rechtsform eines eingetragenen Vereins gegeben. Es unterliegt daher der deutschen Gesetzgebung mit den fiir Vereine, spezieller fiir gemeinnützige Vereine, einschlägigen Bestimmungen. 74 Die Satzung des Deutschen Komitees fiir UNICEF bestimmt die Zielsetzung des Vereins, die Unterstützung der Tätigkeit von UNICEF, und nennt als spezielle Aufgabe des Nationalen Komitees, Öffentlichkeitsarbeit fiir UNICEF in der Bundesrepublik Deutschland zu leisten. 7S Außerdem regelt die Satzung die Struktur und Mitgliedschaft im Verein und betont die Gemeinnützigkeit der Tätigkeit. 76 Die Zusammenarbeit der Nationalen Komitees und UNICEF wird auf der Grundlage von agreements geregelt. Mit dem Deutschen Komitee fiir UNICEF wurde vereinbart, daß das Komitee im Namen von UNICEF Spenden sammeln und Grußkarten verkaufen darf. Die Gesamteinnahmen des Komitees werden abzüglich eines Prozentsatzes fiir Verwaltung und Vertrieb im Rahmen einer jährlichen Abrechnung an UNICEF abgefiihrt. Als Einbehaltungssätze wurden 25 Prozent des Nettoumsatzes des Grußkartenverkaufs und 0 bis 25 Prozent der Spendengelder festgelegt. Die Öffentlichkeitsarbeit des Komitees hat im Sinne von UNICEF zu erfolgen. Vorgaben über die Geschäftsfiihrung oder die Informationsarbeit des Komitees macht UNICEF jedoch nicht. Das Deutsche Komitee ist demnach bei der Planung und Durchfiihrung seiner Aktivitäten vollkommen selbständig. 4. Finanzierung

a) Quellen der tatsächlichen Finanzierung Für die Zeit bis zum Jahr 2000 hat sich UNICEF im Rahmen der beschriebenen Aufgaben Ziele vorgenommen, die das Überleben aller Kinder in den Entwicklungsländern sichern sollen. Zur Finanzierung dieser Aufgaben in den neunziger Jahren wäre ein Finanzmittelvolumen von 25 Milliarden US-$ er74 Vgl. hierzu Kapitel A. Absclmitt I.

7S Vgl. § I der SatzWlg des Deutschen Komitees

filr UNICEF in der FassWlg vom 28. November 1990. 76 Vgl. §§ 3 ff. der SatzWlg des Deutschen Komitees filr UNICEF.

280

c. Tätigkeiten internationaler Wohlfa1utsorganisationen

forderlich. Da UNICEF nur ein Bruchteil dessen jährlich an Finanzmitteln zufließt, im Jahr 1992 938 Mio. US-$, fordert UNICEF von den Industrie- und Entwicklungsländern eine andere Prioritätensetzung ihrer Politik als bisher. Diese würde sich in einer Umstrukturierung ihrer Haushalte ausdtiicken. Das notwendige Finanzmittelvolumen von 25 Milliarden US-$ könnte dann bereitgestellt werden, wenn die Industrieländer mindestens 20 Prozent ihrer bisherigen Entwicklungshilfeausgaben und die Entwicklungsländer 20 Prozent ihrer Budgetausgaben direkt der Armutsbekämpfung zukommen ließen. 77 Die Finanzmittelquellen, die UNICEF zur Verfiigung stehen, werden in der Griindungsresolution folgendermaßen genannt: (1) Freiwillige Regierungsbeiträge, (2) freiwillige private Beiträge und (3) sonstige Quellen. 78 (1) Freiwillige RegierungsbeitrtJge

UNICEF hat nicht das Beitragssystem der Vereinten Nationen übernommen, nach dem die Beiträge der Mitglieder nach ökonomischen Größen und anderen Kriterien berechnet werden,19 sondern ist auf freiwillige Beiträge von Regierungen angewiesen. Diese Beiträge haben nicht den Charakter von Mitgliedsbeiträgen, sondern stellen Zuwendungen der nationalen Regierungen dar. Auf den jährlichen Konferenzen der Vereinten Nationen, den "United Nations Pledging Conferences for Development Activities", bekunden die Regierungsvertreter ihre Zuwendungsbereitschaft fiir die verschiedenen entwicklungspolitischen Aktivitäten der Vereinten Nationen, also auch fiir UNICEF. Für Vorgespräche reisen Vertreter des UNICEF-Hauptquartiers einmal im Jahr in einzelne Geberländer, um mit den Regierungsvertretern zu verhandeln. Für die Bundesregierung fiihrt das Auswärtige Amt die Gespräche. Die UNICEF-Unterhändler werden in den Gesprächen vom Vorsitzenden und dem Geschäftsfiihrer des Deutschen Komitees fiir UNICEF unterstützt. 1992 erhielt UNICEF Regierungsbeiträge, einschließlich der Sonderzuweisungen aus dem Haushalt der Vereinten Nationen, in Höhe von 707 Mio. US$. Bei einem Gesamthaushaltsvolumen von 938 Mio. US-$ stellen die freiwil-

77 Vgl. UNICEF (Hrsg., 0.1.): Jahresbericht 1993, Köln, S. 9. 78 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 2 (a).

79 Zum Beitragssystem der Vereinten Nationen siehe Koschorek. Wilfried (1991): Beitragssystem, in: Wolfrom. Radiger (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, 2. Auflage, München, S. 45-53.

281

1I. United Nations Children's Fund (UNICEF)

ligen Regierungsbeiträge mit einem Anteil von 75 % die wichtigste Finanzierungsquelle von UNICEF dar. 8o Die Regierungsbeiträge wurden von 117 Ländern geleistet. Die meisten davon sind Entwicklungsländer, so daß deren Beiträge in bezug auf ihre Höhe eher symbolischen Charakter haben. 81 Die nachfolgende Tabelle 31 listet die zehn Länder mit den höchsten Regierungsbeiträgen im Jahr 1992 auf. Tabelle 31

Die Geberländer der zehn höchsten Regierungsbeiträge für UNICEF im Jahr 1992

in Mio. US-$ 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Schweden Vereinigte Staaten von Amerika Italien Norwegen Niederlande Dänemark Kanada Japan Finnland 10. Schweiz

154,3 126,6 62,9 50,5 46,5 40,6 36,7 31,7 31,6 21,1

Gesamt 602,5 QueIIe:Zusammenstelhmg nach Angaben in: UNICEF (Hrsg., 1993): 1993 UNICEF Annual Report, New York, S. 64 f.

Diese Länder bestreiten 85 % aller Regierungsbeiträge und tragen damit 64 % der Gesamtfinanzierungslast von UNICEF. Der Beitrag der Bundesrepublik Deutschland rangiert mit 12,5 Mio. US-$ an zwölfter Stelle. (2) Freiwillige private Beiträge

UNICEF sammelt Spenden von Einzelpersonen sowohl in speziellen Directmailing-Aktionen zu aktuellen Problemen, insbesondere im Rahmen der Nothilfe, als auch durch regelmäßige mailings und Fördermitgliedschaften.

80 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 61. 81 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 64 f.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Zusätzlich verkauft UNICEF Grußkarten und ähnliche Waren, wie Briefpapier und Geschenkanhänger. Die Grußkarten-Operation (Greeting Card Operation, GCO) ist seit 1989 als Profit Center organisiert. Innerhalb des UN-Systern kann es geschäftsmäßig agieren82 und fuhrt einen eigenen Haushalt, der nur mit seinem Nettoergebnis in die Einnahmenseite des UNICEF-Haushaltes eingeht. 83 Die GCO hat vier Aufgaben: 1. den traditionellen Bereich des Produktverkaufs, der Ausstellungen und der Werbung, 2. die Unterstützung der Nationalen Komitees für UNICEF und der Außendienstbüros von UNICEF bei der Sammlung von Spenden insbesondere bei Direct-mailing Aktionen, 3. spezielle Spendenaktionen und 4. die Entwicklung neuer Initiativen. 84 Die Entwürfe fur die Grußkarten werden von Künstlern kostenlos zur Verfugung gestellt. 85 Die Produktion und der Vertrieb der Grußkarten dagegen verursachen Kosten, die etwa 25 Prozent des Grußkartenpreises ausmachen. Demnach enthält das Entgelt einer Grußkarte einen Spendenanteil von 75 Prozent, über den der Käufer einer Grußkarte in Deutschland folgerichtig eine Spendenquittung erhält. Im Jahr 1992 trugen private Spender und Käufer von Grußkarten 230 Mio. US-$ zum Haushalt von UNICEF bei. Dies entspricht einem Finanzierungsanteil von 24,5 % des Gesamthaushalts. Davon entfiel auf die GCO ein Einnahmenanteil von 10 % des Haushaltsvolumens. 86 Die Spenden fließen UNICEF zum größten Teil ohne Zweckbindung zu. Der Spendenanteil des Grußkartenerlöses ist ebenfalls frei verwendbar. Der Beitrag der Nationalen Komitees für UNICEF, der in den Bereich der Spenden und Grußkarten eingeht, betrug fur das Jahr 1992 mehr als zwanzig Prozent. 87 Nach Einschätzung des Deutschen Komitees fur UNICEF wird der Finanzierungsanteil der Nationalen Komitees am Haushaltsvolumen von UNICEF aufgrund des zunehmenden Erfolgs der KapitalbeschafIungsaktivitäVgl. UNICEF (Hrsg., 1990b), S. 48. Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 53. Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990b), S. 48. Vgl. UNICEF (Hrsg., o. 1.), S. 23. Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993b): United Nations Children's Fund. Executive Board. 1993 session. Medium-Tenn Plan for the Period 1993-1996: Financial Plan and Related Reconunendation, EIICEFI1993/3, New York, S. 9. 87 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 55. 82 83 84 85 86

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11. United Nations Children 's Fund (UNICEF)

ten der Nationalen Komitees weiter ansteigen. Das Deutsche Komitee konnte mit einem Nettoergebnis von 88,9 Mio. DM im Jahr 1992 den höchsten Beitrag der Nationalen Komitees leisten. 88 Der Kostenanteil betrug 16,5 Prozent, so daß das Nettoergebnis von 83,5 Prozent der Gesamteinnahmen an UNICEF weitergegeben wurde. Demnach stellen die Nationalen Komitees, die formal nicht zur UNICEF-Organisation gehören, einen wesentlichen Faktor im Bereich der Mittelbeschaffung dar. Die privaten Förderer von UNICEF entstammten im Jahr 1992 aus 119 Ländern. Wiederum die meisten davon sind den Entwicklungsländern zuzurechnen, so daß ihre Beiträge naturgemäß relativ gering ausfielen. 89 Die nachfolgende Tabelle 32 zeigt, aus welchen Ländern die höchsten privaten Beiträge rur UNICEF im Jahr 1992 flossen. Tabelle 32 Die Länder der zehn höchsten privaten Beiträge für UNICEF (inct. Bruttoeinnahmen aus GruDkarten) 1992 inMio US-$

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

8. 9.

10.

Deutschland Vereinigte Staaten von Amerika Italien Niederlande Frankreich Japan Spanien Schweiz Kanada Großbritannien

42,3 32,0 29,5 27,1 24,2 20,4 17,6 15,1 12,7 9,5

Gesamt 230,4 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben in: UNICEF (Hrsg., 1993): 1993 UNICEF Annual Report, New York, S. 67.

Da in dieser Tabelle die Bruttoeinnahmen aus der GCO ausgewiesen werden, ist die Gesamtsumme der zehn höchsten privaten Beiträge mit den Bruttoeinnahmen aus privaten Quellen in Höhe von 279 Mio. US-$ zu vergleichen, so daß sich ein Anteil von 82,5 % ergibt. Daraus wird ersichtlich, daß auch im Bereich der privaten Beiträge einige, wenige Länder die Hauptfinanzierungslast tragen. 88 Vgl. UNICEF (Hrsg., o. J.): Jahresbericht 1993, Köln, S. 22. 89 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 67.

284

C. TAtigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

(3) Sonstige Quellen

Einen vergleichsweise geringen, jedoch im Budget getrennt ausgewiesenen Einnahmeposten stellt das Zinseinkommen dar, das aus Geldbeständen der eingegangenen Beiträge entsteht, die noch nicht als Programm- oder sonstige Ausgaben abgeflossen sind. 1992 erhielt UNICEF Zinsen in Höhe von 24 Mio. US-$ bzw. 2,5 % des Einnahmevolumens. Da UNICEF sich bemüht, die Barbestände durch ein geeignetes Liquiditätsmanagement auf ein Minimum zu reduzieren, werden die Zinseinkünfte zukünftig kleiner ausfallen. 90 Unter der Kategorie der sonstigen Einkünfte subsummiert UNICEF neben kleinen, verschiedenen Einnahmeposten, die Gewinne oder Verluste aus Wechselkursbewegungen. Da die meisten Geberländern ihre Beiträge in Landeswährung leisten, ergeben sich durch die Umrechnung in US-$ zum offiziellen Vereinten Nationen-Wechselkurs Gewinne fiir UNICEF bei einer Wertminderung des US-$ bzw. Verluste bei einem Wertzuwachs. 91 Alle Einnahmen von UNICEF werden verwendungsbezogen erworben. Dafiir unterscheidet UNICEF auf seiner Einnahmenseite drei Bereiche: 1.die General resources, die fiir nationale Programme, Programmunterstützung und die Verwaltungskosten verwendet werden dürfen, sowie 2. die Supplementary funds, die fiir Projekte gebildet werden, fiir die die General resources nicht ausreichen, und 3. die Supplementary funds, die fiir die Nothilfe ("Emergencies") verwendet werden. 92 Das Nettoergebnis der GCO geht nur in die General resources ein, während die übrigen privaten Beiträge und die Regierungsbeiträge in alle drei Einnahmegruppen fließen. 93 Aufgrund der Freiwilligkeit ihres Beitrags kann jede Regierung bestimmen, welchen Beitrag sie fiir welche Einnahmengruppe leisten will. Gerade die Entwicklungsländer können vielfach nur für ein spezielles Programm einen Beitrag leisten, das je nach Kategorisierung aus den General resources oder den Supplementary funds finanziert wird, so daß der Landesbeitrag für eine andere Einnahmengruppe entfallen muß. 94

90 91 92 93 94

Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993b), S. 11. Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993b), S. 10 f. Vgl. Eibach (1991), S. 936. Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 61. Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 64 f.

11. United Nations Children 's Fund (UNICEF)

285

Die nachfolgende Tabelle 33 zeigt die Finanzierungsquellenstruktur von UNICEF für das Jahr 1992 untergliedert nach den Einnahmegruppen von UNICEF: Tabelle 33 Einnahmen des United Nations Children's Fund für das Jahr 1992 inMio. US-$

in%

RegiefWlgsbeiträge zu 688 73,2 426 - General resourees - Supplementary funds - Projekte 114 - Supplementary funds - Nothilfe 148 19 2,0 Special grants der Vereinten Nationen zu - Supplementary funds - Projekte 2 - Supplementary funds - Nothilfe 17 Private Beiträge zu 135 14,3 - General resourees 22 74 - Supplementary funds - Projekte - Supplementary funds - Nothilfe 39 Nettoergebnis der GCO - General resourees 95 10,0 Zinseinnahmen - General resourees 24 2,5 Sonstige Einnahmen -23 -2,0 - General resourees -19 - Supplementary funds - Projekte -4 Gesamt 938 100,0 Quelle:ECOSOC (Hrsg., 1993): United Nations Children's Fund. Exeeutive Board. 1993 session. Medium-Term Plan for the Period 1993-1996, New York, S. 9.

b) Verwendung der Mittel Wie schon erwähnt, werden die von UNICEF erworbenen Finanzmittel aufgeteilt in das allgemeine Budget der General resources, die die Länderprograrnrne und den Verwaltungshaushalt sowie die Programmunterstützung finanzieren, sowie die speziellen Mittel der Supplementary funds, die zur Deckung der Finanzierungslücken und für die Katastrophenhilfe verwendet werden. In der Dokumentation seiner Ausgabenverwendung gliedert UNICEF nach Ländergruppen, nach Prograrnrnbereichen und nach der Funktion, die

286

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

UNICEF im Projektbereich erfiillt. Seiner Prioritätensetzung folgend, verwendet UNICEF den größten Teil seiner Progranunausgaben, genauer 38 %, fiir die afrikanische Region südlich der Sahara. Rechnet man die Ausgaben fiir die Region des Nahen Ostens und Nordafrikas von 13 % hinzu, ergibt sich sogar ein Anteil von 51 % der Programmausgaben für den afrikanischen Kontinent, gefolgt von 34 % für Asien. 9S Die nachfolgende Tabelle 34 zeigt die Verwendung der Finanzmittel, gegliedert nach den Progranunbereichen und Funktionen, sowie die weiteren Ausgabenpositionen von UNICEF fiir das Jahr 1992. Tabelle 34

Ausgaben des United Nations Children's Fund für das Jahr 1992 inMio. US-$ Progranunausgaben gegliedert nach Progranunbereichen - Gesundheit des Kindes - Wasser- und Sanitärversorgung - Ernäluung des Kindes - gemeinde-/familienbez. Dienste filr Kinder und Frauen - formale und nicht-formale Erziehung - Planungs- und Projektunterstützung - Nothilfe gegliedert nach Funktionen - Finanzierung des Projektpersonals - Ausbildungskosten und örtliche Ausgaben - Güter- und Materialversor~ung Progranununterstützung Verwaltung Abschreibunl!;en und andere Kosten unvorhergesehener Finanzbedarf

744 228 84 32 53

in% 79,3 24,3 8,9 3,4 5,7 7,7 11,5 17,8

72

108 167 127 265 352 92 86 10 6

13,5 28,3 37,5 9,8 9,2 1,1 0,6

Gesamt 938 100 Quelle: Zusanunenstellung nach Angaben in: UNICEF (Hrsg., 1993): 1993 UNICEF Annual Report, New York, S. 62 f., und UNICEF (Hrsg., o. 1.): Jahresbericht 1993, Köln, S. 20 f.

Die Programmausgaben von 744 Mio. US-$ fiir das Jahr 1992 erfassen bei weitem nicht das gesamte Finanzmittelvolumen der von UNICEF unterstützten Projekte. Dies liegt darin begründet, daß UNICEF mit den hilfesuchenden 9S Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 44 und S. 62 f., UNICEF (Hrsg., o. 1.), Jahresbericht 1993, S. 20 f.

1I. United Nations Children 's Fund (UNICEF)

287

Regierungen stets nur eine Anteilsfinanzierung von höchstens einem Drittel der Projektkosten bzw. eine Selbstbeteiligung der Regierung von mindestens zwei Drittel vereinbart. Damit soll erreicht werden, daß die Regierung zur zielgerichteten Mithilfe am Programm motiviert wird. 96 Nur im Katastrophenfall oder in den am wenigsten entwickelten Ländern kann UNICEF die volle Finanzierung der Maßnahmen übernehmen. 97 Zur Stärkung der Finanzbasis für die Länderprogramme sucht UNICEF außerdem die Zusammenarbeit mit Entwicklungsbanken. So wurde 1992 ein Abkommen mit der Mrican Development Fund and Bank geschlossen, das die gemeinsame Projektvorbereitung, -durchführung, -überwachung und Ex-postBewertung beinhaltet und bis auf die Durchführungsphase eine Kostenteilung zwischen den Vertragspartnern vorsieht. 98 Die Ausgaben für die Programmunterstützung umfassen die Ausgaben für die Planung, die Implementierung und die Evaluierung der Programme. 99 Zusammen mit den Verwaltungsdiensten werden diese Positionen in einem gemeinsamen Budget erfaßt. Es gliedert sich in Personalkosten, allgemeine Operationskosten und Versammlungskosten. 100 Bezüglich der Verwaltungskosten hat sich UNICEF selbst verpflichtet, nicht mehr als 10 % des Budgets für die Administration zu verwenden. 101 Hierzu trägt bei, daß ein Teil der administrativen Kosten, z. B. die Büromaschinen des Hauptquartiers, die Übersetzung und Reproduktion von Dokumenten, aus dem Haushalt der Vereinten Nationen bestritten werden. Positiv auf das Verwaltungsbudget von UNICEF wirkt sich außerdem aus, daß Kapazitäten anderer UN-Sonderorganisationen, insbesondere Expertenwissen, genutzt und, falls dort keine freien Kapazitäten vorhanden sind, nur auf kurzfristiger Basis externe Experten engagiert werden. l02

96 Vgl. Weiss. Thomas George (1975): International Bureaucracy. An Analysis of the Operation ofFunctional und Global International Secretariats, Lexington u. a. 0, S. 132, Oberascher(1991), S. 158. 97 Vgl. Deutsches Komitee filr UNICEF (Hrsg., 1979), S. 10. 98 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 57. 99 Vgl. UNICEF (Hrsg., o. J.), S. 20. 100 Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 44. 101 Vgl. Deutsches Komitee filr UNICEF (Hrsg., 1979), S. 4, Deutsche PresseAgentur GmbH (Hrsg., 1973), S. 11. 102 Vgl. Weiss (1975), S. 138 f.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

cl Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung Die Darstellung der Aufgaben von UNICEF und ihrer Finanzierung macht deutlich, daß UNICEF die Errichtung einer kinderfreundlichen Infrastruktur in den Entwicklungsländern anstrebt, die sich durch eine gesunde, ausreichende Ernährung, ausreichende Bildungseinrichtungen und medizinische Versorgung sowie eine Einbindung des Kindes in die soziale Umgebung einer Familie auszeichnet. Insbesondere die Programmbereiche von UNICEF spiegeln dieses Ziel wider. Vor dem Hintergrund der Kollektivgütertheorie stellt die Bereitstellung einer geeigneten Infrastruktur jedoch eine staatliche Allokationsaufgabe dar. Die Regierung des Landes hat eine Rahmenordnung zu schaffen und zu erhalten, die die Bildung von Bereitstellungsverbänden für die jeweiligen Güter ermöglicht. So wäre sauberes Wasser ein Gut, das von einer Zwangsgenossenschaft der Gemeindemitglieder bereitzustellen und dementsprechend durch Zwangsbeiträge und -gebühren der Nutzer zu finanzieren wäre. Die Gesundheitsdienste wären durch Zwangsversicherungsverbände sicherzustellen. Die Bildungseinrichtungen ließen sich durch Vereine auf freiwilliger Basis bereitstellen, die um ihre Schüler, die Mitglieder der Vereine, werben müssen. In den entwickelten Ländern nimmt die Regierung des Staates ihre Allokationsaufgaben zur Schaffung einer kinderfreundlichen Infrastruktur im allgemeinen wahr, da dort die Eltern an einer positiven Entwicklung ihrer Kinder und an entsprechenden Einrichtungen für ihre Kinder interessiert sind, so daß die politischen Entscheidungsträger im Hinblick auf ihre Wiederwahlchancen die Bereitstellung einer geeigneten Infrastruktur vorantreiben. In den Entwicklungsländern muß ein solches Interesse der Wahlberechtigten teilweise durch eine Lobby-Tätigkeit zugunsten der Kinder ersetzt werden. Diese Funktion übernimmt UNICEF. UNICEF versucht die staatlichen Institutionen dahin zu drängen, daß sie ihre Infrastrukturaufgaben mit langfristiger Perspektive -und deshalb die Kinderentwicklung einschließend- ausreichend wahrnehmen. Die Mittel zur Finanzierung der entsprechenden Güter müßten nach der kollektivgütertheoretisch sinnvollen Lösung von den Bereitstellungsverbänden in den Entwicklungsländern aufgebracht werden. Diese Verbände müßten ihrerseits die Nutzer zur Leistung eines Finanzierungsbeitrages anhalten. Da entsprechende Strukturen in den Entwicklungsländern jedoch fehlen, setzt UNICEF im Rahmen ihrer Lobby-Tätigkeit mit der Gewährung von Fördermitteln die notwendigen Anreize zur Erfüllung der Infrastrukturleistungen.

11. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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Die staatlichen Zuwendungen, die die wichtigste Finanzierungsquelle für UNICEF darstellen, und die privaten Spenden für UNICEF dienen somit zum einen zur Finanzierung der Lobby-Tätigkeit von UNICEF, die eine Korrektur der politischen Willensbildungsprozesse in den Entwicklungsländern versucht, zum anderen als teilweiser oder vollständiger Ersatz der an sich normalen Zwangsbeitragsfinanzierung, die in den Entwicklungsländern zum Aufbau einer kindgerechten Infrastruktur verwandt werden. Bei dieser Substitution von Selbstfinanzierungsmitteln durch Fremdfinanzierungsmittel setzt UNICEF ihr spezielles Know-how als Kapitalbeschaffungsagentur ein. Wiederum ist diese Bereitstellungs- und Finanzierungslösung nur als Ersatz für die ökonomisch sinnvolle Konstruktion zu beurteilen. Deshalb können die Anreizstrukturen einer Äquivalenzfinanzierung mit einer Identität von Nutzer, Zahler sowie Kontroll- und Entscheidungsberechtigten nicht zum Einsatz kommen. Fehlentscheidungen über die Qualität und die Menge des bereitzustellenden Gutes sowie Unter-, vielleicht auch Überfinanzierungen, mithin also Effizienzverluste sind dementsprechend möglich. 5. Personal

a) Mitarbeitergruppen und ihre Bedeutung In der Gründungsresolution wurde die Überstellung von Personal für UNICEF durch den Generalsekretär der Vereinten Nationen vorgesehen, da das UNICEF-Sekretariat Teil des VN-Sekretariats ist. 103 Somit finden auch die Grundsätze der Personalpolitik der Vereinten Nationen, die Staff Regulations und Staff Rules, für das Personal von UNICEF unmittelbare Anwendung. 104 In der Praxis wirkt der Generalsekretär jedoch nur noch bei der Ernennung des Exekutivdirektors mit, nachdem er das oberste Gremium von UNICEF, den Verwaltungsrat (Executive Board), konsultiert hat. Bei der Einstellung des übrigen Personals hat sich informell eine Kompetenzübertragung des Generalsekretärs an den Exekutivdirektor ergeben, da hieraus eine Entlastung des Generalsekretärs erwächst, eine einheitliche Personalpolitik durch das

103 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 4 (a). 104 Vgl. Wolf(1983), S. 294. 19 HUdepohl

290

c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Personalstatut der Vereinten Nationen sichergestellt ist und die Mitgliedstaaten des Verwaltungsrates eine Kontrollfunktion ausüben. 105 Somit obliegt dem Exekutivdirektor von UNICEF als dem obersten Dienstherrn von UNICEF die Einstellung und Führung des Personals im Hauptquartier und den AußendienstbÜTos. Zwar hat der Exekutivdirektor nach Maßgabe des Personalstatuts der Vereinten Nationen das Prinzip der gerechten geographischen Verteilung zu beachten, wonach die Auswahl des Personals auf möglichst breiter geographischer Grundlage vorzunehmen ist. 106 Jedoch hat UNICEF alle Versuche abgewehrt, feste Quoten festzulegen, oder nationale Interessen über die Interessen UNICEFs treten zu lassen. Weiss spricht sogar von einern Unterlaufen des Prinzips der geographischen Verteilung durch die Administration von UNICEF, um nur qualifizierte und gegenüber dem globalen Interesse von UNICEF loyale Bewerber einstellen zu können. 107 Für den Stichtag 31.12.1992 wies UNICEF einen Anteil der aus Entwicklungsländern stammenden Beschäftigten von 62 Prozent aus. 108 Neben der Regel der geographischen Verteilung hat der Exekutivdirektor die Maßgabe der Gründungsresolution zu beachten, die ihn auffordert, die personelle Ausstattung des Fonds so gering wie möglich zu halten. Die Einhaltung dieser Vorgabe soll auch dadurch erleichtert werden, daß die Personalkapazitäten anderer Organisationen der Vereinten Nationen genutzt werden können. Die Gründungsresolution hebt hierfiir besonders die World Health Organization (WHO) hervor. 109 Die nachfolgende Tabelle 35 gibt die Personalstruktur wieder, die UNICEF in seinem Jahresbericht von 1993 veröffentlichte.

lOS Vgl. Göltelmann, Wolfgang (1991): Konunentar zu Art. 101, in: Simma, Bnmo (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, München, S. 1025-1051, hier S. 1040 f. 106 Vgl. Artikel 4.2 des Personal statuts der Vereinten Nationen, ST/SGB/Staff Regulations/Rev. 22, New York 1993. 107 Vgl. Weiss (1975), S. 136 f. 108 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 66. 109 Vgl. GA Res 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 4 (c).

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II. United Nations Children 's Fund (UNICEF)

Tabelle 35 Mitarbeitergruppen des United Nations Children's Fund zum 31.12.1992 non-core core 20 563 694 66 2787 1391 keine Angabe 1 keine Angabe 204 595 13 Gesamt 6288 100 Quelle: Zusammenstellung nach Angaben in: UNICEF (Hrsg., 1993): 1993 UNICEF AnnuaI Report, New York, S. 66. in%

International Professionals General Service Staff Goverrunent-sponsored National Professional Officers

1257 4178 54 799

--

-

Die Aufstellung unterteilt den Gesamtmitarbeiterstab von 6288 Personen nach der Rechtsgrundlage ihrer Beschäftigung und -innerhalb dieser Aufteilung- nach Laufbahngruppen. Dem internationalen öffentlichen Dienst zuzurechnen sind die International Professionals und der General Service Staff, die auf der Grundlage der Staff Regulations und Staff Rules der Vereinten Nationen beschäftigt werden. Das Personalstatut der Vereinten Nationen unterscheidet zwischen der Higher category, die mit dem Untergeneralsekretär, dem Beigeordneten Generalsekretär und den Direktoren, Grad D-l und D-2, die politische Führung der Organisation bildet, und der Professional category, die nach den Rängen P-I bis P-5 gestaffelt ist. Beide Kategorien entsprechen in etwa dem deutschen höheren Dienst. Eine Einstellung setzt grundsätzlich einen Universitätsabschluß voraus. UNICEF faßt diese Kategorien unter der Gruppe der International Professionals zusammen. Den Unterbau zur politischen Führung des internationalen Dienstes bildet der allgemeine Dienst der General Service category, die nach den Dienstgraden GI-G5 am Amtssitz in New York aufgeteilt wird. An anderen Amtssitzen können sich andere Abstufungen ergeben. 110 Für die Kernbelegschaft weist UNICEF für den Zeitrawn 1992-1993 einen Untergeneralsekretär, drei Beigeordnete Generalsekretäre und 75 Direktoren aus. Die übrigen International Professionals verteilen sich auf die Ränge P-l bis P_5. 111 Government-sponsored officials werden von einzelnen Regierungen auf der Grundlage von Vereinbarungen an UNICEF überstellt. Zwischen der BundesBO Vgl. Prieß. Hans-Joachim (1991): Internationaler Öffentlicher Dienst, in:

Wolfrom. RUdiger (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, 2. Auflage, München, S. 640-

644, hier S. 643. 111 Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 93. 19·

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c. Tltigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

republik Deutschland und UNICEF wurde eine solche Vereinbarung am 25. Juli 1974 geschlossen. 112 Danach erfolgt die Anforderung zur Überstellung von Beamten aufgrund von Einzelanträgen durch UNICEF. Ihre Tätigkeit beschränkt sich auf die fiir UNICEF vorgesehenen Aufgaben. l13 Ihre Aufgabe wird von UNICEF festgelegt und im Antragsschreiben genau spezifiziert, damit von der Bundesregierung ein geeigneter Kandidat unter den deutschen Beamten gesucht werden kann. 114 Nach der Überstellung unterliegen die deutschen Beamten der Weisungsbefugnis des Exekutivdirektors und gelten als internationale Beamte im Sinne des Personalstatuts der Vereinten Nationen, so daß sie keinerlei Weisungen der Bundesregierung entgegennehmen dürfen. 11S Sie werden in die Vergütungsgruppe P-l oder P-2 eingeordnet und grundsätzlich fiir zwei Jahre an UNICEF überstellt. Die Bundesrepublik Deutschland übernimmt alle im Zusammenhang mit der Beschäftigung des überstellten Beamten feststellbaren Kosten, einschließlich der Versicherung und Beförderung. 116 Obwohl der Beamte auf der Grundlage des Personalstatuts der Vereinten Nationen beschäftigt wird, und dies im Einstellungsschreiben genau beschrieben wird, ist er von der Altersversorgung des fiir die Mitarbeiter der Vereinten Nationen gebildeten Versorgungsfonds ausgeschlossen, so daß die Rentenversicherung weiterhin in Deutschland erfolgt. Alle übrigen Personalvorschriften der Vereinten Nationen gelten fiir den überstellten Beamten. 117 Ehrenamtliche Mitarbeit ist in der Organisation von UNICEF nur im begrenzten Umfang vorgesehen. In konkreten Projekten in den Entwicklungsländern arbeiten fiir UNICEF nur bezahlte Kräfte. Ehrenamtliche Mitarbeit wird fiir UNICEF durch die UNICEF Goodwill Ambassadors, z. B. Peter Ustinov, Liv Ullmann und die 1993 verstorbene Audrey Hepburn, geleistet. Die Botschafter werden von UNICEF ernannt und nutzen ihre Bekanntheit und Medienpräsenz, um auf die Arbeit und Ziele von UNICEF hinzuweisen und die finanzielle Unterstützung fiir UNICEF durch ihre Kapitalgeber zu vergrößern. 118

112 Vgl. BekanntmachWlg der VereinbarWlg zwischen der Regier\Ulg der BWldesrepublik Deutschland Wld dem Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) über nachgeordnete Beamte vom 25. Juli 1974, in: BWldesgesetzblatt Teil n, Jg. 1974, S.1215-1217. 113 Vgl. Nr. 1 a) dieser VereinbarWlg. 114 Vgl. Nr. 2 dieser VereinbarWlg. l1S Vgl. Nr. 1 e) dieser VereinbarWlg. 116 Vgl. Nr. 4 Wld Nr. 1 f) dieser VereinbarWlg. 117 Vgl. Nr. 1 d) Wld Nr. 5 dieser VereinbarWlg. 118 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 57f.

11. United Nations Children·s Fund (UNICEF)

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Demgegenüber arbeiten die Nationalen Komitees für UNICEF teilweise in großem Umfang mit ehrenamtlichen Helfern zusammen. In der Bundesrepublik Deutschland sind mehr als 8000 ehrenamtliche Mitarbeiter in Arbeitsgruppen organisiert, um die Öffentlichkeitsarbeit und den Verkauf von UNICEF-Grußkarten durch das Deutsche Komitee für UNICEF zu unterstützen. 119 Damit besitzt das Deutsche Komitee für UNICEF im Vergleich zu anderen Nationalen Komitees den größten ehrenamtlichen Mitarbeiterkreis. Das Kanadische Komitee arbeitet auch mit einer relativ hohen Zahl Ehrenamtlicher, die jedoch eher Informationsarbeit für UNICEF leisten und weniger im Grußkartenverkauf tätig sind. Das Schweizer Komitee verzichtet gänzlich auf ehrenamtliche Mitarbeiter. In den Niederlanden und Frankreich befinden sich Netze ehrenamtlicher Mitarbeiter erst im Aufbau. b) Personalmanagement Die Grundlage fiir das Dienstrecht der Vereinten Nationen und damit auch für die Beschäftigten von UNICEF bildet die Organisationsverfassung der Vereinten Nationen, festgeschrieben in den Artikeln 100 und 101 der Charta der Vereinten Nationen. Sie begründen die Unabhängigkeit der Beamten von Weisungen der Regierung ihres Herkunftslandes, die Verpflichtung zur Loyalität gegenüber ihrer Organisation und das Prinzip der gerechten geographischen Verteilung. Durch Artikel 101 I wird die Generalversammlung ermächtigt, die Staff Regulations auszugestalten, die durch die vom Generalsekretär erlassenen Durchfiihrungsbestimmungen der Staff Rules ergänzt werden. Im einzelnen regeln sie die Rechte und Pflichten des Beamten, seine Vergütung, den Beginn und das Ende seines Arbeitsverhältnisses, seine soziale Absicherung, seinen Urlaubsanspruch und mögliche Disziplinarmaßnahmen. Die wichtigste Pflicht des Beamten ist die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit bei seiner Tätigkeit für die Organisation, bei der er sich nicht von Weisungen Außenstehender leiten lassen, sondern ausschließlich dem übergeordneten Ziel von UNICEF dienen darf. 120 Über seine Tätigkeiten hat er auch nach Beendigung seines Dienstverhältnisses Stillschweigen zu bewahren. 121 Das aktive Wahlrecht in seinem Heimatland bleibt ihm erhalten. Eine politi119 Vgl. UNICEF (Hrsg., o. 1.): Jahresbericht 1993, S. 9. Derzeit werden 66 bezahlte Mitarbeiter vom Deutschen Komitee llir UNICEF beschäftigt. 120 Vgl. Artikel 1.3 und 1.4 des Personal statuts der Vereinten Nationen. 121 Vgl. Artikel 1.5 des Personalstatuts.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

sche Betätigung ist jedoch nur insoweit zulässig, als sie mit den Pflichten des Beamten in Einklang zu bringen ist. 122 Der Beamte erhält auf der Grundlage von Artikel 105 11 der Charta der Vereinten Nationen im Rahmen seiner amtlichen Tätigkeit eine Arntshandlungsimmunität, die ihn von der nationalen Gerichtsbarkeit des Heimatlandes oder des Landes, in dem er tätig ist, freistellt, um die ungehinderte Aufgabenerfüllung im Interesse der Organisation sicherzustellen. 123 Diese Immunität befreit den Beamten jedoch nicht von Einhaltung privatrechtlicher Verpflichtungen, der Einhaltung von Gesetzen oder Anordnungen der Polizei. 124 Die Einstufung eines Beamten in eine Gehaltsstufe erfolgt auf der Grundlage seiner Dienstpflichten und Verantwortlichkeit. 125 Für die Festsetzung der Bezüge im einzelnen ist die Generalversammlung zuständig, die hierfür Vorschläge von der International Civil Service Commission (lCSC) erarbeiten läßt. Die Mitglieder des ICSC werden vom Generalsekretär ernannt. Hauptaufgabe des ICSC ist die Erarbeitung und Weiterentwicklung eines einheitlichen Dienstrechtes im gesamten System der Vereinten Nationen. Deshalb gibt sie die Vorschläge zur Festsetzung der Bezüge der internationalen Beamten, zum Einstellungsverfahren und zur Einordnung von Stellen in die Gehaltsstufen ab, die von der Generalversammlung in der Regel übernommen werden. 126 Die Altersversorgung der Beamten der Vereinten Nationen wird durch den Gemeinsamen Pensionsfonds der Vereinten Nationen geleistet. Regelungen fiir den Krankheitsfall, Mutterschaft, Entschädigungen bei Unfällen, Krankheit und Tod bei der Ausübung der Dienstpflicht werden durch den Generalsekretär erlassen. 127 Entscheidungen über die Arbeits- und Lebensbedingungen der Mitarbeiter hat der Generalsekretär mit der Personalvertretung der Beschäftigten, im Fall von UNICEF mit der UNICEF Global Staff Association, zu beraten. 128 Gegen die Anordnungen der Personalverwaltung kann der Beamte Beschwerde beim Verwaltungsgericht der Vereinten Nationen einlegen. 129

122 Vgl. Artikel 1.7 des Personalstatuts. 123 Vgl. Gerster. Michael (1991): Kommentar zu Artikel 105, in: Simma. Bnmo

(Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, München, S. 1086-1096, hier S. 1092. 124 Vgl. Prieß (1991), S. 643 f., und Artikel 1.8 des Personalstatuts. 125 Vgl. Artike12.1 des Personalstatuts. 126 Vgl. GtJttelmann (1991), S. 1044. 127 Vgl. Artikel 6.1 und 6.2 des Personalstatuts. 128 Vgl. Artike18.1 und 8.2 des Personalstatuts. 129 Vgl. Artikell1.1 des Personalstatuts.

11. United Nations Chi1drcn's Fund (UNICEF)

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UNICEF hat erkannt, daß hochqualifiziertes Personal und ein über jeden Zweifel erhabenes Management zur Existenzerhaltung, die durch das Vertrauen der einzelnen Kapitalgeber begründet wird, erforderlich ist. 130 Dieser Notwendigkeit versucht UNICEF durch verschiedene personalpolitische Maßnahmen Rechnung zu tragen. UNICEF baut ein computergestütztes Personalinforrnationssystem auf, das die Talent- und Stärken-Profile der vorhandenen Beschäftigten erfaßt, und als Basis fiir individuelle Karriereentwicklungspläne, Fortbildung und Rotation dient. Außerdem erleichtert das Inforrnationssystem die Suche nach geeigneten Bewerbern bei Einstellungsverfahren. 131 Für die neunziger Jahre plant UNICEF die unterrepräsentierten Personalgruppen, Frauen, in der praktischen Entwicklungsarbeit erfahrene Bewerber und jüngere Beamte, stärker bei den Einstellungen zu berücksichtigen. 132 Insbesondere über die Beteiligung von Frauen in middle und upper management berichtet UNICEF ausführlich. 133 Da UNICEF grundsätzlich zielorientiert arbeitet, wird ein Führungsstil des managements by objectives begünstigt. 134 Weiterhin wird eine mittel- und langfristige Hurnanressourcenplanung betrieben und das vorhandene Personal auf bestehende oder kommende Anforderungen mit entsprechenden Aus- und Fortbildungsprograrnrnen vorbereitet. In den neunziger Jahren liegt der Schwerpunkt der Trainingsmaßnahrnen auf der sozioökonomischen Analyse, Kommunikations- und Mobilitätsfahigkeiten, Kostenanalyse, Überwachungs-, Evaluations- und anderen Managementfähigkeiten. 13S Für das Jahr 1992 ergaben sich durchschnittlich sechs Trainingstage pro Beschäftigten von UNICEF, der höchste Schnitt innerhalb des UNSysterns. 136 Die Trainingsprograrnrne selbst unterliegen einer kritischen Kontrolle und einern ständigen Verbesserungsprozeß. Neben der Verwendung der eigenen Personalpotentiale nutzt UNICEF die externe Beratung durch UNOrganisationen oder andere Verbände und engagiert kurzfristig Spezialisten. 137 Zusammen mit dem International Child Development Centre in Florenz fUhrt UNICEF Seminare durch und tauscht Erfahrungen und Personal aus. 138 UNICEF besteht dementsprechend nicht darauf, alle Anforderungen 130 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 56

Vgl. 132 Vgl. 133 Vgl. 134 Vgl. 135 Vgl. 136 Vgl. 137 Vgl. 138 Vgl. 131

UNICEF (Hrsg., UNICEF (Hrsg., UNICEF (Hrsg., UNICEF (Hrsg., UNICEF (Hrsg., UNICEF (Hrsg., UNICEF (Hrsg., UNICEF (Hrsg.,

f.

1993), S. 66. 1990a), S. 56 f. 1990b), S. 56. 1990a), S. 56. 1990a), S. 57. 1993), S. 68. 1993), S. 68. 1990b), S. 56.

296

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

mit eigenen Kapazitäten bewältigen zu wollen, sondern reagiert flexibel nach Maßgabe der speziellen Situation. Für besondere Leistungen einzelner Mitarbeiter oder Außendienstbüros verleiht UNICEF jährlich Staff Awards, der 1993 an vier Büros und drei Einzelpersonen für ihren Einsatz unter schwierigen Umständen in Afghanistan oder Somalia verliehen wurde. 139 Zur Verbesserung der Sicherheit ihrer Mitarbeiter und ihrer Familien gerade in Krisenregionen wird die Ernennung eines Security Coordination Officers erwogen, der vom Hauptquartier aus, alle Büros in Sicherheitsfragen berät, die Sicherheit der Mitarbeiter überwacht und in Gefahrensituationen Evakuierungen oder andere Vorsichtsmaßnahmen koordiniert. 140 c) Beurteilung des Personaleinsatzes Die bisherigen Ausftihrungen über die Absatz- und Beschaffungssituation von UNICEF erlauben das folgende Zwischenergebnis: Im Gegensatz zur kollektivgütertheoretisch sinnvollen Bereitstellungs- und Finanzierungslösung finanziert UNICEF ihre Aktivitäten zur Bereitstellung einer kinderfreundlichen Infrastruktur nicht durch Zwangsbeiträge der Nutzer, sondern gibt ihre Dienste entgeltlos an ihre Nutzer, die Entwicklungsländer, ab. Dementsprechend stellen sie Transfers zugunsten der Leistungsempfänger dar. Auf der Beschaffungsseite erhält UNICEF Finanzmittel in Form von Spenden von Regierungen und Privaten. Selbst das Entgelt für Grußkartenartikel enthält einen Spendenanteil, da der Preis der Grußkarte über dem Grenzkostenpreis liegt. Es stellt sich nun die Frage, wie die Finanzierung der personellen Ressourcen bei UNICEF vor dem Hintergrund der Kollektivgütertheorie zu bewerten ist. Bei der theoretischen Lösung würden die Mitarbeiter, die zur Erledigung der Bereitstellungsaufgaben notwendig sind, nach marktüblichen Tarifen entlohnt. Diese Entlohnung würde durch die Zwangsbeiträge der Verbandsmitglieder finanziert. Die Herstellungsaufgaben würden entweder von erwerbswirtschaftlich organisierten Unternehmen wahrgenommen und anschließend gegen Entgelt durch den Bereitstellungsverband fremdbezogen oder, wenn Transaktionskostenersparnisse dafür sprechen, durch verbandseigene Mitarbeiter gegen Marktlohn selbstgefertigt. Die Finanzierung der Herstellung erfolgt ebenfalls durch die Zwangsbeiträge der Nutzer. 139 Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 5.

140 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 68.

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Das bei UNICEF angestellte Personal wird nach arbeitsmarktüblichen Tarifen entlohnt. Jedoch werden damit nicht alle für UNICEF tätigen Personen erfaßt. Die Goodwill Ambassadors, sonst hochbezahlte Prominente, arbeiten ohne Bezahlung ihres Einsatzes für UNICEF. Weiterhin werden die Know how- und Personalleistungen anderer UN-Sonderorganisationen genutzt, ohne daß UNICEF hierfür ein Entgelt an die Organisationen abzuführen hätte, Zusätzlich werden wesentliche Dienste im Bereich Kapitalbeschaffung und Informationsverbreitung von Organisationsexternen, den Nationalen Komitees für UNICEF und ihren ehrenamtlichen Helfern, geleistet. Der Anteil der einbehaltenen Spenden und Grußkartenerlösen, der zur Finanzierung der Komiteetätigkeit verwendet wird, entspricht nicht dem Gesamtwert der Dienstleistungen für UNICEF, da die Vertriebsleistungen hauptsächlich von den ehrenamtlichen Helfern bewältigt werden. Somit erhält UNICEF Personalleistungstransfers von anderen UN-Sonderorganisationen und den Nationalen Komitees für UNICEF, Die Transfers sind als Ersatz für die nichtvorhandenen Zwangsbeitragsmittel der theoretischen Konstruktion aufzufassen, so daß UNICEF trotz des Mangels einer ökonomisch sinnvollen Finanzierungsregelung die personellen Ressourcen zur Erstellung ihrer Bereitstellungsleistungen vorhalten kann, 6, Aufbau

Die folgenden Ausführungen sollen darstellen, wie UNICEF sich organisatorisch auf die Anforderungen, die durch ihre spezifische Absatz- und Beschaffungssituation entstehen, eingerichtet hat. Abbildung 7 verdeutlicht die Aufbauorganisation des United Nations Children's Fund, die nachfolgend erläutert werden soll,

298

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

General Assembly I

ECOSOC I

I Programme

I

I

UNICEF Executive Board

Committee

t-

Commi ttee on Administration and Finance

I

Headquarters New York Office of the Executive Director External Relations Group

Operations Group

Programme r- Funding Office

Division of r-- Financial Management

Division of Information fand Public Affairs

r-- Division of Personnel

I---

Office of Interna! Audit

Programme Group r--

-1

Programme Division Planning Office

~ Evaluation Office

r-- Supply

Division

-

Greeting Card Operation '-

-

Geneva Office

-

Tokyoand Sydney Office

Office of Information Ressource Management

Abbildung 7: Aufbau des United Nations Children's Fund 141

141

Zusammenstellung in Anlehnung an HUfner (1991), S. 154 f.

11. United Nations Children·s Fund (UNICEF)

299

UNICEF ist als Nebenorgan der Generalversammlung errichtet worden. Der Generalsekretär der Vereinten Nationen hat der Generalversammlung daher einen jährlichen Rechnungsprüfungsbericht über den Fonds vorzulegen. 142 Der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (Economic and Social Council - ECOSOC) nimmt die Aufgaben der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung innerhalb des Systems der Vereinten Nationen wahr. Obwohl er als Hauptorgan errichtet wurde, übt er seine Tätigkeit unter der Autorität der Generalversammlung aus. Außerdem soll er nur dann tätig werden, wenn die betreffende Aufgabe nicht in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Organs der Vereinten Nationen fällt. 143 Aufgrund seiner fachlichen Zuständigkeit wählt der ECOSOC die Mitglieder bzw. die Regierungsvertreter des Executive Board von UNICEF und erhält periodisch einen Bericht des Executive Board. 144 Die insgesamt 41 Mitglieder des Verwaltungsrates von UNICEF werden jeweils für drei Jahre gewählt. Wählbar sind Staaten, die Mitglieder der Vereinten Nationen oder einer ihrer Sonderorganisationen sind. 145 Die Zusammensetzung des Executive Board soll das Prinzip der gerechten geographischen Verteilung und die Vertretung der großen Geber- und Empfängerländer beTÜcksichtigen. 146 Das Executive Board von 1993 setzt sich aus 18 Industrienationen, 22 Entwicklungsländern und einem am wenigsten entwickelten Land zusammen. 147 Bis auf Finnland sind die größten Geberländer vertreten. Von den zehn größten Empfängerländern gehören sieben dem Executive Board von UNICEF an. Auf seinen jährlichen Sitzungen überwacht der Verwaltungsrat die Arbeit von UNICEF auf der Grundlage des Berichtes des Executive Director, bestimmt die zukünftige Politik, genehmigt Programme und sonstige finanzielle Verpflichtungen sowie Finanzpläne und andere Vorschläge. In Übereinstimmung mit der GTÜndungsresolution hat das Executive Board zur Unterstützung seiner Tätigkeit ein Programme Committee und ein Committee on Ad-

142 Vgl. Gründungsresolution GA Res. 57 (1) vom 11.12.1946 Nr. 6. 143 Vgl. Lagoni, Rainer (1991): ECOSOC-Wirtschafts- und Sozialrat, in: Wolfrnm,

RUdiger (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, 2. Auflage, MÜIlchen, S. 91-95, hier S.93. 144 Vgl. Eibach (1991), S. 934, und Gründungsresolution Nr. 7. 145 Vgl. Dicke, Detlev (1972): Die administrative Organisation durch die Vereinten Nationen, 0.0., S. 41. 146 Vgl. Wolf(l983), S. 293. 147 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), vordere Umschlagseite. Die Klassifizierung der Mitgliedsstaaten erfolgte nach der Einteilung von Grant (Hrsg., 1993), S. 95.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

ministration and Finance eingerichtet, dessen Mitglieder vom Executive Board gewählt werden. 148 Der Executive Director wird vom Generalsekretär der Vereinten Nationen nach Absprache mit dem Executive Board von UNICEF ernannt. 149 Zwar obliegt dem Executive Director formal nur die Umsetzung der Beschlüsse des Executive Board und Personalentscheidungen, 1so jedoch ist das Sekretariat bzw. Hauptquartier von UNICEF ein organisatorischer Bestandteil des Sekretariats der Vereinten Nationen und als solches ein ständiges Organ, während das Executive Board nur zu periodischen Sitzungen zusammentritt. So wird das Tagesgeschäft, innerhalb dessen wichtige Entscheidungen getroffen werden, im Sekretariat unter der Führung des Executive Director abgewickelt. Zudem werden die Vorbereitungsarbeiten fiir die Sitzungen, einschließlich der Berichterstattung, vom Sekretariat vorgenommen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß im Sekretariat nur internationale Beamte beschäftigt werden, die dem globalen Interesse von UNICEF verpflichtet sind. Demgegenüber kommen im Executive Board die Vertreter der nationalen Regierungen zusammen, so daß hier nationale Interessen in die Diskussionen miteinfließen. 1S1 Durch die praktische Macht des Sekretariats können trotz seiner formal schwachen Stellung die einfließenden nationalen Interessen neutralisiert werden. Dem Executive Director unterstehen die Programmgruppe, die Operationengruppe und die Gruppe Öffentlichkeitsarbeit sowie das Büro der internen Rechnungsprüfung. In der Programmgruppe werden die Programme konzipiert, geplant und bewertet. Die Operationengruppe bewirtschaftet das Budget, betreibt insbesondere die Liquiditätsvorsorge, verwaltet das UNICEF-Personal, koordiniert die Güter- und Materiallieferungen von Kopenhagen oder New York aus, und sorgt fiir die Informationsbeschaffung. Zu der Gruppe Öffentlichkeitsarbeit gehören die Abteilungen fiir die Programme zur Kapitalbeschaffung und zur Öffentlichkeitsarbeit im engeren Sinne. Außerdem sind der Gruppe Öffentlichkeitsarbeit die als Profit-Center organisierte Greeting Card Operation sowie die Büros in Genf, Tokio und Sydney unterstellt, die Öffentlichkeitsarbeit fiir UNICEF leisten und sich um die Kontakte mit den nichtstaatlichen Organisationen im Bereich der Entwicklungshilfe bemühen.

148 Vgl. Wolf(1983), S. 293 f., Glilndungsresolution Nr. 3 (d). 149 Vgl. GIilndungsresolution Nr. 3 (b).

1S0 Vgl. Wolf(l983), S. 294. 1S1 Vgl. Dicke (1972), S. 42.

11. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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Im Zuge der Country approach-Entscheidung von 1961 entwickelte UNICEF eine dezentralisierte Struktur. 152 Die ursprünglich von der UNRRA übernommene Aufbauorganisation mit Außendienstbüros auf drei Ebenen wurde auf zwei Ebenen reduziert. 153 Heute unterhält UNICEF sechs Regionalund 128 Außendienstbüros, die nicht in den Hauptstädten der Entwicklungsländer, sondern auf Distrikt- oder Provinzebene angesiedelt sind. Da diese Struktur von externen Evaluatoren als der besondere Vorteil von UNICEF im Vergleich zu anderen Organisationen der Vereinten Nationen bewertet wird, soll die Dezentralisierung weiter fortgesetzt werden. Personalzuwachs soll vor allem in den Außendienstbüros erfolgen. Zur Stärkung der Landesressourcen sollen Einheimische bei der Aufstockung des Personals in den Außendienstbüros besonders berücksichtigt werden. 154 Der Field officer im Außendienstbüro auf Landesebene kann im Ralunen des für sein Projekt geplanten Finanzmittelbudgets selbständig über die Art der zu ergreifenden Maßnahmen und den Zeitpunkt von Zahlungsanforderungen an das Hauptquartier entscheiden. Um eine Kontrolle über Finanzmittel oder Waren zu erhalten bzw. Geld und Güter vor fremdem Zugriff im Empfangerland zu schützen, ist jede Geldmittelüberweisung und jede Warenlieferung aus dem UNICEF-Warenlager in Kopenhagen einzeln beim Hauptquartier anzufordern und von dort zu genehmigen. In der Zahlungsanforderung sind der Betrag und der Verwendungszweck genau anzugeben. Jedoch enthält die Beschreibung nicht jedes Detail. So könnte eine Zahlungsanforderung z. B. über 10.000 US$ für die Einrichtung einer Gesundheitsstation lauten. Für Beschaffungen hat der Field officer die Regel zu beachten, daß Güter möglichst im Land zu erwerben sind. Die weiteren Beschaffungsentscheidungen trifft er daraufhin wieder selbständig. Erst, wenn im Empfangerland notwendige Güter nicht vorhanden sind, erfolgt eine Warenlieferung aus Kopenhagen, auf die der Field officer keinen Einfluß hat. Einige genormte Geräte, wie z. B. eine Wasserpumpe, sind von der Beschaffung vor Ort ausgenommen. Sie werden zentral aus dem Kopenhagener Lager geliefert. In der Abbildung 7 nicht enthalten sind die Nationalen Komitees für UNICEF in 35 Staaten, meist kapitalkräftigen Industriestaaten. Sie stellen im rechtlichen Sinne keinen Bestandteil der UNICEF-Organisation dar. Praktisch sind sie jedoch in das Tagesgeschäft der Öffentlichkeitsarbeit von UNICEF eingebunden und wesentlicher Faktor der Finanzmittelbeschaffung. Die notwendigen Regelungen für die Zusammenarbeit werden in Vereinbarungen festgelegt. Jedoch sind die Nationalen Komitees in der Gestaltung ihrer Akti152 Vgl. Oberascher(1991), S. 161. 153 Vgl. Weiss (1975), S. 139. 154 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 64 f.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

vitäten vollkommen selbständig. In Nothilfe-Situationen sendet UNICEF Aufforderungen an die Nationalen Komitees mit der Bitte, Spenden zu sammeln. Ob ein Nationales Komitee daraufhin aktiv wird, liegt im Entscheidungsbereich der Komiteefuhrung. Für die langfristige Projektunterstützung erhalten die Nationalen Komitees eine Liste, in der alle geplanten Projekte verzeichnet sind, und aus der sich die Nationalen Komitees diejenigen Projekte auswählen können, die sie finanziell unterstützen möchten. Ein Büro im Hauptquartier koordiniert die Zahlungszusagen der Komitees. Über die Standing Groups der Nationalen Komitees, in Konsultationstreffen und Workshops werden Informationen ausgetauscht und die Zusammenarbeit abgestimmt. 155 Die Standing Groups werden zu den verschiedenen Satzungszielen der Nationalen Komitees gebildet. Dementsprechend existieren eine Standing Group fur Information und eine Standing Group für Kapitalbeschaffung, die in Direct-mailing und Grußkarten unterteilt wird. Die Standing Groups werden von UNICEF in jährlichen oder halbjährlichen Abständen aufgerufen, d. h. zu einem bestimmten Thema, z. B. Kapitalbeschaffung, veranstaltet UNICEF Gesprächsrunden, zu denen alle Komitees eingeladen werden. Jedes interessierte Komitee kann daraufhin Fachleute entsenden. Die Standing Groups dienen dem Erfahrungsaustausch zu diesem Thema, über das von UNICEF und einzelnen Komitees referiert wird. Danach wird in der Runde darüber diskutiert. Dabei werden Kenntnisse der Komitees untereinander und zwischen den Komitees und UNICEF weitergegeben und länderübergreifende Aktionen koordiniert.

7. Rechnungswesen, Ab/au/organisation und Öffentlichkeitsarbeit Als Nebenorgan der Generalversammlung der Vereinten Nationen hat UNICEF die wesentlichen Regelungen zum Rechnungswesen von den Vereinten Nationen übernommen. So ist der Zweijahreshaushalt von UNICEF in Anlehnung an das Budget der Vereinten Nationen aufgebaut. Auch die Finanzordnung der Vereinten Nationen, bestehend aus Financial Regulations und Financial Rules, wendet UNICEF bis auf Abweichungen, die durch ihre Aufgaben begründet sind, auf ihren Bereich an. I 56 Die Finanzordnung der Vereinten Nationen enthält unter anderem Bestimmungen zur Aufstellung des Programmbudgets, die Mittelverwendung und die

ISS Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 55.

156 Vgl. Wolf(1983), S. 294.

II. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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interne und externe Rechnungslegungsprüfung. 157 Das Budget soll in Teile, Sektionen und Programme untergliedert werden. Aus der Programmbeschreibung sollen die Programmelemente, der Output und die Nutzer hervorgehen. Zu jedem Ausgabenpunkt ist eine detaillierte Stellungnahme abzugeben. Ausgaben dürfen nur fiir den beschlossenen Zweck bis zur angegebenen Höhe getätigt werden. Noch nicht verausgabte Einnahmeteile können kurzfristig zinsbringend angelegt werden. Die Erträge hieraus werden unter den sonstigen Einnahmen subsumiert. In jeder Abteilung sind Zeichnungsberechtigte zu bestimmen, denen die Bewirtschaftung einzelner Budgetpositionen zugewiesen wird. Alle Zeichnungsberechtigten unterstehen dem Controller, der alle Zahlungsanweisungen vor der Ausfiihrung überprüft. Eine unabhängige Abteilung zur internen Rechnungslegungsprüfung prüft auf der Grundlage allgemein anerkannter Prüfungsstandards die Zahlungsvorgänge nach drei Kriterien: I. die Übereinstimmung der finanziellen Transaktionen mit den Beschlüssen des obersten Entscheidungsorgans, der Finanz- und Personalordnung und den Verwaltungsanweisungen, 2. die Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit hinsichtlich der eingesetzten Finanz-, Sach- und Personalkapazitäten und 3. drittens die Effektivität der Programme und Aktivitäten durch Vergleich des Outputs mit den Zielvorgaben des Programmbudgets. Zur externen Rechnungslegungsprüfung wird ein Gremium ernannt (Board of Auditors), das auf der Grundlage allgemein anerkannter Regeln die Effizienz der Finanzvorgänge, das Rechnungswesen, die interne Finanzkontrolle sowie allgemein die Verwaltung und das Management der Organisation überwacht. Das Board of Auditors der Vereinten Nationen hat auch die Aktivitäten von UNICEF als Sonderorgan der Generalversammlung zu überprüfen. Die Gründungsresolution von UNICEF verlangt die jährliche Rechnungslegungsprüfung von UNICEF, deren Ergebnis der Generalversammlung durch den Generalsekretär vorzulegen ist. 158 Abweichungen von der Finanzordnung der Vereinten Nationen entstehen bei UNICEF aufgrund der Finanzierung durch ausschließlich freiwillige Beiträge. Der Haushaltsplan und der mittelfristige Finanzplan von UNICEF werden auf der Einnahmenseite auf der Grundlage I. der Zusagen der Regierungsvertreter auf den jährlichen United Nations Pledging Conferences for Development Activities, 157 Vgl. filr das Folgende United Nations (Hrsg., 1985): Financial Regulations and Rules ofthe United Nations (Series 100), Secretary-General's Bulletin, New York. 158 Vgl. GA Res. 57 (I) vom 11.12.1946 Nr. 6.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

2.aller Informationen, die auf anderen Treffen oder in Gesprächen mit den Geberländern gewonnen werden, 3. der Trendentwicklung der Regierungsbeiträge der vergangenen Jahre und 4. der angestrebten Ergebnisse der Abteilung rur Kapitalbeschaffung und der Greeting Card Operation erstellt. Da etwa zwanzig Geberländer 98 Prozent der Beiträge zu den fiir die Programmfinanzierung vorgesehenen General resources beitragen, erfolgt die Gesamteinnahmenschätzung hauptsächlich durch die Prognose dieser zwanzig Beiträge. In internen Besprechungen werden die weltweiten Trends der Entwicklungshilfe und der ökonomischen Entwicklung sowie die Situation jedes größeren Geberlandes diskutiert. Die Abteilung rur Kapitalbeschaffung erstellt Schätzungen fiir die langfristige Beitragsentwicklung jedes größeren Geberlandes. 159 Die Ausgaben werden aufgrund der ausstehenden Beträge fiir laufende Programme und geschätzter Ausgaben rur zukünftige Programme berechnet. Länderprogramme werden in der Regel auf vier bis fiinf Jahre ausgelegt, entsprechend den Planungszyklen der Länder. 160 Zur Schaffung von mehr Transparenz innerhalb des Budgets wurden die Dokumente zur Budgetdarstellung in Form und Struktur verbessert und Kriterien zur Unterscheidung von Kern- und ProjektsteIlen entwickelt. 161 Die Darstellung der Beziehungen zwischen den Budgets fiir die Programme und dem Budget fiir die Programmunterstützung sowie die Abgrenzung von Verwaltungs- und Programmkosten sind nach Ansicht des Executive Board noch verbesserungsbedürftig. 162 Obwohl UNICEF Beitragszahlungen fiir das aktuelle Jahr begrüßt, gehen die Liquiditätsplanungen von einer nachträglichen Zahlung aus. 163 Da UNICEF über keine Kreditlinien verfUgt, um Liquiditätsengpässe zu überbrücken, muß sie eine Liquiditätsvorsorge treffen, die etwa zehn Prozent der voraussichtlichen Einnahmen fiir die General reSOurces betragen sollte. In Situationen eines Liquiditätsengpasses wirken die Ausgaben regulierend. Entweder werden die Beträge fiir neue Programme, die beim Executive Board zur Annahme eingereicht werden, gekürzt, das laufende Verwaltungs- und Programmunterstützungsbudget reduziert oder der Mittelabfluß fiir angenommene Programme verzögert. Um die Finanzlage zu überwachen, besitzt UNICEF ein Financial 159 Vgl. 160 Vgl. 161 Vgl. 162 Vgl. 163 Vgl.

ECOSOC (Hrsg., 1993b), S. 3 fT. ECOSOC (Hrsg., 1993b), S. 3. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 63. ECOSOC (Hrsg., 19938), S. 16. ECOSOC (Hrsg., 1993b), S. 13.

II. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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monitoring system, das monatlich die Vorgänge mit den Planungen vergleicht, Abweichungen anzeigt und Korrekturmaßnahmen vorschlägt.164 Ausgaben für ein Programm der Supplementary funds werden erst getätigt, wenn ein Beitragszahler seine finanzielle Unterstützung zugesichert hat. Der Beitrag wird in der Regel für das gesamte Programm geleistet, während sich die Ausgaben für mehrere Jahre verteilen. Deshalb können die Einnahmen eines Jahres für die Supplementary funds nicht als Grundlage für die Planung der Programmausgaben dienen. 165 Die Finanzpläne werden jedes Jahr um die aktuellen Einnahmenschätzungen berichtigt und die Ausgaben daran angepaßt. 166 In der dezentralen Struktur von UNICEF ist zur Erhaltung der korrekten Rechnungslegung ein funktionsfähiges System von Rechnungslegung, Bilanzierung und organisatorischer Disziplin erforderlich. Weitere Dezentralisierungsmaßnahmen werden daher von geeigneten Kontrollmechanismen der Regionalbüros und des Hauptquartiers sowie klaren Rechnungslegungsvorschriften für die Außendienstbüros begleitet sein. 167 Seit 1990 gelten für die Außendienstbüros einheitliche Vorschriften für die Programmcodierung und die Programmbudgetkontrolle. 168 UNICEF baut in seinen Außendienstbüros Computersysteme auf, die die Informationsübermittlung zum System des Hauptquartiers erleichtern. Zwischen dreißig Außendienstbüros wurde ein Netzwerk auf der Basis von Personalcomputern errichtet. 169 Zwischen den Nationalen Komitees und den UNICEF Büros besteht ein elektronisches Informationsnetzwerk, das Nachrichten und "Schwarzes Brett"-Dienste übermittelt. 170 Das Management-Informationssystem der Vereinten Nationen wird derzeit überprüft, ob es für eine Übernahme in die UNICEF-Organisation geeignet ist. Eine Erneuerung des zentralen Finanzsystems wurde 1993 abgeschlossen. Dadurch wurden das Verwaltungsbudgetmanagement auf Minicomputern, die Erfassung von Personalbewegungen, der elektronische Zahlungsverkehr und die Hauptbuchhaltung verbessert. 171 Die strategische Planung im Rahmen der Ab/au/organisation von UNICEF ist eingebunden in die strategische Planung der Entwicklungshilfe der Vereinten Nationen für die vierte Entwicklungsdekade (1991-2000) der Vereinten 164 Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993b), S. 4. 165 Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993b), S. 12. 166 Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993b), S. 4. 167 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 56. 168 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990b), S. 55. 169 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 66. 170 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990b), S. 55. 171 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 66.

20 HUdepohl

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Nationen. Die Vorschläge rur die Ziele von UNICEF werden in Konsultationen mit Regierungen, UN-Sonderorganisationen, unabhängigen Experten, Entwicklungsplanern und -helfern vorbereitet und in verschiedenen UN-Foren, z. B. dem Komitee rur Entwicklungsplanung und dem Verwaltungskomitee fiir Koordination, besprochen, um eine internationale Entwicklungsstrategie fiir die neunziger Jahre zu formulieren. Die vorgeschlagenen Ziele und Strategien fiir die Kinder sollen mit den übrigen Prioritäten der Entwicklung harmonieren. l72 Neben den Gesprächen auf UN-Ebene finden Konsultationen auf regionaler und sub regionaler Ebene statt, um die Gesamtstrategie auf die Anforderungen der regionalen Gegebenheiten abzustimmen. Neben den regionalen Wirtschafts- und Sozialkommissionen der Vereinten Nationen werden andere zwischenstaatliche Institutionen, z. B. die Association of South-East Asian Nations (ASEAN), die Liga der arabischen Staaten oder die Karibische Gemeinschaft (CARICOM), in die Beratungen miteinbezogen. UNICEF beauftragt unabhängige, regionale Expertengruppen in Asien, Afrika, Mittelosten, und Lateinamerika, um rur ihre Region zu überprüfen, ob die vorgeschlagenen Ziele und Strategien annehmbar und erreichbar sind, sowie gegebenenfalls zusätzliche Ziele und Strategien vorzuschlagen. Die Berichte der Experten werden in die Formulierung der regionalen Ziele eingebunden. Dem Country approach folgend, sind die globalen Ziele von UNICEF auf die Landesebene zu übertragen und um die spezifischen Landesziele zu ergänzen. UNICEF arbeitet hierzu mit dem örtlichen UN-Koordinator und den entsprechenden staatlichen Stellen zusammen und lädt die örtlichen nicht-staatlichen Organisationen, Akademiker und Führer der Bevölkerung zur Teilnahme an diesen Beratungen ein. Die UNICEF-Vertreter analysieren rur jedes Land, ob die Durchfiihrung der Ziele und Strategien rur die neunziger Jahre möglich ist, und schlagen landesspezifische Ziele und Strategien vor. Diese Analysen fließen in den Bericht und die Vorschläge des Executive Directors fiir das Executive Board ein, das die endgültige Entscheidung rur die strategischen Ziele der neunziger Jahre trifft. 173 Unter Berücksichtigung der Notwendigkeit einer länderspezifischen Anpassung der globalen Ziele, beschloß das Executive Board von UNICEF als Zielkatalog rur die neunziger Jahre: a) die Reduzierung der Kindersterblicbkeitsrate und Kleinkindersterblicbkeitsrate um ein Drittel, b) die Reduzierung der Müttersterblicbkeitsrate um die Hälfte, c) die Reduzierung von Fehlernährung unter Kleinkindern um 50 Prozent,

172 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 7. 173 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1989), S. 43-45.

11. United Nations Chi1dren·s Fund (UNICEF)

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d) die Sicherung eines universellen Zugangs zu sauberem Trinkwasser und sanitären Anlagen, e) die Sicherung eines universellen Zugangs zur Grundbildung und Abschluß der Grundschule von wenigsten 80 Prozent der Kinder im Grundschulalter, f) die Reduzierung der Analphabetenrate unter Erwachsenen um wenigsten die Hälfte, mit Schwerpunkt auf der Alphabetisierung der Frauen und g) die Verbesserung des Schutzes von Kindern in besonders schwierigen Umständen. 174 Der Zielkatalog von UNICEF wurde in unveränderter Fonn auf dem Weltgipfel für Kinder in New York im Jahr 1990 beschlossen, begleitet von der fonnellen Verpflichtung von 149 Staaten, nationale Aktionspläne zur Verwirklichung der Ziele bis zum Jahr 2000 aufzustellen. 175 Die Fonnulierungen der Ziele verwenden zuverlässige und allgemein anerkannte Indikatoren, um die Fortschritte in den einzelnen Bereichen messen zu können. 176 Dennoch setzt sich UNICEF als strategische Priorität zur Verwirklichung der gesetzten Ziele, die Messung der Zielerreichung zu verbessern, z. B. durch eine häufigere Erhebung der Indikatoren als bisher oder durch die Suche nach innovativen Evaluierungsmethoden. 177 Zu diesem Zweck hat UNICEF eine Publikationsreihe mit dem Titel "Der Fortschritt der Nationen" begonnen, in der die aktuellen Länderstatistiken zu den Indikatoren veröffentlicht werden. 178 Um die Daten für die Indikatorenermittlung zu erhalten, installiert UNICEF ein System zur Fortschrittsüberwachung in jedem UNICEF-Büro und arbeitet mit den relevanten UN-Sonderorganisationen zusammen, um die staatlichen Stellen beim Aufbau geeigneter Inforrnationssysterne zur periodischen Datenaktualisierung zu unterstützen. 179 Nach der Maßgabe des Country Programme approach wird die operative Planung auf Landesebene vorgenommen. Dafür wird die Regierung von UNICEF bei der Anpassung der Ziele und Strategien auf die Landesgegebenheiten beraten. Die Rolle von UNICEF soll in erster Linie analysierend und beratend sein. Nur sehr selektiv soll UNICEF sich in besonderen Schlüsselprojekten engagieren. In den Länderprogrammen sollen 80 Prozent der finanziellen Ressourcen von UNICEF in die Schlüsselbereiche Gesundheit, Ernährung, Wasser und Hygiene sowie Grundbildung fließen. Die verbleibenden zwanzig 174 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 24.

m Vgl. Grant (Hrsg., 1993), S. 30 und S. 66.

176 Vgl. 177 Vgl. 178 Vgl. 179 Vgl. 20·

UNICEF (Hrsg., 1989), S. 24. UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 37 f. Grant (Hrsg., 1993), S. 27. UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 52.

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C. Tltigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Prozent sollen fiir übergreifende Belange, wie Frauen in der Entwicklung, Kinder in schwierigen Umständen, und die Unterstützung von Zielen, fiir die keine direkte finanzielle Hilfe gewonnen werden konnte, zur Verfügung stehen. Das UNICEF-Team in jedem Land legt in Zusammenarbeit mit den Regierungsstellen die landesspezifischen Ziele in den vier Kernbereichen fest. Die Zeitplanung der Programme soll die Wahlperioden des Landes berücksichtigen, um den Anreiz zur Durchführung der Programme fiir die Regierung zu erhöhen. 180 Zur Illustrierung des Weges, auf dem ein UNICEF-Landesprogramm entsteht, veröffentlichte UNICEF den Ablauf der Entwicklung eines Programms aus dem Bereich der Grundbildung. 181 Mit der Unterstützung der UNESCO erstellt die Regierung eine Analyse des Erziehungssystems des Landes und stellt als Ursache fiir die mangelnde Kinderausbildung einen landesweiten Lehrermangel fest, der einen Grundschulbesuch aller Kinder des Landes verhindert. Daraufhin erarbeitet die Regierung einen Fünf-Jahres-Plan zur Lehrerausbildung. Inoffiziell wird dieser Plan mit dem UNICEF-Team und anderen Organisationen beraten. Das UNICEF-Team erstellt einen Durchführungsplan zur Unterstützung des Landesprogramms. Auf der Grundlage dieser Pläne beantragt die Staatsregierung offiziell Hilfe von UNICEF. Die Informationen werden an das Hauptquartier weitergeleitet. Dort wird über die Mittelbereitstellung entschieden. Nach der Billigung der Pläne durch das Executive Board wird eine vertragliche Vereinbarung zwischen UNICEF und der Regierung geschlossen, in der als Ziel die Grundschulpflicht bis zum Jahr 'X' festgelegt wird. Anschließend startet die Regierung das Programm. UNICEF liefert Material, wie Lehrhilfen, organisiert den Transport des Materials innerhalb des Landes und finanziert den Bau von Ausbildungsstätten. Das Lehrpersonal wird von der UNESCO organisiert. Von anderen UN-Sonderorganisationen werden die Lehrpläne erstellt, die auf die Landesgegebenheiten abgestimmt sind. Das UNICEF-Team des Landes überwacht den Projektfortschritt und erstattet regelmäßig Bericht an das Hauptquartier. Mit zunehmendem Fortgang des Programms erstellen die beteiligten Organisationen einen Rückzugsplan, um alle Projektstellen durch nationale Mitarbeiter zu ersetzen. Trotz der bereits bestehenden Kontrollsysteme in den UNICEF-Büros fordert das Executive Board von UNICEF eine Verbesserung der Evaluation, z. B. durch Einbeziehung externer Beratergruppen, und eine Straffimg der Bericht-

180 Vgl. 181 Vgl.

UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 51 f. rur das Folgende Deutsches Komitee rur UNICEF (Hrsg., 1979), S. 11.

11. Unitcd Nations Children 's Fund (UNICEF)

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erstattung. 182 Daher hat UNICEF seine Aktivitäten zur Erhöhung der Qualität der Evaluationen verstärkt. In jedem UNICEF-Landesprogrammbereich werden ein Evaluationsplan, eine Evaluationsstruktur, sowie ein Überblick über Evaluationen und ihren Nutzen eingearbeitet. Checklisten fiir die Erstellung von Evaluationen sollen die Bewertungsqualität verbessern. Für die Mitarbeiter der Außendienstbüros werden intensive Trainingsprogramme zur Vermittlung von kostengünstigen Ermittlungs- und Auswertungsmethoden abgehalten. Seit 1987 wird eine Evaluationsdatenbasis aufgebaut, die Informationen über etwa 4000 Evaluationen und Studien enthält und von den Außendienstbüros als Managementinstrument genutzt werden soll. Das "Evaluation Newsletter" trägt zum Informationsaustausch im Evaluationsbereich bei. 183 Für den Nothilfebereich wurde ein spezielles Evaluationsverfahren entwickelt, das Interviews mit den Hauptverantwortlichen der Nothilfeaktionen und die Auswertung des Verhältnisses von UNICEF-Inputs und -Outputs enthält. In Teams aus Mitgliedern der Gemeinde, Regierungsbeamten und nicht-staatlichen Organisationen werden die Wirkung, die Berichterstattung und die Kosten von Aktionen bewertet. UNICEF unterstützt die Ausbildung der Teams, verbunden mit einer Restrukturierung des Managementinformationsprozesses auf Distrikt- und Regierungsebene. Siebzehn Staaten nutzen bisher diese Bewertungsmethode. 184 Eine Evaluation der Programme und Operationen durch externe Berater wurde von 1991 bis 1992 im Auftrag der Regierungen von Australien, Kanada, Dänemark und der Schweiz durchgefiihrt. 18S Eine Überprüfung der Verwaltung und des Management des Hauptquartiers durch externe Berater wurde 1993 vom Executive Board angeordnet und soll bis Ende 1994 abgeschlossen sein. 186 Die Öffentlichkeitsarbeit ist ein integraler Bestandteil der Arbeit von UNICEF. Explizit nennt UNICEF die Anwaltschaft fiir die Belange der Kinder als eine der Hauptaufgaben von UNICEF. Wie aus der Organisationsstruktur von UNICEF erkennbar ist, beschäftigen sich zahlreiche Abteilungen des Hauptquartiers sowie die Nationalen Komitees rur UNICEF in 35 Staaten ausschließlich mit der Pflege der Beziehungen zur Öffentlichkeit, also zu RegierungssteIlen, anderen Organisationen im Bereich der Entwicklungshilfe und Privatpersonen, um langfristige Partnerschaften aufzubauen. Alle modemen 182 Vgl. 183 Vgl. 184 Vgl. 18S Vgl. 186 Vgl.

ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 15, S. 23 und S. 27. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 43. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 43 und S. 45. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 45. ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 52.

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C. Tltigkciten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Kommunikationsmöglichkeiten, wie die Massenmedien, werden genutzt und Kontakte zu allen gesellschaftlich relevanten Gruppen gepflegt, um die Aufmerksamkeit und das Engagement für die UNICEF-Aktivitäten aufrechtzuerhalten. 187 Konsequent werden Popularität und Medienwirksamkeit von Prominenten genutzt, um Interesse für UNICEF und seine Anliegen zu wecken. 188 Besonderes Kennzeichen der UNICEF-Botschaften im Rahmen der Informationsvermittlung an die Öffentlichkeit ist die Verwendung von plastischen Beispielen, um unvorstellbar große Zahlen zu verdeutlichen. Dieses Verfahren begann schon mit dem ersten Bittbrief des Executive Director Pate an den amerikanischen Außenminister 1947, in dem er um 100 Mio. US-$ bat, um sechs Millionen Kindern "ein Glas Milch und ein wenig Fett aufs Brot" zu bringen. 189 UNICEF weiß um die Medienwirksamkeit von Katastrophen und versucht durch Vergleiche mit Katastrophen und ihrer Wirkung die alltägliche Not, die "silent emergency", der Kinder vorstellbar zu machen. Der "stille" Tod von fast 280.000 Kindern wöchentlich wird mit der Wirkung von zwei Hiroshima-Bomben verglichen. 190 Die etwa 500.000 Kinder, die Katastrophen oder kriegerischen Konflikten zum Opfer fielen, werden den 12 Millionen Kindern gegenübergestellt, die an vermeidbaren Krankheiten oder Fehlernährung starben. Das notwendige Finanzmittelvolumen zur Rettung dieser Kinder in Höhe von 25 Milliarden US-$, so rechnet UNICEF vor, beträgt weniger als die Hälfte des Geldes, daß die Europäer jährlich für Sportschuhe ausgeben. 191 Die gesellschaftliche Entwicklung zur immer weiterreichenden Anwendung von ökonomischen Betrachtungsweisen auf alle Gebiete menschlicher Existenz wird von UNICEF aufgegriffen und die ehemals rein humanitären Appelle um ökonomische Aussagen ergänzt. Die Gesundheit wird dementsprechend als ökonomischer Faktor erklärt und die Wirkung von Gesundheitsprogrammen in ökonomische Größen umgerechnet. 192

187 Vgl. 188 Vgl. 189 Vgl. 190 Vgl. 191 Vgl. 192 Vgl.

UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 55. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 57 f. Oberascher(1991), S. 152. Oberascher(1991), S. 163. UNICEF (Hrsg., 0.1.): Jahresbericht 1993, S. 8 f. Grant (Hrsg., 1993), S. 42. Krankheitsbedingt verlorene Lebensjahre der arbeitenden Bevölkerung oder Ausfallzeiten senken die Produktivität einer Volkswirtschaft. Viele der Invalidität zugrunde liegenden Krankheiten in den Entwicklungsländern können durch die kostengünstigen PHC-Konzepte vennieden werden. Dementsprechend können die aufgrund der gesundheitspolitischen Maßnahmen gewonnenen Lebensjahre berechnet und als Maßstab ft1r die Effektivität dieser Gesundheitsprogramme im Vergleich zu anderen Programmen herangezogen werden.

H. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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Die Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit im Jahr 1992 betrafen unter anderem die Veröffentlichung des Berichtes "The State of the World's Children", herausgegeben vom Executive Director von UNICEF, James P. Grant. Der Bericht wurde auf einer Pressekonferenz in Mexiko vorgestellt, die über Satellit in eine Rekordzahl von Ländern übertragen wurde. Über Nachrichtenkonferenzen in den USA wurde in den großen amerikanischen Fernsehsendern berichtet. UNICEF veröffentlichte einen Regionalreport über die Kinder in Amerika, der in einer Radio Co-Produktion mit dem BBC World Service übertragen wurde. UNICEF verbreitete Informationspakete und Fernsehspots. Die Nachfrage nach UNICEF Videos über Katastrophen und andere Ereignisse stieg um 25 Prozent auf über 8000 Videos. Die Nothilfeberichterstattung von UNICEF aus Afghanistan, Somalia und Ex-Jugoslawien wurde weltweit übertragen. In der "week of tranquility" in Ex-Jugoslawien im Winter 1992 reisten Journalisten mit dem Executive Director in einem Hilfskonvoi nach Sarajevo, Auf einer Medienkonferenz mit zwanzig führenden europäischen Journalisten und Experten in afrikanischen Fragen wurden die Probleme des Kontinents dargestellt. UNICEF arrangierte einige Medienreisen nach Afrika fiir internationale und afrikanische Journalisten. UNICEF setzte über die nationalen Komitees, das Hauptquartier und die Außendienstbüros mehr als 45 Fotoserien ab. Die Fotographien sind eine Hauptkomponente der Veröffentlichungen von UNICEF. Die technische Hilfe fiir den Vertrieb der Fotos über die Außendienstbüros wurde verstärkt. Das Thema Afrika bildete einen Schwerpunkt der Informationsmaterialien von UNICEF im Jahr 1992. Eine Reihe von Materialien wurde anläßlich der Organization of African Unity COnference erstellt. Eine neue Initiative in diesem Jahr war die Einrichtung des UNICEF Feature Service, der Artikel über Entwicklungsziele und -programme an die Nationalen Komitees zur Plazierung in den lokalen Medien im Rahmen von Kampagnen oder Spendenaktionen weitergibt. 193 UNICEF engagiert sich zudem in der Ausbildung zur Öffentlichkeitsarbeit. In Workshops zur Information und Kommunikation sollen die Fähigkeiten der UNICEF-Mitarbeiter zur Nutzung der audiovisuellen Medien verbessert und die Partnerschaft zu den Massenmedien gestärkt werden. Das Hauptquartier unterstützt die Außendienstbüros mit Fernsehproduktionen und der Verbreitung von speziellen Videoproduktionen. Die Informationsbeauftragten der Nationalen Komitees, die regionalen Informationsbeamten und Field officers der Katastrophenländer absolvierten eine Trainingssitzung zu dem. Thema Medien und Notstände. UNICEF unterstützt insbesondere den Aufbau nationaler Kapazitäten zur Berichterstattung durch die Förderung von Radioproduzenten, Journalisten und Filmemacher, durch Seminare und Workshops rur 193

Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 49 fT.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Gestalter von Kinderprogrammen, durch die Abgabe von Multimediapaketen und die Durchfiihrung von Trainingsprojekten. In Afrika entwickelten die Regional- und Landesbüros mit der FAO eine Partnerschaft, um Radioproduzenten und andere Kommunikatoren in Zusammenarbeit mit Universitäten und Instituten auszubilden. 194 1992 initiierte UNICEF über das US-amerikanische Komitee für UNICEF erstmalig eine Meinungsumfrage, um das öffentliche Bewußtsein über UNICEF und sein Image zu untersuchen. Andere Nationale Komitees sollen dem amerikanischen Beispiel folgen. Außerdem führte UNICEF aus Meinungsurnfragedaten der Europäischen Kommission eine Sekundäranalyse zu diesem Thema durch. 195 8. Externe Zusammenarbeit

Seit ihrer Gründung ist UNICEF auf die Zusammenarbeit mit anderen Gruppen und Organisationen angewiesen. Denn zur Minimierung der Sachund vor allem der Personalkapazitäten schrieb schon die Gründungsresolution von UNICEF die Kooperation mit den bestehenden Sonderorganisationen der Vereinten Nationen vor. 196 Daher mußte die Organisation von Anbeginn an eine Offenheit gegenüber Organisationsexternen einüben. Die zwangsweise Zusammenarbeit hat sich bei UNICEF jedoch zu einer freiwilligen Kooperation mit anderen entwickelt, da nach Einschätzung von UNICEF die Einbeziehung aller relevanten Gruppen positiv auf den Erfolg der Programmergebnisse wirkt. 197 UNICEF hat ein Netzwerk von Verbindungen zu allen im Entwicklungshilfebereich Tätigen aufgebaut. 198 Über Verbindungsbüros unterhält UNICEF Beziehungen zu den entsprechenden nichtstaatlichen Organisationen (Non-governmental Organizations - NGOs). Die nicht-staatlichen Organisationen haben ein NGO-Committee on UNICEF gebildet, um die Verbindung zu vertiefen. 199 Innerhalb des UN-Systems arbeitet UNICEF mit den UN-Sonderorganisationen zusammen und beteiligt einheimische Gemeinschaften soweit wie möglich an allen Phasen der Aktivitäten. Aus der Betrachtung der Abläufe innerhalb der UNICEF-Organisation ergibt sich, daß Externe schon an der Formulierung der strategischen Ziele 194 Vgl. 195 Vgl. 196 Vgl. 197 Vgl. 198 Vgl. 199 Vgl.

UNICEF (Hrsg., 1993), S. 49 ff. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 53. GARes. 57 (I) Vom 11.12.1946 Nr. 4. (c). UNICEF (Hrsg., 1989), S. 33 f., UNICEF (Hrsg., 1990a), S. 6 f. Eibach (1991), S. 935. Deutsches Komitee fiIr UNICEF (Hrsg., 1979), S. 4.

11. United Nations Children 's Fund (UNICEF)

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mitarbeiten, ebenso bei der operativen Planung. Das Rollenverständnis von UNICEF, wonach UNICEF sich eher als Berater und Planer, weniger als Financier und Güterlieferant sieht, bringt mit sich, daß UNICEF bei der Durchführung der Programme wesentlich auf die Mithilfe externer Gruppen angewiesen ist UNICEF zeigt zudem eine hohe Flexibilität in der Auswahl seiner Kooperationspartner und arbeitet je nach Aufgabenbereich mit den geeigneten Gruppen zusammen. Im Gesundheitsbereich ist die WHO Hauptkooperationspartner, für den Ernährungsbereich die FAO und WHO, für Erziehungsprojekte die UNESCO, für den Bereich Frauen und Entwicklung das UNDP (United Nations Development Programme) und das WFP (World Food Programme), für die Unterstützung der Kinderrechtskonvention das Centre for Human Rights sowie der NGO Group on the Convention on the Rights of the Child. 1991 wurde das NGOIUNICEF Coordinating Committee on Activities for Children in Eastern and Central Europe gegründet, das Aktionen für Kinder der Region koordiniert und die Bildung neuer, einheimischer NGOs fördert, In Afrika leisten internationale und afrikanischen NGOs dreißig Prozent der Hilfe für die afrikanischen Länder. Seit langem arbeitet UNICEF mit Rotary International zusammen, z. B. zur Bekämpfung der Kinderlähmung und seit 1992 auch auf dem Gebiet der Erziehung. 200 Eine Chronik der Zusammenarbeit zwischen der Liga der Rotkreuzgesellschaften201 und UNICEF über zwanzig Jahre hinweg illustriert die Rolle, die UNICEF in der Kooperation einnimmt Zur Bekämpfung von Tuberkuloseerkrankungen im Iran nach dem zweiten Weltkrieg wurde von UNICEF das technische Gerät geliefert, die iranische Regierung stellte das Personal zur Verfügung und die iranische Liga-Gesellschaft sorgte für geeignete Räumlichkeiten, Für die palästinensischen Flüchtlinge lieferte UNICEF von 1949 bis 1950 Milch und andere Nahrungsmittel, die durch die Liga verteilt wurden, Zur Hilfeleistung für die Flüchtlinge aus Südvietnam bewilligte UNICEF 1954 einen finanziellen Beitrag, dessen Umsetzung in ein Hilfsprogramm vom Internationalen ROtkreuz-Komitee überwacht wurde. Die Erbauung und Ausrüstung von Gesundheitszentren in Marokko 1959 bis 1962 wurde von UNICEF gefördert, während das medizinische Personal von nationalen Rotkreuzgesellschaften gestellt wurde. Im Rahmen eines Milchverteilungsprogramms 1961 im Kongo, für das UNICEF einen Verteilungsplan erstellt hatte, sollte ein Kursus über Hygiene, Erste Hilfe und Verwaltung abgehalten werden. Das Lehrprogramm wurde in Zusammenarbeit von UNICEF, WHO, Liga und örtlichen Sachverständigen erarbeitet, die Ausbildung von UNICEF finanziert 200 Vgl. UNICEF (Hrsg., 1993), S. 45 und S. 56. 201 Heute futernationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

und vom Kongolesischen Roten Kreuz durchgefiihrt. Ebenso wurde die UNICEF-Milch vom Roten Kreuz nach dem UNICEF-Plan verteilt. Die algerischen Flüchtlinge in Marokko wurden von 1959 bis 1960 mit UNICEFDecken versorgt, die von der Liga verteilt wurden. 202 Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß UNICEF in der Kooperation mit Externen die Planung und einen Teil der Finanzierung der Aktionen sowie die Lieferung von Gütern übernimmt, während andere Gruppen und Organisationen die Durchfiihrung der Aktionen leisten. Insofern existieren keine UNICEF-Projekte, sondern nur von UNICEF unterstützte Projekte. 9. Fazit

Die Ausfuhrungen zu den Aktivitäten des Unternehmens UNICEF zeigen als Ergebnis besonders deutlich, daß die zentrale Funktion von UNICEF darin zu sehen ist, eine fiir Entwicklungsländer typische Verzerrung der politischen Willensbildung zu korrigieren, da sie sich nachteilig fiir die Entwicklung der Kinder in diesen Ländern auswirkt. Die Zuwendungen und Spenden fiir UNICEF dienen somit zu der Finanzierung dieser Lobby-Tätigkeit und als teilweiser Ersatz der kollektivgütertheoretisch sinnvollen ZwangsbeitragsInittel zur Finanzierung der notwendigen Infrastrukturmaßnahmen in den Entwicklungsländern. Damit weicht UNICEF -wie alle Wohlfahrtsorganisationenvon dem Äquivalenzprinzip ab, so daß mit Effizienzverlusten aufgrund falscher Anreize zu rechnen ist. Bei der realisierten Bereit- und Herstellungslösung der UNICEF-Güter lassen sich noch weitere Aussagen über das Verhalten von UNICEF bezüglich der allgemein auftretenden Probleme im Rahmen der Bereit- und Herstellung von Wohlfahrtsgütern treffen, um so zu einer zusammenfassenden Bewertung des Unternehmens UNICEF zu gelangen. Für eine effiziente Bereitstellung von Gütern wird die Identität von Nutzern und Zahlern gefordert. Der Finanzierungsmodus von UNICEF mit dem dominierenden Finanzmittelanteil aus Regierungsbeiträgen nähert sich insoweit dieser Vorgabe an, als von den potentiellen Nutzern, den Entwicklungsländern, wenigstens ein symbolischer Beitrag abverlangt wird. Zwar erreicht die Beitragshöhe nicht den Wert der in Anspruch genommenen UNICEF-Dienste. Dennoch wird die in der Wohlfahrtspflege übliche Regelung der vollkommen kostenlosen Nutzung von Organisationsdiensten durchbrochen. 202

Vgl. o. V. (1964): Die Liga und die UNICEF, in: Deutsches Rotes Kreuz, o. Jg.,

Heft 5, S. 16-17.

11. United Nations Children's Fund (UNICEF)

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Besonders günstig fiir die Bereitstellung der Dienste von UNICEF erweist sich die dezentrale Struktur der Organisation sowohl auf der Absatzseite als auch auf der Beschaffungsseite. 203 Die Ansiedlung von Außendienstbüros auf Distriktebene, im UNICEF-Jargon "grassroot-Ievel", ermöglicht die Informationsbeschaffung fiir die Ausgestaltung der Hilfen vor Ort sowie die dezentrale Bereitstellung der Hilfsleistungen. Die Agenturen tUr die Kapitalbeschaffung, im wesentlichen die Nationalen Komitees fiir UNICEF, befinden sich in den Industrieländern, also dort, wo die kapitalkräftigsten Geldgeber vermutet werden können. In den einzelnen Geberstaaten arbeitet wiederum eine dezentral strukturierte Organisation aus Arbeitsgruppen, um fiir eine ortsnahe Verbreitung von Informationen über UNICEF zu sorgen und ein lückenloses Kapitalbeschaffungsnetz zu pflegen. Positiv fiir die potentielle Nutzung und finanzielle Unterstützung von UNICEF-Diensten wirkt der rein humanitäre Auftrag der als staatlich einzustufenden Organisation UNICEF. Dieses unpolitische Mandat läßt keine politischen Ressentiments der Nutzer oder Geldgeber entstehen. Die Zielgruppe "Kind" weckt zusätzlich Beschützerinstinkte der Geldgeber bzw. verhindert, daß die Hilfsangebote von den potentiellen Nutzem aufgrund der Zielgruppe abgelehnt werden. Kinder sind grundsätzlich eine politisch, religiös oder moralisch unbelastete Gruppe von Menschen. 204 Die Ausrichtung der UNICEF-Hilfen auf die Bedürfnisse der Hilfesuchenden im Rahmen des Country approach sowie die Beteiligung der Hilfesuchenden bei der Planung und Durchfiihrung der Hilfeleistungen . lassen UNICEF dem Ideal der Serviceeinrichtung fiir Hilfesuchende sehr nahekommen. Zu berücksichtigen ist dabei allerdings die Möglichkeit, daß die Geldgeber versuchen könnten, Einfluß auf die Unternehmenspolitik auszuüben. Die Hauptfinanciers von UNICEF sind Staatsregierungen, deren Prioritäten eher von politischen Interessen, weniger aber von humanitären Überlegungen bestimmt werden. Zudem sind die Lasten der Finanzierung von UNICEF-Diensten auf wenige Staaten verteilt. Die Regierungen der größten Geberstaaten könnten, ihren jeweiligen politischen Interessen folgend, daraus einen Machtanspruch innerhalb des Executive Board, dem obersten Entscheidungsgremium von UNICEF, ableiten. Durch die Zusammensetzung des Executive Board aus Geber- und Empfangerländern und die Tätigkeit des Sekretariats mit seinen internationalen Beamten können die nationalen und politischen Interessen jedoch neutralisiert werden. Die Identität von Zahlern und Entscheidungsberechtigten wird damit jedoch aufgegeben, zumal die privaten Spender als 203 Vgl. auch ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 13. 204 Vgl. ECOSOC (Hrsg., 1993a), S. 13.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalutsorganisationen

wichtige Geldgebergruppe in die Entscheidungsprozesse von UNICEF nicht eingebunden sind. Schwächend auf die Position von UNICEF bei der Durchsetzung der Interessen ihrer Zielgruppe, den Kindern, wirkt sich aus, daß UNICEF über keinerlei Machtmittel verfugt. UNICEF hat formal nicht die Möglichkeit, selbst aktiv zu werden und in den Souveränitätsbereich eines Staates einzugreifen. UNICEF kann zwar auf die völkerrechtlich verbrieften Rechte der Kinderrechtskonvention hinweisen, ist jedoch nicht zum völkerrechtlichen Hüter dieser Rechte bestellt worden. Daher ist UNICEF allein auf die Überzeugungskraft seiner Sachkompetenz und Integrität sowie die geschickte Nutzung informeller Einflußmöglichkeiten angewiesen. Diese Situation stellt die UNICEF-Organisation und ihre Repräsentanten vor hohe Anforderungen, die in der Vergangenheit offenbar mit Erfolg gemeistert wurden. Zu diesem Erfolg trägt sicher der informelle Einfluß über die Öffentlichkeitsarbeit bei. Im Bereich der External Relations nutzt UNICEF seine dezentrale Organisation, bedient sich aller verfugbaren, modemen Medien und arbeitet mit plakativen Beispielen. Es wird wieder nach Landesgegebenheiten differenziert, um alle potentiellen Möglichkeiten zur Information der Hilfesuchenden, zur Beeinflussung der Regierungen und zur Weckung der Hilfsbereitschaft bei den Geldgebern auszuschöpfen. Die Zielgruppe "Kind" wird dazu strategisch in Bild und Wort eingesetzt: Weinende und hungernde Kinder zur Kapitalbeschaffung und lachende Gesichter zur Untermalung von Rechenschaftsberichten. Auf dem Gebiet der Rechenschaft und Kontrolle wendet UNICEF alle Varianten der in- und externen Evaluation an, um ein Maximum an Effizienz ihrer Aktivitäten zu erreichen. Dieses hohe Maß an Überprüfung ihrer Tätigkeiten wird von UNICEF jedoch nicht als notwendiges Übel betrachtet, sondern als Chance für weitere Hilfeleistungen, z. B. zur Stärkung der Landeskapazitäten, wie es sich bei der Einbindung der örtlichen Beamten und staatlichen Stellen sowie NGOs in die Evaluationsvorgänge zeigt. Zur Verbesserung der Kontrollvorgänge wäre die Berichterstattung möglicherweise noch um eine Gegenüberstellung von Förderplan und Förderbericht durch UNICEF zu ergänzen. Am Anfang jeder Rechnungsperiode müßte UNICEF zeigen, was es mit ihrer eigenen Tätigkeit für erreichbar hält. Am Ende einer Periode müßte sie zeigen, was tatsächlich erreicht worden ist. Zwar werden ex ante EntwicklungsWÜßSche und ex post die realisierten Wünsche genannt. Diese Darstellung bleibt jedoch etwas Unverbindliches und macht nicht deutlich, was UNICEF bei der Anstrengung aller ihrer Kräfte hätte erreichen können müssen.

II. United Nations Children·s Fund (UNICEF)

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Im Rahmen der Make-or-buy-Entscheidung zur Herstellung der UNICEFGüter folgt aus dem Selbstverständnis und der Struktur von UNICEF, daß dem Fremdbezug höhere Priorität gegenüber der Eigenfertigung eingeräumt wird. Ihrem Gründungsauftrag Rechnung tragend, zielt UNICEF auf die Minimierung ihrer Eigenkapazitäten und die maximale Nutzung von Fremdkapazitäten ab. Erleichtert wird diese Strategie dadurch, daß die Notwendigkeit zur Anbindung von ehrenamtlichen Mitarbeitern an die Organisation fehlt. Dementsprechend werden die Kapazitäten ehrenamtlicher Helfer der organisationsexternen Nationalen Komitees genutzt. Mögliche Abstimmungsprobleme im Rahmen des Fremdbezugs löst UNICEF durch eine größtmögliche Einbeziehung der Fremdkapazitäten in alle Phasen der Aktivitäten, angefangen von der strategischen Planung, über Durchfiihrungen bis hin zur Evaluation der Projekte. 20S UNICEF hat die besondere Bedeutung der Personalpolitik fiir seinen Arbeitsbereich erkannt und entsprechende Konsequenzen gezogen. Die Aus- und Fortbildung bereitet das Personal auf seine Aufgaben vor, Stärkenprofile erlauben die optimale Nutzung des vorhandenen Personals. Individuelle Karrierepläne und eine gesamtunternehmensbezogene Humanressourcenplanung fördern eine langfristige Aufrechterhaltung und Verbesserung der hohen Qualität der Humanressourcen von UNICEF. Durch die Einbeziehung der Hilfesuchenden in die Planung der Aktionen, die Ausrichtung der Hilfsfo~en auf die spezifischen Gegebenheiten vor Ort gemäß dem Country approach sowie die Verpflichtung zur Mithilfe und finanziellen Beteiligung werden die Nutzer der UNICEF-Dienste zur Mitarbeit motiviert und erfolgreich in den Produktionsprozeß integriert. Die Kontrolle des Produktionsprozesses wird durch UNICEF selbst und durch die am Projekt Beteiligten vorgenommen. Damit wird eine externe und interne Kontrolle der Herstellung der Güter erreicht. Der Kontrollvorgang wird erleichtert durch die grundsätzlich zielorientierte Produktion, die nach einem festgelegten Plan erfolgt. Durch eine operationale Zielformulierung und ständige Zielerreichungsmessung werden die in der Wohlfahrtspflege üblichen Meß- und Bewertungsprobleme überwunden. Mit der Reduzierung der Eigenfertigung auf ein Minimum verringert sich fiir UNICEF das Problem von Leerkapazitäten. Nachfrageschwankungen werden durch die verschiedensten Formen der Zusammenarbeit ausgeglichen, zusätzliche Personalkapazitäten, z. B. fiir Expertenwissen, nur auf kurzfristiger Basis aufgebaut. Durch die konsequente Ausnutzung dieser Vorgehensweise

20S Vgl. auchK6hler(1987), S. 217.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

fallt der Rückzug aus Projekten leichter, da kein eigenes Personal freigesetzt wird. UNICEF nutzt modeme Methoden der Planung, Entscheidung und Kontrolle, kooperiert ziel- und erfolgsorientiert mit allen in seinem Bereich relevanten Gruppen, trainiert sein Personal zu Managern ihres Bereiches, betreibt mit der Greeting Card Operation ein gewinnorientiertes Unternehmen und pflegt für alle anderen Bereiche ein striktes Kostenbewußtsein. Damit weist UNICEF ein Verhalten auf, wie es von einem marktorientierten Dienstleistungsunternehmen erwartet werden kann. Gefördert wird dieses Verhalten durch das Fehlen jeglicher religiösen oder ideologischen Bindung. Die Zielgruppe "Kind" ist Verpflichtung genug.

111. World Health Organization (WHO)

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III. World Health Organization (WHO) Zur Schaffung eines Zustandes der Stabilität und Wohlfahrt der Völker, der zur Einhaltung des Weltfriedens fuhrt, wollen die Vereinten Nationen neben wirtschaftlichen und sozialen Fragen auch die Lösung internationaler Probleme gesundheitlicher Art fördern. 1 Zu diesem Zweck wurde die World Health Organization (WHO) gegründet, in deren Satzung betont wird, daß die Gesundheit aller Völker eine Grundbedingung des Weltfriedens und der Sicherheit ist. 2 1. Gründungsanlaß und Geschichte

Die WHO, deren Gründungsdatum mit dem Tag des Inkrafttretens ihrer Satzung, dem 7. April 1948, angegeben wird, ist die erste internationale Gesundheitsorganisation, der umfassende Aufgaben im Bereich des Gesundheitswesens übertragen wurden. Jedoch begann die internationale Zusammenarbeit im Gesundheitsbereich bereits im 19. Jahrhundert. Bilaterale oder multilaterale Abkommen, die auf internationalen Sanitätskonferenzen erarbeitet wurden, dienten im wesentlichen der Abwehr oder Eindämmung von Epidemien. Die Schaffung ständiger Organe zur Überwachung oder Information waren damals noch nicht vorgesehen. Erst mit der Zunahme der Erkenntnisse über medizinische Zusammenhänge, die Erreger von Krankheiten, ihre Übertragbarkeit und ihre Bekämpfung, erkannten die politischen Entscheidungsträger den Vorzug einer dauerhaften Zusammenarbeit im Gesundheitsbereich, verbunden mit einem ständigen Informationsorgan. Die ersten Organisationen entstanden daraufhin Anfang des 20. Jahrhunderts. Eine Sanitätskonferenz der amerikanischen Staaten im Jahr 1902 gründete das Pan American Sanitary Bureau, das später zur Pan American Sanitary Organization (PASO) wurde. Die PASO diente als Sammel- und Austauschstelle fiir die Gesundheitsprobleme des amerikanischen Kontinents und über epidemische Krankheiten. Am 9. Dezember 1907 beschlossen die Regierungsvertreter einiger europäischer Staaten, Brasiliens und der Vereinigten Staaten 1 Vgl. Artikel 55 (b) der Charta der Vereinten Nationen. Zum engen Zusanunenhang, den die Vereinten Nationen zwischen wirtschaftlichen, sozialen \Uld ges\Uldheitlichen Faktoren sehen, vgl. Peck. Joachim (1976): Die Weltges\Uldheitsorganisation, in: Spröte. W./WUnsche. H. (Hrsg.), Die Vereinten Nationen \Uld ihre Spezialorganisationen, Dokumente, Bd. 7, Berlin (Ost). 2 Vgl. Präambel zur Satz\Ulg der World Health Organization.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

von Amerika die Gründung des Office International d'Hygiene Publique (OIHP) mit Sitz in Paris. Die Hauptaufgabe dieser Organisation war die Versorgung der Mitgliedstaaten mit Informationen auf dem Gebiet des Gesundheitswesens mit Schwerpunkt auf den übertragbaren Krankheiten. Gleichzeitig sollte damit ein Forum zum fachlichen Erfahrungs- und Kenntnisaustausch auf medizinischem Gebiet entstehen. Die PASO wurde als Regionalbüro in die Organisation integriert. Die Satzung des Völkerbundes, der nach dem ersten Weltkrieg gegründet wurde, sah unter anderem eine Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auf gesundheitlichem Gebiet vor. Jedoch ergaben sich aus der Existenz des OIHP mit der Gründung einer Gesundheitsorganisation des Völkerbundes unerwünschte Kompetenzüberschneidungen, so daß eine Personalverllechtung und eine Aufgabenverteilung zwischen beiden Organisationen vereinbart wurde. Das OIHP befaßte sich mit der Information und Dokumentation von Krankheiten, während die Gesundheitsorganisation des Völkerbundes die aktive Seuchenbekämpfung übernahm und zudem Fragen z. B. der Kindersterblichkeit, der Krebsforschung und der Medikamentenstandardisierung behandelte. Während des Zweiten Weltkrieges übernahm die United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) Teilaufgaben des OIHP und der Gesundheitsorganisation des Völkerbundes. Sie verteilte Medikamente in Europa und Asien, bekämpfte Kriegsfolgekrankheiten und sorgte für die Verbreitung geeigneter Fachliteratur. 3 Mit dem Ende des zweiten Weltkrieges wurde eine Neuordnung der internationalen Zusammenarbeit im Gesundheitssektor notwendig. Bereits auf der Konferenz in San Francisco, die die Charta der Vereinten Nationen ausarbeitete, wurde die Schaffung einer weltumspannenden Organisation beantragt, die sich mit allen Fragen des Gesundheitswesens beschäftigen sollte. Aus diesem Grund wurde in Artikel 55 der Charta der Vereinten Nationen die Lösung von Gesundheitsproblemen in den Zuständigkeitsbereich der Vereinten Nationen aufgenommen. Strittig war zunächst, ob die zu errichtende Organisation als abhängige Gliederung der Vereinten Nationen, nach dem Vorbild der Gesundheitsorganisation des Völkerbundes, oder als selbständige Sonderorganisation etabliert werden sollte. Im Sinne eines "functional approach" entschieden sich die Konferenzteilnehmer, die unpolitische Aufgabe der Lösung von Gesundheitsproblemen klar von den politischen Aufgaben der Vereinten Nationen zu trennen und deshalb die neue Organisation als unabhängige Sonderorganisation der Vereinten Nationen einzurichten. Der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) beschloß bereits auf seiner ersten 3 Vgl. Peck(1976), S. 12-17.

III. World Health Organization (WHO)

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Sitzung im Februar 1946 die Bildung eines Ausschusses, der eine Satzung für die neue Organisation entwerfen und eine Weltgesundheitskonferenz zur Gründung der Organisation vorbereiten sollte. Diese Weltgesundheitskonferenz tagte am 19. Juni 1946 in New York unter Teilnahme zahlreicher Staaten und internationaler Organisationen. Sie beschloß die Annahme der Satzung für die Weltgesundheitsorganisation und setzte eine Interimskommission, die die Geschäftsfiihrung der Organisation bis zur endgültigen Gründung übernehmen sollte. Denn nach den Statuten der Vereinten Nationen ist die Gründung erst nach der Ratifizierung durch den sechsundzwanzigsten Staat vollzogen. Dies erfolgte für die WHO am 7. April 1948. Die Aufgaben des OIHP, der Gesundheitsorganisation des Völkerbundes und der UNRRA gingen auf die neue Organisation über, der sich die PASO -später PAHO- als Regionalorganisation für den amerikanischen Kontinent anschloß. Der Aufgabenkatalog der WHO geht jedoch weit über die Tätigkeitsfelder ihrer Vorgängerinstitutionen hinaus. 4 So verzeichnet die Satzung beispielsweise als Aufgabe der WHO die Hilfe für den Aufbau nationaler Gesundheitssysteme, die Vereinheitlichung diagnostischer Verfahren und die Entwicklung von Normen für Nahrungsmittel, biologische und pharmazeutische Produkte. S Noch während der Amtszeit der Interimskommission begann die erste Nothilfeaktion der neuen Organisation, als im Herbst 1947 in Ägypten eine Choleraepidemie ausbrach. Die Zusammenarbeit vieler Staaten konnte so erfolgreich koordiniert werden, daß bereits Ende 1947 die Seuche eingedämmt und ihre schwersten Folgen beseitigt waren. Weitere Arbeitsschwerpunkte der Anfangsjahre bildeten neben der Seuchenbekämpfung der Ausbau des Seuchenfrühwarnsystems, die Verbesserung der bestehenden Sanitätsabkommen, die Fortsetzung der Standardisierungs- und Normierungsarbeiten, groß angelegte Impfkampagnen und anderen Aktionen gegen übertragbare Krankheiten, besonders Malaria und Tuberkulose, Gesundheitsprogramme für Mutter und Kind in Zusammenarbeit mit UNICEF sowie die Aufnahme vertraglich geregelter Beziehungen zu anderen internationalen Organisationen, wie die FAO, die UNESCO und der ILO, mit denen eine Zusammenarbeit sinnvoll erschien. Im Budget für 1949 waren ein Drittel der Mittel für Stipendien, die Verbreitung von Fachliteratur und die Verteilung von medizinischem Gerät und Gütern vorgesehen. 6 Mit der steigenden Mitgliedschaft von Entwicklungsländern gewann die Hilfe für den Aufbau nationaler Gesundheitssysteme eine zunehmende Bedeutung. Die Vertreter der WHO stießen dabei immer wieder auf die gleichen 4

Vgl. Peck (1976), S. 17 tT., Köhler (1987), S. 127f.

S Vgl. Art. 2 der Satzung der WHO.

6 Vgl. KtJhler(1987), S. 312 f. 21 HUdepohl

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Probleme in den staatlichen Gesundheitssystemen, namentlich eine ineffektive Planung, ein Mangel an qualifiziertem Personal und eine unzureichende Koordination des Gesundheitsbereiches mit anderen Sektoren. Mitte der sechziger Jahre ging die WHO deshalb zum Konzept des "Country Health Prograrnrning" (CHP) über, das bis heute Gültigkeit besitzt. Der erste Schritt des CHP besteht in einer Analyse der nationalen Gesundheitspolitik und der Aufdeckung ihrer Mängel. Daraufhin werden Informationen gesammelt, Projekte formuliert, Managementstäbe aufgebaut, gewonnene Erkenntnisse bewertet und fiir die Neuplanungen verwendet. Die WHO leistet dabei die Ausarbeitung länderspezifischer Organisationsformen fiir das Gesundheitswesen, die Ausbildung von Gesundheitspersonal über Stipendien, Seminare und Kurse, die Beschaffung von statistischem Material zur Planung und die Zusammenfiihrung interdisziplinärer Arbeitsgruppen. Die Expertenkomitees der WHO erstellen "health planning guidelines", Material zur Gesundheitserziehung und Studien zu Einzelproblemen. Das CHP bedeutete die Abkehr von einzelnen Soforthilfemaßnahmen und die Hinwendung zur langfristigen Gesundheitsplanung und dem systematischen Aufbau des nationalen Gesundheitswesens. 7 Die dreißigste Weltgesundheitsversammlung im Jahr 1977 formulierte das praktisch erprobte Vorgehen der WHO im vergangenen Jahrzehnt als offizielle Zielsetzung und Strategie der Organisation. Die Arbeit der WHO und ihrer Mitgliedstaaten in den kommenden Jahrzehnten sollte von dem Ziel geleitet sein, bis zum Jahr 2000 einen Gesundheitsstand rur alle Menschen zu erreichen, der es ihnen erlaubt ein sozial und wirtschaftlich produktives Leben zu ruhren. Die Gesundheitspolitik und die Arbeit der WHO werden dabei als Bestandteil eines integrierten sozialpolitischen Ansatzes verstanden. Als Grundkonzept der unmittelbaren Hilfeleistung rur die Menschen in den Entwicklungsländern wird die "Primary Health Care" verfolgt. Um diesem Konzept zum weltweiten Durchbruch zu verhelfen, veranstalteten die UNICEF und die WHO eine internationale Konferenz in Alma-Ata 1978, an der 134 Staaten und zahlreiche Vertreter internationaler Organisationen teilnahmen. Das Ergebnis dieser Konferenz war die Deklaration von Alma-Ata, die eine Klarstellung des Begriffs der Primary Health Care sowie ihrer notwendigen Bestandteile beinhaltete und die Bedeutung dieses Konzeptes als Kernstück nationaler Gesundheitssysteme hervorhob. 8 Die Forderung "Gesundheit rur alle" wurde zur selbstauferlegten Hauptaufgabe der WHO und mündete in das Aktionsprogramm "Global Strategy for Health for All by the Year 2000" ein, das von der Weltgesundheitsversamm7 Vgl. Köhler (l987), S. 713-715. 8 Vgl. Köhler (1987), S. 721 fr Zur weiteren Erläuterung des PHC siehe das vorangegangene Kapitel zu UNICEF.

111. World Health Organization (WHO)

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lung 1981 einstimmig verabschiedet wurde. Diese Strategie bezieht ihre Kernaussagen aus der Deklaration von Alma-Ata und setzt sich als ihr Hauptziel den Aufbau von Infrastrukturen im Gesundheitssektor auf der Basis der Primary Health Care. Sie versteht sich nicht als WHO-Strategie sondern als Ausdruck nationaler individueller und kollektiver Verantwortung, die von der WHO unterstützt wird. Aus diesem Grunde setzt die Strategie ganz auf die Selbstverantwortung der nationaler Regierungen und aller im Gesundheitswesen Tätigen. 9 Bis heute bildet die Global Strategy for Health for All die Leitlinie für die Arbeit der WHO, ergänzt um aktuelle Probleme, wie die Immunschwächekrankheit AIDS. Speziell hierfür beschloß die Weltgesundheitsversammlung 1987 die "Weltweite Strategie zur Verhütung und Kontrolle von AIDS", in deren Rahmen die WHO die Koordination und Führung bei der Unterstützung nationaler AIDS-Programme übernimmt. 10 2. Heutige Aufgaben

Entsprechend ihrer Teilaufgabe zur Erreichung des Weltfriedens setzt sich die WHO das Ziel, einen möglichst guten Gesundheitszustand für alle Völker zu erreichen. 11 Unter Gesundheit versteht die WHO einen "Zustand völligen körperlichen, seelischen und sozialen Wohlbefindens und nicht nur das Freisein von Krankheit oder Gebrechen" 12. Zur Verwirklichung dieses Zustandes sieht die Satzung der WHO einen Aufgabenkatalog vor, in der die Organisation aufgefordert wird, "a) als Leit- und Koordinationsstelle für internationale Arbeiten im Gesundheitswesen tätig zu sein; b) eine wirksame Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen, den Sonderorganisationen, den staatlichen Gesundheitsverwaltungen, den Berufsgruppen und allen sonstigen geeignet erscheinenden Organisationen herzustellen und zu unterhalten; c) den Regierungen auf Verlangen beim Ausbau von Gesundheitsdiensten zu helfen;

9 Vgl. K6hler(1987), S. 732-736. 10 Vgl. Vierheilig-Langlotz. Monika (1991): WHO-Weltgeswulheitsorganisation, in:

Wolfrom. R. (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen. 2. Aufl., München, S. 1104-1108, hier S. 1107. II Vgl. Artikel 1 der Satzung der WHO. 12 Präambel zur Satzung der WHO. 21'

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

d) geeignete fachliche Unterstützung und in Notfällen die erforderliche Hilfe zu leisten, wenn Regierungen darum ersuchen oder damit einverstanden sind; e) auf Ersuchen der Vereinten Nationen besondere Gruppen wie die Bevölkerung von Treuhandgebieten mit Gesundheitsdiensten oder -einrichtungen zu versorgen oder bei dieser Versorgung mitzuhelfen; f) alle etwa erforderlichen Verwaltungs- und technischen Dienste einschließlich epidemiologischer und statistischer Dienste einzurichten und zu unterhalten; g) die Arbeit zur Ausrottung epidemischer, endemischer und sonstiger Krankheiten anzuregen und voranzutreiben; h) erforderlichenfalls in Zusammenarbeit mit anderen Sonderorganisationen die Verhütung von Unfallschäden zu fördern; . i) erforderlichenfalls in Zusammenarbeit mit anderen Sonderorganisationen die Verbesserung der Ernährung, der Wohnverhältnisse, der sanitären Einrichtungen, der Erholungsmöglichkeiten, der wirtschaftlichen Verhältnisse oder der Arbeitsbedingungen und anderer Aspekte der Umwelthygiene zu fördern; j) die Zusammenarbeit zwischen wissenschaftlichen Gruppen und Berufsgruppen zu fördern, die zur Verbesserung der Gesundheit beitragen; k) Übereinkommen, Abkommen und sonstige Vorschriften vorzuschlagen und Empfehlungen über internationale Gesundheitsfragen abzugeben sowie alle Aufgaben zu erfüllen, die der Organisation dadurch zufallen und mit ihrem Ziel vereinbar sind; 1) die Gesundheit und das Wohlergehen von Mutter und Kind zu fördern und die Fähigkeit zu pflegen, in einer sich wandelnden Gesamtumwelt harmonisch zu leben; m) Tätigkeiten auf dem Gebiet der seelischen Gesundheit zu fördern, insbesondere diejenigen, welche die Herstellung harmonischer zwischenmenschlicher Beziehungen betreffen; n) Forschungsarbeiten auf dem Gebiet der Gesundheit anzuregen und durchzufiihren; 0) die Verbesserung der Unterrichts- und Ausbildungsnormen fiir Berufe im Gesundheitswesen, in der Medizin und in verwandten Fachbereichen zu fördern; p) erforderlichenfalls in Zusammenarbeit mit anderen Sonderorganisationen Verwaltungs- und Sozialmaßnahrnen im Zusammenhang mit der öffentlichen Gesundheit und der ärztlichen Betreuung vom Standpunkt der Vorbeugung und Heilung einschließlich der Krankenhausbetreuung und der sozialen Sicherheit zu untersuchen und darüber zu berichten; q) Auskünfte, Ratschläge und Unterstützung auf dem Gebiet der Gesundheit zur Verfügung zu stellen;

III. World Health Organization (WHO)

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r) bei allen Völkern zur Aufklärung der Öffentlichkeit über Fragen der Gesundheit beizutragen; s) nach Bedarf internationale Nomenklaturen von Krankheiten, von Todesursachen und von Verfahren auf dem Gebiet der öffentlichen Gesundheit aufzustellen und zu ändern; t) nach Bedarf die Diagnosemethoden zu standardisieren; u) internationale Normen für Nahrungsmittel, biologische, pharmazeutische und ähnliche Erzeugnisse zu entwickeln, aufzustellen und zu fördern; v) ganz allgemein alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um das Ziel der Organisation zu erreichen. "13 Die derzeitige Arbeit der WHO steht ganz unter dem Zeichen der 1981 begonnenen "Globalen Strategie für die Gesundheit aller bis zum Jahr 2000", die es allen Menschen ermöglichen soll, bis zum Jahr 2000 einen Gesundheitszustand zu erreichen, der es ihnen erlaubt, "ein sozial und ökonomisch produktives Leben zu führen. "14 Dieses Ziel soll durch die Stärkung der nationalen Gesundheitssysteme verwirklicht werden. Den Kern dieser nationalen Gesundheitssysteme bildet das Konzept der Primary Health Care, das die Entwicklung von gemeindeeigenen Basisdiensten vorsieht. Diese Basisdienste leisten unter Verwendung kostengünstiger und einfacher Techniken zur medizinischen Betreuung, Ernährung, Wasser- und Sanitärversorgung und zur Aufklärung die Wiederherstellung und Förderung der Gesundheit der Gemeindernitglieder. 15 Die Funktion der WHO im Rahmen der Gesundheit für alle-Strategie ist die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Strategie in nationale Strategien und Aktivitäten unter Berücksichtigung der jeweiligen nationalen Gegebenheiten. 16 Hierbei wird die Selbstverantwortung der Staaten für die Gesundheit ihrer Bevölkerung betont. 17 Dadurch entsteht eine Dreiteilung der Verantwortung für den Erfolg der globalen Strategie. Primär sind die Regierungen für den Gesundheitszustand ihres Volkes verantwortlich. Die WHO 13 Artikel 2 der Satzung der WHO.

14 Deutsche Zentrale ftl.r Volksgesundheit e. V. (Hrsg., 1984): Globale Strategie

"Gesundheit ftl.r alle bis zwn Jahr 2000", herausgegeben von der Weltgesundheitsorganisation 1981 unter dem Titel "Global Strategy for Health for All by the Year 2000", Schriftenreihe Heft 43, Frankfurt, 1984, S. 13. 15 Vgl. Köhler (1987), S. 724. 16 Vgl. WHO (Hrsg., 1987): Eighth General Programme of Work covering the period 1990-1995, "Health for All" Series, No. 10, Genf, S. 7 f. 17 Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 18. WHO, Regionalbüro ftl.r Europa Kopenhagen (Hrsg., 1985): Einzelziele zur Unterstützung der europäischen Regionalstrategie ftl.r "Gesundheit 2000", Kopenhagen, S. 188.

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C. TAtigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

leistet dazu Hilfestellung für ihre Mitgliedstaaten. Letztlich sind auch die Menschen in das Konzept eingebunden, das ihre aktive Beteiligung als Mitarbeiter im Gesundheitswesen, als Patient oder als gesundheitsbewußte Person verlangt. 18 Das Prinzip der "shared responsibility" zur Vermeidung von nationalen Souveränitätsverlusten tritt damit deutlich zutage. Bevor die WHO zur Unterstützung der Staaten bei der Umsetzung der nationalen Gesundheit für alle-Strategie tätig wird, prüft die Organisation nach, ob ihr Einsatz sinnvoll ist. Die WHO leistet Hilfestellung, wenn - die Problemstellung des Mitgliedstaates klar definiert ist, - das Problem für die öffentliche Gesundheit von größerer Bedeutung ist, - ein Potential zur Erzielung von Fortschritten erkennbar ist, - ein besonderer Grund für das Engagement der WHO vorliegt, z. B. weil eine Satzungsaufgabe angesprochen ist, die Entscheidungsträger der WHO zum Eingreifen auffordern, die Lösung des Problems die Koordination der WHO als Sonderorganisation im System der Vereinten Nationen erfordert oder die Aktivität der WHO eine positive Wirkung auf die Selbsterhaltung des Programmwachstums auf Landesebene erzielt, - die Programmaktivität von den Mitgliedstaaten mit tragbaren Kosten und Personal, das entweder sofort oder nach geeigneter Ausbildung zur Verfiigung steht, befriedigend entwickelt und erhalten werden kann, - die Programmaktivität so gestaltet ist, daß externe Ressourcen aus bilateralen, multilateralen oder nicht-staatlichen Quellen geworben werden können. 19 Gerade die letzten zwei Kriterien machen deutlich, daß sich die WHO nicht als Geldgeberorganisation, sondern als lenkende und koordinierende Autorität für internationale Gesundheitsaktivitäten versteht, die weniger isolierte WHOProjekte initiiert, als nationale Programme im Zusammenhang mit der Verwirklichung der globalen Zielsetzung fördert. 2o Im Rahmen eines Studienkurses gab ein Referent der WHO ein Beispiel aus dem Bereich der Wasserversorgung zur Verdeutlichung der Rolle der WHO: "Die Weltgesundheitsorganisation hat nicht das Geld, auch nur einen Meter Rohr zu kaufen, aber sie kann vorschlagen, wo es am günstigsten zu legen sei"21.

18 Vgl. WHO, RegionalbÜfo für Europa Kopenhagen (Hrsg., 1985), S. 188 ff., WHO, RegionalbÜfo für Europa Kopenhagen (Hrsg., 1991): WHO in Europa, Kopenhagen, S. 9. 19 Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 4648. 20 Vgl. WHO, RegionalbÜfo für Europa Kopenhagen (Hrsg., 1991), S. 1. 21 Zitiert nach Grauhan. Antje (1960): Die Arbeit der Weltgesundheitsorganisation, in: Deutsche Schwesternzeitung, 13. Jg., S. 426431, hier S. 429.

III. World Health Organization (WHO)

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Ihre Unterstützungsaufgabe nimmt die WHO in Form von zwei Ansätzen wahr, zum einen durch Koordination und zum anderen durch Kooperation. 22 Im Rahmen ihrer Koordinations/unktion bemüht sich die WHO um die Identifizierung von globalen Gesundheitsproblemen und die Formulierung von Gesundheitspolitiken und -programmen zu ihrer Lösung. Dazu gehört die Lobbytätigkeit bei nationalen Regierungen um einen internationalen Konsens über Gesundheitsstrategien und die Werbung für ein gesundheitsgerechtes Verhalten, z. B. durch Darstellung der gesundheitsschädlichen Wirkung von Tabak oder Alkohol. Außerdem engagiert sich die WHO in der Mobilisierung von finanziellen und personellen Ressourcen im Mitgliedstaat und aus dem Ausland für die nationalen Gesundheitsprogramme, insbesondere bei Entwicklungsländern. Die Grundlage für die Entwicklung nationaler Strategien bilden gültige Informationen über den Gesundheitszustand und die Gesundheitsförderung in der Bevölkerung. Dafür erstellt die WHO in großem Umfang Gesundheitsstatistiken, entwickelt Normen für Medikamente und ihre Anwendung, Standards rur Krankheitsbenennung, ihre Diagnose und Therapie, fördert Forschung und Entwicklung im Gesundheitsbereich, unterstützt den Informationsaustausch von Experten in Seminaren und Konferenzen und sorgt für die Informationsverbreitung. Zur Abwendung von Epidemien unterhält die WHO z. B. einen weltweiten Gesundheitswamdienst. 23 Während die WHO zu ihrer Koordinationstätigkeit im wesentlichen durch ihre Satzung ermächtigt ist, erfolgt die Kooperation nur auf Anforderung der Regierungen. Die Kooperation hat die frühere Form der technischen Hilfe abgelöst und vollzieht sich in einer partnerschaftlichen Beziehung zwischen der WHO und einem Mitgliedstaat oder zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten unter Vermittlung der WHO. In Zusammenarbeit mit dem Mitgliedstaat bietet die WHO ihre Beratung und Hilfeleistung bei der Umsetzung des von der Regierung erstellten nationalen Gesundheitsprogramms an. 24 Dabei steht die Stärkung der nationalen Kapazitäten im Vordergrund. Dazu berät die WHO durch Expertenteams die Regierung bei der Entwicklung und dem Einsatz von Führungskräften im Gesundheitswesen, entwickelt Schulungsmaterialien, fördert die Errichtung oder Umstrukturierung von Schulungseinrichtungen sowie die Ausbildung von Ausbildern und vergibt in großem Umfang Stipendien zur Ausbildung nationaler Experten im In- oder Ausland. 25 Außerdem unterhält Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 9. Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 14-16. Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 16 f Vgl. Deutsche Zentrale fiIr Volksgesundheit e. V. (Hrsg., 1984), S. 67 f, WHO (Hrsg., 1994a): The Work of WHO 1992-1993. Biennia1 Report of the DirectorGeneral to the World Health Assembly and to the United Nations, Genf, S. 31 f. 22 23 24 25

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

die WHO für ihre Mitgliedstaaten einen Versorgungsdienst für Güter, z. B. Medikamente und Impfstoffe, und Ausrüstung, wie Krankenhaus- oder Laborausstattungen. Über ein weltweites Netz potentieller Anbieter und Händler beschafft die WHO zu besonders günstigen Konditionen Material für ihre Mitgliedstaaten. 26 Als Rahmen für ihre gesamte programmatische Arbeit formuliert die WHO einen mittelfristigen Plan, "The General Programme of Work", der nicht nur die Unterstützungsaktivitäten der WHO, sondern auch den Führungsprozeß in der Organisation erfaßt. Alle aktuellen oder neuen Aktionen der WHO sind diesem Rahmenplan zu entnehmen. Der Plan für 1990-1995 bildet vier ineinandergreifende Programmkategorien: 27 1. Die Kategorie FUhrung, Koordination und Management beschäftigt sich mit der Formulierung der WHO-Politik und ihrer Durchsetzung bei den Mitgliedstaaten und anderen internationalen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Foren, sowie mit der Entwicklung, der Koordination und dem Management des WHO-General Programme. Die einzelnen Programme beinhalten unter anderem die Optimierung des WHO-Management, die Informationsarbeit und die weltweite Koordination der Gesundheit für alleStrategie. 2. Die Kategorie Gesundheitssysteminfrastruktur unterstützt den Aufbau umfassender Gesundheitssysteme auf der Basis der Primary Health Care. Programme dieser Kategorie sorgen für ein fähiges Management im Gesundheitswesen, eine umfassende Informationsversorgung, die Anwendung geeigneter Technologien und die Installation einer sozialen Kontrolle des Gesundheitswesens. 3. Die Kategorie Gesundheitswissenschajt und Technologie betrim die Bestandteile des Gesundheitssystems, namentlich Ausrüstung, Methoden und Technologien. In einer Vielzahl von Programmen werden alle Bereiche medizinischer Forschung zur Vorbeugung und Kontrolle von Krankheiten und zur Entwicklung von Diagnose- und Therapiemethoden erfaßt. Insbesondere die Programme zur AIDS-Forschung und nicht-ansteckender Krankheiten, wie Krebs und Herzerkrankungen, fallen unter diese Kategorie. Außerdem werden Programme zur Untersuchung von Umwelteinflüssen auf die Gesundheit und von Gesundheitsproblemen von Bevölkerungsgruppen, alten Menschen oder Menschen am Arbeitsplatz, aufgelegt.

26 Vgl. WHO (Hrsg., 1988): WHO. What it is, what it does, Genf, S. 22. 27 Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S 55 f. und S. 195-197.

III. World Health Organization (WHO)

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4. Die Kategorie Programmunterstützung ennöglicht die Durchführung der Progranune durch die Bereitstellung von Infonnationen, Finanzmittel, Organisation und Material. Das Personal- und Haushaltswesen einschließlich Kontrollaktivitäten, die Publikationsarbeit und der Versorgungsdienst der WHO werden hier subsumiert. Neben der langfristigen Unterstützungsarbeit leistet die WHO Nothilfedienste. So fungiert sie als Gesundheitsberater fiir die Aktionen der Vereinten Nationen, stellt Nahrungsmittel- und Medikamentenlieferungen zusammen und entsendet Expertenteams, die in der Krisenregion Gesundheits- und Ernährungsberichte zur Entwicklung von Strategien erstellen. Medikamenten- und Ausrüstungsspenden werden zu Standardsätzen, Hygienesets, Narkosesets usw., zusarnmengefaßt. Anschließend wird ihre Verteilung arrangiert. 28 Die Darstellung des Tätigkeitsspektrurns der WHO macht deutlich, daß die WHO in jedem Mitgliedsland ein funktionsfähiges Gesundheitssystem anstrebt. Der Schwerpunkt ihrer Aktivitäten liegt auf den Entwicklungsländern, in denen verzerrte politische Willensbildungsprozesse den Aufbau einer geeigneten Gesundheitsinfrastruktur von staatlicher Seite verhindern. Vor diesem Hintergrund ist die WHO als diejenige Institution anzusehen, die ersatzweise fiir die nationalen politischen Entscheidungsträger staatliche Allokationsaufgaben überninunt oder auf eine Erfüllung dieser Aufgaben hinwirkt. Nach der Analyse der rechtlichen Basis der WHO-Tätigkeiten soll als nächster Schritt die reale Finanzierung der WHO-Aufgaben vor dem Hintergrund der Erkenntnisse aus der Kollektivgütertheorie bewertet werden.

3. Rechtsgrundlage der Ttitigkeiten Die WHO wurde aufgrund einer völkerrechtlichen Willenserklärung mehrerer Staaten, die ihrerseits Völkerrechtssubjekte sind, gegründet. Die Gründerstaaten verfolgten mit der Organisation ein völkerrechtlich erlaubtes Ziel, zu dessen Verwirklichung sie die Organisation mit einem eigenen Willen und souveränen Rechten und Pflichten ausstatteten. Dadurch besitzt die WHO als zwischenstaatliche internationale Organisation eine Völkerrechtsubjektivität, die jedoch nur so weit reicht, wie es zur Erreichung ihres Organisationsziels notwendig ist. Außerdem können die Mitgliedstaaten die Rechte und Pflichten der Organisation nach eigenem Willen einschränken oder auch völlig beseitigen. Dementsprechend kann die WHO nur als partielles Völkerrechtssub28 Vgl. WHO, RegionalbÜfo fl1r Europa Kopenhagen (Hrsg., 1993): WHO in a New Europe, Kopenhagen, S. 4.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

jekt mit funktioneller Rechtspersönlichkeit bezeichnet werden. 29 Die Organe der WHO besitzen keine eigene Völkerrechtssubjektivität, sondern agieren im Namen der WHO. Gegenüber Nichtmitgliedstaaten erlangt die WHO nur dann eine Völkerrechtsubjektivität, wenn der Drittstaat sie ausdrücklich oder stillschweigend anerkennt. 30 Die Rechtsordnung, auf deren Grundlage die WHO agiert, besteht aus dem Gründungsvertrag, einem völkerrechtlichen Vertrag, der als Primärrecht bezeichnet wird, und den Rechtsregeln, die die WHO selbst scham, soweit sie dazu von den Mitgliedstaaten im Gründungsvertrag ermächtigt ist. Diese Rechtsregeln werden als Sekundärrecht bezeichnet. Da beide Rechtskreise in vollem Umfang nur fiir die Mitgliedstaaten, nicht fiir Drittstaaten, gelten, handelt es sich um partikulares Völkerrecht. 31 Im Gründungsvertrag bzw. der Satzung der WHO wird das Organisationsziel, die Förderung der Gesundheit aller Völker, und die bereits beschriebenen Aufgaben der Organisation festgelegt.32 Die Mitgliedschaft in der Organisation steht allen Staaten offen. Mitglieder der Vereinten Nationen können durch Annahme der Satzung Mitglied werden. Andere Staaten haben einen Antrag zu stellen, über dessen Annahme das oberste Entscheidungsorgan der WHO mit einfacher Mehrheit entscheidet. Territorien, die ihre internationalen Beziehungen nicht selbständig wahrnehmen können, haben die Möglichkeit als assoziierte Mitglieder an den Versammlungen der Organe der WHO ohne Stimmrecht teilzunehmen, wenn der fiir sie handelnde Staat die assoziierte Mitgliedschaft beantragt.33 Für den Austritt eines Mitglieds enthält die Satzung der WHO keine Regelung. Als einige damalige Ostblockstaaten in den Zeit zwischen 1950 und 1953 ihre Mitgliedschaft aufkündigten, betrachtete die WHO die Staaten in dieser Zeit als "nicht aktive Mitglieder".34 Die Organe der WHO sind die Weltgesundheitsversammlung, der Exekutivrat und das Sekretariat. 3S Die Weltgesundheitsversammlung besteht aus Delegierten der Mitgliedstaaten und stellt das oberste Entscheidungsorgan der Organisation dar. 36 Der Exekutivrat der WHO besteht aus 31 Personen mit Fachkenntnissen im Gesundheitswesen, die im Gegensatz zur anderen Organisationen im UN-System nicht ihre Herkunftsstaaten repräsentieren, sondern 29 30 31 32 33 34

Vgl. Seidl-Hohenveldern (1992), S. 3 f. und S. 38-40. Vgl. Seidl-Hohenveldern (1992), S. 42 f. Vgl. Seidl-Hohenveldern (1992), S. 203 f. Vgl. Artikell und 2 der Satzung der WHO. Vgl. Artikel 3-8 der Satzung der WHO. Vgl. Seidl-Hohenveldern (1992), S. 69. 3S Vgl. Artikel 9 der Satzung der WHO. 36 Vgl. Artikel 10-18 der Satzung der WHO.

III. World Health Organization (WHO)

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als Einzelpersonen handeln. 37 Die Gesundheitsversammlung wählt die Mitgliedstaaten, die eine Person für den Exekutivrat benennen dürfen. Der Exekutivrat ist das Vollzugsorgan der Gesundheitsversammlung. 38 Das Sekretariat führt die Beschlüsse der Gesundheitsversammlung und des Exekutivrats durch und wird vom Generaldirektor geleitet. Der Generaldirektor wird auf Vorschlag des Exekutivrates von der Weltgesundheitsversammlung ernannt und untersteht dem Exekutivrat. 39 Die weitergehende Darstellung der Funktionen der WHO-Organe erfolgt an späterer Stelle. 40 Die Satzung der WHO begründet weiterhin die regionale Gliederung der Organisation. Die Weltgesundheitsversarnmlung bestimmt die geographischen Gebiete, in denen die Errichtung einer regionalen Organisation angestrebt wird. Die Gründung der Regionalorganisation kann aber nur mit Zustimmung der Mitgliedstaaten der WHO in diesem Gebiet erfolgen. Eine Regionalorganisation besteht aus einem Regionalkomitee und einem Regionalbüro, an dessen Spitze der Regionaldirektor steht. Die Zusammensetzung und die Funktionen des Regionalkomitees entsprechen denen der Weltgesundheitsversammlung. Das Regionalbüro nimmt die Aufgaben des WHO-Sekretariats auf Regionalebene wahr. 41 Für die Mitgliedstaaten entstehen durch die Mitgliedschaft in der WHO umfangreiche Berichtspflichten. Jährlich sind Berichte zu Maßnahmen in bezug auf die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung, zu der Umsetzung der von der WHO abgegebenen Empfehlungen oder beschlossenen Übereinkommen und zu Gesetzesänderungen auf dem Gebiet des Gesundheitswesens abzugeben. Das Mitglied hat der WHO statistische Daten zum Gesundheitszustand der Bevölkerung zur Verfügung zu stellen und weitere Auskünfte auf Verlangen der WHO zu erteilen. 42 Die WHO und ihre Vertreter genießen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten diejenigen Privilegien und Immunitäten, die zur Erfüllung ihrer Aufgabe notwendig sind. 43 Außerdem sieht die Satzung vor, daß die Organisation mit den Vereinten Nationen als Sonderorganisation auf der Grundlage eines Abkommens in Beziehung gebracht wird. Das Beziehungsabkommen ist mit einer

Vgl. Dicke (1974), S. 51. Vgl. Artikel 24-29 der Satzung der WHO. Vgl. Artikel 30 ff. der Satzung der WHO. Siehe Abschnitt 6. dieses Kapitels. Vgl. Artike144 ff. der Satzung der WHO. 42 Vgl. Artikel 61-65 der Satzung der WHO. 43 Vgl. Artikel 66 f. der Satzung der WHO.

37 38 39 40 41

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

Zweidrittelmehrheit durch die Weltgesundheitsversammlung zu genehmigen. 44 Die WHO besitzt auf der Grundlage ihrer Satzung eine Rechtserzeugungsbefugnis, die jedoch nicht unbegrenzt ist, sondern durch den im Gründungsvertrag bekundeten Willen der Mitgliedstaaten beschränkt wird. Die Rechtserzeugung bezieht sich zum einen auf internes Sekundärrecht, das den Verwaltungsbetrieb der Organisation, das Personalwesen und die Aufgabenverteilung unter den Abteilungen regelt, zum anderen auf externes Sekundärrecht, das eine Rechtswirkung auf die Mitgliedstaaten entfaltet. Als mildestes Mittel des externes Sekundärrechts ist eine Empfehlung (resolution, recommendation) der WHO einzustufen, die zwar keine rechtsbindende Wirkung für Mitgliedstaaten hat, aber rechtsverbindlich für die Organe der WHO wirkt. Darüber hinaus löst eine Empfehlung die Berichtspflicht der Mitgliedstaaten aus, die WHO über Maßnahmen zur Umsetzung der Empfehlung zu informieren. 45 Außerdem kann die WHO Übereinkommen (convention, agreement) im Zuständigkeitsbereich der Organisation mit einer Zweidrittelmehrheit beschließen. Diese Übereinkommen konstituieren die Pflicht der Mitglieder zur Umsetzung in nationales Recht, sowie zur Darlegung von Gründen, falls die Umsetzung nicht iIUlerhalb einer Frist von achtzehn Monaten erfolgt ist. Ist das Übereinkommen in nationales Recht eingegangen, schließen sich daran Berichtspflichten über getroffenen Maßnahmen an. 46 Für bestimmte Teile ihres Aufgabenbereiches kann die WHO völkerrechtlich verbindliche Vorschriften (regulations) erlassen, ohne daß zur deren Geltung im iIUlerstaatlichen Recht eine Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten nötig wäre. Die Bereiche, für die diese Rechtssetzung durch die WHO möglich ist, sind in der Satzung aufgeführt. Sie betreffen die Epidemieeindämmung, die Normierung von KrankheitsbeneIUlung, Medikamentenkennzeichnung und -werbung, und die Normen für Therapie- und Diagnosemethoden, sowie für Reinheit, Unschädlichkeit und Wirkung von international gehandelten Medikamenten und ähnlichen Produkten. 47 Nach Beschlußfassung der Vorschriften durch die Weltgesundheitsversamrnlung und Mitteilung an die Mitglieder treten die Vorschriften für alle Mitglieder in Kraft, weIUl nicht die Ablehnung der Vorschriften iIUlerhalb einer bestimmten Frist dem Generaldirektor angezeigt wird. 48 Die-

44 45 46 47 48

Vgl. Artikel 69 der Satzung der WHO. Vgl. Artikel 23 in VerbindWlg mit Artikel 62 der Satzung der WHO. Vgl. Artikel 19 Wld 20 in VerbindWlg mit Artikel 61 fT. der Satzung der WHO. Vgl. Artikel 21 der SatzWlg der WHO. Vgl. Artikel 22 der SatzWlg der WHO.

lII. World Health Organization (WHO)

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ses Verfahren des "contracting out" wahrt die Einzelinteressen und die Souveränität der Mitgliedstaaten. 49 Ihre Rechtssetzungsbefugnis im Wege des contracting out wandte die WHO im Laufe ihrer Geschichte nur rur zwei internationale Gesundheitsordnungen an: 1967 fiir die "Nomenclature Regulations" und 1969 fiir die "International Health Regulations". Üblicherweise spricht die WHO Empfehlungen an ihre Mitglieder aus. so Die WHO als staatliche internationale Organisation ist auf dem Gebiet der Gesundheit tätig, einer Aufgabe, die von den Vereinten Nationen als internationale Aufgabe eingeschätzt wird. Deshalb ist die Einbindung der WHO in das UN-System wünschenswert. Durch einen völkerrechtlichen Vertrag zwischen der WHO und den Vereinten Nationen, der die Beziehungen der beiden unabhängigen und gleichberechtigten Organisationen regelt sowie deren Rechte und Pflichten festlegt, wird die WHO zur Sonderorganisation der Vereinten Nationen (Specialized Agency).SI Die Zugehörigkeit zum UN-System bedeutet keine Abhängigkeit von den Vereinten Nationen. Ebensowenig nimmt das Beziehungsabkommen eine Kompetenzverteilung zwischen UN und WHO vor, so daß Unterorgane der Vereinten Nationen, z. B. UNICEF, Aktivitäten entwickeln können, die im Tätigkeitsbereich der Sonderorganisationen liegen. S2 Die Rechtsgrundlage rur die Angliederung von Sonderorganisationen durch Beziehungsabkommen bilden die Artikeln 57 und 63 der Charta der Vereinten Nationen. Sie begtiinden die freie Vereinbarkeit der Verträge, die vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) mit der Sonderorganisation geschlossen werden und von der Generalversammlung der Vereinten Nationen zu genehmigen sind. Die Beziehungsabkommen dienen der Vermeidung von Parallelaktivitäten und der Koordination der Arbeiten. 53 Die Angliederung von Sonderorganisationen ermöglicht die Dezentralisierung von UN-Aufgaben und eine bessere Kooperation der Staaten durch Entlastung der "technischen" Aufgaben von politischen Diskussionen innerhalb der Vereinten Nationen. So wurde zwar die Übereinstimmung der Mitgliederbestände zwischen den UN und den Sonderorganisationen angestrebt, aber nicht vollstänVgl. Seidl-Hohenveldem (1992), S. 224. Hoole. Francis W (1976): Politics and Budgeting in the World Hea1th Organization, B1oomington, London, S. 35. SI Vgl. Meng. Wemer (1991): Konunentar zu Artikel57, in: Simma. Bnmo (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, München, S. 739-761, hier S. 741 f1 S2 Vgl. Meng (1991), S. 749 f. 53 Vgl.Meng(1991),S. 749f. 49

so Vgl.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

dig umgesetzt. 54 So ist die Schweiz kein Mitglied der Vereinten Nationen, gleichwohl aber Mitglied der WHO. Das Beziehungsabkommen zwischen den Vereinten Nationen und der WHO regelt die gegenseitige Vertretung der Organisationen in den Versammlungen und Beratungen der Partnerorganisation sowie den Austausch von Informationen und Dokumenten, um eine Basis für die Zusammenarbeit zu schaffen. Die WHO hat die Vorschläge der Vereinten Nationen auf ihre Tagesordnung zu setzen und in ihren Beratungen angemessen zu berücksichtigen. Die Arbeit des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen muß die WHO nach Kräften unterstützen. Auf Verlangen des Internationalen Gerichtshofs hat die WHO über benötigte Informationen Auskunft zu geben. Zu Rechtsfragen kann die WHO vom Internationalen Gerichtshof Gutachten erstellen lassen. Um ein einheitliches Personalwesen innerhalb des UN-Systems zu schaffen und den Austausch von Personal zu erleichtern, kooperieren die Vereinten Nationen und die WHO bei der Ausarbeitung und Weiterentwicklung eines gemeinsamen Personalstatuts. Die WHO erkennt die UN als zentrale Sammelstelle für statistische Informationen an, während die WHO als Spezialsarnrnelstelle für statistische Daten des Gesundheitswesen anerkannt wird. Gemeinsam wird eine Vereinheitlichung der Sammlung und Aufbereitung von Daten angestrebt. Zur Vermeidung von Überkapazitäten werden administrative und technische Dienste, wie Übersetzungsdienste und Fahrbereitschaften, so weit wie möglich gemeinsam genutzt. Die WHO hat ihren Haushaltsplan an die Generalversammlung der Vereinten Nationen zwecks Prüfung weiterzugeben und Änderungsvorschläge entgegenzunehmen. Die Beamten der WHO erhalten den Ausweis der Vereinten Nationen, der sie als Träger spezieller Privilegien und Immunitäten legitimiert. 55 Die WHO genießt die Vorrechte, die in der Konvention über die Privilegien und Immunittiten der Sonderorganisationen der Vereinten Nationen vereinbart sind. Besondere Bestimmungen für die WHO sind im Anhang der Konvention verzeichnet. Die Konvention wurde 1947 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet und an alle Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen und der Sonderorganisationen zur Annahme vorgelegt. Die Weltgesundheitsversammlung beschloß die Annahme 1948. Die Konvention begründet den Status der Sonderorganisationen als juristische Personen, die Eigentum erwerben, darüber verfügen können und vor Ge54 Vgl. Meng (1991), S. 741 und S. 748. 55 Vgl. Agreement between the United Nations and the World Health Organization,

adopted by the First World Health Assembly on 10 July 1948, abgedruckt in: WHO (Hrsg., 1992a), Basic Documents, 39th edition, Genf, S. 41-49.

IIl. World Health Organization (WHO)

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richt auftreten dürfen. Das Eigentum und die Grundstücksanlagen genießen die Immunität und Unantastbarkeit diplomatischer Vertretungen. Die Organisation ist von direkten Steuern, Zöllen sowie Einfuhr- und Ausfuhrbeschränkungen befreit, unterliegt in ihrer Korrespondenz keinerlei Zensur und besitzt das Recht zur Benutzung von Codes und Kurierdiensten. Die Vertreter der WHO genießen während der An- und Abreise sowie ihres dienstlichen Aufenthaltes im Mitgliedstaat diplomatischen Status. Die Angestellten der WHO erhalten ebenfalls diplomatische Immunität. Ihre Namen müssen dem Mitgliedstaat angezeigt werden. Als gültiges Reisedokument erhält das Personal der WHO das Laissez-passer der Vereinten Nationen. Für die leitenden Mitarbeiter der WHO gilt das Laissez-passer als Diplomatcnpaß. Speziell fiir die WHO wurde eine Immunität fiir die Vertreter der assoziierte Mitglieder und die Expertengruppen der WHO vereinbart. 56 Mit Mitgliedstaaten, in denen WHO-Projekte durchgefiihrt werden sollen, wird ein Basisvertrag zwischen der Regierung des Staates und der WHO geschlossen. Er beinhaltet die allgemeine Beschreibung der Hilfeleistungen, die die WHO anbieten kann, und die Verpflichtungen der Regierung des Mitgliedstaates. Für ein konkretes Projekt wird eine spezielle Vereinbarung getroffen. Auf der Grundlage eines Operationsplanes konkretisiert die Vereinbarung das Projekt und legt den Zeitplan sowie die Pflichten der WHO und der Regierung in bezug auf Personal, Material und Ausrüstung fest. Die Projektüberwachung wird vom zuständigen Regionalbüro, bei interregionalen Projekten vom Sekretariat der WHO vorgenommen. 57 4. Finanzierung

a) Quellen der tatsächlichen Finanzierung Die WHO finanziert ihre Aktivitäten aus drei Quellen: 58 (1) Mitgliedsbeiträge, (2) Zuwendungen von Regierungen, Stiftungen und internationalen Organisationen sowie

56 Vgl. Convention on the Privileges and Immunities of the Specialized Agencies, adopted by the first World Health Assembly on 17 July 1948 und Annex Vll-The World Health Organization, abgedruckt in: WHO (Hrsg., 1992a), Basic Documents, 39th edition, Genf, S. 23-37. 57 Vgl. WHO (Hrsg., 1976): Introducing WHO, Genf, S. 69. 58 Vgl. WHO (Hrsg., 1980): Proposed Programme Budget for the Financial Period 1982-1983, PB/82-83, Genf, S. 8-10.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

(3) sonstige Einnahmen, insbesondere Zinsen und Entgelte für die UNDPVerwaltung. (1) Mitgliedsbeitrdge

Zur Bemessung der Beiträge, die die Mitgliedstaaten an die WHO zu entrichten haben, verwendet die WHO die Beitragsskala der Vereinten Nationen. Diese Beitragsskala wird modifiziert um die Veränderungen, die sich aus dem unterschiedlichen Mitgliederbestand beider Organisationen ergeben. 59 Ausgangspunkt für die Berechnung eines Mitgliedsbeitrags ist das Volkseinkommen einer vereinbarten Referenzperiode in Landeswährung, das in eine einheitliche Währung, US-$, umgerechnet wird. 6o Anschließend werden auf diese Größe Entlastungsmechanismen wegen niedrigen Pro-Kopf-Einkommens und hoher Auslandsverschuldung angewandt. Mitgliedstaaten, deren Pro-Kopf-Einkommen unter einem bestimmten Schwelleneinkommen, seit 1985 2200 US-$, liegt, erhalten einen Abschlag in Höhe von 85 Prozent der Differenz zwischen ihrem tatsächlichen Einkommen und dem Schwelleneinkommen. Auf diese Weise erhalten Länder mit dem niedrigsten Pro-KopfEinkommen die höchste Entlastung. Die Korrektur im Falle einer hohen Auslandsverschuldung beträgt zwölf Prozent der Tilgungen auf die bestehende Auslandsverschuldung. Zusätzlich gelten für die Beitragsfestsetzung Ober- und Mindestgrenzen sowie Höchstwerte für den Beitragsanstieg bzw. -abfall zweier aufeinanderfolgender Beitragsskalen. Die Obergrenze für einen Mitgliedsbeitrag beträgt 25 Prozent des Gesamtbudgets, die Mindestgrenze 0,01 Prozent. Für die Festlegung der Maximalabweichungen zwischen neuem und altem Beitragssatz wurde ein Raster entwickelt, das z. B. bei einem Beitragssatz von 5 % eine Änderung von maximal 5 %, bei einem Beitragssatz von 2,5 bis 4,99 % eine Änderung von maximal 7,5 % usw. zuläßt. Dieses Berechnungsverfahren zur Ermittlung der Beitragsskala hat zum Ergebnis, daß etwa Zweidrittel der 187 WHO-Mitglieder einen Beitrag von 0,03 Prozent oder weniger zum Budget leisten. Die für wichtige Fragen entscheidende Zweidrittelmehrheit könnte also von Staaten gebildet werden, die nicht mehr als etwa zwei Prozent der Einnahmen zum Budget beitragen. Die Staa-

Vgl. WHO (Hrsg., 1980), S. 9. Vgl. zwn folgenden Koschorek, Wilfried (1991): Beitragssystem, in: Wolfrum, R. (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, 2. Aufl., München, S. 45-53, hier S. 46-51. 59 60

111. World Hea1th Organization (WHO)

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ten der EU tragen etwa ein Drittel der Finanzierungslast des Budgets. 61 Die Bundesrepublik Deutschland nimmt den Rang des viertgrößten Beitragszahlers der WHO ein, wie die Auflistung der zehn größten Beitragszahler in Tabelle 36 zeigt. Tabelle 36 Die zehn größten Beitragszahler der WHO 1993 in % des Budgetvolumens 25,00 12,24 9,25 8,78 5,90 4,94 4,22 3,06 1,95 1,47 76,81 Gesamt Quelle:WHO (Hrsg., 1992): Proposed Programme Budget for the Financial Period 1994-1995, PB/94-95, Geneva, S. A-24-30. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Vereinigte Staaten Japan Russische Föderation Deutschland Frankreich Großbritannien Italien Kanada Spanien Niederlande

Diese zehn Staaten, die etwa 5 Prozent des Mitgliederbestandes ausmachen, tragen demnach mehr als Dreiviertel der Finanzierungslast des Budgets. Zur Stärkung der gemeinsamen Interessen haben sich die Hauptbeitragszahier der vier größten Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, der International Labour Organization (ILO), der FAO, der UNESCO und der WHO, 1964 zu einem Koordinationsgremium, der "Genfer Gruppe" zusammengeschlossen. Zur Genfer Gruppe gehören Australien, Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, die Niederlande, Spanien, Schweden, die Schweiz und die USA. Die Leiter der UN-Abteilung der zuständigen Ministerien aus den Ländern der Genfer Gruppe treffen sich jährlich um Fragen des Haushalts und der Finanzierung der Sonderorganisationen abzustimmen. 62

61 Vgl. Koschorek(1991), S. 51. 62 Vgl. Koch, Lothar (1984): Finanzmittel für Fachkompetenz. Die Finanzierung der

UN-Sonderorganisationen unter besonderer Berücksichtigung des Beitragsanteils der Bundesrepublik Deutschland, in: Vereinte Nationen, 32. Jg., Heft 1, S. 19-25, hier S. 21 f. 22 Hüdepohl

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

Die Mitgliedsbeiträge bilden zusammen mit den sonstigen Einnahmen die regulären Mittel der WHO und werden in das Regular Budget eingestellt. 63 Für den Zeitraum 1992/93 erreichte das Regular Budget ein geplantes Volumen von 735 Mio. US_$.64 Ein Mitgliedsbeitrag ist bis Ende Januar des betreffenden Jahres fallig. Kommt ein Mitglied seiner Zahlungsverpflichtung nicht nach, sieht die Satzung auf der Grundlage eines entsprechenden Beschlusses der Weltgesundheitsversammlung den Entzug des Stimmrechts sowie die Einstellung von Leistungen und Diensten der WHO an das Mitglied vor. 65 Jedoch wird eine Überschreitung dieser Frist von den Mitgliedstaaten als Mittel benutzt, ihre Mißbilligung gegenüber der Politik der Organisation auszudrücken. 66 Durch die Zurückhaltung falliger Mitgliedsbeiträge befindet sich die WHO seit 1992/93 in finanziellen Problemen. Bei einem effektiven Gesamteinnahmevolumen von 1.445 Mio. US-$ für den Zeitraum 1992/1993 machen die ausstehenden Beiträge in Höhe von 106 Mio. US-$ einen Fehlbetrag von 7,3 Prozent aus. Daraufhin konnte der Budgetansatz nicht voll ausgeschöpft werden, die Durchführung von Programmen wurde reduziert und der Generaldirektor mußte Umschichtungen innerhalb des Budgets vornehmen. 67 Die Einzahlungsrate der Mitgliedsbeiträge für 1992/93 betrug 85,06 % gegenüber 89,4 % des vorangegangenen Zweijahreszeitraums 1990/91. 68 Zur Steigerung der Einzahlungsrate beschloß die Weltgesundheitsversammlung schon 1988 ein Anreizscherna, wonach frühzeitige Beitragszahler eine Beitragsermäßigung erhalten. Die Höhe des Abschlages, der mit dem Mitgliedsbeitrag des nächsten Jahres verrechnet wird, hängt von dem Zeitpunkt und dem Umfang der geleisteten Zahlung ab. 69

63 Vgl. WHO (Hrsg., 1980), S. 9 f. 64 Vgl. WHO (Hrsg., 1992b): Proposed Programme Budget for the Financial Period

1994a-1995, PB/94-95, Geneva, S. A-l. 65 Vgl. Artikel? der Satzung der WHO. 66 Vgl. Koch (1984), S. 23. 67 Vgl. Unser, Ganther (1992): Die UNO. Aufgaben und Strukturen der Vereinten Nationen, 5. Aufl., München, S. 183, WHO (Hrsg., 1994a), S. 130. 68 Vgl. WHO (Hrsg., 1994b): Financial report and audited financial statements for the financial period I January 1992 - 31 December 1993 and report of the External Auditor to the World Health Assembly, A47/42, Geneva, S. I. 69 Vgl. WHO (Hrsg., 1991): Executive Board, 87th session, Geneva, 14-25 January 1991, Resolutions and Decisions, Annexes, Geneva, EB 8711 99 llRECII , S. 44 f.

III. World Health Organization (WHO)

339

Jedoch steht unter Berücksichtigung der Einzahlungsentwicklung der nachfolgenden Jahre zu vennuten, daß dieses Anreizsystem keine Verhaltensänderung bei den Mitgliedern der WHO bewirken kann.

(2) Zuwendungen Die WHO erhält in großem Umfang Zuwendungen von Regierungen, Stiftungen und internationalen Organisationen. Für den Zeitraum 1992/93 erwartete die WHO aus diesen Quellen einen Mittelzufluß in Höhe von 999 Mio. US-$. Die Zuwendungen werden in die sogenannten Extrabudgetary Funds der WHO eingebracht. Die Mittel aus Zuwendungen übersteigen seit 1990 die regulären Mittel der WHO.70 In die Extrabudgetary Funds fließen z. B. die Zahlungen der Pan American Health Organization (p AHO), einer selbständigen Gesundheitsorganisation, die der WHO durch ein Beziehungsabkommen als Regionalorganisation angegliedert ist. 71 Die Zahlungen der PAHO rur den Zeitraum 1992/93 wurden mit einer Höhe 246 Mio. US-$ in die Planung eingebracht. Außerdem werden freiwillige Zahlungen im WHO Voluntary Fund for Health Promotion erfaßt, der diese Mittel auf verschiedene Unterkonten verteilt, z. B. fiir die medizinische Forschung, Immunisierung, Infektionskrankheiten, kommunale Wasserversorgung und die Katastrophenhilfe. 72 Für 1992/93 wurde ein Zuwendungsvolumen von 295 Mio. US-$ rur den Voluntary Fund erwartet. Einige UNProgramme bringen einen Teil ihres Haushalts in die Extrabudgetary Funds der WHO ein, so z. B. das United Nations Development Programme (UNDP) mit 26 Mio. US-$ und das United Nations Environment Programme (UNEP) mit 3,5 Mio. US-$. Traditionell finanziert UNICEF einen Teil der internationalen Gesundheitsaktivitäten der WHO im Zusammenhang mit gemeinsamen UNICEF/WHO-Projekten, rur 1992/93 in Höhe von 1,6 Mio. US-$.73 Den zweitgrößten Zuwendungsfonds bildet derzeit das Global Programme on AIDS der WHO mit 150 Mio. US-$J4

70 Vgl. Unser (1992), S. 183.

71 Vgl. WHO (Hrsg., 1980), S. 10, WHO (Hrsg., 1988), S. 20. 72 Vgl. WHO (Hrsg., 1988), S. 22. 73 Vgl. WHO (Hrsg., 1980), S. 10. 74 Für die Zahlenangaben dieses Absatzes vgl. WHO (Hrsg., 1992b): Proposed Progranune Budget [or the Financial Period 1994-1995, PB/94-95, Geneva, S. A-l. 22*

340

C. Tltigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

(3) Sonstige Einnahmen Unter der Kategorie sonstiger Einnahmen werden Zinseinnahmen aus noch nicht abgeflossenen Programmitteln, Währungsgewinne, eingegangene Zahlungsverpflichtungen früherer Jahre, Rabatte und Rückerstattungen sowie Gegenwerte veräußerter Ausrüstungsgegenstände und Güter erfaßt. Außerdem fließen hier die Mitgliedsbeiträge neuer Mitglieder ein, die erst nach Abschluß der Budgetfeststellung der WHO beitraten, so daß ihr Beitrag, bei der Verwendungsentscheidung nicht mehr berücksichtigt werden konnte. 75 Die genannten Einnahmen werden genutzt, um die Finanzierung des regulären Budgets zu sichern. Jedoch konnte diese Funktion in der Vergangenheit aufgrund hoher Wechselkursschwankungen, die diese Einnahmen aufzehrten, mehrmals nicht erfüllt werden. Dem Generaldirektor ist es erlaubt, bis zu einer im Budget festgelegten Höhe Wechselkursschwankungen durch die sonstigen Einnahmen auszugleichen. 76 Im Budget fiir 1992/1993 waren fiir diesen Ausgleich 31 Mio. US-$ bereitgestellt. Der Generaldirektor verwandte 8,8 Mio. US-$ davon. 77 Für die Gesundheitsprojekte des United Nations Development Programme (UNDP) ist die WHO zur durchfiihrenden Stelle bestellt worden.1 8 Zum Ausgleich der durch diese Verwaltungstätigkeit entstehenden Kosten erhält die WHO 13 Prozent der verwalteten Mittel. 79 Die Einkäufertätigkeit, die die WHO im Rahmen ihres Versorgungsdienstes leistet, wird ihr mit drei Prozent des Wertes der gelieferten Waren entgolten. 80 Die Einnahmen, die aus diesen Agenturtätigkeiten erzielt werden, fließen in das reguläre Budget der WHO ein. Zusammenfassend ergibt sich eine Einnahmenstruktur der WHO, die fiir den Zeitraum 1992/93 in Tabelle 37 dargestellt ist.

75 Vgl. WHO (Hrsg., 1980), S. 9.

76 77 78 79

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. 80 Vgl.

WHO (Hrsg., WHO (Hrsg., WHO (Hrsg., WHO (Hrsg., WHO (Hrsg.,

1980), S. 9. 1994a), S. 130. 1976), S. 72. 1980), S. 10. 1976), S. 70.

341

III. World Health Organization (WHO)

Tabelle 37 Einnahmenstruktur der WHO in der HaushaItsperiode 1992/1993 inMio. US-$ Regular Bul!get Mitgliedsbeiträge Entgelte fllr die UNDP-Verwaltung SonstiEe Einnalunen

706,0 4,0 24,9

in% 40,7 0,2 1,5 42,4

734,9 ExtrabudgebuyFunds PAHO Volunbuy Fund for Health Promotion UNDP UNICEF sonstige UN-Programme Global Programme on AIDS Internationales Krebsforschungszentrum sonstige Fonds

246,3 295,3 26,0 1,6 456 150,4 46,4 187,8

14,2 17,0 1,5 0,1 26 8,7 2,7 10,8 999,4

57,6

100,0 Gesamt 1734,3 Quelle: WHO (Hrsg., 1992): Proposed Programme Budget for the Financial Period 1994-1995, PB/94-95, Geneva, S. A-l und A-22.

b) Verwendung der Mittel In den nachfolgenden Tabellen 38 und 39 wird die Verwendung der Finanzmittel der WHO exemplarisch fiir die Haushaltsperiode 1992/1993 dargestellt, jeweils gegliedert nach den vier Programmkategorien des mittelfristigen General Programme of Work 1990-1995 und nach den geographischen Arbeitsbereichen der WHO sowie nach der Herkunft der verwandten Mittel.

342

c. Tltigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen Tabelle 38

Ausgaben der WHO 1992/1993, gegliedert nach Programmkategorien Gesamt Regular Budget Extrabudgetary Funds inMio. US-$ inMio. US-$ inMio. US-$ FtUuung, Koordination, Management Gesundheitssysteminfrastruktur Gesundheitswissenschaft und Technologie Programmunterstützung

in%

86,8

25,2

1120

7,0

235,7

162,0

397,7

22,9

755,2 980,2 56,3 225,0 14,1 57,0 244,4 187,4 9994 1734,3 100,0 Gesamt 734,9 Quelle: WHO (Hrsg., 1992): Proposed Programme Budget for the Financial Period 1994-1995, PB/94-95, Geneva, S. A-33-39. Tabelle 39

Ausgaben der WHO 1992/1993, gegliedert nach Regionen

Amerika Afrika Südostasien Westpaziflk Mittlerer Osten Europa globale und interregionale Aktivitäten

Regular Budget Extrabud. Funds Gesamt inMio. US-$ inMio. US-$ inMio. US-$ 353,5 71,5 282,0 112,2 248,6 136,4 41,0 128,0 87,0 32,0 94,9 62,9 19,2 92,8 73,6 16,4 45,9 62,3

in% 20,4 14,3 7,4 5,5 5,4 3,6

496,6 754,2 43,4 257,6 1734,3 100,0 Gesamt 734,9 999,4 Quelle:WHO (Hrsg., 1992): Proposed Programme Budget for the Financial Period 1994-1995, PB/94-95, Geneva, S. C-I-13.

Tabelle 40 stellt die Aufgliederung der Verwendungsseite des Regular Budget der WHO von 1992/1993 nach Kostenarten dar. 81

81 Eine entsprechende Aufstellung der Finanzmittelverwendung aus den Extrabudgetary Funds ist aufgrund der verfügbaren Daten nicht möglich.

III. World Health Organization (WHO)

343

Tabelle 40

Ausgaben der WHO im Regular Budget 1992/1993 in Mio. US-S, gegliedert nach Kostenarten

Führung, Gesundheits Gesundheits- Programm- Gesamt in% Koord., systemw.und unterstützung Techn. ManaKem. infrastr. 130,7 342,9 46,7 Gehälter 50,5 75,0 86,7 Reisekosten 13,2 1,8 4,4 3,6 4,1 1,1 Vertragsdienste82 15,1 25,2 3,4 2,1 2,4 5,6 allgemeine Operationskosten 27,1 36,5 5,0 7,2 0,2 2,0 Güter und Materialien 0,9 5,6 9,3 1,3 0,9 1,9 Ausrüstung 04 0,4 0,2 2,2 29 0,1 Stipendien und Hilfen 0,9 0,0 22 0,3 0,2 1,1 sonstige Ausgaben 2,1 3,4 11,6 1,6 6,1 Länder-und zwischenstaat20,1 144,3 124,4 2,2 291,0 39,5 liehe Ausgaben83

-

Gesamt 734,8 100,0 Quelle:WHO (Hrsg., 1992): Proposed Programme Budget for the Financial Period 1994-1995, PB/94-95, Geneva; S. C-68/69.

c) Beurteilung der tatsächlichen Finanzierung Die Finanzierungssituation der WHO läßt sich zusammenfassend, wie folgt, beschreiben. Die WHO erhält zum einen Mitgliedsbeiträge, die ihrer Höhe nach betrachtet Transfers einiger weniger entwickelter Staaten darstellen, zum anderen im größeren Umfang Transfers, die in Form von staatlichen Zuwendungen der Mitgliedstaaten an die WHO fließen. Die WHO verwendet diese Mittel zur Bereit- und Herstellung ihrer Güter, die sie entgeltlos, d. h. als Transfers, an ihre Nutzer mit Schwerpunkt auf den Entwicklungsländern abgibt. 82 Unter Vertragsdiensten sind z. B. Wartungs- und Instandhaltungsdienste oder Druck- und Buchbindearbeiten zu verstehen, die durch Vertragsunternehmen geleistet werden. Vgl. WHO (Hrsg., 1992b), S. C-74. 83 Länder- und zwischenstaatliche Aktivitäten sind nicht Gegenstand einer detaillierten Budgetierung.Vgl. WHO (Hrsg., 1992b), S. C-69.

344

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Unter Berücksichtigung der Natur der von der WHO bereitgestellten Güter wäre vor dem Hintergrund der Kollektivgütertheorie eine andere Finanzierungsform zu erwarten gewesen, die als Grundlage zur Bewertung der tatsächlichen Finanzierung der WHO dienen soll. Einen Hauptschwerpunkt der Aktivitäten der WHO bildet letztlich der Aufbau von nationalen Infrastrukturen im Gesundheitswesen, die von der Gesundheitsvorsorge über die Krankheitsverhütung bis hin zur Wiederherstellung der Gesundheit im Krankheitsfall reichen. Die Güter dieses Dienstleistungsbereiches stellen Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter dar. Ihre Nutzung ist bei ausreichender Dimensionierung der Kapazitäten nicht mit einer Rivalität im Konsum verbunden. Eine Exklusion von Nicht-Zahlungswilligen ist größtenteils möglich. Eine Ausnahme von der Exkludierbarkeit bilden bestimmte Maßnahmen der Gesundheitsvorsorge bzw. Krankheitsverhütung, wie zum Beispiel Impfkampagnen oder das Seuchenfrühwarnsystem. Die Bereitstellung dieser Güter ist für Nichtklubmitglieder mit hohen, positiven externen Effekten verbunden, da die Nichtmitglieder ohne eigenen Finanzierungsbeitrag mit einer geringeren Krankheitswahrscheinlichkeit rechnen können. Außerdem ist zu bedenken, daß der Einzelne seinen Bedarf, einem geeigneten Versicherungsverband beizutreten, tendenziell zu gering einschätzt. Dementsprechend fallen die Mitgliederzahlen der Versicherungsverbände zu gering aus, so daß die Versicherungsbeiträge zu hoch bemessen werden. Weiterhin muß bei einer freiwilligen Versicherung der Gefahr einer Auswahl schlechter Risiken begegnet werden. Aus diesen Gründen wäre für eine Versicherungspflicht zu plädieren, so daß aus dem freiwilligen Versicherungsverein ein Zwangsverband entstünde. Aus kollektivgütertheoretischer Sicht ist der Aufbau einer Infrastruktur im Gesundheitswesen somit durch Versicherungsverbände für die jeweiligen Güter bereitzustellen. Die Versicherungsverbände würden ihre Aktivitäten durch Zwangsbeiträge ihrer Mitglieder finanzieren. Aufgrund fehlgelenkter politischer Willensbildung, insbesondere in Entwicklungsländern, werden in der Realität die staatlichen Aufgaben zum Aufbau geeigneter Infrastrukturen jedoch nicht oder nicht im ausreichenden Maße erfüllt. Versicherungssysteme in der beschriebenen oder einer ähnlichen Form existieren dort nicht. Eine Bereitstellung von staatlicher Seite versagt ebenfalls. Aus diesem Grund versucht die WHO das Versagen der für die Bereitstellungsfunktionen zuständigen Stellen durch Lobbyismus, Beratung und durch finanzielle Unterstützung der entsprechenden Maßnahmen im Gesundheitswesen zu lindern. Die WHO kann deshalb mit einem Interessenverband verglichen werden, der die Bereitstellung eines Kollektivgutes, Lobbying und

III. World Health Organization (WHO)

345

Beratung, zur Aufgabe hat. Die WHO hat darüber hinaus die Bereitstellungsfunktionen zur Organisation und Finanzierung des Lobbyings und der Beratung und die Herstellungsfunktionen, den Einsatz von Interessenvertretern bzw. Lobbyisten, integriert. 84 Die Transfers, die die WHO als Ersatz für die Zwangsbeiträge erhält, dienen zur Finanzierung ihrer Lobbytätigkeit und der notwendigen gesundheitspolitischen Maßnahmen. Die Effizienzverluste einer Abweichung von der kollektivgütertheoretisch sinnvollen Äquivalenzfinanzierungslösung werden offensichtlich. Die Dimensionierung der Güterbereitstellung kann nicht nach dem tatsächlichen Bedarf ausgestaltet werden, sondern richtet sich nach dem Zuwendungsumfang und den mit den Zuwendungen verbundenen Zweckbindungen. Der Unterschied zwischen der tatsächlichen Zuwendungsfinanzierung der WHO und der ökonomisch sinnvollen Zwangsbeitragsfinanzierung wird gerade derzeit in der angespannten Finanzsituation der WHO besonders deutlich. Die Verweigerung von Mitgliedsbeiträgen einiger Mitglieder, die aus politischer Rücksichtnahme keine entsprechenden Sanktionen nach sich zieht, führt zur Reduzierung des Leistungsniveaus. Deshalb ist hervorzuheben, daß ein Zwangsverband über die geeigneten Sanktionsbefugnisse verfügt, um die Finanzierungsbeiträge einzutreiben. Die WHO ist demgegenüber der Willkür ihrer finanzstarken Mitglieder ausgesetzt, ein Problem, das auch in der Gestaltung der WHO-Aktivitäten als Interessenverband begründet ist. Die Errungenschaften der Verbandsarbeit kommen meist nicht nur den Mitgliedern, sondern auch Nichtmitlgliedern zugute, so daß der Anreiz zur Beitragszahlung für die Mitgleider sinkt (Kollektivgutproblematik). 85 Verweigern dann die zahlungskräftigsten Mitglieder ihren Beitrag, ist aufgrund des hohen Finanzierungsanteils dieser Mitglieder die Gesamtfinanzierung der Verbandsarbeit in Frage gestellt. Somit entsteht ein Abhängigkeitsverhältnis des Verbandes von Goodwill der finanzstarken Mitglieder. Darüber hinaus müssen bei der Zuwendungsfinanzierung wertvolle Kapazitäten für die Lobbytätigkeit zum Ausgleich verzerrter politischer Willensbildungen und für die Zuwendungsbeschaffung aufgewandt werden, die bei einer Zwangsfinanzierung und einer Bereitstellung durch Nutzerverbände anderweitig eingesetzt werden könnten. Außerdem besteht die Gefahr, daß Informations- und Motivationsvorteile einer Bereitstellung auf lokaler, regionaler oder nationaler Ebene mit der Bereitstellung durch eine internationale Organi84 Zur genaueren Rolle von Interessenverbänden vgl. Grossekettler, Heinz (1995): Öffentliche Finanzen, in: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 6. Aufl., München, S. 617 tT., insbesond. S. 622 f. 85 Vgl. Grossekettler, Heinz (1995): Öffentliche Finanzen, in: Vahlens Kompendium der Volkswirtschaftstheorie und Volkswirtschaftspolitik, 6. Aufl., Abschnitt 5.2.

346

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

sation verlorengehen oder zumindestens verringert werden. Die Prioritätensetzung der WHO auf das gemeindebezogene Primary Health Care-Konzept versucht jedoch dieser Gefahr entgegenzuwirken. Einen weiteren Aktivitätenschwerpunkt stellt das Engagement der WHO in der Erforschung von Krankheiten, ihrer Ursachen und ihrer Heilung dar, der sich auch in der Gewichtung der Ausgaben niederschlägt. Erkenntnisse aus Forschungsaktivitäten können grundsätzlich von mehreren Personen ohne Nutzenverlust rur den Einzelnen genutzt werden. Es besteht sogar die Möglichkeit, daß aus der Nutzung weiterer Nutzen entsteht. Demzufolge besteht keine Rivalität im Konsum. Eine Exklusion von Nutzern, die keinen Finanzierungsbeitrag leisten wollen, ist jedoch nur bei einer marktnahen Forschung möglich, deren Erkenntnisse durch Patente oder Copyrights geschützt werden können. Bei der marktfernen oder Grundlagenforschung ist ein Ausschluß von Nichtzahlern von der Nutzung ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung nicht möglich. Andererseits kann die Eindämmung einer Verbreitung von Forschungserkenntnissen gerade im Bereich der medizinischen Grundlagenforschung nicht sinnvoll sein. Dieses medizinische Wissen sollte weltweit verfiigbar sein und genutzt werden können. Eine Abweichung von dieser Grundregel könnte in bezug auf endemische (regional begrenzte) Krankheiten festgestellt werden, rur deren Erforschung naturgemäß nur ein regionales Interesse besteht. Von dieser Ausnahme abgesehen, bietet sich aus kollektivgütertheoretischer Sicht wiederum die Bereitstellung durch eine Verband an, der seine Exklusionsprobleme durch eine Zwangsmitgliedschaft löst. Dieser weltweite Verband zur Bereitstellung von medizinischer Forschung sollte von allen Nutznießern Zwangsbeiträge zur Finanzierung seiner Aktivitäten einfordert. Diese kollektivgütertheoretisch sinnvolle Bereitstellungslösung steht wiederum im Gegensatz zur tatsächlichen Finanzierung der Forschungsaktivitäten der WHO, die durch Zuwendungen finanziert werden. Die größte Ausgabenposition der Extrabudgetary Funds fällt in diesen Bereich und übertriffi: die Finanzierung durch Mitgliedsbeiträge um mehr als das Dreifache. Deshalb lassen sich auch hier alle schon vorher genannten, effizienzmindernden Effekte feststellen, namentlich die Fehldimensionierung der Kapazitäten und die Bindung von Ressourcen in der Aktivität der Kapitalbeschaffung. Zuletzt seien noch die Aktivitäten der WHO im Bereich der Normierung und der Standardisierung von Medikamenten-, Krankheitsbezeichnungen sowie Diagnose- und Therapiemethoden angesprochen. Diese Tätigkeiten der WHO lassen sich allgemein als Bereitstellung einer Rechtsordnung beschrei-

III. World Health Organization (WHO)

347

ben, rur die die WHO folgerichtig mit einer Rechtssetzungsbefugnis nach der contracting-out-Methode ausgestattet ist. Aufgrund fehlender Konsumrivalität und Exklusionsmöglichkeiten rur dieses Gut wäre eine Finanzierung der Bereitstellungsaktivitäten durch Zwangsbeiträge ökonomisch sinnvoll. Demgegenüber erfolgt die Finanzierung der WHO-Aufgaben in diesem Bereich wiederum durch Zuwendungen. Für dieses Gut tritt die Fehlkonstruktion der Finanzierung der WHO besonders deutlich hervor. Während die WHO die Kompetenz (Rechtssetzungsbefugnis) besitzt, festzulegen, in welcher Menge und Qualität das Gut "Rechtsordnung rur die Bezeichnungen im Gesundheitswesen" bereitgestellt wird, kann die WHO keine dauerhafte Finanzierungsregelung zur Bereitstellung dieses Gutes sicherstellen. Neben der Bereitstellungsorganisation der WHO-Güter ist die Organisation der Herstellung dieser Güter zu betrachten. Die Entscheidung rur den Kauf oder die Eigenfertigung sollte aus ökonomischer Sicht auf der Grundlage einer Analyse der Kosten von Fremdbezugsmöglichkeiten und der Transaktionskostenersparnisse einer Eigenfertigung erfolgen. Im Arbeitsbereich der WHO zum Aufbau nationaler Gesundheitssysteme geht es im wesentlichen um die Förderung nationaler Programme bzw. Aktivitäten durch Beratung und finanzielle Hilfe. In diesem Zusammenhang ist in Erinnerung zu rufen, daß die WHO ihre frühere, technische Hilfe in WHO-eigenen Projekten aufgegeben· hat und zur Anregung nationaler, regionaler und lokaler Programme übergegangen ist. Vor diesem Hintergrund ist die WHO in diesem Arbeitsbereich lediglich als Bereitsteller, nicht als Hersteller einzuordnen. Die Herstellung erfolgt durch nationale staatliche Stellen oder von ihnen beauftragte andere Unternehmen. Somit hat sich die WHO in diesem Arbeitsbereich generell rur den Fremdbezug entschieden. Jedoch wird die Entscheidung eher politisch motiviert, als aufgrund von ökonomischen Überlegungen getroffen worden sein, so daß eine Überprüfung der Herstellungsentscheidungen rur die einzelnen Güter sinnvoll und effizienzfOrdernd sein kann. Für die Forschungsaktivitäten läßt sich die Herstellung durch die Vergabe von Forschungsaufträgen an externe Forschungseinrichtungen organisieren. Eine generelle Entscheidung fiir oder gegen den Fremdbezug ist auch hier nicht sinnvoll. Wiederum sollte die Entscheidung aufgrund einer Untersuchung von Fremdbezugskosten und Transaktionskostenersparnissen einer Eigenforschung erfolgen.

348

c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

5. Personal

a) Mitarbeitergruppen und ihre Bedeutung Zum Stichtag 30. November 1993 beschäftigte die WHO 4.448 Mitarbeiter. Davon getrennt werden die Mitarbeiter der selbständigen, amerikanischen Regionalorganisation, der Pan American Health Organization (p AHO), erfaßt. 86 1988 beschäftigte die PAHO etwa 850 Mitarbeiter. 87 Nach einem Anstieg der Beschäftigtenzahlen seit der Gründung der WHO 1948 sinkt die Mitarbeiterzahl seit einigen Jahren. Gegenüber dem 30. November 1991 beträgt die Abnahme 5,22 Prozent. 88 Der Eingruppierung des internationalen öffentlichen Dienstes folgend, untergliedert die WHO ihren Personalbestand in vier Hauptkategorien. In der ersten Kategorie werden der Generaldirektor, die Abteilungsleiter des Sekretariats als Beigeordnete Generaldirektoren und die Regionaldirektoren erfaßt. Die zweite Kategorie besteht aus den Direktoren. Danach folgen der Professional Staffmit den Gehaltsstufen PI bis P6 und der General service staff. 89 Für den 30. November 1993 weist die WHO 1.587 Mitarbeiter des Professional staffund 2.861 des General service staffaus. 90 Beide Mitarbeitergruppen werden auf der Grundlage der Personalstatuten (staff regulations) und Durchfiihrungsbestimmungen (staff rules) der WHO beschäftigt.9 1 Zur Unterstützung des Personals im Hauptquartier der WHO oder in Projekten vor Ort können beigeordnete Sachverständige von den Mitgliedstaaten der WHO gestellt werden. Rechtsgrundlage für die Überstellung von Sachverständigen durch die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der WHO ist ein Abkommen, in dem der Status der Sachverständigen als internationale Beamte unter der Weisungsbefugnis des Generaldirektors der WHO festgelegt wird. 92 Die Überstellung des Personal erfolgt aufgrund von Einzelanträgen, in denen die Tätigkeit des Sachverständigen spezifiziert wird. Der endgültige

Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), s. 129. Vgl. WHO (Hrsg., 1988), S. 2l. Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 129. Vgl. WHO (Hrsg., 1976), S. 73. Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 129. Vgl. WHO (Hrsg., 1976), S. 74. 92 Vgl. Abkonunen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) über die Gestellung von beigeordneten Sachverständigen vom 28. April 1986, in: Bundesgesetzblatt, Jahrgang 1986, Teil II, S. 806 f, Nr. 1 f). 86 87 88 89 90 91

IIl. World Health Organization (WHO)

349

Einsatz des Personals wird von der WHO bestimmt. 93 Während ihrer Tätigkeit fiir die WHO gelten für die beigeordneten Sachverständigen die Personalbestimmungen der WHO mit Ausnahme der Mitgliedschaft im Pensionsfonds der Vereinten Nationen. 94 In der Regel beträgt die ÜbersteIlungszeit zwölf Monate. Der Beamte wird in die Gehaltsgruppe P2 eingestuft. 95 Alle mit der Beschäftigung des Sachverständigen verbundenen Kosten werden von der deutschen Bundesregierung übernommen. Für die finanzielle Abwicklung wird ein Konto eingerichtet, auf dem das Gehalt, Zulagen, Reisekostenerstattungen und Versicherungsprämien von der Bundesregierung eingezahlt und von der WHO abgebucht werden. Die Kontrolle der Kontobewegungen wird durch die internen und externen Prüfungsverfahren der WHO vorgenommen. Die Bundesregierung erhält eine Kopie der Rechnungsprüfungsberichte. Zur Vergütung ihrer Verwaltungskosten behält die WHO zwölf Prozent der auf dem Konto eingegangenen Gelder ein. 96 Etwa vierzig Prozent der 4.448 Mitarbeiter der WHO werden auf Landesebene in Projekten oder als WHO-Repräsentanten eingesetzt. Ein WHO-Repräsentant agiert als ständiger Vertreter der WHO in einem Land. Er informiert die Regierung des Landes über die Gesundheitspolitik der WHO, ihre nationalen Implikationen, geeignete Gesundheitstechnologien und über die Dienste, die die WHO der nationalen Regierung anzubieten hat. Er unterstützt die Regierung bei der Planung und der Leitung nationaler Gesundheitsprogramme, hilft bei der Stärkung der nationalen Kapazitäten zur Vorbereitung und Durchführung der Gesundheit fiir alle-Strategie, z. B. durch Einwerbung externer Mittel, und informiert die WHO über die speziellen Gesundheitsprobleme des Landes. 97 Weitere dreißig Prozent der WHO-Mitarbeiter sind in den sechs Regionalbüros beschäftigt. Das übrige Personal verteilt sich auf das Hauptquartier der WHO in Genf und das Internationale Krebsforschungszentrum der WHO (International Agency for Research on Cancer-IARC) in Lyon. 98 Aufgrund ihrer Funktion als Berater in fachlichen Fragen zum Gesundheitswesen gliedert sich die Mitarbeiterschaft in den technical stajJ und die sup-

93 Vgl. dieses Abkommen, Nr. 1 c) und d), Nr. 2. 94 Vgl. dieses Abkommen Nr. 1 e). 95 Vgl. dieses Abkommen Nr. 4. 96 Vgl. dieses Abkommen, Nr. 5 bis 7.

97 Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 44, WHO (Hrsg., 1988), S. 21.

98 Vgl. WHO (Hrsg., 1988), S. 21.

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c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

porting services. Der technical staff weist Qualifikationen im Bereich der Medizin, des öffentlichen Gesundheitswesens, der Biologie und Chemie, der Statistik und des Bibliothekswesens auf, während die Spezialisten für Information, Budgetierung, Rechnungslegung, Logistik, Personal und Management unterstützend wirken.

Der Generaldirektor als höchster Fach- und Verwaltungsbeamter der WHO ist für die Auswahl des Personals verantwortlich. Neben der fachlichen Qualiftlmtion soll das Personal der WHO "ein Höchstmaß an Leistungsfähigkeit und Ehrenhaftigkeit"99 aufweisen. Außerdem soll "der internationale Charakter des Sekretariats gewährleistet" 100 sein. Dies beinhaltet auch die Beachtung des Prinzip der gerechten geographischen Verteilung. Jedoch wurden für die WHO keine Länderquoten festgelegt.lOI Mittelfristig bemüht sich die WHO um die Steigerung der Frauenquote auf 30 % und der Quote der Personalernennungen aus unter- oder nichtrepräsentierten Ländern auf 40 %. Bisher wurden diese Ziele nicht erreicht. Der Anteil der Frauen in höheren Positionen betrug im September 1992 25,1 %, die Anstellungen von Beschäftigten aus den unter- oder vorher nicht repräsentierten Ländern machten einen Anteil von 22 % der Dienstantritte aus. 102 Neben der dauerhaften Beschäftigung von Personal engagiert die WHO kurzfristig Spezialisten als consultants, die in einem Arbeitsverhältnis mit der WHO gegen Bezahlung arbeiten, oder, falls ein nationales Beschäftigungsverhältnis die arbeitsrechtliche Bindung an die WHO nicht zuläßt, als temporary advisers, die eine Erstattung ihrer Reisekosten und ein Tagesgeld erhalten und nicht als Beschäftigte der WHO betrachtet werden. 103 Grundsätzlich unentgeltlich werden die Experten tätig, die die WHO in ihre expert committees oder study groups beruft. Die WHO unterhält eine Liste mit etwa 2000 international anerkannten Experten der Medizin oder des Gesundheitswesens, eingeteilt in Fachbereiche. Die Mitglieder dieses Expertenkreises werden vom Generaldirektor ernannt. Zur Beantwortung eines bestimmten Problems wird ein Expertenkomitee nach Genf einberufen. Dort beraten sich die Experten in kleinen Gruppen in Zusammenarbeit mit den zuständigen Mitarbeitern des Sekretariats. Über einen Zeitraum von ein bis zwei Wochen

99 Artikel 35 der Satzung der WHO.

100 Artikel 35 der Satzung der WHO. 101 Vgl. WHO (Hrsg., 1976), S. 73. 102 Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 129. 103 Vgl. WHO (Hrsg., 1976), S. 61.

III. World Health Organization (WHO)

351

wird ein Gutachten zum anstehenden Problem erstellt, das in der WHO-Publikationsreihe "technical report series" veröffentlicht wird. 104 b) Personalmanagement Das Personal des Hauptquartiers wird durch den Generaldirektor der WHO ernannt, das Personal der Regionalorganisationen durch die Regionaldirektoren in Abstimmung mit dem Generaldirektor. Das Personal fiir die Projekte vor Ort wählt das Regional selection board aus. 105 Der Generaldirektor führt das WHO-Personal auf der Grundlage der Staff regulations, die von der Weltgesundheitsversarnrnlung beschlossen wurden, und der Staff rules, die vorn Generaldirektor erarbeitet und vorn Exekutivrat bestätigt werden. 106 Für das Hauptquartier und die Regionalorganisationen, auch die P AHO, gelten die WHO-Staff regulations gleichermaßen, um einen Personalaustausch zu ermöglichen. 107 Im einzelnen betonen die Staff regulations den internationalen Charakter der Beschäftigung bei der WHO, der die Annahme von Weisungen nationaler Regierungen oder organisationsexterner Personen verbietet. 108 Die Mitarbeiter unterstehen der Autorität des Generaldirektors und haben über ihre Tätigkeit Stillschweigen zu bewahren. Die Immunität, die dem Personal aufgrund des Abkommens über Privilegien und Immunitäten der Sonderorganisationen in der Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit gewährt werden, bezieht sich nicht auf ihre privaten Belange, so daß die privatrechtliche Verpflichtungen oder Pflicht zur Befolgung polizeilicher Anordnungen erhalten bleiben. Die Einstufung der Stellen in Gehaltsklassen erfolgt durch den Generaldirektor auf der Grundlage der Pflichten und Verantwortlichkeiten des Stelleninhabers. Die Gehälter der Direktoren werden auf Vorschlag des Generaldirektors und des Exekutivrates von der Weltgesundheitsversammlung beschlossen. Andere Gehaltsstufen werden vorn Generaldirektor nach der Gehaltsskala der Vereinten Nationen festgelegt. Abweichungen von dieser Skala, die durch lokale Gegebenheiten in Projekten vor Ort notwendig sein können, sollen vorn Exekutivrat genehmigt werden. Bei der Personalauswahl hat der Generaldirektor neben 104 Vgl. Hoole (1976), S. 62, o. V. (1969): WHO. Die Weltgesundheitsorganisation, in: Die Schwester, 8. Jg., Heft 5, S. 2-9, hier S. 3. 105 Vgl. Berkov, Robert (1957): The World Health Organization: A Study in Decen-

tra1izes International Administration, Genf, S. 84. 106 Vgl. WHO (Hrsg., 1976), S. 74. 107 Vgl. Berkov (1957), S. 122 f. 108 Vgl. llir das Folgende Staff regulations of the World Health Organization, abgedruckt in: WHO (Hrsg., 1992a), Basic Documents, 39th edition, Genf, S. 92 -97.

352

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

den Kriterien der Effizienz, Kompetenz und Integrität das Prinzip der gerechten geographischen Verteilung zu beachten. Offene Stellen sollen in erster Linie mit Organisationsmitarbeitern, in zweiter Linie mit Mitarbeitern des UN-Systems und erst dann mit externen Bewerbern besetzt werden. Personal der ersten Kategorie, Beigeordnete Generaldirektoren und Regionaldirektoren, erhalten einen Vertrag für die Dauer von fünf Jahren. Andere Mitarbeiter werden dauerhaft oder temporär beschäftigt. Die Altersversorgung erfolgt durch den United National Joint Staff Pension Fund. Der Generaldirektor hat darüber hinaus für die soziale Sicherung im Krankheitsfall, bei Mutterschaft oder Krankheit, Unfall oder Tod in Ausübung der Dienstpflicht zu sorgen. Für Reise- oder Umzugskosten, die dienstlich begründet sind, kommt die WHO auf. Der Generaldirektor hat ein System der Personalmitbestimmung aufzubauen und die Verwaltung so zu gestalten, daß die Personalvertreter ihn in Personalangelegenheiten beraten können. Konflikte, die intern nicht zu lösen sind, werden dem Verwaltungsgericht der Vereinten Nationen übergeben. Trotz des einheitlichen Dienstrechts innerhalb der WHO, das den Personalaustausch ermöglichen und fördern soll, findet in der Praxis nur ein geringer Austausch statt. Es erscheint leichter, Mitarbeiter der Regionalorganisationen in das Hauptquartier zu verlagern, als umgekehrt Mitarbeiter zu finden, die von der Zentrale in dezentrale Organisationen wechseln möchten. Auch der Austausch unter den Regionalorganisationen ist relativ gering. Ein Grund für diesen Mangel ist darin zu sehen, daß die Kembelegschaft der Regionalorganisationen größtenteils aus der Region, vielfach aus dem Sitzland der Organisation stammt. Mit dem Spezialwissen aus der Region wäre eine Versetzung des Personals in anderen Regionen wenig wirkungsvoll. Außerdem ist die Praxiserfahrung der Angestellten in der Zentrale in Genf vergleichsweise gering, so daß ein Einsatz in dezentralen Projekten nicht sinnvoll erscheint. Ein weiteres Problem für einen umfangreichen Personalaustausch ist die Kompetenzverteilung im Personalwesen zwischen der Zentrale und den Regionalorganisationen. Da die regionale Personalernennung in der Entscheidungsbefugnis der Regionaldirektoren liegt, sind die Beamten der Zentrale nicht in der Lage ihren Mitarbeitern feste Zusagen für zukünftige Stellen im Regionalbereich zu machen. 109 Die Satzung der WHO und das Beziehungsabkommen der WHO mit den Vereinten Nationen enthalten das Vorhaben, ein im gesamten UN-System einheitliches Dienstrecht zu schaffen. IIO Obwohl dies nicht mehr als eine Absichtserklärung ist und die WHO sowie die übrigen Sonderorganisationen in 109 Vgl. Berkov (1957), S. 124 f. 110 Vgl. Artikel 36 der Satzung der WHO und Artikel

der WHO und den UN.

xn des Agreement zwischen

III. World Health Organization (WHO)

353

ihrem Personalwesen völlig unabhängig sind, haben die WHO und elf weitere Sonderorganisationen alle wesentlichen Grundsätze der Staff Regulations der Vereinten Nationen übernommen, so daß ein solches Maß an Übereinstimmung erreicht ist, daß von einem Common system im Rechtssinne gesprochen werden kann. Die International Civil Service Commission (ICSC), ein unabhängiges Gremium von fünfzehn Sachverständigen, erarbeitet die Weiterentwicklungen des gemeinsamen Dienstrechts, die von den Entscheidungsorganen der Einzelorganisationen in verbindliches Organisationsrecht übernommen werden. Eine Joint Inspection Unit (1IU) überprüft die Personal- und Finanzverwaltung und ist mit umfassenden Untersuchungsvollmachten ausgestattet, die nicht nur das Management sondern auch Rechts- und Besoldungsfragen betreffen. Aufgrund von Kompetenzüberschneidungen von ICSC und 1IU kam es zwischen beiden Gremien in der Vergangenheit verschiedentlich zu Kontroversen. 111 c) Beurteilung des Personaleinsatzes Nach der Darstellung der Finanzsituation der WHO und ihrer personellen Ressourcen soll nun der Einsatz des Personals vor dem Hintergrund der kollektivgütertheoretisch sinnvollen Bereit- und Herstellungslösung rur die WHO-Güter bewertet werden. Erfolgt die Bereit- und Herstellung nach den theoretischen Überlegungen, sorgt ein Zwangsverband fiir die Bereitstellung eines bestimmten Gutes, für das er zuständig ist, und entscheidet auf der Grundlage von Kostenabwägungen über die Herstellung in Eigenfertigung oder durch Fremdbezug. Die zur Produktion notwendigen Mitarbeiter sind bei einer Eigenfertigung bei dem Bereitstellungsverband angestellt. Im Falle des Fremdbezuges gehören sie dem externen erwerbswirtschaftlich organisierten Herstellungsunternehmen an. In beiden Fällen erhalten sie bei dieser Konstruktion eine marktübliche Entlohnung, die aus den Zwangsbeiträgen rur den Bereitstellungsverband finanziert wird. Die WHO als Interessenverband fiir gesundheitspolitische Maßnahmen hat die Bereitstellungsfunktionen, Organisation und Finanzierung von Lobbying und Beratung, und die Herstellungsfunktionen, den Einsatz von Lobbyisten, integriert. Da der WHO jedoch nur freiwillige Beiträge ihrer Mitglieder, keine Zwangsbeiträge zur Finanzierung ihres Personals zur Verfügung stehen, muß 111 Vgl. Gölte/mann, Wolfgang (1991): Konunentar zu Art. 101, in: Simma, Bnmo (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, München, S. 1025-1051, hier S. 1041-1045. 23 HUdepohl

354

c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

die Organisation Ersatzfinanzierungsformen finden. Andere internationale und nichtgewinnorientierte nationale Organisationen benutzen dazu das Element der ehrenamtlichen Mitarbeit. Dieses System könnte die WHO für ihre gesundheitspolitischen Aktivitäten nutzen. Wie dargestellt, hat sich die WHO jedoch aus der Herstellung dieser Güter weitgehend zurückgezogen und beschränkt sich auf Funktionen eines Interessenverbandes fur gesundheitspolitische Maßnahmen. Dadurch reduziert sich das Einsatzfeld fur die ehrenamtlichen Mitarbeiter auf ein Minimum. Für die Wahrnehmung der anfallenden Aufgaben, wie z. B. Beratung und Verhandlung, ist ein so hohes Maß an medizinischem und anderem Fachwissen erforderlich, daß es von freiwilligen Mitarbeitern nicht systematisch, sondern nur im Einzelfall zur Verfugung gestellt werden kann. Gerade diese Einzelpersonen sucht die WHO und stellt sie auf ihrer Expertenliste zusammen, um das dort versammelte Fachwissen fur sich in den Expertenkomitees unentgeltlich nutzbar zu machen. Somit nutzt die WHO wenigstens fur Einzelprobleme die Ersatzfinanzierungsform der unbezahlten Mitarbeit. Eine dauerhafte und systematische Nutzung von Spezialwissen, wie es im Bereich der Forschung notwendig ist, kann durch das System der Ehrenamtlichkeit nicht mehr finanziert werden, so daß die WHO hier Marktlöhne entrichten muß und keine Ersatzfinanzierungsformen zur Finanzmitteleinsparung anwenden kann. Vor diesem Hintergrund wird die Notwendigkeit einer systematisch anderen Finanzierungsweise der WHO-Güter als der Zuwendungsfinanzierung abermals deutlich. Nachfolgend soll die heutige Struktur und Organisation des Unternehmens WHO näher betrachtet werden.

355

III. World Health Organization (WHO)

6. Aufbau

Abbildung 8 zeigt den strukturellen Aufbau der WHO:

Committee on Programme andBudget

H

Comrnittee on Administration, World Health Assembly ~ Financeand Legal Matters I I Executive Board I I

Director-General's Office

r

Headquarters

International Agencyfor Research on Cancer

Adviser on Policy Coordination Adviser on Health Development Policies Adviser on Programme Promotion and Integration Planning. Coordination and Cooperation Programme Developement and Monitoring

Programme Divisions Division of Emergency and Hwnanitarian Action Office of Legal Counsel Office of Internal Audit Global Programme on AIDS Action Programme on Essential Drugs Division ofFood and Nutrition Programme on Health Technology Division of Environmental Health Programme for the Promotion of Chemical Safety

./ al Region Offices

IAfrica The Americas South East Asia Europa Eastern Mediterraneen I Western Pacific

IWHO-Representatives I

AbbildWlg 8: Gliederung der World Health Organization l12 112 DarstellWlg in AnlehnWlg an WHO (Hrsg., 1994): The Work of WHO 19921993,S. 168. 23*

356

c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

Die Weltgesundheitsversammlung (World Health Assembly) besteht aus Delegierten der Mitgliedstaaten und stellt das oberste Entscheidungsorgan der Organisation dar. Zum Stichtag 31. Dezember 1993 hat die WHO 187 Mitgliedstaaten und 2 assoziierte Mitglieder. l13 Die Weltgesundheitsversammlung tagt einmal im Jahr. Jeder Mitgliedstaat kann bis zu drei Delegierte entsenden, verfügt aber bei Abstimmungen unabhängig von seiner Größe oder seinem Beitrag zum Budget nur über eine Stimme. In den Kompetenzbereich der Weltgesundheitsversammlung fallen die Formulierung des Organisationsziels und die zu ergreifenden Maßnahmen zur Erreichung des Ziels, die Genehmigung des Budgets und seine Kontrolle, die Wahl von Mitgliedern, die Entscheidung über Abkommen mit anderen Organisationen, z. B. mit denen des UN-Systems oder mit nicht-staatlichen Organisationen, und die Ernennung des Generaldirektors der WHO als Leiter des Sekretariats. Außerdem obliegt ihr der Beschluß der rur alle Mitgliedstaaten verbindlichen Vorschriften im Gesundheitsbereich nach der contracting-out-Methode. 114 Gemäß der Geschäftsordnung der Weltgesundheitsversammlung sind zur Vorbereitung der Versammlung mindestens zwei Kommissionen zu bilden. Die Kommission A beschäftigt sich mit Programm- und Budgetfragen. Die Kommission B behandelt Venvaltungs-, Finanz- und Rechtsfragen. Die Kommission fiir Programm und Budget hat sich die Berichte und Empfehlungen des Exekutivrates über die Übereinstimmung des Budgets mit den Aufgaben und dem mittelfristigen Arbeitsprogramm der WHO sowie die Auswirkungen des Budgets auf die laufenden Programme anzuhören, ebenso die Berichte des Generaldirektors. Sie prüft das mittelfristige Arbeitsprogramm und setzt die Finanzmittelbeträge rur das Arbeitsprogramm ein. Die Kommission fiir Venvaltung, Finanzen und Recht überprüft die finanzielle Lage der Organisation anhand der Finanz- und Rechnungsprüfungsberichte der abgelaufenen Haushaltsperiode und kontrolliert den Teil des Budgets, der nicht in das Arbeitsprogramm eingeht, sowie die extrabudgetären Mittel der WHO.115 Der Exekutivrat der WHO stellt das Vollzugsorgan der Weltgesundheitsorganisation dar. Er besteht aus 31 Mitgliedern, die jeweils fiir drei Jahre gewählt werden. Die Mitglieder des Exekutivrates repräsentieren nicht ihre Herkunftsstaaten, sondern handeln als Fachleute des Gesundheitswesens. Die Weltgesundheitsversammlung bestimmt nach dem Prinzip der gerechten geographischen Verteilung diejenigen Mitgliedstaaten, die eine Person rur den Exekutivrat benennen dürfen. Der Exekutivrat tagt zweimal im Jahr. Er hat die Aufgabe, die Weltgesundheitsversammlung in Fachfragen zu beraten, ein mittelfristiges Arbeitsprogramm auszuarbeiten und die Tagesordnung fiir die 113 Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 3. 114 Vgl. Artikel 10 bis 23 der Satzung der WHO. 115 Vgl. Peck(1976), S. 44 f.

lII. World Hea1th Organization (WHO)

357

Weltgesundheitsversammlung aufzustellen. Zusätzlich ist der Exekutivrat ermächtigt, notwendige Sofortmaßnahmen bei Epidemien, Katastrophen oder Untersuchungen zu veranlassen. 116 Die laufende Geschäftsführung wird vom Sekretariat unter der Leitung des Generaldirektors geleistet. Das Hauptquartier des Sekretariats gliedert sich in zahlreiche Abteilungen und Büros, denen jeweils ein WHO-Programm unterstellt ist. Die abteilungsübergreifenden Beratungs- und Managementfunktionen, wie die Formulierung von Gesundheits- und Entwicklungspolitiken der WHO oder die Programmentwicklung und -überwachung, sind direkt beim Generaldirektor angesiedelt. Trotz der satzungsrechtlich geringen Entscheidungsbefugnis des Sekretariats erhält es einen informellen Einfluß auf die Politik der WHO. Denn es bereitet die Beschlüsse der formellen Entscheidungsgremien der WHO vor und führt diese aus. Darüber hinaus ist es das einzige der drei Organe der WHO, das nicht nur ein- oder zweimal im Jahr zusammentritt, sondern dauernd tätig ist. Der Generaldirektor ist der höchste Fach- und Verwaltungsbeamte der Organisation. Er wird auf Vorschlag des Exekutivrates von der Weltgesundheitsversammlung gewählt und untersteht dem Exekutivrat. In seinen Entscheidungsbereich fallen das Personalwesen und die interne Organisation des Sekretariats. Er arbeitet die Budgetvorschläge und die Finanzberichte 'für die Generalversammlung aus. Kraft seines Amtes ist der Generaldirektor Sekretär aller Gremien der WHO, so daß er in jede Diskussion eingreifen kann, um seinen Standpunkt deutlich zu machen. Außerdem hält er den Kontakt zu den Regionalorganisationen. 117 In der jüngsten Vergangenheit ereigneten sich tiefgreifende politische, ökonomische und soziale Veränderungen in der Welt, die auch den Arbeitsbereich der WHO betreffen, namentlich der Zerfall des Ostblocks und dadurch die Entstehung neuer potentieller Mitgliedstaaten für die WHO, neue Herausforderungen in der Krankheitsbekämpfung, wie die Immunschwächekrankheit AIDS, die Zunahme der Bedeutung von Nicht-Regierungsorganisationen in der Not- und Entwicklungshilfe und anderes mehr. Auf Initiative des Generaldirektors wurde 1993 als Reaktion auf diese Veränderungen ein "Global Policy Council" eingerichtet, dem der Generaldirektor, die Direktoren der Regionalorganisationen, die Abteilungsleiter des Hauptquartiers und der Direktor des Krebsforschungszentrums angehören. Das Council erhielt die Aufgabe, die Zielsetzung der WHO im Hinblick auf die Wandlungsprozesse in der Welt neu auszurichten, die globalen und regio116 Vgl. Artikel 24 bis 29 der Satzung der WHo.

117 Vgl. Artikel 30 bis 37 der Satzung der WHO.

358

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

nalen Strategien für Gesundheit für alle zu überprüfen sowie die Überwachung der Zielerreichung und die periodische Aktualisierung der Ziele zu sichern. Die Managementstruktur der Organisation soll gemäß der WHO-Antwort auf den globalen Wandel angepaßt werden. 118 Die WHO besitzt sechs Regionalorganisationen. Die Organisationen erfassen die Region Mrika mit Sitz in Brazzaville, Amerika mit Sitz in Washington, Region Südostasien mit Sitz in Neu-Delhi, die Region Europa mit Sitz in Kopenhagen, die Region des östlichen Mittelmeers mit Sitz in Alexandria und die Region des westlichen PazifIk mit Sitz in Manila. Jeder Mitgliedstaat der WHO kann selbst entscheiden, welcher Regionalorganisation er beitritt. 119 Eine Regionalorganisation besteht typischerweise aus einem Regionalausschuß, der sich aus den Mitgliedstaaten der Region zusammensetzt und in etwa die Befugnisse der Weltgesundheitsversammlung auf regionaler Ebene besitzt, und dem Regionalbüro, das das Verwaltungsorgan des Regionalausschusses darstellt. Das Regionalbüro untersteht dem Regionaldirektor. Der Regionaldirektor wird auf Vorschlag des Regionalausschusses vom Exekutivrat der WHO ernannt. Administrativ ist er dem Generaldirektor unterstellt und berichtet dem Regionalausschuß. 120 Vom Generaldirektor erhält der Regionaldirektor die Sekretärsfunktion für die Gremien der Regionalorganisation sowie die Befugnis, das Personal der Regionalorganisation zu ernennen. Der Regionaldirektor vertritt auf regionaler Ebene den Generaldirektor in seiner Funktion als Koordinator und Lenker der internationalen Gesundheitsarbeit und berät den Regionalausschuß bei der Formulierung regionaler Strategien. Über ihn wird die Verbindung zwischen dem Generaldirektor und den Regionalausschüssen sowie der Kontakt der Regionalorganisation mit den nationalen Regierungen, den professionellen Gruppen der Region und den WHO-Repräsentanten aufrechterhalten. Dem Generaldirektor übergibt der Regionaldirektor die Tätigkeitsberichte und die Budgetvorschläge der Regionalorganisation.!2! Von der üblichen Struktur einer Regionalorganisation weichen zwei Organisationen ab. Aufgrund der politischen Spannungen zwischen den arabischen Staaten und Israel kam ein gemeinsamer Regionalausschuß für die Region des Mittleren Ostens nicht zustande, so daß in dieser Organisation zwei Regionalausschüsse arbeiten. Jedoch gibt es einen gemeinsamen Regionaldirektor. Der amerikanische Kontinent wird von der Pan American Health Organization beVgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 3 f. 119 Vgl. Vierheilig-Langlotz (1991), S. 1106. 120 Vgl. Artikel 44 bis 53 der Satzung der WHO. 121 Vgl. Berkov (1957), S. 84.

118

IIl. World Health Organization (WHO)

359

treut, die als selbständige Organisation nur aufgrund eines Beziehungsabkommens mit der WHO die Aufgaben einer Regionalorganisation übernommen hat. 122 Eine Besonderheit weist auch die europäische Regionalorganisation dadurch auf, daß ihr fast ausschließlich Industrieländer angehören, so daß aus der europäischen Region die höchsten Beiträge in das Budget der WHO fließen. 123 Zwischen den Regionalorganisationen und dem Hauptquartier wurde keine konkrete Aufgabenverteilung vereinbart. 124 Jedoch wurden wesentliche Entscheidungsbefugnisse an die Regionalorganisationen delegiert. Deshalb arbeiten sie größtenteils selbständig unter der generellen Kontrolle und der politischen Führung des Hauptquartiers. 12S Im einzelnen liegt es in der Kompetenz der Regionalorganisation, ihr Regionalprogramm zu planen und formulieren sowie die entsprechenden Budgetvorschläge an den Generaldirektor weiterzugeben. Sie führt ihre Programme eigenständig durch. Dabei entscheidet der Regionaldirektor über die Aufnahme eines konkreten Projektes. 126 Die Regionalorganisation veranstaltet Seminare und Kurse zu regionalen Problemen, koordiniert die Zusammenarbeit mit anderen Organisationen auf regionaler Ebene, hilft den nationalen Regierungen bei der Planung ihrer Strategien und sorgt fiir den Informationsfluß zum Hauptquartier. Die Regionalorganisation ernennt die WHO-Repräsentanten, die die WHO-Leistungen auf der nationalen Ebene erbringen, an die aber keine Entscheidungsbefugnisse delegiert werden. 127 Eine weitergehende Dezentralisierung führte die amerikanische Regionalorganisation PAHO durch. Ihren Einflußbereich hat die PAHO in Zonen aufgeteilt, in denen Zonenbücos errichtet wurden. Diese Zonenbüros erhielten wichtige Entscheidungsbefugnisse im Rahmen der Budgetaufstellung, -ausführung und -kontrolle sowie in der Personalrekrutierung. 128 Der globalen Ebene der WHO im Hauptquartier verbleiben die interregionalen Aufgaben, wie die Formulierung, Durchführung und Überwachung von globalen Programmen, z. B. Standardisierungen, das Seuchenfcühwamsystem, die Sammlung von statistischen Daten, ihre Aufbereitung und Verteilung und ähnliches. Zudem müssen die regionalen Aktivitäten koordiniert und auf das Organisationsziel abgestimmt werden. Weitere Funktionen der globalen Ebene 122 Vgl. Vignes. Claude-Henri/Schlenza. Hans J. (1983): World HeaIth Org811ization, in: Encyclopedia ofPublic International Law, Bd. 5, S. 406-409, hier S. 408. 123 Vgl. WHO. Regionalbüco ftlr Europa Kopenhagen (Hrsg., 1991), S. 2. 124 Vgl. Berkov (1957), S. 86 f. 125 Vgl. WHO (Hrsg., 1988), S. 21. 126 Vgl. Hoole (1976), S. 50 f. 127 Vgl. Berkov (1957), S. 69-76, WHO (Hrsg., 1987), S. 44. 128 Vgl. Berkov (1957), S. 74 f.

360

c. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

beziehen sich auf die weltweite Zusammenarbeit mit anderen Organisationen des UN-Systems und NGOs sowie auf Serviceleistungen ftir die übrigen Organe der WHO, die Weltgesundheitsversammlung und den Exekutivrat. 129 7. Rechnungswesen, Ablau/organisation und Öffentlichkeitsarbeit

Die Haushaltsperiode der WHO umfaßt zwei Kalenderjahre, beginnend mit einem geradzahligen Jahr. 130 Ein Zwei-Jahresbudget steht immer im Zusammenhang mit dem entsprechenden 6-Jahres-Arbeitsprogramm "General Programme of Work".131 Der Budgetplan ist nach Art. 55 der Satzung der WHO vom Generaldirektor zu erarbeiten und dem Exekutivrat zur Beratung vorzulegen. Nach Beratung des Plans und der Verabschiedung von Empfehlungen durch den Exekutivrat entscheidet die Weltgesundheitsversammlung mit einer Zweidrittelmehrheit über die Annahme des Budgets. Aufgrund ihres Beziehungsabkommens mit den Vereinten Nationen ist die WHO verpflichtet, ihren Budgetplan vor der Annahme dem Ausschuß rur Verwaltungs- und Haushaltsfragen der Generalversammlung (ACABQ) zur Prüfung und Berichterstattung zu übergeben. Empfehlungen des Prüfungsgremiums hat die WHO angemessen zu berücksichtigen. 132 Dieser Vorgang soll die Koordination der Aktivitäten im UN-System unterstützen. Die satzungsmäßige Funktion des Generaldirektors zur Aufstellung des Haushaltsplanes beschränkt sich in der Praxis auf die Verteilung von Leitlinien zur Budgetaufstellung, die Zusammenführung einzelner Budgets und ihrer Abstimmung auf die Organisationsziele. Der Budgetplanungsprozeß aber beginnt auf der nationalen Ebene. 133 In Beratungen mit den Vertretern der nationalen Regierungen und anderen beteiligten Organisationen werden Programmvorschläge erarbeitet. Im Regionalbüro werden diese Vorschläge zusammengeführt. Die Haushaltsvorschläge werden vom Regionalausschuß beraten und an den Regionaldirektor mit dem Auftrag zur Erstellung eines Haushaltsplanes weitergegeben. Bei der Anfertigung dieses Budgetvorschlags muß der Regionaldirektor die Leitlinien des Generaldirektors, die Entscheidungen des Regionalausschusses, die Entscheidungen des Exekutivrates und der Weltgesundheitsversammlung, die Kosten der Projekte und die Programme anderer Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 44. Vgl. Artikel 2 der Financial Regulations of the World Health Organization, abgedruckt in: WHO (Hrsg., 1992a), Basic Docwnents, 39th edition, Genf, S. 80-91. 131 Vgl. WHO (Hrsg., 1988), S. 22. 132 Vgl. Artikel XV des Agreement zwischen den Vereinten Nationen und der 129

130

WHO. 133 Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 189.

III. World Health Organization (WHO)

361

Organisationen der Region berücksichtigen. Vor der offiziellen Einreichung des regionalen Budgetvorschlags treffen sich die Abteilungsleiter des Hauptquartiers, die Regionaldirektoren und der Generaldirektor zu einem Termin, der kurz nach der letzten Weltgesundheitsversammlung liegt, um die Budgetpolitik im Lichte der letzten Entscheidungen der Weltgesundheitsversammlung abzustimmen. Danach werden die Budgetvorschläge fertiggestellt und an den Generaldirektor weitergereicht. Der Generaldirektor fuhrt die Regionalbudgets und das Budget des Hauptquartiers zusammen. Ihm obliegt die letzte Entscheidung über Umfang und Gestalt des Budgets, die er unter Berücksichtigung des mittelfristigen Arbeitsprogramms, der Finanzlage der Organisation, der Entscheidungen des Exekutivrates und der Weltgesundheitsversammlung zu treffen hat. 134 In einer Appropriation Resolution legt die Weltgesundheitsversammlung die Verwendung der Einnahmen fiir die im Budget geplanten Zwecke fest. Die Verwendungsentscheidung unterscheidet zwischen Teilen, Sektionen und Kapiteln. Die Teile des Budgets fiir 1992/1993 erfassen die vier Programmkategorien Führung, Koordination und Management, Gesundheitssysteminfrastruktur, Gesundheitswissenschaft und Technologie sowie Programmunterstützung nach der Maßgabe des mittelfristigen Arbeitsprogramms fiir 19901995. Die Sektionen korrespondieren mit den verschiedenen Programmgruppen. Der Generaldirektor ist aufgrund der Finanzordnung der WHO ermächtigt, Finanzmittel zwischen einzelnen Sektionen des Budgets aber nicht zwischen den Teilen bzw. den Programmkategorien des Budgets umzuschichten. 13S Wie bereits erwähnt, wurden solche Umschichtungen aufgrund der Finanzkrise, verursacht durch ausstehende Mitgliedsbeiträge, im Budget von 1992/1993 notwendig. Die Durchfiihrung des Budgets beginnt mit dem Zeitpunkt der Verwendungsentscheidung der Weltgesundheitsversammlung und endet mit der Entgegennahme und Beratung des Finanzberichts. Zu Beginn der Haushaltsperiode werden für jede Aktivität, die im Budget geplant ist, Zahlungsanweisungen für die leitenden Verwaltungsbeamten ausgestellt. Diese Zahlungsanweisungen enthalten die Ermächtigung zur Verausgabung von Budgetmittel fiir einen bestimmten Zweck bis zur vorgesehenen Höhe. Abänderungen der Zahlungsanweisungen müssen vom Generaldirektor genehmigt werden. Im Rahmen des internen Kontrollverfahrens der WHO wird die Umsetzung der Zahlungsanweisungen in Aktionen überwacht. 136 Die interne Kontrolle wird auf der Grundlage der Finanzordnung der WHO durch den Generaldirektor orgaBerkov (1957), S. 49-54, WHO (Hrsg., 1980), S. 5 f. l3S Vgl. Artikel m und IV der Financial Regulations, WHO (Hrsg., 1980), S. 6 f. 136 Vgl. Hoole (1976), S. 56. 134 Vgl.

362

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

nisatorisch sichergestellt. Zusätzlich sieht die Finanzordnung den Einsatz von externen Rechnungsprüfern vor. Die Rechnungsprüfer werden von der Weltgesundheitsversamrnlung ernannt und haben die Aufgabe, Untersuchungen in bezug auf die Finanzvorgänge, das Rechnungssystem, die interne Finanzkontrolle, die Verwaltung und das Management der Organisation anzustellen. Die Rechnungsprüfer arbeiten unabhängig und sind vom Generaldirektor in ihrer Tätigkeit in jeder Weise zu unterstützen. Diese Unterstützung beinhaltet, daß die Rechnungsprüfer nur dann einen Kritikpunkt in ihren Abschlußbericht aufnehmen dürfen, wenn sie zu diesem Punkt die Stellungnahme des Generaldirektors eingeholt haben. Für lokale oder spezielle Untersuchungen können die Rechnungsprüfer kommerzielle Prüfungsgesellschaften engagieren. Der Abschlußbericht der Rechnungsprüfer wird zusammen mit dem Tätigkeits- und dem Finanzbericht des Generaldirektors an den Exekutivrat und anschließend an die Weltgesundheitsversammlung weitergeleitet. 137 Die Planungsprozesse der WHO im Rahmen ihrer Ab/auforganisation entwickeln sich aus dem Satzungsziel der Organisation, den bestmöglichen Gesundheitszustand fiir alle Menschen zu erreichen. Mit der Gesundheit fiir alleStrategie wurde dieses Ziel konkretisiert, und zwar in der Form, daß bis zum Jahr 2000 fiir alle Menschen ein Gesundheitszustand gewährleistet werden kann, der es ihnen ermöglicht, ein sozial und ökonomisch produktives Leben zu führen. In ihrer Resolution von 1977 zur Gesundheit fiir alle spezifizierte die Weltgesundheitsversammlung dieses Globalziel. Sie formulierte Minimurnindikatoren, die die Zielerreichung anzeigen. Dazu gehören, der Zugang zu sauberem Trinkwasser über eine Distanz von 15 Gehminuten, die Immunisierung aller Kinder gegen die sechs häufigsten Krankheiten der Region, die Verfiigbarkeit von wenigstens zwanzig lebenswichtigen Medikamenten auf lokaler Ebene, ausgebildetes Personal zur Überwachung der Schwangerschaft und Geburt fiir die gesamte Bevölkerung, ein Geburtsgewicht von wenigstens 2,5 Kilogramm, eine Kindersterblichkeit unter fiinf Prozent und eine Lebenserwartung von über 60 Jahren. Innerhalb ihres Globalziels setzt die WHO ihre Prioritäten auf die Entwicklung von Primary Health Care-Systemen und die Hilfe fiir Entwicklungsländer. 138 Die einzelnen Programme und konkreten Projekte planen die Vertreter der WHO auf lokaler, regionaler und globaler Ebene in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, anderen staatlichen und nicht staatlichen Organisationen, allen beteiligten professionellen und gesellschaftlichen Gruppen. Ergebnis dieser Planungen sind lang- und kurzfristige, quantifizierbare Ziele, spezifische Indikatoren zur Zielerreichungsmessung, Aktionsprogramme und Opera137 Vgl. Artikel X bis XII und Appendix Nr. 138 Vgl. Vignes/Schlenza (1983), S. 408 f.

9 der Financial Regulations der WHO.

III. World Health Organization (WHO)

363

tionspläne zur Durchführung der Aktionen. Je nach Veränderung der Bedingungen, die die Planung bestimmen, werden die Ziele angepaßt und die Organisation der Aktivitäten auf diese Ziele hin entsprechend verändert. 139 Die Regionalstrategie für Europa wurde in Zusammenarbeit mit den europäischen Mitgliedstaaten, ihren Vertretern für das Gesundheitswesen und privaten Institutionen des Gesundheitssektors formuliert und 1984 vom Regionalkomitee beschlossen. Sie listet 38 für die europäische Region spezifische Ziele auf, außerdem die Indikatoren, die zu ihrer Messung herangezogen werden können, sowie die Informationsquellen für die erforderlichen Daten zur Zielerreichungsmessung. Zusätzlich wird die Frist genannt, innerhalb derer spätestens eine Zielerreichungsgradmessung erfolgen soll. So wird die Ausrottung von genau spezifizierten Krankheiten, wie Masern, Tetanus und Kinderlähmung, angestrebt. Der Indikator ist die Häufigkeit des Auftretens der Krankheiten, die mindestens alle zwei Jahre über die bereist vorhandenen Berichtssysteme der Staaten für übertragbare Krankheiten festzustellen ist. Neben dem Ziel- und Indikatorenkatalog wurde ein Aktionsplan verfaßt, der ab 1984 für die folgenden sechs Jahre einen genauen Zeitplan mit der Aufgabenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten, dem Regionalkomitee und dem RegionalbÜTo vorschreibt. 140 Nach Ablauf dieser Frist wurden die Ziele im Hinblick auf aktuelle Entwicklungen überprüft und angepaßt. So wurde z. B. ein neues Ziel "Gesundheit und Ethik" eingefügt, ein Thema, für das eine wachsende Bedeutung innerhalb der europäischen Region festgestellt wurde. 141 Die zielorientierte Planung der Aktivitäten erlaubt eine projektbegleitende Überwachung und die schnelle Feststellung von Planabweichungen und Fehlentwicklungen. Darüber hinaus sind in jedes Programm Überwachungs- und Bewertungssysteme eingearbeitet, die die bestehenden Einheiten zur Rechnungskontrolle und Revision ergänzen. Diese Überwachungs- und Bewertungsvorgänge werden in periodischen Berichten niedergelegt, die den Entscheidungsgremien auf nationaler Ebene, den Mitgliedstaaten, auf regionaler Ebene, den Regionalausschüssen, und auf globaler Ebene, der Weltgesundheitsversammlung und ihren Komitees, vorgelegt werden. 142 Aus den Ergeb139 Vgl. WHO, RegionalbÜfo ftIr Europa (Hrsg., 1991), S. 3 und 8.

140 Vgl. WHO, RegionalbÜfo ftIr Europa Kopenhagen (Hrsg., 1985): Einzelziele ftIr "Gesundheit 2000". Einzelziele zur Unterstützung der europäischen Regionalstrategie "Gesundheit 2000", Deutsche Zentrale ftIr Volksgesundheitspflege, Frankfurt a. M. 141 Vgl. WHO, RegionalbÜfo ftIr Europa Kopenhagen (Hrsg., 1993): WHO in a New Europe, WHO Regional Publications European Series No. 50, Kopenhagen, S. O. 142 Vgl. HooJe (1976), S. 56, WHO (Hrsg., 1987), S. 40 f., WHO (Hrsg., 1994a),

rur

S.I1.

364

C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

nissen dieser Bewertungen werden die Ziele und Prioritäten der nächsten Planungsperiode gewonnen. So wurde in den Evaluationen für die Periode 19851986 ein Mangel an geeigneten Informationen zur Unterstützung des Managementprozesses und eine unzureichende ökonomische Unterstützung des Gesundheitssektors festgestellt, verbunden mit einem Unverständnis für die ökonomischen Implikationen von Krankheiten. Als besondere Prioritäten für den folgenden Planungszyklus wurden daraufhin ein wirksames Management mit verstärkter Informationsunterstützung und die Koordination anderer Sektoren mit dem Gesundheitswesen unter Betonung der Wirkungszusammenhänge zwischen diesen Bereichen formuliert. 143 Die Regionalorganisationen erhalten innerhalb der dezentralen Struktur der WHO eine relativ hohe Entscheidungsfreiheit. Jedoch unterliegen sie der Kontrolle des Hauptquartiers in unterschiedlichster Form. Abgesehen von der Evaluationsberichterstattung bleiben dem Generaldirektor noch andere Mittel der Kontrolle über die Aktivitäten der Regionalorganisationen. Über allen Programmvorschlägen der Regionalorganisationen steht das Vetorecht des Generaldirektors. Bei allen Personalernennungen steht ihm die letzte Entscheidungsgewalt zu. Er kann durch Mitarbeiter des Hauptquartiers in den Regionalbüros Effizienzstudien in bezug auf ihr Management und ihre Verwaltung anfertigen lassen. Außerdem ist die interne Revision des Hauptquartiers zu Rechnungsprüfungen in den Regionalorganisationen befugt. Eine zusätzliche Basiskontrolle erfolgt durch die Programmentscheidungen und die übrigen Resolutionen der Weltgesundheitsversammlung, die für die Regionalorganisationen verbindlich sind. 144 Die WHO sammelt keine Spenden von Privatpersonen. Ihre Zuwendungsgeber sind im wesentlichen mit der Organisation als Mitglied oder als verbundene Institutionen verflochten. Alle Finanzmittelgeber sind in die Arbeit oder die Struktur der WHO eingebunden, so daß sie durch das Berichtswesen der Organisation, die Tagungen der Organe oder nationale und regionale Konsultationen informiert werden. Für eine Öffentlichkeitsarbeit im bisher benutzten Sinne besteht demnach für die WHO keine dringende Notwendigkeit. Dennoch ist sich die WHO des Ursprungs der ihr zufließenden Mittel bewußt. Die Beiträge und Zuwendungen der Mitgliedstaaten stammen aus dem steuerfinanzierten nationalen Budget, so daß doch letztlich die Bürger der Mitgliedstaaten die Geldgeber der WHO darstellen. Deshalb möchte die WHO durch die Massenmedien, Besuchergruppen am Sitz der WHO und über ihre Regionalorganisationen die Öffentlichkeit über ihre Anliegen und ihre Tätig143 Vgl. WHO (Hrsg., 1987), S. 32 f. 144 Vgl. Berkov (1957), S. 155 f.

111. World Health Organization (WHO)

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keit informieren. Zusätzlich nutzt die WHO diese Kanäle im Sinne ihrer satzungsmäßigen Aufgaben zur Gesundheitserziehung der Bevölkerung. Die Öffentlichkeitsarbeit der WHO hat vor diesem Hintergrund immer zwei Aufgaben, zum einen die Information über die WHO, zum anderen die Fortbildung der Bevölkerung zur Förderung ihrer Gesundheit. 145 Die WHO stellte in ihrem Bericht zur Arbeitsperiode 1992-1993 ein wachsendes Bewußtsein der Öffentlichkeit in bezug auf gesundheitliche Probleme fest, reflektiert durch den zunehmenden Raum dieser Themen in den Medien. Diese Situation nutzt die WHO zur Verbreitung ihrer Anliegen und stärkt ihre Verbindungen zu den Massenmedien. Die WHO produziert Radioprogramme und arbeitet mit Fernsehproduzenten und -sendern zusammen. Für die PrintMedien werden Pressekonferenzen und Interviews abgehalten. Zu speziellen Themen oder Anfragen werden Presseinformationen, Artikel und Stellungnahmen verfaßt sowie Pressemappen zusammengestellt. Die vorrangigen Themen der Periode 1992/1993 bildeten die globale Drogenpolitik der WHO, die Immunisierung von Kindern, tropische Krankheiten, AIDS, Cholera, Tuberkulose und Nothilfemaßnahmen. In persönlichen Kontakt tritt die WHO mit den Gruppen oder Einzelbesuchern, die jährlich zum Hauptquartier der WHO nach Genf kommen. Darüber hinaus sorgt die WHO für die Beantwortung von schriftlichen Einzelanfragen. 146 An bestimmten Tagen im Jahr versucht die WHO mit Aktionen die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit weltweit auf ein Gesundheitsproblem zu lenken. Jedes Jahr wird zur Erinnerung an die Gründung der WHO am 7. April der Weltgesundheitstag begangen. 1992 stand er unter dem Motto "Heartbeat: the rhythm of health", 1993 "Handle life with care: prevent violence and negligence". Am 31. Mai ruft die WHO den Anti-Rauchertag aus, am 1. Dezember den Welt-AIDS-Tag. 147

Für die fachlich interessierte Öffentlichkeit publiziert die WHO Monographien zu Einzelproblemen im Bereich des Gesundheitswesens, z. B. ein Ärztehandbuch für die Behandlung von AIDS in Afrika, ein Handbuch zur Sicherheit im Labor, Richtlinien zur Cholerakontrolle und die Behandlung von Tuberkulose. Daneben veröffentlicht die WHO periodisch die aktualisierte Auflage der "International statistical classification of diseases and related health problems", sowie Statistiken zum Gesundheitszustand der Menschen weltweit in den "World Health Statistics Quarterly". Die weiteren Periodika der WHO wenden sich an unterschiedliche Leserkreise. Der "Bulletin of the 145 Vgl. WHO (Hrsg., 1976), S. 55 f., WHO (Hrsg., 1988), S. 3. 146 Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 35. 147 Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 35.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

World Health Organization" nimmt medizinische Probleme auf, das "World health forum" Probleme des Gesundheitswesens. Das illustrierte Magazin "World health" informiert über gesundheitliche Themen von allgemeinem Interesse. Die "WHO drug information" berichtet über pharmazeutische Produkte und die zugehörigen gesetzlichen Regelungen. Der "International Digest of Health Legislation" verfolgt die weltweiten Entwicklungen von Gesetzen und Vorschriften im Bereich des Gesundheitswesens und angrenzenden Sektoren unter Beifügung der entsprechenden Gesetzestexte. 148 Mit speziellen Projekten fördert die WHO die Übersetzung und Verbreitung ihrer Literatur. In Indien wurden 1992/1993 Niedrig-Preis-Exemplare von Veröffentlichungen produziert. In den Entwicklungsländern erhielten 1008 Bibliotheken kostenlose Exemplare oder Subskriptionskonditionen. Öffentliche oder private, frei zugängliche Bibliotheken können durch eine Vereinbarung mit der WHO zu Depotbibliotheken der WHO werden und erhalten automatisch alle im Buchhandel verfiigbaren Veröffentlichungen der WHO. Derzeit existieren 146 solcher Depotbibliotheken weltweit. Über die Verbreitungsmöglichkeiten durch den Buchhandel und die Bibliotheken hinaus nutzt die WHO spezielle Fachtreffen und Kongresse zur Vorstellung ihrer Publikationen. 149 8. Externe Zusammenarbeit

Die Gesundheit des Menschen ist kein isoliertes Phänomen, so daß die Zusammenarbeit mit anderen Organisationen, deren Tätigkeitsbereich auch gesundheitliche Aspekte aufweist, für die WHO zwingend notwendig ist. Deshalb sieht schon die Gründungssatzung der WHO die Aufnahme von Beziehungen zu anderen internationalen zwischenstaatlichen und nichtstaatlichen Organisationen sowie zu nationalen Organisationen vor. 150 Die Partner in der Zusammenarbeit werden in alle Phasen der Aktivitäten von der Planung über die Durchfiihrung bis hin zur Bewertung einbezogen. Naturgemäß sind die Beziehungen zu den übrigen Organisationen der Vereinten Nationen besonders eng, da über den ECOSOC, seine Koordinationsgremien und über das neu entstandene Departement of Humanitarian Affairs (DHA) im UN-Sekretariat eine problemlose Abstimmung der Aktivitäten möglich ist. Mit der UNO arbeitet die WHO bei allen sozialen Aktivitäten 148 Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 126, WHO (Hrsg., 1993): Publications Cata1ogue. News Books 1993, Genf, S. 50. 149 Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 128. 150 Vgl. Artikel 69-72 der Satzung der WHO.

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zusammen, mit der ILO im Bereich der Gesundheit am Arbeitsplatz, mit der FAO fiir eine gesunde Ernährung, aber auch in Fragen der Übertragung von Krankheiten von Tieren auf den Menschen, mit der UNESCO auf dem Gebiet der Gesundheitserziehung und Ausbildung in Gesundheitsberufen. Einen Teil seiner Mittel läßt das UNDP durch die WHO verwalten. 151 Traditionell besonders enge Beziehungen unterhält die WHO zu UNICEF. In den Anfangsjahren der WHO wurde mehr praktische Arbeit rur die UNICEF-Programme geleistet als fiir die eigenen Projekte. 152 Die Beziehungen zu den UN-Organisationen werden auf der Grundlage eines Abkommens zwischen den jeweiligen Organisationen und der WHO aufgenommen, die von der Weltgesundheitsversammlung mit einer Zweidrittelmehrheit zu billigen sind. 153 In diesen Abkommen werden die grundsätzlichen Fragen der Zusammenarbeit der Organisationen als Ganzes und ihrer einzelnen Ebenen, die Abstimmung der Tätigkeitsbereiche, die gegenseitige Vertretung, der Austausch von Informationen und Dokumenten, Personalangelegenheiten, statistische Dienste und die Finanzierung von Spezialdiensten geregelt. Zusätzlich wurde mit UNICEF ein UNICEFIWHO Joint Committee on Health Policy gebildet, das alle gesundheitlichen Aspekte der UNICEF-Programme behandelt und die entsprechenden gemeinsamen Aktivitäten koordiniert. 154 Die Zusammenarbeit mit den übrigen Organisationen der UN fiir die Einzelprojekte werden durch die Hauptquartiere geregelt. 155 Die Koordination auf einer niedrigeren Ebene wird dadurch erschwert, daß andere Organisationen nicht oder anders regional organisiert sind, oder die Regionalorganisationen weniger Kompetenzen als die WHO-Regionalorganisationen besitzen. 156 Die Beziehungen zu nichtstaatlichen Organisationen (NGOs) werden von den "Principles governing relations between the World Health Organization and Nongovemmental Organizations" 157 geleitet, die von der Weltgesundheitsversammlung verabschiedet wurden. Darin betont die WHO, daß es fiir

151 Vgl. WHO (Hrsg., 1976), S. 77 f. 152 Vgl. Sohr (1951): Aus der Arbeit der WeltgesWldheitsorganisation, in: Berliner

GesWldheitsblatt, 2. Jg., Heft 9, S. 213. 153 Vgl. Artikel 70 Wld 72 der SatzWlg der WHO. 154 Vgl. Peck (1976), S. 62 f. Zu den Abkommen im einzelnen siehe WHO (Hrsg., 1992a): Basic Docurnents, 39th edition, Genf, S. 38 fr. 155 Vgl. Köhler (1987), S. 720. 156 Vgl. Berkov (1957), S. 126-128. 157 Abgedruckt in: WHO (Hrsg., 1992a): Basic Docurnents, 39th edition, Genf, S.74-79.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

sie nur eine Kategorie von Beziehungen gibt, die als offizielle Beziehungen bezeiclmet werden. IS8 Die Aufnahme dieser offiziellen Beziehungen erfolgt im Laufe eines Entwicklungsprozesses, der mit einem informellen Kontakt durch den Austausch von Informationen und die gegenseitige Teilnahme an Fachkonferenzen beginnt. In dieser Phase werden mögliche Interessenübereinstimmungen und Gebiete der Zusammenarbeit festgestellt. Die nächste Stufe drückt sich in Arbeitsbeziehungen über einen Zeitraum von zwei Jahren aus. Die Grundlage der Zusammenarbeit bilden Verträge, die die Details der Aktivitäten während dieser Zeit sowie die gegenseitigen Verantwortlichkeiten regeln. Nach dieser Frist kann die NGO einen Antrag auf die Aufnahme von offiziellen Beziehungen stellen, über den der Exekutivrat nach Beratung mit den Standing Committee on Nongovernmental Organizations entscheidet. Für den Erfolg des Antrags sind eine Reihe von Kriterien zu erfiillen. Das Hauptarbeitsgebiet der NGO muß in den Aufgabenbereich der WHO fallen. Ein Schwerpunkt der Tätigkeiten soll sich auf die globale Strategie Gesundheit für alle und den mittelfristigen Arbeitsplan der WHO beziehen. Die Organisationsziele müssen mit den Bestimmungen der WHO-Satzung vereinbar sein. Die NGO soll international strukturiert sein, ein Hauptquartier, ein Führungsgremium und eine Verwaltung besitzen sowie als Autorität für seine Mitglieder handeln können. Der Generaldirektor fuhrt eine Liste mit allen NGOs, zu denen die WHO offizielle Beziehungen unterhält. Diese Liste wird alle drei Jahre im Auftrag des Exekutivrates vom Standing Committee on NGOs überprüft. Der Exekutivrat kann die offiziellen Beziehungen zu einer NGO abbrechen, wenn die Zusammenarbeit im Zuge von Änderungen der Arbeitsschwerpunkte nicht mehr als sinnvoll erachtet wird. Die NGO gewinnt aus den offiziellen Beziehungen mit der WHO das Recht, an allen Konferenzen der WHO teilzunehmen, wenn die Belange der NGO berührt werden. Zu den Diskussionen dieser Konferenzen kann der Vertreter der NGO eine Stellungnahme und ergänzende Erklärungen abgeben. Die NGO erhält Zugang zu allen nichtvertraulichen Dokumenten und anderen Unterlagen, die ihr der Generaldirektor zugänglich macht. Die NGO kann weiterhin Memoranden beim Generaldirektor einreichen, der für die Verteilung dieser Schriftstücke zu sorgen hat. Aus den offiziellen Beziehungen mit der WHO erwächst der NGO die Pflicht ein Programm für die Zusammenarbeit mit der WHO auszuarbeiten und die WHO so bald wie möglich darüber zu 158 Vgl. fi1r das Folgende diese Prinzipien.

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informieren, wenn die NGO ihren Teil der Vereinbarung nicht erfiillen kann. Die NGO soll alle ihr zur Verfiigung stehenden Möglichkeiten zur Verbreitung von Informationen über die WHO-Politik und ihre Programme nutzen. Außerdem soll die NGO der WHO und ihren Mitgliedstaaten bei der Durchfiihrung der Gesundheit fiir alle-Strategien helfen, um die Gesundheit für alleZiele zu unterstützen. Derzeit unterhält die WHO offizielle Beziehungen zu fast 200 NGOs. Beispiele fiir diese umfangreiche Kooperation sind die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften sowie das Internationale Komitee vorn Roten Kreuz, mit denen die WHO bei Nothilfeaktionen nach Katastrophen oder in kriegerischen Konflikten zusammenarbeitet. Großangelegte Impfkarnpagnen fuhrt die WHO gemeinsam mit Rotary International durch. Bei Fragen in bezug auf die besonderen Bedürfnisse von Frauen und Mädchen sucht die WHO die Beratung durch die International Alliance of Women and Soroptimist International. Zusammen mit der International Society for Prosthetics and Orthotics und der La Leche League International bildet die WHO medizinisches Personal aus. 159 9. Fazit

Die Analyse der Güter, die von der WHO bereitgestellt werden, ihrer Finanzierung sowie der angestellten Überlegungen zu einer ökonomisch sinnvollen Bereit- und Herstellungskonstellation aus der Sicht der Kollektivgütertheorie ermöglichen ein Gesamturteil über das Unternehmen WHO, das nachfolgend erläutert werden soll. Die Infrastrukturgüter im Gesundheitswesen, die das Tätigkeitsfeld der WHO ausmachen, sollten aus kollektivgütertheoretischer Sicht durch güterspezifische Zwangsverbände bereitgestellt und durch erwerbswirtschaftlich organisierte externe Unternehmen hergestellt werden, es sei denn, überproportional hohe Transaktionskostenersparnisse sprächen für eine Integration der Herstellungsfunktion in den Bereitstellungsverband. Da in der Realität keine entsprechenden Zwangsverbände existieren, versucht die WHO, dem Versagen des Bereitstellungsprozesses durch Lobbyaktivitäten, Beratung und finanzielle Anreize entgegenzuwirken. Aus diesem Grund kann die WHO als Interessenverband für gesundheitspolitische Maßnahmen bezeichnet werden, dessen Zweck in der Bereitstellung der Kollektivgüter, Lobbying und Beratung fiir Infrastrukturrnaßnahrnen im Gesundheitswesen, besteht. Die Funktionen lS9 Vgl. WHO (Hrsg., 1994a), S. 6 f. 24 Hüdepohl

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

zur Organisation und Finanzierung dieser Verbandstätigkeiten übernimmt die WHO ebenfalls. Als Ersatzinstitution für die fehlenden Zwangsverbände der Nutzer zur Bereitstellung der Infrastruktur im Gesundheitswesen erfüllt die WHO außerdem die entsprechenden Bereitstellungsaufgaben, in Teilbereichen auch die Herstellungsfunktion. Mit dieser Ersatzbereitstellungskonstruktion ist zusätzlich eine Ersatzfinanzierung für die ökonomisch sinnvolle Finanzierungsregelung verbunden. Die WHO erhält im Unterschied zur theoretischen Finanzierungslösung durch Zwangsbeiträge der Nutzer, freiwillige Beiträge ihrer Mitglieder sowie im höheren Umfang Zuwendungen von Regierungen und staatlichen Organisationen. Mit dieser Abweichung von der ökonomisch sinnvollen Äquivalenzfinanzierung ist zwangsläufig verbunden, daß die jeder unternehmerischen Tätigkeit zugrundeliegende Zielsetzung der Effizienz aufgrund falscher Anreize nicht optimal verwirklicht werden kann. Aus der gewählten Bereit- und Herstellungsform und ihrer Organisation durch das Unternehmen WHO folgen noch weitere Vor- und Nachteile, die getrennt nach den Bereitstellungsfunktionen, die bei der WHO überwiegen, und den Herstellungsfunktionen nachfolgend dargestellt werden. Im Rahmen der Bereitstellung ist eine ausreichende und dauerhafte Finanzierungsregelung für die betreffenden Güter sicherzustellen. Im Falle der WHO jedoch erhalten Güter, die eine langfristige und gesicherte Finanzierung benötigen, wie z. B. Infrastrukturmaßnahmen oder Forschungsvorhaben, eine Finanzierung durch Zuwendungen. Die Eigenart dieser Finanzmittel ist es nun, daß sie jährlich neu eingeworben werden müssen und deshalb sowohl in bezug auf ihre Höhe als auch in bezug auf die Dauerhaftigkeit des Finanzmittelflußes unbestimmt sind. Zudem ist zu berücksichtigen, daß die Zuwendungsvergabe nicht primär von der Dringlichkeit des Bedarfs abhängig gemacht wird. Statt dessen lassen sich die Zuwendungsgeber von politischen Erwägungen leiten, die maßgeblich auch von der Medienpräsenz eines Themas bestimmt werden. In der Hochphase der Medienpräsenz der Immunschwächekrankheit AIDS wurden überproportional viele Zuwendungen für die AIDS-Forschung und die Betreuung von AIDS-Infizierten bewilligt. Mit der Abnahme der Berichterstattung in den Medien versiegten die Finanzierungsquellen für viele Programme. Die Mittel aus Mitgliedsbeiträgen hätten ein Gegengewicht zu der unsicheren Finanzierungsquelle aus Zuwendungen sein können. Die derzeitige Finanzkrise der WHO, die durch nichtgezahlte Mitgliedsbeiträge verursacht wurde, zeigt jedoch, daß auch Mitgliedsbeiträge, wenn deren Nichtzahlung keine Sanktionen nach sich zieht, keine dauerhafte Finanzierung sicherstellen.

III. World Health Organization (WHO)

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Freiwillige Beiträge sind nach der Kollektivgütertheorie nur dann ein adäquates Finanzierungsinstrument, wenn der Verbandsfuhrung geeignete Exklusionsmöglichkeiten fur zahlungsunwillige Nutzer zur Verfugung stehen und das Management diesen Ausschluß von der Nutzung der Güter auch tatsächlich durchfuhrt. Eine Einstellung der Dienste an zahlungsunwillige WHO-Mitglieder wäre nicht nur möglich, sondern ist außerdem in der Satzung der WHO vorgesehen und deshalb rechtmäßig. Wenn die WHO dieses Instrument aus Gründen der politischen Rücksichtnahme nicht zum Einsatz bringt, fOrdert sie dadurch weiterhin ein Trittbrettfahrerverhalten ihrer Mitglieder. Außerdem ist kritisch anzumerken, daß nur Mitgliedsbeiträge in das ordentliche Budget der WHO eingebracht werden, während Zuwendungen, die schon seit Jahren die weitaus wichtigere Finanzierungsquelle der WHO darstellen, weiterhin "extrabudgetär" bleiben und als solche nicht der ordentlichen Budgetplanung, -feststellung und -kontrolle unterliegen. Es steht zu vermuten, daß dadurch die Verwendung der Gelder nicht mit der gleichen Sorgfalt erfolgt wie bei budgetären Mitteln. Wie bei den übrigen betrachteten Organisationen ist auch die WHO in der Situation, ihre Finanzierungsmittel im Grunde von einigen wenigen Industriestaaten zu erhalten, während ihre Nutzer hauptsächlich in den Entwicklungsländern zu suchen sind. Diese Länder leisten, wenn überhaupt, nur einen symbolischen Beitrag zur Finanzierung der bereitgestellten Güter. Damit ist die Identität von Nutzern und Zahlungspflichtigen aufgehoben. Diese Situation könnte zu einem erhöhten Machtanspruch der finanzstarken Staaten fUhren. Formal besteht diese Gefahr durch die Mehrheitsverhältnisse in der Weltgesundheitsversammlung nicht. In diesem obersten Entscheidungsgremium der Organisation besitzen die Vertreter der Nutzer in den Entwicklungsländern die Stimmenmehrheit, während die Geldgeber nur eine Minderheit bilden. Jedoch werden diese formalen Regelungen außer Kraft gesetzt, wenn die finanzstarken Mitglieder der WHO rechtswidrig ihre Beitragszahlung verweigern, wie dies im Rahmen der Finanzkrise der WHO tatsächlich eingetreten ist. Das Auseinanderfallen von dem Kreis der Nutzer bzw. Entscheidungsberechtigten und Financiers hat zudem zur Konsequenz, daß die Weltgesundheitsversammlung Verwendungsentscheidungen trifft bzw. Haushaltspläne verabschiedet, die über die Finanzierungsmöglichkeiten der Organisation hinaus gehen, so daß Umschichtungen im Haushalt und Reduzierungen des Leistungsniveaus vorgenommen werden müssen. Bei der Betrachtung der Finanzierungsquellen der WHO fällt auf, daß die WHO im Gegensatz zu allen bisher betrachteten Organisationen auf nationaler 24'

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfalu1sorganisationen

wie auf internationaler Ebene keine privaten Spenden sammelt. Diese Konstruktion ist zum einen durch die Absichten der Gründer zu erklären, die keine Nothilfeorganisation gründen wollen, die dann je nach Anlaß ad hoc Gelder aus jeder möglichen Quelle sammelt. Die WHO soll langfristig orientierte Arbeit im Gesundheitswesen leisten. Dazu wurde ihr eine Finanzierungsbasis aus Mitgliedsbeiträgen gegeben. In der Gegenwart wäre eine Finanzierung durch Spenden wie durch Zuwendungen denkbar. Für die WHO ergäbe sich jedoch die Notwendigkeit das ihr vollkommen unbekannte Gebiet des Spendenmarketings mit einer geeigneten Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben. Denn bisher betreibt die WHO im Rahmen ihrer Public Relations eher Gesundheitserziehung als eine Imagepflege gegenüber der Öffentlichkeit. Diese Imagepflege entbehrt bei einer nicht spendenfinanzierten Tätigkeit ihrer Notwendigkeit. Aus diesem Grund besitzt die WHO im Gegensatz zu spendenfinanzierten Organisationen kein spendenwirksames Image, wie beim Roten Kreuz, das sich als neutraler Helfer in der Not präsentiert, oder bei UNICEF, die ihre Hilfe für die Kinder in den Mittelpunkt der Öffentlichkeitsarbeit stellen kann. Mit Hilfe ihrer dezentralen Struktur, die durch die Regionalorganisationen gebildet wird, versucht die WHO die Informationsvorteile einer dezentralen Bereitstellung zu nutzen. Jedoch verleitet die geographische Gebietszuständigkeit der einzelnen Regionalorganisationen, die ein sehr großes Areal abdecken müssen, zu der Annahme, daß die Zuständigkeitsbereiche zu weit bemessen sind, um lokale Probleme richtig zu erfassen und entsprechend zu reagieren. Die auf Landesebene eingesetzten WHO-Repräsentanten, die die weite Zuständigkeit der Regionalorganisationen korrigieren sollen, erfüllen nur die Aufgabe der Informationssammlung und -weitergabe von und zu der WHO. Ihnen wurden keine Entscheidungskompetenzen gegeben, so daß in bezug auf die Ebene der WHO-Repräsentanten nicht von einer Dezentralisierung gesprochen werden kann. Demnach werden die Entscheidungen von Personen getroffen, die ihre Informationen nur aus zweiter Hand erhalten und fern ab vom Geschehen positioniert sind. Die Möglichkeit von Fehlentscheidungen liegt deshalb nahe. Diese Gefahr ließe sich vermindern, wenn wnfangreiche regelmäßige Personalaustauschprozesse zwischen den Positionen vor Ort und in den Entscheidungszentralen stattfinden würden. Damit würde die Praxisbezogenheit der Entscheidungen erhöht und die Beurteilung erhaltener Informationen verbessert. Gerade diese Austauschprozesse aber finden innerhalb der Gesamtorganisation der WHO nur in äußerst geringem Maße statt. Dadurch vergrößert sich die Distanz zwischen den Personen an der Basis vor Ort und den Führungsstellen der Organisationen. So besteht die Möglichkeit, daß die maßgeblichen Politiken der Unternehmensspitze an den Gegebenheiten der Praxis vorbeigehen.

1II. World Health Organization (WHO)

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In diesem Zusanunenhang ist die Methode des Country-Health-Programming (CHP) und das Primary-Health-Care-Konzept (PHC) als besonders positiv zu bewerten. Mit dem CHP können in der Zusanunenarbeit mit den Nutzern der Güter die nationalen Gegebenheiten und Bedürfnisse genau berücksichtigt werden. Außerdem sind die Nutzer in alle Phasen der Bereitstellungsaktivitäten, von der Planung über die Entscheidung bis hin zur Kontrolle, einbezogen. Zusanunen mit dem PHC-Konzept, das auf der Ebene der Dorfgemeinde angesiedelt ist und auf dem Prinzip der Eigeninitiative und Selbsthilfe basiert, werden so die möglichen Informations- und Motivationsvorteile einer dezentralen Bereitstellung genutzt. 160 Zur Bewertung der Initiativen der WHO erweist sich die operationale Zielvorgabe in Verbindung mit Zielindikatoren und festgelegten Kontrollzeitpunkten sowie den Berichtspflichten der Progranunteilnehmer als vorteilhaft. Durch dieses Vorgehen wird eine Messung des Zielerreichungsgrades möglich, so daß die allfalligen Meß- und Erfolgskontrollprobleme des Wohlfahrtssektors vermieden werden. 161 Ein besonderer Pluspunkt zur qualitativen Verbesserung der Bereitstellungsentscheidungen erwächst der WHO aus ihrem Expertenpool. Für alle möglichen SpeziaIfragen, die im Rahmen ihrer Planungen oder Aktionen auftreten können, kann die WHO unentgeltlich einen Experten des entsprechenden Gebietes zu Rate ziehen. Dieser direkte und schnelle Zugriff auf das Fachwissen verschafft der WHO einen strategischen Vorteil gegenüber anderen Organisationen des gleichen Arbeitsgebietes. Diese konkurrierenden Organisationen müssen erst die entsprechenden Experten finden, einen Kontakt aufbauen, die Grundlage der Zusanunenarbeit vertraglich klären und dann das Expertenwissen gegen Entgelt beziehen. Zu bedenken ist im Rahmen der Bereitstellungsaktivitäten der WHO, daß die Organisation bis auf ihre Rechtssetzungsbefugnis rur einen eng abgegrenzten Fachbereich keinerlei Durchsetzungsrecht zur Umsetzung ihrer Bereitstellungsvorschläge besitzt. In diesem Zusammenhang macht sich wiederum der Unterschied zum Zwangsverband bemerkbar. Dieser Zwangsverband könnte die getroffenen Entscheidungen vollständig verwirklichen. Die WHO dagegen ist auf die Überzeugungskraft ihrer Programme und ihres Sachverstandes an160 Zu den Infonnations- und Motivationsvorteilen einer dezentralen Bereitstellung siehe GrossekettJer, Heinz (1987): Verwaltungstrukturpolitik, in: Ewers, H.-J./ Schuster, H. (Hrsg.), Probleme der Ordnungs- und Strukturpolitik, Hellmuth Stefan Seidenfus zur Vollendung des 60. Lebensjahres gewidmet, Göttingen, S. 16-51, hier S.40. 161 Zu den Meß- und Bewertungsproblemen im Wohlfahrtssektor vgl. Kapitel All.2.

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C. Tätigkeiten internationaler Wohlfahrtsorganisationen

gewiesen, um ihre Vorstellungen bei den Regierungen durchzusetzen. Die Dienste der WHO stellen deshalb nur ein Serviceangebot ftir die Regierungen dar, so daß die WHO eher einer Serviceeinrichtung rur Regierungen als einem Bereitstellungsverband ftir die Nutzer der Gesundheitsgüter ähnelt. Demgegenüber zielt die WHO mit ihrer Öffentlichkeitsarbeit bzw. Gesundheitserziehung gerade auf diese Nutzer. Somit wäre es möglicherweise rur die Durchsetzungskraft der WHO-Vorstellungen vorteilhaft, wenn die WHO im Rahmen ihrer Dienste nicht nur über die Förderung staatlicher Programme, sondern direkt in der Öffentlichkeit präsent wäre. Auf diese Weise könnten die Nutzer diejenige Organisation besser kennenlernen, die ihnen andere Formen in der Ernährung, Hygiene und Gesundheitsvorsorge -einschneidende Veränderungen in ihrem Leben- näherbringen will. Zu diesem engeren Kontakt mit der Öffentlichkeit ist jedoch eine andere Öffentlichkeitsarbeit als bisher erforderlich, die zusätzlich zu den erzieherischen Bemühungen die Organisation selbst transparent macht. Der Mangel an Imagepflege bei der WHO wird auch im Rahmen der Herstellungs/unktion relevant. Im Arbeitsbereich "Nationale Gesundheitssysteme" verzichtet die WHO, wie dargestellt, auf die Herstellung, die durch die nationalen staatlichen Programme erfolgt. Dennoch nimmt die WHO mit ihrer Priorität ftir das PHC-Konzept starken Einfluß auf die Herstellungskonzeption und erleichtert mit ihrer zielorientierten Planung der Programme die Erfolgskontrolle im Rahmen der Herstellungsprozesse. Jedoch ist letztendlich die nationale Regierung, nicht die WHO, ftir die Produktion verantwortlich. Dementsprechend ist die WHO nicht mit den gängigen Herstellungsproblemen von Gesundheitsgütern belastet, namentlich der Existenz von Leerkapazitäten aufgrund von Kapazitätsinflexibilitäten, der Notwendigkeit zur Integration des externen Produktionsfaktors "Nutzer" und der mangelnden LagerfiUligkeit der Produkte. 162 Aus diesem Grunde sind ftir die WHO Ersatzfinanzierungsformen zur Entlohnung des Personals im Rahmen der Produktion der personalintensiven Gesundheitsdienstleistungen nicht so wichig. Die häufig verwandte Ersatzfinanzierung durch freiwillige bzw. ehrenamtliche Mitarbeit bleibt deshalb bei der WHO bis auf den Bezug von Expertenwissen ungenutzt. Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Bereitstellungsaktivitäten nicht auch durch die Ersatzfinanzierung unter Nutzung von unbezahlter Mitarbeit verbilligt werden könnte. Zu denken wäre an weniger qualifizierte Verwaltungsarbeiten im Hauptquartier oder in den Regionalorganisationen. Diese Tätigkei162 Zu den Herstellungsproblemen im Wohlfahrtssektor vgl. Kapitel An.3.

III. World Health Organization (WHO)

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ten könnten sicherlich von freiwilligen Helfern bewältigt werden. Jedoch kommt hier das Problem der Imagepflege zum Tragen. Denn ehrenamtliche Htlfer sind nur an ein Unternehmen zu binden, wenn ihrer Arbeit eine eigene Motivation zugrunde liegt, die von dem Gesamtimage der Organisation getragen wird. Bei der UNICEF ist es die Hilfe fiir Kinder, bei der Caritas die praktische Umsetzung des christlichen Glaubens, die die freiwilligen Helfer an ihre Organisation bindet. Der WHO fehlt ein derartiges Image. Um aber die Ersatzfinanzierungsmöglichkeit durch unbezahlte Arbeit nutzen zu können, müßte die WHO fiir ehrenamtliche Helfer attraktiv werden. Dies kann nur durch eine andere Öffentlichkeitsarbeit als bisher gelingen, die die Organisation selbst, ihre Funktionen und Erfolge der breiten Öffentlichkeit näherbringt. Der Einsatz von freiwilligen Helfern in dem Bereich, in dem die WHO eine eigene Produktion betreibt, nämlich im Forschungssektor, erscheint aufgrund der Qualiftkationsanforderungen an die Mitarbeiter nur in geringem Umfang möglich. Deshalb gewinnt hier die Option des Fremdbezuges wieder an Bedeutung, um die Produktion zu verbilligen. So sollten die Forschungsaktivitäten nach ihrer Marktorientierung untersucht werden, um die marktnahe Forschung in den erwerbswirtschaftlich organisierten Sektor abzugeben, während die marktfeme Forschung einer Bereitstellungsorganisation bedarf. Lassen sich die Forschungsvorhaben dann ausreichend fiir einen Forschungsauftrag spezifizieren, kann auch bei der marktfemen Forschung ein Fremdbezug erfolgen. Erst wenn die Informations-, Verhandlungs- und Kontrollkosten, mithin die Transaktionskosten eines Forschungsvertrages, zu hoch eingeschätzt werden, ist aus ökonomischer Sicht eine Forschung in Eigenregie der WHO zu rechtfertigen.

D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgütertheorie und der Theorie der vertikalen Integration In der vorangegangenen Analyse wurden einige ausgewählte nationale und internationale Wohlfahrtsorganisationen jeweils auf ihre Tätigkeiten und deren Finanzierung untersucht sowie eine Bewertung dieser Aktivitäten vor dem Hintergrund der Erkenntnisse der Kollektivgütertheorie und der Theorie der vertikalen Integration vorgenommen. Neben dieser speziellen Sicht, die Tätigkeit der nationalen und internationalen Wohlfahrtsorganisationen zu betrachten, sollen die traditionellen Ansätze der ökonomischen Theorie zur Beurteilung der Rolle und Funktion der Nonprofit-Organisationen nicht unerwähnt bleiben.

I. Zur ökonomischen Theorie der Nonprofit-Organisationen Nonprofit-Organisationen werden auch als dritter Sektor neben dem staatswirtschaftlichen und dem erwerbswirtschaftlichen Bereich bezeichnet. 1 Im Unterschied zum erwerbswirtschaftlichen Sektor ist ihr Vermögen nicht handelbar, sondern an den Organisationszweck gebunden. Auch verfolgen sie nicht das Ziel der Gewinnerwirtschaftung, sondern das Ziel der Bedarfsdeckung. 2 Deshalb erfolgt auch keine Gewinnausschüttung an die Inhaber der Organisation. 3 Die Entscheidungen werden in den Non-Profit-Organisationen von Privatpersonen getroffen. Eine institutionelle Bindung zum Staat besteht

1 Vgl. DickertmannIPiel (1995), S. 49, Weisbrod, Burton A. (1977): Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector Economy, in: Weisbrod, Burton A., The Voluntary Nonprofit Sector. An Economic Analysis, LexingtonIMass., S. 51-76, hier S. 70. 2 Vgl. Schaad, Martina (1995): Nonprofit-Organisationen in der ökonomischen Theorie. Eine Analyse der Entwicklung und der Handlungsmotivation der Freien Wohlfahrtspflege, Wiesbaden, S. 1. 3 Vgl. Metzler, Walter (1990): Eine ökonomische Theorie caritativer Organisationen, Bem, Stuttgart, S. 1.

1. Zur ökonomischen Theorie der Nonprofit-Organisationen

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dementsprechend nicht. 4 Gelegentlich wird die Finanzierung der Organisationsaktivitäten durch private Spenden als charakteristisches Merkmal der Nonprofit-Organisationen genannt. 5 Die vorliegende Arbeit und weitere empirische Untersuchungen zeigen jedoch, daß die Spendenfinanzierung in Deutschland und international nur eine untergeordnete Bedeutung für die Mittelaufbringung der Nonprofit-Organisationen aufweist. 6 In Deutschland werden nur ca. 4 % der Gesamteinnahmen aus Spendenmitteln erworben (Stand 1990). Die deutschen gemeinnützigen Unternehmen liegen damit im Vergleich zu Organisationen in anderen Industriestaaten, z. B. Frankreich mit 7 %, Großbritannien mit 12 % und den USA mit 19 %, am unteren Ende der Skala. Weitaus wichtiger für die Finanzierung der Nonprofit-Aktivitäten national wie international sind demgegenüber staatliche Zuwendungen, die in Deutschland einen Anteil von 68 %, in Frankreich 59 %, in Großbritannien 40 % und in den USA einen Anteil von 30 % am Gesamteinnahmevolumen der Nonprofits ausmachen (Stand 1990).7 Die drei genannten Sektoren sind aber nicht so stark gegeneinander abgegrenzt, daß es nicht zu Überschneidungen käme. Nonprofit-Organisationen arbeiten oft eng mit staatlichen Stellen zusammen oder sind in ihren Tätigkeiten stark von staatlichen Vorgaben abhängig. 8 Außerdem existieren im dritten Sektor durchaus Organisationen, die Gewinne erwirtschaften, auch wenn diese nicht an die Organisationseigentümer ausgeschüttet werden. 9 Andererseits zeigen Organisationsteile von gewinnorientierten Unternehmen Nonprofit-Züge. Deshalb stellen SchüllerlStrasmann die Gewinnorientierung von Unternehmen als Kontinuum zwischen den Extrempolen Profit-Organisation und Nonprofit-Organisation dar, wobei sich die realen Unternehmen zwischen diesen Polen mit der Tendenz zu dem einen oder anderen Extrempunkt befinden. lO

4 Vgl. Zimmer, Annette (1989): Der Dritte Sektor zwischen Markt und Staat: Die wachsende Bedeutung seiner Organisationen im nationalen und internationalen Kontext, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Bd. 12, S. 552-565, hier S. 554. 5 Vgl. DickertmannlPiel (1995), S. 50, Metzler (1990), S. 2. 6 Vgl. Zimmer (1989), S. 554. 7 Vgl. o. V. (1994). Zu wenig Wettbewerb bei öffentlichen Dienstleistungen, in: Handelsblatt, Nr. 210 vom 31.10.1994, S. 5, Neuhoff, Klaus (1995): Das Gesundheitswesen als Teil des 3. Sektors, in: Deutsches Krankenhaus-Adressbuch 1995, o. O. 8 Vgl. Zimmer (1989), S. 553 f. undS. 561. 9 Vgl. Hansmann, Henry B. (1980): The Role ofNonprofit Enterprise, in: The Yale Law Journal, Vol. 89, Nr. 5, April 1980, S 835-901, hier S. 838.

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D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der KollektivgOtertheorie

Frank/Salkever unterscheiden zwei Theorieansätze, um die Rolle und Funktion von Nonprofit-Organisationen zu untersuchen. 11 Der erste Theorieansatz sieht in der Existenz von Informationsasymmetrien die Ursache für die Entstehung von Nonprofit-Organisationen. In der ökonomischen Theorie wird bei der Existenz von Informationsasymmetrien auf einem Markt ein Marktversagen diagnostiziert, das durch Nonprofit-Organisationen überwunden werden kann. 12 Der zweite Theorieansatz untersucht die Nonprofit-Organisationen als Produzenten von Kollektivgütern, eine Aufgabe, die von der traditionellen ökonomischen Theorie dem Staat zugewiesen wird, so daß hier ein Staatsversagen vorliegen muß, das durch die Nonprofit-Unternehmen überwunden wird. Der dritte Sektor stellt überwiegend Güter zur Verfiigung, die Vertrauensgutcharakter besitzen. 13 Im Bereich der Wohlfahrtsorganisationen sind es persönliche Dienstleistungen, bei denen Produktion und Konsum zusammenfallen, so daß der Konsument vor dem Bezug der Leistung nicht die Qualität überprüfen kann. Häufig ist die Qualität der Leistung von der persönlichen Qualifikation des Produzenten abhängig. Zudem liegt z. B. im medizinischen Leistungsbereich ein Wissensunterschied zwischen Produzent und Konsument vor, der verhindert, daß der Konsument selbst nach dem Bezug der Leistung die Qualität des Dienstes überprüfen kann. 14 Neben dieser Informationsasymmetrie zwischen Anbieter und Konsument bezüglich der Qualität eines Gutes liegen noch zwei weitere Informationsasymmetrien auf dem Markt der Nonprofit-Organisationen vor. Zum einen besteht eine Informationsasymmetrie zwischen Managern von Spendenorganisationen und ihren Spendern. Bei spendenfinanzierten Leistungen kann der

10 Vgl. Schul/er, Achim/Strasman, Jochen (1989): Ansätze zur Erforschung von "Nonprofit Organizations", in: Zeitschrift ftlr öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Bd. 12, S. 201 -215, hier S. 207 f. 11 Vgl. Frank, Richard G./Salkever, David S. (1994): Nonprofit Organizations in the Health Sector, in: The Journal of Economic Perspectives, Vol. 8, No. 4, Fall 1994, S. 129-144, hier S. 130. 12 Vgl. Hansmann (1980), S. 845, Schaad (1995), S. 45 ff. 13 Vgl. Arrow, Kenneth J. (1963): Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care, in: The American Economic Review, Vol. 53, December 1963, S. 941973, hier S. 949. 14 Vgl. Hansmann (1980), S. 872, Arrow (1963), S. 951, Metze, Ingolf (1993): Möglichkeiten einer marktwirtschaftlichen Steuerung des Gesundheitssektors, in: Hamburger Jahrbuch ftlr Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 38. Jg., S. 173-186, hier S. 174.

I. Zur ökonomischen Theorie der Nonprofit-Organisationen

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Spender zwar einen Verwendungszweck vorgeben, die tatsächliche Verwendung seiner Mittel kann er bei einer räumlichen Trennung von dem Empfanger der Leistung, wie es üblicherweise bei großen Spendenorganisationen oder Auslandshilfen der Fall ist, jedoch nicht kontrollieren. 15 Zum anderen nennen FranklSalkever als dritte Kategorie von Informationsasymmetrien den unterschiedlichen Informationsstand der Regierung und den Anbietern von Kollektivgütern, den Nonprofit-Organisationen, über die aktuelle Produktion von Kollektivgütern. 16 In allen drei genannten Fällen scheitert eine ausreichende Kontrolle an den unverhältnismäßig hohen Überwachungskosten, 17 so daß insbesondere von staatlicher Seite nach besseren Überwachungsmechanismen gesucht wird, um die Nonprofit-Organisationen zur Produktion von Kollektivgütern als Gegenleistung rur staatlicherseits gewährte Steuervergünstigungen anzuhalten. 18 Welchen Vorteil bietet nun die Nonprofit-Organisation gegenüber gewinnorientierten Anbietern auf einem Markt, der von Informationsasymmetrien gekennzeichnet ist? Durch das Verbot der Gewinnausschüttung haben die Manager der Nonprofit-Organisationen im Vergleich zu gewinnorientierten Unternehmensfiihrern weniger Anreiz, die Qualität zur Gewinnerhöhung zu vermindern, oder die eingenommenen Spenden bzw. Ersparnisse aus Steuervergünstigungen zur Gewinnerhöhung statt rur den eigentlichen vorgegebenen Zweck zu verwenden. Deshalb genießen die Nonprofit-Organisationen sowohl bei den Konsumenten, als auch bei Spendern und Regierungsstellen einen Vertrauensvorsprung gegenüber ihren gewinnorientierten Mitanbietern. Das Vertrauenssignal der Nonprofit-Organisationen wird als entscheidender Vorteil dieser Organisationsform angesehen. 19 Darüber hinaus gewährt die Festschreibung eines Organisationszwecks bei den Nonprofit-Organisationen eine gewisse Sicherheit bei der Verwendung der Mitte1. 20 Dementsprechend ist zu erwarten, daß bei ausreichenden Kontrollmöglichkeiten auf einem Markt die gewinnorientierten Unternehmen überwiegen werden, während bei fehlenden Kontrollmöglichkeiten die Nonprofit-Organisation wahrscheinlicher ist. 21

Vgl. Hansmann (1980), S. 850, Schaad (1995), S. 13 f. Vgl. FrankiSalkever (1994), S. 136. Vgl. FrankiSalkever(1994), S. 136, Metzler (1990), S. 4. Vgl. FrankiSalkever (1994), S. 139 f. Vgl. Arrow (1963), S. 950 und S. 965, Hansmann (1980), S. 844, Metzler (1990), S. 72 f., DickertmannIPiel (1995), S. 54, FrankiSalkever (1994), S. 131. 20 Vgl. Metzler (1990), S. 73. 21 Vgl. Schaad (1995), S. 50 15 16 17 18 19

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Dem Vertrauensaspekt der Nonprofit-Organisationen sind jedoch folgende Argumente entgegenzuhalten. Der Vertrauensaspekt .begründet sich auf der Tatsache der Gewinnverwendungsbeschränkung. Hansmann weist jedoch zu Recht daraufhin, daß die Gewinnverwendungsbeschränkung nur so lange wirksam ist wie ihre Durchsetzung. 22 Außerdem ist im Vergleich zu den eigennutzorientierten Manager der erwerbswirtschaftlichen Unternehmen auch bei den Managern der Nonprofit-Organisationen ein eigenes Interesse anzunehmen. Dieses Interesse muß nicht unbedingt in höherem Einkommen bestehen, sondern kann auf eine bestimmte Gestaltung der Dienste der Organisation richten, die aus der besseren Kenntnis des Managers über die Bedürfnisse der Leistungsempfänger resultiert. Diese Gestaltung muß jedoch nicht zwangsläufig mit den Präferenzen der Geldgeber, Staat und private Spender, übereinstimmen. 23 Unbefriedigte Spender werden dann zu anderen Spendenorganisationen abwandern, so daß das Eigeninteresse durch den Wettbewerb auf den Spendenmarkt zumindestens beschränkt wird. 24 Darüber hinaus besteht mit dem Wegfall der Gewinnorientierung kein Anreiz der Manager zu effizientem Verhalten. 25 So wird festgestellt, daß innovative Veränderungen innerhalb der Organisationen oft schwieriger als bei gewinnorientierten Unternehmen durchzusetzen sind. 26 Untersuchungen zu Qualitätsunterschieden oder zu Effizienzdifferenzen zwischen gewinnorientierten und nicht-gewinnorientierten Unternehmen geben jedoch keine klare Auskunft über den angenommenen Qualitätsvorsprung und Effizienznachholbedarf der Nonprofit-Organisationen. 27 Außerdem zeigen empirische Untersuchungen, daß Konsumenten häufig nicht zwischen gewinnorientierten und nicht-gewinnorientierten Anbietern unterscheiden können, so daß der Vertrauensaspekt hinfällig wird. 28 Desweiteren reduziert sich der Informationsnachteil der Konsumenten durch bessere Information über die Medien oder andere Bildungswege. 29 Auch auf den Spendenmarkt werden Instrumente zur Verbesserung der Transparenz fiir den Spender installiert, so daß sich auch hier die Informationsasymmetrie reduziert. 30

22 Vgl. Hansmann (1980), S. 873 fT. 23 Vgl. Rose-Ackennann. Susan (1987): Ideals versus Dollars: Donors, Charity

Managers, and Government Grants, in: Journal of Political Economy, Fall 1987, Vol. 87, S. 810-823, hier S. 811 f. 24 Vgl. Metzler (1990), S. 104. 25 Vgl. Hansmann (1980), S. 844 und 878. 26 Vgl. SchUller/Strasmann (1989), S. 210, Metzler (1990), S. 105. 27 Vgl. FrankiSalkever (1994), S. 131 f., Schaad (1995), S. 53. 28 Vgl. Schaad (1995), S. 51. 29 Vgl. FrankiSalkever(1994), S. 132 und 134.

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Vor diesem Hintergrund erwarten FrankiSalkever rur die weitere Entwicklung des dritten Sektors, daß das Vertrauenssignal der Nonprofit-Organisationen abnimmt, begleitet von einer verstärkten Suche nach besseren Kontrollmechanismen. Weiterhin wird sich das Tätigkeitsfeld der Nonprofit weiter verschieben hin zu nicht-marktfahigen Gütem. 31 Bei dem zweiten Untersuchungsansatz, der die Rolle der Nonprofit-Organisationen als Produzenten von Kollektivgütern untersucht, unterscheiden FrankiSalkever zwei Richtungen. 32 Nach Weisbrod stellen Nonprofit-Organisationen die Antwort auf heterogene Präferenzen in einer Bevölkerung dar. Die Entwicklung des Nonprofit-Sektors ist als Anpassung an die Mängel der anderen Sektoren, Staat und Markt, bei der Bereitstellung der gewünschten Güter zu verstehen. 33 Da der Markt bei der Bereitstellung von Kollektivgütern versagt, das Regierungsangebot bei vollkommener Information jedoch nur auf die Bedürfnisse des Medianwählers, bei unvollkommener Information auf die Bedürfnisse einflußreicher Interessengruppen, eingeht, werden sich die unbefriedigten Konsumenten durch die Entwicklung des Nonprofit-Sektors anpassen. 34 Je heterogener also die Präferenzen in einer Gesellschaft ausfallen, desto größer ist die zu erwartende Größe des dritten Sektors. 3s Die historische Entwicklung, bei der die Nonprofit-Organisationen den staatlichen Institutionen vorausgingen, deutet Weisbrod so: Eine Minderheit, deren Bedürfnisse nicht durch das staatliche Angebot befriedigt wurden, bildete die Nonprofit-Organisationen. Daraufhin wird im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung die Zahl der Nachfrager nach diesen Gütern steigen, so daß der Staat als Anbieter in den Markt eintritt. 36 Finanziert wird der Nonprofit-Sektor durch freiwillige Beiträge, wobei Weisbrod den sozialen Druck zur Entrichtung von Spenden als ebenso wirksam wie Zwangsmaßnahmen einer Regierung einschätzt. 37 Empirische Untersuchungen bestätigen, daß sozialer Druck in Ergänzung zum persönlichen Einkom-

30 Vgl. DickertmanniPiel (1995), S. 54 ff., Thiel, Reinhold E. (1994): Der Spenderunarkt in Deutschland, in: Entwicklung und Zusanunenarbeit, Heft 11, S. 293 f 31 Vgl. FrankiSalkever (1994), S. 142. 32 Vgl. FrankiSalkever (1994), S. 134. 33 Vgl. Weisbrod (1977), S. 52, Weisbrod, Burton A. (1988): The Nonprofit Economy, Cambridge, Mass., S. 25 fT. 34 Vgl. Weisbrod (1977), S. 56, Schaad (1995), S. 37. 3S Vgl. Weisbrod (1977), S. 61, ders. (1988), S. 26. 36 Vgl. Weisbrod (1977), S. 63. 37 Vgl. Weisbrod(1977), S. 64 f., ders. (1988), S. 28.

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men die Spendenrate entscheidend bestimmt. 38 Staatliche Subventionen für den dritten Sektor sieht Weisbrod als Ergänzung zu privaten Spenden und als Anreiz für die Spendentätigkeit an. 39 Eine zweite Linie der Argumentation bei der Betrachtung von NonprofitOrganisation als Produzenten von Kollektivgütern sieht die Nonprofit-Anbieter als alternativen Steuer- und Subventionsmechanismus in Ergänzung zu staatlichen Ansätzen. Mit der Delegation bestimmter Güterproduktionen vom Staat an die Nonprofit-Organisationen werden erstens reale Kosten- und Effizienzvorteile und zweitens pekuniäre Effekte für die öffentlichen Budgets erzielt, so daß die Nonprofit-Produktion im Vergleich zur staatlichen Produktion attraktiver erscheint. Die realen Kosten- und Effizienzvorteile liegen in der größeren Flexibilität der Personal- und Beschaffungspolitik der Nonprofit-Organisationen im Vergleich zur regelgebundenen Verfahrensweise der staatlichen Stellen begründet. Die pekuniären Kostenvorteile bestehen in der Möglichkeit, Kosten aus den öffentlichen Budgets auszulagern und so für die Wählerschaft weniger sichtbar zu machen. Deshalb sieht die Regierung sowohl in ihrer Rolle als Agent für soziale Effizienz als auch in ihrer Rolle als Agent für politischen Nutzen die Nonprofit-Bereitstellung als nützlich an. 40 Schaad weist daraufhin, daß die bisher dargestellten Theorieansätze zur Untersuchung der Rolle und Funktion von Nonprofit-Organisationen überwiegend von US-amerikanischen Wissenschaftlern erarbeitet wurden und daher von den US-amerikanischen Rahmenbedingungen geprägt sind. Scheint die Übertragung der Theorieaussagen auf die westlichen Industrieländer aufgrund der weitgehend übereinstimmenden Begriffe noch möglich, wird die Übertragung auf Entwicklungsländern, die häufig andere politische und wirtschaftliche Systeme aufweisen, problematisch. 41 Schaad untersucht deshalb, ob eine Anwendung der Theorieansätze auf die Verhältnisse der Bundesrepublik Deutschland und die Entstehung des dritten Sektors in Deutschland möglich ist. In Deutschland ergibt sich folgende Aufteilung des Marktes für soziale Dienstleistungen auf die verschiedenen Träger der Wohlfahrtspflege: 66 % privat-gemeinnützige Wohlfahrtsverbände, 20 % staatliche Einrichtungen, 4 % Selbsthilfegruppen, und 10 % gewinnorientierte Anbieter. 42 In den USA

38 Vgl. Schaad (1995), S. 61. 39 Vgl. Weisbrod (1977), S. 66, ders. (1988), S. 29. 40 Vgl. FrankiSalkever (1994), S. 134 f. Dort zitiert nach: James. EstellelRoseAckerman, Susan (1987): The Nonprofit Enterprise in Market Economies, unveröf-

fentlichtes Arbeitspapier . 41 Vgl. Schaad (1995), S. 69 f 42 Vgl. ebenda, S. 86.

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ergibt sich eine andere Sektoraufteilung. Dort haben die gewinnorientierten Anbieter einen weitaus bedeutenderen Anteil erreicht, während der Staat kaum Einrichtungen unterhält. In Anwendung der ökonomischen Theorie der Nonprofit-Organisationen ist demnach zu prüfen, wie der geringe Anteil der Profit-Organisationen in Deutschland unter der Annahme asymmetrischer Informationsverteilung und eines Vertrauensvorsprungs der Nonprofit-Anbieter zu erklären ist. Es erscheint aber wenig plausibel, daß die deutschen Konsumenten risikoaverser als die US-amerikanischen Konsumenten sind oder daß die Informationsverteilung in Deutschland asymmetrischer als in den USA verläuft. Weil darüber hinaus auch kein Produktunterschied zwischen den Ländern besteht, bietet die Marktversagensthese keine Erklärung für die unterschiedlichen institutionellen Gegebenheiten in den untersuchten Staaten. 43 Der geringe Anteil der gewinnorientierten Anbieter ist nach Schaad auf das in sich geschlossene Wohlfahrts system in Deutschland zurückzuführen, das sich nur für anschlußbereite Unternehmen öffnet. Da das derzeitige System aber von gemeinnützigen Organisationen geprägt ist, finden gewinnorientierte Anbieter keine Aufnahme in das System. Die Förderung seitens des deutschen Staates richtet sich nur auf die gemeinnützigen Anbieter, wobei die Auffassung handlungsbestimmend wirkt, daß nicht der Markt, sondern der Staat und der dritte Sektor für die Versorgung mit Gütern der Wohlfahrtspflege verantwortlich sind. Demgegenüber wächst die Bereitschaft der deutschen Konsumenten, bei gewinnorientierten Anbietern nachzufragen, zumal diese Anbieter in dem Ruf stehen, bessere Leistungen zu erbringen oder die gleiche Leistung kostengünstiger anzubieten. 44 Der Ansatz des Marktversagens, der die Entstehung von Nonprofit-Organisationen bei einem Versagen der Profit-Organisationen prophezeit, ist demzufolge nicht übertragbar, da die Profit-Organisationen offenbar teilweise ein effiziente Alternative zu den Nonprofit-Organisationen darstellen. 45 Der Ansatz des Staatsversagens ist nach Schaad ebenfalls nicht anwendbar, da die gesetzlichen Vorschriften in Deutschland dem Staat einen Zurückhaltungszwang bei der Errichtung von Wohlfahrtseinrichtungen auferlegen, verbunden mit einer Vorrangstellung für die gemeinnützigen Anbieter. So vermutet Schaad, daß ein staatlicher Eingriff erst bei einem Versagen des NonprofitSektors erfolgt. Somit kompensiert der Nonprofit-Sektors keine Versorgungs-

43 Vgl. Schaad (1995), S. 90 f. 44 Vgl. o. V. (1993): Inuner mehr private Konkurrenz zwingt die Caritas zum

Umdenken, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 299 vom 24.12.1993, S. 10. 45 Vgl. Schaad (1995), S. 91 f.

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lücken des Staates, sondern umgekehrt fiilIt der Staat die Versorgungslücken des Nonprofit-Sektors. 46 Außerdem verweist Schaad auf die historische Entwicklung des NonprofitSektors in Deutschland, wonach der Nonprofit-Sektor den Ausgangspunkt der Entwicklung bildete, in einer Zeit, als es den Staat und den Markt in seiner gegenwärtigen Gestaltung noch nicht gab. Demgegenüber bestimmten anderen Ordnungsprinzipien die Handlungsorientierung, wie Moral, Sitte und Tradition. Erst mit der Wirkungslosigkeit und dem Zerfall dieser früheren Handlungsorientierungen und der Entwicklung der alternativen Koordinationsmechanismen, Staat und Markt, übernahmen diese Mechanismen die sozialen Aufgaben, die bis dahin durch die "institutionalisierte Moral"47 in Form der Nonprofit-Organisationen geregelt wurden. 48 Durch die Betrachtung der historischen Entwicklung der Wohlfahrtsverbände in Deutschland, beginnend mit dem 19. Jahrhundert,49 und die Anwendung der Markt- und Staatsversagensansätze macht Schaad zwei Mängel der traditionellen ökonomischen Theorie der Nonprofit-Organisationen deutlich: Erstens die Nichtbeachtung der institutionellen Rahmenbedingungen und zweitens die einseitige Optik auf den Markt als idealem Koordinationsmechanismus und seine Ausrichtung auf Effizienzkriterien. Schaad fordert deshalb die Erweiterung des Kataloges von möglichen Koordinationsmechanismen um die Norm. Schaad bezeichnet die Norm und den Markt als elementare Koordinationsmechanismen einer Gesellschaft, die substitutiv eingesetzt werden können. So werden viele Lebensbereiche durch die Norm geregelt, die der marktlichen Koordination nicht zugänglich sind. 50 Wird die Norm als weiteres Ordnungsprinzip in die ökonomische Analyse miteinbezogen, lassen sich die drei Sektoren, Markt, Staat und Nonprofit-Bereich, nach den unterschiedlichen Handlungsorientierungen beschreiben. Der Markt ist durch den Tausch mit gegenseitigen Nutzenzuwächsen geprägt, der Staat durch Normen, die durch Sanktionsandrohung die Einhaltung durch die Individuen erreichen, und der Nonprofit-Bereich durch intrinsische Motivation und Moral, die durch die interne Sanktion ihre Einhaltung erfahren. 51 Schaad bezeichnet den dritten Sektor deshalb als "moralischen Sektor"52, der 46 Vgl. Schaad (1995), S. 96 f.

47 Schaad, S. 98.

48 Vgl. ebenda, S. 98. 49 Vgl. ebenda, S. 135 ff.

50 Vgl. Schaad (1995), S. 94 f. 51 Vgl. ebenda, S. 180. 52 Schaad, S. 97.

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Markt- und Staatsversagen zu überwinden vermag. Historisch vollzog sich in Deutschland ein Wandel von der Koordination durch Moral und soziale Bindungen über die "institutionalisierte Moral" in Nonprofit-Organisationen, Vereinen und Verbänden, bis hin zur intensiven staatlichen Normenkoordination, die auch heute noch gültig ist, eine Marktkoordination außer Kraft setzt und auch die Rolle des Staates wesentlich festlegt. Dieser staatlichen Normenkoordination folgen jedoch eine Reduzierung der Möglichkeiten einer selbstbestimmten Arbeit und, damit verbunden, ein Rückgang der Bereitschaft zu freiwilligen Engagement und eine zunehmende Professionalisierung. Dadurch wird aber außerdem die Leistungsfahigkeit des Nonprofit-Sektors verringert, Markt- und Staatsversagen zu überwinden, so daß alternative Koordinationsmechanismen wird die Marktkoordination oder Selbsthilfe wieder an Bedeutung gewinnen, eine Entwicklung, die im deutschen Wohlfahrtssystem derzeit zu beobachten ist. 53 Während also das Argument der asymmetrischen Informationsverteilung zur Erklärung der Rolle und Funktion der Nonprofit-Organisationen durch die empirischen Untersuchungen an Aussagekraft verliert, liegt die Vermutung nahe, daß der Kollektivgüteransatz wieder an Bedeutung gewinnt. Die traditionellen Ansätze der Kollektivgütertheorie weisen jedoch einige Mängel auf, die die in dieser Arbeit verwandte Konzeption zu vermeiden sucht. Erstens unterscheiden die traditionellen Ansätze zur Bereitstellung von öffentlichen Gütern nicht zwischen Bereitstellungs- und Herstellungsfunktionen, 54 so daß Privatisierungspotentiale bzw. Bereiche, die der Marktkoordination zugänglich wären, übersehen werden. Werden Spenden als bestimmendes Finanzierungsinstrument des Dritten Sektors angesehen,55 widerspricht dies nicht nur den realen Gegebenheiten, sondern es wird zusätzlich die Problematik eines staatlichen Einflusses durch die Zuwendungsvergabepraxis unterschätzt, die möglicherweise die im Rahmen des Staatsversagens betrachteten negativen Effekte auf den Nonprofit-Sektor übertragen kann. 56 Außerdem werden traditionell die angebotenen Güter relativ undifferenziert als öffentliche bzw. private Güter eingeordnet. 57 Diese polarisierende Betrachtungsweise kann jedoch zugunsten einer Güterklassifizierung aufgegeben werden, die zwischen den prototypischen Kollektivgütern und den Individualgütern ein Kontinuum sieht, in das die untersuchten Güter durch die Kriterien des Rivalitätsgrades und des Exkludierbarkeitsgrades eingeordnet werden können. Dadurch werden alter53 Vgl. Schaad, S. 97 f. 54 Vgl. DickertmannIPiel (1995), S. 49, Weisbrod (1977), S. 52. 55 Vgl. DickertmannIPiel (1995), S. 50, Metzler (1990), S. 2. 56 Vgl. Schaad(1995), S. 87. 57 Vgl. Metzler (1990), S. 75, Schaad (1995), S. 18. 2S HUdepohl

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native Bereitstellungslösungen, wie Vereine und Zwangsgenossenschaften, möglich, die die traditionelle Theorie nur am Rande erwähnt. In den nachfolgenden Ausfiihrungen sollen deshalb die in den Einzeluntersuchungen der Wohlfahrtsorganisationen gewonnenen Beurteilungen aus der Sicht der Kollektivgütertheorie und der Theorie der vertikalen Integration jeweils fiir die nationale und internationale Ebene zusammengefaßt werden. Daraus lassen sich einige Ansatzpunkte entwickeln, wie die gegenwärtigen Ist-Organisationsformen den ökonomisch sinnvollen Bereit- und Herstellungskonstruktionen angenähert werden können.

11. Ansatz der Kollektivgüter- und Integrationstheorie

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11. Ansatz der Kollektivgüter- und Integrationstheorie Zunächst sollen die wesentlichen Aussagen der Kollektivgütertheorie und der Theorie der vertikalen Integration überblickartig zusammengestellt werden. I Die Kollektivgütertheorie beschäftigt sich mit Fragen der Bereitstellung von Kollektivgütern, also mit den Entscheidungen über Qualität und Quantität des bereitzustellenden Gutes sowie über ihre Finanzierungsregelung. Kollektivgüter sind zum einen dadurch gekennzeichnet, daß sie von mehreren Personen gleichzeitig genutzt werden können, ohne daß ein Einzelner eine Nutzenschmälerung erfährt. Es bestehen demnach hohe Gruppenvorteile im Konsum, so daß bei einem vorgegebenen Ausstattungsstandard des einzelnen Nutzers die Grenznutzungskosten unter den Durchschnittskosten der Bereitstellung liegen (Klub- oder prototypische Kollektivgüter). Zum anderen ist die Möglichkeit zum Ausschluß zahlungsunwilliger Personen von der Nutzung zu betrachten. Ist die Exklusion durch den Mangel an einer ökonomisch vertretbaren Exklusionstechnik nicht möglich, auch wenn unter Umständen eine Rivalität im Konsum vorliegt (Quasikollektivgüter), oder wegen fehlender Konsunmrivalität nicht nötig (prototypische Kollektivgüter), erhält ein Gut Kollektivguteigenschaften. 2 Die Kollektivgüter lassen sich in Schutzgüter und Errichtungsgüter einteilen. Schutzgüter, wie z. B. der Regenwald, werden bei unorganisiertem Konsum übernutzt oder sogar zerstört. Errichtungsgüter, wie z. B. Straßen, finden bei einer unorganisierten Nachfrage keine oder eine zu geringe Bereitstellung. Die Organisation der Nachfrage nach Kollektivgütern fällt in den originären Bereich der staatlichen Allokationsaufgaben, da Infrastrukturleistungen, die dem Kompetenzbereich der staatlichen Bereitstellung zugeordnet werden, Kollektivgüter darstellen. Bei den entsprechenden Bereitstellungsentscheidungen sind zwei Prinzipien zu beachten, das Kongruenzprinzip und das Subsidiaritätsprinzip.

I Vgl. zur Kollektivgütertheorie GrossekettJer, Heinz (1995): Öffentliche Finanzen, in Vahlens Kompendiwn der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 6. Aufl., München, ders. (1993): Aufgaben und Finanzierung öffentlicher Haushalte, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, Nr. 182, Münster, ders. (1991): Die Versorgung mit Kollektivgütern als ordnungspolitisches Problem, in: OROO, Bd. 42, S. 69-89. 2 Da die Eigenschaften von Quasikollektivgütern bei den hier betrachteten Gütern der Wohlfahrtspflege nicht relevant werden, bleibt diese Fallkonstellation im folgenden unberücksichtigt. 25'

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D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der KollektivgOtertheorie

Das Kongruenzprinzip fordert die Übereinstimmung der folgenden Personenkreise: die der Nutzen- und Kostenträger (prinzip der fiskalischen Äquivalenz), die der von der Entscheidung Betroffenen und der Kontrollberechtigten (Demokratieprinzip) sowie der tatsächlichen Kontrolleure oder derjenigen, die die Kontrolleure bestimmen, (Prinzip der Immediatkontrolle).3 Durch diese Konstruktion werden die Anreize so gesetzt, daß die Bürger bzw. die Nutzer des Gutes zu rationalen Kosten-Nutzen-Abwägungen angehalten und diejenigen, die die Bereitstellungsentscheidungen treffen, direkt von denjenigen überwacht werden, die in ihrer Nutzen-Kosten-Relation betroffen sind. Dadurch werden der Autonomieverzicht, der aus der Sicht des einzelnen Nutzers mit der gemeinsamen Nutzung eines Gutes verbunden ist, auf ein Minimum reduziert und die Illusion der kostenlosen Nutzung eines Gutes, die z. B. bei einer Steuer- oder Kreditfinanzierung auftritt, vermieden. Das Prinzip der Immediatkontrolle läßt sich um so besser realisieren, je bürgernäher ein Bereitstellungsverband ausgestaltet ist. Deshalb stimmt das Prinzip der Immediatkontrolle inhaltlich mit dem Subsidiaritätsprinzip überein, das seine Forderung nach der Bürgernähe eines Versorgungsverbandes mit den Informations- und Motivationsvorteilen einer dezentralen Bereitstellung begründet. Der Versorgungsverband sollte so gewählt werden, daß die vereinbarten Organisations- und Finanzierungsregelungen zwar mit einer geeigneten Exklusionstechnik durchgesetzt werden können, aber der Verband nicht mit mehr Rechten ausgestattet ist, als es zur Durchsetzung der Vereinbarungen notwendig wäre. So ist ein freiwilliger Verein stets einer Zwangsgenossenschaft, diese wiederum einer Kommune usw. solange vorzuziehen, wie die gewählte Bereitstellungsebene über die erforderlichen Exklusionsrechte verfügt. Das Kongruenz- und das Subsidiaritätsprinzip gestalten somit den Organisations- und Finanzierungsrahrnen für die Bereitstellung von Kollektivgütern. Sie beantworten jedoch nicht die Frage nach einer wohlfahrtsoptimalen Tarifierung für die Nutzer des Gutes. Die Übertragung des Grenzkosten-PreisPrinzips auf die Bereitstellung von Kollektivgüter muß jeglichen Nutzenverzicht als Kostenart erfassen, da alle volkswirtschaftlichen Kosten den Nutzem anzulasten sind. Würden nur Entgelte in Höhe der Grenznutzungskosten erhoben, entsteht ein Finanzierungsdefizit, da bei Kollektivgütern die Grenznutzungskosten systematisch unter den Durchschnittskosten der Güterversorgung liegen. 4 Zur Deckung dieses Defizits sind von dem einzelnen Nutzungsakt 3 Vgl. Grossekenler. Heinz (1995): Öffentliche Finanzen, in Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 6. Aufl., München, Abschnitt 2.1.2. 4 Eine Ausnahme von dieser Regel bilden die Quasikollektivgüter, bei deren Nutzung die Grenznutzungskosten naturgemäß nicht unter die Durchschnittskosten sinken.

11. Ansatz der Kollektivgüter- und Integrationstheorie

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unabhängige Beiträge durch die Nutzer zu entrichten. Auf diese Weise entstehen in Abhängigkeit von der Höhe der Grenznutzungskosten unterschiedlichste Formen von gemischten Tarifen. Bei polaren Kollektivgüter, wie z. B. einem Deich, dessen Nutzung keine Grenzkosten verursacht, erfolgt die Finanzierung ausschließlich über Beiträge. Weichen die getroffenen Vereinbarungen zur Bereitstellung eines Gutes von den dargelegten Tarifierungsempfehlungen ab, entstehen Wohlfahrtseinbußen, die sich in zusätzlichen Kosten, z. B. unterausgelastete Kapazitäten oder Überfüllung, bemerkbar machen. Die Erkenntnisse der Kollektivgütertheorie weisen somit die Aufgabe der Bereitstellung des Gutes einem bestimmten Versorgungsverband unter Angabe der ökonomisch sinnvollen Finanzierungsregelung zu. Daraus ist aber nicht abzuleiten, daß der Verband gleichzeitig auch die Aufgabe der Herstellung des Gutes zu übernehmen hat. Dieses Kaufen-oder-Selbermachen-Kalkül ist strikt getrennt von den Bereitstellungsfragen zu betrachten. Die Probleme der Bereitstellung betreffen die Nachfrageseite des Marktes. Demgegenüber beziehen sich Make-or-buy-Überlegungen auf die Angebotsseite des Marktes, auf dem der Beschaffungsverband als Nachfrager auftritt. Für die Analyse, ob das betreffende Gut von dem zuständigen Bereitstellungsverband unter Nutzung der marktmäßigen Koordination auf einem Beschaffungsmarkt bezogen (Kaufen) oder die Herstellung des Gutes verbandsintern abgewickelt werden soll (vertikale Integration), liefert die Theorie der vertikalen Integration wertvolle Hinweise. 5 Die Theorie der vertikalen Integration empfiehlt eine Integration der Herstellungsfunktion in das Unternehmen, wenn die Summe aus Produktions- und Transaktionskosten einer Eigenfertigung niedriger als bei einer marktmäßigen Koordination ausfällt. Meist kann der Lieferant einer Leistung Kostendegressionsvorteile in der Produktion oder sein Spezialistenwissen ausnutzen, so daß die Produktionskosten bei einem Fremdbezug tendenziell niedriger als bei einer Eigenfertigung ausfallen. Liegt auf dem entsprechenden Beschaffungsmarkt fiir das betrachtete Gut kein funktionsfähiger Wettbewerb vor, können die Beschaffungspreise Monopolrenten enthalten, so daß deshalb eine Eigenfertigung vorteilhafter wäre.

5 Vgl. zur Theorie der vertikalen Integration Schumann. Jochen (1992): Grundzüge der mikroökonomischen Theorie, 6. Aufl., Berlin u. a. 0., S. 445 fT., und Williamson. Oliver E. (1990): Die ökonomischen Institutionen des Kapitalismus, Tübingen, S. 97 fT.

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D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgütertheorie

Die Transaktionskosten, d. h. die Koordinationskosten, insbesondere Organisations- bzw. Vertragsschließungs- und Überwachungskosten6, können fiir eine Eigenfertigung sprechen, z. B. wenn bei einem Fremdbezug höhere Kontrollkosten anfallen würden oder die Leistung nicht vollständig spezifiziert werden kann, wie es bei Vertrauensgütern der Fall ist. Aus diesem Grund tendieren die Bereitsteller von Vertrauensgütern eher zu einer Integration der Herstellungsfunktion als zum Fremdbezug der Leistungen. Die Transaktionskosten können aber auch zugunsten eines Fremdbezuges sprechen, wenn die Leistung gut spezifizierbar und die Kontrolle leicht möglich ist. Außerdem kann die Existenz von Abhängigkeiten und asymmetrischer Informationsverteilung zwischen den Vertragspartnern die Transaktionskosten der zugehörigen Verträge so stark ansteigen lassen, daß wiederum eine Integration der Herstellung in das Unternehmen kostengünstiger erscheint. Neben den Produktions- und Transaktionskosten der Herstellung eines Gutes muß noch die Möglichkeit der Existenz von Gefahrdungskosten berücksichtigt werden, um die Entscheidung fiir oder gegen eine Integration der Herstellung zu treffen. Gefährdungskosten entstehen in solchen Situationen, in denen eine verwaltungsmäßige, d. h., eine an Verfahrensregeln orientierte Aufgabenerfüllung wünschenswerter als eine unternehmerische und damit ergebnisorientierte Ausfiihrung der Leistung erscheint. Ein Beispiel hierfür bietet die Erhaltung von innerer und äußerer Sicherheit durch eine staatliche Polizei und Armee. Unternehmerisch geführte Einheiten würden unter Umständen kostengünstiger produzieren. Die entstehenden Mehrkosten einer Eigenfertigung von staatlicher Seite können jedoch als Prämie einer Versicherung gegen den Machtmißbrauch privater Sicherheitskräfte aufgefaßt und somit gerechtfertigt werden. Die Existenz von Geflihrdungskosten bietet demnach ein weiteres Argument fiir eine Integration der Herstellungsfunktion. 7 Vor dem Hintergrund der dargestellten Theorieansätze sollen nachfolgend die Tätigkeiten der beispielhaft ausgewählten nationalen und internationalen Organisationen der Wohlfahrtspflege zusammenfassend bewertet werden.

6 Vgl. Grossekettler, Heinz (1995): Öffentliche Finanzen, in: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 6. Aufl., München, Abschnitt 2.1.4. 7 Zum Argument der Gefährdungskosten vgl. Grossekettler, H einz (1984): Verwaltungstrukturpolitik, in: Ewers, H.-J., Schuster, H. (Hrsg.), Probleme der Ordnungs- und Strukturpolitik, Hellmuth Stefan Seidenfus zur Vollendung des 60. Lebensjahres gewidmet, Göttingen, S. 16-51, hier S. 26, ders. (1995): Öffentliche Finanzen, in: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, 6. Aufl., München, Abschnitt 2.1.4.

III. Bewertung der Ist-Organisatioll8fonnen

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III. Bewertung der Ist-Organisationsformen 1. Nationale Wohlfahrtsorganisationen Die beispielhaft ausgewählten nationalen Wohlfahrtsorganisationen, die Caritas und das Deutsche Rote Kreuz, beschäftigen sich mit der Gesundheitsvorsorge und -wiederherstellung durch Bereitstellung von Kureinrichtungen und Krankenhäusern. Sie bieten Beratungsdienste, z. B. für Suchtkranke, Arbeitslose und schwangere Frauen, Vermittlungsdienste, z. B. für Adoptionen, und Unterbringungsdienste, z. B. in Wohn- und Altenheimen, an. Die Caritas engagiert sich besonders in Gruppenbetreuungsdiensten in Form von Kindergarteneinrichtungen. Außerdem erbringen beide Unternehmen in zahlreichen Schuieinrichtungen und Kursangeboten Aus- und Fortbildungsleistungen, z. B. Erste-Hilfe-Kurse oder Alten- und Krankenpflegeausbildungsgänge. Das Deutsche Rote Kreuz betätigt sich als nationale Hilfsgesellschaft zusätzlich in der Katastrophenhilfe durch Sanitäts-, Such- und technische Dienste sowie Opferbetreuung und bietet Rettungsdienste an. Die genannten Leistungen lassen sich als Klubkollektivgüter in das kollektivgütertheoretische Güterschema einordnen, da ein weiteres Mitglied im Versorgungsverband die Kosten-Nutzen-Relation der bisherigen Nutzer nicht verschlechtert (Nichtrivalität im Konsum), im Fall von Versicherungsverbänden sogar verbessert, und Zahlungsunwillige grundsätzlich mit privatrechtlichen Mitteln von der Nutzung des Gutes ausgeschlossen werden können. Für jedes dieser Güter ließe sich nun ein eigener Klub bzw. Verband der Nutzer oder der potentiellen Nutzer bilden, der die Bereitstellungsaufgaben für sein Gut übernimmt. So entstünden Pflegeverbände, Beratungsverbände, Ausbildungsverbände, Kindergartenverbände usw. Nach der Kollektivgütertheorie wäre als geeignete Bereitstellungsorganisation ein freiwilliger Verein zu wählen, der sich durch freiwillige Vereinsbeiträge seiner Mitglieder finanziert. Für die Aus- und Fortbildungsgüter, Beratungs- und Vermittlungsleistungen sowie für die Gruppenbetreuungsdienste in Kindergärten ist diese Konstruktion auch sinnvoll. Für Aus- und Fortbildungsleistungen könnte sich jeweils ein Schulverein bilden, der aus dem Markt für Aus- und Fortbildungsleistungen um seine Mitglieder, namentlich die Aus- und Fortzubildenden, wirbt. Bei ausreichender Kapazität entsteht keine Konsurnrivalität. Zahlungsunwillige können mit privatrechtlichen Mitteln ausgeschlossen werden. Eine transaktionskostengünstige Exklusionstechnik steht mit der Ausgabe von Schulausweisen oder der

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Führung von Klassenlisten zu Verfügung. Die Aus- und Fortzubildenden finanzieren die Bereitstellungsleistungen durch einen zeitabhängigen Mitgliedsbeitrag, der mit dem Aus- und Fortbildungsfach in Abhängigkeit von den Ausbildungskosten differiert. Der Bereitstellungsverband, also der Schulverein, organisiert somit die Nachfrage und stellt die Finanzierung sicher. Außerdem koordiniert er die Herstellung der Leistungen, die von erwerbswirtschaftlich organisierten Lehrinstituten oder Einzelpersonen durchgeführt werden kann. Die Qualitätssicherung der Aus- und Fortbildungsleistungen könnte durch landesweit festgelegte und periodisch überprüfte Zugangs- und Prüfungsstandards erfolgen. Eine ähnliche Konstruktion ist für die Gruppenbetreuungsdienste denkbar. Der Kindergartenverein wirbt am Markt für Kindergärten um seine Mitglieder, in diesem Fall Kinder, die durch ihre Eltern vertreten werden. Bei richtiger Dimensionierung der Kapazitäten entsteht keine Konsumrivalität unter den Betreuten. Ein Exklusion Zahlungsunwilliger ist auch hier mit privatrechtlichen Mitteln möglich. Zur Finanzierung der bereitgestellten Leistungen ist von den Kindern bzw. ihren Eltern ein zeitabhängiger Beitrag zu entrichten. Die Produktion der Betreuungsleistungen könnte von einer selbständig arbeitenden Kindergärtnerin oder einem Kindergärtner erbracht werden, deren Qualifikation durch Ausbildungsabschlüsse und Zeugnisse überprüft werden kann. In den dargestellten Fällen wird von den Nutzern ein freiwilliger Beitrag dafür geleistet, daß mit Zahlungsbeginn die bereitgestellten Güter, die Ausbildung oder Gruppenbetreuung, genutzt werden dürfen. Ein großer Teil der von den nationalen Wohlfahrtsorganisationen bereitgestellten Klubkollektivgüter besitzt jedoch einen Versicherungscharakter. Das Verbandsmitglied erhält für seinen Verbandsbeitrag zunächst einmal nur einen Versicherungsschutz und nutzt die von Verband bereitgestellten Güter, wie Pflege oder Katastrophenhilfe, erst bei dem Eintritt des Versicherungsfalls. Das einzelne Verbandsmitglied, bei dem sich der Versicherungsfall realisiert, wird zur Bewältigung seiner Situation mit den Finanzmitteln derjenigen ausgestattet, die nicht betroffen sind. Bei richtiger Tarifierung wird die Kosten-Nutzen-Relation der bisherigen Verbandsmitglieder durch den Zutritt eines neuen Versicherungsnehmers in den Verband nicht verschlechtert, sondern verbessert (Nichtrivalität). Die Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter können durch zwei unterschiedliche Verbandstypen bereitgestellt werden. Die Versicherungsnehmer könnten einen genossenschaftlich organisierten Versicherungsverein bilden. Dieser Umverteilungsverband nimmt die Unter-

III. Bewertung der Ist-Organisationsforrnen

393

stützung derjenigen vor, bei denen sich der Versicherungsfall realisiert. Zur Abwicklung der umfangreichen Verwaltungsarbeiten bei Versicherungen integriert der Versichertenverein ein Verwaltungsdienstleistungsunternehmen, so daß dann aus dem Versichertenverein mit integrierten Verwaltungsunternehmen ein Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit entsteht (genossenschaftliche Bereitstellung). Diese Bereitstellungsform bietet sich insbesondere an, wenn fii.r das entsprechende Gut (noch) kein Versicherungsmarkt und somit keine oder kaum Konkurrenzverbände zu einer solchen Selbsthilfeeinrichtung existieren. Die Kontrolleinrichtungen einer Genossenschaft ersetzen dann die fehlende Kontrolle durch den Wettbewerb. Eine weitere Bereitstellungsform ergibt sich aus erwerbswirtschaftlich organisierten Verwaltungsdienstleistungsunternehmen, die eine Versicherung ohne die Grundung eines Versichertenvereins anbieten (erwerbswirtschaftliche Bereitstellung). Diese Unternehmen sind meist in der Form einer Kapitalgesellschaft gestaltet, so daß die Kontrolleinrichtungen einer Genossenschaft entfallen. Deshalb könnte diese Konstruktion auch als unvollständige oder "hinkende" Genossenschaft bezeichnet werden. Auf funktionsfähigen Versicherungsmärkten sind beide Bereitstellungsformen fiir die Versicherungs- und Verwaltungsleistungen als gleichwertig einzuschätzen, da die wettbewerbliche Kontrolle der genossenschaftlichen Kontrolle überlegen ist, so daß die genossenschaftliche Kontrolle bei funktionsfähigem Wettbewerb nicht zum Einsatz kommt. Die Versicherungsverbände, ob genossenschaftlich oder erwerbswirtschaftlich organisiert, könnten auf dem Versicherungsmarkt für das betreffende Gut um ihre Mitglieder werben. Jedoch treten folgende Probleme für den Versicherungsverband auf. Bei einer freiwilligen Versicherung werden sich tendenziell eher diejenigen versichern, fiir die der Eintritt des Versicherungsfalls sehr wahrscheinlich ist. Dieses fiir Versicherungen typische Phänomen wird als negative Auswahl (adverse selection) bezeichnet. Außerdem werden viele potentielle Versicherungsnehmer den Versicherungsbedarf fiir die eigene Person als zu gering oder nicht gegeben einschätzen und deshalb keinem Versicherungsverband beitreten. Zudem ist an Personen zu denken, die nicht von Geburt an im Rechtsbereich des Staates leben, und dadurch keinem Versicherungsverband angehören. Gleichwohl sollten auch diese Personenkreise eine Absicherung erhalten. Durch diese Probleme besäßen die Versicherungsverbände insgesamt zu wenig Mitglieder, so daß eine richtige Tarifierung nicht mehr möglich wäre und somit die Versicherungsbeiträge zu hoch berechnet würden. Als Lösung dieser Problemstellung bietet sich der Versicherungszwang an. Somit würde aus dem freiwilligen Verband eine Zwangskörperschaft, die ihre

394

D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der KollektivgQtertheorie

Bereitstellungsaufgaben durch die Erhebung von Zwangsbeiträgen finanziert und über die Rechte verfugt, diese Finanzierungsbeiträge von ihren Mitgliedern einzufordern. Eine andere Möglichkeit besteht darin, die Versicherung weiterhin freiwillig zu stellen, und nach dem Wohltätigkeitsprinzip diejenigen zu versorgen, die sich nicht versichert haben, aber nun trotzdem Hilfeleistungen benötigen. Diese Möglichkeit haben die Wohlfahrtsverbände ergriffen. Neben der Frage des geeigneten Bereitstellungsverbandes rur Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter ist die Frage zu beantworten, von wem die Leistungen hergestellt werden sollen, die durch die Versicherungsbeiträge der Versicherungsnehmer finanziert werden, also z. B. die Pflegeleistungen, die Hilfsleistungen im Katastrophenfall usw. Dazu ist zwischen zwei Situationen zu unterschieden. Zunächst sei angenommen, daß die Märkte ftir die Versicherungsleistungen, z. B. der Markt ftir Pflegeleistungen, ftir Katastrophenhilfen usw., funktionsfähig sind. In diesem Fall kann der Bereitstellungsverband, der Versichertenverein oder die erwerbswirtschaftliche Versicherung, die Versicherungsleistungen bei einem erwerbswirtschaftlich organisierten Dienstleistungsunternehmen nachfragen und gegen Entgelt beziehen. Die Entgeltstruktur sollte der Kostenstruktur entsprechen. Somit ist eine Gebühr in Höhe der Grenzkosten je Nutzung zu entrichten. Reicht dieser Preis zur Deckung der Durchschnittskosten nicht aus, wie es im Fall hoher Bereitschaftskosten zu erwarten ist, muß zusätzlich ein nutzungsunabhängiger Beitrag zur Deckung der Bereitschaftskosten gezahlt werden. Besteht jedoch keine Funktionsfähigkeit der Märkte ftir die Versicherungsleistungen, liegt es nahe, auf die genossenschaftliche Konstruktion der Bereitund Herstellung zurückzukommen. Es würde sich somit eine Risikofinanzierungsgenossenschaft bilden, namentlich die Versicherung, die die Versicherungsnehmer bei Eintritt des Versicherungsfalls mit den notwendigen Finanzmitteln zum Bezug der Versicherungsleistungen ausstattet. Daneben entsteht eine Leistungsversorgungsgenossenschaft, die gegen Entrichtung eines gemischten Tarifes aus einem Bereitschaftskostenbeitrag und einer Gebühr pro Nutzung die Versicherungsleistungen herstellt. Zu untersuchen wäre in dieser Situation, ob es zu Transaktionskostenersparnissen fUhren würde, wenn die Versicherung selbst statt der Versicherungsnehmer die vom Versicherten gewünschten Leistungen bei einem Hersteller nachfragt oder sogar die Herstellungsgenossenschaft vertikal in den Bereitstellungsverband integriert. Liegen solche Transaktionskostenersparnisse einer Integrationslösung vor, wird die Versicherung zum Anbieter der Versicherungsleistungen, die sie von dem integrierten Herstellungsunternehmen bezieht.

IlI. Bewertung der Ist-Organisationsfonnen

395

Die Entscheidung, ob ein Fremdbezug bei erwerbswirtschaftlich organisierten Herstellungsunternehmen, eine genossenschaftlich organisierte Herstellung oder eine vertikale Integration sinnvoll ist, muß demnach auf der Grundlage einer Prüfung der Funktionsfähigkeit der Beschaffungsmärkte und möglicher Transaktionskostenersparnisse der einen oder anderen Variante getroffen werden. Die aus theoretischer Sicht sinnvolle Versicherungspflicht existiert in der Bundesrepublik Deutschland nur fur einen Teil der bereitgestellten Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter, nämlich in Form der Sozialversicherungssysteme. Innerhalb dieses Güterbereiches nehmen die Sozialversicherungsträger die Funktionen der Versicherungsvereine, also der Bereitstellungsverbände, wahr, während die nationalen Wohlfahrtsorganisationen die Herstellungsfunktionen ausfuhren. Jedoch gilt fur die Sozialversicherungssysteme nicht die ökonomisch sinnvolle Gebühren- und Beitragslösung, sondern ein nach anderen Kriterien gestaltetes Kostenerstattungssystem, z. B. über Pflegesätze und Gebührenordnungen. Deshalb ist bei dieser Konstruktion aufgrund falscher Anreizsysteme mit Effizienzverlusten zu rechnen. In dem verbleibenden Leistungsbereich, der nicht durch die Sozialversicherungssysteme erfaßt wird, erfiillen die nationalen Wohlfahrtsorganisationen die Funktionen eines integrierten Bereit- und Herstellungsverbandes. Jedoch ist dieser Bereitstellungsverband nicht nach dem Muster der ökonomisch sinnvollen Versicherungssysteme oder Bereitstellungsverbände fur diese Güter konstruiert. Ebensowenig verwendet der Verband die effizienzfördernde Ausschluß- und Äquivalenzfinanzierungslösung. Die Leistungen werden nicht nur fiir Mitglieder, sondern fur alle Hilfsbedürftigen erbracht. Es erfolgt somit kein Ausschluß von Nutzern, selbst wenn diese Personen keinen Finanzierungsbeitrag leisten oder leisten können. Die aufgrund dieser Bereitstellungsform fehlenden Versicherungs- und Vereinsbeiträge müssen folglich durch andere Finanzierungssysteme ersetzt werden. Die tatsächliche Finanzierung der nationalen Wohlfahrtsorganisationen besteht in einer Mischung aus Zuwendungen staatlicher und -im Falle kirchlich orientierter Organisationenkirchlicher Stellen sowie privaten Spenden. Zusätzlich erfolgt die Finanzierung der personellen Ressourcen durch den teilweisen oder vollständigen Verzicht der Mitarbeiter auf eine monetäre Entlohnung in Höhe des vergleichbaren Marktlohnes. Dieses Vorgehen könnte auch als Spende der Mitarbeiter in Form von Arbeitsleistungen bezeichnet werden. Die monetäre Entlohnung wird durch eine besondere Motivation der Mitarbeiter in diesen Organisationen ersetzt. Diese Situation wäre dann unproblematisch, wenn zwischen beiden "Märkten", dem Finanzierungsmarkt und dem Absatzmarkt, keine Verbin-

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D. Tätigkeiten der Wohlfalu1sorganisationen im Lichte der KolIektivgOtertheorie

dung bestünde. Dann könnten beide Gruppen durch geeignete Bereitstellungsentscheidungen getrennt zufriedengestellt werden. Jedoch besteht zwischen den Wünschen und Erwartungen der Hilfsbedürftigen und den Kostenträgern eine Verbindung. Die Kostenübernahme der Geldgeber erfolgt überwiegend auf freiwilliger Basis in Form von Spenden oder freiwilligen Leistungen staatlicher Stellen. Das Interesse der Geldgeber besteht darin, daß ihnen selbst durch die Hilfe für Bedürftige ein Nutzen entsteht,l zum Beispiel in Form von Genugtuung, etwas Gutes getan zu haben. Auf diese Interessenlage der Geldgeber hat sich das Verbandsmanagement einzustellen, um ihre Finanzierungsquellen nicht zu verlieren. Da die Wohlfahrtsorganisation jedoch in erster Linie eine Service-Einrichtung für die Hilfesuchenden darstellt2 , ist den Hilfewünschen und Erwartungen der Bedürftigen durch geeignete Hilfsangebote zu entsprechen. Denn nur derjenige Hilfesuchende wird sich an die Organisation wenden, der dort entsprechende Hilfe vermutet. Ohne die Inanspruchnahme der Organisation durch Leistungsempfanger verliert der Verband seine Existenzberechtigung in den Augen der Geldgeber und damit auch die Legitimation für seine Finanzierung. Diese Verbindung der Interessen von Geldgebern und Leistungsempfangern würde keine Schwierigkeit darstellen, wenn die Ziele, Erwartungen und Urteile beider Gruppen gleich wären. Jedoch sind die Vorstellungen beider Gruppen z. B. über den notwendigen Ressourcenaufwand, die Leistungsausgestaltung und das Urteil über die geleistete Hilfen naturgemäß unterschiedlich. Es ist zum Beispiel leicht nachvollziehbar, daß ein Spender sich über die Betreuung psychisch Kranker oder Behinderter andere Vorstellungen als der Betroffene selbst macht. Auf der Seite des Verbandsmanagements ist deshalb ein hohes Maß an Koordinationsfahigkeit erforderlich, um einen dauerhaften Ausgleich der verschiedenen Interessen herzustellen. Darüber hinaus ist zu bedenken, daß die Gruppe der Kostenträger im Wohlfahrtssektor inhomogen ist. Spender als eine wichtige Gruppe von Kostenträgern im Wohlfahrtswesen haben nicht notwendigerweise die gleichen Interessen wie staatliche Stellen, die den größten Anteil der Güter in der Wohlfahrtspflege finanzieren. Diese Inhomogenität erhöht zwar den Koordinationsaufwand des Verbandsmanagements, kann aber auch von Vorteil sein, wenn sich die Finanzierungsquellen gegeneinander substituieren lassen und sich so besser ein Interessenausgleich herstellen läßt. Gesetzliche oder politische Eingriffe in die Entscheidungsautonomie der Wohlfahrtsorganisationen, zum Beispiel eine gesetzliche Festlegung des Lei1 Vgl. DickertmannIPiel (1995), S. 54. 2 Vgl. Marle, Christian (1992): Inhaltliche Schwerpunkte von Refonnbemühungen

in karitativen Non-Profit-Organisationen, in: Verbands-Management, Heft 1, 1992, S.25-27.

111. Bewertung der Ist-Organisationsforrnen

397

stungsumfangs, international vereinbarte Sanktionen gegen bestimmte Länder oder die Einflußnahme der nationalen Regierung in den Empfangerländern im Rahmen der internationalen Hilfe, lassen die Gruppe der Entscheidungsberechtigten und die Gruppe der Geldgeber, bestehend aus privaten Spendern und den nationalen Regierungen der Geberländer, auseinanderfallen. Die Ersatzbereitstellungs- und -finanzierungskonstruktion aus Zuwendungen und Spenden ist dementsprechend mit einer Reihe von effizienzmindernden Wirkungen verbunden. Im Falle der theoretischen Beitragslösung würden einmalig die Finanzierungsregelungen vereinbart und danach periodisch und routinemäßig die Finanzmittel eingezogen. Im Gegensatz dazu müssen die Zuwendungen und Spenden periodisch und zusätzlich fallweise erworben werden. Die Organisationen bauen zu diesem Zweck ein umfangreiches und professionelles Kapitalbeschaffungswesen auf. Dort werden wertvolle Ressourcen gebunden, die bei der ökonomisch sinnvollen Finanzierungslösung anderweitig genutzt werden könnten. Im Zuge der Zuwendungsvergabe der staatlichen oder kirchlichen Stellen erhalten diese organisationsexternen Geldgeber erheblichen Einfluß auf die Bereitstellungs- und Herstellungsentscheidungen der Wohlfahrtsorganisationen. Sie ziehen über ihre Zweckbindungen und Verfahrensrichtlinien wesentliche Kompetenzen der Mittellenkung und -kontrolle an sich. Nach der theoretischen Lösung sollten diese Kompetenzen nur dem Bereitstellungsverband zustehen. Abgesehen von dieser Verzerrung der Entscheidungsbefugnisse ist mit dem Zuwendungsverfahren ein erheblicher zusätzlicher Verwaltungsaufwand verbunden, der aus den Kontrollbedürfnissen der Geldgeber resultiert. 3 Die Nutzer der Leistungen, die nach dem Kongruenzprinzip entscheidungsberechtigt sein sollten, sind an den Bereitstellungsentscheidungen der Geldgeber und der Verbandsführung nicht beteiligt. Sie haben zwar die Möglichkeit über organisationsexterne Selbsthilfegruppen oder die öffentliche Meinung Druck auf die Geldgeber und den Bereitstellungsverband auszuüben. Ein institutionell verankertes Beteiligungsrecht besitzen sie jedoch nicht. Vor diesem Hintergrund ist damit zu rechnen, daß die Bereitstellungsentscheidungen eher von den politischen Interessen der Geldgeber als von den Interessen der Nutzer beeinflußt sein werden. Die nationalen Wohlfahrtsorganisationen versuchen diesen Nachteil abzuschwächen, indem sie selbst als Anwalt für ihre Leistungsempfanger gegenüber den Geldgebern auftreten. Aber auch dieses Verhalten stellt wiederum nur einen effizienzmindernden

3 Vgl. hierzu auch Klug, Woifgang (1995), S. 36 f.

398

D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der KollektivgOtertheorie

Ersatz für die ökonomisch sinnvolle Lösung dar. Die Dimensionierung der bereitgestellten Güter erfolgt dementsprechend nicht nach der Maßgabe der Nachfrage, sondern auf der Grundlage der politisch motivierten Entscheidungen der Geldgeber und der mit Informationsfehlern behafteten Einschätzungen der Organisationsführung. Deutlich werden diese Effizienzverluste durch die Existenz von Über- und Unterauslastungen der Kapazitäten sowie Qualitätsmängeln der personellen und sachlichen Ressourcen. Diese Problematik wäre durch die Verwirklichung des Kongruenzprinzips bei der Bereitstellungskonstruktion vermieden worden. Zum Erwerb der privaten Spenden ist ein professionelles Spendenmarketing in Verbindung mit einer geeigneten Öffentlichkeitsarbeit erforderlich. Zum einen gilt es die Spendenbereitschaft insgesamt zu erhalten und zu erhöhen. Zum anderen ist der Spendenfluß so zu lenken, daß die Spendeneinnahmen dem Finanzbedarf in den einzelnen Verwendungen entsprechen. Dieser Verteilungsprozeß wird durch die zunehmende Tendenz zu zweckgebundenen Spenden erschwert. Der Bereitstellungsverband muß zusätzliche Aufklärungsarbeit leisten, um das vorwiegend mediengelenkte Interesse der Spender auf die Bedürfnisse der Nutzer umzuorientieren und die Interessen beider Gruppen in Übereinstimmung zu bringen. Wiederum sind bei dieser Ersatzfinanzierungsform Effizienzverluste zu verzeichnen. Knappe Ressourcen der Wohlfahrtsorganisationen werden im Spendenbeschaffungswesen und in der Informationsarbeit für die Öffentlichkeit gebunden. Diese beiden Bereiche sind bei der Ersatzbereitstellungskonstruktion notwendig, um die Divergenz vom Kreis der Zahler und Nutzer auszugleichen. Außerdem müssen die spendensammeInden Organisationen einem Rückgang der Spendenbereitschaft entgegenwirken, der aus einer zunehmend kritischen Haltung der Spender gegenüber den Wohlfahrtsorganisationen resultiert. Diese Skepsis entspringt nicht zuletzt einem Mangel an Entscheidungs- und Kontrollberechtigung für die Gruppe der Spender. Das Kongruenzprinzip, das die Übereinstimmung der Zahlungsträger, Entscheidungs- und Kontrollberechtigten vorsieht, würde diese Effizienzverluste beseitigen. Eine andere Art als die Geldspende stellt die Sachspende in Form von Arbeitsleistungen dar. Diese Spenden werden von den freiwilligen oder ehrenamtlichen Helfern und den untermarktlohnbezahlten Mitarbeitern der nationalen Wohlfahrtsorganisationen in großem Umfang geleistet. Abgesehen von dem Vorteil, daß Finanzierungsmittel für die Entlohnung der personellen Ressourcen gespart werden, bringt diese Ersatzfinanzierungsform einige Probleme mit sich. Zum einen lassen sich freiwillige Helfer nicht so straff führen, wie es von bezahlten Kräften erwartet werden kann, da die Arbeit ihren Hobbycharakter nicht verlieren darf. Zum anderen ist zur Anbindung der unbezahlten und unterbezahlten Mitarbeiter an die Organisation ein besonderes Image des

IIl. Bewertung der Ist-Organisationsfonnen

399

Arbeitgebers erforderlich, aus dem der Mitarbeiter die Motivation schöpfen kann, ohne eine volle monetäre Entlohnung die maximal mögliche Arbeitsleistung zu erbringen. Der monetäre Fehlbetrag wird dann durch den motivationsbedingten Zusatznutzen aus der Arbeit ausgeglichen. Bei den nationalen Wohlfahrtsorganisationen besteht das Image des Unternehmens darin, ein Verband zu sein, der sich nicht zuerst an monetären Ertragsgrößen, wie dem Gewinn, orientiert, sondern primär eine AnlaufsteIle darstellt, die ausnahmslos für alle Hilfesuchenden zur Verfiigung steht. Dieses Image muß durch eine entsprechende Öffentlichkeitsarbeit gepflegt werden. Neben dem Ressourcenverzehr, der durch die Imagepflege selbst entsteht, ist zu bedenken, daß ein solches Image nicht zu einer effizienzfördernden Orientierung an erwerbswirtschaftlichen Prinzipien und Abläufen beiträgt. Die Tabelle 41 faßt die bisher getroffenen Aussagen sowohl zu den normativen Vorstellungen von einer effizienten Bereitstellungs- und Finanzierungslösung fiir die Güter der nationalen Organisationen der Wohlfahrtspflege als auch zu der realisierten Konstruktion zusammen:

Bcispiel-

Caritas

Kreuz

Deutsches Rotes

organisationen

Einordnung in das

Unterbringung

Versicherungscharakter

Zwangsversicherungsverband

-wiederherstellung

freiwilliger Kindergartenverein

freiwilliger Vermittlungsverein

freiwilliger Beratungsverein

freiwilliger Schulverein

Gru~betreuung

Klubkollektivgut

Allsbildungscharakter

Klubkollektivgut mit

Versicherungschacakter

Gesundheitsvorsorge u. Klubkollektivgut mit

Vermittlung

Beratung

Alls- und Fortbildung

Rettungsdienst

Katastrophenhilfe

Unterbringung

-wiederhenrtellung

Zwangsversicherungsverband

Gesundheitsvorsorge u. K1ubkollektivgutmit

freiwilliger Beratungsverein

freiwilliger Schulverein

Bereitstellungsverband

ökonomisch sinnvoller

freiwilliger Vermittlungsverein

Klubkollektivgut

Ausbildungscharakter

Klubkollektivgut mit

GOterschema

kollektiv~eoretische

Vermittlung

Beratung

Alls- und Fortbildung

Tätigkeiten

Zwangsbeitrag

Beitrag

freiwilliger

Zwangsbeitrag

Beitrag

freiwilliger

Finanzierung

sinnvolle

ökonomisch

-Freiwillige Mitarbeit

der bezWhlten Mitarbeiter

-U~ohnbezWhlung

(Kostenerstattungen)

Sozialversicherungsträger

-Transfers der

-Spenden

-Zuwendungen

Mischfinanzierung aus

-Freiwillige Mitarbeit

der bezWhlten Mitarbeiter

-U~ohnbezWhlung

(Kostenerstattungen)

Sozialversicherungsträger

-Transfers der

-Spenden

-Zuwendungen

Mischfinanzierung aus

tatsächliche Finanzierung

Tabelle 41 Tätigkeiten der ausgewählten nationalen Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgätertheorie

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III. Bewertung der Ist-Organisationsformen

401

Nach der Feststellung der systematischen Verletzung des Kongruenzprinzips stellt sich die Frage, inwieweit die Ist-Organisationsformen auf nationaler Ebene der Forderung nach möglichst großer Bürgernähe der Bereitstellung im Sinne des Subsidiaritätsprinzips nachkommen. Beide untersuchten Wohlfahrtsorganisationen weisen eine starke Untergliederung auf. Diese reicht bis zur Gemeindeebene. Um von einer dezentralen Bereitstellung sprechen zu können, muß jedoch zusätzlich die Verteilung der Entscheidungskompetenzen auf die Ebenen innerhalb der Aufbauorganisation betrachtet werden. Hierzu fällt das Urteil in bezug auf die Dezentralisierung der Bereitstellung bei den untersuchten Organisationen unterschiedlich aus. Während das Deutsches Rotes Kreuz seine Untergliederungen vollkommen selbständig entscheiden läßt, bindet die Caritas die unteren Ebenen durch Personalverflechtungen an die übergeordneten Ebenen an. Dennoch können die bürgernahen Stellen, wenn sie auch nicht mit der entsprechenden Entscheidungskompetenz ausgestattet sind, als dezentrale Informationsstellen fiir die Wünsche der Leistungsempfanger genutzt werden. Somit ist fiir beide nationalen Organisationen festzuhalten, daß sie die Informations- und Motivationsvorteile einer dezentralen Strukturierung des Unternehmens nutzen. Jedoch werden diese Vorteile bei der Caritas aufgrund ihrer weniger dezentralen Verteilung der Entscheidungsbefugnisse geringer ausfallen. Die Effizienzverluste aus der Abweichung von der ökonomisch sinnvollen Äquivalenzfinanzierungslösung sind systembedingt, d. h. sie ließen sich nur über eine Änderung des Finanzierungssystems vermeiden. Über diese systematischen Effizienzverluste der Zuwendungs- und Spendenfinanzierung hinaus vermögen die untersuchten nationalen Wohlfahrtsorganisationen jedoch nicht einmal, die Möglichkeiten der realisierten Bereitstellungskonstruktion voll auszuschöpfen. Das Öffentlichkeitsbild der Organisationen ist unvollständig und verzerrt. Ihre Informationsarbeit trägt der mediengelenkten Meinungsbildung der Spender und mancher Zuwendungsgeber organisatorisch und personell zu wenig Rechnung. Außerdem ist ein Verhalten der Verbandsfiihrung festzustellen, das nicht von unternehmerischen Gedanken und Prinzipien gelenkt zu sein scheint, sondern von anderen Kriterien. Die wirtschaftliche Bedeutung der Organisationen und die Dienstleistungsorientierung der Aufgaben wird somit offenbar von den Verbandsfiihrungen verkannt. Die Herstellung der von den nationalen Wohlfahrtsorganisationen bereitgestellten Güter kann nach der theoretischen Lösung durch erwerbswirtschaftlich organisierte Unternehmen (Fremdbezug) vorgenommen werden. Bei Funktionsmängeln der Beschaffungsmärkte oder dem Vorliegen von Transaktionskostenersparnissen wäre die Produktion durch integrierte Leistungsgenossenschaften (Eigenfertigung) günstiger einzuschätzen. 26 HUdepohl

402

D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgütertheorie

Derartige, von ökonomischen Kriterien getragene Erwägungen werden im Rahmen der Herstellungsplanung bei den nationalen Wohlfahrtsorganisationen nicht angestellt. Die Integration der Herstellungsfunktion in den Bereitstellungsverband erfolgt gleichsam "zwangsläufig". Die Gefahr, daß dadurch kostengüDstigere Fremdbezugsmöglichkeiten außer Acht gelassen werden und so die Effizienz der Produktion reduziert wird, ist offensichtlich. Eine Ursache dieses Verhaltens dürfte in der Tatsache begründet sein, daß die Wohlfahrtsorganisationen primär Herstellungsunternehmen darstellen, die nur dann, wenn andere Bereitstellungsverbände, wie die Sozialversicherungsträger, nicht vorhanden sind, auch die Bereitstellungsfunktionen übernehmen. Demnach wird also ein Bereitstellungsverband in das bestehende Herstellungsunternehmen integriert. In diesem Zusammenhang macht sich wiederum das Defizit an einer ökonomisch geprägten Verbandsführung bemerkbar. Ein unternehmerisch geprägtes Management würde eine gedankliche Trennung zwischen beiden Funktionen vornehmen. In den Leistungsbereichen, in denen ein Bereitstellungsverband durch die Sozialversicherungsträger vorhanden ist, arbeitet die Organisation weiterhin als Herstellungsunternehmen. In den übrigen Aufgabenbereichen entscheidet das Management des gebildeten Bereitstellungsverbandes in Abhängigkeit vom Zustand des Beschaffungsmarktes und möglichen Kostenvorteilen fallweise für jedes Gut über eine Eigenfertigung im bestehenden Herstellungsunternehmen des Verbandes oder den Fremdbezug bei erwerbswirtschaftlich organisierten Anbietern am Markt. Eine solche gedankliche Trennung der Funktionen von Bereitstellung und Herstellung hätte überdies den Vorteil, daß zwischen beiden Teilinstitutionen eine effiziente Entgeltstruktur aus Gebühren und Beiträgen vereinbart werden könnte. Bei der realisierten Konstruktion einer Vermischung aus beiden Funktionen wird jedoch die Pflegesatz- und Gebührenordnungssystematik aus den versicherungspflichtigen Leistungsbereichen übernommen. Dieses Vorgehen mag bequemer sein, als zwei Abrechnungssysteme nebeneinander zu betreiben. Damit werden jedoch Effizienzverluste, die schon im derzeitigen System vermeidbar wären, billigend in Kauf genommen. Ein Problem für die Make-or-buy-Entscheidung des Verbandsmanagements bildet die Ersatzfinanzierungsform der unterbezahlten und freiwilligen Mitarbeit. Denn zur Erhaltung der Motivation, die eine monetäre Unterbezahlung ermöglicht, ist eine institutionelle Anbindung der Mitarbeiter an die imagetragende Organisation erforderlich. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, daß gerade die Herstellung der Dienstleistungen besonders personalintensiv ist und deshalb dort die Ersatzfinanzierungsform überproportional häufig zum Einsatz kommt. Somit kann sich die Verbandsführung zur Erhaltung ihrer Finanzierungsquelle "Freiwillige Mitarbeit" gezwungen sehen, Herstellungsfunktionen

IIl. Bewertung der Ist-Organisationsformen

403

unter Inkaufnahme von Effizienzverlusten in den Bereitstellungsverband zu integrieren und entsprechend effizienzfördernde Fremdbezugsmöglichkeiten zu vernachlässigen.

2. Internationale Wohlfahrtsorganisationen

Stellvertretend fiir die internationale Ebene der in der Wohlfahrtspflege tätigen Organisationen wurden in dieser Analyse vier Unternehmen untersucht. Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) leistet Schutz- und Versorgungsdienste fiir Konfliktopfer und betreibt die Rechtspflege fiir seine Rechtsbasis, nämlich das humanitäre Völkerrecht. Die Schwesterorganisation des IKRK, die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften (IFRK), beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit der Katastrophenhilfe, die auch die Katastrophenvorbeugung und den Wiederaufbau umfaßt. Die UNICEF unterstützt die Regierungen in den Entwicklungsländern bei der Erfiillung ihrer allokativen Aufgaben im Bereich der Infrastrukturleistungen. Das besondere Augenmerk von UNICEF gilt den Kindern in diesen Ländern und ihren Bedürfnissen in bezug auf Gesundheit, Ernährung, Bildung, Wasserversorgung und ihr soziales Umfeld. Die WHO leistet ebenfalls Unterstützungsarbeit fiir die Bewältigung von staatlichen Allokationsaufgaben in den Entwicklungsländern. Hier konzentriert sich jedoch das Tätigkeitsspektrum auf das Gesundheitswesen. Außerdem fOrdert und betreibt die WHO Forschungsarbeiten mit Bezug auf ihr Tätigkeitsfeld. Und sie nimmt die Funktionen einer internationalen Normierungs- und Standardisierungsstelle wahr, fiir die sie mit einer Rechtssetzungsbefugnis nach der Contracting-outMethode ausgestattet ist. Die internationalen Wohlfahrtsorganisationen, die in dieser Untersuchung betrachtet wurden, lassen sich somit nach ihren Tätigkeiten in zwei Gruppen eintellen. Die eine Gruppe der Organisationen, namentlich die international tätigen Organisationen des Roten Kreuzes, das IKRK und die Föderation, beschäftigt sich mit der kurzfristigen Hilfe fiir Opfer von Konflikten und Katastrophen. Die andere Gruppe, namentlich die UNICEF und die WHO, widmet sich langfristig ausgerichteten Infrastrukturaufgaben. Dieser Zweiteilung folgend, können die beschriebenen Leistungen in das kollektivgütertheoretische Güterschema eingeordnet werden. Die Schutz- und Rechtspflegedienste des IKRK lassen sich auch als Schutz gegen inhumane Behandlung im Konfliktfall auffassen. Diese Leistung stellt ein Klubkollektivgut mit Versicherungscharakter dar. Ein Versicherungsneh26'

404

D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgütertheorie

mer erhält bei Eintritt des Versicherungsfalls von dem Bereitstellungsverband die erforderlichen Schutzleistungen, die durch die übrigen Versicherungsnehmer, die nicht betroffen sind, finanziert wurden. Bei Anwendung ökonomisch sinnvoller Finanzierungsregeln verbessert sich die Kosten-Nutzen-Relation des einzelnen Versicherungsnehmers, wenn ein neues Mitglied in den Versicherungsverband eintritt (Nichtrivalität). Je nach der Funktionsfabigkeit der entsprechenden Versicherungsmärkte besteht die Möglichkeit einer genossenschaftlichen Bereitstellung, bei der die Versicherungsnehmer sich zu einem Versichertenverein zusammenschließen, und einer erwerbswirtschaftlichen Bereitstellung, bei der ein erwerbswirtschaftlich organisiertes Unternehmen seine Versicherungsleistungen auf dem zugehörigen Markt den potentiellen Versicherungsnehmern anbietet. Besteht kein funktionsfabiger Wettbewerb bietet sich die genossenschaftliche Bereitstellung an, damit die fehlende Kontrolle des Wettbewerbs durch die genossenschaftlichen Kontrollinstitutionen ersetzt werden kann. Das zugehörige Versicherungssystem zum Schutz vor inhumaner Behandlung sollte mit einer Versicherungspflicht verbunden sein. Dadurch kann in den Ländern, in denen der Versicherungsbedarf offenbar chronisch unterschätzt und deshalb ein Versicherungssystem auf freiwilliger Basis nicht errichtet wird, ein derartiger Schutz sichergestellt werden. Somit kommt als geeigneter Bereitstellungsverband eine Körperschaft in Frage, die ihre Aktivitäten durch zwangsweise erhobene Versicherungsbeiträge ihrer Mitglieder finanziert. Die gleiche Bereitstellungskonstruktion wäre fiir die Hilfsmaßnahmen des IKRK und der Föderation fiir Opfer von Konflikten und Katastrophen sinnvoll, da die entsprechenden Leistungen wiederum Klubkollektivgüter mit Versicherungscharakter darstellen. Die Folgen von Konflikten und Katastrophen betreffen grundsätzlich nicht nur Einzelpersonen, sondern eine Gruppe von Betroffenen. Außerdem muß berücksichtigt werden, daß insbesondere Vorbeugungsmaßnahmen fiir Notsituationen, wie z. B. Frühwarnsysteme und Infrastrukturmaßnahmen, hohe positive externe Effekte fiir zahlungsunwillige Nutzer haben, falls der Nothilfeverband nicht alle potentiellen Nutzer umfaßt. Deshalb ist, dem Äquivalenzprinzip folgend, die Vorbereitung auf Notsituationen und die Beseitigung ihrer Folgen von der Gemeinschaft derjenigen zu finanzieren, die von den Hilfsmaßnahmen einen Nutzen ziehen. Dementsprechend wären im Sinne der Kollektivgütertheorie die Leistungen im Rahmen der Not- und Katastrophenhilfe durch einen Versicherungsverband bereitzustellen. Wegen der teilweise mangelnden Exklusionsmöglichkeiten und der chronischen Unterschätzung des Versicherungsbedarfs in den be-

III. Bewertung der Ist-Organisationsformen

405

troffenen Ländern wäre eine Versicherungspflicht vorteilhaft. Dadurch entsteht ein Versicherungsverband, der seine Leistungen zur Vorbeugung und Bewältigung von Notsituationen durch Zwangsbeiträge seiner Mitglieder, nämlich aller potentiell betroffenen Gruppen, finanziert. Ob eine genossenschaftliche oder erwerbswirtschaftliche Bereitstellung in Frage kommt, hängt wiederum von der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs auf den Beschaffungsmärkten ab. In der Realität kommen die hier vorgeschlagenen, ökonomisch sinnvollen Bereitstellungslösungen rur die Güter, die die Rotkreuzbewegung anbietet, nicht zur Anwendung. Die Ursachen liegen in der verzerrten politischen Willensbildung der betroffenen Staaten. In den Kompetenzbereich einer jeden Staatsregierung fällt es, die notwendigen Allokationsaufgaben zur Bereitstellung der beschriebenen Versicherungssysteme zum Schutz vor inhumaner Behandlung oder zur Vorbereitung und Bewältigung von Notsituationen wahrzunehmen. Zwar weist die Rotkreuzbewegung nachdrücklich auf die Verantwortung der Staatsfiihrungen in bezug auf diese Aufgaben hin. Dennoch werden die erforderlichen Maßnahmen von staatlicher Seite nicht oder in zu geringem Maße ergriffen. Aus diesem Grunde nehmen die internationalen Organisationen der Rotkreuzbewegung diese Bereitstellungsaufgaben als Ersatzinstitutionen wahr. Die kollektivgütertheoretisch sinnvollen Finanzierungsinstrumente, namentlieh die zwangsweise erhobenen Versicherungsbeiträge, stehen den Organisationen jedoch nicht zur Verfiigung. Außerdem wollen sie ihre Leistungen rur alle Hilfsbedürftigen, nicht nur rur Mitglieder oder zahlungswillige Nutzer, erbringen. Deshalb müssen sie Ersatzfinanzierungsformen in Anspruch nehmen. Die quantitativ bedeutendste Finanzierungsquelle stellen die Zuwendungen von nationalen Regierungen und zwischenstaatlichen Organisationen dar. Das Ausmaß der Zuwendungsfinanzierung bei den internationalen Organisationen übertrifft dabei das Niveau der Zuwendungsfinanzierung auf nationaler Ebene. Deshalb treffen die bereits im Zusammenhang mit der nationalen Ebene erwähnten Probleme einer Zuwendungsfinanzierung im besonderen Maße auf die internationalen Organisationen der Rotkreuzbewegung zu. Über die Zuwendungsvergabe nehmen die Geldgeber beträchtlichen Einfluß auf die Bereitstellungsentscheidungen. Die Zuwendungsgeber nehmen durch enge Zweckbindungen die Mittellenkung innerhalb der Organisationen vorweg und sichern sich über die Vergaberichtlinien umfangreiche Kontrollrechte, die fiir die Bereitstellungsorganisationen einen zusätzlichen, erheblichen Verwaltungsaufwand bedeuten.

406

D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der KollektivgOtertheorie

Nach dem Kongruenzprinzip sollten die Nutzer die Entscheidungs- und Kontrollberechtigten, aber gleichzeitig auch die Finanzierungslastenträger sein, um ihre Bereitstellungsforderungen unter Berücksichtigung ihrer Zahlungsbereitschaft zu stellen. Bei den betrachteten Organisationen leisten die Nutzer, wenn überhaupt, nur einen symbolischen Beitrag. Dennoch ist eine Einbeziehung der Nutzer in die Planungs-, Entscheidungs- und Kontrollprozesse zur Verbesserung der Qualität der Bereitstellungsentscheidungen notwendig, um die Bereitstellung den Bedürfnissen der Nutzer anzupassen. Eine der untersuchten Rotkreuzorganisationen, namentlich die Föderation, bezieht die Hauptnutzer ihrer Leistungen über die schematisierten Planungsabläufe der Föderation in die Entscheidungs- und Kontrollprozesse mit ein. Beim IKRK dagegen laufen die Planungs- und Entscheidungsvorgänge unter Ausschluß jedweder externen Einflußnahme ab, um das Image der Organisation, Unabhängigkeit und Neutralität, 'zu erhalten. Die Kontrolle erfolgt ebenfalls unter Ausschluß der Nutzer. Zum Erwerb der Zuwendungen muß ein professionelles Fund-raising betrieben werden, um eine dauerhafte und ausreichende Finanzierung der Tätigkeiten sicherzustellen. Bei einer Versicherungsbeitragsfinanzierung wäre ein derart qualifizierter und umfangreicher Kapitalbeschaffimgsapparat nicht notwendig und die dort eingesetzten Ressourcen könnten anderweitig verwandt werden. In diesem Zusammenhang ist auf die zunehmende Medienorientierung der Zuwendungsvergabe auf internationaler Ebene hinzuweisen. Mit geeigneter Lobby-Arbeit und Gesprächsfiihrung in den Verhandlungen mit den Zuwendungsgebern müssen die Organisationen dem allgemeinen Trend entgegenwirken, daß nur die Projekte unterstützt werden, die in den Medien präsent sind. Durch diese Medienpräsenz können die Zuwendungsgeber aus der Unterstützung des Projektes einen politischen Gewinn ziehen. Diese Suche nach dem politischen Gewinn für den Zuwendungsgeber bildet eine Ursache für den steigenden Trend zu immer enger werdenden Zweckbindungen bei der Zuwendungsvergabe. Dieses Verhalten der Zuwendungsgeber ist auf nationaler Ebene sehr viel geringer ausgeprägt. Die dort finanzierten Projekte wirken in den Medien wesentlich unspektakulärer als kriegerische Auseinandersetzungen, so daß die Medienwirkung für die politischen Erwägungen der Zuwendungsgeber kaum von Bedeutung ist. Nach dem Kongruenzprinzip stellt diese Gesamtsituation, in der sich die internationalen Rotkreuzorganisationen im Rahmen ihrer Zuwendungsbeschaffung befinden, eine effizienzmindernde Verzerrung der Entscheidungs- und Kontrollkompetenzen dar. Die Mittellenkung kann nicht primär nach der Maßgabe der Nachfrage erfolgen, sondern richtet sich nach den politisch motivierten Interessen der Zuwendungsgeber. Die negativen Wirkungen dieser Situation zeigen sich bei den betrachteten Organisationen deutlich in den Un-

III. Bewertung der Ist-Organisationsfonnen

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ter- bzw. Überfinanzierungen der einzelnen Projekte oder Programme der Organisationen. Ein weiteres Problem, das auf nationaler Ebene nicht auftritt, liegt in der Vielzahl der Zuwendungsgeber, die die internationalen Rotkreuzorganisationen beanspruchen müssen, um ihre Aktionen zu finanzieren. Durch die jeweils unterschiedlichen Kontrollforderungen der Geldgeber entsteht für die Organisationen ein höherer Verwaltungsaufwand. Die unterschiedlichen Interessen der Zuwendungsgeber verursachen einen vermehrten Koordinationsaufwand, um die Interessen der Geldgeber mit den Bedürfnissen der Hilfsbedürftigen in Einklang zu bringen. Zudem ist zu berücksichtigen, daß die Gruppe der Zuwendungsgeber nur aus einem kleinen Kreis finanzstarker Industriestaaten besteht, während der größte Anteil der Hilfsleistungen in einer vergleichsweise großen Anzahl finanzschwacher Entwicklungsländer erbracht wird. Die daraus entstehenden Interessengegensätze und Nationalitätenkonflikte bei der Entscheidungsfindung versuchen die Rotkreuzorganisationen in unterschiedlicher Weise auszugleichen. Das IKRK lehnt jede Einflußnahme von außen ab und betont seine Unabhängigkeit sowie die spezifisch neutrale, schweizerische Nationalität seines Führungsgremiums. Demgegenüber versucht die Föderation in ihren multinational geprägten Organen Konsenslösungen zum Interessenausgleich zu finden. Die kollektivgütertheoretische Bereitstellungskonstruktion eines Versicherungsverbandes, der seine Aktivitäten mit Zwangsbeiträgen der Versicherungsnehmer finanziert, schließt ein, daß der Verband die getroffenen Entscheidungen über Menge und Qualität des bereitzustellenden Gutes auch durchsetzen kann. In dieser Tatsache unterscheidet sich die ökonomisch sinnvolle Lösung wiederum von der realisierten Konstruktion. Selbst wenn es den Rotkreuzorganisationen gelungen ist, bei ihren Zuwendungsgebern eine ausreichende Finanzierung der geplanten Aktion sicherzustellen, hängt die tatsächliche Durchführung der Aktion und die Art und Weise ihrer Gestaltung von der Zustimmung der betroffenen Regierung bzw. im Konfliktfall von der Erlaubnis der Konfliktparteien ab. Zu den Zuwendungsgebern tritt demnach auf internationaler Ebene ein weiterer Personenkreis, der auf die Bereitstellungsentscheidungen Einfluß nimmt, nämlich die politische Führung, unter deren Oberhoheit sich die Nutzer befinden. Dadurch vergrößert sich die Verzerrung der Entscheidungen zu Lasten der Nutzer und die Effizienz der Bereitstellung vermindert sich weiter. Die internationalen Rotkreuzorganisationen erhalten nur im geringen Umfang Spenden privater Geldgeber, so daß die Probleme einer Spendenfinanzie-

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rung, resultierend aus der Notwendigkeit eines Spendenmarketing, einer geeigneten Öffentlichkeitsarbeit und einer Gegensteuerung zur mediengelenkten Spendenvergabe, für die Organisationen im vernachlässigbar geringen Umfang relevant werden. Es bleibt zu fragen, ob eine Steigerung der Spendensammlungsaktivitäten für die Organisationen von Vorteil wäre. Neben den möglichen Konfliktpotentialen mit den Rotkreuz- und Rothalbmondorganisationen auf nationaler Ebene ist bei diesem Vorhaben zu bedenken, daß dann eine andere Öffentlichkeitsarbeit als bisher betrieben werden müßte. Eine solche Öffentlichkeitsarbeit sollte die Eigenprofile der einzelnen internationalen Organisationen viel stärker betonen. Im weitaus höheren Maße als die Spendenfinanzierung ist für die internationalen Rotkreuzorganisationen eine andere Ersatzfinanzierungsform bedeutsam, die Einsparung von Finanzmitteln zur Entlohnung von personellen Ressourcen durch Bezahlung des Personals unter dem vergleichbaren Marktlohn und durch unbezahlte Mitarbeit. Zur Bewältigung ihrer Aufgaben setzen die Organisationen in großem Umfang die freiwilligen Helfer der Trägerorganisationen, der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften auf nationaler Ebene, ein. Außerdem werden wichtige Dienste, wie z. B. die Schutzdienste des IKRK, von untermarktlohnbezahlten Mitarbeitern erbracht. Gegenüber der Äquivalenzfinanzierungslösung, die eine marktgerechte Entlohnung der personellen Ressourcen miteinschließt, treten bei dieser Ersatzfinanzierungsform wiederum einige effizeinzrnindernde Effekte auf. Da der Hobby-Charakter der Arbeit für die freiwilligen Helfer erhalten bleiben muß, darf von ihnen keine derart leistungs- und ergebnisbezogene Mitarbeit erwartet werden, wie es bei marktgerecht bezahlten Mitarbeitern der Fall ist. Außerdem müssen die Organisationen ein geeignetes Image aufbauen und pflegen, das die freiwilligen und unterbezahlten Mitarbeiter an ihr Unternehmen bindet. Zum Beispiel ist das IKRK dafür bekannt, unter schwierigsten Umständen dort zu helfen, wo keine andere Organisation Zugang erhält. Dieses Image läßt aus der Arbeit in diesem Unternehmen einen Zusatznutzen entstehen, der die monetäre Entlohnung ergänzt. Mögliche Aktionen der Organisationen, die vom Verhältnis der eingesetzten Ressourcen zum Ergebnis als unwirtschaftlich einzuschätzen sind, aber dennoch aus rein humanitären Erwägungen durchgeführt werden, tragen zwar dem Image der Organisationen Rechnung und fördern somit die Motivation der Mitarbeiter. Sie folgen damit aber nicht den Notwendigkeiten einer effizienzorientierten Gütererstellung. Nach der Darstellung der systematischen Verletzung des Kongruenzprinzipes im Rahmen der Bereitstellung der Internationalen Rotkreuz-Güter ist zu

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fragen, in welchem Maße der Forderung nach möglichst großer Bürgernähe im Sinne des Subsidiaritätsprinzips bei der Bereitstellung Rechnung getragen wird. Beide Rotkreuzorganisationen profitieren in diesem Zusammenhang von der Existenz der nationalen Rotkreuz- bzw. Rothalbmondgesellschaften in fast jedem Land der Erde. Diese nationalen Dependencen der Organisationen sind rechtlich selbständig. Jedoch gilt diese Selbständigkeit nur fur die nationale Ebene. Bei internationalen Aktionen stehen die nationalen Gesellschaften unter der Führung der internationalen Ebene bzw. deren Vertreter vor Ort. Diese Delegierten der internationalen Ebene sind mit unterschiedlichen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet. In den Arbeitsbereichen, in denen Handlungsmuster erstellt werden können, z. B. in der Katastrophenprävention, bleibt fur die Entscheidungsfreiheit nachgeordneter Ebenen, die Delegationen vor Ort, wenig Raum. In anderen Fällen, z. B. bei Hilfsaktivitäten in Konfliktsituationen, ist der Entscheidungsspielraum der Delegierten vor Ort aufgrund der Dringlichkeit einer Aktion besonders hoch. Es bleibt somit festzuhalten, daß die internationalen Rotkreuzorganisationen von der starken Untergliederung ihres Gesamtunternehmens hohe Informationsvorteile erringen können. Die möglichen Motivationsvorteile einer dezentralen Verteilung der Entscheidungskompetenzen werden jedoch nur in eingeschränktem Umfang genutzt. Jedoch bleibt zu fragen, inwieweit die Ausnutzung von Motivationsvorteilen die Effizienznachteile aufwiegen können, die entstehen, wenn standardisierbare Handlungsabläufe nicht vereinheitlicht werden. Im Gegensatz zu den kurzfristigen Soforthilfemaßnahmen der Rotkreuzbewegung richten sich die Leistungen von UNICEF und WHO auf langfristig angelegte Infrastrukturaufgaben in den Entwicklungsländern. Unterschiedlich ist jeweils der Schwerpunkt der Tätigkeiten. Während es UNICEF um eine kinderfreundliche Infrastruktur in den Entwicklungsländern geht, konzentriert sich die WHO auf die Gestaltung der gesundheitspolitischen Aspekte der staatlichen Infrastrukturaufgaben. Die Bereitstellung von Infrastrukturleistungen fallt grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Regierung des betrachteten Staates. Ihre Aufgabe ist es, einen Rechtsrahmen zu schaffen und zu pflegen, der fur die jeweils benötigten Güter, wie z. B. sauberes Wasser, Sanitärversorgung, Bildungseinrichtungen und Gesundheitsdienste, die Bildung geeigneter Bereitstellungsverbände ermöglicht. Diese Verbände organisieren die Nachfrage und sichern die Finanzierung der Güterbereit- und -herstellung. So wäre nach der Kollektivgütertheorie fur die Wasser- und Sanitärversorgung eine Zwangsgenossenschaft der

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Gemeindemitglieder zu gründen, die ihre Dienste durch Zwangsgebühren und -beiträge der Genossenschaftsmitglieder finanziert. Für die Bildungseinrichtungen könnten sich freiwillige Vereine der Schüler bilden, die ihre Ausbildungsleistungen durch die freiwilligen Beiträge der Schüler finanzieren. Für die Gesundheitsdienste sind Zwangsversicherungssysteme einzurichten, die die medizinische Versorgung der Bevölkerung durch zwangsweise erhobene Versicherungsprämien der Versicherungsnehmer finanzieren. Wenn auch die Regierungen der entwickelten Staaten die ökonomisch sinnvollen Bereitstellungslösungen kaum realisieren, nehmen sie dennoch ihre Allokationsaufgaben in bezug auf den gesundheitlichen Zustand ihrer Bevölkerung und die Entwicklung der Kinder im allgemeinen wahr. Die Bürger in diesen Ländern sind für gesundheitspolitische Fragen sensibilisiert, die Eltern an einer guten Entwicklung ihrer Kinder interessiert. Deshalb engagieren sich die politischen Entscheidungsträger der entwickelten Staaten im Interesse ihrer Wiederwahlchancen für die Bereitstellung geeigneter Infrastrukturleistungen. In den Entwicklungsländern liegt eine derartige Interessenlage nicht vor. Wenn überhaupt ein demokratisches System in den betrachteten Ländern installiert ist, richtet sich das Interesse der Wahlberechtigten nicht primär auf kindgerechte oder gesundheitspolitische Infrastrukturmaßnahmen. Liegt kein demokratisches System vor, ist die Orientierung der staatlichen Entscheidungen an den Bedürfnissen der Bevölkerung ohnehin anzuzweifeln. Vor diesem Hintergrund ist von einer Verzerrung der Willensbildungsprozesse in den Entwicklungsländern zu Lasten der Kinder und der Gesundheit der Bevölkerung auszugehen. Die Hauptfunktion von internationalen Organisationen, wie UNICEF und WHO, ist deshalb darin zu sehen, eine Korrektur der politischen Entscheidungsprozesse vorzunehmen. Rechtliche Mittel zur Erreichung dieses Ziels stehen den Organisationen aufgrund der nationalen Souveränität der einzelnen Staaten nicht zur Verfiigung. So versuchen die Organisationen, durch intensive Lobby-Arbeit bei den nationalen staatlichen Institutionen zu erreichen, daß diese ihre Infrastrukturaufgaben mit langfristiger Perspektive zufriedenstellend wahrnehmen. Vor diesem Hintergrund können sowohl UNICEF als auch die WHO als Interessenverbände aufgefaßt werden, welche die Bereitstellung eines Kollektivgutes, Lobbytätigkeit und Beratung, zur Aufgabe haben. UNICEF wäre somit ein Interessenverband der Kinder in den Entwicklungsländern, die WHO ein Interessenverband zur Verbesserung der Gesundheitssysteme in den Entwicklungsländern. Die Funktionen zur Organisation der Nachfrage nach den be-

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reitgestellten Gütern und zur Finanzierung der Verbandsaktivitäten werden von den Interessenverbänden selbst wahrgenommen. Die Motivation der entwickelten Staaten, sich in diesen internationalen Regierungsorganisationen zu engagieren und sich somit als Kinderlobby oder als Gesundheitslobby zu betätigen, könnte in einer indirekten, wählerwirksamen Wahrnehmung eines Fürsorgebedürfnisses der Bürger in den entwickelten Staaten begründet sein. Im Rahmen der kollektivgütertheoretisch sinnvollen Bereitstellungs- und Finanzierungslösung stellen die Bereitstellungsverbände der Infrastrukturgüter eine ausreichende Finanzierung für die Güterversorgung sicher. Sie organisieren die Nachfrage und belasten die Nutzer der Güter mit den anfallenden Kosten. Differenzierend nach der Infrastrukturaufgabe erheben die Verbände freiwillige Beiträge oder Zwangsbeiträge und -gebühren. Derartige Bereitstellungsstrukturen liegen jedoch in den Entwicklungsländern nicht vor, so daß Ersatzbereitstellungslösungen, verbunden mit Ersatzfinanzierungsformen, gefunden werden müssen, solange bis die ökonomisch sinnvolle Lösung durchsetzbar ist. Die derzeit realisierte Konstruktion besteht darin, daß internationale Organisationen, wie die UNICEF oder die WHO, als Ersatz für die staatlichen Institutionen die Bereitstellungsaufgaben übernehmen oder Lobby-Arbeit für die Erfüllung der notwendigen Maßnahmen leisten. Zusätzlich setzen die Organisationen durch der Vergabe von FördermitteIn die geeigneten Anreize, um die Durchführung der angestrebten Maßnahmen zu sichern. Die Finanzmittel, die den internationalen Organisationen zur Verfügung gestellt werden, dienen somit zum einen der Finanzierung der Lobby-Aktivitäten, die zur Korrektur der politischen Willensbildungsprozesse in den Entwicklungsländern erforderlich sind, zum anderen als teilweiser oder vollständiger Ersatz der ökonomisch sinnvollen Äquivalenzfinanzierung der Infrastrukturleistungen in den Entwicklungsländern. Bei dieser Substitution von Selbstfinanzierungsmitteln der ökonomischen Lösung durch die Fremdfinanzierungsmittel der realisierten Konstruktion werden effizienzmindernde Probleme in Kauf genommen, die aus einer Verletzung des Kongruenzprinzipes resultieren bzw. in der Gestaltung der Ersatzlösung liegen. Wie bei den zuerst betrachteten internationalen Organisationen ist auch für die UNICEF und die WHO festzustellen, daß Zuwendungen nationaler Regierungen und staatlicher Organisationen die wichtigste Finanzierungsmittelquelle für die Organisationen darstellen. Mithin treffen die Wirkungen dieser Ersatzfinanzierungsform auch auf die UNICEF und die WHO zu. Diese Effekte sollen hier nur noch einmal kurz aufgezählt werden.

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D. Tätigkeiten der Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der KollektivgQtertheorie

Zunächst sind die Einflußnahme der Zuwendungsgeber auf die Bereitstellungsentscheidungen durch die Zweckbindung der überlassenen Finanzmittel, der entstehende Verwaltungsaufwand durch Kontrollforderungen und der Fund-raising-Apparat zur Zuwendungsbeschaffung zu nennen. Auch das Problem der zunehmenden Medienorientierung bei der Zuwendungsvergabe wird für die betrachteten Organisationen relevant. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, daß sich mit Katastrophen und Konflikten weit publikumswirksamere Berichte produzieren lassen, als dies bei den langfristig orientierten Entwicklungshilfeprojekten möglich ist. Somit müssen die Kapitalbeschaffer der Entwicklungshilfeorganisationen nicht nur wie die der Nothilfeorganisationen einer Fehllenkung der Mittel innerhalb ihrer Programme entgegenwirken, sondern die Finanzierung ihres Tätigkeitsgebietes in Konkurrenz zum medienwirksamen Nothilfebereich sicherstellen. Aus diesem Grund vergleicht die UNICEF im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit die Zahl der an vermeidbaren Krankheiten sterbenden Kinder mit den Kindesopfern von Katastrophen. Weitere Probleme ergehen sich aus der Vielzahl von Zuwendungsgebern, ihren unterschiedlichen Interessen, insbesondere im Vergleich zu den Wünschen der Regierungen der Entwicklungsländer, die den Hauptanteil der Hilfeleistungen der Organisationen erhalten. Die UNICEF, wie die WHO, versucht durch ihre multinational geprägten Führungsgremien einen Interessenausgleich herzustellen. Dennoch ist der erhöhte Koordinations- und Verwaltungsaufwand offensichtlich. Überdies mangelt es den untersuchten Entwicklungshilfeorganisationen, wie denen der Nothilfe, an den Rechtsmitteln, die geplanten Maßnahmen auch tatsächlich durchzusetzen. Die Organisationen sind auf die Zustimmung der nationalen Regierungen der Entwicklungsländer und auf die Zusammenarbeit mit ihnen angewiesen. Insgesamt entsteht durch die Abweichung von der Äquivalenzfinanzierungslösung in Form einer Ersatzfinanzierung durch Zuwendungen eine Situation, in der die Bereitstellungsentscheidungen nicht primär nach der Maßgabe der Nachfrage durch den Bereitstellungsverband getroffen werden, sondern von den politischen Interessen der Zuwendungsgeber und der nationalen Regierungen maßgeblich beeinflußt sind. Beide untersuchten Organisationen versuchen diese Verzerrung der Bereitstellungsentscheidungen durch die Gestaltung ihrer Planungs- und Kontrollprozesse abzuschwächen. Die Programme werden landesbezogen, d. h. unter Berücksichtigung der landesspezifischen Gegebenheiten und Bedürfnisse, und unter der Beteiligung aller relevanten Personengruppen, Nutzer, Behördenvertreter und gesellschaftlich wichtige Persönlichkeiten, geplant. Diese Planung

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umfaßt eine Zieloperationalisierung und eine Einrichtung von Kontrollfunktionen, die unter Einbeziehung aller Beteiligten erfüllt werden. Der Kern aller Projekte ist ein Konzept der Hilfeleistung, das auf die Eigeninitiative, Eigenverantwortung und Selbsthilfe der Dorfgemeinschaft setzt. Neben den schon in bezug auf die Nothilfeorganisationen genannten Effekte der Zuwendungsfinanzierung ist für den langfristig orientierten Tätigkeitsbereich der UNICEF und der WHO zu berücksichtigen, daß die periodisch neu einzuwerbenden Zuwendungen, deren Zufluß in Folgeperioden dementsprechend nicht gesichert ist, zur Finanzierung langfristiger Infrastrukturmaßnahmen dienen. Nur kurzfristig einholbare Finanzmittel werden zur Deckung langfristiger Verpflichtungen benutzt. Jedes erwerbswirtschaftlich organisierte Finanzierungsinstitut würde eine derartige Finanzierungsstruktur ablehnen, da ökonomisch geprägte Finanzierungsregeln eine fristengleiche Finanzierung von Verpflichtungen fordern. Für die Organisationen hat die realisierte Finanzierungsmethode eine höhere Abhängigkeit von den Zuwendungsgebern zur Folge. Kommt es zu einer Zahlungsverweigerung der Zuwendungsgeber, wie es im Rahmen der Finanzkrise der WHO auftrat, kann die Organisationsführung nicht zu Sanktionen greifen, selbst wenn dies in ihrem Kompetenzbereich liegt. Im Hinblick auf zukünftige Projekte und die Erhaltung eines guten Verhandlungsklimas muß die Kapitalbeschaffungsagentur durch Überzeugungsarbeit, nicht durch Druck das Goodwill der Zuwendungsgeber zurückgewinnen. Die Spenden von Privatpersonen stellen zumindestens für UNICEF eine weitere bedeutende Ersatzfinanzierungsquelle zur Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen dar. Während die WHO diese Ersatzfinanzierungsform nicht nutzt, hat die UNICEF ein umfangreiches Private-Fund-Raising-System aufgebaut. In jedem Industriestaat existiert ein Komitee für UNICEF, das Öffentlichkeitsarbeit und Spendenmarketing für UNICEF betreibt und sein Nettoergebnis an UNICEF weiterreicht. Diese Komitees, die rechtlich nicht zur UNICEF-Organisation gehören, arbeiten vollkommen selbständig, so daß mögliche Effizienzprobleme der Komitees nicht in den Verantwortungsbereich von UNICEF fallen und somit nicht das Budget von UNICEF belasten. Eine weitere Ersatzfinanzierungsform von UNICEF bildet der Verkauf von Grußkarten und ähnlichen Produkten. Der zuständige Organisationsteil von UNICEF ist innerhalb der Gesamtstruktur wirtschaftlich selbständig und gewinnorientiert organisiert. Das Unternehmen bringt jeweils sein Periodenergebnis in das Gesamtbudget von UNICEF ein.

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Es ist anzuerkennen, daß UNICEF mit seiner Art der Kapitalbeschaffung über Nationale Komitees und den Grußkartenverkauf, in deren Vertrieb wiederum die Komitees eingebunden sind, eine minimale Belastung des eigenen Budgets bei einem maximalen Ergebnis erreicht und somit ökonomischen Prinzipien folgt. Dadurch können sicherlich einige der Effizienzverluste aus der Abweichung von der Äquivalenzfinanzierungslösung im Vergleich zu anderen Organisationen ausgeglichen werden. Die WHO betreibt im Gegensatz zur UNICEF keine Spendenfinanzierung. Dieses Verhalten ist zum Teil aus der Gründungsgeschichte der Organisation zu erklären. Zur Finanzierung der langfristig ausgerichteten Aufgaben planten die Gründer der WHO eine dauerhafte und gesicherte Finanzierung durch die freiwilligen Beiträge der Organisationsmitglieder. Dementsprechend sollte die WHO nicht auf den unsicheren und periodisch neu zu beschaffenen Spendenzufluß angewiesen sein. Die Weiterentwicklung des Spendenmarketing läßt heute die Spendenfinanzierung jedoch zu einer wichtigen alternativen Finanzierungsmöglichkeit werden. Organisationen, wie UNICEF, beweisen, daß langfristige Infrastrukturprojekte durch Spenden finanzierbar sind. Für die WHO würde sich der Einstieg in den Spendenmarkt gegenwärtig problematisch gestalten, da die WHO nicht über das spendenwirksame Image verfügt, wie z. B. UNICEF, die sich als die wohl bekannteste Hilfsorganisation für Kinder in der Vorstellung der Spender etabliert hat. Die Öffentlichkeitsarbeit der WHO ist demgegenüber primär auf die Gesundheitserziehung der Bevölkerung in aller Welt ausgerichtet, nicht auf die Vermittlung von Informationen über die WHO als Organisation. Eine andere Art der Öffentlichkeitsarbeit ist auch solange nicht erforderlich, wie eine ausreichende Finanzierung durch sonstige Quellen gesichert ist. Die Beitragsverweigerung einiger Mitglieder im Rahmen der Finanzkrise der WHO sollte jedoch für die Unternehmensführung ein Anlaß sein, nach alternativen Finanzierungsquellen zu suchen. Die bei den bisher betrachteten nationalen und internationalen Wohlfahrtsorganisationen vielfach verwendete Ersatzfinanzierungsform der freiwilligen Mitarbeit wird von der WHO wenig genutzt. Nur zur Lösung von Spezialfragen ihres Arbeitsgebietes hat die WHO einen Pool von Experten gebildet, die ohne Entlohnung zu Einzelfragen Gutachten erstellen. Zur Bewältigung der laufenden Bereit- und Herstellungsaktivitäten werden keine freiwilligen Helfer herangezogen. Die Ursache dieses Verhaltens dürfte wiederum in der Tatsache begründet sein, daß die WHO nicht über das geeignete Image verfügt, um Ehrenamtliche an die Organisation zu binden. Demgegenüber nutzt die UNICEF die Ersatzfinanzierungsform der unbezahlten Mitarbeit in großem Umfang. Sie setzt die Öffentlichkeitswirkung prominenter Persönlichkeiten ein, die ihrerseits durch die Tätigkeit als

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UNICEF-Botschafter einen Gewinn an positivem Image erzielen. Der Hauptanteil der freiwilligen Mitarbeiter ist jedoch in den Nationalen Komitees von UNICEF organisiert. Diese Konstruktion erweist sich aus der Sicht von UNICEF als besonders vorteilhaft. Denn die Probleme, die mit der Einbindung ehrenamtlicher Helfer verbunden sind, nämlich die Effizienzverluste einer geringeren Leistungsorientierung dieser Mitarbeitergruppe zu tragen und eine geeignete Motivation der unbezahlten Mitarbeiter zu erhalten, wird in den Verantwortungsbereich der selbständigen Komitees verlagert. Folgerichtig ist aber auch die notwendige Imagepflege zur Bindung der Helfer an das Unternehmen in den Nationalen Komitees angesiedelt. Die Komitees selbst präsentieren sich nicht als unabhängige Vereine, sondern als Teile der UNICEF-Organisation. So können die freiwilligen Mitarbeiter der Komitees am UNICEFImage partizipieren. Neben der Untersuchung auf die Erfüllung der Anforderungen, die das Kongruenzprinzip an eine effiziente Bereitstellungsorganisation stellt, ist die Bereitstellungskonstruktion der Infrastrukturleistungen durch die WHO und UNICEF auf die Kriterien des Subsidiaritätsprinzips zu überprüfen. Das Subsidiaritätsprinzip legt eine möglichst dezentrale Bereitstellungsorganisation nahe, um die daraus entstehenden Informations- und Motivationsvorteile nutzen zu können. Die Aufbauorganisation von UNICEF sieht eine dezentrale Strukturierung sowohl auf der Beschaffungsseite durch die Nationalen Komitees und ihre lokalen Untergliederungen als auch auf der Absatzseite mit den UNICEF-Außendienstbüros auf Distriktebene vor. Außerdem sind diese dezentralen Außenstellen mit der notwendigen Entscheidungskompetenz ausgestattet, um adäquat auf die lokalen Gegebenheiten und Bedürfnisse zu reagieren. Zudem ist die Konzeption der Projekte zu berücksichtigen, die auf die Eigenverantwortlichkeit und Selbständigkeit der Dorfgemeinschaft abzielt. Mit dieser Konstruktion kann UNICEF den Anforderungen des Subsidiaritätsprinzips Rechnung tragen. Ein etwas anderes Bild vermittelt demgegenüber die Aufbauorganisation der WHO. Zwar richtete die WHO vergleichsweise selbständige Regionalorganisationen ein. Doch diese müssen, geographisch gesehen, ein so großes Areal abdecken, daß sie kaum auf die lokal spezifischen Anforderungen reagieren können. Um diesem Problem zu begegnen, hat die WHO Repräsentanten auf Landesebene ernannt. Diese Personen sollen jedoch nur den Informationsfluß zwischen der WHO und der Landesregierung sicherstellen und sind nicht mit einer Entscheidungsbefugnis ausgestattet. Dieser zentralistisch anmutenden Organisation ist die von der WHO angewandte Konzeption der Programme und Projekte gegenüberzustellen. Wie die UNICEF, verfolgt die WHO die lan-

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desbezogene Programmplanung und das gemeindebezogene Konzept, das die Eigenverantwortlichkeit der Nutzer, nämlich der Gemeindemitglieder, sowohl für die Planung, wie für die Durchführung und die Kontrolle betont. Durch diese Konzeption können die Informations- und Motivationsvorteile einer dezentralen Bereitstellung genutzt werden. Über die Unterstützung von gesundheitspolitischen Allokationsaufgaben in den Entwicklungsländern hinaus beschäftigt sich die WHO mit der Erforschung von weltweit nutzbarem medizinischem Wissen und ähnelt deshalb in dieser Funktion einem Branchenforschungsinstitut. Je nachdem, welchen Marktbezug der Gegenstand der Forschungsaktivitäten besitzt, können zahlungsunwillige Nutzer der Forschungserkenntnisse aus kollektivgütertheoretischer Sicht von der Nutzung mehr oder weniger exkludiert werden. Die Ergebnisse einer marktnahen Forschung können durch Patente oder ähnliche Rechtsregelungen vor der Nutzung durch Trittbrettfahrer geschützt werden. Deshalb erhält dieses Aktivitätsfeld den Charakter eines Klubkollektivgutes. Im Bereich der marktfernen oder Grundlagenforschung ist ein Ausschluß von zahlungsunwilligen Nutzern ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung nicht mehr möglich. Außerdem ist eine möglichst hohe Verbreitung von medizinischen Grundlagenwissen und ihre Nutzung zur Weiterentwicklung von Diagnose- und Therapiemethoden für die gesamte Weltbevölkerung wünschenswert. Dementsprechend ist die Bereitstellungskonstruktion für die Erforschung von medizinischen Sachverhalten aus kollektivgütertheoretischer Sicht so zu gestalten. Der Forschungsbereich, bei dem eine privatrechtliche Exklusion zahlungsunwilliger potentieller Nutzer möglich ist, kann durch freiwillige Forschungsvereine bereitgestellt werden, die ihre Aktivitäten durch freiwillige Beiträge ihrer Mitglieder finanzieren. Demgegenüber ist zur Bereitstellung von medizinischer Grundlagenforschung ein weltweiter Verband sinnvoll, der seine Exklusionsprobleme durch eine Zwangsmitgliedschaft aller potentiellen Nutzer löst und seine Finanzierung aus Zwangsbeiträgen dieser Verbandsmitglieder sicherstellt. Die ökonomisch sinnvolle Bereitstellungskonstruktion findet in der Realität keine Anwendung. Die WHO betrachtet ihre Forschungsaktivtitäten nicht differenziert nach dem Forschungsgegenstand und finanziert ihre Tätigkeiten durch eine Mischung aus Zuwendungen, die den Hauptanteil der Finanzmittel ausmachen sowie freiwilligen Beiträgen der WHO-Mitgliedstaaten und der unbezahlten Beratungstätigkeit von Experten. Dementsprechend treten alle vorher angesprochenen effizienzmindernden Effekte dieser Abweichung von der kollektivgütertheoretischen Finanzierungslösung auch in diesem Tätigkeitsfeid der WHO auf. Zusätzlich bedenklich wird die realisierte Bereitstel-

III. Bewertung der Ist-Organisationsforrnen

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lungskonstruktion, wenn die Zuwendungsvorgaben Verwendungs- oder Verbreitungsbeschränkungen für das gewonnene medizinische Wissen enthalten sollten. Dann verliert dieses Gut, das dadurch gekennzeichnet ist, das aus seiner Nutzung weiterer Nutzen entsteht, seine Eigenschaft als Kollektivgut par excellence. Dadurch würde neben den genannten Effizienzverlusten einer Zuwendungsfinanzierung eine weitere erhebliche Effizienzminderung gegenüber der kollektivgütertheoretischen Konstruktion eintreten, die eine möglichst weite Verbreitung und vollständige Ausnutzung des neuen Wissens beinhaltet. Schließlich sind noch die Tätigkeiten der WHO zur Normierung und Standardisierung von Medikamenten- und Krankheitsbezeichnungen sowie Diagnose- und Therapiemethoden zu berücksichtigen. Die WHO stellt hierdurch eine international gültige Rechtsordnung bereit. Zur Erfüllung dieser Aufgabe ist die WHO mit einer Rechtssetzungsbefugnis nach der Contracting-out-Methode ausgestattet. Da bei diesem Gut keine Rivalität im Konsum entsteht und ein zahlungsunwilliger Nutzer nach Inkrafttreten der Rechtsordnung von ihren positiven Wirkungen profitiert, ist aus kollektivgütertheoretischer Sicht als adäquater Bereitstellungsverband eine Zwangskörperschaft zu wählen. Dieser Verband löst seine Exklusionsprobleme durch die Zwangsmitgliedschaft aller potentiellen Nutznießer der Rechtsordnung und finanziert seine Bereitstellungsaktivitäten durch die Zwangsbeiträge seiner Mitglieder. Demgegenüber setzt die WHO zur Finanzierung ihrer Normierungs- Standardisierungsaktivitäten die bereits beschriebene Ersatzfinanzierung, bestehend aus Zuwendungen, freiwilligen Beiträgen der WHO-Mitglieder und der fallweisen, unbezahlten Gutachtertätigkeit von Experten, ein. Wiederum kommen alle bisher genannten Probleme dieser Finanzierungskonstruktion zum Tragen. Überdies wird bei diesem Gut die Fehlkonzeption der Finanzierungsmodalitäten besonders deutlich. Auf der einen Seite ist die WHO gleich dem kollektivgütertheoretischen Idealverband mit der Entscheidungskompetenz ausgestattet, die Menge und die Qualität des bereitzustellenden Gutes "Rechtsordnung für die Normierung und Standardisierung von Bezeichnungen und Methoden im Gesundheitswesen" zu bestimmen, nämlich durch ihre Rechtssetzungsbefugnis. Aber auf der anderen Seite vermag die WHO nicht, eine dauerhafte Finanzierung der zur Bereitstellung notwendigen Aktivitäten sicherstellen, sondern ist auf die fallweisen Zuwendungen ihrer finanzstarken Mitglieder angewiesen. In der Tabelle 42 werden zusammenfassend die kollektivgütertheoretischen Überlegungen zur Bereitstellungsorganisation der Wohlfahrtsgüter auf internationaler Ebene der realisierten Konstruktion gegenübergestellt. 27 HUdepohl

Internationale Normierung und Standardisierung

Differenzierend nach dern Forschungsbereieh: -Klubkollektivgut -Prototyp. KoUektivgut Prototypisches Kollektivgut

Differenzierend nach der Infrastrukturaufgabe: -Klubkollektivgut -Prototypisches KoUektivgut

WHO

Lobbytätigkeit fiir und Mitwirkung bei der Erfiillung der staatlichen Allokationsaufgaben als Interessenverband fiir eine Infrastruktur des Gesundheitswesens in den Entwicklungsländern Forschung im Gesundheitswesen

Differenzierend nach der Infrastrukturaufgabe: -Klubkollektivgut -Prototypisches Kollektivgut

Klubkollektivgut mit Versicherungscharakter

ökonomisch sinnvolle Finanzierung

tatsächliche Finanzierung:

Differenzierend nach dern Forschungsbereich: -Freiwilliger Verein -Zwangskörperschaft ZwangskÖrpeISchaft

Differenzierend nach dem Forschungsbereich: -Freiwilliger Beitrag -Zwangsbeitrag Zwangsbeitrag

Mischfinanzierung aus: Zwangs(versicherungs-) -Zuwendungen, -Spenden und -beitrag -Untennarktlohnbezahlung des Personals Zwangskörperschaft Zwangs(versicherungs-) - -Zuwendungen, -Mitgliedsbeiträgen, beitrag -Spenden und -Freiwilliger Mitarbeit Differenzierend nach der Differenzierend nach der -Zuwendungen, -Spenden, Infrastrukturaufgabe: Infrastrukturaufgabe: -Gewinne aus erwerbswirtschaft-Freiwilliger Verein -Freiwilliger Beitrag lich organisierten UnterneIunens-ZwangskÖrpeISChaft -Zwangsbeitrag teilen (Grußkarten) und -Freiwilliger Mitarbeit Prominenter und in den Nationalen Komitees Differenzierend nach der Differenzierend nach der -Zuwendungen, -Mitgliedsbeiträgen und lnfrastrukturaufgabe: Infrastrukturaufgabe: -Freiwilliger Mitarbeit von -Freiwilliger Verein -Freiwilliger Beitrag Experten -ZwangskÖrpeISchaft -Zwangsbeitrag

Einordnung in das ökonomisch sinnvoller kollektivgütertheoretische Bereitstellungsverband Güterschema Klubkollektivgut mit Zwangskörperschaft Versicherungscharakter

UNICEF Lobbytätigkeit fiir und Mitwirkung bei der Erfiillung der staatlichen Allokationsaufgaben als Interessenverband fiir eine kinderfreundliche Infrastruktur in den Entwicklungsländern

Beispiel- Tätigkeiten organisationen Schutz von Konfliktopfern IKRK Verbreitung und Entwicklung des hwnanitären Völkerrechts Nothilfe IFRK Katastrophenhilfe (inet. Prävention und Wiederaufbau)

Tabelle 42 Tätigkeiten der ausgewählten internationalen Wohlfahrtsorganisationen im Lichte der Kollektivgütertheorie

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