Nueva Historia de Colombia [V] 9586142515, 9586142582

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NHC

Nueva Historia de Colombia

Director Científico y Académico ALVARO TIRADO MEJÍA Asesores JORGE ORLANDO M E L O JESÚS ANTONIO BEJARANO

Plan de la obra

1

Colombia Indígena - Conquista y Colonia

2

Era Republicana

I

Historia Política 1886-1946

II

Historia Política 1946-1986

III

Relaciones Internacionales, Movimientos Sociales

IV

Educación y Ciencias, Luchas de la Mujer, Vida Diaria

V VI

Economía, Café, Industria Literatura y Pensamiento, Artes, Recreación

NHC Nueva Historia de Colombia

V Economía, Café, Industria

PLANETA

Dirección del proyecto: Gloria Zea Gerencia general: Enrique González Villa Coordinación editorial: Camilo Calderón Schrader

Material gráfico: Museo de Arte Moderno de Bogotá, Museo Nacional Museo 20 de Julio Museo de Desarrollo Urbano, Biblioteca Nacional, Biblioteca de la Cancillería en el Palacio de San Carlos, Archivo de la Cancillería, Hemeroteca Luis López de Mesa Academia Colombiana de Historia, Federación Nacional de Cafeteros, Museo Numismático del Banco de la República, Fondo Cultural Cafetero, Biblioteca de la Universidad de Antioquia, Biblioteca Pública Piloto de Medellin, Archivo FAES, Archivo Nacional de Colombia, Sala de la Constitución de la Casa de Narino, Centro Jorge Eliécer Gaitán, UTC, CTC, CGT, CSTC, Centro Cultural Leopoldo López Alvarez de Pasto, Cromos, El Tiempo, El Espectador, El Siglo, Revista Proa, Patronato de Artes y Ciencias, Centro de Documentación Musical (Colcultura), Conferencia Episcopal Latinoamericana, Archivo de la Catedral de Bogotá, C1NEP, Cinemateca Colombiana, Compañía de Fomento Cinematográfico Focine, Corporación Nacional de Teatro, Teatro Popular de Bogotá, Corporación de Teatro La Candelaria, Fundación Teatro Libre de Bogotá, Escuela Militar de Cadetes José María Córdova, Archivo Melitón Rodríguez, Colección Pilar Moreno de Ángel, Colección Carlos Vélez, Archivo Planeta Colombiana.

Diseño: RBA, Proyectos Editoriales, S.A. Barcelona (España) Investigación gráfica: Juan David Giraldo Asistente: Ignacio Gómez Gómez Fotografía: Jorge Ernesto Bautista, Luis Gaitán (Lunga), Arturo Jaramillo, Guillermo Melo, Oscar Monsalve, Jorge Mario Muñera, Vicky Ospina, Carlos Rodríguez, Fernando Urbina. Producción: Oscar Flórez Herreño Impreso y Encuadernado por: Editorial Printer Colombiana Ltda.

©PLANETA COLOMBIANA EDITORIAL S.A., 1989 Calle 31, No. 6-41, Piso 18, Bogotá, D.E. Colombia ISBN (obra completa) 958-614-251-5 ISBN (este volumen) 958-614-258-2

La responsabilidad sobre las opiniones expresadas en los diferentes capítulos de esta obra corresponde a sus respectivos autores.

Sumario

Sumario Introducción Jesús Antonio Bejarano Avila

1 2 3 4 5 6 7 8

La economía colombiana, 1886 - 1922 Bernardo Tovar Zambrano

5

9

La economía colombiana entre 1922 y 1929 Jesús Antonio Bejarano Avila

51

La gran crisis en Colombia: el período 1928-1933 Carlos Esteban Posada Posada

77

Aspectos internacionales de la crisis de los años treinta Juan José Echavarría Soto

103

La economía colombiana entre 1930 y 1945 Jesús Antonio Bejarano Avila

115

La economía colombiana entre 1946 y 1958 Jesús Antonio Bejarano Avila

149

La economía colombiana. 1958-1970 Juan Felipe Gaviria Gutiérrez

167

La economía colombiana desde 1970 hasta nuestros días Guillermo Eduardo Perry Rubio

189

Nueva Historia de Colombia, Vol V

4

9 10 11 12 13 14 15

Los orígenes de la industria cafetera, 1830-1929 José Antonio Ocampo Gaviria

213

La consolidación de la industria cafetera. 1930-1958 José Antonio Ocampo Gaviria

233

El café desde el Frente Nacional Juan Manuel Santos Calderón

263

Luchas del campesinado cafetero. 1930-1946 Charles Bergquist

295

Historia de la industria colombiana. 1886-1930 Alberto Mayor Mora

313

Historia de la industria colombiana. 1930-1968 Alberto Mayor Mora

333

Historia de la población de Colombia: 1880-2000 José Olinto Rueda Plata

357

Glosario de economía

397

Introducción

Introducción Jesús Antonio Bejarano

mente críticas pero que, una vez superadas, propician de muchos modos el tránsito hacia una economía más moderna. La periodización adoptada aquí reCien años de economía colombiana coge las grandes etapas en las que puede subdividirse el comportamiento econóa historiografía económica sobre mico del país en una perspectiva históColombia suele aceptar el decenio rica. 1880-1890 como el período en el cual Así, los años que transcurren entre empezaron a establecerse las condicio- mediados del decenio de 1880 y aproxines para un desarrollo sostenido del madamente 1922 no son más que la mapaís. Este "punto de inflexión", como duración lenta, y en ocasiones interrumacostumbran llamarlo los economistas, pida, de los impulsos propiciados por tiene su explicación en el incipiente sur- el café El decenio que comienza en gimiento de la economía cafetera, en la 1920 es, por el contrario, un período conformación aún precaria de un sis- de aceleradas transformaciones en el ortema de transportes que vinculaba al den económico, impulsadas en buena país con el exterior, en una organización parte al amparo de los acontecimientos política que se fraguó al amparo de la externos favorables que logran catalizar Constitución de 1886 y en un contexto las fuerzas económicas y sociales interinternacional favorable que se prolongó nas con una rapidez que hasta entonces durante los primeros decenios del presente el país no había experimentado. La siglo. "prosperidad al debe", como se llamó Durante los cien años transcurridos al auge de estos años, se vio abruptadesde entonces, la economía colom- mente interrumpida por la gran crisis de biana ha experimentado la trayectoria 1929-1930, la cual, si bien en lo inmecíclica propia de los procesos económi- diato se tradujo en una paralización del cos globales: largos períodos de creci- aparato productivo y en una marcada miento lento a los que siguen períodos inestabilidad, acabó a la postre transforde aceleración de este crecimiento y las mando el escenario económico, social consiguientes contracciones de la activi- y político, e impulsando un proceso de dad económica en ocasiones extremada- modernización económica cuyo resul-

L

5

Nueva historia de Colombia, Vol. V

6

tado más visible fue sin duda la industrialización. Hasta la segunda Guerra Mundial, el país avanzará fundamentalmente sobre este sector y al mismo tiempo irá estableciendo un conjunto de instituciones económicas que permitirán la ampliación de la órbita de intervención del Estado. Además del capítulo sobre la evolución de la economía entre 1930 y 1945, hemos incluido en relación con la política económica apartes de un ensayo escrito por el doctor Carlos Lleras Restrepo en 1946, quien gentilmente ha autorizado su publicación. Al igual que durante los años veintes, en el período de postguerra el país experimentará un rápido crecimiento y una no menos rápida transformación de su estructura económica. De la postguerra emergerá una agricultura sensiblemente modernizada, un entable industrial mucho más diversificado que en los años anteriores, y se vislumbrará desde entonces la transición hacia una sociedad fundamentalmente urbana, con todo lo que ello significa en términos de las dimensiones sociales del desarrollo. Los últimos quince años en buena medida resumen las vicisitudes del comportamiento cíclico de la economía colombiana, caracterizada en su trayectoria histórica, según se anotó, por períodos bien definidos de crecimiento lento, aceleraciones y crisis de las que, independientemente de sus causas, emerge un país distinto y en todo caso más vigoroso. Quizás la enseñanza de los cien años de historia examinados en estas páginas sea la de que, por tortuosos que sean los caminos, siempre queda la esperanza de una alternativa para las épocas de crisis. Café e Industria Sin duda, el surgimiento de la economía cafetera en los últimos decenios del siglo XIX es uno de los hechos esenciales en la historia económica colombiana. El café vinculó al país de manera estable y definitiva a la economía internacional; contribuyó a crear las condiciones para el desarrollo de la región oriental; propició la ocupación de nuevas áreas del territorio, y con ello la

ampliación de la frontera agrícola; permitió el establecimiento de una red de transportes, especialmente de ferrocarriles, que no sólo abrió el país a las corrientes del comercio externo, sino que comunicó internamente las regiones, ampliando con ello el mercado nacional; provocó, en fin, múltiples efectos económicos de innegable importancia para el progreso nacional a lo largo del siglo XX. No fue menor su significación en cuanto al ordenamiento social y político del país. Los historiadores del tema han destacado suficientemente cómo la consolidación de la economía cafetera en los primeros decenios del siglo XX, que generó una extensa capa de pequeños propietarios en la región occidental, logró atenuar sensiblemente las rivalidades partidistas al provocar la confluencia de intereses de diversos grupos sociales alrededor del desarrollo cafetero, además de que los ingresos provenientes del café permitieron el fortalecimiento de los ingresos estatales, disminuyendo así las recurrentes crisis fiscales que a lo largo del siglo XIX acentuaron la inestabilidad política. Las etapas del desarrollo cafetero, por otra parte, han significado cambios en la conformación regional del país, en las formas de utilización de la mano de obra, en los sistemas de comercialización interna y externa y, por supuesto, en la estructura misma de las unidades productivas, elementos estos que permiten configurar períodos más o menos precisos en la evolución de la economía cafetera, períodos que se han adoptado aquí para la subdivisión cronológica del tema. De hecho, en sus comienzos en las últimas décadas del siglo XIX, la expansión cafetera se asentó sobre un régimen de haciendas, principalmente en el occidente de Cundinamarca, los Santanderes, Antioquia y en menor medida el Valle del Cauca. Sin embargo, desde comienzos del siglo XX, se insinuaba ya el avance cafetero en el sur de Antioquia, viejo Caldas, norte del Valle y Tolima, en gran medida como resultado de la colonización del occidente del país, conformándose de modo predominante un régimen productivo de peque-

Introducción

ñas y medianas unidades que iría a constituir el rasgo característico de la economía cafetera durante el siglo XX. Por otra parte, las haciendas cafeteras de Cundinamarca y Tolima fueron el escenario de las luchas agrarias en los años veinte y treinta; aquellas, al descomponerse, acentuaron aún más los cambios en la localización regional del desarrollo cafetero. En rigor, el malestar campesino de aquellos años lo fue fundamentalmente del campesinado cafetero, lo cual marcó, según se observa en estas páginas, los límites y características de las luchas agrarias de ese período. Paralelamente a la expansión cafetera, y en parte como su consecuencia más inmediata, se fue constituyendo en el occidente colombiano, especialmente en Antioquia, un entable industrial que aprovechó la experiencia empresarial ganada en el comercio cafetero, los capitales acumulados en este y, por supuesto, el mercado que poco a poco el café iba creando mediante los múltiples efectos aludidos antes.

7

En los capítulos sobre la historia industrial se ha optado por subrayar más las dimensiones sociológicas que las propiamente económicas, ya que la industria en tanto que sector de la economía ha sido convenientemente tratada en los capítulos correspondientes a la evolución económica general del país. Se complementa este volumen con un capítulo relativo a la historia de la población colombiana durante los últimos cien años, capítulo que, por lo demás, presenta de manera novedosa las dimensiones de la dinámica demográfica en sus relaciones con el desarrollo económico y social, superando con mucho las limitaciones habitualmente descriptivas de los estudios demográficos. Recoge este volumen, pues, la historia de tres grandes procesos que articulan el curso general de la economía colombiana durante el siglo XX: el desarrollo de la economía cafetera, la evolución de la industria y la dinámica demográfica.

Capítulo 1

9

La economía colombiana (1886-1922) Bernardo Tovar Zambrano 1886-1992: un período de transición

E

n el contexto de la historia nacional, el período comprendido entre 1886 y 1922 se inscribe en la fase de transición durante la cual tomaron cuerpo las condiciones económicas, sociales y político-institucionales que encauzaron el país por el derrotero de la modernización capitalista. Tales condiciones eran resultado de la confluencia, tanto en el escenario interior como en el ámbito de las relaciones externas, de una serie de factores cuyo desenvolvimiento, a la vez que era expresión de los nuevos desarrollos, contribuía, por sus efectos, a cimentar y ampliar la tendencia de la modernización. Entre dichos factores se destaca, ante todo, la producción cafetera de exportación, la cual comenzó a expandirse desde los años setenta del siglo pasado. En 1872-73 se exportaron 7.364 toneladas de café por valor de $ 1.9 millones, lo que significaba el 18.4 % del valor total de las exportaciones; a partir de estos años la exportación de café descendió. Entre

1887 y 1896 se vivió un nuevo auge cafetero, hasta llegar en este último año a representar el 56.3 % del valor total de las exportaciones. Nuevamente decayó la exportación a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX; en 1905 se exportaron 30.486 toneladas por valor de $ 4.8 millones, el 39.2 % de las exportaciones. La exportación se mantuvo baja hasta 1911 en que se comenzó a presentar un nuevo auge; en

Recuas de mulas cargadas con café, en la calle 5a. de Bucaramanga, a comienzos de siglo.

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Mina de oro de La Cascada, Manizales, hacia 1900. Durante los 30 últimos años del siglo pasado, el oro llegó a representar una cuarta parte de las exportaciones del país.

Cultivadores de tabaco en Santander, hacia 1910. Importante renglón en las exportaciones colombianas, con un 21% en 1870-75. el tabaco fue perdiendo significación hasta llegar a un exiguo 1% en 1915.

1912 se exportaron 55.993 toneladas por valor de $ 16.8 millones, lo que significaba nuevamente más de la mitad del valor total de las exportaciones, un 52.1 %, y para 1919, la participación había ascendido al 68.7 %. En el cuadro 1 se puede apreciar la creciente participación del café en el contexto de las exportaciones colombianas. El ostensible crecimiento de la economía cafetera de exportación fue decisivo para el desarrollo del país. En efecto, el ascenso exportador del café convertía su producción en el sector dinámico de la economía, el cual, a la

par que estabilizaba relativamente la vinculación de Colombia al mercado mundial (lo que contrastaba, exceptuando al oro, con el carácter transitorio de los otros ensayos exportadores: tabaco, quina, añil, etc.), llevaba consigo la creación de condiciones que contribuían a generar nuevas perspectivas para la economía nacional. En este orden, ha sido común subrayar las siguientes consecuencias derivadas de la producción cafetera de exportación: a) La economía cafetera condujo a la acumulación de capital dinero en grupos de empresarios nacionales, lo cual constituyó una condición de la industrialización, en la medida en que esa acumulación aportaba capital para la inversión en los primeros establecimientos industriales a fines del siglo XIX y durante los primeros decenios del XX. b) La economía cafetera, en cuanto sector clave de la producción nacional vinculado al mercado mundial, conllevó de hecho la formación de un mercado monetizado, al cual se integró un amplio sector de la población campesina (según McGreevey, un 20-25 % entre 1870 y 1930) que se desplazó de actividades agrícolas de subsistencia hacia dicha economía monetaria; la formación y ampliación de

11

Cuadro 1

Composición porcentual de las exportaciones colombianas. Principales artículos Años

Total

Oro

Café

Tabaco

Quina

1870/1-74/5 1875/6-77/8 1878/9-80/1 1881/2-82/3 1888-91 1894-7 1898 1905 1906-10 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1922

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

22.2 24.0 19.1 18.7 26.9

16.4 22.3 21.4 16.9 34.3 55.1 49.0 39.5 37.2 42.4 52.2 53.6 49.4 51.5 53.8 42.8 55.3 68.7 68.8

21.2 13.3 7.5 1.2 6.9

14.7 17.5 25.4 30.9 0.3

17.4 14.1 20.4 16.8 20.6 12.0 14.6 17.3 14.9 12.6 6.8 0.5 10.0

8.3 3.3 3.0 1.6 1.4 2.7 1,2 1.1 1.1 1.7 2.8 3.5 0.5

0.1

Cueros Algodón 4.6 5.7 7.0 7.8 7.1

2.5 1.4 0.5 0.2 1.1

5.5 11.7 9.0 8.0 8.3 9.3 8.3 11.7 11.2 16.8 8.0 11.0 4.7

0.4 0.1 0.1

Añil 3.3 0.4 0.1

0.4

0.2

Caucho Tagua 2.8 1.9 2.3 3.2 2.7

1.0 3.1 2.7 1.1 2.2

2.3 1.8 3.3 4.0 2.3 1.2 0.6 0.8 1.3 2.1 2.0 0.3 0.2

1.1 0.9 2.4 3.4 2.4 2.4 1.0 1.2 1.3 0.9 1.1 0.9 0.4

Banano Otros(1) 11.4 10.4 14.0 20.0 18.5 0.4 1.4 6.3 9.8 6.2 8.9 9.2 6.3 4.5 7.3 6.6 2.8 6.8

15.6 27.1 18.3 14.0 6.6 9.9 15.7 10.1 11.9 15.4 17.4 12.3 8.4

(1). Incluye principalmente plata, cacao, sombreros, dividivi, maderas, azúcar, platino, palo brasil, palo mora. Fuente: 1870-1910, José Antonio Ocampo (1984). 1911-1922, Banco de la República. XXXVIIJ y XXXIX informe anual del gerente de la junta directiva, 1.° jul. de 1960-31 dic. de 1962, 2.ª parte, págs. 201-203.

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Locomotora "Jorge Holguín", que estuvo de servicio en la prolongación del Ferrocarril del Norte, a comienzos de los años 20. Entre 1904 y 1922 la red ferroviaria se duplicó, llegando a 1 481 kms.

Publicidad del Ferrocarril de Ocaña al Magdalena, publicada por la "Revista Mercantil" en 1890.

ese mercado constituyeron otras condiciones propicias para el surgimiento de la industria, c) Asociada a la economía cafetera se produjo la implantación de una red ferroviaria, que a su turno contribuyó a las expansiones de la producción cafetera, del mercado y de la industrialización: entre 1885 y 1922 la red ferroviaria en uso pasó de 203 km a 1.166 km (véase cuadro 2). Específicamente, los ferrocarriles favorecieron el desarrollo industrial, particularmente la industria textil de Medellín, al reducir los costos de transporte para la importación de maquinarias y materias primas en forma

más acentuada que para la importación de manufacturas terminadas, d) Impulsadas por la producción, procesamiento, transporte y comercialización del café, se desarrollaron las ciudades, que atrajeron un conjunto diverso de actividades, oficios y profesiones, captaron un flujo poblacional, se constituyeron en centros de mercados de bienes y fuerza de trabajo y de este modo coadyuvaron a la complejidad de la vida económica y social, e) La economía cafetera permitió la formación de nuevos grupos sociales que tuvieron incidencia notable en los conflictos y la vida política

Capítulo 1

13

Cuadro 2 Crecimiento de la red ferroviaria: kilómetros en uso para años seleccionados. 1885-1922 Ferrocarriles

1885

1890 1904

1909

Grupo I (Zonas cafeteras) FC de Antioquia FC de Cúcuta FC de La Dorada FC de Girardot FC del Pacífico FC del Tolima

176 38 54 15 31 33

215 48 55 29 31 52

Grupo II FC de Ambalema-Ibagué FC de La Sabana Central del Norte la. Central del Norte 2a. FC del Nordeste FC de Caldas FC de Nariño

40 40

279 66 71 33 49 43 17 87 40 47

1914

1922

549 102 77 119 132 94 25

783 205 71 111 132 234 30

992 242 72 111 132 341 94

114

122

176

40 12 62

40 20 62

55 20 62 39

Otros Ferrocarriles FC de Bolívar FC de Cartagena FC de Santa Marta Otros

27 27

Total, todas las líneas

203

Fuente: William P. McGreevey (1975, pág. 262).

del país, f) Finalmente, la economía cafetera determinó prácticamente los ingresos ordinarios del Estado; en efecto, como quiera que éste derivaba sus ingresos principales de los impuestos de aduana que se cobraban a la importación de mercancías, la exportación cafetera, al otorgar la capacidad de compra al exterior, determinaba el flujo de las importaciones y, con ello, el monto de los derechos aduaneros. Además, la exportación cafetera pagaba una serie de derechos, tales como los de canalización, peaje y tonelaje; los impuestos sobre la carne, la

27 27

282

119 27 105 67

238 27 117 94

261 28 105 128

313 28 105 180

565

901

1.166

1.481

Aviso publicitario del Ferrocarril de la Sabana, inserto en el "Directorio General de Bogotá", de 1888. con la nómina de sus directivos.

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Almacén de géneros de Alejandro Echavarría, en Medellín, fotografía de Benjamín de la Calle, 1911.

miel, y otros productos que se consumían en las plantaciones, y los derechos sobre la importación de sacos para empacar el grano. En cuanto mercado de consumo para mercancías extranjeras, la economía cafetera soportaba los efectos de la exacción aduanera, y en cuanto producción dinamizadora de la economía interior, ya directamente como mercado de consumo para productos nacionales, ya indirectamente a través de sus efectos multiplicadores y actividades complementarias que ampliaban el mercado, contribuía al flujo de una actividad económica que incidía sobre ciertos impuestos como los de timbre, papel sellado y consumo, y animaba también algunos impuestos departamentales como los de peaje, degüello, tabaco y licores. Dada la importancia de la economía cafetera de exportación para los ingresos del Estado, y según el modelo de estos ingresos que descansaban en los impuestos de aduana (cuadro 3), se establece una relación de dependencia en la cual el Estado se hizo particularmente sensible a los ritmos de producción cafetera y del mercado mundial. Los períodos de bonanza y de crisis de la exportación del grano, a través del mecanismo de las importaciones y los

derechos de aduana, se reflejan en el comportamiento de las finanzas del Estado y, naturalmente, en la marcha de la economía nacional. Además del café, otro factor de la modernización capitalista del país lo constituía el proceso de industrialización. Al surgimiento y desarrollo de la industria concurrían en primera instancia las condiciones creadas precisamente por la economía cafetera de exportación, tales como la acumulación de capital dinero, la apertura de un mercado de consumo de bienes manufacturados, el desarrollo del transporte, la formación de un grupo empresarial, la urbanización, etc. Así mismo, la industrialización contaba con el mercado libre de fuerza de trabajo que se formaba en las ciudades, el cual se veía favorecido por la migración de trabajadores rurales hacia los centros urbanos. También incidía en la industrialización la política económica del Estado a través de los mecanismos del arancel aduanero, del manejo monetario, del gasto público (obras de infraestructura, transporte, etc.), de los incentivos y apoyos directos. De igual manera, la modificación en la división internacional del trabajo que traía el paso de la hegemonía inglesa a la norteamericana, y que abría la posibilidad de la industrialización de áreas periféricas en la perspectiva de la industria liviana, incidía en la industrialización del país, así como las coyunturas del mercado mundial creadas por las crisis y la primera guerra mundial. La industrialización presenta la forma de un desarrollo lento y evolutivo. Las primeras unidades del sector industrial aparecieron a fines del siglo XIX y fueron aumentando en los primeros decenios del XX. Según el censo industrial de 1945 y teniendo en cuenta las fechas de fundación de los establecimientos existentes en dicho año, puede relacionarse un total de 289 establecimientos fundados hasta 1910, cifra que ascendió a 442 durante el siguiente período hasta 1920. Los establecimientos que surgían se dedicaban principalmente a la producción

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de textiles, calzado, fósforos, cigarrillos, alimentos, bebidas, etc., y se localizaban de un modo predominante en Medellín, Bogotá, Barranquilla, Cartagena y más tardíamente en Cali. El paulatino desarrollo del sector industrial produjo importantes repercusiones, entre las cuales se pueden destacar las siguientes: a) La apertura de un mercado de bienes de capital, materias primas y medios de vida que comenzó a presionar las importaciones y también la producción interna. De una parte, como resultado de estas demandas, empezó a cambiar la función del sector externo, en el sentido de que las exportaciones colombianas debían permitir ahora la adquisición, al lado de otras mercancías, de los bienes de producción demandados por la industrialización. Al variar la composición de las importaciones colombianas se llegó a una dependencia de los países que producían aquellos bienes. De otra parte, internamente la industria comenzaba a plantearle exigencias al sector agropecuario para el suministro de materias primas y alimentos. Sin embargo, dado el atraso de este Sección de empacadoras de la Compañía Unida de Fósforos, de Barranquilla, 1921. Entre 1910 y 1920. se duplicó el número de establecimientos industriales en el país, llegando a 442, localizados principalmente en Medellín, Bogotá, Barranquilla, Cartagena v más tarde en Cali.

sector, su respuesta fue débil, y una gran parte de tales abastecimientos tuvo que seguir importándose. No obstante, con la apertura del mercado de consumo de la industria se empezaba a plantear la necesidad de la modernización del sector agrario, b) Las industrias, dada su localización urbana, se convertían en un factor de desarrollo de las ciudades, tanto por sí mismas como por la anexión de actividades complementarias y de personas que se veían atraídas por el dinamismo industrial. Así, las ciudades atrás mencionadas comenzaron a recibir el impulso de la industrialización, fenómeno que las fue diferenciando del conjunto urbano del país, c) La creación de un nuevo escenario económico, social y político, en que hicieron su aparición nuevas clases sociales: la burguesía y el proletariado industriales; en consecuencia, irrumpieron nuevos conflictos entre el capital y el trabajo, con sus respectivas incidencias en el juego de la política y el Estado. Estos conflictos cobraron una importante fuerza a fines de la segunda década del presente siglo.

Capítulo 1

El café y la industria, con sus respectivos efectos multiplicadores, constituían los principales factores económicos que le planteaban al país la perspectiva de la modernización. Empero, ésta iba acompañada de un crecimiento de la población y del sector urbano. El crecimiento de la población fue lento durante los decenios finales del siglo XIX; entre 1870 y 1905, la población pasó de 2.916.073 a 4.143.632 habitantes, con una tasa de expansión demográfica de tan sólo el 1.2 % por año; sin embargo, a partir de 1905 se hizo notable el aumento de la población: durante el período intercensal de 1905-1912, la tasa de crecimiento se elevó al 2.9 % por año, para situarse luego en el 2.4 % durante el período 1912-1918; hacia 1928, la población había ascendido a 7.212.200 de habitantes. El crecimiento de población que se observa durante los primeros decenios del presente siglo, combinado con los desplazamientos demográficos internos hacia los espacios de mayores oportunidades económicas, ofrecía un recurso humano para la expansión de las actividades industriales y de exportación que jalonaban el desarrollo del país, e inclusive para la ampliación de la frontera agraria a través de la colonización. El crecimiento y los desplazamientos internos de la población coincidieron también con el desarrollo del sector urbano, el cual se hizo ostensible durante las primeras décadas del siglo XX. Este desarrollo fue apreciable principalmente en las capitales de departamento, y dentro de éstas, de manera especial, en las capitales de los departamentos que se hallaban articulados a los sectores dinámicos de la economía. Indicadores de tal desarrollo son el crecimiento poblacional de las ciudades capitales de departamento (véase cuadro 4) y el aumento de la participación de éstas en el total de población de sus respectivos departamentos (véase cuadro 5). En el desarrollo urbano intervenían diversos factores: las capitales de departamento, por ejemplo, habían conservado siem-

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Propaganda de la fábrica de calzado de Domingo Fabre & Cía., Bogotá, 1893.

pre un cierto grado de hegemonía regional en cuanto centros de las actividades administrativas, políticas, culturales y religiosas; de igual modo, comprendían un conjunto variado de labores económicas y eran el centro de mercados locales y regionales, todo lo

Propaganda de la Fábrica de Chocolates La Equitativa, de Bogotá, fundada en 1889, tal como fue publicada en el "Directorio General de Bogotá", de 1893.

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Cuadro 4

Población de las capitales de departamento. 1870-1928

Capitales Barranquilla Bogotá Cali Medellín Ibagué Bucaramanga Manizales Cúcuta Tunja Santa Marta Pasto Cartagena Popayán Neiva

1870

1905

1912

1918

1928

(11.595) 40.833 12.743 29.765 10.346 11.255 10.562 9.266 5.471 4.300 8.136 9.396 7.010 7.719

40.115 100.000 30.740 54.946 24.566 20.314 24.656 15.312 8.407 9.835 30.835 9.681 28.448 18.333

48.907 121.257 27.747 71.004 24.693 19.735 34.720 20.364 8.971 8.348 27.760 36.632 18.724 21.852

64.543 143.994 45.526 79.146 30.255 21.010 43.203 29.490 10.680 18.040 29.035 51.382 20.235 25.185

139.974 285.421 122.847 120.044 56.333 44.083 81.091 49.279 19.664 30.942 43.162 92.494 31.829 29.938

% Crecimiento. Promedio anual (1905-1928) 5.6 3.8 6.2 3.5 3.7 3.4 5.3 5.2 3.6 5.2 1.5 10.3 0.5 2.2

Fuente: Censos nacionales.

Participación porcentual de las capitales de departamento en el total de población del respectivo departamento. 1905-1928

Cuadro 5

Capitales

1905

1912

1918

1928

Barranquilla Bogotá Cali Cúcuta Neiva Medellín Manizales Ibagué Cartagena Pasto Santa Marta Popayán Bucaramanga Tunja

35.7 15.9 14.3 1.3 11.9 8.3 10.0 11.3 N.D. 12.4 7.6 12.8 5.2 1.7

42.6 16.9 12.8 10.0 15.9 10.0 10.2 8.7 8.8 9.5 5.6 813 4.9 1.5

47.5 17.8 16.8 12.3 13.7 9.6 10.1 9.2 11.2 8.6 8.6 8.5 5.7 1.6

57.6 22.3 24.3 15.0 14.5 11.9 13.0 12.7 14.4 10.5 10.2 10.0 7.4 2.0

Fuente: 1905-1918: Jesús A. Bejarano (1979, pág. 71.) 1928: Anuario general de estadística, 1934.

Capítulo 1

cual les otorgaba un poder de atracción poblacional y localizador de nuevas actividades; pero, indudablemente, el mayor impulso a la urbanización provenía de la economía exportadora y de la industrialización, sólo que estos beneficios tendían a ser captados por las capitales de los departamentos que se situaban en los circuitos de aquellas economías. En esta forma, las ciudades de las regiones cafeteras y los puertos fluviales y marítimos se veían animados por la exportación del grano; estos puertos recibían también el impulso del comercio de exportación. Los establecimientos industriales eran atraídos para su localización por el dinamismo de los centros urbanos estimulados por todo aquel circuito de la economía exportadora o con importantes recursos humanos y potencialidades de mercado y, a su vez, con dicha localización, estos centros urbanos comenzaban a recibir los efectos expansivos de la industrialización, que atraía nuevas actividades. La modernización económica tendía entonces a asumir una expresión urbana, en la cual eran los centros industriales (Medellín, Bogotá, Barranquilla y Cali) los que tenían el mayor dinamismo. El desarrollo del sector humano conlle-

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vaba importantes consecuencias: como centros de mercado le planteaban inmediatas demandas a la producción agraria, en cuanto al suministro de alimentos para la población y de algunas materias primas para la industria urbana. De este modo, algunos productos como el trigo, la caña de azúcar, el algodón, el arroz, el cacao, el tabaco, la carne y otros, adquirieron un cierto incremento, al recibir el estímulo del mercado urbano-industrial; pero ante esta demanda, como atrás se observó, la respuesta del sector agrario fue precaria. La discordancia entre el aumento de la demanda urbano-industrial y la rigidez de la oferta agraria planteaba, por supuesto, la necesidad de desarrollar la agricultura de mercado interno, que debía sustentar el proceso de modernización. Las ciudades generaban igualmente otra serie de requerimientos, tales como la construcción de calles, viviendas, edificios públicos, escuelas, parques, plazas de mercado; el suministro de los servicios de acueducto, alcantarillado, electricidad, transporte, etc. Estos requerimientos hacían que buena parte del gasto público debiera realizarse en las ciudades, lo que a su turno contribuía a la expansión de las actividades urEscena campesina, hacia 1910. El mayor dinamismo de los centros industriales produjo demandas inmediatas a la producción agraria, tanto en el suministro de alimentos como en la producción de materias primas.

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Capítulo 1

banas y a la mayor captación de población. Junto con el desenvolvimiento de los factores económicos descritos, es necesario observar la política del Estado. En general, para la marcha de la economía durante el período 1886 a 1922, la acción del Estado revistió considerable importancia. Uno de los campos de preocupación del Estado fue la construcción de vías de transporte: caminos de herradura, algunas carreteras y sobre todo ferrocarriles. En cuanto a los caminos de herradura, el país contaba hacia 1890 con una extensa red que unía entre sí a todas las regiones (mapa 1); los caminos habían mejorado y ya no existían los atroces y azarosos que se describían a mediados de siglo. Estos caminos tenían importancia para los mercados locales y regionales y, de manera especial, cumplían una función vital en las regiones cafeteras, para la movilización entre las plantaciones y las vías carreteables. En cuanto a la construcción de ferrocarriles, el Estado adoptó inicialmente una política de contratos con empresas privadas, extranjeras y algunas nacionales, bajo dos modalidades: contratos de privilegio y contratos por precio fijo. Por medio del primero el concesionario suministraba el capital y luego se reembolsaba con el usufructo del ferrocarril por un largo tiempo, y también con subvenciones estatales o con la garantía de un interés por los fondos invertidos. Este sistema resultó lesivo para el país, puesto que por lo general el concesionario construía la parte fácil del ferrocarril, que le proporcionaba grandes rendimientos, y dejaba sin construir la parte más difícil y costosa, y con cualquier pretexto reclamaba la indemnización; con frecuencia también se modificaba el contrato inicial obteniendo el concesionario grandes ventajas que resultaban onerosas para el Estado; así mismo, el concesionario, con miras a obtener el mayor lucro posible, imponía altas tarifas y, además, los términos extremadamente largos del privilegio hacían interminable la adquisición de la

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vía por parte del Estado. Por medio de los contratos de construcción a precio fijo el Estado pagaba al contratista una suma determinada por kilómetro de construcción, suma que, por regla general, se fijaba arbitrariamente por encima del costo efectivo de construcción, lo que resultaba muy oneroso para el Estado. Posteriormente, el Estado emprendió la construcción de ferrocarriles por administración directa, y en estas condiciones marchaba con éxito en 1920 la construcción de los ferrocarriles del Pacífico, Tolima y la prolongación del ferrocarril del Norte. La construcción de ferrocarriles obedecía a los requerimientos de la economía exportadora, de ahí que asumiera una orientación centrífuga: se buscaba la vinculación de las regiones al mar o al río Magdalena para la exportación principalmente de café. Hacia 1920 (véase mapa 2), se consideraba que las regiones, bien que mal, ya habían resuelto el problema de sus comunicaciones con el exterior, y de lo que se trataba entonces era de unirlas entre sí. La construcción de ferrocarriles durante los años veinte obedecería no solamente a las exigencias del comercio exterior, sino también a los requerimientos del mercado interior. A través del fomento a la construcción de ferrocarriles el Estado tuvo un impacto fundamental en el desarrollo de la economía exportadora. Pero la acción del Estado no se limitaba al fomento de las vías de comunicación, o a las obras de infraestructura (las llamadas obras públicas), sino que también incidía en el desarrollo económico, como veremos más adelante, por intermedio de la política fiscal y del manejo del sistema monetario; de igual manera, a través de la elevación del arancel aduanero (proteccionismo) generaba efectos para la industria; el Estado, además, en ciertos momentos estableció incentivos y subvenciones para el desarrollo de determinadas industrias y de algunos productos agrarios de mercado interno y de exportación.

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Capítulo 1

No obstante lo expresado anteriormente, la política de fomento económico del Estado no se desplegó de modo intenso y sostenido durante todo el largo período comprendido entre 1886 y 1922. Presenta, por el contrario, una forma irregular. En efecto, con las reformas de la Regeneración se reconstituyó el Estado central y éste adquirió importantes instrumentos para la promoción del desarrollo económico, lo cual tuvo una cierta eficacia inicial; sin embargo, las guerras civiles de 1895 y 1899-1902 embargaron la atención del Estado: resulta obvio que en estas condiciones el Estado no podía aplicar una política real de fomento, pues, por ejemplo, las tareas de la guerra le imprimían una dirección al gasto público hacia los gastos militares. Esta situación cambió radicalmente en los primeros decenios del siglo XX. A partir de la terminación de la guerra de los Mil Días, se abrió un

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período de paz y se produjo un mejoramiento de la escena política, lo cual creó un ambiente favorable para el desarrollo económico y la acción del Estado. La superación, sobre todo, de la recurrencia al conflicto bélico colocó al Estado en condiciones de poner en práctica una política efectiva de fomento, la cual comenzó a ser notable desde el Quinquenio de Reyes. Desde el punto de vista de los gastos del Estado (cuadro 6 y gráfico 1), los aumentos más notables se presentaron en los gastos de administración y funcionamiento y en los de guerra y justicia. El aumento de los primeros se hizo aún más importante a partir de 1886, lo que correspondía al proceso de centralización y fortalecimiento del Estado; el incremento de los segundos obedeció, naturalmente, a las tres últimas guerras del siglo XIX. Los gastos de inversión presentaron un incremento entre 1886 y 1894, también durante

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Cuadro 6 Composición porcentual de los gastos nacionales presupuestados. 1880-1922 Año 1880 1881 1882 1883 1884 1885 1886 1887-88 1889-90 1891-92 1893-94 1895-96 1897-98 99-1900 1901-02 1903-04 1905-06 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Administración y funcionamiento 49.6 44.4 50.5 61.5 54.4 47.6 55.0 55.8 59.6 51.8 59.5 53.5 56.8 45.1 28.6 34.1 28.9 32.1 32.9 35.0 32.7 70.2 63.8 59.2 55.0 60.6 69.7 68.9 67.8 66.4 54.6 53.6 65.9

Guerra y justicia 11.7 17.0 19.5 19.4 18.1 29.4 31.7 32.1 17.9 21.0 15.0 32.3 30.7 37.4 57.9 55.7 63.7 59.2 58.3 56.5 61.3 20.0 22.3 24.0 19.7 17.1 13.8 13.0 13.7 13.1 14.0 12.2 10.8

Inversión y fomento 35.0 32.5 24.1 12.7 21.2 9.7 9.1 8.7 16.7 17.3 9.7 6.4 5.4 10.3 8.6 6.8 5.4 6.9 7.1 6.1 3.3 3.6 6.9 9.2 18.7 14.8 9.6 10.9 11.5 9.5 21.1 29.1 19.1

Sociales 3.6 6.0 5.9 7.2 6.4 13.3 4.3 3.4 5.9 9.9 5.8 7.8 7.1 7.3 5.0 3.4 2.0 1.8 1.7 2.4 2.6 6.2 7.0 7.6 5.6 7.5 6.8 7.1 7.0 11.0 10.3 5.1 4.1

Fuente: Con base en DANE. Boletín mensual de estadística, págs. 257-258. Bogotá, dic. 1972enero 1973.

Capítulo 1

el Quinquenio, y los lapsos anterior y posterior de la primera guerra mundial. Estos gastos, no obstante, tenían una participación secundaria en el cuadro total del gasto público. De menor significación eran los gastos sociales, lo cual demostraba la relativa ausencia del Estado en el ámbito social. Si se fortalecía institucional y militarmente, si inclusive intervenía de alguna manera en la promoción del desarrollo económico, su presencia en cambio era muy precaria entre los requerimientos de la cuestión social planteada principalmente por las clases sociales menos favorecidas. Desde entonces, esta desigualdad acompañará al desarrollo del Estado. Hasta ahora nos hemos referido a los elementos y a las condiciones que de modo estructural se desenvolvían y articulaban marcándole la ruta del desarrollo económico al país. Veamos ahora las condiciones coyunturales y concretas que presenta la marcha de la economía durante el período aquí estudiado. La economía durante la Regeneración Al comenzar la década de 1880, el país se debatía en una profunda crisis que se venía gestando desde años anteriores como resultado de una compleja situación económica y política. La crisis se relacionaba con el descenso de las exportaciones que se inició en 1876, la cual se acentuó a partir de 1882 con la catastrófica caída de las exportaciones de quina (gráfico 2 y cuadro 1). Para estos años, la situación del sector exportador era lamentable: los productos que en años anteriores habían constituido el grueso de las exportaciones habían perdido prácticamente toda importancia; el tabaco, que había representado el brillo de las exportaciones desde mediados del siglo XIX, solamente significaba el 1.2 % del valor total a comienzos de los años ochenta; el algodón, cuya exportación adquirió cierta importancia entre 1863 y 1873, era ahora insigni-

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ficante; la exportación de caucho también decaía; el añil, que a comienzos de los años setenta alcanzó notoriedad, podía darse por terminado; la quina se hallaba seriamente amenazada por la competencia internacional y, efectivamente, comenzó a presentar un descenso pronunciado en su precio a partir de 1882; la exportación de café, que había obtenido cierta relevancia, también comenzó a descender desde 1876. La situación que presentaba el sector exportador a fines de los años setenta era resultado no sólo de la competencia extranjera, de la deflación y depresión internacional, sino también de las condiciones internas de producción, pero su análisis rebasa los objetivos del presente trabajo. Mientras descendían las exportaciones el nivel de las importaciones se mantuvo estable (gráfico 2), circunstancia que generaba un déficit de la balanza comercial que debía ser cubierto con dinero metálico. La afluencia de dinero hacia el exterior para pagar el exceso de importaciones traía como efecto una reducción del medio circulante interno, creando una escasez de dinero que provocaba una tendencia alcista en la tasa de interés. A estos hechos se unía el fenómeno de la huida del oro como resultado de la depreciación internacional de la plata, que comenzó a presentarse progresivamente a partir de 1873: mientras en el país se mantenía la tasa tradicional de cambio en-

Billete de cinco pesos del Banco Republicano, de Medellín, que circuló en los años 80 del siglo pasado. Fundadores de este banco fueron M. A. Santa María & Lalinde, Lisandro M. Uribe, Mariano Uribe e Hijos, Eduardo y Julián Vásquez J.

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tre el oro y la plata de 1 a 15 ½, a nivel internacional dicha tasa cambiaba por la desmonetización de la plata, resultando entonces rentable convertir la plata en oro a la tasa interna y luego exportar oro y comprar, plata a la tasa internacional. Como consecuencia de ello, el circulante interno quedó reducido básicamente a plata en proceso de depreciación. La escasez de dinero que imponía altas tasas de interés, si bien favorecía a los prestamistas y usureros y al sec-

tor bancario (cuyas limitadas emisiones no lograban contener la caída interna de la oferta monetaria ocasionada por el déficit de la balanza comercial), creaba, en cambio, traumatismos para el flujo comercial y la producción del país. Con las crisis del sector exportador y monetario se relacionaba la crisis fiscal del Estado. Esta crisis se expresaba en un voluminoso déficit fiscal que se había ocasionado por un incremento en los gastos mientras los ingresos ha-

Capítulo 1

bían permanecido estacionarios (gráfico 3). Los gastos habían crecido no sólo por las subvenciones y auxilios directos a través de los Estados y municipios para diversas obras, sino también por la irresponsabilidad general, el aumento de sueldos y pensiones y por la inestabilidad política: aún no se habían terminado de pagar los costes de la guerra de 1876-1878. Completaba el panorama de crisis la situación de la producción interna: todavía no surgían en forma los elementos industriales modernos, y la producción artesanal tradicional había sufrido los efectos de la libre importación de manufacturas extranjeras (librecambio); la agricultura de consumo interno se hallaba en un estado lastimoso de atraso: la producción de trigo no había progresado desde finales de la Colonia; las cosechas de maíz y papa eran también precarias; sólo en la ganadería se habían logrado algunos

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avances, lo cual sustentaba las exportaciones de cueros, que tenían alguna significación (cuadro 1). Como consecuencia de la baja oferta agraria, los precios tendían a subir. Para la época se aducían como causas del atraso de la agricultura las siguientes: la concentración de la propiedad del suelo en pocas manos, el ausentismo, la inseguridad en la vida campestre (por las guerras civiles, las expropiaciones y confiscaciones de precios, etc.), la falta de desarrollo científico y técnico, la ausencia de crédito, la competencia extranjera, las plagas, y las economías cerradas. Durante el primer gobierno de Rafael Núñez (1880-1882) se tomaron algunas medidas para detener la crisis económica y fiscal: se dio un primer paso hacia el proteccionismo, estableciéndose un recargo para ciertos artículos cuya producción interna se quería fomentar (ropa, muebles, ce-

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Billete de cien pesos del Banco Nacional, emisión de octubre de 1899, siendo ministro del Tesoro Rafael Ortiz. El Banco Nacional, creado por ley 839 de 1880, gracias a la iniciativa de Rafael Núñez, significó la restricción de la libertad de emisión.

Billete de diez pesos del Banco de la Unión, creado en 1880 por Emigdio Paláu, Corrales & Cía. La emisión es de enero 1º de 1883.

rillas), al mismo tiempo que se rebajaban los gravámenes para algunas materias primas y herramientas; se establecieron subvenciones y estímulos para algunas industrias; se fomentaron algunas obras públicas (ferrocarril de Girardot) y se creó el Banco Nacional. Éste se fundó con el objetivo de fomentar el crédito público y de auxiliar al gobierno en operaciones fiscales. La ley que creaba el banco (ley 839 de 1880) limitó la libertad de emisión y le otorgó este derecho al Banco Nacional; sólo los bancos que aceptaron a la par los billetes de éste continuarían con la posibilidad de hacer sus propias emisiones. Con la fundación del Banco, que se convirtió en una especie de tesorería de la nación, se afectaba la banca privada, al perder ésta los privilegios que se derivaban de la libertad de emisión, de la recepción de fondos del gobierno y de las operaciones fiscales. La crisis, sin embargo, no se detuvo. En 1883 se produjo un nuevo descenso de las exportaciones y también

de las importaciones (gráfico 2), lo cual redujo las rentas de aduana y los ingresos del Estado. Se incrementó el déficit de la balanza comercial y la crisis fiscal se tornó intolerable; se produjo un atraso de varios meses en el pago de los empleados, de los pensionados, de los contratos y de todos los servicios; la administración se hallaba anarquizada; las obras públicas estaban paralizadas o disminuidas; la crisis monetaria se agudizaba por la creciente escasez de dinero y la tasa de interés era usuraria; la situación del gobierno era desesperada por la carencia de recursos económicos e institucionales; mientras tanto, crecía la inestabilidad política y el país desembocaba en la guerra civil de 1885. De inmediato, para financiar los gastos de guerra, el gobierno de Núñez apeló a las emisiones de papel moneda de curso forzoso. Ante la crisis económica, fiscal y política, el gobierno debía tomar decisiones fundamentales. Se requería la acción de un gobierno central fuerte que movilizara amplios recursos y que introdujera cambios fundamentales en las instituciones para afrontar la postración económica y la secular inestabilidad política que con frecuencia se expresaban en la guerra civil. A estos objetivos del gobierno respondían el establecimiento del papel moneda y la Constitución de 1886, que implicó la configuración del Estado central fuerte. La política de la Regeneración se orientaba entonces hacia el fortalecimiento institucional y económico del Estado central, reforzándole las funciones de garantizar la paz y el orden y de promover el desarrollo económico. Con las emisiones de papel moneda el gobierno se encontró en condiciones de hacerle frente a la crisis fiscal, mitigó la escasez de dinero, y atendió los gastos extraordinarios causados por la guerra. El Estado continuará recurriendo en forma insistente a las emisiones de papel moneda como una de las principales fuentes de financiación, hasta la guerra de los Mil Días, y sobre todo en ella."

Capítulo I

De este modo, el Estado encontró en el régimen de papel moneda una fuente propia de financiamiento que lo independizó de los fondos privados, le otorgó autonomía en sus finanzas y le confirió una preeminencia sobre los sectores privados de la economía. El establecimiento del régimen de papel moneda, que obedecía ante todo a los objetivos políticos de centralización y fortalecimiento del Estado, llevaba consigo una transformación completa del sistema monetario. Antes de la implantación de dicho régimen, la base del sistema eran el oro y la plata. El numerario metálico estaba monopolizado por los comerciantes, prestamistas y banqueros, circunstancia que les otorgaba un control sobre la liquidez y el crédito; en esta forma las actividades que requerían de crédito y el gobierno dependían de ellos. Los bancos contaban además con la libertad de emisión y eran los agentes fiscales del gobierno. Este sistema favorecía por lo tanto a quienes controlaban el numerario metálico. Ello contribuyó notablemente a la fundación de bancos: si en 1875 existían solamente dos bancos, para 1885 habían aumentado a 42. El establecimiento del régimen de papel moneda entrañaba la eliminación del oro y de la plata como base del sistema monetario, y con ello la oclusión del poder y del privilegio de quienes monopolizaban el dinero metálico. Como resultado, el control de la circulación monetaria y del crédito pasó de los particulares a manos del Estado. No era de extrañar entonces que esos cambios suscitaran una gran oposición del sector financiero al Banco Nacional y especialmente al régimen del papel moneda de curso forzoso. Correspondiendo también a los objetivos del régimen de centralización y fortalecimiento del Estado se efectuó en 1887 la reforma de la centralización fiscal, por medio de la cual se trasladaron algunas rentas departamentales (impuesto de degüello de ganado mayor, salinas marítimas, impuestos de roinas, timbre nacional y papel sellado) al Estado central. La misma ley

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cedió a los departamentos la renta de registro y el 25 % de las rentas de aduanas y los autorizó para establecer impuestos sobre bienes inmuebles y la producción de aguardiante de caña. Pese a esto último, la centralización fiscal implicaba una transferencia de mayores ingresos al Estado central, con lo cual se debilitaban los ingresos de los departamentos y el Estado adquiría una mayor injerencia y un mayor control sobre ellos, hecho que consolidaba su poder centralizados Obedeciendo igualmente a los propósitos proteccionistas y al fortalecimiento fiscal del Estado, se elevaron

Edificio del Banco de Colombia, en Bogotá, grabado de Eustasio Barreto para el "Papel Periódico Ilustrado". El banco fue fundado en diciembre de 1874.

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Edificio, de estilo neoclásico, del Banco Comercial de Barranquilla, el más antiguo de la ciudad.

Tugurio en las ajueras de la ciudad de Barranquilla, a comienzos de siglo, "La masa de brazos ociosos se consideraba la base de la perturbación social, pero también constituía una oferta de fuerza de trabajo que favoreció las actividades urbanas y las obras públicas a partir de 1886."

los derechos de importación en 1885 y se introdujeron recargos posteriores en 1886 y en 1887, lo cual tuvo un cierto efecto en el aumento de los ingresos estatales. Las emisiones de papel moneda, la transferencia de algunas rentas de los departamentos al gobierno central y el aumento de los impuestos de aduana, incrementaron los ingresos del Estado central, permitiéndole una mayor ca-

pacidad de gasto. El gasto público se efectuó obedeciendo a los objetivos políticos de mantener la paz y el orden público, lo que suponía, entre otras cosas, el fortalecimiento del sistema militar; de igual manera, fueron importantes los gastos de inversión que buscaban el fomento de las obras públicas y la apertura del empleo y los gastos para la amortización de la deuda pública interna (el servicio de la deuda externa estaba suspendido). Estos gastos fueron importantes entre 1886 y 1890. En relación con el problema del empleo, hacía 1885 los testimonios hablan de la existencia de una «población obrera que se encuentra sin trabajo y sin pan». Esta población desocupada era el resultado de una serie de condiciones que venían actuando desde tiempos anteriores: el colapso de las exportaciones de tabaco y añil y la decadencia de la explotación de quina habían dejado ociosos a «millares de brazos»; las guerras civiles arruinaron a muchos campesinos y habían arrojado gente a las ciudades; la concentración de la propiedad rural, la postración de la agricultura, la falta de crédito, el reclutamiento militar, etc., actuaban en el mismo sentido; también muchos artesanos se habían arruinado como producto del librecam-

Capítulo 1

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Vista panorámica de Bogotá en 1895. con las fábricas de Tívoli y Fenicia (envases de vidrio) en primer plano. El primer decenio de la Regeneración comportó una reactivación económica.

bio y de la decadencia económica general que se había iniciado a mediados de los años setenta. Esta masa de brazos ociosos se consideraba la base de la perturbación social, pero también constituía una oferta de fuerza de trabajo que debió favorecer la ampliación de las actividades urbanas y de las obras públicas que se ensancharon a partir de 1886, y probablemente debió contribuir a la expansión cafetera. La construcción de obras públicas no sólo buscaba el fomento económico sino también aliviar la presión social de aquella masa desempleada. El gasto público de fomento se realizó principalmente en ferrocarriles (entre 1885 y 1898 los kilómetros de carrilera pasaron de 300 a 650, incluyendo el de Panamá), en construcciones urbanas, líneas telegráficas, auxilios a la ferrería de la Pradera y al acueducto de Bogotá, etc. En cuanto a la deuda pública interna, se amortizaron $ 15 millones entre 1885 y 1891.

El primer decenio de la Regeneración (1886-1896) coincidió con un desarrollo del sector exportador y con algunos avances de la economía interior. A partir de 1886 se comenzó a registrar un alza en las exportaciones (gráfico 2) debida fundamentalmente a la expansión de la producción cafetera, que se acentuaba en las regiones santandereanas, cunditolimense y antioqueña, expansión que se veía favorecida con el alza espectacular de los precios internacionales del café. Este desarrollo del café coincidía con la Regeneración, pero no era el resultado de ella. En efecto, los posibles resultados estimulantes que para las exportaciones podían derivarse de la devaluación que se originaba a propósito de las emisiones, se veían anulados precisamente por el proceso inflacionario que las mismas emisiones de papel moneda generaban. En los hechos, las emisiones y en general la política

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de la Regeneración no obedecían propiamente a un plan coherente de desarrollo económico, sino, ante todo, a los objetivos políticos de centralización y fortalecimiento del Estado, a las exigencias de la paz y el orden público y a los problemas fiscales del gobierno. La participación del Estado en el desarrollo de la exportación cafetera hay que situarla mejor en el campo de las obras públicas, fundamentalmente en las vías de transporte: caminos, navegación y ferrocarriles. En estas condiciones, la expansión cafetera se debía, entre otras razones, al alza de los precios, a la disponibilidad de la mano de obra, a las condiciones ecológicas de las regiones mencionadas, a los bajos requerimientos económicos del cultivo y al desarrollo de las vías de transporte cuya configuración se había iniciado desde la época precedente al café, en lo cual el Estado había desempeñado un papel importante. También se presentaron desarrollos principalmente en la ganadería y en la exportación de caucho y se dieron los primeros pasos precursores de la industrialización. La explotación del caucho se comenzaba a realizar en las selvas del sur del país, lo que motivaba la colonización de regiones como el Caquetá y Putumayo. La expansión ganadera venía desde los decenios anteriores, favorecida, entre otros aspectos, por la introducción de pastos artificiales, del alambre de púas, del consumo de sal y de la mejora de razas. Correspondiendo a la expansión ganadera, buena parte de los territorios selváticos y de cultivos se convirtieron en pastos. Si a mediados del siglo XIX existían aproximadamente 1.5 millones de cabezas, para fines de siglo el hato nacional bordeaba los 4.5 millones, lo que permitía exportar cueros y ganado en pie. Durante la Regeneración, es posible que la introducción de papel moneda, con el consecuente desplazamiento del oro y la plata y la inseguridad que creaba, produjese una reorientación de los activos hacia inversiones más seguras, como

en los bienes raíces y en la ganadería; ello también debió contribuir a las inversiones en café y posiblemente en la actividad industrial. En relación con esta última, comenzaron a aparecer los primeros establecimientos de textiles, loza, cerveza, maquinaria liviana, cerillas y vidriería, principalmente en las regiones antioqueña (Medellín) y cundinamarquesa (Bogotá). A esta fase (1886-1896) incipiente y premonitoria de la industrialización contribuían entre otros factores la acumulación que se generaba en el sector exportador, la apertura del mercado cafetero en las regiones señaladas, la oferta de fuerza de trabajo a la que nos referimos anteriormente y las vías de transporte. Pese a los instrumentos intervencionistas adquiridos por el Estado, su acción respecto a la promoción del desarrollo económico no había sido muy notable, con excepción de lo realizado en el campo de las obras públicas. La actuación económica del Estado no sólo obedecía a los determinantes propiamente políticos y fiscales, sino que en los hechos se suscitaron nuevos conflictos que desviaron la acción del Estado hacia objetivos diferentes a la promoción del desarrollo. Precisamente las reformas de la Regeneración dieron lugar a una agria oposición de comerciantes exportadores e importadores y del sector financiero, quienes en el plano económico proponían, en contraposición a aquellas reformas, la reducción de los aranceles aduaneros, la descentralización de los ingresos estatales, la prohibición de emitir papel moneda, el regreso al patrón oro, el desmonte del Banco Nacional (lo que se hizo en 1896), la libertad de creación de bancos y de emisión de moneda, atención a la deuda externa y la abolición de los monopolios fiscales que el Estado había establecido en 1893 sobre la manufactura y venta de tabaco y de aguardiente (este último para algunos departamentos). El candente conflicto político que acompañaba a la Regeneración, sobre el fondo de una comple-

Capítulo 1

ja realidad económica y social, donde estaban presentes, entre otros, los problemas de integración nacional y los intereses de las regiones, las pugnas religiosas, las controversias sobre la organización del Estado, la participación del partido liberal excluido del gobierno, las críticas a las medidas de la Regeneración, la lucha partidista y los intereses de los grupos económicos, condujo al país a nuevas situaciones de inestabilidad política, que finalmente desembocaron en las guerras civiles de 1895 y de 1899-1902.

de los precios colocaba en crisis al sector cafetero; la producción de las regiones se afectaba, y dado que el café se había convertido en el eje del comercio, su depresión se transmitía a las otras actividades económicas, produciendo un estancamiento generalizado. Al declive de las exportaciones siguió rápidamente el descenso de las importaciones (gráfico 2). Este descenso lesionaba a los comerciantes importadores, quienes, además de las bruscas fluctuaciones de la tasa de cambio, enfrentaban la disminución del consumo de bienes importados, ocasionado por la baja en el ingreso La política económica cafetero. La declinación de las impordurante las guerras civiles taciones se reflejaba por supuesto en la renta de aduanas, con la consecuenLa irrupción del conflicto bélico de mengua de los ingresos del Estado te 1895, no obstante su corta duración, (gráficos 3 y 1). A la reducción de los implicó para el Estado la derogación de gastos extraordinarios que des- ingresos estatales se agregaba el défiequilibraron sus finanzas. Para afron- cit presupuestal que venía de los años tar el incremento de gastos, el gobier- anteriores. Ante esta situación, el gono de Miguel Antonio Caro apeló a bierno de Caro trató de incrementar procedimientos fiscales y a la emisión los ingresos por medio del monopolio de papel moneda. Con la guerra de 1895 de los cigarrillos y fósforos, medida se acentuó la tendencia a las emisio- impopular que suscitó agudas críticas. nes, las cuales asumieron magnitudes Hacia mediados de 1898, el Estado enmonstruosas durante la guerra de los traba en plena crisis fiscal: el tesoro se Mil Días. En cuanto a las medidas fis- hallaba vacío, los ingresos de aduana cales, éstas consistieron principalmen- estaban embargados por $ 600.000, y te en el establecimiento del impuesto la deuda exigible ascendía a unos a las exportaciones de café, y en la ele- $ 7 millones. Las obras públicas se havación de los derechos de importación llaban paralizadas, los ingresos no aly de degüello. El impuesto a la expor- canzaban para cubrir los gastos de funtación de café ocasionó un encendido cionamiento, se producía el atraso en debate y una decidida impugnación el pago a los empleados públicos, lo por parte de los exportadores cafete- que resultaba muy grave en el caso de ros, quienes, al lado de los importa- los telegrafistas y del personal militar, dores y financistas, incrementaron la y el déficit era aterrador. El camino oposición a la política económica de la expedito fue entonces el de las emisioRegeneración. El descenso gradual de nes de papel moneda. No obstante la los precios internacionales que se ini- emisión de los $ 10 millones aprobada ció en 1896 hizo aún más intolerable por el Senado en 1898, las crisis ecoel impuesto a la exportación de café, nómica y fiscal asumieron proporciode tal manera que el gobierno se vio nes catastróficas en 1899. A la sazón, obligado a suspenderlo en 1897, y a se tornaba evidente la incapacidad del Estado para manejar la crisis econósuprimirlo totalmente en 1898. mica y para mantener el orden. MienLa caída de los precios del café, que tras tanto, crecían las críticas a las pose agudizó en 1897, lanzó al país a una líticas fiscales y monetarias de la Reprofunda crisis económica y fiscal que generación, y la pugna política se aguconstituyó el escenario precedente a la dizaba. guerra de los Mil Días. El desplome

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Billete de 50 pesos del Banco Hipotecario, que fue habilitado por el banco emisor con el siguiente resello: "Este billete circula provisionalmente como billete del Banco Nacional de acuerdo con el decreto número 517 del 30 de octubre de 1899." Lo firma Rafael Ortiz, como ministro del Tesoro.

Ejército conservador reunido en Pamplona, en 1901, durante la guerra de los Mil Días. Este conflicto se articuló sobre la base de una triple crisis: económica, fiscal y política, y afligió tanto al sector de la producción como al sector agrario.

La guerra de los Mil Días se produjo entonces en un escenario en el que se articulaban tres crisis: la económica, la fiscal y la política. A su turno, el conflicto bélico llevaba consigo sus propias consecuencias para la economía y las finanzas del Estado. De hecho, la guerra significaba para el Estado, obviamente, la erogación de enormes gastos (gráfico 3), lo que agravaba la crisis fiscal. Inicialmente, para reunir ingresos, el gobierno estableció un impuesto nacional al degüello y alzó el precio de la sal, cuya venta era monopolio oficial. Los departamentos también elevaron sus impuestos. Pero fueron las emisiones de

papel moneda las que financiaron los gastos de guerra, que se elevaron vertiginosamente (gráfico 1): entre 1899 y 1903 se emitió una gigantesca suma, superior a los $ 870 millones (cuadro 7); hubo oportunidades en que se imprimió hasta un millón de pesos diarios. Estas emisiones produjeron una variación desordenada de la tasa de cambio, lo cual entorpecía enormemente las transacciones comerciales. La tasa de cambio fluctuaba en curvas de cinco y seis mil puntos por mes, llegando inclusive hasta el 25.000 %, suceso que no tenía precedentes en la historia mundial de las depreciaciones del papel moneda. La guerra afligía la producción y empeoraba la crisis económica. El sector agrario se vio profundamente deteriorado por la sustracción de trabajadores para enrolarlos en los ejércitos; por la ruina de haciendas, la pérdida de cosechas, las expropiaciones, confiscaciones y depredaciones, todo lo cual menoscabó la producción cafetera de exportación y la agricultura de consumo interno. La ganadería fue diezmada por el consumo de los ejércitos del gobierno y las fuerzas guerri-

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Fachada del Banco de Boyacá, en Tunja, según publicación en el "Libro azul de Colombia", de 1918. El establecimiento fue fundado el 22 de noviembre de 1903, cuando se inició la recuperación luego de la guerra de los Mil Días.

lleras. Las vías de transporte y comunicación sufrieron quebrantos con la devastación del sistema telegráfico, el daño de algunas vías férreas, el hundimiento de muchos barcos, el deterioro de los caminos de herradura, etc. El movimiento de las mercancías de exportación e importación se redujo sustancialmente, se desalentaron las inversiones productivas y se produjo el éxodo de capitales. Sin embargo, muchas cuantiosas fortunas se hicieron de la noche a la mañana al ritmo de la especulación, el contrabando y la usura que la guerra y la inflación desbocada generaban. El abastecimiento de los ejércitos del gobierno y de los grupos revolucionarios constituía el negocio para que los comerciantes proveedores y los contrabandistas obtuvieran copiosas ganancias. Esto condujo a la formación de un grupo de nuevos ricos que comenzó a tener una figuración de primer orden en las altas finanzas del país. Así mismo, se fundaron bancos que prontamente adquirieron un éxito halagador. Concluido el conflicto militar, la situación era desastrosa: la guerra le había significado al país la pérdida de

por lo menos cien mil vidas, la desorganización del panorama laboral, la postración de la agricultura, el entorpecimiento de los transportes y de las comunicaciones, el desquiciamiento del sistema monetario y financiero, el drama de una gran miseria social, la carga de un enorme déficit fiscal, y, finalmente, la pérdida de Panamá. Se trataba de una economía deprimida y de un Estado profundamente desequilibrado en sus finanzas y golpeado en su integridad territorial. Los gobiernos de los períodos siguientes tenían que afrontar entonces las consecuencias dejadas por la guerra; concretamente, debían ocuparse de equilibrar el presupuesto del Estado, aumentando los ingresos y reduciendo los gastos; de organizar el sistema monetario, suprimiendo las emisiones, amortizando el papel moneda que pasaba de los mil millones (cuadro 7) y retornando al patrón oro; de estabilizar la tasa de cambio; de restaurar el crédito; de impulsar los transportes y el desarrollo de la producción. Éstos eran las tareas y los problemas del Estado desde la administración Marroquín hasta el Quinquenio de Reyes.

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El Quinquenio de Reyes y la recuperación El primer paso en firme que se dio para afrontar la situación de posguerra lo constituyó la expedición de la ley 33 de 1903, por medio de la cual se determinaba la adopción del patrón oro para fijar el valor de la moneda; la estipulación de oro en los contratos; y la creación de la Junta de Amortización que debía fijar la tasa de cambio de papel por oro y amortizar el papel moneda. No obstante, los mayores esfuerzos para solucionar los problemas políticos, fiscales y económicos de posguerra los efectuó el gobierno de Rafael Reyes. En lo político, la iniciativa del gobierno se relacionaba, entre otros aspectos, con la búsqueda del equilibrio político institucionalizando la representación liberal en el gobierno; con la profesionalización del ejército y el apaciguamiento del bandolerismo que quedó de la guerra; con el desmonte de los poderes locales, instalados en las regiones, y el refuerzo del centralismo estatal (a esto respondía en parte la reorganización políticoadministrativa, que implicó el fraccionamiento de los departamentos tradicionales). Para afrontar el problema monetario, Reyes estabilizó el tipo de cambio al 10.000 %, frenando así las fluctuaciones bruscas y diarias del valor de la moneda que entorpecían las transacciones internas, inflaban la tasa de interés y fomentaban la inseguridad económica. Determinó así mismo la adopción del peso oro como unidad monetaria y de cuenta; en los presupuestos nacionales, departamentales y municipales, así como en el pago de los gastos públicos y en la contabilidad oficial, debía emplearse el peso oro como unidad monetaria; conservó la libre estipulación en los contratos civiles y en las transacciones comerciales; finalmente, consagró la conversión de papel moneda por moneda metálica en la proporción de $ 100 en papel moneda por $ 1 en oro. Con ello se buscaba, entre otros aspectos, otor-

garle una relativa estabilidad al tipo de cambio, acabar con la especulación desbordada de posguerra, fortalecer la moneda y rescatar la confianza en ella. Con el objeto de contar con una institución que fuera el centro de la política monetaria y crediticia del país, que permitiera el fomento de las actividades económicas y constituyera sobre todo un apoyo financiero al gobierno, Reyes fundó el Banco Central de Colombia, para lo cual invocó el concurso de los empresarios privados. Si bien el gobierno se abstuvo de suscribir acciones en el Banco —no constituyendo en este sentido una institución estatal, aunque por sus funciones podía considerarse como tal—, le otorgó, en cambio, un conjunto de privilegios entre los cuales se destacaban los siguientes: el privilegio exclusivo por treinta años para emitir billetes respaldados en oro; franquicia postal y telegráfica; exención de derechos de aduana y de derechos de registro para escrituras. Así mismo, el gobierno le encargó efectuar la conversión de los billetes del Banco Nacional por moneda metálica, para lo cual destinaba unas rentas. Al banco se le recomendó también la supervisión del sistema monetario nacional y se le entregó la administración de las rentas de licores, pieles, tabaco, cigarrillos y fósforos; además, devengaría el 10 % de los ingresos brutos que cobrara por concepto de impuestos. El Banco Central podía efectuar las operaciones corrientes de cualquier banco

Billete por valor de 25 pesos, del Banco Central, con la efigie del presidente Rafael Reyes, su fundador. La emisión, del 23 de agosto de 1903, lleva las firmas de Luis Cuervo Márquez, como presidente de la Junta, y de Nemesio Camocho, como gerente del banco.

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Billete por valor de 1 peso, del Banco Central, con el retrato del presidente Rafael Reyes. Los billetes de este banco suscitaron desconfianza y por ello tuvieron poca circulación. Al caer el régimen de Reyes, el banco perdió sus contratos con el Estado y sus privilegios de emisión, franquicia postal y telegráfica, exenciones de aduana y de registro, administración de rentas estatales y supervisión del sistema monetario.

comercial. Como contraprestación, se obligó al banco a efectuar préstamos al gobierno. El Banco Central financió la administración Reyes, recogió el déficit de tesorería, atendió el servicio de la deuda externa y les hizo préstamos a los departamentos. Empero, los billetes emitidos por el Banco Central no gozaron de la confianza pública y solamente circularon en pequeñas cantidades. Tampoco el banco adelantó la amortización del papel moneda de curso forzoso y fue objeto de ásperas críticas de economistas liberales que lo consideraban como una institución que representaba el carácter arbitrario y monopolista de la administración. Caído el régimen de Reyes, se despojó al Banco en 1909 de sus contratos con el gobierno y de sus privilegios, quedando en la situación de un banco comercial cualquiera, hasta su liquidación, años más tarde. Con ello fracasaba un mecanismo clave de la intervención económica del Estado, situación que solamente llegaría a superarse con la fundación del Banco de la República en 1923. En materia fiscal, y con el propósito de incrementar los ingresos del Estado para cubrir el déficit fiscal y realizar o fomentar las empresas que el gobierno se había fijado, la administración Reyes puso en práctica un conjunto de medidas para reorganizar el sistema de rentas. Entre tales medidas se destacaban la racionalización de la contabilidad y de los procedimientos de pagos; la centrali-

zación de los sistemas de cobro, la introducción de nuevos impuestos y el aumento de los tradicionales; la nacionalización de rentas departamentales y el establecimiento de monopolios fiscales sobre productos de consumo popular. En cuanto a la nacionalización de ingresos, fueron transferidas de los departamentos al gobierno central las rentas de licores, degüello y tabaco, quedando la nación comprometida a reconocerles a los departamentos una participación de lo recaudado por concepto de tales rentas. Esta circunstancia debilitó los ingresos departamentales y colocó las regiones en el orden de mayor dependencia administrativa y política del Estado central. Dados los problemas que ello representaba, en 1908 fueron devueltas las rentas a los departamentos. Entre el aumento de los impuestos tradicionales se destacó el incremento de los derechos de aduana. El aumento de tales derechos, que fue del orden de un 70 %, a la vez que buscaba un gran incremento en los ingresos del Estado, creaba una protección para el desarrollo de la industria y de la agricultura. La nueva tarifa gravaba la importación de productos agrícolas y manufacturados, y reducía los derechos para la importación de maquinaria, materias primas industriales y fertilizantes. En general, las reformas de Reyes encaminadas a obtener recursos trajeron como consecuencia el que los ingresos del Estado se incrementaran significativamente, pasando de 5 a 10 millones de pesos oro inicialmente, y ascendiendo luego, al final del Quinquenio, a 16 millones. Este aumento se debió a la reforma fiscal, pues tanto las exportaciones como las importaciones no presentaron notables aumentos entre 1905 y 1910; permanecieron más o menos estables, de tal manera que el aumento, por ejemplo, de las rentas de aduana provenía del alza de los aranceles más que del incremento de las importaciones. Los mayores ingresos le permitieron a Reyes adelantar un vasto plan encarm-

Capítulo 1

nado al aumento de las vías de transporte, que se consideraban la clave del desarrollo económico nacional. En esta forma, la red ferroviaria se incrementó en un 50 %, se amplió la construcción de carreteras y caminos de herradura y se mejoró la navegación por el río Magdalena. Para la construcción de ferrocarriles, Reyes optó por otorgar a las compañías subvenciones y concesiones demasiado amplias, lo cual recargaba extremadamente los costos, con un resultado problemático y lesivo para el país y las finanzas del Estado. Él ferrocarril del Pacífico Cali-Buenaventura avanzó notablemente; el de Honda-La Dorada llegó a Ambalema y el de Girardot a Ibagué; el ferrocarril de Antioquia se prolongó en 36 km y también el de Santa Marta-Fundación, que llegó a 95 km del puerto. Pero la mayor realización fue el empalme del ferrocarril de Girardot con el de la Sabana en Facatativá: así, por primera vez, la capital de la República quedaba unida por ferrocarril al río Magdalena, y por éste, en vapor, con el mundo exterior, circunstancia que favoreció sustancialmente a la región. Así mismo, se prolongó el ferrocarril de Bogotá al Salto del Tequendama, y el de Bogotá a Zipaquirá y se inició el de Puerto Wilches a Bucaramanga. En cuanto a carreteras, la realización más notable fue la prolongación de la carretera Central del Norte, que llegó a Santa Rosa de Viterbo, en una extensión superior a los 200 km, uniendo a Cundinamarca y Boyacá; esta vía fue inaugurada por Reyes en el primer automóvil que llegó a Bogotá. Con el desarrollo de aquellas vías, el Estado le otorgaba un impulso sustancial al desarrollo económico en general, pero de modo especial a la economía exportadora, dada la orientación predominantemente centrífuga de dichas vías, lo que también favorecía el comercio de importación. Los mayores ingresos permitieron a Reyes atender puntualmente el servicio de la deuda externa, lo cual se hacía con el propósito de restablecer el

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crédito del país en el exterior, obtener nuevos empréstitos y lograr la afluencia de capital extranjero, que se consideraba como primordial para el desarrollo de las exportaciones de minerales (petróleo) y de productos agrícolas (banano). En cuanto a la acción del Estado sobre la economía, resulta también ostensible el fomento de la industria y de la agricultura. Entre las medidas para el fomento de la industria se destacaba el aumento de las tarifas arancelarias, las subvenciones directas, los privilegios comerciales y los incentivos tributarios, lo cual tendió a favorecer la industrial textil y el establecimiento de algunas industrias para procesar alimentos, ácidos, vidrio y papel, sin que en estos últimos renglones se hubiesen obtenido resultados positivos. En cuanto a la agricultura, se destacó el apoyo al cultivo del algodón, al cultivo y procesamiento de la caña de azúcar y a la agricultura de exportación: café, tabaco y caucho. En cuanto al café, el gobierno determinó conceder una subvención de un peso oro por cada quintal exportado. Este subsidio fue posteriormente cambiado por una subvención a las compañías de navegación, con el objeto de obtener una reducción en los fletes, lo cual, sin embargo, no trajo el efecto esperado: los fletes más bien subieron. Resulta claro entonces que durante el Quinquenio el Estado desplegó una importante acción económica orientada a afrontar la crisis de posguerra, a promover el desarrollo y a dotar al mismo Estado de instrumentos intervencionistas. La reforma monetaria, el Banco Central, la reforma fiscal, la política de transporte y comunicaciones, los subsidios, las concesiones, el manejo de la deuda externa y la política arancelaria, si bien se dirigían a allanar obstáculos y estimular el desarrollo, algunas de esas medidas suscitaron diversos y graves problemas que contribuyeron a determinar la oposición a la dictadura de Reyes. Además de afectar algunos intereses, como el de los importadores con el

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Quema de 16 millones de pesos en billetes, durante una de las incineraciones semanales que se realizaban en la Casa de la Moneda, en Bogotá, ante miembros de la Junta de Conversión y representantes de la Cámara de Comercio. Agosto de 1916.

arancel proteccionista, el de las regiones con la centralización fiscal, etc., se decía, por ejemplo, que el Banco Central y los sistemas de monopolios, subsidios y concesiones, se prestaban al abuso y a la corrupción. Caído el régimen de Reyes en 1909, se procedió a ejecutar algunas medidas correctivas de lo que había dejado el Quinquenio. Después, y hasta 1914, se introdujeron importantes reformas, siendo las más notables las siguientes: en 1909 se creó la Junta de Conversión encargada de la amortización del papel moneda, lo cual no se había ejecutado durante la administración Reyes, y se elevó a norma constitucional la prohibición absoluta de emitir papel moneda de curso forzoso (acto legislativo de 1910); se efectuaron las ya citadas reformas encaminadas a desmontar el Banco Central; se retornó, por el congreso de 1909, la autonomía fiscal y administrativa a los departamentos y los municipios; en 1912 se expidió un nuevo código fiscal que contenía normas sobre preparación, expedición, fuerza restrictiva, liquidación y ejecución del presupuesto (algunas de estas normas serán modificadas en 1923); en 1913, durante la administra-

ción Restrepo, se emitieron los primeros billetes representativos de oro; también en ese año se estableció un nuevo arancel aduanero que rebajaba las tarifas, buscando conciliar los intereses del capital, del consumidor y del fisco nacional, conservando una protección especial como en el caso de la industria textil. Durante la administración Restrepo se repusieron los precios del café, lo que se reflejó en un mejoramiento de la economía, los ingresos del Estado se incrementaron y ello posibilitó la reforma arancelaria mencionada y el adelanto de las obras públicas (ferrocarriles, carreteras, puentes, etc.). El ambiente de paz y estabilidad política que se inició a partir de la terminación de la guerra de los Mil Días, la reforma monetaria, el mejoramiento en el manejo de la cuestión fiscal, los subsidios y el desarrollo de las vías de transporte y comunicación, todo ello, impulsado por el Estado, tuvo un sustancial efecto para la recuperación y el avance de la economía. Este avance, por lo tanto, no era exclusivamente el resultado de condiciones y de factores autónomos, sino también de la incidencia del Estado.

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Los adelantos correspondían, en primer lugar, a la difusión geográfica del cultivo cafetero, principalmente en las regiones de la cordillera Central (Antioquia, norte del Tolima y nordeste del Cauca), con lo cual se consolidaba el traslado del eje de producción cafetera de la cordillera Oriental (Santander, Boyacá y Cundinamarca) hacia aquellas regiones (cuadro 8). Esta expansión era favorecida, entre otros factores, por las diferencias regionales en los precios, la presencia de tierras adecuadas, la disponibilidad de fuerza de trabajo, las vías de transporte y los subsidios a la exportación. También se desarrollaba la producción de banano para la exportación, pero ésta no representaba beneficios significativos para el país, puesto que constituía una economía de enclave controlada por la United Fruit Company. Asimismo, otros renglones de la producción agraria presentaban avances; el cultivo de la caña de azúcar se expandía y aumentaba la producción de panela, miel y azúcar; la industria azucarera era próspera en el Valle con

Carlos E. Restrepo en la finca cafetera de "Las Palmas", en Fusagasugá, 1916. Durante su presidencia, se emitieron los primeros billetes representativos de oro, y un nuevo arancel de aduanas. Las obras públicas se adelantaron con nuevo impulso, y la economía, en general, se recuperó.

Cuadro 8 Colombia: Distribución porcentual de la producción cafetera por regiones. Años seleccionados: 1874-1932 Región 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Bolívar, Atlántico Antioquia y Caldas Cauca, Nariño y Valle Huila y Tolima Cundinamarca y Boyacá Santander Resto del país

1874 0.2 2.2 1.7 0.9 7.5 87.6 —

Total

100.0

Miles de sacos de 60 kilos

114

1913 2.4 35.4 7.8 5.5 18.7 30.2 —

1932 0.6 46.9 12.4 14.4 12.4 12.2 1.0

100.0

100.0

1.085.0

3.453.0

Fuente: Miguel Urrutia y Mario Arrubla: Compendio de estadísticas hitóricas d e Colombia. U.N. Bogotá, 1970.

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Ingenio La Manuelita, en el Valle del Cauca, inaugurado en 1901. Junto con el ingenio de Sincerín, Bolívar, fundado en 1906, estos establecimientos marcaron en los años 10 la expansión de la producción azucarera

el ingenio La Manuelita y en Bolívar con el ingenio Sincerín (fundado en 1906). Estos ingenios eran favorecidos con subvenciones y exenciones tributarias, y el último con la rebaja de fletes en el río Magdalena. El cultivo del algodón progresaba, al impulso de la industria textil y del subsidio del Estado (un peso por quintal empacado, establecido en 1907), en la Costa Atlántica, Boyacá y Santander, y se empezaba a cultivar en el Tolima y Cundinamarca. La producción de arroz era importante en el Tolima, Valle y Cundinamarca; sin embargo, debía competir con las importaciones de Alemania y Estados Unidos. El trigo había prosperado en Cundinamarca y Boyacá, favorecido por los altos fletes y la protección arancelaria. Si bien no lograba reponerse la exportación de tabaco, se aumentaba en cambio la producción interna para la fabricación de cigarros y cigarrillos. El cacao aumentaba su produción interna para la fabricación de chocolate, lo mismo que el fique para la fabricación de costales destinados al empaque de café. Las producciones de maíz, plátano y papa alcanzaban también valores sig-

nificativos. La ganadería, después del café, constituía quizás la actividad más importante del conjunto agrario. El desarrollo de las vías de comunicación, de la agricultura de exportación y de mercado interno y la ganadería posibilitaron la expansión de la frontera agraria con base en la colonización de las tierras baldías. Este era un proceso que venía desde el siglo XIX y continuaba en el presente. La ocupación de las tierras públicas se hacía en primer lugar por colonos independientes, muchos de los cuales eran luego objeto de expropiación por parte de empresarios agrícolas, que utilizaban diversos métodos legales e ilegales para ello. Como resultado, se producía la concentración de las tierras en las haciendas y la transformación de los colonos en arrendatarios de las mismas. Este proceso de colonización y privatización de las tierras públicas era, por lo tanto, marco de luchas sociales entre colonos y empresarios agrícolas, luchas que constituyen parte radical de los conflictos entre arrendatarios y hacendados que se suscitaron en los años veinte y treinta del presente siglo.

Capítulo 1

Aquellos avances de la agricultura tendían a corresponder principalmente a las demandas que generaban los establecimientos industriales y las ciudades, cuyo progreso se acentuaba. Sin embargo, dado el ritmo de expansión de los mercados urbano-industriales, algunas de aquellas producciones no lograban cubrir totalmente la demanda interna, teniendo que recurrirse a la importación, como en el caso del algodón para la industria textil. Esta discordancia sería aún mayor, con el fuerte impulso que las obras públicas y la reindustrialización irían a recibir durante los años veinte. Por lo tanto, aquellos avances no pueden ocultar el lento desarrollo que de todas maneras presentaba la agricultura, la cual afrontaba grandes problemas, tales como la ausencia de tecnificación, la falta de vías de transporte eficaces y baratas y la carencia de crédito. A partir de 1910 se comenzó a presentar, con el alza de los precios internacionales del café, un período de auge, el cual se vio afectado posteriormente con el conflicto de la primera guerra mundial. La coyuntura de la primera guerra mundial La perturbación del comercio mundial ocasionada por la guerra implicó para el país un descenso pronunciado tanto de las exportaciones como de las importaciones. De una parte, el descenso de las exportaciones afectó de hecho a la economía cafetera, lo cual tendía a producir un efecto depresivo sobre las actividades que venían progresando al impulso cafetero. De otra parte, la caída de las importaciones, si bien perjudicaba a los comerciantes importadores y al Estado a través del descenso de los ingresos aduaneros, creaba, sin embargo, condiciones que tendían a estimular el desarrollo de la industria y de la agricultura. Esto último se planteaba como posible en el sentido de que la crisis permitía que el incipiente sector industrial recibiera,

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virtualmente, el incentivo del mercado interno en la medida en que descendía la oferta externa de manufacturas, y, dadas estas circunstancias, permitía también que algunos de los capitales que se movían en la órbita del comercio exterior —ahora deprimido— se orientaran algunos de ellos a la inversión industrial. De igual manera, la agricultura recibía el estímulo del mercado interno en la proporción en que disminuía la importación de los productos que competían con los nativos. De este modo, el descenso de las importaciones de arroz fue cubierto por la producción interna, la cual, inclusive, dejó un remanente que se exportó a Panamá, Puerto Rico y Cuba; ante la expansión del comercio interno, en 1917 se dejó de exportar cacao para destinarlo a dicho consumo; el tabaco duplicó su producción entre 1915 y 1919; incrementos apreciables se presentaron en el trigo y en el algodón, pero este último no lograba copar la demanda interna. No obstante estos incrementos, la producción agrícola no respondía plenamente a la llamada del mercado interno, lo que traía como consecuencia un alza en los precios. Ello ponía de manifiesto la baja capacidad productiva del sector agrario del mercado interno, y reactualizaba los problemas tradicionales de dicho sector. Pese a aquellos efectos de mercado, la guerra agudizaba un problema que venía presentándose con anterioridad: la escasez de dinero circulante. A esta escasez había contribuido la amortización del papel moneda, en virtud de la cual el medio circulante quedó reducido a 10 millones de pesos oro, lo que resultaba insuficiente para el movimiento económico nacional. La coyuntura de guerra agravaba la escasez de dinero convirtiéndola en una especie de crisis monetaria. La órbita interna de la circulación monetaria se contraía por el flujo de dinero al exterior. Tal flujo era causado por la reducción de las exportaciones (ello implicaba la no afluencia de oro amo-

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Esteban Jaramillo, ministro del Tesoro y de Obras Públicas de Marco Fidel Suárez y luego ministro de Hacienda de Abadía Méndez y de Olaya Herrera. En 1918 creó el impuesto a la renta, gravando con el 3% a la renta de capital, con el 2% a la de capital combinado con la industria, y con el 1% las rentas de industria y de trabajo.

Billete de 1 peso del Banco del Sur, convertido mediante resello del 1 de mayo de 1919 en cédula hipotecaria. Al circular como dinero, las cédulas aliviaron la escasez circulante y animaron la actividad comercial.

nedado al país), que hacía que los compromisos adquiridos con el extranjero tuvieran que cubrirse con la moneda de oro existente; el comercio, para saldar sus créditos en el exterior, tenía entonces que remesar el oro amonedado; además, a esto se unía la actividad especulativa de exportar oro aprovechando las diferencias del cambio. Todo ello demostraba la estructura inadecuada del régimen monetario colombiano para el desarrollo capitalista de la economía, problema que solamente se solucionaría a partir del año 1923 con la fundación del Banco de la República.

Concomitantemente con el declive de las importaciones se producía la disminución de los ingresos aduaneros, lo cual abocaba al Estado a la crisis fiscal. Estos ingresos descendieron tan pronto se inició la guerra, pero en el año 1916 volvieron a presentar un notable aumento. Este aumento se explica por el hecho de que, ante el cierre de los mercados europeos, se consolidó en el año citado la apertura del mercado norteamericano (cuadros 9 y 10), lo que trajo un alivio a la crisis del país; pero tan pronto como Estados Unidos entró en la guerra (6 de abril de 1917), retornó de nuevo la crisis al país. Este segundo período de la crisis se presentó como el más dramático para los ingresos del Estado y en general para el país. La guerra disminuía los ingresos estatales por la doble vía de la caída de las rentas y del cierre del crédito exterior. De paso, este fenómeno ponía de manifiesto la vulnerabilidad del régimen de rentas del Estado, estructurado en torno a los impuestos de aduanas, lo que hacía que dependiese de las condiciones externas incontrolables. La respuesta inicial del Estado ante la caída de los ingresos y la presencia de un enorme déficit fiscal fue la reducción de gastos, que afectaba a todos los ministerios. Como consecuencia de ello, se paralizaron las obras públicas, se suprimieron empleos, se redujeron los salarios y las subvenciones, se recortaron los gastos en educación, se aplazó el pago de las pensiones, etc., lo que generaba desempleo y un tremendo malestar social. A través de aquellas reducciones, el gobierno trasladaba el costo de la crisis a sectores sociales como el de sus propios empleados, y la contracción del gasto público tenía un efecto depresivo sobre la economía, que agravaba aún más la crisis. Así mismo, el Estado apeló a medidas fiscales que consistían en la creación de nuevos impuestos y en el aumento de los existentes. Ante la dificultad de decretar un aumento generalizado de los impuestos, éste se li-

Capítulo 1

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Caricatura de "Bogotá Cómico (1919) contra la emisión de cédulas de Tesorería. No obstante el pesimismo del caricaturista, estas cédulas fueron aceptadas para los pagos de renta en los departamentos y municipios, por los acreedores del Estado y por los establecimientos comerciales, bancarios e industriales, con notable éxito.

mitó a un incremento de los derechos de timbre y papel sellado. El establecimiento de nuevas exacciones fiscales consistió en la implantación de los impuestos de consumo y la creación del impuesto a la renta. Los primeros recaían sobre los artículos importados de consumo suntuario, tales como licores, naipes, cigarrillos, perfumería, etc., y sobre la cerveza nacional, fósforos y específicos medicinales. El segundo, propuesto por Esteban Jaramillo, se estableció en 1918, y gravaba las rentas según los siguientes criterios: la renta proveniente únicamente del capital quedaba gravada con el 3 %; la proveniente del capital combinado con la industria, en un 2 %; y las rentas, ya de la industria o ya del trabajo, con el 1 % anual. No obstante el significativo avance que entrañaba la creación institucional del impuesto a la renta, todavía en los años veinte no había rendido los frutos que se esperaban; su eficacia resultaba

notablemente limitada y en algunos casos nula, y había necesidad de imprimirle sustanciales cambios. La reforma fiscal, pese a lo que significaba en cuanto a una relativa y promisoria modificación de la estructura fiscal del Estado, encaminada a captar recursos internos, era insuficiente como medida de urgencia para enfrentar la crisis, puesto que sus rendimientos resultaban precarios. Ante esta situación, el Estado apeló a los recursos del crédito. Sin embargo, en este campo, tampoco obtuvo resultados positivos, ya que el crédito externo se hallaba cerrado por la guerra; y el interno, por la escasez de dinero. Entonces el gobierno ensayó operaciones de crédito público. El primer intento consistió en la emisión del Bono Colombiano de deuda interna, operación que fracasó por la escasa acogida que tuvieron los bonos. El segundo consistió en la emisión de cédulas de Tesorería, esta vez con notable éxito. Las cédulas fueron

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aceptadas para los pagos de renta en los departamentos y municipios, por los acreedores del Estado y por los establecimientos comerciales, bancarios e industriales y, de este modo, aquellos documentos circularon como dinero a la par con la moneda nacional. Con este recurso se lograron pagar las deudas más urgentes (lazaretos, cárceles, policía, ejército, poder judicial, pensiones) y se pudo dar algún impulso a las obras públicas. Al circular como dinero, las cédulas aliviaron la escasez circulante, contribuyeron a la animación de la actividad comercial, mitigaron la penuria monetaria del sector cafetero y también evitaron el descenso del cambio sobre el exterior. La emisión de las cédulas resultó entonces eficaz para contrarrestar y sobrellevar la crisis en su etapa más agu-

da. La guerra había puesto de manifiesto los graves problemas que afrontaba el desarrollo del país. Éstos hacían referencia principalmente a la red de transportes, a la estructura básica del régimen monetario y financiero y al régimen fiscal del Estado. Los avances en la solución de los dos primeros problemas vendrían en los años veinte; y del último, en los años treinta. En cuanto a la cuestión de los transportes, se buscaba mejorar las vías para el comercio exterior y crear una red interna que sirviera de base para la articulación del mercado interior. El Estado debía así mismo regular las tarifas y emprender la construcción de las vías. Sin embargo, esta empresa chocaba con la baja capacidad financiera del Estado, lo que llevaba a fincar las esperanzas en el capital extran-

Cuadro 9 Composición porcentual de las exportaciones colombianas por países de destino Años

Total

Gran Bretaña

Francia

Alemania

EE. UU.

Otros(1)

1885/86-87 1888-91 1892 1897 1905 1908-10 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1922

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

26.5 31.5 37.1 24.1 13.9 21.2 16.9 17.3 12.2 2.1 1.5 0.7 3.4 7.6

12.4 9.1 9.5 14.6 4.8 3.6 2.6 1.6 7.4 1.3 1.7 2.0 3.0 1.3

8.9 11.0 9.0 11.9 11.4 10.4 9.0 6.5

26.1 29.8 30.2 28.0 45.2 55.7 55.6 66.0 71.3 86.2 84.6 82.4 72.8 77.8

26.0 18.6 14.1 21.4 24.7 9.1 15.9 8.6 9.1 10.4 12.2 14.9 20.5 12.6

__

0.3 0.7

(1) Incluye principalmente España, Ecuador, Perú, Venezuela, Antillas, Italia y otros países de Europa y América. Fuente: 1885-1910, José Antonio Ocampo (1984). 1913-1922, Anuario de comercio exterior.

Capítulo 1

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Cuadro 10 Composición porcentual de las importaciones colombianas por países de procedencia Años

Total

Gran Bretaña

Francia

Alemania

EE. UU.

Otros(1)

1885-99 1890-92 1897/8 1910/1 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1922

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

47.1 42.2 34.1 34.1 21.5 33.0 30.0 31.5 25.7 29.5 17.6 24.1

22.2 23.3 18.9 10.1 15.2 6.5 2.8 3.6 3.5 1.3 1.8 4.5

11.7 13.3 19.9 17.1 14.8 13.4

12.0 13.5 17.7 28.6 27.1 32.8 55.6 55.9 59.6 58.8 72.4 52.1

7.0 7.7 9.4 10.1 20.1 14.3 11.6 9.0 11.2 10.4 8.2 12.9

— — — — —

6.4

(1) Incluye principalmente España, Antillas, Venezuela, Ecuador, Perú, Italia y otros países de Europa y América.

Fuente: 1885-1911, José Antonio Ocampo (1984). 1913-1922, Anuario de comercio exterior.

jero. Como quiera que la guerra había reforzado el viraje del país hacia la órbita norteamericana, las miradas se dirigían entonces hacia esta nación. De hecho, se producía la conjunción entre el comercio exterior de Colombia y el mercado norteamericano (cuadros 9 y 10), y al mismo tiempo, entre la búsqueda colombiana de capital extranjero y la avalancha del capital norteamericano que a su vez buscaba ampliar sus órbitas de inversión y el aseguramiento de materias primas, tales como el petróleo, además de los beneficios de intercambio. Las inversiones norteamericanas oscilaban entre 2 y 4 millones de pesos en 1913.

Las relaciones entre Colombia y Estados Unidos pasaban previamente por la aprobación del tratado que zanjaba las diferencias surgidas a raíz de la cuestión de Panamá, tratado por el cual Colombia buscaba el reconocimiento de 25 millones de dólares como indemnización. En 1914 se suscribió el tratado Urrutia-Thomson, sujeto a posterior aprobación de los parlamentos de ambos países. Por parte de Estados Unidos, la aprobación del tratado estuvo vinculada estrechamente a la presión sobre los petróleos colombianos para que fueran entregados a los consorcios de ese país. Sólo hasta 1922, casi dos decenios después de la

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Durante una fiesta caritativa en el viejo panóptico de Bogotá, Ciro Mendía recita desde la galería la "Balada del presidiario", 24 de septiembre de 1922. Las deudas del Estado más urgentes, como las de los lazaretos, cárceles, policía, ejército, pensiones y poder judicial fueron canceladas con cédulas de Tesorería.

pérdida de Panamá y a cambio de los petróleos, el país comenzó a recibir los 25 millones de dólares, suma que constituiría el prólogo anunciado de la subsiguiente afluencia de capital conocida como la «danza de los millones». Una vez restablecida la paz, comenzaron a mostrar animación los factores económicos mundiales y nacionales. Empero, esta situación de prosperidad que se iniciaba en la posguerra no duraría mucho tiempo, pues pronto estallaría otra crisis mundial y surgirían de nuevo los problemas. Del efímero auge de posguerra a la crisis de 1920-1921 Al finalizar la guerra, se produjo un rápido aumento de las exportaciones, de las importaciones y de los ingresos aduaneros, lo que le permitió al Estado mitigar las consecuencias de la crisis e iniciar algunos desarrollos. Con el aumento de los ingresos, el Estado puso al día el pago de los servicios públicos, atendió la deuda interior y exterior, adquirió nuevos com-

promisos e impulsó la construcción de vías, etc. Ante la perspectiva de altos ingresos, los gastos se presupuestaron con largueza, lo que haría más difícil la situación fiscal al momento de la crisis que comenzó a presentarse en el segundo semestre de 1920. El apogeo de la exportación cafetera, que implicaba la afluencia de importantes sumas de dinero, estimulaba la prosperidad de los negocios internos e incrementaba la capacidad efectiva de compra de la población vinculada en diversas formas al circuito de la economía cafetera de exportación. Como consecuencia de tales expansiones, se ampliaron las demandas tanto de importaciones como de productos de origen interno. El aumento de las exportaciones y de las importaciones ocasionó una fenomenal crisis en los transportes, que consistía en la congestión de las cargas que apuntaba a deteriorar las mercancías. Todo se resumía entonces, y en forma paradójica, en el problema de los transportes: si se había dicho que el atraso de la producción se debía en buena parte a la falta de transportes, ahora,

Capítulo 1

cuando se producía el auge, aquél se veía igualmente bloqueado por la incapacidad transportadora. Parecía como si el progreso resultase un huésped imposible de atender. En el cuadro de la economía interior se producían también importantes consecuencias: el incremento de la demanda de productos internos ocasionaba —entre otros efectos y al lado de los estímulos de mercado para la producción industrial y agraria— una mayor elevación del costo de vida. El alza en los precios de la subsistencia que venía registrándose desde la crisis de guerra afectaba de manera especial a la población asalariada (obreros de los puertos, de los transportes, de las industrias, etc.) y a los grupos de ingresos monetarios de menor cuantía, como los artesanos, sectores sociales que durante 1918, 1919 y 1920 realizaron protestas y manifestaciones contra la carestía de la vida, y se lanzaron a la lucha por el alza de salarios y mejores condiciones de vida y de trabajo (reducción de la jornada de trabajo a ocho horas, que por lo general era de once, etc.). El auge huelguístico de aquellos años ponía de manifiesto la presencia novedosa de las relaciones conflictivas entre el capital y el trabajo, la irrupción de una nueva realidad social que escapaba a los marcos del Estado tradicional. Se trataba, en consecuencia, de crear el universo jurídico para el encauzamiento y la integración de aquellas relaciones, y para la regulación de los conflictos, lo cual se comenzó a hacer con las leyes 78 de 1919 y 21 de 1920, cuyo objetivo general era precisamente la reglamentación de la huelga. El auge que en el país había comenzado al terminarse la guerra mundial fue abruptamente interrumpido por la crisis internacional 1920-1921. La nueva crisis mundial sorprendió al país en el momento en que se debatía con la congestión en los transportes, de tal manera que esta «crisis de crecimiento» empalmaba ahora con la crisis de depresión internacional. Los precios del café descendieron, y nuevamente

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Caricatura de Pepe Gómez en "Bogotá Cómico" (1919) contra los bonos estatales. Dice el comentario: "Aun cuando es axioma eterno / aquí viene de remache / a probar de fuero interno / que hasta hoy ha sido el Gobierno / únicamente el apache. / Pues en tanto que juraba / buena fe en todos los tonos, / de los Bancos retiraba / la suma que respaldaba / el interés de los bonos."

se puso en juego el mecanismo tradicional de la crisis con sus respectivas consecuencias económicas y sociales: caída del comercio exterior (gráfico 2), crisis fiscal, etc. Como se ha visto, este mecanismo venía actuando desde el siglo XIX. Sin embargo, un avance se había producido: si en aquel siglo se daba la asociación de la crisis económica, fiscal y política en una confluencia que a menudo conducía a la guerra civil, durante las crisis iniciales del siglo XX la relativa estabilidad política permitía manejar en mejores condiciones la crisis económica y fiscal, sin que se desembocara en la guerra civil. En cierta forma, el país había aprendido la trágica lección de la última guerra civil. Afortunadamente para Colombia, la crisis internacional fue muy breve. Ello determinó así mismo una corta duración de sus efectos para el país. La superación definitiva de la crisis sería permitida con la reanimación de la economía mundial en 1923, año que representa para nosotros la preparación y antesala del subsiguiente período de crecimiento febril conocido como la «prosperidad a debe».

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Capítulo 2

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La economía colombiana entre 1922 y 1929 Jesús Antonio Bejarano Ávila La prosperidad a debe

D

urante el corto lapso que transcurre entre 1922 y 1929, el viejo orden económico heredado del siglo XIX, y que muy poco se había modificado en los dos primeros decenios del siglo XX, comenzará a resquebrajarse al impulso de un crecimiento económico tan rápido que el país quizás no había experimentado durante el siglo anterior: y «El progreso, 'ola' avasalladora y generalmente solícita — escribía Fabio Lozano Torrijos en 1927, en un texto, por lo demás, citado en innumerables ocasiones —, ha arribado a Colombia: sin saludarnos casi, ha traspasado la puerta, ha penetrado en los salones de recibo y parece firmemente resuelto a irse hasta el fondo de la habitación. Nos halaga aquel arribo [...] Colombia —agregaba— es un gigante que ha estado entumecido. Le ataba la incipiencia, le devoraban las posiciones políticas cuasi selváticas..., un raro acomodo a la quietud y a la pobreza, le daba la extraña fisonomía de un inmenso campo de cartujos o trapenses [...] Pero todo

esto ha pasado y ha concluido para siempre y el empuje de un nuevo concepto de la vida arrollará en corto tiempo, definitivamente, inexorablemente, todos los viejos obstáculos internos y externos.» Descripción, sin duda, entusiasta pero no por ello menos precisa. Después del auge de estos años, nada volvería a ser igual: ni la vida política sumida en una cómoda quietud durante los veinte años anteriores, ni el orden social tradicional, sustentado hasta entonces en un régimen de haciendas técnicamente atrasado y socialmente opresivo en relación con la mano de

Recolección y transporte de banano en Ciénaga, Magdalena, según fotografía del "Anuario Colombiano", 1921. Un cultivo floreciente en la época, aunque dominado por la United Fruit.

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obra, ni la industria, de la que sólo el sector textil podía testimoniar algún avance, ni el prolongado aislamiento entre las regiones que iría a ser sacudido por el empuje de las obras públicas. Atrás quedaba, después de los procesos que el crecimiento de estos años iría a provocar, lo que con exactitud denominaba Antonio García «la República señorial». El auge de este período serviría, en efecto, como catalizador de una serie de procesos que comenzarían a manifestarse con toda intensidad ya a mediados del decenio y que adquirirían su más cabal manifestación durante la crisis de los años treinta. Desde comienzos de los años veinte, y por primera vez en la historia del país, se vería una afortunada confluencia de factores que permitirían superar, al menos durante algunos años —pocos pero suficientes para desencadenar el auge—, la tradicional escasez de recursos externos que harían posible la financiación de un programa masivo de obras públicas. «De un día para otro — escribía Alfonso López Pumarejo en 1926 —, Colombia ha pasado de la economía del déficit, en que vivió durante un siglo, a la economía del superávit, que hoy llena de promesas de prosperidad a las gentes bien informadas.» En efecto, habían coincidido una expansión exportadora y el mejoramiento de la relación de precios de intercambio, una ampliación notable del financiamiento externo y la llegada de los recursos provenientes de la indemnización de Panamá, para dar lugar a una mayor capacidad de gasto público y de importaciones que estarán en la base de la expansión económica. En efecto, el valor total de las exportaciones pasó de 44.5 millones de dólares en el período de 1915-1919 a 63.9 millones entre 1922-1924, y a 112.2 millones entre 1925 y 1929. El precio del café pasó de 15.4 centavos la libra en 1922 a 26.3 en 1928, mientras la capacidad de compra de productos importados por cada libra de café aumentó algo más de dos veces entre 1921 y 1928.

Por otra parte, la conclusión de las negociaciones con los Estados Unidos sobre la cuestión de Panamá conlleva una indemnización por 25 millones de dólares que el país comenzará a recibir así: 10 millones de dólares en 1923, 5 millones anuales entre 1924 y 1926. Los dos factores anteriores, la mejora en la capacidad exportadora del país y los 25 millones de dólares de la indemnización de Panamá, generaron tal holgura fiscal que la imagen de Colombia mejoró en los mercados financieros internacionales, los que a su vez estaban experimentando una acelerada expansión. Poca duda cabe de que en el rápido proceso de endeudamiento que vivió el país en estos años y particularmente entre 1925 y 1928, desempeñaron un papel importante la capacidad exportadora del país, la indemnización de Panamá y los conceptos y realizaciones de la misión encabezada por Edwin Walter Kemmerer en 1923, encargada de reorganizar las finanzas nacionales. A ello se sumó, como un factor menos importante, el auge financiero norteamericano que amplió el crédito internacional, reorientándolo durante los años veinte en buena medida hacia América Latina. La participación latinoamericana en el total de nuevos préstamos norteamericanos pasó de 1/3 a 1/6 entre 19201925 y 1926-1928 con una tasa de crecimiento entre ambos períodos diez veces mayor que la que tuvo lugar en los préstamos al resto del mundo. Conviene detenerse en este proceso de endeudamiento, no sólo porque él explica lo que entonces se llamó «la prosperidad a debe» sino porque, como se verá luego, sus efectos sobre la estabilidad económica del país fueron igualmente pronunciados. En rigor, a lo largo del siglo XIX, Colombia fue uno de los países latinoamericanos cerrados al crédito internacional, en parte por su precario desarrollo exportador y en parte por el crónico incumplimiento con los acreedores internacionales. Sin embargo, desde comienzos de los años veinte, mejora la imagen del país como deu-

Capítulo 2

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dora, al tiempo que se acrecientan las condiciones y posibilidades para la inversión extranjera. Por otra parte, era tal el interés de los banqueros norteamericanos por conceder créditos y tal el deseo colombiano de recibirlos, que en 1926 había 29 representantes de casas financieras norteamericanas en Colombia tratando de colocar préstamos a la nación, los departamentos y los municipios. Entre 1923 y 1928 los empréstitos externos a largo plazo se aumentaron de 24.1 millones de dólares a 203.1 millones en 1928 (nótese que la indemnización por Panamá representó apenas poco más del 10 % total de préstamos externos), contabilizando los préstamos nacionales, departamentales, municipales y bancarios. Siendo especialmente importantes los años 1926 a 1928, en los que el saldo de la deuda externa pasó de 63.4 millones de dólares a 203.1 millones (véase cuadro 1). Por otra parte, el proceso de endeudamiento abarcó en forma importante no sólo al gobierno nacional, cuya deuda pasó de 21 a 71 millones de dólares entre 1923 y 1928, sino fundamentalmente a los departamentos y municipios. Los primeros aumentaron

su deuda algo más de veinte veces, mientras los segundos la multiplicaron por ocho. Igualmente, fue importante el endeudamiento del sistema bancario, que quintuplicó su deuda durante estos años, yendo gran parte de ella a financiar las actividades del recién creado (1924) Banco Agrícola Hipotecario.

Llegada de la misión económica encabezada por Edwin W. Kemmerer a la estación de la Sabana, Bogotá, en marzo de 1923. Su objetivo: reorganizar las finanzas del país.

Cuadro 1 Empréstitos externos a largo plazo, saldos en circulación. 1923-100 (en miles de dólares) Fin de

Nacionales

1923 1924 1925 1926 1927 1928

21.085 18.530 17.273 14.501 37.252 71.125

Departamentales Municipales

2.963 27.132 40.938 63.497

3.000 8.970 9.725 12.939 17.303 24.008

Bancarios

Totales

índice

8.922 31.449 44.484

24.085 27.500 29.961 63.494 126.942 203.114

100 114 124 264 527 843

Fuente: I. Diot: «Colombia Económica 1923-1929», DANE: Boletín Nacional de Estadística, n.° 300, julio de 1976, cuadro VI-10.

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Aristóbulo Archila, ministro de Hacienda de Pedro Nel Ospina, y miembros de la misión Kemmerer al llegar a la capital.

Esteban Jaramillo, gran economista colombiano de la primera mitad del siglo XX. En su concepción, el endeudamiento de los años 20, dirigido a financiar las obras públicas, logró desbloquear "el movimiento pausado y de extraordinaria lentitud que trajimos hasta muy avanzado el presente siglo y que fue como una prolongación de la época colonial."

De hecho, los coeficientes de endeudamiento fueron de tal magnitud, que entre 1925 y 1928 la deuda total representaba el 12.9 % del Producto Interno Bruto, el 99.4 % de las exportaciones, el 226.1 % de las reservas internacionales y el 244.2 % de los

ingresos fiscales del país, y para el período 1929-1933 las proporciones con respecto a estas mismas variables eran en su orden el 36.8 %, el 277 %, el 1.264 % y el 642.8 %, lo que por supuesto iba mucho más allá de cualquier límite razonable de endeudamiento (que la propia misión de Kemmerer estimaba en no más de 17.5 millones por año) y de la posibilidad de conservar una economía estable, y más aún, de que la economía pudiese absorber semejantes magnitudes de financiamiento sin desbordar los precios. El endeudamiento, como es obvio, suscitó debates de todo orden. «Prosperidad a debe» clamaba Alfonso López Pumarejo en el Congreso, «la prosperidad, la que vale la pena llamarse tal, es y ha sido y será una prosperidad a debe» respondía Esteban Jaramillo, ministro de Finanzas, «el baile de 1926 a 1929» según expresión que Alejandro López acuñaría unos años más tarde. El hecho es que, gracias a ello, las finanzas nacionales, departamentales y municipales gozaron de un amplio margen para emprender o continuar las inversiones públicas que la economía venía demandando de tiempo atrás. El gasto público se triplicó entre 1926 y 1929, de tal modo que los gastos públicos per cápita pasaron de 5.5 dólares a 13.7 dólares en este período. La inversión pública, por otra parte, llegó a representar entre 1925 y 1929 el 29.4 % de la inversión total nacional, especialmente en transporte, donde este porcentaje ascendió a 74.9 % en este mismo período. Sin duda, la contribución de las inversiones del sector público al crecimiento de aquellos años sólo podía apoyarse en el financiamiento externo. Resultaba poco factible, dado el bajo nivel de ingresos por habitante, recurrir a la tributación indirecta, al tiempo que los gravámenes a la propiedad o a la renta tenían como presupuesto modificaciones institucionales y políticas para las cuales el país aún no estaba preparado. En cuanto al sector privado, la mayor parte de los

Capítulo 2

recursos disponibles para inversión, de por sí precarios dado el bajo ritmo de crecimiento de la economía hasta comienzos de los años veinte, se concentraba en el sector exportador, en magnitudes que apenas permitían la expansión de este sector que absorbió gran parte de la acumulación de capital producida por el café. Así pues, aun con todas las dificultades que sobrevendrían al final del decenio, el endeudamiento dirigido principalmente a financiar las obras públicas logró desbloquear lo que con exactitud denominó Esteban Jaramillo «el movimiento pausado y de extraordinaria lentitud que trajimos hasta muy avanzado el presente siglo y que fue como una prolongación de la época colonial». En efecto, entre 1925 y 1929, la tasa de crecimiento anual del producto bruto por habitante alcanzó la cifra de 5.2 %, la más alta de la historia del país, mientras el producto total creció al 7.7 % anual, también uno de los más rápidos crecimientos a lo largo del siglo XX. Estas magnitudes no eran desdeñables en una economía que hacia 1925 alcanzaba en promedio 115 dólares de ingreso por habitante, uno de los más bajos en América Latina y en un país que ocupaba más de las tres cuartas partes de los 6.7 millones de habitantes en actividades agrícolas. «Al bajo nivel de ingreso nacional —se señala en el informe de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) describiendo la aceleración del crecimiento alrededor de 1925— se asociaba una exigua afluencia de capital extranjero limitada principalmente a algunas inversiones en petróleo. El producto por unidad de capital era extremadamente bajo tanto por la composición misma del capital existente —que consistía sobre todo en mejoras agrícolas, viviendas y servicios municipales— como por las rudimentarias técnicas de producción empleadas y también por. las limitaciones que imponía el reducido nivel de ingreso y demanda por habitante. Además, se registraba una relación muy baja des-

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de el punto de vista del capital por persona ocupada.» El auge de las obras públicas Aquella situación que describía la CEPAL comenzó a transformarse. Ya se ha dicho que el impulso al crecimiento de este período provino sobre todo del incremento en las inversiones públicas orientadas particularmente hacia el desarrollo de la infraestructura de transportes, así como de la sustancial mejora en la capacidad para importar, que era obviamente el resultado de las favorables condiciones del sector externo, de las exportaciones y de los términos de intercambio. Tanto el endeudamiento como los ingresos adicionales por concepto de impuestos aduaneros, llevaron los ingresos del gobierno central de 15.7 millones en 1921 a 107.5 millones en 1928, de los cuales, en este último año, los empréstitos representaron el 30.2 %. Igualmente, entre 1923 y 1928-29 los ingresos departamentales se incrementaron en un 150 % y los municipales en un 112 %, apoyados en parte en los empréstitos, pero también en mejores condiciones tributarias asociadas a la propia expansión económica, como quiera que los ingresos ordinarios de la nación, de los departamentos y de los municipios se incrementaron. Lo que ocurrió entonces fue que un factor autónomo básico como los empréstitos y la indemnización de Panamá, al permitir una expansión de la inversión pública y en general de la actividad económica, acabaron alimentando los ingresos ordinarios del sector público que entre 1924 y 1928 se incrementaron de 33.4 millones a 75 millones en el nivel central, ocurriendo lo propio en los niveles departamentales y municipales. Ante esta holgura fiscal, se incrementó enormemente la capacidad de gasto del sector público (véase gráfico 1) que pasó de 38.9 millones en 1923 a 115 millones en 1928, lo que representó el nada desdeñable incremento del 195 % en sólo cinco años.

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Primer automóvil que cruza el Puente de Occidente sobre el río Cauca, en Santafé de Antioquia. En los años 20 se produce un auge de las obras públicas, hacia las cuales se orientó el gasto público.

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Según se anotó, gran parte de esta nueva capacidad de gasto se orientó hacia las obras públicas, en las cuales el gasto se aumentó de 6.3 millones en 1923 a 62 millones en 1928, pasando estos gastos de representar del 16.2 % del gasto público nacional total en 1923 al 53.9 % en 1928 (véase cuadro 2). A su vez, aquellos gastos se orientaron básicamente hacia los ferrocarriles, que entre 1926 y 1929 obtuvieron más del 60 % del total de inversiones públicas del país. Sería precisamente el desarrollo de las vías de comunicación lo que precipitaría los cambios más significativos de este período. Desde comienzos de los años veinte, se indicaba de manera persistente por los observadores de la época cómo la principal limitación de la economía nacional era la carencia de un sistema articulado de medios de

Capítulo 2

57

8.3 7.4 7.2 6.8 8.3 6.5 8.8 6.8 7.6 8.1 27.2 32.3 23.8 19.6

6.4 6.5 6.4 6.0 6.8 6.3 8.6 7.1 2.8 2.6 2.0 2.1 4.0 6.7

9.2 9.4 9.1 7.6 7.5 6.1 8.5 9.2 8.3 7.9 6.4 5.3 7.0 5.6

16.2 30.8 36.2 49.8 47.9 53.9 35.0 22.6 15.4 19.7 22.0 10.4 16.1 16.4

__ — — — — — — —

4.8 4.3 3.4 3.0 4.0 3.9

Fuente: B. Tovar, La intervención económica del Estado en Colombia 1914-1936. Banco Popular, 1984.

transporte para los productos que permitiera superar la dispersión y la fragmentación de los mercados. Hasta entonces, la función de las vías de comunicación, de los ferrocarriles en particular, había sido la de integrar las áreas cafeteras a los puertos de embarque para el exterior, lo que configuraba un sistema centrífugo de la infraestructura de transportes que apenas vinculaba marginalmente los mercados internos. Aún para 1920, del valor total transportado por los ferrocarriles, sólo el 17.5 % correspondía a comercio interno y el resto estaba representado por productos para la exportación. En efecto, de los 1.481 kilómetros de vías férreas existentes en 1922, 992 kilómetros estaban localizados en las regiones típicamente cafeteras, 313 kilómetros se orientaban a los puertos de embarque

y sólo 76 kilómetros conectaban con regiones no vinculadas al comercio exterior. La red de carreteras (si así podían llamarse los caminos a veces cubiertos por triturados de piedra o por grava y arena), por otra parte, apenas ascendía a 3.437 kilómetros, de los cuales el 5 % se encontraba en Cundinamarca. La carestía de los fletes, que según los observadores de la época era el principal obstáculo al comercio interno, las dificultades para la importación de maquinaria, el estrecho ámbito local de la mayor parte de los productos, las dificultades para vincular tierras incultas a la frontera productiva, el aislamiento, en fin, del país y de las regiones entre sí, eran apenas una lista parcial del entrabe que suponía la carencia de ferrocarriles, y que Alejandro López precisaba en una fór-

Otros

1.3 0.6 0.6 0.8 1.4 1.6 3.1 2.8 2.4 2.3 2.0 1.7 1.9 1.0

Dpto. de Higiene y Asistencia Pública

Obras Públicas

40.0 28.1 23.3 15.7 16.0 13.4 21.3 33.6 38.9 37.7 23.0 31.3 24.3 26.1

Correos y Telégrafos

Hacienda y Crédito Público

2.3 1.9 1.5 1.3 1.2 1.1 1.6 1.6 1.8 1.7 2.1 1.8 3.1 2.6

Educación

Relaciones Exteriores

15.8 14.4 14.6 11.1 10.1 10.1 11.9 14.4 16.7 14.7 11.1 10.3 14.4 15.3

Industria y Trabajo

Gobierno

1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936

Guerra

Años

Cuadro 2 Distribución porcentual de los gastos públicos nacionales por ministerios. 1923-1936 Ministerios

0.1 0.8 1.0 0.9 0.7 0.7 1.1 1.4 1.2 0.8 0.5 1.6 2.3 2.8

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mula: «sin. cambios [o comercio], sin caminos, sin demandas, de nada vale el esfuerzo humano». Luis Eduardo Nieto Caballero, por su parte, señalaba el propósito de la expansión ferrocarrilera: «Dos han sido los propósitos de los constructores de los ferrocarriles: En Europa, facilitar y abaratar un tráfico existente. En los Estados Unidos, crear y abaratar este tráfico. Construido el ferrocarril, el tráfico se intensifica a lado y lado de la vía, los campos ubérrimos entran en plena producción porque ya sus dueños encuentran salida para sus productos. Aumentados éstos, aumenta la carga, aumentada la carga, bajan las tarifas. Y no es argumento el que primero hay que crear el tráfico y luego el ferrocarril para que una vez construido halle carga abundante. Con intenso tráfico creado, la construcción del ferrocarril es mucho más costosa, porque las tierras que se expropien han de valer más dinero.» Se trataba, pues, de construir los ferrocarriles para crear en unos casos, para facilitar en otros, el comercio interno, el mercado nacional, con todo lo que ello significaba para el desarrollo de la economía, creando una red de tendencias centrípetas en vez de las centríEstación del ferrocarril de Amagá en Medellín, años 20. Entre 1925 y 1930 se construyó la mitad de la red ferroviaria existente en el país hasta ese último año; de hecho, entre 1922 y 1930 se duplicaron los kilómetros tendidos, pero más en las zonas céntricas que en las cafeteras.

fugas que habían predominado hasta entonces. Así, el desarrollo ferrocarrilero de los años veinte se orientaría hacia la integración de la economía nacional y sólo de modo secundario a completar las vías de comunicación orientadas hacia el mercado mundial. De hecho, entre 1925 y 1930 se construyó la mitad de la red ferrocarrilera total del país existente en 1930. Por otra parte, entre 1922 y 1934 se duplicó la cantidad de kilómetros de ferrocarriles construidos y en explotación. Sin embargo, los ferrocarriles de las zonas cafeteras aumentaron durante este lapso en un 65 % (sobre todo por la ampliación de los ferrocarriles de Antioquia, Girardot y Tolima, que de algún modo vinculaban zonas internas), mientras que los ferrocarriles de las zonas céntricas aumentaron en un 550 %. Por otro lado, entre 1922 y 1934 la inversión en ferrocarriles del grupo de regiones cafeteras apenas se duplicó, mientras que la de las zonas céntricas aumentó en más del 1.000 % en el mismo período. En doce años la construcción de ferrocarriles céntricos había igualado las cifras de kilómetros en uso, de equipo rodante y de inversión con los ferrocarriles cafeteros desarrollados

Capítulo 2

durante las cinco décadas anteriores (véanse cuadro 3 y mapa 1). Por otra parte, la extensión en kilómetros de los ferrocarriles nacionales aumentó, entre 1923 y 1929, en 76 %, la de los departamentales en 41 % y la de los ferrocarriles particulares en 44 %, incrementándose la carga de mercancías y el transporte de pasajeros en más del doble durante este período. El desarrollo interno Los impactos del endeudamiento, de las inversiones públicas y de la iniciación de las obras en ferrocarriles comenzaron a manifestarse, hacia 1925, en múltiples aspectos de la vida nacional; entre 1925 y 1929, el coeficiente de inversión se mantuvo en un promedio de 26 % y en la industria alcanzó el 48 % en contraste con la agricultura, que sólo alcanzó un coeficiente de 13.4 %; entre 1925 y 1930, el capital representado en maquinaria y equipo creció en un 50 %, muy por encima de la tasa de crecimiento del producto, lo que se resolvió en un exceso de capacidad instalada que contribuiría a la expansión industrial en los primeros años del decenio siguiente. El crecimiento de la producción, si bien no correspondió en términos de magnitud con las tasas de inversión, experimentó en todo caso aumentos de significación. Entre 1925 y 1929, el producto bruto del sector agropecuario se incrementó en un 20.2 %, el del sector manufacturero en un 19.2 %, el de la minería en 334.3 %, el de la construcción en un 146 %, y en 76 % el de transportes. Por otro lado, la propia bonanza de divisas había mejorado sustancialmente la capacidad para importar que tradicionalmente se había convertido en un límite para la compra de maquinaria y equipos en el exterior. El crecimiento verdaderamente espectacular de las importaciones se concentró entre 1924 y 1928, durante los cuales las importaciones reales se incrementaron entre un 150 % y un 170 %, representadas so-

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Cuadro 3 Crecimiento de la red ferroviaria, kilómetros en uso para años seleccionados: 1914-1922-1929-1934 1914 1922 1929 1934 GRUPO I (zonas cafeteras) Total 783 992 1.402 1.642 Ferrocarril de Antioquia 205 242 307 439 Ferrocarril de Cúcuta 71 72 102 83 Ferrocarril de 111 La Dorada 111 111 111 Ferrocarril de 132 132 Girardot 132 132 Ferrocarril del 234 341 Pacífico 578 678 Ferrocarril del 30 94 '172 Tolima 199 GRUPO II Total Ferrocarril de Ambalema-Ibagué Ferrocarril de La Sabana Central del Norte la. Central del Norte 2a. Ferrocarril del Nordeste Ferrocarril de Caldas Ferrocarril de Nariño OTROS FERROCARRILES Total Ferrocarril de Bolívar Ferrocarril de Cartagena Ferrocarril de Santa Marta Otros Total todas las líneas

122

40 20 62

176

55 20 62

39

674

1.134

20

65

124 95 172

238 109 256

116

252

117

117

30

97

313 28

358 28

105

105

128

180

189 164

1.163

1.481

2.434

261 28 105

486 486

3.262

Fuente: McGreevey, W.P.: Historia económica de Colombia, 18451930. Editorial Tercer Mundo, 1975.

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Capítulo 2

bre todo en maquinaria, pero también en bienes intermedios, particularmente para la construcción de ferrocarriles; las importaciones de víveres con las cuales el gobierno quería prevenir los efectos inflacionarios de la bonanza y por supuesto la maquinaria textil, igualmente se acrecentaron. De hecho, del crecimiento total de las importaciones entre 1924 y 1928, un 43.3 % es atribuible a mayores importaciones de metales y bienes de capital, un 22.1 % a textiles, un 15.5 % a alimentos, para una participación de estos rubros de 80.9 % del total de importaciones de estos años. El componente importado de la inversión bruta, por otra parte, llegó al 23.6 %, lo que muestra el efecto de la favorable situación del sector externo sobre la inversión y consiguientemente sobre el crecimiento económico. En cuanto al desarrollo industrial, el país hasta los años veinte se había caracterizado por un retraso relativo con respecto a los países grandes de América Latina. Todavía para 1925, la industria sólo representaba el 10 % del producto nacional; este retraso estaba asociado en buena parte a la escasez de recursos en moneda extranjera que impedía la dotación de maquinaria y equipo. La superación, al menos transitoria, de esta limitación permitió la realización de apreciables inversiones en el sector manufacturero, que aumentaron la capacidad productiva de la industria en más de un 50 %. Si bien esto no se reflejó de inmediato en la producción (la que creció un poco por debajo del 3 % anual entre 1925 y 1930), se fortaleció en todo caso el equipo básico que en los años siguientes contribuiría al aumento de la producción; entre 1920 y 1929, por otra parte, el número de establecimientos industriales pasa de 377 a 434, siendo especialmente importantes los sectores de bebidas y tabaco, en los cuales el número de establecimientos pasó de 25 a 39 y de 9 a 16 respectivamente. En la industria de transformación, los establecimientos pasaron de 29 a

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49, y en la industria pesada (metalúrgica y metalmecánica) de 20 a 32, lo que de algún modo demuestra un ligero grado de diversificación que comenzó a insinuarse desde entonces. Aunque el sector agropecuario no se vio directamente favorecido por el auge de las inversiones públicas (la participación del sector pasó de 0.42 % a 1.63 % en el total de gastos públicos de inversión entre 1926 y 1929), hay cuando menos dos hechos a destacar: de un lado, desde 1926 y gracias a la creación del Banco Agrícola Hipotecario y del Ministerio de Industria y Agricultura, creados en 1924, el sector pudo disponer de algunos recursos de crédito (no debe olvidarse que el Banco Agrícola absorbió 13.8 millones de pesos de endeudamiento en 1927 y 1928), además de una política encaminada a estimular el desarrollo técnico de la agricultura por la vía del suministro de maquinaria, semillas mejoradas e insumos. De otro lado, el impulso de las inversiones públicas y la demanda generada por ellas, además de las mejores condiciones del transporte inter-

General Diógenes A. Reyes, primer ministro de Industrias, nombrado el 2 de enero de 1924.

Sala de falcas para cocimiento de cervezas en la vieja fábrica de Bavaria, en Bogotá, 1924. A mediados de la década, la industria sólo representaba un 10% del producto nacional.

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Ilustración con el mapa de las zonas cafeteras, del libro "Colombia cafetera", de Diego Monsalve, 1926. La producción del grano aumentó en un 53% entre 1922 y 1929.

no, provocaron un estímulo a la producción agrícola, que en estos años parece haber crecido en algunos cultivos más rápido que la población. Fue especialmente acentuado el impacto en aquellos cultivos de consumo directo que no resultaron afectados por la libre importación de víveres de 1927. Así, entre 1925 y 1928, la producción de plátano se triplicó y la de maíz se multiplicó por veinte, mientras la de los cultivos como trigo, cebada, cacao o arroz retrocedió, notablemente afectada por las importaciones de víveres. Con todo, el aspecto más importante del crecimiento agrícola durante el decenio se refiere a la producción cafetera, que aumentó en un 53 % entre 1922 y 1929. Por otra parte, entre 1927 y 1932, la superficie cultivada pasó de 220.972 a 443.979 hectáreas, lo que representó un incremento total de 223.007 hectáreas en sólo cinco años. La mayor parte de estos incrementos se localizaron en Tolima (23.4 % del incremento total), en Caldas (18.6 %), Valle (15 %) y Antioquia (13.6 %), con algunos aumentos significativos en

Cundinamarca, Cauca, Santanderes y el Huila. De hecho, ya para estos años sería visible el desplazamiento del eje de la producción cafetera hacia Antioquia, Tolima y Caldas, que aportaron el 5.6 % del total de expansión del área cultivada en café y el 51.8 % del total de explotaciones incorporadas a la producción cafetera. Hasta aquí, hemos puesto el acento en aquellos factores que propiciaron el acelerado crecimiento económico de este período y la dinámica que adquirió en los diversos frentes de la actividad económica. En breve síntesis, el entrelazamiento de estos factores debe partir del reconocimiento de que, en las circunstancias de la economía a comienzos de los años veinte, sólo un factor autónomo como el endeudamiento podría producir el desbloqueo de las fuerzas económicas internas, y el aumento de los ingresos estatales, departamentales y municipales. Ello a su vez posibilitó la expansión de las inversiones públicas que juntamente con la mejora en el sector exportador, produjeron un impacto importante en la demanda interna, al tiempo que facilitaban las importaciones de equipo básico para los diversos sectores y mejoraban las condiciones del comercio interno, impulsando la producción y por tanto el crecimiento. El Estado Para la historia del país, sin embargo, la significación de este período va más allá de haber sido uno de los de más rápidos crecimientos o de haber preparado las bases de la industrialización posterior. Darío Mesa, refiriéndose al alcance del proceso desatado por la «prosperidad a debe», señala que ella «empezó a destrozar la organización colegial que tuvimos hasta entonces. Las viejas formas culturales quedaron convertidas en cenizas en los hornos de las fábricas y en las oficinas de los organismos financieros». Lo que primero empezó a modificarse fue el Estado, si no en su natu-

Capítulo 2

raleza, al menos sí en sus alcances respecto de la economía, adecuando sus instrumentos para la administración de la prosperidad y para la conducción de un proceso de modernización para el cual hasta entonces no estaba cabalmente preparado. Desde el comienzo mismo de la administración de Pedro Nel Ospina, iniciada el 7 de agosto de 1922, se insinuará un estilo de administración pública que el propio presidente Ospina definía en una fórmula precisa: «Colombia necesita un gerente» que se encargara de reorganizar las finanzas públicas, en franco deterioro, el sistema monetario y bancario, y, por sobre todo, la promoción del desarrollo económico desde el Estado. En julio de 1923 se expidió la ley 5, que creaba el Banco de la República, el que se encargaría inicialmente del reordenamiento del caótico sistema monetario, en el cual la más variada cantidad de documentos hacía las funciones de medios de pago sin que, por otra parte, hubiese un mecanismo que mediara en la regulación de los cambios exteriores, ni en la cantidad de dinero en circulación, ni en la regulación del crédito. La creación del Banco de la República representó el tránsito de la incertidumbre financiera tradicional a una organización monetaria y crediticia de perfiles estables mediante la cual se pudo adoptar una moneda única, el billete convertible, reglamentar el crédito y la circulación monetaria, vigilar el mercado cambiario, centralizar las reservas de oro de la nación, en fin, todo lo pertinente a las funciones de un Banco Central. Además, en la creación del banco se tuvieron en cuenta las recomendaciones de la misión financiera encabezada por Edwin Walter Kemmerer contratada por el gobierno en 1923, la cual propuso una reforma bancada en la que se reglamentaba el funcionamiento de los bancos comerciales, hipotecarios, agrícolas, ganaderos, prendarios, especializando a la banca en distintas funciones con las cuales se lograba una mejor financiación para los

63

distintos sectores. Por otra parte, la misión formuló una serie de recomendaciones que se reflejaron en la organización fiscal del Estado, en términos del manejo presupuestal y la administración, y recomendación de rentas, de los impuestos, la organización de la contabilidad nacional y la

El presidente Pedro Nel Ospina y el canciller Jorge Vélez (4° y 5° de la izquierda) durante un banquete a la misión Kemmerer en el Jockey Club, agosto, 1923.

Eduardo Santos y Edwin Kemmerer. La misión que presidió recomendó la fundación del Banco de la República, que significó "el tránsito de la incertidumbre financiera tradicional a una organización monetaria y crediticia de perfiles estables."

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José Ignacio Pérez, primer gerente del Banco de la República, creado por la ley 5 de julio de 1923.

creación del Departamento de Contrataría. Por otra parte, en 1924 se creó el Banco Agrícola Hipotecario con el objeto de impulsar la agricultura y servir como instrumento de canalización de crédito para este sector. Se creó además el Departamento Nacional de Provisiones y se iniciaron las gestiones para el establecimiento de los Almacenes Generales de depósito de café encargados de regularizar lo concerniente a compras, ventas y comercialización externa del grano. Adicionalmente, se reorganizó el Ministerio de Industria y Agricultura, y en 1926 se formularon las bases de un programa de fomento agrícola, como resultado del cual se establecieron algunas estaciones y granjas experimentales cuya actividad en investigación y difusión mostraría su importancia pocos años más tarde en diversos cultivos cuyo desarrollo fue ampliamente estimulado por los resultados de estas investigaciones. Del mismo modo, se amplió la intervención del Estado en el ámbito social y laboral mediante la creación en 1924 de la Oficina General del Trabajo, encargada de regular las relaciones entre el capital y el trabajo, y se expidieron varios decretos y leyes para ordenar los procesos de ocupación de tierras, de colonización y de baldíos, con lo cual se crearía un instrumento que, al menos parcialmente, serviría para afrontar los conflictos sociales que sobrevendrían como resultado de la expansión económica. No se trataba, pues, solamente de una mayor presencia del Estado en la economía del gasto público, sino de los comienzos de un orden institucional en el campo económico mediante el cual el Estado asumía nuevas funciones en el proceso de modernización del país. La inestabilidad y las transformaciones sociales Pero quizás el proceso más importante de estos años sea el impacto del propio

crecimiento económico sobre las estructuras agrarias que empezaron a resquebrajarse por la apertura de los mercados y la valorización de las tierras, hechos éstos que comenzaron a despertar un malestar rural que el país no había experimentado antes. Si bien la creación del Banco de la República había logrado regular la circulación monetaria, cuando se empezaron a recibir masivamente los préstamos externos, naturalmente se aumentaron las reservas del banco emisor y el medio circulante comenzó a crecer en forma desmedida. Entre 1923 y 1928 el dinero en circulación aumentó en 114 %, elevándose la capacidad de compra de los consumidores, que presionaron por una mayor demanda. Por otro lado, el alza de los salarios provocada en buena parte por el enganche de trabajadores para las obras públicas, así como las migraciones masivas del campo jalonadas también por las obras públicas, provocaron una mayor demanda por vivienda que valorizó las rentas urbanas al punto de que en Cundinamarca, entre 1923 y 1928, el valor de la propiedad raíz se aumentó en un 45.7 %. El aumento de la demanda por víveres más la valorización de la propiedad acabaron desatando un aumento generalizado de precios cuyo punto máximo se alcanzó en 1926-1927. Los costos de los bienes de subsistencia en las principales ciudades del país se incrementaron, en el lapso de dos años, entre 1924 y 1926, en un 30 %, magnitud inusual para la época, lo que se atribuyó por parte de los observadores de entonces a una incapacidad de la agricultura para responder al súbito aumento de la demanda. Mientras unos atribuían esta incapacidad al régimen territorial prevaleciente, caracterizado por el predominio del latifundio, el ausentismo de los propietarios y la baja productividad, otros la atribuyeron a la «escasez de brazos» que habían provocado las obras públicas al sustraer fuerza de trabajo de las actividades agrícolas provocando el au-

Capítulo 2

65

Anverso y reverso de los primeros billetes de 1,2 y 5 pesos emitidos por el Banco de la República el 20 de julio de 1923, convertibles, a su presentación, en oro amonedado o en giro sobre el exterior.

mento, según ellos, desmedido, de los salarios. En todo caso, el hecho visible es que la oferta de productos agropecuarios se había rezagado respecto de la demanda, haciendo subir los precios de los bienes de subsistencia, lo que obligó al gobierno a promulgar la llamada «ley de emergencia», mediante la cual se rebajaban los aranceles de aduanas sobre la importación de artículos alimenticios. Las importaciones, en efecto, se incrementaron notablemente, afectando a buena parte de la producción agrícola nacional. Con todo, lo verdaderamente significativo es que el debate sobre la ley de emergencia y la escasez de brazos ponía al descubierto la estructura de un régimen agrario incapaz de responder a las exigencias de la ampliación de los mercados. Es cierto que las obras públicas habían logrado absorber una parte no desdeñable de la mano de obra, pero también la notable expansión cafetera y el desarrollo manufacturero habían contribuido a la absorción de empleo.

Entre 1923 y 1925, los trece frentes de trabajo ferrocarrileros hasta entonces abiertos absorbieron cerca de veinte mil trabajadores. Alejandro López, por su parte, estima que hasta 1926 las obras públicas habían absorbido cerca de treinta y seis mil obreros, lo que representaba cerca del 2 % del total de población activa del país. Hugo López, por su parte, estima que de las 140.000 personas en que aumentó la fuerza de trabajo entre 1925 y 1928, el sector agropecuario absorbió el 42.4 %, la minería el 7.8 %, la manufactura el 10.8 %, la construcción el 12.2 % y el resto de los sectores (gobierno, comercio, transporte, etc.) el 26.4 %. Así, aunque la expansión del empleo urbano no debió tener directamente un impacto decisivo sobre la oferta de trabajo en la agricultura, produjo en todo caso un mercado alternativo de empleo suficientemente importante como para diferenciar los salarios urbano-rurales induciendo una presión alcista sobre estos últimos y desestabilizando, como se verá, las

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Diferencias de salarios por regiones y actividades Agricultura Región Antioquia Bolívar Bucaramanga Cúcuta Santa Marta Cauca(*) Valle

$ 0.30 0.80 0.60 0.40 1.50 0.50 0.60 (Cali)

-

Cuadro 4 Obras Públicas

$ 0.40 $ 0.70 1.50 1.00 0.80 0.60 0.90 1.50 0.80 0.72

-

$ 0.80 2.25 1.00 1.00

(*) Se promediaron los datos de 32 municipios. Fuente: Revista Nacional de Agricultura, abril de 1930, págs. 75, 76 y 77. Bejarano, El régimen agrario..., pág. 206.

relaciones de trabajo en el campo. Desde mediados del decenio anterior, los salarios urbanos se venían incrementando de manera sostenida. Entre 1914 y 1923, los salarios de los obreros de la construcción en Bogotá, por ejemplo, se duplican, y entre 1923 y 1929 aumentan en un 75 %. En la industria de transformación, los salarios de las obreras en Medellín experimentan, en el mismo período, un incremento del 60 %. Igual ocurre en los demás sectores de la economía, sin excluir, por supuesto, el sector agrícola. Por otra parte, las diferencias de salarios entre los sectores urbanos y rurales eran notorias. Aún para 1930, cuando ya se habían empezado a suspender algunas obras públicas y el desempleo se hacía manifiesto, la Revista Nacional de Agricultura anotaba las diferencias regionales y sectoriales en el salario diario (promedio) que se consignan en el cuadro 4. Los propietarios territoriales hicieron diversas propuestas encaminadas a limitar el alza y la diferenciación de los salarios, desde nivelar por lo bajo los de las obras públicas con los de la agricultura, hasta abrir las compuertas de la inmigración, pero el hecho es que, tal como lo planteaba Alejandro López, «los empresarios cafeteros ya no tienen a su disposición las grandes

masas de gente pobre a quienes empleaban, ocasional y únicamente, en tiempos de recolección, lo que significa que esas gentes han hallado un empleo permanente y lucrativo en otras labores. ¿Es esto acaso un mal para la sociedad? ¿O es que la sociedad ha de subordinar sus intereses a los de los empresarios?». En rigor, la creación de un mercado de trabajo alternativo había propiciado la movilización de los trabajadores hasta entonces atados a las haciendas mediante las más variadas formas de sujeción y explotación, desde el recurso a la policía para obligar a los trabajadores a cumplir los contratos de enganche, hasta la retención forzosa por las deudas a través de anticipos en dinero o en especie que los trabajadores contraían con los hacendados, o por la vía de las relaciones que el trabajador, en calidad de aparcero, agregado o arrendatario y aun en calidad de asalariado, mantenía con la hacienda y que lo ataban a ella. Tales eran los métodos de radicación forzosa de los trabajadores, que en 1927 se presentó al Congreso un proyecto de ley «sobre libre circulación de mano de obra» encaminado a garantizar la «absoluta libertad para el tránsito del trabajador que busca más altos salarios y mejores condiciones de vida», según

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Cuadro 5 Tierras cultivadas y tierras de pastos como porcentaje del área total, 1934 (Área total en miles de hectáreas) Departamento Cultivos Pastos Área total Antioquia Caldas Cundinamarca Valle Bolívar Tolima Santander Boyacá Magdalena Norte de Santander Nariño Cauca Huila Atlántico Meta Chocó Total

2.98 10.12 9.10 4.83 2.04 3.92 3.46 2.32 0.87 2.54 3.28 1.79 1.65 7.32 0.05 0.11

54.00 76.20 60.40 62.40 68.60 62.50 34.40 72.00 30.00 35.00 34.00 55.00 56.30 92.00 4.46 0.72

6.559.5 1.403.5 2.230.0 2.110.0 6.045.0 2.356.0 3.174.0 7.000.0 5.634.0 2.320.0 3.123.0 2.806.5 2.092.5 370.0 8.404.0 4.700.0

2.42

43.17

60.260.5

José Escorcia: Historia de Colombia, siglo XX, Bogotá, Editorial Presencia, 1978, pág. 105.

se expresaba en la exposición de motivos del mencionado proyecto. El régimen de haciendas que se sustentaba en la sujeción de la fuerza de trabajo por medio de relaciones opresivas con muy bajos niveles de remuneración en dinero o en especie, comenzó a debilitarse bajo el empuje de la mayor movilidad del trabajo. A ello se sumó un hecho aún más fundamental. El desarrollo de las obras públicas, la apertura de nuevos mercados, el sustancial incremento de la demanda de productos agrícolas y, por supuesto, la vinculación de las tierras a los centros de consumo, propiciaron un importante proceso de valorización de las tierras especialmente en áreas que, como Cundinamarca y Tolima, habían sido beneficiadas por los ferrocarriles. A ello se sumó la valorización de la cosecha cafetera gracias al aumento de

los precios internacionales del grano, lo que pondría la cuestión de la utilización económica del suelo en el centro de las discusiones sobre el problema agrario. En efecto, de aquellas valorizaciones de tierras y productos muy poco se beneficiaban las masas rurales, que ni se consideraban propietarias legítimas de la tierra, ni en la mayor parte de los casos podían sembrar en las parcelas el café, debiendo contentarse con productos de subsistencia. El régimen de haciendas, pues, excluía a los trabajadores de los beneficios del auge, lo que habría de provocar, por supuesto, la respuesta conflictiva de aquéllos. Es cierto que la mayor parte de las tierras del país estaban dedicadas a la ganadería extensiva. Todavía en 1934, el área dedicada a la cría de ganados era veinte veces mayor que la dedi-

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cada a la agricultura y el 43.17 % del área total se utilizaba en pastos frente al 2.42 % que se dedicaba a cultivos (véase cuadro 5). Con todo, Cundinamarca, según algunos cálculos, participaba con el 49.3 % del valor total de la producción agrícola para el mercado, y el 39.4 % del total del área dedicada a cultivos, siguiendo en orden de importancia, aunque de lejos, Antioquia y el Valle del Cauca. Por otra parte, aunque Cundinamarca apenas participaba, en 1927, con el 14.7 % del área cultivada en café y el 7.2 % de número de fincas dedicadas a su cultivo, éste se había desarrollado en el departamento sobre la base de la gran hacienda en la que predominaban los colonos a arrendatarios, a diferencia de lo que ocurrió en las zonas de colonización antioqueña, en las que predominaba la pequeña propiedad cafetera. Gran parte de aquellas haciendas, por otra parte, se habían levantado después de 1870 sobre la posesión de tierras baldías, desmontando el área mediante la utilización de colonos o arrendatarios, los cuales, una vez abierto el cultivo, ocupaban una pequeña parcela para cultivar café o productos para su propia supervivencia y la de la hacienda. Estas formas de constitución de las haciendas implicaban que los límites entre la propiedad privada y las tierras baldías pero ocupadas (la frontera jurídica y la frontera productiva, para utilizar los términos vigentes en este período) fueran extremadamente imprecisos, dando lugar a conflictos entre presuntos propietarios y colonos o arrendatarios, los cuales eran usualmente resueltos a favor de los hacendados, al amparo de una legislación que los favorecía por completo, o simplemente por la vía de la fuerza o ayudada por los códigos de policía. Sin embargo, la valorización de tierras y cultivos acentuó de manera notoria aquellos conflictos, que hasta comienzos de los años veinte eran más esporádicos. Aunque será después de 1929 cuan-

do estos conflictos adquieren características violentas, poniendo en cuestión la legitimidad de los títulos sobre la propiedad, desde 1924 comienzan a extenderse, sobre todo en Cundinamarca, conflictos en los que intervienen los arrendatarios buscando una mayor precisión en los contratos de arrendamiento, o la mejora de las condiciones de trabajo de las haciendas; pero lo que caracterizó estos conflictos después de 1925 fue la solicitud de los arrendatarios para sembrar café en sus propias parcelas. Entre 1925 y 1930 veinte haciendas de las más grandes de Cundinamarca debieron afrontar esta petición. Los propietarios, en efecto, habían establecido la prohibición a los arrendatarios de sembrar café, en razón, según ellos, de que, si lo permitían, se acrecentaría el valor de las mejoras que debían pagar a los arrendatarios, dado el carácter permanente del cultivo del café. Pero el hecho real era más bien que, una vez establecido el cultivo en la parcela, el arrendatario comenzaba a reclamar propiedad sobre ella, rehusándose a entregar su trabajo al hacendado. El arrendatario, por su parte, buscaba con estas peticiones no sólo participar en el proceso de valorización del café, bien cultivándolo o bien pagando el arrendamiento en dinero y no en especie, sino vincularse a la expansión general del mercado mediante la libertad de vender los productos de la parcela. Esta solicitud, en apariencia trivial, en realidad debilitaba en gran medida a la hacienda, pues ésta perdía control sobre una fuerza de trabajo que constituía precisamente el núcleo de la organización del régimen de haciendas: en efecto, el hecho de que la hacienda dependiera por entero de la fuerza de trabajo de los arrendatarios, admitiéndolos en calidad de tales como una manera de proveerse de trabajo permanente para las plantaciones de café, hacía inaceptable para los hacendados una petición que reduciría la fuerza de trabajo disponible, «pues el trabajador en las mismas épocas estaría desyerbando,

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podando su propio cafetal» alegaban los propietarios, y en las épocas de cosecha la situación sería aún más crítica, pues «los arrendatarios mismos serían entonces competidores en la consecución de trabajadores y se llevarían a trabajar a sus parcelas a los pocos que hoy, sin tener el carácter de arrendatarios, sirven en las haciendas como voluntarios, los que, evidentemente, con jornal igual, prefieran trabajar para sus amigos, los arrendatarios, que no para la hacienda». Habría que esperar el desenvolvimiento de la gran crisis de 1930 para que estos conflictos tomaran una orientación más generalizada y radical. Pero al menos durante este período y hasta 1928 estos conflictos obligaron a revisar la legislación sobre tierras y ampliar algunos de los derechos de los cultivadores. En 1923 se había presentado un proyecto de ley «sobre protección de los derechos de los cultivadores de tierras» y otro «sobre régimen agrario y colonización interior» que fueron insuficientes para regular los conflictos. El punto crítico de la legislación agraria surgió en 1926 mediante una sentencia dictada por la Corte Suprema, en virtud de la cual, toda persona que reclamara propiedad sobre un terreno estaba obligada, en caso de litigio, a exhibir el título original de traspaso de propiedad sobre un baldío nacional. «Prueba diabólica» se llamó a esta obligación, puesto que era prácticamente imposible para muchos propietarios presentarla. «Estas sentencias —indica Albert Hirschman— hicieron temblar los cimientos del orden establecido. Acuciados por las necesidades, los arrendatarios no fueron nada remisos para aprovechar la ventaja que esta providencia judicial les brindaba.» En Sumapaz, comenzaron a producirse invasiones de latifundios por colonos sin tierras. En otras regiones de Cundinamarca, la zona del norte del Valle del Cauca y en el Tolima se produjeron también invasiones y en muchos casos los arrendatarios y colonos comenzaron a negarse a pagar

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las obligaciones contraídas con la hacienda, alegando la propiedad de las parcelas. Este sería apenas el inicio del amplio malestar rural que se acentuaría desde 1929 y los años siguientes, obligando la expedición de la ley 200 de 1936 y rompiendo, en las regiones donde predominaba la hacienda cafetera, el orden de la sociedad rural tradicional. Visto ello en perspectiva, la emergencia de las nuevas condiciones económicas propiciadas en buena parte por la «prosperidad a debe», al tiempo que fue creando un conjunto de demandas sociales (rurales y urbanas, que se expresaron en el malestar rural pero también en la agitación obrera que tuvo su punto culminante en la huelga contra la United Fruit Company en la zona bananera en 1928), que para ser satisfechas requerían de cambios en la estructura política del Estado, fueron debilitando las bases políticas de la República Conservadora, renuente a asimilar los cambios. El proletariado urbano empezó manifestando su presencia en la vida política del país. Los diversos enfoques para responder al problema agrario y en particular las posturas frente a las reivindicaciones campesinas, comenzaron a producir deslindes entre los partidos, que poco a poco fueron preparando el advenimiento de la República Liberal. La crisis que comienza a sentirse en toda su magnitud desde 1929, no hará más que acelerar y precipitar aquellos procesos económicos, sociales y políticos que el decenio del veinte había venido incubando. De la crisis emergería un orden económico orientado hacia la industrialización, un Estado políticamente más abierto y modernizado en sus instituciones, pero sobre todo un orden social mucho más conflictivo que exigía la presencia de nuevas fuerzas políticas capaces de encauzar el clima de reformas que acomodaban al país a las nuevas circunstancias; serían estos elementos los que caracterizarían la vida nacional en el decenio siguiente.

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La práctica del despilfarro Conferencia del Dr. Alfonso López Pumarejo, pronunciada en el Teatro Municipal de Bogotá, el 9 de octubre de 1928 Con vuestro permiso, dedico esta conferencia al presidente de la República y a los ministros del Despacho Ejecutivo que, bajo las órdenes de él, están comprometiendo alegremente la estabilidad económica y fiscal del país. Vivimos una hora de imprevisto progreso económico, el cual creen nuestros gobernantes posible y conveniente dirigir con el criterio político de épocas ya entregadas al olvido. Aunque han cambiado favorablemente las condiciones generales de la vida nacional, perduran en la administración pública las prácticas dañadas que inició Núñez. Al fin y al cabo, el régimen actual no es sino la continuación del sistema y de los métodos que él impuso al país en 1886; y la autoridad política del presidente Abadía, el producto de cuarenta años de continuo ejercicio burocrático. Ignoro si alguna vez el interés común estuvo tan ausente como ahora de la mente de nuestros mandatarios; pero me parece indiscutible que durante los días más oscuros de la Regeneración jamás se buscó el pequeño provecho personal de los representantes del Estado a un mayor costo para el tesoro o con un mayor quebranto para las fuerzas vitales de nuestra democracia. La abundancia de recursos en que el gobierno se mueve, hale ofrecido múltiples oportunidades para refinar sus vicios tradicionales. Han surgido nuevas maneras de distribuir el favor oficial sin merecer la censura del liberalismo militante, del mismo que declaró en Ibagué la oposición franca, enérgica y constante a los gobiernos conservadores y llevó siemprevivas a la tumba del general

Benjamín Herrera en los primeros tres aniversarios de su muerte. La minoría del congreso colabora gozosamente con la mayoría en el derroche de los caudales públicos, sea que éstos provengan de impuestos o de empréstitos extranjeros. Las cámaras legislativas comparten con el poder ejecutivo la responsabilidad de iniciar o decretar gastos con un manifiesto criterio de conveniencia política, regionalista o personal, que ignora deliberadamente el interés colectivo. Y el país no piensa, no siente todavía, la urgencia de sustraerse a la acción destructora de sus legisladores y gobernantes, antes de que sobrevenga aquí una de aquellas catástrofes que determinan la disolución de una nacionalidad o la dejan sometida a la servidumbre económica o política de un poder extraño [...]. Veo venir un colapso que no será capaz de evitar ninguna presión que éste ejerza para contener el desorden del gobierno. El presidente Abadía Méndez parece condenado a abandonar el mando, de grado o por fuerza, como Reyes y Suárez. Cabe decir que la historia se repite. Otro movimiento de opinión, semejante al del 13 de marzo o al del año 21, hase hecho indispensable, en defensa de los intereses sociales; y vendrá, seguramente, a despecho del ejército del doctor Rengifo, como se desarrolló otra vez, indiferente a la amenaza de los fusiles de don Jorge Roa; y triunfará, del propio modo como alcanzó la victoria en 1909, después de que el general Vásquez Cobo hizo salir las ametralladoras de los cuarteles de San Agustín a intimidar a los habitantes de Bogotá. La República necesita protegerse contra

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el gobierno. No puede dejarse arruinar impasible [...] Durante la administración Ospina los gastos eran inferiores a las rentas: se cerraban los ejercicios fiscales con superávit. Ahora, bajo la presidencia del doctor Abadía Méndez, los gastos son, a la inversa, superiores a las rentas: hemos vuelto a ver aparecer el déficit, a pesar de que los impuestos y contribuciones nacionales traen un movimiento ascendente continuo, en exceso de las previsiones presupuestales. Ospina tenía la preocupación de impulsar el progreso material del país; el afán de construir ferrocarriles, carreteras y puentes para poner en movimiento la riqueza pública y privada; el interés patriótico de sentar las bases de nuestra grandeza económica, y con estos fines en mira puso orden en la administración y restableció el equilibrio fiscal. El crédito público, interno y externo, tuvo en él el más celoso guardián oficial de los últimos cuarenta años. Le faltó tiempo, colaboración y entusiasmo para acometer la reforma instruccionista, como emprendió la financiera, con ánimo resuelto para llevarla a cabo, a despecho de las resistencias del medio. O acaso aparecieron invencibles ante su imaginación los obstáculos de la autoridad eclesiástica y de los prejuicios político-religiosos de su propio partido a la extensión y modernización de la enseñanza popular. No hay duda de que pudo tener una visión más comprensiva de las necesidades del país y no careció, como otros gobernantes conservadores, de recursos adecuados para satisfacerlas. Pero ni sus más enconados enemigos han pretendido encontrar en él o en los colaboradores inmediatos que aprestigiaron la segunda época de su administración, el pequeño interés burocrático que sacrifica o pospone el interés colectivo para acomodar al pariente o al amigo en

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las casillas del presupuesto. Sobre todos los errores en que el presidente Ospina y sus últimos ministros hayan podido incurrir, se destaca el propósito de trabajar con eficacia y decisión, sin pereza ni contemporizaciones, por el bien común. No estaríamos esta tarde avizorando un grave y cercano trastorno en la marcha económica y fiscal del país, si el presidente Abadía Méndez no hubiese abandonado el camino por donde lo conducía su antecesor para entronizar nuevamente el desorden administrativo en provecho exclusivo de los servidores y amigos de la casa. Dijérase que al ser elegido presidente de la República anunció el advenimiento, no el fin, de un régimen de trapacería. El gobierno actual se resiente de este régimen. No tiene inspiraciones nacionales. Es un conglomerado de empleados de alta y baja categoría en quienes no alienta ningún deseo de más de seis pies de altura. No tenemos ahora una administración pública, propiamente entendida, sino un sistema para distribuir los fondos de la tesorería con pretextos más o menos legales. Gastar, gastar, gastar, es la consigna del poder ejecutivo [...] A mediados del año pasado, y todavía más, al inaugurarse la presente administración ejecutiva, el 7 de agosto de 1926, sobraban motivos para ser optimista. Tanto la situación económica y fiscal como sus perspectivas eran claramente favorables, fundamentalmente seguras. Nada parecía ocasionado a turbar la tranquilidad política. El país despertaba a una vida mejor. Todo el mundo tenía confianza en el porvenir. Las obras públicas nacionales se adelantaban sin que el gobierno contrajera nuevas deudas. Las rentas subían constantemente, sin que se crearan nuevos impuestos o se elevara la tarifa de los existentes. El desarrollo de nuestras

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riquezas naturales atraía fuertemente al capital extranjero. Se creía mucho más que ahora en la seriedad del gobierno. La incompetencia, el derroche, la abulia de los altos personajes no eran extensivos, contagiosos, endémicos, como en la actualidad. La opinión pública no se sentía sistemáticamente desairada. En las esferas oficiales existía más respeto por la masa contribuyente. Nadie hubiera sido osado a profetizar como probables, o posibles siquiera, los cambios tan perjudiciales como rápidos que hemos visto cumplirse en los veinticuatro meses pasados, bajo la activísima acción destructora del presidente Abadía Méndez y sus ministros. El panorama nacional está ahora cargado de sombras. Digan lo que quieran los usufructurarios de la prosperidad a debe que nos han proporcionado los empréstitos americanos, la República marcha con sus pasos contados a una crisis de intensidad sin precedentes en su historia; y es muy llegada la hora de desengañar a los ciudadanos que tienen por ciertas las informaciones oficiales acerca de nuestra situación económica y fiscal [...]. En 1927 se sintieron en Colombia con mucha intensidad, como en todos los países de Sur América, los efectos de la expansión financiera de los Estados Unidos. Los grandes bancos y banqueros de Nueva York entraron en competencia abierta para la compra de bonos de la nación, los departamentos, los municipios importantes y los bancos hipotecarios. Vino la época de las licitaciones públicas para vender bonos, como para comprar rieles, locomotoras y cemento. Se ofrecía dinero a largo plazo en condiciones cada vez mejores, como en otro tiempo se reducían las cotizaciones de los materiales de construcción, a medida que bajaba el precio del

hierro y del acero manufacturado en los Estados Unidos, Inglaterra, Bélgica, Francia y Alemania. Y así como los empleados del Ministerio de Obras Públicas se autosugestionaron en 1924 de que por gracia de su talento y diligencia las grandes naciones industriales habíanse visto obligadas a vender aquí sus productos en condiciones excepcionales, los ministros, gobernadores y alcaldes que negociaron empréstitos en los Estados Unidos el año pasado llegaron a persuadirse de que, merced a la habilidad personal de ellos, el crédito exterior de las entidades que tenían la fortuna de aprovechar sus servicios, había alcanzado un nivel extraordinariamente alto. A unos y a otros temo troncharles ilusiones muy caras consignando el hecho umversalmente conocido del abaratamiento del hierro y del acero en 1923 y 1924, y del dinero en 1926 y 1927. Rieles que vahan antes alrededor de $ 50 la tonelada en el puerto de embarque, bajaron a $ 35, sin distinción de países de destino; y bonos que se colocaban en Nueva York sobre una base de rendimiento de 8 por 100 o más, al iniciarse el movimiento de exportación de capitales norteamericanos al sur de Panamá, encontraron compradores después sobre una base de rendimiento de 7 por 100 anual, o menos. Detrás de la procesión de fabricantes vino la de los banqueros; pero ni la primera ni la segunda fueron provocadas u organizadas por nuestro genio administrativo: ambas fueron exteriorizaciones naturales del enorme desarrollo económico y político del pueblo yanqui. Y, naturalmente, a la hora de invadir estos mercados, los empresarios y financistas del Norte han preferido los países que ocupan mejor posición geográfica y tienen mayores riquezas que explotar. Dondequiera que han encontrado facilidades para desenvolver su ac-

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tividad, han acudido con su dinero en condiciones menos y menos onerosas y en cantidades más y más considerables, sin preocuparse demasiado por el espíritu más o menos democrático o dictatorial de los gobiernos. No parecen simpatizar menos con el general Juan Vicente Gómez que con el doctor Miguel Abadía Méndez [...] Ha surgido para los hombres que rondan en derredor de las cajas de la tesorería general de la República la necesidad apremiante de declarar identificados sus intereses personales y de círculo con los intereses comunes. La prosperidad a debe está creándole al país múltiples y complejos problemas que no saben cómo deben resolver nuestros gobernantes actuales. Durante tres o cuatro años creyeron que habiendo abundancia en las cajas oficiales sería facilísimo manejar bien los negocios públicos y conquistar para los mismos usufructuarios del poder la admiración del pueblo. Los empréstitos americanos prometían a nuestros burócratas profesionales la oportunidad de verse elevados definitivamente a la categoría de estadistas. Bello sueño de una noche de verano. La realidad principia a reclamar sus fueros con una rapidez imprevista y desconcertante. La incompetencia administrativa ha llegado a ser axiomática. Crece por momentos el desprestigio del poder ejecutivo. Se malgastan los empréstitos y las contribuciones públicas en el afán de complacer a las secciones, con la misma liberalidad con que se favorecen los allegados del presidente de la República y sus ministros; pero cunde, sin embargo, el descontento por todos los ámbitos del país. Ninguna inquietud inspira al gobierno el liberalismo oficial; pero se siente inseguro, amenazado por la revolución económica que está precipitando aquí el abuso del crédito exterior; y para cuando lle-

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gue la hora de la primera crisis, la cual perjudicará por parejo a los amigos y enemigos del régimen, las autoridades quieren estar investidas de facultades legales extraordinarias para reducir a prisión a María Cano e Ignacio Torres Giraldo y proclamar a todos los vientos que la propaganda comunista, apoyada directamente por el gobierno de Moscú, está socavando las bases de nuestra dichosa organización social. Entre tanto el presidente Abadía piensa que pueden ser insuficientes los cañones y el ejército del doctor Rengifo para garantizar la estabilidad del desenfadado nepotismo con que ha sorprendido a la nación entera, y por conducto de él solicita todos los años mayores apropiaciones para el Ministerio de Guerra, sin descuidar nunca el bienestar personal de sus familiares [...] La llamada teoría del despilfarro no fue enunciada por mí caprichosamente, como lo pensaron algunos escritores liberales, para desconcertar la opinión en un momento cualquiera. Fue enunciada cuando esos mismos escritores y los demás partidarios de la obra única pretendían por última vez que el esfuerzo del Estado debía concretarse a la construcción de las dos grandes líneas troncales del oriente y el occidente colombiano, por falta de capacidades fiscales para acometer y adelantar la construcción de varios ferrocarriles y carreteras simultáneamente. A esta múltiple actividad iba unida entonces la idea del despilfarro en las obras públicas. Se creía que al agotarse la indemnización americana, el gobierno volvería a verse en la situación desesperada de tiempos anteriores, en los que no pudo conseguir empréstitos extranjeros ni dispuso de rentas suficientes para atender al desarrollo de nuestras vías de comunicación. Era oportuno explicar que el país marchaba ya dentro de nuevas con-

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diciones económicas, más favorables, y que el cambio de circunstancias exigía un cambio de criterio para dirigirlo. Habíamos pasado de la economía del déficit a la del superávit con tan extraordinaria rapidez, que todo el mundo se resistía a abandonar sus ideas tradicionales, insistiendo en ver por todas partes los peligros de una inmediata reincidencia en las dificultades que entorpecieron la marcha de nuestra administración pública durante un siglo de estrecheces. Los que veíamos adelante días seguros de prosperidad, pasábamos por ilusos, capaces de comprometer al país en una loca aventura. Yo recuerdo todavía que al reducidísimo grupo de liberales civilistas que anunció la transformación que hemos presenciado desde 1921 y pidió que la política del partido liberal se orientase de acuerdo con las nuevas perspectivas nacionales, fue tachado de mil modos, atribuyéndole siempre móviles egoístas, interesados, innobles. Jamás fue más densa la incomprensión de un momento histórico. Golpeaba el progreso a nuestras puertas con insistencia y nos empeñábamos en darles la espalda a todas sus promesas. La actitud pesimista, arrogante y desconfiada, se erguía sobre la ignorancia y las inspiraciones pasionales para escuchar con desdén o con desprecio el mensaje de la nueva época. Los profetas de Ibagué habían esperado inútilmente durante cuatro años a que viniera el colapso de los gobiernos conservadores, por falta de fondos, y ahora era evidente que detrás de los dineros de la indemnización americana vendrían los empréstitos. Habían tenido cabal cumplimiento las predicciones de Villegas Restrepo cuando dijo que la reintegración liberal iniciada en 1921 sería el más estrepitoso fracaso político de los últimos tiempos. El partido conservador rechazaba discre-

tamente la colaboración liberal, ofrecida directa e indiscretamente por los jefes oficiales y soldados del disperso comando del general Herrera. Con Ospina volvió a sentirse seguro y fuerte, totalmente repuesto de los descalabros que sufriera por causa del mal gobierno de Suárez; y con Abadía Méndez creyó llegar, y llegó en los primeros meses de la presente administración ejecutiva, a un nuevo apogeo. Por fin había quedado lleno de elementos, bajo la dirección del más prestigioso de sus directores intelectuales y el más experimentado de sus estadistas. Si Laureano Gómez había inducido a Ospina a ser algo imprudente, aquí estaba el hombre que habría de corregir sus extravíos. No había que temer más improvisaciones. El método, el orden, la seriedad, la sabiduría volvían a la dirección de los destinos nacionales [...] Que habría, desde luego, cierto derroche, inevitable en las empresas de gran magnitud, agravado en este caso por nuestra deficientísima preparación para construir, administrar y ejercer una fiscalización eficaz sobre las que tenía a su cargo el gobierno; pero, que cinco, ocho o doce millones que llegara a representar por esta causa el mayor valor de las obras públicas quedaría ampliamente compensado por la ventaja de robustecer más pronto la unidad nacional, incorporando hasta las más apartadas regiones en la corriente del progreso económico que se extendía ya por las más pobladas. Yo no aconsejé el derroche como una de las bellas artes administrativas. No supuse que el despilfarro sistemático de los fondos comunes pudiera llegar a constituir una norma única de gobierno. No hubiera creído posible que a ciencia y paciencia de una numerosa y distinguida representación liberal en el Congreso el afán de Ospina para

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promover el desarrollo de los transportes quedase sustituido, a la vuelta de pocos meses, por el vehemente empeño de su sucesor en gastar locamente, sin ninguna solicitud aparente por el bien colectivo, las rentas ordinarias y extraordinarias. No pasó por mi imaginación que el incremento de todas éstas estuviera destinado a satisfacer los apetitos burocráticos de una familia y de un círculo político. No sospeché que la imprevisión y el desgreño oficiales asumieran en este cuatrienio proporciones sin precedentes en la historia de la Regeneración. Pero confieso que al enunciar la teoría del despilfarro comprendí que señalaba un camino de perdición para este régimen funesto, si en vez de aprovechar el enorme cúmulo de elementos de que disponíamos a principios de 1927 para asegurar el bienestar colectivo, nuestros gobernantes actuales trataban de acapararlos en provecho de sus amigos y de su partido. Mi intención fue revolucionaria: imponer una idea útil para el engrandecimiento patrio y que encerraba el castigo para el gobierno que de ella abusara. Ahora se me pregunta: ¿Cómo puede enderezarse el rumbo del país? ¿Cuáles son los remedios que usted aconseja para los males que aquejan a la administración pública? Debo contestar, desde luego, que no traigo ninguna fórmula capaz de producir el apetecible resultado de disipar como por encanto todas las sombras que mi visión atribulada descubre en el panorama de la vida colombiana. Ni creo que exista tal fórmula. Es una perogrullada que debe repetirse hasta el cansancio, que los desarreglos de un organismo nacional no se corrigen como ciertas alteraciones físicas del cuerpo humano, con productos farmacéuticos, tomados en limonada o agua de azúcar. Si existiera una far-

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macopea administrativa, yo distribuiría pastillas de idoneidad a todos los altos funcionarios públicos. Tengo que limitarme a recordaros, señoras y señores que estáis esperando en vano que salga de mis labios una nueva prescripción para vigorizar las fuerzas económicas, políticas y sociales de nuestra democracia, que hacen parte de vuestro conocimiento todas las reformas capitales que dividen la opinión de las agrupaciones políticas que ejercen el monopolio de legislar en Colombia. Os sabrá a pan viejo que yo mencione aquí en primer término la reforma electoral para establecer la verdad del sufragio popular, que es la verdad democrática, incorporando a la actividad política del país las nuevas corrientes que deseen buscar por las vías constitucionales una nueva distribución del poder económico y político: llámense republicanas o socialistas. Ya habéis oído decir muchas veces que la abolición de las aduanas interiores, ya sea nacionalizando las rentas departamentales de licores y tabaco, o uniformando las tarifas de los impuestos, es el primer requisito, requisito indispensable, de nuestra unidad económica. Si algo os habrán enseñado las cifras estadísticas [...] es, seguramente, la urgencia de restablecer pronto y bien la instrucción primaria obligatoria, y dar un vigoroso impulso a la secundaria. Hay que decidir a nuestros gobernantes y legisladores a reservar para escuelas, textos de enseñanzas y bibliotecas, los fondos que están malgastando en nuevos cuarteles y nuevos uniformes de parada. Otro acto legislativo que reclaman con ahínco los intereses generales, a fin de que la libertad popular no pueda ser sistemáticamente ignorada o desatendida por el poder ejecutivo, es la derogación del

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precepto constitucional que prohibe a las cámaras dar votos de aplauso o censura respecto de actos oficiales. Para moralizar y dar mayor eficacia a las labores legislativas se ha hecho indispensable un nuevo precepto constitucional que restrinja las funciones administrativas y judiciales para las cuales pueden elegir las cámaras y sus miembros, y limite los emolumentos que éstos puedan recibir del erario a cualquier título [...] El país necesita leyes y hombres heroicos, mas no para que los mismos gobernantes que están destruyéndole sus fuerzas económicas y chupándose sus recursos fiscales estrangulen las libertades públicas y establezcan con mano fuerte el

imperio del terror. Las necesita para cambiar el régimen pacíficamente, sin violencia; y los requiere para reemplazar a los hombres que han demostrado ya tantas veces la incapacidad definitiva para regir con acierto los destinos nacionales. Yo creo ingenuamente que el partido conservador caerá pronto, víctima de su incomprensión de las necesidades actuales de la República, y a despecho de las leyes que para su seguridad han ideado los caballeros de Colón. Como espectador interesado de esta estrategia, hago mil votos por que llegue a su término, sin comprometer ninguno de los intereses permanentes de la patria. He dicho.

Bibliografía La mejor fuente de estadísticas para este período es JOELLE DIOT: «Colombia económica», DANE, Boletín Nacional de Estadística, n.° 300, julio de 1976. Sobre el endeudamiento, véase JUAN JOSÉ ECHEVARRÍA: «La deuda externa colombiana entre los veintes y los treintas: algunas enseñanzas para el presente», revista Coyuntura económica, FEDESARROLLO, julio 1982. Para las inversiones públicas y el papel del Estado, BERNARDO TOVAR: La intervención económica del Estado en Colombia, 1914-1936, Banco Popular, 1984. En cuanto a los ferrocarriles, WiLLIAM P. Mc GREEVY: Historia económica de Colombia, 1845-1930, Bogotá, Ed. Tercer Mundo, 1975. El crecimiento económico, la inflación, etc., son examinados adecuadamente por HUGO LÓPEZ: «La inflación en Colombia en la década de los años veintes», en Cuadernos colombianos, n.° 5, Bogotá, 1975. Una buena síntesis del problema agrario en DARÍO FAJARDO: Haciendas, campesinos y políticas agrarias en Colombia, 1920-1980, Bogotá, Ed. La Oveja Negra, 1984. Para penetrantes opiniones de un observador de la época, ALEJANDRO LÓPEZ: Escritos escogidos, Bogotá, Colcultura, 1978. También, JESÚS ANTONIO BEJARANO: El régimen agrario de la economía exportadora a la economía industrial, Bogotá, Ed. La Carreta, 1979.

Capítulo 3

77

La gran crisis en Colombia: el período 1928-1933 Carlos Esteban Posada

E

l período comprendido entre mediados de 1928 y mediados de 1933 (fin del gobierno conservador de Miguel Abadía Méndez y primeros tres años del gobierno liberal de Enrique Olaya Herrera) enmarcó la crisis económica más grave y, por ende, más trascendental de Colombia en lo que va corrido del presente siglo. Durante esos cinco años el país padeció la secuencia de una recesión seguida por la crisis mundial. En efecto, desde mediados de 1928 y hasta septiembre de 1929 la economía acusó una recesión, a pesar del auge económico que se experimentaba, en términos generales, en la economía internacional. Y a continuación, entre octubre de 1929 y mediados de 1933, el país soportó de manera intensa la crisis mundial desatada en los Estados Unidos, ya en aquel entonces la primera potencia económica del orbe. La recesión inicial Como ya se sabe, la economía colombiana gozó de una fase de expansión notable entre 1922 y mediados de

1928, gracias a dos factores que jugaron el papel de motores y condiciones de auge: el aumento en los precios externos del café, principal producto de exportación, y un creciente flujo de crédito externo al sector público y a la banca (gráfico 1 y cuadros 1 y 2). En aquellos años, el grado de «apertura» de nuestra economía, medido por el peso de las importaciones en la oferta global, era relativamente alto (25 % aproximadamente), en tanto que las ventas de café conformaban la parte fundamental de las exportaciones (alrededor del 70 %) y, en consecuencia, eran un factor básico de la capacidad para importar. Los precios del grano en Nueva York, su principal mercado, habían alcanzado niveles altos a principios de 1928 tras un ascenso iniciado a mediados de 1921 y sólo interrumpido entre la última mitad de 1926 y los primeros meses de 1927. Así pues, el país dependía en alto grado de las ventas externas de café, y a comienzos de 1928 éste alcanzó la cotización máxima, 28 centavos de dólar la libra para la calidad Manizales, luego de haber «tocado fondo» en 14 centavos de dólar a fines de 1929. Conviene, además, tener presente que en aquellos tiempos, y hasta 1931,

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

78

el precio interno del café, lo pagado al productor por unidad vendida, era un reflejo bastante fiel del precio externo, descontando obviamente los márgenes de trilla, transporte, almacenamiento y comercialización y el impuesto a la exportación del grano (gráfico 1). Posteriormente, a lo largo de 1928 y hasta septiembre de 1929, el precio externo del café colombiano inició una declinación lenta, en consonancia con el acentuado desajuste entre la capacidad productiva y la demanda de café en el contexto mundial, pero su nivel medio se mantuvo en una cifra relativamente alta, 25 centavos de dólar la libra. De todas maneras, dicha declinación contribuyó a poner fin al período de auge de los años veinte.

Un factor más importante que el anterior en la génesis de la recesión inicial fue la significativa reducción del crédito externo a lo largo de 1928. Este crédito se conseguía de manera relativamente fácil mediante la emisión y colocación de bonos del sector público o de bancos colombianos en la bolsa de Nueva York, principalmente, gracias al auge del mercado financiero norteamericano. De esta manera, entre 1925 y 1928 el país recibió un poco más de ciento sesenta millones de dólares en préstamos de largo plazo, y con ellos financió diversos programas de obras públicas en los órdenes nacional, departamental y municipal, respaldó el otorgamiento de crédito bancario doméstico y logró hacer im-

Capítulo 3

79

Cuadro 1 Comercio exterior y flujos de capital. 1925-1939 (Cifras anuales promedio en millones de dólares corrientes) Flujo neto de capitales (incluyenPeríodo Valor total do la variación en de las Ingresos Valor de las reservas monetaexportaciones efectivos por ex- importaciones rias internacio(F.O.B.) portaciones (C.I.F.) nales) (2) (1) (3) (4) 1925-9

112.2

93.6

129.9

39.1

1930-4

80.6

64.2

50.0

-18.9

1935-9

94.2

76.5

86.7

12.3

(1) Incluyendo el valor de la producción de oro. (2) Excluye el 80 % de las exportaciones de petróleo, 60 % de las de oro y platino y 50 % de las de banano. Fuente: José Antonio Ocampo y Santiago Montenegro.

La deuda externa colombiana. 1923-1928 (Millones de dólares corrientes)

Año

Nacional

1923

21.0

1924

Departamental

Municipal Bancaria

Total*

Cuadro 2

Aumento anual

__

3.0

—

24.0

18.5

—

8.9

—

27.4

3.5

1925

17.3

2.9

9.7

—

29.9

2.4

1926

14.5

27.1

12.9

8.9

63.8

33.6

1927

37.3

40.9

17.3

31.4

126.9

63.4

1928

71.1

63.5

24.0

44.5

203.1

76.2

* Saldos en circulación de empréstitos externos a largo plazo. Fuente : José Alberto Pérez.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

80

El capitán Flanagan, director de la Andian National Corporation, cruzando el río Magdalena en 1927. Este personaje estuvo implicado en sobornos y escándalos del sector petrolero en momentos en que el gobierno Abadía Méndez y el Congreso declaraban la caducidad de las concesiones.

portaciones de bienes y servicios en magnitudes muy superiores a las de sus exportaciones (cuadro 1). Ahora bien, desde mediados de 1928 dos elementos se conjugaron para reducir drásticamente el crédito externo al país: de una parte, las autoridades monetarias de Estados Unidos intentaron refrenar el ímpetu especulativo del mercado financiero de Nueva York mediante alzas en las tasas de descuento de los bancos de la Reserva Federal (que conforman un sistema con características de banco central); de otra parte, en los círculos financieros de Wall Street comenzaba a mirarse con inquietud y recelo la po-

lítica del gobierno colombiano en materia de obras públicas, crédito externo para financiarlas y, según lo sugirió Alfonso Patiño Rosselli, las posiciones «nacionalistas» de la administración Abadía Méndez y del Parlamento reflejadas en la declaratoria de caducidad y en el debate sobre la inconstitucionalidad de las concesiones petroleras Barco y De Mares, respectivamente. Esos dos elementos impusieron reducciones bruscas y significativas en la cotización de los títulos de deuda colombianos en Nueva York (gráfico 2) y, en consecuencia, obligaron a suspender nuevas colocaciones de los mismos allí, como fue el caso de la suspensión de la oferta de cédulas del Banco Agrícola Hipotecario, en julio del año 1928. El resultado fue claro: el crédito externo comenzó a declinar. El monto recibido en 1929 fue muy inferior al obtenido en 1928 y prácticamente desapareció durante la crisis, en tanto que las erogaciones para servir la deuda externa continuaron ejecutándose hasta septiembre de 1931. Al reducirse progresivamente el flujo de crédito externo, la economía colombiana se adentró paulatinamente en la recesión por dos vías iniciales: la declinación del crédito bancario doméstico (como fue inmediato en el caso del Banco Agrícola Hipotecario) y el estancamiento de los mercados bursátiles de Bogotá y Medellín (cuadro 3 y gráfico 3). Más aún, la reducción del crédito externo generó la caída de las reservas monetarias internacionales del Banco de la República (cuadro 4), puesto que el país tuvo, hasta el fin del auge precedente y durante la recesión inicial, un déficit apreciable en su saldo entre exportaciones (descontando el grueso de las petroleras y buena parte de las bananeras y de las de oro y platino, que no daban lugar a compras de divisas por el Banco de la República, por ser de propiedad de compañías extranjeras) e importaciones de bienes y servicios, como es frecuente cuando el

Capítulo 3

motor principal del crecimiento económico de un país no es la exportación, o cuando sus importaciones tienen una alta sensibilidad ante el crecimiento de su ingreso. Y ése era el caso colombiano. A su turno, la caída de las reservas monetarias internacionales del Banco de la República, que posteriormente fue acelerada por el hundimiento de los precios externos del café y que sólo se suspendió a fines de 1931, impuso una disminución de la capacidad crediticia del Emisor y una contracción neta de moneda local en poder del público (cuadro 4), dada la existencia, hasta bien entrada la crisis, de un régimen monetario que ataba inexorablemente la emisión y el rescate de bi-

81

lletes del Banco de la República a su compra-venta de oro o de monedas sometidas sin restricción al patrón oro, como era el caso del dólar. Por lo demás, la reducción en los montos totales emitidos en billetes del Banco de la República, ya en aquel entonces el principal componente de las especies monetarias de curso legal en el país, tenía un efecto negativo sobre la actividad económica: reducía la «base» del crédito bancario, esto es, la capacidad de otorgamiento de crédito de la banca comercial. Lo anterior permite comprender, entonces, las razones que condujeron a transformar la «prosperidad a debe» en la recesión que antecedió a la crisis; una situación que en aquel entonces,

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

82

fines de 1928 y principios de 1929, denominaban en la prensa y en la Revista del Banco de la República «pesadez de los negocios», «quietud rayana en depresión» y «baja general de valores». La primera fase de la crisis Establecer con precisión una fecha para la iniciación de la crisis es tarea imposible, y sería inocua. La recesión del país fue agravándose a lo largo de 1929 hasta tal punto que diversos comentaristas de la época comenzaron a designar la coyuntura del país con el

nombre de crisis. De todas maneras, sí puede señalarse el mes de octubre de 1929 como un momento de iniciación de ésta, habida cuenta de algunos elementos acaecidos al iniciarse el último trimestre de ese año. A principios de octubre, el precio externo del café aceleró su caída ante los nuevos síntomas de una sobreproducción creciente y la acentuada desconfianza sobre la capacidad del Instituto de Defensa del Café de Brasil para defender las cotizaciones mediante su política de almacenamiento del grano. De otra parte, el derrumbe

Cuadro 3 Cartera y depósitos de la banca comercial. Junio de 1928-junio de 1933 (Miles de pesos corrientes) Saldo de préstamos comerciales*

Depósitos (exigibilidades y depósitos de ahorro)

Valor

índice

Valor

índice

Junio 1928

80.336

211

86.806

248

Diciembre 1928

95.427

250

101.308

289

Junio 1929

90.413

237

99.997

286

Diciembre 1929

83.498

219

91.147

260

Junio 1930

74.957

197

82.449

236

Diciembre 1930

74.623

196

81.232

232

Junio 1931

66.341

174

75.277

215

Diciembre 1931

55.354

145

61.259

175

Junio 1932

53.668

141

67.174

192

Diciembre 1932

48.125

126

67.812

194

Junio 1933

47.737

125

72.643

208

Fecha (fin de)

* Cartera descontable y no descontable en el Banco de la República. índices: 1924: 100. Fuente: Carlos Esteban Posad a La crisis del capitalismo mundial...», pág. 251.

Capítulo 3

de la bolsa de Nueva York en la segunda quincena de octubre (cuyos dos momentos más dramáticos se vivieron el jueves 24 y el martes 29) obligó a postergar las negociaciones que dicho instituto venía adelantando para obtener un crédito externo con el propósito de continuar financiando su política de «valorización» del grano. Por supuesto, este último incidente también reforzó la declinación de las cotizaciones, y ya para diciembre de 1929 la calidad «Manizales» se transaba en Nueva York en 16.59 centavos de dólar por libra, tras una reducción de 33 % en su precio con respecto al nivel alcanzado en diciembre del año anterior (24.65 centavos de dólar por libra). En el interior del país, los pre-

83

cios al productor reflejaron el movimiento depresivo externo, cayendo el precio de la carga (125 kilogramos) de café «Pergamino» en Girardot hasta $ 21 en diciembre de 1929, en tanto que un año atrás en diciembre de 1928 se cotizaba en $ 45. Las repercusiones del hundimiento del mercado financiero de Nueva York sobre la economía colombiana no se limitaron al ámbito cafetero. Se acentuó aún más la baja de las cotizaciones de los bonos y cédulas colombianos que se habían colocado en momentos más propicios, ante lo cual tuvo que suspenderse la captación, ya de por sí magra y declinante, de créditos para los sectores público y bancario del país.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

84

Cuadro 4 Reservas de oro del Banco de la República y medios de pago. 1924-1935 (Miles de pesos corrientes) Medios de pago*

Reservas Fecha (fin de)

Valor

Variación (%)

Valor

Variación (%)

1924

23.173

—

57.574

—

1925

36.272

56.5

73.268

27.3

1926

42.973

18.5

89.929

22.7

1927

44.222

2.9

94.503

5.1

1928

64.658

46.2

110.557

17.0

1929

37.748

- 41.6

80.936

-26.8

1930

27.416

-27.4

64.213

-20.7

1931

13.778

- 49.7

56.860

-11.5

1932

17.171

24.6

68.164

19.9

1933

16.762

-2.4

84.606

24.1

1934

16.143

-3.7

100.673

19.0

1935

32.222

99.6

103.191

2.5

* Especies monetarias fuera de bancos y depósitos de particulares en cuentas corrientes. Fuente: Alfonso Patiño, La properidad a debe..., págs. 691-692.

Los sucesos anteriores bastaron para generar un «giro brusco» y una depresión cargada de incertidumbre y desconfianza, es decir, una crisis, en las actividades financieras, bursátiles y de compra-venta de propiedad raíz en las principales ciudades de Colombia (gráficos 3 y 4). Las obras públicas se suspendieron en su casi totalidad ante el agotamiento de su financiación externa; aquella parte de la demanda interna por bienes y servicios mercantiles que dependía de los ingresos monetarios de los cafeteros se deprimió aún más; la contracción crediticia, tan-

to la causada directamente por la desaparición de los préstamos extranjeros como la generada por la reducción de las reservas internacionales y de los billetes emitidos del Banco de la República, se hizo más aguda y todo ello produjo nuevas oleadas de disminución de la demanda monetaria global (cuadro 5). Las primeras manifestaciones de desempleo urbano importante y creciente se conocieron a fines de 1929 y el mismo fenómeno contribuyó en alguna medida a la declinación del mercado interno.

Capítulo 3

Así como la recesión previa a la crisis dio fin a la inflación de la fase de prosperidad, la contracción de la demanda monetaria y la caída del precio del café terminaron por desatar una reducción generalizada y continua de los precios nominales de los bienes y servicios (incluyendo alquileres de viviendas) y de la propiedad raíz, de los salarios nominales y de la cotización de las acciones, es decir, una deflación total que perduró hasta fines de 1932 (cuadros 6 y 7). Por supuesto, la deflación tuvo otras causas, tales como la reducción de los precios internacionales de las importaciones (cuadro 8) o la revisión

85

continua de las expectativas sobre el futuro ritmo de la deflación. No obstante, sí parece indudable que las exigencias de precios y remuneraciones nominales de quienes ofrecían bienes y servicios en el mercado interno se «ablandaron» ante las caídas de la demanda y del empleo, o, para decirlo en términos de los economistas, los precios exigidos por los «oferentes» se mostraron sensibles y, entonces, bajaron ante la reducción de las demandas por los distintos bienes y servicios. Desgraciadamente, la disminución de los precios no atenuó la baja de la demanda efectiva por bienes y servicios y, por ende, la caída de la activi-

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

86

Cuadro 5 La crisis en la economía monetaria (período e intensidad). 1928-1933 Canje de cheques

Período Primer semestre Segundo semestre Primer semestre Segundo semestre Primer semestre Segundo semestre Primer semestre Segundo semestre Primer semestre Segundo semestre Primer semestre Segundo semestre

1928 1928 1929 1929 1930 1930 1931 1931 1932 1932 1933 1933

Valor nominal (1)

Valor real (2)

índice del valor real

336.983,8 366.612,8 334.576,2 266.351,6 187.531,4 163.196,2 154.849,5 129.361,4 127.314,4 139.508,3 155.691,0 207.065,1

930.894,5 1.012.742,5 1.029.465,2 819.543,4 726.865,9 632.543,4 744.468,8 621.929,8 727.519,9 797.190,3 864.950,0 1.150.361,6

100.0 108.8 110.6 88.0 78.1 68.0 80.0 66.8 78.2 85.6 92.9 123.6

(1) Miles de pesos corrientes; canje en las oficinas del Banco de la República de Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Manizales y Medellín. Fuente: Carlos Esteban Posada. (2) Miles de pesos de 1950; valor nominal deflactado por el deflactor implícito del PIB del año correspondiente, estimado por la CEPAL (1950: 100.0). Fuente: CEPAL. Nota: El valor real del canje de cheques es un indicador aproximado del ejercicio del poder de compra real en la esfera monetaria de la economía. Incluye, sin embargo, el valor de las transacciones financieras y transferencias de ingreso. De todas maneras este indicador da una mejor idea de la secuencia auge-crisis-recuperación en la economía monetaria que las cifras estimadas por la CEPAL del PIB, pues éstas no permiten apreciar, a nuestro juicio, la gravedad de la crisis en las ciudades y en las actividades agrícolas y mineras monetizadas.

dad económica y del empleo, habida cuenta de un importante efecto negativo que produjo la misma deflación sobre la demanda monetaria, a saber: el agravamiento drástico de las deudas interna y externa desde fines de 1929 y hasta fines de 1931, cuando el país inició el proceso de la «moratoria» de deudas que culminó en 1933 para la externa, y en 1935 para las internas.

La creciente incertidumbre sobre la situación económica, los temores de iliquidez y el avance de las insolvencias y de la cartera morosa de los bancos condujeron a que los banqueros adoptaran actitudes sumamente prudentes (excesivamente prudentes, a juicio de Esteban Jaramillo, un lúcido ministro de Hacienda de la época) en lo que hacía referencia a sus reservas

Capítulo 3

87

Manifestación de la crisis: marcha de obreros desempleados en Bogotá, enero 1932.

y préstamos. En consecuencia, el crédito bancario se redujo hasta mediados de 1932 más de lo que hubiese exigido la contracción de la capacidad bancada para otorgarlo (cuadro 3), con la consecuencia de agravar aún más la iliquidez de los particulares, la caída de la demanda por bienes y servicios, la disminución de los precios y remuneraciones nominales y la contracción del dinero local en poder del público. El estancamiento de la actividad económica y del ingreso real y su posterior caída fueron las principales causas de la depresión de las importaciones reales de bienes y servicios a lo largo del cuatrienio 1929-1932. No bastó, pues, con la caída general de los precios de los bienes importados, así que las cantidades importadas de bienes de consumo, insumos y bienes de capital se redujeron, pero, en promedio, con una intensidad mayor que la soportada por el ingreso real del país. Al caer de manera drástica el valor de las importaciones se generó, desde

1930 y hasta el fin de la crisis, un exceso en el valor de las exportaciones sobre las importaciones (cuadro 1); empero, este superávit fue demasiado pequeño para neutralizar el drenaje de reservas internacionales del Banco de la República por cuenta del servicio de la deuda externa y de las remesas de

"Tan solo espectadora", caricatura de Colombia a propósito de la Conferencia Latinoamericana sobre empréstitos externos y crisis económica en 1929.

88

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 6

Inflación y deflación. 1923-1940 Precios de alimentos (1)

Año

1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940

índice

Tasa de variación (%)

102.5 110.8 113.5 133.5 125.1 125.6 125.1 99.2 85.8 65.8 69.1 95.9 100.0 106.0 109.5 123.2 132.0 124.6

8.1 2.4 17.6 -6.3 0.4 -20.7 -13.5 -23.3 5.0 38.8 4.3 6.0 3.3 12.5 7.1 -5.6

Precios de la producción final (2) índice

Tasa de variación (%)

29.8 33.7 32.5 36.2 32.5 25.8 20.8 17.5 18.0 25.0 25.9 27.4 28.2 31.7 32.8 33.3

13.1 -3.6 11.4 -10.2 -20.6 -19.4 -15.9 2.9 38.9 3.6 5.8 2.9 12.4 3.5 1.5

(1) Precios al por mayor, cuatro grandes ciudades; 1935: 100.0. Fuente: Ocampo y Montenegro. (2) Deflactor implícito del PIB, estimado por la CEPAL; 1950: 100.0. Fuente: CEPAL.

utilidades y transferencias de capitales. Sólo a partir de 1932, y como resultado de las medidas de control de cambios y deuda externa y, secundariamente, del aumento de la producción de oro, pudo lograrse que el superávit de la balanza comercial compensase las ya restringidas salidas de capital y suspenderse, en consecuencia, la caída continua de las reservas del Emisor.

De la defensa de la moneda sana a la nueva política económica Desde antes de la recesión final y hasta fines de 1930, ya bien avanzada la crisis, la política económica, en sus tres esferas básicas: fiscal, monetaria y aduanera o de comercio exterior, estuvo dominada por un esquema librecambista que no contribuyó en ma-

Capítulo 3 89

Mina de oro en Antioquia, durante los años 20.

nera alguna a evitar lo peor. Más aún, durante el primer semestre de 1931 las primeras medidas que el Estado adoptó en materia económica se alejaron tan poco del mencionado esquema que no podríamos intentar una explicación de la vigencia de éste hasta fines de 1930 o principios de 1931, en términos de una concepción ideológica del gobierno conservador de Miguel Abadía Méndez (7 de agosto de 1926 - 7 de agosto de 1930) sobre lo económico, diferente de aquella que exhibió el gobierno liberal de Enrique Olaya Herrera (7 de agosto de 1930 7 de agosto de 1934) durante el primer año de su gestión. Más bien podría decirse que el abandono del viejo esquema en el gobierno de Olaya Herrera fue motivado por las circunstancias, sin la orientación previa de una nueva forma de concebir las funciones y responsabilidades del Estado en el ámbito económico. Por el contrario, las transformaciones de la ideología económica del grupo gobernante y la influencia ascendente de los heterodoxos sobre aquellos que sostenían las riendas de la política económica fue un fruto rezagado de la expedición reiterada y cada vez más frecuente de medidas gubernamentales y actos legislativos contrarios al antiguo régi-

men librecambista. Un examen general del «ciclo» de la política económica que se vivió entonces permitirá verificar las afirmaciones y entender la dinámica de la gran crisis. El viejo esquema ortodoxo, librecambista, se resumía en un principio central: la política de laissez faire o la ausencia de intervención del Estado en el campo económico. Por supuesto, jamás el país ha vivido épocas de total «leseferismo». Empero, el cuatrienio 1927-1930 fue una época de acercamiento a semejante ideal, que podríamos denominar ortodoxa sin cometer un grave error. En efecto, en la esfera del comercio exterior, dicho cuatrienio se inauguró con la llamada «Ley de Emergencia» o, mejor dicho, con un decreto gubernamental expedido en junio de 1927, al amparo de una ley de 1926, en virtud del cual se estableció una reducción del arancel para la importación de alimentos con el fin de contrarrestar el aumento del «costo de vida». Con posterioridad a esa fecha y hasta el fin de 1930, puede afirmarse que no hubo modificaciones significativas en el grado de libertad (relativa, por supuesto) que el Estado permitió al sector privado, mediante la fijación de aranceles, para realizar el comercio de

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90

oferta local y frenar la pérdida de divisas del Banco de la República. Meses después el Congreso, considerando insuficientes las medidas anteriores, aprobó la ley 99 (septiembre de 1931) de espíritu marcadamente proteccionista. En virtud de ésta, el gobierno adoptó tres decretos de elevación sustancial de los aranceles. Con ellos el país se adentró en una etapa de proteccionismo radical. La política fiscal, esto es, el conjunto de medidas sobre ingresos y gastos públicos, no se ajustó al «ideal ortodoxo» de las «finanzas sanas» durante

Esteban Jaramillo, ministro de Hacienda, y Francisco J. Chaux, ministro de Industrias y Trabajo: ellos enfrentaron la crisis en la transición entre la hegemonía conservadora v la liberal, en 1930.

Cuadro 7 El salario nominal. 1923-1933

importaciones. En cuanto a exportaciones, sobra decir que el laissez faire reinó a plenitud durante el cuatrienio ortodoxo. Las primeras medidas que iniciaron el alejamiento de la etapa ortodoxa, en materia de importaciones, fueron tímidas. Las leyes 4 del 8 de enero y 62 del 14 de mayo de 1931 elevaron ligeramente, con más vigor la segunda que la primera, el grado de protección arancelaria a las producciones agrícola e industrial. Con ello se buscaba un doble fin: amortiguar los efectos de la depresión de la demanda sobre la

Año

Salario nominal*

1923

100.0

1924

109.0

1925

114.0

1926

123.0

1927

151.0

1928

173.0

1929

165.0

1930

146.0

1931

115.0

1932

98.0

1933

111.0

(*) índice de salarios promedios de obreras en fábricas de textiles, cigarrillos, tabacos y trilladoras de cate de Medellín; 1923: 100. Fuente: Urrutia, Miguel, y Mario Arrubla: Compendio de estadísticas históricas de Colombia; Universidad Nacional, Bogotá, 1970.

Capítulo 3

91

Cuadro 8 Precios externos de las importaciones colombianas 1923-1940 (índice de precios 1925-9: 100) Año índice

Tasa de variación (%)

1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940

108.9 106.1 106.7 100.4 97.1 98.5 97.6 87.1 72.0 63.8 69.6 77.7 79.3 80.2 86.9 81.5 80.4 83.0

-2.6 0.6 -5.9 -3.3 1.4 -0.9 -10.8 -17.3 -11.4 9.1 11.6 2.1 1.1 8.4 -6.2 -1.3 3.2

Fuente Ocampo y Montenegro.

el período de expansión económica corrido entre 1923 y 1928 por una razón simple: el creciente flujo de crédito externo al sector público permitió el desarrollo notable de la «inversión» pública (en los bancos de la República y Agrícola Hipotecario, en ferrocarriles, carreteras y obras urbanas) en los niveles nacional, departamental y municipal. El déficit fiscal conjunto del sector público, entendido como la diferencia entre sus ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento e inver-

sión, sin incluir el servicio de la deuda, fue, sin duda, creciente hasta finales de 1928 y actuó como uno de los motores de la prosperidad de los años 1922-1928 (cuadro 9). El retorno a la ortodoxia en materia de hacienda pública lo vivió el país entre principios de 1929 y fines de 1931. Al agotarse el crédito externo, el gobierno nacional y aquellos gobiernos departamentales y municipales dependientes del crédito externo, tanto en la segunda mitad de la administración

"Se acabaron los corderos", caricatura de Gómez Leal-, septiembre de 1931, con Enrique Olaya Herrera y el ministro de Hacienda Jesús M.. Marulanda como personajes, en la que se pide una moratoria de la deuda externa ante la crisis.

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Las finanzas de la nación. 1926-1936 (miles de pesos corrientes)

Cuadro 9

Año

Superávit o Ingresos Gastos excluyendo déficit (—) fiscal corrientes servicio deuda (3) = (1) - (2) (1) (2)

1926

60.648,9

61.110,4

-461,5

1927

63.392,5

78.362,8

-14.970,3

1928

75.514,3

107.370,0

-31.855,7

1929

75.238,9

73.307,9

1.931,0

1930

49.358,0

51.259,1

-1.901,1

1931

43.694,1

42.464,5

1.229,6

1932

41.467,2

34.407,2

7.060,0

1933

49.662,8

55.986,1

-6.323,3

1934

63.563,8

61.583,7

1.980,1

1935

72.259,5

57.725,3

14.534,2

1936

85.075,2

66.210,7

18.864,5

Fuente: Ocampo y Montenegro.

Abadía Méndez como en el primer año del gobierno de Olaya Herrera, redujeron abruptamente o suspendieron los programas de obras públicas y lograron alguna disminución de los gastos de funcionamiento (cuadro 9). Un factor adicional que condujo a la reducción del gasto público, aunque de importancia relativamente menor a la que tuvo el agotamiento del crédito externo, fue la disminución de los ingresos ordinarios públicos. En aquellos tiempos la participación de la renta de aduanas en los recursos ordinarios de la nación era bastante alta, más del 40 %. Con la crisis, la contracción de las actividades de importación y exportación fue especialmente intensa y, como consecuencia, dicha renta sufrió un verdadero colapso. Adicionalmente, los demás rubros del recaudo público se redujeron en sus magnitudes. La caída de los ingresos ordinarios

reprodujo el déficit en las finanzas públicas en 1929 y 1930, a pesar de que la política fiscal, tanto en los hechos como en los discursos y escritos, había girado hacia la ortodoxia. Pero el déficit se había transformado. Ya no era un déficit fiscal autónomo, «de pleno empleo», sino un déficit de tesorería inducido por la depresión. Más aún, la política de las «finanzas sanas» logró generar, para empeoramiento de la situación del país, un superávit fiscal en 1931 y 1932. A finales de 1931 el gobierno nacional inició un viraje tímido hacia la heterodoxia en materia de hacienda pública. El viraje consistió, básicamente, en reanimar, aunque en escala pequeña, la inversión pública (aportes de capital de la nación para la creación de la Caja Agraria y la Caja Colombiana de Ahorros y realización de un «modesto plan de obras públicas») con base en el crédito otorgado por el Banco de la República y con el fin de estimular la actividad económica. Diversos sectores de la opinión pública y el mismo Congreso ya venían haciendo eco, y con fuerza creciente, de las voces que exigían una acción estatal antidepresiva; por lo demás, el giro dado en materia de política monetaria en el segundo semestre de 1931 facilitó la consecución del crédito del Emisor para el gobierno. De todas maneras, el gasto público nominal decreció hasta fines de 1932 y su posterior reanimación no parece haber sido tan intensa, ni siquiera con ocasión del conflicto colombo-peruano (septiembre 1932 - junio 1934) como para darle el mérito de la recuperación económica iniciada entre la segunda mitad de 1932 y la primera de 1933. El eje de la política económica del quinquenio que transcurrió entre la segunda mitad de 1928 y la primera de 1933 fue el manejo monetario. Manejo monetario en la acepción amplia del término: manejo bancario, reserva de oro y divisas, tipo de cambio, cartera y depósitos bancarios, compraventa de oro y divisas, emisión, y redención de billetes del banco central.

Capítulo 3

Como asunto que ahora parece anacrónico, pero de alguna importancia en aquellos tiempos, la política monetaria no era definida por el Estado. La junta directiva del Banco de la República era el organismo rector de la moneda, salvo en lo que se refería a transformaciones sustanciales del orden monetario, que exigían cambios en las leyes y decretos de la República. Y dicha junta estuvo integrada hasta 1931 por representantes de los accionistas privados (bancos privados nacionales y extranjeros, principalmente), quienes conformaban el grupo mayoritario en ella, y por representantes del gobierno, gracias a la propiedad estatal de parte de las acciones del banco. En 1931 se reformó la junta, pero para dar cabida a dos representantes más del sector privado: uno de la Federación Nacional de Cafeteros y otro de las cámaras de comercio y la Sociedad de Agricultores. Desde el comienzo del funcionamiento del Banco de la República, en julio de 1923, y hasta fines de 1930, la política monetaria fue estrictamente de corte clásico: aplicación impecable de la ortodoxia y sujeción estricta al patrón oro. Lo anterior consistía, en lo esencial, en hacer cosas muy simples: operar con reglas mecánicas, mediante un tipo de cambio único y fijo, para la creación y destrucción de billetes nominados en moneda local; otorgar crédito del Banco de la República al gobierno y a los bancos accionistas (prácticamente todos los bancos comerciales) en sumas limitadas por el principio del respaldo en oro de los pasivos monetarios del Emisor; establecer las tasas de interés cobradas por éste a los bancos comerciales (la tasa de redescuento) y al gobierno en función de las tasas externas para defender sus existencias de oro y divisas y, finalmente, modificar de manera leve y esporádica el tipo de cambio en el entorno de la «tasa de paridad intrínseca» (la relación entre el peso y el dólar, que se deducía de las equivalencias en oro de ambas monedas, y que era de 1.0275

93

peso/dólar al comienzo de la crisis) cuando la necesidad de remitir oro desde o hacia el exterior generaba costos de transporte que había de trasladar el banco a los compradores o a los vendedores de oro y divisas. Esas cosas simples garantizaban la defensa de la «moneda sana», la existencia de un peso «tan bueno como el oro», al menos así se suponía. El régimen no impidió, obviamente, la inflación del período 1923-1928, aunque debe reconocerse que no fue alta (cuadro 6), máxime si se tiene en cuenta que la tasa de crecimiento anual del

Cartel de propaganda de los Bonos de Empréstito Patriótico, emitidos para ayudar a financiar la guerra con el Perú.

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"Colombia y los empréstitos", caricatura de Roa publicada por "Fantoches".

producto de esa etapa de prosperidad fue una de las mayores del país en este siglo. Ni tampoco impidió, todo lo contrario, la deflación siguiente. Pero el recuerdo de las hiperinflaciones de las épocas del «papel moneda de curso forzoso» y los intereses creados alrededor del funcionamiento del sistema monetario bajo los preceptos clásicos, bastaron para sostenerlo en pie hasta bien avanzada la depresión. Así pues, en marzo de 1929 la junta directiva del Banco de la República elevó su tasa de redescuento al 8 % anual (que estaba en 7 % desde mediados de 1924) y elevó a 1.0350 pesos por dólar el tipo de cambio para venta de divisas (estando el promedio en 1928 en 1.0212 pesos/dólar) con el fin de defender las reservas metálicas del Emisor y trasladar a los compradores de divisas el gold point de la exporta-

ción de oro monetario que debía efectuar el banco. Posteriormente, en el mes de octubre del año 1929, tras un breve retorno de la tasa de redescuento al 7 %, se reanudó el intento de evitar la disminución de las reservas monetarias internacionales del Emisor mediante el aumento de su tasa de descuento a los bancos accionistas al 8 % y luego, en noviembre del mismo ano, al 9 %; esta tasa fue la máxima alcanzada para este tipo de operaciones y perduró hasta mayo de 1930. La consecuencia inmediata de tal política para el país fue obvia: se reforzó la «escasez y carestía» del crédito bancario y extra-bancario. Así, en el primer semestre de 1930 las tasas de interés nominales para préstamos entre particulares llegaron a ubicarse en un rango comprendido entre el 15 % y el 24 % anual; con una tasa de deflación de aproximadamente 20 % anual para dicho período, aquellos créditos equivalían a tasas de interés reales que oscilaban entre 35 % y 44 % anual; cifras que, sin duda, han batido cualquier otro registro de la historia colombiana del siglo actual y que contribuyen a explicar el colapso de la actividad constructora entre 1929 y 1932 (cuadro 10). A partir de mayo de 1930 y durante la primera mitad de 1931, la política monetaria se suavizó ligeramente, pero sin salirse del esquema clásico, dadas la gravedad de la crisis interna y la pérdida de velocidad que se observó en la caída, de las reservas internacionales del banco central; así, en mayo de 1930 la tasa de redescuento ordinario cayó al 8 % y en septiembre del mismo año al 7 %, y la aplicada a operaciones de descuento de bonos con prenda agraria (emitidos por los Almacenes de Depósito de la Federación Nacional de Cafeteros, creados en noviembre de 1929) cayó en esos dos meses al 7 %, primero, y al 6 % después. De todas maneras, las tasas externas estaban cayendo también. Adicionalmente, en diciembre de 1930 la junta directiva del Emisor lo

Capítulo 3

autorizó a realizar préstamos a los bancos comerciales y al público con prenda en bonos del gobierno y a comprar (y vender) estos bonos en operaciones de mercado abierto, todo ello hasta por una suma equivalente al 15 % de su capital pagado y reservas, e independientemente del cupo de crédito asignado al gobierno. La medida anterior fue posible gracias a la aprobación por el Congreso de la ley 73 de 1930, mediante la cual se amplió la capacidad global de crédito del banco central al rebajar su encaje legal (exigencia jurídica de conservar oro en bóvedas y en depósitos a la vista en el exterior) del 60 % al 50 % de sus billetes «en circulación» y depósitos monetarios. Durante el primer semestre de 1931 el Congreso aprobó, en sesiones extras, dos leyes que se constituyeron en nuevos aportes al ablandamiento de la otrora férrea y depresiva política monetaria, a saber: la 57, sobre la creación de la Caja Agraria, por iniciativa de la Federación Nacional de Cafeteros y a través del representante y presidente de la federación, Mariano Ospina Pérez; y la 82, sobre reducción del encaje legal de los bancos, por iniciativa del gobierno. La importancia de la ley 57 sólo pudo apreciarse cuando las nuevas circunstancias del segundo semestre de 1931 permitieron que el gobierno recibiese un crédito del Emisor destinado a la fundación de la Caja Agraria. Esta inició operaciones en noviembre de ese año. En la segunda mitad de 1931, el 24 de septiembre para ser exactos, el Estado abandonó, de manera intempestiva e involuntaria, y para fortuna del país, como se reconoció más tarde, el modelo monetario clásico en su verdadera sustancia económica: el patrón oro con libre cambio. Colombia fue uno entre muchos países del mundo, entre ellos los latinoamericanos, que se sumaron a la serie (iniciada por Alemania en julio de 1931) de naciones que se vieron forzadas a suspender la libertad de cambios, esto es, abandonar el patrón oro y adentrarse por

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Actividad constructora. 1923-1936 Construcción de edificios en el país

Año 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936

Valor real índice (1) N.D. N.D. 39.6 62.8 72.7 115.2 126.1 65.0 49.2 47.8 67.8 90.1 92.1 107.6

—

100.0 158.6 183.6 290.9 318.4 164.1 124.2 120.7 171.2 227.5 232.6 271.7

Cuadro 10

Edificaciones en Bogotá según licencias Área (m2) (2)

índice del número de licencias (3)

28.021 36.763 60.273 95.158 137.137 220.630 233.115 139.028 84.807 77.245 268.000 279.964 292.309 291.278

100 110 113 259 336 734 862 521 325 301 545 457 542 699

(1) Valor en millones de pesos de 1950. Construcción de habitaciones, oficinas, locales comerciales, fábricas y talleres. Fuente: CEPAL. (2) y (3) Fuente: Alfonso Patiño.

el camino de las devaluaciones de sus monedas frente al oro y al dólar, como reacción ante el agotamiento de sus reservas monetarias internacionales. Entre esas naciones la más importante y la que agudizó y generalizó este proceso fue Inglaterra, cuyo gobierno suspendió la libre convertibilidad en oro de la libra esterlina el 21 de septiembre. Una crisis financiera internacional, con súbitos aumentos de la demanda internacional de oro por una oleada de incertidumbre, quedó manifiesta cuando se tuvo conocimiento de las medidas cambiarías de gobierno inglés. En Colombia se produjo un «asedio» del público sobre la banca comercial y el Banco de la República para convertir sus depósitos en oro, en

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Portada del tercer número de la "Revista del Banco de la República" (1928) con la primera sede que el emisor ocupó en la capital.

tanto que los acreedores externos de los bancos colombianos «cancelaban repentinamente los descubiertos que les habían concedido, y exigían con apremio, de manera brusca y sin consideraciones de ninguna clase, el pago de los saldos a su favor», para citar una frase de Esteban Jaramillo al referirse a tales sucesos. Tres días después de Inglaterra, el 24 de septiembre, el gobierno colombiano abolió el patrón oro por decreto (el 1683), apelando a los poderes extraordinarios que le había otorgado el

Congreso el día 22 mediante la aprobación de la ley 99. Esta ley facultaba al gobierno para adoptar medidas de defensa de las reservas metálicas del país y conjurar la crisis fiscal de la nación, pero, como cosa peculiar, sólo autorizaba a tomar medidas aduaneros y tributarias. El fin del patrón oro no fue, pues, previsto, ni deseado, ni conforme a las exigencias jurídicas. Fue, simplemente, necesario. La abolición de la libre convertibilidad en oro o, en la práctica, en dólares, del peso y el consecuente establecimiento del control de cambios y del monopolio del comercio y exportación de oro y divisas en cabeza del Emisor, en medio de una coyuntura de desconfianza financiera, no podía tener efectos inmediatos favorables sobre la economía, mientras que el recrudecimiento de la incertidumbre propinaba un nuevo golpe a la ya difícil situación de crédito. Empero, en las semanas y meses siguientes, se inició un proceso que resultó a la postre favorable para la economía nacional. Gracias al abandono del modelo clásico, la política monetaria se transformó en un factor de impulso económico, aunque de manera tímida al principio. En efecto, se reinició y acrecentó el crédito del Emisor al gobierno, ya sin la traba de la convertibilidad del peso en oro o en dólares; se redujo el encaje legal en metálico para los billetes y depósitos en el banco central; se bajaron, a lo largo de 1932 y 1933, las tasas de descuento del Banco de la República y se devaluó el peso con relación al oro y al dólar en varias ocasiones, en términos reales, a lo largo de 1932 y 1933 (gráfico 5), de tal manera que se restauró la rentabilidad de exportadores y caficultores, mineros del oro, etc. La moratoria Un efecto lateral importante del establecimiento del control de cambios fue el referente a reactivar la discusión sobre la necesidad de suspender (temporalmente, por supuesto) el servicio

Capítulo 3

de la deuda externa. Esta discusión dio inicio, desde diciembre de 1931, a un proceso de diseño y examen de propuestas para los pagos de deudas externas de municipios y departamentos. Rápidamente este proceso se transformó en una cadena de exigencias al respecto, en las exigencias municipales y departamentales. El gobierno nacional, a regañadientes y contrariando sus tesis iniciales, terminó por aceptar el aplazamiento de los pagos periódicos de amortización e intereses de las deudas externas municipales y departamentales. Más aún, él mismo dio ejemplo de moratoria al suspender las amortizaciones, todavía no los pagos de intereses, de la deuda externa de la Nación y del Banco

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Agrícola Hipotecario a principios de 1932, y tuvo que encabezar la presentación de fórmulas de renegociación del servicio de las deudas públicas a los acreedores externos. A todo lo largo de 1932 y 1933 se generalizó el incumplimiento del servicio de las deudas públicas externas, y el Estado, mediante decretos gubernamentales y la aprobación por el Congreso de la ley de Presupuesto para 1934, legitimó a posteriori la moratoria de estas deudas, sin contar, en ocasiones, con la aceptación previa de los acreedores extranjeros a las fórmulas que el gobierno nacional presentó a su consideración. El proceso de la moratoria de la deuda externa duró, pues, dos años, desde sus de-

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Alumnas del Colegio Leguizamo hacen cola para entregar sus donativos y suscribir bonos de empréstito de la defensa nacional, Bogotá, septiembre 1932.

bates iniciales hasta su legitimación total a fines de 1933. En conexión inmediata con el asunto de la moratoria de la deuda externa surgieron el debate y las presiones sobre medidas para solucionar el problema de las deudas privadas internas, con los bancos y entre particulares, ya desde principios de 1931. La razón de lo anterior fue obvia y ya mencionada. El desarrollo de la deflación y la caída de los ingresos reales convirtieron la existencia y el servicio de las deudas en un problema cada vez más álgido, puesto que implicaban la valorización real de los compromisos adquiridos, en tanto se registraba la desvalorización de los activos no monetarios. Y, por supuesto, crecían el tamaño y la proporción de la cartera vencida y dudosa de la banca. A principios de 1932, las presiones desatadas por diferentes grupos de deudores obligaron al gobierno a intervenir en este asunto, convocando a conversaciones entre los representantes de los deudores de los bancos y éstos. Como fruto de tales discusiones, el gobierno expidió, en febrero de 1932, dos decretos referidos principal-

mente a deudas a favor de los bancos. Entre ellos hay que mencionar el 234, que autorizó la creación de la Corporación Colombiana de Crédito con el fin de que esta entidad, cuyos accionistas habrían de ser los bancos, recibiese la cartera morosa de ellos a cambio de bonos emitidos por ésta y descontables por el Emisor y, simultáneamente, entrase en arreglos individuales con los deudores morosos. La idea, claro está, descansaba en el supuesto de que los bancos aceptarían asumir el costo del descuento de los bonos a recibir, a cambio de desprenderse de una cartera congelada y de liquidación incierta. Y la liberación del crédito del Banco de la República permitida por el abandono del patrón oro hacía factible la idea. A la medida anterior, a todas luces insuficiente, siguieron otros decretos y una ley (37, de noviembre 26) a lo largo de 1932 y durante el primer semestre de 1933, que fueron configurando una política de reducción del peso y premura de las deudas con bancos y entre particulares, y que puede resumirse en los siguientes aspectos: capitalización de cuotas atrasadas, am-

Capítulo 3

pliación de plazos o reducción del valor nominal de las deudas y aplazamiento de remates judiciales (tres elementos de la «moratoria» en su sentido estricto); reducción de intereses; autorizaciones a los bancos para convertir las deudas comerciales a su favor en deudas hipotecarias de largo plazo; redescuento por el Emisor de deudas hipotecarias a favor de bancos; autorización para cancelar deudas a los bancos con bonos de la nación y con cédulas de los bancos hipotecarios y préstamos del Banco de la República a aquéllos con la garantía de tales bonos y cédulas; creación del Banco Central Hipotecario con la función expresa de otorgar crédito con hipoteca en bienes raíces a particulares para cancelar deudas a los bancos comerciales, al menos durante sus tres primeros años de funcionamiento. Si bien la política de deudas no generó un efecto instantáneo de recuperación económica, es indudable que sí contribuyó en alto grado a sanear las bases del crédito interno y, de manera

99

indirecta y rezagada, a reanimar la demanda monetaria global, la formación interna de capital y la confianza en los circuitos crediticios. Con esta política el país evitó una profundización y alargamiento mucho mayores de la depresión y una bancarrota del sistema financiero. Prueba de esto último es lo siguiente: en diciembre de 1928 el país contaba con 15 bancos afiliados al Banco de la República. De éstos, sólo dos, el Hipotecario de Bogotá y el Hipotecario de Colombia, se liquidaron a raíz de la crisis en agosto de 1933. El final de la crisis: el tránsito de la depresión a la recuperación Ya antes se hizo alusión a la imposibilidad y futilidad de precisar con exactitud el comienzo de la crisis. Lo mismo es aplicable a su terminación. De una parte, ciertos elementos que gestaron la recuperación, ya mencionados atrás, se hicieron presentes desde 1931, en medio del ambiente general de empeoramiento de la econo-

Un agasajo a soldados colombianos en la guerra con el Perú, hacia 1930. Una de las consecuencias del conflicto fue. paradójicamente. su contribución a la recuperación de la economía nacional.

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Uno de los carros empleados para la distribución y propaganda del café colombiano en París, según dice esta portada del órgano oficial de la Federación Nacional de Cafeteros de 1930.

mía. De otra parte, varios problemas surgidos o agravados en la crisis perduraron hasta el decenio de 1940, y algo de razón tienen quienes se refieren a la gran crisis como una crisis secular, de larga duración. Basta mencionar al respecto que los precios externos nominales del café no se recuperaron en el decenio del treinta (sólo se limitaron a permanecer, con ligeras oscilaciones como es obvio, en el fondo tocado en 1932); que la entrada de capitales extranjeros, nula entre 1930 y 1933 como ya se anotó, fue muy pequeña entre 1934 y 1938, si se compara su promedio anual con el alcanzado entre 1925 y 1928; y que la contracción del crédito bancario y el agravamiento

del problema de las deudas internas durante la deflación generaron multitud de problemas que sólo fueron desapareciendo paulatinamente a lo largo del período 1934-1940. Finalmente, la calidad y cantidad de las estadísticas disponibles impiden hacer cortes finos entre períodos para definir exactamente cuándo terminó un fenómeno tan complejo como el que nos ocupa. Siendo así las cosas y debiendo darle privilegio a un examen macroeconómico de la crisis y no a sus aspectos parciales, sectoriales o de determinados grupos sociales, que ameritan estudios que cobijen un período largo, nos bastará considerar que la crisis, en términos generales, terminó entre mediados de 1932 y la primera mitad de 1933. Opiniones autorizadas de la época y las estadísticas de que disponemos permiten apreciar el cambio en la dirección de la actividad económica general en dicho período (cuadro 5), sin que con ello se quiera decir que la prosperidad retornó al país a partir de julio de 1933. Por el contrario, la recuperación fue, en sus primeros momentos, lenta y vacilante, e ilustres observadores de la época continuaron preocupados por el tema de la crisis a lo largo de los años siguientes. Es significativo, al respecto, que en su discurso de posesión, el 7 de agosto de 1934, Alfonso López Pumarejo hablase de «la asoladora crisis que todavía no ha concluido». ¿Por qué terminó la crisis? Tal vez la respuesta más simple, a nuestro juicio correcta a pesar de lo resumida, es la siguiente: el Estado y la «sociedad civil» lograron reacccionar adecuadamente, de manera tardía y un poco burda, es cierto, ante el desarrollo de las fuerzas depresivas. No fueron factores externos al país los que jalonaron la recuperación. Ni hubo perturbaciones extraeconómicas de importancia tal que pudiesen bastar para reactivar el aparato productivo, aunque el conflicto colombo-peruano probablemente contribuyó a la recuperación, no tanto acrecentando directa-

Capítulo 3

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mente el gasto sobre bienes nacionales (el grueso del gasto bélico se orientó hacia productos extranjeros), sino estimulando las compras especulativas de valores bursátiles y propiedad raíz gracias a las expectativas de inflación que generó. La crisis culminó y dio paso a la recuperación porque el Estado le dio un vuelco a su política económica, presionado por las circunstancias y por los «damnificados» que creó la misma crisis. La nueva política económica condujo, con rezagos ciertamente, a reanimar las ventas de productos locales y las exportaciones de café y a mejorar las condiciones y los montos del crédito doméstico, tal como se expuso anteriormente. Y la economía respondió a este estímulo, unos sectores más rápida o más intensamente que otros, así algunas actividades se hubiesen liquidado o hubiesen permanecido postradas a lo largo del decenio de los treinta. Lo coyuntural y lo estructural: un comentario final Dos grandes sectores productivos, el agrícola y el industrial, deben destacarse cuando se hace referencia a las reacciones favorables ante los eventos que acompañaron la crisis. En efecto, estos sectores (así como uno de menor tamaño: el minero) se vieron entre los más favorecidos por la nueva política económica y desde muy temprano reiniciaron la expansión de su producción. Claro está que en el caso de la producción agrícola existió un factor adicional y previo al giro de la política económica: el retorno a los campos de los trabajadores cesantes al suspenderse las obras públicas en el comienzo de la crisis. La recuperación de los sectores más dinámicos de la economía, entre los cuales sobresalió el industrial, fue también una fase de reanimación de las ganancias y del optimismo empresarial acerca del futuro de las actividades allí localizadas. La inversión en ampliaciones y mejoras de las capaci-

dades productivas, por ende, hizo parte también de la recuperación y le dio bases firmes al «nuevo modelo» de desarrollo que emergió de la crisis: crecimiento económico e industrialización basados en las exportaciones (en volumen) de café y en la sustitución de importaciones. Una breve conclusión puede extraerse de todo lo previamente expuesto. La naturaleza y la gravedad de la coyuntura 1928-1933 y las reacciones de los diferentes grupos sociales, del gobierno y del Congreso ante las circunstancias necesariamente imprevistas del momento impulsaron la transformación profunda del país entre 1930 y 1940: se modificaron el tipo y la intensidad del Estado en lo económico y se aceleró el cambio de la estructura productiva. En ese entonces lo «coyuntural» fue, como tantas otras veces, causa de lo estructural.

"La tabla de salvación", Esteban Jaramillo y su máquina de hacer dinero,

caricatura de Gómez Leal, "Fantoches", diciembre de I931. "Parado", ilustración del libro "Colombia S.A.", de Antonio García, Manizales, 1934.

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Las «Memorias» de los ministros de Hacienda, Industria y Agricultura de la época, los informes anuales del gerente a la junta directiva del Banco de la República y las «Notas Editoriales» de ésta conforman una parte esencial de la bibliografía de los estudios extensos sobre la «gran crisis».

Capítulo 4

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Aspectos internacionales de la crisis de los años treinta Juan José Echavarría Soto Acumulación, ciclos y crisis en los países centrales

L

os años que transcurren entre 1913 y 1940 conforman uno de los más terribles períodos en la historia moderna de los países capitalistas. No solamente la tasa de crecimiento de la riqueza fue prácticamente nula, y el desempleo en las ciudades adquirió magnitudes desconocidas en el pasado, (particularmente entre 1929 y 1940),sino que, quizá más importante, los integrantes de cada sociedad sintieron que el sistema capitalista no funcionaba como supuestamente «debería» hacerlo. El libre juego de las fuerzas de mercado no garantizaba la riqueza de las naciones en la forma descrita por Adam Smith siglo y medio atrás, y las políticas adoptadas por los diferentes gobiernos fueron completamente ineficaces para contrarrestar las tendencias nocivas presentes en cada momento. Qué contraste con épocas anteriores, y principalmente con la «edad dorada» que transcurrió entre 1870 y 1913. El mercado norteamericano fue

nueve veces mayor en 1913 que en 1870, y cada ciudadano tres veces más rico en el último año que en el primero. De hecho, entre 1870 y 1913 en los Estados Unidos las tasas de crecimiento promedio anuales fueron de 5.27 % para la economía en conjunto, y 2.41 % para el producto per cápita. También mostraron gran dinamismo las economías japonesa y alemana, y en menor grado Inglaterra y Francia. Fue un período de rápida acumulación y de intensa integración de la economía mundial, y los flujos comerciales entre los diferentes países crecieron

Una panorámica de Manhattan (Nueva York), desde Governors Island, publicada en 1931 por "El Gráfico", de Bogotá. Como centro financiero internacional, Nueva York es el epicentro de la crisis.

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cían estancamientos relativos en el pasado, pero ahora, en el período de entreguerras, se presenta por primera vez una disminución absoluta. La década de los años veinte. Diferentes experiencias en distintos países

La depresión en los Estados Unidos: marcha del hambre, bajo la lluvia, en la Union Square de Nueva York, marzo de 1932.

aún más rápido que la producción global. Por supuesto, la depresión de los años treinta no fue la primera que vivió el sistema capitalista durante su historia. El término «gran depresión» ya era utilizado por los historiadores para determinar el período que vivió el sistema capitalista entre 1873 y 1896; y antes que éste, se llamó «los cuarenta años de hambre» a otro largo período de inseguridad y estancamiento. Durante el siglo XIX se presentaron caídas en las tasas de crecimiento en las décadas de 1820, 1830, 1870 y 1880, y movimientos cíclicos en precios y tasas de interés en los ciclos que terminaron en 1818, 1846, 1865, 1899 y 1920. Sobre las características cíclicas de la economía capitalista, y a un nivel más general, se considera incluso que tienden a presentarse simultáneamente ciclos de corta duración, de alta homogeneidad y regularidad, ciclos de mediana duración (de ocho años) y ciclos largos asociados con las «grandes» depresiones, que tienen lugar cada 1720 años aproximadamente. Pero el período de entreguerras fue realmente más desfavorable que cualquier otro mal período del siglo XIX. La tasa de crecimiento de la producción industrial había descendido de un ciclo a otro en el pasado, pero nunca antes había sido negativa, con una producción industrial promedio menor en un ciclo que en el anterior; se cono-

La experiencia de acumulación fue diferente en los distintos países capitalistas antes de 1913. La tasa de crecimiento de la economía norteamericana triplicó a la de Francia, y superó ampliamente a la del Japón, Alemania y el Reino Unido. Las diferencias en materia de acumulación se harían aún más pronunciadas si se incluyesen los años siguientes a 1913, por el simple hecho de que la primera guerra no afectó a los Estados Unidos. También fue un disímil la experiencia durante los años veinte. Fue una década de crecimiento significativo en Estados Unidos, Canadá y Australia, y en menor medida en Francia e Italia, pero no así en Europa en conjunto. Tras la reconstrucción de la primera postguerra, con múltiples fricciones políticas entre vencedores y vencidos, se presenta la crisis de 1920-21 —corta pero intensa—, y dos años más tarde la hiperinflación en Alemania, Austria, Hungría, Polonia y Rusia. Alemania no comienza su proceso de recuperación hasta mediados de 1926, y la situación fue aún más traumática para el Reino Unido. En Gran Bretaña las dificultades comienzan realmente desde 1870, con tasas de crecimiento decepcionantes en términos relativos, ante la pérdida de dinamismo del sector externo. Los Estados Unidos, por el contrario, vivieron una rápida y continua expansión durante los años posteriores a 1922, caracterizada por altos índices de crecimiento en construcción, y por innovaciones técnicas desconocidas en el pasado en las ramas de motores y automóviles, petróleo, caucho, acero y estaño, construcción, transporte y electricidad. Ya en 1929 la producción industrial norteamericana representa-

Capítulo 4

ba cerca del 46 % de la producción conjunta de los 24 mayores productores del mundo y absorbía el 39 % del consumo mundial de materias primas. Esta dinámica del sector real se vio acompañada, al menos desde 1925, por una «orgía» especulativa de magnitudes desconocidas en el pasado. Se olvidó por completo, y en particular desde 1928, la idea simple pero correcta de que la riqueza depende del esfuerzo productivo y del crecimiento del sector real. El aumento en el precio de los papeles bursátiles y del interés devengado garantizaría el enriquecimiento, una forma simple y agradable de acumular dinero, y el precio de los papeles aumentaba año tras año. Cualquier intento del gobierno por frenar la «orgía» especulativa era condenado en los términos más violentos: si comprar y vender papeles fuese ilícito, el gobierno debería cerrar el mercado financiero; en caso contrario, no debería entrometerse. Los discursos de políticos y las predicciones de economistas alentaban aún más lo sucedido. Meses antes del «octubre negro» en Wall Street (1929), afirmaba el presidente Calvin Coolidge ante las cámaras: «Ningún Congreso anterior en los Estados Unidos ha

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observado un mejor porvenir que el actual; tranquilidad y alegría en el frente interno, paz en el externo»; y el futuro presidente Herbert Hoover, ante un comité del Congreso norteamericano: «En materia económica se prevén desarrollos sin límite; nuevos bienes que satisfarán nuevas demandas. ..; apenas hemos tocado el comienzo de nuestro potencial.» En octubre de 1929 comenzó la mayor crisis financiera que recuerde el mundo capitalista en toda su historia. El precio de los papeles descendió abruptamente durante más de tres años y no volvería a recuperarse en

La tercera avenida de Nueva York, en la época de crisis.

Aseadores del Empire State Building, Nueva York, símbolo del poder económico.

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Indicadores del impacto de la depresión en seis países desarrollados Reino Unido

Francia Alemania

Canadá

Cuadro 1 Estados Unidos

Japón

Año en que se alcanzó el menor nivel, y a cuánto cayó con respecto a 1929. Producción industrial

1931: 86% 1932: 84% 1932: 58% 1932: 68% 1932: 55% 1931: 92%

Ingreso nacional

1932: 93% 1934: 83% 1932: 80% 1933: 76% 1933: 68% Sin datos

Año en que se recupera el nivel de 1929. Producción industrial

1934

1950

1936

1936

1937

1933

Ingreso nacional

1934

1946

1934

1938.

1937

Sin datos

décadas; según las anécdotas de la época, cuando un banquero reservaba habitación en un hotel, se le preguntaba si lo hacía para dormir, o para saltar. Los efectos económicos de la depresión Cola de desempleados durante la crisis económica, delante de una valla publicitaria que elogia el estilo de vida norteamericano.

En el cuadro 1 aparece la evolución de la producción industrial y el ingreso nacional en seis países desarrollados, indicando cuánto se redujeron ambas variables en el peor año con respecto

a 1929; adicionalmente se observa el año en que se recupera el nivel de 1929. El impacto de la depresión en los Estados Unidos fue mucho más fuerte que en los demás países, la producción industrial se redujo a la mitad (55 %) de la de 1929, y el ingreso nacional disminuyó el 32 %. Algo similar sucedió en Alemania con la producción industrial, aun cuando el ingreso nacional se comportó un poco mejor que en Estados Unidos. Francia y Canadá presentan una situación intermedia, y el Reino Unido y el Japón fueron levemente afectados en términos relativos. De acuerdo con la segunda forma de medir el impacto de la depresión (recuperación al nivel de 1929), el país más afectado fue Francia, donde se perdieron cerca de dos décadas en términos de acumulación, puesto que los niveles de 1929 apenas se recuperarían luego de la segunda guerra mundial; los Estados Unidos, Canadá y Alemania sólo recuperarían su nivel de ingreso y producción en 1935-37, mientras que el impacto fue sustancialmente menor en el Japón y Reino Unido. Pero los Estados Unidos viven una nueva recesión en 1937, y por ello se afirma que la recuperación apenas se

Capítulo 4

presentó con la guerra. Adicionalmente, mientras que en el Reino Unido se mantiene el estancamiento vivido durante los años veinte —realmente desde 1870—, en el Japón sí se observa un proceso de acumulación importante. En cuanto al impacto de la depresión sobre los diferentes sectores de la sociedad pueden hacerse las siguientes consideraciones. Al nivel más general, puesto que la participación en el ingreso nacional de los grupos de mayores y menores ingresos no se modificó significativamente durante la década de los años treinta, la recesión castigó a todos los estratos de la sociedad en cada país; la riqueza global no aumentó durante la década y disminuyó en términos per cápita. A otro nivel, en los Estados Unidos la participación de los salarios en el ingreso total creció desde 50 % en 1929 hasta 57.8 % en 1933, para luego descender ligeramente. Algo similar sucedió en Inglaterra y otros países europeos. Los salarios nominales cayeron fuertemente, pero más lo hicieron los precios, y en particular los productos alimenticios, con incrementos relativamente importantes en el salario real desde el comienzo de la recesión. No se cuenta con estudios precisos sobre lo sucedido a los propietarios de capital y de los asalariados. Sin embargo, algunos estudios sobre los desarrollos en Francia podrían ilustrar lo sucedido en otros países. Allí, entre 1930 y 1935, se beneficiaron enormemente los pensionados, los empleados oficiales y en menor medida los trabajadores aún empleados, y principalmente los trabajadores de la industria del carbón. Entre los propietarios del capital se presentaron diferencias importantes. La competencia disminuyó drásticamente, principalmente en los Estados Unidos y Alemania, y las grandes firmas absorbieron a las pequeñas. El número de firmas adquiridas en los Estados Unidos en 1930 (cerca de mil trescientas) no tiene precedentes en la historia norteamericana —al menos

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Represión sobre un manifestante obrero durante una manifestación de trabajadores del sector automotor en Detroit, diciembre, 1931.

desde 1895—, con la excepción de 1970 (cerca de mil novecientas adquiridas). Ello permitió que las grandes firmas aún vivas no padeciesen una disminución tan drástica en su tasa de ganancia. Los costos del «ajuste» fueron asumidos principalmente por los desempleados en la ciudad, y por el sector agrícola en general. El récord en términos de desempleo fue verdaderamente aterrador, y, con la excepción

Mineros de Inglaterra declarados en huelga, junio de 1926. La fotografía fue publicada por "El Gráfico", en Bogotá.

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La prensa colombiana transmitió a los lectores las imágenes de la crisis. Esta fotografía de disturbios obreros en Londres fue publicada por "Cromos" en octubre de 1931.

de 1937, en los Estados Unidos no hubo un solo año de la década en que el número de desempleados bajase de 8 millones. Uno de cada cuatro trabajadores se encontraba desempleado en 1933 (13 millones) y uno de cada cinco todavía en 1938. En Alemania existían 2.800.000 desempleados en 1929, y 6 millones en 1932 (la mitad de la fuerza de trabajo antes sindicalizada estaba desempleada en 1932) y en Inglaterra cayó en 2.8 millones el empleo global entre 1929 y 1931; en 1933 más del 25 % de los obreros antes sindicalizados se encontraban desempleados. Conflictos sociales y desarrollos políticos Por supuesto, la lucha obrera y la forma en que ésta se manifestó dependieron de acontecimientos importantes durante los años veinte. La emergencia del fachismo en Italia en 1923 produjo la abolición de los sindicatos tradicionales y su reemplazo por grupos obreros que apoyaban al nuevo régimen, con la abolición definitiva del derecho de huelga en 1929, y en Inglaterra el militante grupo laborista fue desplazado por un gobierno conservador tras el fracaso de la huelga general de 1926. Nada similar sucedió

en los demás países europeos durante la década, pero es significativo que en casi todo gobierno del momento fuesen cesados los ministros socialistas. La reacción de los trabajadores ante la depresión podría caracterizarse someramente en los siguientes términos. Un número considerable y relativamente estable de obreros se desafilia de las asociaciones sindicales entre 1929 y 1932, pero las huelgas y conflictos laborales ganan intensidad —la excepción la constituye el Reino Unido—; posteriormente, luego de 1934 y especialmente en 1935, se tiende a recuperar las tasas de sindicalización anteriores a las crisis, y el nivel de violencia en los conflictos permanece. En resumen, cuando los niveles de desempleo se hacen intolerables y duran más allá del «corto plazo», surgen múltiples y violentas huelgas. En 1933 el número de trabajadores afiliados a sindicatos descendió al nivel de 1915 en el Reino Unido y de 1914 en los Estados Unidos, siendo el más bajo desde 1919 en Alemania. Esta descripción exageradamente superficial deja completamente de lado otros aspectos importantes, como los efectos de la Revolución rusa o la evolución de los partidos comunistas y socialdemócratas en los diferentes países. A otro nivel, debe anotarse que si al comienzo de la depresión existían regímenes parlamentarios en los Estados Unidos, el Japón, el Reino Unido, Francia y Alemania, pocos años más tarde Alemania y el Japón se convertirían en Estados fascistas; algo similar había sucedido en Italia desde 1923. No es casual que fuese en los primeros dos países (y principalmente en Alemania) donde se aplicaran correctivos «keynesianos» antes de Keynes, primero con programas masivos en construcción de obras públicas, y años más tarde con programas masivos de producción de armamentos. Como caracterización general, y con el fin de explicar lo sucedido en materia política durante el período, Michael Kalecky afirma que los «líderes industriales» que finalmente moldean

Capítulo 4

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Comedores para desocupados en la ciudad de San Francisco, California, instalados por el millonario Luis Cabrale, octubre, 1931.

las políticas estatales, se oponen sistemáticamente a la intervención masiva del Estado, a menos que previamente se garantice un alto control de la clase trabajadora, como en efecto se logró en países como Alemania. A los «líderes industriales» les disgusta la intervención del Estado tendiente a crear empleos; les disgusta la orientación del gasto público y el consumo subsidiado; y más que nada les disgustan aquellos cambios sociales y políticos que resultan de mantener políticas medidas conducentes al pleno empleo. Les disgusta, pero todo ello lo toleran en períodos de depresión masiva, siempre y cuando se controle a la clase trabajadora. Desarrollos en el centro que afectaron directamente a la periferia Protección y comercio La revista inglesa The Economist produjo el siguiente recuento de la situación internacional en 1932, refiriéndose principalmente a países industrializados:

1) Veintidós países abandonaron el patrón oro. 2) Veintiséis países adoptaron controles de cambio. 3) Dos países adoptaron subsidios a las exportaciones. 4) Veintiún países aumentaron los aranceles a las importaciones. 5) Veintidós países implementaron cuotas (restricciones cuantitativas) al comercio. 6) Siete países crearon monopolios importadores. 7) Siete países prohibieron ciertas importaciones. 8) Nueve países declararon moratoria sobre el pago de su deuda externa pública. 9) Cinco países declararon moratoria sobre su deuda externa comercial (privada). Adicionalmente y como desarrollos importantes que afectarían profundamente a la periferia deben mencionarse: 10) Los precios internacionales de los productos agrícolas se deterioraron enormemente, y no sólo en términos absolutos; se presenta un deterioro masivo de los «términos de intercambio» agricultura-industria.

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11) Desaparecen los flujos financieros a nivel mundial. Los desarrollos descritos no son independientes entre sí, y en ocasiones son causa o efecto de los demás. Los siete primeros puntos señalados por The Economist, relacionados con «políticas proteccionistas», indican claramente la filosofía que respaldó las medidas implementadas por los gobiernos de turno en cada país, consistente en «mendigar al vecino» o exportar el desempleo (mediante mayores exportaciones y menores importaciones) con un fracaso conjunto rotundo. Lo que es sano para un país no lo es ne-

cesariamente para el grupo, y el efecto neto fue la reducción drástica en el comercio mundial; las importaciones mundiales de 75 países se redujeron mes a mes en espiral, y en enero de 1933 apenas llegaban a 992 millones de dólares, la tercera parte de las de enero de 1929 (gráfico 1). Apenas un país adopta políticas tendientes a exportar el desempleo, le siguen automáticamente los demás. Así ocurrió tras la devaluación del Reino Unido. The Economist menciona 22 casos de devaluación, pero son más de 35 al incluir los países subdesarrollados. En abril de 1929 devalúa Uruguay, y la

Capítulo 4 111

El consulado de Colombia en Hamburgo anuncia facilidades para la inmigración (1924).

lista que sigue parece interminable. En el mismo año devalúan Argentina (noviembre) y Brasil (diciembre). En 1930: Australia (marzo), Nueva Zelanda (abril) y Venezuela (septiembre). En 1931: México (agosto), Reino Unido, Canadá, India, Suecia, Dinamarca, Noruega, Egipto, Irlanda, Malasia y Palestina (septiembre), Austria, Portugal, Finlandia, Bolivia, El Salvador (octubre) y el Japón (diciembre). En 1932: Colombia, Nicaragua y Costa Rica (enero), Grecia y Chile (abril), Perú (mayo), Ecuador, Siam (junio) y Yugoslavia (julio). En 1933, República Sudafricana (enero), Honduras y Estados Unidos (abril). Por otra parte, y refiriéndonos nuevamente al artículo de The Economist, los desarrollos enumerados en (1), (8), (9), (10) y (11) se encuentran íntimamente relacionados. La devaluación encareció el pago de la deuda externa (en términos de la moneda nacional), y la situación se agudizó al desaparecer los flujos financieros, pues no hubo crédito «fresco» para pagar intereses y capital sobre préstamos viejos. Finalmente, el deterioro de los términos de intercambio complicó aún más la situación en los países de la periferia: las divisas disminuyeron más.

En cuanto a los aspectos enumerados en (10) y (11), cabe señalar que en 1929 los Estados Unidos «otorgaron» al mundo un poder de compra (importaciones más inversiones, principalmente préstamos) de US$ 7.400 millones, financiando así cerca del 20 % de las importaciones mundiales de ese año. Dicha suma descendió en 1932 al 32 % del año anterior, y este solo hecho bastaría para explicar la recesión en el resto del mundo. No es coincidencia que el principal país prestamista de los años veinte, Alemania, fuese también el más afectado por la depresión, después de los Estados Unidos. Los principales países endeudados a nivel mundial no fueron los latinoamericanos (sólo Argentina figura entre los cinco mayores del mundo), pero en relación al tamaño de sus economías sí fueron golpeados considerablemente, tanto por el flujo inicial de capital financiero como por su desaparición una vez comienza la depresión. En períodos de «orgía especulativa» mundial como la de los años veinte en Wall Street, los países del Tercer Mundo tienden a endeudarse alegremente, pues es más sencillo recurrir al capital financiero internacional que

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Llegada de la misión comercial francesa al aeropuerto de Madrid, Cundinamarca, procedente de Barranquilla, agosto de 1929. Ayudante Guerin, embajador Neton, jefe de misión Colin, secretario del Ministerio de Guerra general Reyes Luna y piloto jefe Jean.

Llegada de Enrique Olaya Herrera y de su hija María Olaya Londoño al muelle de Nueva York, enero de 1930, donde fueron recibidos por H. Freeman Mathews, general Hanson E. Ely, George F. Habb Hand, Richard Southgate (representante del presidente Herbert Hóover), almirante R. de Steinger.

crear nuevos impuestos al ingreso. Pero una vez llega la crisis —y paradójicamente siempre tiende a olvidarse que ésta es inevitable, con diferencias obvias en su magnitud—, se estancan abruptamente los flujos financieros, generando deflación automática. Cada grupo trata de desplazar el costo del ajuste hacia los demás en cada país, y serán aquellos sectores más débiles los que finalmente asuman las consecuencias. Se tomarán medidas desesperadas sumamente gravosas —por ejemplo, la contrata-

ción de crédito a corto plazo para pagar deuda a largo plazo— y se otorgarán costosos favores a los inversionistas (directos) extranjeros con el fin de conseguir el capital financiero. Lo que es peor, este último no llega finalmente. Pero el endeudamiento no se produjo únicamente porque así lo desearon los países del Tercer Mundo, y fue más determinante la actitud del gobierno norteamericano y de los «ahorradores» en Wall Street. No se ha analizado suficientemente este fenómeno, pero la oferta de fondos prestables es altamente inestable, pasando con enorme facilidad de sobreoferta en períodos de «orgía» especulativa a estancamiento total. En resumen, no basta con que exista demanda para que se produzcan los préstamos internacionales, y, dadas las condiciones políticas internas en nuestros países, siempre existirá demanda «excesiva» por recursos financieros frescos. Más bien, son las condiciones de oferta las que finalmente determinan lo sucedido. De hecho, han sido pocos los momentos históricos de sobreoferta internacional: los años veinte, cincuenta y noventa durante el siglo XIX, y nue-

Capítulo 4

vamente los veinte durante el presente siglo; también la década de los setenta, cuyas consecuencias hoy padecemos. La década de los veinte fue uno de esos raros períodos de sobreoferta, y conviene analizar mejor lo sucedido con el lado de la oferta: el mercado financiero en Wall Street. Hubo préstamos de todo tipo con propósitos tan extravagantes como pudiese imaginarse. Préstamos para construcción de apartamentos suntuarios, para organizaciones eclesiásticas, etc. Los gobiernos latinoamericanos —y de otros países— emitían bonos en el mercado internacional, y éstos eran ávidamente adquiridos por los ciudadanos ingleses o norteamericanos. Ya se indicó en las secciones iniciales del trabajo la lógica que guiaba las decisiones de compra, no importando para nada el desempeño del sector real de la economía; los bonos se adquirían, pues su precio futuro sería mayor. El gobierno de los Estados Unidos también se mostró interesado en que los fondos fluyesen, pues financiaban las exportaciones del mismo país. Difícilmente podría haber evitado lo sucedido, de todas formas. Si el público combatía las acciones preventivas para las compras internas, ¿por qué intervenir los flujos financieros internacionales? El descontrol fue total. Jamás se pensó en enviar misiones evaluadoras como aquellas nombradas por gobiernos más cautos —el inglés, por ejemplo— en épocas anteriores, y los negocios con nuestros países se manejaban a través de intermediarios desconocidos por quienes desembolsaban su capital. Era tal el deseo por prestar dinero, que en determinado momento existieron 29 representantes de casas financieras en Colombia tratando de «vender» préstamos a la Nación, departamentos y municipios; la situación no fue diferente para los demás países. Afortunadamente para Latinoamérica, pudo incurrirse en moratorias generalizadas desde 1931, lo cual se facilitó por la decisión del presidente Hoover de conceder la moratoria a Alemania, sin retaliación posterior.

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Cuadro 2 Clasificación de diferentes países latinoamericanos según la caída del valor exportado (1932/33 con respecto a 1928/29) Caída porcentual en las exportaciones

Países

Más de 80%

Chile.

70%-75%

Bolivia, Cuba, Perú y El Salvador.

65%-70%

Argentina, Guatemala y México.

60%-65%

Brasil, República Dominicana, Haití y Nicaragua.

55%-60%

Ecuador y Honduras.

50%-55%

Colombia, Costa Rica, Panamá y Paraguay.

30%-45%

Venezuela.

La moratoria es excesivamente costosa cuando la adopta un solo país, o unos pocos, y la experiencia histórica en el Tercer Mundo indica que un país que incumple, sólo vuelve a tener acceso al mercado internacional de capitales hasta veinte o treinta años después. Adicionalmente, todo país que incumpla se expone a fuertes medidas retalatorias, en otros campos de la economía, máxime cuando su nivel de dependencia económica es alto. Pero por el hecho de ser generalizada, la moratoria facilitó que después de 1931 los diferentes países latinoamericanos comenzaran a incumplir; en 1934 sólo Argentina, Haití y la República Dominicana continuaban pagando el servicio de la deuda. Ciertos acontecimientos adicionales facilitaron aún más el ajuste de pagos al exterior. El descenso drástico en el precio de los bonos que acompañó la crisis de Wall

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Street permitió que varios países latinoamericanos recomprasen sus compromisos a precios irrisorios. Términos de intercambio y productos agrícolas En cuanto a los términos de intercambio, toda recesión ha conllevado históricamente disminuciones drásticas en el precio relativo de los productos primarios, y la enorme intensidad de la depresión de los treinta condujo a que en 1932 los términos de intercambio fuesen los peores en cien años de historia (1870-1970), realmente los peores que jamás haya enfrentado el Tercer Mundo. Para un país latinoamericano «típico», con exportaciones altas en término de la producción nacional —por ejemplo 30 %—, un deterioro del 30 % en los términos de intercambio, como el que en efecto se presentó en promedio, conduce automáticamente a una caída del 10 % en el ingreso nacional, a menos que existan cambios importantes en la producción y en el quantum exportado; ello explica la importancia del estudio de la evolución de dicha variable.

La capacidad para importar cayó significativamente como se aprecia en el cuadro 2, aun cuando el aumento sustancial en el quantum exportado, excepción hecha de Cuba y Chile, permitió que la capacidad para importar no cayese tan drásticamente; el país más golpeado en Latinoamérica —y en el mundo entero— fue Chile, pero en ninguno de los países latinoamericanos cayeron las exportaciones menos del 30 %; Colombia fue poco afectada en términos relativos. Otro factor que contribuyó a disminuir el impacto externo a través del tiempo fue la alta inversión extranjera en el sector primario de la economía latinoamericana. Al caer utilidades, disminuyen los flujos de remesas hacia el exterior. Estos dos últimos efectos, la paralización de los flujos de capital y la caída en los términos de intercambio, comenzaron a presentarse en la economía colombiana desde 1928, precipitando al país a una depresión que, si bien no fue tan severa como en otros países de América Latina, cambiaría el curso de la economía en los años posteriores.

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THORP

Capítulo 5

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La economía entre 1930 y 1945 Jesús Antonio Bejarano Ávila Introducción

D

urante los años que transcurren entre la gran crisis y el final de la segunda guerra mundial, el comportamiento de la economía colombiana puede subdividirse en dos períodos más o menos definidos: el que cubre el decenio 1930-1939, años en los cuales el país experimenta no sólo un crecimiento exitoso impulsado en buena parte por el dinamismo de la industria, sino que concentra las transformaciones sociales e institucionales que se gestan —tímidamente por cierto— desde los comienzos del gobierno de Enrique Olaya Herrera y que se acentúan y consolidan durante el cuatrienio del gobierno de Alfonso López Pumarejo. Por el contrario, en los años que corren entre 1939 y 1945, asediado por las vicisitudes de la segunda guerra mundial, el país se estanca en lo económico, al tiempo que las transformaciones sociales parecen dar marcha atrás. La «pausa» del gobierno de Eduardo Santos es en rigor no sólo una pausa de los avances políticos y sociales conseguidos durante

el cuatrienio anterior, sino también en el dinamismo de las transformaciones económicas precipitadas por la gran depresión. La crisis, por otra parte, permitió el diseño de instrumentos de política económica especialmente en los aspectos arancelarios, monetarios y de gasto público, que siguieron utilizándose con alguna eficacia en los años siguientes para promover el desarrollo económico dentro del marco de una más amplia intervención del Estado,

El presidente Enrique Olaya Herrera y el banquero norteamericano Thomas T. Lee, en Bogotá, marzo de 1931.

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estimulada sin duda por la gran depresión, pero también por las transformaciones políticas que caracterizaron la «República Liberal», como se denominó a la hegemonía política de este período. Si intentásemos seleccionar los procesos más importantes ocurridos en lo económico durante estos años, habría que señalar, de una parte, la consolidación de la industria como el sector dinámico del conjunto de la economía; de otra, la ampliación del ámbito de intervención del Estado y el diseño y aplicación de instrumentos de política económica de mayor alcance que los disponibles en los años anteriores a la crisis y, finalmente, los empeños —a la postre infructuosos— por acomodar la sociedad rural a las nuevas realidades de una economía en tránsito hacia la industrialización, empeños que se cristalizaron jurídicamente en la ley 200 de 1936. El crecimiento económico A diferencia de la mayoría de los países latinoamericanos, la recuperación de la economía colombiana durante los años inmediatamente posteriores a la gran crisis fue relativamente rápida Llegada a Bogotá de la misión financiera norteamericana, o misión Kemmerer, agosto de 1931: William E. Dunn, Joseph T. Byrne, W. E. Logerquist, V. W. Renwicz, J. G. Schaefer, K. M. Williamson.

y sostenida. De un lado, la severidad misma de la crisis fue mucho menor que en otros países del continente; entre 1929 y 1933 el Producto Interno Bruto real creció en total 9.9 %, en contraste con Argentina (—9.7 %) México (-10.3 %), Chile (-36.9 %) o Brasil (2.6 %), en estos mismos años. De otro lado, la duración del período crítico no parece haber sido tan acentuada, como sí ocurrió en otros países. De hecho, si bien el producto cayó en 2.4 % entre 1929 y 1931, aun así logró mantenerse por encima de los niveles alcanzados en 1928, gracias al buen desempeño del sector agrícola, al crecimiento de las exportaciones de café y oro, y al impacto de la reforma arancelaria expedida en 1931, que no sólo protegió algunos sectores manufactureros, sino que estimuló la producción de alimentos sustitutivos de importaciones como azúcar, arroz o cacao. A partir de 1931, la demanda interna comenzará a recuperarse en forma rápida, alcanzando un ritmo anual del 8.2 % y un crecimiento del PIB del 6.2 % entre 1931 y 1934. Durante el resto de la década, el crecimiento eco-

Capítulo 5

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Crecimiento económico de algunos países de América Latina. 1929-1939 Cuadro 1 Producto Producto Producto Interno Producción doméstico manufacturero Bruto real al costo de manufacturera real al Bruto real al real al costo factores (cambios costo de factores costo de de factores porcentuales totales) (cambios totales en factores Países (porcentaje de porcentajes) (porcentaje cambio promedio promedio anual de anual) cambio) 1929-1939 1929-1933 1929-1933 1933-1939 1929-1933 1933-1939 Argentina

1.6

3.1

-9.7

29.2

-6.5

44.7

Brasil

3.0

5.0

2.6

31.6

1.3

60.4

Chile

0

3.3

-36.9

-50.6

-6.4

37.7

Colombia

3.8

8.8

9.9

31.6

24.8

86.0

Honduras

-1.0

1.4

-8.6

-2.0

-13.2

32.5

México

2.1

4.3

-10.3

37.2

-7.9

65.3

Paraguay

n.a

n.a

n.a

n.a

n.a

n.a

Ecuador

n.a

n.a

n.a

n.a

n.a

n.a

Uruguay

1.0

5.2

n.a

n.a

n.a

n.a

Venezuela

n.a

n.a

n.a

n.a

n.a

n.a

n.a = Sin dato Fuente: CARLOS F. DÍAZ-ALEJANDRO, Notas sobre la historia económica de América Latina, 1929-1950 (Cuadros II, IV, III, V). En Ensayos sobre historia económica colombiana, Fedesarrollo, s.f.

nómico tendrá mayor lentitud y se apoyará sobre todo en la expansión del sector industrial que saldrá fortalecido de la crisis. Mirando en conjunto, el desarrollo colombiano durante los años treinta será sin duda uno de los más exitosos de América Latina (cuadro 1). Entre 1929 y 1939, el país creció a una tasa promedio anual de 3.8 %; la producción manufacturera al 8.8 % en el mismo período (una de las más rápidas de América Latina), y el ingreso bruto por habitante al 2 % anual en 1930-38.

Por el contrario, entre 1939 y 1944 el ingreso bruto por habitante crecerá apenas al 1.2 % promedio anual y, si en 1939 el producto per cápita se situaba en 332 dólares (de 1970), para 1944 había bajado a 330 dólares y en 1945 apenas si llegaba a 338 dólares. La guerra, sin duda, tuvo efectos gravosos sobre el ritmo general de la economía, haciendo bajar la tasa de crecimiento anual de 2.2 % en 1940 a 1.7 %, 0.2 % y 0.4 % en 1941,1942 y 1943 respectivamente, comenzándose el inicio de la recuperación en 1944,

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Cuadro 2

Crecimiento de los principales sectores de la economía. 1930-1945 (Incremento porcentual total del producto)

1930-1939

1939-1945

1930-1945

Total

84.2

16.8

115.2

Agricultura

24.5

14.0

41.9

Industria

149.5

36.9

241.7

Comercio, finanzas y servicios

110.0

-4.4

101.6

Construcción

166.6

59.0

228.6

Transporte

102.9

44.4

192.9

Fuente: Con base en CEP AL, El desarrollo económico de Colombia (Anexo estadístico), Análisis y Proyecciones del Desarrollo Económico, Cuadro 1, sin fecha.

abriéndose paso, a partir de este año, un acelerado crecimiento que se mantendría durante el decenio de posguerra. El dinamismo de los sectores económicos no fue por supuesto uniforme. Como se observa en el cuadro 2, entre 1930 y 1945 el producto bruto total se incrementó en un 115.2 %, siendo especialmente significativo el aumento en el sector industrial (241.7 %) y en sectores como transporte y construcción; en contraste, la agricultura apenas aumentó su producto en un 41.9 %. Por supuesto, este crecimiento del sector industrial fue mucho más pronunciado (149.5 %) entre 1930-1939 que en el quinquenio siguiente, en el

cual el producto apenas se aumentó en un 36.9 %. La agricultura en su conjunto, por el contrario, experimentó en ambos períodos aumentos realmente modestos. Por otra parte, para 1930 la contribución de este último sector al producto bruto total representaba el 71.3 %, descendiendo en 1939 al 48.1 % y en 1945 al 47 % mientras la industria pasaba a representar el 8.4 %, 11.4 % y 13.4 % respectivamente en esos mismos años. Lo que significa un acelerado cambio en la estructura económica en un período relativamente corto. De igual importancia resultan los cambios en la localización poblacional. Es cierto que es entre 1920 y 1930 cuando se experimentan los mayores ritmos de urbanización y de incremento poblacional en actividades urbanas. Entre 1930 y 1945 estos ritmos continúan aunque menos acentuados. Durante este período la población urbana pasó del 26 % a 34 % del total y la rural del 74 % a 66 %. Por otra parte, la población asentada en las cuatro principales ciudades pasó de 528.000 habitantes en 1930 a 1.016.000 en 1945, lo que representa un incremento del 92 % durante el período. Pero quizás el hecho más destacado es que, mientras la población activa total del país aumentó en este lapso un 33 %, la empleada en manufacturas lo hizo en un 65 % en tanto que en la agricultura el incremento fue sólo de 20.5 %; así, la manufactura pasó de absorber el 4.2 % de la población activa total en 1930 al 5.2 % en 1945, mientras en la agricultura el cambio fue de 66.1 % a 60 % en este mismo período. Las modificaciones en la estructura económica, expresadas en un aumento de la participación industrial y de la población localizada en actividades urbanas conllevaba, es obvio, demandas sociales y políticas que debían ser satisfechas por un Estado que hasta entonces escasamente iniciaba su modernización y que debía encarar tanto la transición hacia una economía industrial, cuya necesidad había sido

Capítulo 5

evidenciada por la crisis, como las propias instituciones estatales y el papel que competía al Estado en el ordenamiento económico y social exigido por el nuevo entorno de las demandas urbanas y rurales. La industrialización Poca duda cabe sobre que el impulso al crecimiento económico provino fundamentalmente de la expansión industrial, especialmente vigorosa durante los años 1933-1939, período en el cual la producción industrial logró casi duplicarse, sosteniendo un ritmo de crecimiento promedio anual de 10.8 %, ritmo sin duda excepcional no sólo respecto de las tendencias anteriores (3 % entre 1925 y 1930) sino respecto del contexto latinoamericano. Por el contrario, entre 1939 y 1945 la tasa de crecimiento industrial fue sólo de 6 %, no sólo sensiblemente inferior a la del período precedente, sino a la mostrada por otros países latinoamericanos en esos mismos años. Será necesario, sin embargo, ponderar la significación de aquellas cifras. Refiriéndose al crecimiento industrial de los años que siguieron a la gran depresión, la CEPAL anota que «aunque este ritmo de aumento es impresionante en sí mismo, debe tenerse en cuenta el bajo nivel inicial y la considerable influencia que podían así ejercer expansiones que en términos absolutos no aparecerían tan exageradas. Por otra parte, la diversificación de la producción industrial era muy reducida, con alto predominio de las industrias alimenticias —representadas por transformaciones muy elementales de productos agropecuarios— y del tabaco, y escasa significación de las industrias textiles, de bebidas, cuero y sus manufacturas y cemento, mientras las industrias químicas —con excepción de jabón, velas y fósforos— y las mecánicas y metalúrgicas no existían prácticamente. Esta poca diversificación de la capacidad productiva de la industria impidió que los incentivos ofrecidos al desarrollo in-

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dustrial durante este período se tradujeran en un crecimiento aún más acelerado y circunscribió los aumentos a producciones ya iniciadas en el país, sin registrarse la aparición de nuevas líneas importantes de producción». En rigor, los sectores industriales que más rápidamente expandieron su producción fueron los de consumo corriente (alimentos, bebidas, tabaco, textiles, entre otros) mientras que los sectores de bienes intermedios aumentaron mucho más lentamente. Este comportamiento se explica, de un lado, por el hecho de que en gran medida la industria apoyó su expansión sobre los mercados ampliados consi-

"El hombre sin miedo", caricatura de Alfredo Díaz en la portada de "Fantoches", agosto 22 de 1931. El ministro de Hacienda y Crédito Público, Jesús M. Marulanda, sobre el dragón del monopolio, ataca al pueblo.

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Cartel publicitario de la Compañía Colombiana de Tabaco. De las 4 467 empresas manufactureras que existían en 1939 en el país, 1 181 estaban dedicadas a producir bienes de consumo.

derablemente en la década anterior a través de las inversiones en obras públicas y del notable desarrollo cafetero. De otro lado, también durante los años veinte se había acentuado, en forma por cierto excepcional, la urbanización, lo que por supuesto creaba significativas fuentes de demanda por los bienes de consumo corriente. En cierto modo, la industria continuó un patrón de desarrollo iniciado a mediados de los años veinte y cuyo soporte fue la expansión de la demanda interna. En efecto, entre 1930 y 1945, el subsector de alimentos contribuyó con un 13.22 % al crecimiento industrial total del período, las bebidas con

un 16.38 %, los textiles con un 25.55 % y confecciones y calzado con un 13.26 % de modo que estos cuatro subsectores aportaron un 68.4 % del total del crecimiento en estos años; por supuesto, además de la expansión de la demanda interna, contribuyó también la política económica a estimular el desarrollo de estos sectores. La reforma arancelaria de 1931 buscó en forma explícita, no ya aumentar los ingresos fiscales (propósito principal de las reformas anteriores), sino aumentar la competitividad de la industria nacional frente a los productos importados; aun cuando, como se verá, la efectividad proteccionista del arancel fue temporal, representó en todo casó un estímulo, especialmente para la expansión del sector textil. Por otra parte, en 1932 y 1935 se efectuaron devaluaciones sustanciales, las que, juntamente con el control directo a las importaciones, constituyeron barreras proteccionistas que crearon un ambiente favorable para la industria. Además, como advierte José Antonio Ocampo, en términos de la capacidad del país para importar, ciertamente la situación mejoró a partir de 1933: «Las importaciones recuperaron a fines de la década de los treinta los niveles excepcionales de 1925-1929. Después de 1933 la política económica reversó las escasas divisas disponibles para la importación de bienes en vez del pago de los servicios de capital y logró además un cambio importante en la política de importaciones. En efecto, la participación de los alimentos y los textiles —dos de los ejes centrales de la política de sustitución— disminuyó de 41.7 % en 1925-29 a 25.8 % en 1935-39 y a 16.9 % en 194044. De esta manera, los sectores capital-intensivos dispusieron de suficientes divisas para financiar la expansión de la capacidad productiva y las importaciones de bienes intermedios necesarios para su producción.» Ciertamente, aunque la eficiencia de la política proteccionista en los años que siguieron a la crisis es materia de controversia entre los histo-

Capítulo 5

121

Planta de ácido sulfúrico de la compañía Química Industrial Quin S.A. de Cali. En la década de los años 30 se produjo un resurgimiento industrial: un 62.8 % de las empresas existentes en 1939 fueron creadas en ese decenio.

riadores de la economía, poca duda cabe que ella creó, juntamente con la expansión de la demanda, un ambiente favorable para las actividades empresariales en el sector industrial, especialmente en los pequeños establecimientos. Hacia 1939 existían en el país 4.467 empresas manufactureras, 128 creadas antes de 1900, 725 entre 1900 y 1920, 809 entre 1920 y 1930, y 2.805 entre 1930 y 1939, lo que equivale a que el 62.8 % de las empresas existentes en 1939 fueron creadas en esta década, especialmente entre 1935 y 1939, período en el cual se fundaron 1.764 empresas manufactureras. Por supuesto, el sector más favorecido fue el de los bienes de consumo. Del total de empresas creadas en esta década, 1.861 correspondían a bienes de consumo, 681 a materias primas, 200 a bienes de capital (metal-mecánicas) y 63 eran industrias diversas. Ya se ha señalado que la diversificación industrial fue pequeña, como pequeños debieron ser los establecimientos. En 1937, un estudio de la Contraloría General de la República informaba Que existían 839 establecimientos industriales de alguna importancia, de los cuales 434 eran de diez personas y

menos, y sólo 66 de más de cien personas ocupadas. Además, entre 1930 y 1939 el capital de las empresas manufactureras aumentó en sólo 134 millones de pesos, lo que representa un 43.1 % de aumento, mientras que el número de empresas creció en 168.7 %, lo que sugiere que los establecimientos fundados durante el decenio debieron ser, en promedio, pequeños, mientras que las empresas mayores, o bien intensificaban la utilización de capacidad instalada adquirida antes de la crisis, o bien la ampliaban gracias a la holgura en la disponibilidad de divisas y a un mayor ritmo de capitalización interna. No puede desdeñarse, por otra parte, el papel desempeñado por la constitución de sociedades anónimas después de 1931-32 en el resurgimiento industrial de ese decenio. Gabriel Poveda Ramos anota a este respecto que, para comienzos de los años treinta, «esta forma empresarial era muy poco conocida y, a pesar de que había ya entonces algunas normas legales para su funcionamiento, no existían en escala apreciable en ninguno de los sectores de nuestra incipiente organización económica. Gracias a la socie-

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Darío Echandía y el presidente Alfonso López Pumarejo en la inauguración de la Bolsa de Bogotá, enero de 1935.

Edificio de la Bolsa de Bogotá en la avenida Jiménez, dibujo de 1945.

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dad anónima, se pudo acopiar los cuantiosos recursos financieros requeridos para industrializar al país en momentos en que aún se hacían sentir los efectos de la gran depresión y cuando el número de ahorradores era extremadamente pequeño. Esta institución popularizó la inversión industrial y asimiló el ahorro atrayendo hacia la industria multitud de pequeñas sumas que consolidaron el crecimiento industrial. De no haber sido por este esfuerzo, el sector fabril no hubiera podido recuperarse de los duros reveses financieros que lo descapitalizaron entre 1930 y 1933». De hecho, la inversión en la industria, que en 1932 alcanzaba apenas los 20 millones de pesos (a precios de 1950), llegaba a 109 millones en 1938. De igual modo, el capital existente en la industria, que en 1932 alcanzaba los 1.132 millones de pesos (de 1950), ascendió a 1.368 millones en 1940, permaneciendo alrededor de esta cifra durante la guerra. Una gran parte de estos esfuerzos de financiamiento se cumplieron a través de las sociedades anónimas, como lo indica el desarrollo de la actividad del mercado de acciones en la Bolsa. Medido en precios constantes de 1950, el valor de las transacciones, que en 1932 fue tan sólo de 4.6 millones de pesos, se vigorizó hasta llegar a un valor de 55.5 millones en 1939, es decir, aumentando más de diez veces en términos reales en tan sólo siete años. Habría que destacar también el notable empeño de la industria textil, sin duda el sector más dinámico y que en buena parte explica los ritmos de crecimiento industrial durante los años treinta. Es cierto que la mayoría de las empresas textiles estaban ya establecidas a fines del decenio de los años veinte. Sin embargo, y como consecuencia de la crisis de 1930, el liderazgo de la industria textil se concentró en Antioquia, y empresas como Coltejer y Fabricato emprendieron desde 1932-33 importantes ensanches, alcanzando tasas de crecimiento excepcionales. La producción de tejidos de al-

Capítulo 5

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El ministro de gobierno Darío Echandía con el embajador de Alemania y miembros de la misión comercial de ese país, que visitó a Colombia en enero de 1935.

godón creció al 20 % anual entre 1932 y 1939 y al 16.7 % anual entre 1939 y 1947, es decir, a un ritmo dos veces mayor que el conjunto de la industria manufacturera; según David Chu, la expansión de la industria textil contribuyó en un 56 % al crecimiento manufacturero total entre 1927 y 1939, y a un 67 % de ese crecimiento entre 1939 y 1945. Los efectos de la expansión textil sobre la vida económica nacional son, por lo demás, evidentes. Luis Eduardo Nieto Arteta estimaba que hacia 1938 el valor de la producción en esa industria representaba un 18.66 % del total de la producción nacional, el personal ocupado representaba el 35 % del proletariado nacional, los salarios pagados el 27.66 % del valor total de salarios, el capital variable y constante invertido en la producción textil representaba el 22 % del capital total aplicado a las industrias nacionales, de modo que, parafraseando la opinión de don Luis Ospina Vásquez, por aquellos años hablar de la industria nacional era, en rigor, hablar de la industria textil. Pese a la disminución del crecimiento industrial en el quinquenio siguiente, los logros en la diversificación de la industria no son despreciables. Ya se ha señalado que durante los años de

la guerra y hasta 1944 el ritmo general de crecimiento de la economía y del sector manufacturero se resienten y aun el del propio sector textil, el cual, no obstante, sostiene el crecimiento global de la economía y de la manufactura. En efecto, las privaciones impuestas por la guerra obligaron a la industria, hacia 1940, a restringir sustancialmente su actividad, especialmente en los sectores altamente dependientes de los insumos importados. Aunque la capacidad para importar se mantuvo en niveles apenas ligeramente inferiores a los de los años treinta, las importaciones efectivas se redujeron incluso por debajo de los coeficientes de 1930. De hecho, en este último año las importaciones de bienes llegaron a 327,2 millones de pesos (de 1950), mientras que en 1942 apenas fueron de 249,8 millones. Por otra parte, si para 1930 las importaciones totales eran el 18.2 % del producto, para 1942 eran el 8.7 %, cobijando este descenso a todos los rubros de bienes. Así, sobre el total de bienes de consumo disponibles, las importaciones pasaron de 8.4 % en 1930 a 2.2 % en 1942; en maquinaria y equipo las importaciones representaban en 1930 el 14.5 % de la inversión bruta y en 1942 apenas el 4.9 %; así, más que una contracción de la capa-

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cidad para importar, la guerra provocó un severo traumatismo en los transportes, que impidió gastar las divisas en importaciones, produciéndose así la paradoja de un freno a la actividad económica provocado por las dificultades para importar y una notable acumulación de divisas gracias a las cuales el país iniciaría su acelerada expansión una vez finalizada la contienda bélica. Paradójicamente también, las dificultades provocadas por la guerra para proveerse de bienes de capital y materias primas crearon, según Poveda Ramos, «las condiciones para emprender otra fase de desarrollo orientada principalmente a sustituir importaciones esenciales, fase que se cumplió durante los años del conflicto, iniciando ya la incorporación de capitales extranjeros, aunque todavía en muy pequeña escala». En efecto, entre 1940 y 1945 se crearon 3.445 empresas (que representan un poco más de la mitad de las empresas existentes en 1945, las cuales, según el censo de ese año, ascendían a 7.843) concentradas especialmente en bienes de consumo (2.246), pero con un avance notable Instalaciones de Cementos del Caribe, en Barranquilla, a fines de los años 40. En 1945 existían en el país 7 843 empresas, de las cuales 3 445 habían sido creadas en los últimos 5 años.

en bienes intermedios y de capital. De hecho, en 1945 existían 1.940 empresas productoras de materias primas, de las cuales 853 (el 44 %) fueron creadas durante los años de la guerra y 546 en el sector productor de bienes de capital, de las cuales 248 (el 45.4 %) fueron creadas en esos mismos años. Se instalaron así las primeras fábricas de rayón, de ácido sulfúrico, de manufacturas de aluminio, de curtientes, de ácido clorhídrico, de hilazas de lana, de productos de asbesto, cemento, llantas, etc. Visto en conjunto, entre 1930 y 1945 la industrialización del país logró avances de importancia en cuanto a la ampliación de su base productiva y, aunque todavía con poca diversificación, consiguió cubrir una más amplia gama de bienes que antes se satisfacían con importaciones. Apoyada en el crecimiento de la demanda interna, en una política encaminada a sustituir importaciones, en una mayor capitalización y en condiciones más favorables para importar bienes de equipo y productos intermedios, en el decenio posterior a la crisis la industria colom-

Capítulo 5

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biana fue capaz de desplazar en buena medida los productos importados y de satisfacer con producción nacional gran parte de la demanda de manufacturas. Con el fortalecimiento del entable industrial de estos años y la acumulación forzosa de divisas propiciada por la guerra, el país quedaba preparado para emprender, en escala más amplia y vigorosa, un crecimiento industrial que se prolongaría durante todo el período de posguerra. El desarrollo agropecuario Si se mira desde el punto de vista de los volúmenes de producción, el desempeño del sector agropecuario fue apenas aceptable durante los años que siguieron a la gran depresión. La propia crisis había provocado efectos benéficos sobre la agricultura, como quiera que había obligado la revocatoria en 1931 de la ley de Emergencia mediante la cual se permitió, desde 1927, la importación de alimentos; de otro lado, el aumento de precios agrícolas y los efectos retardados de la política de obras públicas en los años anteriores, así como condiciones climatológicas favorables, contribuyeron a que la agricultura fuera quizás el sector menos afectado durante los años de crisis. Según la CEPAL, entre 1925-1929 y 1930-1934 la producción agropecuaria se incrementó en un 15.1 %. Los mayores incrementos se observaron en aumentos (44.1 %), el café (28.4 %) y el ganado porcino (23.7 %). Sin embargo, entre 1932 y 1939 el PIB agrícola apenas aumentó al 2.9 % anual (frente al 10.6 % de la manufactura y el 4.4 % del PIB total) y entre 1939 y 1947 al 2.8 % anual (frente al 6.9 % de la manufactura y el 3.5 % del total). Por supuesto, el café tuvo un buen desempeño durante este período. Entre 1930 y 1944 la producción cafetera aumentó en un 47 % y las hectáreas cultivadas pasaron de 356.000 en 1935 a 626.000 en 1946, es decir, en sólo once años el área plantada se expandió en un 76 %; los más importantes

cultivos de entonces (exceptuando obviamente el café) tuvieron incrementos de escasa significación, aunque comenzaba a ampliarse con rapidez el cultivo de arroz y la caña de azúcar, así como la producción de algodón. Por lo que hace a la producción pecuaria, el crecimiento no parece haber sido excepcional. El ganado vacuno apenas aumentó un total de 19.8 % entre 1930-34 y 1940-44, mientras el porcino lo hizo en 21.7 % durante el mismo período. De una revisión de cifras sobre la evolución de diversos productos, el informe de la CEPAL concluía que si «se divide el período

Propaganda de los cementos nacionales Titán y Diamante, años 40.

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Propaganda del Banco Cafetero con su sede del edificio Pedro A. López en Bogotá. Aunque la expansión cafetera conservó en esencia las características de los años 20, los aumentos de producción se efectuaron más en las parcelas (8.1 % entre 1936 y 1946) que en las haciendas (2.3 % en el mismo período).

histórico en etapas parciales, se ve que en el decenio 1925-1934 la producción creció más rápidamente que la población [...] En los dos quinquenios siguientes (1935-1944), la producción agropecuaria crece prácticamente al mismo ritmo que la población, manteniéndose estables las disponibilidades por habitante». Pero si el desempeño agregado de la producción fue precario, lo mismo que el de los principales cultivos, en la estructura misma de la producción agrícola se estaban experimentando cambios que, aunque imperceptibles y lentos, serían en todo caso de alguna importancia para la evolución de la agricultura, especialmente durante el período de posguerra. De hecho, entre 1932 y 1944 se produjeron modificaciones que, si bien no alteraron sustantivamente el régimen productivo, constituyen un avance, al menos respecto de la situación prevaleciente en los años anteriores a la crisis. De una parte, aunque la expansión cafetera conservó en esencia las mismas características de los años veinte, los aumentos de producción corrieron por cuenta de la producción parcelaria aun en aquellas regiones como Cundinamarca, Tolima y los Santanderes. De hecho, la producción cafetera creció a un 6 % anual entre 1932 y 1943 (8.1 % entre 1936 y 1946) en las áreas

predominantemente de pequeña propiedad, mientras en las áreas donde predominaba la hacienda lo hizo apenas al 1.8 % (2.3 % entre 1936 y 1946), lentitud ésta que se asocia a la crisis del sistema hacendarlo precipitada por las luchas agrarias durante el período 1925-1936 y que se concentran fundamentalmente en aquellas zonas donde predominaba el sistema de haciendas. Por otra parte, comenzaba a ser evidente una especialización regional de la producción que se consolidaría durante la posguerra. Así, para 19371938 el Valle del Cauca producía más del 80 % del azúcar nacional (las otras regiones productoras eran Bolívar y Cundinamarca), Bolívar producía junto con el Valle más del 50 % del arroz (el cual, por otra parte, comenzó a cultivarse desde 1935 en el Tolima en la región de Armero), al tiempo que los departamentos de la Costa Atlántica concentraban más del 80 % de la producción de algodón (que empezó por estos años a cultivarse también en el Tolima y en la olla del río Suárez). Pero quizás el hecho más destacable en el desarrollo agropecuario entre 1930 y 1945 se refiere a las innovaciones que comenzaron a introducirse por primera vez con alguna amplitud en la agricultura y la ganadería, las que prácticamente no habían experimentado transformaciones técnicas hasta entonces. En cuanto a la ganadería, hacia 1938 y después de una absurda prohibición del gobierno de Olaya Herrera para importar ganado cebú, comenzó a traerse esta raza difundiéndose rápidamente en lo que Alirio Gómez Picón denominó la «revolución del cebú». Fue igualmente rápida después de 1928, pero especialmente después de 1932, la difusión de otros tipos de ganado vacuno como el holstein y el normando en las tierras frías, especialmente la Sabana de Bogotá, constatándose ya para comienzos de los años cincuenta la notable expansión de estas razas. Se introdujeron igualmente algunos pastos, pero especialmente el kikuyo, cuya implan-

Capítulo 5

tación a fines de los años veinte, y su rápida difusión durante los treinta, es sin duda uno de los hechos más importantes en materia ganadera. En cuanto a las técnicas agrícolas, si bien los niveles de mecanización no se alteraron sustantivamente, se registraron algunos avances de importancia sobre todo en el Valle, Tolima y Cundinamarca (de los 3.821 tractores existentes en 1938 la mitad se hallaba en esos departamentos). En los cultivos de la caña de azúcar, en el algodón y aun en algunos cultivos de trigo de la Sabana de Bogotá se introdujo la mecanización en forma amplia. La política agrícola, por otra parte, comienza a apuntar al estímulo directo de los cultivos. Sin duda, hasta fines de los años veinte los esfuerzos por promover la agricultura se habían identificado con el manejo de las tarifas y con una débil política de crédito, por lo demás iniciada sólo hasta 1924; sin embargo, desde 1931 comienzan a desarrollarse a través de la creación del Consejo Nacional de Agricultura planes para la expansión y

127

estímulo de la producción agrícola; los propósitos del consejo, creado en diciembre de 1931, eran, entre otros, promover la investigación, la enseñanza y la extensión agrícolas, crear institutos de agricultura en las principales regiones del país y adquirir maquinaria que sería alquilada a los agricultores a bajos precios. Nuevamente en 1938 se estableció un programa de expansión agrícola y conservación de los recursos, programa que buscaba la autosuficiencia agrícola en alimentos, principalmente maíz, arroz, azúcar, papa y ganado vacuno y el estímulo a los cultivos tropicales a través de la asistencia técnica provista por el gobierno. En 1940 se inician, a través de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, esfuerzos por capitalizar el campo mediante nuevas formas de crédito y participación de la banca comercial, crédito hipotecario y programas de inversión pública. Como resultado de estas políticas, se crean las granjas experimentales, se amplía notoriamente el crédito rural, se inician algunos proyectos de irrigación y deEl ministro de Agricultura Jorge Gartner inspecciona una granja agrícola estatal, en 1935. En la época, ya comenzaba a ser evidente una especialización regional de la producción agrícola, que se consolidaría en la posguerra.

128

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

secación de tierras, en fin, diversos es- tal de importaciones agropecuarias al tímulos para la incorporación de nue- 52.7 % entre 1937 y 1944, mientras las vas técnicas a la actividad agrícola. de alimentos pasaron del 63.3 % al De igual modo, la protección a la 37.3 % en el mismo período. agricultura se fortaleció desde 1931 En rigor, el desfase entre la produccon la reforma arancelaria de ese año. ción agrícola y los requerimientos del A lo largo de la década de los treinta, consumo interno crecientemente amlos aranceles de alimentos y materias pliado por la expansión industrial y permanecieron relativamente altos, por la urbanización, desfase que se exespecialmente el arroz y el trigo, no presó en un sensible crecimiento de obstante lo cual las importaciones de los precios desde 1934, testimoniaban algunos productos siguieron siendo a su turno la decadencia de la inverelevadas. De hecho, para 1938 se im- sión agrícola, que se prolongó práctiportaba el 43.5 % del total de algodón camente hasta fines de los años cuaconsumido, el 83.4 % de la copra, el renta. De acuerdo con la información 14.2 % del arroz, el 21.8 % del azúcar de la CEPAL, el capital existente en refinado y el 22.1 % del cacao, lo cual maquinaria y equipo en la agricultura, mostraba el grado de insensibilidad de que había venido aumentando sistela agricultura no sólo para responder máticamente desde 1925 hasta coloa las crecientes demandas industriales carse en 131 millones de pesos (de sino a las demandas alimenticias de los 1950) en 1930, comenzó a descender sectores urbanos. De hecho, entre en forma severa. Para 1939 llegaba a 1937 y 1945 las importaciones de ori- 110 millones de pesos y en 1945 apegen agropecuario se duplicaron, pero nas llegaba a 92 millones. La inversión mientras que las de alimentos pasaron bruta (fija) en maquinaria y equipo de 34 millones (de 1953) en 1937 a pasó de 21 millones de pesos en 1930 40.9 millones en 1945-49, las de ma- a 8 millones (de 1950) en 1942, y en terias primas (algodón, caucho, taba- 1945 apenas había logrado llegar a la co) pasaron de 12.2 millones a 43.6 mitad del nivel de 1930 situándose en millones en el mismo lapso. Por otra 13 millones de pesos en 1945. La inparte, estas últimas importaciones pa- versión pública buscó compensar a saron de representar el 22.8 % del to- través de obras de mejoramiento agríEl presidente López Pumarejo v su ministro de Hacienda Jorge Soto del Corral visitan la Federación Nacional de Cafeteros, 1935.

Capítulo 5

129

Embarque de café de exportación en el puerto de Barranquilla, 1935. En este momento, Colombia participaba con un 20 % en las exportaciones mundiales del grano.

cola la caída en la inversión, de suerte que la participación de la inversión pública en la inversión total agrícola pasó de representar el 1 % en 1930 al 41 % en 1942, descendiendo luego hasta el 9.9 % en 1944 y a 4.6 % en 1945. Aun así, la relación producto bruto-capital existente ni siquiera se modificó en la agricultura, colocándose en 0.34 % en 1930 y en 0.33 % en 1945, mientras esa misma relación en la industria pasaba de 0.21 a 0.56. Si bien durante la guerra las dificultades para importar bienes de capital pudieron afectar el equipamiento agrícola, entre 1930 y 1939 tales dificultades fueron menores, no obstante lo cual la caída en las inversiones fue igualmente pronunciada. No debe olvidarse que desde comienzos de los años treinta se recrudece el malestar campesino (iniciado a mediados de los años veinte), especialmente en Cundinamarca y Tolima, malestar que acabó movilizando contingentes apreciables de fuerza de trabajo, invadiendo propiedades y disolviendo el régimen de haciendas que predominaba en estas regiones, lo cual sin duda debió afectar las inversiones

de capital en zonas geográficas que contribuían en forma importante al total de la producción agrícola y en las cuales se evidenciaban los mayores índices de modernización. De hecho, Cundinamarca y Tolima, escenario principal de los conflictos, contribuían en 1937-38 con el 23.3 % del área cultivada (12 cultivos principales) del país, lo que de por sí da cuenta del impacto de la agitación rural sobre el desempeño de la producción y la inversión en la agricultura. Así pues, entre 1931 y 1945, si bien desde el Estado se buscaba impulsar la modernización agrícola a través no sólo del incremento en las inversiones públicas y del diseño de políticas de estímulo a la producción que iban desde la protección arancelaria hasta la difusión de la técnica, y si bien estos esfuerzos acabaron generando algunos resultados parciales tanto técnicos como en la introducción de nuevos cultivos, el hecho es que, en conjunto, al menos entre 1934 y 1944, la agricultura colombiana evidenció una rigidez en nada compatible con los esfuerzos que se hacían por desarrollarla.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

130

El lento desempeño de la producción y el deterioro de las inversiones y del capital físico no son, por supuesto, ajenos al curso de la legislación agraria que —desde los debates que antecedieron a la ley 200 de 1936 hasta la expedición de la ley 100 de 1944— apuntó a adecuar la utilización productiva del suelo a los requerimientos del desarrollo industrial y urbano sometidos a un crónico desfase respecto del suministro de materias primas y de bienes alimenticios. En realidad, la ley 200 buscaba no sólo atenuar el clima de conflictos rurales que se venían extendiendo desde mediados de los años veinte y que se recrudecieron después de la crisis, proporcionando al Estado un argumento jurídico para mediar en los conflictos por la tierra, sino también clarificar los ambiguos derechos de propiedad que subsistían en varias regiones del país, y además forzar a los propietarios latifundistas, a través de la presunción de que eran baldíos los terrenos no explotados económicamente, a convertirse en empresarios capitalistas. La ambigüedad de la titulación, por otra parte, además de que propiciaba los conflictos, obstaculizaba de muchos modos la mejora de las explotaciones agropecuarias, principalmente por el hecho de que la inexistencia o precariedad de los títulos impedía el acceso a los recursos de crédito a través de los cuales el Estado buscaba la modernización agrícola. Cualquiera sea la opinión sobre los propósitos y alcances de la ley, el hecho es que ésta provocó no sólo una beligerante oposición por parte de los propietarios, sino un clima de incertidumbre para las inversiones. Además, las reacciones de los terratenientes para eludir la ley, a la postre condujeron a la expulsión de los colonos, arrendatarios y aparceros en las zonas donde los conflictos habían sido más intensos. Desde 1937, se registran lanzamientos masivos en Cauca, Caldas, Cundinamarca, Tolima, Antioquia y Bolívar. La ley, además, comenzó a reflejarse en una disminución de las

aparcerías, como quiera que los trabajadores en esta situación se hacían pasar por colonos para amenazar las propiedades. No menos frecuente fue la reducción del área bajo cultivo para eludir conflictos con los arrendatarios. Todo ello debió afectar fundamentalmente la oferta de productos agropecuarios, especialmente alimentos, los que debieron importarse en forma creciente desde 1937, situación que se hizo más crítica aún durante la guerra. Como respuesta a esta situación deficitaria, pero también como reconocimiento de la marcha atrás en los alcances de la ley 200, se expidió la ley 100 de 1944 o ley de aparcería, la cual, al tiempo que buscaba reanimar esta forma de trabajo, acababa protegiendo a las haciendas de posibles extinciones de dominio. De hecho, la ley 100 consagró las aparcerías como «de utilidad pública», lo que, además de que reanimaba la producción alimenticia dentro del ámbito de formas atrasadas de explotación del trabajo en el interés de las haciendas, acababa protegiendo la propiedad al ampliar el plazo de extinción de dominios incultos establecido por la ley 200, extendiéndolo, según la ley 100, a quince años, siempre y cuando se cubriera al menos una tercera parte del predio en explotaciones en aparcería. Con ello se cancelaban definitivamente las amenazas que por la vía jurídica se ejercían sobre la propiedad, mejorando el clima para la inversión que empezaría a crecer sensiblemente desde 1945. El Estado y la política económica

_

No deja de ser sorprendente para el historiador el que la actividad del Estado en este período haya provocado juicios tan apasionados en favor y en contra —juicios en los que las consideraciones ideológicas y políticas a menudo se superponen a la objetividad con que han de considerarse los hechos históricos— y que, sin embargo, sea tan insuficientemente estudia-

Capítulo 5

da en sus alcances reales y no sólo en sus enunciados políticos o legislativos. La evaluación del sentido de la política económica y de las reformas impone sin duda un distanciamiento de las posturas puramente partidistas —críticas o apologéticas— que han caracterizado los análisis sobre este período, ateniéndose a los hechos y a las cifras más que a los entusiasmos siempre fáciles pero a menudo deleznables. Los mecanismos diseñados para enfrentar la depresión de 1930 anunciaban ya una ampliación de las facultades intervencionistas del Estado y un mayor alcance de los instrumentos de política económica que se irían progresivamente ensanchando en el transcurso de la República Liberal, al amparo no sólo de nuevas concepciones sobre la función del Estado en la vida económica y que se plasmaron en la Reforma Constitucional de 1936, sino de las presiones casi ininterrumpidas de las circunstancias externas y que prácticamente forzaron lo que con exactitud denominó Carlos Lleras Restrepo como «gobiernos de defensa». En efecto, el gobierno de Olaya debió hacer frente a la crisis, la administración de Alfonso López Pumarejo se inició todavía bajo los efectos de la gran depresión, Eduardo Santos vio sobrevenir la guerra europea cuando apenas había transcurrido un año de su gestión administrativa y la segunda administración de López se desarrolló por entero durante el conflicto bélico. No menos importante fue el contexto de turbulencia social en el campo y en la ciudad, que situaba las relaciones entre el capital y el trabajo en un clima de conflicto y reclamaba por lo tanto respuestas del Estado colocado ahora en el papel de mediador de aquéllas relaciones. De esta manera, las motivaciones del esquema político, la respuesta a las demandas sociales y las recurrentes presiones externas conformaron el marco en el cual habría de desenvolverse en esa época la intervención estatal.

131

Hacia 1934, don Esteban Jaramillo enunciaba así las justificaciones del intervencionismo: «... El antiguo concepto económico se ha modificado profundamente. El capitalismo de hoy en adelante continuará creciendo, pero ya dentro de límites y conceptos que hasta ahora no había tenido. La tendencia intervencionista del Estado es ya un hecho indiscutible que se ha impuesto en el mundo, al mismo tiempo que la convicción de que el Estado tiene una misión social que cumplir. Yo creo que el régimen capitalista continuará pero con modificaciones que los tiempos mismos irán imponiendo como ahora se han impuesto.» Refiriéndose específicamente a la intervención del Estado en Colombia agregaba: «Creo muy difícil e inconveniente, después de iniciada esa tendencia, abandonarla. No sé si ella determina un nuevo régimen económico, pero lo cierto es que se han demostrado los beneficios del control y la vigilancia del Estado sobre muchos cam-

Banquete de lo Cámara de Comercio Anglo-Colombiana en honor de Eduardo Santos y Luis Tamayo (su futuro ministro de Gobierno y luego ministro de Hacienda de la segunda administración López), ofrecido en Londres por Sir Hugh O'Neill, febrero de. 1938. Tamayo era entonces ministro de Colombia en Gran Bretaña.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

132

Cuadro 3 Colombia: Gastos e ingresos por habitante. 1930-1945. (pesos de 1950) Gastos Inversión públicos Corrientes pública (1)

Años

Gastos públicos Totales

1930

70.3

51.1

19.1

61.1

10.0

1931

73.2

56.7

16.5

63.2

6.5

1932

77.4

60.6

16.8

63.5

2.9

1933

78.8

59.2

19.6

60.5

1.3

1934

64.8

51.5

13.2

51.5

—

1935

58.8

42.5

16.3

55.9

13.4

1936

61.8

45.9

15.9

59.2

13.3

1937

64.9

45.6

19.3

62.6

17.0

1938

64.7

42.5

22.2

56.4

13.9

1939

70.1

44.6

25.5

59.4

14.8

1940

76.8

43.6

33.2

51.8

8.2

1941

70.5

43.2

27.4

61.3

18.1

1942

78.3

46.3

32.0

58.9

12.6

1943

71.0

40.8

30.3

57.8

17.0

1944

63.0

43.4

19.6

52.1

8.7

1945

61.1

43.7

17.4

53.4

9.7

Ingreso público (2)

Ahorro público (3) = (2) - (1)

Fuente: CEPAL, El des arrollo económico de Colombia Anexo estadís ico, Cuadro 58.

pos en que antes no se ejercía. Esa acción intervencionista será en unos casos de simple supervigilancia y en otros buscará la reorganización del sistema que la exige. No puede desconocerse, por ejemplo, que hay industrias que necesitan de una reglamentación estricta, en forma parecida a la adoptada por el presidente Roosevelt con sus códigos de la NIRA. El Estado moderno está obligado a buscar

por todos los medios posibles, para cumplir su misión social, la elevación de los salarios del trabajador hasta niveles equitativos, la baja de los precios y la reducción de las horas de trabajo al mismo tiempo que el mayor rendimiento de la riqueza en explotación y el aprovechamiento racional de lo que aún está intacto. La intervención del Estado para conseguir esos reajustes se ejerce por los más diversos conduc-

Capítulo 5

tos. Este mismo movimiento de reflación monetaria que estamos presenciando en Colombia, que ha contribuido a la elevación de los precios y a la mayor elasticidad del crédito, constituye una franca intervención del Estado para reanimar la economía.» El intervencionismo, por lo pronto, significaba dos cosas: una mayor presencia en la regulación de la actividad económica ejercida a través de la legislación y una más amplia participación en la transferencia de recursos para fomentar el desarrollo económico. Habrá de señalarse, de antemano, que si bien el Estado desempeñó un papel de creciente importancia en la movilización de los recursos, su tamaño no aumentó respecto de las dimensiones de la economía, hecho éste que por cierto caracterizó la evolución del Estado intervencionista en la economía occidental después de 1930. El criterio, será obvio, no es el del aumento absoluto de los ingresos y los gastos —tendencia en la que los historiadores han querido ver una ampliación de las dimensiones del Estado y que es apenas el resultado natural del crecimiento económico— sino la proporción en que el sector público absorbe recursos del sistema económico. Como se observa en el cuadro 3, los gastos y los ingresos públicos por habitante, si bien son fluctuantes, no registran una tendencia sistemáticamente creciente, entre 1930 y 1945. Igual ocurre con la proporción entre los gastos, los ingresos y las principales variables macroeconómicas (ingreso bruto, producto total, consumo total e inversión total), indicadores con los que suele medirse el tamaño del Estado respecto de la economía (cuadro 4). De hecho, entre 1925 y 1929 los gastos públicos crecieron a una tasa promedio anual del 12.1 %, mientras entre 1930 y 1944 lo hicieron al -0.8 %; por el contrario, cuando se examina la composición del gasto (cuadro 5), se observa que aquellos de fomento económico por habitante comienzan a au-

133

mentar desde 1937 para detenerse durante la guerra, mientras que —contra lo que suele creerse— los gastos sociales por habitante (salud y educación particularmente) apenas si se modificaron a lo largo del período, con un crecimiento del 0.1 % anual entre 1930 y 1944. Por otra parte, los gastos de fomento económico, que habían llegado a su más alta participación dentro del gasto total en 1926 (56.6 %) para descender luego (merced a la contracción de la inversión pública durante la crisis) hasta un 20.4 % en 1934, comenzaron nuevamente a ascender a partir de este año hasta situarse en un 42.5 % en 1943. Por el contrario, los gastos en salud conservaron su participación alrededor del 6 % en el gasto total, mientras los gastos en educación, si bien aumentaron su participación entre 1936 y 1939, volvieron a situarse en 1943, en los mismos niveles de 1932 (cuadro 6). Habría que insistir en que las consideraciones precedentes ilustran dos cosas a menudo mal interpretadas por los historiadores de la Repúbüca Liberal; de un lado, la ampliación del intervencionismo no implicó un aumento en el tamaño del Estado; y de otro, no se evidencia ninguna reorientación distributiva del gasto y, antes por el contrario, éste se orienta en lo esencial hacia el fomento económico. En realidad, tal comportamiento no es más que el resultado de las severas restricciones financieras en que debió desenvolverse la actividad estatal durante estos años, asociadas por supuesto a la lentitud del crecimiento económico y a la precariedad de recursos financieros externos para el desarrollo. De hecho, entre 1925-29 y durante el período de posguerra, etapas de rápido crecimiento, los gastos públicos por habitante, y en general la oferta de bienes y servicios gubernamentales, lograron ampliarse significativamente gracias en parte a la afluencia de recursos externos y a los efectos del propio crecimiento sobre los ingresos públicos. Por el contrario, entre 1930 y 1939, como herencia del

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

134

Cuadro 4 Colombia: coeficientes de gastos e ingresos públicos en relación con el ingreso bruto, consumo e inversión. 1930-1945 Gastos públicos

Ingresos públicos

Años

Totales en porciento del ingreso bruto

1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945

20.5 21.4 22.0 21.8 16.6 15.7 15.9 16.7 16.2 16.4 19.0 16.4 18.9 18.3 15.4 14.5

Gastos públicos en bienes y servicios Total en Consumo del Inversión sector porciento pública en del total de público en porcientos porcientos bienes de la y servicios del consumo inversión total disponibles total

17.7 18.4 17.9 16.6 13.0 14.6 15.0 15.8 13.9 13.6 12.6 14.1 14.0 14.7 12.6 12.6

18.4 18.8 18.2 18.1 13.3 13.1 13.5 13.6 13.9 13.2 15.7 13.4 16.7 15.6 13.4 12.0

16.0 16.6 17.5 15.6 11.9 11.0 11.8 11.3 10.9 9.8 10.0 9.2 11.1 10.2 10.4 10.8

29.5 31.5 27.6 33.6 22.7 25.0 22.6 24.0 27.6 28.4 39.3 34.6 47.2 42.9 26.1 19.0

Fuente: CEPAL, El desarrollo económico de Colombia, Anexo estadístico.

endeudamiento anterior, se produce una transferencia neta de recursos al exterior de 35.6 millones de pesos (de 1950) que restringieron el ahorro público. Aunque después de 1940 se volvió a adquirir recursos externos, entre 1930 y 1944 las transferencias al exterior representaron 84 millones de pesos (de 1950) anuales, que hicieron

descender en más del 11 % anual las posibilidades de financiamiento de las inversiones totales, recayendo este 11 % por entero sobre el ahorro interno. La CEPAL anota, refiriéndose a estas cifras, que este movimiento negativo en el flujo de recursos se financió mediante el esfuerzo interno del país. «En esta fase del desarrollo de la

135 Capítulo 5

Cuadro 5 Colombia: cuenta consolidada de gastos del gobierno nacional y de los gobiernos departamentales y municipales. 1930-1945. Gastos corrientes Educación y cultura Defensa Total

Inversión fomento económico

Total

51.1

19.2

70.3

2.5

56.7

16.5

73.2

6.1

2.7

60.6

16.8

77.4

5.3

5.9

12.0

59.2

19.6

78.8

1934

3.1

4.4

11.8

51.6

13.2

64.8

1935

3.6

5.1

6.6

42.5

16.3

58.8

1936

3.7

6.9

6.1

45.9

15.9

61.8

1937

4.4

7.4

4.8

45.6

19.3

64.9

1938

3.9

7.6

5.2

42.6

22.1

64.7

1939

4.4

7.5

5.5

44.6

25.5

70.1

1940

4.4

6.3

4.1

43.6

33.2

76.8

1941

4.3

6.7

4.6

43.2

27.3

70.5

1942

4.2

6.1

4.6

46.2

32.1

78.3

1943

4.0

5.6

3.5

40.8

30.2

71.0

1944

4.5

6.6

4.3

43.4

19.6

63.0

1945

5.3

5.5

4.5

43.7

17.4

61.1

Años

Salud y previsión

1930

3.6

7.4

2.2

1931

3.7

6.1

1932

4.1

1933

Fuente: CEPAL, El desarrollo económico de Colombia, Cuadro 41.

economía colombiana, los factores exteriores provocaron una destrucción de recursos invertibles al transferir fuera del país una parte del mejoramiento de la productividad experimentada por la economía en su conjunto.» Los ingresos públicos por habitante, por otra parte, se mantienen, con pe-

queñas fluctuaciones, prácticamente inalterados hasta 1945, pese al aumento de la carga tributaria propiciada por la reforma impositiva de 1935, a lo que nos referiremos después. De hecho, entre 1930 y 1945 los ingresos totales pasan de 453.973.000 a 542.385.000 (pesos de 1950), lo que representa un incremento total de apenas 19.5 % en

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

136

un lapso de tres quinquenios, ciertamente muy poco en relación con la experiencia anterior y posterior. Es cierto que los ingresos tributarios, especialmente la tributación directa, experimentaron expansiones considerables, pero paralelamente otras fuentes de ingresos o se estancaron o se debilitaron durante estos años. Bajo es-

tas circunstancias de crónica restricción del financiamiento público, no resulta sorprendente ni el comportamiento de los gastos públicos que se señaló atrás ni el conjunto de políticas, por cierto algunas de ellas audaces para la época, que se diseñaron para sostener los ingresos públicos en estos años, en particular la reforma

Cuadro 6 Colombia: cuenta consolidada de gastos del gobierno nacional y de los gobiernos departamentales y municipales. 1925-1945. (Distribución porcentual) Gastos corrientes Inversión Años Salud y Educación fomento Total Deuda Gobierno Total Defensa económico y cultura pública y varios previsión 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945

2.7 5.1 5.1 5.3 6.7 4.8 6.1 6.1 6.8 6.0 6.3 5.7 6.1 5.4 5.6 7.1 8.6

10.9 10.5 8.4 7.9 7.5 6.8 8.6 11.2 11.4 11.7 10.8 8.2 9.5 7.8 7.9 10.4 9.1

Fuente: CEPAL, Id. Cuadro 40.

4.6 3.1 3.4 3.5 15.2 18.3 11.3 9.9 7.4 8.0 7.8 5.3 6.5 5.9 5.0 6.9 7.4

5.9 9.1 2.4 2.0 9.4 10.4 15.7 18.4 13.8 18.4 12.5 11.1 11.7 7.8 11.1 12.1 12.0 12.2 13.1 13.5 14.4

31.3 43.6 44.9 43.2 32.0 31.3 33.8 35.9 33.0 32.3 27.6 25.5 27.2 27.8 25.9 31.2 32.0

52.5 43.4 49.4 49.7 58.9 72.7 77.5 78.3 75.2 79.6 72.3 74.2 70.3 65.8 63.6 56.8 61.3 59.1 57.5 68.9 71.5

47.5 56.6 50.6 50.3 41.1 27.3 22.5 21.7 24.8 20.4 27.7 25.8 29.7 34.2 36.4 43.2 38.7 40.9 42.5 31.1 28.5

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Capítulo 5

arancelaria y la reforma tributaria (sin duda los hechos de mayor entidad en materia de política económica durante este período), ni la movilización, mediante las instituciones de crédito, de recursos financieros para los diferentes sectores que permitiera compensar las dificultades del ahorro privado. Es cierto que el proteccionismo se impuso como una defensa a la crisis, pero también como la puesta en práctica de una concepción nueva respecto de la defensa de la economía nacional. La ley 62 de 1931 puso en vigor un arancel aduanero de carácter proteccionista y no ya con carácter fiscal. A ello se adicionó un régimen estricto de Ucencias de importación y exportación, una devaluación que llegó al 75 % entre 1932 y 1938; y luego, en 1940, los problemas de la guerra determinaron la adopción de otras medidas como las tasas de cambio preferenciales para favorecer las importaciones necesarias y reprimir las suntuarias. Todo ello, además de proteger algunos sectores nacionales, especialmente los alimentos, las industrias de tejidos, la producción de cemento y cerveza, ayudó a sostener los ingresos provenientes de las exportaciones cafeteras contribuyendo a evitar la caída de la demanda interna; además, el control de cambios, establecido en 1931, desempeñó un papel positivo para detener la caída de las reservas internacionales durante estos años de dificultades externas. Con todo, la eficacia del arancel como elemento de protección se deterioró rápidamente. Al establecerse, en 1931, el nivel de protección fue del 30 %, en 1935 había descendido al 20 % y ya para 1948 era sólo del 8 %. Este deterioro se debió, por una parte, al aumento en el precio de las importaciones frente a una tarifa de naturaleza específica; por otra parte, a la paulatina modificación de las importaciones en las que ganaban importancia las materias primas y los bienes de capital sometidos a derechos arancelarios más reducidos. Sin embargo, el

137

control cuantitativo de las importaciones pudo compensar la pérdida de eficacia del arancel, contribuyendo en alguna medida a impulsar la sustitución de importaciones. Aunque pueda ser discutible la eficacia de los aranceles para impulsar a través de la protección el proceso industrial del país, poca duda cabe que desde el punto de vista fiscal contribuyeron a aumentar los ingresos públicos al menos durante la década de los treinta. En efecto, la tributación proveniente del sector externo (aduanas, exportación y otros) llegaban en

Taller en la Escuela Industrial de Bogotá, hacia 1940.

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1930 a 89 millones de pesos (de 1950). Para 1939 habían ascendido a 140.9 millones, descendiendo luego como resultado de las dificultades en el comercio exterior provocadas por el conflicto bélico, hasta llegar a 74.8 millones en 1944. La otra reforma de importancia fue la tributaria, cuya ley fue expedida en 1935 (ley 78) y que básicamente se caracteriza por el establecimiento del impuesto sobre la renta como base del sistema tributario, modificando radicalmente las tarifas para las rentas altas, haciendo pasar del 8 % al 17 % la tarifa mayor y estableciendo una progresividad impositiva que cambiaba fundamentalmente el espíritu de la tributación en el país. Carlos Lleras Restrepo define con estas palabras los otros contenidos de la reforma: «Se modificaron además, de manera sustancial, las disposiciones sobre exenciones y deducciones, poniéndole fin al sinnúmero de abusos a través de los cuales se evaporaba, ante los propios ojos de los recaudadores, la renta gravable. Se incorporó en la legislación el criterio de que la renta consolidada por la posesión de un capital debe gravarse más fuertemente que lo que se origina en el simple trabajo y para tal efecto se creó el impuesto adicional calculado sobre el valor del patrimonio. Por último, se estableció el impuesto sobre el exceso de utilidades también como adicional al de la renta. Una serie de disposiciones procedimentales y penales complementaron el sistema para poner fin al sinnúmero de fraudes y evasiones que se venían registrando Sin duda, la pieza clave para la ampliación del intervencionismo estatal estaba en la reforma tributaria. Hasta entonces, los ingresos estatales dependían en lo esencial del comercio exterior (aún en 1935 el sector externo era responsable de 45 % de los recaudos totales por impuestos), lo que por supuesto conllevaba la fragilidad propia del comportamiento cíclico del comercio exterior. Las restricciones financieras externas, por otra parte,

acentuaban aún más la necesidad de movilizar los recursos internos para atender los gastos públicos cambiando las fuentes de tributación; Bernardo Tovar ha señalado en forma por demás precisa, los dilemas con que se enfrentaba la reforma tributaria: «Tampoco el Estado intervencionista, que debía entonces movilizar los recursos internos del país para sus necesidades fiscales, el equilibrio presupuestal y el incremento de los gastos, podía continuar fundamentando sus finanzas en un régimen tributario de carácter regresivo, en donde los impuestos indirectos (de aduanas y consumo) representaban la mayor proporción, recayendo la carga tributaria principalmente sobre el universo poblacional de los bajos ingresos mientras las altas rentas, los grandes patrimonios y el exceso de utilidades se veían exentos de tributación. Se planteaba entonces una contradicción entre las necesidades financieras del Estado intervencionista y la estrechez y el desequilibrio del régimen tributario. Se imponía, en consecuencia, la reforma tributaria. Ahora bien, como se sustentaba en la exposición de motivos del proyecto de ley, el régimen tributario que requería el Estado intervencionista debía descansar ante todo en la tributación directa, la cual representaba una mínima proporción en el régimen vigente, pese a que en 1918 se había introducido el impuesto a la renta y a que había sido objeto de sucesivas reformas. La reforma tributaria de 1935 buscaba precisamente instalar la tributación directa y personal en la base del Estado intervencionista. Carlos Lleras Restrepo, a su turno, anota que, además, la reforma tributaria apuntaba a compensar los efectos sobre la equidad presupuestal ocasionados por la política de protección. Dice Lleras: « [...] ¿cómo habría podido adelantarse la política de protección aduanera a las industrias sin la modificación en los impuestos directos? La protección no sólo había sido imposible desde el punto de vista de la estabilidad presupuestal, sino que ha-

Capítulo 5

bía también constituido el más monstruoso e injusto de los privilegios.» En rigor, el proteccionismo, en cuanto apuntaba a restringir las importaciones, debilitaba los ingresos provenientes de las aduanas (que para el año 1932 todavía representaban el 36 % de los ingresos corrientes del Estado) arrastrando de esta manera el grueso de la tributación indirecta, lo que obligaba a recurrir a tributos directos. Además, la protección implicaba unas sobreganancias para el sector industrial, el cual debía en adelante soportar la mayor parte de la tributación directa. Pese a que la reforma fue, sin duda alguna, audaz para su época, habría que evaluar sus resultados con extrema cautela, tanto en sus efectos sobre el monto y composición de los ingresos públicos, como en su impacto redistributivo. Como ya se anotó, a lo largo del período los ingresos totales del sector público aumentaron muy lentamente y en términos per cápita apenas si se modificaron. A su vez, los ingresos tributarios pasaron de representar el 62 % en 1934 al 69 % en 1937, manteniéndose alrededor de esta cifra hasta 1945. La tributación directa, que en 1935 representaba apenas el 5.1 % de los ingresos totales, pasó a representar el 11.7 % en 1937, el 17.2 % en 1940 y el 24 % en 1944, lo que de suyo da cuenta del impacto de la reforma sobre la composición de los ingresos públicos. A su vez, los recaudos por tributación directa en términos per cápita pasaron de 1.7 pesos (de 1950) en 1934 a 7.3 en 1937, a 8.9 en 1940 y a 12.5 en 1944, mientras la tributación indirecta pasaba de 30.4 pesos (de 1950) a 21.9 pesos en 1944, lo que por supuesto confirma que la carga impositiva recayó básicamente sobre la tributación directa. Para el conjunto de la economía, sin embargo, si bien la reforma de 1935 implicó un aumento de la carga impositiva (total de impuestos directos e indirectos como proporción del producto bruto) que se reflejó en los dos años siguientes, después de 1937 vol-

139

Cuadro 7 Carga impositiva 1934-1945 (Impuestos como % del PIB) Año

Tributa- Directa Renta ción total

1934

7.5

0.3

0.2

1936

9.0

1.4

1.2

1940

7.7

1.8

1.5

1945

7.6

2.5

2.4

Fuente: Con base en CEPAL, Anexo estadístico.

Carlos Lleras Restrepo, Miguel López Pumarejo y Antonio Puerto, delegados a la Conferencia Monetaria Panamericana en 1944.

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140

vió a los niveles de 1934. No obstante, los cambios introducidos en el sistema tributario conllevaron una redistribución de la incidencia de los impuestos, en el sentido de un incremento de la carga tributaria para los grupos de altos ingresos y para las empresas. Como se observa en el cuadro 7, la carga impositiva pasó de 7.59 % en 1934 a 9 % en 1936, descendiendo a 7.75 % en 1940. La carga de la tributación directa, por el contrario, aumentó sensiblemente y en forma continua al igual que la tributación sobre la renta, lo cual deja pocas dudas sobre los impactos distributivos de la reforma. Por otra parte, en buena medida, esta modificación de la carga tributaria recayó sobre la industria manufacturera y las industrias extractivas. En efecto, para 1936 el impuesto a las sociedades representaba el 70.9 % del total de ingresos por impuestos directos, mientras el impuesto a las personas alcanzaba apenas el 29.1 %. Como se observa en el cuadro 8, hasta 1940 aquella fuente de tributación proporcionó más del 60 % del total de ingresos por impuestos directos, representados especialmente en los que pagaban la manufactura y las industrias extractivas (básicamente, en éstas últimas, las empresas petroleras). Fuentes de tributación directa. 1936-1944

Año

Cuadro 8

Pagados por soContribución de los principales sectores al total de impuestos directos Impuestos ciedades (renta, patrimonio directos Industria Otros y exceso de Manufactura extractiva Agricultura sectores utilidades)

Impuestos a las personas

1936

100

70.90

14.58

39.28

2.60

14.44

29.1

1938

100

64.35

14.81

37.17

0.696

11.68

35.65

1940

100

62.45

17.94

30.98

1.47

12.06

37.55

1944

100

31.85

17.18

5.84

0.70

8.1

68.15

Fuente: Con base en CEPAL, Anexo estadístico.

Capítulo 5

Mientras, la agricultura apenas si tributaba. Expresado en otra forma, entre 1936 y 1940, el 45.3 % del aumento en los recaudos por impuestos directos provino de los impuestos a las sociedades, el 24.7 % se derivó de la manufactura y el 14.19 % de las industrias extractivas. Entre 1940 y 1944, las dificultades de la guerra sobre la actividad empresarial acabaron resintiendo esta fuente de ingresos, especialmente los de las industrias extractivas, mientras que la manufactura aumentó su participación en el total de impuestos directos pagados por el Estado. Así, lo que ocurrió en realidad con la reforma tributaria de 1935 fue que en la práctica acabó compensando los efectos de la protección y absorbiendo gran parte del aumento en la productividad del sector manufacturero (por lo demás, el de mayor dinamismo en este período) más que afectando las rentas personales de los grupos de mayores ingresos. La CEPAL describe en los siguientes términos las consecuencias de este esquema de tributación: «Es evidente que la política fiscal y tributaria colombiana en los años que siguieron a la crisis tuvo bastante eficacia desde el punto de vista de hacer compatible el incremento de la carga tributaria a aquellos sectores de altos ingresos con los incentivos a invertir. Podría afirmarse, por un lado, que la política económica del gobierno a través de los gastos públicos, el mecanismo del crédito y, principalmente, los controles cambiarios, crearon los estímulos necesarios para el incremento de la productividad, reflejada en parte en una mayor utilización de los equipos (principalmente del sector manufacturero que en buena medida se orientó hacia la sustitución de importaciones). Este mayor nivel de aprovechamiento de los recursos se refleja en la mejora sustancial que experimentó en la etapa 1935-45 la relación producto-capital de esta rama de la economía. De otro lado, a través del mecanismo impositivo la política fiscal absorbió una porción de esta

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Cuadro 9 Carga tributaria de la agricultura y la manufactura 1936-1944. (Impuestos pagados como proporción del producto) Año

Agropecuario

Manufacturero

1936

0.074

2.43

1938

0.024

2.69

1940

0.057

3.24

1944

0.039

3.37

Fuente: Con base en CEPAL, Anexo estadístico.

El auge del petróleo: estampilla de correos de 1935. En la página anterior, el oleoducto de la Andian pasa, en primer plano, por la selva.

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El ministro de Economía Nacional, Jorge Gartner, durante un agasajo a la Comisión de Agricultura de los Estados Unidos, en la Granja Experimental de La Picota, en Bogotá, enero de 1940.

mayor eficiencia alcanzada por el sistema económico, la cual fue movilizada por el presupuesto hacia la formación de capital a través del superávit en cuenta corriente.» Esto puede observarse claramente en el cuadro 9. De cada cien pesos producidos por la manufactura, ésta transfería, en 1936, 2.4 pesos al gobierno a través de impuestos, ascendiendo a 3.37 pesos en 1944, mientras que la agricultura apenas transfería 7 centavos en 1934 y 3 centavos en 1944 de cada cien pesos producidos. Paradójicamente, mientras la agricultura apenas si tributaba, recibía la mayor parte de los beneficios de la transferencia de recursos movilizados a través de la política fiscal. Así, mientras en 1934 la inversión pública hecha en la agricultura era el 3 % de la inversión pública total, para 1938 llegaba al 15 %, en 1940 al 23.3 % y en 1943 al 30.1 %. Además, si para 1934 el 1.6 % de la inversión total en agricultura provenía de las inversiones públicas, para 1938 este porcentaje se elevaba al 12.4 %, para 1940 al 27.1 % y para 1942 el 29.6 %. Igualmente, entre 1937 y 1945 el sector agropecuario absorbió regularmente más del 75 % del crédito oficial total movilizado a través de las instituciones

de crédito y fomento creadas durante este período. En rigor, a lo largo de la República Liberal, pero especialmente entre 1934 y 1944, la movilización de recursos a través de la política fiscal apuntó en buena parte a sostener el ritmo de inversiones en la agricultura, que la propia legislación agraria había sido incapaz de modificar, transfiriendo en parte las ganancias de productividad del sector industrial, y evidenciando con ello, quizás, la real correlación de fuerzas políticas que, pese a todo, la misma República Liberal no pudo transformar. Si bien la ampliación del campo de intervención del Estado fue un vigoroso avance respecto de los decenios anteriores, no es menos cierto que aquella intervención en sus dimensiones prácticas estuvo lejos de asemejarse al «Estado de bienestar» que se consolidaba en otros países de occidente y aun de América Latina, y se restringió más bien al control legal de las actividades económicas y al fomento del desarrollo dentro de un esquema de utilización de los instrumentos fiscales que, por lo demás, con muy pocos períodos de excepción, ha predominado en la orientación del gasto público en Colombia a lo largo del siglo XX.

Capítulo 5

143

Las consecuencias fiscales y económicas del 9 de abril. (Del mensaje presidencial al Congreso de 1949) Mariano Ospina Pérez

E

l país no puede olvidar que el 9 de abril estuvieron a punto de zozobrar nuestra estructura democrática y el vigor de nuestras instituciones jurídicas, y que para defender y conservar aquellos valores, tan arraigados como vitales en la conciencia republicana de nuestra Nación, y para restañar las profundas heridas causadas por el saqueo, la demolición y el incendio, fue necesario acometer un esfuerzo en todos los campos y particularmente en el orden público, que, como es lógico, tenía que superar las posibles entradas del Erario Nacional. Basta considerar el tremendo impacto sufrido por la economía privada con motivo de tales acontecimientos, para medir hasta qué punto el Fisco Nacional no podía evitar un daño de igual magnitud y aun de mayores proporciones, ya que correspondió al Estado atender no sólo a la recuperación económica de los sectores privados y públicos, sino también y en forma muy directa al cumplimiento de los deberes que con motivo de tal emergencia surgieron para él. Las pérdidas en comercio e industrias alcanzaron a una cuantía de $ 79.371.483.10 y las ocurridas en propiedad raíz privada a un valor total de $ 9.644.017.06, lo cual arroja para los patrimonios privados un perjuicio directo de $ 89.015.500.16. A lo anterior hay que agregar varios millones en pérdidas de edificios públicos, dotaciones de oficinas, vehículos, etc., de propiedad del Gobierno Nacional y Departamental, lo que sumado a las pérdidas de los particulares, representa en total una destrucción de riqueza nacional por valor de no menos de $ 100.000.000. Si fue ése el daño material, el cual apenas si guarda relación con la índole y magnitud de los sucesos ocurridos en la primera quincena de abril, ¿por qué entonces se presenta como escandalosa o excesiva la cifra del déficit fiscal del año de 1948, resultante necesaria de los acontecimientos que vengo comentando? Considero que un déficit de $ 14.000.000 en números redondos, representa un pasivo mínimo, un precio excepción al mente bajo, en comparación con la inmensa tarea que para lograr el restablecimiento del orden público y el regreso a la normalidad, tuvo que realizar el Gobierno. La apropiación inicial del Ministerio de Guerra que para el año 1948 era de $ 44.650.544.52, hubo de elevarse a $ 58.770.974.22 o sea que registró un aumento de $ 14.130.429.70. A su turno, el Ministerio de Gobierno, cuya apropiación inicial era de $ 18.229.789.40 registró

gastos en la vigencia de 1948 por una suma total de $ 23.937.528.66 o sea un aumento de $ 5.707.739.26. También en el Ministerio de Justicia fue necesario decretar apropiaciones adicionales por un valor total de $ 1.758.504.31. Esto da un aumento total de los gastos directos de sólo estos tres Ministerios de $ 21.596.673.27. Debo recordar que el solo licenciamiento de la Policía, cuya conducta en aquellas dolorosas circunstancias fue oportunamente calificada por el país, costó la suma de $ 5.012.394.86. Si a lo anterior se suma la disminución de algunas rentas ordinarias, originada en los mismos nefandos acontecimientos, como el impuesto sobre la masa global hereditaria, con una merma de $ 1.511.799.51, el impuesto de timbre y papel sellado con una disminución de $ 1.143.235.70, las rebajas y exenciones de impuestos a los damnificados, cuya cuantía hoy aún no se conoce pero que alcanza aproximadamente a $ 3.000.000, el servicio de los préstamos a los damnificados que durante los dos años en los cuales corren a cargo del Estado los intereses respectivos, sube a $ 3.840.000, cifras que dan un total de $ 10.000.000 en números redondos, tenemos en estos renglones un aumento de gastos y una disminución de entradas por más de $ 30.000.000. Al mismo tiempo la destrucción de los edificios públicos y privados aumentó necesariamente en forma muy apreciable la partida destinada a los arrendamientos para las dependencias oficiales en la capital de la República. Los impuestos creados por el Gobierno en dicho año produjeron una suma muy inferior a la cuantía de los desfavorables efectos fiscales ocasionados por los sucesos del 9 de abril. Simultáneamente, y para contribuir a solucionar la situación social creada por dichos sucesos, el Gobierno, mediante decretos extraordinarios, llevó a cabo iniciativas tan trascendentales como la creación del Instituto de Parcelaciones, Colonización y Defensa Forestal, y la organización del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, a los que destinó la suma de cuatro millones de pesos. De lo expuesto lógicamente se deduce que el déficit de 1948 ni siquiera llega a la mitad de la suma en que fue afectado desfavorablemente el Presupuesto por el mayor aumento de los gastos, de un lado, y la disminución de los ingresos, del otro.

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Nueva Historia de Colombia, Vol. V

La obra económica y fiscal del liberalismo Carlos Lleras Retrepo Consideraciones sobre la política económica del liberalismo

A

l terminar la administración Olaya Herrera, el Ministro de Hacienda, en su Memoria a las Cámaras, llamó a aquel gobierno un «Gobierno de Defensa» y sintetizó, para justificar ese título, el cúmulo de inmensas dificultades a que se tuvo que hacer frente en esos primeros cuatro años de régimen liberal. En realidad, podría afirmarse que los gobiernos de nuestro partido tuvieron que ser casi constantemente «Gobiernos de Defensa», porque les tocó afrontar una época singularmente crítica en la historia del mundo, llena de alternativas, desórdenes y calamidades. El Presidente Olaya Herrera llegó al poder en medio de la crisis económica más tremenda que registra la historia. Se habían cerrado las fuentes de crédito exterior; el precio del café había descendido a casi una tercera parte del que primó en los años de 1927 a 1929; la balanza de pagos presentaba un tremendo desequilibrio; las rentas públicas habían descendido vertiginosamente; la deflación conducía a la ruina a los hombres de trabajo en todo el país. Como si estas calamidades no fueran suficientes, sobrevino el conflicto con el Perú, que impuso nuevos gastos y esfuerzos. La primera administración López se inició todavía en medio de la «gran depresión», pero pudo gozar, indudablemente, de un período de resurgimiento que estuvo a punto de cortarse dramáticamente cuando en 1937 cambió la política cafetera del Brasil. La administración Santos vio sobrevenir la guerra europea cuando apenas había transcurrido un año de su gestión administrativa. Volvió a bajar el café y las alteraciones del comercio internacional crearon tremenda escasez y derrumbaron materialmente la renta de aduanas. La segunda administración López se desarrolló totalmente durante el conflicto bélico mundial y tuvo que sufrir los impactos de esa horrenda conflagración. No ha sido, pues, fácil la gestión administrativa que le tocó regir a los gobiernos liberales. Por ello, al lado de la obra positiva que cumplieron hay que destacar la inmensa labor de defensa que tuvieron que realizar para salvar de la bancarrota a la economía y también al tesoro público. Ya hemos tenido ocasión de aludir a ciertas medidas como las referentes al problema de los deudores y a la restauración del crédito hipotecario. Igualmente llamamos la atención acerca de la modificación de la tarifa de aduanas que defendió el equilibrio de la balanza de pagos. Ahora debemos mencionar la organización y manejo del control de los cambios internacionales. Iniciada en 1931, esa organización ha prestado al país servicios de una magnitud imponderable. Contribuyó a contener la deflación en los primeros años y luego resguardó el equilibrio de la balanza de pagos en las diferentes ocasiones en que tal equilibrio se vio amenazado por el influjo de acontecimientos externos. Tal aconteció en el caso de la crisis cafetera de 1937 y también en la crisis de 1940, cuando por efectos de la guerra el café descendió a cotizaciones nunca antes registradas. Al través de ese mecanismo funcionaron también los acuerdos de compensación

que en la pasada década abrieron mercados a nuestros productos en Europa, y mediante él fue posible el establecimiento y cobro de impuestos que han rendido y siguen rindiendo al fisco entradas de mucha consideración. Al lado del control de los cambios merece destacarse la gestión relacionada con la estabilización de la moneda. La crisis de 1929 rompió el patrón de oro y nos llevó obligadamente a la ¡convertibilidad del billete. Fue forzoso, a la postre, que el peso colombiano se depreciara con relación al dólar. Pero el mecanismo del control de los cambios permitió mantener una relativa estabilidad que poco a poco se fue consolidando hasta que en el año de 1938 fue posible fijar el nuevo contenido de oro del peso colombiano y estabilizar un cambio del 175 % con relación al dólar, cambio que se mantiene estable en los límites de los «Gold Points» por la intervención del Banco de la República. La ley sobre estabilización monetaria creó el Fondo de Estabilización de la Moneda y de la Deuda Pública, que ha prestado también ingentes servicios a la economía nacional y a las finanzas públicas. En él tiene también nuestra estructura financiera un instrumento de primer orden que vino a llenar un vacío notorio en el manejo de la política monetaria y en la administración de la deuda nacional. La reforma constitucional de 1936 fijó la posición del Estado en frente de la economía privada al consagrar que «el Estado puede intervenir por medio de leyes en el funcionamiento de las industrias para racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas y para dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho». Esta concepción resume el criterio doctrinario del liberalismo. Para nuestro partido el Estado es un organismo representante de los intereses públicos, y personero, en primer término, de las clases económicamente más débiles. Sus poderes deben utilizarse para corregir las desigualdades sociales y buscar un equilibrio económico equitativo y estable. Con ese espíritu se desarrolló la labor gubernamental y el recuento, forzosamente incompleto, que acabamos de hacer así lo demuestra. Los errores que inevitablemente se cometieron, las fallas y debilidades que podrían señalarse, en nada amenguan la importancia de la labor cumplida ni deslustran el brillo de su conjunto. Y para abrir el campo a la futura acción del Estado, la reforma constitucional de 1945 introdujo por primera vez en nuestra estructura jurídica el concepto de planificación sobre el cual habrá de fundarse sin lugar a duda la política del futuro. La obra económica y fiscal del liberalismo El análisis de la obra económica y fiscal realizada por el liberalismo en diez y seis años de gobierno debe hacerse con espíritu imparcial, ajeno a los mentirosos empeños de la propaganda. Esa obra no necesita para consagrarse como buena en la historia de la República ni de las exageraciones que deforman, ni de las simulaciones engañosas. Como no necesita negar los méritos ajenos para poder destacar mejor los propios, ni siquiera ocultar las fallas inevitables en toda labor de hombres. Casi sobra advertir que la obra del régimen liberal no es

Capítulo 5

sólo obra de liberales. A ella prestaron su colaboración, en muchos casos decisiva, miembros de otros partidos, en el Gobierno y en el Congreso, desde las directivas de ciertas entidades semipúblicas. ¿Quién podría, por ejemplo, desconocer la eficaz labor de Esteban Jaramillo en el Ministerio de Hacienda de la administración Olaya y en el Comité Nacional de Cafeteros; las intervenciones de Félix García Ramírez con respecto al problema de los deudores; lo que Mariano Ospina Pérez hizo por el crédito agrario y por la organización de los Almacenes de Depósito; la parte que corresponde a Aquilino Villegas en las leyes de protección aduanera; la ordenada gestión fiscal de Francisco de Paula Pérez en lo más duro de la crisis; la ayuda y el consejo insuperables de Luis Ángel Arango; el trabajo metódico y eficaz de Julio Caro y de Alfredo García Cadena? El justo reconocimiento de lo mucho que a estos ilustres colombianos corresponde en la gran empresa de nuestro progreso económico en nada amengua el mérito que cabe al partido que llevó la responsabilidad del Gobierno. Por el contrario, lo enaltece aún más y constituye la mejor respuesta a los injustos cargos de exclusivismo y de intolerancia sectaria que se pretenden formular al régimen que ahora termina. La política fiscal Corresponde al régimen liberal el mérito insigne de haber transformado radicalmente nuestro sistema de ingresos públicos, haciéndolo a la vez más equitativo y más técnico. La reforma tributaria implantada por el liberalismo comenzó desde la administración Olaya Herrera. La Ley 81 de 1931 modificó parcialmente la tarifa y sobre todo el sistema de establecer el gravamen, que antes estaba confiado a juntas locales, en forma deficiente y peligrosa. Durante la misma administración se estableció por vez primera la tarifa progresiva en el impuesto de asignaciones y donaciones. Pero la transformación radical vino a efectuarse en los anos de 1935 y 1936. La Ley 78 de 1935 modificó radicalmente las tarifas para las rentas altas, haciendo pasar del 8 al 17 % la tarifa mayor. Se modificaron además, de manera substancial las disposiciones sobre exenciones y deducciones, poniéndole fin al sinnúmero de abusos al través de los cuales se evaporaba, ante los propios ojos de los recaudadores, la renta gravable. Se incorporó en la legislación el criterio de que la renta consolidada por la posesión de un capital debe gravarse más fuertemente que la que se origina en el simple trabajo, y para tal efecto se creó el impuesto adicional calculado sobre el valor del patrimonio. Por último, se estableció el impuesto sobre exceso de utilidades, también como adicional al de la renta. Una serie de disposiciones procedimentales y penales complementaron el sistema para poner fin al sinnúmero de fraudes y evasiones que se venían registrando. La Constitución Nacional se reformó para permitir a las autoridades la inspección de las cartas y papeles privados, con fines tributarios. En el año de 1936 se reformó totalmente la legislación relativa al impuesto de asignaciones y donaciones. Se elevaron las tarifas progresivas, se estableció una serie de presunciones y de procedimientos investigativos para evitar que se defraudara el impuesto por medio de contratos simulados. Se reglamentó de la manera más adecuada todo lo concerniente al inventario de bienes, a la intervención

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de las autoridades fiscales, al cobro de honorarios de peritos y a las donaciones entre vivos. Por último se creó el impuesto progresivo sobre la masa global hereditaria. La reforma en el impuesto de herencias, asignaciones y donaciones no era menos necesaria que la que se llevó a cabo para el impuesto sobre la renta. Decretos y leyes posteriores vinieron a complementar la reforma tributaria. El Decreto 1361 de 1942 estableció un recargo del 20 % en el impuesto adicional sobre exceso de utilidades. En 1942 se votó un recargo del 35 % en las tarifas de los impuestos sobre la renta, patrimonio y exceso de utilidades. Y en 1945 se modificaron de nuevo las tarifas, elevándolas apreciablemente. Hoy el renglón más alto de la tarifa del impuesto sobre la renta es del 22 %. La transformación no puede ser más radical. ¿Qué habría sido de la vida fiscal del país sin las reformas instauradas? ¿Y cómo habría podido adelantarse la política de protección aduanera a las industrias sin la modificación en los impuestos directos? La protección no sólo habría sido imposible desde el punto de vista de la estabilidad presupuestal, sino que habría también constituido el más monstruoso e injusto de los privilegios. Debemos recordar, en efecto, que antes de las reformas liberales los impuestos directos representaban un mínimo porcentaje en el conjunto de los ingresos del tesoro nacional. Todavía en 1934, las aduanas representaban el 50.4 % de los ingresos comunes, mientras que los impuestos directos equivalían tan sólo a un porcentaje insignificante. En tales condiciones, el peso principal de la carga tributaria quedaba repartido inequitativamente, gravando de manera principal a las clases pobres. Hoy el panorama ha cambiado de manera fundamental y se necesita estar ciego para desconocer lo que como obra de justicia social y de transformación económica ha significado la reforma tributaria del liberalismo. La equidad que caracteriza nuestra revolución tributaria resalta aún más cuando se considera que los aumentos de tarifas se han llevado a cabo únicamente en los renglones más elevados, es decir, que ellos han recaído sobre las personas que disponen de una renta relativamente considerable, en tanto que se han aumentado las exenciones iniciales disminuyendo o librando totalmente del impuesto a quienes tan sólo disponen de rentas pequeñas. El sistema fiscal de la nación está hoy fundado esencialmente sobre los impuestos directos, tal como los organizó el régimen liberal. De esta parte de la obra cumplida en los últimos diez y seis años de gobierno no puede prescindir ya la nación, y sin ella las finanzas públicas colombianas tendrían, al tiempo que una fisonomía primitiva, una inestabilidad y una debilidad imponderables. La política proteccionista Antes de 1930 las viejas controversias entre proteccionismo y libre cambio no habían inclinado, de manera definida en uno u otro sentido ni la opinión pública colombiana ni la política de Congresos y Gobiernos. La misión Kemmerer que vino al país en 1923, nos dio sobre este punto consejos de una ingenuidad inefable, que de haber sido seguidos fielmente habrían hecho imposible el desarrollo de la economía colombiana sobre bases medianamente sólidas. La política que adoptó el régimen liberal, y que con raras excepciones ha sido compartida por todos los sectores de la opinión pública y ha merecido la colaboración muy un-

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portante de distinguidas personalidades conservadoras, se funda en una concepción más realista y humana. Naturalmente difiere del punto de vista de los técnicos extranjeros que ayer, como hoy, están dominados por conceptos benéficos ante todo para las grandes naciones industriales. Los colombianos adquirimos ya un concepto de lo que es la «economía nacional». Sabemos que tenemos que considerarla en su conjunto y tender al máximo aprovechamiento de nuestros recursos naturales y humanos. Sabemos también que no podemos conseguir una elevación apreciable del nivel de vida ni etapas más avanzadas de moralidad y cultura para las clases populares si dejamos que el país se estanque en la posición de ser un exportador de los productos de la industria extractiva, mal remunerados en los mercados exteriores, viéndonos obligados al mismo tiempo a comprar artículos manufacturados de alto precio, producidos con salarios seis y siete veces superiores a los de nuestros campesinos. Sabemos que nuestra economía de cambio es muy frágil y que, en la imposibilidad de fortalecerla de manera sólida y estable con nuevos renglones de exportación, debemos procurar producir aquí mucho de lo que necesitamos para nuestro consumo doméstico, destinando nuestros escasos recursos de cambio exterior a la adquisición de equipo económico, de maquinaria, de material de transporte. Y esta concepción, que primó desde los primeros meses del régimen liberal, se ha ido fortaleciendo y consolidando cada vez más, y teniendo manifestaciones externas a las cuales habremos de referirnos, siquiera sea brevemente, en el presente capítulo. Pero en 1930 tales ideas no eran en manera alguna claras ni representaban un pensamiento generalizado en todos los sectores gubernamentales. Los tremendos efectos de la crisis económica iban a contribuir en abrirnos los ojos y a orientarnos firmemente por los caminos de un necesario proteccionismo. La Ley 62 de 1931 puso en vigor un nuevo arancel aduanero inspirado ya en un espíritu proteccionista, tras de haberse derogado la ley de emergencia. Pero el nuevo arancel no era todavía suficiente ni para proteger nuestro desarrollo ni para remediar el tremendo desequilibrio de nuestra balanza de pagos. El Decreto número 1706 de 1931 estableció un régimen mucho más drástico, en verdad excesivo, puesto que se llegó a la prohibición de muchas importaciones. Más tarde, tras un estudio a fondo, se dictó el Decreto 2194 de 31 de diciembre de 1931, que regularizó la situación y sobre cuyas bases empezó a moverse la vida económica del país en la nueva etapa. Es casi inútil ponderar los resultados favorables que la política proteccionista ha tenido para el país. Su necesidad queda demostrada por el hecho de que aún con gravámenes relativamente altos tuvimos desde 1932 a 1942 una situación de balanza de pagos sobremanera precaria que nos forzó a aplicar restricciones en forma casi permanente por medio del mecanismo del control de los cambios. Debemos llamar la atención sobre el hecho de que la protección aduanera no cobijó tan sólo a la industria manufacturera, que estaba en estado muy incipiente cuando dicha protección se inició, sino ante todo a nuestras industrias agrícolas. Así, por ejemplo, se estableció un derecho de importación de ocho centavos para el arroz, de ocho para el trigo, de diez y seis centavos para el azúcar centrifugado, de seis centavos para las papas, de treinta centavos para la manteca de cerdo, etc. En realidad, la protección vino a cobijar a la mayor parte de las clases productoras del país.

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Puede apreciarse cómo, al través de los diez y seis años del gobierno liberal, ha constituido una preocupación constante del Congreso y del Ejecutivo la protección a la producción nacional, tanto en el renglón agrícola como en el manufacturero. Los productores nacionales deben a esa protección buena parte de su prosperidad, y así lo reconocen. Y debe tenerse en cuenta que dicha política proteccionista no se adelantó dejando de lado las conveniencias de los consumidores. Primero, porque, en cierta manera, cuando se protege la producción agrícola nacional, dando una mayor capacidad de compra, a los campesinos, se está protegiendo la gran masa consumidora del país. Segundo, porque las leyes sociales que acompañaron a las medidas proteccionistas contribuyeron a hacer a los obreros partícipes en el crecimiento de la prosperidad general. Y, por último, porque al través de las reformas tributarias el Estado proveyó a una redistribución de la renta nacional, utilizando en beneficio de las clases económicamente más débiles una parte creciente de las utilidades de las industrias protegidas. Naturalmente subsisten aún desequilibrios sociales; pero las líneas generales de la política seguida, si se insiste en aplicarlas, encierran en sí mismas la solución y abren el camino hacia un régimen de mayor equidad y de prosperidad para todos: Ensanche de la producción nacional al amparo de la protección del crédito barato, de la racionalización de la distribución; un buen sistema de impuestos y una aplicación de los recursos así recaudados al mejoramiento del nivel de vida de las clases pobres; las leyes sociales y de seguros colectivos que garanticen a los trabajadores una participación adecuada. La política de protección aduanera no puede practicarse aisladamente sin llevar a tremendas injusticias. Pero combinada con una sana política fiscal que cobije tanto el sistema impositivo como la aplicación de los fondos públicos, y con una política social en progresivo desarrollo, puede abarcar con sus beneficios a la mayor parte de la población colombiana. Así la entendió el régimen liberal y con ese alcance la sigue defendiendo el liberalismo. Las instituciones de crédito La ley de emergencia que redujo, hasta casi eliminarlos, los derechos de aduana que gravaban la introducción de productos agrícolas, la ruina general de la agricultura engendrada a la vez por este hecho y por la desordenada substracción de brazos que se desviaron hacia la realización de obras públicas adelantadas sin plan y sin método, creaban una grave situación de escasez que, además, el estado lamentable de nuestra balanza de pagos no permitía remediar por medio de compras en el extranjero. Era indispensable volver a impulsar la producción doméstica, y el crédito agrícola se presentaba como la primera y más urgente de las necesidades. A desarrollarlo sobre bases nuevas, más técnicas y más equitativas, se aplicó la administración Olaya Herrera, a cuyos primeros pasos en este campo se sumó luego el esfuerzo perseverante de las otras administraciones liberales. La Caja de Crédito Agrario fue creada por la Ley 67 de 1931 como dependencia del Banco Agrícola. Luego, el Decreto 553, de 23 de marzo de 1932, le dio vida independiente. Su capital inicial fue de dos millones de pesos. El estudio de las estadísticas relacionadas con el otorgamiento de préstamos muestra cuál ha sido la ampliación continua de los servicios de la Caja. Pero antes de referir-

Capítulo 5

nos a ello, conviene llamar la atención acerca del nuevo criterio con que ese Instituto se ocupó del crédito agrícola. En primer término, se reformaron las disposiciones sobre prenda agraria para facilitar el otorgamiento de los préstamos. En segundo lugar, se puso un límite máximo a la cuantía de cada uno con el objeto de que los limitados recursos de que podía disponerse beneficiaran al mayor número posible de pequeños agricultores. A esto se agregó el sistema de crear pequeñas seccionales de crédito agrario dependientes de la Caja, y agencias en número creciente, para poner el crédito al alcance de la población rural, ahorrando al campesino los crecidos gastos de movilización en que tenía que incurrir cuando acudía a las agencias bancarias establecidas en las ciudades importantes. Por último, se modificaron las disposiciones reglamentarias del Banco de la República, para facilitar, por medio del redescuento de obligaciones con prenda agraria, o por los préstamos sobre bonos agrarios, el ensanche de las actividades de la Caja. Todo ello implicó un cambio fundamental en el criterio con que se venía procediendo y en los procedimientos bancarios que hoy nos parece natural, pero que tropezó en sus orígenes con singulares dificultades. De todas maneras es claro que el pensamiento nuevo hacía su aparición en la vida económica nacional: La organización del Banco Central y los recursos del erario entraban al servicio de las clases económicas más necesitadas, con el doble objetivo de desarrollar la producción del país y de poner término a la explotación ejercida por los intermediarios y los capitalistas sobre el campesino pobre. Los Almacenes de Depósito nacieron y se desarrollaron también durante el régimen liberal. Aun cuando las primeras leyes sobre el particular fueron anteriores a 1930, esas instituciones sólo vinieron a tener después de esa fecha un efectivo funcionamiento. Todavía en 1932 únicamente existían los almacenes de depósito de Medellín. De ese año en adelante la Federación de Cafeteros comienza a crear nuevos almacenes, y para 1934 el número de éstos asciende ya a 36. Posteriormente este servicio se ha ensanchado notablemente y han mejorado tanto su organización financiera como los elementos materiales de que dispone. La construcción de las magníficas bodegas hecha por el Fondo Nacional del Café por una parte, y los dineros de este fondo que permiten a la Federación hacer las financiaciones en los almacenes con sus propios recursos, caracterizan la nueva situación. Hoy día los Almacenes de Depósito de la Federación Nacional de Cafeteros constituyen un instrumento utilísimo e irreemplazable dentro de la organización económica nacional. A este respecto conviene hacer resaltar lo que la financiación por medio de los almacenes de depósito significa en el sentido de redimir a los productores de la explotación del capitalista y del intermediario. Un agricultor sin fuerte respaldo económico se vería ordinariamente obligado a vender su cosecha tan pronto como la recolectaba y a veces antes de recolectarla. Si en ese momento las condiciones del mercado eran desfavorables, el agricultor recibía crecidos perjuicios. Sobre todo en lo que respecta al café es bien conocida la precaria posición del productor frente al intermediario o al agente en las casas extranjeras compradoras. La posibilidad de consignar el producto en los almacenes de depósito, recibiendo un préstamo a bajo interés, completa la obra redentora de la Caja de Crédito Agrario, y es un paso más en el sentido de independizar a nuestras clases campesinas de la dictadura en otra hora omnipotente del capitalismo.

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El Decreto 711 de 1932 proveyó a la creación del Banco Central Hipotecario que, nacido en medio de las conmociones de la crisis, es hoy una de las instituciones más sóhdas y respetables de que pueda ufanarse la organización financiera de país alguno. Hace algunos meses resumíamos así las características de la labor cumplida por el Banco y enumerábamos las innovaciones de que éste se valió: En primer lugar, la de crear y organizar debidamente el mercado de cédulas hipotecarias. El Banco no entrega sus cédulas a quien recibe el préstamo, sino que él mismo se encarga de colocarlas, evitando así que una oferta desordenada rebaje las cotizaciones con perjuicio de los prestatarios. De otro lado, una política inteligentemente llevada, por años enteros, dio a los referidos documentos una estabilidad envidiable, convirtiéndolos en el papel de inversión más adecuada para quienes deseen tener una renta segura y no quieren sufrir los peligros de la especulación. La intervención en el mercado para el logro de la estabilidad en las cotizaciones ha sido un modelo en operaciones de tal clase. Es así como se han podido colocar más de tres decenas de millones en cédulas hipotecarias, consiguiendo poco a poco un menor tipo de interés. Hoy las cotizaciones están por encima de la par nominal, y hay una constante demanda de inversionistas, que el Banco no siempre puede satisfacer, porque, naturalmente, gradúa sus ventas de cédulas de conformidad con la colocación de créditos hipotecarios. La introducción del sistema de cédulas de capitalización, calcado sobre el mecanismo de las Sociedades de Capitalización que funcionan en otros países, ha sido sobremanera afortunada. El número de personas que están inscritas en los distintos grupos de cédulas de capitalización pasa hoy de 26.000. Sin hipérbole alguna, puede decirse que no se concibe la organización económica y financiera colombiana sin la existencia del Banco Central Hipotecario, como no se la concibe sin la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, los Almacenes de Depósito, la Federación Nacional de Cafeteros en su forma presente, el Instituto de Fomento Industrial, el Fondo de Fomento Municipal, instituciones todas que el liberalismo creó durante diez y seis años de gobierno y que están incorporadas hoy a la esencia misma de nuestra vida económica. El Decreto 1157 de 1940 creó el Instituto de Fomento Industrial, otra de las instituciones fundamentales para el progreso de nuestra economía que el régimen liberal le deja al país. Las razones que se tuvieron en cuenta para establecer esta nueva entidad pueden resumirse así: Para el establecimiento de industrias nuevas, no siempre es posible hacer un llamamiento directo al público para que suministre el capital por medio de la suscripción de acciones. Aquí, como en todas partes, es necesario el apoyo de los Bancos que, colaborando en el empuje inicial, den tiempo a que la empresa se consolide en el ánimo público. Pero, además, es bien sabido que ninguna empresa industrial podría aspirar a desarrollarse tomando prestado todo el capital que debe inmovilizar en su instalación y utilaje; la carga del servicio de intereses y amortización de la deuda sería demasiado gravosa. Entonces, surge la conveniencia de que haya entidades capaces de suscribir acciones para la iniciación de la empresa, no propiamente con el objeto de conservarlas, sino con el de venderlas más tarde, cuando asegurada ya la marcha normal de la industria, esos papeles empiecen a cotizarse en el mercado y a convertirse en inversión atractiva para el ahorro creador.

148

El Instituto, según el Decreto 1157 de 1940, tiene como fin promover la fundación de empresas que se dediquen a la explotación de industrias básicas y de primera transformación de materias primas nacionales, que la iniciativa y el capital particular no hayan podido por sí solos desarrollar satisfactoriamente. El Decreto 1419 de 1940 aclaró las finalidades de la Institución y las complementó al señalar también las de colaborar en el establecimiento de las empresas de iniciativa particular y contribuir al desarrollo y organización de las ya existentes. Por medio del Decreto extraordinario número 200 de 1939 se creó el Instituto de Crédito Territorial, señalándole como operación propia la de otorgar préstamos hipotecarios de amortización gradual, con plazo hasta de 30 años, destinados a la construcción de habitaciones para los trabajadores del campo. La Ley 46 de ese mismo año com-

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plementó las disposiciones del decreto y dispuso que el Estado pagara una subvención a los campesinos pobres que contrataron la construcción de su vivienda, subvención que equivale a una parte de los intereses y al monto de seguro de vida correspondiente. De esta manera pudieron establecerse condiciones en extremo favorables para el campesino, ya que éste queda obligado únicamente a pagar un interés del 3 % anual y dispone de un plazo hasta de 30 años para la amortización. Leyes y decretos posteriores ampliaron el capital del Instituto. Pero desgraciadamente el aporte de recursos oficiales a la organización no ha podido ser lo suficientemente grande para dar a la campaña toda la intensidad que debe tener. De otro lado, un sector del conservatismo trabajó de manera incansable, en los primeros años, por dificultar el adelanto de esta benéfica iniciativa.

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Capítulo 6 149

La economía colombiana entre 1946 y 1958 Jesús Antonio Bejarano Ávila El crecimiento y los cambios en la estructura económica

U

n año antes de terminar la segunda guerra mundial, un observador, Abdón Espinosa, anotaba el hecho paradójico de que el país contaba con saldos favorables de la balanza de pagos, aumento en las reservas de oro y divisas del banco Emisor (y consiguientemente una expansión del medio circulante) y al mismo tiempo una severa dificultad para importar y un dislocamiento casi generalizado de la producción que se traducía en un muy lento ritmo de crecimiento. En efecto, entre 1939 y 1943, el ingreso por habitante pasó de 332 dólares (de 1970) a 317 y en 1944 apenas llegaba a 300 dólares. El crecimiento de la economía había pasado del 2.2 % en 1940 a 0.4 % en 1943, al tiempo que los principales sectores escasamente alcanzaban, en 1944, niveles de producción equivalentes a los de 1939. La guerra había transformado los canales de comercio y transporte internacional, la colocación del café en el mercado norteamericano y europeo, el su-

ministro de maquinaria y equipo para el país, acentuándose esta situación todavía más al ingresar Estados Unidos en las hostilidades en 1941. El país, por otra parte, respondió a estos traumatismos mediante una «economía de emergencia» forjada a través de decretos extraordinarios interviniendo la industria cafetera, estableciendo mecanismos de coordinación y control de transportes, organizando el comercio exterior y fortaleciendo los sistemas de regulación de importaciones, en fin, adoptando los

Esta fotografía de 1945 representa una realidad económica del país en su momento: la importación forzosa de equipos de transporte y la progresiva mecanización agrícola.

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criterios propios de una economía de guerra que quizás fue más el fruto de las circunstancias que de nuevas concepciones sobre el papel del Estado en la economía, pero que en todo caso acabaron ampliando y fortaleciendo el radio de intervención gubernamental. Esta herencia de la guerra se expresaría a cabalidad y positivamente desde la finalización misma de las hostilidades. A las divisas acumuladas por fuerza en años anteriores, se sumó el incremento de los precios de las exportaciones de café, mejorando notablemente la capacidad de importación del país. Además, la industria, que había aplazado sus necesidades y reposición y ampliación de equipo durante el conflicto, comenzó a demandar importaciones, ayudada por reformas cambiarías y monetarias que evitaban que las divisas se gastaran en bienes de consumo para orientarlas a los bienes intermedios y de capital. Éstos, que en 1940-45 representaban el 33.1 % del total de importaciones, pasaron a 43.6 % en 1949-1951 y en el curso de un año, de 1944 a 1945, la importación de maquinaria pasó de 18 millones de dólares a 41 millones, y la de equipo de transporte de 6.6 millones a 12.2 millones. A la superación de las dificultades internas provocadas por la guerra se añadió una actividad del Estado que, abandonando el clima de reformas del decenio anterior, optó por un fortalecimiento de los sectores empresariales y por una política de fomento industrial y agrícola, visible sobre todo desde 1946 y apoyada en buena parte sobre el refuerzo de los ingresos estatales por la vía de la tributación directa y de los impuestos al comercio exterior, así como del endeudamiento externo y los estímulos a la inversión extranjera. En el período comprendido entré 1946 y 1950, los recaudos por concepto de impuesto de rentas pasaron de 30.5 millones de pesos a 72 millones y las de aduana de 49 a 65 millones, al tiempo que el saldo de la deuda externa contabilizaba 155 millones de dólares en 1950.

Bajo estas nuevas circunstancias, el crecimiento económico se acelera especialmente entre 1946 y 1953. Para el primero de estos años, la producción total crece al excepcional ritmo de 9.1 %, sosteniéndose en promedio al 5.9 % entre 1945 y 1953. El producto por habitante (medido en dólares de 1970) que en 1944 se situaba en 330 dólares, había ascendido en 1946 a 359, para situarse en 1954 en 405 dólares, cifra nada desdeñable si se considera que representa un 21 % más del nivel existente en 1939. Por otra parte, el ingreso total por habitante (y gracias, en buena medida, a la mejora en los términos de intercambio) aumentó a la tasa de 5.8 % anual entre 1945 y 1954, cifra que por cierto es calificada de «espectacular» por el Informe de Naciones Unidas de 1957. De igual modo, el nivel de consumo por habitante, que casi no había variado entre 1929 y 1945, aumentó durante este período en forma acelerada, pasando de una cifra de 308 pesos en 1945 a 499 pesos en 1953, lo que representó un incremento total del 65 % y una tasa media anual de 6.2 %, durante el período. Por supuesto, este rápido crecimiento económico fue el resultado de muchos factores que se conjugaron, añadiéndose a la mejora de la situación exterior. El coeficiente de inversiones se acrecentó notablemente, como resultado de las mejores condiciones de pagos del exterior, pero también de la política de inversiones del sector público y de su actividad en relación con la movilización del ahorro nacional y la orientación del crédito; de igual modo el acelerado crecimiento de la industria y el no menos rápido proceso de urbanización, contribuyeron a sostener las inversiones privadas, lo mismo que a diversificar la estructura industrial. Durante los años que van desde 1953 a 1958, si bien el crecimiento sigue siendo significativo, no logrará alcanzar los niveles de los años anteriores. De nuevo, la caída de los precios del café provocará la contracción de la

Capítulo 6

151

capacidad para importar, lo que se reducirá sistemáticamente desde 1954, para lograr su punto mínimo en 1961, pero ello será parcialmente compensado por la deuda externa que entre 1950 y 1960 aumenta en 153 %, pasando de 155 millones a 393 millones de dólares durante estos años, al igual que por el ingreso de inversiones extranjeras que comienzan a acrecentarse desde 1950. De hecho, desde 1950 será clara la tendencia de la inversión extranjera a localizarse en el sector manufacturero, desplazando la importancia de los sectores extractivos, especialmente el petróleo. Las inversiones en este sector último representaban en 1929 el 45.2 % y en las manufacturas el 2.4 %; para 1956, estos porcentajes serán 35.7 % y 24.2 % respectivamente; en todo caso, el crecimiento de la producción total, que se situaba en 6.6 % en 1954, pasa a 4.1 % en 1955 y 1956, para descender al 2.5 % en 1958. De igual modo, el producto por habitante apenas si se modifica, al pasar de 405 dólares a 407 dólares entre 1954 y 1958. Lo que antecede permite ya señalar algunos rasgos de lo que sería la evolución de la economía colombiana durante la posguerra. De una parte, en la medida en que el propio crecimiento económico supone el suministro acrecentado de bienes de equipo, aquel crecimiento se verá limitado por la capacidad para importar, y consiguientemente dependerá de la evolución de las exportaciones y del financiamiento externo. La inversión, especialmente en el sector industrial, se moverá al ritmo de las posibilidades efectivas de importar los equipos y materias primas no producidas internamente y ello a su vez hará en extremo sensible la marcha de la economía a las fluctuaciones del sector externo, el que desde entonces regulará los ciclos de auge y receso de la economía nacional. Al mismo tiempo, tal sensibilidad obligará a recurrir de manera creciente al financiamiento externo (inversiones y endeudamiento) para cubrir la brecha entre el valor de las

exportaciones y los requerimientos de importación, induciendo un proceso no menos creciente de inversiones extranjeras en los sectores más dinámicos de la economía, en particular la industria, la banca y el comercio. Por otra parte, el crecimiento global se apoyará fundamentalmente en los impulsos del sector industrial (sin duda el sector más dinámico de la economía durante la posguerra), el que a su vez, en cuanto se orienta, al menos durante estos años, a la sustitución de importaciones (particularmente de bienes de consumo corriente que a su vez estimulará la producción de bienes intermedios), verá depender su expansión no sólo del suministro de bienes de equipo, sino del margen de sustitución que le proporciona la demanda interna de bienes de consumo previamente satisfecha por importaciones, y muy acentuadamente, de la ampliación autónoma de la demanda interna

Transporte de combustible por el río Magdalena, 1955. "Desde 1950 será clara la tendencia de la inversión extranjera a localizarse en el sector manufacturero, desplazando la importancia de los sectores extractivos, especialmente el petróleo."

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Cuadro 1 Colombia: producto interno bruto al costo de los factores por clase de actividad económica e incrementos porcentuales totales. 1945-1958 (millones de pesos constantes de 1970) Clase de actividad económica Agricultura, silvicultura, caza y pesca Minas y canteras

1945

1953

16.037.7 18.895.4

1945-53

%

1958

1953-1958

%

% Total 1945-58

17.818

22.521.7

19.19

40.42 90.96

837.1

1.309.3

56.409

1.598.6

22.09

Industrias manufactureras

3.875.8

7.509.9

93.763

10.216.6

36.04

163.6

Construcción

2.119.5

2.324.1

9.653

3.091.6

33.02

45.9

Transporte y comunicaciones

1.202.4

3.437.7

185.84

3.970.7

15.50

230.2

Comercio y finanzas

5.196.4

8.512.4

63.813

9.355.2

Administración pública y defensa

2.272.2

3.981.5

75.22

4.488.5

12.73

97.53

Otros servicios

3.085.8

4.321.7

40,05

5.372.9

24.32

74.11

3.702.7

32.8

Resto*

2.788.6

Total**

36.790.0 53.535.4

45.516

64.853.8

9.900

21.141

80.0

76.281

Incluye electricidad, gas, agua, servicios sanitarios y proyecto de vivienda. ** Nota: La suma de las actividades no corresponde al total, debido a que el método general aplicado en el cálculo consistió en extrapolar independientemente cada actividad y el total. Fuente: «Series históricas del crecimiento de América Latina», Cuadernos estadísticos de la CEPAL, Cuadro 15, Santiago de Chile, 1978.

asociada a la evolución de los salarios y del empleo. De hecho, el crecimiento económico de posguerra no se distribuye por igual en todos los sectores. Si bien todas las actividades económicas experimentan incrementos sustanciales del producto, será especialmente la industria la que en el lapso de sólo ocho años casi duplica sus niveles de producción. Como se observa en el cuadro 1, el producto total se incrementó

en un 73.3 % entre 1945 y 1958, mientras el de la industria se incrementó en 163.6 % y el de transporte y comunicaciones en 230 %. Obsérvese, por otra parte, que mientras en el período 1945-53 es donde se concentra el impulso de estos dos sectores, al igual que los de administración pública y comercio y finanzas, en el segundo período será particularmente notable el incremento del sector agropecuario y la construcción, mostrando ya, como

Capítulo 6

veremos, el impacto de la industrialización sobre la agricultura y sobre los procesos de urbanización, que se aceleran desde comienzos del decenio del cincuenta. Al crecimiento global de los años de posguerra van, por supuesto, aparejados varios cambios acaso de mayor significación que el propio crecimiento. La estructura económica, por una parte, se modifica sensiblemente en estos años. El país dejará de ser fundamentalmente agrario para orientarse hacia las actividades urbanas, lo que, como es obvio, se traduce en una localización creciente de la población en las áreas urbanas, en las que descansará esencialmente la responsabilidad de la absorción del empleo. No menos importante es la modificación interna de cada uno de los sectores. La industria, reducida hasta entonces a unos pocos productos de consumo corriente, se diversifica y avanza sobre la rama de bienes intermedios y una pequeña franja de bienes de capital que induce algún grado de complementariedad en el sector industrial. La agricultura, por su parte, comenzará desde 1950 un rápido proceso de modernización en las regiones centrales del país, desplazando la ganadería por los cultivos comerciales y acentuando crecientemente la diferenciación interna entre la agricultura comercial y la agricultura tradicional, que acabará reducida a las tierras de vertiente sin mayores posibilidades de modernización. El sistema de transportes, hasta entonces orientado fundamentalmente hacia los ferrocarriles, consolidará una infraestructura de carreteras cuyos impactos sobre la ampliación del mercado no pueden desestimarse. Más modestos, pero no menos significativos, son los avances en el sistema financiero y bancario, que no sólo diversificará sus funciones, sino que orientará sus recursos hacia los créditos de largo plazo apuntalando así el desarrollo de la economía. Sin duda, un decenio después de terminada la segunda guerra mundial, el país es bien distinto de la situación

153

que prevalecía al iniciarse las hostilidades. Bastaría contrastar, para situar la magnitud de los cambios, las observaciones de una misión de expertos que visitó el país hacia 1943, con las condiciones económicas de fines de los años cincuenta. Señalaban Ben B. Lewis y Henry Beitseher, en 1943, que «de los 4.500.000 habitantes económicamente activos (la población total es de unos 9.500.000 habitantes) más de 3.000.000 (es decir, un poco más del 66 %) están ocupados en la agricultura y la ganadería. Otras formas de producción primaria sólo absorben menos de cien mil participantes activos». Las industrias de transformación emplean los servicios de muy poco más de 500.000 (alrededor del 11 %) y las industrias de servicios incluyen otros 400.000 más. El grueso de la población habita en zonas rurales. Solamente cuatro ciudades —Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali— tienen una población que pasa de 100.000 habitantes: Bogotá, la capital y centro político del país, tiene una población de unos 350.000 habitantes; Medellín, el centro industrial más grande, unos 175.000, y Barranquilla, el principal puerto en tiempos de paz, alrededor de 150.000. Las condiciones de vida de la mayoría de la población están muy lejos de ser buenas. Los ingresos de una parte bastante mayor de la mitad de la población empleada, son apenas superiores al nivel estricto de subsistencia. Las autoridades colombianas no tienen inconveniente en admitir que la situación de las clases populares debería constituir para la opinión pública un motivo de vergüenza y alarma. El censo de construcciones de 1938 mostraba que el 81 % de los edificios de Colombia carecía de luz eléctrica, agua y alcantarillado. Solamente el 0.5 % de la población llenaba boletas del impuesto sobre la renta en 1939 y de ellos el 71 % contribuía por razón de ingresos de 2.000 pesos o menos. Hacia el final de la guerra, esta situación había cambiado en realidad muy

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154

Cuadro 2

Participación porcentual de los sectores en el Producto Interno Bruto. 1939-1958 1939

1945

1953

1958

44.67%

43.59%

35.29%

34.72%

Minas y canteras

2.71%

2.27%

2.44%

2.46%

Industrias manufactureras

9.13%

10.53%

14.02%

15.75%

Construcción

4.23%

5.76%

4.34%

4.76%

Transporte y comunicaciones

2.64%

3.26%

6.42%

6.12%

14.12%

15.90%

14.42%

6.17%

7.43%

6.92%

8.38%

8.07%

8.28%

5.20%

5.71%

100%

100%

Clase de actividad Agricultura, silvicultura, caza, pesca

Comercio y finanzas 7.13%

Administración pública y defensa Otros servicios Resto Total

•

100%

Nota: La suma de las actividades no corresponde al total, debido a que el método general aplicado en el cálculo consistió en extrapolar independientemente cada actividad y el total. Fuente: Con base en Cuadernos estadísticos de la CEPAL «Series históricas del crecimiento de América Latina», Cuadro 15, Santiago de Chile, 1978.

poco. En el cuadro 2 pueden verse los cambios en la composición de la estructura económica, que se modifica sensiblemente entre 1946 y 1953, especialmente en lo que toca con los cambios en la participación de la agricultura en el producto total pasando de 43.6 % a 35.3 %, la industria que pasa de 10.5 % a 14 % y transportes que pasó de 3.3 % a 6.4 % en el mismo período. Aun cuando entre 1953 y 1958 estas mismas tendencias de cambio continúan, son en todo caso mucho menos acentuadas. Por lo que hace a la localización de la población, ésta crece, entre 1938 y 1951, en las áreas urbanas al 4.5 %, mientras que la población rural apenas lo hace al 1.04 %. En Bogotá, Medellín y Barranquilla la población se duplica mientras que en Cali casi se triplica durante este período. Ya para

1951, la agricultura ocupa el 53.9 % de la población activa y en 1964 el 47.3 % mientras que las actividades no agrícolas pasan a ocupar el 46.1 % y el 52.7 % en 1951 y 1964 respectivamente, siendo especialmente notable el aumento de la población activa en el sector de servicios, que pasa de ocupar el 24.9 % de la población en 1951 (recuérdese que en 1938 ocupaba alrededor del 10 %) al 30.1 % en 1964. De hecho, entre 1951 y 1964 la agricultura apenas absorbió el 29.3 % del aumento de la población, mientras que las actividades no agrícolas absorbieron el 70.7 %, correspondiendo un 44 % sólo al sector servicios. Este hecho indicará un rasgo característico de la acelerada urbanización de estos años, ya que si bien la agricultura expulsaba población, las áreas urbanas no eran capaces de absorberla en los

Capítulo 6

155

El presidente Alberto Lleras Camargo preside el acto de constitución de la Flota Mercante Grancolombiana, con el ministro de Obras Alvaro Díaz S., el de Guerra Luis Tamayo y representantes de Venezuela y Ecuador. ante el notario Julio C. Gaitán, en la Quinta de Bolívar, junio 8 de 1946.

sectores productivos, localizándose entonces en actividades de muy baja productividad, bajo la forma de subempleo o desempleo disfrazado. En efecto, mientras la productividad de la fuerza de trabajo en conjunto crece al 2.3 % anual entre 1951 y 1964, la de la manufactura al 4.1 % y la de los servicios básicos (transporte y electricidad) al 3.2 %, la de los servicios apenas lo hace al 1 %, al tiempo que el servicio doméstico absorbe en 1964 el 9.5 % del total de la población activa del país, es decir, cerca del 30 % de la población ocupada en el sector de servicios. Esta incapacidad de la economía para absorber productivamente la población, se revelará con toda su fuerza a fines de los años cincuenta y comienzos de los sesenta, cuando el fenómeno del desempleo adquiere su mayor crudeza. El desarrollo industrial Gran parte de este fenómeno radica en las características mismas de la industrialización. De hecho, entre 1951 y 1964, pese al rápido crecimiento industrial, el sector manufacturero captó el 14.2 % del aumento total de la población (del cual 16.8 % correspondió al sector artesanal) y la participa-

ción de la población activa ocupada en este sector apenas si se modificó al pasar de 12.3 % a 12.8 % en este período, contrastando claramente con lo ocurrido en el sector servicios. Ya habíamos anotado cómo el impulso básico del crecimiento económico de estos años proviene del sector industrial, que alcanza en este período una expansión excepcional situándose por encima del 10 % anual entre 1945 y 1950 para conservar una tasa relativamente alta de 7.4 % entre 1950 y 1958. Igualmente, habíamos advertido que parte de este crecimiento se apoyó en el margen de sustitución de importaciones provocado por la protección, pero muy esencialmente en los aumentos de la demanda interior. Éstos, a su vez, se sustentaron en parte en los mejores ingresos del sector externo, que se trasladan al sector cafetero, en parte en la diversificación del consumo propiciada por el crecimiento de la población urbana que obviamente demandaba en mayor proporción aumentos elaborados y otros bienes de la población rural, en parte en el desplazamiento de los productos de los sectores artesanales por los de la industria fabril (como ocurrió en la industria textil y de bebidas), en el crecimiento del empleo y en el excepcio-

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Cuadro 3 Comienzo y estructura del sector industrial colombiano. 1945-1958 Tasa de crecimiento anual

Contribución Participación (%) al (%) en el crecimiento total del valor total agregado industrial industrial

1945-50 1950-58 1950-1958 1950

Alimentos Bebidas Tabaco Textiles Confecciones y calzado Madera y muebles Papel Editoriales e imprentas Cuero Caucho Químicas Derivados del petróleo Minerales no metálicos Metálicos básicos Mecánicos y metalurgia Diversos

7.5 12.3 10.4 19.3 5.4 3.7 12.4 16.2 4.9 36.9 15.8 15.7 11.6 17.1 17.1

6.0 4.4 3.1 7.1 6.8 8.2 11.4 9.3 4.4 12.5 9.9 13.0 5.7 34.2 17.3 7.1

13.7 10.0 3.4 16.0 5.1 2.2 1.9 3.4 1.0 3.3 10.9 4.8 4.6 4.6 13.3 1.8

Total

10.2

7.4

100%

17.8 18.6 9.7 16.9 5.7 1.9 1.1 2.5 1.8 1.6 7.5 2.2 6.4 0.5 3.9 1.9

1958

16.0 14.8 7.0 16.5 5.4 2.0 1.4 2.9 1.5 2.3 8.9 3.4 5.6 2.2 8.0 3.6

100% 100%

Fuente: Alberto Corchuelo y Gabriel Misas, «El proceso de industrialización colombiano 19451958» en Uno en dos, n.° 4, Medellín, marzo 1975.

nal crecimiento del consumo por habitante, expresión del crecimiento de la economía en su conjunto. La localización de la inversión extranjera, por su parte, proporcionó un gran impulso a los bienes intermedios (papel, caucho, llantas, productos químicos) amparados por políticas arancelarias que buscaban estimular la producción nacional, logrando aquellos bienes tasas realmente significativas de expansión, como se puede observar en el cuadro 3. Ahora bien, al confluir la expansión

de consumo y de bienes intermedios, se generaban efectos multiplicadores resultantes de las mutuas demandas de ambos sectores, que acabaron estimulando aún más su crecimiento. Alberto Corchuelo y Gabriel Misas describen así estos efectos de complementación: «Esto otorgó, no sólo al sector industrial sino al sistema económico en su conjunto, un mayor grado de integración que redundaría en el logro de mayores tasas de productividad como consecuencia de la mayor divi-

Capítulo 6

sión del trabajo y, por ende, de los turas de artículos plásticos, el rayón y mayores mercados ya no sólo basados numerosas manufacturas metálicas lien el consumo individual sino en el vianas, con lo cual el país comenzó a consumo productivo. Al mismo tiem- entrar en el campo de la sustitución de po, la creación de estas unidades pro- bienes intermedios. En igual forma, se ductivas involucraba mayores efectos introdujeron nuevos procesos técnicos ingreso y, por sobre todo, mayores de- en las industrias tradicionales y por sumandas derivadas, generando mayo- puesto en las nuevas ramas. Así por res mercados potenciales, lo que con- ejemplo, la acería integrada de alto ducía continuamente a una mayor in- horno en Paz de Río (1948 a 1954), la terdependencia entre las distintas ra- fabricación de sosa cáustica y carbomas productivas en la generación de nato de sodio por el proceso Solvay sus propios mercados.» (1947-1951), el lavado de carbón a esEn el cuadro 3 se ilustra claramente cala industrial (1950), la producción este proceso. Los sectores que más rá- petroquímica de amoníaco y fertilizanpidamente crecieron fueron los de bie- tes nitrogenados (1955-1959), la insnes intermedios; sin embargo, su baja talación de instrumentación y controparticipación en el conjunto de la in- les electrónicos en varias industrias dustria (a excepción de la industria (hacia 1950-53) son, entre otras, inquímica) impidió que contribuyeran novaciones de importancia en el sector sustancialmente a jalonar el creci- industrial. miento industrial, el cual se apoyó en Además, ello permitió que paulatilos bienes de consumo corriente, los namente las nuevas inversiones se fueque si bien no experimentaron tasas ran concentrando en los sectores inequivalentes a las del primer tipo de termedios y de capital que ya para bienes, contribuyeron mucho más a la 1958 representaban respectivamente expansión global por su alta partici- el 35.5 % y el 15.4 % de la inversión pación en la industria. neta fija del sector industrial. El perfil de la estructura industrial, Por otra parte, no es menos notable la diversificación industrial que acom- pues, comenzó a modificarse. Para paña el crecimiento del sector en este 1950, los bienes de consumo corriente período. Sólo entre 1945 y 1953, se participaban con el 73.9 % al valor crean 3.390 establecimientos indus- agregado industrial, los bienes intertriales y, si bien 1.986 de ellos corres- medios con el 21.1 % y los de capital ponden a las ramas tradicionales de con el 4.9 % y para 1958 estas proalimentos, vestidos y calzado, se crea- porciones representaban el 64.8 %, el rán 13 industrias productoras de papel 25.3 % y el 19.9 %, evidenciando en e industrias de papel, 50 editoriales e efecto que la industrialización avanimprentas, 30 industrias procesadoras zaba sobre los bienes intermedios y de de caucho, 101 establecimientos de capital, y sin duda permitiendo masustancias y productos químicos, 11 in- yores alcances en la modernización. De hecho, entre 1953-1958, la modustrias dedicadas a productos derivados del petróleo, el carbón, en fin, dernización industrial fue relativainternamente, la industria de bienes mente rápida. La mecanización (medida en caballos de fuerza por trabaintermedios se diversifica. Entre 1950 y 1954 se inician en el jador) aumentó en un 40 %, especialpaís rubros tan importantes como el mente en la rama de bienes de condel cartón y el de los álcalis sódicos sumo corrientes e intermedios cuyos que fueron las primeras bases de las incrementos son de 22 % y 66 % resindustrias de papel y químicos básicos. pectivamente. Por otra parte, los sectores que más Por otra parte, la creación de nuevas empresas y la construcción de nue- rápidamente aumentaron la absorción vas fábricas, permitieron avances im- de empleo fueron precisamente los de portantes en líneas como las manufac- bienes intermedios y de capital. El

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158

empleo de los primeros creció a la tasa de 6.9 % anual y el segundo 14.4 %, mientras en los bienes de consumo corriente el empleo creció sólo al 0.6 % anual entre 1953 y 1958, tal como se observa en el cuadro 4. Si bien era en este último sector donde se concentraban las mayores magnitudes del empleo dada su alta participación en el conjunto industrial, en todo caso era en los primeros donde descansaba la generación de nuevos empleos. La razón es fácilmente comprensible: los sectores de bienes de consumo corriente expandían su producción a un ritmo bastante inferior al de su modernización y mecanización, lo que implicaba un crecimiento casi nulo del empleo. Por el contrario, las industrias nuevas, aun a pesar de su elevado ritmo de mecanización, elevan su producción todavía más, lo que compensa los efectos sobre la absorción de empleo. Aunque en este período no se configura del todo la implicación de estas características de generación de puestos de trabajo en el sector industrial, tan pronto se desacelera el crecimiento de los bienes intermedios, a comienzos de los años sesenta, el problema del desempleo adquirirá dimensiones realmente dramáticas. De cualquier forma, desde el decenio de los cincuenta, la localización del empleo urbano en el sector servicios, con bajos niveles de remuneración y productividad, apenas ocultará la contradicción esencial de estos años, entre la agricultura que se moderniza con rapidez, generando un cuantioso ejército de reserva y un crecimiento industrial que aun siendo elevado se revela incapaz de absorber el excedente de mano de obra que va creando la modernización agraria. Entre 1938 y 1951, se estima que el total de crecimiento urbano se debió en un 68 % a las migraciones y en un 32 % al crecimiento natural de las áreas urbanas, lo que da cuenta del acelerado proceso de expulsión de población rural hacia las áreas urbanas que iría a acomodarse en el sector servicios. En-

tre 1951 y 1964, la población rural creció a sólo 1 % anual, reflejando la acentuación de las migraciones. El desarrollo agrario Durante la posguerra, pero especialmente desde los primeros años del decenio del cincuenta, la agricultura experimentará un desarrollo sin precedentes no sólo en términos de la velocidad de expansión de algunos cultivos, sino de la rapidez de la modernización en las áreas planas del país. Entre 1945 y 1958, el producto total agropecuario se incrementa en un 40.4 %, pero mientras entre 1945 y 1953 este incremento es de 17.8 %, entre 1953 y 1958 será de 19.2 %. De hecho, entre 1945 y 1953, el crecimiento promedio anual de la producción agropecuaria fue de 1.57 % (y si se excluye el café, que apenas creció al 0.31 % acosado por la violencia rural en las áreas cafeteras, el crecimiento fue de 2.56 %), tasa sensiblemente inferior a la de los años siguientes, en los que el crecimiento se situó alrededor del 3.3 %. Sin embargo, ya desde comienzos de la posguerra se insinúa lo que será la característica del desarrollo agrario de estos años. Mientras el total agrícola para consumo interno crece al 3.39 % entre 1945 y 1953, los cultivos alimenticios lo hacen al 2.08 % y los no alimenticios (materias primas industriales) al 7.5 %. La ganadería, por otra parte, que había venido creciendo al 2.87 % entre 1940 y 1950, reduce su incremento al 1.48 % entre 1945 y 1953, manteniéndose a ritmos menores durante el resto de la década. Por otra parte, el área cosechada crece al 3.28 % anual entre 1950 y 1960, de modo que las hectáreas cultivadas por persona ocupada pasan del 1.3 a 1.4 % en este mismo lapso. Lo que había empezado a ocurrir era que la ganadería, que antes se asentaba en las tierras planas y fértiles, era desplazada por los cultivos comerciales, mientras los cultivos alimenticios se concentraban en las áreas

Capítulo 6

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de ladera con bajos niveles de productividad. Entre 1945 y 1953, el algodón creció a una tasa anual de 15.7 %, la caña de azúcar al 10.2 %, la cebada al 17.8 % y en menor medida la copra (7.89 %), el cacao (7.03 %) y el ajonjolí (4.51 %); por el contrario, algunos alimentos de consumo directo, importantes por su participación en el producto y el área sembrada, crecieron muy lentamente, como en el caso del maíz (3.33 % anual), la papa (1.88 %) y la yuca (2.31 %). En todo caso, entre 1951 y 1964 los cultivos comerciales pasaron de representar el 10.1 % del producto agrícola, el 6.1 % del empleo y el 10 % de la superficie cultivada al 19 %, 13.5 % y 18.7 % respectivamente. Por el contrario, los cultivos tradicionales que en 1951 representaban el 22.2 % de la producción, el 29.1 % del empleo de la superficie, vieron descender, para 1961, estos porcentajes a 20.9 %, 25.9 % y 19.5 % respectivamente. Varios factores cuya importancia relativa es difícil de precisar, confluyeron para dar lugar a este crecimiento de la agricultura comercial; por otra parte, el propio desarrollo industrial en la rama de bienes de consumo corriente generó una demanda por materias primas de origen agrícola que impulsó la producción, la cual a su vez fue protegida por medio de aranceles para evitar la competencia externa. Hasta 1950, las importaciones agropecuarias vinieron creciendo continuamente en especial en los rubros de alimentos, materias primas no alimenticias para la industria, bebidas y tabaco, de modo que hacia 1950-53 los alimentos representaban el 51.9 % de las importaciones agropecuarias (trigo, cacao, arroz, copra y cebada), las materias primas el 38.9 % y las bebidas y tabaco el 9.2 %. Sin embargo, ya para estos años, las importaciones de arroz, azúcar, algodón, etc., representaban proporciones realmente muy bajas en el consumo total nacional de estos productos. Para el período 19501954, el país era prácticamente auto-

suficiente en la mayoría de los productos, a excepción de trigo, algodón y cacao, y por supuesto en el resto de cultivos la agricultura era capaz de satisfacer completamente la demanda interna. Un segundo factor que impulsó la agricultura, se refiere al apoyo decidido que a través de diversos mecanismos ofreció la política agropecuaria para el sector. Desde 1944 se había hecho visible el abandono del reformismo social agrario encaminado, más bien infructuosamente, a lograr una más equitativa distribución de la propiedad que estimulara el desarrollo de la agricultura, para orientar estos estímulos por la vía del fomento a la inversión y la modernización y, por supuesto, la defensa de la propiedad. Desde 1946, se definieron los ejes de la política agraria encaminada a la introducción acelerada de maquinarias, herramientas, abonos, fungicidas, mejoramiento de semillas y un ambicioso plan de difusión tecnológica que se plasmó en la ley 5a de 1945, que daba cuerpo jurídico al plan quinquenal de fomento agropecuario, el cual a su vez concentraba esfuerzos en los cultivos comerciales que brindaban posibilidades de exportación. Al mismo tiempo, se levantaron barreras proteccionistas para estos cultivos y se diseñó un sistema de precios remunerativos para los agricultores. Al mismo tiempo, se consolidó una política de transferencia de recursos de crédito a través de la Caja Agraria e igualmente se consolidó el marco institucional a través de la creación entre otros del Ministerio de Agricultura y Ganadería (1947), el Instituto de Parcelaciones y Colonización (1948) y el Instituto Nacional de Abastecimientos (INA) creado algunos años antes. Desde 1950, como resultado de las recomendaciones de la misión dirigida por Lauchlin Currie, se fortalecieron aún más estos mecanismos de estímulo a través del otorgamiento de facilidades para la importación de maquinaria y equipo, abonos, insecticidas, crédito, inversiones públicas en infraestructu-

Capítulo 6

ra, almacenamiento y comercialización, asesoría técnica para los cultivadores, etc., todo ello amparado por la defensa abierta e irrestricta desde el gobierno a los grandes propietarios, y por el empleo de armas fiscales para obligarlos a elevar la productividad. No menos importante fue el hecho de que el país dispusiera de una mayor capacidad de importación, lo que se reflejó en la ampliación de posibilidades para la modernización agrícola. Tanto la creciente demanda industrial por materias primas, como los estímulos gubernamentales y la disponibilidad de recursos externos, acabaron impulsando notablemente la modernización. Entre 1949-1953 y 1961, el consumo de fertilizantes (kilogramos) por hectárea cosechada, pasó de 5.6 a 32.7, el parque de tractores se incrementó en un 300 % en sólo una década mientras que las hectáreas cosechadas por tractor pasaron de 201 en 1950 a 112.7 en 1960, lo que por supuesto indicaba el enorme avance de la mecanización. Incluso, para 1953, el 7 % del área mecanizable en el país estaba efectivamente mecanizada, pero este porcentaje se elevaba al 6.4 % en el Cauca, 38.8 % en el Huila, 23.7 % en el Magdalena, 28.9 % en el Tolima y 62.6 % en el Valle, regiones que disponían de un tractor por cada 101 a 147 hectáreas. Por otra parte, en el decenio del cincuenta, la disponibilidad de caballos de fuerza en la agricultura creció a una tasa del 11.5 % y la intensidad de mecanización (potencia por hectárea cultivada) lo hizo al 7 %, ritmos que no se conseguirían en el decenio posterior. Naturalmente, la densidad de empleo por hectárea en la agricultura comercial se redujo en casi un 50 % como resultado de la mecanización, pero ello fue compensado por aumentos en la producción y la superficie, de modo que la respuesta del empleo a la producción fue positiva durante este período, logrando aumentarse el empleo agrícola en cerca de cuatrocientas treinta mil personas durante la década del cincuenta; no obstante esta absor-

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El economista Lauchlin Currie. Como consecuencia de las recomendaciones de la misión asesora por él presidida. a partir de 1950 se intensificaron las facilidades para importación de maquinaria, equipo, abonos e insecticidas, la concesión de crédito y asesoría técnica a los cultivadores.

ción se seguían generando enormes excedentes de fuerza de trabajo rural que no hallaban acomodo completamente en la agricultura, a pesar del aumento de la producción y del área cultivada. Aunque la productividad agrícola en promedio aumentó al 1.4 % anual entre 1951 y 1964, ritmo ciertamente bajo si se lo compara con el del conjunto de la economía (2.3 %), la manufactura (4.1 %), o los servicios básicos (3.2 %), lo que ocurrió fue que los aumentos en productividad se concentraron en los cultivos comerciales, algunos de los cuales aumentaron su productividad en forma espectacular. Por ejemplo, entre 1950 y 1960, el rendimiento físico por hectárea en algodón fibra aumentó en 105 %, en semilla de algodón en 85 %, la cebada en 65 %, el cacao en 42 %, el ajonjolí en 41 % y la caña en 3.8 %. Por el contrario, la productividad en arroz solo se incrementó en 8 %, en papa en 7 %, y fue mucho más baja, o nula, en el resto de los cultivos. Ya habíamos observado cómo esta característica de crecimiento diferencial de la productividad entre los cul-

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tivos comerciales y tradicionales (o dicho de otro modo, entre las materias primas y los alimentos de consumo directo), será el hecho clave del desarrollo agrario desde la posguerra y marcará, cada vez más acentuadamente, la penetración del capitalismo en el campo colombiano. En el cuadro 5 puede verse esta diferenciación para los principales cultivos. La propiedad rural Poco sabemos de la evolución de la propiedad durante estos años. Sabemos sí que la población asalariada rural aumentó notablemente, en especial entre 1938 y 1951, al tiempo que

Cuadro 5 Productividad por hectárea (kg/Ha.) (Promedios) Cambio Producto Arroz Yuca Plátano Papa Maíz Caña-panela Fríjol común Trigo Ajonjolí Semilla de algodón Algodón fibra Cacao Cebada Tabaco Soya Sorgo Café Banano Caña de azúcar

1950-1954 1955-1959 porcentual

1.900 5.560 7.810 10.070 1.080 2.857 520 750 440 400 220 310 1.180 1.160

1.870 5.140 6.730 11.760 1.050 2.597 480 800 620 600 370 360 1.470 1.720

— —

510 9.450 4.200

550 10.980 4.852

( - ) 1.6 ( - ) 7.6 ( - ) 13.8 16.8 ( - ) 2.8 ( - ) 9.1 ( - ) 7.7 6.7 40.9 50.0 68.2 16.1 24.6 48.3 . 7.8 16.2 15.5

Fuente: Departamento Nacional de Planificación. Diagnóstico del Sector Agropecuario (Informe Preliminar) Documento UEADPA. Abril de 1977.

las formas más atrasadas de utilización de la mano de obra retrocedieron en su importancia relativa dentro del conjunto de la fuerza de trabajo rural produciéndose un agudo proceso de descomposición campesina y proletarización en el campo. Sabemos igualmente que el número de explotaciones aumentó entre 1950 y 1960 (primer año para el cual disponemos de información sobre la estructura de la propiedad); no existe evidencia concluyente de que las propiedades medianas y grandes aumentaron su participación en el número y superficie, aunque hay quienes han sugerido que la expansión de la frontera agrícola se apoyó, en alguna medida, en este tipo de explotaciones. Aunque para 1960, el censo agropecuario mostraba una elevada concentración de la propiedad, en realidad no sabemos si durante el decenio anterior la propiedad se concentró más o si este resultado es apenas la expresión de la crónica inequidad de la distribución de la tierra en el país. Con todo, no son pocos los analistas que afirman un agudo proceso de concentración durante la década del cincuenta, asociada a la expansión de la agricultura comercial y la violencia rural que vivió el país en aquellos años. En el cuadro 6 puede verse la distribución de la propiedad en 1951 y 1960. Aunque las cifras provienen de fuentes distintas (la de 1951 es una muestra y la de 1960 proviene del censo y sería preciso tomarlas con extrema cautela), parece evidenciarse una modificación en los extremos de la distribución (menos de una hectárea y más de mil), lo que por supuesto no es en absoluto concluyente respecto de una mayor concentración que, de haberse producido, habría modificado sensiblemente la participación relativa a los tamaños intermedios. Más bien parece sugerirse una disminución en el número de predios y superficies de 10 a 500 hectáreas, más acorde con la lógica de expansión de la agricultura comercial y la consolidación de la economía campesina cafetera.

Capítulo 6

163

Distribución de la propiedad. 1951-1960 Tamaño de las explotaciones en hectáreas

Menos de 1 de 1 a menos de 2 de 2 a menos de 3 de 3 a menos de 5 de 5 a menos de 10 de 10 a menos de 50 de 50 a menos de 100 de 100 a menos de 500 de 500 a menos de 1000 más de 1000

Cuadro 6 Número

Superficie

1951

1960

1951

1960

%

%

%

%

13.66 19.0 8.46 14.85 16.63 20.16 3.65 3.05 0.35 0.19

24.6 15.8 9.7 12.4 14.0 16.7 3.3 3.0 0.3 0.2

0.25 1.03 0.76 2.14 4.51 17.24 9.9 33.15 9.59 21.43

0.4 1.0 1.0 2.0 4.2 15.5 9.8 25.6 10.0 30.2

100

99.8

100

100

Nota: Los datos no son directamente comparables y sirven sólo como término de referencia. La información para 1951 proviene de una muestra tomada del censo de población. Fuentes: 1951 con base en CEPAL, El desarrollo económico de Colombia. Anexo estadístico, cuadro 73. 1960. Censo agropecuario de 1960.

Por lo que hace al aumento de superficie de los predios de más de mil hectáreas, ello es compatible, por supuesto, con procesos de expansión de la frontera agrícola en áreas de colonización, pero francamente incongruente con la valorización de tierras en las áreas centrales, que debió conducir más bien a una subdivisión de las propiedades medias y grandes. Si bien la concentración de la propiedad pudo haber aumentado en el conjunto del país, habría que tener cautela respecto de que el desarrollo de la agricultura comercial estuvo acompañado de una mayor concentración precisamente en las áreas en que aquella agricultura se desarrolló. Habría de ser, en todo caso, en estremo cuidadosos respecto de cualquier inferencia sobre la concentración de la propiedad. De hecho, hay también quienes han sugerido que la Violencia, a través de la expulsión ma-

siva de campesinos y muchas veces mediante el desalojo por la fuerza, debió reflejarse en una concentración de la propiedad bastante acentuada. Quizás ello ocurrió así en algunas regiones; se ha estimado que durante la Violencia se abandonaron 393.648 parcelas, la mayoría de ellas en el Valle (98.400), Tolima (54.900), Norte de Santander (38.400), Huila (50.000) y Antioquia y Caldas (36.800), lo que sin duda exagera la magnitud del fenómeno, pues en 1951 se estimaban 1.370.382 fincas rurales de todo tamaño excluyendo los Territorios Nacionales, lo que representaría que las parcelas abandonadas fueron el 28.72 % del total de fincas existentes en el país, a todas luces una desmesura. En las zonas cafeteras, por otra parte, al tiempo que se fragmentaban las grandes haciendas por procesos de parcelación o por la Violencia, aquella

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164

fragmentación dio lugar en muchos casos al fortalecimiento de la economía campesina cafetera mediante conformación de pequeñas explotaciones o de tamaño mediano (entre 10 y 50 hectáreas) que aumentaron sustancialmente en número y superficie entre 1950 y 1960 (aunque no en el conjunto del país), lo que debió afectar los resultados globales de la concentración de propiedad, puesto que pudo haberse compensado la presunta mayor concentración en aquellas áreas donde se desarrolló la agricultura comercial. Sin embargo, como observa adecuadamente Daniel Pecaut, «es cierto que la agricultura comercial conoce apreciables progresos a partir de 1950. Por esta época, además de la caña de azúcar, ya sólidamente implantada en el cuadro de las grandes explotaciones capitalistas, el algodón, el arroz, etc., se desarrollan bajo la forma de grandes plantaciones. No se debe, sin embargo, exagerar la rapidez de ese desarrollo, lo que será mucho más sensible después de 1955, o sea durante la segunda ola de Violencia. Además, estos cultivos van a extenderse la mayor parte de las veces sobre tierras ganaderas, no hay entonces razón para suponer que ellas hacen necesaria la expulsión de un gran número de pequeños propietarios o arrendatarios. Si ello proviene de una mayor oferta de tierras que resulta de la Violencia o eventualmente —el hecho no parece estar demostrado— de la disminución de la tasa de las rentas territoriales, se trata de un proceso que no afecta directamente a los pequeños propietarios». Quizás lo que pudo ocurrir, al menos en las áreas cafeteras, fue un cambio en el origen social de los propietarios mediante traspasos de propiedad a comerciantes urbanos, funcionarios, etc., que pudieron comprar fincas a bajo precio, pero, en todo caso, la información disponible es claramente insuficiente para argüir que la Violencia y el desarrollo de la agricultura comercial dieron origen a una mayor concentración de la propiedad

que la existente en las décadas anteriores y, más aún, es muy difícil precisar hasta qué punto la Violencia y el desarrollo de la agricultura comercial se estimularon mutuamente. De cualquier modo, el hecho es que a nivel de la vida rural el período de posguerra provocará cambios en la estructura agraria, en su papel frente al desarrollo global del país y, sobre todo, en las condiciones de penetración del capital al campo. Después de estos años, Colombia dejará de ser un país rural, y en los dos decenios siguientes deberá afrontar los problemas propios de un país fundamentalmente urbano. El papel del Estado Durante la posguerra, la actividad del Estado en cuanto a sus alcances no es por cierto desdeñable. Del régimen de emergencia con que enfrentó la situación bélica, había heredado instrumentos de intervención que ampliarán su radio de actividad. Desde entonces, el Estado aumentó considerablemente las inversiones públicas en servicios básicos y en sectores fundamentales como la siderurgia y la refinación del petróleo. Contribuyó mediante nuevas formas de financiamiento, a la formación de capital, y en buena medida logró reorientar los recursos de la economía en función de la industrialización. Entre 1945 y 1953, los gastos públicos por habitante aumentaron al 6.9 % anual, cifra sólo superada durante el período 1925-1929, los gastos en salud, previsión social y educación lo hicieron al 4.3 % y ya para 1953 el Estado generaba empleos que absorbían el 3 % de la población activa total y 6.6 % de la población activa no agrícola y tenía un nivel de gasto equivalente, en 1945-53, al 10.6 % del consumo total y del 15 % del ingreso total del país, y del 15 % del ahorro bruto, lo que ilustra bien las dimensiones que había adquirido el Estado. Por otra parte, el ahorro público en este mismo lapso contribuyó en un 17.5 % al financiamiento global de la

Capítulo 6

formación de capital, cifra con mucho superior a la de 1925-29, en gran parte como resultado de la política tributaria que acentuó los gravámenes directos y la reforma arancelaria de 1951 que dio mayor flexibilidad a los ingresos públicos. Éstos pasaron de representar el 13.4 % en 1940-44, al 14.2 % del ingreso total del país en 1945-53. No menos importante fue la reforma arancelaria de 1950 sobre la evolución de la economía. Si bien la reforma tenía entre sus finalidades una de carácter fiscal, también tenía propósitos proteccionistas en cuanto a estimular el proceso de sustitución de importaciones. De hecho, el arancel establecido en 1931 había venido descendiendo en sus niveles de protección, y ya para 1948 era cuatro veces menor que su nivel original, de modo que la reforma buscaba compensar esa situación. De igual importancia fue el establecimiento del control de cambios, el establecimiento de depósitos previos sobre importaciones y control selectivo de éstas, que permitían racionar las divisas y regular las importaciones independientemente de la eficacia del arancel. En 1959, se expidió otra reforma arancelaria extendiéndola a otros bienes intermedios básicos no incluidos en la de 1951, con el objeto de ampliar el proceso de sustitución de importaciones. De excepcional importancia fue el papel del Estado en la orientación de recursos para financiar las diversas actividades económicas a través de crédito del sistema bancario. En efecto, desde 1940 se ensayaron diversos procedimientos (exenciones tributarias, inversiones obligatorias, etc.) para incentivar las inversiones en industrias consideradas básicas. En 1948, se utilizaron nuevamente estos procedimientos para canalizar recursos hacia la siderurgia y en 1953 hacia las empresas oficiales de energía eléctrica, al tiempo que las instituciones oficiales de crédito y fomento (Caja Agraria, Instituto de Fomento Industrial, Instituto de Fomento Algodonero, el Instituto de Fomento Municipal, el Ban-

165

co Cafetero, el Fondo Nacional del Café, etc.; la mayoría de ellas creadas después de 1940) proveyeron medios financieros para movilizar los recursos internos de la economía hacia sectores específicos. La mayor parte de los recursos del crédito oficial fueron, durante estos años, a financiar al sector agropecuario. En 1940 la agricultura y la ganadería recibían el 85.8 % del crédito oficial y en 1950 esta proporción se mantenía en 86.3 %; para 1954, el 49.4 % de las inversiones forzosas de los bancos estaba representado en bonos agrarios. En 1955 se autorizó a las secciones fiduciarias de los bancos para colocar bonos industriales y financiar proyectos específicos obligándolos a adquirir bonos en lo que se llamó cartera de fomento; lo cual se refleja en el cambio de composición de la cartera bancaria; la cartera de largo plazo del sistema bancario pasa del 14 % al 21.2 % entre 1955 y 1960, estimulándose esta orientación de recursos de largo plazo todavía más mediante la creación en 1957 de las corporaciones financieras y de los fondos de inversión en 1959. Con todo, la medida más adecuada de la importancia del Estado en la economía se refiere a su participación en algunas variables agregadas, esenciales para el desarrollo. Medida así, es innegable el sustantivo aumento de recursos manejados por el Estado a través de sus diversos niveles, para el período 1950-1960. En efecto, entre estos años, los porcentajes del gasto público total con relación al producto interno bruto pasaron del 12.3 % al 16 %, las inversiones públicas del 4.8 % al 5.4 %, los gastos departamentales en inversión (con relación al PIB) del 0.6 % al 0.9 % y los municipales del 0.8 % al 1.1 %, lo que significó sin duda un enorme esfuerzo de captación de recursos por parte del gobierno, que se dedicaron en buena parte al fomento económico (29.1 % en 1950 y 30.2 % en 1958-60), a la educación (8 % y 10.6 %), a la salud (11.3 % y 8.4 %) y por supuesto al funcionamiento y defensa del Estado.

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166

Si se mira en perspectiva el desarrollo económico alcanzado por el país en estos años, en términos de nivel de vida de la población, que es como en últimas se miden los resultados de la economía, puede inferirse que, aunque el ingreso per cápita se desaceleró en la segunda mitad de los cincuenta (-0.83 % anual entre 1955 y 1960 contra 1.56 % anual entre 1950 y 1955) y su aumento absoluto no fue mayor (3.6 % en toda la década), los indicadores del nivel de vida, en todo caso, mejoraron. Entre 1950 y 1960 la expectativa de vida aumentó de 42 años a 48.1, la mortalidad infantil se redujo de 135.8 (por mil) a 118.9 y la global de 14.2 a

13.0, el analfabetismo del 43.1 % al 37.7 %, el número de habitantes por médico de 6.919 a 3.789, mientras que el número de establecimientos educativos aumentó de 13.000 a 23.600 entre 1951 y 1964. El número de, abonados al acueducto pasó de 123.3 (por mil) a 132.5 entre 1953 y 1960 y la disponibilidad de energía por habitante aumentó en un 36.9 %. En fin, los gastos per cápita en salud pasaron de 13.7 pesos (de 1970) a 16.9 y los de educación de 19.2 a 38.4. Quizás hacia 1960, las condiciones de vida no eran aceptables para la mayoría de la población, pero eran en todo caso mejores que quince años atrás.

Bibliografía La mejor fuente de cifras generales para este período es CEPAL, Series históricas del crecimiento de América Latina, Cuadernos Estadísticos de la CEPAL, Santiago de Chile, 1978. El período 1946-1953 es tratado en detalle en CEPAL, Análisis y proyecciones del desarrollo económico de Colombia; México, 1957, y para el período 1950-1958 se puede ver Contribución al estudio del desempleo en Colombia, CIE, DANE, 1971, donde además se detallan cifras sobre el empleo. La industrialización es minuciosamente tratada en ALBERTO CORCHUELO y GABRIEL MISAS: «El proceso de industrialización colombiano 1945-1958», en Uno en Dos, n.° 4, Medellín, marzo de 1975. El desarrollo global en relación con el contexto socio-político se estudia convenientemente en Rocío LONDOÑO y FABIO VELÁSQUEZ: Proceso económico y jurídico-político de Colombia, Bogotá, Ediciones Camilo, 1974. La agricultura en SALOMÓN KALMANOVTTZ: El desarrollo de la agricultura en Colombia, Ed. La Carreta, 1979. Las relaciones entre el desarrollo económico y la violencia se examinan en DANIEL PECAUT: «Reflexiones sobre el fenómeno de la violencia», revista Ideología y Sociedad n.° 19, octubre de 1976, y para las áreas cafeteras ABSALÓN MACHADO: «La economía cafetera en la década de 1950», Cuadernos de economía, n.° 2, Universidad Nacional, 1980.

Capítulo 7

167

La economía colombiana.

1958-1970

Juan Felipe Gaviria G. Introducción

S

i fuera necesario definir de alguna manera la característica fundamental de la economía colombiana durante el período 1958-1970, expresada a través del modelo de desarrollo vigente explícita o implícitamente, no cabría duda de que es en este período donde más claramente el desarrollo industrial, basado en la sustitución de importaciones, orienta la totalidad de la política económica. En ninguna otra etapa del desarrollo reciente es tan clara la preeminencia del sector industrial como sector líder de la economía, con razón además. Las altas tasas de desarrollo mostradas por el sector, que inducían un proceso de industrialización todavía dinámico, parecían darles la razón a todos aquellos que sostenían, a fe ciega, la validez del modelo sustitutivo. Tan sólo a finales del período, alrededor de 1967, cuando la industria comienza a dar síntomas de agotamiento y de incapacidad para liderar la economía, visibles en una drástica reducción en los niveles de creación de em-

pleo urbano, otros modelos de desarrollo empiezan a ganar terreno y serán otros sectores los que entren a desempeñar el papel de conductores de la economía, papel que la industria debe entregar, consciente de su propia debilidad, fruto de un proceso que cargaba en sí mismo la semilla de su terminación. No hay que olvidar que en lo político este período se inaugura simultá-

Planta de la Esso en Cali, a finales de los años 50. En el período del Frente Nacional la política económica se orienta al desarrollo industrial para sustitución de importaciones.

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168

El presidente Carlos Lleras Restrepo visita las instalaciones de Ecopetrol en Barrancabermeja, guiado por su gerente general Mario Galán Gómez.

neamente con la consolidación del Frente Nacional, que marca el final de la Violencia, con todo lo que tuvo de contienda agraria. No es, pues, aventurado afirmar que el inicio de este proceso político no marcó el triunfo de una fracción de clase, en el sentido de la persistencia de un grupo minoritario derrotado, sino más bien la unificación de intereses alrededor de una fracción de clase con una concentración tal del poder político y económico, que reducía al mínimo la posibilidad de expresión y de lucha de los demás sectores. El reflejo en lo económico es claro: la persistencia en todos los órdenes de un modelo industrializador que condiciona la política económica en todos los campos y que acepta, a regañadientes, la presencia de otras inquietudes sólo en la medida de sus relaciones con el sector industrial. Así el reformismo agrario es más una política urbana que la respuesta clara a la opción que debe jugar la agricultura en el desarrollo; él déficit crónico de divisas es tan sólo una restricción más a las posibilidades de crecimiento del sector industrial; el mercado de capitales se ve únicamente como precondicíón indispensable para el surgimiento de una industria fuerte; los recursos naturales —energía, petróleo— son sólo materias primas básicas para la consolidación de la industria moderna (petroquímica, etc.).

En otros términos, la designación —consciente o no— de la industria como sector de punta, parece definir muy claramente la política económica del período, que sólo se cuestiona a fines de la década de los sesenta, cuando la coyuntura internacional reordena las cosas, cuando las limitaciones internas, las únicas que en el fondo importaban, desaparecen frente a las perspectivas de un mercado mundial en expansión, que hace de forzosa aceptación un modelo exportador que además ofrece casi milagrosamente una nueva salida a los ya viejos escollos, cada vez más difíciles de superar. Vistas las cosas hoy, con una perspectiva lo suficientemente lejana para que las distorsiones de la coyuntura desaparezcan, el panorama parece bastante claro. Un modelo de desarrollo hacia adentro, asumido casi en forma unánime en un país cada día más integrado, más urbano, requiere, y con urgencia, de un Estado moderno, con herramientas básicas que le permitan adecuarse —y en lo posible anticipar la política económica— al cambio en la coyuntura. Así, este período es rico en actos de gobierno que merecen puesto en la historiografía económica, por su efecto real sobre la capacidad de manejo del Estado. Quizás nunca como en este período la evolución de los diagnósticos oficiales coincidió tan de cerca con la evolución real de la economía, en buena medida gracias a la persistencia de un modelo claro de desarrollo que, equivocado o no, orientaba la política y la hacía coherente. Todavía hoy mantienen su vigencia en el bagaje económico del Estado, o marcaron de verdad su influjo en el período, la ley 135 de Reforma Agraria, de 1961, la creación de la Junta Monetaria en 1963, la consolidación del poder del Estado en el Banco de la República, la institucionalización de Planeación Nacional en 1961, la creación de las Corporaciones Financieras y los Fondos de Inversión en 1960, el Estatuto Cambiario de 1967, la refor-

Capítulo 7

169

Cuadro 1 Algunos indicadores globales de los cambios ocurridos en el período Descripción

1958

1970

Población total (millones)

14.3

21.0

Porcentaje población urbana

46 %

60%

Población en centros mayores de 200.000 millones

3.5

6.2

Tasa bruta de natalidad (por 100)

42

Tasa bruta de mortalidad (por 100)

13

32 7.5

Tasa anual 58-70 3.3 % 5.6 % (1) 4.9 (2.3) (4.7)

Índice salario real promedio construcción

100

124

1.8

Índice salario real promedio agrícola

100

113

1.0

Índice salario real promedio obrero-industrial

100

169

4.5

Índice salario real promedio empleado-industrial

100

191

5.5

Desempleo urbano abierto

8.2

7.9 (2)

Participación remuneración al trabajo en el P.B.I. (%)

35.3

41.2

5.9 (3)

Participación remuneración al trabajo en el P.B.I. industrial

34.8

41.8

7.9 (4)

Participación gastos salud y educación en los gastos del gobierno central

12.3

20.8

9.9 (5)

Energía generada por uso industrial y residual (KWH/Hab.)

64

Alumnos matriculados en el SENA (miles)

5

Ingreso nacional per cápita (miles de pesos de 1970)

4.0

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

131 (7)

(6)

268

Se refiere a la tasa de crecimiento anual de la población en las cabeceras municipales. Cifra para 1963. Tasa promedio anual de incremento en la masa salarial total. Tasa promedio anual de incremento en la remuneración al trabajo industrial. Tasa anual real de crecimiento en los gastos de educación y salud. Promedio anual para el período 1956-1960. Promedio anual período 1966-1970.

Fuente: Planeación y Desarrollo, Volumen IX, N.° 3, oct.-dic. 1977.

5.1

6.2 39.3 2.0

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170 ma constitucional de 1968 que deja en manos del ejecutivo una parte importante de los instrumentos de intervención del Estado, la creación de fondos especiales de redescuento en el Banco de la República reforzando su carácter de Banca de Fomento (Fondo Financiero Agropecuario en 1966, Fondo de Inversiones Privadas en 1963), la ley 1 de 1959, primer estatuto básico de cambios y comercio exterior, el establecimiento del impuesto a las ventas en 1963, son una buena muestra de acciones tendientes a reforzar el margen de manejo del Estado en una economía donde las limitaciones internas se entendían como dominantes. Dentro de este esquema general, vale la pena investigar cuáles eran las preocupaciones generales de la burguesía sobre el desarrollo de la economía colombiana, hacia dónde apuntaban y cómo se integraban a la preocupación central: el modelo industrializador y sus efectos en el desarrollo. Parece claro que fue alrededor de las limitaciones impuestas por la estrechez crónica de divisas y del problema agrario, que giraron los grandes temas de discusión, por lo menos hasta mediados de la década del sesenta, cuando el problema de desempleo urbano empieza a dominar el panorama. Por una parte, la limitación de divisas se enmarca sin mayores dificultades dentro de la concepción corriente en ese entonces; los problemas centrales del desarrollo residían en deficiencias del lado de la oferta: baja capacidad de ahorro y divisas, recursos naturales escasos, etc., y por tanto la acción del Estado debía orientarse a cerrar la brecha entre unas necesidades crecientes y una oferta restringida de recursos. No existe, pues, cuestionamiento alguno al modelo; su ineficacia, si existiere, sería causada por factores exógenos que es necesario modificar para garantizar un correcto funcionamiento del sistema. Pero hay todavía una ventaja adicional, que paradójicamente juega también a favor de los diagnósticos realizados por la izquierda; el déficit crónico de cambio

extranjero no es más que el reflejo al interior de la división internacional del trabajo, impuesta por el imperialismo que determina un desarrollo dependiente, cuyo resultado no puede ser otro distinto a un capitalismo deformado, sin cabeza. Así, tanto para la burguesía como para la izquierda, la economía interna se mueve al ritmo que le imprime la capacidad para importar: se expande en las bonanzas del sector externo y entra en recesión en los ciclos de baja de nuestras exportaciones. Internamente hay muy poco por hacer, distinto a lo ya hecho: reforzar la capacidad del Estado para adecuar las herramientas a los cambios menores exigidos en cada momento, sin necesidad alguna de cuestionar el modelo, entre otras cosas porque parece no existir alternativa. El otro gran tema de la época, la cuestión agraria, aparece vinculado, no a lo que de problemático presentaba el sector, sino más bien a la necesidad de retener la población campesina en el campo. En este sentido, fue más un plan de economía urbana, que un plan agrario. Unas palabras del doctor Carlos Lleras Restrepo, principal impulsor de la reforma agraria, muestran muy claramente que ello era así: «En tales condiciones [oferta laboral campesina superior a la demanda] , lo que tienda a vincular a la tierra la población campesina, puede considerarse como social y económicamente útil...» Cuando el modelo vigente empieza a mostrar los primeros síntomas de agotamiento, el desempleo urbano irrumpe como la gran preocupación nacional. Una década atrás el problema no existía, y de pronto, sin saber de dónde, aparece y en magnitudes alarmantes. Surgen entonces presagios apocalípticos que ven muy cerca el derrumbe total de la economía, la que inexorablemente sufrirá tasas de desempleo urbano del orden del 33 % según los pronósticos de entonces, con sus claras consecuencias políticas y sociales. Ante tan dramáticas perspectivas y en medio de un nuevo ambiente

Capítulo 7

171

En Roma, Carlos Lleras Restrepo se entrevista, en el marco de una reunión de la FAO (Organización para la Alimentación y Agricultura), con el ministro de Agricultura de la República Árabe Unida, Sayed Marei, con el fin de integrar un comité especial de reforma agraria. En ese momento, 1971, Lleras ocupa la presidencia de una comisión especial de la FAO sobre reforma agraria.

creado por la inusitada apertura al comercio mundial, se cuestiona por primera vez en forma implacable el anacrónico modelo cepalino, se pone en duda la bondad de la industria como sector de punta; en fin, se respiran nuevos vientos que ven en el sector exportador y en la vivienda los nuevos líderes del desarrollo. Cuando todos parecen estar nuevamente de acuerdo, la economía vuelve y les juega una de sus acostumbradas malas pasadas: los jinetes del apocalipsis no llegan y el sector industrial expande su empleo a tasas sólo vistas quince años atrás: 5.6 % promedio anual para el período 1971-1974, con sectores creciendo a tasas anuales superiores al 10 %. Se diseña toda una estrategia de reordenamiento de la demanda interna, con la vivienda como eje central, pero es el sector exportador el que lleva todo el peso del crecimiento, apoyado en la nueva coyuntura externa y en las herramientas creadas por el decreto ley 444 de 1967. Antes de entrar al análisis particular de los diferentes sectores de la economía, demos una rápida ojeada sobre los cambios generales producidos por el desarrollo durante estos doce años.

El país que se asoma a la década de los sesenta es todavía un país rural. Con cerca de 14.3 millones de habitantes, más del 54 % viven fuera de las cabeceras municipales; sólo una ciudad, Bogotá, sobrepasa el millón de personas; y el mercado netamente urbano, aquel que habita en poblados con más de 200.000 habitantes, llega sólo a 3.500.000 personas, asentadas en cuatro grandes capitales. Doce años más tarde la situación es bien diferente: Colombia es ya un país urbano con un desarrollo acelerado de sus ciudades. Con 21 millones de habitantes, tan sólo un poco más del 40 % viven en el campo; en cabeceras con más de un millón de personas, cerca de 3.300.000; y en ciudades con más de 200.000 viven ya 6.200.000, casi un 80 % más que en 1958. En el breve lapso de doce años, el país modificó sustancialmente su distribución espacial, consolidando un mercado urbano muy importante, no sólo debido a los cambios demográficos, sino además a incrementos importantes en los ingresos percibidos por la población urbana. Algunos estimativos muestran cómo el ingreso total urbano de las ciudades con más de 200.000 personas se multiplicó por tres entre 1958 y

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172

1970, para situarse en cerca de 42.000 millones de pesos de 1970, unos $ 6.800 per cápita. Es que realmente las cosas ocurren así: el desarrollo sostenido de la economía durante el período —incremento medio anual del PIB (Producto Interno Bruto) del 5.2 % y tasas de incremento industrial promedios superiores al 6.5 %— estuvo acompañado por una mejor redistribución del ingreso. Así el porcentaje de participación de la remuneración al trabajo en el Producto Interno Bruto se elevó sostenidamente entre 1958 y 1970, al pasar de un 35.3 % a un 41.2 %, la cifra más alta jamás lograda, lo que implica doblar la masa salarial total. En la industria ocurría algo similar: la remuneración al trabajo en moneda constante se multiplica por 2.5 en los doce años. Además, el salario anual promedio en la industria manufacturera crece, en términos reales, a un 5.4 % anual, a la vez que los salarios agrícolas lo hacen solamente al 1 %, menos de la mitad del crecimiento del salario urbano en la construcción, la que a su vez expande la proporción de la remuneración al trabajo en el producto del sector desde un 72 % a un 81 %. Efectivamente, el país mejora en la casi totalidad de los índices, modernizándose a la vez que da paso a un Estado más intervencionista. La década de los setenta encuentra, pues, una Colombia diferente, con un mercado urbano inimaginable diez años atrás, con mejoras sustanciales en la calidad de vida de sus gentes. Las cifras son más que elocuentes: la expectativa de vida pasa de cuarenta y ocho años a cincuenta y ocho; la mortalidad para menores de un año se reduce del 120 por mil al 70 por mil; la situación relativa del país, según el índice físico de calidad de vida, se eleva del 64 al 71, una mejora sustancial en términos relativos a otros países; el gasto público per cápita en educación y salud, medido en moneda constante, crece al 12 % anual, promedio para multiplicarse por 3.8 % en el período; la ca-

pacidad instalada en energía pasa de 580 MW a 2.078; el consumo per cápita de energía se incrementa de 65 KWH a cerca de 150 KWH; el parque automotor total del país se ve adicionado durante el período en 190.000 vehículos; en fin, el país al final del período es un país urbano con un mercado de clase media importante, que elimina las restricciones de tamaño, vigentes diez años atrás. Los retos que plantea su desarrollo son los típicos de una sociedad urbana en rápido crecimiento, que ve crecer su fuerza laboral urbana a tasas muy elevadas, fruto de los altos índices de natalidad vigentes en el pasado, de la mejora en la atención de salud y de un proceso migratorio interno campo-ciudad creciente y selectivo. Ante esta realidad innegable, se enfrenta una industria que sufre los efectos de su propia debilidad —ausencia del sector de bienes de capital—, un sector agrícola que se debate entre el reformismo impulsado por la Alianza para el Progreso y los planes tipo «Operación Colombia», presentado por Lauchlin Currie en 1960, y un sector externo en franco proceso de apertura a partir de la segunda mitad de la década de los sesenta. Los problemas son ahora otros y las soluciones diferentes: se abandona totalmente el reformismo agrario, en tanto que el sector exportador y la construcción de vivienda toman el liderazgo que les cede la industria, sin mayores traumatismos, pues el cambio en la coyuntura así lo exige. Lo que vale la pena resaltar aquí es el hecho de que el cambio de concepción se presenta frente a una realidad económica completamente diferente, que supera por sí misma lo que en el pasado fueron importantes escollos aparentemente insalvables. Así, por ejemplo, el acceso a la exportación de manufacturas, permitido ahora y en magnitud apreciable, deja sin piso la aparente imposibilidad de hacerlo, implícita en el modelo anterior de desarrollo hacia adentro que negaba de plano esa posibilidad. Además, los

Capítulo 7

problemas de economía de escala que impedían dentro de la racionalidad capitalista el desarrollo de un buen número de proyectos industriales, desaparecen ahora gracias al importante crecimiento del mercado urbano. No se trata, pues, de modificaciones en la política económica y en la concepción del desarrollo que aparecen en el ambiente como rayo en cielo sereno: son quizás más bien la respuesta a una nueva estructura del aparato productivo y a cambios en la coyuntura mundial, que obligan a un reacomodo en la dirección económica del Estado, a un cambio en el énfasis puesto sobre las diferentes herramientas de control y manejo. Es que, en el fondo, así han sido las cosas en la dirección económica del Estado: la falta de un propósito nacional que enrumbe el desarrollo capitalista, produce un manejo coyuntural, una política de tira y afloja, destinada a adecuar los mecanismos de intervención del Estado a lo que la coyuntura le indique. El liderazgo reside, pues, en aquel sector para el cual el momento sea más propicio. Es la coyuntura la dominante y no el modelo, se acomoda la política a las exigencias de aquella y no a la persistencia del esquema. Y no existe

173

contradicción con lo planteado atrás. El modelo industrializador tuvo su vigencia, su preeminencia, gracias a que su operabilidad era, con altibajos, aceptable, y sólo requería de ajustes en la capacidad de manejo del Estado. En el fondo, la unanimidad de clase era tal, las alternativas tan traumáticas y los escollos tan ajenos al manejo interno (las divisas, siempre las divisas), que sólo un cambio en las condiciones externas (o una revolución imposible) obligarían a una modificación en el rumbo. El país (su clase dirigente) pregona con Lampedusa: «que todo cambie para que todo quede igual». La industria El proceso de industrialización colombiano y las formas que ha adoptado presentan características muy similares a la mayoría de los países latinoamericanos. Desde su nacimiento —casi unánimemente fijado alrededor de 1930, con ocasión de la gran crisis del capitalismo occidental— se asume un proceso sustitutivo, que se mantiene, casi sin modificaciones, hasta fines de la década de los sesenta. A partir de 1967, se abandona el modelo industrializador para basar el desarrollo Lauchlin Currie (segundo de la derecha) durante una cena ofrecida a funcionarios de la FAO y de la ONU, en el Gran Vatel, Bogotá, 1960. Con él aparecen: Anthony Boliasry, Mario Bertossi, Norberto Sánchez, Gabriel Echeverri y Virgilio Mariavelli.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

174

Cuadro 2 Tasas de crecimiento anual promedio por sectores de la industria fabril 1958-62

1963-66

1967-70

Grupo 1

11.0

3.0

5.6

Grupo 2

16.0

9.2

8.0

Grupo 3

20.0

6.5

6.5

Total

13.2

4.6

6.5

Grupo 1 Típicamente productores de bienes de consumo. Grupo 2 Típicamente productores de bienes intermedios. Grupo 3 Típicamente productores de bienes de capital. Fuente: Boletín del DANE, varios números. Cálculos del autor.

en el sector externo. La industria será ya solamente un sector de apoyo, y su mayor o menor presencia en la economía dependerá de lo que la coyuntura indique como necesario y de su capacidad para participar en los nuevos mercados de exportación. Importa, pues, ahora su capacidad de exportar, más que su característica de industria. Dentro del modelo sustitutivo pueden distinguirse claramente dos etapas. La primera, la etapa propiamente sustitutiva en la cual se lleva a cabo la sustitución de bienes de consumo corriente y, en alguna medida, la de bienes de consumo durable, se desarrolla hasta más o menos 1958, para iniciar, a partir de allí, la sustitución de bienes intermedios y de capital, dentro de los límites que le imponen la magnitud y la estructura del mercado interno. Las cifras que convalidan estas aseveraciones son bien claras y marcan de forma más que visible los cambios radicales que se presentan en la composición de la oferta industrial importada, en la estructura misma del sector

fabril y en las altas tasas de crecimiento industrial. Así, por ejemplo, la participación de los bienes intermedios y de capital en la importación de manufacturas asciende de un 61 % hacia 1940, hasta un 78 % alrededor de 1950, y a un 91 % al inicio del período comentado, reduciendo de paso la oferta importada de bienes de consumo. En la misma medida se va modificando la estructura del sector industrial: los sectores típicamente productores de bienes de consumo corriente empiezan a perder participación a partir de 1958 (terminaba ya su papel de impulsores de la industria), pasando de representar el 65 % del valor agregado industrial en ese año, a participar con sólo un poco más del 50 % a fines de 1970. Los ritmos de crecimiento fabril son también diferentes: entre 1950 y 1958 el valor agregado fabril se expande a una tasa media del 7.3 % anual, un 70 % superior a la del promedio de la economía; para el período 1958-1970, la tasa media industrial se reduce al 6.2 % anual, tan sólo un 20 % por encima de la mostrada por el Producto Interno Bruto. En otras palabras, el proceso de industrialización reduce su ritmo al entrar en áreas más complejas, de mayores requerimientos técnicos y de menor dinamismo a corto plazo. Estas dos etapas del proceso de sustitución de importaciones, si bien se

Cuadro 3 Estructura del sector industrial (porcentajes) 1958

1970

Grupo 1

64.2

54.1

Grupo 2

30.6

38.2

Grupo 3

5.2

7.7

Fuente: Planeación y Desarrollo. Volumen IX, n.° 3. Óct.-dic. 1977.

Capítulo 7

apoyan sobre una misma política, llevan dentro de sí, profundamente marcadas, contradicciones específicas. Los efectos que tienen sobre el proceso mismo, y, por ende, sobre las posibilidades reales de desarrollo, los cambios en la disponibilidad de divisas o en los desarrollos del mercado interno, son totalmente diferentes. En la etapa propiamente sustitutiva las cosas parecen marchar muy bien: se aprovecha un mercado ya creado, los requerimientos tecnológicos y de suministro de materiales son menores o, por lo menos, susceptibles de manejo por el Estado (por ejemplo: algodón y otras materias primas de origen agrícola). El paso a la etapa siguiente (sustitución de bienes intermedios) no es el fruto de un simple proceso de crecimiento lineal; es necesario dar un salto cualitativo, pues las nuevas formas de articulación así lo exigen. El crecimiento bajo el esquema sustitutivo, no solamente no libera a la industria de sus ataduras con el sector externo, como parece sugerirlo la expresión, sino que, por el contrario, las endurece, haciendo más nocivos los efectos de una restricción en divisas. A medida que se avanza en el desarrollo industrial, sustituyendo oferta importada por oferta de producción nacional, los requerimientos en divisas para la operación y expansión de la base industrial son mayores, no sólo en magnitud sino también en las características de los problemas que genera su deficiencia. Todavía hoy, medio siglo después de iniciado el proceso, las materias primas de origen externo consumidas por la industria representan cerca de la cuarta parte del consumo total de materias y materiales, idéntica proporción a la vigente en 1958, aun cuando de mayor volumen monetario y de mucha más alta complejidad técnica. Volvamos un poco atrás para describir someramente los cambios que produjo en la economía el proceso sustitutivo. La sustitución de bienes de consumo corriente logró afianzarse, apo-

175

Personal ocupado en la Industria

1958

Cuadro 4

Tasa Tasa Tasa 1962 58-62 1966 62-66 1970 66-70

Grupo 1 144.130 159.900

2.6 167.750

1.2

Grupo 2

82.750 100.450

5.0

111.940

2.7 129.580 3.7

Grupo 3

21.620

6.4

32.100

Total

27.660

248.500 288.010

3.8

199.080

33.300

4.4

0.9

3.8 311.790 2.0 361.960 3.8

Fuente: Planeación y Desarrollo, Volumen IX, n.° 3. Oct-Dic. 1977. Boletín del DANE. Clasificación del autor.

yándose fundamentalmente en el mercado interno existente en el país y abandonado por la manufactura extranjera, debido a los períodos de «crisis» que siguieron a la gran depresión (guerra mundial, conflicto de Corea). Por otra parte, el efecto multiplicador que significó un proceso industrial esencialmente dinámico, logró mantener más allá de la simple sustitución una importante ampliación en el mercado interno, acompañado de cambios sustanciales en la composición del consumo global a favor de una mayor demanda —en términos relativos— por alimentos manufacturados y otros productos fabriles. El escollo a este proceso no parecía estar próximo y el país se modernizó, urbanizándose y creando un proletariado industrial, base de un mercado no sólo más amplio sino más exigente por productos manufacturados, más urbano. Este proceso de modernización modifica sustancialmente la forma de articulación del aparato productivo nacional con el sector externo. Durante la segunda mitad del siglo XIX y las tres primeras décadas del presente, la disponibilidad de divisas, si bien modificaba los ritmos de expansión de la

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176

economía, reducía su efecto a impedir las importaciones de bienes corrientes y en muy escasa medida influía sobre el aparato productivo en forma directa. A partir de la industrialización, las fluctuaciones en la capacidad para importar recaerán, ya no sobre la esfera del consumo, sino sobre la de las inversiones y sobre las posibilidades directas de producir. Anteriormente, la escasez de divisas limitaba el consumo; ahora impide la expansión y en algunos casos hasta la producción. Se es más dependiente a pesar de la mayor participación nacional en la oferta de manufacturas, y más en 1970 que en 1958, a pesar de los progresos industriales. Es así, entonces, como nuestro desarrollo económico sigue muy de cerca las fluctuaciones en la disponibilidad de divisas y, por ende, la política económica se mece al son que le toque el sector externo. Precisando un poco, si bien la capacidad para importar no determina en forma directa los niveles de acumulación, sí les pone, por decirlo así, una cota máxima a las posibilidades reales de invertir, en la medida en que éstas dependen de la capacidad para convertir en divisas las ganancias, y posteriormente en maquinaria y equipo importado, ante la ausencia clara (y fundamental) de producción nacional. Como el proceso sustitutivo es necesariamente selectivo, debido a las limitaciones que le impone el tamaño del mercado, la base industrial así creada se desarrolla desbalanceadamente. A finales del período sustitutivo (1967), nuestra industria se asemeja más a un enano contrahecho, que al joven vigoroso al que sólo le falta desarrollarse. Esta diferencia tan marcada en la imagen que asume la industria nacional estriba en la ausencia casi total de la rama productora de bienes de producción, lo cual obliga a importar lo fundamental en bienes de capital y materias primas, limitando no sólo los efectos interindustriales de las ampliaciones en el mercado interno, sino supeditando además el desa-

rrollo a la existencia de divisas. De esta manera, el curso de la industrialización colombiana estará determinado por el ciclo propio de la capacidad para importar, restrictiva de la inversión, dejando a las variaciones en las condiciones internas, un papel secundario. Además de esta relación esencial, el sector externo se vincula con el aparato económico en otros campos, con resultados que van en el mismo sentido en que lo hace su efecto primario: acentúan el ciclo, en lugar de operar anticíclicamente. Así por ejemplo, el efecto sobre la ampliación de la demanda interna vía redistribución de los dineros obtenidos en exportación, es menor precisamente en aquellos momentos de estrechez, que impiden también la realización de la acumulación. Veamos ahora, con mayor detenimiento, qué ocurre con la industria durante el período; para ello tratemos de hacer el análisis en tres fases más o menos homogéneas en lo que al sector externo se refiere: 1958-1962, período de recuperación de la crisis anterior (1955) y estabilidad relativa en el sector externo; 1963-1966, grandes fluctuaciones con manejo muy variable; y 1967-1970, abundante crédito externo, vigencia del decreto ley 444 e inicio de la fase exportadora. Período 1958-1962 Este período, que en lo externo se caracteriza por una relativa estabilidad dentro de la aguda estrechez de medios de cambio internacional, muestra un excelente comportamiento del sector industrial, que no deja entrever por ningún lado la posibilidad de una crisis. El valor agregado bruto fabril crece a tasas promedio anual del 13.2 % en términos reales, lo que permite expandir su volumen en un 65 % en sólo cuatro años. El sector típicamente productor de bienes de capital muestra tasas cercanas al 20 % anual (doblando su aporte a la economía en el período), a la vez que el sector de bie-

Capítulo 7

177

Embarque de café en el puerto de Barranquilla. hacia 1960.

nes de consumo crece a niveles del 11 % y el de bienes intermedios lo hace al 16 % anual. La bonanza industrial expande sus beneficios por todas partes, se crean nuevas industrias, la modernización y expansión de las ya existentes son vigorosas, la inversión industrial no se queda atrás y, por el contrario, logra cifras espectaculares, que en teoría hacen ver un futuro creciente y halagador, basado en la nueva capacidad productiva; los escollos del mercado —hoy tan fáciles de constatar— no enturbian el panorama. El crecimiento en los precios es moderado (5 % anual para los precios al por mayor de bienes manufacturados y el 6.6 % para consumidor obrero), lo que permite un incremento real en la capacidad de compra de los colombianos. El sector textil, que logra autoabastecerse de algodón a partir de 1960, expande su producción a tasas cercanas al 11 % anual, diversificándose en su interior y creando mercados a través de sus necesidades crecientes de materiales, abriendo así la posibilidad

de integración vertical. Este hecho se convertiría más tarde en la base para el establecimiento de fábricas de productos químicos, sobre los que recaería en buena parte la responsabilidad de mantener un desarrollo adecuado de la industria. Por otra parte, sectores como el de papel y carbón, caucho, productos metálicos y maquinaria y artículos eléctricos irrumpen de verdad en la industria y logran todos ellos duplicar en exceso sus volúmenes de generación de riqueza. Durante este período se montan fábricas de fibras poliestéricas, se integra verticalmente el sector lanero con plantas de lavado y de fabricación de «tops», el sector textil de algodón incrementa su capacidad productiva en un 33 %, entran en producción nuevas plantas para la fabricación de pulpa, de resinas vinílicas, de papel y cartón, de cemento y de trefilación; en fin, el auge en nuevos desarrollos y en ensanches era muestra innegable de que el esquema sustitutivo funcionaba. El empleo fabril crece, aun cuando más lentamente de lo que era dado es-

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178

perar con los volúmenes de incremento en la producción, lo que sugiere una elevación de los niveles de productividad del trabajo, compatibles además con la mejora en la remuneración real. Efectivamente, la producción bruta real por trabajador ocupado en la industria creció al 5.3 % anual, cifra inferior al aumento anual en la remuneración per cápita al trabajo (7.2 %). Durante el período, la industria logra crear cerca de cuarenta mil nuevos puestos, unos diez mil por año, lo que significó un crecimiento promedio anual del 3.9 %, cifra ya por debajo de la tasa anual de incremento en la fuerza laboral de las principales ciudades del país. Se empezaba, pues, a gestar el gran pecado del modelo industrializador: a la vez que propiciaba y necesitaba un desarrollo urbano acelerado, era incapaz de ofrecer las oportunidades de trabajo remunerativo que requería el país. Sin embargo, el desarrollo industrial aún era dinámico, el mercado no parecía todavía agotado, el freno al desarrollo industrial que conlleva el modelo sustitutivo como una de sus características esenciales apenas empieza a sentirse, vía la reducción en la dinámica de la creación de empleo industrial. Existen dos fenómenos bastante discutidos por los analistas del desarrollo industrial colombiano, cuyo origen reside sin duda en la doble determinación que le imponen un mercado interno estrecho y sin posibilidades de expansión sostenida y un sector externo inestable y limitante: alto grado de concentración industrial y un nivel elevado de mecanización respecto a la oferta interna de factores productivos. En otras palabras, nuestra industria adquiere muy tempranamente una diversificación horizontal muy extensa, única vía de salida a las limitaciones del mercado, de por sí fragmentado en pequeños volúmenes, lo cual impide la especialización productiva. Simultáneamente, la sustitución de la oferta externa por producción nacional obliga a incorporar tecnología cuyo diseño obedece a una estructura de recursos

bien diferente a la predominante en Colombia. Así, los tamaños de escala y la intensidad del capital requeridos se traducían generalmente en unidades de producción sobrediseñadas en relación al mercado local. Estas dos características se reforzaban entre sí, haciendo cada día más monopolizada la producción y más «moderno» el proceso tecnológico incorporado a los nuevos desarrollos industriales. No es difícil entender cómo frente a una estrechez crónica de divisas y a su natural racionamiento o asignación de cupos y a una industria con capacidad productiva ociosa, se conformen elevadas barreras al ingreso de la competencia, tanto por el nivel menor de costos implícito en la modernización, como por los tamaños mínimos económicos de planta y por la dificultad en el acceso a las divisas, cuya expansión «racional» impide la presencia de la competencia en sectores con capacidad excedente. Este proceso de monopolización, como es natural, se acentúa precisamente a partir de la sustitución de bienes intermedios y de capital, donde los requerimientos tecnológicos son más exigentes y los tamaños mínimos de planta y la magnitud del mercado determinan un reducido número de unidades viables, generalmente una o dos. Vistas así las cosas, tanto la concentración como la alta intensidad de capital o su equivalente, modernización tecnológica, son prácticamente inevitables. No se trata, pues, de una dirección económica errada y, por lo tanto, susceptible de ser enderezada, sino más bien de condiciones insalvables que conducían a un desarrollo industrial desequilibrado, con una estructura que más tarde hará sentir sus efectos sobre sus posibilidades de expansión. Durante el período se presentan cambios relativamente importantes en la estructura productiva del sector fabril. Así, el grado de disparidad entre la distribución porcentual del valor agregado fabril para los años extremos del período es significativo, un buen

Capitulo 7

índice de que la estructura fabril se está modificando. La velocidad de esa modificación es además elevada: el número de puntos porcentuales ganados por aquellos sectores que incrementan su participación (igual a los pedidos por los que la reducen) fue, en el período, de 1.6 % por año, frente a 1.3 % anuales para el lapso 19501958; una velocidad en el cambio mayor en un 23 %. Una prueba más de que el proceso sustitutivo más complejo está en completa operación, modificando además la estructura industrial. La inversión extranjera no podía quedar ajena a este proceso de industrialización, que entre otras cosas estaba aprovechándose de mercados creados por firmas del exterior, que, ante la perspectiva de perderlos, prefirieron correr los riesgos de iniciar su producción en el país. Además, es claro que en un proceso de industrialización que implica una complejidad tecnológica creciente, el papel de la inversión extranjera, como vehículo obligado de transferencia de conocimientos técnicos, sea cada día mayor. En verdad, los incrementos en los flujos de inversión extranjera en la industria están directamente ligados a las necesidades tecnológicas de los nuevos desarrollos industriales. Es precisamente hacia los sectores más dinámicos, que coinciden con aquellos de mayor complejidad técnica, hacia donde se dirige la inversión extranjera (química, papel, caucho, productos eléctricos y mecánicos, etc.) No se trata, pues, como era corriente justificar la inversión extranjera en la época, de un aporte positivo a la escasa y «limitante» capacidad de ahorro del país, sino de la necesaria vinculación del capital extranjero, único capaz de aportar los conocimientos técnicos requeridos por la nueva industria. A pesar de las dificultades estadísticas inherentes a la falta de control y a la obligatoriedad del registro interno de la inversión, las cifras muestran una importante tendencia al incremento en la participación de la inversión ex-

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terna en la industria. Así, entre 1959 y 1962, el flujo anual de la inversión privada extranjera asciende a US $ 12 millones, un 25 % superior al promedio registrado entre 1950 y 1957. A fines de 1962, la inversión directa de Estados Unidos en Colombia en el sector de manufactura ascendía a US $ 102 millones, cerca de la cuarta parte de la inversión privada total de origen estadounidense, vinculada con seguridad a la transferencia de tecnología. Las cifras globales parecen realmente insignificantes, vistas con ojos de hoy. En el año con mayor flujo de inversión privada extranjera en el período (1961), ésta alcanzó a representar cerca del 30 % de la inversión neta fija en la industria para el mismo año, medidas ambas en pesos constantes de 1958. La incidencia no es, pues, despreciable, y menos si se tienen en cuenta los niveles de penetración por sector, la diferencia tecnológica con todo lo que de ventaja en costos de producción implica, la estructura oligopolística que genera, en fin, la estructura productiva de dominación que va generando. Más tarde, en épocas de crisis cambiaría más aguda, el Estado tomará como propios los ar-

Alberto Lleras habla en Georgetown University sobre la crisis y el futuro de la Alianza para el Progreso, Washington, mayo de 1964.

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180

gumentos que antes eran de uso exclusivo de la izquierda, llegando a proponer como esquema óptimo de vinculación del capital extranjero, el endeudamiento, contrapuesto a la inversión. Esta última vinculaba sin límite temporal el aparato económico con el capital extranjero, sus mecanismos expoliativos eran incontrolables y sus efectos de dominación mucho más agudos. Pero resulta que el capital extranjero se vincula al país como inversión por razones bien diferentes a aquellas que movilizan el capital préstamo; éste se mueve con criterios cortoplacistas, y aquel lo hace impulsado fundamentalmente por su relación directa a la tecnología. En último término, es la técnica lo que requieren los mercados nacionales y no el capital, el cual es finalmente accesorio. Período 1963-1966 En lo externo, este cuatrienio se caracteriza por gran variabilidad de la política cambiaría, la cual ensaya todos los mecanismos imaginables para conciliar objetivos «liberalizantes» de comercio exterior, con tasas de cambio estables. Así se inicia este período con los serios trastornos heredados de la singular devaluación de noviembre de 1962, que elevó el certificado de cambio aplicable a la mayoría de las importaciones de $ 6.70 a $ 9.00 por dólar. El control selectivo a las importaciones aparece y desaparece sin ninguna planeación: partiendo de una prohibición casi total establecida a fines de 1962, se comienza a liberar paulatinamente durante 1963, para reversar en 1964, frente a serias presiones por una nueva devaluación. En 1965 se inicia un nuevo proceso de liberación que continuará hasta fines de 1966, cuando la situación de presión externa sobre la urgencia de devaluar nuevamente, resulta en un enfrentamiento con el Fondo Monetario Internacional que, en lo interno, dará lugar a la expedición del Estatuto Cambiario plasmado en el decreto ley 444 de marzo de 1967.

Esta gran inestabilidad del sector externo se refleja internamente en una brusca reducción en los ritmos de crecimiento. El Producto Interno Bruto reduce su crecimiento al 4.6 % anual, y la industria, que había llevado bajo su peso la responsabilidad del desarrollo, se enfrenta a su primera crisis, más allá de una simple reducción de carácter coyuntural. Las tasas de crecimiento del período anterior se contraen abruptamente: el valor agregado bruto fabril crece a sólo 4.6 % anual, una tercera parte de la tasa del período anterior. La crisis entra, pues, en toda su vigencia y se refleja con musitada dureza en la casi totalidad de los sectores industriales; tan sólo la química, el papel y los equipos eléctricos logran mantener niveles de desarrollo adecuados: 16.2 %, 12.4 % y 11.9 % anual promedio, respectivamente. Los efectos benéficos de la sustitución de bienes intermedios están todavía presentes y continúan dinamizando el desarrollo de los sectores industriales típicamente productores de materias primas y productos de uso industrial. Sin embargo, las cosas no son ya del nivel logrado en el pasado: el sector de bienes de capital se expande al 6.5 % anual, menos de la tercera parte de la tasa media del período anterior, y sólo el sector de bienes intermedios logra mantener una tasa por encima de la mitad de la del quinquenio pasado. Durante este período se presentan por primera vez reducciones en el valor agregado de algunos sectores industriales; en 1963, cuatro ramas de la industria reducen su aporte al producto nacional, en 1964 son ya seis los sectores que presentan tasas negativas, y en 1966 serán ocho. La industria textil vive la primera de sus crisis en 1964, de la cual sólo se recuperará cuando la apertura internacional le permita el acceso al mercado externo. La crisis del modelo industrializador por sustitución comienza, pues, a gestarse y todos los síntomas que le son propios están presentes en el panorama industrial en este período: un mer-

Capítulo 7

cado interno estrecho que reduce nuevamente la posibilidad de desarrollo, como expresión última de los altos niveles de desempleo y subempleo urbano y rural; una estructura industrial deformada en donde no hay lugar a un crecimiento inducido por los efectos interindustriales; un proceso sustitutivo que toca a su fin, simplemente porque en lo fundamental ya no hay qué sustituir dentro de la racionalidad capitalista. Ya no existe, pues, el soporte al desarrollo industrial, y la industria creada al empuje de la sustitución es incapaz de generar un nuevo impulso que la mantenga a la vanguardia del crecimiento. El empleo generado por la industria es ya bastante bajo: unos cinco mil ochocientos puestos de trabajo por año, lo que representa una tasa del 2 % anual promedio. Además, esto es posible sólo gracias a los efectos dinamizadores de algunos sectores como el químico, el papel y los artículos

181

eléctricos, los cuales generaron cerca del 50 % de los empleos industriales creados durante el período. Empieza, pues, a ser visible la manifestación más dramática de la inoperabilidad del modelo sustitutivo: el desempleo urbano creciente, que dominará la preocupación y el análisis económico a partir de 1967. En efecto, la velocidad de absorción de mano de obra está determinada, no sólo por el ritmo de expansión de la producción, sino, además, por la naturaleza de la tecnología utilizada y por la magnitud de los efectos multiplicadores de la estructura industrial. Y ya sabemos qué pensar de los niveles tecnológicos que la industria se ve obligada a utilizar en sus nuevos desarrollos, cuál es la estructura industrial resultante del proceso y cuán lánguidos son ya los ritmos de expansión en la industria. A fines de 1966, el desempleo abierto en las cuatro principales ciudades del país asciende al 10 % de la fuerza laboral. Complejo de Mamonal en Cartagena. El empleo generado por la industria en 1963-66 es bastante bajo, apenas una tasa del 2% anual (unos 5 800 puestos de trabajo por año).

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Nuestra deformación en la estructura industrial no es una característica particular del país. Si se mira la estructura «normal» de países con grado de industrialización similar al nuestro y con ingresos per cápita de nivel semejante al colombiano, se encuentra que las desviaciones no son significativas. Lo «normal», es decir, la estructura media de los países similares al nuestro en población y nivel de ingreso, es un sector de bienes de capital con una participación del 17 % en el valor agregado fabril, frente a un 14 % para Colombia, y un sector de bienes de consumo con un 56 % «normal», no muy lejano del 58 % vigente en el país. Una muestra más de que el proceso de sustitución no va más allá de lo que le es posible, independientemente de los ajustes de la política económica local. La inversión industrial muestra también sus peculiaridades durante este período: cae bruscamente durante 1963 como resultado sin duda de las dificultades del sector externo y la aguda inflación del año, que originó la devaluación de fines de 1962, para recuperarse en los tres años siguientes, gracias a los desarrollos en los sectores químico y petroquímico. En el trienio 1964-1966, estos dos renglones industriales aportan el 50 % de la inversión fabril. Sin embargo, el esfuerzo en la inversión es indudablemente mayor: durante 1965 y 1966 la industria invierte el 22 % de su excedente económico, medido como valor agregado menos remuneración al trabajo, bien por encima del promedio mostrado en el período anterior (17 %). El impacto sobre la remuneración al trabajo no se hizo esperar. La crisis repartió sus efectos recesivos sobre los trabajadores industriales, así como lo hizo con los beneficios entre 1958 y 1962. La remuneración media por persona crece sólo al 1.5 % anual y en dos años del período decae (19641966). En resumen, el cuatrienio 19631966 es uno de los peores para la industria nacional. Al término del mis-

mo, la base industrial estará ya conformada y se moverá al ritmo que le imprima, o bien el sector externo (en sus períodos de expansión), o bien los ciclos de bonanza interna. Las relaciones con la economía mundial son diferentes y hacen a la industria más vulnerable a las coyunturas depresivas del comercio exterior colombiano. La pérdida de liderazgo industrial, de su condición de sector punta, está ya en ciernes y sólo bastará que la apertura del mercado mundial de alimentos y manufacturas de baja complejidad técnica (textiles por ejemplo) se presente, para que tome realidad. La CEPAL ya no será la moda, cederá su puesto primero a Currie y luego al llamado modelo oriental de crecimiento hacia afuera. Período 1967-1970 A fines de noviembre de 1966, en una memorable conferencia televisada, el presidente Carlos Lleras Restrepo anunció al país el rechazo de su gobierno a las exigencias de los acreedores internacionales para devaluar nuevamente la moneda y expresó además la terminación del programa de liberación de importaciones y de las operaciones del mercado libre de divisas. Por el contrario, se anunciaron rígidos controles sobre el mercado cambiario. Son estas nuevas políticas las que enmarcan definitivamente el cuatrienio siguiente. Después de las serias divergencias que tuvo el gobierno sobre la dirección de los ajustes con las autoridades del Fondo Monetario y los acreedores privados del exterior, el país logra la aceptación unánime a su política, aceptación que se vería reflejada en un elevado flujo de crédito hacia el país. El promedio de créditos contratados en el cuatrienio 1967-1970 fue de US $ 267 millones anuales, frente a sólo US $ 116 millones del período anterior. La crisis cambiaría se alejaba, pues, del panorama, en parte gracias a la cuenta de capitales: en promedio, nuestras reservas internacionales cre-

Capítulo 7

cían en US $ 62 millones por año, cuando en el período 1963-1966 disminuyeron a ritmo promedio de US $ 4 millones por año. Hoy en día es bastante frecuente hacer coincidir la expedición del estatuto cambiario con el inicio de la fase exportadora de la industria, asignándole al decreto ley 444 la responsabilidad total en el diseño de toda una política de largo plazo basada en el sector exportador y reorientadora del proceso de desarrollo industrial. Parece mucho más realista pensar que, ante las presiones de acreedores internacionales para devaluar o volver al sistema de tipos de cambio múltiples, se optara por un sistema ágil de modificación gradual en el valor de la divisa, a la vez que se reglamentaban las transacciones en moneda extranjera y se instauraban nuevos mecanismos de promoción de exportaciones. Lo que ocurre de nuevo en Colombia es el cambio en la estructura de las exportaciones, con una menor dependencia del café, cuyo volumen de divisas pasa de representar cerca del 80 % en promedio para los años 19631966, a cerca del 60 % de las exportaciones totales para 1970. Sin embargo, en lo esencial, la proporción de la oferta interna destinada a la exportación continuaba siendo insignificante frente a la destinada al mercado interno. No era, pues, el sector manufacturero exportador el nuevo sector de punta de la acumulación industrial. No cabe duda de que las medidas del Estatuto Cambiario desplazaron las políticas del Estado hacia el sector exportador, al modificar positivamente la tasa de ganancia mediante beneficios fiscales y de crédito subsidiado. El Certificado de Abono Tributario (CAT) significó un subsidio neto a la exportación de cerca del 17 %, la ampliación del «plan Vallejo» creó la posibilidad de incorporar nuevos productos industriales a la exportación, la devaluación gradual suprimió el subsidio temporal a las importaciones que producía el retraso cambiario entre una devaluación y la siguiente, cam-

183

biándolo por un sistema que favorecía en forma permanente la exportación. Lo que parece dudoso es que todo este engranaje obedeciera a una nueva orientación que se anticipaba a los cambios que ocurrirían tres años más tarde en el comercio mundial, y que posibilitaban que la nueva estructura operara adecuadamente. Así, sólo a partir de 1970, las exportaciones colombianas de manufacturas se expanden a tasas medias anuales del 100 % y llegan a representar cerca de las dos terceras partes de las exportaciones nuevas. Durante el período 19671970, la industria continúa su crecimiento basada en la expansión del mercado interno y en los últimos desarrollos sustitutivos que le quedan por hacer. Bien pudiera afirmarse que éste es un período de transición en que el modelo sustitutivo recibe las más agudas críticas, donde el desempleo urbano creciente es el mejor de los argumentos para señalar las fallas —para muchos insalvables— de un desarrollo capitalista basado en la industria. Sin embargo, no es en este lapso donde la

Deuda externa (Cifras en millones de dólares)

Cuadro 5

Promedio Promedio Promedio 1950-19521959-19611969-1971 Deuda externa

79.9

420.2

2.116.7

Servicio deuda

13.7

96.2

124.2

Servicio deuda/saldo deuda (%)

17.1

22.9

5.9

Exportación bienes y servicios

478.0

593.6

960.0

3.867.3

4.094.0

7.312.8

Deuda/P.B.I. (%)

2.0

10.3

28.9

Servicio/deuda/export.

2.8

16.2

12.9

P.B.I.

Fuente: Planeación y Desarrollo, Volumen IX, n.° 3. Oct.-Dic. 1977.

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184

manufactura muestra más agudamente sus debilidades: el valor agregado industrial vuelve a crecer a tasas aceptables del orden del 6.5 % anual, el empleo fabril continúa creciendo a tasas del 3.8 %, incorporando unas doce mil personas por año, la inversión mantiene su nivel promedio con una proporción media a invertir del orden del 13 % medida en pesos constantes. El crecimiento sectorial es bastante parejo y no se detectan variaciones tan pronunciadas como en el pasado; la dispersión de las tasas sectoriales de crecimiento alrededor de la media fabril es casi la tercera parte de la mostrada en el período anterior. La reglamentación formal de la inversión extranjera se inicia con el Estatuto Cambiario, el cual fijó, además de incentivos fiscales al capital extranjero vinculado a la exportación, un control especial en función de los efectos esperados sobre el aparato económico, regulando de paso la remesa de utilidades y los flujos de divisas por regalías, marcas, asistencia técnica, etc. A pesar de esta reglamentación que suscitó no pocos debates, el flujo de capital privado vinculado a la industria durante los años 1967-1970 se elevó a US $ 42 millones, un 75 % superior al total del cuatrienio anterior. Más tarde será evidente que la industria con aporte de capital extranjero dominará el sector exportador manufacturero, especialmente en los sectores de bienes intermedios: alrededor de 1972 las empresas extranjeras participan en el 75 % de las exportaciones totales de productos químicos. Todo el andamiaje institucional creado, los incentivos y la consecuente ampliación en la tasa de ganancia, serán aprovechados por una inversión extranjera ávida de nuevos mercados y dispuesta a utilizarlos. En 1970 termina, pues, todo un proceso industrial y de desarrollo que había logrado mantener un ritmo de acumulación dinámico, juntamente con un incremento en los salarios reales. A partir de ese año, y no antes, los patrones de acumulación incorporan

nuevos elementos: el salario será, cada día más, un elemento de costo —la competitividad internacional así lo exige— y menos un determinante de la demanda global interna. Sólo la ampliación de la masa salarial total, obtenida mediante importantes aumentos en los volúmenes de creación de empleo, impide que la nueva vía de desarrollo encuentre rápidamente obstáculos importantes: la pérdida del poder de compra individual se compensará con mayor número de asalariados. El sector agropecuario Ya lo hemos dicho en todas las formas a lo largo del texto: el sector industrial domina totalmente durante este período la política económica, dejando espacio para la discusión de otros temas sólo en la medida en que se relacionen, o en que se prefiera mirar la otra cara de un único problema. En este sentido el problema agrario aparece en la escena sólo como el reverso dramático de la preocupación fundamental: la insuficiencia en la creación de empleo urbano. Así, en lugar de ver el desempleo como la manifestación más aguda de la incapacidad del modelo sustitutivo, se reconoce más bien en la agricultura en trance de modernizarse, expulsadora de campesinos, la causa primera del problema. La preocupación no residía, pues, en el desarrollo agrícola como tal, sino en la relación de éste con la economía urbana. Vistas así las cosas, las soluciones no iban encaminadas a elevar la producción agraria, a mejorar su eficiencia, a dotar de recursos el campo, pues estos problemas no amenazaban ni impedían la producción industrial. Sólo era necesario modificar la estructura de propiedad en el campo, para lograr la retención campesina e impedir los problemas sociales que genera una oferta laboral urbana en rápido crecimiento. Si bien a fines de la década del cincuenta la agricultura no presentaba escollos para el desarrollo industrial,

Capítulo 7

esto no fue así en el pasado. La insuficiencia en la oferta de materias primas industriales y en bienes de consumo para la población urbana fue de verdad una barrera, en la medida en que obligaba a desviar recursos escasos para su importación y presionaba los precios, elevando costos y reduciendo la tasa de ganancia en la industria. Los importantes desarrollos de la agricultura comercial durante los años cincuenta eliminan estas restricciones a la vez que plantean nuevos problemas. Lauchlin Currie afirmaba en 1960: «En un período relativamente corto de diez años, un cultivo tras otro dejó las colinas por las tierras planas, no sólo en las zonas más antiguas de la Sabana de Bogotá, el Tolima y el Valle del Cauca, sino también en las zonas más o menos cercanas a Montería, Villavicencio, Codazzi y el Magdalena Medio.» El hecho, pues, verdaderamente protuberante, fue que las tierras más fértiles del país empezaron a ser disputadas a la ganadería por la agricultura comercial, la cual expande su producción a tasas medias anuales del 15 % entre 1955 y 1959. Se produce, pues, una verdadera revolución agrícola cuyos efectos y su amenaza sobre el campo no estuvieron lejanos a la Violencia. En 1959, Alberto Lleras Camargo contaba cómo «un extranjero estudioso de nuestra economía me señaló una vez en un cuadro impresionante cómo coincidían las líneas de prosperidad de la República en la última década con las de la Violencia y cómo a más muertos, ruina y desolación de las zonas azotadas por la barbarie, correspondía el ascenso de todos los índices de riqueza, actividad y desarrollo». El hecho no era tan coincidencial: se había dado de verdad la lucha por la tierra. El Frente Nacional se inaugura, pues, con la Violencia derrotada, un sector agrícola que ha conquistado para la vía capitalista las mejores tierras y que no le plantea a la industria problemas serios de abastecimiento. Sin embargo, de manera bien extraña, frente a un sector agrícola sin mayores

185

dificultades, la burguesía acoge la tesis de la reforma agraria, impulsada por el gobierno norteamericano y asumida como compromiso franco por la mayoría de los países latinoamericanos, en la reunión de Punta del Este. El fantasma de la revolución cubana no es ajeno a esta determinación. Al iniciarse la década de los sesenta, los conflictos agrarios —en el sentido de lucha por la tierra— habían casi desaparecido. Lo que parecía impulsar el reformismo agrario era una visión muy especial de la relación campo-ciudad, agricultura-industria. Por una parte, se quiso ver en el campesinado la oportunidad única de ensanchar el mercado interno para las manufacturas, cuya estrechez provenía en buena medida de los bajos ingresos campesinos, determinados a su vez por la desigual distribución de la propiedad rural. No se entendía que producir una expansión de la producción agrícola —indispensable para la mejora de los ingresos rurales— sin que le hubiesen antecedido cambios importantes en otros sectores, conducía tan sólo a una descomposición más acelerada del campesinado ligado a la agricultura tradicional, o a la quiebra misma del sector moderno. Muy diferente es el efecto que se obtiene cuando aumentos en la productividad agrícola, acompañados de una alta movilidad de la mano de obra, logran una disminución permanente en el precio de los alimentos. En este caso no es el incremento en la demanda por alimentos lo que produce el impulso al desarrollo, sino más bien el aumento en la demanda por otros productos que resulta de la disminución en los precios relativos de los primeros. Por otra parte, la Reforma Agraria debería compensar los efectos migratorios producidos por la vinculación del capital al campo. Sin embargo, las zonas exportadoras netas de mano de obra coincidían con la región andina, en donde predominan la agricultura de ladera y el café, y donde era casi imposible pensar en una reforma en la propiedad agrícola, por la sencilla ra-

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186

zón de que, en lo fundamental, ya estaba hecha. Fueron, pues, estos esquemas, dominantes en la forma de concebir el desarrollo, los que ganaron la discusión. En el otro extremo del debate, estaba el profesor Currie con sus planes tipo «Operación Colombia», que veían en la descomposición del campesinado un proceso doloroso pero inevitable, que era mejor alentar que impedir, propiciando además cambios en la economía urbana —mayor movilidad de mano de obra y apoyo a sectores intensivos en trabajo como la construcción— que posibilitaban la absorción de la mano de obra excedente. El reformismo agrario se constituyó, pues, en la primera y única política agraria del Frente Nacional, que marcó las grandes discusiones durante los primeros años, para ir perdiendo paulatinamente importancia, en la medida en que el sector jugaba adecuadamente su papel, sin inducir grandes cambios en sí mismo. La reforma agraria, o más bien la política agraria impulsada bajo su tutela, fue más una política de fomento que un instrumento para modificar la estructura de propiedad en el campo. Durante la primera década de operación del INCORA, se adquirieron cerca de 2.300.000 hectáreas, de las cuales sólo 3.400 correspondieron a expropiaciones, y el resto provino de compras, programas de aparceros, extinción de dominio y cesión de tierras. La afectación directa a la propiedad fue sencillamente ridicula y no justificaba la sistemática oposición de los más caracterizados representantes de los terratenientes. Entre 1960 y 1970 (fechas correspondientes a censos agropecuarios), las cosas no parecen modificarse en extremo: se presenta un aumento en el grado de concentración de la propiedad, se reducen significativamente los contratos de arriendo y aparcería, sobre todo en predios menores, a la vez que se impulsa el arriendo en gran escala; en suma, se profundizan las tendencias características del desarrollo

capitalista en el campo. Según estimativos, alrededor de 1970, aproximadamente el 60 % del valor total de la producción agrícola era generado por una agricultura de tipo capitalista moderno, dejando un 40 % para la agricultura campesina parcelaria. Los cultivos de carácter comercial, responsables en parte de los cambios ocurridos durante los años cincuenta, continúan su crecimiento acelerado. El algodón duplica el tonelaje entre 1960 y 1970, el sorgo y la soya, que prácticamente inician su producción en 1960, expanden su producción nueve veces durante la década; los incrementos en la productividad son también significativos, todo ello en beneficio de un sector industrial que logra su abastecimiento a precios adecuados. Son precisamente estos productos los que logran mantener un equilibrio en los precios relativos agricultura-industria durante la década. El desarrollo de la agricultura colombiana se enrutaba, pues, en contravía a lo establecido como política oficial —un país de pequeños propietarios— hacia el fortalecimiento de la gran propiedad capitalista. La política financiera y crediticia marcaba claramente el camino: a partir de la ley 26 de 1959, se destina gran parte del encaje sobre depósitos a la vista y a término al fomento del sector agropecuario, trasladando recursos globales al financiamiento agrario. En el período comprendido entre 1958 y 1970 el crédito agrícola en términos reales se multiplica por 4.3 %, pasando de representar el 10 % del valor de la producción en 1958 a significar casi la tercera parte al final del período. La tesis, que paradójicamente nunca analizó el país, tiene que ver con las posibilidades de incentivar una agricultura de ladera, favorecida por una distribución adecuada de la tierra, cercana a la masa mayor de nuestra población, a los principales núcleos urbanos y por tanto los mercados más importantes, con posibilidades de competir en algunos productos con la agricultura comercial de tierras pla-

Capítulo 7

nas. Quizás la necesidad de planteamientos revolucionarios, el querer ser la vitrina reformadora de América, con beneficios claros de otro orden, impidió la discusión de un nuevo enfoque, que no por su apariencia trivial dejaba de tener alguna validez. Para muchos tal vez era cierto que sólo lo extraordinario es posible.

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Cuadro 6 Cifras generales de comercio exterior (Valores en millones de dólares corrientes) Tasa Promedio Promedio Promedio Promedio 1950-1952 1959-1961 1969-1971 1960-1970

Conclusión Parece necesario hacer alguna mención a ciertos aspectos cuya ausencia pueda llamar la atención a muchos, sobre todo cuando éstos están presentes en todos los análisis de la coyuntura nacional, hoy y en el pasado. Y empecemos por el primero: la inflación. Ésta, en efecto, no fue demasido severa, si se la compara con la de otros países de América Latina, y no tuvo efectos regresivos sobre la capacidad de compra de los asalariados. Sólo durante cuatro años del período superó el 10 % y la tasa promedio anual fue del 10.2 %, con una dispersión escasa sobre todo a partir de 1967. Por otra parte, la historia indica que, en períodos más o menos largos, la inflación no produce efectos concentradores del ingreso, ni cambios agudos en los ritmos de crecimiento. Las fluctuaciones de corto y medio plazo en la tasa de inflación, causa o efecto de procesos que modifican la distribución social y sectorial del producto, tarde o temprano son modificadas por movimientos a la inversa, lo que a la postre se traduce en la independencia económica en las «oleadas» inflacionarias, en el período típicamente coyunturales. Sobre el sector externo, hemos dicho lo que fue relevante; más aún, somos de los que admitimos una sobredeterminación de la política económica (o más bien de la realidad económica, a veces en contravía de las preocupaciones oficiales) por parte de las fluctuaciones del sector externo. La crisis cambiaría de 1957, repetida casi en forma de comedia en 1962, los bruscos cambios del rumbo del perío-

Reservas internas netas Tipo de cambio promedio (Peso x US)

169.2

(17.4)

222.4

20.15

0

11.6

2.29

6.71

Exportaciones de café 348.5

333.8

402.0

1.9

Exportaciones de petróleo

69.8

73.8

53.7

(3.2)

Exportaciones distintas de café y petróleo

35.1

49.7

222.1

16.2

460.0*

496.8

774.2

4.5

73.0

9.0

(51.0)

0

Importaciones Balanza comercial *Promedio 1951-1953.

Fuente: Planeación y Desarrollo, Volumen IX, n.° 3. 1977.

do 1963-1966 y el estatuto cambiario de 1967 son algunos de los hechos que no sólo marcaron la coyuntura de la época, sino que dejaron huella en la política económica del Estado. Quizás sólo sea necesario resaltar aquí el papel que jugó la ayuda externa en la solución de los problemas de la balanza de pagos. La deuda externa desembolsada se incrementó entre 1957 y 1970 en US $ 762 millones, incremento que tuvo lugar precisamente en los años de la crisis, como resultado de créditos de balanza de pagos y aportes bilaterales de gobiernos. Fueron éstos los años del Fondo Monetario, cuya sombra desaparecerá desde fines de los sesenta hasta nuestros días. Una simple muestra de la magnitud del problema: la ayuda externa com-

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188

prometida entre 1961 y 1969 ascendió a US $ 1.717 millones, casi el doble del volumen de nuestras exportaciones, distintas a café, en el período. Ya lo dijimos, éste es el período de fortalecimiento del Estado. En 1970 las instituciones son otras, las herramientas para el manejo de la política, también. Todos estos cambios se reflejaron en los gastos del Estado y en su estructura fiscal. Entre 1958 y 1970 los desembolsos del gobierno central por habitante, en pesos constantes, se incrementaron en un 18 % anual: quizás no existe variable representativa con crecimiento tan agudo. Por su par-

te, la estructura fiscal se modificaba en el sentido de hacer cada vez mayor la participación de los impuestos indirectos, reduciendo de paso los cargos impositivos directos. Este hecho, que tiene que ver en la capacidad redistributiva de los impuestos —que no de los gastos del Estado—, fue gran tema de discusión en la época, hoy prácticamente abandonado. Esperamos haber sido capaces de mirar con ojos diferentes esa realidad no vivida, sólo pensada. Sabemos cuan difícil es tomar la distancia suficiente para ver, con la óptica de hoy, una realidad ya lejana.

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sarrollo de la intermediación financiera, Medellín, Universidad de Antioquia, CIE, 1980.

Capitulo 8

189

La economía colombiana, desde 1970 hasta nuestros días Gilberto Solazar R., presidente de la Cámara de Representantes, felicita al presidente Misael Pastrana Borrero luego de su posesión, agosto 7 de 1970.

Guillermo Perry Introducción

E

l presente trabajo se divide en dos partes. La primera describe y analiza la evolución de los agregados macroeconómicos desde 1970, identificando sus interrelaciones y los principales determinantes del ciclo económico de corto plazo. Los acontecimientos externos, la dinámica del sector público y el comportamiento de los precios de los alimentos emergen como los actores centrales de un variado elenco que, en una trama compleja, condujeron a la economía colombiana durante este período a través de momentos de auge y de receso, de presiones inflacionarias y deflacionarias, de fortalecimiento y de crisis. La política gubernamental, por acción u omisión, desempeñó en todo instante un papel importante, aunque no siempre afortunado, en esta historia tan reciente que resulta aún difícil de comprender en todos sus alcances. La segunda parte intenta una tarea aún más compleja en esta perspectiva: la de señalar algunas de las tendencias de más largo plazo, que se podrían de-

nominar como estructurales, en el desarrollo de los sectores productivos. La crisis alimentaria, el debilitamiento del proceso de industrialización, el fortalecimiento del sector minero y de hidrocarburos y el accidentado desarrollo del sector financiero, constituyen los temas a resaltar en este aparte. El ciclo económico: del auge a la crisis La economía colombiana describió un ciclo completo en los últimos veinte años. Después de una aguda crisis cambiaría y una grave recesión a mediados de la década de los sesenta, se

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inauguró en 1967 un período de auge en el sector externo y de crecimiento casi continuo —con una ligera interrupción en 1975— para caer desde 1980 en un período de deterioro del sector externo y de recesión económica prolongada. La revisión de las cifras de crecimiento económico permite diferenciar cuatro subperíodos: 1) 1970-1974: caracterizado por un gran dinamismo de la actividad económica y, en particular, de la industria (el crecimiento anual promedio del Producto Interno Bruto —PIB— es del 6.1 % y el de la industria alcanza el 9 %). El crecimiento fue impulsado por la respuesta de las exportaciones menores al auge del comercio mundial y al paquete de políticas cambiarías y comercial adoptado desde 1967; así como por una considerable dinámica de la inversión pública y privada. 2) 1975: una pausa recesiva moderada, causada por la conjunción del impacto de la recesión internacional de 1974-1975, y los efectos depresivos de la reforma tributaria de 1974 y otras medidas adoptadas para frenar el proceso inflacionario que se había acelerado en el subperíodo anterior. El PIB creció apenas en 2.3 % y la industria en 1.2 %. 3) 1976-1980: la economía, y en particular la industria, crecieron a un ritmo más moderado que en el período 1970-1974 (5.4 % y 4.6 % en promedio anual, respectivamente) El impacto positivo de la bonanza cafetera sobre el nivel de actividad económica fue contrarrestado, en parte, por los efectos depresivos de una política fiscal compensatoria y de la caída de las exportaciones menores. 4) 1981-1985: el deterioro del sector externo indujo un prolongado proceso recesivo, que se agudizó por problemas de oferta agrícola. El PIB creció apenas a 1.8 % en promedio anual y la industria a 0.6 %, entre 1980 y 1984, con decrecimientos netos en 1981 y 1982. La producción agropecuaria aumentó apenas a una tasa del 1.3 % anual promedio, en ese lapso, en comparación con una del 4.1 % en

1970-1974, 5.8 % en 1975 y 4.3 % en 1975-1979. La política económica reforzó el impacto recesivo durante la mayor parte de este subperíodo, con excepción del año comprendido entre julio de 1983 y julio de 1984. A continuación se analiza con mayor detalle el comportamiento de las variables económicas agregadas en cada uno de estos subperíodos. El período 1970-1974. Crecimiento acelerado El gran crecimiento de la actividad económica en este período se debió a impulsos de demanda externa e interna. El país contó con una mejoría sustancial en sus términos de intercambio, y las exportaciones menores respondieron vigorosamente ante el estímulo combinado de alzas en sus precios en dólares, el dinamismo del comercio mundial y la aplicación continuada de la política cambiaría y de subsidios implantada en 1967, lo que permitió aprovechar el favorable entorno internacional. Otro elemento de demanda contribuyó decisivamente al clima expansivo del período: un rápido crecimiento de la inversión y el gasto público. La inversión privada y, en particular, la actividad constructora, respondieron a los estímulos de demanda del sector externo y del gasto público y a una amplia disponibilidad de crédito —en particular en el caso de la construcción de vivienda gracias al establecimiento del sistema UPAC—, para completar un cuadro general caracterizado por un gran dinamismo de la demanda agregada. La situación de balanza de pagos se fortaleció considerablemente entre 1971 y 1973. El balance comercial fue positivo en 1972 y 1973, por cuanto no sólo hubo un aumento importante en el valor de las exportaciones, sino que el valor de las importaciones no creció en términos reales entre 1971 y 1973. Así, el gobierno pudo incrementar las reservas internacionales brutas hasta 524 millones de dólares, equivalente a 3.8 meses de importaciones

Capítulo 8

191

Arturo Gómez Jaramillo presidente de la Federación Nacional de Cafeteros, con el presidente Misael Pastrana durante la celebración del 30" aniversario de la institución, marzo 22 de 1974.

de bienes y servicios, con un flujo neto de capitales moderado que permitió reducir los indicadores macroeconómicos de endeudamiento externo. El endeudamiento neto de estos dos años fue el resultado de un incremento considerable en desembolsos para el sector público —para ejecutar altos niveles de inversión pública— y una reducción en la deuda privada, como consecuencia de las mayores restricciones adoptadas al respecto. En 1974, sin embargo, reapareció el déficit comercial en virtud de un aumento cuantioso en el valor de las importaciones. Éste se debió tanto al alza que se presentó en los precios internacionales, como a la aparición de una demanda especulativa ante la liberación puesta en práctica por el gobierno con objetivos anti-inflacionarios. Así, aun cuando el balance neto de capitales aumentó, descendieron moderadamente las reservas brutas. Hubo, sin embargo, un lunar en el comportamiento de la economía en este subperíodo. La tasa de inflación, que se había mantenido alrededor del 7 % entre 1966 y 1970 y cerca del 8 % en un promedio histórico, se elevó continuamente hasta llegar a un

25.2 % en 1974 (y a un equivalente anual del 30 % a mediados de ese año). Esta aceleración del proceso inflacionario fue causada por una combinación de factores de oferta y demanda. Por el lado de los costos incidió la denominada «inflación importada» y, especialmente, el ascenso vertiginoso de los precios de los alimentos. El «boom» de las exportaciones agropecuarias tuvo una consecuencia indeseable: en parte ocurrió a expensas de la producción de aumentos para el mercado interno, en un período de rápido crecimiento de la demanda y presiones de costos en sus insumos, con lo que los precios de los alimentos dirigieron la aceleración del proceso inflacionario. A estas presiones de costos se sumó el efecto del exceso de gasto debido a la rápida expansión de la demanda y los saldos monetarios reales. La política expansiva contribuyó así al rápido ritmo de crecimiento, pero también a la generación de un desequilibrio macroeconómico que contribuyó a acentuar el proceso inflacionario. En efecto, el crecimiento desmesurado del déficit fiscal no era compatible con el retorno al equilibrio externo (el déficit

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en cuenta corriente se redujo del 3.9 % del PIB en 1970 y 6.1 % en 1971 a prácticamente cero en 1973) y por ello se crearon presiones inflacionarias de demanda. El financiamiento del déficit fiscal, principalmente mediante aumentos en el crédito externo, contribuyó en forma creciente a la expansión de la base monetaria; al reducirse el efecto contraccionista del déficit externo en cuenta corriente, el gobierno tuvo que acudir a limitaciones del endeudamiento externo privado y a la emisión primaria a favor del sector privado, así como a mayores restricciones de encaje con el fin de evitar un crecimiento desmedido de los medios de pago, que en todo caso fue alto aun en términos reales. La restricción al crédito primario del sector privado fue especialmente fuerte en 1972 y 1973, a tiempo que el nuevo sistema UPAC absorbía proporciones crecientes del ahorro transferible, de modo que se crearon limitaciones importantes al financiamiento de la actividad industrial. La pausa recesiva de 1975 La evolución descrita se interrumpió abruptamente en 1975 por la coincidencia de los efectos de la recesión internacional y el alza en los precios del petróleo (los términos de intercambio del país y la capacidad de compra de las exportaciones se reducen en casi un 10 %) con la aplicación de drásticas medidas contraccionistas adoptadas desde finales de 1974 por el nuevo gobierno, con el objeto de frenar el proceso inflacionario. En el frente fiscal, se frenó el crecimiento de la inversión pública en 1974 y se adoptó una ambiciosa reforma tributaria que incrementó los recaudos en más de un 20 % en términos reales en 1975. Como consecuencia, el déficit fiscal se redujo rápidamente del 3.4 % del PIB en 1973 a 0.2 % en 1975. Adicionalmente, a finales de 1974, se adoptó una reforma financiera orientada a reducir la dependencia del crédito privado en la emisión primaria y

se hizo más estricta la política monetaria. Así, la tasa de crecimiento de los medios de pago se redujo en 1974 y 1975, y en este último año se contrajo en forma drástica el crédito primario al sector privado y se elevaron las tasas de interés pasivas y activas. Como resultado de lo anterior, se pasó bruscamente de una situación expansiva a una clásica deflación de demanda. El crecimiento del PIB bajó a 2.3 % (a pesar de un crecimiento espectacular del sector agropecuario, del 5.8 %) y, en especial, los sectores más dependientes del nivel de demanda efectiva —la industria y la construcción— sufrieron un fuerte impacto recesivo. El crecimiento industrial bajó al 1.2 % (de 9.0 % promedio durante los cuatro años anteriores) y la actividad constructora se redujo en casi un 10 %. La adecuada oferta de alimentos y la brusca deflación de demanda redujeron la tasa de inflación del 26.1 % en 1974 al 17.7 % en 1975, con un crecimiento de los precios de los alimentos de apenas 19.5 % frente al 30-31 % de los dos años anteriores. El valor de las importaciones, aunque muy superior al del período 19701973, se redujo frente al de 1974 —afectado, como se dijo, por factores especulativos—, de modo que el balance comercial y en cuenta corriente mejoró en comparación con los de ese año, pese al efecto del deterioro en los términos de intercambio. Así, aun con una reducción del flujo neto de capitales, debida a la contracción de la financiación de importaciones, se recuperaron las reservas internacionales a un nivel en dólares superior al alcanzado en 1973, aunque menor en relación con el valor de las importaciones. Los índices de endeudamiento externo continuaron decreciendo. Crecimiento moderado y bonanza cafetera: 1976-1980 La helada brasilera, al superponerse al ciclo cafetero el alza, elevó la cotización del grano en los mercados internacionales a niveles aun superiores a

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los de la bonanza de 1950-1954, en términos reales. Los términos de intercambio del país mejoraron en un 40 %, tanto en 1976 como en 1977, y se mantuvieron entre 1978 y 1980 aproximadamente al nivel de 1976. El valor de las exportaciones y su capacidad de compra aumentaron espectacularmente; además, las cantidades exportadas de café crecieron desde 1978, al coincidir estímulos de precios con la disponibilidad de una nueva variedad más productiva: el caturra. Así, a pesar de un crecimiento muy significativo de las importaciones desde 1978, se obtuvieron superávits comerciales sustanciales hasta 1979 (del orden de 590 millones de dólares en 1976 y 1977, y más de 700 millones en 1977 y 1978). En 1980 el superávit se redujo drásticamente por un aumento espectacular en las importaciones, principalmente en las oficiales. Sólo hasta 1978 se decidió reducir el endeudamiento externo y, aun así, se obtuvieron aumentos considerables en el nivel de las reservas internacionales, que alcanzaron, a finales de ese año, la cifra de 2.493 millones de dólares, equivalente a 7.8 meses de importaciones. En todo este período se dio, además, un mejoramiento importante en la cuenta de servicios, que se atribuye tanto al producto de exportaciones ilegales como a un flujo disfrazado de capitales hacia adentro, estimulado por los diferenciales de tasas de interés interna y externa que aparecieron como consecuencia del freno en la tasa de devaluación, y pese a drásticas medidas de restricción al endeudamiento privado. Ese estímulo parece haber inducido, además, a la sobrefacturación en las exportaciones y subfacturación en las importaciones, de modo que las altas cifras de superávits comerciales pueden esconder algunos flujos ilegales de capital. Los índices de endeudamiento externo decrecieron dramáticamente en un período en que el resto de América Latina prestaba masivamente de la banca privada extranjera en auge. Esta política de endeudamiento externo se va-

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rió a partir de 1979, con el objeto de financiar el plan de inversiones públicas del nuevo gobierno y de acumular reservas que permitieran enfrentar el previsible descenso de los precios del café. Así, en 1979 y 1980, la suma de superávit en cuenta corriente y un flujo neto de capitales cercano a los 900 millones de dólares produjeron un incremento de más de 1.600 millones de dólares en 1979 y de 1.300 en 1980 sobre el ya muy alto nivel de reservas internacionales, al tiempo que revirtió la tendencia de los años anteriores a reducir los índices de endeudamiento del país. La bonanza del sector externo generó un nuevo ciclo expansivo después de la interrupción de 1975. Sin embargo, las tasas de crecimiento económico, y en particular las de la industria, resultaron inferiores a las observadas en 1970-1974 y a las de los últimos cuatro años de la década de los setenta. La explicación de esta paradoja requiere un análisis cuidadoso del comportamiento de la demanda en el período. En primer lugar, la elevación del precio interno del café en 1976 y el aumento continuo de la cosecha cafetera, condujeron ciertamente a un crecimiento sustancial del poder de compra de los productores; sin embargo, conviene observar que este aumento en los ingresos de los productores fue muy inferior en el período al crecimiento del valor de las exportaciones de café. Por el contrario, las variaciones en el valor de las exportaciones menores se trasladan íntegras a los ingresos de los productores. Además, la demanda de éstos se orienta en mayor proporción hacia los mercados urbanos que la de los productores de café, ya que esta última contiene un elevado componente de gastos en aumentos, porcentaje que se acrecienta en épocas de bonanza, cuando se reduce la oferta de alimentos en las zonas cafeteras. En otras palabras, un aumento en el valor de las exportaciones de café produce un incremento en la demanda por bienes urbanos muy inferior al que genera un

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incremento igual en el valor de las exportaciones menores o en el nivel de la inversión pública. Así, en el período 1976-1979, el efecto expansivo sobre la demanda de bienes urbanos que provino de la bonanza cafetera alcanzó a ser compensado en muy buena parte por la drástica reducción que tuvo lugar durante ese período tanto en los niveles de inversión pública como en la capacidad de compra interna de las exportaciones menores. Entre 1970 y 1974, como se señaló atrás, fue precisamente la dinámica de estos dos componentes lo que condujo a una muy rápida expansión de la demanda de bienes urbanos y, en consecuencia, a un alto ritmo de crecimiento económico, en particular de la industria y la construcción. Las exportaciones menores crecieron muy poco en el período 19761980, tanto en cantidad como en su valor en dólares constantes, cuando se las compara con su espectacular aumento entre 1970 y 1974. Dos factores incidieron en este resultado: la menor dinámica del comercio internacional después de 1975 y la sobrevaluación del peso a partir de 1976. Este segundo factor, además, condujo a que el valor de las exportaciones menores en pesos constantes (como proporción del PIB) se redujera considerablemente y, por tanto, a que ejerciera un efecto depresivo sobre la demanda agregada, como ya se señaló. El atraso cambiario se gestó por un viraje en la política aplicada desde 1967, ante las presiones inflacionarias que se desataron desde el inicio de la bonanza cafetera. Hasta 1975, la tasa de devaluación buscó conservar, y aun aumentar, el nivel real de la tasa de cambio y, en particular, la competitividad de las exportaciones menores. Así, a finales de 1975 la tasa efectiva real para las exportaciones menores alcanzó el nivel más alto en las últimas décadas. Desde finales de 1976, sin embargo, la tasa de cambio se manejó con un criterio anti-inflacionario. Se redujo el ritmo de devaluación con el doble objeto de frenar el alza en los

precios en pesos de los productos e insumos importados —y también se liberaron en alguna cuantía las importaciones con el mismo fin— y de reducir la presión monetaria de la acumulación neta de reservas internacionales. El resultado fue, por supuesto, una pérdida progresiva de competitividad de las exportaciones menores y un incremento significativo de las importaciones desde 1978 y en particular desde 1980, derivado en buena parte del aumento de inversiones públicas intensivas en importaciones, como veremos más adelante. Con el mismo propósito se introdujeron en 1977 los certificados de cambio con vencimiento diferido para las exportaciones de café y servicios. Con ello se abandonó por un tiempo la adhesión al sistema de tasa única de cambio, implantado desde fines de los sesenta, para moderar el efecto nocivo sobre las exportaciones menores del nuevo manejo cambiario con fines anti-inflacionarios. Este sistema dual se abolió en octubre de 1980 para las exportaciones de café y definitivamente a principios de 1983. La política fiscal se supeditó también a los objetivos anti-inflacionarios. La inversión pública se redujo en 1976 a menos de la mitad de su valor en pesos constantes en 1975 y se mantuvo a niveles bajos hasta 1978. A partir de 1979, como ya se ha indicado, se comenzó a elevar de nuevo por los requisitos del ambicioso plan de inversiones públicas del plan de desarrollo del gobierno de Turbay Ayala. Así, el déficit fiscal, que en 1975 se había reducido ya como consecuencia de la reforma tributaria de 1974, y pese a un considerable aumento en la inversión pública real en ese año, descendió casi a cero en 1976 y se mantuvo en niveles bajos en 1977 y 1978, en un intento por compensar el efecto expansivo de los superávits en cuenta corriente con el exterior. El arsenal de medidas anti-inflacionarias incluyó también el regreso a controles directos a los arriendos y las tasas activas de interés, la aplicación

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Yacimientos de ferroníquel en Cerromatoso, departamento de Córdoba. La producción de mineral de níquel alcanzó las 683 mil toneladas en 1984.

de una estricta política monetaria y de represión financiera —que revirtió los efectos de la reforma financiera de 1974, estimulando las innovaciones y conduciendo a cierta desintermediación— y controles aún más estrictos al endeudamiento externo privado hasta 1979, cuando se invirtió esta última política, como ya se indicó. Pese al esfuerzo descrito, y al costo que tuvo al limitar considerablemente el crecimiento económico y la inversión industrial, la tasa de inflación se elevó de nuevo del 17.7 % logrado en 1975 al 25.7 % en 1976 y 28.4 % en 1977. En 1978 descendió de nuevo al 18.7 %, en 1979 fue del 28.8 % y en 1980 del 25.9 %. En este comportamiento influyeron factores de demanda, pero sobre todo de oferta. Al observar las cifras desagregadas se encuentra, en efecto, que los precios de los alimentos lideraron el proceso inflacionario en todos los años en que la tasa de inflación aumentó y, en cambio, explican, casi en su totalidad, el descenso en esa tasa en 1978. De otra parte, el crecimiento real de los medios de pago fue alto apenas en 1976. En otras palabras, la presión monetaria y de demanda —en 1976 tuvo lugar el drástico aumento en el precio interno de compra del café— se sumó

al débil comportamiento de la oferta de alimentos para producir la aceleración de la tasa de inflación en 1976; de ahí en adelante, el vaivén del proceso inflacionario estuvo determinado casi exclusivamente por el comportamiento de la oferta alimentaria. La estricta política fiscal y monetaria, más el recurso a una abundancia de controles y el manejo anti-inflacionario de la tasa de cambio, limitaron el crecimiento económico, y sobre todo el industrial, consiguiendo apenas mantener la tasa de inflación a su nuevo nivel. En 1978, el comportamiento de la oferta alimentaria redujo la tasa de inflación y, al mismo tiempo, determinó un aumento en la demanda efectiva por bienes urbanos; en consecuencia, fue ése el único año del período en que se obtuvo una tasa de crecimiento económico y de inversión acordes con las posibilidades que brindaba el favorable comportamiento del sector externo. Como comentario final, debe observarse que los recursos generados durante este período se invirtieron principalmente en incrementar la capacidad de producción de café y en acumular existencias y reservas internacionales. El gran aumento en la capacidad de producción cafetera se de-

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bió a la conjunción de la disponibilidad de un nuevo paquete tecnológico con alzas en los precios internos, en particular en 1976, y la amplia disponibilidad de crédito. La acumulación de existencias y reservas, y el nivel relativamente bajo de inversión en equipamiento y construcción, son dos caras de la misma moneda: el resultado de una drástica política compensatoria que limitó severamente el potencial expansivo de la bonanza. En 1980 se sumó a este efecto el impacto de la liberación de las tasas de interés, y la actividad industrial entró en receso. La recesión prolongada: 1981-1985 El año de 1981 marca un quiebre en las tendencias de crecimiento del país para inaugurar un largo período de estancamiento y deterioro cambiario. El viraje está asociado con la caída en el precio internacional del café desde el último trimestre de 1980 y con los efectos de la nueva recesión internacional a partir de ese año. Los términos de intercambio cayeron severamente en 1981 y no se recuperaron durante este período. El valor de las exportaciones de café se redujo tanto Los presidentes Julio César Turbay Ayala y Joao Baptista Figueiredo firman un tratado de comercio entre Colombia y Brasil, en Bogotá, marzo 13 de 1981. A la izquierda, el canciller Carlos Lemos Simmonds.

por la baja en el precio como por la limitación cuantitativa de las cuotas del pacto internacional del café, y el país tuvo que incurrir en elevados costos para mantener inventarios crecientes del grano. Las exportaciones menores se redujeron, tanto en cantidad como en su valor real en dólares, al sumarse el impacto de la nueva recesión internacional al progresivo atraso cambiario. Si bien desde 1980 se buscó mantener la paridad real del peso frente al dólar, la revaluación de esta moneda en los mercados internacionales arrastró consigo a la del peso. Pese a la drástica caída en el valor de las exportaciones y en su capacidad de compra, las importaciones continuaron creciendo con rapidez hasta 1982, debido al efecto conjunto de la sobrevaluación creciente de la moneda, las medidas de liberación y un incremento espectacular en las compras oficiales de maquinaria y equipo que trajo consigo el plan de inversiones públicas del gobierno Turbay. En consecuencia, de los amplios superávits comerciales que caracterizaron el período 1976 a 1979 se pasó, en apenas dos años, a déficits de 1.304 millones de dólares en 1981 y de 1.776 en 1982. La cuenta de servicios también se de-

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terioró, en razón del alto endeudamiento externo en 1979 y 1980 y el alza en las tasas internacionales de interés. No obstante, un flujo inigualado de endeudamiento externo público y privado (el alto balance neto de capitales en 1979 y 1980 se duplicó en 1981 y 1982) permitió aun una acumulación modesta de reservas internacionales en 1981 (213 millones de dólares) y limitó su caída a 740 millones en 1982. A principios de 1983, el comercio exterior colombiano sufrió un nuevo golpe: el cierre de los mercados vecinos (Venezuela y Ecuador) y la devaluación de sus monedas: de manera que las exportaciones menores cayeron aún más, pese a incrementos sucesivos en el ritmo de devaluación, en noviembre de 1982 y marzo de 1983. Esta situación y el virtual cierre del crédito bancario internacional después de la crisis mexicana en octubre de 1982, obligaron finalmente al gobierno a adoptar medidas efectivas de control de importaciones a partir de abril de 1983 y especialmente desde marzo de 1984, ciertamente con un considerable retraso. Estos controles, aunados al efecto acumulativo de la recesión, de la reducción en la inversión pública y del aumento en la producción petrolera, permitieron disminuir las importaciones en más de 700 millones de dólares en 1983 y en cerca de 500 en 1984. Por su parte, el ingreso por exportaciones se elevó de nuevo desde 1984, como consecuencia de una leve mejoría en el mercado cafetero así como en las exportaciones menores, gracias a la mayor devaluación real, a la recuperación de la economía norteamericana y a las nuevas exportaciones de carbón. Así, el déficit comercial se redujo a 1.317 millones de dólares en 1983 y a 332 en 1984, alcanzándose incluso el equilibrio en el último trimestre de ese año y seguramente un superávit en 1985. No obstante, las cuentas de servicios y de capitales se deterioraron gravemente en 1983 y 1984, con lo cual se perdieron 1.723 millones de dólares de reservas brutas en 1983 y 1.285 en

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Torre petrolera en los nuevos y promisorios yacimientos de Arauca (1984),

1984. El deterioro de estas cuentas obedeció a varios hechos. El ingreso por intereses cayó al bajar el nivel de reservas, a tiempo que continuó el aumento del pago de intereses de la deuda. Sin embargo, la mayor incidencia se observó en una drástica reducción en el endeudamiento privado, en la caída vertical de los ingresos por servicios no financieros y en el aumento en los correspondientes egresos. En alguna medida, estos fenómenos se explican por la disminución de las importaciones —que necesariamente redujo el monto de su financiámiento— y la pérdida de ingresos por turismo. Las nuevas restricciones en la oferta de crédito bancario también jugaron un papel en este resultado. Pero, sin duda, su tamaño sería inexplicable sin tomar en cuenta un cambio drástico en la actitud del sector privado, y aun del sector público descentralizado, que buscaron afanosamente reducir sus pasivos externos. A ello los impulsó una combinación de factores: la falta de oportunidades de inversión real debida a la recesión prolongada, la pérdida de confianza en el sector financiero después de la crisis de finales de

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1982, el colapso del mercado de bienes raíces y el diferencial de tasas de interés internas y externas (que se abrió con el mayor ritmo de devaluación) y la nueva alza en las tasas de interés internacionales en 1983. La velocidad de este proceso estuvo regulada por la disponibilidad de liquidez; fue más alta a principios de 1983, cuando el gobierno intentó sin éxito reactivar con mayor crédito, y con crédito menor posteriormente, cuando se aplicó una política monetaria más estricta y se estrecharon los controles cambiarios. La cancelación acelerada de pasivos externos y la «fuga de capitales» se manifestaron, en varios momentos, en alzas en la cotización del dólar negro, y trajeron, como una de sus consecuencias, el desvío de ingresos de servicios no financieros hacia ese mercado. Aparecieron también síntomas, por la misma razón, de subfacturación de exportaciones y sobrefacturación de importaciones, por lo cual es posible que la magnitud de los flujos de capitales hacia afuera no se refleje bien en las cifras de balanza de pagos. En el segundo semestre de 1984 se estrecharon los controles cambiarios y se frenó un tanto el deterioro de la cuenta de servicios no financieros. Más efectiva resultó la disposición de exigir un plazo mínimo de financiamiento de las importaciones, el mayor control sobre las cuentas externas del Fondo Nacional del Café y de la Federación de Cafeteros y los incentivos al endeudamiento de empresas públicas como Ecopetrol, todo lo cual, en conjunto con las negociaciones del gobierno con el sistema financiero internacional, mejoró notoriamente la cuenta de capitales en 1985. Una caída tan drástica de los ingresos de exportación y un deterioro en la cuenta corriente de la balanza de pagos como el que ocurrió en 1981, no podían dejar de tener efectos en el nivel de actividad económica. Los impulsos expansivos del sector externo se tornaron súbitamente depresivos En 1981 y 1982 el déficit fiscal creció, ya que los ingresos cayeron en térmi-

nos reales por el efecto del deterioro del sector externo y luego de la propia recesión, mientras que se aumentó el gasto. Este hecho, sin embargo, no alcanzó a compensar el impacto recesivo del cambio en la demanda externa. Así, se indujo una deflación de demanda que provocó en la economía, que ya mostraba signos de debilitamiento, una profunda recesión. El crecimiento del PIB descendió al 2.3 % en 1981, 0.9 % en 1982 y 1 % en 1983; el de la industria se volvió negativo en 1981 y 1982 (-2.6 % y —1.4 % respectivamente) y alcanzó apenas el 0.5 % en 1983, creándose una situación generalizada de subutilización de la capacidad instalada que las empresas atribuyeron inequívocamente a deficiencias de demanda. El punto más bajo de la recesión se obtuvo a mediados de 1983, debido a que el nuevo gobierno aplicó entre agosto de 1982 y julio de 1983 una política de restricción del gasto y la inversión pública, con el objeto de reducir la tasa de inflación. Entre julio de 1983 y julio de 1984, se invirtió esta política: el gobierno aumentó la inversión y el gasto público con base en nuevos recursos de emisión y de crédito público y, posteriormente, también con el producto de dos reformas tributarias expedidas en el segundo semestre de 1983. El efecto combinado de esta política fiscal expansiva con la mayor protección, el moderado mejoramiento en la situación externa y el descenso en la tasa de inflación (gracias a una baja pronunciada en el ritmo de alza de precios de los alimentos y de los arriendos) fue el de provocar una reactivación sustancial de la actividad económica, y en particular de la industria, durante ese breve lapso. A partir de julio de 1984, sin embargo, se otorgó absoluta primacía a la reducción acelerada del déficit fiscal como consecuencia de las negociaciones con el sistema financiero internacional. El gobierno aceptó el diagnóstico del Fondo Monetario Internacional, que atribuyó el deterioro del sector externo a un exceso de demanda

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interna—en abierta contradicción con la evidencia disponible— e imprimió de nuevo un viraje de 180° a su política económica. Redujo el gasto y la inversión pública, en términos reales, a tiempo que aumentó la carga tributaria y eliminó subsidios; además, en el primer semestre de 1985 elevó la tasa de devaluación a niveles cercanos a un equivalente anual del 70 %. El déficit fiscal se cerró con mayor velocidad que el externo en cuenta corriente, y la caída de la inversión y el gasto público no encontró factores compensatorios en el corto plazo por el lado de las exportaciones; en consecuencia, se indujo otra vez una deflación de demanda y la actividad económica se sumió de nuevo en la recesión. A su turno, la aceleración de la tasa de devaluación se sumó a una nueva alza en el ritmo de crecimiento de los precios de los alimentos, y la tasa de inflación se elevó una vez más a niveles del orden del 25 %. La estrecha relación de la evolución de la actividad económica urbana con el nivel de demanda agregada y el precio de los alimentos durante este período, pueden ser observados en el gráfico 1. La recesión prolongada de la industria y el comercio se explica así básicamente por razones de demanda efectiva, si bien en el último año las restricciones de importaciones han comenzado a crear problemas de abastecimiento. Durante estos años se observa también un estancamiento en la actividad agropecuaria, que contrasta con su comportamiento dinámico entre 1970 y 1980. Este fenómeno parece vinculado tanto con problemas de demanda como de oferta. La agricultura comercial sufrió el efecto combinado de la recesión de los mercados externos, la baja demanda interna y el alza en costos de insumos importados asociada con la nueva elevación de los precios del petróleo en 1979 y la aceleración de la tasa de devaluación desde 1982. Pese a que los precios de sus productos se elevaron más rápidamente que el índice de precios, durante la mayor

parte de este período, lo hicieron, sin embargo, más lentamente que los costos de producción y la inversión. A su turno, la agricultura tradicional padeció limitaciones de oferta ante la lenta expansión de la frontera agrícola, los problemas de seguridad en zonas de colonización reciente y el lento cambio técnico; este tema, sin embargo, se encuentra escasamente estudiado y documentado. Este período de recesión prolongada trajo, como una de sus consecuencias más graves, un marcado deterioro en los mercados laborales y los ingresos urbanos. La manifestación más visible del problema estriba en el crecimiento de las tasas de desempleo abierto en las grandes ciudades. Estas tasas habían venido descendiendo continuamente desde 1970 hasta ubicarse en niveles muy manejables, del 8.3 %, en 1981. A partir de entonces se elevaron de nuevo con rapidez hasta un 12.4 % en marzo de 1985; pero, además, se presentó un deterioro notable en las ocupaciones de los trabajadores y en sus ingresos. El empleo total en la industria y en el sector secundario en las grandes ciudades disminuyó desde 1980 y creció únicamente en el sector terciario. Desde otro punto de vista, el número total de asalariados, obreros y empleados en las grandes ciudades ha disminuido progresivamente desde 1981, a tiempo que han aumentado los trabajadores por cuenta propia. En síntesis, en los últimos cuatro años, la absorción de empleo en el sector urbano ha estado exclusivamente a cargo del denominado sector informal, que ha llegado a ocupar un 55.5 % (a junio de 1984) de los trabajadores activos de las ciudades. La entrada forzada de estos nuevos contingentes a este sector, en una situación de recesión económica, ha conducido a un deterioro de más de un 20 % en los ingresos promedio reales de los trabajadores por cuenta propia (entre junio de 1982 y septiembre de 1984) y a un descenso continuo de la productividad en actividades como el comercio desde el año 1980.

Capítulo 8

Además de lo anterior, el sector moderno ha disminuido considerablemente el número de empleados permanentes; su lugar lo ocupa personal subcontratado con estabilidad laboral y prestaciones sociales más precarias. Finalmente, en los últimos cinco años, con la excepción de 1983, se ha presentado un deterioro, aunque modesto, de los niveles reales de remuneración de los empleados permanentes. Tendencias estructurales Lo inmediato del período bajo análisis impide tener aún una visión clara de las transformaciones estructurales que pudieron ocurrir en la economía y especialmente de sus causas. Por lo tanto, esta sección se ocupa apenas de esbozar algunas tendencias que se manifiestan con claridad en el transcurso de estos años y de ofrecer, con carácter tentativo, ciertas hipótesis plausibles al respecto. La crisis alimentaria y el problema agrario Los estimativos de producción de los principales grupos de alimentos sugieren un crecimiento sumamente modesto durante los últimos quince años. El escaso dinamismo de la producción se manifiesta en el hecho ya observado de que los precios de los alimentos aumentaron con mayor rapidez que el resto de los precios durante casi todo el período y, al mismo tiempo, se incrementaron considerablemente las importaciones. Estas últimas, incluyendo las de productos pesqueros y pecuarios, pasaron de menos de cincuenta millones de dólares en 1970 a más de quinientos a principios de los ochenta, según cifras de OPSA. Al examinar las cifras disponibles, se encuentran varias explicaciones posibles de estos fenómenos. En primer lugar, se dio un crecimiento de los precios de los insumos muy superior a los de los productos. En particular, los abonos, plaguicidas, herbicidas y otros insumos de origen petroquímico se en-

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carecieron aproximadamente 2.5 veces en comparación con el deflactor implícito del PIB agropecuario en cuentas nacionales, como resultado de la elevación sustancial de los precios del petróleo y sus derivados que tuvo lugar entre 1971 y 1974 y luego en 1979 en la economía internacional. La maquinaria agrícola se encareció también casi en un 50 % con relación a los precios promedio de los productos agropecuarios. En segundo lugar, hubo un crecimiento promedio de los rendimientos por hectárea muy inferior al de las décadas anteriores (y a los promedios internacionales) que varios analistas asocian con la drástica disminución de la inversión pública en investigación y extensión tecnológica y en adecuación de tierras que tuvo lugar desde principios de los setenta. En efecto, los gastos en investigación, en pesos constantes, se redujeron a menos de la mitad entre 1972 y finales de la década, y los gastos públicos en adecuación de tierras bajaron a una quinta parte en la década de los setenta en comparación con los últimos años de los sesenta. En términos globales, los aportes del presupuesto nacional al sector agropecuario se redujeron a aproximadamente la mitad, en pesos constantes, al comparar la década de los setenta con los años finales de los sesenta. Esta situación se debió, en buena parte, a la considerable dependencia del monto y composición de la inversión pública respecto del crédito externo multilateral y de fomento, y al hecho de que la principal fuente de financiamiento externo de la inversión en el sector agropecuario en los sesenta, los recursos de la AID, se suspendieron a principios de los setenta. El encarecimiento relativo de los insumos y el estancamiento en la productividad condujeron a que, en promedio, los costos crecieran más rápidamente que el valor de la producción por hectárea, reduciendo gradualmente la rentabilidad en muchas actividades agropecuarias. Este fenómeno fue particularmente crítico en el caso de la

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agricultura comercial, dado que en ella, de una parte, los insumos representan entre 36 % y 50 % de los costos totales; y de otra, los precios de sus productos crecieron menos que los de la agricultura tradicional a partir de 1975. Este último fenómeno se vincula con el hecho de que la agricultura comercial está más integrada con la economía internacional, y en la última década, los precios internacionales de los productos agrícolas han descendido en términos relativos, debido al efecto de los períodos recesivos. Ello, sumado al atraso cambiario que se gestó desde 1976, condujo a comprimir la rentabilidad, ante el espectacular encarecimiento en los precios de los insumos, y afectó la producción por la mayor competencia de las importaciones y la pérdida de mercados de exportación. A partir de 1980 se sumó a lo anterior el efecto de la recesión interna sobre la demanda doméstica por estos productos. La agricultura tradicional padeció también el alza de costos de insumos, aunque éstos pesan menos en su estructura de costos totales. Sin embargo, el estancamiento de la productividad parece haber sido allí más severo por el fraccionamiento que ha venido ocurriendo en la propiedad campesina. Adicionalmente, la bonanza cafetera y la sustitución de plantaciones de café arábigo por caturra redujeron la oferta de alimentos en las zonas cafeteras del país, sin que hubiese un incremento compensatorio en zonas de colonización, aparentemente por los problemas de violencia que afectan a muchas de estas áreas. Finalmente, el crédito para este subsector se redujo y se encareció ante el lento crecimiento de los recursos ordinarios de la Caja Agraria, la elevación de sus tasas y el escaso acceso de la agricultura tradicional al Fondo Financiero Agropecuario, que absorbió la totalidad del aumento de recursos financieros para el sector desde 1973. Finalmente, la ganadería, además de los problemas anteriores, sufrió un proceso de descapitalización en la se-

gunda mitad de la década de los setenta, al interrumpirse el ciclo normal de retención de hembras; y posteriormente padeció el cierre de los mercados de los países vecinos. Desafortunadamente, la penuria de las cifras en el sector agropecuario y la relativa escasez de estudios económicos, en especial en lo que se refiere a la agricultura tradicional, impiden precisar más las tendencias estructurales y sus causas, de manera que las explicaciones anteriores no pasan de ser hipótesis plausibles. El debilitamiento del proceso de industrialización Como se vio atrás, a partir de 1975 se redujo sustancialmente el ritmo de crecimiento industrial, y éste se estancó casi completamente a partir de 1980. La inversión industrial en 19821983 no superó los niveles de una década atrás y el nivel de empleo en el sector moderno ha descendido por debajo de las cifras alcanzadas en 1970. Un análisis detallado de este fenómeno demuestra que su causa dominante se ubica en la insuficiencia de la demanda efectiva, debida a diversas razones que se han explicado en detalle en la primera sección. No obstante, algunos de los sectores que han padecido con mayor severidad la crisis acusan problemas específicos de mayor cuantía. Éste es el caso, en particular, del sector textil, que incurrió en un grave proceso de obsolescencia tecnológica. Más importante aún, el sector metalomecánico y, en particular, la producción doméstica de maquinaria y equipo redujeron su nivel de actividad como consecuencia de un intenso proceso de sustitución de importaciones que se produjo en los últimos años de la década pasada y los primeros de la actual. Tal fenómeno se debió en parte a la liberación de importaciones de este tipo de bienes y a la desgravación arancelaria a través del mecanismo de licencia global, que produjeron un rápido crecimiento de las compras en el exterior de este tipo

Capítulo 8

de productos por parte de los inversionistas privados. Pero, en mayor proporción, se debió al ascenso vertiginoso de las importaciones de este tipo de bienes por parte del sector público. El aumento en la inversión pública en esos años se financió en su mayor parte con crédito externo de proyectos, utilizable casi exclusivamente en adquisiciones en el exterior, lo que aunado a una política de compras oficiales que dio prelación a las contrataciones «llave en mano», a la persistencia de exenciones arancelarias para el sector oficial, al escaso desarrollo de mecanismo de financiamiento para las compras de bienes de capital doméstico y al proceso presupuestal que privilegia los proyectos financiados externamente, condujo a este resultado. Si se va más a fondo, se encuentra un problema en la estructura de la producción industrial colombiana. Al compararla con la de países con un nivel de desarrollo similar —y con la que tenían otros países cuando atravesaron una etapa de desarrollo similar a la actual del país— se advierte una «sobre-expansión» en ramas como Ja textil, bebidas y tabaco, y una deficiencia relativa en las demás ramas in-

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dustriales, especialmente notoria en la producción de maquinaria y equipo. Desafortunadamente, las ramas sobre-expandidas tienen un potencial de crecimiento muy precario, puesto que tanto la demanda interna como la internacional por ese tipo de productos de consumo final crecen inevitablemente muy despacio y el proceso de sustitución de importaciones en ellas se había completado virtualmente desde finales de los sesenta. Por el contrario, las otras ramas, y en particular la de maquinaria y equipo, presentan un gran potencial de crecimiento: la demanda doméstica e internacional ha tenido una gran dinámica y continúa con esas perspectivas y, además, existe un vasto campo para la sustitución de importaciones en el país. En otras palabras, la estructura industrial del país no evolucionó en la última década en correspondencia con la dinámica relativa del comercio internacional, ni con la demanda interna, ni con las posibilidades de sustitución de importaciones. Por ello no es sorprendente la baja tasa de crecimiento global del sector desde 1975. El modelo de sustitución de importaciones de bienes de consumo final y Instalaciones de Puerto Bolívar, en las minas de carbón del Cerrejón Norte en la Guajira. Su yacimiento carbonífero se calcula en 2 400 millones de toneladas. A partir de 1989. la producción anual será de 15 millones de toneladas.

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de promoción de exportaciones de manufacturas ligeras agotó, así, sus posibilidades desde mediados de los setenta y la política no ha variado su curso. La estructura arancelaria (en sus tarifas y exenciones), la política de compras oficiales, el financiamiento externo de la inversión pública, la deficiencia de los mecanismos financieros para la producción de bienes de capital, la carencia de programas públicos de desarrollo tecnológico y, más en general, la ausencia de una política industrial planificada, han contribuido decisivamente, en conjunto con factores coyunturales, al debilitamiento del proceso de industrialización en el país. En los últimos quince años no ha aparecido ninguna rama industrial nueva de importancia y los sectores tradicionales no han tenido y no tienen posibilidades satisfactorias de crecimiento. El desarrollo traumático del sector financiero La década de los setenta se caracterizó por el rápido crecimiento y diversificación del sector financiero. A finales de los setenta había apenas 23 bancos y 9 corporaciones financieras, y el denominado «ahorro transferible» a través del mercado financiero institucional representaba apenas el 7 % del PIB. A principios de los ochenta se contaba ya con una variedad de nuevos intermediarios especializados (corporaciones de ahorro y vivienda; compañías de financiamiento comercial, empresas de «leasing» y «factoring», autofinancieras, etc. y con una abundancia de nuevos activos financieros que habían permitido elevar el ahorro transferible institucional a un 25 % del PIB en 1984). Este desarrollo se debió a varios factores. En primer lugar, ante la estabilidad cambiaría que se vivió desde 1967, en contraste con las dos décadas anteriores, las autoridades económicas concentraron su esfuerzo en la movilización del ahorro interno que se constituía en la nueva limitante del

crecimiento económico. Así, en 1972, la administración Pastrana creó el sistema de ahorro en valor constante (UPAC) y las corporaciones de ahorro y vivienda con el objeto de irrigar crédito abundante de largo plazo a la construcción de vivienda, sector escogido en su plan de desarrollo para jalonar el crecimiento de toda la economía. En 1974, el gobierno de López Michelsen llevó a cabo una reforma financiera que liberó las tasas activas de interés, creó los certificados de depósito a término (CDT), restringió y encareció el acceso a los fondos del emisor, redujo la gran dispersión existente en las tasas pasivas y el tratamiento tributario a los activos financieros. Con todo ello, posibilitó y de hecho forzó a los intermediarios financieros a competir por captaciones de ahorro. Finalmente, después de un nuevo período de represión financiera desde 1977, que intentó controlar la creación de crédito ante la presión monetaria originada en la acumulación de reservas y que fue desbordado por la proliferación de «innovaciones» financieras, el gobierno Turbay optó por liberar las tasas pasivas y acudir a las operaciones de mercado abierto. Este proceso, sin embargo, por falta de una regulación adecuada condujo a un incremento excesivo en las tasas reales de interés, a una desviación sustancial del crédito hacia actividades especulativas, a la concentración del poder económico en los grupos financieros y a una exposición de riesgo muy alta por parte de muchos intermediarios; todo lo cual hizo crisis con el advenimiento de la recesión a partir de 1980 y, de hecho, contribuyó a su desarrollo de manera no despreciable. Al mismo tiempo, no se consiguió el objetivo buscado de desarrollar un mercado de capitales de largo plazo y los bajos niveles de capitalización mantuvieron al sector con una capacidad crediticia muy inferior a las necesidades del desarrollo económico del país. La crisis financiera estalló a finales de 1982. El gobierno Betancur le dio

Capítulo 8

un tratamiento diferente a cada problema que se fue presentando, con lo que, si bien evitó la propagación de la crisis, no impidió que tuviera efectos nocivos en la confianza de los ahorradores ni logró superarla del todo. La «crisis» de confianza fomentó la fuga de capitales hacia el exterior y creó un desplazamiento de fondos hacia papeles del gobierno y los bancos oficiales que precipitaron problemas de liquidez en el resto del sistema financiero. Estos desarrollos contribuyeron a agravar la recesión y la pérdida de reservas internacionales. La prolongada recesión terminó por crear una grave acumulación en la cartera morosa y de dudoso recaudo del sistema financiero. Esta situación, en conjunto con la aceleración de la tasa de devaluación, impidió reducir las tasas reales de interés y reforzó en consecuencia el proceso recesivo, constituyendo un círculo vicioso pese a continuos esfuerzos del gobierno por facilitar la capitalización y mejorar la liquidez del sistema. El desarrollo del sector minero y energético La crisis petrolera internacional encontró al país en 1974 en un tránsito de país exportador a importador neto de hidrocarburos y ante perspectivas cambiarías inciertas. La administración López procedió a facilitar la explotación de los yacimientos de gas recientemente descubiertos en la Guajira, lo que permitió sustituir parte del consumo de derivados de petróleo en la Costa Atlántica. Al mismo tiempo, eliminó el régimen de concesiones hacia adelante, liberando grandes áreas que se hallaban congeladas por solicitudes de concesión y estimulando la suscripción de contratos de asociación. Esta medida, y una posterior en 1976 que ligó el precio de compra en estos contratos al internacional, despejando la incertidumbre al respecto que había venido limitando la inversión, condujeron a que el nivel de exploración se recuperara significativa-

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mente desde ese año, después de década y media de estancamiento. Simultáneamente se otorgaron estímulos de precios para producciones «incrementales» en las concesiones vigentes, y Ecopetrol acometió esfuerzos en el mismo sentido en los campos productivos bajo su administración. Como resultado de este viraje en la política, desde 1979 se revirtió la tendencia declinante que traía la producción de petróleo desde principios de los sesenta y se mantuvieron bajo control las importaciones de crudo y gasolina, sin que llegaran a superar los 500 millones de dólares al año. Más importante aún, la intensificación del nivel exploratorio condujo a hallazgos cuantiosos en Arauca y Meta en 1984 que permitirán al país convertirse de nuevo en exportador neto a partir de 1987. Se estima que la contribución de estos nuevos yacimientos a la balanza de pagos del país podrá alcanzar cifras del orden de 1.800 millones de dólares en los años de mayor producción, lo que desde el punto de vista cambiario equivale casi al efecto de una bonanza cafetera. De otra parte, en 1976, con base en un concurso internacional, se suscribió un contrato de asociación para explorar y explotar el yacimiento carbonífero de Cerrejón Norte. Las exportaciones del proyecto se iniciaron en

El presidente Belisario Betancur firma con el presidente del Banco Mundial, A. W. Clauson, un empréstito por valor de 129 millones de dólares. Washington, octubre 8 de 1983. Observa el ex canciller Rodrigo Lloredo Caicedo, embajador en Estados Unidos.

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1985 y llegarán hasta los 15.000.000 de toneladas anuales, bajo los acuerdos vigentes, lo que contribuirá a reforzar la balanza de pagos a partir de 1988, una vez que los ingresos operacionales netos que corresponden al país superen el elevado servicio de la deuda con que se financió la mayor parte de la inversión de Carbocol en el proyecto. Adicionalmente, se inició la explotación del yacimiento carbonífero de Cerrejón Centro y del níquel de Cerromatoso en 1982. Estos proyectos, sin embargo, han arrojado pérdidas como consecuencia de la depresión de los precios internacionales y altos costos de transporte interno. Las nuevas exportaciones de hidrocarburos y minerales, aunadas al incremento de casi un 50 % en el volumen exportado de café que dejó la década de los setenta, auguran un panorama cambiario despejado para la próxima década. Sin embargo, impondrán nuevas exigencias a la política económica. En efecto, de una parte se corre el riesgo de contraer la denominada «enfermedad holandesa» que han padecido la mayoría de los países exportadores de materias primas; a saber, que han descuidado su manejo cambiario y de comercio exterior con graves perjuicios para el desarrollo de su industria y el resto de la actividad agropecuaria. Además, se requiere crear canales apropiados que permitan transferir los excedentes de ahorro generados en estos sectores hacia la inversión industrial y agrícola. Por último, estos sectores nuevos no generan impulsos de demanda, lo que exigirá mantener un ritmo adecuado de inversión pública y crecimiento de las exportaciones menores. Las finanzas públicas Los ingresos tributarios de la Nación muestran, en una perspectiva de largo plazo, oscilaciones que se asocian íntimamente con el comportamiento de las exportaciones e importaciones. El proceso de reformas tributarias, que se inició en la década de los treinta,

puede verse así como un intento por incrementar la participación del Estado en el ingreso nacional, con el fin de atender las demandas crecientes por servicios sociales de la población, y por crear una base de impuestos internos que permita estabilizar los recaudos, y en consecuencia la prestación de servicios y la inversión pública, frente a los ciclos del sector externo. En esta perspectiva, en los últimos años se fortaleció considerablemente la base fiscal del país mediante las reformas tributarias de 1974 y 19831984. La reforma de 1974 reestructuró íntegramente los impuestos nacionales. En el impuesto a la renta eliminó un gran número de exenciones y deducciones especiales que favorecían a las rentas de capital; gravó todas las ganancias de capital y otras ganancias ocasionales; estableció un sistema universal de presunción de renta mínima para limitar la evasión, aumentó la progresividad de las tarifas nominales y efectivas para las personas naturales; unificó y simplificó el régimen para las sociedades; introdujo una corrección parcial por inflación en los costos de activos y las tablas de tarifas; etc. En el impuesto a las ventas perfeccionó la técnica del valor agregado y estableció el sistema de devoluciones, introdujo mayores controles a la evasión, elevó la tarifa media y su dispersión para contrarrestar los efectos regresivos del tributo e incorporó varios servicios a la base del impuesto. Además, simplificó y redujo el impuesto de timbre y a las sucesiones, haciendo este último más progresivo. El impacto fiscal y redistributivo de la reforma en su primer año de operación fue sustancial. No obstante, posteriormente estos efectos se erosionaron, en particular con respecto al impuesto a la renta. Ello se debió a una serie de factores: el impacto de la aceleración del proceso inflacionario desde 1976, en especial sobre la efectividad de los nuevos mecanismos de presunción; un relajamiento del control administrativo y el aumento de índices de evasión; y, lo más importante, el efecto de mo-

Capítulo 8

207

El economista Lauchlin Currie es condecorado con la Cruz de Boyacá por el presidente Belisario Betancur.

dificaciones legales de «alivio» en 1977 y 1979, que redujeron la efectividad de los gravámenes a las ganancias ocasionales y los sistemas de presunción, restauraron varias exenciones y completaron la corrección inflacionaria en las tablas de tarifas. Este debilitamiento quedó encubierto por el efecto sobre los recaudos totales del auge del sector externo en esos años y el uso de recursos de emisión disfrazados a través de la denominada Cuenta Especial de Cambios. No obstante, se hizo patente cuando a partir de 1980 se deterioraron las cuentas externas, lo que condujo a la adopción de las reformas de 1983 y 1984. Estas reformas reforzaron los instrumentos creados en 1974 en el impuesto a la renta; en particular, ampliaron considerablemente los mecanismos de presunción y limitaron varias exenciones. Además, generalizaron los sistemas de retención y anticipos. De otra parte, extendieron el impuesto a las ventas hasta el comercio al detal, eliminaron buena parte de sus exenciones y elevaron la tarifa preferencial aplicable a productos de pri-

mera necesidad. El impacto sobre los recaudos de la nación ha sido considerable, si bien su incidencia neta posiblemente ha sido regresiva. Pero las reformas de 1983 y 1984 se orientaron también a fortalecer los impuestos departamentales y municipales, que venían de un largo proceso de deterioro, aplicando las recomendaciones principales al respecto de la Misión de Finanzas Intergubernamentales que rindió informe en 1981. El efecto de estas modificaciones, que cubrieron casi la totalidad de los impuestos de estos entes territoriales, ha sido sustancial para los departamentos y municipios más ricos, pero ha mejorado muy poco la de los más pobres que siguen dependiendo esencialmente de las transferencias de la nación. Por último, en 1985, siguiendo también una recomendación de la misión, se inició un proceso gradual y parcial de desmonte de muchas rentas de destinación específica que limitaban la posibilidad de distribuir los ingresos fiscales entre distintas entidades y actividades públicas según sus necesidades y las prioridades del gobierno.

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El plan colombiano de las cuatro estrategias. 1971-1974

E

n forma general puede decirse que en Colombia ha habido tres períodos de intensa actividad en planificación macroeconómica y asesoría y en cada uno de ellos me correspondió representar algún papel. El primero abarcó de 1949 a 1953; el segundo de 1960 a 1961; y el tercero se inició con la década de los años setenta. Puesto que este trabajo no es en sentido alguno una historia general, me propongo comenzar con un análisis del tercer período, durante el cual se adoptó el Plan de las Cuatro Estrategias. Este período ilustra, quizás mejor que otros, el posible papel que una oficina de planificación puede tener en el campo de la macroeconomía. Quiero, a manera de introducción a la discusión sobre la adopción del plan, relatar una historia que complementa el tratamiento teórico. Lo cual equivale a suministrar un necesario antídoto contra la impresión de inevitabilidad que queda después de analizar los sucesos del pasado, e ilustra el papel jugado por el azar y por las personalidades [...] El Presidente Carlos Lleras, cuyo periodo había expirado en 1970, había tomado medidas tendientes a un crecimiento continuado. Había fortalecido la Oficina Nacional de Planificación y le había dado facultades independientes; en 1969 designó como su director a Jorge Ruiz Lara, un economista con título de doctor, y participó en la elaboración de un plan conocido como el Plan 1969-1972 (posteriormente denominado Plan 1970-1973); había invitado a Richard Musgrave, de Harvard, para que hiciera sus recomendaciones sobre una reforma tributaria; invitó también a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para que enviara una misión que estudiara el problema del empleo y había negociado créditos externos y preparado el presupuesto nacional para 1970-1971. Casi que durante la primera sesión del Consejo Nacional de Política Económica y Social, en agosto de 1970, el director de la Oficina de Planificación (Departamento Nacional de Planeación, DNP) presentó al presidente entrante, Misael Pastrana, el Plan para el período 1970-1973. El Plan enfatizó la inversión pública (principalmente los programas de varios ministerios y agencias descentralizadas) y fue aceptado por el presidente luego de un muy breve análisis. El presidente no contaba con mayoría en el Congreso (que anteriormente había rechazado las recomendaciones sobre impuestos de Musgrave) y sentía cierta obligación para con el ex-presidente, ya que éste lo había apoyado. Todo hacía suponer, por lo tanto, que con la excepción de cambios de menor importancia, el período 1970-1974 sería testigo de una continuación de las políticas de la anterior administración. Fue en este momento cuando el azar y las interrelaciones personales jugaron su papel (como frecuentemente sucede) y surgió un cambio inesperado en el curso de los eventos. Algunas fricciones que se habían presentado entre el presidente y el director de la Oficina de Planificación salieron a la luz pública en diciembre de 1970; el director y la mayor parte de los jefes de las principales divisiones de Planeación renunciaron. El presidente aceptó las renuncias y nombró como nuevo director a Roberto Arenas. Arenas, quien había quedado favorablemente impresionado con mi enseñanza y con quien yo mantenía cordiales relaciones, prontamente le sugirió al presidente que me invitara de regreso

a Colombia como asesor de la Oficina de Planeación. (Por ese entonces y desde 1967 yo había estado dedicado a la docencia en Canadá y Gran Bretaña, y había salido de Colombia porque creía que mis días de asesoría habían llegado a su fin). La solicitud inicial consistió en que diera mi asesoría con relación a las recomendaciones de la OIT, cosa que no acepté. La solicitud fue modificada entonces en el sentido de que asesorara la preparación de un nuevo plan general, algo demasiado atrayente como para rechazarlo. Llegué a Bogotá en junio de 1971. A comienzos de 1970, el país había estado expuesto a los informes de tres misiones completas, además de las sugerencias de una Misión de Harvard —residente en Colombia— y de un nuevo plan global preparado por la Oficina de Planificación. El representante residente del Banco Mundial tenía su oficina en el Departamento Nacional de Planeación. Hacia mediados de 1971, con la excepción de unos pocos miembros sobrevivientes de la Misión de Harvard, yo era el asesor macroeconómico de la Planificación y estaba en condiciones de preparar el borrador de un plan y de intentar su adopción cuando quedaban aún tres años del período presidencial. Durante junio y julio redacté los lincamientos de un nuevo plan, cuyos elementos principales habían sido aceptados por el presidente y por el director de la Oficina de Planeación y fueron incorporados en el Mensaje presidencial al Congreso, con ocasión del inicio anual de sesiones el 20 de julio de 1971. Después de muchas conferencias dentro del Departamento Nacional de Planeación y con el presidente y los ministros responsables de los asuntos económicos se escribió un borrador final bajo el título de Plan de las Cuatro Estrategias. En la primera semana de diciembre de 1971, el presidente hizo entrega del borrador a los líderes del Congreso como el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno, junto con el detalle de los programas en marcha y con los presupuestos de cada ministerio y agencia descentralizada. El director de la Oficina de Planeación actuó como líder, en su papel de conseguir aceptación para el plan; entretanto, dediqué la mayor parte de mi tiempo a suministrarle munición para esa lucha y a estudiar lo que se necesitaba para su ejecución. Mientras que el plan en sí mismo fue bastante bien recibido, la oposición a su ejecución fue intensa y vociferante tanto dentro como fuera del gobierno. Si no hubiera sido por el feliz descubrimiento de una facultad presidencial —hasta entonces no usada— en la Constitución, no se habrían podido efectuar los cambios institucionales requeridos. Luego de muchas reuniones, el presidente se decidió por las medidas sugeridas y firmó los decretos necesarios el 2 de mayo de 1972, aunque el sistema financiero que se creaba no comenzó a operar sino en septiembre de ese año. Adoptar un curso antes no ensayado y además impopular requería una alta dosis de coraje por parte suya [...] En breve, la idea consistió en identificar sectores potencialmente grandes, donde la demanda insatisfecha fuera alta y cuyos productos contaran con una alta y sostenida elasticidad ingreso de demanda, o donde un aumento en la oferta no se tradujera en forma notoria en un cambio en los precios o en la elasticidad precio de demanda. La intervención gubernamental para estimular esos sectores «líderes» podría ser entonces selectiva y estratégica. Esto, a

Capítulo 8

209

Lauchlin Currie su vez, afectaría los sectores «seguidores», que variarían de acuerdo con las distintas elasticidades ingreso de demanda de sus productos y le ayudaría al mecanismo de la movilidad. El ingreso per cápita se elevaría aún más por razón de la consiguiente urbanización, el desplazamiento hacia ingresos más altos y la tasa de natalidad en disminución. Una mirada a la composición de las cuentas nacionales puede ayudar a visualizar el proceso. Las diferentes tasas de crecimiento de los sectores reflejan tanto los obstáculos a la mayor producción cómo las distintas elasticidades ingreso de demanda. El aumento global en la demanda (producto) es un determinante principal del crecimiento de la demanda en cada sector. Pero la tasa global de crecimiento es la suma de las tasas (ponderadas) de crecimiento de los sectores individuales. La tasa global depende de las tasas sectoriales; las tasas sectoriales dependen, en buena parte, de la tasa global. El proceso tiende a ser autoperpetuante (rendimientos crecientes), pero a una tasa constante, a menos que algún impulso —exógeno al proceso continuo— intervenga. Si hay una subutilización generalizada de hombres y de máquinas, como en la Gran Depresión, un aumento keynesiano en la simple demanda monetaria puede ser suficiente. Si los factores están plena, aunque pobremente empleados, el factor exógeno posiblemente tenga que tomar la forma de un incentivo al desplazamiento de factores, de tal modo que el aumento en la demanda monetaria agregada refleje y surja de un aumento en el producto real. En Colombia, en 1971, parecía que dos sectores calificaban como sectores «líderes»: las exportaciones y la edificación; las exportaciones, porque existía una buena base en la industria y en un sector moderno dentro de la agricultura (el aumento de exportaciones no cafeteras sería significativo para Colombia, pero lo suficientemente pequeño como para no afectar los precios mundiales); y la edificación, porque había razones para creer que existía una demanda grande y latente de vivienda en las ciudades de alto crecimiento. Aunque las cifras se obtienen solamente de los permisos de construcción, parecían sugerir que la edificación urbana alcanzaba únicamente al 1.4, 1.3 y 1.2 por ciento del PIB durante 1970, 1971 y 1972, respectivamente [...] Resulta estimulante demostrar que, aun bajo condiciones legislativas no favorables, es posible con cierta suerte, con ingenio y con el apoyo del jefe del poder ejecutivo, dar un golpe. Las dificultades y los obstáculos son tan formidables que hacen parecer tales ocasiones como si fueran la excepción y no la regla. Uno de los factores que contribuyeron al éxito fue que, en su mayor parte, el campo en que yo trabajaba no usurpaba funciones a otras secciones del Departamento Nacional de Planeación, con la excepción de la política urbana donde encontré alguna oposición. Nunca atendí las reuniones semanales de los Jefes de Unidad ni del CONPES, de tal modo que las actividades regulares de la planificación no se afectaban en forma visible por mi presencia. Mi presencia poco conspicua se benefició por el hecho de que las oficinas del Departamento de Planeación estaban físicamente dispersas y de que mis reuniones con el grupo asesor se celebraban a horas distintas a las de trabajo. Dirigí un grupo voluntario de discusión sobre teoría económica, no

política, compuesto por jóvenes profesionales y les ayudé a muchos a conseguir becas en el exterior. Sin embargo, mi influencia dependía totalmente de mis relaciones con dos sucesivos jefes de la oficina de Planeación y de su relación, a la vez, con el presidente. En un país donde el gobierno cambia cada cuatro años es muy difícil garantizar la permanencia de los cambios de política. Un presidente o un ministro (o aun el jefe de la oficina de planeación) creen que no ganarán crédito alguno si continúan con la misma política y que se espera de ellos algo nuevo y diferente. El número de políticas diferentes pero efectivas no es, desafortunadamente, muy grande. El sesgo puede ser anulado o neutralizado en varias formas. Una es el uso de la semántica. La mayor parte de los elementos del Plan de las Cuatro Estrategias eran familiares, pero el título era fresco y nuevo. Otra técnica consiste en hacer que algún número de personas identifiquen sus propios intereses con la nueva política. En un año de funcionamiento del sistema de corporaciones de ahorro se habían creado mil empleos y sesenta mil depositantes y, un año más tarde, las corporaciones habían creado su propia asociación. La industria de la construcción dependía de un flujo de dinero hipotecario a través del sistema y detrás de dicha industria estaba la de materiales de construcción. La antigua institución hipotecaria, que había combatido el sistema, dependía ahora —para su futuro crecimiento— de los depósitos indizados en lugar de los anteriores que estaban exentos de impuestos y tenían un interés fijo. La oposición de los poderosos intereses financieros (bancos y compañías de seguros) se había moderado por razón de su propia participación en las acciones del nuevo sistema. Fue este complejo de intereses creados el que salvó al sistema de ser desmantelado por el nuevo gobierno. Aunque una de las razones que explica el éxito del plan fue su concentración de esfuerzos en una actividad seleccionada dentro de los otros programas competitivos del gobierno, hubo un área de serio conflicto que merecía la atención de la oficina de Planeación: la política monetaria, fiscal y cambiaría. Aunque el empleo de la indización buscaba anular los efectos nocivos de la inflación en un área sensible, fueron el crecimiento de la inflación y el aumento en la tasa de corrección monetaria los que por poco destruyen el sistema en sus etapas iniciales. La falla en garantizar una mayor estabilidad hizo que el plan fuera objeto de fuertes ataques. El episodio sugiere el posible papel de una oficina de planificación como asesora del jefe del Ejecutivo en asuntos macroeconómicos. Es poco probable que un ministro de Hacienda, con exceso de responsabilidades y con muchas funciones ejecutivas, pueda dedicarle el tiempo necesario a estudiar una iniciativa como la del plan colombiano; ni parece posible patrocinar un movimiento tan combatido por los intereses financieros. Sin embargo, el episodio en forma alguna fue atípico y a medida que el control del sistema pasó a través de sucesivos ministros de Hacienda, otras consideraciones tuvieron prelación y el potencial del sistema tan sólo se aprovechó parcialmente. CURRIE, LAUCHLIN. Evolución de la asesoría económica a los países en desarrollo. El caso colombiano. Bogotá, CEREC, 1984, pp. 73-87.

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Cuadro 4

Balanza de pagos de Colombia (1970-1984) (Millones de dólares) 1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Exportaciones (F.O.B.)

788

752

979

1262

1494

1747

2255

2727

3270

3581

4372

3458

3399

3147

3658

Importaciones (F.O.B.)

-802

-900

-849

-982

-14

-148

130

Servicios de capital (neto)

-180

-176

-196

-1510 -1425 -1665 -1979 -2564 -2996 -4300 -4763 -5175 -4464 -3980 72 -1304 -1776 -1317 -322 706 585 590 748 322 280 -16 -215 -192 -263 -313 -272 -301 -255 -211 -427 -701 -918 -1204

Otros servicios (neto)

-135

-163

-159

-156

Balance comercial

Balance de servicios)

-315

-339

-355

-67

-92

134

111 -100

-167

11

-594

-690

-755

-549

-1673 -1753

-419

-339

-393

-121

46 455 43 -6 -252

73 386 67 -32 21

101 565 104 104 209

164 242 248 205 164 137 -1657 -2218 -2826 -1870 510 405 268 52 228 402 329 73 47 57 283 237 -311 -629 75

17 7 -48

-133

220

-24

-100

55

-109

39

-215

56

417

184

913

834

272

-177

124 341 -18 30

120 340 90 -23

215 191 113 114

249 140 37 97

118 157 217 596

172 -43 225 637

25 81 131 598

465 882 113

676 860 243

971

774

853

1120

1884

1608

1127

946

-113

-193

43

-355

257.5

265.3

392.8

277 191 177 246 26 -15 147 -120 523.8 436

35

-293

-453

-190

39 63 115

40 19 161

Total

217

Capital oficial (neto)

Inversión directa Crédito largo plazo

-450

-106

51 222 14 -39 64

34

Capital privado (neto)

-390

-187

55 35 -351 -56 36 23 -9 -15 28 -108

36

Transferencias (netas) Balance en cuenta corriente

-371

-198

48 -80 32 -8

Crédito corto plazo*

Balance de capitales Errores y omisiones Variación en reservas netas Saldo reservas brutas

* Incluye operaciones de los bancos comerciales. Fuentes: Fondo Monetario Internacional. Banco de la República.

1239 114 -803 -1856 -1279 1560 552.6 1171.5 1835.6 2492.6 4112.9 5419.7 5632.9 4892.6 3175.8 1887.5

212

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 5

Balance financiero del gobierno central 1971

1972

1973

1974

1975

7.976

1977

797$

1979

1980

1981

1982

1983 1984

Ingresos corrientes

9.4

9.2

9.0

8.6

10.1

9.5

8.7

9.1

8.8

8.8

8.3

8.0

8.4

8.5

Origen doméstico

6.9

6.8

6.5

6.2

7.7

6.3

5.7

5.9

5.7

5.4

5.4

5.3

5.9

6.4

Origen sector externo

2.5

2.4

2.6

2.4

2.4

3.2

3.0

3.2

3.2

3.4

2.9

2.7

2.2

2.1

Gastos corrientes

7.0

6.7

7.4

6.6

4.8

5.8

5.9

6.7

7.4

7.5

8.4

8.7

9.4

9.6

Ahorro

2.4

2.5

1.6

2.0

5.3

3.7

2.8

2.4

1.4

1.3 (0.1)

(0.7)

(1.1)

(1.1)

Inversión

8.8

5.9

6.2

6.1

2.8

2.8

2.6

3.1

4.1

3.6

3.8

3.2

2.9

Superávit (déficit)

(6.4)

(3.4)

(4.6)

(4.1)

(0.9)

0.1

0.2 (1.7)

(2.8)

(3.7)

(4.5)

(4.3)

(4.0)

Financiación neta

6.4

3.4

4.6

4.1

0.5 (-0.1)

0.2

0.4

1.4

0.6

1.0

1.4

0.1

1.9

Crédito externo

2.2

1.9

1.7

0.5

0.6

0.1 (-0.1)

0.3

1.3

1.1

1.2

0.8 (0.2)

0.7

Crédito interno

1.4

0.4

0.5

0.3 (-0.1) (-0.2)

0.3

0.1

0.1 (-0.5) (0.2)

0.6

0.3

1.2

Monetario

0.6

0.6

0.1

0.3

0.7

0.4

0.3

0.6

1.2

2.0

2.4

3.4

3.1

2.1

Causación no financiada

1.1

0.1

1.6

0.4

1.1

-0.2

0.1 -0.3

0.3

1.3

1.3

1.1

0.4

5.8 (0.5)

Bibliografía «Economía, sistema financiero y confianza pública». Coyuntura Económica, Fedesarrollo, diciembre 1984. OLONTES, GABRIEL. «Políticas macroeconómicas y desarrollo agropecuario». Revista Nacional de Agricultura, diciembre 1968. PERRY, GUILLERMO, Y ROBERTO JUNGUITO. «Política económica y endeudamiento externo de Colombia, 1970-1980». Desarrollo y Sociedad, N.° 6, julio 1981. SARMIENTO, EDUARDO. Inflación, producción y comercio internacional. Bogotá, Procultura, 1982. Funcionamiento y control de una economía en desequilibrio. Bogotá, CEREC, 1984. WIESNER, EDUARDO. «Política monetaria y cambiaría en Colombia». Asociación Bancaria de Colombia, Bogotá, agosto 1978.

CABALLERO ARGÁEZ, CARLOS.

Capítulo 9

213

Los orígenes de la industria cafetera, 1830-1929 Café arábigo. lámina botánica francesa del siglo XIX.

José Antonio Ocampo El auge de la hacienda La expansión de la producción en el siglo XIX

L

a historia más conocida sobre los orígenes del café en América indica que los franceses trajeron las primeras semillas a sus colonias en la Guayana y las Antillas a fines del siglo XVII. A partir de ese núcleo inicial, el cultivo se esparció por el continente en la primera mitad del siglo XVIII. En nuestro territorio la diseminación corrió por cuenta de la Compañía de Jesús, que lo introdujo en las haciendas que poseía en los Llanos, el Valle del Cauca y otras regiones. No obstante, el café continuó siendo un cultivo marginal, no sólo en nuestro territorio sino en el mundo entero. En los países europeos su consumo estaba restringido a unos pocos sectores de la aristocracia, que podían sufragar los altos costos de una bebida exótica. En 1790, por ejemplo, el total del comercio mundial del grano era de 1.2 millones de sacos de 60 kg de café verde, equivalente a la producción colombiana de un solo mes en la actua-

lidad. Sin embargo, a raíz de la revolución industrial y de la lenta popularización de su consumo en Europa y los Estados Unidos a lo largo del siglo XIX, comenzó la historia real de la industria cafetera.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

214

En el caso colombiano, la primera expansión de la industria fue un subproducto del auge cafetero que experimentaron los Andes venezolanos después de la Independencia. En efecto, los primeros cultivos en escala apreciable se hicieron en la región de Cúcuta en la década de 1830. De esta región el cultivo se extendería, pri-

Cuadro 1

Producción por departamentos (1874-1932) (Miles de sacos de 60 kg de café verde) Departamentos

1874 1890 1900 1913 1932 1

90

185

a1

a1

199 1.004

3

40

230

200

406

Norte de Santander

95

120

150

200

270

Santander

10

60

120

105

150

Tolima

b2

b2

b2

60

448

20

50

354

70

204

Antioquia

a1

Caldas Cundinamarca

Valle

1

6

4

618

Otros

—

—

—

Total

110

230

610 1.069 3.454

a12. Incluido en Antioquia. b . Incluido en Cundinamarca.

Fuentes: 1874-1900: Datos aproximados, basados en José Antonio Ocampo, Colombia y la Economía Mundial, 1830-1910, Bogotá: Siglo XXI-Fedesarrollo, 1985, cap. VII. 1913: P. L.Bell, «Coffee, The Mainstay of Colombia», The Tea and Coffee Trade Journal, feb. 1922, p. 166. 1932: Censo cafetero, Revista Cafetera de Colombia, núms 34-35, enero-febrero 1932, pág. 1.546.

mero hacia Pamplona y Ocaña, también en Norte de Santander, y posteriormente hacia Santander, Cundinamarca y el Occidente colombiano. Durante los primeros años es difícil saber la magnitud real de las exportaciones colombianas, ya que en gran parte lo que se registraba como tales en la aduana de Cúcuta eran en realidad reexportaciones de café venezolano. Aunque existen estimativos más elevados, no parecería exagerado afirmar que la producción total de café de Colombia en 1860 era de unos 30.000 a 40.000 sacos. Para ese entonces las exportaciones registradas, incluyendo el café venezolano, habían llegado a 55.000 sacos. El café era todavía un artículo marginal dentro del conjunto de nuestro comercio exterior, representando tan solo un 4 % de las exportaciones. A partir de entonces, la producción del grano experimentó tres auges diferentes, que generaron un desplazamiento significativo de la frontera cafetera al interior del país. La primera de dichas expansiones tuvo lugar en la década de 1860. Durante este período las exportaciones se elevaron a unos 100.000 sacos, pero la producción seguía concentrada en Norte de Santander. Cuando en 1874 la Oficina de Estadística hizo el primer intento por estimar en forma confiable la producción cafetera del país, esta ascendía a unos 110.000 sacos, de los cuales 95.000 provenían de esa región (véase el cuadro 1). A partir de 1870, existen datos más confiables sobre el monto de las exportaciones colombianas y la evolución de los precios de nuestro café (gráficos 1 y 2), que permiten reconstruir en forma más cuidadosa los ciclos cafeteros. Como se puede apreciar, la bonanza de precios de la década de 1870 permitió incrementar las exportaciones del grano de unos 100.000 a unos 220.000 sacos. Este último volumen era considerable para la época. En efecto, durante estos años el café dejó de ser un renglón marginal dentro de nuestro comercio exterior. Ya

Capítulo 9

a fines de la década del setenta representaba más del 20 % de nuestras ventas externas y era tan importante como el oro y la quina; las exportaciones de tabaco se encontraban entonces en plena decadencia. La expansión de los años setenta representó un desplazamiento importante de la frontera de producción. Aunque Norte de Santander continuó incrementando las siembras, hasta llegar en estos anos a producir unos 120.000 sacos, la mayor parte de la nueva producción se concentró en Santander y Cundinamarca, que para mediados de la década siguiente producían 60.000 y 40.000 sacos, respectivamente. En el primer caso, el centro de la expansión cafetera fue Bucaramanga, que afian-

215

zó así su dominio económico sobre esta región del país a costa de los centros históricos al sur del actual departamento. La expansión de esta región había comenzado desde los primeros años de la década, pero se interrumpió poco después, debido a la competencia por la mano de obra que se presentó durante los años de la bonanza quinera que tuvo lugar a fines de los años setenta y comienzos de los ochenta. En Cundinamarca, la expansión de las siembras comenzó un poco más tarde, pero fue interrumpida con la caída de los precios internacionales a comienzos de la década del ochenta. Poco después de restablecido el orden político en la Regeneración, se inició la principal bonanza cafetera del

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

216

siglo pasado. La producción del país se amplió considerablemente en la década del noventa, hasta representar unos 600.000 sacos en el momento en que estalló la guerra de los Mil Días y cerca de la mitad de las exportaciones colombianas. La expansión coincidió con los mejores precios que obtuvo el grano a nivel internacional durante la segunda mitad del siglo XIX. Este hecho sólo se aprecia en parte al observar las cotizaciones nominales del grano, que llegaron a un máximo de 18.8 centavos de dólar por libra en 1893 (gráfico 2). Al respecto debe tenerse en cuenta que esta alza en las cotizaciones del café coincidió con un período de deflación mundial. En términos reales (es decir, teniendo en cuenta la

evolución de los otros precios en el mercado internacional), la bonanza fue mucho más espectacular. Los precios reales del café eran a comienzos de los años noventa un 40 % más altos que en la década de 1870, unas tres veces los de mediados del siglo XIX y mejores que los de las bonanzas que experimentaría la economía cafetera mundial en el siglo XX. Otros factores incidieron, sin duda, en el auge cafetero. Con la crisis general que experimentó el comercio exterior de Colombia a comienzos de los años ochenta y la depreciación de la plata (la base real de la circulación interna en la época), los costos de producción del café tendieron a reducirse en términos de oro (la unidad mone-

Capítulo 9

taria internacional). Durante los años de inflación que acompañaron las emisiones masivas a comienzos de la Regeneración, los jornales se rezagaron inicialmente, abaratando adicionalmente los costos. No menos importante fue el acceso de los hacendados al crédito que les concedieron las casas comerciales del exterior, en condiciones que eran atractivas para la época: 6 % de interés anual (con 1.5 o 2 % de comisión adicional), dos años de plazo y pago en café. En términos regionales, la expansión de la década del noventa fue la más diversificada del siglo XIX. El eje de la expansión fue el occidente de Cundinamarca (y las zonas aledañas del Tolima), que aumentó su producción de 40.000 a 230.000 sacos durante estos años. Fuera de ello, la producción comenzó a expandirse en escala apreciable en Antioquia, que ya a fines del siglo producía unos 90.000 sacos. Santander duplicó su cosecha, hasta llegar a unos 120.000 sacos. Norte de Santander y el Valle del Cauca participaron también, aunque en escala más modesta, en el auge. En el occidente de Cundinamarca, la expansión siguió tres líneas diferentes. La primera de ellas seguía la ruta de Bogotá a Honda; esta región incluía, entre otros, los distritos de Sasaima y Guaduas. La segunda acompañaba al río Bogotá en su descenso al Magdalena. En esta región, conocida como la provincia del Tequendama, se desarrollaron distritos cafeteros importantes en La Mesa y Viotá, entre otros. La tercera, la región del Sumapaz, seguía la ruta de descenso de la Sabana de Bogotá hacia Girardot. Desafortunadamente, no existen datos que permitan apreciar separadamente la producción de estas zonas afines del siglo. Parece claro, sin embargo, que el desarrollo cafetero comenzó en la primera región en la década del setenta, y se desplazó hacia el Tequendama y, en menor medida, hacía el Sumapaz a fines del siglo. En el caso de Antioquia, el café había comenzado a desarrollarse en los

217

años setenta en las cercanías de Medellín. La expansión de fines del siglo se concentró, sin embargo, en el sudeste antioqueño, especialmente en el distrito de Fredonia. En el Valle, por otra parte, la mayor parte de la expansión tuvo como epicentro el valle geográfico, en las cercanías de Cali y Palmira. La organización de la producción Las formas de organización de la producción cafetera en los Santanderes fueron diversas y carecieron en general de los elementos «semi-serviles» que caracterizaron a las haciendas cafeteras de Cundinamarca. Este desarrollo divergente reflejaba el pasado de cada una de estas regiones. En Cundinamarca, la evolución de las relaciones sociales estuvo marcada por tres siglos de dominación de la población indígena. En los Santanderes, por el contrario, se había desarrollado desde la Colonia una economía donde los pequeños propietarios rurales y los artesanos, descendientes de inmigrantes blancos pobres, tenían una gran importancia. Según la descripción de Manuel Ancízar en su Peregrinación de Alpha, a mediados del siglo pasado, los Santanderes estaban «habitados casi en total por la raza blanca, inteligente y trabajadora, propietaria del suelo felizmente dividido en pequeños predios que afianzan la independencia de los moradores». Aunque indudablemente la concentración de la propiedad territorial avanzó allí en la segunda mitad del siglo pasado, en parte apoyada por el poder político local, no se desarrolló la fuerte desigualdad de fortunas característica de otras regiones del país. Es muy probable que en una región como la de Santander, donde la propiedad de la tierra estaba relativamente extendida, la producción campesina de café haya sido importante. En el distrito de Salazar, uno de los más importantes de Norte de Santander, la producción parcelaria era en efecto la más importante desde los años treinta.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

218

Lo mismo debió ser cierto en otros municipios de la región. Según veremos más adelante, en 1923, con una producción que era apenas ligeramente superior a la de fines del siglo XIX, la proveniente de fincas de menos de 12 hectáreas representaba el 56 % de la cosecha de Norte de Santander y un 36 % de la producción de Santander. La hacienda también tuvo en esta región una expansión importante. Ya a mediados del siglo XIX, los capitalistas de Cúcuta y Pamplona habían comenzado a fundar haciendas cafeteras en Norte de Santander, mientras los inmigrantes alemanes y los capitalistas locales fundaban haciendas en Santander del Sur. La importancia relativa de estas unidades de producción y su forma específica de organización no son enteramente claras. Lo más probable es que la aparcería haya hecho una aparición temprana en la región, tanto en las haciendas propiamente dichas como en la explotación de propiedades medianas. En esta forma de organización de la producción, el aparcero se encargaba por sus propios medios (o con ayuda de unos pocos trabajadores) de explotar un terreno especial (una parte de una hacienda), guardando una parte de la cosecha, generalmente el 50 %, y entregando el resto al dueño de la tierra. Este último podía hacer algunos avances en dinero, que se cancelaban posteriormente con café. Existe evidencia, sin embargo, de que algunas haciendas de la región se desarrollaron sobre la base de un sistema de arrendamiento similar al de Cundinamarca e incluso con base en jornaleros permanentes. Este último tipo de organización debió ser, sin embargo, escasa, ya que elevaba considerablemente los costos monetarios con relación a formas alternativas de producción. En Cundinamarca, aunque no estuvo ausente la pequeña producción, la forma dominante fue la hacienda explotada por arrendatarios. En este tipo de haciendas, el propietario ausentista era generalmente un comerciante urbano con una gran diversidad

de negocios e importantes contactos políticos. Muchos de aquellos que participaron en la expansión cafetera de fines del siglo habían estado involucrados anteriormente en los ensayos de exportación de tabaco y añil en el valle del Magdalena y de quinas en Sumapaz, o se habían establecido en la región para instalar trapiches o haciendas ganaderas, cuyos productos estaban destinados al creciente mercado bogotano. Estas actividades complementarias subsistieron durante los años de bonanza; las propias haciendas cafeteras combinaban los cultivos del grano con trapiches, la producción de algunos alimentos, pastos y bosques. Aunque el propietario adoptaba todas las decisiones fundamentales de la hacienda y cumplía con otras funciones económicas básicas (información y contactos comerciales y crediticios), el manejo diario de la hacienda estaba a cargo de un administrador o mayordomo. Las funciones de éstos (que a veces recaían sobre una misma persona) incluían la inspección general, la contabilidad, la resolución de conflictos y la determinación de salarios en épocas de cosecha, en el primer caso; y la organización concreta del trabajo, en el segundo. En esta última labor colaboraban algunos capataces en las haciendas más grandes. Los arrendatarios constituían el núcleo fundamental de la hacienda. A cambio de habitación y un lote para cultivar sus alimentos, tenían la obligación de trabajar un cierto tiempo (generalmente dos semanas al mes) en las labores de la hacienda, o de conseguir alguien que lo hiciera. Este trabajo era generalmente remunerado a la mitad del jornal ordinario. Aunque en las parcelas se les prohibía sembrar café y otros cultivos permanentes, los productos de pan coger podían ser vendidos en los pueblos vecinos y en ocasiones eran adquiridos por la propia hacienda. La movilidad de estos productos al interior de la hacienda estaba, sin embargo, restringida y se exigía el pago de peajes o derechos si-

Capítulo 9

milares. Para las labores estacionales de la cosecha, la hacienda dependía de jornaleros temporales que, al igual que los arrendatarios, provenían fundamentalmente del altiplano. Ambos tipos de trabajadores migraban a veces por sus propios medios, pero en otros casos eran contratados por agentes de las haciendas en su lugar de residencia. En 1906 se calculaba que se necesitaban unos 12.000 trabajadores residentes en las haciendas de Cundinamarca y unos 100.000 trabajadores estacionales. Ambas cifras, en particular la segunda, pueden estar exageradas. En cualquier caso, el esfuerzo de movilización temporal de la fuerza de trabajo debió ser sustancial en una época en que la población conjunta de Cundinamarca y Boyacá era de algo más de un millón de habitantes y los medios de transporte moderno no habían alcanzado pleno desarrollo'. Aunque este tipo de organización social tuvo elementos «semiserviles» y se apoyó en mecanismos de coerción de la fuerza de trabajo, utilizando los poderes políticos locales, no puede caracterizarse simple y llanamente como un sistema «feudal» e incluso como un retroceso con respecto a las formas de trabajo de las haciendas del altiplano, como lo han sugerido algunos autores. Las condiciones en medio de las cuales se desarrollaron las haciendas cafeteras no fueron particularmente propicias para ello. Durante el acelerado desarrollo del occidente de Cundinamarca a fines del siglo XIX, las haciendas se caracterizaron por una penuria de mano de obra. Esto generó un ambiente de indisciplina casi permanente de los arrendatarios y una gran dificultad para hacerles cumplir sus obligaciones. Esto era especialmente cierto durante la época de cosecha, cuando la escasez de mano de obra se agudizaba. Además, con el aumento en la población de la región, la venta de los productos de las parcelas parece haber sido una actividad muy remunerativa, a la cual el arrendatario trataba de dedicar el mayor tiempo posible. A ello se agregó el cultivo del café, que se fue

219

generalizando lentamente en las parcelas a pesar de las prohibiciones. Así las condiciones no eran particularmente favorables para el recrudecimiento del feudalismo, sino más bien para el surgimiento de un espíritu de independencia en los arrendatarios. Esto es precisamente lo que parece haber ocurrido. Marco Palacios ha mostrado que la tendencia fundamental en el occidente de Cundinamarca fue hacia el fortalecimiento de una economía campesina al interior de las haciendas. El desarrollo de los movimientos guerrilleros en las zonas cafeteras durante la guerra de los Mil Días y la receptividad a las ideas liberales y socialistas en los años veinte parecen ser indicios del grado de independencia alcanzado por los trabajadores de las haciendas, que les permitía visualizar nuevas formas de lucha política. Para reducir el período que transcurría entre la inversión en la siembra de café y los primeros ingresos monetarios asociados a dicha inversión, en algunas zonas de Cundinamarca se desarrolló una forma de contrato de siembra. En este caso, el trabajador vendía los árboles de café en edad de producir al hacendado y tenía el derecho a usufructuar la tierra para producir artículos de pan coger durante el período del contrato. Este tipo de relaciones se desarrolló especialmente en el Sumapaz, pero no hay evidencia de que hayan existido en el Tequendama o en Antioquia. Las haciendas antioqueñas desarrollaron una modalidad intermedia entre la hacienda cundinamarquesa y santandereana. En este caso, la relación entre el trabajador permanente (agregado) y la hacienda, aunque no tan teñida de elementos semi-serviles, tenía características muy similares a las del arrendatario cundinamarqués. La diferencia más importante fue la concentración del sitio de residencia de los agregados y, como consecuencia de esto, la separación entre la habitación y la parcela. Esta separación parece haber sido decisiva para evitar que se dieran los procesos de fortale-

Detalles de un grabado publicitario sobre el café, publicado por la "Revista Cafetera" en 1929.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

220

Proceso de lavado del café, según foto del Álbum de Medellin publicado por la Sociedad de Mejoras Públicas, 1922.

Sacos de café para la exportación, Hacienda Berlín, Santander, 1922.

cimiento de la economía campesina típicos de Cundinamarca. Los problemas asociados a la consecución de la mano de obra estacional parecen haber sido similares. Las labores de procesamiento (despulpado, lavado, secado y trilla) permanecieron en general atrasadas, aunque en las últimas dos décadas del siglo XIX se adoptaron algunas mejoras en las haciendas más grandes. Este proceso avanzó en mayor medida en Cundinamarca, donde se llegó a adoptar el secado artificial de café, pero hay también evidencia de innovaciones en las haciendas de Antioquia y Santander. Cundinamarca siguió siendo el líder en técnicas de procesamiento, al menos hasta 1920. Los Santanderes, por el contrario, tendieron a quedarse relativamente rezagados. La trilla fue la actividad de menor avance en el país y donde subsistieron en mayor escala las técnicas primitivas. A fines del siglo, Camacho Roldán estimaba que todavía un 90 % del café del país se exportaba sin trillar. El valor de las haciendas cafeteras a fines del siglo era de unos 15 millones de pesos oro. No obstante, este valor incluía las revalorizaciones de la tierra y de los cafetales en una época de bonanza. Las inversiones que se hicieron en ellas fueron menores, quizás de unos 10 millones de pesos. Era una suma elevada para la época. Los ingresos anuales del gobierno nacional en la década del noventa eran de unos 7 millones y el valor de las exportaciones totales unos 16 millones. Del valor total de las inversiones, sin embargo, sólo una parte era atribuible a la producción del café. El solo costo de la tierra constituía un 37 % del valor de una hacienda. Fuera de ello, ésta tenía inversiones en caña, ganado, pastos, algunos productos de pan coger, habitaciones y trapiches. Los costos de siembra eran aproximadamente de 5 a 6 centavos-oro por árbol, lo que equivalía a unos 4 millones para un total de 72 millones de árboles a nivel nacional. El valor de todas las construcciones, maquinaria y herramientas

para el procesamiento del grano apenas constituía un 10 % de su valor. De esta manera, las inversiones propiamente cafeteras eran apenas un tercio del valor total de las haciendas. La rentabilidad de estas inversiones durante los años de la bonanza fue relativamente buena. Con los precios de la época, el café se vendía en el exterior por unos 22-24 pesos oro por saco de 60 kg, que le dejaban al propietario entre 12 y 15 pesos. Incluso si se supone que el capital circulante necesario era igual al costo de producir y transportar todo el café del país en un año (unos 10 millones de pesos) y se toma como base el valor total de las haciendas a fines del siglo (15 millones), la rentabilidad que se obtiene es relativamente alta: de un 30 % a un 40 %. Cálculos basados en datos de haciendas dan estimativos muy similares. Marco Palacios considera, sin embargo, que la rentabilidad fue mucho más baja y no superó en el período 1880-1900 como un todo un 16 % anual, que era, en cualquier caso, superior a la que se obtenía en inversiones alternativas. Cuando los precios bajaron a fines del siglo, esta rentabilidad se esfumó rápidamente. A comienzos del siglo XX, se estimaba que el costo de producir y transportar un saco de café a Nueva York era de 11 pesos por saco. Los costos eran similares a los de fines del siglo XIX, pero los precios medios de exportación de la época no dejaban ya ganancias significativas. En el caso de los Santanderes, el problema era aún peor, ya que debido al mal procesamiento del grano y a la inferioridad de las tierras, los precios a los cuales se vendían sus cafés en el exterior eran entre un 20 % y un 30 % más bajos que los del resto del país. Fuera de lo anterior, la imposibilidad de cosechar todo el café y de mantener las plantaciones en buenas condiciones durante la guerra de los Mil Días había generado en muchos casos daños irreparables. Todas las haciendas del país sufrieron además por las dificultades para exportar café durante los

Capítulo 9

221

Maquinaria para beneficio del café importada de Alemania. Aviso de "Revista Cafetera", 1930.

años de la guerra, mientras el grano se almacenaba en condiciones subóptimas. Finalmente, los hacendados que se habían endeudado en el exterior para desarrollar sus plantaciones se vieron enfrentados durante estos años al peso creciente de las deudas adquiridas: a medida que los precios del café bajaban, el tipo de cambio subía y era imposible exportar el grano. Muchos de ellos perdieron sus plantaciones durante la guerra. A comienzos del siglo era evidente que, incluso si la hacienda cafetera no recibía un entierro similar al de otras experiencias exportadoras del siglo pasado, estaba condenada a una vejez prolongada. El futuro cafetero exigía nuevas formas de producción, que habrían de encontrar terreno propicio en las zonas de colonización antioqueña. Transporte y comercialización El transporte constituyó un gran obstáculo al desarrollo cafetero en el siglo XIX. La expansión cafetera heredó de

la bonanza tabacalera algunos desarrollos importantes del sistema de transportes internos, en especial la navegación a vapor por el río Magdalena. A fines del siglo se hicieron algunos avances importantes en materia ferroviaria. En particular, se inauguraron el ferrocarril entre Cúcuta y el río Zulia, gran parte del de Antioquia (Medellín a Puerto Berrío) y el de Honda a La Dorada. Las comunicaciones entre el río Magdalena y los puertos también mejoraron. Ya desde 1871 estaba en servicio la vía Barranquilla-Sabanilla (Puerto Colombia) y en la década del noventa se inauguró el ferrocarril entre Calamar y Cartagena. Además, la infraestructura portuaria, particularmente de Barranqui11a (Sabanilla), mejoró sustancialmente a fines del siglo y el transporte marítimo se modernizó, con el consecuente impacto sobre los fletes. La modernización del sistema de transportes sólo abarcaba, sin embargo, una parte del trayecto que debía recorrer el grano: el que comprendía

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

222

Avisó con los agentes de la firma Londoño Hermanos de Medellín, comerciantes y exportadores de café, "Directorio Comercial de Medellín", 1906.

desde algún punto en el interior del país hasta los mercados de destino. El transporte de la hacienda o la finca hasta el primer punto se siguió haciendo hasta bien entrado el siglo XX a lomos de mulas. Las recuas de estos animales eran así un elemento esencial del sistema de transportes. De hecho, hacían parte significativa de las inversiones en las haciendas cafeteras, que debían destinar pastos abundantes a su mantenimiento. La incidencia de un sistema de transportes deficiente era mucho más importante en el caso del café que en otros productos de exportación del siglo pasado. La razón era muy simple: una tonelada de café valía en puertos colombianos (o en los mercados de destino) mucho menos que una cantidad equivalente de tabaco, quina y, obviamente, de metales preciosos, los principales productos alternativos de exportación. Un mismo flete incidía así mucho más en los costos finales del café. En el momento de auge en las décadas de 1850 y 1860, por ejemplo, una tonelada de tabaco valía entre tres y cuatro veces lo que costaba una cantidad equivalente de café en puertos colombianos; en el caso de la quina, la diferencia era de un 150 % a un 200 %. En la época de decadencia del tabaco en los años setenta, la diferencia de precios se redujo a 3Q-40 %, pero la mayoría de las hojas exportadas provenían entonces de la Costa atlántica (Carmen de Bolívar), mientras el café debía ser transportado desde el interior del país. En aquella época, la tonelada de quina seguía valiendo entre dos y tres veces lo que costaba la misma cantidad de café. Los costos de transportar y comercializar el café representaron así proporciones importantes del precio del grano, especialmente en los primeros años. Para 1867, por ejemplo, el flete de Cúcuta a Maracaibo representaba el 15 % del precio del café en Nueva York. Para 1878, la proporción que absorbía el costo de transportar el grano de Bucaramanga a Barranquilla era mucho mayor: 24 %. El acarreo desde

el suroeste antioqueño hasta Sabanilla representaba en 1896 el 13 % del precio del grano. Se trataba, sin embargo, de un año en el cual las cotizaciones del café eran elevadas; con la reducción de los precios internacionales, esta proporción se elevó al 32 % en 1904 y al 25 % en 1908. Desde Sasaima hasta Sabanilla, la proporción equivalente era de 9-11 % en 18901895, pero con la baja en los precios se incrementó a un 14 % en 1899 y 22 % en 1905. En la hacienda Santa Bárbara, localizada en este distrito de Cundinamarca, las erogaciones causadas por transportes, seguros y comisiones representaban un poco más del 17 % de los costos monetarios totales entre 1886 y 1894. Con el alza en los fletes y las grandes cantidades exportadas durante los años de bonanza, estos costos se elevaron entre 1895 y 1898 a un 34 % del total. En el siglo pasado, la comercialización de café no era una actividad especializada. Los casos comerciales operaban con un conjunto diverso de negocios exportación-importación, utilizando para ello comisionistas en los puertos extranjeros. Los comerciantes colombianos (o extranjeros residentes en el país) enviaban a estos últimos las mercancías para que se vendieran en los sitios de destino. Después de remitidas, podían girar letras de cambio sobre sus comisionistas por parte del valor de las exportaciones o por el monto del crédito previamente acordado. Las cuentas se saldaban en el momento de venta del café en el exterior, después de deducir una comisión del 2 % al 3 %. Cuando el comerciante también estaba involucrado en negocios de importación, era común que solicitara al comisionista la remisión de algunos artículos para vender en el país. Los hacendados más grandes actuaban al mismo tiempo como exportadores. Los cafés se conocían en estos casos con el nombre de la hacienda respectiva. Este hecho respondía a la diversificación de las actividades de los empresarios de la época que in-

Capítulo 9

cluía, según hemos visto, actividades comerciales, la producción de café y otros negocios en el país. Los productores más pequeños y los campesinos dependían obviamente de otros para la comercialización de sus productos. En el caso de estos últimos, era común que se vendiera el café en cereza para su total procesamiento en las haciendas vecinas. Sólo con la generalización de la despulpadora manual en el siglo xx comenzó a revertirse esta práctica, que reducía obviamente los ingresos de los pequeños productores. La mayor parte del café que exportaba Colombia en el siglo pasado se destinó a los mercados europeos. Aunque el mercado norteamericano fue uno de los primeros en desarrollarse, la proporción de las exportaciones del grano destinadas a los Estados Unidos tendió a estabilizarse en las tres últimas décadas del siglo en torno a un 30 % (véase el gráfico 3). En el caso de Europa, se siguió un patrón

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común a muchos productos. Las primeras exportaciones se destinaron a Gran Bretaña, pero posteriormente fueron adquiriendo una importancia creciente las ventas a Alemania y Francia. Tanto Gran Bretaña como Francia destinaban una parte importante de sus compras para reexportar a otros países europeos. La importancia de Norte de Santander en la producción de café se reflejó en el peso de Cúcuta como puerto cafetero de Colombia. Las exportaciones por la frontera venezolana incluían café santandereano y alguna reexportación de café venezolano, pero excluían el grano producido en la región de Ocaña. Todavía a fines del siglo un 30 % del café colombiano seguía siendo exportado por la ruta Cúcuta-Maracaibo. Con la expansión santandereana y, especialmente, con la diseminación del cultivo en Cundinamarca y Antioquia, Barranquilla pasó a ser el principal puerto cafetero

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224

de Colombia en las dos últimas décadas del siglo. Cartagena también participó en el auge de fines del siglo, gracias a las mejores conexiones con el río Magdalena. La expansión campesina La gran bonanza La primera década del siglo XX no parecía particularmente propicia para iniciar una gran expansión cafetera. A pesar de los enormes esfuerzos que hacía el gobierno de Sao Paulo en Brasil por restringir las siembras y defender los precios del grano, éstos se mantenían en niveles sumamente deprimidos desde 1899. La hacienda cafetera, improductiva y afectada por el mayor conflicto civil de la historia colombiana, la guerra de los Mil Días, era incapaz de liderar una nueva expansión. Solo la férrea disciplina impuesta por el general Rafael Reyes y sus intentos por promover nuevas empresas económicas constituían elementos favorables para un nuevo auge exportador. A pesar de los elementos desfavorables, la economía cafetera tomó una fuerza inusitada en Colombia desde la primera década del siglo XX. Las siembras que se comenzaron a realizar entonces repercutieron sobre las exportaciones del grano a partir de 1910. Dos décadas más tarde, la producción cafetera se había quintuplicado, superando los tres millones de sacos. El café no sólo se consolidó como el principal producto de exportación de Colombia, sino que nuestro país se convirtió en el segundo productor mundial de grano y el primero de cafés suaves. A comienzos del siglo, Colombia producía un 3.5 % del café del mundo. Para fines de la década del veinte esta participación había llegado a un 10 % y continuaría al alza, según veremos más adelante. Esta expansión significó un cambio radical en la frontera y en las formas de explotación. El crecimiento de la producción se concentró en las áreas de colonización antioqueña en el viejo

Caldas, el sur del departamento de Antioquia y el norte del Tolima y el Valle del Cauca. Esta región había sido poblada desde fines de la Colonia y ya para comienzos del siglo XX había adquirido una masa de población importante. En efecto, de acuerdo con los censos, la población del viejo Caldas había aumentado de 12.667 habitantes en 1835 a 34.240 en 1851 71.749 en 1870 y 341.198 en 1912. Los colonizadores desarrollaron inicialmente una agricultura de roza y quema, similar a la que se practicaba en otras regiones del país, y algunas actividades comerciales suplementarias (engorde de cerdos, guaquería, etc.). El café no hizo parte importante de este proceso, incluso en las regiones de poblamiento tardío (el Quindío), ya que su largo período de gestación no se adaptaba a los requerimientos del proceso de colonización. No obstante, a comienzos del siglo XX el cultivo del grano se expandió rápidamente en las pequeñas y medianas propiedades que se habían desarrollado en la región, gracias a un largo proceso de lucha por la tierra de los colonizadores contra los adjudicatarios de baldíos, que contó con el apoyo de las élites comerciales de Medellín y, posteriormente, de Manizales. Este proceso de difusión de las unidades campesinas no fue, sin embargo, independiente de una apreciable concentración de la propiedad en las zonas de colonización. De acuerdo con las estimaciones de Marco Palacios, solamente un 20 % de las adjudicaciones de tierras en Antioquia y Caldas entre los años 1823 y 1931 (unas 250.000 hectáreas) favorecieron a colonizadores o a propietarios pequeños y medianos (menos de 50 hectáreas). El avance del café en esta región en las tres primeras décadas del siglo XX fue espectacular. Antioquia y Caldas pasaron de producir 90.000 sacos en 1900 (un 15 % de la producción nacional) a 384.000 en 1913 (36 %) y 1.622.000 en 1932 (47 %). La producción de Tolima y Valle era de unos 110.000 sacos en 1913 (10 % del total

Capítulo 9

nacional), pero estaba representada en gran medida por la cosecha de las haciendas del oriente del Tolima y el sur del Valle. Para 1932, la producción de estos dos departamentos era de 802.000 sacos (un 23 % de la producción nacional) y estaba concentrada ya en la cordillera central. Además, la producción cafetera comenzó a diseminarse en nuevas regiones del país, especialmente en Cauca, Nariño, Huila, Boyacá y Magdalena. Las viejas zonas de producción en Norte de Santander, Santander y Cundinamarca controlaban el 82 % de la producción nacional a la vuelta del siglo (500.000 sacos), pero ya en 1932 esta proporción se había reducido a sólo un 24 % (820.000 sacos). Si la hacienda cafetera fue el eje de la expansión en el siglo XIX, la nueva producción provino fundamentalmente de pequeñas y medianas unidades. Estas fincas eran ya dominantes en 1923, cuando aquellas con cafetales adultos de menos de 12 hectáreas (unos 20.000 cafetos con la densidades promedio típicas de la época) controlaban el 56.4 % de la producción nacional (cuadro 2). Este tipo de fincas era administrado fundamentalmente por sus propietarios, señalando así su carácter de unidades campesinas pequeñas y medianas. La producción en

225

Cuadro 2 Concentración de la producción de café, 1923 y 1932 (Clasificación según tamaño de los cafetales adultos) Número de fincas

Hasta 3 ha. 3.1 - 12 ha. 12.1 - 35 ha. Más de 35 ha. Total

% Producción

1923

1932

1923

1932

34.841 8.544 1.544 560 45.489

113.950 31.178 3.255 823

24.4% 32.0 % 20.1 % 23.5 %

26.1 % 33.4 % 22.3 % 18.2%

149.206

100.0

100.0

Fuente: Machado, Absalón. El Café: de la aparcería al capitalismo, Bogotá, Punta de Lanza, 1977. Cuadros 11 y 12, págs. 124125.

haciendas (unidades con más de 35 hectáreas de café adulto o 50.000 cafetos aproximadamente) sólo representaba entonces un 23.5 % de la producción. Para 1932 este proceso de «democratización» de la producción cafetera se había acentuado aún más. La producción en fincas con cafetales de menos de 12 hectáreas y de más de 35 se había incrementado en el primer La hacienda cafetera Berlín, en Santander, hacia 1922. Si en el pasado la expansión cafetera fue determinada por las grandes haciendas, en el XX la producción proviene de las fincas medianas y pequeñas. En 1923, estas unidades originan un 56.4% de la producción nacional.

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Cuadro 3 Concentración de la producción en los principales departamentos (1923 y 1932) (Clasificación según tamaño de los cafetales adultos) Hasta 12 ha. 12.1 a 35 ha. Más de 35 ha. Departamentos 1923

1932

1923

1932

1923

1932

Antioquia

57.4 % 56.6 % 23.0 % 26.1 % 19.6 % 17.3 %

Caldas

69.2

64.1

20.4

25.2

10.4

10.7

Cundinamarca

29.0

47.2

16.0

14.9

55.0

37.9

Norte de Santander 56.3

70.4

25.0

14.1

18.7

15.5

Santander

35.6

39.7

16.4

23.5

48.0

36.8

Tolima

41.7

46.0

19.8

26.4

38.5

27.6

Valle

80.7

72.8

12.1

22.8

7.2

4.4

Fuente: Machado, Absalón. El café: de la aparcería al capitalismo, Bogotá, Punta de Lanza, 1977. Cuadros 14 y 15, págs. 131-132.

caso al 59.5 % y se había reducido en el segundo a un 18.2 %. Entre los principales departamentos productores, la importancia de las unidades pequeñas y medianas era mayor en 1923 en el Valle y Caldas (véase el cuadro 3). Antioquia, Norte de Santander y Tolima estaban en una situación intermedia, indicando que combinaban grandes y pequeñas unidades, en proporciones diferentes dependiendo de los distintos municipios en cada uno de estos departamentos. La mayor concentración de la producción era característica de Cundinamarca y Santander. No obstante, incluso en estos departamentos una proporción importante de la cosecha provenía de fincas pequeñas y medianas. Más aún, fue precisamente en Cundinamarca donde se dio el mayor proceso de democratización de la producción en la década del veinte, al tiempo que en

Caldas y Valle se fortalecían las fincas medianas. Para 1932, las unidades productivas con cafetales de menos de 12 hectáreas representaban el 40 % más de la producción en todos los departamentos del país. Como se puede apreciar, la producción campesina de café, irradiando desde el núcleo antioqueño, se había ido apoderando gradualmente de otras regiones del país. Este proceso se acentuaría en la década del treinta. La apreciación sobre el creciente carácter «democrático» de la producción cafetera no debe ser exagerada. En primer término, el grueso de los productores (76 % en 1932) tenían cafetales de menos de 3 hectáreas, pero participaban en forma reducida en la producción (26 %, según el cuadro 2). La diferenciación social al interior de la economía campesina era un hecho tan importante como el crecimiento en el número de pequeños productores, según se refleja en la creciente importancia de las fincas medianas. Además, poco más de 4.000 fincas (un 2.7 % del total) representaban en 1932 más del 40 % de la producción nacional. Fuera de lo anterior, la concentración de las actividades comerciales e industriales asociadas al café representaba un drenaje importante en los ingresos de los pequeños productores, según veremos más adelante. La organización de la producción y la comercialización En las unidades productivas más pequeñas, la fuerza de trabajo era exclusivamente familiar. El uso de esta mano de obra no era muy intenso, excepto en épocas de cosecha. En efecto, los cuidados del cultivo se reducían a la desyerba del cafetal (generalmente dos veces al año), a la poda de los chupones o tallos superiores y al desmusgado de los árboles. La fertilización de los cafetales (incluso con desechos orgánicos), el control contra la erosión y otras prácticas agrícolas eran prácticamente desconocidos. Los replantes se hacían con arbolitos de

Capítulo 9

poco desarrollo, nacidos en las plantaciones adultas, sin utilizar germinadores o almácigos. La producción se hacía generalmente con sombrío de plátano, lo cual proporcionaba un suplemento alimenticio necesario. Era también común intercalar otros cultivos, especialmente en los cafetales más jóvenes, y se reservaba parte de la finca para cultivos de subsistencia (maíz, fríjol, etc.). La cría de cerdos y gallinas complementaba la producción de alimentos. La finca disponía además de pastos para mantener el principal medio de transporte de la época: la mula. En las fincas más grandes se utilizaba obviamente mano de obra extrafamiliar, especialmente en época de cosecha. Las formas de contratación en Caldas incluían tanto el pago a jornal como sistemas de «compañías». Estos sistemas no eran muy diferentes a las aparcerías del oriente del país. El trabajador recibía el 50 % del café cosechado con una deducción adicional si lo entregaba sin procesar al dueño de la tierra. Al igual que en el oriente del país, también existía un sistema de «compañías» para la siembra. En este caso, el trabajador hacía uso de la tierra durante los años del contrato (generalmente cuatro) y vendía al propietario los árboles en edad de producir. Una de las grandes innovaciones de la economía cafetera fue la generalización de la despulpadora manual. Estas máquinas se convirtieron en el principal producto de la Ferrería de Amagá y en un utensilio necesario en todas las fincas cafeteras. En 1915 el 70 % de las fincas antioqueñas disponían de esta máquina; para 1922 esta proporción se había elevado al 97 %. En Caldas, la proporción era de un 80 % en 1926. Para esa época, las despulpadoras se habían difundido en gran escala en Cundinamarca y Tolima, en menor medida en el Valle y muy poco en las viejas regiones cafeteras de los Santanderes. Esta innovación permitió que las principales labores de beneficio diferentes a la trilla (despulpado, lavado y secado del gra-

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no) se trasladaran de las haciendas y centros de beneficio a las fincas pequeñas, permitiendo así un contacto directo de los campesinos con los comerciantes urbanos. La relación entre el campesino y la fonda sustituyó así en las zonas de colonización antioqueña aquella entre el arrendatario y la hacienda típica del oriente del país. El fondero adelantaba al campesino el crédito necesario para sus compras a lo largo del año, recibiendo el café con un descuento significativo en la época de la cosecha. Los intereses explícitos o implícitos en estas transacciones alcanzaban tasas de usura y fueron uno de los grandes temas de debate hasta que la acción de la Caja Agraria y la Federación Nacional de Cafeteros en los años treinta comenzaron a poner coto a estas transacciones desiguales. Debido al permanente endeudamiento del campesino, éste se apresuraba a entregar el café al fondero sin el secado necesario. Este último debía así encargarse de terminar esta fase del procesamiento. Aparentemente esta labor no se cumplía a cabalidad, ya que el secado insuficiente del grano en el occidente del país y el consecuente deterioro de su calidad continuaron siendo una preocupación constante hasta los años treinta. El fondero era apenas la primera pieza en la red comercial del café. El grano pasaba a manos de los agentes de las casas exportadoras, localizadas en los pueblos más importantes, que debían remitir el grano a los centros comerciales, donde se trillaba antes de remitirlo a los mercados de destino. Las casas exportadoras a veces actuaban en forma concertada a través de sus agentes para disminuir los precios de compra, controlar los fletes de las muías y otras actividades similares. A fines de la primera década del siglo xx hubo un cuasi-monopolio de este tipo en Antioquia, llamado «Negocio de X y Y» (X por café y Y por cueros), que llegó a controlar el 65 % de las exportaciones de café de la región. En cualquier caso, los primitivos sistemas

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Interior de una trilladora de café, Medellín, 1922. Para esta época, la trilla empleaba en esa ciudad 1 823 trabajadores, un 32 % de los obreros y empleados industriales locales.

de comunicación de la época permitían disparidades importantes en los precios de adquisición del grano a nivel local y grandes márgenes comerciales. Para fines de los años veinte y comienzos del treinta, Mariano Arango ha estimado que los productores de Caldas sólo recibían un 50 % del precio de venta del café en el exterior, contra 70 % en Medellín y Girardot. Solamente las acciones de la Federación Nacional de Cafeteros en los años treinta, dirigidas a mantener un sistema de información en las localidades sobre las cotizaciones corrientes del café y a adquirir el grano en los mercados deprimidos, vinieron a romper estas imperfecciones. El transporte hasta los principales centros comerciales del país se siguió haciendo en recuas de muías hasta bien entrado el siglo XX. La cría de estos animales constituyó así la base de las «empresas de transporte» de la región. Sólo la penetración de los ferrocarriles y carreteras fue desplazando lentamente este medio rudimentario de comunicación. Otra de las grandes innovaciones del siglo XX fue la introducción en gran escala de la trilla de café. Esta actividad se convirtió en una de las principales actividades industriales en Medellín y Cali y, en menor medida, en otras ciudades del occidente del país. En Medellín en 1923 la trilla de café empleaba 1.823 trabajadores, un 32 % de los 5.702 empleados y obreros industriales de la ciudad. En Cali, en 1925, los tres principales establecimientos industriales eran trilladoras de café. Las siete trilladoras que existían entonces empleaban 615 obreros, un 41 % de los 1.504 trabajadores fabriles de la ciudad. En ambos casos, la fuerza de trabajo era fundamentalmente femenina. Aunque algunos de estos establecimientos eran propiedad de los grandes comerciantes, en otros se trataba de empresas independientes que prestaban sus servicios a los exportadores más pequeños. La pugna entre Medellín, Manizales y Cali por el control del comercio ca-

fetero dependió decisivamente de la mejora en los sistemas de transporte. Medellín tuvo la primacía hasta la segunda década del siglo, gracias al desarrollo temprano del ferrocarril de Antioquia y su prolongación hacia el sur a través del ferrocarril de Amagá. Manizales intentó competir con Medellín estableciendo un cable aéreo con Mariquita, que permitiera exportar directamente el grano. Este cable se inició en 1913 pero sólo se completó en 1921. Con la apertura del canal de Panamá en 1914 y la terminación del ferrocarril entre Buenaventura y Cali en 1915, esta última ciudad pudo entrar a competir con Medellín y Manizales en la comercialización del café del viejo Caldas, estableciendo con esta región un servicio de navegación a vapor por el río Cauca. Con la posterior extensión del ferrocarril del Pacífico hacia el norte y su conexión con el de Caldas en la década del veinte, las ventajas comerciales se inclinaron definitivamente en favor de Cali. Ya a fines de la década del veinte, Cali exportaba por la vía de Buenaventura el 30 % del café colombiano. A fines de la década siguiente, esta proporción se elevó a la mitad. Hasta la crisis cafetera de 1920-21, la comercialización externa de café se siguió haciendo por el sistema de consignación típico del siglo XIX. Los cambios operados en la comercialización externa durante las dos primeras décadas del siglo fueron de dos tipos. En primer término, las exportaciones se concentraron crecientemente en los Estados Unidos. Este hecho se hizo evidente desde los primeros años del siglo. Ya entre 1905 y 1909, la proporción de las exportaciones colombianas destinadas a dicho país se habían elevado a más del 60 % y antes de la primera guerra mundial a casi un 70 %. Con el cierre del mercado europeo durante la guerra, esta participación se elevó a más del 90 %. El desarrollo de este importante intercambio tuvo como origen el interés de los comerciantes del grano en los Estados Unidos en promover fuentes de pro-

Capítulo 9

ducción diferentes a Brasil, que a comienzos del siglo controlaba tres cuartas partes de la producción mundial y había comenzado a regular el mercado a través de programas de «valorización» que rompían las reglas de juego que habían imperado hasta entonces. Esta concentración de las exportaciones fue a la postre ventajosa para Colombia, porque suavizó los impactos de las guerras mundiales sobre las exportaciones del país y concentró además las ventas en el mercado más dinámico a nivel mundial. Solamente en las décadas del cincuenta y el sesenta habría de desarrollarse un proceso estable de desconcentración de las ventas, dirigido por la Federación Nacional de Cafeteros, que respondía a un cambio radical en la dinámica de consumo norteamericano. El segundo cambio que se operó en las primeras décadas del siglo fue el incremento apreciable en la escala de las operaciones comerciales. Esto permitió que las casas comerciales más grandes del país se establecieran en Nueva York, el principal centro de comercialización del café colombiano. Una de las primeras en localizarse en dicha ciudad fue la casa Sáenz Hermanos, en 1902. Entre 1912 y 1914 se establecieron además Vásquez y Correa, Londoño Hermanos, Alejandro Ángel y Compañía y Pedro A. López y Compañía, entre otros. El proceso se aceleró durante la primera guerra mundial, gracias a las restricciones que impuso el gobierno norteamericano a algunos grandes comisionistas establecidos en Nueva York, alemanes en su mayoría. La escala creciente de las operaciones y el consecuente acceso a créditos comerciales en Estados Unidos permitió que algunas casas comerciales iniciaran además operaciones bancarias. El caso más importante fue el Banco López, que llegó a ser la principal entidad financiera del país, canalizando líneas de crédito concedidas por bancos norteamericanos y europeos. La mayoría de las principales casas comisionistas del país quebraron du-

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rante la crisis de 1920. El fin de la primera guerra mundial había generado una ola de especulación sin precedentes en los mercados de materias primas. En el caso del café, la oleada se agravó a raíz de la helada brasileña de 1918. Las cotizaciones del café colombiano se elevaron de 14 centavos de dólar por libra a mediados de 1918 a más de 30 centavos un año más tarde. Los altos precios se mantuvieron hasta mediados de 1920, pero la crisis mundial que se inició entonces arrastró las cotizaciones del grano, que ya para fines de dicho año habían retornado a los niveles anteriores a la helada. Esta crisis generó pérdidas cuantiosas a las firmas exportadoras, que habían adquirido grandes volúmenes del grano durante los meses de bonanza, que se encontraban todavía en tránsito a mediados de 1920. Para hacer las cosas aún peores, una sequía había reducido el caudal del río Magdalena complicando enormemente la remisión de las mercancías. Para fines del año, muchas firmas habían quebrado. El Banco López logró subsistir gracias a la inyección de recursos provenientes del exterior. A mediados de 1923 desaparecería, en medio de un episodio confuso, que algunos analistas han asociado con acciones del gobierno de Pedro Nel Ospina dirigidas a crear una

Patios de secado del grano en la hacienda cafetera de San Nicolás, Lebrija, Santander, de propiedad de Elíseo Serrano Camargo ("Libro azul de Colombia", 1918).

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crisis financiera propicia para la fundación del Banco de la República. La quiebra de las casas comisionistas permitió la penetración del capital extranjero en el negocio del café y la creación de nuevas firmas domésticas especializadas en la comercialización del grano. La primera casa extranjera en establecerse fue la American Coffee Corporation, subsidiaria de la Atlantic and Pacific Tea Company, la firma tostadora más grande de los Estados Unidos, dueña de la cadena de supermercados A&P. Muy pronto llegaron otras, en especial W.R. Grace & Company, propietaria de la empresa naviera del mismo nombre,' Hard and Rand Inc., y Steinwender, Stroffregen and Company. Estas compañías contaban entre las más grandes que operaban en el mercado norteamericano de la época. Entre las empresas colombianas que surgieron después de la crisis de 1920 se destaca, en primer término, Adolfo Aristizábal y Compañía, cuyo destino estuvo íntimamente ligado al ascenso comercial de Cali. Establecido en la ciudad en 1915, tenía originalmente un negocio modesto de importación. A raíz de la crisis de 1920 amplió considerablemente sus operaciones, proporcionando crédito o mercancías importadas a los productores del grano. Para mediados de la década del treinta se había convertido en el líder indiscutible del negocio del café, posición que conservaría hasta comienzos de los años cincuenta. La otra firma de exportaciones nacionales que surgió en la época fue Jesús M. López y Compañía. Su propietario había participado en la empresa Ángel, López y Compañía que quebró durante la crisis de 1920. La nueva firma se organizó en 1923, estableciendo su centro de operaciones en Medellín. El significado de la economía cafetera La gran expansión cafetera de comienzos del siglo XX no sólo representó un incremento apreciable en el volumen

del comercio exterior, sino también un cambio cualitativo en el proceso de desarrollo colombiano. La inestabilidad de nuestro comercio de exportación, dependiente a lo largo del siglo XIX de coyunturas excepcionales en los mercados internacionales, dio paso a un sector exportador estable y competitivo. Lo que es más importante, la dinámica de la economía cafetera rompió definitivamente las barreras que se interponían para el desarrollo capitalista moderno en el país. La base campesina de la expansión no fue indiferente a este proceso de modernización. En efecto, la economía parcelaria representaba al menos tres ventajas importantes con relación a la hacienda cafetera. En primer término, permitía eliminar o reducir sustancialmente la inversión de capital en la producción del grano. La ampliación de las siembras dependía ahora de los propios campesinos, que capitalizaban su fuerza de trabajo, y no de inversiones monetarias por parte de los empresarios del sector. El escaso capital dinero disponible en el país podía concentrarse así en el comercio y otras actividades complementarias del negocio, que no exigían inmovilizar los patrimonios por períodos largos de tiempo. La producción del café permitía además explotar en forma permanente e intensiva tierras que de otra manera hubieran permanecido subutilizadas en la agricultura tradicional. En este sentido, la introducción del café debe considerarse como una forma elemental de cambio técnico, ya que hizo posible un mejor uso económico de los suelos. En particular, el sistema de roza y quema típico de las zonas de colonización, en el cual la tierra permanecía inactiva durante largos períodos, mientras recuperaba su fertilidad natural, dio paso a un uso estable de los suelos. Además, a diferencia de la otra forma de empleo permanente de la tierra en la región antioqueña y en la mayor parte del país, la ganadería, el café hacía un uso intensivo de los suelos, permitiendo incrementar así la

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densidad de población. El contraste entre una y otra forma de explotación fue enfatizado brillantemente por Alejandro López: «El moméntum comunicado al país en el sentido del cultivo extensivo tiene relación con la mayor parte de los problemas nacionales, estorbando, a mi modo de ver, el desarrollo económico y suscitando nuevos problemas. Tiende a producir la 'abundancia de brazos' en unas regiones y la migración de la población en otras; plantea problemas agrarios; impide la concentración de la población en el área ya conquistada, adaptada y con mercados disponibles, y dificulta por eso la creación de nuevas industrias, cuya viabilidad depende de una buena demanda; con ello se agrava el problema fundamental de los transportes y se acentúa la carestía de los mantenimientos.» La expansión del café era posible, finalmente, sin sacrificar la producción de alimentos necesaria para la reproducción de la fuerza de trabajo de los campesinos. Este hecho le daba a la caficultura colombiana una gran capacidad de competencia en el mercado internacional. Mariano Ospina Pérez destacó este hecho, como gerente de la Federación Nacional de Cafeteros, a comienzos de los años treinta: «Colombia, debido a la enorme parcelación de sus propiedades cafeteras y a la multiplicidad de los cultivos que hay dentro de cada plantación de café, está en una situación muy favorable para resistir una lucha de precios [...] aun suponiendo que se perdiera gran parte de la cosecha de café o que el precio de éste baje considerablemente, la población cafetera contará con parte apreciable de los productos que necesita para su subsistencia.» Los ingresos reales de los campesinos se incrementaban, ya que mantenían sus productos de pan coger, al tiempo que el mejor uso del suelo permitía aumentar la producción comercializable. Estos ingresos fueron fundamentales en la formación del mercado interno en Colombia, según lo

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han destacado diversos autores. Veamos, por ejemplo, lo que afirmó Luis Eduardo Nieto Arteta: «Se le debe también (al café) otra transformación histórica: el desarrollo y la formación del mercado interno. Hay una peculiaridad colombiana: no hemos tenido que realizar una especial reforma agraria para la creación o ampliación de ese mercado. En otras naciones americanas fue necesario eliminar el feudalismo mediante reformas agrarias leves o fundamentales. La realidad colombiana ha sido distinta. Mediante el cultivo del café se ob-

Propaganda de la línea de buques W. R. Crace & Co., uno de los principales transportadores de café colombiano de la época ("Libro azul de Colombia', 1918).

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tuvo una mayor capacidad de consumo, hecho que fue posible debido a las condiciones sociales de la producción de café.» La expansión del ingreso real de los campesinos se dio paralelamente con procesos de concentración del ingreso, que permitían extraer un margen comercial muy elevado en las zonas campesinas, según hemos visto. Los cambios tecnológicos en el uso del suelo y aquellos que se dieron paralelamente en otras actividades (la modernización del transporte, las mejores prácticas comerciales y la industrialización de la trilla, entre otras) permitían que se dieran simultáneamente ambos procesos. Finalmente, la ampliación del

mercado no se restringía a la mayor demanda campesina. De igual importancia fue el desarrollo de actividades complementarias: el transporte, la comercialización, la trilla, la producción de sacos de fique (también de base campesina), la cría de mulas, el comercio de importación, la creciente producción industrial en las ciudades, el crecimiento en los ingresos fiscales, con la consecuente ampliación de las actividades del Estado, etc. El café había creado por fin el conjunto de actividades que resquebrajarían definitivamente la economía precapitalista que habíamos heredado de la Colonia y que la expansión exportadora del siglo XIX apenas había rasguñado.

Bibliografía ARANGO, MARIANO. Café e industria, 1850-1930, Bogotá: Carlos Valencia Editores, 1977. BERGQUIST, CHARLES W. Café y conflicto en Colombia, 1886-1910, Medellín: FAES, 1981. BEYER, ROBERT C. The Colombian coffee industry: Origins and major trends, Tesis doctoral,

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Capítulo 10

233

La consolidación de la industria cafetera. 1930-1958 José Antonio Ocampo

La dinámica decreciente de la producción cafetera

L

a gran bonanza que experimentó la economía cafetera hasta la gran crisis mundial del año 1929 no se interrumpió bruscamente. Por el contrario, la producción del grano siguió creciendo en las décadas posteriores. A comienzos de los sesenta, la cosecha era de unos 7.8 millones de sacos de 60 kg de café verde (gráfico 1), cerca del triple de la producción en la segunda mitad de la década del veinte (2.9 millones). No obstante, el dinamismo fue cada vez menor. En efecto, el crecimiento de la producción y de las exportaciones fue muy rápido en las primeras décadas del siglo XX (entre el 6 % y el 8 % anual). Todavía en la década de los años treinta, la cosecha siguió creciendo a un ritmo del 5 % anual. Después de una clara desaceleración en los años cuarenta, el crecimiento del sector se redujo, sin embargo, a menos del 2 % en los años cincuenta y sesenta (cuadro 1).

Las tendencias anteriores se reflejaron en forma notoria en la participación del país en la producción y el comercio mundial del grano (gráfico 2). Ya a comienzos de la década del treinta, Colombia controlaba el 10 % de la producción exportable y el 12.4 % del comercio mundial del grano. Estas participaciones siguieron aumentando, hasta alcanzar un máximo del 20 % durante los años de la segunda guerra mundial. Con la pérdida de dinamismo, estas participaciones comenzaron a descender en la posguerra, hasta estabilizarse en los años sesenta en un 13 % y 12 % respectivamente. Respecto de la evolución regional, el lento crecimiento de la producción en Cundinamarca y en los Santanderes era ya notorio desde comienzos del siglo. Esta tendencia se mantuvo después de 1932. Entre estos años y mediados de la década del cincuenta, la participación de estos tres departamentos en la producción nacional se redujo de un 23.9 % a sólo un 14.4 %; los Santanderes mostraron incluso un retroceso absoluto durante estos años (cuadro 2). El dinamismo de la producción dependió, en las primeras décadas del siglo, de la amplia zona de colonización antioqueña en el viejo

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234

Cuadro 1 La dinámica decreciente de la producción cafetera Exportaciones Años 1900-09 1910-19 1920-29 1930-39 1940-49 1950-59 1960-69

Producción

Miles de Tasa de Millones de Tasa de sacos crecimiento sacos crecimiento 573 1.041 2.178 3.561 4.900 5.430 6.107

6.2% 7.7 5.0 3.2 1.0 1.2

3.9 5.6 6.7 7.9

3.7% 1.8 1.7

Caldas, el sur del departamento de Antioquia y el norte del Valle y el Tolima. En estos cuatro departamentos, la producción creció a un ritmo anual del 8.1 % entre 1913 y 1932. La producción antioqueña mostró ya un escaso dinamismo en la década del treinta. Valle, Caldas y Tolima siguieron creciendo, sin embargo, a un ritmo rápido entre 1932 y 1945 (4.4 % anual), aumentando su participación en la producción nacional del 52.3 % al 62.2 %. La desaceleración de la expansión cafetera en los años posteriores fue particularmente notoria en estos departamentos. Entre 1945 y mediados de los años cincuenta, el crecimiento de la producción se redujo en estas regiones al 1.2 % anual y su participación en la producción nacional a un poco

Capítulo 10

menos del 60 %. Aunque la frontera cafetera se desplazó hacia nuevas regiones del país (Cauca, Nariño, Huila y Boyacá), estas zonas fueron incapaces de sustituir el menor dinamismo de la producción en las comarcas de colonización antioqueña. Muy poco de este proceso tuvo que ver con desarrollos propios de la economía mundial. Por el contrario, los precios internacionales del café tuvieron un ascenso notorio en la posguerra (gráfico 3), reflejándose en las cotizaciones internas del grano, según veremos más adelante. Por otra parte, aunque la mayor participación en el mercado internacional exigía una colaboración creciente en la regulación de los precios, este hecho sólo se hizo notorio al final de nuestro período de estudio. De hecho, aunque Colombia había comenzado a participar en

235

acuerdos internacionales desde los años treinta, las restricciones que impusieron a la producción del país fueron insignificantes. Finalmente, aunque el país siguió dependiendo muy estrechamente del mercado norteamericano hasta los anos cincuenta, el menor dinamismo de las compras de los Estados Unidos tampoco fue una limitante fundamental. Por el contrario, a través de las acciones de la Federación Nacional de Cafeteros, el país fue capaz de reorientar sus exportaciones hacia el mercado europeo, donde existían amplios segmentos que no estaban sujetos a preferencias coloniales y neo-coloniales (Alemania y los países escandinavos, por ejemplo). La desaceleración del crecimiento cafetero en la posguerra debe buscarse así en factores domésticos. El primero

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236

Cuadro 2 Producción por regiones (1932-1956) (Miles de sacos de 60 kg de café verde) % de producción nacional

Producción Regiones

1932 1944 - 45

1953-56

1932

1944-45

1953-56

618

710

1.003

17.9 % 14.0%

Caldas

1.004

1.694

1.922

29.1

33.4

32.3

Cauca

56

153

148

1.6

3.0

2.5

406

427

554

11.8

8.4

9.3

51

77

220

1.5

1.5

3.7

Norte de Santander

270

330

169

7.8

6.5

2.8

Santander

150

158

137

4.3

3.1

2.3

Tolima

448

740

843

13.0

14.6

14.2

Valle

354

724

790

10.3

14.3

13.3

Otras

98

66

158

2.8

1.3

2.7

Total

3.453

5.079

5.944

100.0

100.0

Antioquia

Cundinamarca Huila

16.9 %

100.0

Fuentes: 1932: Censo cafetero, Revista Cafetera de Colombia, núms. 34-35, enero-febrero 1932, pág. 1.546. 1944/5: Mariano Arango, El café en Colombia, 1930-1958: producción, circulación y política, Bogotá: Carlos Valencia Editores, 1982, pág. 91. Datos originales en pergamino convertidos a café verde a razón de 1 saco pergamino = 0,8 sacos verde. 1953/4-55/6: CEPAL/FAO, El café en América Latina, Vol. I, Colombia y El Salvador, México, 1958, Cuadro 13, pág. 26.

de ellos es la violencia política que, como se sabe, afectó duramente las zonas cafeteras de Caldas, Valle y Tolima, donde la desaceleración de las siembras fue más notoria. El segundo es el agotamiento de la tecnología cafetera tradicional. El crecimiento de la producción sólo era posible con la misma tecnología mediante la incorporación masiva de nuevas tierras al cultivo. Aunque este proceso continuó en la posguerra (el área sembrada con café aumentó de unas 586.000 hectáreas en 1945 a 969.000 en 1970), era cada vez más evidente que, sin una intensificación del cultivo, la producción

iba a llegar pronto a un límite. La nueva tecnología, asociada al caturra, sólo estuvo disponible, sin embargo, en los años sesenta. Finalmente, el envejecimiento de los cafetales afectó desfavorablemente la productividad en la posguerra. En la tecnología tradicional, los árboles alcanzan su máximo rendimiento entre los 10 y los 12 años, a partir de los cuales la productividad comienza a disminuir, primero rápida y después más lentamente. A mediados de la década del cincuenta, ya el 56 % de las plantaciones de café del país tenían más de quince años; la proporción era aún más alta en Cundi-

Capítulo 10

namarca, Norte de Santander, Antioquia, Caldas y Tolima. El porcentaje de árboles con más de quince años llegó al 60 % en 1961 y a más del 70 % a fines de la década del sesenta. Como resultado de lo anterior, la producción creció en un 32 % entre 1945- 49 y 1960-64, a pesar de un incremento del 65 % en el área sembrada. El descenso de la productividad (de un 1.5 % anual) es un poco más alto del que se puede explicar con base en la edad de los cafetos, indicando así que el descuido de las plantaciones durante los años de la Violencia pudo afectar también los rendimientos.

237

Para fines de nuestro período de estudio, el sector cafetero parecía haber agotado todas sus fuerzas. Aunque el país seguía dependiendo de los ingresos en moneda extranjera que generaban las exportaciones del grano, la producción de café no era ya uno de los motores del crecimiento económico y se comenzaba a buscar desesperadamente fuentes alternativas de divisas. Las autoridades cafeteras manifestaban repetidamente su preocupación por el envejecimiento de las plantaciones. Ya no se elogiaba, como en los años treinta, la capacidad competitiva de la caficultura colombiana o

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238

al campesino cafetero como un héroe nacional. El proceso de renovación, basado en los cultivos de caturra, se iniciaría en los años sesenta, tomando un gran impulso en la década del setenta. Cambios en la estructura de la producción Las haciendas cafeteras de Cundinamarca y Tolima fueron uno de los epicentros de las luchas agrarias en los años veinte y treinta. Las principales reivindicaciones de los arrendatarios en estos movimientos fueron la posibilidad de sembrar café en sus parcelas, la libre movilidad de sus productos y el cambio de la obligación de trabajar en la hacienda por una renta en dinero o en especie. Fuera de ello, solicitaban reducir las obligaciones y las multas, fijar las condiciones para el desalojo y el pago de las mejoras en esa eventualidad. En la región cafetera de Sumapaz, en Cundinamarca, donde los títulos de propiedad más recientes provenían de adjudicaciones de baldíos desde fines de la Colonia o del siglo XIX, y donde la evidencia de expansión de los dominios a costa del Estado era más clara, los arrendataUna bodega del muelle de Nueva York con café colombiano, a comienzos de los años 20.

ríos llegaron a desconocer la propiedad de la tierra, declarándose colonos. Incluso cuando las reivindicaciones no eran tan radicales, las exigencias de los arrendatarios equivalían a desmantelar la estructura hacendataria. En efecto, según vimos en el capítulo anterior, la concesión de parcelas a los arrendatarios no tenía como objetivo la obtención de una renta en especie o en dinero, sino garantizar un flujo de mano de obra para los cultivos de la hacienda, que era remunerada a menos del jornal ordinario. Se trataba a través de esta forma de organización de garantizar la fuerza de trabajo de la gran explotación, reduciendo simultáneamente los costos monetarios de la producción del grano. Las reivindicaciones de los movimientos agrarios equivalían así a exigir la conversión de las parcelas en unidades independientes de producción, ya fueran propias o arrendadas, dando así paso definitivo a la economía campesina que se venía consolidando al interior de las haciendas. Ésta quedaba así sujeta al mercado de trabajo asalariado si querían continuar sus explotaciones. A pesar de la aparente radicalidad y extensión de los conflictos (sobre lo cual existe, por lo demás, una amplia

Capítulo 10

discusión en la literatura histórica del país), los movimientos agrarios de la época estuvieron muy lejos de desmantelar el régimen agrario prevaleciente, incluso en las zonas donde se desarrollaron los conflictos. La administración Olaya Herrera promovió una solución pragmática, que equivalía a emprender una reforma agraria limitada a las zonas en pugna y con compensación adecuada para los propietarios de la tierra. El Banco Agrícola Hipotecario y los gobiernos departamentales (Cundinamarca en particular) y nacional compraban la tierra a los dueños y la parcelaban, vendiéndola a crédito a los antiguos arrendatarios. Los propietarios colaboraron en muchos casos, ya que este proceso permitía una salida a los conflictos vendiendo la tierra a precios comerciales e incluso conservando una propiedad más reducida, que podía utilizar la mano de obra que suministraban los núcleos campesinos creados en el proceso de parcelación. Ya en 1936 se habían dividido unas 28 haciendas cafeteras, con un total de 17.000 hectáreas. El proceso avanzó más aún a partir de la expedición de la ley de reforma agraria (Ley 200 de 1936). Mientras los conflictos agrarios de Cundinamarca y Tolima encontraban una solución a través de una reforma agraria limitada, en otras regiones del país la Ley 200 generó nuevos conflictos. El artículo 12 había establecido la prescripción de dominio a los cinco años a quien explotara de buena fe tierras de propiedad privada. La ley había reiterado además el derecho del colono al pago de las mejoras, en caso de que se decretara el desalojo. La reforma abría así la posibilidad de que arrendatarios y aparceros se declararan propietarios de la tierra, reclamando que nunca habían reconocido dominio ajeno, o que reclamaran mejoras anteriores a la ocupación, basándose en la ausencia de contratos escritos. Ya fuera porque estos procesos de reclamación se dieran en gran escala (lo que no parece haber ocurrido) o porque los propietarios se sintieron

239

inseguros ante un Estado que daba muestras de querer aplicar las normas de defensa de los ocupantes, los contratos de aparcería y otros que no implicaban la administración directa del propietario tendieron a desaparecer. En algunas regiones, en Santander en particular, las haciendas cafeteras parecen haber sido afectadas en gran escala por este proceso. Las presiones de la Sociedad de Agricultores de Colombia y de la Federación Nacional de Cafeteros dieron paso a la Ley 100 de 1944 —la «contrarreforma agraria» a juicio de algunos—, que fomentó la aparcería, al ampliar considerablemente los derechos de los propietarios cuando se diera este tipo de relación contractual. Los conflictos de los años veinte y treinta y la reforma agraria debilitaron la hacienda cafetera y aumentaron el número de pequeñas explotaciones. El impacto de estos procesos no debe ser, sin embargo, exagerado. Todas las parcelaciones que se hicieron en el país hasta 1940 habían favorecido a poco más de 20.000 propietarios, equivalentes apenas al 2 % del total de propiedades agrarias de la época y al 13 % del número de explotaciones cafeteras; la proporción real era inferior en este último caso, ya que no todas las parcelaciones se realizaron en zonas cafeteras. El número de haciendas productoras del grano (definidas como el número de propiedades con más de 100.000 cafetos en producción) permaneció además inalterado en Cundinamarca y Tolima. De hecho, las haciendas cafeteras venían perdiendo terreno desde comienzos del siglo xx y la producción campesina del grano estaba en ascenso desde los años veinte, incluso en los departamentos donde predominaban los grandes productores de café (Cundinamarca, Tolima y Santander). El proceso de parcelaciones y la crisis generada por la reforma agraria de 1936 no hicieron más que afianzar una tendencia que tenía una base mucho más profunda. Los datos existentes confirman el avance de la pequeña y mediana ex-

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240

Cuadro 3 Concentración de la producción y características de las parcelas (Clasificación según tamaño de los cafetales adultos) Más de 50 ha.

Total

11.429

577

212.970

47.9 %

30.3 %

6.5 %

100.0 %

483 192 45

534 157 26

546 147 11

394 152 7

523 151 18

85.5 % 11.7 2.8

74.3 % 20.9 4.8

52.0 % 25.0 23.0

8.4 % 14.7 76.9

56.0 % 20.9 23.1

Hasta 1 ha.

1-10 ha. 1-50 ha.

Número de fincas

77.245

123.719

% Producción nacional

5.3 %

Productividad kg/ha horas/100 kg: cultivo beneficio y transporte Forma de administración: Propietario Aparcero Administrador

Fuente: CEPAL/FAO, op. cit., Cuadros 18, 22, 23 y 72.

plotación cafetera hasta la década del cincuenta. En efecto, en 1955-56, el 63.2 % de la producción provenía de cafetales de menos de 10 hectáreas; en 1932 la proporción de propiedades con cultivos menores de 12 hectáreas había sido inferior, de un 59.5 %. Las propiedades grandes representaban una proporción muy reducida de la producción a mediados de los años cincuenta. Para ese entonces, este tipo de unidades había prácticamente desaparecido en Santander y había perdido terreno en Cundinamarca y Tolima. En estos tres departamentos, el proceso de «democratización» de la producción había avanzado así a grandes pasos. Por el contrario, en los departamentos con base campesina inicial (Caldas y Valle, en particular), se habían ido fortaleciendo gradualmente las propiedades medianas, siguiendo una tendencia que se había mani-

festado ya en la década del veinte (cuadro 4). En Antioquia y Norte de Santander parece haberse dado un proceso similar. Finalmente, en los dos departamentos que habían ingresado a mediados de los años cincuenta como productores importantes del grano (Huila y Cauca), la base campesina de la producción se venía afirmando con fuerza creciente. El proceso de democratización de la producción se mantenía todavía en 1955-56. En efecto, en dicho año, la proporción de plantaciones de menos de tres años con relación al área cultivada existente era mucho mayor en las propiedades pequeñas: del 30 % en aquellas con cafetales de menos de una hectárea, del 10 % en las de 1 a 10 hectáreas, del 1 % en aquellas con cafetales adultos de 10 a 50 hectáreas y de sólo el 3 % en las propiedades más grandes.

Capítulo 10

241

Comercialización y transporte Cuadro 4 A partir de la crisis de 1920 habían surgido seis grandes empresas comercializadoras de café, dos de ellas nacionales (Adolfo Aristizábal y Compañía y J. M. López y Compañía) y cuatro extranjeras (American Coffee Corporation, W. R. Grace y Compañía, Hard & Rand, y Steinwinder Stoffregen Corporation). Estas empresas controlaban la mitad del negocio cafetero en los años treinta (cuadro 5); el resto estaba distribuido entre unas 160 empresas, muchas de ellas con negocios relativamente marginales. A comienzos de la década del treinta, el dominio de las casas extranjeras era evidente: las dos empresas comercializadoras más grandes eran norteamericanas (Grace y American Coffee) y las cuatro firmas extranjeras más grandes controlaban la tercera parte de las exportaciones del país. Fuera de ello, existían otras firmas foráneas más pequeñas, en especial la Compañía Cafetera de Manizales, que habría de convertirse con el tiempo en una de

Concentración de la producción por departamentos (1955-1956) (Según tamaño de los cafetales adultos) Departamentos Antioquia Boyacá Caldas Cauca Cundinamarca Huila Magdalena Nariño Norte de Santander Santander Tolima Valle

Hasta 10 10 a 50 ha. Más de 50 ha. ha. 54 % 86 61 92 55 88 28 60 60 57 67 65

40% 14 32 8 16 12 44 13 31 43 29 32

6% —

7 —

29 —

28 27 9 —

4 3

Fuente: CEPAL/FAO, op. cit., Cuadro 20, pág. 31.

Paseras móviles para secado del café en un beneficiadero de Caldas, años 40. Durante los cuatro primeros años de esa década, la exportación cafetera a Estados Unidos llegó a representar un 95.8 %.

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Cuadro 5

Estructura de la comercialización de café (1930-1959)

1930-34 1935-39 1940-44 1945-49 1950-54 1955-59 Destino de las exportaciones (% del volumen exportado) Estados Unidos Canadá Alemania Resto de Europa Otros países

87.5 % 77.0 % 95.8 % 92.3 % 88.2 % 80.4 % 1.0 3.3 2.2 3.6 2.6 2.0 — 4.1 14.9 0.2 4.5 7.6 7.1 4.3 1.4 3.6 4.6 9.5 0.3 0.5 0.6 0.3 0.1 0.4

Participación de la Federación en las exportaciones

1.1 %a

Concentración de las exportaciones privadas la. firmab 2a. a 6a. firmasb 6 firmas más grandesb 4 principales firmas extranjerasc

2.5 %

4.9 %

3.7 %

7.2% 14.4 %

11.1 %a 16.9 % 24.2 % 16.6 % 11.8 % 10.3 % 39.7 38.8 34.4 37.8 a 35.8 35.9 48.9

a

52.7

63.9

55.4

46.2

46.2

32.9

a

28.1

31.1

25.0

23.9

20.1

a. 1933-34. b. Principales firmas de cada período. c. W.R. Grace, American Coffee Corp., Hard & Rand, Steinwinder Stoffregen Corp, (hasta 1935-9), Cía. Cafetera de Manizales (desde 1945-9) y Schaeffer Klaussmann Inc. (en 1940-4). Fuente: Boletín de Información Estadística sobre Café, n.° 48, 1978.

las principales casas exportadoras del país. Aunque las empresas extranjeras siguieron controlando un volumen considerable del negocio hasta la segunda guerra mundial, la firma Adolfo Aristizábal y Compañía se convirtió en la principal empresa exportadora de café en 1935. Esta casa continuó en ascenso hasta los años de la guerra, cuando llegó a controlar la cuarta parte del negocio cafetero del país. En ese momento, la estructura de comercialización era similar a la de comienzos de los años treinta, pero la concentración del negocio se había acentuado: las seis firmas más importantes

controlaban casi dos terceras partes de las exportaciones privadas del grano. La comercialización externa de café experimentó cambios apreciables en la posguerra. El más importante fue el ascenso de la Federación Nacional de Cafeteros como la principal entidad exportadora del país. Como se puede apreciar en el cuadro 6, la Federación había comenzado a exportar cantidades modestas del grano desde los años treinta a través de los Almacenes Generales de Depósito. Durante la guerra había aumentado considerablemente su participación en las compras internas del grano, pero siguió parti-

Capítulo 10

cipando en forma modesta en las exportaciones. Sólo en los años cincuenta y sesenta aumentaría apreciablemente su participación en las ventas externas. Esta participación estuvo íntimamente ligada a la reapertura del mercado europeo y a la pérdida de dinamismo del consumo norteamericano, donde los exportadores privados habían concentrado sus operaciones. De esta manera, en los años cincuenta comenzó a delinearse la estructura actual de comercialización del grano, en la cual la Federación concentra la mayor parte de las ventas a Europa y a nuevos mercados, y las firmas privadas mantienen el predominio en el mercado de los Estados Unidos. El cambio más importante en la comercialización privada fue la pérdida en la participación de las empresas extranjeras en el negocio. Ya en la segunda mitad de la década del cincuenta sólo la Compañía Cafetera de Manizales figuraba entre las seis empresas exportadoras más grandes del país. Las principales casas extranjeras sólo exportaban entonces un 17 % del café colombiano (20 % de las exportaciones privadas), la mitad de su participación de 1933-34. Fuera de ello, Adolfo Aristizábal y Compañía fue reduciendo su participación en el comercio del grano y en la segunda mitad de la década del cincuenta perdió el predominio sobre el negocio. La firma Rafael Espinoza Hermanos, después de un período de rápido crecimiento, tomó el liderazgo que conserva hasta hoy. La posguerra permitió, además, el surgimiento y consolidación de nuevas empresas nacionales. Fuera de Rafael Espinoza, ya mencionado, conviene destacar a Leonidas Lara e Hijos, que había llegado a ser la tercera empresa exportadora de café del país en los años cincuenta; Espinoza adquirió precisamente su experiencia en el negocio cafetero como empleado de esta firma. Finalmente, la concentración de las exportaciones privadas de café se había reducido en forma apreciable entre los años de la guerra y la década del cincuenta. Pos-

243

teriormente se iniciaría una nueva fase de concentración, más allá de nuestro período de estudio. En el desarrollo del sistema de transportes, conviene resaltar tres hechos importantes. El primero fue el vuelco en la política estatal en los años treinta hacia el fomento de las carreteras. Este cambio permitió el acceso de un mayor número de localidades al transporte moderno, sin los costos elevados que representaba en Colombia la extensión de la red ferroviaria. Las recuas de muías fueron sustituidas así por los camiones en el transporte del grano entre las localidades y los principales centros comerciales. Este cambio operó mucho más lentamente en el acarreo entre la finca y la localidad, que se siguió haciendo a lomo de mula, especialmente entre los productores más pequeños. La consolidación de Buenaventura como el puerto cafetero de Colombia fue también un hecho sobresaliente. Para fines de los años cincuenta, dicho puerto movilizaba más del 80 % del café colombiano. El acceso a Buenaventura, primero por ferrocarril y después por carretera, permitió desplazar gran parte del transporte a través del río Magdalena, sujeto a grandes dificultades de navegación desde la década del cuarenta, a los altos costos de transbordo y seguro (debido en este último caso al manejo descuidado y al saqueo de las mercancías) y la ausencia de una buena vía alternativa a la Costa atlántica. Por último, conviene destacar la creación de la Flota Mercante Grancolombiana en 1946. La discriminación en los fletes marítimos por parte de las empresas navieras fue uno de los focos de conflicto entre la Federación y los grandes exportadores privados en los años treinta, y una de las bases del predominio en el negocio de exportación de las casas extranjeras y de algunas nacionales con amplios contactos en el exterior (Adolfo Aristizábal en particular). Por este motivo, la Federación apoyó constantemente la creación de una flota mercante na-

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cional y aportó finalmente gran parte de los recursos necesarios, según veremos más adelante. Radiografía de la economía cafetera en 1955-56

Estampilla de correos con la imagen de Javier Pereira, quien alcanzó los 167 años de edad y pasó por ser el hombre más viejo del mundo. El decía en esta pieza publicitaria: "No se preocupe, tome mucho café, fume un buen cigarro."

Propaganda de la máquina despulpadora Gallo, producida por Greiffenstein, Angel & Cía., de Medellín, en 1931. Todavía hacia 1955 el despulpado se realizaba con este tipo de maquinaria manual en un 89 % de las fincas.

Durante el año cafetero 1955-56, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) realizaron uno de los diagnósticos más completos sobre la economía cafetera de Colombia y de otros países latinoamericanos, que nos permite hacer una radiografía detallada de la economía cafetera a finales de nuestro período de estudio. Para dicho año, la CEPAL y la FAO estimaron que había 1.156.000 personas en las fincas cafeteras, equivalentes al 9.1 % de la población del país. Entre 1951 y 1955, la producción del grano había generado el 13.1 % del ingreso nacional y un poco más de la tercera parte del ingreso agropecuario. La comparación entre la participación en el ingreso y la proporción de la población en las fincas indica que el ingreso por habitante en actividades cafeteras era superior al del promedio del país, incluso si se excluyen las actividades agropecuarias complementarias que se realizaban en las mismas unidades de producción. Se trataba, sin embargo, de años de buenos precios del grano. En cualquier caso, las condiciones de vida eran relativamente bajas, según se refleja en las características de las viviendas. Estas carecían en su mayoría de agua y sanitario, especialmente en las parcelas más pequeñas, de piso de cemento o madera en un 35 % (53 % en las fincas pequeñas) y de paredes de ladrillo o madera en un 84 %. La producción estaba dominada por pequeñas y medianas propiedades, según hemos visto en las páginas anteriores. Este tipo de unidades de producción eran administradas generalmente por su propietario, indicando así su carácter de unidades campesinas

(cuadro 3). La aparcería tenía una presencia importante, especialmente en las fincas medianas. Las más grandes estaban manejadas generalmente por un administrador asalariado. En total se estimaba que un 56 % del área sembrada estaba administrada por su dueño, un 21 % por aparceros y 23 % por administradores. La caficultura mostraba entonces claros síntomas de envejecimiento de las plantaciones, especialmente en las propiedades más grandes. Además, desde el punto de vista técnico, la actividad estaba muy atrasada. Según lo expresó el informe, «el café colombiano —con las excepciones del caso— es producto casi exclusivo de los factores tierra y trabajo». Esto indicaba, no sólo la ausencia de inversiones de capital en gran escala —que se reducían al «trabajo capitalizado en las fincas mismas»—, sino también de prácticas agronómicas modernas. Los germinadores y almácigos, el uso de abono, insecticidas y maquinaria agrícola, el control de la erosión y otras prácticas eran casi desconocidos. Como a comienzos del siglo, los cuidados de cultivo se reducían así al deshierbe, desmusgado y deschuponado —o corte de los tallos verticales— para controlar el crecimiento. La estructura de costos de las fincas reflejaba esta tecnología: el 83.3 % estaba representado por mano de obra y sólo 3.6 % por insumos o implementos. El resto lo constituían los costos de transporte, impuestos, crédito y arreglo de vías. La mayoría de las fincas (89 %) hacían directamente el despulpado, casi todas con la vieja máquina manual para tal labor. Posteriormente, se lavaba el café en pila, se secaba al sol y se hacía un primer proceso de clasificación de los granos. Estas labores eran muy intensivas en mano de obra. El informe estimó, por ejemplo, que exigían más del doble de mano de obra por una misma cantidad de café que en El Salvador. El café se trillaba casi en su totalidad en establecimientos modernos en los centros urbanos. Una proporción mínima del grano,

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proveniente de los Santanderes, se seguía trillando en las fincas con procedimientos primitivos intensivos en mano de obra. La tecnología tradicional permitía, sin embargo, diferencias apreciables de rendimientos, no sólo debido a la edad de los cafetales sino también a la intensidad en el uso de la mano de obra en las labores culturales y, en mucho menor grado, al uso de fertilizantes. Aumentando la cantidad de mano de obra se podían obtener productividades hasta de 1.049 kg de café verde por hectárea, el doble del rendimiento promedio del país (523 kg) y tres veces el de las fincas más ineficientes. En promedio, las mayores productividades se obtenían en las fincas medianas (véase el cuadro 3). Los rendimientos por unidad de tierra de las fincas con cafetales adultos en 10 y 50 hectáreas superaban en un 13 % los de las fincas pequeñas y en un 39 % los de las más grandes; en este último caso estaban seguramente afectadas por la edad de los cafetales. La productividad de la mano de obra era también más alta en las fincas de 10 a 50 hectáreas y muy bajas en las unidades pequeñas. Las diferencias en los rendimientos de la mano de obra en las labores de beneficio y transporte eran aún más marcadas. En estos casos las economías de escala resultaban evidentes, ya que la productividad aumentaba sistemáticamente con el tamaño de la plantación. La enorme cantidad de mano de obra involucrada en transportar el grano a lomo de mula en las propiedades más pequeñas era responsable en gran medida de este resultado. El estudio encontró, finalmente, que el mayor rendimiento de la mano de obra en las labores de cultivo se obtenía en las fincas en administración y el mayor rendimiento por hectárea en Jas tierras bajo contratos de aparcería. Esta conclusión y las menores productividades de las pequeñas explotaciones desvirtúan abiertamente la idea de

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que las grandes ventajas de las unidades campesinas eran de tipo tecnológico. Por el contrario, estas ventajas recaían sobre las fincas medianas en administración o en aparcería. El gran dinamismo de las unidades campesinas debe buscarse por lo tanto en otro tipo de ventajas económicas, en especial en su capacidad para reducir a un mínimo los costos monetarios asociados a la producción de café y para usar con mayor intensidad la mano de obra familiar o el trabajo excedente del jefe del hogar, ambas sin posibilidades alternativas de utilización comercial. Los orígenes de la Federación Nacional de Cafeteros Aun antes de la creación de la Federación, el sector cafetero estuvo involucrado en polémicas con el Estado que hoy se denominarían «gremiales». En 1896 Rafael Uribe Uribe promovió un amplio debate en el Congreso contra el impuesto a las exportaciones de café creado por la administración Caro durante la guerra civil del año

Asistentes al primer Congreso Cafetero, reunido en Bogotá en agosto de 1920, convocado por la Sociedad de Agricultores de Colombia: Ramón González Valencia, Alfredo Vásquez Cobo, José Jota Solazar y Luis Montoya; también estuvieron presentes Gabriel Ortiz Williamson y Antonio Samper Uribe. Esta reunión, de carácter nacional, analizó la situación creada por la drástica reducción de precios internacionales que ocurrió a mediados de ese año.

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anterior. Este debate permitió reducir el impuesto a la tercera parte de su monto original. Posteriormente, ante la baja en las cotizaciones internacionales, los principales exportadores del país pidieron en 1897 al presidente de la República la supresión del gravamen. Estas presiones resultaron efectivas, ya que el tributo fue eliminado temporalmente en julio de dicho año y en forma definitiva a finales de 1898. En la primera década del siglo XX, la Sociedad de Productores de Café, fundada en 1904 y transformada en 1906 en la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC, emprendió una campaña en favor del sector, presionando por la reducción de los fletes fluviales, marítimos y férreos, la disminución de los derechos consulares y la libre entrada al país de herramientas y maquinaria agrícola. Los orígenes de esta entidad se remontan a la sociedad del mismo nombre fundada en 1871, cuyos objetivos incluían la información sobre cultivos tropicales, sobre el estado de los mercados internacionales de materias primas y la difusión de los principios económicos liberales a través de la Revista Nacional de AgriculSegundo Congreso Nacional Cafetero, reunido en Medellín en junio de ¡927, durante el cual se creó la Federación Nacional de Cafeteros y el Comité Nacional de Cafeteros, que entró a actuar inmediatamente, aunque con precarios medios.

tura. En 1917, Aquilino Villegas propuso además la constitución de «Uniones Cafeteras». Estas organizaciones se crearon en Antioquia y Manizales pero funcionaron poco tiempo y no se difundieron al resto del país. El antecedente inmediato más importante de la Federación fue el Primer Congreso Cafetero, convocado por la SAC en agosto de 1920 para analizar la situación creada por la violenta reducción de las cotizaciones del grano que se experimentó a mediados de dicho año. Este congreso discutió los problemas que implicaba la baja de los precios internacionales y la congestión del transporte por el río Magdalena y pidió al gobierno reducir los fletes internos, crear un banco emisor y desarrollar la legislación sobre prenda agraria en el país. Además, el congreso propuso crear un Comité Cafetero Nacional y convocar una Conferencia Internacional para estudiar una política de retención del grano en los países productores. Estas últimas iniciativas no se llevaron a cabo. La Federación fue creada durante el Segundo Congreso Nacional de Cafeteros, convocado por el gobierno departamental y la Sociedad de Agricul-

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tores de Antioquia en Medellín en junio de 1927. Aunque el Comité Nacional de Cafeteros comenzó a operar a partir de ese momento y el primer gerente de la Federación (Alfredo Cortázar Toledo) fue nombrado a fines del mismo año, la existencia de la entidad fue inicialmente precaria. El problema esencial era la falta de recursos económicos. El Comité pidió al gobierno nacional que se otorgara un subsidio de 50.000 pesos para el funcionamiento de la Federación, pero el gobierno se negó a hacerlo, sugiriendo en cambio que la entidad gremial se financiara con un impuesto a las exportaciones de grano de 10 centavos por saco de 60 kg. Aunque la idea del impuesto controvertía los principios aprobados en el Congreso Nacional de Cafeteros, el Comité terminó aceptándola como única posibilidad real de existencia de la Federación. La ley 76 de 1927 creó el gravamen, pero su aplicación quedó pendiente de la celebración de un contrato entre el gobierno y la entidad-gremial. El primer contrato fue firmado el 15 de octubre de 1928. Aun después, las finanzas de la Federación fueron muy endebles, ya que el producto del impuesto no se transfirió inicialmente al gremio. Solamente en septiembre de 1930 el gobierno Olaya Herrera comenzó a pagar el impuesto en forma retroactiva. El resultado más importante de estos primeros años fue la puesta en marcha de los Almacenes Generales de Depósito. Como resultado del Primer Congreso Nacional de Cafeteros, el gobierno había promovido la creación de los almacenes mediante las Leyes 20 de 1921 y 115 de 1923. Sin embargo, estas leyes estaban sin reglamentar a fines de los años veinte. El contrato entre el gobierno y la Federación había establecido el compromiso de esta última institución de organizar los primeros almacenes. La entidad gremial, en asocio con el Banco de la República, la firma Lazard Brothers y los bancos locales habían contratado un asesor extranjero para que ayudara en esta labor. El informe

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Alfredo Cortázar Toledo, primer gerente de la Federación Nacional de Cafeteros. Elegido en noviembre de 1927, ejerció su cargo hasta enero de 1930.

de este asesor se estaba estudiando cuando sobrevino la crisis de la bolsa de valores de Nueva York en octubre de 1929. Ante la presión de los comités departamentales, los primeros almacenes fueron organizados como medida de emergencia. A fines del mismo año ya estaba en operación el de Manizales y estaban por abrirse nuevos almacenes en Medellín, Girardot, Cali y Honda. Incluso la intervención en pequeña escala que realizó la Federación en los primeros años exigía recursos financieros con los cuales no contaba. Éstos se obtuvieron a través del redescuento en el Banco de la República de los bonos de prenda que emitían los almacenes. La operación se realizó inicialmente a través de los bancos comerciales, pero, por presión de la Federación, el Banco de la República aceptó realizar estas transacciones en forma directa desde octubre de 1930, aunque a una tasa más alta a la que se aplicaba en los redescuentos ordinarios. La presión de la Federación también fue esencial para que este tipo de créditos del emisor obtuvieran una tasa de interés preferencial desde noviembre de 1931; aunque la tasa más baja se aplicó únicamente a las operaciones que se realizaban a través de

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Portada de la "Cartilla cafetera", editada por la Federación Nacional de Cafeteros, Bogotá, 1934. Aparte de la capacitación a pequeños y medianos productores, la Federación inicialmente dio la mayor importancia a la solución de los problemas de comercialización interna que afectaban a las zonas de pequeña producción.

los bancos, en septiembre del año siguiente se obtuvo el mismo privilegio para los redescuentos directos de los almacenes. La Federación como grupo de presión en los años treinta La nominación de Mariano Ospina Pérez como gerente de la Federación en diciembre de 1930 coincidió con una ampliación considerable de las acciones de la entidad gremial. El número de federados se incrementó de 4.000 a 50.000 entre 1930 y 1934. La intervención en el mercado interno del grano se acrecentó, con considerables beneficios para los pequeños productores. Además, las actividades del

nuevo gerente involucraron a la Federación en las principales polémicas de la época: el problema crediticio, la determinación del tipo de cambio y los tratados comerciales del país. Las operaciones de los Almacenes Generales de Depósito resultaron beneficiadas con la baja en la tasa de redescuento de los bonos de prenda y con las preferencias que otorgó el Banco de la República a dichas operaciones desde 1931, según vimos ya anteriormente. La Federación, facultada por la ley, entró a regular además las calidades del grano en 1931 y la industria de café tostado en 1932. Las acciones más importantes se concentraron, sin embargo, en tratar de corregir algunos problemas de comercialización interna que afectaban especialmente a las zonas de pequeña producción. Como se puede apreciar en el cuadro 6, a fines de los años veinte y comienzos de los treinta, los productores del viejo Caldas recibían apenas la mitad del precio de venta final del grano en los mercados de destino, contra un 70 % en Antioquia y Cundinamarca. Esta disparidad reflejaba las características de la comercialización del café en las zonas campesinas. Según vimos anteriormente, los principales problemas eran los descuentos apreciables con los cuales los fonderos adquirían el café a los pequeños productores, la falta de información en los mercados locales sobre las cotizaciones corrientes del grano, los monopolios comerciales y finalmente las disparidades de los precios en las diferentes localidades. En los primeros años, la Federación concentró su intervención en las zonas campesinas, adquiriendo directamente el grano en los mercados deprimidos, informando regularmente (dos veces a la semana) en las localidades las cotizaciones del café y controlando las calidades, pesas y medidas, entre otros. Estas acciones fueron muy efectivas: el descuento con el cual se cotizaban los cafés en el viejo Caldas comenzó a reducirse sustancialmente desde 1932-33 y ya para 1936-37 se ha-

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bía igualado con los de Antioquia y Cundinamarca (cuadro 6). La intervención en el mercado interno y las exportaciones realizadas por la Federación fueron objeto de una ardua polémica con la Asociación Nacional de Exportadores de Café. A juicio de esta entidad, las compras de la Federación habían ido mucho más lejos que el objetivo de intervenir en los mercados deprimidos. Fuera de ello, la Asociación se oponía a la regulación de las calidades y a las exportaciones directas de la Federación, excepto cuando el objetivo de estas últimas era hacer conocer el café de Colombia en el exterior. Las pugnas también se manifestaron en torno a los fletes preferenciales que obtenían los principales comerciantes del grano en sus exportaciones a los Estados Unidos, en detrimento de los exportadores más pequeños y de la propia Federación. En el frente crediticio, existían dos problemas diferentes. El primero, que podríamos llamar estructural, eran las tasas de usura a que estaban sujetos los campesinos, básicamente a través de los créditos que concedían los fonderos. El segundo era un problema coyuntural: la violenta deflación (reducción de precios) que caracterizó la crisis de fines de los años veinte y comienzos de los treinta, hizo insoportable el peso de las deudas hipotecarias, cuyo valor nominal permaneció inalterado. En el caso del café, por ejemplo, los precios internos se redujeron en un 60 % aproximadamente entre 1928 y 1932. Una misma deuda valía así dos veces y media más en términos de café en 1932 en comparación con los años de bonanza de la década del veinte. Para atacar el primero de estos problemas se fundó la Caja Agraria en 1931. El proyecto de ley correspondiente había sido presentado desde el año anterior por Mariano Ospina Pérez en su calidad de parlamentario. Aunque la mayor parte del capital inicial (10 millones de pesos) lo suscribió el gobierno con un crédito del Banco

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Indicadores de los ingresos de los productores (1926-1958)

Años

Precio interno real (193839=100)

1926-27 1928-29 1930-31 1932-33 1934-35 1936-37 1938-39 1940-41 1942-43 1944-45 1946-47 1948-49 1950-51 1952-53 1954-55 1956-57 1958

146 148 124 130 137 126 100 95 109 105 135 146 201 240 267 289 279

Cuadro 6

Proporción del precio externo, Impuesto neto de impuestos, como recibido por los productores proporción del precio externo Manizales Medellín Girardot (Manizales)

50% 48 62 69 73 71 74 77 83 83 83 80 89 88 82 81

72 % 68 73 76 73 71 75 76 82 82 83 80 88 89 84 81

74% 69 76 76 74 73 77 78 84 84 83 82 . 89 89 84 81

0.6 % 6.5 4.5 3.1 13.9 20.9 2.9 1.3 0.9 0.5 8.6 3.4 4.8 20.2

Fuente: Precio interno real: 1926-27-1938-39: calculado con base en el precio interno del café de Girardot y el índice de precios al por mayor de alimentos. Desde 1938-39: precio de café tipo Federación deflactado por índice de precios al consumidor nacional. Otros datos: Arango, op. cit., pp. 124-6.

de la República, la Federación contribuyó con 400.000 pesos al patrimonio inicial de la entidad, una suma bastante sustancial teniendo en cuenta los recursos financieros con que contaba en aquella época. El problema de las deudas hipotecarias hizo parte de una estrategia más general de saneamiento de los portafolios de los bancos comerciales e hipotecarios, que incluyó la creación de dos entidades para adquirir la cartera mala de las entidades financieras (la Corporación Colombiana de Crédito y el Banco Central Hipotecario), la reducción y regulación de las tasas de interés y ciertas facilidades para los pagos de las deudas. Tanto en términos

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del costo del crédito como de estas facilidades, las deudas hipotecarias resultaron favorecidas. Gracias a la presión que ejerció la Federación de Cafeteros, a comienzos de 1932 se estableció una tasa máxima del 7 % para estos créditos, con un 2 % adicional en caso de mora. Además, se permitió que el 50 % de los pagos se pudiera hacer con cédulas hipotecarias. Estos papeles se cotizaban en ese momento a la mitad de su valor nominal y, aunque su precio aumentó, su utilización redujo en un 20 % el valor efectivo de todos los pagos. La medida más drástica fue la reducción del 40 % del capital de las deudas hipotecarias a mediados de 1933. El beneficio fue aún más sustancial, porque la inflación que comenzó poco después erosionó el valor real de las deudas. La crisis de los años treinta abrió también un capítulo que habría de repetirse varias veces después en la historia cafetera del país: la lucha de la Federación por obtener ventajas cambiarías o, alternativamente, por eliminar los diferenciales cambiarios que discriminaban contra el sector cafetero. La tasa de cambio del peso había sido fijada desde comienzos del siglo y se mantuvo constante hasta 1931, alterándose solamente dentro de los límites estrechos de las paridades metálicas. Siguiendo este principio, a comienzos de 1932 el Banco de la República había establecido una tasa de 1.05 pesos por dólar, la máxima permisible dentro del patrón oro. El establecimiento del control de cambios en septiembre de 1931 había generado, sin embargo, una cotización paralela (la tasa de cambio negra), que sirvió para que los cafeteros presionaran por una devaluación. El argumento fundamental era que el sector estaba siendo discriminado, al verse obligado a vender sus divisas al Banco de la República al tipo de cambio oficial, cuando existía la posibilidad de venderlas a una tasa más alta en el mercado libre. El gobierno tardó mucho en ceder a las pretensiones de los cafeteros por liberar el tipo de

cambio. No obstante, el 15 de marzo de 1932 otorgó una prima del 10 % a los exportadores del grano, que se financió con un bono cafetero a cargo de la nación, que compró en su mayoría el Banco de la República. Un año más tarde, cuando los cafeteros comenzaron a negociar la renovación de la prima, el gobierno decidió establecer por un año un sistema de tasa de cambio diferencial: 1.13 pesos para los exportadores, 1.16 para los importadores y 1.05 para el gobierno. El sistema implantado generalizaba los beneficios de la prima a todos los exportadores y hacía que los costos correspondientes fueran sufragados por los importadores y no por el fisco nacional. En septiembre de 1933 la presión de los cafeteros y la acumulación de solicitudes de giros en la oficina de control de cambios obligó al gobierno a devaluar primero a 1.23 pesos para exportaciones y a liberar poco después el tipo de cambio. En contra de lo que deseaban los cafeteros, sin embargo, se obligó a los exportadores a vender el 15 % de las divisas a la vieja tasa de cambio (1.13 pesos) para poder financiar los costos en moneda extranjera del gobierno; este porcentaje se elevó temporalmente al 20 % entre el 26 de marzo y el 19 de junio de 1934. La atención de la Federación de Cafeteros se concentró a partir de septiembre de 1933 en esta proporción de las divisas que debían ser vendidas al Banco de la República a un precio bajo, que se vino a conocer con el nombre de «impuesto de giros». Como se puede apreciar en el cuadro 6, el impuesto fue moderado (un máximo de 6.5 % en 1934-35) y, gracias a la devaluación, fue compatible con un aumento en el precio interno real del café por encima de los niveles deprimidos de 1930-31. Aun así, la presión de los cafeteros para que se eliminara el tributo fue frontal. En el VI Congreso Cafetero, en julio de 1934, se aprobó una resolución exigiendo su abolición inmediata, y el VII Congreso, reunido en septiembre

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y octubre de 1935, llegó a solicitar al gerente de la Federación y al Comité Nacional de Cafeteros que gestionaran una reforma constitucional prohibiendo gravar a las industrias agrícolas de exportación. Como resultado de la presión gremial y de la nueva baja en el precio internacional que se inició a fines de 1934, el gobierno presentó un proyecto de ley para reducirlo y entregarle una proporción a la Federación. La Ley 21 de 1935 redujo el impuesto al 12 % para todos los productos de exportación, excepto oro y platino, destinó el 10 % de su recaudo a la Federación, facultó al gobierno para reducirlo gradualmente y decretó su abolición a partir del 1 de enero de 1938. Sin embargo, debido a la necesidad de financiar la compra de café por parte de la Federación, la Ley 41 de 1937 conservó el impuesto durante dos años adicionales, aunque lo redujo al 10 %, elevó el tipo de cambio de compra de las divisas correspondientes a 1.25 pesos y destinó la totalidad de su recaudo a la Federación. El impuesto se redujo así en el período 1938-39 a un 3.1 %, la mitad de su valor en los primeros años. Por otra parte, su utilización para la compra de la cosecha cafetera lo asimiló más a lo que después se denominó la «retención cafetera» que a un impuesto en el sentido estricto. Las tendencias proteccionistas y la fragmentación del comercio mundial en los años treinta abrieron, finalmente, la posibilidad de intervención de la Federación en la regulación del comercio exterior del país. El gremio tomó por primera vez interés en estos asuntos ante la amenaza de los Estados Unidos en 1931 de establecer un arancel a las importaciones del grano. Un representante de la Federación participó en las negociaciones con dicho país, que culminaron con el acuerdo comercial de 1935. Colombia concedió ventajas arancelarias importantes a los Estados Unidos y el compromiso de no alterar otras tarifas mientras estuviera vigente el acuerdo, a cambio, básicamente, de que Estados

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Unidos conservara el café libre de todo derecho arancelario. La generalización de restricciones comerciales a nivel mundial permitió también que la Federación presionara por el establecimiento de tratados de compensación con aquellos países con los cuales Colombia tenía un déficit comercial apreciable. El acuerdo con Alemania, que se realizó en el marco de esta práctica, fue particularmente fructífero para el sector, ya que permitió diversificar considerablemente el destino de las exportaciones de café del país. Ya en la segunda mitad de la década del treinta, este país adquiría el 15 % de las exportaciones colombianas (cuadro 5). A comienzos de la segunda guerra mundial, la fragmentación del comercio mundial se acentuó aún más. El gobierno intentó entonces establecer tratados de compensación con países europeos, mediante los cuales las importaciones no esenciales del país se pagaban con café, pero el sistema no funcionó bien en medio de la agudización del conflicto bélico. Según veremos más adelante, la reconstrucción del mercado europeo a lo largo de la posguerra permitiría nuevas acciones de la Federación en este frente.

Luis de Faro Jr., cónsul general del Brasil, Miguel López Pumarejo, ministro de Colombia en Washington, y Herbert Delafield, presidente de Associated Coffee Industrie of America, beben una taza de café durante la Conferencia Cafetera de Chicago, en julio de 1935. Allí se llegó a un acuerdo comercial cafetero con los Estados Unidos.

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Los vaivenes del primer acuerdo internacional del café Aunque en 1901 se reunió en Nueva York la primera Conferencia Internacional de Café, poco se avanzó entonces en el diseño de acciones conjuntas de los países productores para defender las cotizaciones internacionales del grano. En realidad, Brasil controlaba en aquella época el 80 % de la producción mundial; de esta manera, cualquier intervención en el mercado debía provenir fundamentalmente de este país suramericano. Esto fue en efecto lo que aconteció. Brasil comenzó a regular el mercado cafetero desde comienzos del siglo, estableciendo restricciones a nuevas siembras en 1902 y emprendiendo una política activa de retener parte de la producción en el país para defender los precios internacionales. Las primeras intervenciones de esta naturaleza se denominaron «valorizaciones» y fueron emprendidas por el gobierno del Estado de Sao Paulo en 1905 y 1917 y, posteriormente, por el gobierno federal en 1921. Desde fines de 1924 estas intervenciones esporádicas dieron lugar a una nueva política del gobierno de Sao Paulo, que se denominó de «defensa permanente». Esta política permitió mantener precios muy elevados en los años veinte (gráfico 3), que ampliaron considerablemente las siembras en Brasil y en otros países productores, entre ellos Colombia. Ante la falta de apoyo del gobierno federal y la crisis financiera internacional, esta política se derrumbó en octubre de 1929. Los precios mundiales del café, que venían cayendo lentamente desde comienzos del año anterior, se precipitaron a fines de 1929. El comportamiento del mercado mundial en los años treinta estuvo determinado por dos hechos básicos. En primer término, el consumo mundial se siguió desplazando hacia los cafés suaves, tal como venía aconteciendo desde los años veinte. De esta manera, el peso del manejo de la superproducción mundial recayó nuevamente

sobre Brasil. La fuerte expansión del área sembrada en este país en los años veinte generó un problema cuyas dimensiones eran desconocidas. La producción brasileña entre los años cafeteros 1929-30 y 1933-34 fue de 119.2 millones de sacos, de los cuales se vendieron sólo 76.7; de esta manera, quedó un exceso de 42.5 millones de sacos, a los cuales hay que añadir 10.3 acumulados en el interior de Brasil a mediados de 1929, como resultado de las políticas de defensa anteriores. A este hecho hay que agregar que, al menos en las primeras cosechas excepcionales, no se había manifestado completamente la expansión de la capacidad productiva de fines de la década del veinte, que actuaba así como una amenaza de superproducción mundial aún mayor en un futuro cercano. La única manera de disponer de estos excedentes en el mercado hubiera sido dejar caer los precios a niveles irrisorios, para disminuir la capacidad productiva de un golpe y lograr que los especuladores compraran parte de los inventarios. Esta medida no tenía, por supuesto, ninguna viabilidad política. El gobierno brasileño decidió así destruir el café excedente, empezando a mediados de 1931 y aceleradamente desde fines de dicho año. La operación se financió básicamente con un impuesto a la exportación, al cual se le añadió desde la cosecha de 1933-34 una «cuota de sacrificio» que el gobierno compraba a un precio bajo. Con esa medida drástica, Brasil impidió una catástrofe en el mercado cafetero. Ciertamente, estaba corrigiendo los errores de la política de «defensa permanente» en la década del veinte, pero los otros países productores, entre ellos Colombia, salieron doblemente beneficiados. En los años veinte, la política brasileña permitió a Colombia expandir su capacidad, y en los treinta disponer del incremento resultante en la producción a precios que, al menos inicialmente, no fueron desastrosos. Era una situación que Brasil no podía aceptar sin reservas. Intentó

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por lo tanto, llegar a un acuerdo de productores desde muy temprano. En mayo de 1931, por iniciativa del ministro de Agricultura brasileño, se reunió un Congreso Internacional en Sao Paulo para discutir la posibilidad de dicho acuerdo. Colombia no envió representante inicialmente, aunque a solicitud de los asistentes y del gobierno nacional, el gerente de la Federación, Mariano Ospina Pérez, participó en dichas deliberaciones más tarde. No se logró acuerdo de ninguna naturaleza, incluso porque existía bastante escepticismo sobre el éxito de un acuerdo internacional en varios sectores brasileños. Dos años más tarde, Brasil presentó en la Conferencia Monetaria y Económica de Londres una propuesta en el mismo sentido. En este caso, tuvo una recepción favorable por parte del delegado colombiano, Alfonso López Pumarejo, quien veía no sólo razones económicas para un acuerdo internacional (asociadas a la complementariedad entre los cafés colombianos y brasileños), sino también un motivo político: el apoyo brasileño a los puntos de vista colombianos en el conflicto territorial con el Perú. La oposición de la Federación fue, sin embargo, violenta contra esta propuesta. De acuerdo con Ospina Pérez, el país no tenía ningún problema para colocar la totalidad de su producción en el mercado a precios superiores a los brasileños y no tenía así por qué participar en un acuerdo de retención de la cosecha. Fuera de ello, debido al carácter democrático de la caficultura colombiana, era conveniente fomentar la producción del grano. Finalmente, la base campesina le daba al país una gran capacidad de resistencia en caso de una guerra de precios, ya que los productores contaban con los productos de subsistencia que cultivaban en sus parcelas y no dependían así del café para tal fin. Con la llegada a la presidencia de la República de López Pumarejo, el balance de fuerzas se inclinó temporalmente hacia un acuerdo. A pesar de la oposición de un sector importante, en

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el VII Congreso Nacional de Cafeteros, reunido a fines de 1935, López logró imponer un cambio en la composición del Comité Nacional de Cafeteros, que le daba al gobierno una representación paritaria y al presidente de la República la capacidad para dirimir los conflictos que surgieran entre los representantes privados y del gobierno. Además, el presidente quedó investido con la facultad de elegir el gerente de la Federación entre una terna presentada por el Congreso Cafetero. En ese carácter, nombró a Alejandro López en octubre de 1935. Bajo el nuevo gerente, la política de intervención de la Federación en el comercio del grano se amplió conside-

Congreso Internacional Cafetero, Sao Paulo, Brasil, 1931. El delegado brasileño Augusto Ramos (primer plano), acompañado por Mariano Ospina Pérez, delegado colombiano, Carlos Uribe Echeverri, embajador de Colombia, y Arturo Robledo, secretario de la embajada en Rio de Janeiro.

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rablemente. En octubre de 1936, la Federación auspició la Primera Conferencia Panamericana de Café en Bogotá. En ella se llegó a un acuerdo de principio entre Brasil y Colombia para regular el mercado mundial. Este acuerdo se concretó en Nueva York, en diciembre, cuando se estableció que estos dos países defenderían unos precios mínimos de 10.5 centavos de dólar por libra para el café Santos 4 y de 12 centavos para el Manizales, y una diferencia mínima entre ambas calidades de 1.5 centavos. La Federación comenzó a intervenir en gran escala en el mercado desde poco antes de la Conferencia Panamericana y ya para abril de 1937 había adquirido 354.000 sacos (un 8 % de la producción del país), comprometiendo 6 millones de pesos en la operación. Las dificultades financieras frenaron entonces la política de intervención. Los ingresos que recibía la Federación por concepto del impuesto a las exportaciones de café y de su participación en el impuesto de giros eran en 1936 de menos de 1 miñón de pesos. La capacidad de intervención dependía así del apoyo del Banco de la República a través de créditos directos y del reEl presidente Alfonso López Pumarejo y delegados a la Primera Conferencia Panamericana del Café, reunida en Bogotá, en octubre de 1936. En ella se llegó a un acuerdo de principio entre Colombia y Brasil para la regulación del mercado mundial del grano, que se concretó en el siguiente mes de diciembre, en Nueva York, cuando se fijaron precios mínimos para las variedades de los dos países.

descuento de los bonos de prenda de los Almacenes Generales de Depósito. La junta directiva del Banco comenzó a oponerse crecientemente a las operaciones de la Federación por considerarlas inflacionarias. Fuera de ello, en febrero, los precios del café Santos 4 llegaron a 11.8 centavos, muy por encima del precio mínimo pactado. La Federación consideró que bajo estas circunstancias no tenía por qué mantener la diferencia mínima de precios, que se redujo así a 0.9 centavos. Más aún, sin el apoyo del Banco de la República, no tuvo cómo defender el precio del café cuando se presentó una coyuntura bajista y se vio obligada así a suspender las compras el 19 de marzo de 1937. El debate que se suscitó entonces condujo a la renuncia de Alejandro López a la Federación en abril y a la dificultad para encontrar un nuevo gerente; Manuel Mejía aceptó finalmente dicha posición cuatro meses más tarde, iniciando un período de continuidad en la entidad que sólo se interrumpió con su muerte en febrero de 1958. Entretanto, la oposición a la Federación, encabezada por Ospina Pérez, quien actuaba además como líder

Capítulo 10

del partido conservador contra el gobierno de Alfonso López Pumarejo, acusó a la entidad de contraer compromisos sin un respaldo adecuado y de involucrarse en operaciones especulativas. Aunque el Banco de la República concedió nuevos créditos a la Federación en abril y la ley 41 elevó en mayo el impuesto a las exportaciones de café y entregó el impuesto de giros a la Federación a partir de 1938, la situación de crisis se mantuvo. El Congreso Cafetero aplazó sus reuniones hasta agosto, para que coincidieran con la Conferencia Panamericana de La Habana, atando las manos de los negociadores colombianos, quienes debieron consultar todos los acuerdos al Congreso Cafetero. Las deliberaciones de la Conferencia de La Habana fueron muy complejas, no sólo por el escaso poder de negociación de los delegados colombianos y la ausencia de consenso sobre la conveniencia de un nuevo acuerdo en el país, sino además por la evolución de los precios del café desde que la Federación suspendió su intervención en marzo de 1937. Las cotizaciones de Santos 4 en Nueva York se mantuvieron relativamente elevadas, alrededor de 11.5 centavos de dólar por libra, pero el precio del café Manizales se situó por debajo de 12 centavos, de tal forma que el diferencial entre los dos tipos de café prácticamente desapareció; en el interior del país, los precios reaccionaron en abril y junio, después del pánico generado por la suspensión de compras de la Federación. La desaparición del diferencial entre los cafés colombianos y brasileños fue interpretada en formas completamente diferentes en ambos países. En Colombia se argumentó que la presión bajista de los precios en el mercado mundial se concentró en los cafés colombianos, ya que los compradores no creían que la Federación sostendría los precios. En Brasil, por el contrano, se creyó que una situación de esta naturaleza conduciría al desplazamiento gradual de los cafés brasileños del mercado. Fue además ganando te-

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rreno la hipótesis de que, con una guerra de precios, dicho país volvería a recuperar la participación que había perdido en el mercado mundial. Finalmente, después de siete años de sostener el mercado cafetero, muchos sectores en Brasil no aceptaban la posibilidad de seguir defendiendo unilateralmente el precio del café. Así las cosas, las posiciones de ambos países eran lo suficientemente distantes como para impedir la prolongación del pacto. La ruptura definitiva no ocurrió, sin embargo, en La Habana, sino dos meses después en Nueva York, donde continuaron las negociaciones entre los dos países. A comienzos de noviembre de 1937, Brasil anunció su nueva política de libre comercialización del café, reduciendo los impuestos de exportación, aunque continuando con la política de destruir parte de los excedentes. El Acuerdo Interamericano y el Fondo Nacional del Café La «guerra del café», como se denominó a la nueva política brasileña, no tuvo grandes repercusiones en Colombia. Después de una caída inicial de unos seis meses, los precios del café colombiano se recuperaron y, en contra del objetivo brasileño, la participación de nuestro país en las importaciones norteamericanas no sufrió

Los dirigentes de la Federación Nacional de Cafeteros durante el Congreso Cafetero de agosto de 1938, que tuvo influencia decisiva en las resoluciones de la Conferencia Panamericana de La Habana, en la cual se rompió el común acuerdo entre Brasil y Colombia; son ellos: Pedro Uribe Mejía, vicepresidente, Mariano Ospina Pérez, presidente, y Alberto Camilo Suárez, segundo vicepresidente.

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cambios apreciables. Brasil logró conquistar una mayor proporción del mercado de Estados Unidos a costa de los países centroamericanos, pero sacrificando significativamente los precios de su grano. No obstante, la guerra de precios demostró que la sobreproducción continuaba dominando el panorama cafetero mundial a fines de los años treinta. Por este motivo, no es sorprendente que los precios del café no hayan participado en la recuperación de los precios internacionales de materias primas en la segunda mitad de la década del treinta. De hecho, los términos de intercambio cafeteros (es decir, la relación entre las cotizaciones internacionales del grano y los precios de las importaciones de Colombia) se redujeron en 1935-39 en un 14 % con relación a los niveles ya deprimidos de 1930-34. Internamente, la situación era aún peor, ya que la erosión de la devaluación de 1933-35 reforzó la evolución de las cotizaciones internacionales para producir una fuerte caída de los precios reales del grano. En 1938-39 dichos precios eran, no sólo un 27 % más bajos que en 1934-35, sino 19 % inferiores a los Firmantes del acuerdo cafetero entre Brasil y Colombia, Nueva York, diciembre de 1936: Alfredo García Cadena, Eurico Penteado, E. Scholtz y, de pie, Miguel Samper, E. J. Nolan, Raoul Arnolds, José Balcells, Jaime J. Garzón y Alberto Ortega.

de los primeros años de la crisis (cuadro 6). La segunda guerra mundial generó poco después un pánico en el mercado. Los precios del café colombiano se redujeron de 12.3 centavos de dólar por libra en mayo-septiembre de 1939 a 7.5 centavos en agosto de 1940. Esta última cotización era la más baja desde comienzos del siglo. En el frente interno, la crisis cafetera generó una serie de medidas de defensa de los productores. Como había acontecido en 1932, el gobierno decretó una bonificación cambiaría a cargo del gobierno durante ocho meses a partir de mayo de 1940, que era equivalente a un 12 % del precio interno del grano. Fuera de ello, redujo las tasas de interés de la Caja Agraria, el Banco Agrícola Hipotecario y las tasas de redescuento del Banco de la República, refinanció todas las deudas de los cafeteros e inició una nueva oleada de compra de los excedentes de producción, que acrecentó las existencias en poder de los Almacenes Generales de Depósitos en unos 200.000 sacos entre septiembre de 1939 y octubre de 1940. En el frente externo, a pesar de la

Capítulo 10

oposición de Mariano Ospina Pérez y otros sectores, el gobierno y la Federación apoyaron la firma del Acuerdo Interamericano de Café en 1940. El impacto de la guerra sobre las exportaciones de café era, sin duda, menor en Colombia que en otros países latinoamericanos, debido a la gran dependencia de nuestro país del mercado norteamericano. En efecto, mientras en Colombia el 19 % de las exportaciones del grano se destinaban al mercado europeo (cuadro 5), para el conjunto de América Latina esta proporción era el doble. No obstante, la tendencia depresiva de los precios internacionales se extendió al café colombiano, según hemos visto. En razón de esta situación y del evidente contenido político de un tratado de su naturaleza a comienzos de la guerra, Colombia apoyó las negociaciones para constituir un Acuerdo Interamericano, que se iniciaron en junio de 1940 en Nueva York en el marco de la Tercera Conferencia Panamericana de Café y terminaron el 28 de noviembre del mismo año. A diferencia del pacto de 1936, el nuevo acuerdo estableció un sistema de cuotas para los países exportadores y no precios mínimos para los diferentes granos. Fuera de ello, incorporó al principal país consumidor (Estados Unidos) como parte integral del convenio. Esta participación garantizaba la colaboración de los países productores, que de otra forma quedaban excluidos del único mercado importante mientras perdurara el conflicto bélico. Las cuotas no se fijaron con base en la producción del país o en su reciente participación en el mercado norteamericano, sino con base en un complejo proceso de negociación. En el caso colombiano, la cuota (3.150.000 sacos) representaba cerca del 80 % de las exportaciones promedio de los cinco años anteriores. La cuota global para el primer año cafetero (octubre de 1940 a septiembre de 1941) fue de 15.9 millones de sacos. Debido al sistema de votación establecido, Estados Unidos tenía la facultad de aumentar

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Sede de la oficina cafetera de Colombia en Washington, 1935.

indefinidamente la cuota en caso de escasez del grano, pero por otra parte una reducción de las cuotas básicas superior al 5 % requería de un voto unánime de Estados Unidos y los países productores. Los precios internacionales del café comenzaron a recuperarse en octubre de 1940, anticipando que un acuerdo exitoso sería firmado próximamente, y ya a mediados del año siguiente habían llegado a 15.9 centavos de dólar por libra para el café colombiano, más del doble del nivel alcanzado durante los meses críticos (agosto y septiembre de 1940). Esta situación condujo a protestas severas por parte de los consumidores y de la Oficina de Administración de Precios del gobierno de los Estados Unidos. Las sucesivas ampliaciones de las cuotas finalmente estabilizaron los precios en junio de dicho año. La entrada de los Estados Unidos a la guerra el 7 de diciembre de 1941 generó nuevos problemas. Para evitar que este evento produjera una nueva ola alcista, el 11 de diciembre el gobierno norteamericano fijó unos precios máximos tentativos para las compras de café. El 29 de diciembre se es-

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tablecieron los precios definitivos, que en el caso del café Manizales eran de 15.9 centavos de dólar por libra, un nivel similar al de mediados del año. La campaña submarina alemana en lacosta atlántica norteamericana y en el Caribe generó severos problemas de abastecimiento desde comienzos de 1942, que afectaron especialmente a las exportaciones brasileñas. Aunque este problema comenzó a disminuir a finales de 1942, sólo desapareció a mediados del año siguiente. Gracias a su mejor acceso al mercado norteamericano, Colombia y los países centroamericanos se beneficiaron de estos acontecimientos, ya que los subembarques brasileños obligaron a decretar varios aumentos de las cuotas globales. En compensación, la Corporación de Crédito Comercial de los Estados Unidos compró aquellas partes de las cuotas brasileñas de los años cafeteros 1941-42 y 1942-43 que no pudieron transportarse. Fuera de ello, desde agosto de 1942 se establecieron precios máximos para la venta interna de café en los Estados Unidos y se estableció el racionamiento del grano entre fines de noviembre de dicho año y julio de 1943. Los años siguientes fueron menos agitados. El problema de abastecimiento desapareció gradualmente y, a pesar de la presión de los países productores, los precios regulados se mantuvieron invariables hasta después de terminado el conflicto bélico. La implementación del Acuerdo Interamericano exigió internamente un esfuerzo de retención de la cosecha muy superior al del pacto con Brasil en 1936, una de cuyas debilidades había sido la falta de recursos financieros, según hemos visto. Para garantizar los ingresos necesarios, en noviembre de 1940 se creó el Fondo Nacional del Café, de cuya administración se encargó a la Federación Nacional de Cafeteros. Los ingresos del Fondo tuvieron inicialmente tres orígenes: (a) una emisión de bonos por 10 millones de pesos; (b) un impuesto sobre todos los giros emitidos por el Banco de la

República de 5 centavos por dólar que a la tasa de cambio de la época era de un poco menos del 3 %, y (c) un impuesto propiamente cafetero, que consistía en la obligación de vender a 1 peso las divisas que se obtuvieran por aquellas ventas del grano que superaran un precio básico de 9 centavos de dólar por libra; a la tasa de cambio corriente (1.75 pesos), el impuesto era del 43 % sobre los ingresos correspondientes. Aunque tenía la forma de un diferencial cambiado, este impuesto se parecía más a lo que más tarde se denominó la retención cafetera, ya que éste era precisamente su propósito. Como los precios internacionales superaron rápidamente este precio básico, el impuesto pronto se tornó cuantioso. Según se aprecia en el cuadro 6, durante los años en que estuvo en plena vigencia (1942-43) representó el 20.9 % de los precios externos del grano. La creación del Fondo Nacional del Café exigió otras medidas paralelas. En primer término, fue necesario ampliar sustancialmente la capacidad de los Almacenes Generales de Depósito. A fines de la guerra, dicha capacidad había llegado a 3.4 millones de sacos de café pergamino (es decir, sin trillar, ya que el café se almacena en ese estado), equivalente casi a la mitad de la producción del país en un año. La red de agentes de la Federación en los mercados locales se amplió paralelamente con las compras internas de la Federación. Por otra parte, se estableció el registro de los contratos de venta, un plazo máximo de 30 días para hacer uso de las licencias de exportación y precios mínimos para las ventas al exterior, para controlar la comercialización externa, garantizar el reintegro de divisas y evitar que se evadiera el impuesto a las exportaciones del grano. Finalmente, en 1941, se estableció el impuesto de pasilla, que obligaba a los exportadores a vender a la Federación a un precio bajo granos de poca calidad (pasillas y ripios) por el equivalente al 6 % de la cantidad exportada. Esta medida buscaba

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Capítulo 10

mejorar la calidad de los granos exportados y contribuir a financiar las campañas de sanidad rural de la Federación. Los recursos y la magnitud de la intervención de la Federación en el mercado se ampliaron considerablemente. Los ingresos del Fondo fueron de 18.9 millones de pesos en 1941, 32.9 en 1942 y 28 en 1943, montos considerablemente superiores al escaso millón de pesos anuales con que contó para la intervención en 1936-37. Gracias a la red de almacenes y agentes, la Federación pudo adquirir en 1941 y 1942 unos 2 millones de sacos de café pergamino cada año (1.6 millones de sacos de café verde), es decir, el 30 % de la producción nacional. Aunque gran parte de este café se logró exportar, entre octubre de 1940 y septiembre de 1942 se almacenaron existencias de 2 millones de sacos. Los precios del grano fueron, sin embargo, superiores a los previstos inicialmente y la magnitud de la acumulación de existencias inferior, gracias a las dificultades de transporte que tuvo el Brasil en 1942 y 1943. Esto permitió que las compras de la Federación se redujeran y que la entidad gremial comenzara a disminuir sus inventarios desde 1943. El impuesto a las exportaciones de café se redujo en junio y noviembre de 1943 y en febrero de 1944 desapareció el gravamen. Durante estos años, el Fondo Nacional del Café acumuló el nada despreciable patrimonio de 88 millones de pesos, es decir, lo equivalente a más de la mitad de los ingresos del gobierno en la época. Fuera de ello, el grano almacenado se revalorizó considerablemente con los eventos posteriores. Esto le permitió a la Federación iniciar la posguerra con una gran capacidad financiera, según veremos más adelante. La elevación de las cotizaciones internacionales permitió aumentar los precios internos del grano desde fines de 1940 por encima de los montos muy deprimidos en que se encontraban entonces. Más aún, la intervención en

gran escala de la Federación en el mercado interno redujo el margen de comercialización, trasladando así a los productores una mayor proporción del precio externo neto de impuestos (cuadro 6). La reducción y eliminación del impuesto a las exportaciones de café en 1943 y comienzos de 1944 permitieron aumentar aún más el precio interno del grano. No obstante, la elevación de los precios fue sólo ligeramente superior a la elevada inflación que experimentó la economía colombiana durante los años de la guerra. Por este motivo, los precios reales, del café permanecieron muy deprimidos, a niveles apenas superiores a los de los años críticos 1938-41. La posguerra Como es típico en el mercado cafetero, después del ciclo de sobreproducción de los años treinta y comienzos de los cuarenta sobrevino una fase en la cual la producción tendió a quedarse rezagada con respecto al consumo. La reducción del área sembrada en Brasil y los enormes esfuerzos de este país por destruir sus excedentes en los años treinta generaron, en efecto, una reducción de la producción mundial entre los años treinta (unos 34 millones de sacos) y la primera década de la posguerra (30 millones). A pesar de que el consumo europeo sólo se repuso lentamente (únicamente en la segunda mitad de la década del cincuenta se lograron de nuevo los niveles absolutos de consumo anteriores a la guerra) y las importaciones norteamericanas comenzaron a flaquear, los precios internacionales aumentaron rápidamente, hasta quintuplicar en 1954 los niveles de la segunda guerra mundial (gráfico 3). Este proceso se reflejó en el país en aumento de los precios internos reales del grano de más de 150 % entre los años de la guerra y la bonanza de 1954-55 (cuadro 6). El alza en los precios dependió de una secuencia de coyunturas favorables. En el año cafetero 1945-46 los

Manuel Mejía Jaramillo, gerente general de la Federación Nacional de Cafeteros entre 1937 y 1958 (año de su muerte), y figura destacada del sector cafetero durante dos décadas.

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aumentos fueron negociados entre Estados Unidos y los países productores en el marco del Acuerdo Interamericano. Después de la liberación de los precios en octubre de 1946, las cotizaciones internacionales se elevaron rápidamente. Lo mismo aconteció como consecuencia de los problemas climáticos que experimentaron varios países productores a fines de 1949 y de la acumulación precautelativa de inventarios que se presentó en junio de 1950 a raíz de la ruptura de hostilidades en Corea. El fin de la bonanza estuvo marcado por la especulación que sucedió a la helada brasileña de mediados de 1953. Ya a fines de 1954 comenzaron a flaquear los precios internacionales. Después de un fortalecimiento temporal durante 1956, los precios continuarían su tendencia a la baja, iniciando así un nuevo ciclo de sobreproducción. A comienzos de la década del sesenta, los precios internacionales habían descendido a la mitad de su nivel de bonanza (gráfico 3). Los países latinoamericanos comenzaron a suscribir una serie de acuerdos de corta duración desde fines de 1954, que no lograron frenar esta tendencia. Estos pactos dieron paso a los convenios más amplios de 1958 y 1959, suscritos por el mismo grupo de países, y al Acuerdo Internacional de 1962. En el frente interno, el hecho más importante fue, sin duda, el surgimiento de la Federación como grupo financiero, gracias a los excedentes generados durante la guerra. Estos recursos se utilizaron para ampliar las inversiones cafeteras en la Caja Agraria, para aportar el 50 % del capital del Instituto Nacional de Abastecimientos (el antecesor del IDEMA), para establecer la empresa fluvial Navenal en 1944 y la Compañía Agrícola de Seguros en 1952 y para adquirir bonos de los gobiernos nacional y departamentales. Los pasos más significativos fueron la creación de la Flota Mercante Grancolombiana en 1946, en la cual el Fondo Nacional del Café aportó el 45 % del capital inicial (que se

incrementó al 80 % al retirarse Venezuela en 1953) y la creación del Banco Cafetero en este último año. La creación de la flota satisfacía la vieja aspiración de los cafeteros de romper el control del transporte del grano a los mercados de consumo, que constituía la base de la dominación extranjera sobre el negocio de exportación, según hemos visto. La intervención en el mercado interno se redujo sensiblemente en los primeros años de la posguerra, como era de esperarse en un mercado de vendedores. No obstante, las cortas crisis que se presentaron durante 1947 y 1952 obligaron a la Federación a acrecentar sus compras internas y acumular inventarios del grano. Mucho más decisiva fue la creciente participación de la Federación en la comercialización externa del grano en la posguerra, según vimos en una sección anterior. Siguiendo un patrón que se había iniciado en los años treinta, la Federación suscribió a fines de los años cuarenta y comienzos de los cincuenta convenios de compensación con Alemania Occidental, Holanda, Finlandia, Italia, Suecia, Francia, Dinamarca, España y Argentina, entre otros países. La mayoría de estos convenios desapareció a mediados de los cincuenta o poco después, cuando los países europeos retornaron al multilateralismo y a la Ubre convertibilidad de sus monedas (España fue una excepción notable, sin embargo). No obstante, la Federación debió intensificar sus acciones de comercialización desde fines de la década de los años cincuenta, para superar los límites que representaba un mercado norteamericano cada vez menos dinámico. Al mismo tiempo, se iniciaron una nueva serie de convenios de trueque y compensación con los países socialistas. Conviene anotar, finalmente, que los agitados eventos cambiarios de la posguerra generaron nuevas protestas de los cafeteros contra la discriminación a la que en todos los casos estuvieron sujetos. La creación de un tipo

Capitulo 10

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Mapa cafetero de Colombia, editado por la Federación en 1933, como complemento del censo cafetero realizado el año anterior.

de cambio libre a mediados de 1948, que se aplicó a la mayor parte de las exportaciones no cafeteras, generó las primeras protestas. Éstas continuaron durante el año siguiente, a pesar de que la devaluación de diciembre de 1948 (de 1.75 a 1.95 pesos) favoreció a los cafeteros. Los reclamos fueron aún más enérgicos después de la devaluación de marzo de 1951 que estableció el primer diferencial cafetero de la posguerra, al determinar que sólo un 25 % de las exportaciones del grano se beneficiaría con la nueva tasa de cambio (2.50 pesos). Debido a la presión de los cafeteros, en octubre

del mismo año se elevó la proporción que se compraba al tipo de cambio más alto hasta un 40 %, y se determinó que este porcentaje se elevaría en 1.5 puntos mensuales, hasta alcanzar el 100 %. La controversia se acrecentó durante los años de bonanza, ya que el gobierno del general Rojas Pinilla decidió suspender en enero de 1954 el ajuste gradual del tipo de cambio cafetero y estableció en marzo del mismo año un impuesto a las exportaciones del grano, equivalente al 50 % de los ingresos que superaran un precio básico de 68 centavos de dólar por li-

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bra; estos recursos se destinaron inicialmente al fomento eléctrico y siderúrgico. De nuevo por presión del gremio, el precio básico se elevó en mayo de 1954 a 74.5 centavos y sus recursos se destinaron a capitalizar el Banco Cafetero. Sin embargo, con la baja en las cotizaciones a fines de 1954 desaparecieron tanto el impuesto como el diferencial cafetero. El reestablecimiento del cambio libre desde 1955 y el impuesto del 15 % a las exportaciones establecido por la Junta Militar en 1957 dieron nuevas oportunidades de protesta, a pesar de

que la devaluación de este último año permitió mantener los precios internos del grano a niveles reales comparables a los del período de bonanza (cuadro 6). En los años posteriores, la polémica entre el gremio y el gobierno se tornó aún más ardua, ya que la baja en los precios externos y los sucesivos diferenciales cambiarlos ya no tuvieron como contrapartida una devaluación real de la moneda. Los precios internos del grano comenzaron así a rezagarse en el proceso inflacionario que experimentó el país en la década del sesenta.

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PALACIOS, MARCO.

Capítulo 11

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El café desde el Frente Nacional Juan Manuel Santos Calderón

L

a restauración de la democracia en Colombia, después de la caída del general Rojas Pinilla, coincidió con un relevo en la gerencia de la Federación Nacional de Cafeteros. Luego de la muerte de Manuel Mejía —quien durante veintiún años ocupó la gerencia de la Federación— pasó a dirigir los destinos cafeteros del país Arturo Gómez Jaramillo. Al nuevo gerente, oriundo también de Manizales y formado en la escuela del célebre don Manuel (había sido su funcionario durante doce años), le correspondió introducir una serie de cambios en la política cafetera que habrían de tener hondas repercusiones en el manejo del principal producto de exportación y mayor generador de empleo de la economía colombiana, y, por ende, el de mayor incidencia en el desarrollo económico del país. El aspecto más sobresaliente de la política cafetera después de la llegada del doctor Gómez Jaramillo a la gerencia de la Federación, es el que se refiere a los Acuerdos Internacionales. Estos acuerdos buscan ordenar el comercio mundial del grano que,

como bien se sabe, representa el segundo renglón más importante (después del petróleo) en el comercio internacional de productos básicos. La política cafetera en este período también se caracterizó —en parte como consecuencia de los acuerdos internacionales— por cambios en la producción de café y la modernización de buena parte de las áreas sembradas,

El presidente Guillermo León Valencia con Arturo Gómez Jaramillo, gerente general de la Federación Nacional de Cafeteros (1958-1983), Hernán Jaramillo Ocampo y Gilberto Arango Londoño.

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Primera Conferencia Internacional sobre Producción y Comercio del Café, reunida en Nueva York, en 1901, a la cual no asistió Colombia por causa de la guerra de los Mil Días. Se intentó allí racionalizar y ordenar el mercado internacional del grano.

así como por la introducción en la práctica de la diversificación cafetera y por el fortalecimiento no sólo de los instrumentos de manejo que tienen a su disposición las autoridades cafeteras para regular el comercio del grano, sino de la Federación misma como organismo encargado de velar por los intereses y el bienestar de los cafeteros. La política cafetera internacional. Teoría de los acuerdos El café, como la mayoría de los productos básicos, afronta el problema de la inestabilidad de sus precios. La economía cafetera mundial se ha caracterizado por sus ciclos variables: a períodos de precios relativamente altos siguen épocas —generalmente más largas— de precios deprimidos, hasta que la oferta y la demanda vuelven a equilibrarse. A partir de ese momento, cualquier fenómeno —como serían una helada, una sequía o inclusive una guerra— produce nuevamente un alza en los precios del grano, y así sucesivamente. Los períodos de precios bajos tienden a ser más prolongados que las épocas de bonanza, por las características mismas de la producción de café.

Al sembrar una planta es necesario esperar de dos a tres años para que comience a producir. La inversión en términos de tiempo y de dinero es por consiguiente relativamente alta, lo cual determina que cualquier productor piense dos veces antes de proceder a sustituir su cafetal por otro cultivo que parezca más rentable. En las épocas de precios bajos el cafetero prefiere más bien reducir sus costos (lo cual consigue al disminuir insumos y fertilizantes) con la esperanza de que en un futuro los precios vuelvan a ser más atractivos. Con un mínimo de cuidado y un menor costo el cafetal, de todas formas, algo produce, particularmente en el caso de los cultivos tradicionales. La consecuencia de esta situación sui generis de la producción cafetera es una oferta potencial lista a reaccionar apenas se sienta motivada por precios más atractivos. La demanda, por el contrario, crece muy lentamente. El café se consume primordialmente en los países industrializados; es una bebida tradicional que no responde a la fluctuación de los precios (a menos que se presenten alzas o bajas demasiado bruscas) y sus adictos aumentan muy poco año tras año. Por esta razón se ha dicho siempre que el café sufre de un problema estructural de sobre-

Capítudo 11

producción que sólo corrige esporádicamente por fenómenos como el de las heladas. Los problemas de sobreproducción y de inestabilidad en los precios les acarrean tremendas dificultades a los países exportadores. No sólo tienen que vivir de la venta de un producto cuyo precio tiende a ser cada vez más bajo frente al de los bienes que tiene que importar (lo que los economistas llaman términos de intercambio negativos), sino que no se puede hacer ningún tipo de planificación de su economía, porque nunca se sabe cuál va a ser el ingreso por concepto de sus exportaciones. Los planes de desarrollo se convierten, entonces, casi en un juego de azar. Medio siglo de antecedentes Estas dificultades han sido el principal motivo para que los países exportadores traten de ponerse de acuerdo a fin de racionalizar y ordenar el mercado internacional del café. Fueron muchísimos los intentos que se hicieron antes de 1958. El primero de ellos data de 1901, cuando se reunió en Nueva York la Primera Conferencia Internacional sobre Producción y Comercio del Café para estudiar la situación de sobreproducción que había

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sido causada por los altos precios de finales del siglo pasado. En ese momento el comercio mundial no llegaba a 14 millones de sacos, mientras que la oferta (producción más inventarios) superaba los 50 millones de sacos de 60 kilos. De esa reunión no salió nada y Colombia ni siquiera pudo asistir por los problemas de la guerra civil que entonces libraban conservadores y liberales. Durante los años treinta se congregaron varias veces los principales productores latinoamericanos, con Brasil a la cabeza, siempre con el mismo objetivo: ordenar el mercado. Se lograron inclusive algunos acuerdos que duraron poco, pero que sentaron las bases de los convenios futuros. En esa época ya se hablaba de los problemas que hoy siguen siendo motivo de discusión: cuotas, calidades, políticas de producción, paridades de precios entre los diferentes tipos de café, propaganda para aumentar el consumo, etc. Colombia participó activamente en todas las reuniones. Al estallar la segunda guerra mundial, se cerraron los mercados europeos, que compraban el 40 % de las exportaciones de café de América Latina. Esto produjo una baja vertiginosa en el precio del grano (llegó a 5 centavos de dólar por libra) al concen-

III Conferencia

Panamericana del Café, Hotel Waldorf, de Nueva York, julio de 1940. Sentados: Rafael A. Espaillat (República Dominicana), Manuel Mesa (México), Guillermo Tunnermann (Nicaragua), Manuel Mejía Jaramillo (Colombia), Roberto Aguilar (El Salvador), Eurico Penteado (Brasil), Abel La Croix (Haití). Detrás de Mejía aparecen Leonidas Londoño, Sinforoso Ocampo y Rafael Parga Cortés.

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trarse la oferta en el único mercado accesible, que era el de Norteamérica. La crisis creó un sentimiento de solidaridad hemisférica y la administración Roosevelt promovió la firma del Convenio Interamericano del Café entre catorce países latinoamericanos y Estados Unidos. Fue el primer pacto de cuotas con la participación de un país importador. El convenio funcionó bien hasta el final de la guerra y es interesante anotar que para poder cumplirlo se creó en 1940, bajo la administración Santos, el Fondo Nacional del Café, que constituyó —y constituye todavía— instrumento fundamental de la política cafetera colombiana. La posguerra trajo una época de prosperidad. Se reabrieron los mercados europeos, y el consumo en los Estados Unidos se incrementó considerablemente. Los precios reaccionaron y al presentarse una helada en el Brasil, en 1953, las cotizaciones se dispararon hasta alcanzar 1 dólar por libra, nivel en ese entonces sin precedentes. Durante dicho período y en los años subsiguientes se realizaron varias acciones de mercado entre los principales países latinoamericanos. Al principio se trataba simplemente de mantener los precios a niveles remunerativos; pero después de 1957, y en vista del rápido incremento de la producción mundial —motivada por los altos precios— los exportadores se reunieron con otra preocupación en mente: encontrar fórmulas que evitaran el colapso del mercado y otro largo ciclo de precios deprimidos. En esta serie de reuniones y de pactos que comenzó con la Quinta Conferencia Panamericana del Café —realizada en enero de 1954 en Curitiba, Brasil— y terminó con el Convenio Latinoamericano del Café «Pacto de Retención», suscrito en Washington en septiembre de 1958, los países productores de café tomaron conciencia de que por sí solos no podían disciplinar el mercado. Necesitaban la colaboración de los consumidores para

que los acuerdos se pudieran cumplir. Muchos de los exportadores ni siquiera tenían la infraestructura interna para hacer cumplir los compromisos que sus gobiernos asumían. Los pactos entre productores —por falta de autodisciplina— estaban destinados a fracasar, como en efecto fracasaron los que hasta ese momento se habían suscrito. 1958: año crucial El año 1958 fue clave en la evolución hacia un verdadero Acuerdo Internacional del Café. En octubre del año anterior se había suscrito el llamado Acuerdo de México, en donde por primera vez se trató de coordinar las políticas de comercialización y se sondeó el mecanismo de retención cafetera entre un grupo importante de países. Otro objetivo del Convenio de México fue el de tratar de acelerar las gestiones para convocar una Conferencia Mundial que estudiara la creación de un organismo a nivel internacional. Fue así como en enero de 1958 se creó la Organización Internacional del Café. En las discusiones participaron no sólo las áreas caficultoras de África y Asia (colonias todavía en su mayoría y por consiguiente representadas por países europeos), sino que enviaron observadores naciones consumidoras de gran importancia como Estados Unidos, Alemania Occidental, Noruega, Italia y Gran Bretaña. Poco a poco la toma de conciencia sobre la necesidad de disciplinar el mercado cafetero se extendía a otros hemisferios diferentes de América Latina. En esa ocasión se creó toda una organización institucional que incluía hasta la financiación de sus gastos mediante contribuciones obligatorias de 25 centavos de dólar por cada saco de café exportado. Infortunadamente, aunque se logró diseñar una estructura muy completa, no se llevaron a cabo acciones concretas para manejar el mercado, que en ese momento corría gran peligro. La cosecha mundial en 1958 alcanzaba los 52 millones de sa-

Capítulo 11

267

cos, mientras que el consumo se estimaba en sólo 38 millones. Era necesario, por consiguiente, acordar un sistema capaz de prevenir el colapso de las cotizaciones. Surgió como consecuencia el Pacto de Retención, que suscribieron sólo los latinoamericanos por diferencias con el sector africano. Las negociaciones que concluyeron en el Pacto de Retención se llevaron a cabo en Washington, y el foro que se utilizó fue el llamado Grupo de Estudio de Café, creado por instancias de Brasil y Colombia y con el auspicio de los Estados Unidos. Las discusiones estuvieron presididas por el subsecretario de Asuntos Económicos del Departamento de Estado y en ellas participaron la gran mayoría de los países exportadores e importadores de café. La principal discrepancia se presentó en torno a los mecanismos para restringir la oferta del grano al mercado.

Los países africanos defendían un sistema de cuotas fijas que se le asignarían a cada país exportador. Las metrópolis de las colonias africanas respaldaban este sistema, pero querían que su consumo no quedara restringido por las cuotas. Los latinoamericanos preferían un sistema de retención, es decir, que cada país guardara un porcentaje determinado de su cosecha. No se logró un acuerdo y los países latinoamericanos decidieron que ellos solos harían el esfuerzo, por un año, de retener parte de sus cosechas. El Grupo de Estudio de Café continuó en forma simultánea sus discusiones. Se necesitaba no sólo otro convenio que reemplazara el Pacto de Retención, sino que los esfuerzos para disciplinar el mercado se extendieran a todas las áreas productoras. Este objetivo se logró finalmente en septiem-

Cuadro 1 Renovaciones y nuevas siembras del área cafetera colombiana. Años cafeteros (1959/60-83/84) Años

Renovaciones

Nuevas siembras %

ha.

%

4.2

26

16.4

100

74

9.6

26

36.4

100

39.0

74

13.8

26

52.8

100

69/70-73/74

76.9

78

21.9

22

98.8

100

74/75-78/79

123.6

58

90.6

42

214.2

100

69/70-78/79

200.5

64

112.5

36

313.0

100

79/80-83/84

101.4

76

32.0

24

133.4

100

59/60-83/84*

340.9

68

158.3

32

499.2

100

ha.

%

59/60-63/64

12.2

74

64/65-68/69

26.8

59/60-68/69

ha.

Total tecnificado

*83/84: Octubre/83-Julio/84 Fuente: Subgerencia General Técnica. Federación Nacional de Cafeteros. Estudios Económicos. Septiembre 28 de 1984.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

268

bre de 1959, cuando diecisiete países de África y América Latina, que representaban más del 85 % de la producción mundial, llegaron a un arreglo en torno a tres puntos concretos: fijar cuotas de exportación (la tesis africana), dividir la oferta por trimestres y hacer propaganda para aumentar el consumo de café. Este acuerdo se denominó Convenio Internacional a Corto Plazo. Faltaba la participación de los países consumidores para cerrar el círculo y lograr, por fin, un control efectivo del mercado cafetero. Hasta ese momento los países consumidores, y en especial Estados Unidos, se habían mostrado reticentes a ingresar formalmente en un convenio que interfiriera con la libre oferta y demanda y elevara artificialmente los precios del café. Se requirió un cambio de mentalidad en las autoridades norteamericanas y fue el presidente Kennedy, dentro del espíritu de la Alianza para el Progreso, quien le dio luz verde a la participación de los Estados Unidos en las negociaciones del Primer Convenio Internacional del Café. El Grupo de Estudio había sido comisionado para fijar las bases de un Mariano Ospina Péreí y el presidente Misael Pastrana durante un homenaje a Arturo Gómez Jaramillo en el Banco Cafetero, marzo de 1974.

Cuadro 2 Colombia-Área sembrada con café Años cafeteros (1955/56,70/71, 80/81 y 83/84) 55/56 Técnica Tradicional Moderna Total

70/71

80/81

83/84

81/82

Miles ha. % Miles ha. % Miles ha. % Miles ha. % Miles ha. % 769

100

769

100

1.049 21 1.070

98 2 100

666 344 1.010

66 651 34. 363 100 1.014

64 36 100

Fuentes: CEPAL-FAO, El café en América Latina, Colombia-El Salvador, 1958. Censo Cafetero, 1970; Censo Cafetero, 1980-81. Subgerencia General Técnica, Federación Nacional de Cafeteros. Estudios Económicos, Septiembre 28 de 1984.

614 404 1.018

60 40 100

Capítulo 11

269

Cuadro 3 Consumo per cápita de café de los 15 principales países consumidores Años cafeteros (1963/64 y 1983/84) (kilogramos) 63/63

83/84*

Finlandia

11.27

12.89

Suecia

12.12

12.00

9.03

11.44

11.68

11.32

Holanda

5.98

9.03

Bélgica/Luxemburgo

6.79

8.37

Austria

2.48

7.80

República Federal de Alemania

4.43

7.11

Suiza

5.83

5.82

Francia

4.65

5.61

Estados Unidos

7.02

4.73

Canadá

4.07

4.20

Italia

2.20

3.91

Grecia

1.11

2.91

España

1.38

2.82

Noruega Dinamarca

Estimado Nota: El orden de los países corresponde al consumo per cápita de 1983/84. Fuentes: O.I.C. Documentos EB-1305/74 y QSB 31 (enero 2/85); Cálculos: Federacafé Estudios Económicos. Junio 19/85.

acuerdo a largo plazo. Se creó un comité de dieciséis países, y bajo la presidencia del jefe de la delegación colombiana, Arturo Gómez Jaramillo, se adelantaron las deliberaciones en la sede de las Naciones Unidas. El acuerdo debería tener el carácter de un verdadero tratado con todas las implicaciones jurídicas que revisten ordinariamente este tipo de instrumentos negociados bajo la égida de Naciones

Unidas. Los órganos legislativos de cada país, por ejemplo, tendrían que ratificar los acuerdos mediante una ley. Luego de intensas negociaciones, treinta y dos países exportadores y veintidós países importadores, que representaban el 95 % del comercio mundial de café, firmaron en septiembre de 1962 en la ciudad de Nueva York el Primer Convenio Internacional del Café.

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270

Convenio de 1962: un acuerdo modelo En los diversos acuerdos de productos básicos que se han negociado a través de la historia, el del café siempre fue considerado como modelo. No sólo es el convenio que más ha durado, sino también el de mejores resultados. Las razones son diversas. Para que un convenio que busca regular el mercado internacional de un producto básico pueda funcionar con efectividad, es necesario que controle un porcentaje muy alto de su comercio. En el caso del café, los participantes tanto del sector productor como del consumidor representaban más del 90 % del mercado mundial. Además de la peculiaridad de ser producido casi en su totalidad por los países del llamado Tercer Mundo, el café tiene también la característica de ser consumido por los países industrializados. Esto significa que tanto productores como consumidores tienen intereses comunes fácilmente identificables y no se presentan los problemas y las contradicciones que ocurren cuando se es exportador y consumidor al mismo tiempo. Esto sucede, por ejemplo, en el convenio del azúcar, donde los Estados Unidos y el Mercado Común Europeo son a la vez productores e importadores de azúcar y por consiguiente entran en conflicto los intereses de los productores nacionales con los del país como miembro importador. Otro aspecto fundamental en el buen desarrollo del Convenio Internacional del Café ha sido la decisión tácita de sus miembros de mantener el Pacto Cafetero por fuera de las discusiones de tipo político que con frecuencia se promueven en otros organismos internacionales. La Organización Internacional del Café se dedica en forma exclusiva a solucionar los problemas específicos del mercado cafetero. El no haber permitido que se trasladaran las discusiones de política cafetera a foros como la UNCTAD, es una norma de conducta que también ha contribuido sobremanera al éxito

del convenio. Por otra parte, la importancia misma del comercio cafetero en el ámbito mundial y la dependencia tan marcada de numerosos países productores en las exportaciones del grano han coadyuvado a mantener un espíritu de compromiso y conciliación. Poco a poco se ha tomado conciencia de lo costoso que resultaría romper el pacto. El convenio tiene como objetivo, fundamentalmente, la estabilización de los precios a niveles remunerativos para los productores y aceptables para los consumidores. Los primeros, sin embargo, buscan que un acuerdo de este tipo haga más equitativos los términos de intercambio en su comercio con los países industrializados. Y es indudable que los exportadores se benefician con un precio más alto del que podrían obtener en un mercado libre. La contraprestación para los importadores es la garantía del suministro regular de una materia prima que en otras condiciones podría tener dificultades. Es evidente, desde otro punto de vista, que los consumidores hacen parte de este convenio primordialmente por razones de tipo político. Desde un ángulo puramente económico, no habría razón para que los importadores participaran en un convenio de esta naturaleza. Otra justificación que se menciona con frecuencia es que los precios relativamente altos representan para los consumidores la creación de una demanda externa que favorecería la exportación de sus propios productos. Un país productor de café que no cuenta con divisas no podrá ser cliente de ningún país industrializado. Es, pues, un acuerdo político y comercial a la vez. Y el hecho de que así lo interpretan sus miembros ha sido fundamental para su buen funcionamiento. Operación básica Existen varios tipos de mecanismos para tratar de estabilizar los precios. Uno puede ser la intervención directa

271

Cuadro 4 Volumen, valor y valor unitario de las exportaciones de café de los países exportadores miembros de la OIC Valor en términos constantes Índice 1964 = 100 # Base 1984 Valor de Valor Volumen Valor Valor Valor Valor en unitario unitario términos unitario en las export. términos corrientes términos millones de centavos de constantes términos millones de corrientes dólares dólar libra constantes dólares centavos de dólar libra

Exportaciones a todo destino Año

Volumen millones de sacos

1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 (En.-jul.)

46.2 43.2 49.4 50.7 54.1 54.9 52.7 53.6 57.9 62.6 54.8 58.0 58.9 47.2 56.2 62.7 59.5 60.1 64.1 65.9 35.0

Fuente : OIC

2.306 2.114 2.308 2.191 2.368 2.404 3.015 1.675 3.208 4.279 4.184 4.190 8.191 12.229 10.989 12.072 11.625 8.026 8.947 9.197 5.550

37.7 37.0 35.3 32.7 33.1 33.1 43.2 37.8 41.9 51.6 57.7 54.6 105.2 195.9 147.8 145.5 147.8 101.0 105.5 105.5 119.7

7.685 7.047 7.445 7.068 7.637 7.512 8.868 7.229 8.227 9.301 7.472 6.651 12.798 17.722 13.910 13.413. 11.625 8.538 9.725 10.451 6.379

125.7 123.2 113.9 105.5 106.7 103.5 127.1 102.0 107.4 112.3 103.0 86.7 164.4 283.8 187.1 161.6 147.8 107.4 114.7 119.9 137.8

100 94 107 110 117 119 114 116 125 135 119 125 127 102 122 136 129 130 139 143

100 92 97 92 99 98 115 94 107 121 97 87 167 231 181 175 151 111 127 136

100 98 91 84 85 82 101 81 85 89 82 69 131 226 149 129 118 85 91 95

Índice de N. Y. 1980=100

30 30 31 31 31 32 34 37 39 46 56 63 64 69 79 80 100 94 92 88

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en las bolsas de café. Otra modalidad consiste en la creación de unas existencias reguladoras mediante un fondo que absorbe los excedentes o libera la materia prima de acuerdo a las circunstancias del mercado. El Convenio del Café funciona solamente con base en un sistema de cuotas para ofrecerle al mercado una cantidad suficiente del grano que mantenga los precios dentro de una franja previamente establecida. Concretamente, el Convenio cafetero opera de la siguiente forma: Al final de cada año cafetero (el año cafetero comienza el 1 de octubre y termina el 30 de septiembre) se hace un estimativo de la demanda para el año siguiente y se establece la llamada cuota global, que determina la cantidad total de café que será exportado por los países productores a los países consumidores. Esa cuota global se distribuye entre los países exportadores de acuerdo a sus respectivas participaciones y se le asigna a cada uno un volumen específico de café para que exporte durante el año. Simultáneamente se establece una franja de precios. El objetivo es tratar de mantener los precios dentro de la franja. Si los precios se colocan por debajo del piso de la franja, se disminuye la cuota global y en consecuencia las cuotas individuales de cada país en la proporción que les corresponda. Si por el contrario los precios se colocan por encima del techo de la franja, se aumenta la oferta mediante un incremento de la cuota global con el consiguiente incremento de las cuotas individuales. La operación de este sistema —aparentemente sencillo— requiere una serie de medidas adicionales que forman también parte esencial del articulado del convenio. Se necesita, por ejemplo, un sistema de controles para garantizar que efectivamente se cumplan las cuotas, y la necesidad de este tipo de controles es lo que mejor explica la presencia de los consumidores en el pacto. Para tal efecto se diseñó un mecanismo mediante el cual la Organización Internacional del Café con sede

en Londres expide unas estampillas a los países consumidores miembros del pacto. Ningún despacho destinado a estos países podrá ser importado si no viene acompañado de las estampillas. La aduana de cada país importador verifica que el número de sacos de café corresponda al número de sacos que aparecen en las estampillas, y, posteriormente, después de permitir la importación del café, envía las estampillas acompañadas de certificados a la Organización Internacional del Café, para verificar el volumen de exportaciones de cada país. Las estampillas son en realidad una especie de licencia para exportar y por consiguiente tienen un gran valor. Sin ellas el café tendría que ser vendido a precios mucho más bajos en los mercados que no están controlados por las cuotas o ser retenidos en bodegas de los países exportadores. Este fenómeno ha dado lugar a que a veces se presente un comercio irregular de estampillas —no permitido por el convenio, por supuesto— y en algunas ocasiones se han detectado hasta falsificaciones de las mismas. Pero la realidad es que estos dos fenómenos han sido marginales y el sistema de estampillas ha funcionado en forma satisfactoria. Uno de los problemas del mercado cafetero es que la oferta se concentra en ciertos períodos del año debido a la falta de capacidad de muchos países de regular y distribuir sus ventas a través del año. Se dispuso como consecuencia que la cuota de cada país se dividiera por trimestres. La Organización solamente libera las estampillas para cada trimestre y evita así que la oferta se concentre en un trimestre determinado. Si un país no alcanza a exportar la totalidad de su cuota en un trimestre puede acumular el faltante para el siguiente, pero si ese país al final del año no ha logrado exportar la totalidad de su cuota anual, no puede acumular el faltante para el año siguiente. Los precios de referencia del convenio cafetero no son los precios de las bolsas sino los llamados precios indi-

Capítulo 11

cadores. Los exportadores están divididos en cuatro grupos: Los Suaves Colombianos, Los Otros Suaves (que en su mayoría son los países Centroamericanos), los Arábigos No-Lavados (Brasil y Etiopía) y los Robustas, que comprenden la mayoría de los países de África y Asia. Cada grupo de café tiene su propio precio y éste lo determina la misma organización mediante una encuesta diaria realizada en los distintos centros de compra. De los diferentes precios se saca un promedio para obtener el llamado precio indicador compuesto, que es el que se utiliza como referencia para el aumento o el recorte de las cuotas. Es tan importante la elaboración de esos precios, que dentro de la Organización existe un comité especial encargado de mantener una constante vigilancia de éstos y de la forma como se obtienen para que, en la medida de lo posible, reflejen diariamente la real situación del mercado. La Organización Internacional del Café Para administrar el convenio cafetero se creó la Organización Internacional

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del Café (OIC), con sede en Londres. Las decisiones más importantes se toman a nivel del consejo de la organización, al que pertenecen todos los miembros. Cada uno de éstos tiene un número de votos que corresponde a su importancia como exportador o como importador. Para cierto tipo de decisiones se requiere mayoría simple y para otras mayoría calificada. Buena parte de las funciones del consejo se delegan en una junta ejecutiva que en

Estampilla de correos de las Naciones Unidas para celebrar el Convenio Cafetero de 1962.

Una escena en el mercado mundial del café, controlado por la Organización Internacional del Café, OIC, en Londres.

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Celebración de los 50 años de la Federación Nacional de Cafeteros, en Medellín, junio 24 de 1977: Alvaro Araújo Noguera, ministro de Agricultura; Sofía Medina de López V., alcaldesa de Medellín; Arturo Gómez Jaramillo, el presidente Alfonso López Michelsen y Cecilia Caballero de López; Silvia Pinzón de Gómez Jaramillo, Jaime Sierra, gobernador de Antioquia, y Diego Moreno Jaramillo, ministro de Desarrollo.

la actualidad se compone de ocho países consumidores y ocho países productores. Los miembros de esa junta son elegidos anualmente por el consejo. Colombia, con su número elevado de votos, tiene asegurado un puesto permanente. La junta ejecutiva es la que en realidad se encarga de la administración del convenio, y es aquí donde se llevan a cabo los grandes debates y se toman la mayoría de las decisiones importantes. La organización tiene un director ejecutivo y una serie de funcionarios que se encargan de toda la parte operativa del convenio, como la elaboración de las estadísticas, el seguimiento al sistema de controles, la elaboración de los diferentes documentos, etc. La OIC se financia mediante contribuciones de todos los miembros, que pagan en proporción con el número de sacos exportados o importados. Existe un comité especial, designado por la junta ejecutiva, que se encarga de vigilar todo lo concerniente a las finanzas de

la organización y elaborar anualmente el presupuesto. Los funcionarios de la OIC y las delegaciones que asisten a las reuniones gozan de una serie de privilegios e inmunidades que fueron negociados oportunamente con el Reino Unido. Los idiomas oficiales en el convenio cafetero son el inglés, el español, el francés y el portugués. Todos los documentos de la OIC se elaboran en estos cuatro idiomas y todas las reuniones oficiales tienen traducción simultánea. Convenio de 1968 El convenio de 1962 se renegoció en 1968 con algunas modificaciones. Se aumentó el número de miembros de la junta ejecutiva; se modificaron algunos porcentajes de las cuotas básicas de exportación; se introdujo un sistema de ajuste de cuotas por grupo de café —llamada selectividad— en el cual se podía dar el caso de que a ciertos países se les aumentara su cuota si

Capítulo 11

el precio indicador de ese grupo subía por encima de un nivel determinado, mientras que el resto de los países exportadores no usufructuarían de ese aumento porque el comportamiento de su propio indicador no lo determinaba. Se introdujo también un sistema de sanciones para aquellos países que incumplieran las cuotas trimestrales. Tal vez el paso más importante del convenio de 1968 fue la creación de un fondo de diversificación a nivel mundial, como resultado del ensayo que se hizo para poner en práctica una política de producción. Un convenio de cuotas que restringe la oferta tiene su propio germen de destrucción en la medida en que unos precios artificialmente altos estimulan la producción y los excedentes aumentan hasta llegar a un punto en que el costo de mantenerlos se vuelve intolerable. Se diseñó un plan con metas de producción para cada país. Se trataba de que a través del fondo de diversificación se financiara la siembra de productos alternativos. Infortunadamente, el modus operandi del fondo fue impuesto por Estados Unidos, y muchos países —entre ellos Colombia— lo consideraron poco práctico, ya que se pretendía ejercer desde Londres un control absoluto de los planes de diversificación en cada país. Esta discrepancia fue lo que al final de cuentas hizo fracasar la iniciativa, que en su idea original tenía toda la razón de ser. Desde entonces Colombia ha abogado por la necesidad de reemprender una nueva política de producción. En diciembre de 1971 Estados Unidos devaluó el dólar. Como las transacciones de café se expresan en dólares, los países productores solicitaron un aumento correspondiente a los precios de la OIC. Los consumidores no sólo se negaron, sino que en una reunión del consejo en agosto de 1972 señalaron que, dada la mejor situación de demanda frente a la oferta, no se justificaban las cuotas. Este enfrentamiento produjo la suspensión del sistema de cuotas. Los principales productores volvieron al recurso de or-

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denar el mercado por su cuenta, y, aunque al principio tuvieron algún éxito, eventualmente este esfuerzo se desvaneció. El convenio de 1968 expiraba en septiembre de 1973. Como no existía ningún ambiente por parte de los consumidores para reintroducir las cuotas, se optó por prorrogar el acuerdo por dos años sin las cláusulas económicas. Durante este tiempo la OIC se convirtió en un simple foro para recoger estadísticas y discutir los problemas del café. Entretanto los países exportadores continuaron sus esfuerzos para defender los precios. Los cuatro principales productores (Brasil, Colombia, Costa de Marfil y Angola) llegaron inclusive a crear una sociedad comercial para tal efecto, que se denominó Café Mundial. Pero nuevamente el incumplimiento de muchos países no permitió que se alcanzaran los objetivos propuestos. Una caída fuerte de los precios en 1974 y comienzos del 1975 despertó una vez más el interés en darle vida al pacto. Los países consumidores finalmente se mostraron receptivos y en septiembre de 1975 se logró negociar un nuevo convenio que comenzaría a operar en septiembre de 1976 por un período de seis años. La experiencia de los dos últimos convenios señalaba que había que introducirle cierto grado de flexibilidad

Indalecio Liévano Aguirre, Leonidas Londoño y Londoño, y Arturo Gómez Jaramillo, durante la Conferencia Cafetera Nacional, Bogotá, octubre de 1975. En ella se acordó el tercer Convenio del Café.

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al marco jurídico y hacer más dinámico el manejo del acuerdo. Así mismo, se fue abriendo paso la tesis de que el convenio no podía ser visto solamente como un instrumento de ayuda a los países en vía de desarrollo, sino que debería beneficiar a las dos partes. Estas novedades fueron lo más sobresaliente de la negociación del Tercer Acuerdo Internacional del Café: un reconocimiento explícito de los objetivos del convenio en el sentido de que éste debería servir tanto a los países desarrollados como a aquellos en vía de desarrollo; y un articulado que le daba mucha más flexibilidad al convenio y que le delegaba más poderes al consejo que en los acuerdos internacionales. Dentro del espíritu de darle mayor flexibilidad al convenio se introdujo el concepto de cuotas variables que le permitía al consejo asignar cada año hasta el 30 % de la cuota global a los países exportadores en función de la cantidad de existencias que cada uno tuviera al final del año cafetero. Se trataba con esto de repartir más equitativamente la carga de mantener inventarios y de asignarles una mayor cuota a los países que realmente la necesitaran. Ésta norma nunca ha podido aplicarse, entre otras cosas porque no se estableció un mínimo, y como hay muchos países que no retienen existencias no ha sido posible ponerse de acuerdo en un porcentaje. Así mismo, se eliminó el concepto de mercados nuevos que existía en los convenios anteriores y se introdujo la noción de mercados no miembros de la organización. Las cuotas básicas se determinaron a priori de acuerdo con el comportamiento de las exportaciones hacia los países consumidores miembros de la organización en los años venideros, lo que estimularía las ventas a estos países y suprimiría la tradicional saturación de los mercados de países no miembros, que son generalmente mercados de dumping. Es preciso resaltar que entre el momento en que se terminó la negociación y la entrada en vigencia del con-

venio, se presentó la gran helada en el Brasil y casi se va todo al traste. Sin embargo, y a pesar de los precios tan altos que tenía el café en ese momento, se aceptó la tesis de mantener vigentes las cláusulas económicas del convenio —aunque con las cuotas suspendidas—, pues dentro del nuevo espíritu de que el convenio también les sirviera a los países consumidores, se pensaba que éste pudiese contribuir a solucionar los problemas del mercado no sólo en situaciones de sobreproducción sino en coyunturas de escasez. Otros de los aspectos importantes para destacar en este convenio fueron la introducción del criterio de inflación mundial para tenerse en cuenta en las negociaciones de precios y la creación de un Fondo de Promoción, administrado exclusivamente por los productores, para hacer campañas en favor del consumo del café en los países desarrollados, bajo la condición de que la industria tostadora de dichos países participara con un mínimo del 50 % del costo de las campañas. La helada brasileña de 1975 y sus consecuencias La helada de julio de 1975 en el Brasil, que afectó principalmente los cafetales del estado de Paraná, cambió radicalmente el panorama cafetero y el mundo comenzó a vivir un nuevo ciclo de precios altos. Fue este el período que se ha llamado de Bonanza Cafetera y que tanto debate ha suscitado a nivel nacional e internacional. Colombia quiso que no se incrementaran demasiado los precios, no sólo por respetar el nuevo espíritu del convenio dirigido a proteger también a los consumidores, sino porque temía que precios demasiado altos pudieran tener repercusiones nefastas para el consumo o para el estímulo a la producción. Las autoridades colombianas les insinuaron al Brasil y a los demás países productores que no permitieran un alza demasiado brusca, pero esta sugerencia no encontró eco. El problema de divisas por la crisis petrolera y

Capítulo 11

la perspectiva de mayores ingresos en dólares en un futuro inmediato por concepto de las ventas de café, fueron factores que prevalecieron sobre la visión colombiana de más largo plazo. Después de dos años de bonanza comenzó a vislumbrarse nuevamente el ciclo de sobreproducción. Los países productores empezaron a buscar una revisión de los niveles de precios negociados en 1975 para determinar la introducción de las cuotas. Este nivel del llamado precio disparador se hallaba en 77 centavos de dólar por libra y los productores lo consideraban, por supuesto, obsoleto. Colombia buscó insistentemente algún acuerdo con los consumidores, quienes prefirieron esperar plácidamente la baja de los precios y negociar en mejores condiciones. Una vez más los productores decidieron defender el mercado por cuenta propia y en esta ocasión optaron por recurrir no sólo a una política de restricción de la oferta, que tan pocos resultados positivos había tenido en el pasado, sino a una intervención directa en las bolsas de café. En este esquema sólo participó el llamado Grupo de Bogotá integrado por Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Venezuela. Se inició con un fondo de 150 millones de dólares, el cual ascendió luego a 500 millones, y le permitió al grupo intervenir pasivamente en los mercados de futuros de Nueva York y Londres. Los demás países productores prefirieron hacerse «de la vista gorda» y, sin arriesgar un peso, disfrutar de los esfuerzos de sus colegas. En junio de 1980 se decidió formalizar el Grupo de Bogotá en la empresa comercial Pancafé, con sede en Panamá, desde donde se hacían todas las operaciones. Bien se podría decir que durante el lapso comprendido entre 1978 y 1980 Pancafé evitó un colapso en los precios, y, aunque perdió su capital invertido, el beneficio para los países productores en términos de mayores ingresos de divisas por sus exportacio-

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nes de café durante ese período justificó plenamente la inversión. Al final la perspectiva de sobreproducción dificultó sobremanera la operación de Pancafé y a buena hora Brasil y Colombia obligaron a los productores a negociar su liquidación como contraprestación para poner nuevamente en funcionamiento el Acuerdo Internacional del Café, en septiembre de 1980. Después de ocho años de un régimen de libertad de mercado, se restablecieron las cuotas el 1 de octubre de 1980. Se optó por una fórmula ad hoc por fuera de lo estipulado en el convenio para lograr el suficiente respaldo de la mayoría de los productores. A Colombia le correspondió una participación de 16.7 % que representaba un aumento muy significativo frente al 11.5 % que era su cuota anterior. La franja de precios se estableció entre 1.20 y 1.40 dólares por libra y se acordó una cuota global de 58.2 millones de sacos. Esta cuota resultó demasiado amplia y fue necesario recortarla en 4 millones para que los precios se mantuvieran dentro de la franja. A partir de ese momento las cuotas han funcionado sin interrupción y en forma más o menos satisfactoria. Cada año se negocia un nuevo «paquete» a la luz de las circunstancias del mercado. No se han presentado variaciones substanciales en la operación básica

Cultivadores brasileños observan un cafeto afectado por las heladas de agosto de 1975, que arruinaron el 73 % de los 2 100 millones de plantas con que contaba Brasil en ese momento.

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del convenio ni en las variables más importantes. Las cuotas han sufrido modificaciones marginales y en el caso de Colombia su participación se encuentra en 16.13 %. La cuota global para el año cafetero 1984/1985 se estableció en 61 millones de sacos y la franja de precios entre 1.15 y 1.45 dólares. Cuarto Convenio Internacional del Café La experiencia de veinte años de aplicación del Acuerdo Internacional del Café y el convencimiento por parte de todos los miembros de la organización sobre la necesidad de mantener este instrumento, los llevaron a negociar el Cuarto Convenio Internacional que entró en vigencia el 1 de octubre de 1983. La principal dificultad de esta negociación giró en torno a la distribución de las cuotas. Se presentó inclusive un enfrentamiento entre las delegaciones de Brasil y de Colombia, diferencia que puso en peligro la negociación; pero después de una intensa labor diplomática, la crisis fue superada. El compromiso consistió en mantener un sistema de cuotas ad hoc y facultar al consejo para que determinara el reparto de cuotas básicas entre los productores. Éste fue tal vez el aspecto más relevante de la negociación y el único cambio sustancial en el contexto de este convenio respecto a los anteriores. El resto del articulado sufrió algunas modificaciones que perfeccionaban los mecanismos del acuerdo. Se planteó la posibilidad de introducir nuevamente el sistema de selectividad (variación de las cuotas en función de los precios de cada grupo de café); se precisaron algunos criterios sobre la suspensión y el restablecimiento de las cuotas; se mantuvo el sistema de cuotas fijas y cuotas variables en los mismos porcentajes del convenio anterior (70 % y 30 % respectivamente), pero, como bien se anotó en el párrafo anterior, la cuota básica quedó sujeta a la que sea determinada por el consejo. En los ob-

jetivos del convenio se prohibió expresamente realizar acciones multilaterales de intervención en el mercado mientras esté vigente el convenio, norma que fue impuesta por los consumidores para defenderse de operaciones de mercado como las efectuadas por Pancafé. Los principales problemas con que ha tropezado el actual convenio han sido los referentes a las exportaciones hacia los países no miembros. A medida que se acumulan los inventarios, los países productores los han ido descargando en los países no miembros de la organización, principalmente los de la órbita socialista, a precios muy por debajo de los que rigen en el mercado sujeto a cuotas. Este procedimiento ha motivado la protesta de los consumidores, quienes, con razón, se sienten discriminados por pertenecer al convenio. A pesar de haber desplegado esfuerzos entre los productores para tratar de disciplinar estas ventas, poco se ha logrado al respecto, y éste es uno de los puntos que más debates ha suscitado últimamente en las reuniones de la OIC. El otro problema que ha sido motivo de discusión se refiere a los llamados subembarques, que se presentan cuando un productor no cumple con exportar la totalidad de sus cuotas de exportación. Los consumidores han querido sancionar a los productores que no embarquen hasta el último saco de sus cuotas, con el fin no sólo de garantizar el suministro del café, sino de obligar a los productores a mantener existencias en los centros de consumo; pero éstos se han negado en forma categórica, porque aducen que si no existe garantía de compra no puede existir garantía de venta. Así mismo, se aduce que un país puede no cumplir con la totalidad de su cuota por otro tipo de problemas como serían congestiones en los puertos, retraso en la cosecha, etc. El hecho, sin embargo, de que los problemas de la organización se concentren en temas como los dos anteriores, demuestra que ya se ha dado un paso muy grande en las discusiones en torno a la forma

Capítulo 11

de organizar el mercado internacional del café y al reconocimiento de que el acuerdo es el sistema más adecuado. Existen todavía varios frentes donde se podría mejorar aún más este instrumento, como serían la introducción de una política verdadera de producción, una política de manejo de las existencias, y un mayor esfuerzo por parte de todos los miembros de la organización para aumentar el consumo de café en el mundo. Balance de dos décadas de convenio Al hacer el balance de los más de veinte años que tiene la Organización Internacional del Café y de los cuatro acuerdos que la han regido, son muy pocos los que señalan un saldo negativo. Los setenta y cinco miembros de la organización del café, cincuenta exportadores y veinticinco importadores, representan el 99 % de las exportaciones y el 90 % del consumo mundial, cubrimiento que no ha alcanzado ningún otro convenio de productos básicos. De los primeros veintiún años de vida de la organización, catorce ha operado el sistema de cuotas. Desde el primer acuerdo, las exportaciones de café han ascendido de cuarenta y seis millones de sacos a sesenta y seis millones, lo que en términos de ingresos para los países productores representa un aumento cercano a los tres mil millones de dólares, al pasar de dos mil trescientos millones a diez mil millones. Este aumento representa en términos reales un incremento de tres mil millones de dólares, si se toma como base el año 1980. Y en términos generales se podría decir que el precio del grano se ha mantenido a duras penas constante con la inflación mundial. La OIC, por otro lado, puede reclamar cierto grado de éxito en el objetivo fundamental de estabilizar el comercio mundial del grano. Ha logrado también recoger una cantidad importante de información sobre todos los

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aspectos que tienen que ver con la industria cafetera, y ha adquirido una gran experiencia en el análisis y tratamiento de sus problemas. La OIC ha tenido la ventaja también de no mantenerse estática sino en permanente dinámica para ir modificando los esquemas que la rigen a la luz de las circunstancias y situaciones nuevas que se han ido presentando. Su éxito o fracaso en el futuro dependerá también de su habilidad para ajustarse en forma rápida y práctica a las realidades cambiantes y complejas del mercado cafetero, pero sobre todo dependerá

Juan Valdés, personaje publicitario representativo del café colombiano desde los años 60, fotografiado aquí con su traje de arriero en las calles de Nueva York.

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de la voluntad política de los consumidores para mantener vigente el instrumento que ha demostrado su eficiencia para ambos sectores a lo largo de estas dos décadas. La producción nacional No es sino recorrer las zonas cafeteras para darse cuenta de la profunda transformación que éstas han tenido durante los últimos veinticinco años y muy particularmente a partir de la década de los setenta. La discusión entre dos escuelas tradicionales de pensamiento respecto a qué hacer con la producción de café en Colombia ha sido una constante de la polémica nacional. Por un lado están quienes consideran que Colombia tiene una ventaja comparativa con el resto del mundo para producir café, ventaja consistente en una calidad que le asegura el permanente acceso a los mercados y unas condiciones físicas y de mano de obra que no sólo son óptimas sino que en buena parte de las zonas cafeteras, por las vertientes tan inclinadas donde se siembra el grano, no tienen alternativa. Por otro lado, están los que consideran que la producción de café debe regularse de acuerdo a la demanda y advierten que no tiene sentido producir café que no pueda colocarse en los mercados, pues esto obliga a las autoridades cafeteras a una acumulación innecesaria de inventarios. Los defensores de graduar la producción argumentan que éste de la sobreproducción es un fenómeno mundial que el país tiene que tomar en cuenta. Y agregan que los propios productores de café están interesados en que la producción y la demanda mantengan cierto equilibrio, por cuanto los inventarios demasiado altos van no sólo en detrimento de la economía nacional, sino del propio bienestar de los cafeteros: los inventarios acumulados son a la larga dineros congelados que podrían ir a parar por la vía de un mayor precio interno a los bolsillos de los caficultores.

Desde la instauración del Frente Nacional hasta el principio de la década de los setenta, se vivió un ciclo de sobreproducción de café en el mundo, inducido por los altos precios de los años cincuenta, y —como ya se dijo— fueron muchos los esfuerzos en el plano internacional para tratar de corregir este desequilibrio. Los acuerdos y compromisos a nivel internacional tuvieron, por supuesto, efectos directos en la producción nacional. Década de los años sesenta El ciclo de sobreproducción y la existencia misma de los acuerdos internacionales llenaron de argumentos a los exponentes de la tesis de limitar la producción nacional. Fue así como durante toda esta década la política consistió en mantener la producción en niveles cercanos a los ocho millones de sacos. Para conseguir esta meta, las autoridades cafeteras acudieron a los siguientes procedimientos: 1. Precio interno: ésta es la variable que más determina el nivel de producción: a mayor precio, mayor es el incentivo para aumentar siembras o utilizar técnicas que mejoren la productividad. Con el fin de que el precio interno no incentivara la producción, se introdujo un régimen de impuestos y contribuciones que limitaran la cantidad de dinero que cada productor recibía por carga de café. El mecanismo más importante para no trasladarle la totalidad del precio externo al productor es la llamada Cuota de Retención Cafetera. Fue establecida inicialmente en 1958 como fuente de recursos del Fondo Nacional del Café para financiar los excedentes, pero luego se convirtió también en un amortiguador anticíclico que le ha permitido al sector cafetero mantener cierta estabilidad en los precios internos. La cuota de retención consiste en una cantidad predeterminada de café físico que cada exportador debe entregar al Fondo sin compensación alguna. Muy excepcionalmente esta cuota se ha entregado en dinero. Cuando el

Capítulo 11

exportador es el Fondo mismo, la cuota de retención se genera mediante los ingresos netos que resultan de las exportaciones después de descontados los gastos de cada exportación. 2. Crédito: la suspensión de prácticamente todo el crédito cafetero en 1958 también tuvo como objetivo limitar la producción. Más tarde se reabrió, pero sólo para financiar los costos de recolección del grano y su beneficio. No se otorgaron préstamos para nuevas siembras. 3. Extensión agrícola: las campañas de extensión agrícola que hacen los Comités Departamentales de Cafeteros para divulgar nuevos métodos de cultivo se concentraron en los pequeños productores para garantizarles un ingreso razonable, pero sin incidir significativamente en la producción nacional de café. 4. Diversificación: en 1963 se iniciaron los programas de diversificación y sustitución de la producción cafetera. Este tema se tratará más adelante. La política de mantener estable la producción alrededor de ocho millones de sacos a través de los mecanismos arriba descritos resultó bastante efectiva. El promedio de producción entre 1959 y 1970 fue de 7.8 millones de sacos. La producción más alta fue de 8.3 millones en 1965 y la más baja de 7.5 millones en 1962 y 1966. En este mismo período los productores recibieron un promedio de 382 pesos por carga de café. En 1970 había 1.07 millones de hectáreas sembradas en café, de las cuales menos del 2 % estaban tecnificadas, es decir, en nuevas siembras con prácticas intensivas de cultivos como el caso de café «caturra». Durante esta década, Brasil erradicó cerca de un millón de hectáreas de cafetales (equivalente a la totalidad del área cafetera colombiana) para aliviar los excedentes y tecnificar el mercado internacional. Década de los setenta El censo cafetero de 1970, los planes de erradicación y luego las sucesivas

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heladas en el Brasil (particularmente la de 1975) y la suspensión de las cláusulas económicas del Convenio Internacional, le dieron un giro de 180 grados a la política de limitar la producción de café en Colombia. Se impuso la teoría que abogaba por un aumento en la producción y las autoridades iniciaron un vasto plan para modernizar la caficultura colombiana, con resultados bastante satisfactorios. El censo de 1970 no sólo estableció que el 98 % de los cafetos estaban bajo tecnología tradicional con rendimientos muy por debajo de los otros países (444 kilos de café verde por hectárea contra 1.200 kilos en Costa Rica y 670 kilos en Guatemala), sino que más del 50 % del área tradicional

Portada de la "Revista Cafetera de Colombia", editada por la Federación; la panorámica corresponde al Centro de Enseñanza Agrícola de la Fundación Manuel Mejía en Chinchiná (Caldas).

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sobrepasaba los veinticinco años de sembrada, lo cual hacía presumir una pronta disminución en los rendimientos. Y si la producción bajaba demaProducción y precios internos del café colombiano siado, el país podría perder participa(1959/60-83/84)* ción en el mercado internacional. El censo puso de presente también Precios constantes Producción la necesidad de mejorar las técnicas de de 1959/60 cultivo para proteger a los productores Variación contra problemas como el de la eroVariación Años sión, los peligros fitosanitarios y muy Mills. S/s respecto Slcarga respecto especialmente la eventual e inexorable año año 60 kg llegada de la roya al país. Fue así anter. anter. como en los primeros cuatro años de % % la década de los setenta se tecnificaron 98.800 hectáreas (casi un 10 % de toda 417 7.6 59/60 el área cafetera), mediante un progra7.5 -1.3 1.0 421 60/61 ma de renovación de los cultivos 8.0 6.7 0.2 422 61/62 —principalmente de pequeños y me7.5 -6.3 -8.1 388 62/63 dianos propietarios— en zonas que 4.0 2.8 399 7.8 63/64 utilizaron como estímulo el crédito y la asistencia técnica. 1.3 0.3 400 7.9 64/65 8.3 -11.0 356 5.1 65/66 7.5 -9.6 323 -9.3 La bonanza cafetera 66/67 8.0 7.7 6.7 348 67/68 La fuerte helada ocurrida en el Brasil 7.6 -5.0 347 0.3 68/69 en julio de 1975 le dio todavía más im7.8 Promedio 59/69 0.18 382 1.9 pulso al proceso de tecnificación iniciado a principios de la década. Los al8.5 69/70 449 tos precios hicieron que los produc7.8 70/71 -8.2 407 -9.4 tores asimilaran con más facilidad la 71/72 6.5 -16.7 398 -2.2 nueva tecnología. La helada, por otra 72/73 8.3 27.7 439 10.3 parte, fue de tal intensidad que mu73/74 7.3 -12.0 402 -8.4 chos creyeron que Brasil nunca se re74/75 9.6 8.0 -5.2 381 cuperaría como país productor y pen75/76 8.0 594 0 55.9 saron que Colombia podría llenar fácilmente ese vacío. Y en efecto, en 76/77 9.5 18.8 673 13.3 1976, la producción brasileña fue in77/78 10.5 10.5 583 -13.4 ferior a la colombiana por primera vez 78/79 12.3 17.1 464 20.4 en la historia. Todos estos factores 8.7 Promedio 69/79 5.2 479 2.3 contribuyeron a que se acelerara el aumento en la producción y no sólo por 79/80 12.1 434 el proceso de tecnificación sino tam80/81 13.0 7.4 366 -15.7 bién por nuevas siembras. 12.9 81/82 -0.8 342 -6.6 En la segunda mitad de la década se 12.2 82/83 -5.4 329 -3.8 tecnificaron en el país, entre renova83/84* 13.0 4.1 340 3.3 ciones y nuevas siembras, 227.000 hecPromedio 79/84 12.6 1.3 -5.7 táreas, que representaban más del 21 % del área total sembrada en café. Estimado. De esta cantidad modernizada, alrededor de dos terceras partes fueron reFuentes: Federacafé. DANE. novaciones y la tercera parte restante Estudios Económicos, septiembre 28 de 1984. correspondió a nuevas siembras. Se estima que, en pesos de 1970, la inCuadro 5

Capítulo 11

283

Un helicóptero de la Federación y tanques de oxicloruro de cobre para fumigación de los cafetos, durante un operativo contra la roya en el departamento de Caldas en 1984.

versión realizada fue del orden de los 20.000 millones, que en su gran mayoría provino del propio sector cafetero y del plan de asignación de recursos del Fondo Nacional del Café. La mayor parte del proceso de tecnificación se cumplió entre los años de 1976 y 1978, que fueron los de mayor auge en los precios internacionales del grano. En efecto, en 1976 se autorizó por primera vez y solamente por un año créditos para nuevas siembras y renovaciones dirigidas a empresarios hasta de treinta hectáreas cada uno. El valor de la tierra cafetera durante la época de bonanza tuvo aumentos muy considerables. La cuadra de café, que valía en 1974 alrededor de setenta mil pesos, llegó a venderse durante las épocas de mayor auge a precios cercanos a los trescientos cincuenta mil pesos. Ingresaron al negocio de producir café gentes que nunca habían estado vinculadas al sector; muchos profesionales, comerciantes e industriales que incluso vivían en las ciudades, se dedicaron a invertir sus ahorros en comprar cafetales. Pero, contrariamente a lo que se ha querido hacer creer, la distribución de la tierra no su-

frió cambios sustanciales, y, si bien en algunas zonas se pudo presentar alguna concentración en términos generales, ésta fue apenas marginal. Muchas fincas cafeteras cambiaron de manos, pero fueron muy escasas las compras importantes de cafetales por parte de los otros productores que querían aumentar su área cultivada. La década de los setenta fue entonces la época de las grandes transformaciones en la producción de café en el país. La producción creció a una tasa promedio del 8.7 % por año de ocho a trece millones de sacos, lo que en términos absolutos representó un aumento del 67 %. Es interesante anotar que durante este período los precios internos en términos reales crecieron a una tasa de 2.3 % por año, a pesar de que se duplicaron los impuestos y los gravámenes a las exportaciones del grano para no permitir que el productor participara de la totalidad del alza de los precios internos. Es importante anotar también que más de la mitad de los precios tecnificados correspondió a explotaciones de 1.5 hectáreas y el avance tecnológico se distribuyó por todos los depar-

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Cuadro 6 Distribución de la exportación mundial de café a todo destino según los grupos establecidos por la OIC Años cafeteros (1979/80-1983/84)* En milis. S/s 60 kg 79/80

80/81

81/82

82/83

83/84*

S /s %

S /s %

S /s %

S /s %

S /s %

Total

60.3 100.0

52.9 100.0

63.4 100.0

65.4 100.0

69.6 100.0

Suaves colombianos Colombia Kenia Tanzania

13.6 11.5 1.4 0.7

22.6 19.1 2.3 1.2

11.3 9.1 1.2 1.0

19.1 11.7 15.4 9.0 1.7 2.0 1.0 1.7

18.5 14.2 2.7 1.6

11.5 9.2 1.4 0.9

17.6 14.1 2.1 1.4

12.3 9.9 1.5 0.9

17.7 14.2 2.2 1.3

Otros suaves Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras India México Nicaragua Otros

16.3 1.2 1.0 2.9 2.0 1.0 1.2 2.3 0.8 3.9

27.0 2.0 1.7 4.8 3.3 1.7 2.0 3.8 1.3 6.4

15.6 1.6 1.2 2.0 1.9 1.0 1.7 2.0 0.8 3.4

26.4 2.7 2.0 3.4 3.2 1.7 2.9 3.4 1.4 5.7

16.1 1.6 1.4 2.2 2.4 0.9 1.5 1.8 0.8 3.5

25.4 2.5 2.2 3.5 3.8 1.4 2.4 2.8 1.3 5.5

18.3 1.7 1.5 2.7 2.0 1.2 1.1 3.1 1.1 3.9

28.0 2.6 2.3 4.1 3.1 1.8 1.7 4.7 1.7 6.0

18.2 1.7 1.4 2.9 2.0 1.1 1.1 2.9 0.8 4.3

26.1 2.4 2.0 4.2 2.9 1.6 1.6 4.1 1.1 6.2

Brasileros y otros arábigos Brasil Etiopía Otros

15.6 14.2 1.3 0.1

25.9 23.5 2.2 0.2

17.6 15.9 1.5 0.2

29.7 26.9 2.5 0.3

18.4 16.8 1.3 0.3

29.0 26.5 2.0 0.5

19.3 17.5 1.5 0.3

29.5 26.8 2.3 0.4

22.1 20.1 1.7 0.3

31.8 28.9 2.5 0.4

Robustas Angola Indonesia OAMCAF** Uganda Zaire Otros

14.8 0.9 3.7 6.3 2.2 0.9 0.8

24.5 1.5 6.1 10.4 3.7 1.5 1.3

14.7 0.7 3.5 6.8 2.0 1.0 0.7

24.8 1.2 5.9 11.5 3.3 1.7 1.2

17.2 0.8 3.5 7.9 2.8 1.1 1.1

27.1 1.3 5.5 12.5 4.4 1.7 1.7

16.3 0.5 3.9 7.3 2.2 1.1 1.3

24.9 0.8 5.9 11.1 3.4 1.7 2.0

17.0 0.4 4.4 7.5 2.5 1.1 1.1

24.4 0.5 6.3 10.8 3.6 1.6 1.6

Grupos y países

* Estimado. ** Benin, Camerún, República Centroafricana, Congo, Gabón, Costa de Marfil, Madagascar y Togo. Fuentes: OIC Federacafé - Gerencia Comercial. División de Investigaciones Económicas.

Capítulo 11

tamentos. El proceso de modernización que se efectuó en esta década generó 1.7 millones de jornales adicionales que equivalían a 201.000 nuevos empleos. Década de los ochenta En 1980 se inicia un nuevo ciclo de sobreproducción mundial y se introducen nuevamente las cuotas de exportación del Acuerdo Internacional del Café. Sin embargo, el incremento tan importante que obtuvo Colombia en su cuota y que le permitió aumentar sus exportaciones de 6.5 millones de sacos a 9 millones, es decir, un aumento del 40 %, no fue suficiente para acomodar todo el volumen de la producción interna. Por ese motivo a Colombia le tocó incrementar en forma considerable sus inventarios, que pasaron de un promedio que mantenía el país cercano a los 5 millones de sacos a 12.6 millones en agosto de 1984. Este aumento se realizó primordialmente a partir del momento en que se introdujeron las cuotas de 1981, a razón de 2 millones de sacos anuales. Esta situación de exceso de producción interna indujo nuevamente a las autoridades cafeteras a seguir una política para racionalizar la producción de café en Colombia. La acumulación

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de inventarios tiene efectos negativos no sólo en la economía del país sino directamente sobre el bienestar de todos los cafeteros, al tener que financiar —como ya se dijo—, de su propio bolsillo, los cuantiosos excedentes. Por tal motivo el Congreso Nacional de Cafeteros que se reunió en diciembre de 1983 expidió una declaración formal en donde se señalaba una nueva orientación en la producción de café en Colombia, y se reconocía la necesidad de darle un gran impulso a la diversificación para mejorar el abastecimiento de alimentos y moderar las variaciones estacionales del empleo de las zonas cafeteras. En este mismo congreso se estudió el problema de la roya, recién detectada, y dentro del nuevo plan de reorientación de la producción se puso de presente la necesidad de ayudar a los cafeteros, particularmente a los pequeños, para que a través de mecanismos de crédito y asistencia pudiesen mejorar la productividad de sus cafetos y combatir la roya. Así mismo, se empezó a distribuir la variedad de café tipo «Colombia», que es resistente a la roya y que coincidencialmente estuvo lista para esta época, después de veinte años de ensayos en el Centro de Investigaciones de la Federación de Cafeteros en Chinchiná. Simultáneamen42" Congreso Nacional de Cafeteros, reunido en Bogotá, diciembre de 1983. Pascual Correa, presidente del Comité Nacional lee su discurso ante el presidente Belisario Betancur, acompañado por Jorge Cárdenas Gutiérrez, gerente general de la Federación desde enero de ese mismo año, Rodrigo Marín Bernal y Rodolfo González.

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te, se estableció un programa de soqueo, ya que una parte de los cafetos que se encontraban tecnificados tenían más de diez años de sembrados y si no se soqueaba comenzaría a disminuir en forma vertiginosa su productividad. El plan de soqueo buscaba también reducir transitoriamente la producción de 13 a 12 millones de sacos, lo que representaría un ahorro cercano a los 10 millones de pesos al Fondo Nacional del Café por adquisición, mantenimiento y financiación de ese excedente. Este plan de soqueo se ha cumplido en forma parcial; además, por regiones climatológicas, la producción ha disminuido a niveles compatibles con las capacidades del país para colocar su café o consumirlo internamente reduciendo por consecuencia los esfuerzos de retención.

todos tradicionales de cultivo cubre el 60 % del total y genera el 40 % de la producción con rendimiento por hectárea cercano a los 500 kilos. Existe pues, un verdadero «dualismo tecnológico» que las autoridades del grano deben tener en cuenta en todas sus decisiones. La tecnificación del 40 % del área cafetera produjo un aumento de casi 67 % en los niveles de producción (al pasar de 8 a 13.5 millones de sacos) y le permitió a Colombia aumentar su participación mundial de 12 a 16 %. El incremento en la producción fue sin embargo demasiado grande y en los últimos años el país se vio obligado a acumular un volumen de existencia equivalente a la producción total de un año.

Resumen de la producción

Desde 1940, la diversificación ha sido parte integral de la política cafetera, pero su aplicación efectiva sólo comenzó a principios de la década de los años sesenta y como respuesta a la crisis que en ese momento afrontaba la economía cafetera nacional e internacional. El principio de la diversificación se basa en varios preceptos, entre los cuales se destacan: 1) La necesidad de romper con la dependencia del monocultivo, como le sucede a Colombia con el café. 2) La conveniencia de buscar ingresos adicionales para los productores de café con el fin de amortiguar los efectos cíclicos que sufren los precios del grano y poder así mantener un ingreso relativamente estable. 3) El beneficio que trae no sólo a las zonas cafeteras sino al país, la producción adicional de alimentos y demás productos para el mercado nacional e internacional. 4) La necesidad de ofrecer a los caficultores una alternativa para que sustituyan las plantaciones de café, habida cuenta de la creciente acumulación de inventarios y del costo social y económico que representa al país y a los cafeteros mismos un exceso de producción. Al igual que otros fenómenos importantes en la política cafetera a nivel

La política de producción de café en Colombia durante los últimos veinticinco años la determinaron principalmente los ciclos de sobreproducción y escasez del grano a nivel mundial y la aplicación de las cláusulas económicas del Convenio Internacional. La década de los años sesenta se caracterizó por un exceso de oferta mundial y la puesta en vigor de las cuotas de exportación, lo que motivó una política interna encaminada a limitar la producción y estimular la diversificación. En los años setenta se invirtieron los papeles y se presentó un aumento considerable de la producción colombiana. A principio de los ochenta, la economía cafetera mundial retornó a su estado natural de sobreproducción y las autoridades cafeteras colombianas decidieron reorientar nuevamente la producción para hacerla compatible con las posibilidades de exportación y de consumo interno. Durante estos cinco lustros se modernizó el 40 % del área cultivada que, con rendimientos superiores a los 1.300 kilos por hectárea, es responsable del 60 % de la producción total. El área que todavía se mantiene con mé-

Los programas de diversificación

Capítulo 11

287

Cuadro 7 Exportaciones mundiales y colombianas de café a miembros y no miembros de la OIC Años cafeteros (1979/80-1983/84)

Años cafeteros

Mundial

Colombia

Participación de Colombia

Mills. S/s 60 kg

Mills. S/s 60 kg

%

A A A no A no A A no Total miembros miembros Total miembros miembros Total miembros miembros

79/80

54.3

6.0

60.3

10.7

0.8

11.5

19.7

13.3

19.1

80/81

51.5

7.6

59.1

8.3

0.7

9.0

16.1

9.2

15.2

81/82

54.4

9.0

63.4

8.0

1.0

9.0

14.7

11.1

14.2

82/83

55.1

10.5

65.6

8.5

0.7

9.2

15.4

6.7

14.0

83/84*

59.7

9.9

69.6

9.1

0.8

9.9

15.2

8.1

14.2

* Estimado. En el año 1979/80 no operó el sistema de cuotas ni los mecanismos de control. Fuentes: OIC Federacafé - Gerencia Comercial.

nacional, la diversificación coincidió y en cierta manera fue producto de la política de los acuerdos internacionales. La diversificación que comenzó en 1963 se produjo principalmente a causa de la depresión que sufrían los precios en esos momentos y también por la necesidad de buscar otra fuente de ingreso para los caficultores, bien por la venta de las cosechas alternativas como por el empleo adicional que éstas generan. La diversificación que inició la Federación Nacional de Cafeteros en 1963 se ha desarrollado a través de cuatro planes quinquenales, que han tenido como regla general el mayor cubrimiento posible para que sirvan de efecto demostrativo y un estímulo a la producción de alimentos básicos que representan un aporte sustancial al abastecimiento nacional.

El Programa de Desarrollo y Diversificación de Fedecafé, la entidad encargada de ejecutar la diversificación, ha acudido a casi todos los instrumentos con que cuenta cualquier autoridad para fomentar la producción agrícola. No sólo se han utilizado el crédito y la asistencia técnica, sino que se han adelantado estudios de mercados, se han creado sistemas de información y pronósticos de precios y se han promovido y puesto en marcha grandes proyectos agroindustriales en los departamentos cafeteros. Todo esto ha significado una inversión superior a los 6.400 millones de pesos. Colombia y Brasil fueron líderes en la creación a nivel internacional de un gran Fondo de Diversificación que buscaba precisamente aprobar, financiar e incluso hasta asesorar a veces los planes individuales de cada país pro-

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

288

ductor para darle coherencia a la política de producción que se quería establecer a nivel mundial; el Fondo de Diversificación Colombiano (hoy Programa) tuvo vínculos con el internacional, pero manejó sus planes de producción y de diversificación frente a las pretensiones de la Organización Internacional del Café y particularmente de los Estados Unidos, que quería que desde Londres se impartieran las instrucciones; fue una batalla que libraron Brasil y Colombia y que a la postre resultó en la liquidación del Fondo Internacional de Diversificación. A partir de ese momento, Colombia ha seguido insistiendo en la necesidad de una política de producción de café acompañada del importante complemento de la diversificación, pero ha hecho manifiesta también su creencia de que estos planes tienen que ser ejecutados por los propios países y no desde el exterior. Son muchos los productos que se fomentan en los planes de diversificaEl buque "Arturo Gómez J." de la Flota Mercante Grancolombiana (1984), homenaje a quien gerenciara la Federación Nacional de Cafeteros durante 25 años. La Flota es una filial de la Federación, junto con el Banco Cafetero, la Agrícola de Seguros, Almacafé y Café Colombia.

ción. El cacao, por obvias razones, es ideal dentro de estos programas; el azúcar, los cítricos, otros productos de pan coger, desarrollos forestales, e inclusive se importaron gusanos de seda del Japón para producir seda natural en las zonas cafeteras. Después de una experiencia de más de veinte años, el balance de los programas de diversificación de las zonas cafeteras en el país no es el más halagador, si bien se cuenta ahora con una metodología, una experiencia, y se dispone de una organización para continuar esta importante labor. En este período y con la inversión de 6.400 millones de pesos se han logrado producciones cercanas a los 19.000 millones, se han generado exportaciones por 64 millones de dólares y un total de 229.000 empleos rurales y se han comercializado 166.500 toneladas de productos. Sin embargo, al comparar la producción de alimentos en la mitad de la década de los años ochenta con lo que se producía en las dos décadas anteriores, es evidente que los resultados no son los más significativos, aun teniendo en cuenta que la diversificación se ha tenido como una actividad complementaria. Entre los factores que en mayor medida han limitado la diversificación y deben ser resueltos para que su efecto tenga el alcance esperado por el gobierno y las autoridades cafeteras, y que el desarrollo del país requiere, están los siguientes: la falta de un sistema eficiente de comercialización que permita a los productores colocar sus cosechas en los mercados a precios remunerativos. Han sido muchas las experiencias que se han tenido con relativo éxito para que los productores siembren otros renglones, pero, en el momento final, no han encontrado mecanismos adecuados para su mercado y en muchas ocasiones han perdido buena parte de sus cosechas. Otra dificultad ha sido la mentalidad misma de los cafeteros, que no consideran los cultivos diferentes al café como importante elemento anticíclico y prefieren dedicarle su tiempo a lo

289

Capítulo 11

Exportaciones de café colombiano por países destino Años cafeteros (1979/80-1983/84*) Miles S/s 60 kg 79/80

Países S/s TOTAL Miembros de la OIC Norteamérica Canadá Estados Unidos

11.540 10.678 3.432 266 3.166

80/81

81/82

Cuadro 8

82/83

83/84

%

S/s

%

S/s

%

S/s

%

S/s

%

100.0 92.5 29.7 2.3 27.4

9.031 8.294 2.126 133 1.993

100.0 91.8 23.5 1.5 22.0

8.990 8.047 1.769 147 1.622

100.0 89.5 19.7 1.6 18.1

9.174 8.465 1.941 178 1.763

100.0 92.3 21.2 2.0 19.2

9.966 9.130 2.406 183 2.223

100.0 91.6 24.1 1.8 22.3

47.3 1.0 1.7 1.8

4.407 126 139 194

49.0 1.4 1.6 2.2

4.610 277 122 207

50.2 3.0 1.3 2.3

4.616 341 111 170

46.3 3.4 1.1 1.7

8.5 1.1 0.4 32.8

721 129 84 3.014

8.0 1.4 0.9 33.5

656 156 142 3.050

7.2 1.7 1.5 33.2

665 141 243 2.945

6.7 1.4 2.4 29.6

Comunidad Económica Europea Bélgica Dinamarca Francia Grecia Holanda Italia Reino Unido R. Federal Alemana

4.619 132 145 191 2 1.032 162 18 2.937

40.0 1.1 1.3 1.7 8.9 1.4 0.2 25.4

4.273 87 158 167 1 768 95 36 1.961

Asociación Europea de Libre Comercio Austria Finlandia Noruega Suecia Suiza

1.419 126 432 171 628 62

12.3 1.1 3.8 1.5 5.4 0.5

1.087 141 304 152 452 38

12.0 1.5 3.4 1.7 5.0 0.4

1.030 103 310 118 450 49

11.5 1.2 3.5 1.3 5.0 0.5

1.056 107 301 145 432 71

11.5 1.1 3.3 1.6 4.7 0.8

1.093 81 314 166 490 42

11.0 0.8 3.2 1.7 4.9 0.4

Otros miembros OIC Australia España Japón Yugoslavia Otros1

1.208 7 692 452 56 1

10.5 0.1 6.0 .3.9 0.5

808 2 289 408 103 6

8.9

841 4 399 437

9.3

858 4 363 490

9.4 0.1 4.0 5.3

1.015 5 377 631

10.2 0.1 3.8 6.3

de la OIC

862

7.5

737

8.2

943

10.5

709

7.7

836

8.4

COMECON

Checoslovaquia Hungría Polonia Rep. Dem. Alemana Rumania U.R.S.S.

366 22 3 143 148 33 17

3.2 0.2

285 34 5 34 178 17 17

3.2 0.4

592 47 12 177 190 133 33

6.6 0.5 0.1 2.0 2.1 1.5 0.4

446 52 15 1 167 178 33

4.8 0.6 0.2

176 44 65

1.8 0.4 0.7

1.8 1.8 0.4

67

0.7

Otros no miembros de la OIC Antillas Menores Argentina Argelia Corea del Sur Chile Israel República Sudafricana Otros2

496 7 223 228 16 3 12 2 5

4.3 0.1 1.9 2.0 0.1

351 4 206 88 31 2 8 3 9

3.9

263 7 181 50 17 2 2 2 2

2.9 0.1 2.0 0.6 0.2

660 4 304 283 58 3 1 2 5

6.6

3.2 4.5 1.1 0.1

4.4 4.9

2

1

1

No miembros

1.2 1.3 0.3 0.2

0.1 0.1

452 7 224 175 9 7 16 4 10

0.4 2.0 0.2 0.2 5.0 0.1 2.5 1.9 0.1 0.1 0.2 0.1

2.3 1.0 0.4 8 0.1 0.1

3.1 2.8 0.6

0.1

Nota: A las exportaciones a Estados Unidos se les restaron aquellas que tocando puertos de este país tenían como destino el Canadá. Así mismo, a las exportaciones a la República Federal de Alemania se les restaron aquellas que tocando puertos de este país * tenían como destino Austria. Preliminar. 1. Principalmente: Panamá y Nueva Zelanda. 2. Principalmente: Islandia, Honduras Británica, China Popular y China Nacionalista. Fuentes: Federacafé - Gerencia Comercial y División de Investigaciones Económicas.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

290

Cuadro 9 Volumen y valor de las exportaciones colombianas de café 1 Años cafeteros (1979/80-1983/84) Reintegro (millones de dólares)

Volumen (miles S/s) Federación

Federación

Total

Particulares

Particulares

Total

Años Índice*

S/s

Índice* Dólares Índice* Dólares índice* Dólares índice*

S/s

Índice*

S/s

1979/80

11.357

100.0

.183

.100.0

11.540

100.0

2.047

100.0

48

.100.0

2.095

100.0

80/81

6.106

53.8

2.925

1.598.4

9.031

78.3

1.072

52.4

481

1.002.1

1.553

74.1

81/82

5.241

46.1

3.749

2.048.6

8.990

77.9

.863

42.2

665

1.385.4

1.528

72.9

82/83

5.110

45.0

4.064

2.220.8

9.174

79.5

.800

39.1

742

1.454.8

1.542

73.6

83/841

5.750

50.6

4.216

2.303.8

9.966

86.4

.792

38.7

744

1.550.0

1.536

73.3

* Base 79/80 = 100 1. Preliminar. Fuentes: Federacafé - Gerencia Comercial - Gerencia Financiera - División de Investigaciones Económicas. Banco de la República.

que están acostumbrados, que es cuidar de sus cafetales. Así mismo, la forma como se reparten los presupuestos de la Federación Nacional de Cafeteros entre los diferentes Comités Departamentales basados en el volumen de producción de café por departamento, ha significado que los propios comités no estén muy interesados en fomentar y estimular la diversificación, por cuanto consideran que si la siembra de otros productos se hace a expensas del café, su presupuesto y su poder relativo en la Federación podrían verse disminuidos. Fedecafé y sus políticas La Federación Nacional de Cafeteros, como bien se sabe, es la entidad encargada de ejecutar la política cafetera del país, por delegación bajo contrato del gobierno. En el seno de la junta directiva (Comité Nacional de Cafeteros) tienen asiento ocho represen-

tantes del gremio y siete funcionarios del gobierno nacional. La forma de administrar la problemática cafetera ha sido un verdadero ejemplo de concertación, y en los últimos veinticinco años se han mejorado y refinado los instrumentos de manejo a disposición de la Federación para facilitar el alcance de sus objetivos. La política cafetera colombiana ha estado dirigida primordialmente a la consecución del mayor ingreso posible de divisas, no sólo para lograr un adecuado crecimiento de la economía nacional, sino para obtener en el interior del país un creciente apoyo al productor cafetero. Este último objetivo se alcanza mediante la comercialización de la cosecha a un precio mínimo garantizado y a través de programas complementarios de mejoramiento social. La decisión de apoyar los acuerdos internacionales obedece precisamente a la firme convicción de que a la larga se obtiene mayor y más esta-

Capítulo 11

ble ingreso de divisas si se regula el mercado externo. La bondad de esta política ha sido demostrada por la experiencia de los últimos cinco lustros. Para ejecutar sus políticas internas y externas, la Federación y el gobierno tienen a su disposición los siguientes instrumentos: - Reintegro mínimo cafetero - Impuesto mínimo cafetero - Impuesto ad valorem - Impuesto de pasilla y ripio - Cuota de Retención Cafetera - Precio interno de sustentación - Precio para consumo interno - Convenios de comercialización interna - Capacidad financiera del Fondo nacional del Café - Crédito y Asistencia Técnica - Programas de Diversificación - Programas de infraestructura física y social de las zonas cafeteras. Algunos de estos instrumentos fueron adoptados después del Frente Nacional. Otros se han perfeccionado para tener un mayor control de la economía cafetera. Y a tal punto esos mecanismos han demostrado su eficacia, que la Federación se ha convertido en modelo para muchos otros países. Así mismo, durante los últimos veinticinco años, se han fortalecido prácticamente todas las empresas creadas por la Federación para ayudar al gremio y complementar el logro de sus objetivos. Entre éstas están: La Flota Mercante Grancolombiana, el Banco Cafetero, la Compañía Agrícola de Seguros, y Almacafé S.A., que se encarga de administrar la política interna de comercialización, la compra de café, su almacenamiento y su beneficio para el mercado interno y externo. También se han creado otras empresas como Café Colombia, S.A.: empresa industrial para la torrefacción y comercialización del café colombiano en Argentina; Concasa: corporación de ahorro y vivienda para financiar la construcción en las zonas cafeteras; Corporaciones Financieras Regionales: promovidas para impulsar la diversificación económica de los de-

291

partamentos cafeteros; cooperativas de caficultores: que procuran defender los intereses de sus asociados (recientemente se les dio permiso para exportar café); y las corporaciones forestales: que han tenido como objetivo la protección de las aguas y recursos esenciales para la producción del grano.

Cuadro 10 Cambios en el reintegro mínimo, el impuesto ad valorem y la cuota de retención cafetera Años civiles (1980-1984) Reintegro mínimo Dólares/70 kg Excelso

Fecha de vigencia

1980 Mayo Octubre Diciembre Diciembre Diciembre

9 3 9 10 11

287.32 201.00

1981 Abril Septiembre Septiembre Noviembre Diciembre

24 1 18 6 14

186.55

1982 Marzo Mayo Octubre

Impuesto Ad valorem %

Cuota de retención %

62 25 13

181.95 15 20 12 201.90 206.50

25 30 35

13 24 1

217.25 206.50

39 35

1983 Febrero Septiembre Octubre Octubre Noviembre Diciembre

19 12 14 31 30 9

191.00

1984 Febrero Marzo Marzo Mayo Mayo

1 23 26 11 12

9

6.5 195.50 200.00 204.50

45 50

58 62 206.00 66 209.00

Fuente: Federacafe - División Investigaciones Económicas.

68

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

292

Cuadro 11 Las contribuciones internas de la industria cafetera y su distribución (1980-1984) Impuestos y gravámenes (millones de pesos)

Años

1980 1981 1982 1983 1983 (en.-jun.) 1984 (en.-jun.)

Distribución %

En dinero

En especie

Fondo Comités Gobierno Cuota de Pasilla Descuento Impuesto Total Nacional deptales. nacional Total ad retención y ripio certificado del Café cambio valorem 31.116 9.597 23.531 29.263 11.093 29.370

4 4 5 18 7 8

4.068

15.025 11.468 10.607 8.471 4.173 4.085

50.213 21.069 34.143 37.752 15.273 33.463

68 59 84 87 82 94

2 3 2 2 3 2

30 38 14 11 15 4

100 100 100 100 100 100

Fuente: Federacafé - Gerencia financiera y División Investigaciones Económicas.

No todas estas inversiones que ha hecho la Federación han alcanzado los objetivos previstos. Concasa, por ejemplo, ha financiado relativamente pocas construcciones en las zonas cafeteras. Otras inversiones han sido objeto de cuestionamiento. Pero, en términos generales, no puede dudarse que la Federación ha logrado durante estos últimos veinticinco años una notable mejoría en el bienestar de los cafeteros. Logro éste, que, al fin y al cabo, es su razón de ser. Conclusión La historia de la política cafetera colombiana se divide en dos: antes y después de los Acuerdos Internacionales. El restablecimiento de la democracia en el país con el Frente Nacional y la llegada de Arturo Gómez Jaramillo a la gerencia de Federacafé coincidieron y en cierta forma propiciaron la creación de los Pactos Mundiales. Desde 1962, cuando se negoció el primer convenio, el mercado internacional del café ha estado regulado en mayor o menor escala por estos acuerdos, que se han renegociado y modificado

para asimilar las circunstancias cambiantes de la economía cafetera mundial. Por igual los países productores y consumidores de café han reconocido que no existe instrumento más idóneo que el de los acuerdos para manejar el mercado; y prueba de ello es que en el convenio actualmente en vigencia participan setenta y cinco países que representan el 99 % de la producción mundial y el 90 % del consumo. La activa participación de Colombia en estos acuerdos, como el segundo exportador después de Brasil, ha determinado la política cafetera nacional. Las variaciones de la política de producción interna, y particularmente la tecnificación del 40 % del área cultivada, fueron consecuencia directa de la coyuntura internacional. Así mismo, los programas de diversificación de las zonas cafeteras nacieron y se desarrollaron en función de lo que se acordaba en la Organización Internacional del Café en Londres, aunque el país mantuvo siempre completa autonomía en sus planes de producción y diversificación. La Federación Nacional de Cafeteros, durante el período en cuestión,

Capítulo 11

fortaleció las empresas bajo su control, creó otras y perfeccionó los instrumentos de manejo a su disposición para poder controlar mejor el crecimiento y la sofisticación de la economía cafetera colombiana. No de otra forma se hubiera podido administrar la compra de una cosecha que creció de 7.5 millones a 13.5 millones de sacos y que en pesos pasó de 2.306 a 118.823 millones; o unas exportaciones que aumentaron 88.6 % (de 3.5 a 10 millones de sacos) y que en términos de dólares crecieron 336 % (de 351 a 1.529 millones de dólares); o un

293

presupuesto de los Comités Departamentales que se multiplicó por 364 al pasar de 13.4 a 4.009 millones de pesos; o el incremento registrado de 196 % en los sitios de compra del café (22 en 1958 contra 658 en 1984); o la expansión de unas exportaciones que pasaron de 3.5 a 12.2 millones de sacos; o el porcentaje de la cosecha que manejó directamente la Federación, que se elevó de 6.8 % a 53 % y que significó que, en lugar de comprar 320.000 cargas, hubiera tenido que comprar 4.276.000 cargas el año cafetero de 1984.

Nueva Historia de Colombia. Vol V

294

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Capítulo 12

295

Luchas del campesinado cafetero.

1930 -1946

Charles Bergquist Introducción

L

os años que definen el período comprendido entre 1930 y 1946, objeto de este análisis, se cuentan entre los más decisivos de la historia política colombiana. En 1930, una división en el seno del partido conservador llevó a la presidencia al partido liberal, poniendo fin así a medio siglo de hegemonía política conservadora para dar paso a un sorprendente período de dieciséis anos de control y reforma liberales. En 1946 los papeles cambiaron; el partido liberal dividió sus votos entre dos candidatos presidenciales y el partido conservador logró el control del poder ejecutivo. Toda esta serie de acontecimientos políticos, según la opinión de la mayoría, contribuyó al desencadenamiento de la Violencia, la conmoción civil más sangrienta y prolongada que afectara a una nación latinoamericana durante el período que va de la Revolución mexicana de 1910 hasta la actual crisis centroamericana. No fueron menos decisivos para el movimiento laboral colombiano estos

mismos acontecimientos políticos y el período de hegemonía política liberal que ellos definen. Durante este período perdió su radicalismo y su poder independiente un movimiento laboral anticapitalista; mientras tanto, sus organizaciones entraron a formar parte normal de la vida política y jurídica de la nación. ¿Cuál es la relación entre estos acontecimientos políticos decisivos y la historia del movimiento laboral en Colombia? ¿Cómo se relacionan ambos con la Violencia, un fenómeno que, a diferencia de la Revolución mexicana o de la lucha contemporánea en Centroamérica, se resiste a ser entendido como una revolución social y antiimperialista? En otras palabras, ¿qué tiene que ver la historia del movimiento laboral colombiano durante los años 30 y 40 con los aspectos centrales de la historia moderna del país? Los interrogantes acerca del movimiento laboral colombiano por lo general no se plantean de esta forma. En las interpretaciones comunes sobre este período crucial tiende a restársele importancia al movimiento laboral en lo que hace a su relación con los resultados de los acontecimientos políticos de la nación. Ésta es una cuestión

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en extremo peculiar, por dos motivos. El primero es el hecho de que en los escritos históricos sobre este período (al igual que en los referentes a todos los acontecimientos del siglo XX en Colombia) ha predominado la investigación liberal y de izquierda. En lo que hace a la teoría y la inclinación política, es de esperarse que esas interpretaciones, más que las conservadoras, hagan hincapié en los intereses y la función de la clase trabajadora. El segundo es el hecho de que estas interpretaciones, aunque vagamente, perciben el período en cuestión como algún tipo de revolución social fallida. Según estas opiniones, a medida que avanzaron los años 30 y 40, los dirigentes liberales reformistas «traicionaron» a las masas, frustrando sus aspiraciones de alcanzar un orden político y social más justo. Entre tanto, la élite política conservadora, en alianza con la Iglesia, engendraba la reacción política que erosionó la hegemonía política liberal y culminó en el establecimiento de los regímenes conservadores represivos de finales de los años 40 y principios de los 50. El resultado fue la tragedia de la Violencia, durante la cual el pueblo colombiano se volvió contra sí mismo, mientras la élite bipartidista quedaba libre para forjar el orden capitalista dependiente y nominalmente democrático que ha prevalecido, sin cuestionamiento efectivo, hasta el día de hoy.

Pero también ese enfoque deja de lado la lucha de los trabajadores colombianos como parte de la explicación e interpretación del proceso que culminó en la Violencia. Incluso los estudiosos del movimiento laboral propiamente dicho no han logrado dar en general una interpretación muy diferente a los acontecimientos políticos de la nación. Aunque sus simpatías están con los trabajadores, estos escritores también tienden a ver el fracaso de la izquierda y de las fuerzas populares como un problema de liderazgo, del supuesto oportunismo del partido comunista y de liberales disidentes como Gaitán, o de las astutas manipulaciones de la «oligarquía» liberal o conservadora que ejerciera el control de los partidos tradicionales y del Estado. Este énfasis en el éxito de las conspiraciones de la clase dominante o en el fracaso del liderazgo popular distorsiona significativamente la evidencia histórica. Es mi intención demostrar que el estudio de la dinámica de los acontecimientos políticos nacionales que culminaron en la Violencia se hace más comprensible si es vista a la luz de la lucha de los trabajadores colombianos. Para colocar la lucha de los trabajadores en el centro de este análisis histórico hay que empezar por redefinir ante todo el tema de la historia laboral.

Por lo tanto, la mayoría de los estudios vigentes se han basado principalmente en la acción de la élite política como la clave para entender este período. Se concentran en las iniciativas y errores de dirigentes liberales reformistas como Alfonso López y Jorge Eliécer Gaitán, o en las maquinaciones de los reaccionarios conservadores, en especial de Laureano Gómez. Algunos expertos en ciencias sociales que escriben dentro de esta tradición han ampliado este estudio de la acción política de la élite al relacionarla con la dinámica del clientelismo y el exclusivismo político del sistema tradicional bipartidista colombiano.

Conceptualización de la historia laboral colombiana La historia laboral en Colombia (como en otras sociedades capitalistas periféricas) ha sido definida, por tradición y siguiendo los modelos liberales y marxistas construidos en las sociedades capitalistas desarrolladas, como la historia de los trabajadores urbanos, artesanos y proletarios en la industria manufacturera. Los trabajadores rurales —campesinos y agricultores del sector agrícola— fueron segregados del movimiento laboral, por considerar que su lucha entrañaba una problemática diferente y obedecía a

Capítulo 12

una lógica distinta. Esta historia tradicional del movimiento laboral colombiano comienza en el siglo XIX y principios del XX con el estudio de las sociedades de ayuda mutua y los sindicatos y partidos incipientes de los artesanos urbanos y los trabajadores manufactureros. Abarca, a medida que avanza el siglo XX, la historia de los trabajadores del transporte (principalmente ferroviario, fluvial y portuario) y de los de los enclaves bananeros y petrolíferos, cuyas luchas alcanzaron dimensiones explosivas a finales de los años 20. De allí en adelante, a medida que la sociedad capitalista y dependiente de Colombia adquiere madurez durante el medio siglo transcurrido desde 1930, la historia laboral tradicional de la nación gira cada vez más alrededor de los trabajadores de los sectores de servicio y manufactura de la economía nacional. Por otra parte, ajena a esta historia de los trabajadores urbanos e industriales, se desenvuelve la historia del capitalismo agrario y las luchas campesinas. Ésta incorpora la historia de la tierra y el trabajo en las zonas rurales desde la época de la Colonia y, en este siglo, registra el levantamiento de las ligas campesinas durante los años 20, analiza la historia cada vez más violenta de la lucha de clases en las grandes haciendas cafeteras durante los años 30, especula sobre el impacto de la violencia sobre los patrones de tenencia de la tierra durante los años 40 y 50, y hace énfasis en el proceso de proletarización rural y organización laboral durante el cuarto de siglo posterior a 1960. Sólo recientemente, cuando se ha alcanzado una proletarización sustancial del sector agrícola, estas dos historias de los trabajadores rurales y urbanos hasta ahora separadas han comenzado a fundirse y a recibir un tratamiento simultáneo. La conceptualización y el tratamiento independientes de la historia de los trabajadores urbanos y rurales tienen sentido en términos de las teorías marxista y liberal ortodoxas. En las dos se parte de una teoría bien desarrollada

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de los procesos sociales objetivos (modernización para los liberales, proletarización para los marxistas). Las dos tratan de explicar la historia moderna a través de categorías de análisis (un sector moderno o un proletariado) que permiten pronosticar cambios en la conciencia humana y la acción política. Muy aparte de los problemas que han encontrado en esta empresa analítica y pronosticadora, cada uno de estos modelos teóricos enfrenta un serio obstáculo al considerar la realidad de la historia laboral de las sociedades capitalistas periféricas. Porque, a diferencia de los países capitalistas centrales, donde el eje del crecimiento económico y el desarrollo ha sido durante dos siglos el sector industrial, en las sociedades periféricas, por lo menos hasta mediados del siglo XX, la actividad económica giró alrededor de la exportación de los productos agrícolas y mineros. ¿No debería entonces la historia de los trabajadores en el sector de exportación ser el tema central de la historia laboral en dichas sociedades? Éste parece ser claramente el caso si consideramos la importancia económica de estos trabajadores. No obstante, los historiadores y los expertos en ciencias sociales han insistido en ignorar esta realidad fundamental. Durante estas últimas décadas se han apresurado a revisar las teorías liberales y marxistas ortodoxas sobre el desarrollo económico para incorporar las realidades del capitalismo perifé-

Beneficiadero de café de la hacienda La Esperanza, en Caldas, en una de las fotografías más antiguas realizadas en Colombia sobre el tema cafetero.

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rico (la teoría del desarrollo «dependiente» tanto en la versión neomarxista como en la de la CEPAL). Y han adaptado las categorías de la descripción de las clases gobernantes para dar cabida a la realidad del desarrollo político periférico donde el poder ha sido detentado históricamente, no por una burguesía industrial, sino por quienes han ejercido el control sobre los medios de la producción y el intercambio de las exportaciones. Pero, curiosamente, se han mostrado renuentes a modificar sus categorías de análisis para la clase trabajadora. El por qué esto ha sido así es, en sí, un interrogante que vale la pena investigar. ¿Refleja acaso un elitismo paternalista y autoritario, aunque subconsciente, incluso en la ciencia social más «progresista», aun aquella concebida dentro de la tradición marxista? Sea cual fuere la causa, el hecho es que los trabajadores del sector de producción y procesamiento de los productos de exportación pertenecientes a las sociedades capitalistas periféricas como las de América Latina, se rehúsan a encajar dentro de las categorías conceptuales de las teorías liberal y marxista ortodoxas. ¿Cómo clasificar, por ejemplo, a los trabajadores de los enormes complejos azucareros que han formado el núcleo de la economía cubana desde el siglo XIX? ¿O a los mineros del alto Perú, que continuamente abandonan la agricultura de subsistencia para luego regresar a ella? Estos trabajadores en ocasiones son más rurales que urbanos, a veces más agrícolas que industriales, a veces trabajadores con salario libre, a veces no. Sin embargo, fueron estos trabajadores del sector de producción y procesamiento de productos para la exportación, y aquellos ligados a ellos por su trabajo en los complejos modernos de transporte exigidos por la economía de exportación, quienes influyeron más fundamentalmente en el desarrollo de las sociedades capitalistas periféricas durante la primera mitad del siglo XX. Durante dicho período constituyeron la amenaza más directa

contra la acumulación por parte de la clase dominante nacional y foránea. Las huelgas del sector de exportación afectaron muy seriamente la condición económica y fiscal del país. Por consiguiente, los trabajadores del sector de las exportaciones tuvieron en sus manos el mayor poder objetivo y simbólico para afectar los acontecimientos laborales y políticos de la nación. Sus luchas dicen mucho acerca del destino y la trayectoria de los distintos movimientos laborales de América Latina. Su historia revela claramente los patrones a través de los cuales el trabajo organizado fue incorporado a la vida jurídica e institucional de los distintos estados-naciones de América Latina durante las décadas anteriores a los mediados de siglo. En Colombia, la mayoría de estos trabajadores se encuentran en el sector cafetero, el eje de la economía nacional durante la mayor parte de este siglo. Se calcula que el número de personas empleadas total o parcialmente en el sector cafetero a finales de los años veinte oscilaba entre quinientos mil y un millón, cifra esta última que representa una abrumadora octava parte de la población nacional. El trabajo reciente de los historiadores y expertos en ciencias sociales nos ha permitido comprender mucho mejor las condiciones variadas y cambiantes en las cuales laboraban y vivían los trabajadores cafeteros. También ha contribuido a un mejor conocimiento de la naturaleza de su lucha colectiva, iniciada durante la década de los años veinte, por el control de la tierra y el producto de su trabajo. Sin embargo, debido a los impedimentos conceptuales descritos anteriormente, la historia de los trabajadores cafeteros no se ha integrado bien, en términos generales, dentro de la historia del movimiento laboral o de la política de la nación. El énfasis en la lucha de los trabajadores del sector cafetero genera una interpretación diferente, más persuasiva, y decididamente más democrática del período eje de la historia colombiana marcado por la República Li-

Capítulo 12

beral de 1930 a 1946. Los elementos de esta nueva interpretación dependen de cuatro argumentos consecutivos presentados en lo que resta de este ensayo. Cada uno de los argumentos se basa en una evaluación de lo que significa para la política nacional la lucha de clases dentro de un sistema capitalista mundial. El primero ofrece una interpretación de la transferencia trascendental del poder de manos del partido conservador al liberal en 1930, basada en dos consideraciones. Por un lado, la amenaza que representaba para los intereses de la clase dominante el floreciente movimiento laboral anticapitalista de los años veinte. Por otro, el desafío que plantea para esa clase el advenimiento de la crisis mundial del orden capitalista a finales de ese decenio. El segundo argumento se relaciona con la República Liberal misma. Arguye que las crecientes victorias de los trabajadores cafeteros en su lucha por el control de la tierra son la mayor explicación para la lógica reformista del período comprendido entre 1930 y 1946. El tercero es un análisis de la crisis del liberalismo y la transferencia del poder al partido conservador en 1946. Hace hincapié en la vulnerabilidad del movimiento laboral colombiano ante las iniciativas de la clase dominante durante el resurgimiento y la reorganización del capitalismo mundial al terminar la segunda guerra mundial. El cuarto argumento plantea un análisis que relaciona todo este proceso social con el fenómeno de la Violencia. Las observaciones finales se refieren a las implicaciones políticas contemporáneas de una interpretación que coloca la lucha de los trabajadores colombianos en el centro del análisis de todo el período fundamental que comenzó en 1930 y terminó en 1946. Advenimiento de la República Liberal Las interpretaciones tradicionales sobre la victoria del Partido Liberal en 1930 tienden a basarse, bien en la vi-

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sión de dirigentes como Alfonso López, o en la ineptitud de unos dirigentes conservadores confundidos por la jerarquía eclesiástica, la cual se mostró a favor de uno y luego de otro de los candidatos conservadores a la presidencia. Los estudios recientes nos han permitido comprender mejor estos acontecimientos al analizar los reveses de fortuna de la hegemonía conservadora en términos de la incapacidad del gobierno para controlar, mediante la represión, un movimiento laboral anticapitalista insurgente, y su incapacidad, llegado el año de 1929, para garantizar el flujo de inversión extranjera a la economía. La masacre de cerca de mil trabajadores y miembros de sus familias en las plantaciones bananeras de la United Fruit cerca de Santa Marta, perpetrada por las tropas oficiales, acontecimiento infame que sirvió de plataforma de lanzamiento para la carrera política del disidente liberal Jorge E. Gaitán, fue el ejemplo más evidente del problema social a que hubo de enfrentarse el régimen conservador. El segundo problema no fue menos serio. Durante los veinte años transcurridos después de 1910, el crecimiento y el desarrollo de la economía colombiana, y la estabilidad y legitimidad del régimen, habían descansado sobre los principios de una economía política liberal clásica. Estos principios habían sido consolidados jurídica y políticamente por la élite bipartidista al terminar la guerra de los Mil Días. Bajo dichas políticas, el desarrollo de Colombia dependía en gran medida de la ampliación del sector cafetero de exportación y de la infusión a gran escala de capital extranjero. En 1927, un informe del gobierno de los Estados Unidos cuestionó la capacidad crediticia de Colombia y desencadenó una crisis de todo este sistema. Condujo a la virtual suspensión del crédito norteamericano a Colombia durante los dos años siguientes, y contribuyó a la decisión de dirigentes de los dos partidos tradicionales de lanzar la candidatura presidencial de Enrique

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nuevo gobierno liberal y las de sus sucesores tuvieron un mayor éxito inicial. A través de la ley laboral de 1931, el gobierno promovió la organización laboral «responsable», en un intento por canalizar el movimiento de los trabajadores hacia sindicatos legales y moderados orientados por el partido liberal. Como consecuencia, el número de sindicatos legales proliferó a principios de los años 30 y, eventualmente, algunas de las organizaciones más militantes, incluyendo los dirigidos por el recién formado partido comunista, decidieron cooperar o formar alianzas con las autoridades legales y el partido liberal.

Enrique Olaya Herrera, embajador en Washington, con sus asistentes. Gracias a sus buenas relaciones con los circulas bancarios de Nueva York, Olaya se propuso atraer la inversión extranjera para fortalecer la economía nacional, sustentada a su vez en la economía cafetera.

Olaya Herrera en 1930. Olaya Herrera, liberal al servicio del país como embajador en los Estados Unidos, tenía relaciones estrechas con los círculos bancarios estadounidenses en Nueva York. Durante su exitosa campaña se comprometió a restablecer el flujo de la inversión extranjera requerida para promover el crecimiento continuo de la economía colombiana basada en las exportaciones de café. Una vez en el poder, el gobierno bipartidista de Olaya Herrera se propuso enfrentar los problemas sociales y económicos que habían destruido la legitimidad del gobierno anterior. En un comienzo no tuvo éxito en el frente económico. Con la acentuación de la depresión mundial, le fue imposible restablecer el flujo de inversiones extranjeras a la economía colombiana. Al igual que otros regímenes liberales de América Latina durante la crisis mundial, se vio obligado a abandonar gradualmente los principios del liberalismo clásico sobre los cuales había descansado el desarrollo de orientación exportadora de la nación. Abandonó con renuencia el patrón oro, incurrió en incumplimiento del pago de la deuda externa y adoptó políticas cambiarías que favorecieron el proceso de industrialización. En el frente laboral, las políticas del

Los trabajadores cafeteros y la lógica de la reforma liberal Las políticas e intenciones de estos regímenes liberales reformistas, especialmente el primer gobierno de Alfonso López (1934-1938), han sido consideradas tradicionalmente como reformistas y democráticas por parte de los académicos liberales y de izquierda. Algunos han visto en la Revolución en Marcha de López la mano de una «burguesía nacional», un segmento de la élite comprometido con los objetivos de aumentar el alcance y la eficiencia de la agricultura capitalista y de promover, con el respaldo de los trabajadores e industriales de las ciudades, la industrialización de la economía nacional. El análisis de las principales reformas sociales de este período —las leyes de reforma agraria y laboral a comienzos y mediados de los años 30— revela una interpretación diferente de los motivos que llevaron a dichas políticas. También arroja nueva luz sobre las razones del rápido abandono de estas reformas por parte de los dirigentes del partido liberal durante el gobierno de Eduardo Santos (193842), el segundo y desafortunado gobierno de Alfonso López (1942-45), y el breve gobierno de transición de Alberto Lleras (1945-46), el cual abrió el camino para la restauración y reacción

Capítulo 12

conservadora en 1946. En términos generales, estas iniciativas de reforma laboral y agraria son consideradas como políticas independientes de los modernizadores liberales, o como una función de los objetivos económicos de una burguesía nacional. No obstante, ninguno de estos enfoques aporta una explicación convincente sobre el abandono de esas políticas y la adopción posterior de iniciativas totalmente opuestas por parte de los gobiernos liberales de finales del período. Sin embargo, desde el punto de vista de la clase trabajadora, la naturaleza y la unidad de estas iniciativas laborales y agrarias, codificadas en la Reforma Constitucional de 1936, adoptan un cariz diferente que permite comprender mejor la rapidez con que fueron abandonadas y reemplazadas posteriormente. Las dos series de reformas fueron, ante todo, una reacción ante la supuesta amenaza de un movimiento laboral insurgente contra la hegemonía política y social de la clase gobernante. Las concesiones que implicaban para los trabajadores urbanos y rurales fueron aprobadas y toleradas por elementos importantes de la clase dominante mientras el movimiento laboral dio mues-

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tras serias de amenazar su posición. Una vez vencido el poder independiente del movimiento laboral y una vez que sus organizaciones fueron canalizadas hacia la cooperación con el Estado y la alianza con el partido liberal, estas políticas reformistas fueron abandonadas y luego reemplazadas por otras de signo contrario. La amenaza constituida por el movimiento laboral colombiano durante los años 30 giró alrededor de los trabajadores rurales y no de los trabajadores urbanos. Con el advenimiento de la depresión, la fuerza y la militancia de los trabajadores de la industria, y de los proletarios de las zonas petrolíferas y bananeras de propiedad extranjera, declinaron rápidamente. La disminución de la demanda de mano de obra que acompañó al advenimiento de la crisis mundial dejó a las organizaciones militantes de estos trabajadores en una situación de extremas vulnerabilidad y debilidad. No fue así en el importante sector cafetero. Los trabajadores pertenecientes a ese sector trabajaban bajo toda suerte de condiciones. Algunos eran jornaleros, otros trabajaban bajo distintos sistemas de aparcería, otros producían en pequeña escala como arrenCasa de una hacienda cafetera de Antioquia, con su mirador (a la derecha) para vigilancia del trabajo (Álbum de la Sociedad de Mejoras Públicas de Medellín, 1922).

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datados o como dueños de una parcela. Durante el auge de la economía cafetera que alcanzó su apogeo durante los años 20, la mayoría de estos trabajadores, sean cuales fueren sus condiciones de trabajo, lograron mejorar su posición con respecto a los grandes terratenientes y productores capitalistas. Los jornaleros conquistaron jornales más elevados, los arrendatarios lograron reducir sus obligaciones personales de trabajo para con los grandes hacendados (o empezaron a contratar a otros para cumplirlas), y ambos, igual que los colonos y pequeños terratenientes, lograron aumentar la producción de café y alimentos en las tierras propias o arrendadas, o en aquellas a las cuales habían ganado acceso. Con la caída de los precios del café y la llegada de la depresión, estos trabajadores que tenían el acceso a la tierra rehusaron rendirse ante los esfuerzos de los grandes hacendados para salvar sus menguadas utilidades obligando a sus trabajadores a regresar a su antigua posición de mayor dependencia. Ante los tiempos difíciles, a diferencia de los trabajadores proletarizados de los sectores capitalistas de la economía, estos trabajadores del campo, que tenían control efectivo de sus medios de producción, se fortalecieron en su determinación y se tornaron más radicales en sus exigencias. La dimensión colectiva de esta lucha de los trabajadores cafeteros ha sido objeto de numerosos estudios en los últimos años, que se han concentrado en la formación de las ligas campesinas a finales de los años 20, especialmente en Cundinamarca y Tolima; en las luchas explosivas de los arrendatarios, jornaleros y colonos de los latifundios cafeteros del suroriente de Cundinamarca que comenzaron a finales de los años 20 y cobraron fuerza a comienzos de los años 30; y en los esfuerzos políticos desplegados antes del año 1935 por liberales disidentes encabezados por Gaitán y su Unión Nacional Izquierdista Revolucionaria (UNIR) y por el partido comunista para organizar a los trabajadores ru-

rales y hacer de ellos una fuerza política capaz de desafiar el monopolio electoral de los dos partidos tradicionales. Una parte menos conocida pero altamente significativa de esta lucha colectiva fueron las fallidas huelgas cafeteras nacionales, organizadas por el partido comunista en 1934 y 1935. Los organizadores de estas huelgas reconocieron con mucha mayor claridad que sus sucesores izquierdistas la importancia central de la fuerza laboral cafetera para el futuro del movimiento laboral colombiano. Su intención era organizar a los productores rurales, la fuerza laboral femenina en las trilladoras de café, y los trabajadores del transporte (arrieros, ferrocarrileros y trabajadores portuarios) para formar una gran alianza en el propio corazón de la economía colombiana. Pese a la lucha heroica y las victorias significativas aunque aisladas, estas huelgas no lograron paralizar el sector cafetero u organizar a los trabajadores en sindicatos efectivos y duraderos. Este fracaso, combinado con los esfuerzos improductivos de la UNIR y el partido comunista para debilitar el monopolio electoral de los partidos tradicionales, llevaron a los dirigentes de ambos partidos a desistir de la lucha por organizar a los trabajadores en el núcleo de la economía colombiana. Llegado el año 1936, tanto los comunistas como los disidentes liberales optaron por perseguir objetivos reformistas menos ambiciosos a través de una alianza con el partido liberal. El fracaso de estos esfuerzos colectivos fue el resultado de muchos factores, el más importante de los cuales fue la lucha individual y cada vez más fructífera de decenas de miles de trabajadores cafeteros por el control de la tierra. En la mayoría de los estudios izquierdistas este proceso se niega o se ignora, y aún está por estudiarse muy a fondo la dinámica de su desarrollo a través del tiempo. No obstante, no cabe duda de que este proceso fue real, y sus características generales están claras. Ya para los años 20 el pro-

Capítulo 12

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Cuadro 1 Propiedades cafeteras clasificadas por número de arbustos en los principales departamentos cafeteros de Colombia (1932) Departamento

Número de fincas con menos de De 5.001 a 20.000 5.000 arbustos

De 20.001 a 60.000

De 60.001 a Más de Número total de 100.000 100.000 propiedades

24.434 36.475 12.194 12.474 5.128 1.500 9.610 18.477 9.264

3.531 3.411 283 922 2.416 1.128 2.670 1.514 1.046

518 260

65 23

41 5

257 352 303 369 71 96

68 38 51 62 3 14

91 38 63 60 4 19

28.589 40.174 12.477 13.812 7.972 3.045 12.771 20.069 10.439

129.556

16.921

2.226

324

321

149.348

Porcentaje de fincas

86.75

11.33

1.49

0.22

0.21

Porcentaje de arbustos

48.79

24.67

12.57

5.51

8.46

Antioquia Caldas Cauca Cundinamarca Norte de Santander Santander Tolima Valle Otros departamentos Totales

Fuente: Censo cafetero, Boletín de Estadística, 1: 5 (feb. 1933): 22.

ceso estaba bastante avanzado, pareció cobrar fuerza durante los años 30 y 40, y posiblemente llegó a su fin durante la década de los 50. Una comparación de los censos cafeteros de 1932, 1939 y 1955 revela la dirección y naturaleza de este proceso social fundamental. En los cuadros 1 a 3 aparece información sobre el número y el tamaño de las fincas cafeteras en Colombia durante todo este período. El cuadro 4 proporciona la única información sobre tenencia de la tierra disponible en estos censos. El cuadro 1 indica que, para 1932, las fincas pequeñas con 5.000 o menos arbustos ya estaban produciendo cerca de la mitad del café de Colombia. Las fincas pequeñas de mayor tamaño, con 5.000 a 20.000 arbustos, producían una cuarta parte adicional; las grandes haciendas producían la cuarta parte restante. El cuadro 2, basado en el censo parcial de 1939, realizado so-

lamente en dos departamentos cafeteros, Cundinamarca y Tolima, demuestra la sorprendente expansión de las pequeñas fincas cafeteras (las que contenían menos de 20.000 arbustos) durante la depresión mundial. También revela el virtual estancamiento del número de grandes haciendas cafeteras (las de más de 60.000 arbustos) en estos departamentos durante este mismo período. El cuadro 3, basado en los datos del censo de 1955, indica que las fincas cafeteras pequeñas, las que contenían entre 2.500 y 25.000 arbustos, siguieron siendo la unidad más importante de la producción de café en Colombia a mediados del siglo. A diferencia de los censos anteriores, efectuados por la Federación Nacional de Cafeteros, este censo realizado por organismos técnicos de las Naciones Unidas, contiene información crucial acerca de la tenencia de la tierra. Esta información aparece resumida en el

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Cuadro 2

Propiedades cafeteras clasificadas por número de arbustos en Cundinamarca y Tolima (1932 y 1939) Departamento y año censal

Número de fincas con menos de 5.000 arbustos

De 5.001 a De 20.001 a 60.000 20.000

De 60.001 a 100.000

Número Más de total de 100.000 propiedades

Cundinamarca 1932 1939

12.474 25.826

922 3.874

257 406

68 76

91 88

13.812 30.270

Tolima 1932 1939

9.610 22.555

2.670 5.021

369 511

62 68

60 62

12.771 28.217

Fuente: Cuadro 1 y «Censo cafetero en los departamentos de Cundinamarca y Tolima», Boletín de estadística, n.° 24 (abril, 1943): 62.

Cuadro 3 Número y producción de las fincas cafeteras colombianas según tamaño (1955) N.° de fincas Fincas por ha. y arbustos

Número

%

Hasta 1 ha. (menos de 2.500 arbustos) 77.245 36.3 1.1 a 10 ha. (2.500 a 25.000 arbustos) 123.719 58.1 10.1 a 50 ha. (25.000 a 125.000 arbustos) 11.429 5.4 50.1 a 100 ha. (125.000 a 250.000 arbustos) 447 0.2 100.1 a 200 ha. (250.000 a 500.000 arbustos) 79 — Más de 200 ha. (más de 500.000 arbustos) 51 — Totales 212.970 100.0

Producción Toneladas métricas

%

19.129

5.3

207.639

57.9

108.637

30.3

13.734

3.9

4.426

1.2

4.996 358.561

1.4 100.0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. El café en América Latina. Problemas de la productividad y perspectivas. I. Colombia y El Salvador (México, 1958) Cuadro 18, pág. 30.

cuadro 4. Revela que dentro de la categoría de las fincas pequeñas con 2.500 a 25.000 arbustos, más de las tres cuartas partes de las fincas eran trabajadas y administradas por sus dueños. Los estimativos del tamaño necesario para una finca cafetera viable manejada por la familia propietaria durante este período van desde los 5.000 hasta los 20.000 arbustos. Esto significa que la mayor parte de las unidades productivas dentro de la categoría de tamaño de 1 a 10 hectáreas, 77.9 % de las cuales eran manejadas por sus propietarios, probablemente eran fundos familiares viables. El cuadro 3 sugiere que el número de tales fincas en 1955 era del orden de las decenas de miles. Claro está que resulta arriesgado proyectar esta información acerca de la importancia de los pequeños terratenientes sobre los censos anteriores de 1932 y 1939. Es muy probable que la propiedad de la tierra fuese mucho menos generalizada en 1932 y que el sistema de aparcería, todavía importante en 1955, fuese más común durante dicho período anterior. Pero el censo de 1955 demostró lo que se había vislumbrado a partir de los censos anteriores. Demostró que la propie-

Capítulo 12

dad de la tierra era muy generalizada en el sector cafetero colombiano y que las pequeñas fincas familiares representaban la unidad más numerosa e importante de la producción cafetera en Colombia. Parece probable que durante la totalidad del período, 1932 a 1955, la propiedad de la tierra en el sector cafetero también era bastante generalizada, que las fincas familiares pequeñas representaban la unidad más numerosa e importante de la producción y que existía una cantidad creciente y considerable de fincas familiares viables. En todo caso, la trayectoria histórica de la producción cafetera en Colombia durante esos tres decenios condujo a estos resultados en 1955. La clave de la creciente preponderancia de las pequeñas fincas cafeteras familiares durante este período radicaba en la naturaleza del proceso de producción, el cual no exigía ni grandes inversiones de capital ni el uso de una tecnología sofisticada. A cambio, exigía un gran aporte de mano de obra durante todas las fases del cultivo y el procesamiento del café. En su exitosa competencia en contra de los grandes productores cafeteros, los pequeños agricultores dependían de herramientas y máquinas rudimentarias, el uso ingenioso de los recursos naturales y las fuentes de energía, y del empleo de todos los miembros de la familia para proporcionar la mano de obra. Los trabajadores cafeteros que carecían de tierra y dependían de otros podían adquirir, aumentar y sostener una parcela propia de distintas maneras. Podían colonizar tierras nuevas y ganarse el derecho a ellas a través de procedimientos oficiales. Podían organizarse para obligar a los grandes terratenientes a parcelar sus tierras y vender. O podían adquirir la tierra por el sencillo mecanismo del mercado. Parece que esta última estrategia era la más común. La política de distribución oficial de los terrenos baldíos en la zona cafetera, incluso en la cordillera central, favorecía a los latifundistas y, durante muchos años, en la

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lucha que un observador acertadamente denominó del hacha contra el papel sellado, generalmente vencían los terratenientes, comerciantes, abogados y otros profesionales. La parcelación de las grandes haciendas cafeteras como consecuencia de la lucha colectiva de los trabajadores dependientes, la cual se mencionó anteriormente, afectó a algunas decenas de haciendas y a unos cuantos miles de trabajadores cafeteros y sus familias en regiones importantes de Cundinamarca y Tolima. Sin embargo, ninguno de estos procesos puede explicar la fragmentación generalizada de la posesión de la tierra en todas las zonas cafeteras revelada en los datos de los censos y las estadísticas sobre tenencia de la tierra durante los años 50. El deseo de poseer una parcela comprometió a las familias de los trabajadores cafeteros en una lucha perenne en la cual tuvieron lugar el ingenio, el trabajo incansable y algo de suerte. El ingenio incluía cultivar con éxito una amplia gama de relaciones

Cuadro 4 Porcentaje de fincas cafeteras productoras en Colombia según tipo de administración y tamaño (1955) Tipo de administración

Administración por el propietario

Hasta 1 ha. 1.1 a 10 10.1 a 50 Más de 50 ha. (menos de ha. ha. (más de (2.500 a (25.000 a 2.500 arbustos) 25.000) 125.000) 125.000)

87.7

77.9

57.1

14.3

Administrador

2.0

4.6

17.2

71.4

Aparcero

6.3

16.8

24.3

14.3

Administración por contrato

3.9

0.7

1.4

—

Fuente: El café en América Latina, cuadro 23, pág. 33.

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interpersonales, desde la escogencia de la pareja y los padrinos para los hijos, hasta la capacidad para ganarse las simpatías de los parientes, amigos, comerciantes, agricultores vecinos, jefes políticos locales y funcionarios oficiales. Los miembros de las familias aspirantes a una movilidad social debían equilibrar los gastos en regalos materiales y una cierta liberalidad en las atenciones a los individuos de importancia estratégica, con la acuciante necesidad de ahorrar para poder acumular. Ese dilema los comprometía en un cálculo social complejo y siempre cambiante que se convertía en la preocupación eterna de las familias cafeteras y, en especial, del jefe del hogar. Todos los miembros de la familia tenían que cooperar y trabajar arduamente para cumplir con la multitud de labores agrícolas, artesanales y de construcción requeridas para adelantar con éxito la operación de una finca pequeña. Las familias bendecidas con hijos, que tomaban en arriendo o bajo el sistema de aparcería en tierra propicia para el cultivo del café en un momento en que los precios internacionales del grano eran bajos, y luego se beneficiaban de un alza en los precios cuando los arbustos sembrados entraban en plena producción, gozaban de las condiciones óptimas para el éxito en la lucha por acumular capital y comprar tierra. Las familias que sufrían la pérdida o la incapacidad de uno o los dos progenitores, o que carecían de hijos, o que invertían en la producción cafetera en un momento inoportuno del ciclo impredecible de los precios internacionales del café, estaban destinadas a fracasar en la búsqueda de su propia tierra. Una familia afiliada a una de las facciones de los dos partidos políticos tradicionales en un municipio donde fuese mayoría el otro partido o la facción rival, podía verse abocada a la persecución por parte de los vecinos, comerciantes y funcionarios locales durante un cierto momento histórico, sólo para ver que su suerte cambiaba radicalmente cuando su propio partido o facción lo-

graba el control sobre la política nacional y los asuntos locales. En su lucha por sobrevivir y controlar suficiente tierra para garantizar su independencia, las familias cafeteras se trababan en una competencia constante y en ocasiones violenta contra sus vecinos, grandes o pequeños caficultores. La razón de esto radicaba en parte en la estructura de la producción en la zona cafetera. Muchos pequeños productores dependían del acceso al agua, los trapiches, los potreros, las tierras marginales y los bosques ajenos. En cambio, los terratenientes más grandes dependían del trabajo de quienes no poseían un feudo familiar viable. El incumplimiento de una obligación, o el desacuerdo sobre el valor de las mejoras (especialmente la siembra de cultivos nuevos) realizadas en tierras arrendadas o bajo aparcería, podía llevar a enemistades y litigios prolongados entre vecinos. Muchos pequeños caficultores, precisamente debido al estrecho margen entre el éxito o el fracaso de su lucha, denunciaban constantemente a sus vecinos por supuestas violaciones de contratos verbales, o alegaban sobre daños supuestamente causados por la incursión de cerdos, muías o ganado en los terrenos cultivados. Muchos caficultores eran estimulados por la estructura de su situación a dejarse llevar por la tentación de utilizar su astucia para aprovecharse de sus rivales siempre que fuese posible. Algunos robaban a otros, si pensaban que sus actos podían pasar inadvertidos. Muchos trataban de engañar a los terratenientes con respecto a la parte que les correspondía según los convenios de aparcería. Otros trataban de cambiar los linderos de unas tierras usualmente no alinderadas y vagamente delimitadas en las escrituras mediante referencia a señales tales como árboles, piedras y el curso de las quebradas. En esta lucha constante contra sus vecinos, el éxito de un pequeño caficultor dependía en gran medida de su hombría y tacto. En los sitios donde no llegaba el control de las autoridades civiles y

Capítulo 12

eclesiásticas, quienes podían intimidar a sus compañeros o ganarse su respeto, quienes podían amenazar a sus vecinos o impresionarlos por su ecuanimidad y valentía, tenían la mejor oportunidad de sobrevivir y llegar a viejos y, además, la mejor oportunidad de adquirir, ampliar y mantener su propio feudo. En esa forma, quienes trabajaban en la producción cafetera veían representados ante sus ojos y en una escala íntima a lo largo de su vida, los mitos centrales de la ideología capitalista y cristiana. Si tenían éxito, atribuían su suerte al trabajo, la inteligencia, la frugalidad y las virtudes morales de su familia. Si fracasaban, se culpaban a sí mismos o atribuían su mala suerte a la acción de sus rivales o al destino. En su calidad de pequeños propietarios se identificaban con los valores capitalistas y cristianos defendidos y diseminados por los partidos liberal y conservador. Sin embargo, su lealtad hacia los dos partidos tradicionales no era simplemente una consecuencia de la coincidencia entre la ideología de la clase dominante y la visión de la sociedad derivada de su experiencia cotidiana. La estructura clientelista de la política de partido y la lucha competitiva entre los partidos por el control sobre los asuntos locales eran incorporadas por los pequeños terratenientes en sus esfuerzos por crear un campo social de relaciones interpersonales jerárquicas favorable para sus intereses. A través de la lealtad hacia uno de los partidos principales o alguna de sus facciones, los trabajadores cafeteros aseguraban un gran número de aliados estratégicos en su lucha por acumular capital y controlar una porción de la tierra. El hecho de que tal afiliación también representara para ellos un conflicto con un gran número de rivales y competidores de distinta bandera política no debilitaba en nada su lealtad hacia el partido. En una estructura local de poder que se encontraba totalmente a merced de la política partidista, era potencialmente mejor (y no peor) ser partidario de uno

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de los posibles vencedores de la lucha política que ser neutral y encontrarse expuesto en un mundo hobbesiano sin la ayuda de aliados políticos. La victoria del partido o de una de sus facciones podía significar mucho, desde la exoneración del servicio militar para un hijo adolescente hasta la protección policial efectiva en contra de vecinos beligerantes, e incluso la solución favorable de las controversias legales sobre bienes y tierras. En el caso de un pequeño caficultor adinerado, podía significar acceso a los puestos del gobierno, o educación superior para sus hijos, una decisión favorable respecto a la ubicación de un camino veredal, o cualquier otro de toda una gama de favores políticos o legales. Por ende, las implicaciones del sorprendente proceso social que dejó a muchos pequeños caficultores prácticamente victoriosos en su lucha por la tierra, fueron muchas y profundas. La capacidad y voluntad de los pequeños caficultores para aumentar la producción de café durante la depresión mundial no solamente les permitieron una expansión a costa de sus ineficientes rivales, los grandes capitalistas del sector cafetero. También contribuyeron a generar las divisas y el mercado nacional cruciales para la recuperación económica del país después de la

Moderna finca cafetera de un pequeño productor, en el departamento de Caldas.

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depresión y para el éxito de la industrialización destinada a sustituir las importaciones durante los años 30 y principios de los 40. Durante este período, en parte debido a esta lucha, el sector industrial de la economía colombiana creció más rápidamente que el de cualquiera de las otras naciones latinoamericanas grandes. Los resultados sociales, políticos e ideológicos de esta favorable respuesta económica ante la crisis mundial del capitalismo no fueron menos importantes. Por primera vez en la historia colombiana, los trabajadores de la industria llegaron a ser parte importante de la fuerza laboral. La migración del campo a las ciudades liberó a los emigrantes del control político ejercido por los jefes locales de los dos partidos y contribuyó a hacer posible el surgimiento de la política urbana populista de Gaitán durante la década de los 40. El éxito de los pequeños productores del sector cafetero, y de los capitalistas industriales en el sector de manufacturas, junto con el crecimiento general y el desarrollo de la economía colombiana, ayudaron a consolidar en las mentes de los individuos de todas las clases la viabilidad fundamental de un sistema económico basado en los principios del capitalismo. Tal como hemos visto, el éxito de los trabajadores cafeteros en su lucha por el control de la tierra también contribuyó a fortalecer el atractivo de los dos partidos tradicionales, y asegurar su monopolio político. Los trabajadores cafeteros no solamente encontraron que algunas de sus más profundas aspiraciones y creencias estaban expresadas en el dogma de los partidos tradicionales. Se valieron y llegaron a depender de las relaciones patrono-clientelistas incorporadas en los partidos a efectos de obtener protección y recursos en su lucha por evitar la proletarización y asegurar su acceso a tierra propia. Por consiguiente, el atractivo de algún tercer partido (especialmente si estaba basado en conceptos de clase) en las zonas cafeteras que formaban el corazón de la socie-

dad rural en Colombia nunca fue muy grande, y el monopolio de los partidos tradicionales permaneció inmune. Además, los partidos de la izquierda, en especial el partido comunista, que trató valientemente de organizar a los productores de café y unirlos con los trabajadores proletarizados de las ciudades cafeteras y los del transporte en el sector cafetero, nunca lograron apreciar plenamente las dimensiones democráticas de la lucha de los trabajadores cafeteros por el control de la tierra y el dominio sobre el proceso de trabajo. Incluso en el municipio de Viotá, al suroccidente de Cundinamarca, donde el partido logró armar una base popular, comenzó tratando de organizar a los jornaleros en contra de sus antiguos patronos arrendatarios y pequeños terratenientes. Solamente cuando fallaron estos esfuerzos y se logró la unidad de jornaleros, arrendatarios y pequeños productores a través de la lucha contra los grandes terratenientes, decidió el partido acceder a esa realidad y respaldar tal alianza. Pero el partido nunca supo expresar el significado democrático de esta alianza en términos teóricos, y no logró o no quiso aplicar esta fórmula positiva de organización en otras partes. Las lecciones y el potencial político de la lucha cooperativa por la tenencia individual de la tierra fueron ampliamente ignorados. No se pensó en la importancia del control de los trabajadores sobre el proceso laboral con respecto a los problemas de la productividad económica y la alienación del ser humano. No se analizaron plenamente las implicaciones de la explotación del trabajo por el capital a través del control de los medios de cambio, una relación que fue dejada de lado en la lucha de los trabajadores por la tenencia de la tierra. La victoria progresista y en muchos sentidos democrática de los trabajadores del sector cafetero en el eje de la economía colombiana contribuyó entonces a fortalecer, no a la izquierda, sino a los partidos tradicionales. La victoria de los trabajadores rurales

Capítulo 12

del sector cafetero llevó a una situación de aislamiento y vulnerabilidad a las organizaciones sindicales en otros sectores de la economía colombiana. También puso fin a la amenaza social para la clase gobernante. Dicha clase, pese a haber perdido la batalla por el control de los medios de producción cafetera, pudo valerse de su control sobre el Estado, garantizado por el monopolio de los partidos tradicionales, para explotar a los productores cafeteros a través de un monopolio creciente sobre el cambio y el crédito cafetero. Este objetivo se cumplió sobre todo gracias a la expansión del poder y las actividades de la Federación Nacional de Cafeteros durante las décadas posteriores a su creación en 1927. La crisis del liberalismo y los albores de la reacción Tal como lo hemos visto, la victoria pírrica de los trabajadores cafeteros implicó un proceso político e ideológico paradójico que debilitó a sus aliados de la izquierda y fortaleció a los opresores de la clase trabajadora. El eclipse de un movimiento laboral y la recuperación de la economía nacional y mundial a finales de los años 30 permitieron a la clase bipartidista dominante revertir gradualmente las políticas de reforma social que había implantado ante la amenaza de los trabajadores y la crisis del capitalismo mundial durante los años anteriores. Este proceso se apreció en la inclinación cada vez más grave del gobierno nacional hacia la derecha entre 1938 y 1946. El proceso condujo primero a la suspensión de la reforma y luego a la reversión misma de las leyes agrarias y laborales de principios y mediados de la década de los 30. Así, mientras que la famosa ley de reforma agraria (Ley 200 de 1936) dictada durante el apogeo del gobierno reformista de Alfonso López buscaba apaciguar a los trabajadores rurales insurgentes a través de la legalización del status quo en el campo y prometiendo una importante redistribución

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de los grandes latifundios no utilizados o deficientemente desarrollados dentro de diez años, la ley agraria dictada durante su segunda administración (Ley 100 de 1944) no solamente ignoró completamente tal promesa, sino que buscó fortalecer el poder de los grandes terratenientes en sus relaciones con los arrendatarios y moradores de sus tierras. La ley laboral dictada al año siguiente (Ley 100 de 1945) no fue tan abiertamente reaccionaria. Sus características ambiguas sin duda fueron reflejo de la creciente cantidad e importancia de los trabajadores del sector industrial, la fuerza de los sindicatos del sector del transporte, y los vínculos políticos de muchos de estos trabajadores con el partido liberal. Además, la prosperidad inducida por la guerra creó una gran demanda de mano de obra, lo cual seguramente contribuyó a fortalecer la posición de negociación de estos trabajadores proletarizados. Algunas partes de esta ley, tal como la prohibición de despedir a los dirigentes sindicales, favorecían la organización y el poder de los trabajadores; otras partes, especialmente las que fortalecían los sindicatos de las empresas individuales a costa de las federaciones industriales, y las que ampliaban la definición de los empleados del sector público y prohibían su derecho a huelga, contribuyeron a debilitar considerablemente al movimiento obrero. Sin embargo, este enfoque ambivalente ante el movimiento obrero se tornó abiertamente represivo durante el año de 1945. Al llegar ese año, quedaron claros los términos del sistema capitalista internacional de la posguerra, fundados en el sindicalismo «apolítico» cuidadosamente controlado y la exportación renovada de capital de los países desarrollados a los países periféricos (gran parte de él hacia la industria manufacturera bajo los auspicios de las corporaciones multinacionales). Siguiendo un patrón típico de todas las sociedades capitalistas de la posguerra, el gobierno colombiano lanzó una importante ofensiva contra

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los sindicatos militantes y la izquierda política en 1945. Tras una lucha amarga y prolongada, en ese año el gobierno de Alberto Lleras destrozó a la columna vertebral del sector comunista del movimiento laboral, el sindicato de los trabajadores del transporte fluvial (FEDENAL). Posteriormente, la confusión dentro del partido comunista y el movimiento laboral con respecto a la viabilidad de continuar con su alianza de diez años con el partido liberal, contribuyeron a la candidatura del disidente liberal Gaitán, la cual dividió tanto al partido liberal como al movimiento laboral en 1946. El resultado fue la victoria del partido conservador, el cual, durante los años que siguieron, aprovechó el control que ejercía sobre el ejecutivo y el apoyo con que contaba en el seno de la Iglesia, para restringir aún más la autonomía de los trabajadores organizados. Con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos y de los sindicatos conservadores de ese país, estos gobiernos conservadores promovieron el sindicalismo «apolítico» y economístico que se convirtió en el distintivo de la mayoría de los sindicatos del floreciente sector manufacturero colombiano. Estos sindicatos se unieron, con el tiempo, para formar la Unión de Trabajadores Colombianos (UTC), que sigue siendo la más grande central laboral del país. El movimiento laboral y la Violencia Esta ofensiva de la posguerra en contra de la izquierda y de los sindicatos ha llevado a algunos observadores a ver en la Violencia, desencadenada tras el asesinato de Gaitán el 9 de abril de 1948, un proceso premeditado diseñado por la clase gobernante. Según esta interpretación, la oligarquía buscaba complementar su política laboral urbana destruyendo la amenaza de la acción independiente de naturaleza clasista de los trabajadores rurales. Uno de los muchos problemas con esta interpretación es el hecho de que

hacia finales de los años 40 ya no existía tal amenaza. Había sido erradicada lentamente durante los años 30 y principios de los 40 por la victoria de los trabajadores cafeteros en su lucha por el control de la tierra. En lugar de una lucha de clases en el campo, la competencia por la tierra en las zonas cafeteras había degenerado en una lucha individual cada vez más violenta y desesperada por evitar la proletarización. Esta lucha fue sancionada, y su contenido social disimulado, por la política tradicional de los dos principales partidos. Aún queda mucho por estudiar acerca de este período, pero tal parece que esta lucha se agravó debido a una serie de factores económicos que convergieron al final de la guerra mundial. Ante todo, los precios del café, frenados por los acuerdos suscritos con los Estados Unidos durante la guerra, iniciaron un ascenso precipitado con posterioridad a 1946. El alza de precios hizo que la producción de café a gran escala fuese rentable nuevamente, y estimuló un proceso inflacionario generalizado que afectó con especial dureza a los pequeños caficultores. Éstos, antes ampliamente autosuficientes, habían llegado a depender cada vez más del mercado para satisfacer muchas de sus necesidades en los decenios posteriores a 1930. El crecimiento de la industria, fomentado por la depresión mundial y por las políticas oficiales favorables a la industria y los consumidores urbanos, contribuyó a agobiar a los productores rurales, especialmente a los pequeños terratenientes que no calificaban para recibir créditos del gobierno. Su lucha desesperada se fue convirtiendo en ese fenómeno complejo de la Violencia a causa de la lucha política por el control local desencadenada por la trasferencia del poder en 1946. La Violencia, definida como el período de conmoción civil que perturbó a la sociedad nacional entre 1946 y 1966, no fue un fenómeno social único y uniforme. Fue un proceso multifacético cuyas características sociales y

Capítulo 12

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Cuadro 5 Muertes atribuidas a la Violencia en Colombia (1946-1957), y producción de café (en toneladas) por departamentos (1955) Departamento Antiguo Caldas Tolima Antioquia Norte de Santander Santander Valle Meta Boyacá Huila Cundinamarca (Bogotá) Cauca Todos los demás departamentos y unidades administrativas menores

Muertes atribuidas a la Violencia 1946-1957 44.255 30.912 26.115 20.885 19.424 13.106 5.842 5.359 4.111 4.037 2.585 2.236

2.386

Departamento

Producción cafetera (toneladas) 1955

Caldas Tolima Antioquia Norte de Santander Santander Valle Huila Cundinamarca Cauca

117.202 56.075 59.600 10.484 9.582 50.042 15.498 28.547 9.464

Todos los demás departamentos

12.719

Fuentes: Paul Oquist, Violencia y conflicto político en Colombia (Bogotá, 1978), cuadro Vl-2, pág. 322. CEPAL/FAO, El café, cuadro II, pág. 25.

políticas y cuyo foco geográfico cambiaban a medida que evolucionaba a lo largo de dos decenios. Sin embargo, la complejidad de la Violencia no debe ocultar su unidad esencial. La Violencia, más que cualquier otra cosa, parece haber sido la máxima expresión política de la lucha continua por la tierra y la movilidad social en las zonas cafeteras que ha sido descrita en este ensayo. Esto fue especialmente cierto durante la primera fase, la más violenta y más «tradicional», entre 1947 y 1957. Ésa, por lo menos, es la conclusión más lógica que podemos derivar del cuadro 5, que señala una estrecha correlación entre la intensidad de la producción cafetera por departamentos (en 1955) y la intensidad de la Violencia, medida por el número de muertes que se le atribuyen en cada departamento durante el periodo comprendido entre 1946 y 1957. Los

tres departamentos cafeteros más importantes en 1955, antiguo Caldas, Tolima y Antioquia, ocupan el primero, segundo y tercer lugar con respecto al número de muertes. Claro está que se trata de un argumento basado en una correlación y sería necesario un análisis minucioso para demostrar las relaciones causales. No obstante, dentro del contexto de la tesis desarrollada en este ensayo, resulta útil señalar que fue en estos tres departamentos, especialmente en el primero, el antiguo Caldas, donde fue mayor el desarrollo de las pequeñas fincas cafeteras viables de propiedad familiar. Conclusión Los acontecimientos políticos de 1930 y 1946, los años que marcan la crucial trasferencia de poder entre los dos partidos tradicionales y definen el sur-

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gimiento y la caída de la República Liberal, no fueron la simple consecuencia de las acciones de la élite política. Tampoco se puede atribuir el progreso de la reforma social y la reacción durante estos años principalmente a la visión de algunos dirigentes y las traiciones y conspiraciones de otros. La lógica interna de todo el período, y su trágica culminación en la Violencia, se torna verdaderamente comprensible a la luz de la lucha democrática y en gran medida victoriosa que llevaron a cabo los trabajadores cafeteros por el control de la tierra. Es allí donde yace la terrible ironía histórica de este período central de la vida nacional. Pero las implicaciones políticas de esta forma de ver el período 1930-1946 no tienen por qué ser pesimistas. A diferencia de las interpretaciones tradicionales, que contribuyen a realzar el poder, no de los trabajadores, sino de sus opresores de clase, la explicación que ofrecemos aquí demuestra la me-

dida en que fueron los trabajadores quienes forjaron su propia historia. Los trabajadores cafeteros influyeron profundamente en la historia laboral y nacional durante los años treinta y cuarenta, a través de su lucha por conquistar las libertades elementales del ser humano, libertades hasta ahora alcanzadas en forma muy imperfecta en cualquier sociedad contemporánea, bien sea capitalista o la denominada socialista. Buscaron la libertad para concebir y ejecutar un trabajo productivo y para disfrutar el fruto de ese trabajo. Es cierto que su lucha fue canalizada hacia la pesadilla destructiva de la Violencia. Pero en la comprensión de cómo la promesa democrática de su lucha fue distorsionada, transformada y, en última instancia, ignorada, yace la esperanza de su realización en el futuro. Traducción: Adriana Arias de Hassan

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BERGQUIST, CHARLES.

Capítulo 13

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Historia de la industria colombiana. 1886-1930 Alberto Mayor Mora La promesa (1886-1902)

C

uando la Ferrería de La Pradera, en Cundinamarca, fabricó el 21 de agosto de 1884 el primer riel de hierro en Colombia para los ferrocarriles, la noticia produjo por doquier un indescriptible sentimiento de patriotismo, pues parecía que se daban los primeros pasos hacia la independencia económica. A los pocos días, el histórico riel, llevado en carroza y cubierto con la bandera nacional, fue paseado apoteósicamente por las calles de Bogotá en medio de una entusiasta multitud, compuesta de liberales y conservadores, banqueros y artesanos, comerciantes y campesinos, hacendados y obreros. Se llegó a pensar en grande, y el ingeniero inglés Wonrall, director técnico de La Pradera, aseguró «sin riesgo de error, que no solamente podrán producirse, en la Ferrería de La Pradera, rieles y otros artículos de análoga naturaleza, sino también locomotoras, máquinas de vapor, etc.». Fabricar hierro, una de las metas del gobierno de Rafael Núñez, significaba tomar como perspec-

tiva para el país la revolución industrial europea del siglo XVIII caracterizada, precisamente, por sustituir la madera por el hierro y el acero para la construcción de máquinas y por reemplazar el agua por el vapor para moverlas. Leyes como la 36 de 1880 a favor de la Ferrería de Samacá, en Bo-

Desfile con el primer riel para ferrocarriles producido en Colombia, por la Ferrería de La Pradera, el 21 de agosto de 1884 (Grabado de Ricardo Moros en "Colombia Ilustrada").

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yacá; la 38 de 1881 y la 52 de 1884 para la Ferrería de La Pradera, mostraban la decidida voluntad de Núñez de apoyar, mediante subsidios en dineros, exenciones y contratos especiales, la aclimatación en el suelo nacional de la fabricación del hierro. Pero entre 1880 y 1900 las cuatro ferrerías que producían hierro, más que abrir una nueva época, daban la impresión de estar cerrando otra. El conjunto de las ferrerías de La Pradera, Samacá, Pacho, en el centro del país, y Amagá, en Antioquia, correspondía, como equipo, producción y mano de obra, al de un mediano taller sin perspectivas de éxito. Condiciones necesarias para fabricar hierro eran la presencia de yacimientos de hierro y de carbón así como la disponibilidad de corrientes fluviales o motores de vapor para la fuerza motriz. Minas y altos hornos formaron casi siempre una sola y misma empresa en los casos de La Pradera y Amagá, cuyos dueños instalaron los hornos en sus propias haciendas, ricas en depósitos de minerales de hierro. En la de Samacá, cuyos yacimientos resultaron de baja calidad, el estado de Boyacá llegó a Estado actual de las viejas instalaciones de la Ferrería de La Pradera, Cundinamarca, que recibió todo el estímulo del presidente Rafael Núñez, una de cuyas metas de gobierno era la fabricación de hierro. Así, por la ley 52 de 1884, se dieron a La Pradera subsidios y exenciones.

ser el único dueño, mientras que en la de Pacho, la más antigua de todas, los embrollos jurídicos entre sus propietarios la llevarían al cierre definitivo en 1889. Para alimentar el fuego de los altos hornos, La Pradera adoptó como combustible la leña, en tanto que Amagá, cuyos depósitos carboníferos no servían como coque, hubo de comprarlo de mala calidad a productores individuales, lo cual casi la lleva a la ruina en 1877. Los altos hornos usados no eran siempre los más avanzados. El de Samacá hizo su primera fundición de ciento veinte toneladas en 1882, pero quedó tan averiado que se le retiró el auxilio nacional y la empresa cerró en 1884. El de Amagá, un viejo y pequeño modelo inglés, requería de treinta horas para el proceso de reducción del mineral de hierro, que debía cumplirse en dieciocho. Mejor suerte parecían tener los dos altos hornos de La Pradera, el primero de los cuales alcanzaba ya, en 1882, de cuatro a cinco toneladas diarias, y el segundo, adaptado desde 1890 para emplear carbón mineral, lograba hierro de mejor calidad. Pero este último horno se desplomó en 1896, con pérdida de vidas. Para convertir la fundición en hierro maleable, La Pradera disponía, hacia 1885, de laminadores accionados por una máquina de vapor, mientras que Amagá usaba un obsoleto martinete del siglo anterior con el cual era imposible producir hierro maleable a costos convenientes. Altos hornos, laminadores y demás equipos eran manejados por operarios nacionales, como en La Pradera, con setenta y tres en 1886, dirigidos por ingenieros ingleses o por técnicos nacionales empíricos, como en Amagá. En 1885 se presentaron dificultades financieras que condujeron casi a la liquidación de Amagá, y guerras civiles que interrumpieron los subsidios a La Pradera. De las dos ferrerías sobrevivientes a fines del siglo, la de Amagá nunca pudo obtener hierro maleable de buena calidad, y La Pradera, cuando lo produjo, se lanzó a una política ambiciosa de fabricación de hierro la-

Capítulo 13

minado y máquinas complejas que la desestabilizaron económicamente y la condujeron al cierre en 1897. Al doblar el siglo, Amagá sobrevivía porque había tomado el camino más realista: reparado el viejo horno, producía hierro colado para piezas toscas de trapiches, pisones de las minas, parrillas, fogones, baterías de cocina, e importaba hierro maleable de superior calidad para fabricar despulpadoras, trilladoras, ruedas Pelton y otros equipos. Pero ya Amagá no tenía el aspecto de una ferrería moderna, sino el de un establecimiento en parte ferrería, en parte antigua forja de cacharros, en parte taller de fundición que, como los ya existentes hacia 1900 en Girardota, La Estrella, Caldas, Manizales, Medellín, Bucaramanga o Cúcuta, importaban su hierro maleable y fusionaban metales para fabricar los aparatos y herramientas de la producción cafetera y minera. No era aún, pues, el momento del anunciado reinado del hierro, porque, entre otras cosas, tampoco había comenzado en Colombia el reinado de las máquinas ni el de las fábricas. En Europa, el hierro y el acero hicieron posible la construcción de máquinas cuya generalización dio origen al monumento característico de la gran industria moderna: la fábrica, instalación donde se disponía un sistema de máquinas vigiladas por obreros y accionadas por una fuerza motriz central. Manifestaciones inequívocas de la revolución industrial iniciada en el siglo XVIII eran, por tanto, el dominio de la máquina sobre otros instrumentos de trabajo; de la fábrica sobre talleres artesanales e industrias domésticas; y de la ciudad sobre el campo. En Colombia, lo que a mediados de la década de 1880 podía llamarse en sentido técnico industria, es decir, transformación de materias primas, era la producción manual adelantada en miles de tallercitos artesanales, que no se habían liberado de las trabas orgánicas del trabajo humano: ritmos irregulares, rutina, imprecisión. Allí, materias primas como el algodón, la lana, el fi-

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que, la iraca o el cuero se transformaban a base de herramientas como el martillo, el mazo, cuchillos o tijeras, que eran simple prolongación de la mano del hombre; o mediante aparatos como el telar de madera, la rueca o la hiladora rudimentaria, cuya dirección y movimiento dependían del trabajador. La fabricación predominante era el batán: costalería y cordelería, alpargatería, artefactos de cuero, tejidos ordinarios de lana y de algodón. Solamente en Santander había, en 1892, cerca de 5.000 tallercitos de tejidos del fique y 1.300 de sombreros de jipijapa. En las zonas rurales de Antioquia también abundaba la elaboración de artículos del fique o la cabuya, como costales, cuerdas y lazos, alpargatas y mochilas. En fin, en áreas montañosas y poblados se fabricaban monturas y zurriagos de cuero. Casi todas las producciones anteriores las efectuaba el artesano en su hogar, con instrumentos de trabajo de su propiedad y con el empleo de la mano de obra de algunos miembros de la familia. Una típica producción artesanal era la de sombreros de iraca o jipijapa, los llamados sombreros «panamá», muy extendida en los pueblos de Santander y de Antioquia. Un observador de 1884 describe cuán rudimentaria era su técnica de fabricación. Las hojas de iraca, que crecían silvestres en zonas templadas, se cortaban y con la mano se desprendían algunas fibras. Mientras en Antioquia se cortaban las hojas en tiras muy delgadas con una herramienta metálica sencilla parecida a un peine, en Santander se cortaban con un cuchillo de madera y se raspaban con un ripiador de hueso. Las tiras se secaban y empezaba propiamente el tejido de los sombreros. En Santander, el aparato de tejer era el tronco de un árbol, pulido y cortado en forma de trípode, sobre el cual descansaba la horma que era una piedra plana y pesada. En 1892, se exportaron a países como Estados Unidos, Cuba e Inglaterra cerca de 320.000 sombreros «panamá», la mitad de los cuales provenía de Antioquia. La im-

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portancia de esta industria y el gran número de mano de obra que absorbía, sobre todo mujeres, llevó a fundar algunas escuelas para difundir el arte de tejer sombreros, aunque en ellas se tendía a reforzar los antiguos métodos en lugar de enseñar nuevas técnicas productivas. Herramientas y aparatos de madera, piedra, hueso y algún metal: el país no había llegado, ciertamente, a la edad de hierro. En un nivel técnico no superior se encontraba la industria doméstica de tejidos ordinarios de lana y algodón, la segunda en importancia después de la del fique. Muy extendida en los poblados de Cundinamarca, Boyacá y Santander, hacia 1893 se calculaba en más de 30.000 las personas dedicadas a esa producción en los (los últimos departamentos. En Santander se contaron, en 1892, cerca de 1.640 pequeños talleres donde las mujeres, operando primitivos telares manuales de madera, elaboraban bayeta, frazadas, lienzo crudo, mantas, ruanas, sobrecamas y hamacas. A pesar del aislamiento geográfico, a fines del siglo producciones domésticas como las de tejidos ordinarios jugaban un papel importante en los intercambios internos. En contraste con la artesanía doméstica del batán, esparcida en zonas rurales y semirrurales, el artesanado urbano presentaba características especiales. Medellín tenía, en 1880, alrededor de 119 talleres artesanales; Bogotá 371 en 1881, y Barranquilla apenas unos 25 en 1888, constituyendo los carpinteros, ebanistas, cerrajeros, zapateros, sastres y herreros los oficios más numerosos. Precisamente, leyes de la Regeneración, como la 40 de 1880, habrían de proteger actividades como la zapatería, la fabricación de muebles y la talabartería mediante la elevación de los derechos de aduana a productos extranjeros similares. Por lo general, estos artesanos reunían tres o cuatro individuos en su propio taller, comúnmente sus hijos y un aprendiz ajeno a la familia, con quienes obtenían el producto en su totalidad ejecutando cada uno todas las

operaciones necesarias para su fabricación, se tratara de muebles finos o baratos, piezas de madera o vestidos. Por lo demás, en estos talleres no había diferencias sociales muy marcadas entre dueños y obreros, predominando las relaciones cara a cara relativamente cálidas. Martillo, cepillo, serrucho y escoplo: eran las herramientas típicas del carpintero o del ebanista, seguramente importadas, pero ya no tan sencillas como las del fabricante de sombreros de iraca. Había artesanos urbanos finos como los relojeros, cerrajeros y fabricantes de pianos, cuyo aprendizaje distaba del de la fabricación de sombreros, que un niño de siete años podía dominar en seis meses. Pero la base técnica era igual a la del batán: simples o complejas, las operaciones de esos artesanos urbanos dependían de la fuerza, destreza, rapidez y seguridad del operario individual en el manejo de su herramienta. De ahí que la queja más común contra ellos, en el siglo pasado, era la impuntualidad. Sin embargo, empezaba a advertirse en algunas ciudades la figura de un artesano más evolucionado y más especializado. En Medellín, en la década de 1880, el mecánico más conocido no sólo sabía construir molinos de pisones, arrastres y bombas para las minas, sino que también ofrecía sus servicios para fabricar trapiches de hierro y demás accesorios, incluyendo los edificios. Sin duda, este tipo de artesanos operaba ya con un utillaje más sofisticado que el del carpintero o zapatero, e incluso en instalaciones distintas a su domicilio. En efecto, aunque no pasaban de seis o siete en el país, estaban surgiendo en las últimas dos décadas del siglo talleres artesanales especializados donde empezaban a emplearse, ocasionalmente, algunas máquinas importadas. Así, la Fundición de Girardota, en Antioquia, fundada en 1888 por un pequeño capitalista y un hábil mecánico, atendía el mercado local de trapiches de bronce y de equipo minero empleando máquinas como el torno de metales, importado de los Estados Unidos. O

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la fundición La Estrella, fundada cerca de Medellín en 1896, que utilizaba maquinaria alemana y norteamericana accionada por la fuerza hidráulica de una rueda Pelton. Las máquinas de la fundición de la Escuela de Artes y Oficios y la Casa de Moneda de Medellín usaban el vapor para el movimiento. Se insinuaba ya el establecimiento fabril moderno; pero para el tránsito del taller artesanal a la especialización y agrupación para él trabajo en locales distintos al domicilio obrero había sido requisito indispensable la existencia de un mercado seguro y de una amplitud mínima. Éste lo ofreció la producción cafetera, la minería y la agricultura, que requirieron trilladoras y despulpadoras, molinos y ruedas Pelton, prensas y trapiches, arados y azadones. Una evolución similar se dio en aquellas fabricaciones de alimentos que, iniciadas a escala mediana en las ultimas décadas del siglo, como Chocolate Chaves y La Equitativa, en Bogotá, sin instalaciones costosas y con mínimo equipo, como Cervecería Tamayo, Molinos de Carlos C. Amador y Chocolates La Antioqueña, en Medellín, comenzaron a trasladarse al ámbito de la pequeña fábrica en la medida en que la asociación de capitales y adelantos técnicos, como molinos mecánicos para el cacao y el trigo o embotellamiento a presión de la cerveza, hicieron competitivo el pequeño establecimiento semifabril en el mercado. El paso hacia la concentración de trabajadores se efectuó también en fabricación de cigarros y cigarrillos y en locerías como la de Caldas, que contaba con maquinaria y técnicos alemanes, y la de Santuario que, iniciada en 1880 con un pequeño horno y un molino movido por un buey, pudo hacia 1888 ampliarse con dos molinos y un horno más y treinta obreros. En la industria textil no se pasaba del nivel artesanal; pero en Antioquia se instalaron en la década de los ochenta pequeñísimas fábricas donde fue perceptible, en pequeña escala, una de las manifestaciones esenciales

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de la revolución industrial: los inventos, fabriquillas como las que Indalecio Uribe había establecido, entre 1880 y 1882, en cercanías de Medellín y en Bogotá, constaban por lo común de cardadoras, hiladoras y telares, con estructura y piezas de madera de desgaste rápido y movimientos desiguales, inventadas por él mismo a base de pura ingeniosidad mecánica. No existía la asociación entre ciencia y técnica como fundamento de esas invenciones, pero ya era un adelanto que Lorenzo Márquez, dentista, relojero y orfebre, llevara sus inventos de una máquina de coser y de otra para cortar cuero a la fundición de la Escuela de Artes y Oficios de Medellín; o que Vicente de la Roche hiciera copias exactas de máquinas devanadoras y telares, importados de Francia, en la fundición de Girardota. La figura del empresario-inventor de la revolución industrial de Europa se reproducía aquí, deformada por el atraso, sin continuidad, pero había casos todavía más nítidos como el del inventor, en Manizales, en 1899, de una máquina desarmable para hacer velas de cebo, que era, al mismo tiempo, propietario de una ferrería. Más evolucionada que las fabriquitas de Indalecio Uribe estaba la empresa de hilados y tejidos de Samacá, creada en 1886 a partir de los equipos e instalaciones aprovechables de la fracasada ferrería del mismo nombre. En 1890 tenía ya cien obreros y algunos técnicos extranjeros, pero sobrevivía, más que por sus ventas, a base de las subvenciones dadas por el gobierno regional. Justamente artículos como el 185 de la Constitución de 1886 ordenaban a las Asambleas Departamentales «dirigir y fomentar, por medio de ordenanzas y con los recursos propios del Departamento [...], las industrias establecidas y la introducción de otras nuevas». A pesar de lo que se hizo, tales medidas no alcanzaban para que el montaje de fábricas dejara de ser un riesgo; de ahí que muchas de ellas fundadas durante el período terminaran en fracaso, aun antes de empezar operaciones.

Molino de cacao en la fábrica de chocolates Chaves & Equitativa, hacia 1924. Un ejemplo de pequeña fábrica que se beneficia del adelanto técnico y de la asociación de capitales, fenómeno que se inicia en los últimos veinte años del siglo XIX.

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Leo Sigfried Kopp (1858-1927), fundador de la empresa Bavaria en 1899, institución que contrasta con el débil entable industrial del país, en su época. "Desde su puesta en marcha dos años después, concentró en un mismo establecimiento la fabricación de cerveza en gran escala, los ochenta obreros y la maquinaria moderna alemana... Condición esencial para la producción era el alto grado de especialización técnica alcanzada desde los inicios por maestros y técnicos cerveceros alemanes..."

La empresa que contrasta en el débil entable industrial del país es Bavaria, fundada en Bogotá en 1889 por un grupo de industriales alemanes. Desde su puesta en marcha, dos años después, concentró en un mismo establecimiento la fabricación de cerveza en gran escala, los ochenta obreros y la maquinaria moderna alemana, tenida en ese entonces por extraordinariamente avanzada. Condición esencial para la producción era el alto grado de especialización técnica alcanzada con la incorporación, desde los inicios, de maestros y técnicos cerveceros alemanes, expertos no sólo en el «arte» de la fabricación de la cerveza y de la malta, sino también especialistas en el montaje de ollas de cocción, cavas de fermentación y maduración, calderas de vapor para la fuerza motriz y sistemas de enfriamiento, procesos todos que relevaban, por lo demás, una compleja división del trabajo. Expresión del sentido capitalista con el que se creó Bavaria fueron no sólo el estímulo a las siembras de cebada, la adquisición y explotación de las minas de carbón de Zipacón para alimentar sus calderas, sino también el montaje, en 1896, de la fábrica de vidrios Fenicia, para autoabastecerse de envase. Fábrica, maquinaria, utillaje, materias primas y fuentes de energía, concentrados en posesión del empresario alemán Leo S. Kopp y socios extranjeros, empezaron a figurar también desde un principio en términos de su valor monetario, en términos de capital fijo, en el asiento de su contabilidad: «Señor Juez de este Circuito: Yo, Leo Siefried Kopp, de esta vecindad y comercio, presento a Usted los libros en que va a llevarse la contabilidad de la fábrica de cerveza alemana llamada Bavaria Kopp's Deutsche Bierbraverei... Bogotá, abril 20 de 1891.» (Archivo de Bavaria). Como empresa lucrativa, Bavaria se preocupaba, pues, por controlar su rentabilidad en el orden administrativo. Aunque Bavaria era una excepción, al concentrar en sí misma todos los rasgos típicos de la empresa moderna

mostró una meta a los empresarios nacionales. Los balbuceos de la industrialización en grande eran evidentes. Pero todo este débil impulso habría de sufrir un nuevo retroceso, añadido ala ya estructural falta de mercados: la guerra de los Mil Días que, entre 1899 y 1902, con su reclutamiento forzado de obreros y fundición de las máquinas, no sólo postergó el montaje de fábricas en grande, como la textil de Bello, en Antioquia; o suspendió operaciones de vidrierías como Fenicia, perteneciente a Bavaria; sino que incluso llegó a averiar las instalaciones de otras más como la textil de Samacá y la ferrería La Pradera, que intentaba reactivarse. Al comenzar el siglo, el dominio del tallercito artesanal, es decir, de la madera, piedra, hueso y de la energía humana, continuaba. Lo sucedido en La Pradera en 1884 había sido un espejismo. El primer impulso (1902-1909) La inauguración oficial de Coltejer, el 19 de septiembre de 1908, por el presidente Reyes, tuvo las dimensiones de un prodigio. Sin necesidad de ir a Medellín, el general Reyes oprimió a cientos de kilómetros de distancia un botón eléctrico que puso en movimiento todas las máquinas, milagroso suceso que el cronista de la Familia Cristiana registró así: «Ha llegado el momento sensacional, señores, acercaos a observar el fenómeno. El general Reyes tiene en sus manos un botón eléctrico..., se pasan dos minutos..., de repente un electroimán activo por la corriente que viene de Bogotá por los hilos telegráficos atrae una palanca, ésta deja libre un peso que al caer cierra el switch que da entrada a la electricidad proveniente de la instalación medellinesa, lo cual poniendo en ejercicio los dinamos cuyos ejes están en conexión con los de la maquinaria, produce vertiginoso movimiento.» Asombrado, el periodista empleaba, sin comprenderlos, los símbolos más expresivos del cambio de situación; botón eléctrico, electroimán,

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hilos telegráficos, switch, electricidad, dinamos. Pero el gobierno de Reyes buscaba justamente eso: que la curiosidad se convirtiera en asombro. Quizá más que en el período anterior, las decisiones de la política económica de Reyes contribuían al fomento de la industrialización del país, llevando al plano de la eficacia el sistema proteccionista apenas iniciado por Núñez. Pero entre las medidas económicas del Quinquenio, las del fomento a las grandes empresas industriales y agrícolas tenían como objetivo central y deliberado atenuar las pugnas políticas del inmediato pasado. Atraída la imaginación popular por la ordenada disposición de las máquinas, por la multitud de piezas que las componían, por sistemas de ejes y transmisiones accionados por la energía eléctrica, por la rapidez y perfección del funcionamiento de la maquinaria, se procuraba colocar en un plano distinto las luchas políticas a la vez que suscitar el interés por las empresas de largo aliento. La cuestión primordial del impulso dado por Reyes a la industrialización era, pues, la paz. Por ello, decretos legislativos como el 15, el 27 y el 46 de 1905 elevaron tarifas de aduanas para productos extranjeros o concedieron subsidios directos en dinero, toma de acciones, primas de exportaciones y garantías de rendimiento de capital, para fomentar fabricaciones de tejidos, bebidas, tabaco y azúcar. Decretos como el 1.143 de 1908 autorizaron la exención de derechos aduaneros para maquinaria y materias primas no producidas en el país, siempre que se tratara de implantar nuevas industrias. Varias empresas grandes se instalaron o se reactivaron con las medidas: la Fábrica Textil de Bello, con un empréstito por cada huso y cada telar en funcionamiento; las fábricas textiles La Esprie11a, en Cartagena, y de Samacá, con subvenciones en dinero; la pequeña fábrica de Fósforos Olano, con exenciones por dos años para importar maquinaria y materias primas, además de medidas para evitar la competencia; ios

ingenios azucareros Central Colombia, en la costa atlántica, y San Joaquín, ventajas y exenciones iguales. El sostenimiento de una clase social políticamente necesaria aunque poco numerosa: la de los empresarios industriales, se hacía a costa de las otras clases. Así, los artesanos rurales y urbanos, a pesar de venir disminuyendo de 305.824 en 1870 a 190.301 en 1910, continuaban siendo la industria numéricamente más importante; pero no recibía ningún apoyo oficial. Por el contrario, la competencia extranjera los deterioraba aún más. El hecho técnico nuevo que entraba a distinguir a las fábricas que se estaban fundando en el período 1902-1909 era el uso generalizado de la energía eléctrica. El país, sin haber acabado de asimilar plenamente el impacto de la primera revolución industrial, empezaba a sufrir las consecuencias de una nueva revolución técnica a la que la industria de los países avanzados se había visto arrastrada durante el último cuarto del siglo XIX. Por ejemplo, el ingenio La Manuelita apenas estaba cambiando en 1901 sus ruedas hidráulicas por motores a vapor para mover los trapiches. Como la primera, la nueva revolución modificaba esencialmente las fuentes de energía para la producción y los transportes: petróleo y electricidad comenzaban a sustituir al carbón y al vapor para mover ruedas y máquinas. Por tanto, desde fines del siglo el motor de explosión y el

Instalaciones de la fábrica Bavaria, Cervecería Alemana de Kopp, en las cercanías de la recoleta de San Diego, en Bogotá, hacia 1899. "Expresión del sentido capitalista con el que se creó Bavaria fueron no sólo el estímulo a las siembras de cebada, la adquisición y explotación de las minas de carbón de Zipacón para alimentar sus calderas, sino también el montaje, en 1896, de la fábrica de vidrios Fenicia, para autoabastecerse de envase."

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motor eléctrico empezaban a relegar a un segundo plano a los motores primarios, movidos a vapor. En las primeras fábricas del país este impacto fue desigual y casi siempre los nuevos motores entraron a funcionar al lado de los antiguos. Pero ya había confianza en los empresarios nacionales para colocar sus capitales en plantas eléctricas, inicialmente para la iluminación pública de ciudades como Bogotá, Barranquilla, Medellín o Cartagena; luego, para usos industriales. Incluso hubo concejos municipales, como el de Medellín en 1890, que los apoyaron mediante derechos especiales en el empleo de las aguas. No fue casual, entonces, que los mismos capitalistas que montaron las primeras compañías de electricidad empezaran, casi de inmediato, a agitar la idea de construir fábricas. Así, quienes fundaron en 1909 la primera fábrica de cemento del país, Cemento Samper, habían creado cinco años antes la Compañía de Energía Eléctrica de Bogotá, la cual, mediante concesiones de la Asamblea de Cundinamarca y del Concejo de Bogotá, utilizó el río Bogotá para montar la planta hidroeléctrica de El Charquito, con 400 kilowatios. En la costa atlántica, Evaristo Obregón, promotor de la empresa de Energía Eléctrica de Barranquilla, fundó después, en 1910, la empresa Tejidos Obregón. En fin, entre los fundadores y propietarios de la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas de Medellín, dueña de la planta de Santa Elena, estuvieron los posteriores fundadores de la Fábrica Textil de Bello, de la Cervecería Antioqueña y de Coltejer. Fue visible, pues, desde esta época la tendencia entre las fábricas privadas a atender por sí mismas la provisión de su energía motriz, usando instalaciones eléctricas de mediana escala y costo. De otra parte, el aprovechamiento de la fuerza hidráulica determinó cierto tipo de localización inicial de la industria fabril colombiana al lado de pequeños riachuelos, en las cercanías de las ciudades. Pero la construcción

de locales adecuados para aprovechar la energía hidráulica y la instalación de motores eléctricos no eran problemas técnicos que se pudieran dejar ya en manos de artesanos hábiles. El cálculo del caudal por segundo de los riachuelos; el de la pendiente de las caídas de agua; el de la dilatación por calor de las tuberías; la fijación de la altura de la fábrica y la colocación de las vigas para adecuarlas a los sistemas de ejes y poleas; en fin, la instalación eléctrica de generadores, dinamos y transformadores; todo esto requería de conocimientos científicos aplicados de ingenieros o de especialistas extranjeros. En regiones como Antioquia, la existencia de núcleos reducidos, pero calificados, de ingenieros facilitó tanto el diseño de locales como el montaje hidroeléctrico de fábricas, pequeños talleres e incluso trilladoras de café. Si el símbolo industrial de Núñez fue el hierro, el de Reyes pareció ser la electricidad. Poca atención recibió, en efecto, la siderurgia y, más bien, la ferrería de La Pradera, que intentaba recuperarse de los efectos de la guerra, tuvo que cerrarse definitivamente en 1905 ante la exigencia del gobierno del reintegro de los auxilios dados. La de Amagá, fundada de nuevo en 1905 y estimulada por la expansión cafetera de 1906, tuvo que pasar, sin embargo, a nuevos propietarios en 1908. Se lanzó a la producción de hierro gris para competir con el importado, para lo cual compró un potente ventilador Root que obtenía un viento uniforme y de buena presión para el horno; y aumentó la fuerza del motor hidráulico a 100 caballos de fuerza. El hierro gris no fue de igual calidad que el extranjero, en tanto que el hierro blanco se usaba para piezas de rápido desgaste. El problema seguía siendo, pues, la falta de mercado para sus productos. Mejor suerte tenían los talleres de fundición, algunos de los cuales contribuyeron en Antioquia a la construcción de piezas y al mantenimiento de las maquinarias textiles. Pero un hecho fue evidente desde entonces: la maquinaria moderna había que bus-

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carla en el exterior. De ahí se entiende que las empresas textiles que comenzaron a fundarse a comienzos del siglo XX no tuvieran ninguna vinculación con la antigua artesanía textil de Santander o Boyacá, ni tampoco con los ensayos manufactureros de Bogotá o Medellín de la segunda mitad del siglo XIX. Importar maquinaria extranjera fue precisamente lo que hicieron los fundadores de la Fábrica Textil de Bello, algunos de ellos comerciantes, cafeteros o ganaderos, con la cual se inició propiamente en Antioquia la gran industria moderna, es decir, la transformación de materias primas mediante el uso generalizado de máquinas. Por las provisiones que se tomaron para su organización y el montaje de su dispositivo mecánico, esta empresa fue el punto obligado de referencia para las demás fábricas textiles que se fundaron en la región hasta 1920. El proyecto fue elaborado por un ingeniero antioqueño, antiguo subdirector de una fábrica textil francesa; otro ingeniero y posterior presidente de la República, Pedro Nel Ospina, estudió y seleccionó en Inglaterra la maquinaria, desde donde fue importada libre de impuestos. El edificio de la fábrica, las instalaciones hidráulicas, los motores eléctricos y los 2.640 husos y 102 telares fueron montados por ingenieros y técnicos ingleses de acuerdo a los planos enviados por la Dobson & Barlow. Como parte de la maquinaria se averió durante el viaje, la Fundición y Talleres de Robledo reconstruyó e incluso fabricó piezas nuevas, revelándose asi la habilidad y conocimiento técnicos de los mecánicos nacionales. El empleo de maquinaria moderna, que pronto ascendió a los 5.000 husos y 200 telares, determinó que las dos operaciones básicas, hilatura y tejido, no requirieran demasiada destreza ni mano segura ni fuerte: 150 trabajadores, en su mayoría mujeres y algunos niños. A pesar del número, las antiguas costumbres de convivencia en términos relativamente íntimos y personales entre patrón y obreros se mantenían en estas primeras fábricas.

El resto de fábricas de importancia que se levantaron durante el período de Reyes no contaron con previsión ni niveles técnicos semejantes a los de Bavaria o la Fábrica de Bello, sino que recurrieron en algunos casos a la simple imitación. Coltejer, fundada por comerciantes en café, empezó en pequeña escala en 1907 con unos pocos aparatos; telares y máquinas manuales de tejido de punto; pronto pudo ser construida en un tamaño mayor a base de una copia exacta de los planos y dispositivo técnico de la Fábrica de Bello. Del mismo modo, la fábrica de Fósforos Olano, fundada mediante privilegios especiales del gobierno de Reyes, se construyó a partir de la visita que su fundador hizo a la Fábrica Nacional de Fósforos de Marsella, en Francia, donde copió a escondidas las fórmulas químicas, tipo de máquinas y procesos de fabricación. Con maquinaria importada sin impuestos y con la asesoría de un técnico extranjero, Fósforos Olano inició operaciones en Medellín en 1909 con fuerza motriz un tanto tradicional: una rueda de carpintería movida a mano y un pequeño motor americano de vapor accionado por una caldera de vapor. La experiencia de esta fosforería sirvió, a su vez, para la fundación de dos empresas fosforeras más en Medellín, pues el mecánico que trabajó en su montaje violó el compromiso de no revelar los secretos de fabricación. Lo mismo sucedió con Bavaria, donde, a pesar de los contratos de exclusividad que imposibilitaban a los técnicos cerveceros alemanes para trabajar dependiente o independientemente en el ramo de la cerveza, en un radio de 200 kilómetros a la redonda de Bogotá, uno de ellos, Rudolf Kohn, instaló en 1905 su propia empresa, Germania. Fue común en las empresas fabriles que comenzaron en este período colocar en ellas todos los recursos humanos y físicos de una misma familia, generalmente con vastos intereses comerciales, mineros o cafeteros, como en las fábricas textiles antioqueñas aunque no exclusivo de éstas. En Bo-

Instalaciones de la Compañía de Tejidos Rosellón, en un aviso del "Álbum de Medellín", de 1925. Inició actividades en 1914, con cien telares mecánicos.

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Muestras de baldosas y tubos de Cementos Samper, en la visita de miembros del gobierno a la Exposición Nacional de agosto de 1919, organizada en el Hospital San José, de Bogotá. La empresa Samper inició actividades en 1909, con una producción inicial de 60 000 sacos de 50 kilos al año.

gotá, la misma familia de comerciantes que había fundado la primera compañía de energía eléctrica de la ciudad también levantó la primera fábrica de cemento del país, Cemento Samper. Ésta inició actividades en 1909 en una pequeña planta situada en el centro de Bogotá, dispuesta con un horno vertical, tipo «de botella», que produjo al comienzo cerca de 60.000 sacos de 50 kilos al año. Otros capitales se asociaron para reactivar empresas fabriles que se habían arruinado o cerrado debido a crisis como la de 1904, producida por la inestabilidad monetaria. Tales fueron, en Medellín, Gaseosas Posada Tobón y la Cervecería Antioqueña, la última de las cuales resurgió con modernos equipos con capacidad de embotellar trece mil hectolitros diarios, con un administrador alemán y con producción propia de vidrio, desde 1909, para solucionar la escasez de botellas, como había sucedido en Bavaria. Por todo el país se notaba, pues, un agitado interés por fundar fábricas, aun de pequeño tamaño, como las textiles Ponce de León, creada en Bogotá en 1905, y la de Jericó, en Antioquia, en 1909, que operaban con equipos sencillos para producir tejidos de algodón, lana e incluso fique. De tamaño un poco mayor fueron la de

Santa Ana, iniciada cerca de Zipaquirá en 1908, y la de San José de Suaita, en Santander, la cual fue fundada en asociación con capitales franceses en 1908; y las dos fábricas de tejidos de punto establecidas en Cartagena, La Espriella y Visbal, en 1909, subvencionada la primera con dinero en efectivo por el gobierno de Reyes durante tres años. También recibió privilegio exclusivo para su montaje la refinería de petróleo Cartagena Oil Refining Company en 1905. En fin, en Bogotá se habían fundado La Industria Harinera, en 1908, y la Compañía de Chocolates Chaves y Equitativa, fruto de la fusión de las dos empresas en 1905. Las pequeñas artesanías textiles, por su parte, se sostenían difícilmente debido a la competencia extranjera, cuyos productos eran preferidos en algunos sectores sociales por su mayor duración, en tanto que las industrias más toscas del batán resistían su desaparición debido a su importancia en los comercios regionales. Incluso, hacia 1906, un ingeniero antioqueño inventó, quizá tardíamente, una máquina, la Desfibradora Antioqueña, para solucionar ciertos problemas técnicos en la desfibrada del fique. Al igual que estas pequeñas industrias, el establecimiento de empresas fabriles de tamaño téc-

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nicamente más rentable seguía limitado por la desarticulación de los mercados y por la competencia de los productos extranjeros, no obstante los esfuerzos de Reyes de impulsar la construcción de ferrocarriles y carreteras que facilitaran el tránsito de las mercancías. Pero 900 kilómetros de vías férreas no podían constituir aún la base de un mercado interior. El experimento proteccionista del general Reyes concluye parcialmente con la caída de su régimen en 1909, cuando empiezan a desmontarse privilegios y concesiones. El gobierno había corrido con los riesgos iniciales de muchas empresas industriales, varias de las cuales subsisten aún hoy como prueba del impulso dado. Los objetivos políticos de pacificación parecían también estarse consiguiendo, pues la curiosidad por las «fábricas» fue tan grande que, por ejemplo, en Antioquia, el propietario de la Fábrica Textil de Bello vendía a la gente boletos de entrada a cincuenta centavos cada uno para visitarla los sábados. En búsqueda de terreno firme (1909-1920)

dora que dividía el tabaco en rama en partículas invariablemente exactas; luego observó otra que tomaba el papel de un cilindro, lo desenvolvía y lo cortaba a la vez que distribuía automáticamente la picadura, liaba los cigarrillos, los engomaba y marcaba; ¡en un minuto hizo 320 cigarrillos! Por último, terminó por maravillarse ante otra de hacer cigarrillos que, «con uñas suaves de dama pulida y delicada», doblaba la punta de cada uno haciendo los pliegues, siempre iguales, perfectos, sin que la mano humana tocara el producto. A E.A. Gaviria le pareció, entonces, que no sólo la mano sino incluso el cerebro humano estaban siendo sustituidos por las máquinas: «todas dan la impresión de cerebros metálicos superiormente organizados que piensan y obran con una eficiente matemática que el cerebro humano no alcanza». Al salir de la fábrica, no pudo evitar elevar una oración «a la divinidad del trabajo que salva y redime a los pueblos y a los hombres». Parecía, pues, que el instinto religioso heredado disputaba en E. A. Gaviria la expresión natural del hombre ante la perfección silenciosa de las máquinas.

E. A. Gaviria, desprevenido ciudadano de Medellín, visitó un día la fábrica de la Compañía Industrial Unida de Cigarrillos y quedó tan conmovido de lo que vio que no pudo menos que escribir una crónica sobre sus impresiones personales en el periódico El Correo Liberal, el 18 de junio de 1916. Encontró lo que iba siendo ya normal en las primeras fábricas grandes de la época: un edificio de vastas proporciones, amplios depósitos de olorosa picadura cubana y nacional, 250 obreras y 80 obreros divididos ordenadamente en los salones de trabajo bajo la atenta dirección del administrador y supervisores y, en fin, una elevada producción de diez millones de cigarrillos y un millón de cigarros mensuales. Pero su sorpresa aumentó cuando en el salón de máquinas pudo examinar más de cerca algunas de las 18 ahí dispuestas. Primero vio una máquina corta-

En Colombia, la fabricación de cigarrillos había sido desde el siglo XIX, y aún lo era, un laboreo enteramente manual, donde el cierre de las puntas de los cigarrillos con «uñas de lata», su empaque y la pegadura de las cajetillas los efectuaban cientos de hábiles artesanos en decenas de domicilios y pequeños establecimientos. De un día para otro, en medio de la rutina de las ciudades de comienzos de siglo, alguien notaba el contraste. E. A. Gaviria experimentaba, pues, el sobresalto de aquella gente que veía confrontados en forma abrupta los antiguos métodos de trabajo con la técnica aparentemente perfecta, que le era ajena. A pesar de todo, la industrialización avanzaba en el país sólo vacilantemente, circunscrita a determinadas regiones y localidades como Medellín o Bogotá. En ese mismo año de 1916, el ministro de Hacienda hizo

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Talleres de la Compañía Colombiana de Tabaco, Medellín, hacia 1922. Esta empresa se originó en la Compañía Industrial Unida de Cigarrillos, que inició producción con cuantioso capital, maquinaria eléctrica y obreros especializados; en 1919 absorbió varias plantas cigarrilleras del país y tomó el nombre de Coltabaco.

una exacta radiografía de 123 de las industrias que había en Colombia. Durante el siglo XVIII, en Europa, el término fábrica había llegado a ser sinónimo de máquina. En el país, a un local con 4 obreros que laboraban 12 horas diarias y en el que se habían invertido 1.000 pesos oro, su dueño lo llamaba ampulosamente Fábrica de Bebidas Gaseosas de Támesis, Antioquia, y lo mismo sucedía con la mayoría de esos 123 establecimientos que no pasaban de ser meros talleres artesanales, donde operaban tres o cuatro obreros a base de herramientas; o simples manufacturas, que organizaban sus fabricaciones de velas, chocolates, zapatos o fósforos mediante una división cuidadosa de las operaciones, sin empleo de máquinas; o, a lo máximo, industrias semifabriles con uso simultáneo de aparatos y máquinas. Los términos no correspondían a las realidades, pero el equívoco era la mejor expresión del tránsito que experimentaba la industria nacional. Sólo unas 36 empresas eran verdaderas fábricas como la de la Compañía Industrial Unida de Cigarrillos, es decir, sus propietarios habían invertido cuantiosos capitales en maquinaria moderna accionada por electricidad y sus numerosos obreros cumplían disciplinadamente tareas especializadas. Ese número no bastaba para afirmar que la nación se había industrializado ya; pero lo más significativo era

el predominio de las empresas textiles. Por eso, tal como había sucedido en la revolución industrial europea, en Colombia la primera llegada a la mecanización tuvo como símbolo el telar. Pero el telar mecánico, accionado por electricidad. En las diez principales fábricas de textiles del país había en 1916 un total de 923 telares mecánicos; en unos pocos establecimientos semifabriles se continuaban usando, como auxiliares de los telares mecánicos, unos 44 telares manuales de madera, último vestigio de la inventiva de Indalecio Liévano. Pero ya era evidente para los fabricantes colombianos que el moderno telar empleaba menos de la mitad de tiempo y quizá muchísimo menos para hacer la misma tarea que el tejedor manual. Así, en 1917, un ingeniero calculó la velocidad del tipo de telares mecánicos usados en Samacá en 200 pasadas por minuto y el tiempo de fabricación de una yarda de telas en ocho minutos. Si el tejedor nacional podía alcanzar, al frente de los telares mecánicos, rendimientos que superaban dos y más veces al antiguo tejedor manual, no fue extraño que entre 1909 y 1920 se fundaran cerca de 10 nuevas fábricas textiles en el país, casi todas con equipos modernos. A esto no fue ajeno el nuevo gobierno, porque si bien con la caída de Reyes se eliminaron muchos privilegios, leyes como la 117 de 1913 confirmaron las tarifas aduaneras anteriores que facilitaban a las fábricas textiles la importación de hilazas extranjeras. Política económica favorable y maquinaria moderna estimularon la creación de una empresa como Tejidos Obregón de Barranquilla, en 1910, cuya organización y montaje en grande fueron precedidos de una atenta observación de fábricas similares de Inglaterra y de una cuidadosa selección de la maquinaria más avanzada. En 1913, tenía en operación 200 telares mecánicos ingleses, con capacidad para producir 10.000 yardas diarias de tela; tres años después había llegado a los 300 telares y a los 450 obreros. Otra nueva empresa antioqueña fue la

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Compañía de Tejidos de Rosellón, que inició actividades en 1914 con 100 telares mecánicos, pero sin departamento de hilados. La coyuntura de la primera guerra mundial pareció además favorecer la aparición, en Bogotá, de dos empresas de tejidos de lana, La Magdalena con 70 obreros, y Paños Colombia, dotada de 100 husos y 90 telares. En 1915, la pequeña fábrica La Garantía, instalada apenas con 15 telares para tejidos de punto, inició prácticamente en Cali la producción de tipo fabril. A menor escala productiva y casi con características de taller artesanal o, a lo sumo, de instalación semifabril, se crearon antes de 1920 otras empresas, como Tejidos Unión, Fábrica de Tejidos Hernández, Tejidos Montoya Hermanos, Tejidos Arango y Tejidos Montoya y Compañía, todas ellas en Antioquia. Dedicarse a la tejida de hilazas importadas, es decir, de materias primas semielaboradas en el extranjero fue el gran negocio de la década de 1910. Por haberse dedicado exclusivamente al tejido sin efectuar el proceso completo a partir de la hilada del algodón, la industria textil fue llamada «artificial». Cuando la ley 93 de 1920 efectuó un alza más fuerte a las hilazas importadas, prácticamente todas las principales fábricas textiles estaban equipadas ya con sus hilanderías; lo único que se continuaba importando era gran parte del algodón, aunque algunas empresas por cuenta propia estaban estimulando su cultivo nacional. Hacia 1920, pues, las dos operaciones básicas, hilado y tejido, se efectuaban ya en el país, lo cual atenuaba un poco el carácter artificial de esta industria. El cierre de importaciones de productos extranjeros durante la guerra europea de 1914-1918 favoreció, globalmente, a la industria del país, si se toma como punto de referencia el año de 1910: de 289 fábricas, manufacturas y establecimientos semifabriles se pasó a 442, diez años después. Algunas de las nuevas empresas eran verdaderas manufacturas, como en el caso de los fabricantes de fósforos El

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Sol, en Bogotá, y La Colombiana, en Cartagena, que tuvieron que recurrir a la utilización de materias primas nacionales como la madera, ante la imposibilidad de importarla. Fue característico también el surgimiento de verdaderas fábricas allí donde había predominado el taller artesanal o la manufactura. Así, medidas proteccionistas como la rebaja a la importación de cueros o altos impuestos al calzado extranjero posibilitaron la aparición de la fábrica La Corona, en Bogotá, en 1912, equipada con maquinaria moderna y con más de 120 obreros que elaboraban, en 1916, cerca de 6.000 pares mensuales de zapatos; en Barranquilla, la Fábrica Nacional de Calzado, con 40 operarios que producían 1.500 pares a la semana; y en Envigado, Antioquia, la Compañía Industrial de Calzado, fundada en 1915, donde operaban 60 trabajadores al frente de 80 máquinas, bajo la dirección de dos técnicos extranjeros, en tareas parciales, exactas y desmenuzadas que insinuaban ya la producción en serie. Aunque no se amenazaba la posición del zapatero manual, se empezaba a producir calzado ciertamente más barato y en mayor número. De otro lado, la producción de dulces y galletas en escala fabril no fue conocida en el país sino hasta 1913, cuando se fundó en Medellín la empresa Noel. Antiguas empresas como Cemento Samper y la Vidriería de Caldas hicieron ensanches que les permitieron duplicar la producción. Durante la década de 1910 se inició el proceso de concentración financiera, es decir, de la posesión por una misma empresa de varias fábricas simadas en distintas ciudades del país, sin necesidad de concentrar la producción en una sola fábrica de gran tamaño. Así, Gaseosas Posada Tobón tenía hacia 1920 cuatro o cinco fábricas en diferentes ciudades; Chocolates Chaves y Equitativa también controlaba varias pequeñas plantas en el país. A lo largo de la misma década, gran parte de las empresas fabriles antioqueñas, que eran por lo común sociedades de carácter fami-

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liar, empezaron a transformarse en sociedades anónimas con el fin de captar el ahorro de accionistas privados. La que inició esta modalidad fue Fósforos Olano, en 1914; luego Coltejer en 1914; Posada Tobón en 1917, y Rosellón, en 1919. Las artesanías tradicionales tuvieron suerte desigual durante la guerra mundial, pues mientras la fabricación de sacos de cabuya se favoreció con el crecimiento de las exportaciones de café, la producción de sombreros de jipijapa decayó al perder varios mercados internacionales. Concentradas ciertas industrias en determinadas ciudades, como la textil en Medellín o la tabacalera en Bucaramanga, la fuerza de trabajo empezó a especializarse. Así, en Medellín el oficio del tejedor era cada vez más predominante, aunque ciertos oficios preindustriales como el de obrera de trilladoras de café continuara siendo numéricamente mayor. La tejeduría era un oficio básicamente femenino y, como en la revolución industrial del siglo XVIII, la primera manifestación de la aplicación lucrativa de la maquinaria en la industria fabril colombiana fue el trabajo femenino e infantil: en 1916, de los 630 obreros de las dos fábricas textiles más grandes de Medellín, 500 eran mujeres y el resto hombres y niños. En ese mismo año, de las 2.056 obreras empleadas en fábricas y talleres de Medellín, 200 eran niñas menores de 15 años y algunos niños de 5 años de edad. Al lado de la tejeduría, cuyas tareas principales en el telar mecánico eran el reemplazar las bobinas vacías o empatar revientes, otras especialidades nuevas eran el mantenimiento y reparación de maquinaria y de equipos eléctricos como dinamos, generadores, transformadores y redes, aunque fue normal que los primeros dueños de las fábricas o sus administradores hicieran las veces de técnicos mecánicos y electricistas. Un caso elocuente fue el de Eduardo Echavarría, quien durante treinta y dos años fue administrador y técnico de Coltejer. De otra parte, iba siendo normal que las empresas fabriles operaran a base

de trabajo libre, es decir, de obreros que libremente establecían un contrato de trabajo con sus patrones, aunque la reglamentación de ciertos aspectos laborales no estaba aún muy definida; por ejemplo, la jornada de trabajo en las fábricas del país fluctuaba, en 1916, entre 9 y 12 e incluso 13 horas diarias. Además, en el caso de la industria textil, las obreras ganaban un salario apenas la mitad que el de los hombres. La disciplina del trabajo de las primeras huestes del obrerismo fabril se obtenía mediante los métodos convencionales aparecidos en otros países: multas y campanas, vigilancia y estímulos en metálico, suspensiones y expulsiones. Con la aparición de las primeras fábricas en las ciudades, surgieron al mismo tiempo instituciones como la Caja de Ahorros del Círculo de Obreros de Bogotá, en 1905, y el Patronato de Obreras de Medellín, en 1912, donde mediante la hábil combinación de estímulos religiosos con incentivos temporales la Iglesia católica alentó obras como las escuelas dominicales, la lucha contra el alcoholismo y el control del tiempo libre, a fin de preservar las energías del trabajo. Mano de obra barata, energía eléctrica a bajos costos, maquinaria eficiente y apoyo oficial para importar materias primas: todo esto favoreció, a pesar de la fragmentación de los mercados, un rápido enriquecimiento de los primeros empresarios fabriles. Pero a ello se agregó un rasgo todavía más significativo. Núcleos importantes de empresarios comprendían ya que la «artificialidad» de la industria colombiana no consistía sólo en que estuviera demasiado protegida, sino más bien en que la técnica importada no daba en el país los mismos rendimientos ni producía tan barato como en el exterior. Por ello, en ciudades como Medellín, grupos de industriales se concentraron alrededor de periódicos como La Organización, que, como lo indica su nombre, divulgó entre 1903 y 1913 métodos modernos para alcanzar una producción más eficiente. El paso siguiente fue el estudio de las

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obras de los organizadores de las industrias americana y francesa, los Principios de la Administración Científica de F. W. Taylor y la Administración General e Industrial de H. Fayol. Era sólo el comienzo. Pero resultaba paradójico que en una época en que apenas empezaba a consolidarse en Colombia la fábrica, se comenzara simultáneamente a entender que la medida del trabajo y costo por unidad de producto, más que la introducción de la fábrica como tal, eran los que otorgaban a la industria moderna su significado distintivo como medio de vida. Era de nuevo el problema de los países que sin terminar las tareas de la anterior revolución industrial sufrían el impacto de las exigencias de la siguiente. De todas maneras, las ideas de medir lo que el obrero producía por hora, por día o por mes frente a un equipo dado y la de mejorar sus métodos de trabajo fueron aplicadas por los ingenieros antioqueños durante la coyuntura de la guerra europea de 1914 a 1918 en empresas no fabriles como el Ferrocarril de Antioquia y en la compañía minera El Zancudo. De ahí, esa experiencia organizativa pasó

a las principales fábricas antioqueñas, la primera de las cuales fue la mencionada Compañía Industrial Unida de Cigarrillos que desde 1919 absorbió varias plantas del país y tomó el nombre de Compañía Colombiana de Tabaco. Una cosa era ya clara para sus dueños y directivos: no bastaba con tener la maquinaria más moderna para producir cigarrillos o las materias primas extranjeras de mejor calidad o las instalaciones más cómodas, sino que era necesario disponerlas unas y otras de tal manera que se asegurara que el trabajador colombiano resultase lo más productivo posible. Ésta fue la clave del éxito de Coltabaco desde el momento mismo de su nacimiento. El período termina con la crisis económica del año de 1920, que tuvo graves repercusiones sobre toda la economía del país y, en particular, sobre empresas fabriles que, como Fabrícalo, fundada ese mismo año, debió aplazar su comienzo hasta 1923; o como Rosellón que, habiendo comprado en 1919 las dos pequeñas fábricas Tejidos Hernández y Compañía de Tejidos y Encauchados, debió cerrar sus tres plantas debido a las bajas ventas. Fábrica de tejidos de los Hernández, en Medellín, fotografía de Benjamín de la Calle. Adquirida por Tejidos Rosellón en 1919, esta planta debió ser cerrada por falta de ventas en la crisis económica del año siguiente.

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El arranque definitivo (1920-1930)

Transformador de 500 kw, en la planta de El Charquito, de la Empresa de Energía de Bogotá. La adición de una planta termoeléctrica a este complejo fue un índice del auge industrial de los años veinte.

El 1 de abril de 1924, apenas ocho meses después de haber empezado actividades Fabricato, su administrador y copropietario Jorge Echavarría escribía en su Diario personal: «He tenido una gran sorpresa con el récord de yardas de producción de este mes: 148.392 7/8 yardas, y 5.915.3 kilogramos de peso. De acuerdo con los catálogos de la Draper, estamos produciendo con una eficiencia del 91.7 %». Un año más tarde, el 21 de octubre de 1925, volvía a anotar en su agenda íntima: «Hoy saqué producción en el día de 12 telas, y diome un resultado del 95 % que es una verdadera maravilla. Mi sorpresa fue gratísima, pues no creí pasarnos del average: 90.%.» ¿Qué estaba sucediendo en Fabricato como para que se estuvieran superando los rendimientos establecidos por las casas vendedoras de máquinas? Jorge Echavarría, nacido en Medellín en 1889, era el típico representante de la segunda generación de empresarios fabriles antioqueños que comprendía que para asumir riesgos y tener éxito en los negocios era necesario trabajar con la técnica más avanzada y llevar las cuentas claras. La brújula de los negocios señalaba hacia el norte, hacia los Estados Unidos, país al que de joven había sido enviado a estudiar por sus padres, negociantes cafeteros, y al que en 1922 había regresado para comprar la maquinaria textil más avanzada: hiladoras y telares automáticos de la casa Saco Lowell Shop. El telar mecánico inglés parecía un tanto atrasado ya. Jorge Echavarría actuaba, pues, convencido de que llevando cuidadosos controles, diarios y mensuales, de eficiencia y costos, aquella técnica moderna podía alcanzar en Colombia los mismos e incluso superiores resultados que en su patria capitalista de origen. El caso de Fabricato era expresión de aquel clima de reordenamiento general que se respiraba en el país desde 1922, cuando un individuo como Pedro Nel Ospina, antioqueño y educa-

do en los Estados Unidos también, antiguo gerente de la Ferrería de Amagá y de la Cervecería Antioqueña e impulsor de la Fábrica Textil de Bello, se proponía ahora desde la presidencia reorganizar a Colombia en los órdenes económico y administrativo, monetario y fiscal, empezando por uno que estaba en la raíz de los demás: el desarrollo de las vías de comunicación, fáciles y baratas, para romper las economías cerradas de los diversos centros de producción. El programa de obras públicas del general Ospina, que aumentó en cerca de 629 kilómetros las líneas ferroviarias, departamentales y nacionales, y en 392 las carreteables, sentaría así las bases de una industrialización más firme al facilitar el movimiento rápido, a través de largas distancias, de los productos industriales fabricados en el país, a la vez que permitía el transporte, sin deterioro, de la maquinaria pesada para la industrial nacional. Con esta cobertura, la base industrial del país se va ampliando durante la década de 1920, sobre todo entre 1925 y 1930, período considerado como uno de los de más rápido crecimiento económico en toda la historia nacional. Otro de los pilares fue la energía eléctrica, cuyo abastecimiento se incrementó al pasar el número de plantas eléctricas de 252 en 1925 a 409 en 1928, con una generación de 42.327 caballos de fuerza. Medellín, ciudad que se situaba en la avanzada del proceso, pudo convertir sus 750 kilowatios de 1920 en más 4.220 en 1929, merced a sucesivas ampliaciones y a la nueva planta de Piedras Blancas adelantadas por sus ya oficiales Empresas Públicas. A pesar de ello, el servicio de electricidad estaba copado y se empezó la hidroeléctrica de Guadalupe, razón por la cual una empresa como Fabricato, que no podía permitir el paro de sus costosas máquinas, aprovechó una caída de agua vecina y empezó con una planta hidráulica propia de 200 kilowatios, a la cual agregó en 1925 otra unidad generadora gemela. En Bogotá, la Empresa de Energía

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Capítulo 13

Fábrica de Hilados y Tejidos Samacá, fundada el 23 de diciembre de 1905, durante el gobierno de Rafael Reyes. Allí se efectuó una de las primeras huelgas en la historia industrial del país, en 1921, ya en plena recuperación de la crisis económica de 1920.

adicionó también una planta termoeléctrica a la de El Charquito, y se estaba pensando ya en el proyecto Salto I. La base técnica de ramas industriales como la textil comienza a experimentar una transformación sin antecedentes debido a la introducción de equipos automáticos. Fabricato, como se vio, inicia esta innovación desde 1923 con la compra y montaje, con técnicos extranjeros, de 100 telares Draper, 4 Crompton y 2 Jiggers, todos automáticos, con sus equipos de hilados técnicamente equivalentes. En un momento en que la mayoría de las empresas textiles nacionales mantenía sus viejos equipos, algunos con más de veinte años, introducir en el país el telar automático significaba una pequeña revolución técnica: dos operaciones que en el telar mecánico estaban en manos de la tejedora, a saber, el cambio de bobinas y la detención de la máquina, pasaban a ser efectuadas en adelante automáticamente por el nuevo telar. La tejedora colombiana de 1923 pasó por primera vez del manejo simultáneo de uno a dos telares mecánicos al control de 20 telares automáticos, quedando en capacidad de producir tal vez diez veces más que la tejedora mecánica y una cifra incalculablemente superior que la tejedora

manual. El tiempo para producir una yarda de tela se había disminuido sensiblemente en el país: quizá a seis minutos. Esto, traducido a rendimientos, era lo que causaba la sorpresa de Jorge Echavarría. Las demás empresas textiles tenían que seguir el ejemplo de Fabricato o verse irremediablemente atrasadas. El paso de de 1.600 telares existentes en Colombia en 1923 a 3.583 en 1930, de los cuales 1.140 eran ya automáticos, fue la mejor señal de que empresas como Coltejer, La Espriella y Tejidos Obregón habían tomado también el camino de la producción a bajos costos y con mejor calidad. Las consecuencias de la crisis de 1920 fueron, por fortuna, de corta duración; de ahí que ya desde 1922 se notaran en casi todos los sectores industriales signos de reactivación. Inclusive la primera serie de huelgas en la historia industrial del país no desanimó a los empresarios: en 1920, las huelgas en la Fábrica Textil de Bello y en Tejidos Obregón; en 1921, en Tejidos Samacá; en 1923, un conato de huelga en Fabricato; y en 1924, en La Garantía y en San José de Suaita. A pesar de ello, nuevas fábricas aparecieron, como la Compañía de Hilados y Tejidos de Caldas S. A., en Manizales, en 1924, y la fábrica de paños

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Construcción de obras y tanques de la nueva planta de Barrancabermeja, según fotografía tomada en octubre de 1929. El oleoducto Barrancabermeja Mamona!, con sus 537 km., inicia en el país el típico fenómeno contemporáneo del gigantismo en proyectos industriales.

Santa Fe, en Medellín, en 1928. A tono con la recuperación económica, se crearon empresas como la Cervecería La Libertad, en Medellín, en 1924, en tanto que Bavaria, que seguía siendo la principal empresa cervecera nacional, se preparaba para nuevos ensanches para lo cual incorporó entre 1920 y 1930, desde Alemania, veinte nuevos maestros cerveceros, técnicos de planta y técnicos de montaje de equipos, todos ellos altamente adiestrados en fábricas y escuelas de cervecería de ese país. Ingenios como La Manuelita transformaron sustancialmente sus procesos productivos al pasar, entre 1927 y 1929, de la energía térmica a la eléctrica para accionar sus trapiches. El ingenio azucarero electrificado fue en adelante la norma técnica para los nuevos fundados en 1928, Providencia y Riopaila, también en el Valle. La industria del cemento, estimulada por el crecimiento urbano, vio aparecer una nueva fábrica en Cundinamarca en 1927, Cementos Diamante, a la vez que Cemento Samper garantizó su abastecimiento de materias primas mediante la construcción de un cable aéreo de diez kilómetros que transportaba la piedra desde las minas hasta Usaquén, primera obra de tal magnitud para fines industriales. Obra similar pero de mayor extensión fue en 1927 el oleoducto de Barrancabermeja-Mamonal que, a

través de 537 kilómetros, integró definitivamente con el exterior el petróleo colombiano explotado por la Tropical Oil Company. De esta manera, a través de la industria se manifestaba en el país un típico fenómeno contemporáneo: el gigantismo. Aunque también fue visible en los transportes con la construcción en 1929 del túnel de La Quiebra, en el ferrocarril de Antioquia. Un sector industrial que debía haber estado a la base de estas expansiones, el siderúrgico, no sólo no lograba superar el nivel del taller artesanal especializado sino que, por el contrario, vio cerrar definitivamente en 1927 la última de las ferrerías montadas desde el siglo XIX, la de Amagá. En el ramo del hierro y del acero, el país seguía dependiendo del exterior. Si geográficamente Antioquia se consolida en el primer puesto de la industria textil, también lo logra en la del tabaco. En efecto, a pesar de que en Santander se concentraba la elaboración de cigarros y cigarrillos, con 58 fábricas medianas y 512 fabriquillas de cigarrillos así como 4 fábricas de cigarros en 1927, era Coltabaco la que, absorbiendo una serie de plantas en todo el país, colocó a la industria tabacalera de Antioquia a la cabeza de todo el mercado colombiano en forma tan completa como la industria textil. Este movimiento hacia la concentración financiera se consolida a fines de

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Capítulo 13

la década en otras empresas como la Compañía Fosforera Colombiana, que controlaba el 75 % de la producción nacional; Posada Tobón, con más de 20 plantas en el país; y lo mismo Bavaria y la Compañía Nacional de Chocolates. Las mayores dimensiones productivas alcanzadas por estas empresas no sólo determinaban ya el tipo, calidad, volumen e incluso distribución de cultivos como el algodón, la cebada, el tabaco o el trigo, sino que también amplias zonas del campo, como la costa atlántica, iban siendo transformadas en función de las decisiones tomadas en las ciudades. En algunos casos, sin embargo, el lento desarrollo vial hacía más barato importar materias primas extranjeras. Con el crecimiento de la base industrial, la fuerza de trabajo urbana seguía en aumento. Medellín y sus zonas aledañas concentraban en 1929 unos 6.000 trabajadores, en su mayoría mujeres. Con todo, globalmente el número de obreros fabriles nacionales era aún reducido en relación con los 197.000 artesanos de 1925, incrementados de nuevo por una rápida expansión de las manufacturas después de la primera guerra mundial. La fisonomía de las principales ciudades comenzó a modificarse desde estos años con la aparición de los típicos barrios obreros, alrededor de las fábricas, que empresas como Coltabaco o Fabricato y organizaciones como el Círculo de Obreros de Bogotá se encargaron de fomentar. Esta política orientada a arraigar al obrero y evitar que emigrara con facilidad fue complementada con las primeras escuelas nocturnas gratuitas, destinadas a elevar la educación de los trabajadores; pero también los talleres de los ferrocarriles nacionales, las escuelas de artes y oficios y los colegios técnicos salesianos empezaban a preparar las primeras capas de obreros calificados, como electricistas, mecánicos o torneros. El número de trabajadores por fábrica se mantenía tan bajo, 220 en promedio en las diez principales factorías de Medellín, en 1923, que los conflictos eran

fácilmente controlables por el propio patrón y unos pocos empleados. Hubo huelgas que apenas duraron uno o dos días, como la de las obreras de Rosellón, en junio de 1929, donde por lo demás se notaba en las relaciones industriales la ambigüedad de las situaciones de transición, ya que el administrador fue acusado de atrasar el reloj para prolongar la jornada de trabajo, mezquina estratagema muy común en las fábricas europeas de comienzos del siglo XIX. Coltejer, en cambio, dispuso a mediados de la década de un moderno reloj London National, en el que cada obrero marcaba sus horas de entrada y salida. En pocas empresas, quizá Bavaria y Coltabaco, se advertía ya la necesidad de trasladar las tareas de administración, estadística y contabilidad de costos a sitios específicos y bajo la responsabilidad de especialistas. La oficina empezaba, así, a diferenciarse de los salones de trabajo de la fábrica y a concentrar ejecutivos con una mayor calificación, quienes, situados entre patronos y obreros, sustituían ya las antiguas relaciones personales y patriarcales de los talleres. La industria del país podía para entonces confiar en ese grupo calificado de empresarios y ejecutivos, a pesar de que el sistema bancario, recientemente reformado por Ospina, no se especializaba aún en operaciones industriales o de que las deformaciones de los mercados obligaban a las empresas a tener excesivos inventarios y a asumir la distribución de sus productos. Empresarios como Jorge Echavarría, que sabían vincular el espíritu de empresa con la contabilidad, comprendían también que, con el apoyo de la política económica del gobierno, montar una fábrica no era ya una aventura sino un negocio. Por eso, cuando sobrevino la crisis económica mundial de 1929, la industria nacional había alcanzado el grado de solidez indispensable que le permitió convertir los nefastos efectos de la depresión en otras tantas fuerzas positivas para dar un salto adelante en su desarrollo.

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Historia de la industria colombiana. 1930 -1968 Ingeniero Luis Peláez Res trepo, fundador en 1933, con Luis Palacio, de la fábrica de calcetines Pepal, que daría origen en ¡936 a la firma Pepalfa S.A. "Ingenieros tejiendo medias: era el símbolo de la crisis de comienzos de 1930..."

Alberto Mayor Mora La década decisiva de la industrialización (1930-1939)

E

l peor año para Colombia de la crisis financiera y comercial mundial fue 1932. Se reduce la producción industrial nacional, se cierran varias empresas y aumenta el desempleo. En Medellín, dos jóvenes ingenieros, recién egresados y sin perspectivas de encontrar trabajo en la empresa privada o en las obras públicas, también deprimidas, deciden acometer el establecimiento de una industria para sobrevivir. Cobijados por las medidas proteccionistas del gobierno de Olaya Herrera, optaron por crear una fabriquita de medias para hombre, para lo cual compran ese año 1932 una máquina Scott & Williams, una máquina remalladora y una horma para planchar. Instalaron esos equipos en casa de familia y catálogo en mano estudiaron los mecanismos hasta que lograron tejer personalmente trozos de media, lo que les alentó para solicitar otras diez máquinas tejedoras al exterior. En 1933, empezaron a operar la fabriquita con nueve obreras, ob-

teniendo como primer producto la media «Pepal», sigla que se armó con las cinco primeras letras de los apellidos de los dos ingenieros, Peláez y Palacio. Cuando la calcetería se amplió, fue denominada Tejidos Pepal, S. A.; y en 1936, al fusionarse con otra pequeña empresa similar, Alfa, S. A., se denominó Calcetería Pepalfa, S. A. Ingenieros tejiendo medias: era el mejor símbolo de la crisis de comienzos de 1930. Surgida Pepalfa de una crisis, lejos estaban sus fundadores, ingenieros Luis Peláez R. y Luis Palacio Cock, de pensar que exactamente cincuenta años después el latigazo

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Santiago Samper Brush, uno de los fundadores de Cemento Samper, que inició actividades en 1909, con una pequeña planta en el centro de Bogotá. Fue él quien adelantó gestiones para adquirir la mina caliza de La Calera, por la cual se pagó, en ese año, diez mil libras esterlinas a Arcadio Céspedes (Oleo de Inés Acevedo Biester en la colección de la Cruz Roja Colombiana).

de otra convulsión económica borraría definitivamente su obra. Sin embargo, durante medio siglo dicha empresa habría de dar empleo no sólo a sus fundadores sino a multitud de obreros y colaboradores que pasaron por sus instalaciones. El 29 de octubre de 1929 se había presentado, en efecto, en Nueva York la famosa catástrofe bursátil conocida como el «martes negro», que precipitó la gran crisis financiera y comercial mundial. El profundo receso que siguió en toda la economía internacional llegó hasta Colombia y toda Latinoamérica. Para varias textileras colombianas, la crisis no sólo paralizó su expansión sino también obligó a su cierre parcial. Así, la fábrica de Samacá se vio constreñida a recortar su jornada semanal de trabajo a tres días, en tanto que la fábrica de paños Santa Fe, en Medellín, suspendió operaciones en 1931. Al tiempo, la crisis significó el fin de la prosperidad de las primeras textileras: Bello, Obregón o Samacá, y el reordenamiento en favor del liderazgo de las antioqueñas: Fabricato y Coltejer. Bavaria, por su parte, licenció trabajadores, e incluso rebajó salarios en 1931. En el sector del cemento, los precios cayeron de manera dramática.

Cemento Samper adelantaba en esos años la construcción de su nueva planta en La Siberia, y estaban llegando a puertos colombianos los pedidos de maquinaria hechos desde 1927 y 1928. Ante la paralización de los créditos, la empresa no pudo otorgar financiamientos adicionales y hubo de «flotantizarse», es decir, contar con capitales nuevos distintos a los de la familia Samper. Pero a pesar del apoyo de empresarios bogotanos y antioqueños, la empresa se vio forzada a suspender la construcción de La Siberia en 1930. Igual situación de apremio vivieron los ingenios azucareros. La caída de los precios del azúcar fue muy fuerte, generándose una competencia muy aguda entre los ingenios del Valle del Cauca y los de la costa atlántica. Ingenios como La Manuelita superaron sus dificultades no sólo gracias a la experiencia acumulada por más de sesenta años, sino también por la política prudente sobre distribución de utilidades. En este panorama poco esperanzador se inició el gobierno de Olaya Herrera, el cual de inmediato adoptó drásticas medidas restrictivas como el cierre de bancos, el control de cambios, la moratoria a los pagos al exterior y dentro del país, y la expedición de un nuevo arancel aduanero abiertamente proteccionista para la naciente industria del país. Con la Ley 62, de mayo de 1931, los aranceles de las telas crudas de lana subieron un 6 % y los de los paños de lana un 43 %. Los decretos 1.706 y 2.194 de ese mismo año incrementaron nuevamente dichos aranceles, en tanto que los textiles de seda quedaron con un recargo del 129 %. A la sombra de estas medidas proteccionistas habrían de germinar, precisamente, empresas como Pepalfa, Indulana, en 1933, y Paños Vicuña, en 1935, en Medellín, al tiempo que se reactivaba en 1934 Paños Santa Fe. Posteriormente, habrían de surgir industrias de medias de seda como Cotenal, en Bogotá, y Sedeco, en Medellín en 1937. En el caso dé la industria cervecera, sus importaciones quedaron prohibidas tempo-

Capítulo 14

ralmente en 1931, mientras que en el cemento se estableció un arancel de 1 centavo por kilogramo importado. Las medidas proteccionistas iban, pues, reservándole a la naciente industria un importante mercado en expansión. En 1938, la Junta de Control de Cambios y Exportaciones emitió dos resoluciones de restricción a las importaciones extranjeras y de defensa de la industria nacional, lográndose en el caso de la industria textil reducir las importaciones en cerca de 41 millones de metros de tela. Considerada América Latina de modo global, el impacto que tuvo la gran depresión mundial de 1929 fue, sin embargo, mínimo sobre los países del área, comparados con los países capitalistas avanzados. Por ello, los hechos más notorios en la historia de la industria colombiana fueron la rapidísima recuperación acaecida entre 1931 y 1934 y el notable crecimiento industrial iniciado desde 1932, el cual fue uno de los más altos en América Latina y tal vez el más elevado de la historia del país. Por ejemplo, el dinamismo del sector textil fue tal que dobló el conjunto de la industria colombiana. Las razones de este fenómeno radicaron en un aspecto esencial: la crisis mundial alcanzó a Colombia en el momento mismo de su despegue industrial, es decir, el im-

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pacto fue sobre una industria en formación y no sobre una industria ya consolidada. Por lo demás, sectores ya relativamente desarrollados, como el cervecero, adoptaron medidas como la fusión entre empresas para hacer frente a la crisis: tal fue el caso de Bavaria, que se organizó en 1930 como consorcio aglutinando numerosas plantas de cerveza que operaban en todo el país; o el de Cervecería Unión, que resultó de la fusión de las cervecerías La Antioqueña y Libertad en 1930. El país asistió, pues, casi desde los mismos años de la crisis a una extraordinaria recuperación industrial sin antecedentes en su historia. En el caso de la industria textil, las inversiones y el cambio técnico fueron dos de los factores que determinaron su crecimiento. Las compras de maquinaria y de equipo textil crecieron en forma marcada a partir de 1930 y 1931. Fabricato prácticamente duplicó su stock de maquinaria entre 1928 y 1932. Algo similar sucedió en Coltejer, que comenzó en 1932 su ensanche de hilados y tejidos y adquirió en Checoslovaquia la primera maquinaria de estampación de telas que se conoció en el país. En 1933, Rosellón también dispuso el desarrollo de un segundo plan de ensanches. La inversión textil se elevó con la fundación de Tejicóndor, creada por el empresario Jesús Mora en 1934, Planta de Cementos Samper en La Siberia (La Calera, Cundinamarca), cuya construcción hubo de ser suspendida temporalmente a raíz de la crisis mundial de los años 1929 y 30. Pero ya en 1933 se reiniciaron las obras y, bajo la dirección del ingeniero Hermann Bohlen se montó el primer molino de tipo horizontal, marca Polysius, con capacidad de 200 toneladas/día, que empezó producción en abril de 1934.

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Equipo del ingeniero alemán Hermann Bohlen, ante el primer horno Polysius instalado por él en Cementos Samper, abril de 1934.

empresa que operó en gran escala desde sus inicios. Pero la inversión no se limitó a las empresas antioqueñas, sino que textileras como La Espriella y Obregón renovaron sus plantas. La Garantía de Cali se aprestaba, en 1938, a abrir una nueva fábrica en Pereira. El exceso de inversiones en las empresas antioqueñas las obligó a un acuerdo, en 1933, según el cual cada una de ellas se comprometía a no importar más maquinaria en el lapso de dos años. Entre 1933 y 1943, las ocho principales factorías textiles nacionales triplicaron sus equipos, alcanzando la cifra de 4.840 telares. Sin embargo, el aspecto fundamental del liderazgo textil lo constituyó el salto técnico que significaba la generalización del telar automático que imponía sustanciales reducciones en los costos. A nivel internacional, durante el período comprendido entre las dos guerras mundiales, la industria textil experimentó pocas innovaciones técnicas importantes. En Colombia, por el contrario, el cambio del telar mecánico al automático permitió tales re-

ducciones en los costos que en Coltejer, en 1935, 30 yardas de determinada tela cuya fabricación costaba 0.481 pesos en un telar mecánico, salía a cuatro veces menos, es decir, en 0.1122 pesos en un telar automático. La productividad del obrero textil también se incrementó notablemente, pasando el quantum de tela producida anualmente por trabajador de 4.496 metros en 1926 a 14.055 metros en 1942. Es decir, se triplicó la productividad del trabajo textil. Paralelamente, hubo licenciamiento de mano de obra, como en Rosellón, donde en 1932 la supresión de 116 telares mecánicos significó el despido de 86 obreros. Se dieron medidas «racionalizadoras» complementarias como la refundición de empleos, la creación de jornadas extras de trabajo, premios por asistencia y rendimiento. Se presentaron tres movimientos huelguísticos: en Coltejer, en 1935, en Rosellón y otra vez en Coltejer, en 1936, en gran parte motivados por una fuerte resistencia a la disciplina industrial que se buscaba instaurar. Los sindicatos querían la supresión de los contadores mecánicos

Capítulo 14

acondicionados a los equipos textiles. Otro contratiempo que tuvo la industria textil fue la escasez de agua, que no permitía operar a plenitud las secciones de hilados; en tanto que la irregularidad del servicio de energía eléctrica, restringida por la asignación de cuotas máximas de consumo, obligó a empresas como Fabricato y Coltejer a invertir en sus propias plantas. La expansión textil desbordó la oferta nacional del algodón en rama, debiendo cubrir la diferencia las importaciones de algodón extranjero. A lo cual se agregaba que la fibra producida en Colombia presentaba baja uniformidad. De otra parte, entre 1936 y 1943, el número de obreros ocupados en la industria textil se triplicó. Ya en 1939 había 13.173 trabajadores textiles. Un hecho significativo era la paulatina disminución de la fuerza de trabajo femenino No era casual, entonces, que el trabajador masculino empezara a ser asociado con los movimientos huelguísticos cada vez más numerosos. La industria del cemento también conoció una importante expansión. Cemento Samper reinició en 1933 los trabajos de su nueva planta debido a la vinculación de una compañía alemana que, ante las medidas oficiales de imposibilidad de repatriar utilidades, invirtió en Cemento Samper y así la empresa obtuvo la financiación necesaria para continuar las obras. Bajo la dirección del ingeniero mecánico alemán Hermann Bohlen, un equipo de técnicos alemanes y de ingenieros colombianos organizó el montaje del primer molino de tipo horizontal, marca Polysius, con capacidad de 200 toneladas diarias, el cual empezó a producir clinker el 1 de abril de 1934. Al lado de los técnicos alemanes, los trabajadores colombianos iban adquiriendo nuevos hábitos de trabajo como el de verificar cada mañana lo que habían hecho el día anterior. Una empresa cementera nueva fue Argos, fundada en Medellín en 1934 y cuyo nombre resultó de la contracción del nombre Arangos, familia que dio el

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mayor apoyo a la empresa. En la creación de Argos confluyeron también el talento investigativo, la mentalidad experimental y la capacidad empresarial de un grupo de ingenieros antioqueños de la Escuela Nacional de Minas de Medellín, a la cabeza de los cuales estuvieron Jorge Arango Ca-

Julián Cock Arango, Jorge Arango Carrasquilla y Carlos Sevillano G., fundadores de Cementos Argos. Cock también fue -fundador de Simesa de Cementos El Cairo.

Fábrica de Cementos Argos, en Medellín, fundada en 1934 por ingenieros formados en la Escuela Nacional de Minas, de esa ciudad.

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Ingenio de Providencia, de la Central Azucarera del Valle S.A., Palmira, 1945.

rrasquilla, Carlos Sevillano y Julián Cock Arango, no por casualidad apoyados por el químico alemán Wokittel, quien realizó varios estudios geológicos previos. Aparte de la previsión y cálculo tomados para erigir esta empresa, fue decisiva la participación del municipio de Medellín y del Ferrocarril de Antioquia, quienes no sólo tomaron acciones en la compañía, sino que también establecieron tarifas diferenciales para el transporte férreo de materias primas y en el costo de la energía eléctrica. En la cerveza, el Consorcio Bavaria se expandió en base a la capacidad instalada desde la década anterior, pero desde 1937 invirtió en maquinaria y trajo más técnicos alemanes. En el campo laboral, Bavaria dio un paso pionero al institucionalizar la acción sindical, estimulada por las reformas de la República Liberal de López Pumarejo, en el marco del control y estrategia global de la empresa. También en el sector cervecero y en plena crisis, surgió el después llamado grupo Santodomingo al comprar, en 1932, la Cervecería Barranquilla y la Cervecería Bolívar, en Cartagena, organizándose con los técnicos igualmente

alemanes Schmidt y Jacobs. Por su parte, la industria azucarera se expandió no sólo con la fundación de los ingenios Berástegui, en el actual departamento de Córdoba, en 1932, y Pajonales, en el Tolima, hacia 1939, sino con la instalación de modernos procesos de fabricación en La Manuelita, los cuales, unidos a la aplicación de la técnica agronómica, le permitieron elevar su producción anual de 200.000 a 300.000 quintales, cifra que representaba la mitad de la producción total del valle del Cauca. Como en el caso textil, se produjo también un reordenamiento definitivo del liderazgo azucarero en favor de los ingenios de esa región. A partir de la crisis del 29, emergieron sectores industriales nuevos como el del caucho, con empresas como Cauchosol, en 1935, y Croydon, en 1937, ambas en Bogotá, y con Grulla, en 1939, en Medellín. El país vio aparecer, por fin, en pequeña escala la producción siderúrgica con la fundación de Simesa, S. A., o sea, la Siderúrgica de Medellín, fruto de la iniciativa, organización y puesta en marcha del ingeniero antioqueño Julián Cock A., quien había descubierto importantes reservas de mineral de hierro en el valle de Medellín. Con todo, la empresa empezó a operar en 1939 con un horno de arco marca Brown Boveri, de 1.000 kilogramos, que fundía chatarra para obtener hierro y acero. Bajo la dirección técnica del propio ingeniero Cock, comenzaron a fundir desperdicios de hierro y acero 32 obreros, y se obtuvo acero estructural en forma de varillas y pequeños perfiles. También empezó Imusa en Medellín, en 1934, con la fabricación de artículos domésticos de aluminio. Los sectores artesanales continuaban, aunque sin desaparecer, en su lucha con las mercancías extranjeras. Así, en 1931, la Federación Nacional de Zapateros comunicaba que «más de 80.000 familias que derivan su subsistencia diaria de la industria de fabricación de calzado... yacen en la más absoluta miseria, debido a la rui-

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na [..] ocasionada por [...] los trust más poderosos de Europa». Esto era parcialmente cierto, pues el empobrecimiento crónico que experimentaban los artesanos colombianos se debía, en última instancia, a la mayor productividad con que operaban tanto las fábricas nacionales como extranjeras. La prosperidad de la guerra (1939-1945) El hombre de negocios caldense Fernando Mazuera Villegas narra en sus memorias, tituladas Cuento mi vida, la manera como durante los años de la guerra logró enriquecerse mediante la especulación con materias primas textiles que debido al cierre de los mercados internacionales escaseaban en el país: «Dominábamos el mercado y, por consiguiente, imponíamos los precios a nuestro libre albedrío. Estando yo en Nueva York, recibí un día una llamada de uno de los corredores de Philadelphia, quien me ofreció, muy a finales de la guerra, unas libras de hilaza de nylon de segunda. Como yo sabía que el gerente de una importante fábrica colombiana estaba sumamente necesitado de un producto parecido y se hallaba en ese momento en el hotel San Francis de San Francisco, California, lo llamé por teléfono, le vendí esas hilazas y en 20 minutos que gasté en tres conversaciones, me gané la entonces y hoy también maravillosa suma de 74.000 dólares. No tuve más que presentarme en downtown, donde los agentes de esta empresa antioqueña y recibir mi cheque. Los años de la guerra nos dieron frutos en ese negocio extraordinario, y ya cuando venía la decadencia, a la llegada de la paz... vendimos la fábrica en valor muy halagüeño a la firma Pepalfa de Medellín.» Surgida de los negocios de la guerra, la nueva clase social de negociantes como Mazuera Villegas se caracterizaba por la audacia más desenfadada y por su capacidad para la especulación financiera. Industriales como los del cemento obtuvieron también pingües ganancias

durante el conflicto bélico. Con sólo tres fábricas en 1939, durante la guerra fundaron otras tres más: Cementos del Valle, Nare y Diamante, en Bucaramanga, con las cuales no sólo atendieron la demanda nacional sino que incluso pudieron exportar volúmenes significativos a países vecinos. Con excepción de Argentina, todos los demás países latinoamericanos solicitaban a los fabricantes colombianos el envío de cemento, sin discutir el precio. Internamente, en ciudades como Medellín, se construía el hotel Nutibara y 15 edificios similares más; en Bogotá, numerosos edificios comerciales en la avenida Jiménez y en la carrera 7.a; en Cali y Barranquilla, numerosos barrios residenciales. La demanda interna se satisfizo igualmente. En la industria textil, la llegada de la segunda guerra mundial quebró definitivamente el abastecimiento mediante telas importadas. Ganancias extraordinarias percibieron las empresas líderes del sector textil, pues de un momento a otro se cerró la oferta externa y las fábricas se encontraron en capacidad de abastecer la creciente demanda. En principio, la guerra significó dificultades para conseguir maquinaria textil, pues las fábricas extranjeras se orientaron a la producción de material de guerra. Por ejemplo, Fabricato, que no pudo importar un solo telar durante el conflicto. Otras, como Coltejer, llegaron a acuerdos con el gobierno norteamericano y, a cambio de producir uniformes para su ejército, pudieron adquirir equipos en ese país. Así, Coltejer introdujo 20.000 husos, 120 telares, otras dos estampadoras y modernos equipos de tintorería, mercerización y blanquimento. Las utilidades de empresas como Coltejer y Fabricato durante la guerra fueron elevadísimas, ganancias que constituyeron la principal fuente de financiación en una época en que los créditos de fomento aún no existían. La emisión y venta popular de acciones fueron considerables, llegando Coltejer a pasar de 65.000 acciones en 1937 a más de tres millones en

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1945. En este crecimiento, la absorción de otras empresas, más rezagadas técnicamente y con dificultades de aprovisionamiento de materias primas, fue determinante: Fabricato compró en 1939 la antigua Fábrica de Bello y, en 1942, Paños Santa Fe; por su parte, Coltejer adquirió en 1942 Rosellón, fábrica de tamaño similar al suyo, y en 1944 Sedeco, empresa de tejidos de fibras de rayón. Hacia 1945, Fabricato creó la empresa Confecciones Fabricato, S. A., dedicada a tejidos de punto y confecciones. Como en el caso del sector cemento, la industria textil nacional llegó a exportar durante los años de la guerra cerca de 12 millones de metros de tela. Al comenzar la conflagración mundial, Fabricato era la mayor textilera del país; al finalizar, lo era Coltejer. La acumulación extraordinaria de capital que alcanzó Coltejer le permitió, incluso, diversificarse tempranamente al fundar en 1945, en colaboración con empresarios privados, el Banco Industrial Colombiano y Suramericana de Seguros. Una de las palancas del éxito industrial de empresas textiles como Coltejer, durante la guerra, fue la alta productividad alcanzada por su «obrero colectivo», el cual no sólo aumentó pasando de 1.217 obreros en 1939 a 5.880 en 1945, sino que se caracterizó por su capacidad inventiva y creativa. Ante la escasez de repuestos, se instalaron «buzones de sugerencias» que posibilitaron que obreros como Hernando Grisales inventara esmaltes fotográficos imposibles de importar desde Alemania; un procedimiento mediante el cual las lanzaderas de los telares, escasas en el país, podían utilizarse por ambos lados, con lo que se duplicó su vida útil, inventado por un supervisor de la empresa. El aumento de obreros, sobre todo migrantes, determinó la aparición de especialistas en el control de la vida fuera de la fábrica del trabajador; surgieron, así, las primeras visitadoras sociales que, bajo el mando de los capellanes, ayudaban a adaptar al obrero recién llegado del campo al medio urbano.

En 1940 se inició en el país la confección de vestidos «en serie» con la fundación de Everfit, que inició operaciones con 30 obreros bajo el mando de un técnico norteamericano, y con una producción inicial diaria de 30 trajes. La producción de vestidos en serie implicó no sólo introducir en el país formas de trabajo nuevas, desmenuzadas, simples y en cadencias rápidas, sino también la mayor opresión económica de artesanos urbanos como los sastres, quienes no podían competir con los bajos costos de la fabricación en serie. Por lo demás, industrias como Everfit, que al finalizar la guerra abastecía 35 almacenes del país, entraron a modificar los hábitos de consumo del colombiano medio al acostumbrarlo a adquirir los trajes en mejores condiciones de precio y de crédito. La guerra mundial afectó de modo diferente a otras empresas del país. A partir de la entrada de los Estados Unidos en el conflicto, el compromiso del país con los aliados permitió controlar, bien en manos de nacionales bien bajo la influencia de los monopolios norteamericanos, sectores como el químico, el de aviación o el cervecero, donde dominaba el capital alemán. La Handel, propietaria de la mayoría de acciones del Consorcio Bavaria, fue puesta bajo administración fiduciaria. Correlativamente, empezó en 1943 la sangría de técnicos alemanes que desde la fundación de la compañía habían sido su columna vertebral. De 40 técnicos alemanes que había en las 7 plantas al comenzar la guerra, sólo quedaron 4 al finalizar. Cada salida le significó al país la pérdida irreparable de un experto. Sin embargo, de modo paralelo, la empresa atendió a la formación de la que quizá es la primera generación de cerveceros colombianos. Bajo la dirección de uno de los técnicos alemanes que quedaban, Wilhelm Schmitt, se formaron en el arte ingenieros civiles, pero también químicos e ingenieros químicos que el sistema universitario nacional había empezado a educar desde comienzos de la década de 1940.

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La guerra significó, por otra parte, la entrada mucho más decidida del capital extranjero en la industria del país. Eternit Colombia empezó, en 1943, la fabricación de productos de asbesto y cemento impulsada por la iniciativa de un ingeniero colombiano y el aporte de capital suizo. El proceso de mezcla y prensado de artículos planos de asbesto-cemento determinó una localización especial de este tipo de plantas al lado de abundantes fuentes de agua requerida por el proceso mismo. Ello explica la localización de Eternit en las afueras de Bogotá, en la zona del Muña. Similar situación experimentó Cartón de Colombia, fundada en Medellín en 1944, y trasladada poco después a la zona de Yumbo, en las afueras de Cali, al lado del río Cauca. Cartón de Colombia fue fruto de empresarios nacionales como el antioqueño Eduardo Uribe Botero y el vallecaucano Manuel Carvajal Sinisterra; pero también del norteamericano Frank Carder, representante de la Container Corporation of America, una de las principales compañías del ramo en los Estados Unidos. Cicolac fue fundada como subsidiaria del grupo suizo Nestlé en la zona rural del Valle del Cauca, municipio de Bugalagrande. También entraron al país Maizena, de la Corn Products Corporation, y Colgate-Palmolive, ambas en 1943. En Cali, inició actividades Goodyear de Colombia, S. A., en 1945, con tres prensas de vulcanización y con una producción de 45 llantas diarias. En la industria textil, Tejicóndor se asoció en 1940 con la firma norteamericana Grace, en tanto que en 1944 Fabricato, en asociación con la también estadounidense Burlington Mills Corporation, fundó Pantex, cada firma con el 50 % de las acciones. Los grandes negocios de la guerra implicaron, sin embargo, no sólo el lucro de los capitalistas nacionales y de los extranjeros, sino también el fortalecimiento del capitalismo de Estado, desplegado bajo la dirección política de Eduardo Santos y de su ministro Carlos Lleras Restrepo, quie-

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nes, ante la debilidad de la acumulación de capital en Colombia, fundan en 1940 el Instituto de Fomento Industrial, IFI. Hierro, llantas y productos químicos que, entre otras cosas, eran los productos que las potencias mundiales estaban racionando a medida que avanzaba el conflicto, fueron las áreas prioritarias del IFI. Así, la Siderúrgica de Medellín recibió el apoyo económico del instituto, en tanto que en Bogotá, también bajo su iniciativa, se fundó la primera fábrica de llantas del país, Icollantas, creada en 1942. En el sector químico, se impulsó la primera planta de cloro electrolítico en Bogotá, en 1943: la Industria Nacional de Cloro. Pero la mejor expresión de los esfuerzos mancomunados del Estado y de los industriales privados colombianos fue también la promoción de la primera fábrica de ácido sulfúrico, Sulfácidos, creada en 1941, apoyada por el IFI, pero resultado de la iniciativa del ingeniero Luis Santiago Botero O., quien con clara mentalidad empresarial había presentado como tesis de grado en la Escuela de Minas de Medellín un proyecto para una fábrica de ácido sulfúrico. La creación del IFI indicaba, por tanto, que los industriales colombianos sabían ya que podían utilizar al Estado para la consecución de sus fi-

Planta de Cicolac (Compañía Colombiana de Alimentos Lácteos S.A.) filial del grupo suizo Nestlé, Bugalagrande, Cauca, hacia 1945. Un ejemplo del incremento de la industrialización en Colombia, después de la primera Guerra Mundial,

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Vista panorámica del complejo industrial de Coltejer, en Medellín, a fínales de los años 50. En este momento, las empresas industriales alcanzan altísimo desarrollo como sociedades anónimas abiertas: pronto las utilidades llegarán a superar el 100 % del capital.

nes particulares. Justamente la unificación de intereses y la conciencia de su poder como clase social se manifestaron con la fundación, no por casualidad en Medellín, de la Asociación Nacional de Industriales, Andi, el 11 de septiembre de 1944. Era la culminación lógica no sólo del enriquecimiento y poder económico que les habían deparado los negocios de la guerra, sino también de la confluencia de intereses por parte de los distintos grupos de industriales colombianos, que antes de 1944 carecían de criterios unificados y permanecían relativamente aislados en asociaciones regionales como la Industria Nacional en Medellín o la Asociación de Productores y Fabricantes en Cali. Había que prepararse, entonces, de manera profesional, para asumir y dirigir los negocios. Y así como Medellín contó durante mucho tiempo con la Escuela de Minas para proveerse de sus cuadros ejecutivos y empresariales, Bogotá empezó a hacer lo mismo con la fundación, en 1943, de la Escuela de Administración Industrial y Comercial del Gimnasio Moderno, cuyo primer director fue, tampoco por casualidad, Carlos Lleras Restrepo. La iniciativa empresarial colombiana llegó a sectores donde antes había predominado el taller artesanal. Sec-

tores como el de la madera o el eléctrico, si bien empezaron en pequeña escala, fueron progresivamente consolidándose. Como pequeño taller de reparación de artículos eléctricos que instaló en 1941 en Medellín José María Acebedo inició operaciones Haceb. La entrada paulatina al negocio en 1943 y 1953 de los hermanos del fundador originó precisamente la sigla de la empresa, Haceb, Hermanos Acebedo. También como una pequeña sociedad familiar, Camacho Roldán comenzó la que con el tiempo llegaría a ser la principal fábrica de muebles del país, Artecto, fundada en Bogotá en 1941. Cuando terminó la segunda guerra mundial, el país había cambiado drásticamente su panorama industrial. El censo industrial de 1945 encontró que existían en Colombia cerca de 7.849 establecimientos industriales de pequeño, mediano y gran tamaño, que empleaban unos 135.400 trabajadores. Una parte muy importante de éstos, más de 30.000, se encontraban en las fábricas de Antioquia. En los años de la guerra, sin embargo, una nueva relación de dominación se había consolidado: el dominio de la fábrica sobre la ciudad. En 1943, Coltejer tenía ya 4.500 obreros, de cada uno de los cuales dependían en promedio 6 personas. Por tanto, sólo de Coltejer derivaban su subsistencia 27.000 personas, o sea, más del 16 % de la población de Medellín. La edad de oro de la sociedad anónima (1945-1953) Alberto Galindo, periodista y político liberal, no cesó de hostigar desde las páginas editoriales de El Liberal, de Bogotá, al gobierno de Mariano Ospina Pérez, acusándolo de estar íntegramente en manos de los altos potentados de la Andi. En un editorial de abril de 1949, afirmaba: «Ahora son únicamente los personeros del gran capital y de la industria protegida, los que tienen acceso a los consejos privados, los que estudian la política económica del gobierno y negocian los

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tratados de comercio, y señalan las orientaciones que se hayan de seguir en las conferencias aduaneras, y son los llamados a declarar como voceros del punto de vista oficial en las comisiones legislativas o a señalar las condiciones en que el capital extranjero puede venir a competir con ellos mismos. Hace cinco años representantes de la CTC y de los gremios de empleados se sentaban en las juntas económicas integradas por el presidente López, al lado de los delegados de la Andi, de las cámaras de comercio y de las sociedades agrícolas. Ahora los delegados obreros y de la clase media no asisten.» Tenía razón el periodista Galindo. El gobierno de Ospina Pérez había sido el gobierno de los industriales. Él se había rodeado de sus pares, pues el mismo presidente venía de las filas de la capa empresarial más dinámica en esas décadas, la antioqueña. Era apenas natural, entonces, que el gobierno elegido desde 1946 estuviera al tanto de las principales oportunidades económicas de la posguerra y adecuara el

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aparato estatal a las mismas. Con esta carta abierta del Estado y fortalecida con los negocios de la guerra, durante la cual había acumulado 180 millones de dólares como reserva, debido a los buenos precios internacionales del café, la clase social de los industriales colombianos se aprestó a gastar esa suma en el ensanche de las fábricas ya existentes y en el montaje de otras nuevas. Los industriales conocieron, en la posguerra, una segunda edad de oro. La emisión popular de acciones se había constituido en uno de los principales mecanismos de financiación de la industria nacional, ciertamente. Hubo emisión y venta indiscriminada de acciones y era normal en regiones como Antioquia que viudas, obreros, huérfanos, sirvientas y campesinos estuvieran pendientes de la cotización de sus acciones y del reparto de dividendos. En verdad, en ninguna otra parte del país las empresas industriales alcanzaron tal desarrollo en sociedades anónimas abiertas. Empresas como Coltejer operaban de la siguien-

Convencionistas liberales reunidos en Apulo, Cundinamarca, visitan las instalaciones de Cementos Diamante, en julio de 1931.

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te manera: primero, se traía la maquinaria con crédito otorgado parte en Colombia y parte por los fabricantes extranjeros. Una vez que entraba a trabajar la maquinaria se emitían acciones, y la utilidad que producía la nueva maquinaria podía atender a los dividendos de las viejas acciones, a las nuevas y aun aumentarlos para ambas. De esta manera, se alcanzaron enormes ganancias. Hubo empresas industriales que durante la posguerra lograron utilidades que llegaban a más del ciento por ciento de su capital. Cinco empresas, a saber, Coltejer, Fabricato, Compañía Colombiana de Tabaco, Cemento Diamante y Azucarera del Valle, con un capital de 54 millones de pesos, obtuvieron en el corto lapso de 1947 a 1949 utilidades de 123 millones, o sea, del 226 % sobre el capital propio. En casos particulares, Coltabaco logró un porcentaje de utilidades de 360 %, Fabricato de 289 % y Coltejer de 178 %. Las acciones de estas tres empresas valían, conjuntamente, 290 millones de pesos en 1949. En la zona antioqueña se produjeron grandes ensanches de las fábricas textiles y se inició la producción de fibras artificiales con la fundación de Colterayón, filial de Coltejer, en 1947. La imposibilidad de obtener rayón de buena calidad y un presunto engaño de los proveedores de la maquinaria llevaron al cierre de la fábrica en 1954, y sus equipos fueron cambiados por acciones con la compañía Indurayón, de mejor éxito, fundada en Barranquilla en 1940. El grupo de industriales vinculado a Simesa emprendió la fabricación de refractarios sílico-aluminosos para obtener una integración mayor con la producción siderúrgica; para lo cual fundaron Erecos en 1946. Cementos Argos fundó otras subsidiarias como Cementos Caribe, en Barranquilla en 1949, y se asoció un año después con Cementos El Cairo, constituyéndose en el grupo cementero más poderoso del país. En 1949 fue creada en Medellín la empresa de empaques de plástico y papel Shellmar, con capital

extranjero. Esta penetración del capital foráneo en suelo antioqueño, tradicionalmente renuente a su entrada no era sino un síntoma de lo que estaba sucediendo en todo el país. En Antioquia continuaba la modalidad de empresas mixtas, como en el caso de Peldar. Fundada en 1939 por los hermanos Pedro Luis y Darío Restrepo, de cuyos nombres tomó su razón social: Pedro Luis y Darío, se asoció en 1949 con la gigantesca empresa norteamericana Owens-Illinois, de las mayores del mundo en fabricación de vidrio. Se iniciaba, así, el proceso de absorción por parte del capital extranjero de industrias gestadas por la iniciativa nacional. En la zona central del país, su empresa bandera, Bavaria, no sólo se expandió mediante la creación de diez nuevas plantas sino que también se modernizó sustituyendo los gerentes empíricos por ingenieros, introduciendo campañas de seguridad industrial y seleccionando su personal con psicólogos del Instituto de Psicología de la Universidad Nacional. Por lo demás, las medidas gubernamentales de Ospina Pérez de prohibir la fabricación de bebidas artesanales, como la chicha, puso a disposición de Bavaria mercados como los de Cundinamarca y Boyacá, de cien millones de litros anuales de consumo de bebidas fermentadas. Era una carambola de varias bandas, pues al Estado le era más cómodo también cobrar impuestos a una sola empresa que a cientos de pequeños establecimientos. Además, se inducía al pueblo a adquirir hábitos de bebida más higiénicos. La posguerra presenció la irrupción a la vida industrial de una ciudad que no parecía tener mayor vocación para ella: Cali. Sus pocas fábricas, manufacturas o artesanías habían sido promovidas por extraños a la región, antioqueños y judíos, italianos y españoles, libaneses y turcos. Estos antecedentes quizá expliquen el verdadero transplante de capital norteamericano y europeo que se dio en Cali durante la posguerra, empezando con Eternit Pa-

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cífíco y Goodyear, en 1945; Croydon del Pacífico, en 1946; Cartón de Colombia y Unión Carbide, en 1947; Celanese, en 1950; Chiclets Adams, en 1953; Facomec, en 1954; además de numerosos laboratorios e industrias químicas europeos y americanos como Abbot, Squibb y Hoechst, entre otros. En otros casos la penetración del capital foráneo contó con la imprevisión de los empresarios de la región, como en el caso de Cartón de Colombia, empresa constituida inicialmente con 50 % de capital nacional y 50 % extranjero. La introducción, en 1950, de los equipos Foudrinier, los más avanzados para producir cartón y papel kraft, llevó a la empresa casi al cierre debido a la estrechez del mercado colombiano y a la caída de los precios internacionales. La única salida fue vender parte de las acciones al socio norteamericano, que quedó finalmente con el 66 % de ellas. El caso de Cali expresaba un fenómeno crucial que empezaba a acontecer en el país. El acelerado proceso industrial en Colombia a partir de la posguerra se estaba haciendo en estrecha relación con las multinacionales norteamericanas y en conformidad con la política exterior de los Estados Unidos. Durante la segunda guerra y la inmediata posguerra, los Estados Unidos venían siendo el centro principal de una nueva revolución industrial, la revolución científico-técnica, y comenzaban a ejercer el monopolio casi absoluto de las nuevas tecnologías que, aplicadas a la industria, empezaban a cambiar por completo las bases de la producción mundial. Lo que acontecía en ciudades como Cali, en la posguerra, era las primeras avanzadas de las empresas norteamericanas que, beneficiarías de las enormes inversiones del Estado para la investigación, empezaban a ejercer su dominación económica sobre los países pequeños. El período de la posguerra señaló también la primera gran experiencia del Estado colombiano como empresario. Áreas químicas prioritarias como la producción de soda y deriva-

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dos se iniciaron con la creación, por iniciativa del IFI, de la Planta de Soda de Zipaquirá, cuyas operaciones empezaron en 1953 utilizando el proceso de amoníaco Solvay que, además de soda cáustica, producía carbonato y bicarbonato de sodio. La creación de la siderurgia de Paz del Río, con la que se entraba definitivamente a la edad del acero, pareció ser fruto de una de las primeras decisiones de razón de Estado que conoció el país. Proyectada para redimir una de las regiones más deprimidas industrialmente, el oriente colombiano, pronto dejó de ser un símbolo regional para constituirse en una bandera nacionalista enarbolada contra las misiones y bancos internacionales opuestos a su instalación. Todos los estudios preliminares confirmaban las magníficas condiciones, casi únicas en el mundo, en cuanto a los costos de acopio, es decir, los costos de extracción de materias más los de su transporte. Existía, en efecto, abundante disponibilidad en Boyacá de carbón, caliza, mineral de hierro y agua. En 1948 se dictó la Ley 45 de 15 de diciembre creándose la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río, en la cual el gobierno subscribió el 51 % de las acciones y el resto el IFI y particulares. En 1949, se adoptó el novedoso sistema de eximir parcialmente del pago de impuestos de renta y patrimonio a los contribuyentes que subscribieran acciones de la empresa siderúrgica. Sin embargo, el concepto adverso a Paz del Río presentado en 1950 por la misión Currie, que en vez de una siderúrgica integrada recomendaba plantas medianas a base de hornos eléctricos, pareció detener la empresa. La sensibilidad de la opinión pública nacional, que venía siendo preparada por la prensa para la realización de la obra, se sintió herida en lo más hondo. La controversia sobre Paz del Río se convirtió entonces en un problema nacional, y el país en general entró a respaldar la empresa como símbolo de soberanía económica y del derecho a la industrialización. La conmoción po-

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lítica suscitada recordaba, aunque en escala más ampliada, la exaltación pública producida a raíz de la fabricación del primer riel durante el gobierno de Núñez. Se desistió del capital norteamericano y se acudió al francés. Las fuerzas políticas nacionalistas se habían constituido, de este modo, en la partera de la nueva sociedad que daba su tránsito hacia la edad del acero. No menor debate causó la tercera experiencia empresarial estatal, la organización de Ecopetrol. En 1920, había sido entregada por el gobierno de Colombia la Concesión de Mares a la Tropical Oil Company para ser explotada por treinta años, al cabo de los cuales el campo petrolero y todas las instalaciones debían revertir al Estado colombiano. Establecida con este fin en 1950 la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, los contratos de asesoría técnica que suscribió con la Standard Oil Company para exploración y refinación fueron vistos por algunos sectores de la opinión pública —como el aguerrido sindicato de Ecopetrol y la USO— como astutas maniobras de las multinacionales petroleras para perpetuarse en el dominio de la empresa. Con todo, los primeros años de funcionamiento independiente de la empresa arrojaron excelentes resultados productivos si se toma como indicador el hecho de que Colombia continuaba siendo el octavo productor mundial de petróleo. A pesar de lo cual, ciertos fenómenos administrativos internos indicaban que la modernización del Estado colombiano no iba a la par con la de la industria: en Ecopetrol, cargos administrativos principales e incluso puestos técnicos de alta responsabilidad empezaban a ser adjudicados con criterio de prebenda política. La ampliación del sistema industrial durante la posguerra se reflejó en el censo de 1953, cuando se detectaron 11.243 establecimientos industriales, incluyendo algunos de carácter artesanal, con cerca de 200.000 trabajadores. Esos nuevos contingentes del obrerismo provenían sin duda del

campo, donde el fenómeno de la Violencia a la par que la mecanización de la agricultura estaban dejando, entre 1945 y 1955, sin tierra y sin oportunidades de trabajo a enormes capas de población campesina. Las grandes industrias que se ensancharon o las nuevas fábricas que se crearon durante la posguerra absorbieron débilmente esos contingentes de migrantes, debido a que operaban con técnicas de alta productividad. Pero el fenómeno del dualismo industrial, es decir, la persistencia en distintas ramas productivas de empresas modernas y de pequeños establecimientos con técnicas muy primitivas o artesanales, fenómeno que se acentuó a partir de 1945, permitió asimilar gran parte de los migrantes del campo. El desarrollo de pequeñas y medianas industrias, con técnicas atrasadas y alto volumen de mano de obra, se empezó a dar preferencialmente en actividades complementarias a la gran industria, de la cual se convertían en verdaderos satélites. Las grandes empresas continuaron con sus programas de bienestar para el trabajador en vivienda, salud, prestaciones, bonificaciones y ahorro, pero desde 1951, con la creación del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el Estado asumió las responsabilidades de salud y prestaciones obreras. La mano de obra vinculada de tiempo atrás a las empresas industriales y caracterizada por una gran tradición de lucha sindical fue sometida a mayores controles. Aparecieron en empresas como Bavaria los departamentos de relaciones industriales mediante los cuales se observaba al trabajador, se conocían sus necesidades y aspiraciones, y se escuchaban sus quejas, todo lo cual permitía integrarlo mejor a la empresa y obtener de este modo mayor armonía y paz industriales. La introducción de técnicas modernas como la del «color en la industria» procuró también controlar el comportamiento del obrero y del empleado cambiando los estímulos ambientales de acuerdo a la psicología del instinto, muy en boga en esos años.

Capítulo 14

En este contexto, se fundó en 1946 la Unión de Trabajadores de Colombia, UTC, cuyo crecimiento se hizo en gran medida a expensas de la combativa pero ya decadente CTC. La mayor complejidad de las relaciones industriales se manifestó con la promulgación, en 1950, del Código Sustantivo del Trabajo, que estatuía la contratación colectiva, el salario mínimo y que, en general, entraba a regular de una manera más moderna las relaciones obrero-patronales recogiendo en sí misma toda la legislación laboral anterior. Hacia 1951 se produjo una fuerte recesión mundial que fue aprovechada por las empresas del país para racionalizar sus costos de producción. El capital criollo había aprendido la lección de saber utilizar aun las circunstancias más difíciles como condiciones favorables para su reproducción. E1 salto brusco a la revolución industrial (1953-1960) Según la tradición oral boyacense, fue el ingeniero Olimpo Gallo, un individuo muy pobre que, por lo mismo, había tenido que estudiar su carrera por correspondencia, quien descubrió en la década de 1930 los yacimientos minerales de Paz del Río. Él mismo gustaba de repetir la historia: «Se me nombró para construir el puente Olaya Herrera donde es hoy Paz del Río. Allí trabajaba y estudiaba con ahínco... cuando de pronto advertí que una piedra se resistía a los golpes de la almadana y al cincel acerado. Di algunas órdenes sobre cómo continuar los trabajos; y, podría decir, me lancé en compañía de un peón por esos montes, a investigar y analizar el terreno; subí a la loma y más era mi asombro. Desde ese miércoles por la tarde y durante nueve días seguidos anduve recorriendo el terreno, tomando datos y haciendo planos. Dieciocho kilómetros de extensión por sesenta metros de alto. La montaña de hierro de más alta calidad obtuve como resultado. Además, veneros de carbón y

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de cal a sus alrededores. ¡Esto era el prodigio! Consulté mis libros de estudio varias veces, para constatar que no era una ilusión, y quise llorar porque me di cuenta de la magnitud de la herencia, de este inmenso caudal que dejo a Colombia.» La célebre observación de que los países atrasados y pobres están poblados de masas de ignorantes subidos sobre montañas de oro parecía corroborarse una vez más. El arribo a las etapas más avanzadas de la revolución industrial se producía, por tanto, de una manera casual, por azar. Los gobiernos de Ospina Pérez, Laureano Gómez y Rojas Pinilla se encargaron de embarcar al país en una aventura tecnológica sin precedentes, inaugurando el último de ellos la planta siderúrgica de Belencito el 13 de octubre de 1954. De un solo golpe, sin transiciones, se colocaban en manos de técnicos y obreros colombianos toda suerte de innovaciones técnicas avanzadas: un mezclador de 500 toneladas para recibir el arrabio líquido, tres convertidores Thomas, un horno para cocer los fondos de los convertidores, un horno eléctrico, una planta de calcinación de dolomita y otra de preparación de escoria Thomas. La siderúrgica de Paz del Río se convirtió

El presidente Mariano Ospina Pérez visita las instalaciones siderúrgicas de Paz del Río, proyecto que fue puesto en marcha durante su gobierno y que significó la entrada del país a etapas más avanzadas de la revolución industrial.

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en una pequeña Babel, donde acudieron inicialmente más de 6.000 obreros, técnicos, ingenieros y administradores de todo el país y de muchas nacionalidades. Había ingenieros y técnicos franceses, mexicanos, americanos y alemanes. En 1956, Paz del Río contaba ya con 6.463 trabajadores, la mayoría de Boyacá, y 576 empleados administrativos y técnicos. No faltaron a la cita con el acero los mineros del Chocó, llevados equivocadamente por un ingeniero alemán, quien había oído hablar de la gran capacidad minera del negro de esa región. Nadie le aclaró que lo eran, ciertamente, pero de río. Este último error no fue, empero, el más grave de los cometidos inicialmente. La operación de la planta fue, en efecto, durante sus primeros diez años, una verdadera calamidad. Lo cual demostraba que el país no podía dar el salto a la revolución industrial abreviando etapas tecnológicas mediante decretos oficiales. Iniciadas las operaciones en 1954, un año después la planta no había alcanzado siquiera la mitad de su capacidad nominal de 100.000 toneladas, pues sólo había producido 35.175 toneladas de acero. En marzo de 1956, se presentó un tropiezo en el funcionamiento del alto horno que significó una disminución del 50 % en la cantidad de arrabio producido durante dos meses. A finales de ese mismo año, debido a errores de diseño, la planta lavadora de carbón presentaba deficiencias en su rendimiento. Lo mismo sucedía, en 1957, con el horno eléctrico. En 1958, uno de los generadores de la central de fuerza sufrió un grave daño en tanto que el revestimiento del alto horno se desgastó antes del término calculado. Desde su sitio de aislamiento impuesto por la dictadura militar, Alberto Lleras Camargo, como un eco de las advertencias de la misión Currie, afirmaba en 1957: «Los directores de la revolución industrial de los países infradesarrollados tienen responsabilidades morales mucho más pesadas y complejas... Su misión no termina en producir. Tienen, también, en cual-

quier forma, que educar pueblos para el uso ordenado y prudente de su producción. Todo lo demás, si no es un riesgo, es cuando menos un gran despilfarro, una auténtica orgía de materiales costosos, condenados a la destrucción.» En efecto, el papel que tuvo la mano de obra en esa operación deficiente de Paz del Río pareció ser determinante. La experiencia preindustrial de los primeros contingentes obreros de la siderúrgica no superaba, en verdad, el laboreo de la tierra con bueyes y con arados de madera, la confección doméstica de tejidos, y las actividades mineras a pico y pala. Esa poca adaptación al trabajo industrial se reflejó en la alta accidentalidad, que en algunos meses de 1954 y 1955 llegó a 30 muertos mensuales. La inestabilidad era enorme, pasando por la planta los tres primeros años más de 14.000 trabajadores. Otros obreros se retiraban, volvían a sus faenas agrícolas y retornaban un tiempo después a la siderúrgica. A pesar de todo, el impacto regional y nacional de la creación de la siderúrgica de Paz del Río fue considerable, sobre todo en lo que se refiere a la diversificación en la producción de artículos metálicos, mecánicos y aun químicos. Después de 1954, empiezan a aparecer un sinnúmero de fábricas medianas y pequeñas de muebles metálicos, herramientas agrícolas y artículos domésticos. Cuando en 1959 se desató otra ola emocional en favor de la compra de un equipo de laminación, se adujo que 1.500 industrias dependían de esa adquisición. Lo cierto es que una empresa como Carboquímica empezó operaciones en Bogotá, en 1956, aprovechando un subproducto de la cockería de Paz del Río para fabricar benzol, toluol, xilol y naftalina; o Metalúrgicas Boyacá, que entró a funcionar en 1963 con materias primas ciento por ciento suministradas por Paz del Río. La entrada en la edad del acero coincidió con la puesta al día del país en otras etapas tecnológicas cuyas consecuencias aún no repercutían en

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Colombia. Así, también en la década de 1950 irrumpieron por primera vez en gran escala los métodos que, a comienzos del siglo XX, habían revolucionado la organización del trabajo humano. Los tres elementos básicos del sistema taylorista, llamado así por su inventor, el ingeniero norteamericano Taylor, empezaron a ser aplicados masivamente en la industria textil, la del caucho y la siderúrgica: observación cuidadosa, análisis y toma del tiempo de los movimientos de cada trabajador; medida precisa del costo de cada operación y, por último, establecimiento de standards basados en estos cálculos. En Medellín, textileras como Coltejer, Fabricato, Tejicóndor, Sedeco y Vicuña contrataron una compañía norteamericana, la American Associated Consultants, para aplicar los métodos de la ingeniería industrial que se empezaron a utilizar desde 1955 sobre una población obrera fabril de cerca de 15.000 trabajadores antioqueños. Hubo fábricas como la de Sedeco, subsidiaria de Coltejer, donde se alcanzaron verdaderos récords de eficiencia y de productividad. En 1955, antes de implantarse el sistema, Sedeco era una planta con 450 telares y 18.000 husos, operados por 1.400 trabajadores. Luego de tres años de racionalización del trabajo, Sedeco aumentó sus telares a 1.000, duplicándolos, y elevó el número de husos a 25.000, pero ya tan sólo con 1.250 obreros. En Fabricato, salones de producción de 100 operarios, 3 supervisores y un jefe pudieron ser operados, después de aplicarse la ingeniería industrial, con sólo 60 trabajadores. Incluso los obreros y supervisores, en este último caso, llegaron a sugerir no menos de 20 iniciativas para mejorar las condiciones de trabajo. Aquí se daban los evidentes contrastes del atraso. Pues el taylorismo se basaba en la norma de que el obrero no estaba pagado para pensar sino para operar y ejecutar las directrices emanadas del centro de planeación de la empresa, que piensa por el obrero. La concepción taylorista, autoritaria y

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centralizada, implicaba la prohibición de toda sugerencia, enmienda o corrección suscitadas por el trabajador. Buzones de sugerencias y taylorismo al tiempo en una misma fábrica era un contrasentido. Pero aun así, se alcanzaron récords de eficiencia extraordinarios como los de los obreros coltejerianos Jaime David o Bernardo Ceballos que llegaron a trabajar 120 unidades, es decir, que estaban en capacidad de hacer en sesenta minutos el equivalente de un trabajo de dos horas. A otros se les aumentaron las cargas de trabajo, pasando del manejo simultáneo de 10 telares al de 40. En general, la industria textil colombiana obtuvo enormes ahorros de costos, de tiempo y de trabajadores, con la aplicación de la ingeniería industrial. Coltejer prescindió de numerosos trabajadores, que pudieron haber sido más si no hubiera inaugurado en 1957 tres nuevas plantas, Doña María, Coltehilos y Planta de Acabados, que absorbieron parcialmente el personal cesante. Por lo demás, esas nuevas plantas indicaban un mayor proceso de diversificación y centralización de capitales. La reac-

Planta de fundición de accesorios en Simesa, Siderúrgica de Medellín.

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ción de los trabajadores frente al taylorismo se expresó en una serie de huelgas presentadas en 1958. Las exigencias extremas del Sindicato Único de Trabajadores de Coltejer, en su pliego de peticiones de febrero de 1958, iban más bien contra el carácter autoritario del sistema que contra el sistema mismo: «Se solicita a la Compañía que, debido a los pésimos resultados que la Ingeniería Standard ha dado por medio de su sistema de trabajo, la Empresa se abstenga de hacer uso de tales métodos [...] Y para efectos de carga de trabajo o precio de los oficios, etc., se deberá negociar entre el Sindicato y la Empresa.» En mayo de ese mismo año, los 1.800 trabajadores de Tejicóndor, mucho más decididos que los de Coltejer, se lanzaron a una huelga contra la ingeniería industrial que duró varios meses. El 13 de ese mismo mes de mayo estalló en Cali la huelga de los 1.563 trabajadores de Croydon del Pacífico, también contra el taylorismo. A partir de estos conflictos primeros contra el sistema Taylor, se crearon los comités paritarios de obreros y delegados de la empresa para el estudio y aceptación de los incentivos y cargas de trabajo. De todas maneras, a largo plazo, los conflictos generados en esta década nunca se solucionaron del todo y emergieron una y otra vez. Para otras empresas, como Paz del Río, la aplicación de la ingeniería industrial fue cuestión de vida o muerte. Como se ha visto, el manejo y el mantenimiento de la planta no eran los más eficientes. Hacia 1957, el Banco Mundial y el Export-Import Bank, con los que se gestionaban nuevos préstamos para la ampliación de la Acería, condicionaron su apoyo al mejoramiento de la eficiencia administrativa y operativa para aumentar así la capacidad de pago de la empresa. La firma norteamericana International Business Colsultants emprendió una gigantesca tarea de racionalización del trabajo, colocando como áreas prioritarias la supresión de personal superfluo, la capacitación del personal y

la conservación preventiva de los equipos. Otra medida complementaria fue la instauración de una oficina de psicología dedicada al enganche, selección y promoción de personal. Ésta era una medida vital, pues Paz del Río en sus seis primeros años de operación tuvo un promedio de un 40 % de analfabetos a su servicio. Como en los casos anteriores, la creación de comités de evaluación paritarios fue una de las medidas provisionales para amortiguar los conflictos suscitados. Por lo demás, el sindicato de Paz del Río mostró mucha iniciativa en estas negociaciones alrededor de la ingeniería industrial, pues no sólo envió a sus delegados a los Estados Unidos a conocer el sistema, sino que también entró en contactos con sindicatos internacionales del acero, como el de United Steelworkers of America, quienes les suministraron los manuales de incentivos, curvas de salarios y métodos de negociación del obrero siderúrgico norteamericano. En este complicado panorama tecnológico no faltaron iniciativas mucho más avanzadas para solucionar los problemas de rendimiento económico de empresas como Paz del Río. En efecto, se sugirió desde 1958 emplear la programación lineal mediante la aplicación de modelos matemáticos a la producción, pero aún era temprano para que rindiera frutos. Se carecía de especialistas para su aplicación. Más inmediata para el sistema industrial colombiano, al que se estaban incorporando cerca de 150.000 trabajadores al año, según la prensa, era la necesidad de preparar 15.000 dirigentes, repartidos en posiciones de media y alta gerencia. No fue casual, entonces, que se fundaran a finales de los años cincuenta otras escuelas de administración y negocios como la Eafit y la Facultad de Ingeniería Administrativa en Medellín, en 1959; la facultad de Ingeniería Industrial en la Universidad Industrial de Santander; la Escuela de Administración Pública, Esap, en Bogotá, y otras más. La creación del Servicio Nacional de Aprendizaje,

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Sena, por su parte, se encargó desde esa misma época en preparar y calificar el personal obrero requerido por la industria. Mientras tanto, el capital extranjero continuaba su penetración en el país mediante la creación de nuevas firmas como Sherwin Williams, en 1955; Alkon Collins, en 1956; Bourroghs de Colombia, en 1954; Kapitol, en 1958, entre otras. Pero tanto las empresas multinacionales como las nativas iban produciendo en función de sus necesidades una verdadera transformación de la geografía nacional, en especial por sus exigencias de energía eléctrica. Así, en 1949, se inauguraba la central Guadalupe II y en 1952 la de Ríogrande, ambas en Antioquia. En el Valle del Cauca, se daba al servicio la de Anchicayá, en 1955, en tanto que en este mismo año se creaba la Corporación Autónoma Regional del valle del Cauca, CVC, para generar y transmitir energía eléctrica, regular aguas, desecar e irrigar tierras en el valle del río Cauca. En la zona central del país, se dieron ampliaciones en 1955 en la planta hidroeléctrica de Sueva II. Al mismo tiempo, empresas como Coltejer y Fabricato instalaban o ampliaban sus unidades térmicas obteniendo energía eléctrica a partir del carbón quemado en sus calderas. En 1955, la primera de esas dos empresas producía y consumía más energía eléctrica industrial que cualquier ciudad de Colombia, con la excepción de Bogotá, Barranquilla y Medellín. Hacia la concentración industrial (1960-1968) Los primeros años de la década de los sesenta presencian el fin de una vertiginosa carrera emprendida, desde 1956, por dos importantes empresas, Coltejer y Fabricato, por la adquisición del primer equipo de computación electrónica. Parecía una cuestión de prestigio. El proveedor era el mismo, la IBM. Coltejer pareció tomar la delantera cuando anunció que empezaba a construir las instalaciones es-

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peciales para los equipos. Fabricato, entre tanto, parecía dudar. En junio de 1960 salió desde Nueva York en barco con destino a Cartagena el «Cerebro Electrónico» IBM 650 para Coltejer. Y, efectivamente, el 29 de agosto de ese mismo año se pusieron en funcionamiento en Coltejer los nuevos y maravillosos equipos electrónicos, compuestos por las máquinas calculadoras 650 y 655, dos impresoras 407 y la 533 como fuente de entrada y salida de datos. Fabricato, que parecía haber perdido la carrera, continuó en su empeño, pero para aventajar a su rival decidió solicitar, ya no la 650, sino otro equipo más avanzado. Y, en efecto, un año después que su competidor, en septiembre de 1961, instaló su «cerebro», totalmente transistorizado, dotado de una unidad de sistematización 1401, una unidad lectora-perforadora de tarjetas 1402, una impresora 1403 y la unidad de almacenamiento en cinta magnética 729. De este modo, si bien Coltejer instaló primero sus equipos electrónicos, Fabricato instaló los más modernos. De una manera quizá un tanto aparatosa, la industria del país entraba en la era de la automatización y de la computación. Otra empresa, Bavaria, por esos mismos años también, había dado el paso a la moderna computación. Poder calcular rápidamente los costos y mejorar los balances era la razón de esa carrera, pero había algo más no tan evidente: más que entrar al ámbito de la tercera revolución industrial, esa carrera no hacía sino corroborar la dependencia cada vez mayor de la industria del país respecto a las innovaciones tecnológicas de las multinacionales norteamericanas que, como en el caso de la IBM, vinculaban estrechamente la investigación científica pura a las aplicaciones comerciales. Automatización del proceso productivo y utilización de una nueva fuente de energía, la nuclear, eran dos de las manifestaciones claves de la nueva revolución científica y técnica. El trabajo humano era eliminado en el ciclo completo del proceso producti-

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vo, empezando por la sustitución en las oficinas del trabajo intelectual de empleados, contadores y verificadores, mediante los computadores, tal como comenzaba a suceder en Fabricato, Coltejer y Bavaria. Habría que esperar a la década del setenta para aplicaciones más radicales de la computación en la industria colombiana, que implicaran la sustitución de mano de obra. Otro aspecto clave que reveló la carrera mencionada fue que sólo podían tener acceso a las innovaciones técnicas de la tercera revolución industrial las compañías nacionales que estuvieran económicamente bien consolidadas, con suficiente respaldo financiero y dispuestas a diversificarse productivamente. Justamente, durante la década del sesenta, la economía del país se internó cada vez más profundamente en el proceso de industrialización adoptando el camino de la diversificación, que modificó la estructura productiva tanto en ramas tradicionales como alimentos, textiles, editoriales y aun confecciones, lo mismo que en sectores relativamente nuevos como papel, maquinaria, equipos de transporte, química y productos metálicos. El contraste entre una empresa que se diversificaba y otra que no lo hacía lo daban Everfit y Manhattan: mientras la primera confeccionaba trajes de precio mediano, sin gran diferenciación del producto, la segunda se dedicó a trajes de precios elevados para un mercado de altos ingresos, presentando una amplia gama de productos y una rápida introducción de artículos nuevos que desplazaban a los ya existentes. La diversificación fue uno de los principales mecanismos de expansión de las antiguas ramas industriales. Por el contrario, en nuevas industrias que empezaron la fabricación de empaques, productos químicos o equipos industriales básicos, partes y piezas, la protección del Estado fue vital, pues afrontaban el problema de la reducida dimensión de sus mercados. Así se promulgaron medidas como la Ley 81 de Reforma Tributaria de

1960, que estimuló, mediante exenciones tributarias y arancelarias y apoyo crediticio y cambiario, el desarrollo de sectores específicos, como el metalmecánico o el del papel. A su calor surgieron empresas como Incolma, en Manizales; Vanylon, en Barranquilla; Papeles Nacionales, en Pereira; Herragro, en Manizales; Laminaco, en Medellín, o Propal, en Cali. En el impulso a este último sector, el del papel y cartón, el IFI tendría una destacada participación, pues suscribió con Cartón de Colombia y la Container Corporation of America un capital de 20 millones de dólares, en partes iguales, para fundar Pulpapel, fábrica destinada a la producción de pulpa a base de maderas tropicales. Además, el gobierno le entregó una concesión de 15.000 hectáreas de bosques en la costa del Pacífico para utilizar las maderas nativas. La supermoderna planta de Pulpapel, que inició operaciones en 1963 en la zona industrial de Yumbo, requirió para su manejo de trabajadores de elevada cultura técnica, ya no estrechamente especializados, capaces de moverse de un plano a otro de la producción. Era la avanzada, en Colombia, de un nuevo tipo de obrero resultante de la tercera revolución industrial. Esos obreros, con elevados salarios, no irían a vivir ya en barriadas suburbanas sino en edificios multifamiliares, dispondrían de vehículo propio e incluso asistirían a universidades nocturnas. Como en el caso de Pulpapel, otra empresa moderna que se fundó en 1960 fue Propal, que empezó la producción de pulpa de celulosa y papel a partir del abundante bagazo de caña que facilitaba la industria azucarera de la región vallecaucana. La creación de Pulpapel y Propal no sólo reveló fenómenos de virtual monopolio que entraban a ejercer pocas empresas en determinadas ramas, sino también procesos de desnacionalización de la industria colombiana. En efecto, entre 1958 y 1968, los mayores ritmos de crecimiento industrial se efectuaron en aquellas firmas donde el capital ex-

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tranjero era dominante, lo cual llevaba a la pérdida del control nacional de decisión en actividades básicas como el caucho, petroquímica, productos farmacéuticos, refinación de petróleo, electrónica, papel y vidrio. En algunos casos, las deficiencias de la iniciativa nacional facilitaron la intervención del capital foráneo, como en la industria automotriz, donde dos firmas, Colmotores y Leonidas Lara e Hijos, incumplieron los contratos suscritos con el gobierno en 1956 y 1960, respectivamente, de montar plantas de ensamblaje de gran capacidad. Lo cual dio paso a la empresa norteamericana Chrysler para que adquiriera el 60 % de las acciones de Colmotores y empezara a ensamblar, desde 1965, automóviles Dodge. Alrededor de la industria automotriz surgieron una gran cantidad de pequeñas y medianas empresas satélites complementarias, un ejemplo de las cuales fue Kapitol, fundada en Bogotá en 1958 para fabricar radiadores. Entre las pequeñas empresas y las grandes se empezaban a configurar relaciones de alianza, subordinación y dominación. Un fenómeno crucial para la industria en la década de 1960 fue la escasez de divisas, lo cual ponía en evidencia que el proceso de industrialización colombiano, surgido de un volumen de divisas cada vez mayor para la importación de maquinaria y materias primas, se caracterizaba ciertamente por el dominio creciente de la industria sobre la agricultura, pero, simultáneamente, por la subordinación de la industria a la agricultura de exportación. Ante todo, la del café, aunque las exportaciones de azúcar conocieron un auge inusitado a lo largo de la década. Ante esta situación, decretos oficiales como el 444 de 1967, durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, establecieron un severo pero racional control de las divisas, mejorando el manejo de las exportaciones e importaciones mediante Proexpo y el Cat, y regulando las inversiones extranjeras mediante un régimen selectivo. La escasez de divisas y otros problemas que

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enfrentó la industria nacional parecen haber inducido a que la gran capacidad interna en mantenimiento, conservación y reconstrucción de equipos, en germen desde la segunda guerra, se transformara en algo cualitativamente diferente: en empresas metalmecánicas completamente autónomas. Así sucedió en Bavaria, Fabricato, Peldar y Coltejer, en la última de las cuales los antiguos Talleres Centrales dieron origen a Futec, en 1963. En esta diversificación hacia sectores muy distintos jugaron papel fundamental la capacidad financiera de las empresas mencionadas, así como la decidida orientación a concentrar en núcleos reducidos de control un buen número de empresas. Durante la década de 1960, las ramas industriales ya consolidadas antes de 1950 dedicaron gran parte de su inversión en la reposición de equipo depreciado, modernizando las viejas instalaciones. Así, la industria textil que mantuvo durante esos años sesenta un ritmo sostenido de exportaciones merced a que era competitiva internacionalmente, introdujo entre otras innovaciones técnicas el telar sin lanzadera, que aumentaba extraordinariamente la productividad del trabajador. Dicho telar, fabricado por la casa Draper y de los cuales Coltejer importó 100 en 1960, tenía un 40 % menos de piezas, más duración para la máquina por menor cantidad de movimientos, menos puntos de desgaste y funcionamiento más suave de sus piezas. Todo lo cual se traducía, productivamente, en que en 24 horas el telar sin lanzadera fabricaba 150 yardas de popelina mientras el telar automático producía sólo 112. El sector siderúrgico se modernizó también no sólo con la creación de la Siderúrgica del Pacífico, Sidelpa, en Cali, y Forjas de Colombia, en Bucaramanga, ambas en 1961, sino también mediante ensanches y nuevos procesos productivos en Simesa, que desarrolló un proceso autóctono de fundición de hierro nodular, y en Paz del Río, que pareció vivir tiempos mejores. Las

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ampliaciones comenzadas desde 1964, que comprendieron laminadoras, planta de trituración, hornos de foso y de recocido y una línea de galvanización, aumentaron enormemente la productividad del trabajador siderúrgico de Paz del Río, la cual pasó de 18.5 toneladas anuales de lingote per cápita en 1962 a 30 toneladas en 1967; y en aceros terminados ascendió de 17.5 toneladas anuales en 1962 a 23.5 en 1967. El sector del cemento se diversificó con la creación en 1961 de Carburo de Colombia y de una planta de polivinilo en Cajicá, Cundinamarca, por parte de las empresas Argos, Caribe, Nare y El Cairo. El panorama de la industria química fue igualmente de expansión, continuándose la tendencia a dominar allí el capital foráneo. Sin embargo, el acontecimiento más importante en esta rama fue la creación de la ciudadela industrial de Mamonal, donde empezaron a concentrarse desde la década del sesenta empresas como la Petroquímica Colombiana, Abocol, Dow Colombiana, Cabot, Polimer S. A., Daniel Lemaitre y Compañía, y la Planta de Soda. En la industria editorial el hecho más notable fue la transformación en grandes empresas de compañías que habían sido fundadas en pequeña escala, siendo el caso principal el de Carvajal, en Cali. Fundada en 1904, adquirió en 1960 rotativas offset, y en 1962 componedoras fotográficas, las primeras en Latinoamérica; fabricó formas continuas para equipos de computación y aplicó, en 1966, la investigación de operaciones para optimizar el corte de rollos. El fenómeno productivo más importante de la década de 1960 fue, sin embargo, la tendencia hacia la concentración de la producción industrial en unas pocas firmas. Los casos más elocuentes eran la producción cervecera realizada por cinco firmas en 23 plantas; una sola firma, Bavaria, con 16 plantas realizaba el 68.2 % de la producción bruta nacional; la industria de cigarrillos tenía una firma, Coltabaco, que con 7 plantas originaba el 88.3 % de la producción; en fin, en la

fabricación de papel y cartón, dos compañías, Cartón de Colombia y Propal, realizaban el 86.5 % de la producción. La alta concentración industrial no impedía, sin embargo, la existencia de una multitud de pequeñas y medianas empresas satélites, con las cuales la gran industria concentrada establecía un amplio mercado de subcontratación. La alta concentración industrial tenía que llevar, por fuerza de necesidad, a que el control de las firmas industriales estuviera cada vez más en un número menor de propietarios, es decir, a la centralización del capital, cuya manifestación más clara a finales de los sesenta fue el surgimiento de los llamados «conglomerados». Hacia 1968, Coltejer, Bavaria, Grasco, Intercol, Nestlé, Celanese, Philips y Grace eran ya típicos conglomerados, es decir, un conjunto de unidades de producción y de distribución, organizado en varias empresas, bajo nombres diferentes, pero obedeciendo a un centro de decisión único. Coltejer inició temprano su centralización mediante la absorción de Rosellón y Sedeco: en 1959 absorbió Fatesa y la convirtió en Coltehilos; en 1961 fundó Furesa, que comenzó a fabricar telares, y en 1965 Futec; en 1963 creó Delmaíz y en 1965 Industrial de Yuca; finalmente, organizó Polímeros Colombianos, en 1964, y Textiles Rionegro, en 1969. Bavaria, en la que cada vez era más importante el dominio del grupo Santo Domingo de la costa atlántica, había llegado al campo inmobiliario con Edificadora San Martín, y al metalmecánico con Unial. A través de estos grupos y conglomerados fue más estrecha la vinculación entre el capital financiero y el industrial. Al modificarse el sistema bancario tradicional colombiano, se facilitó la organización de grupos financieros diversificados que, apoyados en un banco, entraban en toda suerte de actividades comerciales, financieras e industriales. Los bancos empezaron a comprar empresas industriales, pero también estas últimas entraron a dominar y a apoderarse de

355

Capítulo 14

bancos. Por ejemplo, desde 1963, Cemento Samper, agobiado por los costos laborales y con dificultades financieras para renovar sus equipos, decidió entrar en la actividad financiera aumentando su participación en el Banco de Colombia y comprando acciones en Seguros Bolívar. Poco después, ante el éxito alcanzado, compró acciones en el Banco de Bogotá, vendiendo las del Banco de Colombia. El país presenciaba, paralelamente, la aparición de un nuevo tipo de ejecutivo y de empresario, con una visión y arrojo más rapaces, que con un hábil movimiento de acciones era capaz de apoderarse no sólo de empresas competidoras sino también de las compañías símbolo de alguna región. Una nueva moral de los negocios aparecía, entonces. La figura del pionero industrial estaba ya relegada a la pequeña y mediana industria. Con todo, en algunas regiones que habían llegado tarde a la industrialización, como el Valle del Cauca, el esfuerzo de sus líderes para educar los cuadros ejecutivos y empresariales llevó, por ejemplo, a que Manuel Carvajal Sinisterra trajera a figuras mundiales como Peter F. Drucker, que inició la formación administrativa de la primera generación de aquellos cuadros de la comarca. El patrón de industrialización colombiano durante la década de 1960, caracterizado por el montaje de plantas altamente tecnificadas y por la incorporación de técnicas elevadamente ahorradoras de mano de obra, determinó una baja absorción de trabajadores. Efectivamente, durante el período 1958-1968, la industria fabril colombiana sólo creó 66.000 empleos, es decir, aumentó en un 29 %. El desempleo empezaba ya a constituirse en uno de los grandes problemas nacionales. La pequeña y mediana industria, pero sobre todo las actividades artesanales, con su alta asimilación de mano de obra, amortiguaron parcialmente el problema. Se calculaba que en 1964 existían en el país 372.120 artesanos urbanos y rurales. La irrupción en Colombia del sistema indus-

trial no había acabado con la artesanía. Todo lo contrario, su expansión se daba no en las regiones pobres sino en los departamentos de más rápido desarrollo. Relaciones de complementariedad y no de competencia parecían darse, aunque también la existencia de mercados cautivos sobre todo allí donde la población no tenía medios suficientes para comprar los productos de la gran industria. Fuertes conflictos laborales se presentaron a lo largo de la década de los sesenta, constituyéndose la región de Valle del Cauca en uno de los centros principales. Hubo varias medidas para apaciguar y controlar la animosidad de los trabajadores de este último departamento, la principal de las cuales fue la inauguración, a comienzos de la década, de los Juegos Industriales del Valle de Cauca, en los cuales participaban trabajadores de casi todas las factorías. El deporte se constituía, así, en uno de los mecanismos más efectivos de control social, tanto por sus efectos sobre la recuperación psicofísica del obrero, como por su versatilidad para la manipulación masiva de la población. El trabajador colombiano, en general, empezaba a experimentar, de este modo, las consecuencias de la cultura de masas: televisión, deporte, novelas en serie de mala calidad, literatura y cine pornográficos, revistas amarillas de gran tiraje, que tendían a ocupar una fracción cada vez más importante de su tiempo libre.

Máquina de tejer Sulzer, sin lanzadera, instalada en Fabricato, de Medellín, 1976.

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Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Bibliografía Estructura de clases en Colombia, Bogotá, 1971. ECHAvARRÍA, ENRIQUE. Historia de los textiles en Antioquia, Medellín, 1942. ECHAVARRÍA, JUAN JOSÉ. «LOS factores determinantes de la industrialización colombiana entre 1920 y 1950», Coyuntura Económica, Fedesarrollo, Vol. XIV, N.° 1, Bogotá, 1984. GÓMEZ MARTÍNEZ, FERNANDO, y ARTURO PUERTA. Biografía económica de las industrias de Antioquia, Medellín, Bedout, 1946. MAYOR MORA, ALBERTO. Ética, trabajo y productividad en Antioquia, Bogotá, Ed. Tercer Mundo, 1984. MESA, DARÍO. «Treinta años de nuestra historia, 1925-1955», en: Colombia, estructura política y agraria, Bogotá, Ed. Estrategia, 1971. MISAS, GABRIEL. Contribución al estudio del grado de concentración en la industria colombiana, Bogotá, Ed. Tiempo Presente, 1975. OCAMPO, JOSÉ ANTONIO y SANTIAGO MONTENEGRO. Crisis mundial, protección e industrialización, Bogotá, Cerec, 1984. POVEDA RAMOS, GABRIEL. Políticas económicas, desarrollo industrial y tecnología en Colombia, 1925-1975, Bogotá, Colciencias, 1976. DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA, UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA,

357

Capítulo 15

Historia de la población de Colombia: 1880 -2000 Anfiteatro del Hospital San Juan de Dios, en Bogotá, grabado por Ricardo Moros Urbina publicado en el "Papel Periódico Ilustrado". Los largos períodos de guerras civiles hacen que entre 1870 y 1905 el país alcance el crecimiento de población más bajo de su historia: sólo del 13 por mil.

José Olinto Rueda Plata La población colombiana a fines del siglo XIX. La decadencia demográfica

A

l finalizar el siglo XIX, la población colombiana reflejaba el impacto de los largos períodos de guerras civiles, inestabilidad política y estancamiento económico atenuado sólo por fugaces períodos de bonanzas económicas y frágiles intentos de reconciliación política. Entre 1870 y 1905 el país alcanza el ritmo de crecimiento demográfico más bajo de su historia, igual al de 1851-70, con un incremento anual promedio de trece personas por cada mil habitantes. Cien años antes, a finales de la Colonia, el crecimiento de la Nueva Granada era sensiblemente superior. Superadas las luchas de la conquista, se inicia durante los siglos XVII y XVIII una fase de rápida expansión demográfica, mestizaje y poblamiento progresivos. Hacia 1778 la población del país ascendía a cerca de ochocientos mil habitantes, y dos años antes del grito de independencia se estimaba, quizá con exageración, en un millón trescientas mil personas.

Este cuadro de acelerada recuperación demográfica durante la Colonia varía, en cuanto a su intensidad, con el inicio de las luchas de la independencia y se acentúa con el prolongado período de guerras civiles que sucedieron a las gestas emancipadoras. Los censos levantados durante la Repúbli-

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

358

ca, pese a sus comprensibles deficiencias, ilustran con claridad el desaliento demográfico característico del siglo XIX (cuadros 1 y 2). ¿De qué manera la situación económica, política y social proyectaba su influencia sobre la dinámica demográfica? Aunque de modo diferencial, los parámetros demográficos determinantes del crecimiento de la población (la fecundidad, la mortalidad y las migraciones internacionales) se vieron afectados en su comportamiento a consecuencia de la situación social imperante. La mortalidad originada en las acciones de guerra, unida al desamparo en que quedaban los hogares por la ausencia forzosa de los varones adultos, la falta de fuentes de empleo, la escasez de alimentos, el atraso educativo, la miseria extendida y las epidemias y enfermedades, agravadas por la incapacidad del Estado para atender las necesidades básicas de la

población, contribuyeron a la persistencia y aun agudización de elevados patrones de mortalidad. Los viajeros extranjeros que ocasionalmente nos visitaban y los observadores más perspicaces de nuestra realidad nos dejaron ilustrativas descripciones del estado de pobreza y atraso de nuestras poblaciones. Hacia 1867, publicó Miguel Samper La miseria en Bogotá, un escrito en el que daba cuenta de la situación social de la capital de la República. Decía Samper: «...Los mendigos llenan calles y plazas [...] Pero no todos los mendigos se exhiben en las calles. El mayor número de los pobres de la ciudad, que conocemos con el nombre de vergonzantes, ocultan su miseria, se encierran con sus hijos en habitaciones desmanteladas y sufren en ellas los horrores del hambre y la desnudez [...] Las calles y plazas de la ciudad están infestadas por rateros, ebrios, la-

Población de Colombia, según Estados (1825-1898) (en miles de habitantes)

Cuadro 1

18251

18351

18431

18511

18641

18701

18872

1898

122

178

192

206

217

242

336

375

Magdalena

56

61

62

68

89

89

115

132

Santander

201

262

306

360

378

433

565

640

Boyacá

209

289

332

380

456

498

615

685

Cundinamarca

189

256

279

317

393

414

550

630

98

157

183

208

220

231

330

380

Antioquia

104

158

190

243

303

366

520

620

Cauca

150

210

269

324

386

435

635

800

1.129

1.571

1.813

2.106

2.442

2.708

3.666

4.262

Estado Bolívar

Tolima

Total

Fuentes: 1. Censos de Población. Varias publicaciones. 2. Vergara y Velasco, J. F. Nueva Geografía de Colombia, Bogotá, Imprenta de Vapor, 1901, pág. 841.

Capítulo 15

zarinos, holgazanes y aun locos [...] El obrero no halla constante ocupación, ni el jefe de taller expendio para su obra; el propietario no recibe arriendos ni alquileres; el tendero no vende, ni compra, ni paga, ni le pagan; el importador ve dormir sus mercancías en el almacén y sus pagarés en la cartera; el capitalista no recibe intereses, ni el empleado sueldo; los carros y las mulas andan vacíos; los edificios se quedan sin concluir; los cultivadores venden a vil precio sus papas, trigo, miel y demás productos; los ganados y caballos están escasos y a la vez baratos; no hay numerario, o a lo menos escasea el legítimo; el crédito ha desaparecido porque no hay confianza y los pocos capitales que pudieran circular, se ocultan...». Cuadro ciertamente revelador, aunque incompleto, del estado de postración en que se encontraba el país en esos años. Pero la crisis social no sólo se proyectó en la agudización de las condiciones de mortalidad. Es bien probable que el renuevo generacional se hubiera visto igualmente afectado. El reclutamiento forzoso de varones de todas las edades, la desintegración familiar ocasionada por la Violencia, las separaciones conyugales prolongadas, el destierro y la migración obligados, la viudez y la inestabilidad conyugal propias de épocas convulsionadas debieron incidir en una reducción significativa de las pautas de natalidad de los hogares. La baja proporción de niños registrada en el censo de 1870 revela de modo indirecto el descenso de la natalidad en este período. Al lento crecimiento natural generado por los elevados índices de mortalidad y a una natalidad deprimida, se sumó el efecto negativo de las migraciones a los países limítrofes, cuando las persecuciones políticas amenazaban la libertad o la vida de los contrarios en desgracia. El efecto combinado de estos factores da cuenta de la progresiva decadencia demográfica nacional a lo largo del siglo XIX. A pesar de las condiciones adversas al desenvolvimiento demográfico, la población se

359

Cuadro 2 Tasas de crecimiento (en miles) de la población colombiana según secciones del país (1825-1870) Secciones

18251835

18351843

18431851

18511870

4.3

21.2

Bolívar

14.0 26.9

10.7

Magdalena Santander

17.6 30.7

7.8 21.1

4.9 12.4 18.3

20.8 17.1

Boyacá

33.9 30.7

12.7

19.3

14.4

13.0

46.6

24.9 15.3

8.7 12.3 21.2 14.4 13.3

Panamá

Cundinamarca Tolima Antioquia

41.8

14.6 22.4

Cauca

34.3

32.3

36.5 28.0

Total

33.2

17.8

21.4

Fuente: Cuadro 1.

cuadruplicó en la centuria pasando de cerca de un millón de habitantes en 1800 a más de cuatro millones a comienzos del siglo XX. La ubicación espacial de la población Durante la República, el poblamiento del territorio continuó operando en lo fundamental sobre las bases de la colonización española. La accesibilidad a las comunicaciones internas y con el exterior, los recursos mineros, la existencia de climas benignos y de mercados locales y sobre todo la disponibilidad de una importante fuerza de trabajo aborigen imprimieron en gran medida el carácter de nuestro desarrollo económico y favorecieron los procesos de poblamiento, mestizaje y transculturación. La Amazonia, la Orinoquia, las llanuras de la costa pacífica y las sabanas de la costa atlántica, así como los va-

10.6 8.8

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

360

Cuartel de peones en una hacienda antioqueña, a comienzos de siglo. En ese momento, como en las últimas décadas del siglo pasado, existe una extraordinaria movilidad de la población, prácticamente en todo el territorio nacional. Se destaca, sobre todo, la colonización antioqueña en el Gran Caldas y norte del Valle y Tolima.

lles interandinos permanecían prácticamente despoblados a mediados del siglo pasado. Los puertos de Cartagena y Santa Marta, las poblaciones ribereñas del Magdalena; las zonas mineras y las vertientes y altiplanicies andinas concentraban más del 90 % de la población nacional. Hacia 1870, la mitad de la población residía en el oriente colombiano (Santanderes, Boyacá y Cundinamarca); el 30 % en el sur-occidente, en lo que hoy son los departamentos de Antioquia, antiguo Caldas, Valle, Cauca, Chocó y Nariño; el 8 % en el centro (Tolima y Huila) y el 12 % en la costa atlántica. Pese al notorio grado de concentración en el oriente colombiano, se evidenciaba una redefinición de los patrones de asentamiento que habían predominado durante la Colonia. Al

finalizar el siglo XVIII, en el oriente del país se concentraba el 53 % de la población; en el sur-occidente sólo el 22 %; en la costa atlántica cerca del 16 % y en el centro el 9 %. Se observa cómo, a lo largo del siglo XIX, la costa atlántica va perdiendo importancia relativa, al igual que el oriente, en favor del occidente del país. Este crecimiento diverso obedeció básicamente al efecto de la mortalidad diferencial de las regiones, en gran medida determinada por las condiciones desiguales y cambiantes del desarrollo regional. No debe concluirse de lo anterior que las migraciones internas fueran de poca importancia. Por el contrario, lo que caracteriza al siglo XIX, y sobre todo a las décadas finales, es la extraordinaria movilidad de la población prácticamente en todo el territorio na-

Capítulo 15

cional. Sin embargo, dichos éxodos tuvieron un carácter marcadamente intrarregional, y en algunos casos internacional. En Cundinamarca el auge de la economía tabacalera de mediados de siglo abrió nuevas fuentes a la inversión nacional, desplazando capitales e importantes contingentes de fuerza de trabajo hacia la vertiente occidental de la cordillera oriental y al valle del Magdalena. En Los trabajadores de tierra caliente, Medardo Rivas nos dejó una penetrante descripción del proceso de colonización del occidente de Cundinamarca. Miguel Samper, Camacho Roldán y Eugenio Díaz, vinculados a estos acontecimientos, produjeron, entre otros, una significativa documentación acerca de la conquista de la vertiente occidental. De no menor intensidad fueron los desplazamientos originados en la explotación de la quina y posteriormente del café, sobre todo en Norte de Santander, donde la vigorosa expansión del cultivo arrastró a miles de campesinos del sur de Santander hacia este departamento y Venezuela. En el sur de Colombia se registran igualmente corrientes migratorias hacia el Ecuador y en la costa atlántica no fue menor el desplazamiento de población hacia el departamento de Panamá, asiento de una intensa actividad comercial durante este período. Dentro de este panorama sobresale ese formidable éxodo colectivo que constituyó el poblamiento del Quindío, conocido como «la colonización antioqueña», en lo que hoy es el sur de Antioquia, el gran Caldas, y el norte de los departamentos del Valle del Cauca y Tolima. La numerosa fundación de pueblos durante las últimas décadas del siglo XIX revela la intensidad, carácter y sentido de los nuevos asentamientos poblacionales. Con la extensión de la economía cafetera en todo el territorio andino se crean fuentes alternativas de empleo para los desocupados del campo, canalizando a través de flujos migratorios internos la presión demográfica, especialmente en los departamentos

361

más densamente poblados como Cundinamarca, Boyacá, Santander y Antioquia. De esta suerte, los cambios en la economía nacional fueron sentando las bases de un desarrollo regional más equilibrado. En síntesis, las últimas décadas del siglo XIX se caracterizaron por importantes y generalizados desplazamientos de poblaciones campesinas y aun urbanas hacia las zonas rurales de las vertientes de las grandes cordilleras, predominantemente en las tierras de climas medios, asiento de la economía agraria de la época. La apertura de caminos, la construcción de ferrocarriles, el desarrollo portuario y de la navegación fluvial, fueron interconectando poblaciones, mercados, capitales y culturas, en medio de convulsiones políticas, bajo crecimiento demográfico e intermitentes crisis y bonanzas económicas.

Cuadro 3 Población de las principales ciudades* en el siglo XIX 18511

r%o

18701

40.086 -37.7 29.649

16.9

40.883

9.118

51.4 13.755

40.6

29.765

Cali

10.376

16.6 11.848

3.8

12.743

Cartagena

10.145

-3.1

9.896

7.4

8.603

5.651

9.8

6.114

33.7

11.598

10.657

42.9 15.015

3.5

16.048

86.033

0.4 86.277

18431 Bogotá Medellín

Barranquilla Socorro Subtotal

r%o

17.2 119.640

Fuente: 1. Melo, Jorge Orlando, «La Evolución Económica de Colombia, 1830-1900» en Manual de Historia de Colombia, tomo II, Bogotá, Instituto Colombiano de Cultura, 1978/79. * Comprende tanto la cabecera municipal como su área rural.

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El crecimiento urbano No fueron favorables en aquellas décadas las condiciones para el desarrollo urbano. A lo largo del siglo XIX, las llamadas «ciudades» eran poco más que villorrios. La capital del país, el centro más importante, hacia mediados de siglo escasamente llegaba a los 30.000 habitantes; y El Socorro, la segunda ciudad, no contaba con más de 15.000 personas. En 1870, Bogotá había alcanzado los 40.000 habitantes; Medellín se constituía en la segunda ciudad del país con cerca de 30.000 residentes, y emergían como centros de relativa importancia Cali y Barranqui11a (cuadro 3).

Cuadro 4 Poblaciones más notables en 1898 Bogotá

78.000

Medellín

30.000

Barranquilla

25.000

Bucaramanga

20.000

Pasto

20.000

Cali

18.000

Palmira

14.000

Cartagena

12.000

Cúcuta

12.000

San Gil

10.000

Sogamoso

10.000

El Socorro

10.000

Ocaña

10.000

Sabanalarga

10.000

Fuente: Vergara y Velasco, J. F.: Nueva Geografía de Colombia, Imprenta de Vapor, 1901, págs. 862 y 863.

Durante los últimos años del siglo XIX, se aprecian ya una cierta dinámica de las actividades urbanas y un incipiente proceso de urbanización en algunas capitales de departamento como Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga. Sin embargo, hacia 1898, sólo Bogotá superaba los 50.000 habitantes, y las cuatro localidades que le seguían en orden de importancia oscilaban entre 20 y 30 mil habitantes (cuadro 4). El hecho de que estos centros registraran tasas de crecimiento dos veces superiores a las del promedio del país denota la canalización de flujos migratorios internos y la definición de un conjunto de núcleos que en el presente siglo constituirían nuestras principales ciudades, advirtiéndose ya la configuración de una malla urbana de gran equilibrio regional. La expansión demográfica (1900-1960) En contraste con el languidecimiento demográfico del siglo XIX, la presente centuria se inicia con una vigorosa expansión favorecida por las nuevas condiciones políticas económicas y sociales que empezaba a registrar el país a partir de la administración del general Rafael Reyes. A lo largo de las primeras seis décadas de este siglo, el crecimiento demográfico se irá haciendo cada vez más acelerado, llegando a mediados de siglo al máximo ritmo de la historia demográfica nacional. En este lapso la población se cuadruplica, pasando de 4.3 millones en 1905 a 17.5 millones en 1964. La población que a comienzos de siglo se incrementaba anualmente en 13 personas por cada mil habitantes, llegaba a mediados de la década del cincuenta a 32 por mil. A diferencia de lo que ocurría a fines del siglo cuando se necesitaban cincuenta años para que la población se duplicara, hacia los años sesenta cada duplicación tomaba sólo veintidós años (gráfico 1). ¿Qué factores demográficos estaban incidiendo para tan formidable expansión? Como se sabe, el crecimiento de

Capítulo 15

una población es el resultado del comportamiento de la natalidad y de la mortalidad, cuando no se presentan movimientos migratorios de importancia. El ritmo de crecimiento demográfico aumenta cuando las diferencias entre las tasas de natalidad y mortalidad se hacen mayores, y disminuye cuando éstas se acortan. Una natalidad elevada y constante A pesar de no contar con estadísticas exactas sobre nacimientos y defunciones para este período, se estima que en el país existía un régimen de elevada natalidad estimulado por las creencias religiosas, las prácticas de nupcialidad temprana, la ideología natalista del Estado, las necesidades de expansión de la economía, los altos índices de mortalidad infantil y, desde luego, la práctica muy reducida de métodos de control natal. No es de extrañar entonces que las tasas de natalidad alcanzaran niveles entre 45 y 50 nacimientos por cada mil habitantes, equivalentes a un promedio de siete u ocho hijos nacidos vivos por mujer.

363

Hace parte ya del folclore nacional la idea extendida de la excepcional capacidad procreadora del pueblo antioqueño. Ciertamente llegaron a ser ejemplares en esta región las familias de copiosa descendencia, y en épocas de expansionismo demográfico este fenómeno llegó a convertirse en motivo de orgullo familiar y regional y, a veces, en ejemplo de virtudes ciudadanas. Sin embargo, fuera de la tendencia a matrimonios muy tempranos, no existe evidencia de que los niveles de fecundidad fueran superiores en Antioquia a los del promedio del país. Muy seguramente las pautas de organización de la propiedad y del trabajo, la predominancia de climas benignos, ingresos más elevados, y la existencia de hábitos alimenticios e higiénicos favorables a la prevención y conservación de la salud determinaron una mayor sobrevivencia de la progenie y la formación de familias numerosas. Las desiguales condiciones del desarrollo socio-económico regional, la rica heterogeneidad cultural del país, las variadas formas de organización familiar y la disimilitud correspondiente

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364

de condiciones de mortalidad infantil, dieron lugar a familias de tamaños diferentes a nivel de las regiones y aun entre localidades de un mismo departamento. Las estadísticas de la época revelan ligeras diferencias de natalidad entre regiones, lo que conduce a concluir que más que la existencia de regímenes distintos de fecundidad, lo que determinó el diverso y cambiante crecimiento demográfico regional fueron el influjo de las corrientes migratorias y la vigencia de patrones diferenciales de mortalidad infantil y adulta. La lucha contra la enfermedad y la muerte Al empezar el presente siglo, las condiciones de vida y de salud eran sumamente precarias para la inmensa mayoría de los habitantes del país. No menos del 90 % de la población residía en el campo o en pequeñas localidades, en donde los servicios de salud gubernamentales eran prácticamente inexistentes. Aun los centros urbanos de alguna importancia en su

Cuadro 5 Principales indicadores de la mortalidad (1900-1960) Años

Esperanza de vida al nacer1 (años)

Tasa de mortalidad infantil (miles)2

Tasa bruta de mortalidad (miles)2

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960

28.5 30.5 33.0 36.1 40.2 48.9 58.2

250 240. 215 201 175 122 78

39 35 32 27 22 17 11

Fuente: 1. Arriaga, Eduardo. América Latina: El descenso de la mortalidad y sus efectos demográficos, Bogotá, ACEP. 1974. 2. Cálculos del autor.

mayoría carecían de los servicios públicos básicos: agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, mataderos públicos, plazas de mercado y servicios asistenciales. Los bajos ingresos, el pobre nivel educativo, los hábitos alimentarios y de higiene, las endemias y las enfermedades infecciosas y parasitarias, entre otras patologías, daban cuenta de los elevados índices de mortalidad general e infantil de la época. Hacia 1900 un colombiano vivía en promedio 28 años y anualmente, de mil nacidos vivos, no menos de 250 morían antes del primer año de vida; ello explica por qué más del 60 % de las defunciones totales correspondía a niños menores de cinco años de edad. Con la recuperación observada en todos los órdenes de la vida nacional se inicia en el presente siglo la gran batalla contra la mortalidad. En el transcurso de las primeras tres décadas, la esperanza de vida se incrementa en 8 años, llegando en 1930 a 36 años en promedio. La mortalidad infantil desciende a 200 defunciones por cada mil nacimientos y la mortalidad general a 27 defunciones por cada mil habitantes (cuadro 5). Pese a estos significativos avances, las condiciones de mortalidad eran aún singularmente adversas. Las principales causas de enfermedad y muerte continuaban siendo las inmunoprevenibles: el paludismo, la anemia tropical, las enfermedades diarreicas, las respiratorias, la viruela, el sarampión, la difteria y la fiebre amarilla. En 1920, en Cundinamarca, «el 78 % de la población estaba afectada de uncinariasis, llegando al 95 % en el municipio de La Mesa». Eran frecuentes todavía las epidemias, como la de «gripa» que azotó a Bogotá a fines de octubre de 1918, que en una semana arrojó centenares de muertes. Un cronista de la época anotaba: «... Todavía en las farmacias hay porciúncula y amanecen las esquinas empapeladas de carteles fúnebres e ingresan apestados a los hospitales que improvisó la benemérita junta de socorros [...]

Capítulo 15

Pero ya es mucho que se hayan reducido los enfermos a treinta mil, que traten de reorganizarse varias actividades ciudadanas y que vuelvan a funcionar algunas instituciones tan calamitosas como beneméritas...». A medida que la población se fue urbanizando, a la par que mejoraba el nivel educativo y el Estado disponía de recursos para programas de saneamiento ambiental e inmunización, los avances en la salud se fueron haciendo cada vez más notorios. Los adelantos en las ciencias de la salud, la introducción del DDT y posteriormente de los antibióticos, y el progreso en las actividades preventivas fueron logrando un mayor control de las principales causas de muerte, así como una reducción sustancial en los niveles de mortalidad. Entre 1940 y 1960 la mortalidad se reduce en un 50 %, pasando

365

de 22 a 11 defunciones por cada mil habitantes. En este lapso la esperanza de vida se incrementa en un año aproximadamente por cada año calendario, ascendiendo de 40 a 58 años en promedio (cuadro 5). La mortalidad infantil igualmente se redujo a la mitad, descendiendo de 175 a 78 defunciones de menores de un año por cada mil nacimientos anuales. Este drástico descenso de la mortalidad en condiciones de una elevada y constante fecundidad ocasionó en el país una verdadera revolución demográfica. A fines de la década de los años cincuenta el crecimiento demográfico nacional parecía incontenible y sus secuelas sobre el desarrollo del país conducían a un replanteamiento de las actitudes y de las acciones hasta entonces favorables al expansionismo demográfico.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

366

Cuadro 6 Población según secciones del país (1905-1938) (miles de habitantes) 1905

1912

1918

1938

666 Antioquia 105 Atlántico 110 Bogotá, D.E. 121 Bolívar 494 Boyacá 155 Caldas 222 Cauca 14 Cesar 80 Córdoba 523 Cundinamarca 46 Chocó 155 Huila 102 Guajira 82 Magdalena 7 Meta 251 Nariño 166 Norte de Santander 29 Quindío 56 Risaralda 388 Santander 82 Sucre 210 Tolima Valle 201 Subtotal 4.268 Territorios Nacionales 50 4.319 Total país

741 115 133 182 560 216 212 37 118 585 73 158 78 87 28 292 205 51 74 403 117 282 217 4.965 108 5.073

814 136 157 207 627 256 239 49 122 657 91 182 51 129 34 337 239 66 106 439 130 325 272 5.663 192 5.855

1.189 268 356 341 706 402 356 77 249 819 111 217 94 225 52 466 346 165 203 616 175 548 613 8.593 109 8.702

Secciones

Fuente: Censos de Población. Varias publicaciones.

vas e introduciendo disposiciones legales ventajosas para la población extranjera, fueron siempre infructuosos. A finales de la década del veinte se emprendieron nuevos intentos para atraer contingentes extranjeros a ciertas regiones del país. Se fundó en 1927 una colonia en las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta para establecer 1.600 inmigrantes extranjeros en una extensión de 50.000 hectáreas. En 1928 se creó la Compañía Colombiana de Inmigraciones y Colonización, cuyo propósito consistía en desarrollar en el país las condiciones y mecanismos que aseguraran la canalización regular de poblaciones deseosas de establecerse en el país. Con idéntico propósito se celebró en el mismo año un contrato con un súbdito del gobierno japonés para radicar ciudadanos de ese país en la intendencia del Meta. Todos estos esfuerzos, a la postre, resultaron fallidos. Nunca la proporción de extranjeros ha revestido importancia dentro del volumen de la población del país. Si bien su contribución al desarrollo nacional ha sido muy valiosa, su aporte al crecimiento demográfico es prácticamente irrelevante. En 1912 el censo de población registraba 9.755 extranjeros, la mayoría de los cuales residía en Cúcuta y Cartagena. En 1938 su número había ascendido a 56.500 y en 1973 no superaba los 83.000 inmigrantes, cuando la población nacional se aproximaba a los 23 millones de habitantes.

Un país sin inmigrantes A diferencia de la mayoría de los países latinoamericanos, Colombia ha sido una nación prácticamente cerrada a la inmigración extranjera, pese al interés de diferentes gobiernos desde el siglo pasado por estimular el poblamiento del vasto territorio nacional e incorporar fuerza laboral capacitada, recursos y tecnologías nuevas al desarrollo del país. Los esfuerzos que en diversas oportunidades se adelantaron, creando estímulos, ofreciendo posibilidades supuestamente atracti-

Hacia el rejuvenecimiento de la población Una de las implicaciones demográficas más importantes de este régimen de fecundidad elevada y mortalidad en descenso fue el progresivo rejuvenecimiento de la población. En 1912, de cada 100 colombianos, 22 eran menores de 15 años; en 1964 habían ascendido a 47. Merced a esta particular dinámica, Colombia, en el transcurso de seis décadas, se había convertido en un país de niños.

Capítulo 15

367

Distribución relativa de la población según departamentos y regiones (1905-1938)

Costa Atlántica Atlántico Bolívar Cesar Córdoba Guajira Magdalena Sucre Bogotá D.E. Oriente Boyacá Cundinamarca Norte de Santander Santander Meta Sur Cauca Nariño Huila Centro occidente Antioquia Caldas Chocó Quindío Risaralda Tolima Valle Subtotal departamentos Territorios nacionales Total país

Cuadro 7

1905

1912

1918

1938

13.6 2.4 2.8 0.3 1.9 2.4 1.9 1.9 2.5 36.5 11.4 12.1 3.8 9.0 0.2 14.5 5.1 5.8 3.6 31.6 15.4 3.6 1.1 0.7 1.3 4.9 4.6 98.7 1.3 100.0

14.4 2.3 3.6 0.7 2.3 1.5 1.7 2.3 2.6 35.0 11.0 11.5 4.0 0.6 0.6 13.0 4.2 5.7 3.1 32.7 14.6 4.2 1.4 1.0 1.6 5.6 4.3 97.7 2.3 100.0

14.0 2.3 3.5 0.8 2.1 0.9 2.2 2.2 2.7 34.1 10.7 11.2 4.1 0.6 0.6 13.0 4.1 5.8 3.1 33.0 13.9 4.4 1.6 1.1 1.8 5.6 4.6 96.8 3.2 100.0

16.5 3.1 3.9 0.9 2.9 1.1 2.6 2.0 4.1 29.2 8.1 9.4 4.0 0.6 0.6 12.0 4.1 5.4 2.5 37.1 13.7 4.6 1.3 1.9 2.3 6.3 7.0 98.9 1.1 100.0

Fuente: Cuadro 6.

Una cambiante distribución territorial de la población Concomitantemente con las transformaciones económicas que venían operando desde finales del siglo pasado y con la expansión de la base demográfica, la ubicación de la población se altera significativamente, tanto en la distribución regional como en la concentración urbana. Durante las pri-

meras décadas del presente siglo, el desarrollo de la economía del café define y profundiza las tendencias que ya se observaban en las décadas finales del siglo pasado. Los departamentos del occidente (Caldas, Quindío, Risaralda y Valle) acusan un extraordinario crecimiento. Por el contrario, los Santanderes, Boyacá y Cundinamarca, si bien observan una sensible recuperación de sus

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

368

Cuadro 8 Población según secciones del país (1951-1973) (miles de habitantes) Secciones Antioquia Atlántico Bogotá, D.E. Bolívar Boyacá Caldas Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Guajira Huila Magdalena Meta Nariño Norte de Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Subtotal Territorios Nacionales Total país

1951

1964

1973

1.570 2.447 3.177 428 717 1.029 2.862 715 1.697 440 981 694 771 992 1.040 530 744 713 717 443 607 113 470 261 744 326 586 909 1.122 1.176 131 251 182 102 250 147 294 487 416 295 721 528 67 262 166 547 882 706 387 534 758 230 354 306 308 499 437 748 1.001 1.233 225 412 313 712 957 841 1.107 1.733 2.393 11.401 17.174 22.398 147 310 464 11.548 17.484 22.862*

Fuente: Censos de Población. Varias publicaciones. * No incluye FF.AA.

tasas de crecimiento, continúan constituyendo las áreas de más bajo desarrollo dentro del conjunto del país. Los departamentos del sur (Nariño, Cauca y Huila) aquejan en promedio un retraso demográfico, en tanto que los de la costa atlántica inician una recuperación sostenida, ganando durante todo el siglo una importancia creciente dentro del conjunto nacional.

Antioquia, pese a su empuje económico, presenta un incremento inferior al del promedio del país (cuadros 6 y 7). Estas grandes tendencias de nuestro desarrollo demográfico configuran en la primera mitad del presente siglo dos grandes regiones de importancia demográfica creciente: el norte y el centro-occidente; y dos áreas de menor crecimiento relativo: el oriente y el sur del país. Ya desde finales del siglo XIX se advertía que el eje del desarrollo nacional se desplazaba del oriente hacia las zonas recientemente incorporadas a la economía del café: Antioquia, el gran Caldas, el Valle del Cauca y Tolima. Dentro de estas líneas generales de nuestro desenvolvimiento demográfico deben distinguirse dos fases claramente diferenciadas. La primera, que cubre las cinco décadas iniciales del siglo, de notable expansión del centrooccidente, y la segunda, que se extiende hasta el presente, en la que se observa una fuerte desaceleración del crecimiento de esta región y el auge de regiones tradicionalmente rezagadas, así como el empuje de los centros industriales. El afianzamiento de la economía urbana y la pérdida de la importancia relativa del café como elemento determinante del desarrollo regional, explican en buena medida las modificaciones en el ritmo de crecimiento de las zonas que en las primeras décadas observaron el más vigoroso avance demográfico. En lo sucesivo, las regiones de mayor desarrollo industrial (Antioquia, Valle del Cauca, Bogotá y Atlántico) y las áreas de expansión de la agricultura comercial diferente del café (Meta, Cesar, Córdoba, Sucre y los Territorios Nacionales) adquieren el liderazgo en la dinámica demográfica nacional (cuadros 8 y 9). Campesinos y desarrollo urbano Puede afirmarse que nuestro proceso de urbanización sólo se inicia a comienzos del presente siglo. Como se recordará, hasta finales del siglo pa-

Capítulo 15

369

sado el país no había conformado una red urbana de importancia. Salvo Bogotá, que no sobrepasaba los 80.000 habitantes, el resto de lo que hoy son las principales ciudades no pasaban de ser a lo sumo pueblos grandes. El crecimiento rural proseguía sobre las bases de la expansión cafetera. Durante las cuatro primeras décadas del presente siglo, más de las dos ter-

ceras partes del notable incremento demográfico nacional fue absorbido por el campo. Merced a la existencia de un producto de explotación estable, de alta rentabilidad y cultivable en la mayoría de los departamentos, la presión demográfica sobre las ciudades se contuvo en gran medida. Mas esta dinámica económica simultáneamente iba generando las condiciones

Cuadro 9 Distribución relativa de la población según departamentos y regiones (1951-1973) 1951

1964

1973

1985

2000

16.7 3.7 3.8 1.0 2.8 9 2.6 1.9

18.7 4.1 4.0 1.5 3.4 9 3.0 1.8

20.3 4.5 4.3 2.1 3.3 1.1 3.2 1.8

18.7 5.1 3.9 2.1 3.1 0.9 2.2 1.4

19.2 5.7 3.9 2.4 2.9 1.3 1.7 1.3

6.2

9.7

12.5

15.6

17.8

Oriente Boyacá Cundinamarca Norte de Santander Santander Meta

25.0 6.7 7.9 3.3 6.5 6

21.8 5.7 6.4 3.1 5.7 9

19.4 4.5 5.1 3.3 5.4 1.1

Sur Cauca Nariño Huila

11.0 3.8 4.7 2.5

9.9 3.5 4.0 2.4

9.2 3.2 3.9 2.1

Centro occidente Antioquia Caldas Chocó Quindío Risaralda Tolima Valle

39.8 13.6 4.6 1.1 2.0 2.7 6.2 9.6

38.1 14.0 4.1 1.0 1.8 2.5 4.8 9.9

1.3

1.8

36.6 13.9 3.2 1.1 1.5 2.2 4.2 10.5 2.0

18.1 3.9 4.6 3.2 4.9 1.5 8.3 3.0 3.5 1.8 36.6 14.9 2.8 0.9 1.2 2.3 4.1 10.4 2.7

16.5 3.1 3.8 3.4 4.5 1.7 7.1 2.4 3.3 1.4 35.4 14.6 2.7 0.9 1.0 2.1 3.9 10.2 4.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Costa Atlántica Atlántico Bolívar Cesar Córdoba Guajira • Magdalena Sucre Bogotá D.E.

Territorios Nacionales Total país Fuente: Cuadro 8.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

370

sobre las que se afianzaría el desarrollo industrial del país. La demanda por fuerza de trabajo en el campo para las nuevas, crecientes y extendidas explotaciones; el alza real de los salarios; la expansión de actividades anexas al café, como la construcción de vías; el desarrollo bancario; el estímulo al comercio; el auge del transporte y de las actividades portuarias, entre otras, de-

Campesinos de Chitagá, Norte de Santander. El crecimiento de la población campesina proseguía sobre las bases de la expansión cafetera. Durante las cuatro primeras décadas del siglo XX, más de las dos terceras partes del notable incremento demográfico nacional fue absorbido por el campo. La formación de este extenso campesinado ocurrió sobre todo en los Santanderes, Boyacá, Cundinamarca y Tolima, departamentos minifundistas y de alta concentración poblacional.

terminaron un incremento sustantivo de la demanda interna, creando de esta suerte las condiciones para la producción de manufacturas, las cuales, de otra parte, se habían visto favorecidas por las medidas proteccionistas ensayadas a fines del siglo XIX e impulsadas desde comienzos del presente siglo. La formación de este extenso campesinado no ocurrió con igual dina-

Capítulo 15

371

Cuadro 10 Población de las capitales de departamento* (1905-1938) Municipio

1905

1912

1918

1938

Bogotá Medellín Barranquilla Cali Cartagena Manizales Bucaramanga Cúcuta Pereira Ibagué Armenia Pasto Montería Neiva Santa Marta Quibdó Popayán Villavicencio Valledupar Tunja Riohacha Sincelejo

100.000 53.936 40.115 30.740 24.520 24.700 20.314 2.163 19.036 24.566 9.632 30.835 14.671 18.333 9.568 14.218 28.448 3.958 4.932 8.407 9.426 9.633

121.257 71.004 48.907 27.747 36.632 34.720 19.735 20.364 18.428 24.693 13.720 27.760 21.521 21.852 8.348 17.681 18.724 4.774 7.301 8.971 9.426 14.021

143.994 79.146 64.543 45.525 51.382 43.203 24.919 29.460 31.790 30.255 17.405 29.035 23.268 25.185 18.340 24.722 20.235 4.733 10.627 10.680 10.001 14.722

330.312 168.266 152.348 101.883 84.937 86.027 51.283 57.248 60.492 61.447 50.838 49.644 64.192 34.294 33.245 30.122 30.038 24.315 15.801 22.849 14.150 19.521

Total

502.151

597.586

753.170 1.543.252

Fuente: Censo de población. Varias publicaciones.

mismo en todo el territorio nacional. Diversas regiones del país como los Santanderes, Boyacá, Cundinamarca, Cauca y buena parte del Tolima, todas ellas departamentos minifundistas y de alta concentración poblacional, se vieron sacudidas por intensos conflictos agrarios, episodios de violencia extrema, además de depresión de salarios y desempleo, circunstancias que

hicieron más crítica la vertiginosa expansión demográfica que experimentaban sus áreas rurales, estimulando procesos muy tempranos de expulsión poblacional. Es precisamente de estas secciones de donde se nutre buena parte del crecimiento de poblaciones como Bogotá, Bucaramanga, Cúcuta, Ibagué, Cali y las ciudades del Antiguo Caldas, en este período.

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

372

Cuadro 11 Tasas de crecimiento de la población de las capitales de departamento (miles) (1905-1938) Municipio Bogotá Medellín Barranquilla Cali Cartagena Manizales Bucaramanga Pereira Cúcuta Ibagué Armenia Pasto Montería Neiva Santa Marta Quibdó Popayán Villavicencio Valledupar Tunja Riohacha Sincelejo Total

1905-12

1912-18

1918-38

55.9

26.0 16.4 42.0 74.9 51.2 33.1 35.2 82.5 55.9 30.7 36.0 6.8 11.8 21.5 119.1 50.7 18.2 -1.3 56.8 22.8 9.0 7.4

42.3 38.4 43.7 41.0 25.6 35.1 36.7 32.8 33.8 36.1 54.6 27.3 51.7 15.7 30.3 10.1 20.3 83.3 20.2 28.3 17.7 14.4

24.5

39.8

37.0

28.7 40.9 29.5 -15.2 59.7 50.7 - 4.3 -4.8 333.7 .8 52.6 -15.6 57.0 26.1 -20.3 32.4 -62.2 27.9 58.4 16.3 —

Fuente: Cuadro 10.

Si bien la economía cafetera creó las condiciones para nuestro desarrollo industrial y urbano, no debe perderse de vista que su vigorosa expansión de las primeras cuatro décadas de este siglo retardó en cierta medida nuestro proceso de urbanización, al generar en el campo condiciones favorables para la absorción de los nuevos contingentes aportados por el desarrollo demográfico. Es así como el proceso de urbanización transcurre lentamente en las primeras décadas del siglo. Ciertamente, las localidades que hoy constituyen nuestras principales ciudades experimentan en estos años iniciales un notorio crecimiento. Mas en razón

de su reducido tamaño al comienzo del proceso, requerirían varias décadas para convertirse en centros de alguna importancia demográfica (cuadros 10 y 11). Todavía en 1938 el 70 % de la población del país residía en el campo y escasamente el 15 % en conglomerados de más de 10.000 habitantes. Bogotá registraba 325.000 personas y sólo dos ciudades (Barranquilla y Medellín) sobrepasaban los 100.000 habitantes. Cali, Cartagena y Manizales superaban los 50.000, siguiéndoles diez capitales con poblaciones entre veinte y cuarenta mil habitantes (cuadro 12). Desarrollo bastante precario si se compara con el crecimiento urbano contemporáneo o

Capítulo 15

373

con los niveles de urbanización de varios países de América Latina en ese período. Empero, este moderado proceso de urbanización había ya adquirido una dinámica, una dirección y unas características tan definidas que habrían de determinar en lo sucesivo el carácter del desarrollo urbano nacional. Para entonces las principales ciudades del país habían consolidado su primacía y, salvo ligeras variaciones, las hoy llamadas ciudades intermedias les seguían en orden de importancia. Es fácil advertir la orientación del desarrollo urbano hacia la concentra-

ción en un conjunto de núcleos diseminados equilibradamente en la geografía nacional. La expansión de la economía cafetera se constituyó en el motor de este nuevo proceso económico y sociodemográfico. Los pueblos mayores, que a fines del siglo pasado cumplían funciones económicas restringidas, se vieron de pronto animados por el auge comercial, la demanda de servicios, la provisión de insumos agropecuarios, el establecimiento de agroindustrias relacionadas con el beneficio del café, convirtiéndose igualmente en centros de mercado de bienes manufacturados para una deman-

Cuadro 12 Población de las capitales de departamento y tasas intercensales de crecimiento (en miles) (1951-1973) Tasas de crecimiento

Población (miles de habitantes) Capitales Bogotá D.E. Medellín Cali Barranquilla Bucaramanga Cartagena Manizales Pereira Cúcuta Ibagué Armenia Pasto Santa Marta Neiva Montería Valledupar Popayán Villavicencio Sincelejo Tunja Quibdó Riohacha Subtotal

1964

1973

660 328 241 276 103 111 89 76 70 54 57 49 37 33 24 9 32 17 22 23 9 6

1.662 718 618 493 217 218 190 147 140 125 125 83 89 76 71 44 59 45 44 40 20 12

2.845 1.122 972 702 318 312 208 187 234 203 149 130 110 109 104 99 78 88 72 55 29 23

52.1 62.6 76.2 46.1 68.5 31.8 42.1 68.9 43.1 51.8 49.7 43.4 29.4 59.4 46.7 75.3 42.1 78.6 51.2 25.6 40.6 4.0

70.0 59.4 71.4 44.0 56.6 51.0 57.6 50.0 56.0 63.3 59.5 39.8 66.7 63.1 82.8 119.5 46.1 73.8 53.9 42.7 60.4 51.3

2.326

5.236

8.149

54.4

61.6

Fuente: Censos de población, varias publicaciones.

1938-51

1951-64

1951

1964-73 58.0 48.2 48.9 38.1 41.2 38.7 9.8 26.0 55.4 52.3 18.9 48.4 22.9 38.9 41.2 87.5 30.1 72.3 53.1 34.4 40.1 70.2 47.7

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

374

da en permanente crecimiento. Desde Pasto hasta Barranquilla, de Cali a Cúcuta o de Medellín a Bogotá se desarrolló un conjunto de actividades urbanas complementarias y conexas con la economía del café, configurando las bases de un mercado nacional y el surgimiento de actividades económicas, nuevas y diversas, cambiando defini-

tivamente en las décadas subsiguientes el carácter de nuestro desarrollo económico. A tenor de las modificaciones sectoriales de la economía se abren paso las transformaciones espaciales de la fuerza de trabajo. En la década del treinta ya era evidente en el país la emergencia de un proletariado urba-

Cuadro 13 Población rural de los departamentos (1938-1973) 1951

1938 Antioquia Atlántico Bogotá D.E. Bolívar Boyacá* Caldas Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Huila Guajira Magdalena Meta Nariño Norte de Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Total departamentos Territorios Nacionales Total rural

831.224 37.799 23.328 162.610 614.323 280.099 301.499 57.826 197.596 666.542 101.153 152.878 78.989 130.912 45.414 360.854 245.824 107.086 142.254 470.820 121.139 422.602 362.205

1964

938.408 1.154.613 51.982 64.976 54.970 35.376 292.232 199.547 752.446 651.354 342.219 355.596 466.485 363.106 163.441 84.414 405.871 245.970 798.485 719.740 139.282 110.950 236.810 200.378 81.341 103.128 170.793 294.182 87.752 42.433 491.432 474.373 271.335 241.926 97.142 128.320 190.894 205.348 561.272 505.010 184.550 150.820 515.234 487.213 513.216 556.369

5.914.976 6.960.551 8.162.183 94.723 119.184 229.231 6.009.699 7.079.735 8.391.414

* No incluye Casan are. ** No incluye 53.111 miembros de las Fuerzas Armadas. Fuente: Censos de población, varias publicaciones.

1973 1.205.226 73.989 16.552 423.570 718.518 334.579 521.998 263.604 474.736 750.646 186.640 245.450 162.035 432.910 113.301 560.523 373.858 105.004 177.307 582.485 220.266 465.542 579.149 8.987.888* 326.047 9.313.935**

Capítulo 15

no. El surgimiento de la organización sindical, la irrupción de huelgas y conflictos laborales, la creación de nuevos partidos y movimientos políticos representativos de la clase trabajadora urbana daban cuenta de un cambio importante en nuestra organización productiva. En las novelas de Osorio Lizarazo y en los murales y lienzos de Pedro Nel Gómez se recoge el nuevo universo del trabajo, y de la vida de los asalariados urbanos. Con todo, era aún incipiente el proceso de transformación social y económica señalado. A finales de la década del treinta todavía el 75 % de la fuerza laboral se dedicaba a las actividades agropecuarias y extractivas; menos del 12 % correspondía al sector manufacturero, incluida la artesanía; el 8 % se ocupaba en el comercio, transporte y servicios y el 5 % restante en otras ocupaciones. La «explosión demográfica» y la urbanización acelerada Es a partir de los años cuarenta cuando se profundizan los procesos de redistribución espacial de la población. Las áreas rurales aquejan un visible retroceso en su dinámica respecto de las décadas inmediatamente anteriores. Sus tasas de crecimiento se reducen aproximadamente a la mitad de las registradas en los primeros cuarenta años del siglo. La población urbana, por el contrario, duplica su crecimiento, pasando de un incremento anual promedio de 20 a 40 personas por cada mil habitantes en el lapso comprendido entre 1938 y 1951. Para el último período intercensal (1951-1964) estas tasas ascienden a cincuenta y cuatro por mil, el máximo nivel jamás registrado en la historia demográfica del país. Desde luego, no todas las áreas rurales se vieron afectadas por la depresión demográfica. En este período se observan tres tipos de situaciones claramente diferenciadas. En primer lugar, departamentos donde la crisis es singularmente aguda con tasas de cre-

375

Cuadro 14 Tasas intercensales de crecimiento de la población rural según secciones (1938-1973) (miles) Secciones 1938-51 1951-64 1964-73 Antioquia 9.4 15.7 4.6 16.9 Atlántico 24.6 14.0 Bogotá D.E. -33.4 66.3 -81.9 Bolívar 28.9 15.8 40.0 Boyacá 10.9 4.5 -5.0 Caldas 2.9 15.5 -6.6 19.0 Cauca 14.4 12.1 50.1 Cesar 29.3 51.6 38.0 Córdoba 16.9 16.9 7.7 Cundinamarca 5.9 -6.4 17.3 Chocó 7.1 31.6 18.0 Guajira 2.3 48.7 12.7 Huila 20.9 3.9 41.3 20.6 Magdalena 41.7 55.1 Meta -5.3 27.6 12.9 10.7 Nariño 14.2 8.7 -1.2 Norte de Santander 34.6 -21.1 Quindío 14.0 8.4 5.5 22.7 Risaralda -15.8 8.0 5.4 Santander 4.0 15.3 16.9 Sucre 19.1 - 4.2 Tolima 15.3 -4.9 -6.1 Valle 33.2 13.0 10.4 12.1 Subtotal 12.6 38.0 49.6 17.8 Territorios Nacionales 11.5 12.9 12.7 País. Fuente: Cuadro 13.

cimiento sumamente bajas o aun negativas, como es el caso de Boyacá, Caldas, Cundinamarca, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Santander, Tolima y Valle, estos dos últimos afectados severamente a partir de 1950, cuando registran tasas negativas de crecimiento. Un segundo grupo integrado por departamentos con niveles de crecimiento similares a los del promedio rural (Cauca, Chocó, Nariño, Sucre y Antioquia) y, por último, un conjunto de notable crecimiento, compuesto por los departamentos de Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena, Meta y los Territorios Nacionales (cuadros 13 y 14).

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376

¿Qué fenómenos revelaban estas cifras? En primer lugar, la crisis de la economía campesina asentada primordialmente en las mesetas y vertientes andinas, comprendiendo no sólo los departamentos tradicionalmente afectados por el atraso económico, como los del oriente y el sur del país, sino igualmente, y quizá de modo más severo, a los departamentos de Antioquia, Antiguo Caldas, Valle y Tolima, cuya notable prosperidad económica derivada del auge cafetero parecía en los años cincuenta llegar a su término, y donde los centros urbanos como Medellín, Cali, Manizales, Pereira y Armenia absorben el incremento de población. Una situación bien diferente se observaba en las áreas rurales de la costa atlántica, en el departamento del Meta y en los llamados Territorios Nacionales, donde el crecimiento demográfico resultaba impresionante merced al aporte de vigorosas corrientes migratorias provenientes de todas las regiones del país. La presión demográfica del minifundio andino que no se canaliza hacia los centros urbanos se proyecta entonces hacia las tierras cálidas que por siglos habían permanecido al margen del desarrollo nacional. Concomitantemente con estos procesos avanza la transición de la economía agraria hacia nuevas formas de organización productiva. La vinculación de grandes capitales a la producción de materias primas demandadas por la industria nacional y la apertura de importantes mercados externos de productos de la agricultura tropical originan una creciente incorporación de tierras a la explotación económica, la generación de empleo y el poblamiento de vastos territorios hasta entonces virtualmente deshabitados. En los capítulos correspondientes al desarrollo rural y a la colonización se ofrece un análisis detenido de estos procesos. Baste señalar simplemente que en la determinación de los fenómenos de redistribución espacial de la población intervinieron dos órdenes

de factores orgánicamente articulados: de una parte, la existencia de extremas condiciones de expulsión poblacional en las áreas de economía campesina de la región andina y, de otra parte, crecientes condiciones de atracción en las zonas urbanas, particularmente en las grandes ciudades del país. Como se ha mencionado anteriormente, el extraordinario éxodo de la población campesina y de las pequeñas localidades urbanas se originó en líneas generales en la concurrencia de tres órdenes de factores íntimamente asociados: la profundización de la crisis agraria, la agudización de la presión demográfica en las áreas minifundistas como consecuencia del acelerado crecimiento demográfico del período y, por último, el recrudecimiento de la violencia política, excepcionalmente intensa en estas áreas en las décadas de los años cuarenta y cincuenta. La inexistencia de información censal respecto de la migración rural-urbana no permite establecer el volumen de la población migrante hacia los centros urbanos entre 1938 y 1951. Utilizando métodos indirectos se estima que no menos de ochocientos cincuenta mil campesinos se desplazaron hacia las cabeceras municipales en este período. En la década de los años cincuenta, cuando el país alcanza el crecimiento más elevado de su historia, la presión demográfica en las zonas rurales más densamente pobladas se hace prácticamente insostenible. En los trece años transcurridos entre 1951 y 1964 abandonan el campo cerca de 2.2 millones de campesinos cuyo destino preferencial serían las grandes ciudades del país. La vertiginosa decadencia demográfica de la población rural se refleja en la continua pérdida de su importancia relativa dentro del conjunto de la población nacional; de 1938 a 1964 su proporción desciende del 70 % al 48 % y su crecimiento representa sólo el 27 % del total del período (cuadro 15).

Capítulo 15

377

Cuadro 15 Distribución de la población según zona urbana y rural. Tasas intercensales de crecimiento (miles) (1938-1964) Zona

1938 Población

Total Urbana Rural

1951 %

Población

1964 %

Población %

8.701.8 100.0 11.548.2 100.0 17.484.5 100.0 2.692.1 30.9 4.468.4 38.7 9.093.1 52.0 6.009.7 69.1 7.079.8 61.3 8.391.4 48.0

Tasa de crecimiento 1938-51 1951-64 21.9 29.2 12.7

31.4 53.9 12.9

Fuente: Censos de población.

Mientras se profundizaba la descomposición del campesinado, el proceso de industrialización proseguía su avance, gracias a las medidas proteccionistas, la política de sustitución de importaciones, el crecimiento del mercado interno por bienes manufacturados y el mejoramiento paulatino de las condiciones de vida urbana. De esta suerte se crean y amplían en el medio urbano factores de atracción que habrían de canalizar los contingentes de desalojados del campo. La urbanización que había venido operando a ritmos moderados en las primeras cuatro décadas, experimenta en los dos decenios siguientes una progresiva aceleración. De un crecimiento promedio de veinticinco por mil hacia 1940, asciende a cincuenta y cuatro a comienzos de los años sesenta. En dicho lapso, las zonas urbanas absorben el 73 % del crecimiento demográfico nacional. Las localidades con más de 20.000 habitantes sextuplican su población y las capitales de departamento alcanzan el ritmo de urbanización más elevado de su historia. Las corrientes migratorias hacia las grandes urbes se hacen cada vez más intensas. En 1964 prácticamente todas las ciudades importantes estaban habitadas mayoritariamente por inmigrantes. En un lapso de veintiséis años la población urbana pasó de 2.7 a 9.1 millones de habitantes (cuadros 15 y

16). Naturalmente, este vertiginoso crecimiento no se dio con similar intensidad en todas las áreas urbanas del país. Las capitales de departamento y las ciudades de cierta importancia relativa canalizaron más del 80 % del incremento urbano total. En contraste, las localidades de menos de 5.000 habitantes acusan en este período un decaimiento demográfico similar al de las áreas rurales en promedio. Al cabo de dos décadas se había cumplido en lo fundamental el cambio de una sociedad agraria a otra de características definidamente urbanas. Sin embargo, hace veinte años, sólo la capital de la República sobrepasaba el millón de habitantes. Medellín y Cali eran las dos únicas ciudades con más de quinientos mil, seguidas por un grupo de diez centros con poblaciones entre cien mil y cuatrocientos mil habitantes. El fin de la explosión demográfica A comienzos de la década de los años sesenta el crecimiento demográfico de Colombia parecía incontenible. El censo de población de 1964 revelaba que entre 1951 y dicho año se había operado una sensible aceleración en el ritmo de crecimiento poblacional. El incremento anual que en el período inmediatamente anterior se aproximaba a veintidós personas por cada mil ha-

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378

Cuadro 16 Distribución de la población por zona de residencia y tamaño de los conglomerados urbanos (1938-1973) Tamaño de los conglomerados

1938

1951

1964

1973

620.005 212.158 287.773

660.280 1.060.028 401.268 479.278

2.998.015 1.769.221 896.880 734.129

5.418.377 2.160.662 1.138.773 1.120.001

1.119.936

2.660.854

6.298.245

9.837.813

204.028 1.209.722

341.770 1.465.813

833.270 1.861.579

1.006.935 2.703.435

Subtotal

1.413.750

1.807.583

2.694.849

3.710.370

Total urbana Total rural Total país

2.692.117 6.009.699 8.701.816

4.468.437 7.079.735 11.548.172

9.093.094 8.391.414 17.484.508

13.548.183 9.313.935 22.862.118*

+500.000 100.000-500.000 50.000-100.000 20.000- 50.000 Subtotal 10.000-20.000 1.500-10.000

No incluye 53.111 miembros de la Fuerzas Armadas. Fuente: Censos de población, varias publicaciones.

bitantes, había ascendido a treinta y dos por mil. ¿Qué significaban estas cifras? Entre otros fenómenos, la duplicación de la población en períodos cada vez más breves de tiempo. Según los datos censales, la población se estaba duplicando cada 22 años; en el período inmediatamente anterior se requerían 26 y a comienzos de siglo, alrededor de 40. De acuerdo con esas tendencias el país llegaría a contar con 35 millones de habitantes en 1985 y con cerca de 56 a finales de siglo. Las perspectivas de una mortalidad en continuo descenso y unos niveles de fecundidad invariables a lo largo del siglo conducían a esperar incrementos aún sustanciales en las tasas de crecimiento demográfico.

A consecuencia de la progresiva reducción de la mortalidad infantil y de un creciente número de nacimientos, la población avanzaba en un permanente rejuvenecimiento. Los menores de 15 años ascendían del 22 % a comienzos de siglo al 47 %, y razonablemente se preveían aún mayores incrementos, de continuar las tendencias observadas. Por supuesto, la población en edad de trabajar, aquella comprendida entre los 15 y los 64 años de edad, iba perdiendo importancia relativa. Así, el número de personas económicamente dependientes aumentaba sin cesar, agravando los ya críticos problemas sociales y familiares que planteaba el lento desarrollo económico y el acelerado avance demográfico.

Capítulo 15

Con todo, la preocupación mayor se centraba en el vertiginoso proceso de urbanización. Al elevado y progresivo crecimiento vegetativo de las ciudades se sumaban las masivas corrientes migratorias de las áreas rurales y pueblos pequeños. La mayoría de las ciudades vieron duplicar su población en los trece años comprendidos entre 1951 y 1964 y algunas como Bogotá, Cali, Medellín, Bucaramanga y Manizales en un lapso de diez años doblaron su tamaño. La mitad de este incremento de la población urbana correspondía al aporte migratorio. En los últimos trece años del período, los grandes centros urbanos acogieron alrededor de dos millones de migrantes, compuestos en su mayoría por personas en edad de trabajar, con bajos niveles educativos y sin mayor calificación para el desempeño de ocupaciones propias del medio urbano. La demanda de empleo, vivienda y servicios aumentaba a la velocidad del crecimiento urbano en condiciones en que el ritmo de desarrollo industrial acusaba síntomas de decaimiento comparado con el impulso registrado en las dos décadas anteriores. La demanda interna se había vuelto insuficiente para mantener un nivel de crecimiento adecuado a las exigencias que planteaba la dinámica demográfica. De otra parte, la modernización de la industria conducía a una progresiva disminución de su capacidad de absorción de fuerza de trabajo con lo que los problemas de empleo llegaron a convertirse en la preocupación dominante de la década del sesenta. En las grandes ciudades el desempleo abierto llegaba al 13 % en 1967, y el subempleo al 18 % con tendencias al aumento. El desorden social en los centros urbanos era visible. La llamada marginalidad se extendía en todas las ciudades del país y el clima de inconformidad iba en aumento, cuestionando políticamente las formas de organización social y económica dominantes. Se consideraba en ese momento que la raíz de estos problemas se encontraba

379

en el desbordamiento demográfico y en la situación de atraso y miseria de las masas campesinas cuya única alternativa consistía en la búsqueda de nuevas oportunidades en los grandes núcleos urbanos. Era necesario entonces crear en el campo condiciones sociales y económicas que permitieran, de una parte, absorber su crecimiento demográfico y retener la población dentro de sus límites y, de otra, animar el desarrollo industrial incrementando en el campo la demanda por bienes manufacturados a través de la generación de empleo y el mejoramiento del ingreso. Se implantó con este propósito la Reforma Agraria y se idearon toda suerte de mecanismos para evitar los éxodos rurales. Se llegó en esos momentos a extremos ingenuos de establecer retenes a las entradas de las ciudades para impedir el acceso de los campesinos, y hasta hubo autoridades bien intencionadas que regresaban en trenes y camiones a los inmigrantes llegados a las estaciones de transporte. Todas estas medidas resultaron por supuesto inoperantes. La llamada en su momento «explosión demográfica» elevaba al primer plano de la discusión nacional el tema del incontrolado auge poblacional como el gran problema del desarrollo del país. De acuerdo con los niveles de crecimiento de la economía y su incapacidad de absorción de la creciente oferta laboral y frente a una reconocida imposibilidad por parte del Estado para atender las postergadas y acuciantes necesidades sociales, se proponía como la más visible y eficaz alternativa para evitar una catástrofe social la aplicación de todos los recursos y energías nacionales al propósito de contener el desbordado crecimiento demográfico. Planteamientos similares habían alcanzado una gran difusión en América Latina, cuyos países en su mayoría atravesaban una situación semejante a la de Colombia. Dentro del marco de la Alianza para el Progreso, en la Conferencia de Punta del Este en 1962 se proponía a los países latinoamerica-

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380

Carteles del Centro de Planificación Familiar, de Profamilia, en 1965, año en que esta institución inicia en el país la política de contención demográfica.

nos, como parte de las estrategias para elevar los niveles de desarrollo, la adopción de políticas de reforma agraria y la implantación de la planificación familiar. Era fácil advertir el origen malthusiano de estas interpretaciones económicas y demográficas, promovidas, por lo demás, por los países industrializados de occidente cuya preocupación e interés por el problema los habían conducido a aplicar todos sus recursos políticos, económicos, científicos y tecnológicos al objetivo de controlar la expansión demográfica y sus efectos adversos. El debate demográfico se había abierto en Colombia con particular virulencia, tanto por parte de los sectores liberales como por los grupos conservadores más tradicionales, así como por los voceros de la izquierda radical que veían en las formulaciones neomalthusianas la mano interesada del imperialismo para impedir los cambios sociales que el crecimiento demográfico contribuía a acelerar. En medio de ardorosas controversias ideológicas se fue abriendo paso la idea de la legitimidad del Estado de extender su función planificadora del desarrollo a la esfera del comportamiento demográfico. Fueron los médicos, a través de la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina, quienes se convirtieron en los abanderados más conspicuos del cambio demográfico, seguramente en razón de que sobre ellos recaía directamente la responsabilidad de la prestación de los servicios de anticoncepción. Oficialmente se inician las actividades en 1962 en los hospitales universitarios. En 1965, PROFAMILIA comienza sus programas y en 1967 el Ministerio de Salud incorpora las acciones de Planificación Familiar a sus programas de salud materno-infantil. Ya desde comienzos de la década del sesenta, ASCOFAME había adelantado los primeros estudios sobre fecundidad, planificación familiar, migraciones internas y relaciones entre el desarrollo económico y la dinámica

demográfica, con miras a desarrollar la información y el conocimiento requeridos para la formulación de planes y programas en estos campos. Con la cooperación técnica y financiera de gobiernos, fundaciones y agencias extranjeras se despliega una ofensiva en todos los campos relacionados con la planificación poblacional. Se abocan de esta manera aspectos concernientes a la investigación y la información, la formación de recursos humanos, el desarrollo institucional, la creación de la infraestructura de servicios, la educación y difusión de conocimientos sobre métodos y técnicas de planificación familiar, así como la distribución subsidiada y aun gratuita de anticonceptivos modernos. El gobierno, por su parte, además de los programas oficiales, favorecía con su apoyo las actividades del sector privado y estimulaba la canalización de recursos para los diversos programas y servicios. Dentro de la Reforma Constitucional de 1968, oficializa la planificación poblacional, otorgándole al Departamento Nacional de Planeación la facultad de formular políticas demográficas y canalizar recursos de inversión al desarrollo de las mismas. Dentro del Plan de Desarrollo de la administración Lleras Restrepo se incluye por primera vez en el país una política de población, cuyos objetivos principales apuntaban a la reducción del crecimiento demográfico y a la reorientación de los flujos migratorios hacia las ciudades intermedias. Paralelamente se crea el Consejo Nacional de Población, órgano asesor del gobierno en estas materias, en el cual se hallaban representados el Estado, el sector público, la Iglesia católica y las universidades. En 1969 se realiza la primera encuesta nacional de fecundidad. Sus resultados indicaban que a mediados de la década del sesenta se había iniciado en Colombia un cambio de extraordinaria importancia en nuestro desarrollo demográfico. En efecto, los datos registraban un sorprendente descenso de la fecundidad. Se había iniciado en-

Capítulo 15

tonces la «transición demográfica». A partir de este momento la dinámica poblacional entraría en una fase diametralmente opuesta a la que había caracterizado las seis primeras décadas del siglo. Iniciado el descenso de la fecundidad, su evolución adquiere un curso inesperadamente intenso especialmente en la década comprendida entre 1965 y 1975, cuando sus niveles descienden en un 40 %, pasando de 7 a 4.2 hijos por mujer. La última encuesta nacional efectuada en 1980 confirmaba la continuación de las tendencias observadas, aunque con menor intensidad de la registrada al comienzo del proceso. Para entonces, la disminución alcanzada era cercana al 50 %, toda vez que cada colombiana tenía en promedio 3.6 hijos. El cambio demográfico irrumpe de manera generalizada en todo el territorio nacional, abarcando tanto a las grandes ciudades como a las pequeñas aldeas, a las regiones de mayor desarrollo relativo al igual que las más atrasadas, a los sectores campesinos, así como al proletariado urbano. Naturalmente, las pautas reproductivas no se modifican con similar intensidad entre las diferentes poblaciones. En las ciudades mayores, como era de esperarse, las reducciones ocurren con excepcional celeridad, en tanto que en las áreas rurales el proceso se inicia lentamente para adquirir luego un acentuado ritmo de declinación. En las zonas urbanas el promedio de hijos por mujer desciende de 5 a 3, en tanto que en las áreas rurales la disminución parece haber sido más significativa pasando de 9 a 5 nacimientos hacia 1980. Un régimen de siete hijos por mujer, como el que imperó a la fase de la expansión acelerada, suponía una maternidad prolongada casi hasta la culminación de la vida fértil de la mujer. En Colombia siempre fue costumbre que tanto hombres como mujeres iniciaran precozmente la vida conyugal. En una sociedad que no ofrecía mayores oportunidades sociales para la mujer, lo usual era que estas contra-

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jeran matrimonio una vez llegadas a la pubertad. Las prácticas de nupcialidad temprana unidas a la precaria disponibilidad e ineficacia de la planificación familiar favorecían una sucesión de embarazos que sólo concluía con el término del ciclo fértil femenino. Con la difusión y adopción de la anticoncepción moderna no sólo se redujo el número de hijos en las familias, sino la vida reproductiva de las mujeres. Declinó la proporción de madres muy jóvenes al igual que las de edad madura y, lo que es más interesante aún, la tendencia se orientó hacia la concentración de la maternidad entre los veinte y los treinta años de edad. En un lapso de tres lustros había ocurrido en el país una de las transformaciones demográficas más drásti-

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cas de que se tenga conocimiento en la historia contemporánea. Salvo dos o tres sociedades con experiencias similares, Colombia se convertía en paradigma de cambios demográficos acelerados dentro de un marco de planificación familiar no coercitiva. ¿Qué modificaciones habían ocurrido en la sociedad colombiana para que se produjera semejante transformación? Hasta el presente no se dispone de una interpretación comprehensiva, documentada y satisfactoria acerca de los procesos que determinaron el gran cambio demográfico nacional. Sin embargo, es posible identificar un conjunto de fenómenos coincidentes en la década de los sesenta, estrechamente asociados con las pautas procreativas que pueden arrojar luz sobre este problema.

Como se recordará, el acelerado crecimiento demográfico había llegado a convertirse al comienzo de la década de los sesenta quizá en el problema más crítico que afrontaba el desarrollo nacional, no sólo por su incidencia inmediata en el agravamiento de la situación social y económica, sino en cuanto a sus alarmantes repercusiones futuras. Esta amenaza que se cernía sobre el porvenir del país condujo a la decisión política de aplicar los instrumentos, recursos y mecanismos de que disponía el Estado para introducir un efectivo control natal. El gobierno, el sector privado, las organizaciones internacionales, la comunidad científica y los medios de comunicación, en una campaña sin precedentes, se dedicaron febrilmente a informar, motivar, educar y crear conciencia respecto de la conveniencia individual, familiar y social de limitar el número de hijos y conformar familias menos numerosas. Simultáneamente se fue ampliando la infraestructura de servicios de planificación familiar, cobijando no sólo las grandes ciudades sino todas las regiones, centros poblados, áreas rurales y zonas apartadas del país. ¿Cuál era el contexto social dentro del que se inscribían las nuevas políticas, planes y programas? Durante las últimas décadas el país había venido experimentando marcados cambios en su estructura económica y en su desarrollo social. El proceso de migraciones y urbanización había conducido a una radical redistribución espacial de la población, proceso que avanzaba ininterrumpidamente hacia una mayor concentración en las grandes ciudades. Se estaba produciendo al mismo tiempo un avance notable en el campo de la educación, sobre todo en la mujer, cuyas diferencias con los varones en los niveles de enseñanza primaria y secundaria se habían eliminado por completo; la participación femenina en las actividades productivas aumentaba rápidamente y se ampliaba de modo progresivo su radio de participación social.

Capítulo 15

De otra parte, las condiciones de vida tanto en las áreas urbanas como en el medio rural resultaban cada vez más adversas a la conformación de familias numerosas en razón de la escasez y la precariedad de viviendas, el desempleo creciente, los bajos ingresos, el costo de la subsistencia, las necesidades sociales de salud, educación y servicios básicos, entre otros. A esta situación se unía el surgimiento de nuevas necesidades sociales, las expectativas de ascenso social, consumo, bienestar material y confort que el modelo de desarrollo incentivaba en lo que irónicamente se conoció como «la revolución de las expectativas». Si las condiciones económicas y sociales habían venido evolucionando en una dirección favorable al descenso de la natalidad, ¿cómo explicar entonces la permanencia durante todo el siglo de unas pautas de elevada fecundidad y su súbita y radical transformación en los inicios de los años sesenta? Como

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Cuadro 17 Población y tasas de crecimiento (miles) (1500-2000) Fecha Población 1500 1780 1825 1851 1870 1905 1912 1918 1938 1951 1964 1973 1985 1990 1995 2000

3.000.0 768.8 1.129.2 2.105.6 2.708.0 4.319.0 5.072.6 5.855.1 8.701.8 11.548.2 17.484.5 22.915.2 28.610.0 31.301.0 33.959.0 36.359.0

Tasas de crecimiento -4.7 8.2 25.0 13.3 22.5 20.0 21.2 21.9 31.4 29.2 18.5 18.0 16.3 13.7

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se observaba anteriormente, todavía no se dispone de una explicación satisfactoria que aclare lo ocurrido. Con un carácter aún conjetural puede plantearse que en el caso colombiano ocurrieron dos fenómenos que hasta el momento no se habían dado juntos. De una parte, las transformaciones económicas, políticas y sociodemográficas ya señaladas, propicias al control demográfico, y de otra, la disponibilidad de servicios, métodos y técnicas anticonceptivos de gran eficacia y bajo costo hasta entonces inexistentes en el país. Coincidían estas condiciones favorables con los avances científicos en el control de la fisiología de la reproducción humana. Los anticonceptivos modernos recientemente lanzados al mercado, tales como las píldoras, los dis-

positivos intrauterinos, los métodos quirúrgicos y los físicoquímicos estuvieron al alcance económico y cultural de casi toda la población. Ciertamente la existencia de anticonceptivos no era desconocida en el país. Los preservativos, los espermaticidas, los diafragmas y otros métodos de barrera, al igual que los llamados métodos folclóricos y el aborto, eran utilizados desde antes por algunos sectores de la población. No obstante, su utilización demandaba una alta motivación, un mayor nivel educativo, accesibilidad económica y una aplicación cuidadosa en razón del limitado nivel de protección que ofrecían. De esta suerte la planificación familiar constituía un recurso asequible sólo a las clases altas y medias de los sectores urbanos, cuyas familias históricamente siempre fueron menos prolíficas que las de las clases populares. Por tratarse de una minoría, el control natal ejercido por estos sectores no lograba afectar los promedios de fecundidad nacionales, con lo que los niveles permanecieron virtualmente constantes a lo largo del tiempo. Queda aún por establecer si los sectores populares urbanos, cuya situación económica y social era decididamente adversa a la permanencia de una elevada natalidad, estuvieron culturalmente movilizados hacia la planificación familiar antes que se emprendieran las campañas masivas en este campo. En síntesis, la modificación de las pautas de fecundidad en Colombia pudo obedecer a la concurrencia en los inicios de la década de los sesenta de dos órdenes de factores íntimamente relacionados. De una parte, un cambio en las actitudes respecto del número ideal de hijos propiciado por la transformación de las condiciones objetivas de vida de las parejas y, de otra, la accesibilidad a los servicios de planificación familiar de bajo costo y alta eficacia facilitados por el Estado y el sector privado. ¿Qué implicaciones acarreaba para el país este sustancial descenso de la

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fecundidad? Sin duda, el más importante y esperado de los efectos consistió en la reversión de las tendencias históricas de crecimiento. A partir de mediados de la década de los sesenta las tasas de crecimiento, por primera vez en el siglo, empezaron a declinar. De 314 personas por cada mil habitantes en el período intercensal inmediatamente anterior, descienden a 29.2 en el lapso comprendido entre 1964 y 1973. A medida que el proceso de cambio en las pautas reproductivas fue profundizándose, los niveles de crecimiento se hicieron cada vez menores. Diversos analistas demográficos coinciden en estimar que el ritmo de crecimiento poblacional se ha reducido en las dos últimas décadas en un 40 % aproximadamente, llegando en la actualidad a una tasa de diecinueve por mil. De acuerdo con estas tendencias, la población que venía duplicándose cada 22 años, lo hace ahora cada 45. Merced a la transición demográfica, el país contaba en 1985 con cerca de veintiocho millones de habitantes, cuando podía haber alcanzado un total de treinta y cinco, de haber continuado el comportamiento observado hace veinte años. Una de las consecuencias más significativas de la reducción de la natalidad ha sido la radical transformación de la estructura de edad de la población. La proporción de menores de quince años, que en 1964 representaba el 47 % de la población, abarcaba en 1985 sólo el 36 %, en tanto que la población comprendida entre los quince y los sesenta y cuatro años de edad ha venido incrementando su importancia relativa; hace veinte años, constituía el 50 % y en el año 1985 cerca del 60 %. Otro tanto puede afirmarse de los mayores de sesenta y cinco años, cuya proporción ha ascendido del 3 al 4 por ciento. De esta suerte, la población del país, que venía en un proceso de continuo rejuvenecimiento, ha entrado en una fase de envejecimiento progresivo (ver pirámides de población, gráficos 5A, 5B y 5C).

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La reducción de la mortalidad continúa avanzando todavía con progresos significativos. Recuérdese que hacia 1960 fallecían anualmente once personas por cada mil habitantes; en el transcurso de los últimos veinticinco años, se estima que haya descendido a siete en promedio. Avances similares registra la mortalidad infantil. En la actualidad el número anual de defunciones de menores de un año por cada mil nacimientos es de cincuenta y cinco, cuando hace cinco lustros ascendía a setenta y ocho, aproximadamente. Pese a estas importantes mejoras, los índices de mortalidad de este grupo de población son aún demasiado elevados para los niveles de desarrollo que ha alcanzado el país. Los importantes logros obtenidos en la lucha contra la mortalidad han

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permitido que los colombianos vivan hoy en promedio cinco años más que a comienzos de la década de los sesenta; en ese momento la esperanza de vida llegaba a 58 años para ascender a 63 en el presente. Restan aún avances importantes para que nuestra expectativa de vida se equipare a la de los países desarrollados, en los cuales ha ascendido a 75 años. El mejoramiento observado en las condiciones de mortalidad ha obedecido fundamentalmente a la reducción de las enfermedades inmunoprevenibles, las infecciosas y las respiratorias, cuya prevalencia causaba las mayores víctimas dentro de la población infantil. Con los avances señalados y merced a la modificación de la estructura de edad de la población, el cuadro de la mortalidad ha variado consecuentemente. A la par que se reducen las causas de muerte de carácter externo que afectan preponderantemente a los menores de edad, se incrementan las de orden endógeno propias de las personas de edad avanzada: tumores malignos, enfermedades arterioscleróticas y degenerativas del corazón y las lesiones vasculares, entre otras. Con la transición demográfica, el proceso de urbanización acelerada parece haber llegado a su término. Como se recordará, hace veinte años las tasas de crecimiento urbano registraban los máximos niveles del presente siglo con tasas de cincuenta y cuatro por mil, el cuádruplo de las correspondientes al área rural. Todo parecía indicar en ese momento que su ritmo se incrementaría en el futuro inmediato. Sin embargo, no ocurrió así. Por el contrario, las cifras censales de 1973 revelaban una reducción importante, alcanzando una tasa de cuarenta y tres por mil. De igual manera las principales ciudades del país, salvo contadas excepciones, vieron reducir inesperadamente su ritmo de crecimiento (cuadro 12). Dos fenómenos habían contribuido a este comportamiento. En primer lugar, la disminución del crecimiento natural como resultado de la drástica

caída de la fecundidad en las áreas urbanas y, en segundo término, el descenso de las tasas de inmigración a estos centros, cuyo desarrollo demográfico se venía nutriendo casi en un 50 % del aporte de las corrientes migratorias. Los estudios de población realizados por el DANE entre 1982 y 1984 en más de cincuenta ciudades han permitido establecer que la declinación del crecimiento urbano es un fenómeno que se profundiza en todo el territorio nacional a medida que avanza la transición demográfica. Si bien ha menguado la intensidad del desarrollo urbano, no por ello se han modificado las tendencias hacia la progresiva urbanización del país. Cada vez son mayores el número y proporción de personas residentes en áreas urbanas. En 1973 el 60 % de la población vivía en localidades de más de 1.500 habitantes. Proyecciones del Departamento Nacional de Planeación estiman que esta proporción ha llegado al 70 % en la actualidad. El crecimiento urbano reciente ha sido de tal magnitud, que el 83 % del incremento demográfico nacional obtenido entre 1964 y 1973 se concentró en las zonas urbanas. Su dinámica permite esperar la absorción de casi todo el crecimiento futuro en dichas zonas. Con el avance de la urbanización, se profundiza la concentración en los centros principales. En 1973 las ciudades de más de 100.000 habitantes albergaban el 33 % de la población del país, proporción que en el presente ha ascendido al 50 por ciento. La desaceleración del ritmo de crecimiento demográfico ha cubierto por igual a las diversas secciones del país, pero con características diferenciales, consolidando las nuevas tendencias de redistribución espacial de la población que se advertían desde mediados de siglo. Es así como los departamentos de la costa atlántica, el Meta, el Valle de Cauca y los Territorios Nacionales prosiguen su vigorosa expansión de las décadas precedentes, en tanto que el resto de los departamentos, ubicados en su totalidad en la región andina,

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acusan o bien un estancamiento, una decadencia leve o un incipiente despoblamiento. El oriente del país acentúa su crónica depresión, seguido por el sur y el centro-occidente, de cuyo grupo sólo se exceptúa el Valle del Cauca que, como ya se mencionó, conserva aún cierto dinamismo. La anemia demográfica de estas secciones es fiel trasunto de la crisis de sus áreas rurales que, en departamentos como Boyacá, Cundinamarca, Caldas, Risaralda y Tolima, sufren una pérdida neta de población en los años recientes. Condiciones similares, aunque menos severas, observan departamentos como Antioquia, Santander, Quindío y Huila, cuyo crecimiento demográfico rural prácticamente se ha estancado. En el sur del país el decaimiento es evidente con niveles semejantes a los de las áreas rurales en conjunto. Contrasta este panorama con el que ofrecen los departamentos de la costa atlántica, el Chocó, el Meta, Norte de Santander y los Territorios Nacionales, cuyos niveles de crecimiento en la mayoría de los casos son extraordinarios, como por ejemplo en Cesar, Guajira, Magdalena, Bolívar y los Territorios Nacionales, en donde el crecimiento rural sobrepasa aun el de las grandes ciudades. Muestra de esta excepcional dinámica es el hecho de que estas secciones absorbieran el 98 % del crecimiento rural observado entre 1964 y 1973. La gravedad del problema demográfico de las áreas rurales andinas se revela en el éxodo en este período de nueve años de cerca de dos millones de campesinos hacia los centros urbanos y áreas de colonización y de expansión de la agricultura comercial. Estos fenómenos ponen de manifiesto la profundización del proceso de descomposición del campesinado andino, la crisis de la economía agraria en la mayoría de los departamentos y la dirección que ha tomado el desarrollo rural en el país. No es de extrañar entonces que se prevea en el futuro inmediato no sólo el estancamiento de-

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Cuadro 8 Población por departamentos, intendencias y comisarias (1985) Habitantes Departamentos

Antioquia Atlántico Bogotá, D.E. Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca Chocó Huila Guajira Magdalena Meta Nariño Norte de Santander Quindío

Risaralda Santander Sucre Tolima Valle

Intendencias

3.888.067 1.428.601 3.982.941 1.197.623 1.097.618 838.094 214.473 795.838 584.631 913.636 1.382.360 242.768 647.756 255.310 769.141 412.312 1.019.098 883.884 377.860 625.451 1.438.226 529.059 1.051.852 2.847.087

70.085 110.253 119.815

Arauca Casanare

Putumayo S. Andrés y Providencia Comisarías

Total nacional*

35.936 30.327 9.214 35.305 18.935 13.770

Amazonas Guainia Guaviare Vaupés Vichada

27.867.326

* Incluye población de Armero (29.394 habitantes). Fuente: DANE, Censo 85.

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Cuadro 9 Las 50 ciudades con mayor población en el casco urbano (1985) Ciudad l 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

Bogotá Medellín Cali Barranquilla Cartagena Cúcuta Bucaramanga Manizales Ibagué Pereira Bello Pasto Armenia Neiva Santa Marta Palmira Soledad Villavicencio Buenaventura Montería Valledupar Popayán Floridablanca Barrancabermeja Itagüí Sincelejo Tuluá Soacha Dos Quebradas Cartago Tunja Envigado Buga Florencia Girardot Sogamoso Villa del Rosario Ciénaga Duitama Ocaña Magangué Malambo La Dorada Quibdó Riohacha Maicao Zipaquirá Tumaco Ipiales Facatativa

Fuente: DANE, Censo 85.

Departamentos Bogotá, D.E. Antioquia Valle Atlántico Bolívar Norte de Santander Santander Caldas Tolima Risaralda Antioquia Nariño Quindío Huila Magdalena Valle Atlántico Meta Valle Córdoba Cesar Cauca Santander Santander Antioquia Sucre Valle Cundinamarca Risaralda Valle Boyacá Antioquia Valle Caquetá Cundinamarca Boyacá Norte de Santander Magdalena Boyacá Norte de Santander Bolívar Atlántico Caldas Chocó Guajira Guajira Cundinamarca Nariño Nariño Cundinamarca

Población urbana 3.974.813 1.418.554 1.323.944 896.649 491.368 357.026 341.513 275.067 269.495 233.271 206.297 197.407 180.221 178.130 177.922 175.186 164.494 161.166 160.342 157.466 142.771 141.964 137.975 137.406 135.797 120.537 99.721 99.353 93.558 92.524 87.851 85.539 82.992 66.430 66.385 64.437 59.616 56.860 56.390 51.443 49.160 48.984 48.572 47.950 46.667 46.033 45.676 45.456 45.419 44.331

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Panorámica de la ciudad de Medellín a finales de los años 70, una muestra del acelerado proceso de urbanización y concentración poblacional en las grandes ciudades del país.

mográfico rural, sino el inicio de su despoblamiento a fines del presente siglo. El recrudecimiento reciente de la violencia política y económica especialmente en el Magdalena medio, en el Valle del Cauca y en el Urabá antioqueño puede convertirse en elemento nuevo de agudización de la explosiva situación agraria y factor desencadenante de renovados éxodos migratorios con lo que el inminente despoblamiento rural puede encontrar en estos fenómenos un adicional estímulo. En síntesis, la redistribución espacial de la población, a partir de la segunda mitad de este siglo, se ha caracterizado por el agravamiento de la crisis de las áreas rurales andinas; la expulsión entre 1951 y 1973 de más de cuatro millones de campesinos de estas zonas, la orientación del poblamiento hacia las grandes llanuras de la costa atlántica, la Orinoquia y la Amazonia, y, por último, el acelerado proceso de urbanización y concentración en las grandes ciudades del país. Dentro de este marco de singular movilidad espacial, ocupacional y cultural surge en los inicios de la década

de los cincuenta un fenómeno relativamente novedoso dentro de la evolución demográfica nacional: el éxodo de colombianos al exterior. Empujados por la violencia, el desempleo, los bajos ingresos y la restricción de oportunidades, miles de compatriotas empezaron a abandonar el país para radicarse en los países vecinos, especialmente en Venezuela y Ecuador, y en los Estados Unidos y Europa. Con la expansión económica de los años setenta los estímulos a la migración se hicieron cada vez más poderosos, generando un formidable éxodo hacia los países que presentaban en ese momento escasez de mano de obra con diferentes niveles de calificación. Por el carácter predominantemente clandestino de este fenómeno no ha sido posible establecer el número de colombianos residentes en el exterior. Cálculos conservadores estiman que en la década comprendida entre 1963 y 1973 cerca de quinientos cincuenta mil colombianos emigraron en su mayoría hacia Venezuela, Ecuador y los Estados Unidos. De acuerdo con estas cifras, en la década del setenta anualmente dos de cada mil habitantes abandonaban el país de modo definí-

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tivo. Esta notable migración contribuyó, entre otros factores, a reducir el ritmo de crecimiento demográfico nacional, a aliviar la presión migratoria en las grandes ciudades y por ende a atenuar la oferta laboral y favorecer la reducción de los niveles de desempleo en el período. Con la recesión de la economía mundial en los últimos cinco años, han cesado los estímulos que operaron en las décadas pasadas dejando de canalizar no sólo tan importantes corrientes, sino favoreciendo el retorno de compatriotas cuya situación socio-laboral en el exterior se ha vuelto en extremo desventajosa. Estos nuevos eventos han revertido en el agravamiento de la ya complicada situación interna.

Hacia una población estacionaria Pocos fenómenos han suscitado un consenso tan amplio como el del futuro desenvolvimiento demográfico nacional. Organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Centro Latinoamericano de Demografía, al igual que instituciones nacionales como la Universidad de los Andes, la Corporación Centro Regional de Población, FEDESARROLLO, el Instituto de Estudios Colombianos, el Departamento Nacional de Planeación o el DANE, coinciden en señalar que el país se enrumba definitivamente hacia una progresiva desaceleración de su dinámica demográfica. Acogiéndonos a esta unanimidad, hemos seleccionado las proyecciones

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del Departamento Nacional de Planeación para concluir este recuento de la historia demográfica nacional en los últimos 150 años, presentando una sucinta relación de lo que razonablemente cabe esperar de nuestra evolución demográfica en los quince años finales de siglo. Al iniciar el siglo XXI la población del país habrá llegado a un total de 36 a 38 millones de habitantes, de los cuales el 75 % estará residiendo en las zonas urbanas, preferencialmente en las principales ciudades del país donde se concentrará el 60 % de los colombianos. Para esta fecha la población rural habrá dejado de crecer en términos absolutos, no siendo improbable que su volumen empiece a decrecer. Si bien avanzará la urbanización,

su ritmo habrá disminuido notablemente. Las áreas urbanas en su conjunto, al igual que las grandes urbes, crecerán cada vez más pausadamente. Este lento crecimiento unido al singular equilibrio regional de la malla urbana evitará la ocurrencia de fenómenos de primacía urbana, comunes en muchos países latinoamericanos. La conformación de una amplia red de ciudades de regular tamaño hará muy improbable que en el país se presenten situaciones de gigantismo urbano. La capital del país albergará de 6 a 7 millones de habitantes en lugar de los 12 que se estimaban a fines de la década del sesenta. Medellín y Cali, incluidas sus áreas metropolitanas, tendrán alrededor de 3.5 y 2.0 millones respectivamente. Barranquilla cerca de 1.7

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millones. Bucaramanga aproximadamente ochocientos mil habitantes y Cartagena no menos de seiscientos mil. Pereira y Cúcuta se acercarán al medio millón, siguiéndoles un conjunto de 20 ciudades cuyas poblaciones oscilarán entre los cien mil y los quinientos mil habitantes. La Costa Atlántica, la Amazonia y la Orinoquia continuarán su avance demográfico en detrimento del oriente, el sur y el centrooccidente, cuya crisis, sobre todo en el sector rural, se hará cada vez más ostensible. La planificación familiar se habrá extendido a las capas de población que aún no se han incorporado a este proceso provocando una reducción en el número de hijos por mujer, cuyo promedio descenderá de 3.5 en la actua-

lidad a 2.5 a fines de siglo. La mortalidad infantil alcanzará niveles inferiores a cuarenta por mil y la esperanza de vida de los colombianos aumentará en cinco años, llegando a 67 años hacia el año 2000. El proceso de envejecimiento de la población habrá avanzado significativamente. Los menores de 15 años constituirán sólo el 30 % de la población total del país; en tanto que la población en edad de trabajar (15-64 años) ascenderá al 65 % y las personas en la tercera edad comprenderán el 5 por ciento. El curso tomado por la dinámica demográfica nacional ciertamente ha contribuido a la solución de muchos de los agudos problemas que afrontaba el desarrollo económico y social del

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país hace apenas dos décadas. Las perspectivas permiten esperar la creación de condiciones de vida más favorables para la inmensa mayoría de la población. La reducción del crecimiento demográfico, la disminución del tamaño de las familias, la promoción social de la mujer, el descenso de las tasas de dependencia demográfica, el incremento de la esperanza de vida, la baja de la mortalidad infantil, la redistribución espacial de la población y la desaceleración del ritmo de urbanización constituyen en conjunto factores particularmente propicios para alcanzar en el futuro inmediato niveles de crecimiento mayores y una más amplia apertura de oportunidades para los sectores tradicionalmente rezagados.

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Estas alentadoras perspectivas acerca de la evolución demográfica no dejan sin embargo de suscitar algunos interrogantes, como el progresivo envejecimiento de la población, sin la adecuada infraestructura económica y social para responder apropiadamente a sus inminentes demandas. No resulta extemporáneo tampoco interrogarse sobre la conveniencia de un estancamiento demográfico en un futuro no lejano en un país como el nuestro, cuyo territorio se encuentra en su mayoría virtualmente despoblado. Irreversiblemente nos adentramos en la fase de lento crecimiento, y seguramente el país encontrará en su momento los ajustes que este proceso demande.

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GLOSARIO DE ECONOMÍA Balanza de pagos: Es una tabulación de ingresos y egresos resultantes de las transacciones realizadas en moneda extranjera (divisas) entre un país y otros países e instituciones internacionales. Estas transacciones se dividen en dos grandes rubros: cuenta corriente y cuenta de capital. La cuenta comente se refiere al comercio de bienes (exportación, reexportación e importación de mercancías y a las operaciones comerciales invisibles (ingresos y gastos por servicios, operaciones financieras, seguros, turismo y viajes, etc.). La cuenta de capital se refiere a las operaciones financieras que no tienen una contrapartida en bienes o servicios, tales como inversiones extranjeras, préstamos externos y subvenciones y ayudas. Balanza comercial: Es la balanza de pagos en cuenta corriente. Cuenta especial de cambios (CEC): Mecanismo diseñado en Colombia a fines de los años sesenta (como un fondo de estabilización) para arbitrar recursos fiscales con los cuales compensar las pérdidas que en épocas de dificultades cambiarías ocasiona el manejo de las reservas internacionales y la compra-venta de divisas. Las pérdidas por este último concepto obedecen a los subsidios que reciben los usuarios de las divisas cuando éstas son adquiridas a precios inferiores a los del mercado. Los ingresos de la CEC se derivan de impuestos (al café y a las remesas) y de las utilidades en el manejo de las reservas y en la compra-venta de divisas y los egresos de las pérdidas que resulten de estos dos últimos conceptos. Demanda agregada: Es la demanda global por bienes o servicios de la economía. Convencionalmente se divide en: a) demanda de las familias y del gobierno por bienes y servicios (consumo); b) demanda de las empresas y

el gobierno por bienes de capital (inversión); c) demanda de otros países por exportaciones o del país por importaciones. La demanda agregada suele representarse entonces por la ecuación: V+C+I+X-M Donde C = Consumo I = Inversión X = Exportaciones M = Importaciones Déficit: Un exceso de la corriente de gastos u obligaciones por sobre la corriente de ingresos o recursos de un fondo. Así, existe un déficit de tesorería del gobierno dado por la diferencia entre disponibilidad de recursos y las exigibilidades de gastos en un período dado, un déficit presupuestal como la diferencia entre ingresos corrientes y gastos autorizados y un déficit fiscal como la acumulación de los déficits presupuestales de vigencias anteriores. Igual ocurre con el déficit de la balanza de pagos, como la diferencia entre ingresos y egresos de divisas, el déficit en cuenta corriente o el déficit en la cuenta de capital (ver definiciones anteriores). Exportaciones menores: Las exportaciones distintas al café, básicamente las manufacturas. Índice físico de calidad de la vida: Se construye promediando aritméticamente tres indicadores: la esperanza de vida al nacer, la tasa de mortalidad infantil y la tasa de alfabetismo. La ventaja de este índice es que las variables seleccionadas, por su naturaleza afectan a toda la población y son por lo tanto un reflejo del desarrollo social de un país. Inversión: En sentido macroeconómico, la inversión es la parte del ingreso nacional no gastada en bienes de consumo directo, sino en la adquisición de factores productivos con los cuales producen menos bienes. Suelen distinguirse la inversión bruta y la inversión neta. La inversión bruta son los

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gastos en inversiones en capital real (fábricas, equipos, etc.) incluyendo los gastos de reposición de equipo estropeado u obsoleto (depreciación); cuando se deduce la depreciación, se tiene la inversión neta, que representa una medida del aumento en el Capital Social disponible en un país. Producto Interno Bruto (PIB): Es una medida del flujo total de bienes y servicios producidos por la economía de un país durante determinado período, generalmente un año; se excluye el valor de los bienes intermedios, el cual aparece incluido en el valor de los bienes finales. La palabra «bruto» significa que no se han deducido los valores correspondientes al uso y desgaste de los bienes de capital. Es «interno» porque no se incluyen los ingresos provenientes de inversiones o patrimonios de nacionales en el extranjero, ni los egresos que hagan inversionistas extranjeros radicados en el país. Cuando esta última operación se realiza, tenemos el producto nacional bruto (PNB); el PIB y/o el PNB son indicadores adecuados del crecimiento económico de un país. Reservas internacionales: Existen-

cias de recursos en oro y/o monedas extranjeras que mantiene un país para financiar sus compromisos externos tales como importaciones o pagos por concepto de deuda externa. Términos de intercambio: Representan el beneficio o la pérdida que un país ha tenido en sus relaciones comerciales con otros países, en un período determinado. Se calcula relacionando el índice de precios de las exportaciones con el índice de precios de las importaciones, de modo que si el índice de aquéllas crece más rápido que el de éstas, hay una ganancia para el país, y si ocurre lo contrario, se hablaría de un deterioro en los términos de intercambio. Valor agregado: Es la diferencia entre el ingreso total de una empresa y el costo de adquisición de materias primas, servicios y otros componentes del producto. Se mide así el «valor» que una empresa ha «agregado» a esos materiales y componentes en el proceso de producción. En el sentido macroeconómico, es la suma de las remuneraciones a los factores de la producción en la forma de salarios, beneficios y rentas.