Leitfaden Der Verwaltungslehre (German Edition) 3428045106, 9783428045105

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JOHANN WIPFLER

Leitfaden der Verwaltungslehre

Schriften zur Verwaltungswissenschaft Band 9

Leitfaden der Verwaltungslehre

Von

Prof. Dr. Johann Wipfler

DUN C K ER & H UM B LOT I BE R LI N

Alle Rechte vorbehalten

© 1979 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1979 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 04510 6

Inhaltsverzeichnis § 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

§ 2 Verwaltungslehre als selbständige Disziplin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

§ 3 Verwaltungslehre als Integrationswissenschaft

18

§ 4 Verwaltungslehre als Entscheidungslehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

§ 5 Erkenntnisziele der Verwaltungslehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

I. Umfassende Beschreibung der Verwaltung als soziales System 1. Darstellung der Verwaltungsbegriffe, der Träger, des Aufbaus und der Arten der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. . Darstellung der Aufgaben und Funktionen der Verwaltung /' 3. Darstellung der Handlungsformen, mit denen die Verwaltung ihre Aufgaben erfüllt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Darstellung der Mittel, mit denen die Verwaltung ihre Aufgaben erfüllt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Darstellung der Probleme, die sich für die Menschen ergeben, die in der Verwaltung tätig sind . .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . 6. Darstellung von Organisationsstrukturen, Arbeitsabläufen und Verfahrensregeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Darstellung der Kontrolleinrichtungen der Verwaltung . . . . 8. Darstellung der Beziehungen von Verwaltung und Umwelt . .

22 22 22 22 22 22 23 23 23

II. Entwicklung von Kriterien zur zweckrationalen Gestaltung der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 111. Entwicklung von technisch verwertbaren Handlungsanweisungen 24 IV. Entwicklung eines Instrumentariums zur optimalen Erfüllung der Verwaltungsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 V. Entwicklung einer allgemeinen Theorie der Verwaltung . . . . . .

25

IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

§ 6 Begriffe der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. Vorbemerkung

26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

II. Begriffe 27 1. Juristische Negativdefinition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2. Funktionale Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Inhaltsverzeichnis

6

3. Organisatorische Verwaltungsbegriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4. Ökonomische Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

29

III. Zusammenfassung § 7 Träger der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

I. Vorbemerkung II. Juristische Personen des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Körperschaften des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . 3. Rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . III. Privatrechtsträger IV. Sondervermögen

31 31 32 33 33

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

§ 8 Aufbau der Verwaltung des Bundes und der Länder . . . . . . . . . . . . . .

I. Vorbemerkung

31

36

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

II. Aufbau der Verwaltung des Bundes

36

III. Aufbau der Verwaltung der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 §9

Gliederung der Verwaltung

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

I. Nach den Trägern der Verwaltung 1. Staatsverwaltung (unmittelbare Staatsverwaltung) . . . . . . . . . . 2. Selbstverwaltung (mittelbare Staatsverwaltung) . . . . . . . . . . . . 3. Bedeutung der Selbstverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39 39 39 39

II. Nach den Mitteln, mit denen die staatlichen Ziele verwirklicht werden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Hoheitliche Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Fiskalische Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bedeutung der fiskalischen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 40 40 ·41

III. Nach dem Zweck, den die Verwaltungstätigkeit verfolgt . . . . . . 1. Ordnungsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Leistungsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Planungsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Erwerbswirtschaftliche (Betätigung der) Verwaltung . . . . . . . . 5. Abgabenverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Bedarfsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43 43 44 45 47 47 48

IV. Nach dem Grad der Bindung an das Gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1. Gebundene Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Freie Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 V. Nach der Behördenverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1. Monokratisch geführte Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2. Kollegial geführte Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Inhaltsverzeichnis

7

§ 10 Aufgabenbereiche der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

§ 11 Systematik der öffentlichen Aufgaben ...... . .............. . .... . ... 53

I. Vorbemerkung

53

li. Systematik 1. Einteilung der Aufgaben nach der Art der Entscheidung . . 2. Einteilung der Aufgaben nach juristischen Gesichtspunkten 3. Einteilung der Aufgaben nach ihrem qualitativen Gehalt · . . 4. Einteilung der Aufgaben nach Objekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Einteilung der Aufgaben nach den ihnen zugrundeliegenden Bedürfnissen der Bürger (nach dem Bürgerbedarf) . . . . . . . . . . 6. Einteilung der Aufgaben nach der Zweckbestimmung § 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

. . . . . . . . . . . . . .. .. .

I. Rechtsstaatlichkeit

53 53 54 55 59 60 61 63 63

li. Sozialstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 1. Sozialstaatlichkeit im engeren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 2. Recht auf Teilhabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3. Sozialstaatlichkeit als Ermächtigung für staatliches Handeln 70 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

III. Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

IV. Wirtschaftlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verfahren zur Wirtschaftlichkeitsberechnung ...... 3. Kosten-Nutzen-Untersuchungen ... . 0••• 0.. • • • • • • • . . • • • • • • • • 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73 73 74 76 78

0 ••

•

•

••

••

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf Struktur und Ar-

beitsweise der Verwaltung

........ .. . 0..... .. .. . .. . .......... . ..

I. Vorbemerkung

79 79

II. Entwicklung der öffentlichen Aufgaben nach dem 2. Weltkrieg 79 III. Qualitative Veränderung der öffentlichen Aufgaben . . . . . . . . . .

80

IV. Quantitative Veränderung der öffentlichen Aufgaben .. .. . , . . . .

81

V. Zusammenfassung

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

VI. Auswirkungen auf Struktur und Arbeitsweise . . . . . . . . . . . . . . . . 82 § 14 Verwaltungshandeln als politisches Handeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

§ 15 Rechtsformen des Verwaltungshandeins ... . . ... ........ . .. . , . . . . .

89

I. Vorbemerkung

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

li. Rechtsformen des Verwaltungshandeins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

Inhaltsverzeichnis

.8

§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

I. Privatrechtliche Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 II. Öffentlich-rechtliche Handlungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verwaltungsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Öffentlich-rechtliche Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verordnungen . . ................................... . .. . ... 4. Verwaltungsvorschriften .......... . . . ................. . . .. 5. Schlichte Verwaltungshandlungen .. . . .. ............. . . . .. .. 6. Verwaltungsinterne Maßnahmen im Einzelfall . . . . . . .. ... . . . 7. Zusicherungen .. . .. . ...... . .. . ....... . ............ . . .. . . . . 8. Organisationsakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Pläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93 93 102 104 104 104 105 105 105 105

§ 17 Regeln für das Verwaltungshandeln ........ . . . ............. .. .... 106

I . Rechtsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 1. Geschriebenes Recht 2. Gewohnheitsrecht

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 107

II. Methoden zur Ausfüllung von Gesetzeslücken . . . . . . . . . . . . . . . . 108 1. Analogie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 2. Umkehrschluß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 III. Konkurrenz von Rechtssätzen .......... .. . . . .. ·. . . . . . . . . . . . . . . 109 IV. Verwaltungsvorschriften

110

§ 18 Öffentliche Einnahmen und öffentliche Ausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

I. Gliederung der öffentlichen Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 II. Öffentliche Verschuldung ........... . .... .. ............ . . . ... 113 III. Erwerbseinkünfte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 IV. Beiträge, Gebühren, Steuern V. Gliederung der öffentlichen Ausgaben

118

120

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte ... . ....... . . ... .......... . . .. .. 123

I. Vorbemerkung

123

II. Personalausw ahl und Personalbeurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 III. Rollenverständnis

125

IV. Leistungsprinzip

126

V. Laufbahnprinzip

127

VI. P ersonalführung

127

VII. Dienstposten- und Ar beitsplatzbewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 VIII. Personalbemessung

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Inhaltsverzeichnis

9

IX. Veränderte Aufgabenstruktur und ihre Auswirkungen auf die Personalstruktur .. .. ............... . .... . ............... . ... 132 X. Personalvertretung

133

§ 20 Organisation der Verwaltung

136

I. Vorbemerkung

136

II. Gegenstände der Organisationslehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 1. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 2. Aus soziologischer Sicht 137 III. Organisationsgr undsätze

137

IV. Organisationspläne für die Verwaltung . . . ............ . .. . ... 1. Aufgabengliederungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verwaltungsgliederungsplan ... . . .. .. . ............... ..... 3. Geschäftsverteilungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Stellenplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Haushaltsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Aktenplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Stellenbeschreibungen .............. .. ...... . ....... . ..... 8. Stellenbedarfsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Raumbedarf ...... . ................. . ........... . . ... .... .

139 139 140 140 140 141 142 143 143 143

V. Organisationsstrukturen im Gesamtsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Unmittelbare und mittelbare Staatsver waltung .. . . .. . . . . . . 3. Eigene Verwaltung und Auftr agsverwaltung .... . . .. . ..... 4. Konzentration und Dekonzentration 5. Zentralisation und Dezentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Territorialsystem und Realsystem .......... .. ......... . .. 7. Kollegiales System und monokratisches System . . . . . . . . . . . . 8. Sonderformen ......... . .. . ......... . . . .... . ........ .. .... 9. Zusammenfassung

143 143 143 144 144 145 145 145 145 146

VI. Organisationsstrukturen im inneren Aufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorbemerkung . ...................... . ............... . .... 2. Leitungssysteme .. . .............. ... . . ......... .. ... . ... . . 3. Bürokratische Organisationsstruktur . ... ... ....... ... ... . . 4. Team artig-professionelle Organisationsstruktur .. . . . . ..... . 5. Konflikte in der Organisation . . .. .. .... . .... .. . .... . .. . . .

146 146 148 150 152 153

VII. Organisation der Behörden .. . . . .. . . . ......... . ....... . ..... . 1. Innerer Aufbau der Behörden ... . . . ............. . .... .. . . 2. Funktionelle Gliederung der Verwaltung ......... . . . ... . . . 3. Vorgesetzte und Mitarbeiter .... ... .................... . . .

154 154 155 157

VIII. Zusammenarbeit von Behörden 1. Mitzeichnungsverfahren . . .. . ....... . . .. . ... . .. . .. .. .. . . . . 2. Projektgruppen ... . .......... ... ... ..... . .. ... ... . ..... ... . 3. Dienstbesprechungen ..... .. .. . .... . ....... . . .. .. . . . . . . . . . . 4. Besondere Ausschüsse .... . . .. . . . . .. .. .......... . . .. . .... .

158 158 159 159 159

Inhaltsverzeichnis

10

IX. Arbeitsabläufe als Entscheidungsprozesse § 21 Ablauf des Verwaltungsverfahrens

I. Vorbemerkung II. Allgemeines Verwaltungsverfahren

160 167 167 167

!II. Besondere Verfahrensarten 170 1. Förmliches Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 2. Planfeststellungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 § 22 Kontrolle der Verwaltung .. .. .... .... . .. . . ............ ... . . ... .. . 172

I. Vorbemerkung Il. Interne Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die hierarchische Über- und Unterordnung ........ . . . . . . . . 3. Die Bestimmungen über die Rechnungslegung . . . . . . . . . . . . . . 4. Die Bestimmungen über die Vorprüfung . . .. . . .. ..... . . . .. 5. Die Organisationsuntersuchungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Die Rechtsbehelfe in der Verwaltung ................. . . . .. 7. Die Personalvertretung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Die Personalkommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Umfang der Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

172 172 172 173 173 174 174 174 176 176 176

1!1. Externe Kontrolle . . .. . . . .. . ... .. .. . .. . .... . ....... . ... . . . . ... 177 § 23 Verwaltung und Umwelt .. . . ... . ......... .. . .. .. .. . ... ... . . . . ..... 179

I. Vorbemerkung II. Verwaltung und Regierung

179 179

1!1. Verwaltung und Parlament

180

IV. Verwaltung und Rechtsprechung

182

V. Verwaltung und Wirtschaft . . .. ... . . . . . . .. .. ........ . . . . . . ... 183 VI. Verwaltung und Bürger . .. .... . . . .. .. . . .. . .. . ..... ... .... . ... 185 VII. Verwaltung und Interessenverbände VIII. Verwaltung und politische Parteien

188 190

§ 24 Ansätze zur Entwicklung einer allgemeinen Theorie der Ver waltung 193

I. Vorbemerkung

193

II. Systemtheoretischer Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 111. Politologischer Ansatz

194

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Sachverzeichnis

198

Abkürzungsverzeichnis (Bln.) Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung Abgabenordnung Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin AZG Gesetz über Zuständigkeiten in der allgemeinen Berliner Verwaltung BAT Bundesangestelltentarifvertrag BBesG Bundesbesoldungsgesetz BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. I Bundesgesetzblatt Teil I BGH Bundesgerichtshof BGHZ Amtliche Sammlung des BGH in Zivilsachen BHO Bundeshaushaltsordnung BVerfGE Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerfGG Gesetz über das Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht BVerwG BVerwGE Amtliche Sammlung der Entscheidungen des BVerwG DÖV Die öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt DVBl. Durchführungsverordnung DVO FStrG Bundesfernstraßengesetz Grundgesetz GG Gerichtsverfassungsgesetz GVG GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Haushaltsgrundsätzegesetz HGrG Landesbeamtengesetz LBG Landeshaushaltsordnung LHO Neue Juristische Wochenschrift NJW Personalvertretungsgesetz PersVG Sozialgesetzbuch - Allgemeiner Teil SGB Strafgesetzbuch StGB Strafprozeßordnung StPO Straßenverkehrsordnung StVO Verfassung von Berlin VvB Verwaltungsgerichtsordnung VwGO Verwaltungsverfahrensgesetz VwVfG Verwaltungsvollstreckungsgesetz VwVG Verwaltungszustellungsgesetz VwZG Zivilprozeßordnung ZPO AGVwGO AO ASOG

§ l Einleitung Die Verwaltungslehre hat in den letzten 15 Jahren eine erhebliche Weiterentwicklung erfahren. Die Verwaltungslehre, die sich als interdisziplinär arbeitende Disziplin versteht, hat insbesondere aus der Soziologie, der Politologie und der Ökonomie neue Impulse erhalten. Das Schrifttum ist heute fast unübersehbar; es ist ebenso komplex wie die öffentliche Verwaltung selbst. Der vorgelegte Leitfaden wendet sich sowohl an den Studenten als auch an den Verwaltungspraktiker. Er versucht, einen Überblick über die öffentliche Verwaltung, insbesondere über Strukturen, Aufgaben und Umwelteinflüsse, zu vermitteln. Der Leitfaden versucht, die Probleme, die sich für die öffentliche Verwaltung stellen, wenigstens aufzulisten. Schließlich wird versucht, jene Erkenntnisse zusammenzustellen, die als gesichert gelten können. Der Inhalt des Leitfadens orientiert sich weitgehend an Erkenntnissen und Erfahrungen, die der Verfasser bei seiner Tätigkeit an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege Berlin und in der Senatsverwaltung für Inneres Berlin gesammelt hat. Es liegt in der Natur einer solchen Kurzdarstellung, daß sie nur Denkanstöße zu einigen zentralen Problemen vermitteln kann, die in der weiterführenden Literatur ihre Vertiefung erfahren.

§ 2 Verwaltungslehre als selbständige Disziplin Wir unterscheiden öffentliche und private Verwaltung. Die private Verwaltung wird als Management bezeichnet. Die öffentliche Verwaltung ist durch die Rechtswissenschaft, das private Management durch die Betriebswirtschaftslehre geprägt. Es bereitet oft Schwierigkeiten, öffentliche und private Verwaltung zu trennen, weil die Trennung von Staat und Gesellschaft schwierig ist. Die öffentliche Hand übernimmt zunehmend Aufgaben (z. B. Seniorenbetreuung, Freizeitgestaltung), die früher der Gesellschaft überlassen waren. Umgekehrt erfüllen gesellschaftliche Kräfte zunehmend Aufgaben, die als öffentliche Aufgaben anzusehen sind (z. B. bei der Resozialisierung von Straftätern, durch Eltern-Kinder-Gruppen, bei der Betreuung von Alkoholikern und Drogensüchtigen, durch Betreuung von mißhandelten Frauen und Müttern in Frauenhäusern, durch Beratung von Jugendlichen in Fragen der Verhütung und Abtreibung sowie über Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten). In der öffentlichen und privaten Verwaltung gibt es strukturelle Veränderungen, die sehr ähnlich sind. Verändert haben sich -

die technischen Hilfsmittel (was z. B. durch den Einsatz der ADV, von Schreibautomaten deutlich wird)

-

die Arbeitstechniken (was z. B. durch den Einsatz der Netzplantechnik, der Kostenvergleichsrechnung, der Kosten-Nutzen-Analyse, der Nutzwertanalyse deutlich wird)

-

die Organisationsstrukturen (was z. B. durch den Einsatz von Beauftragten und Teams, durch die Einführung von Matrixfunktionen und funktionalen Leitungssystemen deutlich wird)

-

die Methoden der Personalauswahl und der Personalführung (was z. B. durch die Verwendung psychologischer Eignungstests, Managementmodellenund des kooperativen Führungsstils deutlich wird)

-

die Ansprüche gegenüber dem Personal sowie des Personals gegenüber den Arbeitgebern bzw. Dienstherren (was z. B. durch höhere Anforderung an die Vorbildung- mehr und mehr wird das Abitur als Voraussetzung für die Übernahme in ein Ausbildungsverhältnis gefordert -, durch sehr spezifische berufsfeldbezogene Ausbildungsgänge, durch die Forderung nach stetiger Fortbildung, durch die For-

§ 2 Verwaltungslehre als selbständige Disziplin

15

derung nach einem Höchstmaß an sozialer Sicherheit und immer mehr Freizeit deutlich wird). Öffentliche und private Verwaltung stehen z. T. vor denselben Problemen. Probleme der Personalplanung, Personalbeschaffung, Organisation, Rationalisierung, der Steuerung von Planungs- und Entscheidungsprozessen stellen sich z. B. in beiden Bereichen in gleicher Art und Weise. Bürokratie gibt es in der öffentlichen und in der privaten Verwaltung. Öffentliche und private Verwaltung machen wechselseitig Anleihen. Die öffentliche Verwaltung bedient sich mehr und mehr der Methoden und Mittel (z. B. Führungsstile, Managementmodelle, Kosten-NutzenUntersuchungen), die in der privaten Verwaltung mit Erfolg entwickelt und eingesetzt worden sind. Die private Verwaltung orientiert sich vielfach an den in der öffentlichen Verwaltung bestehenden Gehaltsstrukturen. Öffentliche und private Verwaltung stehen vor dem Problem, daß ihr Handeln nicht nur rechtmäßig, sondern auch effektiv sein muß. Öffentliche und private Verwaltung müssen sich ständig mit der Frage auseinandersetzen, wie sie ihre Leistungsfähigkeit verbessern können. Die Zielsetzung des öffentlichen und privaten Verwaltungshandeins ist jedoch völlig verschieden. Die private Verwaltung dient der Profiterzielung. Die öffentliche Verwaltung dient der Bedürfnisbefriedigung. Gegenstand der nachfolgenden Betrachtung ist ausschließlich die öffentliche Verwaltung. Unter öffentlicher Verwaltung verstehen wir die Verwaltung von Bund, Ländern, Gemeinden oder Gemeindeverbänden und den sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts bzw. der Verbände von solchen. Unter öffentlichen Dienst verstehen wir die Tätigkeit im Dienste des Bundes, eines Landes, einer Gemeinde (eines Gemeindeverbandes) oder anderer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts oder der Verbände von solchen; ausgenommen ist die Tätigkeit bei öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften (vgl. § 15 Abs. 2 ArbPlSchG). Unter öffentlichen Aufgaben verstehen wir Aufgaben, an deren Erfüllung die Öffentlichkeit interessiert ist bzw. deren Erfüllung dem Gemeinwohl dient und die politisch als öffentliche Aufgaben anerkannt sind. Bevor wir uns mit den Gegenständen der modernen Verwaltungslehre beschäftigen, wollen wir kurz skizzieren, wie die Entwicklung verlaufen ist.

§ 2 Verwaltungslehre als selbständige Disziplin

16

Nach der älteren Auffassung umfaßt die Wissenschaft von der öffentlichen Verwaltung: 1. Die Verwaltungslehre

-

als Zweig der Sozialwissenschaft (als Seinswissenschaft)

-

mit der Fragestellung: Wie sieht die Verwaltung tatsächlich aus?

-

als Disziplin, die die Verwaltung in allihren Erscheinungsformen beschreibt, systematisch ordnet, die Begriffe klärt, ursächliche Zusammenhänge aufzeigt, funktionale Abhängigkeiten beschreibt und auf ihre Zwecke hin untersucht.

2. Die Verwaltungspolitik -

als Zweig der Politikwissenschaft (als Wertwissenschaft)

-

mit der Fragestellung: Ist die Verwaltung zweckmäßig gestaltet?

-

als Disziplin, die insbesondere den Zweck der einzelnen Verwaltungseinrichtungen zur Erreichung einzelner Verwaltungsziele aufzudecken hat. Es geht also um Klärung der Frage, ob Aufbau und Tätigkeit der Verwaltung unter Berücksichtigung der gesetzten Ziele zweckmäßig sind.

3. Das Verwaltungsrecht -

als Zweig der Rechtswissenschaft (als Norm- oder Sollenswissenschaft) mit der Fragestellung: Handelt die Verwaltung rechtmäßig?

-

als Disziplin, die sich mit der Gesamtheit der Normen beschäftigt, nach denen sich das hoheitliche Verwaltungshandeln vollzieht. Nach dieser Auffassung hatte die Verwaltungslehre eine deskriptive Funktion; sie hatte die Funktion einer Hilfswissenschaft für das Verwaltungsrecht und sollte Wirklichkeitsbefunde liefern, mit denen das Verwaltungsrecht fortgebildet werden kann. Nach der neueren Auffassung begreift sich die Verwaltungslehre als selbständige Disziplin. Verwaltungslehre ist die Lehre von den Aufgaben, den Organisationsstrukturen, den Handlungsformen der Verwaltung, den Kontrollen innerhalb und über die Verwaltung, den personellen und sächlichen Mitteln, mit denen die Verwaltung ihre Aufgaben erfüllt, sowie den Umwelteinflüssen auf die Verwaltung; die Verwaltungslehre soll die Stellung der Verwaltung in unserem politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen System herausstellen. Verwaltungslehre ist aber auch die Lehre von den ursächlichen Zusammenhängen und den funktionalen

§2

Verwaltungslehre als selbständige Disziplin

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Abhängigkeiten innerhalb der Verwaltung, um für die verschiedenen Ziele die jeweils adäquaten Mittel bereitstellen zu können. Verwaltungslehre ist schließlich die Lehre vom Verwaltungshandeln, das nicht nur rechtmäßig, sondern vor allem rational sein muß. Die Verwaltungslehre will also die Verwaltung als Phänomen und das Verwalten als Tätigkeit, als Aufgabe, als zweckrationales Handeln herausstellen.

2 Wipfler

§ 3 Verwaltungslehre als Integrationswissenschaft Die Verwaltungslehre ist auch als Wissenschaft anzusehen. Dies ergibt sich einerseits daraus, daß die Verwaltungslehre wissenschaftliche Ziele verfolgt und sich dabei wissenschaftlicher Methoden bedient; sie versucht mit Hilfe rationaler, nachprüfbarer Methoden Erkenntnisse über die Verwaltung und ihre vielfältigen Beziehungen zur Umwelt sowie über das Verwaltungshandeln und seine Wirkungen auf die Umwelt zu gewinnen; bei der wissenschaftlichen Durchdringung des Erkenntnisobjektes öffentliche Verwaltung werden zwar auch Erkenntnisse für die Lösung der in der Verwaltungspraxis auftretenden Probleme gewonnen; sie können aber nur als ein Nebenprodukt angesehen werden. Zum anderen ist auch das weitere Erfordernis der Wissenschaftlichkeit gegeben; das Schrifttum der Verwaltungslehre läßt immer neue Bemühungen erkennen, die gewonnenen Erkenntnisse in einer allgemeinen Theorie der Verwaltung zusammenzufassen, die es gestattet, allgemein gültige Aussagen und Prognosen zu machen. Wissenschaftstheoretisch begreift sich die Verwaltungslehre als Integrationswissenschaft. Sie versucht nämlich, juristische, politologische, soziologische, psychologische und ökonomische Methoden und Erkenntnisse für die öffentliche Verwaltung nutzbar bzw. umsetzungsfähig zu machen. Denn diese Disziplinen beschäftigen sich auch mit der Verwaltung, wie sich aus den nachfolgenden Beispielen ergibt. Die Verwaltung ist an Recht und Gesetz gebunden, vollzieht die Gesetze und erarbeitet im Auftrage der Regierung die meisten Gesetzesentwürfe, die dann dem Parlament zur Verabschiedung zugeleitet werden (juristische Komponente für die Erkenntnisgewinnung). Die Verwaltung ist ein wichtiger Faktor bei der politischen Willensbildung; sie wirkt mit bei der Politikformulierung und beim Politikvollzug (politologische Komponente für die Erkenntnisgewinnung). Die Verwaltung ist ein bedeutender Wirtschaftsfaktor; sie beeinflußt durch Steuererhöhungen bzw. durch Erhöhungen der öffentlichen Verschuldung Konjunktur und Stabilität der Wirtschaft (volkswirtschaftliche Komponente für die Erkenntnisgewinnung). Die Verwaltung ist eine Großorganisation, deren Strukturen analysiert und fortentwickelt werden müssen und die der Lenkung bedarf, um die Organisation selbst und das Handeln ihrer Mitglieder (Dienstkräfte) für die gesetzten Ziele optimal einzusetzen (betriebswirtschaft-

§ 3 Verwaltungslehre als Integrationswissenschaft

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liehe Komponente für die Erkenntnisgewinnung). Die Verwaltung beschäftigt Menschen, die z. B. Arbeitsgruppen bilden, zwischen denen es Interaktion, Kommunikation und Konflikte gibt, die bestimmte Rollen einnehmen, deren Handeln auf die Erreichung persönlicher Ziele ausgerichtet ist und die sich mit der Verwaltung als Herrschaftsverband auseinandersetzen müssen (sozialpsychologische und soziologische Komponente für die Erkenntnisgewinnung). Nur mit diesem interdisziplinären Ansatz läßt sich eine umfassende Analyse des Phänomens öffentliche Verwaltung und seiner vielfältigen Beziehungen zur Umwelt sowie des Verwaltungshandeins und seiner Wirkungen auf die Umwelt erstellen. Der gestellten Aufgabe werden wir jedoch nicht dadurch gerecht, daß wir die Verwaltungslehre als eine Zusammenzählung von Verwaltungsrechtslehre, Verwaltungsbetriebswirtschaftslehre, Verwaltungssoziologie, Verwaltungspsychologie usw. begreifen. Der gestellten Aufgabe werden wir gerecht, wenn wir uns der gesamten Breite Sozialwissenschaftler Forschungsmethoden und Forschungstechniken bedienen. Die Verwaltungslehre muß sich vor allem der empirisch-erklärenden Methoden bedienen. Die Verwaltungslehre ist damit als selbständiger Zweig der Sozialwissenschaften anzusehen. Die Verwaltungslehre unterscheidet sich von den verschiedenen Fachwissenschaften dadurch, daß sie sich ausschließlich mit der Verwaltung beschäftigt, während die Fachwissenschaften sich auch mit der Verwaltung befassen1•

1 Vgl. Knöpfle, überblick über die Wahlfachmaterie "Verwaltungslehre", in Maurach u. a. (Hrsg.), WEX 10, S. 20 ff.

2.

§ 4 Verwaltungslehre als Entscheidungslehre Die moderne Verwaltungslehre begreift sich aber auch als eine Disziplin, die neben der Integration fachwissenschaftlicher Erkenntnisse sich vor allem mit dem Verwaltungshandeln, das auf die Produktion von verbindlichen Entscheidungen gerichtet ist, beschäftigt. Die Verwaltungslehre ist insoweit Handlungswissenschaft bzw. Entscheidungslehre. Ihre Aufgabe ist es, die Probleme, die mit der Produktion von verbindlichen Entscheidungen verbunden sind, zu erfassen und allgemein gültige Regeln zur Gewinnung von verbindlichen Entscheidungen und zur Steuerung der Entscheidungsprozesse zu entwickeln. Entscheidungstheoretisch verlaufen die Entscheidungsprozesse entweder nach einem Konditionalprogramm oder nach einem Zweckprogramm. Die Entscheidung ist das Produkt einer Informationsverarbeitung. Die Umweltereignisse sind daher für die Verwaltung entweder Ursache oder Wirkung einer Entscheidung. Die Verwaltung knüpft bei ihrer Entscheidungsfindung entweder an Umweltereignisse an, nimmt also die Umweltereignisse zum Anlaß für eine Entscheidung (konditionalprogrammierte Entscheidung) oder sie knüpft an die Wirkungen an, die von einer Entscheidung ausgelöst werden (zweckprogrammierte Entscheidung) 1 a. Mit den konditionalprogrammierten Entscheidungen reagiert die Verwaltung auf eingetretene Entwicklungen. Ihre Vorteile sind: -

Entlastung von der Mühe ständig wiederkehrender Einzelfallentscheidungen - Koordinierung und Vereinheitlichung der Entscheidungen verschiedener Stellen. Konditionalprogrammierte Entscheidungen können mit der ADV erledigt werden. Probleme ergeben sich lediglich bei Ermessensentscheidungen. Probleme ergeben sich in der Verwaltungspraxis auch daraus, daß es in vielen Bereichen keine detaillierten Programme (d. h. Gesetze) gibt. Mit den zweckprogrammierten Entscheidungen erstrebt die Verwaltung bestimmte Entwicklungen. Mit dieser Programmierung kann die Verwaltung auf künftige Entwicklungen steuernden Einfluß nehmen. 1a

Vgl. Luhmann, Theorie der Verwaltungswissenschaft, S. 87; Thieme,

s. 5f.

§ 4 Verwaltungslehre als Entscheidungslehre

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Im Bereich der zweckprogrammierten Entscheidungen ist eine automatisierte Datenverarbeitung nicht denkbar. Für die moderne Verwaltungslehre als interdisziplinär arbeitende Disziplin ergeben sich fünf Erkenntnisziele.

§ 5 Erkenntnisziele der Verwaltungslehre I. Umfassende Beschreibung der Verwaltung als soziales System1b 1. Darstellung der Verwaltungsbegriffe, der Träger, des Aufbaus und der Arten der Verwaltung

Darzustellen sind u. a. die von den verschiedenen Fachdisziplinen entwickelten Verwaltungsbegriffe, die rechtsfähigen Verwaltungsträger des öffentlichen und privaten Rechts, der mehrstufige Verwaltungsaufbau in Bund und Ländern und die verschiedenen Arten der Verwaltung. 2. Darstellung der Aufgaben und Funktionen der Verwaltung

Darzustellen sind die vielfältigen Aufgaben der Verwaltung. Hauptaufgabe der Verwaltung ist nicht mehr der Eingriff in Rechte und Freiheiten der Bürger; vielmehr haben sich die Planung, Gestaltung und Vorsorge in den verschiedenen Bereichen zu Hauptaufgaben entwickelt. 3. Darstellung der Handlungsformen, mit denen die Verwaltung ihre Aufgaben erfüllt

Darzustellen sind u. a. die Arten und Grenzen der Handlungsformen, um für die gesteckten Ziele jeweils adäquate Mittel einsetzen zu können. 4. Darstellung der Mittel, mit denen die Verwaltung ihre Aufgaben erfüllt

Hierzu zählen u. a. Vorschriften, Geld, Menschen, Daten und Informationen. 5. Darstellung der Probleme, die sich für die Menschen ergeben, die in der Verwaltung tätig sind

Hierzu zählen u. a. die Fragen nach dem Sinn und Zweck des Berufsbeamtenturns und des Laufbahnprinzips ebenso wie die Methoden der Personalauswahl sowie die Probleme der Menschenführung, der Bewertung von Dienstposten und Arbeitsplätzen, der Aus- und Fortbildung. tb

Vgl. Thieme, S. 8 f.

§ 5 Erkenntnisziele der Verwaltungslehre

23

6. Darstellung von Organisationsstrukturen, Arbeitsabläufen und Verfahrensregeln

Darzustellen sind u. a. die Organisationsstrukturen der staatlichen und kommunalen Verwaltung sowie der übrigen Selbstverwaltungen und ihre Beziehungen zueinander sowie die gesetzlichen Verfahrensvorschriften und sonstigen Regeln, nach denen die Entscheidungs- und Informationsprozesse ablaufen. 7. Darstellung der Kontrolleinrichtungen der Verwaltung

Darzustellen sind die internen Kontrolleinrichtungen (wie z. B. das Prinzip der hierarchischen Über- und Unterordnung, die Vorschriften über die Abzeichnung, die Schlußzeichnung und die Mitzeichnung, die Institute Dienstaufsichtsbeschwerde und Widerspruchsverfahren) und die externen Kontrolleinrichtungen (hierzu zählen z. B. die Gerichte, die Rechnungshöfe, die Parlamente, die Öffentlichkeit und die Massenmedien). 8. Darstellung der Beziehungen von Verwaltung und Umwelt

-

Darzustellen sind u. a. die Stellung der Verwaltung innerhalb der staatlichen Organisation, insbesondere das Verhältnis von Verwaltung und Regierung sowie von Verwaltung und Parlament

-

das Verhältnis von Verwaltung und Wirtschaft, insbesondere unter Herausstellung der Tatsachen, daß die Verwaltung große Teile des Sozialprodukts auch zugunsten der Wirtschaft umverteilt (in Gestalt von Subventionen, Investitionszuschüssen usw.), da das System der sozialen Marktwirtschaft eine gerechte Verteilung des Sozialprodukts nicht gewährleistet, daß die Verwaltung große Leistungen für die Wirtschaft erbringt (z. B. durch Bereitstellung der erforderlichen Infrastruktur, von sozialen Einrichtungen), daß die Verwaltung die wirtschaftliche Entwicklung stark beeinflußt (z. B. durch Maßnahmen zur Abschöpfung der Kaufkraft sowie zur Verknappung von Geld und Kredit, durch Teilnahme am Kapitalmarkt, durch ihr Auftreten als Arbeitgeber und Auftraggeber)

-

das Verhältnis von Verwaltung und Gesellschaft, insbesondere unter Herausstellung der Beziehungen zwischen Verwaltung und Bürger sowie der Beziehungen zwischen Verwaltung und Interessenverbänden.

24

§ 5 Erkenntnisziele der Verwaltungslehre

II. Entwicklung von Kriterien zur zweckrationalen Gestaltung der Verwaltung Kriterien, die allgemein gültige Aussagen und Prognosen zulassen, sind z. B. erforderlich hinsichtlich -

der Organisationsformen der Organisationsstrukturen der Handlungsformen der Kontrollen der Aus- und Fortbildung.

Die Handlungs- und Organisationsformen müssen die Gewähr dafür bieten, daß die Verwaltung nicht nur rechtmäßig, sondern vor allem effektiv arbeitet. Die Organisationsstrukturen und Kontrollmechanismen müssen so ausgestaltet sein, daß Konflikte unter den Mitarbeitern weitgehend verhindert werden. Die Aus- und Fortbildungsinstitutionen müssen vom Lehrangebot her so ausgerichtet sein, daß sie den beruflichen Anforderungen unserer Zeit gerecht werden; hierzu gehören neben der Vermittlung von Kenntnissen über die Verwaltung als Institution und über die Wirkungen und Steuerungsmechanismen des Verwaltungshandeins z. B. auch Kenntnisse über die Personalführung, über die Ursachen der Entstehung von Konflikten und die Möglichkeiten ihrer Beilegung, über den Einsatz von Planungs- und Entscheidungstechniken, über Möglichkeiten und Grenzen der Rationalisierung. III. Entwicklung von technisch verwertbaren Handlungsanweisungen Die Abhängigkeit des einzelnen von den Entscheidungen und Leistungen der Verwaltung ist in krisenfreien Zeiten schon sehr groß; sie wird in wirtschaftlichen und politischen Krisensituationen noch größer; die Anforderungen an die Regelungs- und Steuerungsfähigkeit der Verwaltung sind dann außerordentlich hoch. Die Mitarbeiter der Verwaltung benötigen Regelungs- und Steuerungsanweisungen, mit denen sie bei komplexen Aufgabenstellungen Zielkonflikte bewältigen können, Handlungsalternativen entwickeln können, um so für die gesteckten Ziele jeweils adäquate Mittel einsetzen zu können1 c. IV. Entwicklung eines Instrumentariums zur optimalen Erfüllung der Verwaltungsaufgaben Dieses reicht von der mittel- oder langfristigen Ziel-, Aufgaben-, Programm- und Ressourcenplanung bis zur Anpassung der Organisalc Vgl. hierzu und zu dem nachfolgenden Abschnitt Siedentopf, in: Verwaltungswissenschaft, S. 8 f.

§5

Erkenntnisziele der Verwaltungslehre

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tionsstrukturen an die Aufgabenstrukturen. Hierzu gehören z. B. auch Koordinations- und Kontrollverfahren, wie sie in der Privatwirtschaft anzutreffen sind, der Einsatz der Datenverarbeitung zur Verbesserung der Informationsbasis, die Anwendung der Systemanalyse und anderer moderner quantitativer Methoden. V. Entwicklung einer allgemeinen Theorie der Verwaltung

Die öffentlichen Aufgaben werden immer differenzierter und komplexer. Zur Bewältigung dieser komplexen Aufgaben sind interdisziplinäre Problemlösungsansätze erforderlich. Der Bedarf an empirischen und prognostischen Daten wächst stetig an. Der Bedarf an allgemein gültigen Aussagen über die Auswirkungen von Verwaltungsentscheidungen auf Politik, Gesellschaft und Wirtschaft steigt ebenfalls stetig an. Die Entwicklung einer allgemeinen Theorie der Verwaltung, die allgemein gültige Aussagen und Prognosen gestattet, wird daher immer dringlicher. Während die Beschreibung der Verwaltung als abgeschlossen gelten kann, fehlen Erkenntnisse zu den Punkten II bis V noch weitgehend. Hier ergeben sich Ansatzpunkte für die weitere verwaltungswissenschaftliche Forschung. VI. Zusammenfassung

Aufgabe der Verwaltungslehre ist es, die Funktion der Verwaltung in unserem politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen System herauszustellen. Aufgabe der Verwaltungslehre ist es aber auch, Handlungs- und Organisationsformen zu entwickeln, die die Verwaltung effektiver arbeiten läßt; hierbei kommt es nicht nur auf die Rechtmäßigkeit, sondern auch auf die Rationalität des Handeins an. Die Verwaltungslehre muß sich mit der Verwaltung als ein System, das verbindliche Entscheidungen produziert, auseinandersetzen. Ihre Aufgabe ist es, die Probleme, die sich bei der Erarbeitung von Entscheidungen ergeben, zu analysieren und Regeln für die Steuerung dieser Prozesse zu entwickeln. Die Verwaltungslehre muß das Instrumentarium der Verwaltung weiterentwickeln, um für die jeweiligen Ziele jeweils adäquate Mittel einsetzen zu können. Dieser komplexen Aufgabenstellung wird die Verwaltungslehre nur gerecht werden, wenn sie juristische, politologische, soziologische, psychologische und ökonomische Erkenntnisse und Methoden verwertet.

§ 6 Begriffe der öffentlichen Verwaltung I. Vorbemerkung Aristoteles (384-322 v. Chr.) lehrte drei Arten der staatlichen Tätigkeiten, die aber bis in die Neuzeit organisatorisch und personell nicht getrennt waren. Montesquieu (1689-1755) schuf die moderne Lehre von der Dreiteilung der Gewalten als Voraussetzung der politischen Freiheit und zum Schutz des Bürgers vor einem Mißbrauch der in einer Hand vereinten Staatsgewalten. Seitdem wird die Ausübung der staatlichen Grundfunktionen organisatorisch und personell voneinander getrennt. Es besteht ein Verhältnis der gegenseitigen Hemmung und Balancierung (checks and balances). Diese Lehre fand zuerst ihren Niederschlag in - der Verfassung von Pennsylvania (1776) -

der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika (1787). Artikel 20 Abs. 2 GG bestimmt nunmehr:

"Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und Rechtsprechung ausgeübt." Die Gesetzgebung steht allein dem Parlament zu; die vollziehende Gewalt wird von der Regierung und der ihr nachgeordneten Verwaltung wahrgenommen; die Rechtsprechung obliegt unabhängigen Gerichten. Die Staatsgewalt wird außerdem zwischen Bund und den Ländern aufgeteilt. Artikel 20 Abs. 1 GG bestimmt: "Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer

Bundesstaat."

Artikel 30 GG bestimmt: "Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der

staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt."

§ 6 Begriffe der öffentlichen Verwaltung

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II. Begriffe Juristen, Politologen, Soziologen und Ökonomen definieren die Verwaltung unterschiedlich und stellen rechtliche, funktionale, organisatorische oder wirtschaftliche Elemente in den Mittelpunkt. Hieraus ergeben sich verschiedene Begriffsbestimmungen. 1. Juristische Negativdefinition

Verwaltung ist danach die Tätigkeit des Staates bzw. seiner Organe (Behörden), die nicht Regierung, Gesetzgebung oder Rechtsprechung ist. Diese negative Begriffsbestimmung hat ohne nähere Erläuterung keine positive Aussagekraft; wenn wir jedoch klären, welche spezifische Aufgabe der Regierung, der Rechtsprechung und der Gesetzgebung zugeordnet ist, so ergibt sich daraus auch die Aufgabe der Verwaltung. -

Die Regierung hat vor allem politische Aufgaben zu erfüllen; bei dieser Tätigkeit überwiegen nicht rechtliche, sondern außerrechtliche Gesichtspunkte, so daß insbesondere bei staatspolitischen Akten (auch Regierungsakte oder justizfreie Hoheitsakte genannt) keine gerichtliche Überprüfung zulässig ist.

-

Die Rechtsprechung hat eine streitentscheidende Aufgabe.

-

Die Gesetzgebung hat die Aufgabe, generelle und abstrakte Normen (z. B. Gesetze, Verordnungen) zu schaffen. Eine Norm ist generell und abstrakt, wenn sie sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen wendet und wenn sie eine unbestimmte Vielzahl von Fällen regelt. Verwaltung ist Teil der Executive, wobei Verwaltung und Regierung zusammen die vollziehende Gewalt bilden. Die Verwaltung hat die Aufgabe, die Entscheidungen der Regierung, die sich uns als Richtlinien der Politik darstellen, und die Entscheidungen der Gesetzgebung, die sich uns als Gesetze, Verordnungen usw. darstellen, zu vollziehen. Aufgabe der Verwaltung ist es also, Grundsatzentscheidungen, die sich uns als Richtlinien der Politik und als Gesetze darstellen, in Einzelentscheidungen umzusetzen.

-

Die Ziele des Verwaltungshandeins sind also durch Richtlinien der Politik und durch Gesetze vorgegeben. Hieraus erklärt sich auch, daß Minister, Abgeordnete und Richter z. T. andere Befugnisse, Rechte und Pflichten haben als die Dienstkräfte der Verwaltung (Beamte, Angestellte, Arbeiter). Das Verwaltungshandeln ist im Gegensatz zum Gesetz nicht generell und abstrakt, sondern individuell und konkret; es wendet sich an eine einzelne Person und regelt einen Einzelfall.

28

§ 6 Begriffe der öffentlichen Verwaltung

2. Funktionale Begriffsbestimmungen

a) Verwaltung ist das planmäßige Handeln eines öffentlich-rechtlichen Verbandes, das sich im Rahmen der Rechtsordnung vollzieht und der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient. Dies schließt die Planung und den Vollzug der Aufgaben sowie die Kontrolle des Aufgabenvollzuges ein. b) Verwaltung ist eine Tätigkeit, die darauf gerichtet ist, für Personen und Institutionen allgemein verbindliche Entscheidungen zu treffen; wir unterscheiden entscheidungstheoretisch - wie bereits dargestellt - zwischen konditionalprogrammierten und zweckprogrammierten Entscheidungen. 3. Organisatorische Verwaltungsbegriffe

a) Verwaltung ist eine Organisation (ein Tätigkeitsfeld des öffentlichen Dienstes), die (das) durch die soziologische Verbundenheit der in ihr (ihm) tätigen Menschen gekennzeichnet ist2 ; d. h. die Verwaltung stellt sich für die bei ihr tätigen Menschen als Herrschaftsverband dar, der eine Auseinandersetzung mit der Herrschaft auslöst. b) Verwaltung ist als soziales System bzw. genauer formuliert als gestaltendes und gestaltbares soziotechnisches System zu begreifen. Wir sprechen von einem System, weil die Verwaltung aus Elementen (menschliche Handlungen, Ressourcen (Geld, Menschen, Sachmittel, evtl. auch Vorschriften und Macht (str.))) besteht, zwischen denen es geordnete Beziehungen gibt. Da in der Verwaltung Menschen tätig sind und mit bestimmten Sachmitteln bestimmte Ziele anstreben, wird das System auch als ein soziotechnisches bezeichnet. Dieses System hat einen input und einen output. Zum input (Mitteleinsatz) gehören u. a.: -Geld -Personal - Sachmittel - Vorschriften - Informationen (Daten des Einzelfalles). Zumoutput (Ergebnis) gehören u. a.: - Leistungen (Geld-, Dienst- und Sachleistungen) - Entscheidungen. 4. Ökonomische Definition

Verwaltung wird von den Ökonomen als "Wirtschaftseinheit, die wirtschaftliche Verfügungen über zu produzierende und abzugebende 2

Vgl. Thieme, S. 2.

§ 6 Begriffe der öffentlichen Verwaltung

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Güter im Sinne öffentlicher Ziele auf der Grundlage öffentlichen Eigentums trifft" 3 , begriffen. Verwaltung ist in diesem Sinne ein Dienstleistungsbetrieb. Die Verwaltung ist danach ausschließlich für den Bürger zu seiner Bedürfnisbefriedigung geschaffen; sie hat dem Bürger zu dienen; alle ihre Leistungen werden als Dienstleistungen für den Bürger begriffen. 111. Zusammenfassung

Die juristische Negativdefinition knüpft an das Gewaltenteilungsprinzip an, berücksichtigt nicht deren vielfältige Durchbrechungen und läßt außer acht, daß die Verwaltung auch Tätigkeiten wahrnimmt, die materiell der Gesetzgebung (z. B. Erlaß von Rechtsverordnungen) bzw. der Rechtsprechung (z. B. Erlaß von Bußgeldbescheiden) zuzuordnen sind. Zum anderen nehmen die Judikative und die Legislative auch materiell Verwaltungstätigkeiten wahr; z. B. Maßnahmen im Rahmen der Freiwilligen Gerichtsbarkeit, Haushaltsberatungen, die Hausverwaltungen der Parlamente, die Geschäftsstellen der Gerichte. Die erste funktionale Begriffsbestimmung ist zu allgemein, zumal nicht völlig geklärt ist, was öffentliche Aufgaben sind. Die zweite funktionale Definition übersieht, daß Verwaltung auch nicht entscheidend tätig ist, wenn sie z. B. Auskünfte erteilt oder andere Realhandlungen vornimmt. Außerdem werden Entscheidungen auch von der Regierung, der Rechtsprechung und der Gesetzgebung gefällt. Die Definitionen, die das organisatorische Element in den Mittelpunkt stellen, vernachlässigen rechtliche und wirtschaftliche Aspekte. Die ökonomische Definition ist zu eng und erfaßt das Typische der Verwaltung nicht. Die Verwaltung läßt sich also weder positiv noch negativ zufriedenstellend definieren. Die angeführten Begriffsbestimmungen erfassen die Verwaltung jeweils unter verschiedenen Teilaspekten. Es erscheint daher am besten, die einzelnen Begriffsbestimmungen zusammenzufassen. Formelle Definitionen, die darauf abstellen, ob eine Verwaltungsbehörde tätig geworden ist, und materielle Begriffsbestimmungen, die darauf abstellen, ob eine verwaltende Tätigkeit vorliegt, sind wegen ihrer noch größeren Unbestimmtheit hier außer Betracht gelassen worden.

3

Vgl. Eichhorn I Friedrich, S. 56.

30

§ 6 Begriffe der öffentlichen Verwaltung

Beachte jedoch, daß der Exekutivbegriff weitergehender ist als der Verwaltungsbegriff. Zur Exekutive gehören u. a. die militärische Kommandogewalt, die regierende Tätigkeit, die völkerrechtliche Betätigung, die verfassungsrechtlichen Hilfstätigkeiten.

§ 7 Träger der Verwaltung I. Vorbemerkung Das Privatrecht und das öffentliche Recht unterscheiden zwischen natürlichen und juristischen Personen. Im Privatrecht sind die natürlichen und juristischen Personen gleichgeordnet. Im öffentlichen Recht sind die juristischen Personen als Hoheitsträger den natürlichen Personen übergeordnet bzw. die natürlichen Personen sind den juristischen Personen untergeordnet. Die juristischen Personen des Privatrechts unterscheiden sich von den juristischen Personen des öffentlichen Rechts in Zweck und Rechtsgrundlage. Die juristischen Personen des Privatrechts verfolgen private Zwecke; Entstehung und ihre Verfassung sind privatrechtlich geregelt. Die juristischen Personen des öffentlichen Rechts dienen der Erfüllung hoheitlicher Zwecke; Entstehung und ihre Verfassung sind öffentlich-rechtlich geregelt. Die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung werden in erster :Linie von rechtsfähigen Verwaltungseinheiten des öffentlichen Rechts, in Einzelfällen auch von Privatrechtsträgern wahrgenommen. Der einzelne Verwaltungsträger hat in der Regel verschiedene Behörden. II. Juristische Personen des öffentlichen Rechts Hierzu zählen: 1. Körperschaften des öffentlichen Rechts

Hierunter versteht man rechtsfähige mitgliedschaftlieh organisierte Verwaltungseinheiten, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen. Die Mitgliedschaft kann auf Freiwilligkeit oder auf Zwang beruhen. Die inneren Rechtsverhältnisse werden gewöhnlich durch Satzung geregelt. Die Körperschaften dienen überwiegend dem öffentlichen Interesse und nur begrenzt den Einzelinteressen der Mitglieder. Wieweit das eine oder andere im Vordergrund steht, hängt vom Zweck ab, den die Körperschaft verfolgt. Die Gemeinden bezwecken z. B. die Verwirklichung der Selbstverwaltung, die Handwerkskammern verfolgen Berufs- und Standesinteressen, die Berufsgenossenschaften dienen der Lastenverteilung und die Zweckverbände werden gegründet, weil kleinere Verwaltungseinheiten bestimmte Aufgaben nicht allein bewältigen können. Bei den Körperschaften unterscheiden wir:

§ 7 Träger der Verwaltung

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a) Gebietskörperschaften aa) Staaten, z. B. Bund, Länder bb) Staatenverbände, z. B. Montan-Union cc) kommunale Körperschaften, z. B. Gemeinden, Gemeindeverbände b) Körperschaften ohne Gebietshoheit aa) berufsständische Körperschaften, z. B. Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern, Ärztekammern, Apothekerkammern, Rechtsanwaltskammern bb) Liegenschaftskörperschaften, z. B. Jagdgenossenschaften cc) Lastenverbände, z. B. Krankenkassen, Berufsgenossenschaften, Landesversicherungsanstalten dd) Lenkungsverbände, z. B. Marktordnungsverbände ee) Körperschaften mit Sonderaufgaben, z. B. Hochschulen. 2. Rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts

Hierunter versteht man von Trägern der öffentlichen Verwaltung errichtete Verwaltungseinheiten mit eigener Rechtspersönlichkeit, die mit einem Bestand an sächlichen Mitteln und Dienstkräften Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen. Während die Körperschaften Mitglieder haben, haben die Anstalten Benutzer. In der heutigen Verwaltungsorganisation begegnen wir zwei Erscheinungsformen der öffentlichen Anstalt: a) Anstalten, die lediglich oder überwiegend aus dem Bedürfnis nach Ausgliederung aus dem allgemeinen Behördenaufbau entstanden sind. Zum Beispiel: Bundesanstalt für den Güterfernverkehr, Deutsche Klassenlotterie. b) sog. nutzbare Anstalten, deren rechtliche Beziehungen zu ihren Benutzern in (öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen) Anstaltsoder Benutzungsordnungen oder auch gesetzlich geregelt sind. Zum Beispiel: Rundfunk- und Fernsehanstalten (Benutzung auf öffentlich-rechtlicher Grundlage), öffentliche Sparkassen (Benutzung auf privatrechtlicher Grundlage). Auf die Benutzung besteht meist ein Rechtsanspruch; oft besteht ein Benutzungszwang (z. B. Kanalisation, Müllabfuhr, Schlachthöfe). Die Benutzer einer Anstalt sind der sog. Anstaltsgewalt unterworfen (besonderes Gewaltverhältnis). Diese rechtsfähigen Anstalten sind von den sog. nichtrechtsfähigen oder unselbständigen Anstalten, die einem Verwaltungsträger unmittelbar nachgeordnet sind, zu unterscheiden. Beispiele: Krankenhäuser, Museen, Badeanstalten, Schulen.

§ 7 Träger der Verwaltung

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3. Rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts

Stiftungen sind auf einem Stiftungsakt gegründete, auf Grund öffentlichen Rechts errichtete oder anerkannte Verwaltungseinheiten mit eigener Rechtspersönlichkeit, die mit einem Kapital oder Sachbestand Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen. Stiftungen haben weder Mitglieder noch Benutzer, sondern Nutznießer. Beispiele: Stiftung Preußischer Kulturbesitz, Lette-Verein, Pestalozzi-Fröbel-Haus. Von den rechtsfähigen Stiftungen sind die unselbständigen Stiftungen zu unterscheiden. Ihnen fehlt die Rechtsfähigkeit. Sie werden wie die unselbständigen Anstalten von der Behörde, die sie ausgegliedert hat, unmittelbar verwaltet. 111. Privatrechtsträger Hierzu zählen: 1. natürliche Personen

2. Personengesellschaften und juristische Personen des Privatrechts a) Gesellschaften des BGB b) Personengesellschaften des Handelsrechts (OHG, KG) c) juristische Personen (Aktiengesellschaften, Gesellschaften mit beschränkter Haftung, Genossenschaften) 3. nichtrechtsfähige Vereinigungen Diesen Privatrechtsträgern können durch Gesetz oder Verwaltungsakt hoheitliche Befugnisse übertragen werden. Wir nennen sie dann beliehene Personen oder beliehene Unternehmer. Sie sind nicht Hoheitsträger schlechthin, sondern haben nur einzelne hoheitliche Befugnisse. Beispiele: Bezirksschornsteinfeger, Technischer Überwachungsverein, öffentlich bestellte Fleischbeschauer. IV. Sondervermögen Hierunter versteht man ausgegliederte Vermögensteile des Bundes oder eines Landes mit eigener Verwaltung und organähnlichen Befugnissen. Es sind keine juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Sie werden hinsichtlich der Haftung jedoch wie juristische Personen behandelt. Diese Sondervermögen haben eigene Haushalts- bzw. Wirtschaftspläne. Beispiele: Bundesbahn, Bundespost (str.- die wohl h. L. betrachtet die Bundespost als öffentlich-rechtliche Anstalt). Die Eigenbetriebe sind rechtlich unselbständig, organisatorisch vom Träger getrennt und gelten als Sondervermögen des Trägers. Die Mit3 Wipfler

34

§ 7 Träger der Verwaltung

arbeiter der Eigenbetriebe stehen im Dienste des Trägers. Im Gegensatz zur Anstalt sollen die Eigenbetriebe einen Ertrag erbringen, soweit der Zweck (Daseinsvorsorge) dies zuläßt. Sie bedienen sich privatrechtlicher Mittel und nehmen keine hoheitlichen Funktionen wahr. Die gemischtwirtschaftlichen Unternehmen und die Eigengesellschaften gehören nicht zu den Trägern der Verwaltung. Sie nehmen jedoch öffentliche Aufgaben wahr, und zwar mit den Mitteln des Privatrechts. Die Eigengesellschaften stehen im ausschließlichen Besitz einer Gebietskörperschaft. Bei den gemischtwirtschaftlichen Unternehmen besitzen die Gebietskörperschaften zwischen 25 und 99 lJfo der Anteile. Die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung werden also von rechtsfähigen Trägern des öffentlichen Rechts und von Privatrechtsträgern wahrgenommen. Hiervon zu unterscheiden ist das Rechtsverhältnis, das zwischen den Trägern der Verwaltung und den Bürgern zustande kommt. Dieses Rechtsverhältnis kann - zumindest im Bereich der Leistungsverwaltung - entweder öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sein. Fehlen gesetzliche Regelungen, so ist es dem Träger der Verwaltung anheimgestellt, ob er die Leistung auf der Grundlage des öffentlichen oder privaten Rechts erbringt, zumal das Privatrecht für die Leistungsgewährung geeignetere Rechtsinstitute enthält. AllerTabellarischer Überblick Träger I Dienstleistung Strom Gas Wasser Nahverkehr Müllabfuhr Kanalisation Krankenhäuser Bahn Post Bäder Museen Bibliotheken Friedhöfe Markthallen Schlachthöfe Hörfunk Fernsehen Schulen Sportplätze Theater

Leistungs- bzw. Benutzungsverhältnis öffentlich-rechtlich privatrechtlich X X X X

X X

X X X X

X X

X X X X X X X X

X X X

X

X

§ 7 Träger der Verwaltung

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dings besteht eine wichtige Einschränkung: Handelt es sich um einen Privatrechtsträger, so kann er seine Leistungen nur auf der Grundlage des Privatrechts erbringen; handelt es sich dagegen um einen rechtsfähigen Träger des öffentlichen Rechts, so kann er seine Leistungen wahlweise - sofern besondere Vorschriften nicht entgegenstehen auf der Grundlage des öffentlichen oder des privaten Rechts erbringen. Aus der Aufstellung ergibt sich, daß die praktische Handhabung nicht einheitlich ist; einige Leistungsträger erbringen die Leistung auf privatrechtlicher Grundlage - andere Leistungsträger wählen die öffentlichrechtliche Grundlage, obwohl es sich um ein und dieselbe Leistung handelt.

§ 8 Aufbau der Verwaltung des Bundes und der Länder (Schematischer Überblick) I. Vorbemerkung Die Länder führen grundsätzlich die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. In diesem Falle regeln die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, so bleibt die Einrichtung der Behörden ebenfalls Angelegenheit der Länder, soweit nicht Bundesgesetze etwas anderes bestimmen. Führt der Bund die Gesetze durch bundeseigene Verwaltung oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts aus, so regelt die Bundesregierung die Einrichtung der Behörden. Vgl. zu alledem die Artikel83 bis 91 b GG. II. Aufbau der Verwaltung des Bundes Die Bundesverwaltung ist im Prinzip dreistufig aufgebaut; sie hat jedoch einen eigenen Verwaltungsunterbau nur in den vom Grundgesetz ausdrücklich zugelassenen Fällen: z. B. Auswärtiger Dienst, Bundesfinanzverwaltung, Bundesbahn, Bundespost. Oberstufe:

Oberste Bundesbehörden, z. B. Bundeskanzleramt, Bundespräsidialamt, Bundesministerien, Bundesrechnungshof. Obere Bundesbehörden (diese sind den obersten Bundesbehörden unmittelbar nachgeordnet und für das gesamte Bundesgebiet zuständig), z. B. Bundesgesundheitsamt, Bundeskriminalam t, Bundesverwaltungsamt, Bundeskartellamt, Kraftfahrt-Bundesamt. Nichtrechtsfähige Anstalten der zentralen Ebene, z. B. Bundeszentrale für politische Bildung.

Mittelstufe: Bundesmittelbehörden (diese sind den obersten Bundesbehörden nachgeordnet mit gebietlieh und fachlich beschränktem Zuständigkeitsbereich), z. B. Oberfinanzdirektionen, Oberpostdirektionen.

§

8 Aufbau der Verwaltung des Bundes und der Länder

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Unterstufe: Untere Bundesbehörden (das sind Behörden, die einer Bundesoberbehörde oder Bundesmittelbehörde unterstehen), z. B. Hauptzollämter, Paßkontrollämter, Kreiswehrersatzämter, Wasser- und Schiffahrtsämter, Postämter. Daneben gibt es zahlreiche Dienststellen, Anstalten und Institute, die in den dreistufigen Aufbau nicht einzugliedern sind; z. B. Bundesdruckerei, Forschungsinstitute, Wetterdienst. Die vorgenannten Behörden gehören zur sogenannten unmittelbaren Bundesverwaltung. Davon zu unterscheiden ist die sogenannte mittelbare Bundesverwaltung. Hier handelt es sich um Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die einen überregionalen Zuständigkeitsbereich haben und der Rechtsaufsicht des Bundes unterstehen. Beispiele für Körperschaften des öffentlichen Rechts: Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, Bundesanstalt für Arbeit, Berufsgenossenschaften. Beispiel für Anstalten des öffentlichen Rechts: Deutsche Bundesbank. Beispiel für Stiftungen des öffentlichen Rechts: Stiftung Preußischer Kulturbesitz. 111. Aufbau der Verwaltung der Länder

Die Länder haben im Prinzip ebenfalls einen dreistufigen Aufbau mit Ausnahme der Länder Schleswig-Holstein, Saarland und der Stadtstaaten. Oberstufe:

Oberste Landesbehörden, z. B. Ministerien, Senatsverwaltungen. Obere Landesbehörden (das sind Behörden, die einer obersten Landesbehörde unmittelbar unterstehen und für das ganze Land zuständig sind), z. B. Statistisches Landesamt, Landeskriminalamt.

Mittelstufe: Landesmittelbehörden (das sind Behörden, die einer obersten Landesbehörde unmittelbar unterstehen, aber nur für einen Teil des Landes zuständig sind), z. B. Regierungspräsidenten, Oberfinanzdirektionen (sie nehmen Bundes- und Landesaufgaben wahr). Unterstufe: Untere Landesbehörden (das sind Behörden, die einer Landesoberbehörde oder einer Landesmittelbehörde unterstehen), z. B. Landräte (sie haben z. T. staatliche und kommunale Aufgaben), Behörden der kreisfreien Städte.

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§

8 Aufbau der Verwaltung des Bundes und der Länder

Auf allen Ebenen sind nichtrechtsfähige Anstalten, wie z. B. Schulen, Museen, denkbar. Neben diesen Behörden der allgemeinen Verwaltung gibt es Landesober-, Landesmittel- und Landesunterbehörden für besondere Verwaltungszweige. Die vorgenannten Behörden gehören zur sogenannten unmittelbaren Landesverwaltung. Daneben gibt es noch die sogenannte mittelbare Landesverwaltung. Hierzu zählen die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Beispiele für Körperschaften des öffentlichen Rechts: Gemeinden, Universitäten, Kammern, Sozialversicherungsträger. Beispiele für Anstalten des öffentlichen Rechts: Landesrundfunkanstalten, Sparkassen. Beispiele für Stiftungen des öffentlichen Rechts: Bildungs- und Wahlfahrtseinrichtungen der Länder. In Berlin ist der Verwaltungsaufbau zweistufig. Oberstufe:

Hauptverwaltung (Die Hauptverwaltung umfaßt die Mitglieder des Senats, die ihnen nachgeordneten Behörden und nichtrechtsfähigen Anstalten sowie die Eigenbetriebe).

Unterstufe: Bezirksverwaltungen (Die Bezirksverwaltungen umfassen auch die ihnen nachgeordneten nichtrechtsfähigen Anstalten). Der mehrstufige Aufbau ist also weder ein Kennzeichen der unmittelbaren Staatsverwaltung noch ein Kennzeichen der mittelbaren Staatsverwaltung (vgl. z. B. Post u . Bundesanstalt f. Arbeit).

§ 9 Gliederung der Verwaltung Die Verwaltung läßt sich wie folgt gliedern: I. Nach den Trägern der Verwaltung 1. Staatsverwaltung (unmittelbare Staatsverwaltung)

Wir meinen damit die Verwaltung durch staatsunmittelbare Behörden (z. B. Ministerien, Senatsverwaltungen, Regierungspräsidenten, Landräte, Bezirksämter einschließlich der nachgeordneten Sonderbehörden und nichtrechtsfähigen Anstalten). 2. Selbstverwaltung (mittelbare Staatsverwaltung)

Wir meinen damit die Verwaltung durch juristische Personen des öffentlichen Rechts aufgrund gesetzlicher Ermächtigung bzw. Übertragung, und zwar im eigenen Namen und in eigener Verantwortung, aber unter Rechtsaufsicht des Staates. Wir unterscheiden: a) Selbstverwaltung im engeren Sinne der Gemeinden und Gemeindeverbände b) Eigenverwaltung der sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts (z. B. Sozialversicherungsträger, Kammern, Universitäten). 3. Bedeutung der Selbstverwaltung

Die Träger der Selbstverwaltung, insbesondere die Gemeinden, Sozialversicherungsträger, Kammern und Universitäten, erfüllen ihre Aufgaben- Aufgaben im Rahmen des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises - unter Mitwirkung ehrenamtlich tätiger Bürger. Dies bezeichnen wir als sogenannte politische Selbstverwaltung. Bei der Wahrnehmung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises unterliegen die Träger der Selbstverwaltung nur der Rechtsaufsicht (Komunalaufsicht, Staatsaufsicht, in Berlin: Bezirksaufsicht). Dies bezeichnen wir auch als sogenannte juristische Selbstverwaltung. Bei der Wahrnehmung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises sind die Träger der Selbstverwaltung nur an Rechts- und Verwaltungsvorschriften gebunden; Weisungen der Aufsichtsbehörden sind Verwaltungsakte. Die Träger der Selbstverwaltung können hiergegen die

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§ 9 Gliederung der Verwaltung

Verwaltungsgerichte anrufen. Bei der Wahrnehmung der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises sind die Träger der Selbstverwaltung als verlängerter Arm des Staates anzusehen; sie unterliegen bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben der Fachaufsicht, die sich auf die Rechtund Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandeins bezieht; Weisungen der Aufsichtsbehörden sind keine Verwaltungsakte, sondern verwaltungsinterne Maßnahmen. Das in Artikel 28 Abs. 2 GG den Gemeinden gewährleistete Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, und das den Gemeindeverbänden garantierte Recht auf Selbstverwaltung ist Ausdruck des Demokratieprinzips. Bund und Länder können zwar durch Gesetz Aufgaben an sich ziehen; sie dürfen aber nicht die Selbstverwaltung in ihrem Kern aushöhlen. Die Selbstverwaltung sichert - mehr Bürgernähe - mehr Partizipation - mehr Kontrolle. Das in Artikel 28 Abs. 2 GG gewährleistete Recht auf Selbstverwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie das Recht auf Selbstverwaltung der übrigen Selbstverwaltungsträger ist somit ein wesentliches Element unserer freiheitlich demokratischen Grundordnung. II. Nach den Mitteln, mit denen die staatlichen Ziele verwirklicht werden 1. Hoheitliche Verwaltung

Es gilt das öffentliche Recht; begründet werden die Rechtsverhältnisse durch Gesetz, Verwaltungsakt, öffentlich-rechtlichen Vertrag; die rechtliche Überprüfung erfolgt durch die Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichte. Zur hoheitlichen Verwaltung gehören: a) obrigkeitliche Verwaltung (sie arbeitet mit Zwangsmitteln), z. B. Polizei- und Ordnungsbehörden, Steuerverwaltungen b) schlichthoheitliche Verwaltung (sie arbeitet ohne Zwangsmittel), z. B. Sozial-, Jugend- und Gesundheitsver waltungen. 2. Fiskalische Verwaltung

Es gilt das Privatrecht; begründet werden die Rechtsverhältnisse durch privatrechtliche Verträge; die rechtliche Überprüfung erfolgt durch die ordentlichen Gerichte, z. T. durch die Arbeitsgerichte; gelegentlich hat der Staat in diesem Bereich Sonderrechte, z. B. Erbrecht des

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Fiskus, Gerichtskostenfreiheit des Staates vor den ordentlichen Gerichten, Schutz gegen Zwangsvollstreckung; der Fiskus ist aber auch dem öffentlichen Recht unterworfen; so kann z. B. die staatliche Bauaufsichtsbehörde die Instandsetzung eines Gebäudes von einer Gemeinde verlangen. Zur fiskalischen Verwaltung gehören: a) bedarfsdeckende und beschaffende Verwaltung (Die Verwaltung tritt als Kunde auf.) b) vermögensverwaltende Verwaltung (Die Verwaltung tritt als Eigentümer bzw. für den Eigentümer, nämlich die juristische Person des öffentlichen Rechts (Bund, Länder und Gemeinden) auf.) c) erwerbswirtschaftliche Verwaltung (Die Verwaltung nimmt konkurrierend zur Privatwirtschaft am Wirtschaftsverkehr teil.) 3. Bedeutung der fiskalischen Verwaltung

Der Staat und die für ihn handelnde Verwaltung benötigen zur Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben Geld. Geld wird in erster Linie durch Steuererhebung beschafft. Die Verwaltung kann aber auch dadurch Einnahmen erzielen, indem sie ihr Vermögen gewinnbringend einsetzt, etwa durch Vermietung nicht benötigter Räume, und indem sie sich erwerbswirtschaftlich betätigt; das Land Berlin unterhält z. B. den Eigenbetrieb Königlich Preußische Porzellanmanufaktur und erzielt damit- zumindest in jüngster Vergangenheit- Gewinne. Der Staat und die für ihn handelnde Verwaltung benötigen zur Erfüllung der ihnen gestellten Aufgaben neben Geld sonstige sächliche Mittel, wie z. B. Büroräume, Büromaterialien, Büromaschinen, Fahrzeuge usw.; die Liste der benötigten sächlichen Mittel ließe sich endlos fortsetzen. Die Verwaltung muß ebenso wie jeder Privatrechtsträger diese sächlichen Mittel käuflich erwerben. Die Verwaltung tritt aber nicht nur als Käufer auf, sondern sie vergibt auch zahlreiche Aufträge (Straßenbau, Schulbauten usw.). Große Bereiche der Privatwirtschaft sind auf diese Bestellungen und Aufträge angewiesen; diese Bestellungen und Aufträge dienen der Arbeitsplatzsicherung und der Konjunkturbelebung. Für die Verwaltung stellt sich hier die Frage, ob sie verpflichtet ist, die potentiellen Lieferanten und Bewerber gleichmäßig bei der Vergabe solcher Bestellungen und Aufträge zu berücksichtigen. Da es sich bei den Aufgaben der fiskalischen Verwaltung nicht um öffentliche Aufgaben handelt, werden wir diese Frage mit der herrschenden Lehre wohl verneinen müssen. Die Verwaltung dürfte frei sein bei der Auswahl der Firmen; sie wird ledig-

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lieh wie jeder Privatrechtsträger sich von qualitativen und preislichen Gesichtspunkten leiten lassen. Die Gegenmeinung4 hierzu verweist auf Art. 1 Abs. 3 GG, wonach die vollziehende Gewalt unabhängig davon, ob sie auf privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Grundlage handelt, an die Grundrechte gebunden ist; die Gegenmeinung folgert hieraus, daß die Verwaltung auch bei der Vergabe von Bestellungen und Aufträgen an den Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden sei.

Auch wenn wir uns der herrschenden Meinung anschließen und damit der Verwaltung zugestehen, daß sie bei der Vergabe von Bestellungen und Aufträgen unter den potentiellen Bewerbern frei auswählen kann, so darf die Auswahl nicht willkürlich sein. In diese Richtung tendiert wohl auch die Rechtsprechung5• In diesem Sinne dürfte auch § 30 HGrG zu verstehen sein, der vorsieht, daß dem Abschluß von Verträgen über Lieferungen und Leistungen eine öffentliche Ausschreibung vorauszugehen hat, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Verträge dürfen zum Nachteil der Verwaltung nur in besonders begründeten Ausnahmefällen aufgehoben werden; Vergleiche dürfen nur abgeschlossen werden, wenn dies für die Verwaltung zweckmäßig und wirtschaftlich ist; Ansprüche dürfen nur unter sehr engen Voraussetzungen gestundet bzw. erlassen werden (vgl. § 31 Abs. 2 HGrG). In den Bereichen, in denen die öffentliche Hand eine marktbeherrschende Stellung hat, wie z. B. im Straßenbau, ist sie ebenso wie jeder Privatrechtsträger an das Kartellrecht gebunden. § 26 Abs. 2 GWB sieht vor, daß ein marktbeherrschendes Unternehmen ein anderes Unternehmen weder unmittelbar noch mittelbar unbillig behindern darf oder gegenüber gleichartigen Unternehmen ohne sachlichen Grund unmittelbar oder mittelbar unterschiedlich behandeln darf (Diskriminierungsverbot). Dies gilt auch für Unternehmen, soweit von ihnen Anbieter oder Nachfrager einer bestimmten Art von Waren oder gewerblichen Leistungen in der Weise abhängig sind, daß ausreichende und zurnutbare Möglichkeiten, auf andere Unternehmen auszuweichen, nicht bestehen. Verstößt die öffentliche Hand gegen dieses Diskriminierungsverbot (wobei sie vorsätzlich oder fahrlässig handeln muß), so ist sie zum Ersatz des aus dem Verstoß entstandenen Schadens verpflichtet bzw. zur Unterlassung weiterer Diskriminierungen verpflichtet (vgl. § 35 GWB). Der Anspruch auf Unterlassung kann auch von Verbänden zur Förderung gewerblicher Interessen geltend gemacht werden, soweit die Verbände als solche in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten klagen können. 4 Vgl. Erichsen I Martens (Bearbeiter), Allg. Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 1977, § 32. 5

Vgl. BGH 36, 91 ; BVerwGE 39, 238; BGHNJW 1977, 628.

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Die Anwendung des GWB auf die fiskalische Tätigkeit der Verwaltung ist jedoch nicht unumstritten. Nach§ 98 Abs. 1 GWB findet dieses Gesetz nur Anwendung auf Unternehmen, die ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen oder die von ihr verwaltet oder betrieben werden. Das Bundeskartellamt hat deshalb das GWB bislang auf die fiskalische Verwaltung nicht angewendet. Die Rechtsprechung neigt aber zu einer extensiven Auslegung des § 98 Abs. 1 GWB6 • Die Beschaffungstätigkeit der Träger der mittelbaren Verwaltung ist dem GWB unterworfen worden. Dies wird auch für die unmittelbare Staatsverwaltung gelten müssen, obwohl sie über eine demokratische Legitimation verfügt und demokratischen Kontrollen unterworfen ist. Schließlich benötigt die Verwaltung zur Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben Mitarbeiter (Arbeiter und Angestellte). Die Verwaltung muß die Arbeiter und Angestellten - die Beamten, denen in der Regel die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe zu übertragen ist, können wir bei der Betrachtung der spezifischen Probleme der fiskalischen Verwaltung außer Betracht lassen- ebenso wie jeder Privatrechtsträger anstellen, und zwar durch Abschluß von Arbeitsverträgen. Auch hier stellt sich die Frage, ob die Verwaltung verpflichtet ist, bei der Auswahl ihrer Mitarbeiter den Gleichbehandlungsgrundsatz zu berücksichtigen. Dies werden wir im Hinblick auf Art. 33 Abs. 2 GG, wonach jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern hat, wohl bejahen müssen. Wer allerdings nicht auf dem Boden der freiheitlich demokratischen Grundordnung steht, kann auch keine Rechte aus der Verfassung herleiten. 111. Nach dem Zweck, den die Verwaltungstätigkeit verfolgt 1. Ordnungsverwaltung

Sie bezweckt die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; sie erläßt Verbote, Gebote, Genehmigungen, Erlaubnisse. Die Ordnungsverwaltung wird beherrscht vom Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG); d. h. Eingriffe in Rechte und Freiheiten der Bürger bedürfen der Rechtsgrundlage (Vorbehalt des Gesetzes). Das Verwaltungshandeln darf nicht gegen ein Gesetz verstoßen (Vorrang des Gesetzes). Zur Ordnungsverwaltung gehören: a) die Überwachungsverwaltung b) die Raumordnungsverwaltung c) die Wirtschaftsverwaltung. a Vgl. u. a. BGHZ 36, 91.

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Die Ordnungsverwaltung arbeitet stets auf der Grundlage des öffentlichen Rechts. 2. Leistungsverwaltung

Sie dient der Daseinsvorsorge bzw. der Zukunftsvorsorge; sie fördert einzelne Personen bzw. Gruppen, Gebiete und Institutionen verschiedenster Art; sie erbringt Dienst-, Sach- u. Geldleistungen. In der Regel erfolgen die Leistungen durch Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag. Die Leistungsgewährung steht in der Regel im Ermessen der Behörden. Das Ermessen wird begrenzt durch die vorhandenen Mittel. Häufig wird daher das Prinzip der Priorität zur Anwendung kommen. Eine gerechte Verteilung der Mittel ist aber stets sicherzustellen. Probleme ergeben sich insbesondere, wenn gesetzliche Regelungen für die Vergabe der Leistungen fehlen. Der Bürger wird in diesen Fällen seinen Anspruch herleiten können aus -

einem bereits ergangenen Leistungsbescheid einem bereits abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag

-

einer verbindlichen Zusage

-

Verwaltungsvorschriften

-

den Grundrechten

-

dem Sozialstaatsprinzip.

Die letzten beiden Gründe dürften jedoch nur ausnahmsweise und in schweren Notfällen Anwendung finden. Zur Leistungsverwaltung gehören: a) die Vorsorgeverwaltung b) die Sozialverwaltung c) die Förderungsverwaltung d) die Dienstleistungsverwaltung. Die Leistungsverwaltung arbeitet ebenfalls auf öffentlich-rechtlicher Grundlage. Leistungen kann die Verwaltung allerdings auch auf privatrechtlicher Grundlage erbringen. Mittel der Ordnungsverwaltung sind der Eingriff, die Belastung; Mittel der Leistungsverwaltung sind die Leistung, die Begünstigung. Denkbar sind jedoch auch im Bereich der Ordnungsverwaltung Begünstigungen, z. B. kann Ungezieferbekämpfung nicht nur durch Gebote oder Verbote erfolgen, sondern auch durch die Aussetzung von Prämien. Ebenso sind im Bereich der Leistungsverwaltung Eingriffe denkbar, z. B. kann die Anlage einer Kanalisation mit einem Anschlußzwang verbunden werden.

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Gliederung der Verwaltung

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3. Planungsverwaltung

Sie dient der Erarbeitung mittelfristiger und langfristiger Ziel-, Aufgaben-, Programm- und Ressourcenpläne. Zwischen Planung und Plan besteht ein enger Zusammenhang. Jede Planung bezweckt die Erarbeitung eines Plans. Umgekehrt ist kein Plan ohne Planung denkbar. Unter Planung verstehen wir einen Vorgang; unter Plan verstehen wir ein Ergebnis. Unter Planung verstehen wir also ein Verfahren, das dazu dient, denjenigen von mehreren möglichen Wegen herauszufinden, mit dem ein vorgegebenes Ziel möglichst ohne Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen erreicht werden kann. Unter Plan verstehen wir also eine Beschreibung der Schritte, mit denen das Planziel erreicht werden kann. Wir unterscheiden nach dem Gegenstand u. a.: -

Raumplanung, z. B. Bauleitplanung (das Ergebnis dieser Planung sind die Flächennutzungspläne und die Bebauungspläne)

-

Finanzplanung (das Ergebnis dieser Planung ist der Haushaltsplan)

-

Wirtschaftsplanung (das Ergebnis sind u. a. die Investitionspläne)

-

Bildungsplanung (das Ergebnis sind u. a. die Schulentwicklungspläne) - Personalplanung (das Ergebnis sind die Stellenpläne). Pläne können inhaltlich. u. a. enthalten: -

Gebote und Verbote (z. B. die Bebauungspläne)

-

Daten und Berechnungen, mit denen das Handeln von Menschen beeinflußt werden soll {z. B. die Orientierungsdaten nach dem Stabilitätsgesetz) - Angebote von Vergünstigungen (z. B. Steuervergünstigungen, Subventionen). Planung und Plan7 sind noch keine Rechtsbegriffe, an die sich spezifische Rechtsfolgen knüpfen. Der Planung liegt regelmäßig eine komplexe Entscheidungssituation zugrunde. Bei der Planung kommt es regelmäßig zu Zielkonflikten. Die Förderung eines Zieles bedeutet die Beeinträchtigung eines anderen. Die Planung erfordert die Abwägung zwischen verschiedenen Mitteln und Zielen. Den Planern muß ein Spielraum zugestanden werden; diesen Spielraum bezeichnen wir als Planungsermessen bzw. planerische Gestaltungsfreiheit. Die Einordnung der Pläne in die herkömmlichen Formen des Verwaltungshandeins be1

Vgl. zu dem gesamten Thema vor allem Wolff /Bachof, § 18 I b und Thieme, S. 352; BVerwGE 45, 312.

§ 47 IX a;

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reitet teilweise Schwierigkeiten. Von dieser Einordnung hängt es ab, in welchem Verfahren Rechtsschutz gewährt wird. Eine Planung, die belastenden Charakter hat, bedarf der Rechtsgrundlage. Die für die Erarbeitung von Plänen geltenden Rechtsnormen zeigen keine klare Trennung von tatbestandliehen Merkmalen als Voraussetzungen und Rechtsfolge; sie sind also nicht konditional programmiert, sondern zweckprogrammiert, d. h. auf die Erreichung der Ziele ausgerichtet. Ob Pläne Rechtswirkungen auslösen, richtet sich im wesentlichen nach ihren Rechtscharaktern. Der Planfeststellungsbeschluß ersetzt z. B. andere Genehmigungen (vgl. § 75 VwVfG). Ein Anspruch auf Vollziehung von Plänen besteht im allgemeinen nicht, es sei denn, daß darauf ein subjektiv-öffentliches Recht besteht (so z. B. bei Bebauungsplänen). Ob ein Plan rechtmäßig ist, richtet sich zunächst einmal danach, ob er sich innerhalb der für ihn geltenden Rechtsvorschriften bewegt. Dies setzt natürlich voraus, daß das Gesetz sich der betreffenden Pläne überhaupt angenommen hat. Zum anderen richtet sich die Rechtmäßigkeit danach, ob eine Abwägung der Planungsziele anhand etwaiger im Gesetz vorgegebener Planungsleitsätze vorgenommen worden ist. Dabei sind sowohl der Abwägungsvorgang (das Planen) als auch das Abwägungsergebnis (der Plan) überprüfbar. Allerdings ist das dabei den Planungsträgern eingeräumte Planungsermessen (bzw. die ihnen eingeräumte Gestaltungsfreiheit) nur begrenzt gerichtlich nachprüfbar8• Eine Planung, die mit Grundrechten kollidiert, ist nur gerechtfertigt, wenn die Aufgabenstellung, die der Planung zugrunde lag, diese Grundrechtseingriffe wiederum rechtfertigt. Im übrigen wird die Frage, inwieweit der Verwaltung im Bereich der Planung Gestaltungsfreiheit zusteht, noch der weiteren Klärung bedürfen. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß gesellschaftliche Postulate, politische und wirtschaftliche Entwicklungen Planungen und Umsetzungsstrategien erfordern, die die gegenwärtigen gesetzlichen Schranken durchbrechen; hier werden wir nicht umhinkönnen, die Gesetze den Erfordernissen der Zeit anzupassen. Wir können feststellen, daß in der Verwaltung sehr viel geplant wird; die dabei entwickelten Konzepte werden jedoch vielfach nicht in die Praxis umgesetzt; dies beruht u. a. darauf, daß die Konzepte zu komplex und damit nicht praktikabel sind; häufig fehlen die Ressourcen; häufig werden mit diesen Konzepten überkommene Machtstrukturen in Frage gestellt; die Dienstkräfte (unterstützt durch ihre Gewerkschaften) sind häufig nicht bereit, diese Konzepte umzusetzen, weil sie fürchten, mehr oder andere Arbeit leisten zu müssen, ohne bessere Bezahlung 8 Vgl. BVerwGE 34, 304; und 51, 6; Badura, Das Planungsermessen und die rechtsstaatliehen Funktionen des Allgemeinen Verwaltungsrechts in: Festschrift zum 25jährigen Bestehen des Bay. VGH (1972), S. 157 ff.

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zu erhalten (Auswirkung des fehlenden Leistungsprinzips); die Dienstkräfte blocken, weil ihnen der Besitzstand ohnehin erhalten bleibt. 4. Erwerbswirtschaftliche (Betätigung der) Verwaltung

Sie dient der Erzielung von Gewinnen. Die öffentliche Hand verfügt hier z. T. über Monopolstellungen (z. B. kommerzielle Wirtschaftswerbung in Rundfunk und Fernsehen); im übrigen tritt sie in Konkurrenz zur Privatwirtschaft. Bei der erwerbswirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand kennen wir eine spezifische Problematik. Die öffentliche Hand hat sich schon immer erwerbswirtschaftlich betätigt. Ob dies zulässig ist, ist zumindest streitig. Es besteht die Gefahr, daß dadurch die öffentlichen Aufgaben vernachlässigt werden. Es besteht weiterhin die Gefahr, daß der Steuerzahler mit erheblichen Risiken belastet wird. Im übrigen konkurriert die öffentliche Hand in diesem Bereich mit der Privatwirtschaft, die mit ihren Steuern praktisch die eigene Konkurrenz finanziert. Wegen dieser Konkurrenz werden Schranken für die erwerbswirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand aus den Grundrechten und aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (im Sinne des Übermaßverbots) hergeleitet9 • Streitig ist, ob die öffentliche Hand nur dann erwerbswirtschaftlich sich betätigen darf, wenn private Träger diese Aufgabe nicht - und zwar unter Berücksichtigung der Interessen des Gemeinwohls - bewältigen können. Weitere Schranken ergeben sich insbesondere für die Kommunen aus den Gemeindeordnungen und Kreisordnungen10• Schließlich dürften sich auch Schranken daraus ergeben, daß jeder Träger der Verwaltung einen bestimmten Funktionsbereich hat, für den er geschaffen worden ist und auf den er sich zu beschränken hat10a. Ein generelles Verbot der erwerbswirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand werden wir aus alledem jedoch nicht ableiten können. Die erwerbswirtschaftliche Betätigung darf jedoch die Privatwirtschaft nicht übermäßig belasten, d. h. sie darf nicht in einen übermäßigen Wettbewerb mit der Privatwirtschaft treten. 5. Abgabenverwaltung

Sie dient der Einziehung der Abgaben (Steuern, Beiträge, Gebühren). Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei 9 Vgl. hierzu BVerwGE 17, 306. 10 Vgl. hierzu u. a. BVerwGE 39, 329. 1oa Vgl. BGHZ 20, 119.

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denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein. Zölle und Abschöpfungen sind Steuern (vgl. § 3 Abs. 1 AO). Gebühren sind Geldleistungen des Bürgers für eine von ihm in Anspruch genommene Leistung der Verwaltung. Wir unterscheiden zwei Arten von Gebühren: - Benutzungsgebühren (als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer nutzbaren öffentlichen Einrichtung) -

Verwaltungsgebühren (als Gegenleistung für die Vornahme einer Amtshandlung). Beiträge sind Geldleistungen, die zur Deckung von Kosten einer öffentlichen Einrichtung vom Bürger erhoben werden. Der Unterschied zwischen Beiträgen und Gebühren besteht darin, daß die Gebühr für eine konkrete Leistung erhoben wird, während der Beitrag erhoben wird unabhängig davon, ob der Bürger die dafür angebotene Leistung in Anspruch nimmt. 6. Bedarfsverwaltung

Sie dient der Bereitstellung der erforderlichen sächlichen und personellen Mittel für die Erledigung der vorbezeichneten Verwaltungsaufgaben. Zur Bedarfsverwaltung gehören: a) Organisation und Rationalisierung b) Personalangelegenheiten c) Haushalts- und Wirtschaftsangelegenheiten d) Aus- und Fortbildung. Diese Systematisierung stellt 6 Verwaltungsgrundtypen gegenüber, ohne daß eine vorbehaltlose und vollständige Zuordnung der einen oder anderen speziellen Aufgabe zu der einen oder anderen Gruppe möglich ist. Bei dieser Art der Systematisierung steht der politische und administrative Entscheidungsprozeß im Vordergrund. Diese Einteilung ist für die Praxis deshalb problematisch, weil das Unterscheidungsmerkmal, nämlich die Beschränkung oder Förderung der Interessen des einzelnen, nur eine Zuordnung im Einzelfall, nicht aber eine durchgehende Systematisierung zuläßt. Einige Bereiche lassen sich in diese Systematik überhaupt nicht einordnen: Die Bereiche Schule und Gesundheit enthalten Elemente der Leistungs- und Ordnungsverwaltung; die Versorgung mit Energie ist für den Bürger eine Dienstleistung und bringt der öffentlichen Hand zugleich Gewinne10b. 10b Vgl. hierzu auch Siedentopf, Funktion und allgemeine RechtsstellungAnalyse der Funktionen des öffentlichen Dienstes, in: Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts, 1973, Bd. 8, S. 34 ff.

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IV. Nach dem Grad der Bindung an das Gesetz 1. Gebundene Verwaltung Dieser Bereich ist durch die reine Gesetzesanwendung gekennzeichnet; das Gesetz läßt der Verwaltung bei ihrer Tätigkeit keine Entscheidungsfreiheit. Wir unterscheiden: a) bestimmt gebundene Verwaltung (das Gesetz enthält nur bestimmte Rechtsbegriffe) b) unbestimmt gebundene Verwaltung (das Gesetz enthält unbestimmte Rechtsbegriffe11 , die der Auslegung bedürfen; nur eine richtige Entscheidung ist daher denkbar). 2. Freie Verwaltung In diesem Bereich gibt es Ermessensspielräume bzw. Gestaltungsfreiheit; das Gesetz stellt es der Verwaltung ganz oder teilweise frei; ob und mit welchen Mitteln sie tätig wird oder es fehlen die gesetzlichen Bindungen gänzlich.

a) Ermessensspielraum Der Verwaltung ist ein Ermessensspielraum eingeräumt; die Verwaltung ist lediglich an die Grundsätze für Ermessensentscheidungrm gebunden; gemäß § 114 VwG012 sind Ermessensentscheidungen nur hinsichtlich der sogenannten Ermessensfehler überprüfbar. Bei den Ermessensfehlern unterscheiden wir: -

Ermessensüberschreitung (Die Behörde wählt eine Rechtsfolge, die von der Ermessensnorm bzw. von den Grundrechten oder dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zugelassen ist.)

-

Ermessensfehlgebrauch (Die Behörde legt ihrer Entscheidung sachfremde Erwägungen zugrunde; sie verletzt bei ihrer Entscheidung den Gleichbehandlungsgrundsatz, weil sie z. B. ohne zwingenden Grund gegen die Selbstbindung bzw. gegen Verwaltungsvorschriften verstößt; die Behörde hat in der Begründung die Gesichtspunkte nicht erkennen lassen, von denen sie bei der Ausübung des Ermessens ausgegangen ist; die Entscheidung der Behörde ergeht aufgrund falscher Tatsachen.) Nichtgebrauch des Ermessens (Die Behörde macht von dem ihr eingeräumten Ermessen keinen Gebrauch und fühlt sich gebunden.)

-

11 z. B. Zuverlässigkeit, wichtiger Grund, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Eignung, unbillige Härte, dienstliches Bedürfnis (vgl. BVerwGE 40, 353; 43, 215; 45, 164; BVerwG DÖV 1977, 134). 12 Vgl. auch§ 40 VwVfG.

4 Wipfler

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Das Wesen der Ermessensverwaltung liegt darin, daß auch Zweckmäßigkeitserwägungen möglich sind. Hieraus resultiert, daß mehrere richtige Entscheidungen denkbar sind. Das Wesen der Ermessensentscheidung liegt ferner darin, daß dem Gesichtspunkt der Einzelfallgerechtigkeit Rechnung getragen werden kann.

b) Beurteilungsspielraum13 Häufig wird die Verwaltung bei ihren Entscheidungen einen Beurteilungsspielraum haben, insbesondere bei - Entscheidungen auf der Grundlage politischer Wertungen, die auf nicht überprüfbaren Faktoren basieren - Prüfungsentscheidungen14 , die durch die nicht wiederholbare Situation, in der die Prüfung abgenommen wird, gekennzeichnet sind - prognostischen Entscheidungen - sonstigen unvertretbaren Entscheidungen, die nicht nachvollziehbar sind, z. B. wegen der besonderen Zusammensetzung des Gremiums, von dem sie getroffen werden - Entscheidungen, denen normative Begriffe zugrunde liegen, die auf einer Wertung und anderen subjektiven unwegbaren Elementen beruhen. Der Gesetzgeber läßt stets offen, ob der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum eingeräumt wird. Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte haben die Verwaltungsbehörden bei unbestimmten Rechtsbegriffen grundsätzlich keinen Beurteilungsspielraum; ein Beurteilungsspielraum wird nur bei unvertretbaren Entscheidungen, bei nicht nachprüfbaren prognostischen Entscheidungen und bei Entscheidungen, denen politische Wertungen zugrunde liegen, anerkannt. Ob der Beurteilungsspielraum ausgedehnt werden soll oder nicht, ist letztlich ein Problem der Verkürzung oder Erweiterung des Rechtsschutzes15; denn die behördlichen Entscheidungen, bei denen ein Beurteilungsspielraum anerkannt wird, sind gerichtlich nur sehr begrenzt nachprüfbar, nämlich unter den Gesichtspunkten, ob -

die Behörden den Sachverhalt vollständig ermittelt haben

-

die Behörden die durch Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe gewonnenen Grenzen und Wertmaßstäbe berücksichtigt haben

-

die Behörden ihre Subsumtion in noch nachvollziehbarer Weise verdeutlicht haben.

13 Vgl. Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Auf!. 1977, § 114 Anm. 4; BVerwGE 39, 197. 14 So schon BVerwGE 8, 272; 31, 190. 15 Vgl. BVerwG DÖV 1977, 135.

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c) Gestaltungsfreiheit Die Verwaltung ist nicht einmal an die Ermessensgrundsätze gebunden; z. B. Planung, Organisation. Beachte, daß der Gesetzgeber die Verwaltung häufig an unbestimmte Rechtsbegriffe bindet und ihr zugleich einen Ermessensspielraum bzw. Beurteilungsspielraum einräumt. V. Nach der Behördenverfassung 1. Monokratisch geführte Verwaltung

Von einer monokratisch geführten Verwaltung sprechen wir, wenn an der Spitze der Behörde eine Persönlichkeit steht (z. B. Der Bundesminister des Innern, Der Senator für Inneres). 2. Kollegial geführte Verwaltung

Von einer kollegial geführten Verwaltung sprechen wir, wenn an der Spitze der Behörde bzw. Institution ein Kollegium steht (z. B. die Bundesregierung, der Berliner Senat).

§ 10 Aufgabenbereiche der Verwaltung Für die Verwaltung ergeben sich folgende Aufgabenbereiche: -

-

-

Die Verwaltung hat die Aufgabe, bei der Ordnung des menschlichen Zusammenlebens mitzuwirken; dabei greift sie in die Rechte und Freiheiten der Menschen ein. Die Verwaltung hat die Aufgabe, Dienstleistungen zu erbringen sowie bestimmte Personen finanziell oder durch Sachleistungen zu fördern. Die Verwaltung hat die Aufgabe, Steuern, Gebühren und Beiträge einzuziehen. Die Verwaltung hat die Aufgabe, durch Planung der Komplexität des gesellschaftlichen Lebens gerecht zu werden sowie Entwicklungen im gesellschaftlichen Bereich aufzufangen bzw. vorzuzeichnen. Planung - zur Erkenntnis von Problemen, ehe es zur Krise kommt; z. B. Umweltschutz, Energieversorgung - als konzeptionell orientierte Koordinierung der verschiedenen Teilpolitiken; z. B. mittelfristige Finanzplanung, Investitionsplanung - zur Vorbereitung von gesellschaftspolitischen Entscheidungen; z. B. Verstaatlichung von gewissen Schlüsselindustrien -

-

zur Erarbeitung von Problemlösungen, die langfristig und möglichst endgültig sind; z. B. Stadtsanierung, räumliche Entwicklungsplanung, Bauleitplanung, Krankenhausbedarfsplanung

zur Entwicklung von Durchsetzungsstrategien, um politischen Widerständen beim Vollzug von Entscheidungen begegnen zu können. - Die Verwaltung hat schließlich die Aufgabe, die für die Erledigung der oben genannten Aufgaben erforderlichen sächlichen und personellen Mittel bereitzustellen.

§ 11 Systematik der öffentlichen Aufgaben I. Vorbemerkung In fast alle Lebensbereiche greift die Verwaltung heute in irgendeiner Form regelnd oder gestaltend ein. Intensität und Ausmaß dieser Eingriffe sind unterschiedlich. Es gibt Lebensbereiche, wie z. B. die öffentliche Sicherheit, wo die Verwaltung eine ausschließliche Zuständigkeit hat, und andere Lebensbereiche, wie z. B. die Freizeitgestaltung, wo die Verwaltung nur in sehr geringem Maß sich betätigt. Die Vielfalt und die große Zahl der Verwaltungsaufgaben hat bewirkt, daß der Bürger einer großen Zahl gesetzlicher Vorschriften gegenübersteht, die entweder von der Verwaltung gegen ihn oder für ihn angewendet werden. Diese Entwicklung hat für den Bürger nicht nur günstige Auswirkungen; der Freiheitsraum des einzelnen wird immer weiter eingeengt; das Netz der sozialen Absicherung ist so eng, daß die Privatinitiative rückläufig ist, eine Mentalität des Forderns sich entwickelt hat und das Interesse an Selbstverwaltung gesunken ist. Je umfassender die soziale Absicherung ist, desto mehr geht die Eigeninitiative zurück. II. Systematik Die Verwaltungswissenschaft hat verschiedentlich versucht, die Aufgaben der Verwaltung zu systematisieren. Einige Versuche sollen hier kurz skizziert werden: 1. Einteilung der Aufgaben nach der Art der Entscheidung

a) Grundsatzaufgaben Diese werden überwiegend von den Ministerialverwaltungen wahrgenommen. Das Produkt der Grundsatzentscheidungen sind u. a. Rechtsnormen und Verwaltungsvorschriften. Hierzu gehören auch die Planungsaufgaben. b) Routineaufgaben (Einzelfallentscheidungen) Diese Aufgaben werden vorzugsweise von den unteren Verwaltungsbehörden wahrgenommen. Das Produkt der Einzelentscheidungen sind u. a. Verwaltungsakte und verwaltungsinterne Einzelanweisungen. Hierzu gehören alle Vollzugsaufgaben.

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§ 11 Systematik der öffentlichen Aufgaben

Diese Aufgabensystematik stellt nur auf die Art der Entscheidung ab und gestattet damit eine Zuordnung der Aufgaben nur im Einzelfall. Diese Systematik gestattet keine allgemeine Zuordnung. Diese Aufteilung macht auch keinen Unterschied zwischen unmittelbaren Verwaltungsaufgaben, die sich für den Bürger als Begünstigung oder als Belastung darstellen, und mittelbaren Verwaltungsaufgaben (z. B. Personalwesen, Organisation, Rationalisierung, Haushalts- und Wirtschaftsangelegenheiten). Im Bereich der Routineaufgaben, die in der Regel zugleich Massenaufgaben bzw. wiederkehrende Aufgaben sind, findet die ADV Anwendung. 2. Einteilung der Aufgaben nach juristischen Gesichtspunkten (dargestellt am Beispiel des Berliner Rechts)

a) Vorbehaltsaufgaben Es handelt sich um Angelegenheiten von übergeordneter Bedeutung und um Angelegenheiten, die wegen ihrer Eigenart einer einheitlichen Durchführung bedürfen. Sie werden von der Hauptverwaltung wahrgenommen. b) Übertragene Vorbehaltsaufgaben Es handelt sich um Vorbehaltsaufgaben, die wegen ihrer Eigenart einer einheitlichen Durchführung bedürfen und die aus Gründen der Bürgernähe den Bezirksverwaltungen zur Wahrnehmung übertragen sind. Die einheitliche Durchführung wird durch Fachaufsicht sichergestellt. Die Fachaufsicht erstreckt sich auf die recht- und ordnungsmäßige Erledigung der Vorbehaltsaufgaben und auf die zweckentsprechende Anwendung des Verwaltungsermessens (§ 8 AZG). c) Bezirkseigene Angelegenheiten (Selbstverwaltungsaufgaben) Es handelt sich um alle sonstigen Aufgaben (vgl. Art. 51 Abs. 2 VvB und § 3 Abs. 2 AZG). Bei der Erfüllung der bezirkseigenen Angelegenheiten unterliegen die Bezirksverwaltungen der Bezirksaufsicht. Die Bezirksaufsicht hat die Rechtmäßigkeit und den geordneten Gang der Verwaltung sicherzustellen; sie hat außerdem die Mitwirkung der Bezirke an der Verwaltung zu fördern und zu schützen (§ 9 AZG). d) Polizeiaufgaben (z. B. Verbrechensbekämpfung, Verkehrsregelung, Gefahrenabwehr- soweit unaufschiebbar, Vollzugshilfe) Sie gehören zu den Vorbehaltsaufgaben.

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Was zu den Polizeiaufgaben zählt, ergibt sich aus § 4 ASOG. Die Polizei unterliegt bei der Wahrnehmung der Polizeiaufgaben der Dienst- und Fachaufsicht durch den Senator für Inneres. Die Dienstaufsicht erstreckt sich auf den Aufbau, die innere Ordnung, die allgemeine Geschäftsführung und die Personalangelegenheiten der Polizeibehörde. e) Ordnungsaufgaben (Aufgaben der Gefahrenabwehr) Sie gehören zu den Vorbehaltsaufgaben, soweit sie von der Hauptverwaltung wahrgenommen werden, und zu den übertragenen Vorbehaltsaufgaben, soweit sie von den Bezirksämtern wahrgenommen werden (vgl. § 1 ASOG). Was zu den Ordnungsaufgaben zählt, ergibt sich aus § 2 Abs. 1 ASOG. Soweit die Ordnungsaufgaben von den den Senatsmitgliedern nachgeordneten Ordnungsbehörden wahrgenommen werden, unterliegen diese der Dienst- und Fachaufsicht durch das zuständige Senatsmitglied. Soweit die Ordnungsaufgaben von den Bezirksverwaltungen wahrgenommen werden, unterliegen diese nur der Fachaufsicht durch das zuständige Senatsmitglied. Ein Teil der Ordnungsaufgaben sind dem Polizeipräsidenten in Berlin übertragen worden (vgl. § 2 Abs. 2 S. 2 ASOG und § 15 DVOASOG). Insoweit unterliegt der Polizeipräsident der Fachaufsicht durch das zuständige Senatsmitglied und der Dienstaufsicht durch den Senator für Inneres. f) Nicht erfaßt von der vorstehenden Einteilung sind u. a. die Aufgaben der Landespostdirektion, Justizverwaltung, Steuerverwaltung sowie die Aufgaben der mittelbaren Landesverwaltung (vgl. § 33 AZG). Die Träger der mittelbaren Landesverwaltung unterliegen der Staatsaufsicht. Die Staatsaufsicht entspricht inhaltlich der Bezirksaufsicht mit der zusätzlichen Möglichkeit, einen Staatskommissar zu bestellen (vgl. §§ 28 ff. AZG). 3. Einteilung der Aufgaben nach ihrem qualitativen Gehalt

a) Mit Außenwirkung aa) Ordnungsaufgaben Hierzu zählen alle Tätigkeiten der Gefahrenabwehr und der Ordnung des menschlichen Zusammenlebens; z. B. die Tätigkeiten der Ordnungsbehörden, der Polizei, der Justiz. Infolge der allgemeinen Liberalisierung und der Änderung der Wertvorstellungen haben sich die Methoden bei der Erfüllung dieser

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§ 11 Systematik der öffentlichen Aufgaben

Aufgaben verändert. Neue Formen der Kriminalität, wie z. B. der Terrorismus, haben neue Formen der Zusammenarbeit von Behörden und neue Formen der Verbrechensbekämpfung erforderlich gemacht. bb) Dienstleistungsaufgaben Hierzu zählen alle Tätigkeiten zur Bereitstellung von Einrichtungen und Leistungen, auf die die Mitglieder des Gemeinwesens angewiesen sind; z. B. Schulen, Hochschulen, Krankenhäuser, Infrastruktur, kulturelle und soziale Einrichtungen, Freizeiteinrichtungen, Wohnungen, Rundfunk, Fernsehen. Die Dienstleistungen nehmen immer differenziertere Formen an. Beispiel hierfür sind: die Vorschulklassen, die Methoden bei Diagnose und Therapie, bei Rehabilitation und bei der Resozialisierung. Dienstleistungen in Gestalt von Vorsorge- und Fürsorgemaßnahmen begleiten den Menschen heute von der Geburt bis zum Tode. cc) Entwicklungsaufgaben Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die darauf abzielen, die Gesellschaftsordnung und ihre Struktur zu beeinflussen, insbesondere weiterzuentwickeln; z. B. Mitbestimmung, Vermögensbildung. Die politische Zielsetzung der Regierung schlägt sich in diesen Funktionen nieder. dd) Lenkungsaufgaben Hierzu zählen alle Tätigkeiten zur Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts; z. B. Verlangsamung des Preisanstiegs, Erhöhung der Investitionslust, Erhöhung der Wachstumsrate, Sanierung der Staatsfinanzen, Abbau der Arbeitslosigkeit. Die Lenkungsmaßnahmen der Verwaltung sind vielgestaltig. Die Lenkung erfolgt u. a. durch wirtschaftspolitische Maßnahmen (soziale Marktwirtschaft, Wettbewerbsordnung), durch währungspolitische Maßnahmen (Festlegung der Devisenkurse, Festlegung von Diskontsätzen, Bereitstellung von Subventionen), durch antimonopolistische Maßnahmen (Wettbewerbsbeschränkungen), durch die öffentlichen Haushalte (Beeinflussung der Konjunktur, indem die öffentliche Hand als Käufer und Auftraggeber verstärkt auftritt), durch Förderung von Betrieben und Gebieten, durch Reprivatisierung, durch Sozialisierung. ee) Umverteilungsaufgaben Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die der Umverteilung großer Teile des Sozialprodukts dienen; z. B. Subventionen, Renten,

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Sozialhilfe, Kindergeld, Wohngeld, Ausbildungsförderung. Die Umverteilung von Einkommen ist ein Merkmal der sozialen Marktwirtschaft. Empfänger sind vor allem sozial Schwache, regional und strukturell Benachteiligte, physisch und psychisch Benachteiligte. Die Umverteilung erfolgt u. a. durch ungleiche Belastungen (progressive Besteuerung), durch Zuwendungen (Subventionen, Kindergeld, Ausbildungsförderung, Sozialhilfe), durch Entlastungen (Sozialtarife, Steuererleichterungen, ·Gebühren- und Entgeltbefreiungen), durch Bereitstellungen von Leistungen vor allem zugunsten sozial Schwacher (Kindergärten, Spielplätze, Schwimmbäder, Sozialwohnungen). Durch die Umverteilung darf jedoch der Leistungswille nicht zerstört werden. Leistungen aus der Umverteilungsmasse sollten also möglichst nur Anreize für ein bestimmtes wirtschaftliches Verhalten sein, Spielraum für selbständige Entscheidungen lassen und Gewinne ermöglichen. Der Wille, Leistungen zu erbringen, kann sich sowohl bei dem zurückbilden, der zu großzügig gefördert wird (etwa der Arbeitslose), als auch bei demjenigen, dessen Gewinne durch eine überhöhte Besteuerung zu stark abgeschöpft werden. Bei der Umverteilung geraten Rechtsstaatsprinzip und Soziaistaatsprinzip miteinander in Konflikt. Die Begünstigung in dem einen Falle bedeutet Benachteiligung in einem anderen Falle. Das Problem, vor dem die Verwaltung steht, ist der Ausgleich zwischen diesen beiden Prinzipien. Der soziale Rechtsstaat beruht auf einem System des Ausgleichs. Das Bundesverfassungsgericht hat daher den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit und den der Sozialstaatlichkeit gleichrangig nebeneinander gestellt. Gegensätzlichkeiten zwischen beiden Prinzipien sind daher zum Ausgleich zu bringen. Kein Grundsatz darf sich auf Kosten des anderen durchsetzen. ff) Einziehungsaufgaben Hierzu zählen alle Tätigkeiten zur Einziehung von Abgaben; z. B. Steuern, Beiträge, Gebühren. All diese Aufgaben greifen ineinander über. Das Bild der öffentlichen Leistungen nach außen wird durch Dienstleistungen und Umverteilungen geprägt; Entwicklungs- und Lenkungsaufgaben nehmen jedoch an Bedeutung zu. Dieses Einteilungsschema ist zwar nicht geeignet, den gesamten Aufgabenhereich der Verwaltung exakt gegeneinander abzugrenzen. Es

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stellt jedoch die wichtigsten nach außen gerichteten Tätigkeiten heraus und gestattet damit auch eine Einordnung von ressortübergreifenden Aufgaben, wie z. B. den Umweltschutz. b) Ohne Außenwirkung aa) Normensetzung Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die der Konzeption von Rechtsund Verwaltungsvorschriften dienen. bb) Planung Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die konzeptioneller Natur sind und letztlich der Vorbereitung von nach außen gerichteten Entscheidungen dienen. cc) Organisation und Rationalisierung Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die der Weiterentwicklung der Aufbau-, Ablauf- und Informationsorganisationen dienen und damit letztlich zur Rationalisierung beitragen. dd) Koordination Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die der Verteilung der Aufgaben unter die ausführenden Personen bzw. Stellen und der Herstellung von Beziehungen zwischen Führungskräften gleicher Stufe dienen. ee) Kontrolle Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die sicherstellen, daß die Aufgaben rechtzeitig, richtig und wirtschaftlich erfüllt werden. ff) Aus- und Fortbildung Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die der Aus- und Fortbildung der Dienstkräfte dienen einschließlich der Prüfungstätigkeiten und der Tätigkeiten der Ausbildungsbehörden. gg) Menschenführung Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die dazu dienen, eine größtmögliche Motivation, optimale Leistung, geringe Fluktuation und geringe Abwesenheit vom Arbeitsplatz sicherzustellen. hh) Personalangelegenheiten Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die der Beschaffung und Betreuung des Personals dienen. ii)

Haushalts- und Wirtschaftsangelegenheiten Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die der Beschaffung und Weiterverteilung der finanziellen Mittel dienen.

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jj) Bedarfsdeckung Hierzu zählen alle Tätigkeiten, die der Beschaffung und der für die Aufgabenerfüllung erforderlichen sächlichen Mittel dienen. Diese Tätigkeiten, die nicht auf unmittelbaren Aufgabenvollzug gerichtet sind, erhalten zunehmende Bedeutung. So ist z. B. die Ausbildung von verwaltungsinternen Planungseinrichtungen ein deutlicher Hinweis für diese Entwicklung (z. B. Planungsleitstelle der Senatskanzlei, die die ressortübergreifende Planung in Berlin lenkt). 4. Einteilung der Aufgaben nach Objekten

Die öffentlichen Aufgaben lassen sich ferner nach Objekten ordnen: Allgemeine Verwaltungsaufgaben Finanzen Recht, Sicherheit und Ordnung Schule und Kultur Sozial- und Gesundheitswesen Bauwesen Öffentliche Einrichtungen Wirtschaft und Verkehr Diese Einteilung ist angelegt auf eine möglichst vollständige Erfassung staatlicher Aktivität und führt deshalb zu einer Aneinanderreihung nicht notwendig benachbarter Aufgabengebiete, ohne die inneren Zusammenhänge zu berücksichtigen. Ähnlich aufgebaut ist der Funktionsgliederungsplan, der für die Haushaltssystematik in Bund und Ländern entwickelt worden ist. Der Funktionsgliederungsplan kennt folgende Hauptgruppen: 0. Allgemeine Dienste 1. Bildungswesen, Wissenschaft, Forschung, kulturelle Angelegenheiten

2. Soziale Sicherung, soziale Kriegsfolgeaufgaben, Wiedergutmachung 3. Gesundheit, Sport und Erholung 4. Wohnungswesen, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste 5. Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 6. Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen 7. Verkehrs- und Nachrichtenwesen 8. Wirtschaftsunternehmen, allgemeines Grund-, Kapital- und Sondervermögen 9. Allgemeine Finanzwirtschaft

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Dieser Funktionsgliederungsplan enthält zwar eine vollständige Zusammenstellung von Aufgabenbereichen der öffentlichen Verwaltung; er erweist sich jedoch als ungeeignet, übergreifende Aufgabenstellungen, die in verschiedenen Teilen der Funktionsgliederung verankert sind, deutlich zu machen; z. B. für einen übergreifenden Aufgabenbereich wie den Umweltschutz bietet dieser Plan keine einheitliche Kategorie. 5. Einteilung der Aufgaben nach den ihnen zugrundeliegenden Bedürfnissen der Bürger (nach dem Bürgerbedarf)16

Die öffentlichen Aufgaben lassen sich auch nach den ihnen zugrundeliegenden Bedürfnissen der Bürger systematisieren. Es gibt drei korrespondierende Bedürfnisbereiche: -

Körperliche Bedürfnisse (Überlebensbedürfnisse) Hierunter fallen alle Tätigkeiten der Verwaltung, die dazu dienen, die Gesundheit der Bürger zu erhalten bzw. die Vernichtung von Leben zu verhindern; z. B. durch Wasserversorgung, Wohnungsbau, Straßenreinigung, ärztliche Dienste usw. Das administrative Handeln stellt sich als Eingriff dar.

-

Kommunikative Bedürfnisse (Austauschbedürfnisse) Hierunter fallen alle Tätigkeiten der Verwaltung, die der Kommunikation im weitesten Sinne einschließlich Verkehr dienen. Das administrative Handeln stellt sich als Austausch dar. Kreative Bedürfnisse (Entfaltungsbedürfnisse) Hierunter fallen alle Tätigkeiten der Verwaltung, die der Entfaltung in kultureller, künstlerischer, politischer, wissenschaftlicher Hinsicht der Bürger dienen; z. B. Museen, Theater, Bildungseinrichtungen usw. Das administrative Handeln stellt sich als Förderung dar.

-

An diesen Bedürfnissen orientieren sich alle administrativen Handlungen. Allen drei Bedürfnisgruppen ist neben Sicherung und Vorsorge gemeinsam, daß sie menschliches Handeln hervorrufen. Das menschliche Handeln kann neben der Stillung akuter Begehren auch auf Erhaltung, Sicherung und Konservierung von Quellen gerichtet sein, die der Bedürfnisstillung dienen. Allen drei Bedürfnissen ist weiterhin gemeinsam, daß dabei Daten aufgenommen, gespeichert, verarbeitet und abgegeben werden; das Informationsbedürfnis hat daher keine selbständige Bedeutung. Lorenz faßt die Aufgaben, die sich an den drei Bedürfnisbereichen orientieren, als primäre Aufgaben zusammen und stellt ihnen sekundäre und tertiäre Aufgaben- damit umschreibt er die mittelbaren Verwaltungsaufgaben- gegenüber. ts

Vgl. Lorenz, S. 17 ff.

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Aufgabe der Verwaltungslehre ist es, Kriterien zu entwickeln, die ein hohes Maß an Identität zwischen den Bedürfnissen der Menschen und den von der Verwaltung erbrachten Leistungen gewährleistet. Je größer der Grad der Identität ist, desto demokratischer ist das Verwaltungs~ handeln. Ein hoher Grad an Identität ist aber nur zu erreichen, wenn dem Bürger die Verwaltung zugeordnet wird und mehr Selbstverwaltung geschaffen wird. Das Grundgesetz steht dem nicht entgegen. Diese Systematisierung bietet somit Ansätze für die Entwicklung einer allgemeinen Theorie von der Verwaltung. 6. Einteilung der Aufgaben nach der Zweckbestimmung17

Die Aufgaben der Verwaltung lassen sich auch wie folgt ordnen: -

Aufgaben, die den Bürger unmittelbar und damit die gesellschaftliche Ordnung betreffen (Grundbedürfnisbefriedigung, kommunikative Bedürfnisbefriedigung, Befriedigung von kreativen Bedürfnissen). Hierzu zählen: - Schutz der persönlichen und politischen Rechte und Freiheiten -

Förderung der persönlichen Entfaltung soziale Absicherung

Aufgaben, die Raum und Wirtschaft betreffen.

-

Hierzu zählen: - Strukturaufgaben - Erwerbsförderung -Geldwesen - Förderung von Wissenschaft und Forschung -

Aufgaben, die das für die öffentlichen Aufgaben notwendige Instrumentarium betreffen. Hierzu zählen: - Verwaltungsorganisation - öffentlicher Dienst -

öffentlicher Besitz einschl. öffentliche Einnahmen.

Diese Systematik gibt keine Kategorien, mit deren Hilfe sich die Notwendigkeit der bestehenden oder neuer Verwaltungsaufgaben erklären läßt, wieder. Aus dieser Systematik läßt sich auch nicht entnehmen,

s.

11

Vgl. Ellwein, Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre,

31 ff.

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wieviel Geld bzw. wieviel Personal für die Bewältigung der einzelnen Aufgaben erforderlich ist. Manche Aufgaben haben wenig Bezug zur Gesetzgebung; manche Aufgaben sind sehr gesetzesträchtig. Diese Systematik ist jedoch geeignet, die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben zu erfassen und zu ordnen.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung Artikel 20 Abs. 1 GG bezeichnet die Bundesrepublik Deutschland als sozialen Bundesstaat. Artikel 28 Abs. 1 Satz 1 GG fordert, daß die Ordnung der Länder den Grundsätzen des sozialen Rechtsstaates entspricht. Bund und Länder gehören demnach zum Typ des sozialen Rechtsstaates. I. Rechtsstaatlichkeit 1. Der Rechtsstaat ist ein Staat, in dem die drei Gewalten Exekutive, Legislative und Judikative getrennt sind, in dem die Staatsorgane und die Staatsbürger an objektives Recht gebunden sind, die Rechtssetzung der Legislative vorbehalten ist und die Wahrung des Rechts durch unabhängige Gerichte kontrolliert wird.

2. Die Verwaltung als Teil der vollziehenden Gewalt ist ebenso wie die Gesetzgebung und die Rechtsprechung an die Grundrechte gebunden (vgl. Artikel' 1 Abs. 3 GG). Die Verwaltung ist an Gesetz und Recht gebunden (Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltungvgl. Artikel 20 Abs. 3 GG). Aus diesem Grundsatz folgt, daß das Gesetz stets den Vorrang hat (Vorrang des Gesetzes). Der Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes wird jedoch eingeschränkt durch den Grundsatz vom Vertrauensschutz. Insbesondere bei der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte hat die Behörde eine Interessenabwägung zwischen dem Interesse des begünstigten Bürgers an der Aufrechterhaltung der Entscheidung und dem öffentlichen Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Entscheidung vorzunehmen. Diese Abwägung setzt jedoch voraus, daß das Interesse des begünstigten Bürgers schutzwürdig ist. Daran fehlt es, wenn der begünstigte Bürger die Rechtswidrigkeit selbst verschuldet hat (z. B. durch arglistige Täuschung, Bestechung, unrichtige und unvollkommene Angaben). Aus dem Grundgesetz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung folgt weiter, daß Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Bürger stets einer gesetzlichen Ermächtigung bedürfen (Vorbehalt des Gesetzes). Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes kommt jedoch nur zur Anwendung bei - den Bürger belastenden Entscheidungen - wesentlichen Entscheidungen, insbesondere solchen, die die Grundrechte tangieren.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

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Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes kommt nicht zur Anwendung, wenn die Verwaltung Dienstleistungen erbringt oder Vergünstigungen gewährt; hier reicht es aus, wenn die Verwaltung eine andere gegenüber dem Gesetz schwächere Legitimation besitzt. Diese kann sich ergeben aus -

einer Willensäußerung des Parlaments (z. B. Haushaltsplan)

-

einer Verwaltungsvorschrift

-

einem verfassungsrechtlichen Grundsatz (z. B. Sozialstaatsprinzip, Gleichbehandlungsgrundsatz)18.

Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gilt im allgemeinen auch nicht im Bereich der Verwaltungsorganisation und des Verwaltungsverfahrens19. 3. Die Verwaltung ist außerdem an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Dieser Grundsatz findet Anwendung vor allem bei Ermessensentscheidungen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt den Ermessensspielraum der Verwaltung. Dieser Grundsatz findet keine Anwendung, wenn die Entscheidung der Verwaltung rein begünstigende Wirkung hat. Dieser Grundsatz findet weiterhin keine Anwendung im Bereich der gebundenen Verwaltung, d. h. wenn eine nach Tatbestand und Rechtsfolge zwingende Norm gegeben ist. In diesen Fällen kann allerdings . Veranlassung dafür bestehen, die Verfassungsmäßigkeit der Norm unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu überprüfen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beinhaltet, daß die behördliche Entscheidung in einem vernünftigen Verhältnis zu ihrem Anlaß stehen muß. Es ist deshalb erforderlich, jeweils den Anlaß herauszustellen, zu dem die behördliche Maßnahme in einem vernünftigen Verhältnis stehen muß. Dabei sind drei Ansätze möglich, so daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der praktischen Anwendung in drei Prüfungsansätze zerfällt. Zu prüfen ist deshalb, ob die behördliche Entscheidung -

angemessen (gemeint ist die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne), d. h. die behördliche Maßnahme darf nicht zu einem Nachteil führen, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht (vgl. § 8 Abs. 2 ASOG Bln.),

-

erforderlich (gemeint ist das Prinzip der Notwendigkeit, das Prinzip des geringstmöglichen Eingriffs, das Verbot des Übermaßes), d. h. von mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen ist die-

18 Vgl. dazu u. a. BVerwG DÖV 1977, 606; BVerwGE 27, 360; 23, 347. 1u Vgl. BVerwGE 40, 237.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

-

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jenige zu wählen, die den einzelnen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt (vgl. § 8 Abs. 1 ASOG Bln.), geeignet, d. h. daß mit Hilfe der Maßnahme der gewünschte Erfolg gefördert werden kann20 , ist.

4. Die Verwaltung ist schließlich an den Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden. Es ist ein Gebot der Gerechtigkeit, daß gleiche Tatbestände auch rechtlich gleiche Rechtsfolgen haben müssen. Es lassen sich jedoch Fälle bilden, bei denen aus Gründen der Rechtssicherheit die Gleichbehandlung zurücktreten muß. Dies trifft insbesondere zu, wenn nach Abschluß eines Verwaltungsverfahrens der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens gestellt wird, weil inzwischen ein Gericht in einem gleichgelagerten Fall für den Bürger eine günstigere Entscheidung getroffen hat. 5. Das gesamte Verwaltungshandeln unterliegt der gerichtlichen Kontrolle (vgl. Artikel 19 Abs. 4 GG). Rechtswidrige Maßnahmen der Verwaltung können gerichtlich aufgehoben werden; selbst Gesetze können, wenn sie gegen Grundrechte verstoßen, außer Kraft gesetzt werden (vgl. Artikel 93 GG). 6. Inhalt, Zweck und Ausmaß aller Ermächtigungen müssen derartig bestimmt sein, daß sich Eingriffe und Leistungen voraussehen lassen (vgl. Artikel 80 Abs. 1 GG). 7. Die Verwaltung ist an den Haushaltsplan gebunden. Der Haushaltsplan wird für ein Rechnungsjahr vor dessen Beginn durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Das Rechnungsjahr ist das Kalenderjahr. Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen der Zustimmung des Finanzministers; sie darf nur bei einem unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnis erteilt werden (vgl. Art. 112 GG). Der Haushaltsplan hat - weil er vom Parlament festgestellt wird den Charakter eines formellen Gesetzes; in Wirklichkeit stellt er sich als Anweisung an die Verwaltung dar. Im Haushaltsplan spiegeln sich alle Staats- und Verwaltungsaufgaben wider. Der Haushaltsplan ist bestimmten Grundsätzen unterworfen: -

Prinzip der Öffentlichkeit und Klarheit (Der Haushaltsplan soll jedermann zugänglich und für jedermann verständlich sein; Ausnahmen sind nur bei sicherheitspolitischen Aufgaben, wie z. B. Verfassungsschutz, Verteidigung, Bundesnachrichtendienst, zulässig.) 20

Vgl. BVerfGE 33, 187.

5 Wipfler

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-

-

-

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

Prinzip der Genauigkeit und Spezialisierung (Der Haushaltsplan gewährt Einblick in die Einzelheiten der Staatsverwaltung; die Etatansätze sind genau auszuweisen; es darf keine versteckten Reserven geben; Ausgaben sind für die vorgesehenen Zwecke in der vorgesehenen Höhe und innerhalb des vorgesehenen Zeitraums zu tätigen. Die hieraus resultierende mangelnde Flexibilität wird in der Praxis u. a. durch Nachtragshaushalte ausgeglichen.) Prinzip der Einheitlichkeit (Unübersichtliche Spezialfonds und Nebenhaushalte sind nicht zulässig.) Prinzip der Vollständigkeit (Alle Einnahmen und Ausgaben sollen nach dem Bruttoprinzip aufgeführt werden und nicht in irgendwelchen Fonds verrechnet werden; dadurch wird eine umfassende Finanzplanung ermöglicht.) II. Sozialstaatlichkeit 1. Sozialstaatlichkeit im engeren Sinne

Der soziale Rechtsstaat ist weiterhin dadurch gekennzeichnet, daß sich das Spiel der sozialen Kräfte nicht nur in rechtlichen Grenzen zu bewegen hat, sondern daß es in bestimmter Weise auch gestaltet wird zur Herstellung von sozialer Sicherheit und sozialer Gerechtigkeit. Während der liberale Rechtsstaat lediglich die rechtliche Gleichheit gewährleistet und Freiheit und Eigentum nach Maßgabe der Gesetze beschränkt, versucht der soziale Rechtsstaat die soziale Gleichheit herzustellen. Neben Gefahrenabwehr werden Daseins- und Zukunftsvorsorge zur staatlichen Aufgabe. Die Herstellung der sozialen Gleichheit obliegt zunächst dem Gesetzgeber. Die Aufgabe prägt aber auch die gebundene und freie Verwaltung. Gesetzgebung und Verwaltung haben nicht nur Freiheit und Gleichheit zu gewährleisten, sondern die unstabilen Lebensbedingungen, die der einzelne nicht mehr allein zu bewältigen vermag, ständig zu beeinflussen. Die Verwaltung wird zum Leistungsträger, der die wirtschaftlich Schwachen stützt. Die Verwaltung hat insbesondere die Interessengegensätze auszugleichen. Diesem Prozeß dienen: - eine überproportionale steuerliche Belastung - ein System sozialer Sicherungen - eine funktionsfähige Volkswirtschaft - bestimmte Leistungen der Verwaltungen, um die Daseinsvorsorge zu gewährleisten - das Auftreten der Verwaltung als Arbeitgeber, Auftraggeber und Besteller.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

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In welchem Ausmaß Planungen, Lenkungen, Umverteilungen und Dienstleistungen durch die Verwaltung vorgenommen werden müssen, richten sich nicht nur nach der sozialen Bedürftigkeit der Bürger, sondern auch danach, inwieweit sie zur Herstellung der Chancengleichheit erforderlich sind. Darüber hinaus aber auch danach, inwieweit sie z. B. zur Erhaltung der Funktionstüchtigkeit der Volkswirtschaft erforderlich sind. Zur Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sind eine zentrale Lenkung und Planung, gewisse vorbeugende Interventionen (z. B. Wettbewerbsbeschränkungen), Subventionen und Maßnahmen, die den im Stabilitätsgesetz niedergelegten Zielvorstellungen (Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliebes Gleichgewicht, stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum) sowie dem Umweltschutz dienlich sind, erforderlich. Die Verwaltung hat außerdem unterprivilegierte Schichten verstärkt zu fördern und sich vernachlässigter Problemkreise im vermehrten Umfange zu widmen; dies geschieht durch Umverteilung großer Teile des Bruttosozialprodukts und durch zahlreiche Dienstleistungen. 2. Recht auf Teilhabe

a) Sowohl die Eingriffs- als auch die Leistungsverwaltung müssen sich mit dem Grundgesetz auseinandersetzen. Während die Eingriffsverwaltung sich mit den Freiheitsrechten des Grundgesetzes konfrontiert sieht, muß sich die Leistungsverwaltung mit dem Problem der Gleichheit auseinandersetzen. Jeder Bürger fordert für sich, daß er einen gleichen Anteil an den vom Staat erbrachten Leistungen erhält. Die Leistungsverwaltung steht somit vor einem Gerechtigkeitsproblem. Die Forderung nach gerecht verteilten staatlichen Leistungen ist als Anspruch auf Teilhabe zu verstehen. Bei der Durchsetzung des Rechts auf Teilhabe geht es dem Bürger nicht mehr um Existenzsicherung, sondern um Vermehrung seiner Lebensqualität. Das Problem, dem sich eine grundrechtlich orientierte Leistungsverwaltung gegenüber gestellt sieht, lautet: Soll jeder Bürger die gleichen Leistungen vom Staat erhalten oder soll der Bürger Leistungen erhalten, die sich an seinen Fähigkeiten orientieren {Leistungsprinzip). Dieses Problem ist u. a. vom Bundesverfassungsgericht in der sog. Numerus-clausus-Entscheidung21 vom 18. 7. 1972 diskutiert worden. Es ging hier um die Teilhabe am Hochschulstudium. Soll nur der Beste im Sinne des Leistungsprinzips zugelassen werden oder soll auch für den Durchschnittlichen eine Chance verbleiben. Das Bundesverfassungsgericht hat u. a. ausgeführt: Absolute Zulassungsbe21

s·

Vgl. NJW 1972, 1561 ff.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

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schränkungen für Studienanfänger einer bestimmten Fachrichtung seien nur verfassungsmäßig, wenn Auswahl und Verteilung der Bewerber nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber bestehe. In der Begründung heißt es u. a.: Die Grundrechte statuieren eine Wertordnung und seien nicht nur Abwehrrechte. Je stärker der moderne Staat sich der sozialen Sicherung und kulturellen Förderung der Bürger zuwende, desto mehr trete im Verhältnis zwischen Bürger und Staat neben Freiheitssicherung vor dem Staat die Forderung nach grundrechtlicher Verbürgung der Teilhabe an staatlichen Leistungen. Eine ausnahmslose Anwendung des Leistungsprinzips würde bei Erschöpfung der Gesamtkapazität chancenausschließend wirken, nämlich dazu führen, daß ein Teil der hochschulreifen Bewerber von vornherein und auf die Dauer vom Studium ausgeschlossen bliebe. b) Ein weiteres Problem, dem sich die Verwaltung gegenüber sieht, können wir so formulieren: Gibt es zumindest für den Bereich des öffentlichen Dienstes einen Anspruch auf Teilhabe am beruflichen Fortkommen? Soll nur der Leistungsstärkste befördert werden oder soll auch für den Durchschnittlichen eine Chance auf Fortkommen verbleiben. Art. 33 Abs. 2 GG geht vom Leistungsprinzip aus. Auch das Bundesverfassungsgericht hat u. a. mit Entscheidung vom 30. August 196222 entschieden, daß der Beamte keinen Anspruch auf Beförderung hat. Der Beamte hat lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Der Dienstherr darf sich also bei der Entscheidung, ob er einen Beamten befördern will, nicht von sachfremden Motiven leiten lassen. c) Der Leistungsverwaltung stellt sich auch noch die Frage, ob es einen Anspruch auf Teilhabe ohne Gegenleistung gibt. Vor diesem Problem steht insbesondere die Sozialhilfeverwaltung. Gewisse Leistungen wird man im Hinblick auf Art. 1 GG und das Bundessozialhilfegesetz bejahen müssen. Die Grenzen ergeben sich hierbei aus dem Leistungsvermögen des Staates. d) Dieses Problem wird auch besonders deutlich bei der Vergabe von Subventionen. Was unter einer Subvention zu verstehen ist, ist nicht ganz unstreitig. § 264 Abs. 6 StGB definiert die Subvention als Leistung, die wenigstens zum Teil -

ohne marktmäßige Gegenleistung gewährt wird und

-

der Förderung der Wirtschaft dienen soll.

Diese Definition ist zu eng gefaßt; Subventionen im beispielsweise sozialen, kulturellen und sportlichen Bereich werden mit dieser Be22

Vgl. BVerwGE 15, 3.

§ 12

Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

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griffsbestimmung nicht erfaßt. Allgemein ist unter einer Subvention die Gewährung vermögenswerter Leistungen eines Verwaltungsträgers an einen privaten Träger zu verstehen, um durch das Verhalten des privaten Trägers einen im öffentlichen Interesse liegenden Zweck zu erreichen. § 12 Stabilitätsgesetz verwendet nicht den Begriff der Subvention, sondern den der Finanzhilfe, und meint damit Leistungen, die -

der Erhaltung von Betrieben oder Wirtschaftszweigen,

-

der Anpassung von Betrieben oder Wirtschaftszweigen an neue Bedingungen und - der Förderung des Produktivitätsfortschritts und des Wachstums von Betrieben oder Wirtschaftszweigen, insbesondere durch Entwicklung neuer Produktionsmethoden und -richtungen dienen. § 12 Stabilitätsgesetz stellt diese Finanzhilfen den Steuervergünstigungen gegenüber. Subventionen können auf öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Grundlage gewährt werden. Problematisch ist, unter welchen Voraussetzungen die Verwaltung eine Subvention zu gewähren hat bzw. unter welchen Voraussetzungen ein Anspruch auf Gewährung einer Subvention gegen die Verwaltung besteht. Soweit dies gesetzlich geregelt ist, dürfte es keine besonderen Schwierigkeiten geben. Soweit eine gesetzliche Regelung für die Vergabe von Subventionen nicht besteht - und dies ist die Regel -, sind allgemeine Grundsätze heranzuziehen. Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gilt nicht im Bereich der Leistungsverwaltung; in diesem Bereich reicht es aus, wenn die Verwaltung eine dem Gesetz gegenüber schwächere Legitimation besitzt; diese kann sich- wie bereits dargestellt- ergeben aus22a -

einer Willensäußerung des Parlaments (Haushaltsplan)

-

einer Verwaltungsvorschrift

-

einem verfassungsrechtlichen Grundsatz (z. B. dem Sozialstaatsprinzip, dem Gleichbehandlungsgrundsatz). Der Haushaltsplan ist zwar für die Verwaltung eine Legitimation für die Vergabe von Subventionen; er ist jedoch mangels Außenwirkung keine Anspruchsgrundlage für den Bürger; in Verbindung mit dem Gleichheitsgrundsatz stellt aber der Haushaltsplan auch für den Bürger eine Anspruchsgrundlage dar. Eine Verwaltungsvorschrift stellt in Verbindung mit dem Gleich22a Vgl. BVerwG DVBl. 1978, 212.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

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behandlungsgrundsatz sowohl eine Legitimation für die Verwaltung als auch eine Anspruchsgrundlage für den Bürger dar. Voraussetzung ist auch hier, daß die Mittel haushaltsmäßig zur Verfügung stehen. Verfassungsrechtliche Grundsätze dürfen nur ausnahmsweise als Legitimation bzw. Anspruchsgrundlage herangezogen werden; nur in äußersten Notfällen dürfen verfassungsrechtliche Grundsätze als Legitimation bzw. als Anspruchsgrundlage Anwendung finden; deshalb kommt es in diesen Fällen auch nicht darauf an, ob die Mittel haushaltsmäßig zur Verfügung stehen. Unter den ersten beiden Gesichtspunkten ist die Vergabe der Subventionen in das pflichtgemäße Ermessen der Behörde gestellt. Fehlen Haushaltsmittel von vornherein, so kann die Behörde die Gewährung der Subventionen stets ablehnen. Sind Haushaltsmittel zwar vorgesehen, aber bereits vergeben, so wird die Behörde die Ablehnung einer Subvention nicht allein darauf stützen können, wenn im übrigen alle Voraussetzungen für eine Subventionierung von dem Antragsteller ansonsten erfüllt werden. Werden mit der Subvention Belastungen verknüpft, so hat das Bundesverwaltungsgericht die Vergabe der Subvention von dem Einverständnis des Antragstellers abhängig gemacht und einen Verwaltungsakt auf Unterwerfung angenommen23• 3. Sozialstaatlichkeit als Ermächtigung für staatliches Handeln

Das Prinzip der Sozialstaatlichkeit stellt eine Ermächtigungsgrundlage dar und ist zugleich Gebot für die vom Staat organisierte und vollzogene kollektive Bedürfnisbefriedigung in verschiedenen Bereichen; Beispiele hierfür finden wir insbesondere in den Dienstleistungsbereichen: Bahn, Post, Personennahverkehr, Energieversorgung, Wasserversorgung, Müllabfuhr, Sozialversicherung, Schulen, Hochschulen. Das Sozialstaatsprinzip rechtfertigt, daß diese Tätigkeiten von der öffentlichen Hand wahrgenommen werden und schützt die Gesellschaft vor privaten Trägern mit Monopolstellungen und deren negativen Auswirkungen für den einzelnen. 4. Zusammenfassung

Das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit bezweckt vor allem die Begrenzung der staatlichen Macht. Das Prinzip der Sozialstaatlichkeit verlangt, daß der Staat gestaltend und verändernd in gesellschaftliche Belange eingreift. Staat und Gesellschaft werden daher zu einer unauflöslichen 28

Vgl. BVerwG DVBl. 1969, 665.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

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Einheit. Instrumente hierfür sind die Vergesellschaftung und die Verstaatlichung. Mit der Vergesellschaftung meinen wir, daß gesellschaftliche Kräfte, wie z. B. Verbände und Parteien, auf die staatliche Willensbildung Einfluß nehmen. Mit der Verstaatlichung meinen wir, daß die staatlichen Aufgaben eine Ausdehnung erfahren, um die Bedürfnisse der Gesellschaft befriedigen zu können. 111. Demokratie

Das Demokratieprinzip fordert ein bürgernahes* Verhalten der Verwaltung. Zur erreichen ist dies nur, wenn der Bürger in den Meinungsund Willensbildungsprozeß einbezogen wird. Hierfür müssen unter anderem auch eine für den Bürger übersichtliche und aufgabengerechte Organisationsstruktur und ein partnerschaftliches Verhältnis zwischen Bürger und Verwaltung entwickelt werden. Der Bürger muß am Entscheidungsprozeß partizipieren; es muß ihm eine Chance gegeben werden, seine Meinung zu äußern; die Verwaltung muß den Argumenten des Bürgers Gehör verschaffen. 1. Die Organisationsstruktur der Verwaltung ist bürgernah bzw. bür-

gerfreundlich, wenn sie für den Bürger überschaubar ist, wenn die Aufgaben nur denjenigen Behörden und Dienstkräften zugewiesen sind, die sie optimal erledigen, und wenn die erforderlichen Außenstellen eingerichtet sind (hierbei kommt es unter Umständen zu einem Zielkonflikt mit dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit).

2. Die Arbeitsweise der Verwaltung ist bürgernah bzw. bürgerfreundlich, wenn die Verwaltung u. a. -

rechtzeitig entscheidet (Mittel hierfür sind: klare Beschreibung der Aufgaben und Verantwortlichkeiten, Delegation von Verantwortung, Einsatz von Maschinen und intellektuellen Techniken, optimaler Informationsfluß, Abbau von Kontrollen, die die Bearbeitung verzögern, leicht anwendbare Normen, Unterrichtung des Bürgers, wie er zur Beschleunigung beitragen kann),

-

richtig entscheidet (indem die Verwaltung Ermessensspielräume voll ausschöpft, das Personal stetig fortbildet, die Vorschriften

* Der Bericht des Berliner Senators für Inneres über Maßnahmen zur Verbesserung der Bürgerfreundlichkeit in der Verwaltung (Sonderdruck des Senatsbeschlusses Nr.1967/77 vom 8. 11. 1977) geht davon aus, daß die Verwaltung dem Bürger zu dienen hat und daß Leistungsverbesserung und Vertrauenswerbung ständige Aufgaben der Verwaltung sind. Mehr Bürgerfreundlichkeit soll durch - Auskunft und Beratung für die Bürger - Ausbau des Dienstleistungsbetriebes - Schulung der Mitarbeiter - mehr Information über die Verwaltung erreicht werden.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

72

sachgerecht auslegt, die Rechtskontrolle verbessert, laufend überprüft, ob die Einhaltung von Formalitäten erforderlich ist, keine Bevorzugungen und keine Benachteiligungen vornimmt, Zwischenbescheide erläßt, bei Unzuständigkeit die Angelegenheit an die zuständige Stelle weiterleitet und eine Abgabennachricht erteilt), - partnerschaftlieh handelt (hierfür ist u. a. erforderlich, daß die Verwaltung keine Anfrage unbeantwortet läßt, den Antragsteller als mündigen Bürger behandelt, Zusagen einhält, unnötige zeitliche und finanzielle Inanspruchnahme des Bürgers vermeidet, Anregungen des Bürgers aufgreift, Auskünfte erteilt, Akteneinsicht gewährt, gegenüber Kontrollen aufgeschlossen ist), -

kreativ arbeitet und sich der Innovation nicht verschließt (dies erfordert, daß sich die Dienstkräfte der Bedeutung der Planung bewußt werden, daß sie Entscheidungs- und Planungstechniken handhaben können, daß Verbesserungsvorschläge von Mitarbeitern und Bürgern berücksichtigt werden).

3. Partizipation des Bürgers an den Entscheidungen der Verwaltung und Vertrauen des Bürgers gegenüber der Verwaltung als weitere Elemente einer demokratischen Verwaltung setzen vor allem auch Vorschriften voraus, die die Verwaltung leicht handhaben kann und deren Handhabung vom Bürger nachvollzogen werden kann. Voraussetzung für eine demokratische Verwaltung ist somit eine für den Bürger verständliche Gesetzgebung. Die Parlamente, insbesondere der Deutsche Bundestag, neigen von Legislaturperiode zu Legislaturperiode immer mehr dazu -

immer mehr Gesetze (nicht Qualität, sondern Quantität steht bei der Gesetzgebung im Vordergrund) immer kompliziertere Gesetze

-

immer kostenträchtigere Gesetze

-

immer mehr bürokratiefördernde Gesetze

- immer mehr das Verwaltungsverfahren verzögernde Gesetze zu verabschieden. Besonders eindrucksvolle Beispiele hierfür sind das Steuerrecht, das Polizeirecht, das Strafprozeßrecht, das Ehescheidungsrecht, das Baurecht, das Mietrecht. Die Liste der Beispiele ließe sich fortsetzen. Die zum Teil im Zuge von Reformen geschaffenen neuen Regelungen in diesen Bereichen sind so kompliziert, daß nur noch wenige Fachleute diese Materien überschauen. Folge der komplizierten Vorschriften sind: Baugenehmigungen dauern u. U. 12 bis 14 Monate, während sie in der Zeit der Hochkon-

§ 12

Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

73

junktur vor einigen Jahren innerhalb von 6 bis 8 Monaten erteilt worden sind; Ehescheidungen kosten nicht nur mehr, sondern sie dauern auch erheblich länger, weil komplizierte Vorschriften über den Versorgungsausgleich usw. umfangreiche Ermittlungen vorsehen; die auf Grund der neuen polizeirechtlichen und strafprozessualen Vorschriften der Polizei und Staatsanwaltschaft eingeräumten Befugnisse sind so umfassend und schränken die Rechte der Verteidiger so stark ein, daß es nicht verwundert, wenn Staatsgewalt und Verwaltung in ihrer Gesamtheit auf Mißtrauen beim Bürger stoßen. Bedenken gegen Regelungen dieser Art bestehen nicht deshalb, weil diese Regelungen nicht für notwendig gehalten werden, sondern weil diese Regelungen nicht überschaubar sind. Gleiches gilt für das Steuerrecht und für das Mietrecht. Der Gesetzgeber verwendet darüber hinaus immer mehr unbestimmte Rechtsbegriffe und regelt immer häufiger durch Generalklauseln; er überläßt es mehr und mehr der Verwaltung und vor allem der Rechtsprechung, im Wege der Auslegung festzustellen, wie die gesetzliche Regelung zu verstehen ist. Der Verwaltung und der Rechtsprechung werden damit in zunehmenden Maße Funktionen zugewiesen, die primär dem Gesetzgeber obliegen. Auch aus diesem Grunde wird es für den Bürger immer schwerer, Verwaltungsentscheidungen nachzuvollziehen; für die Verwaltung wird es in gleichem Maße immer schwerer, den Bürger an der Entscheidungsfindung zu beteiligen. IV. Wirtschaftlichkeit 1. Vorbemerkung

Hierunter versteht man, daß mit begrenzt zur Verfügung stehenden Mitteln ein maximales Ergebnis erreicht wird (Wirksamkeitsprinzip) oder daß ein vorgegebenes Ziel mit einem Mindestmaß an Einsatzgütern erreicht wird (Sparsamkeitsprinzip). Dies dürfte nur zu erreichen sein durch Ausnutzung aller Rationalisierungsmöglichkeiten. Hierzu zählen: - Mechanisierung und Automatisierung -ADV - Datenverarbeitungsfreundliche Rechtsvorschriften -

Beendigung des Drangs nach immer komplizierteren, immer mehr und immer kostenträchtigeren Gesetzen

-

Anwendung des betrieblichen Rechnungswesens (doppelte kaufmänn ische Buchführung) in geeigneten Verwaltungseinheiten

-

Ergänzung des kameralistischen Rechnungssystems durch eine aussagefähigere Vermögens- sowie Kosten- und Leistungsrechnung

74 ~

-

§

12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

Verwendung von Vordrucken bei wiederkehrenden, gleichartigen Geschäftsvorfällen Modernisierung der technischen Ausstattung*

-

Einführung bzw. Weiterentwicklung intellektueller Techniken (Arbeits-, Planungs-, Entscheidungs- und Kreativitätstechniken)

-

Anpassung der Organisationsstruktur an die Aufgabenstruktur

-

-

Territoriale Refonnen zur Schaffung von leistungsstärkeren Großgemeinden Reform der Aus- und Fortbildung zur Schaffung von leistungsfähigerem Personal Funktionale Reformen Privatisierung von Verwaltungsaufgaben

-

Systematische Auswertung von Verbesserungsvorschlägen

-

Verbesserung des Informations- und Kommunikationssystems innerhalb der Verwaltung und zwischen Verwaltung und Umwelt.

-

Durch die Verwendung technischer Hilfsmittel soll menschliche Arbeitskraft geschont, der Arbeitsgang beschleunigt und die Zuverlässigkeit der Ergebnisse durch Ausschalten von Fehlerquellen erhöht werden. Zu den technischen Hilfsmitteln zählen neben den herkömmlichen Büromaschinen auch die automatischen Datenverarbeitungsanlagen. Diese sollen zur Erledigung massenweise anfallender Verwaltungsaufgaben, zur Lösung arbeitsaufwendiger Berechnungen und zur einmaligen Speicherung von Daten und deren vielfältiger Auswertung für unterschiedliche Aufgabenerledigungen (integrierte Datenverarbeitung) eingesetzt werden. Vor dem Einsatz dieser technischen Hilfsmittel sind Wirtschaftlichkeitsberechnungenoder Kosten-Nutzen-Untersuchungen anzustellen. 2. Verfahren zur Wirtschaftlichkeitsberechnung

Das Problem der Wirtschaftlichkeit stellt sich insbesondere bei Investitionen in der Verwaltung, und zwar bei -

Erstinvestitionen (z. B. durch Einführung der ADV)

-

Ersatzinvestitionen (z. B. vorhandene Büromaschinen werden durch neue modernere Maschinen ersetzt)

-

Rationalisierungsinvestitionen (z. B. manuelle Tätigkeiten werden durch ADV erledigt)

* z. B. durch Verwendung des Mikrofilmverfahrens, durch Schreibautomaten, durch Einrichtung von Datenfernleitungen und entsprechende Terminals.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

-

75

Erweiterungsinvestitionen (z. B. die vorhandenen Büromaschinen werden durch weitere Maschinen ergänzt).

Für die Wirtschaftlichkeitsberechnung bieten sich verschiedene Verfahren an: - Statische Verfahren (z. B. Kostenvergleichsrechnung, Amortisationsrechnung) -

Dynamische Verfahren (z. B. Kapitalwertmethode, Annuitätenmethode)

-

Simultane Verfahren (z. B. Finanzierungs-Investitions-Modell, Risiko-Investitions-Modell).

Die statischen V erfahren unterstellen, daß sich die zum Zeitpunkt der Investition errechneten Daten während der Nutzungsdauer der Investition nicht verändern. Diese Methode fingiert also, daß sich die zum Zeitpunkt der Investition anfallenden Kosten und Erträge (Ersparnisse) während der Nutzungsdauer der Investition nicht verändern. Die dynamischen Verfahren berücksichtigen auch die zukünftigen Entwicklungen. Sie rechnen mit sich verändernden geschätzten Werten für Kosten und Erträge (Ersparnisse) und beziehen so die künftige Entwicklung ein. Die simultanen Verfahren stellen nicht nur auf die sich verändernden geschätzten Werte für Kosten und Erträge ab, sondern berücksichtigen auch die Wechselwirkungen mit anderen Investitionen; sie berücksichtigen Finanzierungsmöglichkeiten und wechselseitige Abhängigkeiten verschiedener Bereiche; diese Methoden sind deshalb außerordentlich komplex und haben für die öffentliche Verwaltung keine praktische Bedeutung. Praktische Bedeutung kommt nur den ersten beiden Verfahren zu. Zwei statische und ein dynamisches Verfahren wollen wir noch kurz beschreiben; sie haben in der Verwaltungspraxis erhebliche Bedeutung. Im Rahmen der Kostenvergleichsrechnung werden die Kosten für das alte und das neue Verfahren gegenübergestellt; aus dem Saldo ergibt sich, ob das neue Verfahren zu Einsparungen (Rationalisierungsgewinn) oder zu Mehrkosten führt; denkbar ist auch, daß die Kosten für das neue Verfahren sich mit denen für das alte Verfahren decken. Die Kostenvergleichsrechnung stellt ein geeignetes Verfahren dar, wenn für ein Projekt nur die Kosten errechenbar sind. Die Kostenvergleichsrechnung kommt zur Anwendung, wenn es um die Entscheidung geht, welche von mehreren gleichen bzw. ähnlichen Anlagen oder Verfahren zur Anwendung kommen sollen. Die Kostenvergleichsrechnung kommt außerdem zur Anwendung, wenn es um die Entscheidung geht, ob alte Anlagen oder Verfahren durch neue ersetzt werden sollen.

76

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

Die Amortisationsrechnung stellt ein geeignetes Verfahren dar, wenn ermittelt werden soll, wann sich eine Investition bezahlt gemacht hat. Diese Methode berücksichtigt nicht nur das Kosten-Leistungs-Verhältnis für ein Jahr, sondern sie berücksichtigt auch das Verhältnis von Kapitaleinsatz und Erfolg und ermittelt so die Amortisationszeit der Investition. Je schneller die Investition sich amortisiert hat, bezogen auf die Nutzungsdauer der Investition, desto wirtschaftlicher ist die Investition. Auch dieses Verfahren kommt zur Anwendung, wenn ermittelt werden soll, welche von mehreren Anlagen oder Verfahren zum Einsatz kommen sollen. Die Amortisationsrechnung liefert aber nur zusätzliche Informationen zur Kostenvergleichsrechnung; denn sie berücksichtigt weder die Kosten- noch die Leistungskomponente hinreichend. Die Kapitalwertmethode stellt ein geeignetes Verfahren dar, um die Veränderungen. die sich bei Kosten und Erträgen im Laufe des Investitionszeitraumes ergeben, zu berücksichtigen. Ziel dieser Methode ist es, die durch die Investition verursachten Kosten und Erträge vergleichbar zu machen. Diese Vergleichbarkeit wird dadurch erreicht, indem fingiert wird, daß alle Kosten bzw. Erträge zum gleichen Zeitpunkt ausgegeben bzw. eingenommen werden. Alle Beträge werden deshalb zu diesem Zeitpunkt, der in der Regel mit dem Tag der ersten Geldausgabe identisch ist, abgezinst. Nunmehr können die abgezinsten Kosten und die abgezinsten Erträge addiert und vergleichend gegenübergestellt werden. Sind die abgezinsten Erträge höher als die abgezinsten Kosten, so ist die Investition wirtschaftlich. 3. Kosten-Nutzen-Untersuchungen

Neben diesen Methoden zur Wirtschaftlichkeitsberechnung spielen in der Verwaltung die Kosten-Nutzen-Untersuchungen eine große Rolle; sie werden von den Haushaltsordnungen bei Projekten von erheblicher finanzieller Bedeutung ausdrücklich vorgeschrieben (vgl. z. B. § 7 Abs. 2 BHO und § 7 Abs. 2 LHO Berlin). Während die Methoden zur Wirtschaftlichkeitsberechnung nur die Daten berücksichtigen, die den Investor betreffen, also Kosten und Erträge, beziehen die Kosten-NutzenUntersuchungen auch andere Faktoren, wie z. B. den sozialen Nutzen einer Maßnahme ein. Drei Formen der Kosten-Nutzen-Untersuchungen sind zu unterscheiden: -Kosten-Nutzen-Analyse - Kosten-Wirksamkeits-Analyse - Nutzwertanalyse Die Kosten-Nutzen-Analyse bewertet die Kosten und Nutzen eines Projektes trotz vielfach fehlender Marktpreise in Geldeinheiten und vergleichen sie miteinander.

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

77

Es wird dabei empfohlen, nach folgendem Schema vorzugehen: -

Vorklären der Aufgabe (Problemdefinition)

-

Konkretisierung des Zielsystems

-

Festlegung des Entscheidungsfeldes

-

Auswahl und Darstellung der in der weiteren Analyse zu untersuchenden Maßnahmen {Vorauswahl)

-

Erfassen und Darstellen der entscheidungsrelevanten Vorteile (Nutzen) und Nachteile (Kosten)

-

Bewerten der Vor- und Nachteile

-

Darstellung der Ünsicherheitsfaktoren

-

Gegenüberstellung von quantifizierten Nutzen und Kosten der Maßnahmen Verbales Beschreiben der sich quantifizierenden Kosten und Nutzen

-

Gesamtbeurteilung der Maßnahmen.

Die Stufen 1-4 dieses Schemas bereiten die eigentliche Kosten-Nutzen-Analyse vor; die einzelnen Stufen sind nicht in jedem Falle exakt voneinander zu trennen; gegebenenfalls können mehrere Stufen zusammengeiaßt werden; die Resultate einer vorangegangenen Stufe sind jeweils Grundlage für die Entscheidung einer nachfolgenden Stufe. Sofern die Resultate einer Stufe mit den Annahmen einer vorangegangenen Stufe sich nicht decken, sind die vorangegangenen Stufen nochmals zu durchlaufen (vgl. hierzu und bzgl. weiterer Einzelheiten MinisterialblaU des Bundesministers der Finanzen und des Bundesministers für Wirtschaft Nr. 13 I 1973 vom 11. Juli 1973 und Dienstblatt des Senats von Berlin Teil I Nr. 11 vom 27. April1979). Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse wird erstellt, wenn der Nutzen einer Maßnahme nicht in Geld sich bewerten läßt und auf andere Bewertungskriterien zurückgegriffen werden muß. Beide Methoden sind sehr problematisch, weil der Nutzen einer Verwaltungsmaßnahme oft nur schwer oder überhaupt nicht in Geld erfaßbar ist und deshalb stets einer subjektiven Bewertung unterliegen wird. Mit der Nutzwertanalyse wird versucht, die verschiedenartigen Wirkungen behördlicher Maßnahmen, die im Rahmen der Zielsetzung durchgeführt werden, unter Verwendung verschiedener Kriterien (wie z. B. Rangfolge, Punktbewertungen) zu bewerten. Die Nutzwertanalyse kommt also zur Anwendung, wenn mehrere Ziele zu berücksichtigen sind und verschiedene Alternativen zu vergleichen sind.

78

§ 12 Wichtige Grundsätze für die Aufgabenerfüllung

Es wird empfohlen, nach folgendem Schema vorzugehen: -

Erstellen eines Zielsystems

-

Gewichtung von Zielen

-

Erfassen von Kosten und Nutzen in Zielertragstabellen

-

Bewertung von Kosten und Nutzen mit Hilfe von Skalierungsmethoden Berücksichtigung von Unsicherheiten

-

Kosten- und Nutzwertgegenüberstellung der einzelnen Alternativen (vgl. auch hierzu die angegebene Quelle). 4. Zusammenfassung

Durch Kosten-Nutzen-Untersuchungen sollen umfassende Zielsetzungen auf ihre gegebenenfalls alternativen Realisierungsmöglichkeiten hin untersucht werden. Dabei soll die Maßnahme ermittelt werden, die im Rahmen der Zielsetzung unter Berücksichtigung aller gegenwärtigen und zukünftigen Nutzen und Kosten die größte volkswirtschaftliche Effektivität verspricht. Bei der Ermittlung der Nutzen und Kosten sind alle gegenwärtigen und zukünftigen, in Geld ausdrückbaren Nutzen und Kosten zu erfassen, die der öffentlichen Hand und anderen entstehen können, soweit ihre Erfassung zur Beurteilung der Effektivität erforderlich ist. Kann unterstellt werden, daß der Nutzen bei allen in Betracht kommenden Maßnahmen gleich groß ist, so ist es ausreichend, wenn die Kosten der jeweiligen Maßnahmen ermittelt und gegenübergestellt werden24• Wenn es um Kosteneinsparungen geht, so kommen als Entscheidungshilfen entweder die Kostenvergleichsrechnung (zur Verminderung der Kosten) oder die Kosten-Nutzen-Analyse (zur Verhinderung einer Kostensteigerung) zur Anwendung; wenn es dagegen um die Ermittlung eines Nutzens geht, der in Geld nicht erfaßbar ist, kommt die Nutzwertanalyse als Entscheidungshilfe zur Anwendung.

24 So fast wörtlich Nr. 4 AV LHO zu § 11 LHO (Bln.) vom 30. 9. 1971 DBl. I/1971 Nr. 99 -.

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf Struktur und Arbeitsweise der Verwaltung I. Vorbemerkung Die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung sind sehr unterschiedlicher Art. Die Verwaltung hat die Aufgabe, Gefahren abzuwähren, Dienstleistungen zu erbringen, Vermögen umzuverteilen, die Wirtschaft zu lenken usw. Dabei soll sie schnell, stetig, unparteiisch und vorhersehbar handeln. Zugleich soll die Verwaltung sich der Innovation nicht verschließen. Die Verwaltung ist bei Aufgabenerfüllung an Haushaltsvorschriften gebunden, die schnelle Entscheidungen unmöglich machen. Die Verwaltung ist ferner an das öffentliche Dienstrecht gebunden, das dem Leistungsprinzip entgegen steht und die Förderung von jungen, dynamischen Mitarbeitern erschwert. II. Entwicklung der öffentlichen Aufgaben nach dem 2. Weltkrieg Insbesondere in der Zeit nach dem 2. Weltkrieg haben sich die Verwaltungsaufgaben stark vermehrt. Das Tempo des Wachstums nimmt dabei immer noch zu. Zu den Verwaltungsaufgaben, die nach dem 2. Weltkrieg in den Vordergrund rückten, gehören: 1. Die Kriegsfolgenhilfe

Die Eingliederung von mehreren Millionen Flüchtlingen, der DDRFlüchtlinge und der deutschen Auswanderer aus den osteuropäischen Ländern und ihre Angleichung im sozialen Status stellten große Anforderungen an die Verwaltung und belasten die Verwaltung bis in die Gegenwart. 2. Die Sozialhilfe Die Entwicklung von einer unverbindlichen Fürsorge zum Rechtsanspruch auf Sozialhilfe brachte für die Verwaltung völlig neue Aufgaben. 3. Das Gesundheitswesen 4. Der Wohnungsbau 5. Der Ausbau des Verkehrsnetzes 6. Die Energieversorgung

80

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf die Verwaltung

7. Die Bildung, Forschung und Umschulung 8. Die Jugendförderung

9. Die Entwicklungshilfe 10. Die soziale Absicherung

11. Der Umweltschutz 12. Die Sanierung der Städte Die gegenwärtigen und künftigen Aufgabenschwerpunkte sind: 1. Abbau der Arbeitslosigkeit

2. Sanierung der Staatsfinanzen 3. Sicherung der Rentenfinanzierung 4. Sicherung der Energieversorgung 5. Terroristenbekämpfung 6. Bekämpfung von Drogen- und Alkoholmißbrauch 7. Freizeitgestaltung 8. Wirtschaftslenkung 9. Datenschutz 111. Qualitative Veränderung der öffentlichen Aufgaben Die Aufgaben der Verwaltung haben sich in ihrem qualitativen Gehalt stark verändert. Hauptaufgabe der Verwaltung ist nicht mehr der Eingriff in Rechte und Freiheiten der Bürger; vielmehr haben sich Planung, Gestaltung und Vorsorge in den verschiedenen Bereichen zu Hauptaufgaben der Verwaltung entwickelt. Die Verwaltung muß immer mehr strukturändernde Aufgaben übernehmen, um den sozialen Bedürfnissen gerecht zu werden. Die derzeitig zentralen Aufgaben der Verwaltung, wie z. B. den Abbau der Arbeitslosigkeit, die Sanierung der Staatsfinanzen, die Sicherstellung der Energieversorgung, lassen sich nur durch strukturändernde Maßnahmen lösen. Die Verwaltung muß immer mehr Vorsorge- und Dienstleistungsaufgaben übernehmen, um der Forderung nach mehr Lebensqualität entsprechen zu können. Die Lebensqualität wäre z. B. ohne das sogenannte Sozialeinkommen (Kindergeld, Ausbildungsförderung, Wohngeld) wesentlich geringer. Die Dienstleistungen nehmen auf Grund der technischen Entwicklung und der wissenschaftlichen Erkenntnisse immer differenziertere Formen an. Das zeigt sich besonders bei der ADV, bei Diagnose und Therapie, bei der Resozialisierung.

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf die Verwaltung

81

Die Aufgaben werden immer komplexer. Dies beruht auf dem immer engeren Zusammenspiel von Verwaltung, Regierung, Gesetzgebung, Rechtsprechung, Bürgern, Interessenverbänden und der Wirtschaft. Die Verwaltung hat immer mehr Planungsaufgaben zu bewältigen. Die Planung ist auf Strukturveränderung angelegt und langfristig konzipiert. Die Verwaltung versucht, mit der Planung den Bedürfnissen des gesellschaftlichen Lebens gerecht zu werden. Aufgabe der Verwaltung ist es nicht mehr, nur noch zu reagieren, sondern vielmehr durch umfassende Planungen Entwicklungen im gesellschaftlichen Bereich aufzufangen. Diese Planungen erfolgen vor allem für die Zukunft. Ohne eine umfangreiche Aufgaben-, Entwicklungs- und Ressourcenplanung lassen sich die Aufgaben der nächsten Jahrzehnte nicht lösen. IV. Quantitative Veränderung der öffentlichen Aufgaben Die Verwaltung hat eine ständig steigende Zahl von Aufgaben zu bewältigen. Die Zahl der Personen, die Leistungen der öffentlichen Hand in Anspruch nehmen, steigt ständig an. Das Netz der sozialen Absicherung ist so dicht, daß es kaum noch einen Bereich gibt, in dem der in Not geratene Bürger schutzlos ist. Leistungen werden aber nicht nur gewährt, um soziale Not zu mildern, sondern um Chancengleichheit herzustellen. Dies wird besonders deutlich im Bereich der Aus- und Fortbildung, der Umschulung und Rehabilitation. Dies wird auch deutlich durch die Einrichtung von Bürgerberatungsstellen. Leistungen werden auch gewährt, um mehr Lebensqualität zu sichern; der Bedarf an Energie, an Freizeiteinrichtungen und der Ruf nach mehr Umweltschutz machen dies besonders deutlich. Leistungen und Vorsorge erstrecken sich mehr und mehr auf die Unternehmer in Gestalt von Subventionen, Steuervergünstigungen, Zinszuschüssen und nicht zuletzt durch Bereitstellung der erforderlichen Infrastruktur. Das Tempo des Aufgabenwachstums nimmt zu. Bedingt ist dies durch neue Technologien - z. B. 4. Generation bei der ADV - und durch wirtschaftliche Veränderungen - z. B. Ölkrise, weltweite wirtschaftliche Rezession mit ihren Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt und die Geldstabilität (Verfall des Dollars)-, an die sich die Verwaltung anpassen muß. Das Anwachsen insbesondere der Leistungsaufgaben und die damit einhergehende Ausweitung der Betreuungsbereiche haben die Verwaltung vor neue Probleme gestellt (z. B. die überkommene Ausbildung des Personals reicht nicht mehr aus; Politologen, Soziologen, Psycholo6 Wipfler

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§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf die Verwaltung

gen, Sozialarbeiter und ADV-Fachleute werden vermehrt gebraucht; das Netz der Vorschriften wird immer unüberschaubarer; die überkommenen Kriterien für die Verteilung von staatlichen Leistungen entsprechen nicht mehr den sozialstaatliehen Postulaten; den bürokratischen Organisationsstrukturen haftet ein negatives Image an, weil sie für den Bürger unüberschaubar sind). Es darf jedoch nicht verkannt werden, daß das Anwachsen der Verwaltungsaufgaben nicht nur auf das Anwachsen der Armut, der Zivilisation, der Bevölkerungsdichte, der äußeren politischen Bedrängnis sowie auf die Forderung nach mehr Chancengleichheit, sondern auch auf rein egoistische Gesichtspunkte ohne echten Bedarf zurückzuführen ist. Der Arbeitnehmer fährt zur Kur, weil es sein Kollege auch getan hat. Der Bürger verschmutzt die Umwelt, weil es andere Bürger vor ihm auch getan haben. Diese Beispiele ließen sich fortsetzen. Die Verwaltung hat in diesem Bereich die Aufgabe, diesen Wildwuchs einzudämmen. V. Zusammenfassung Die Verwaltung hat heute drei zentrale Funktionen: Sie ist Ordnungsgarant und Leistungsträger; sie muß durch umfangreiche Planung, Lenkung und Steuerung auf künftige Entwicklungen Einfluß nehmen. Als Ordnungsgarant hat sie auch weiterhin die überkommenen Aufgaben aus den Bereichen Polizei, Justiz, Ordnungsverwaltung, beschränkende Wirtschaftsverwaltung usw. wahrzunehmen. Als Leistungsträger hat die Verwaltung folgende Aufgaben: -

Sie muß die sozial Schwachen schützen.

-

Sie muß die volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit fördern.

-

Sie muß die Interessengegensätze ausgleichen.

-

Sie muß den sozialen Strukturwandel steuern.

Als Planungsträger hat die Verwaltung umfassende Konzepte zu entwickeln, um den gesellschaftlichen Bedürfnissen gerecht werden zu können. Was die Quantität der Verwaltungsaufgaben anbetrifft, können wir nach wie vor eine steigende Tendenz beobachten. VI. Auswirkungen auf Struktur und Arbeitsweise

1. Die Verwaltung ist heute noch überwiegend bürokratisch strukturiert. Wesensmerkmale dafür sind Hierarchie und Ressortteilung. Das Leitungssystem ist als Liniensystem aufgebaut. Diese über-

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf die Verwaltung

83

kommene Struktur bewirkt Einheitlichkeit, Sicherheit und Kontinuität, wo der Staat nur reagieren muß. Diese Struktur sichert einen rationalen Gesetzesvollzug. Diese Struktur ermöglicht auch eine wirksame politische Steuerung der Verwaltung. 2. Diese Organisationsstruktur entspricht aber vielfach nicht mehr der Aufgabenstruktur, insbesondere bei Lenkungs-, Entwicklungsund Planungsaufgaben. Diese Organisationsstruktur ist daher vielfach durchbrachen worden und durch -Stäbe - Projektgruppen -

Beiräte (z. B. in Berlin der Straßenverkehrsbeirat, die Beiräte in Sozialhilfeangelegenheiten)

-

Ausschüsse (z. B. der Bundesausschuß für Berufsbildung)

-

referats- und abteilungsübergreifende Arbeitsgruppen

-

behördenübergreifende Arbeitskreise

-

Räte (z. B. Konjunkturrat, Finanzplanungsrat, Zentralbankrat)

-

besondere Beauftragte (z. B. in Berlin der Drogenbeauftragte, der Bürgerbeauftragte, der Wehrbeauftragte, die Beauftragte für Frauenfragen im Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit) Kommissionen (z. B. Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und die gemeinsame Forschungsförderung)

-

- die konzertierte Aktion ergänzt worden. 3. Zum Teil handelt es sich bei den oben aufgezählten Organisationseinheiten um Gremien, die unsere pluralistische Gesellschaft repräsentieren. In diesen Gremien haben - je nach Aufgabenstellung die verschiedensten Interessenvertreter zwar Sitz und Stimme; diese Gremien haben aber - jedenfalls überwiegend - keine Entscheidungs- und auch keine Mitbestimmungskompetenzen; sie haben lediglich beratende Funktionen. Dennoch hat die Zusammenarbeit zwischen der Verwaltung und diesen Gremien große Bedeutung; sie dient dem Informationsaustausch und der Verbesserung des sozialen Klimas; sie hat bei Interessengegensätzen vielfach zur Entkrampfung und Entspannung beigetragen. Diese Gremien haben die Verwaltungsentscheidungen auch vielfach beeinflußt und dazu beigetragen, daß jeweils entsprechend der Aufgabenstellung für die betroffenen Bürger, für die Privatwirtschaft, für bestimmte gesellschaftliche Gruppen, für die Sozialpartner usw. optimale Entscheidungen erzielt werden. Im übrigen ermöglicht die Zusammenarbeit der Verwaltung 6*

84

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf die Verwaltung

mit diesen Gremien die Teilhabe gesellschaftlicher Gruppen am Entscheidungsprozeß und ist somit ein Beitrag zur Demokratisierung der Verwaltung. Durch gemeinsame Kommuniques werden die Teilnehmer der Gremien zur Einigung in der Beurteilung bestimmter Sachfragen gezwungen und damit wird zumindest ein moralischer Druck zu einem bestimmten - häufig an der sozialen Vernunft orientierten- Verhalten ausgeübt. Es darf allerdings nicht verkannt werden, daß die Verwaltung z. B. durch Anhörung von Beiräten vielfach versucht, ihren Entscheidungen das Etikett eines demokratischen Entscheidungsprozesses anzuhängen, um so die Entscheidungen in der Öffentlichkeit besser verkaufen zu können; häufig werden diese Beiräte als Alibi mißbraucht. 4. Um der zunehmenden Komplexität der Aufgaben gerecht zu werden, sehen die Geschäftsordnungen für die Verwaltung zwingende Beteiligungsverpflichtungen vor.

Außerdem finden sich in der öffentlichen Verwaltung ansatzweise Matrixfunktionen und funktionale Leitungssysteme, die dadurch gekennzeichnet sind, daß die Über- bzw. Unterordnungen je nach Aufgabenstellung veränderbar sind bzw. daß Mitarbeiter mit ausführenden Funktionen entsprechend der Zahl der wahrzunehmenden Aufgaben mehrere Vorgesetzte haben. Auch diese modifizierte Organisationsstruktur ist für die Erfüllung bestimmter Aufgaben ungeeignet; die Übertragung dieser Aufgaben auf private Träger bietet sich als Lösung an. Bestimmte Aufgaben, wie z. B. Planung, Organisation, Rationalisierung, Aus- und Fortbildung, Personal-, Haushalts- und Wirtschaftsangelegenheiten, die die Zusammenarbeit von Menschen der verschiedenen Organisationsstufen und Ausbildung voraussetzen, sind zum Teil neu zugeordnet worden (in sogenannten Zentralen Diensten) und werden zum Teil von Teams wahrgenommen. Nur so läßt sich der erforderliche unterschiedliche Sachverstand zusammenbringen. Dekonzentration und Dezentralisation gewinnen an Bedeutung. Die Zentrale verliert zwar dadurch den unmittelbaren Einfluß auf die Einzelentscheidung; nur so kann jedoch der Komplexität der Aufgaben Rechnung getragen werden. Neue Kontrollmethoden werden entwickelt bzw. befinden sich in der Erprobung; z. B. technische Zeiterfassungsgeräte. 5. Charakteristisch für die bürokratische Organisationsstruktur ist der autoritäre Führungsstil, der gekennzeichnet ist durch Befehl und Zwang; den Mitarbeitern verbleiben kaum Entscheidungsalternati-

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf die Verwaltung

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ven. Zum Ausgleich dieses starren Systems sehen die Geschäftsordnungen ein abgestuftes System von Mitarbeiterbesprechungen vor. Die Veränderung in der Aufgabenstruktur hat nun bewirkt, daß mehr und mehr der kooperative Führungsstil, der durch Empfehlung, Anregung, Weitergabe von Informationen gekennzeichnet ist und bei dem den Mitarbeitern im Rahmen ihrer Aufgabenbereiche Entscheidungsfreiheit verbleibt, an Bedeutung gewinnt. Im zunehmenden Maße haben auch Managementmodelle, insbesondere das der Delegation, in der Verwaltung an Gewicht gewonnen. Der Übernahme von betriebswirtschaftliehen Verfahren und Methoden in die Verwaltung sind jedoch Grenzen gesetzt: Die Verwaltung muß wegen der Bindung an das Rechtsstaatsprinzip ohne sogenannte Fehlertoleranzen arbeiten. Die Verwaltung muß ihre Aufgaben häufig ohne Rücksicht auf Wirtschaftlichkeit wahrnehmen, um ihren rechtsstaatliehen und sozialstaatliehen Verpflichtungen nachkommen zu können. Insbesondere Gesetze mit sozialem Inhalt sind im betriebswirtschaftliehen Sinne oft unwirtschaftlich. Die intellektuellen Techniken, wie z. B. die Planungs-, Entscheidungs-, Arbeits- und Kreativitätstechniken, entwickeln sich nicht nur stetig weiter, sondern gewinnen in der Verwaltung zunehmend an Bedeutung. Der Mangel an Geld kann letzten Endes nur durch den Einsatz dieser Techniken ausgeglichen werden. In der Verwaltung werden u. a. folgende intellektuelle Techniken angewendet: - die Flußdiagrammtechnik zur Darstellung von Arbeitsabläufen, zur Darstellung von Entscheidungsprozessen, zur Darstellung von Kontrollverfahren, zur Programmierung von ADV-Anlagen -

-

die Netzplantechnik zur Darstellung aller Aktivitäten, die zur Realisierung eines größeren Projekts erforderlich sind einschließlich der zwischen ihnen bestehenden Abhängigkeiten Checkliste

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Brainstroming

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KostenvergleiChsrechnung Kosten-Nutzen-Analyse

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Nutzwertanalyse.

Um die Fülle der Informationen verarbeiten zu können, sind neue Koordinierungsinstrumente in Entwicklung und Erprobung. Hierzu zählen: - die Entwicklung von Führungskonzepten, die auf die Belange der Verwaltung abgestimmt sind

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf die Verwaltung

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-

die Verbesserung der Datenbasis für administrative Entscheidungen die Entwicklung von Verfahren zur Abstimmung der einzelnen Teilpolitiken.

6. Auch die Mitbestimmung hat dazu beigetragen, die hierarchischen Strukturen und den autoritären Führungsstil abzubauen; die Mitbestimmung bewirkt einerseits die Beteiligung der Dienstkräfte wenn auch nur mittelbar über die Personalvertretung - an den Entscheidungen der Behördenleitung und ermöglicht zum anderen die Kontrolle der Behördenleitung durch die Dienstkräfte. Eine in diesem Sinne wohl funktionierende wirklich paritätische Mitbestimmung besteht z. B. bei den Berliner Verkehrsbetrieben, die als Eigenbetriebe des Landes Berlin zur Berliner Hauptverwaltung gehören. Ferner ist versucht worden, die hierarchischen Strukturen und den autoritären Führungsstil dadurch aufzuweichen, daß in bestimmten Bereichen der Verwaltung die Leitungsgremien durch die Dienstkräfte dieser Verwaltungen gewählt werden. Beispiele hierfür bieten die Berliner Hochschulen und Fachhochschulen. Diese Institutionen sind in Fachbereiche aufgegliedert. An der Spitze eines Fachbereichs steht ein von allen Dienstkräften - allerdings nach einem bestimmten Schlüssel - zu wählender Fachbereichsrat, der wiederum durch Wahl seinen Sprecher selbst bestimmt. Theoretisch kann jeder Hochschullehrer (ähnlich verhält es sich mit den fachbereichsübergreifenden Leitungsfunktionen bzw. Leitungsgremien) zum Leiter des Fachbereichs aufsteigen, zumal alle zwei Jahre Wahlen stattfinden. Praktisch ist dieser Aufstieg nur demjenigen möglich, der über die erforderliche Hausmacht verfügt, die häufig davon abhängt, ob seine Handlungsweise bestimmten politischen Gruppierungen einschließlich Gewerkschaften genehm ist. Die Fachbereichsräte setzen häufig zur Bewältigung der ihnen obliegenden Aufgaben Kommissionen ein und diese wiederum bestimmen Arbeitsgruppen, in denen dann die eigentliche Arbeit geleistet wird. Auf diese Art und Weise entstehen neue hierarchische Strukturen, die sich von den überkommenen bürokratischen Strukturen formal nur dadurch unterscheiden, daß an die Stelle des einzelnen ein Gremium getreten ist. Die Effizienz dieses Systems ist erfahrungsgemäß nicht sehr groß, zumal die Entscheidungsprozesse sehr zähflüssig verlaufen; ob der Zuwachs an Demokratie dies rechtfertigt, kann hier nicht entschieden werden. Schließlich ist auch die rangaufhebende Jobrotation ein Instrument zur Aufweichung von hierarchischen Strukturen. Wir verstehen darunter eine Regelung, nach der jede Dienstkraft in regelmäßigen Ab-

§ 13 Aufgabenwandel und deren Auswirkungen auf die Verwaltung

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ständen jede Rolle innerhalb der Organisationseinheit zu übernehmen hat. Für dieses Modelllassen sich in der Verwaltung keine Beispiele finden; nicht einmal in den behördenübergreifenden Projektgruppen bzw. Planungsteams hat es eine derartige rangaufhebende Rotation bislang gegeben; zwar stehen in diesen Teams alle Mitglieder funktional auf der gleichen Stufe; aber auf Grund der unterschiedlichen fachlichen Autorität entwickeln sich bestimmte Persönlichkeiten sehr schnell zu Führungskräften.

§ 14 Verwaltungshandeln als politisches Handeln Während die ältere Verwaltungslehre die Tätigkeit der Verwaltung noch als eine unpolitische Tätigkeit betrachtet und die Aufgaben der Verwaltung darin sieht, Grundsatzentscheidungen der politischen Führung (wie z. B. Richtlinien der Politik, Gesetze) in Einzelentscheidungen (wie z. B. Leistungsbescheide, Eingriffsakte) umzusetzen, geht die moderne Verwaltungslehre davon aus, daß das Verwaltungshandeln sich direkt oder indirekt als politische Tätigkeit darstellt. Die Mehrzahl der politischen Grundsatzentscheidungen werden von der Verwaltung vorbereitet; die Verwaltung muß bei der Erarbeitung der Entwürfe der Richtlinien der Politik bzw. der Gesetzesentwürfe politische Überlegungen anstellen; die Verwaltung wird insbesondere die Mehrheitsverhältnisse im Parlament, die Koalitionsabsprachen, die Wünsche der Verbände und der Privatwirtschaft berücksichtigen. Politikformulierung (d. h. Entwürfe der Richtlinien der Politik und Erarbeitung von Gesetzesentwürfen) und Politikvollzug (d. h. Umsetzung der Richtlinien der Politik und der Gesetze in Einzelmaßnahmen) sind prinzipiell nicht zu trennen. Der vollziehende bzw. ausführende Teil der administrativen Tätigkeit ist nicht weniger politisch als der vorbereitende bzw. zuarbeitende Teil der administrativen Tätigkeit; lediglich die Gewichtung dieser beiden Teile ist verschieden. Die Auffassung der modernen Verwaltungslehre, das Verwaltungshandeln als eine politische Tätigkeit einzustufen, ist global gesehen richtig. In der Praxis dürfte eine Differenzierung angebracht sein. Die Tätigkeit der Ministerialverwaltung, die überwiegend mit den Entwürfen der Richtlinien der Politik und mit der Erarbeitung von Gesetzesentwürfen sowie mit Planungen beschäftigt ist, muß als politische Tätigkeit eingestuft werden. Hier wird die Verwaltung gestaltend tätig; dies setzt Kreativität und Innovationsfähigkeit bei den Dienstkräften voraus Die Behörden der mittleren und unteren Stufe haben dagegen auch heute noch die zentrale Aufgabe, Grundsatzentscheidungen, die durch Richtlinien der Politik und Gesefze vorgegeben sind, in Einzelentscheidungen umzusetzen. Insbesondere dort, wo der Gesetzgeber die Verwaltung gebunden hat und wo der vom Gesetzgeber eingeräumte Ermessensspielraum durch Verwaltungsvorschriften praktisch aufgehoben ist, bleibt kaum Raum für eine politische Tätigkeit. Hier wird die Verwaltung als Vollzugsorgan tätig.

§ 15 Rechtsformen des Verwaltungshandeins I. Vorbemerkung

Das öffentliche Recht regelt die Rechtsverhältnisse zwischen dem Staat bzw. der Verwaltung und den Bürgern. Das öffentliche Recht enthält einige Institute und Grundsätze, die der Verwaltung besondere Befugnisse einräumen, vor allem die Befugnis zu einseitiger verbindlicher Regelung durch Norm oder Verwaltungsakt. Andererseits werden die hoheitlichen Befugnisse des Staates bzw. der Verwaltung durch das offentliehe Recht begrenzt; z. B. durch die Bindung an die Grundrechte, an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, an die Grundsätze für die Ermessensentscheidungen. Das Privatrecht regelt die Rechtsverhältnisse der Bürger zu anderen Bürgern. Für die öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ist grundsätzlich der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 VwGO eröffnet. Für die privatrechtliehen Streitigkeiten ist nach § 13 GVG grundsätzlich der ordentliche Rechtsweg gegeben. Die Abgrenzung des öffentlichen Rechts vom Privatrecht erfolgt nach folgenden Theorien: Die Subordinationstheorie geht davon aus, daß öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse vorliegen, wenn zwischen den Beteiligten ein Überund Unterordnungsverhältnis besteht, das sich daraus ergibt, daß ein mit hoheitlicher Gewalt ausgestatteter Verwaltungsträger daran beteiligt ist. Gegen diese Theorie bestehen jedoch gewichtige Bedenken. Im Privatrecht gibt es z. B. auch Über- und Unterordnungen (z. B. im Verhältnis von Eltern und Kinder), im öffentlichen Recht gibt es auch Gleichordnungen (z. B. zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Körperschaften). Die Interessentheorie geht davon aus, daß es sich um öffentliches Recht handelt, wenn die Rechtsnorm überwiegend dem Interesse der Allgemeinheit dient. Dient sie dagegen überwiegend dem Individualinteresse eines Bürgers oder einer Gruppe, so ist sie dem Privatrecht zuzuordnen. Auch gegen diese Interessentheorie bestehen Bedenken. Es ist zwar nicht zu bezweifeln, daß öffentlich-rechtliche Vorschriften primär dem Interesse der Allgemeinheit dienen. Jedoch werden sie auch im Interesse

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einzelner Personen erlassen. Umgekehrt dienen zahlreiche privatrechtliehe Vorschriften dem öffentlichen Interesse. Die heute herrschende von Wolff entwickelte Subjektstheorie geht davon aus, daß jeder Rechtssatz einen Berechtigten bzw. einen Verpflichteten hat. Rechtssätze, bei denen der Berechtigte oder Verpflichtete ausschließlich ein Träger hoheitlicher Gewalt ist, gehören zum öffentlichen Recht. Fallen also unter die Berechtigung bzw. Verpflichtung nur Hoheitsträger, so handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Rechtssatz. Es lassen sich Beispiele finden, aus denen sich ergibt, daß auch diese Theorie ihre Schwächen hat. Diese Theorie ist jedoch noch am ehesten zur Abgrenzung der zweifelhaften Fälle geeignet. II. Rechtsformen des Verwaltungshandeins

Wir unterscheiden: 1. Hoheitliches Verwaltungshandeln

Die Verwaltung handelt auf der Grundlage des öffentlichen Rechts; Mittel zur Durchsetzung sind der Befehl und Zwang. Das hoheitliche Verwaltungshandeln zerfällt in -

-

das obrigkeitliche Verwaltungshandeln (Vom obrigkeitlichen Verwaltungshandeln sprechen wir, wenn die Verwaltung sich mit hoheitlicher Gewalt durch Befehl, Verbot oder Erlaubnis betätigt.) das schlichthoheitliche Verwaltungshandeln (Vom schlichthoheitlichen Verwaltungshandeln sprechen wir, wenn die Verwaltung nicht befiehlt, verbietet oder Zwang anwendet, sondern ohne Zwang hoheitliche Aufgaben wahrnimmt.)

2. Fiskalisches Verwaltungshandeln Die Verwaltung handelt auf der Grundlage des Privatrechts; Mittel zur Durchsetzung ist der Zivilprozeß. Läßt sich nicht ohne weiteres klären, ob es sich um öffentlich-rechtliches oder privatrechtliches Verwaltungshandeln handelt, so sprechen folgende Kriterien für öffentlich-rechtliches Verwaltungshandeln: -Satzung - Anschluß- oder Benutzungszwang - Gebühr, Beitrag - Androhung von Zwangsmitteln - Bezugnahme auf Rechtsbehelfe und Rechtsmittel nach der VwGO. Es gibt außerdem die Vermutung, daß die von Behörden angewandten Rechtsnormen dem öffentlichen Recht zugeordnet sind, wenn sie öffentliche Aufgaben erfüllen.

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Es ist jedoch zu beachten, daß zwischen Bürger und Verwaltung ein besonderes Verwaltungsprivatrecht gilt, und zwar dort, wo die Verwaltung mit fiskalischen Mitteln öffentliche Aufgaben wahrnimmt. Das Verwaltungsprivatrecht ist u. a. dadurch gekennzeichnet, daß die Grundsätze, die das Privatrecht beherrschen, wie z. B. die Vertragsfreiheit, durch gewisse Grundsätze des öffentlichen Rechts, wie z. B. den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit bzw. den Gleichheitsgrundsatz eingeschränkt werden. Eine nicht aus sachlichen Gründen vorgenommene Koppelung von Verwaltungshandeln mit Leistungen der Bürger ist verboten. Es gelten auch in diesem Bereich die öffentlich-rechtlichen Zuständigkeitsregelungen. Manchmal handelt die Verwaltung teils auf der Grundlage des öffentlichen Rechts und teils auf der Grundlage des Privatrechts; z. B. bei der Kreditvergabe durch die öffentliche Hand; die Entscheidung über das Ob basiert auf der Grundlage des öffentlichen Rechts; die Abwicklung der Kreditzusage basiert auf dem Privatrecht (sog. Zwei-Stufen-Theorie). Die Entscheidung, ob die Leistung gewährt wird, ergeht als Bewilligungsbescheid; im Falle der Ablehnung des beantragten Bewilligungsbescheides sind Widerspruch und die verwaltungsgerichtliche Klage gegeben. Die Vollziehung des positiven Bewilligungsbescheides erfolgt durch privatrechtliehen Vertrag (Darlehen, Bürgschaft); bei Streitigkeiten, etwa über die Höhe der Zinsen, der Fälligkeit der Darlehensraten, sind die ordentlichen Gerichte zuständig. Verwaltungsprivatrecht und Zwei-Stufen-Theorie sind zwar verschiedene Institute; sie ergänzen sich jedoch gegeneinander; die zweite Stufe bei der Zwei-Stufen-Theorie ist stets ein Anwendungsfall des Verwaltungsprivatrechts. Die praktische Bedeutung der Unterscheidung in öffentlich-rechtliches und privatrechtliches Verwaltungshandeln liegt primär in dem unterschiedlichen Rechtsweg (bei öffentlich-rechtlichem Verwaltungshandeln wird im allgemeinen der Verwaltungsrechtsweg geöffnet sein, vgl. § 40 VwGO; vgl. auch § 33 Finanzgerichtsordnung, § 51 Sozialgerichtsgesetz und § 36 b ff. Patentgesetz; bei privatrechtlichem Verwaltungshandeln ist der ordentliche Rechtsweg gegeben, vgl. § 13 GVG; vgl. auch § 2 Arbeitsgerichtsgesetz). Nur bei öffentlich-rechtlichem Verwaltungshandeln findet das Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung (vgl. § 1 Abs. 1 VwVfG); bei öffentlich-rechtlichem Verwaltungshandeln haftet anstelle des Handelnden der Staat, d. h. die Körperschaft des öffentlichen Rechts, für die der Handelnde tätig ist (vgl. Artikel 34 GG); bei privatrechtlichem Verwaltungshandeln haftet der Handelnde im allgemeinen selbst (vgl. § 823 BGB).

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§ 15 Rechtsformen des Verwaltungshandeins

Im Gegensatz zum Privatrecht löst eine öffentlich-rechtliche Pflicht der Verwaltung noch kein Recht des Bürgers auf Erfüllung dieser Pflicht aus; der Bürger hat keinen Gesetzesvollziehungsanspruch. Der Bürger kann von der Verwaltung ein bestimmtes Handeln (Tun oder Unterlassen) nur verlangen, wenn er ein subjektiv öffentliches Recht auf dieses Handeln hat. Stellt sich das subjektiv öffentliche Recht als Abwehrrecht dar - die Grundrechte werden z. B. zum Teil als Abwehrrechte begriffen -, so kann der Bürger damit Eingriffe der Verwaltung abwehren. Stellt sich das subjektiv öffentliche Recht als Anspruch dar, so kann der Bürger von der Verwaltung eine bestimmte Leistung verlangen; Voraussetzung ist lediglich, daß der Bürger die tatbestandliehen Voraussetzungen erfüllt. Ist es zweifelhaft, ob eine Norm des öffentlichen Rechts ein subjektiv öffentliches Recht beinhaltet, weil sie z. B. der Verwaltung zwar eine Befugnis einräumt, ohne jedoch ausdrücklich dem Bürger einen Anspruch zu geben, so ist zu prüfen, ob diese Norm zumindest überwiegend den öffentlichen Interessen zu dienen bestimmt ist oder ob sie auch dazu bestimmt ist, die individuellen Interessen des Bürgers zu schützen. Nur wenn die Norm auch dazu bestimmt ist, die individuellen Interessen des Bürgers zu schützen, wenn also ihr Schutzzweck so weit reicht, können wir von einem subjektiv öffentlichen Recht sprechen. Räumt eine Norm der Verwaltung einen Ermessensspielraum ein, so kann der Bürger kein bestimmtes Handeln von der Verwaltung verlangen, sondern hat lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreies Handeln der Verwaltung; Voraussetzung ist auch hier, daß die Ermessensnorm auch dazu bestimmt ist, die Interessen des Bürgers zu schützen.

§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung I. Privatrechtliche Verträge Die Verwaltung kann von den Gestaltungsformen des Privatrechts Gebrauch machen, insbesondere privatrechtliche Verträge abschließen (z. B. Kaufverträge, Mietverträge, Werkverträge, Arbeitsverträge). II. Öffentlich-rechtliche Handlungsformen 1. Verwaltungsakte

a) Begriff Hierunter versteht man jede Maßnahme einer Verwaltungsbehörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls mit rechtserheblicher Außenwirkung (vgl. § 35 VwVfG). Verwaltungsbehörde im Sinne dieser Definition ist jede organisatorisch selbständige Stelle, die Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnimmt (vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG). Die Maßnahme ergeht auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, wenn sie sich nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften richtet; das ist der Fall, wenn die Behörde von ihren hoheitlichen Befugnissen Gebrauch macht. Eine Ausnahme besteht nur bei Regierungsakten (z. B. Ernennung eines Ministers durch den Bundespräsidenten gern. Art. 64 GG oder Festsetzung des Wahltermins) kraft Verfassungs- oder Völkerrechts und bei Gnadenakten (str.). Eine Regelung liegt vor, wenn die Maßnahme auf unmittelbare Rechtswirkung gerichtet ist; die Regelung kann sich darstellen als -

Verbot, z. B. Haltverbot, Überholverbot

-

Gebot, z. B. Abrißverfügung

-

Einräumung eines Rechts, insbesondere die Erteilung einer Erlaubnis, z. B. Gaststättenkonzession, Fahrerlaubnis, Bauerlaubnis

-

Änderung eines bestehenden Rechtsverhältnisses (Rechtsgestaltung), z. B. Entlassung eines Beamten

-

Feststellung oder Streitentscheidung, z. B. Pensionsbescheid, Rentenbescheid, Bußgeldbescheid

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-

§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

dingliche Regelung, z. B. Widmung einer Straße, bestimmte Verkehrszeichen (vgl. § 39 StVO).

Die Regelung betrifft einen Einzelfall, wenn sie einen konkreten Sachverhalt betrifft und an eine bestimmte Person gerichtet ist. Die Allgemeinverfügung i. S. v. § 35 S. 2 Fall 1 VwVfG ist auch Verwaltungsakt. Die Regelung hat Außenwirkung, wenn die Rechtsfolge sich an eine außerhalb der Verwaltung stehende Person richtet. Eine Ausnahme besteht nur bei den sog. besonderen Gewaltverhältnissen25 , bei mehrstufigen Verwaltungsakten und bei Organisationsakten.

b) Arten der Verwaltungsakte Nach dem Inhalt unterscheiden wir: aa) konstitutive Verwaltungsakte (durch sie werden Rechtsverhältnisse begründet, geändert oder aufgehoben bzw. subjektiv öffentliche Rechte gewährt) bb) deklaratorische Verwaltungsakte (sie stellen den Bestand oder Nichtbestand eines Rechtsverhältnisses, einer Verpflichtung oder Berechtigung fest) cc) Beurkundungen und Beglaubigungen dd) Erklärungsentgegennahmen Nach der Art des Zustandekommens unterscheiden wir: aa) einseitige Verwaltungsakte bb) mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte (Die Mitwirkung besteht in einem Antrag, in der Zustimmung bzw. in der Unterwerfung des Bürgers.) Nach dem Ergebnis für den Betroffenen unterscheiden wir: aa) belastende Verwaltungsakte bb) begünstigende Verwaltungsakte Diese Unterscheidung ist wichtig für die Widerrufsmöglichkeit Nach dem Ermessensspielraum der Behörde unterscheiden wir: aa) freie Verwaltungsakte (freies Ermessen) bb) gebundene Verwaltungsakte (Rechtsanwendung) cc) gemischte Verwaltungsakte (teils freies Ermessen, teils Rechtsanwendung) 25 Beachte jedoch, daß gegen die Rechtsfigur des besonderen Gewaltverhältnisses zunehmend Bedenken geltend gemacht werden; sie dürfte als überholt gelten (vgl. dazu Götz, S. 116; BVerwGE 33, 1).

§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

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Nach der zeitlichen Wirkung unterscheiden wir: aa) Verwaltungsakte mit Dauerwirkung bb) Verwaltungsakte, die sich mit ihrem Vollzug erledigen.

c) Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt In der verwaltungsbehördlichen Praxis werden Verwaltungsakte häufig mit Nebenbestimmungen gekoppelt. -

Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt sind die Befristung

-

die Bedingung

-

der Vorbehalt des Widerrufs

-

die Auflage der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.

Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch eine Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, daß die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Unheselladet dieses Grundsatzes darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen gekoppelt werden. Eine Nebenbestimmung darf allerdings dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen.

d) Bekanntgabe und Zustellung von Verwaltungsakten Der Verwaltungsakt wird erst mit seiner Bekanntgabe wirksam. Er ist demjenigen Beteiligten bekanntzugeben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Soweit das Gesetz eine bestimmte Form der Bekanntgabe nicht vorsieht, liegt es grundsätzlich im Ermessen der Behörde, wie sie den Verwaltungsakt bekanntgibt. Sie kann ihn mündlich, durch einfachen Brief, durch öffentliche Bekanntgabe oder durch Zustellung bekannt geben. Ein schriftlicher Verwaltungsakt, der durch die Post übermittelt wird, gilt mit dem dritten Tag nach Aufgabe zur Post als bekannt gegeben, es sei denn, daß er später zugegangen ist oder nicht zugegangen ist. Die öffentliche Bekanntgabe wird dadurch bewirkt, daß sein verfügender Teil ortsüblich bekannt gemacht wird. Vgl. im übrigen zu alledem § 41 VwVfG. Eine Zustellung des Verwaltungsaktes kommt nur in Betracht, wenn dies zum Zwecke der Beweissicherung erforderlich ist. Bei Geschäfts-

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§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

unfähigen oder beschränkt Geschäftsfähigen ist an ihre gesetzlichen Vertreter zuzustellen. Zustellungen können im übrigen an die bestellten Vertreter gerichtet werden. Sie sind an den bestellten Vertreter zu richten, wenn er schriftliche Vollmacht vorgelegt hat. Läßt sich die formgerechte Zustellung nicht nachweisen oder ist das Schriftstück unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen, so gilt es als in dem Zeitpunkt zugestellt, indem es der zum Empfang Berechtigte nachweislich erhalten hat; dies gilt nicht, wenn mit der Zustellung eine Frist für die Erhebung der Klage, eine Berufungs-, Revisions- oder Rechtsmittelbegründungsfrist beginnt. Die Zustellung kann durch die Post erfolgen. Zwei Zustellungsarten sind dabei zu unterscheiden: - Zustellung mit Zustellungsurkunde -

Zustellung mittels eingeschriebenen Briefes.

Die Zustellung kann auch durch die Behörde selbst erfolgen. Auch hier sind zwei Zustellungsarten zu unterscheiden: - Zustellung gegen Empfangsbekenntnis - Zustellung mittels Vorlegens der Urschrift. Wegen der Einzelheiten vergleiche die Regelungen im Verwaltungszustellungsgesetz. Für die Zustellung im Ausland, für die öffentliche Zustellung und für die Zustellung an Beamte, Ruhestandsbeamte und sonstige Versorgungsberechtigte enthalten die §§ 14 bis 16 VwZG besondere Regelungen.

e) Bestandskraft von Verwaltungsakten Der Verwaltungsakt bleibt - sofern er nicht nichtig ist - wirksam, solange er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf bzw. auf andere Weise erledigt ist. Diese Wirkung bezeichnen wir als Bestandskraft (vgl. § 43 VwVfG). Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte die gewährten Leistungen verbraucht oder Vermögensdispositionen getroffen hat. Auf Vertrauensschutz kann sich der Begünstigte nicht berufen, wenn er -

den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat, den Verwaltungsakt durch falsche Angaben erwirkt hat,

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Handlungsformen für die Verwaltung

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-

die Rechtswidrigkeit kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. In diesen Fällen wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen. Soweit der Verwaltungsakt zurückgenommen worden ist, sind bereits gewährte Leistungen zu erstatten. Für den Umfang der Erstattung gelten die Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich der Erstattungspflichtige nicht berufen, wenn er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes begründet haben (vgl. § 48 VwVfG). Ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt darf, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, widerrufen werden, -

wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist,

-wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht erfüllt hat, -

wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und das öffentliche Interesse gefährdet würde,

-

wenn die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat oder aufgrunddes Verwaltungsaktes noch keine Leistung empfangen hat, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre,

-

um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten (vgl. § 49 VwVfG). Da der Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes eine Ermessensentscheidung ist, sind die Grundsätze über die fehlerfreie Ermessensausübung stets besonders sorgfältig dabei zu prüfen. Widerruft die Behörde einen begünstigenden Verwaltungsakt gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 VwVfG, so hat sie den Bürger auf Antrag für den

Vermögensnachteil zu entschädigen, den dieser dadurch erleidet, daß er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, soweit sein Vertrauen schutzwürdig ist. Der Vertrauensschutz bezieht sich jedoch nur auf das Verwaltungshandeln; der Bürger kann sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, wenn der Gesetzgeber ein den Bürger begünstigendes Gesetz zum Nachteil des Bürgers abändert28 , wobei die für den Bür26

Vgl. BVerwGE 36, 71, 75 m. w. Nachweisen.

7 Wlpfier

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§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

ger nachteiligen gesetzlichen Bestimmungen Wirkungen nur für die Zukunft auslösen können. Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Rücknahme bzw. den Widerruf eines Verwaltungsaktes rechtfertigen, so ist die Rücknahme bzw. der Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Dies gilt nicht bei arglistiger Täuschung, Drohung oder Bestechung. Eine anderweitige Aufhebung kann durch Widerspruchsbescheid oder durch gerichtliche Entscheidung erfolgen. Die Widerspruchsbehörde hat gemäߧ§ 68 ff. VwGO die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes nachzuprüfen. Das Verwaltungsgericht hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 113 VwGO nur zu prüfen, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Eine Erledigung des Verwaltungsaktes kann beispielsweise durch Zeitablauf, sofern der Verwaltungsakt befristet ist, oder durch Verzicht des Begünstigten eintreten. f) Fehlerhafte Verwaltungsakte

Beim Erlaß von Verwaltungsakten treten häufig Fehler auf. Einige Fehler sind unbeachtlich, andere führen zur Anfechtbarkeit bzw. zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes. -

Wir unterscheiden: unbeachtliche Fehler Hierzu zählen: - die offenbaren Unrichtigkeiten, z. B. Schreibfehler, Rechenfehler, sonstige offenbare Unrichtigkeiten § 42 VwVfG bestimmt, daß die Behörde diese Unrichtigkeiten jederzeit berichtigen kann. Bei einem berechtigten Interesse des Beteiligten ist zu berichtigen. - die unterbliebene oder unrichtige Rechtsbehelfsbelehrung § 58 Abs. 2 VwGO bestimmt, daß bei unterbliebener oder unrichtiger Rechtsbehelfsbelehrung die Einlegung des Rechtsbehelfs noch innerhalb eines Jahres seit Zustellung bzw. Bekanntgabe zulässig ist. - bestimmte Verfahrens- und Formfehler § 45 VwVfG bestimmt, daß eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach§ 44 VwVfG nichtig macht, unbeachtlich ist, wenn 1. der für den Erlaß des Verwaltungsaktes erforderliche Antrag nachträglich gestellt wird;

§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

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2. die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird; 3. die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; 4. der Beschluß eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlaß des Verwaltungsaktes erforderlich ist, nachträglich gefaßt wird; 5. die erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt wird. § 46 VwVfG bestimmt, daß die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht schon nichtig ist, nicht deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. -

Fehler, die den Verwaltungsakt anfechtbar machen Hierzu zählen: - Formfehler

-

-

Verfahrensfehler, z. B. Unzuständigkeit, unterbliebene Mitwirkung, Fehlen einer Entscheidungsvoraussetzung, fehlende Begründung

-

materielle Fehler, z. B. Fehlen der Ermächtigungsgrundlage, unrichtige Tatsachenfeststellung, unrichtige Gesetzesanwendung, fehlerhafte Ermessensanwendung, ungeeignete Verwaltungsmittel, Unbestimmtheit der Maßnahme, Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Fehler, die den Verwaltungsakt nichtig machen § 44 Abs. 1 VwVfG bestimmt, daß ein Verwaltungsakt nichtig ist, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies offenkundig ist. § 44 Abs. 2 VwVfG bestimmt, daß ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 VwVfG ein Verwaltungsakt nichtig ist, 1. der schriftlich erlassen worden ist, die erlassende Behörde aber nicht erkennen läßt;

2. der nach einer Rechtsvorschrift nur durch die Aushändigung einer Urkunde erlassen werden kann, aber dieser Form nicht genügt; 3. den eine Behörde außerhalb ihrer durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG begründeten Zuständigkeit erlassen hat, ohne dazu ermächtigt zu sein; 7*

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§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

4. den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann; 5. der die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht; 6. der gegen die guten Sitten verstößt.

g) Vollstreckung von Verwaltungsakten Verwaltungsakte, die ein Handeln, Dulden oder Unterlassen bzw. eine Geldleistung von einem Bürger fordern, kann die Behörde zwangsweise durchsetzen. Dieses sogenannte Verwaltungsvollstreckungsverfahren ist im Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes und entsprechenden Landesgesetzen geregelt. Voraussetzung für die Vollstreckung ist, daß der Verwaltungsakt unanfechtbar geworden ist, d. h. mit Rechtsbehelfen nicht mehr anfechtbar ist. Die Vollstreckung ist auch schon vor Eintritt der Unanfechtbarkeit z. B. möglich -

bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten

-

bei unaufschiebbaren Anordnungen von Polizeivollzugsbeamten

-

in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung angeordnet worden ist. Vgl. hierzu auch§ 80 Abs. 2 VwGO.

Das Verwaltungsvollstreckungsverfahren unterscheidet zwischen der Vollstreckung wegen Geldforderungen und der Vollstreckung von Verwaltungsakten, die vom Bürger ein Handeln, Dulden oder Unterlassen fordern. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die auf eine Geldforderung gerichtet sind (z. B. Steuer-, Gebühren- oder Kostenbescheide) kann erfolgen, wenn die Leistung fällig ist, eine Schonfrist von einer Woche abgelaufen ist und Schuldner mit einer Zahlungsfrist von einer Woche gemahnt worden ist. Das Verwaltungszwangsverfahren und der Vollstreckungsschutz richtet sich nach den Vorschriften der Abgabenordnung. Das Verfahren ist dem zivilprozessualen Vollstreckungsverfahren nachgebildet. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die auf Herausgabe einer Sache, auf Vornahme einer Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, kann erfolgen, wenn der Verwaltungsakt unanfechtbar ist oder wenn die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels aufgehoben ist. Die Vollstreckung setzt voraus, daß das Zwangsmittel angedroht und festgesetzt ist. Erst danach kann es angewendet werden. Wir unterscheiden drei Zwangsmittel: - Ersatzvornahme

:i

-

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Zwangsgeld unmittelbarer Zwang.

Unter Ersatzvornahme verstehen wir die Ausführung der zu erzwingenden Handlung durch einen anderen auf Kosten des Pflichtigen (dies ist nur bei vertretbaren Handlungen möglich). Bei nichtvertretbaren Handlungen und wenn die Ersatzvornahme untunlich ist, kann ein Zwangsgeld in Höhe von 3 bis 2000 DM festgesetzt werden. Notfalls ist Ersatzzwangshaft auf Anordnung des Verwaltungsgerichts möglich. Wenn Ersatzvornahme oder Zwangsgeld nicht zum Ziele führen, kann die Behörde durch unmittelbaren Zwang die Handlung, Duldung oder Unterlassung erzwingen. Die Behörde kann auch die Handlung selbst vornehmen. Bei allen Zwangsmaßnahmen ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Gegen die Androhung von Zwangsmitteln sind Rechtsmittel gegeben (vgl. § 18 VwVG). Zum Teil bestimmt das Landesrecht, daß Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsvollstreckungsmaßnahmen keine aufschiebende Wirkung haben. § 80 Abs. 4 bis 7 VwGO findet Anwendung (vgl. § 4 AGVwGO Bln.).

h) Bedeutung des Verwaltungsaktes Der Verwaltungsakt ist eine Zweckschöpfung der Rechtslehre und der Rechtsprechung, wobei das Rechtsschutzbedürfnis des Bürgers maßgebend ist. Der Bürger kann den Verwaltungsakt im allgemeinen auf seine Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit im Widerspruchsverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO überprüfen lassen. Der Bürger kann den Verwaltungsakt mit dem Ziel der Aufhebung vor den Verwaltungsgerichten anfechten; diese Klage, die ihrer Art nach eine Gestaltungsklage ist, nennt man Anfechtungsklage. Der Bürger kann in gleichem Maße den Erlaß eines Verwaltungsaktes durch Anrufung der Verwaltungsgerichte erzwingen; diese Klage, die ihrer Art nach eine Leistungsklage ist, nennt man Verpflichtungsklage. Die übrigen Verwaltungshandlungen unterliegen jedoch auch der gerichtlichen Kontrolle. Nach § 40 VwGO sind die Verwaltungsgerichte für alle Streitigkeiten öffentlich-rechtlicher Art zuständig, soweit nicht eine ausdrückliche Zuweisung zu einer anderen Gerichtsbarkeit besteht (für Schadensersatzansprüche aus Aufopferung, Enteignung, öffentlich-rechtlicher Verwahrung und wegen Amtspflichtverletzung sind beispielsweise die ordentlichen Gerichte zuständig - vgl. § 40 Abs. 2 VwGO, Art. 14 und 34 GG -). Der Widerruf rechtswidriger Verwaltungshandlungen, die keine Verwaltungsakte sind, kann daher mit der allgemeinen Leistungsklage begehrt werden (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG). Der Verwaltungsakt unterscheidet sich

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§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

von den übrigen Handlungsformen, insbesondere von den schlichten Verwaltungshandlungen, letztlich aber dadurch, daß er Bestandskraft erlangt, wenn er nicht rechtzeitig angefochten wird. i) Zusammenfassung

Durch Verwaltungsakt werden die generellen und abstrakten Grundsatzentscheidungen des Gesetzgebers in individuelle und konkrete Einzelentscheidungen umgesetzt. Das Verwaltungsverfahren wird durch Erlaß eines Verwaltungsaktes vorläufig abgeschlossen. Der Verwaltungsakt ist für die Behörde VollstreckungstiteL Mit dem Verwaltungsakt verbindet sich ein spezifischer Rechtsschutz für den Bürger, der sich aus - Widerspruchsverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO -

Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage gemäߧ§ 42, 113 VwGO

-vorläufigem Rechtsschutz gemäߧ 80 VwGO zusammensetzt. 2. Öffentlich-rechtliche Verträge

Ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts kann durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden (öffentlichrechtlicher Vertrag), soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Die Behörde kann insbesondere, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen, an den sie sonst einen Verwaltungsakt richten würde (§ 54 VwVfG). Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist unzulässig, wenn sich aus dem Inhalt einer gesetzlichen Regelung ergibt, daß sie nur durch Verwaltungsakt vollzogen werden soll. Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist schriftlich zu schließen, soweit nicht durch Rechtsvorschrift eine andere Form vorgeschrieben worden ist(§ 57 VwVfG). Wir unterscheiden nach den Parteien, die den öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen: a) Koordinationsrechtliche Verträge (Vertragspartner sind mehrere Hoheitsträger) b) Subordinationsrechtliche Verträge (Vertragspartner sind ein Bürger und ein Hoheitsträger) aa) Vergleichsverträge (§55 VwVfG) (z. B. die Verwaltung gewährt dem Bauherrn eine Frist zur Beseitigung des rechtswidrigen Bauwerks; der Bauherr erkennt die Rechtswidrigkeit an)

§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

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Ein Vergleichsvertrag kann geschlossen werden, wenn die Behörde den Abschluß des Vergleichs zur Beseitigung der auf Grund der Rechtslage bestehenden Ungewißheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält. bb) Austauschverträge (§ 56 VwVfG) (z. B. Verwaltung und Bürger tauschen Leistungen aus; Änderung des Bebauungsplanes gegen Übernahme von Erschließungskosten) Ein Austauschvertrag kann geschlossen werden, wenn die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart wird und der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dient. Denn Gegenleistung muß angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen. Besteht auf die Leistung der Behörde ein Anspruch, so kann nur eine solche Gegenleistung vereinbart werden, die bei Erlaß eines Verwaltungsaktes Inhalt einer Nebenbestimmung sein könnte. § 59 Abs. 1 VwVfG bestimmt, daß ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig ist, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des BGB ergibt. Das bedeutet, daß § 134 BGB Anwendung findet. Für den subordinationsrechtlichen Vertrag enthält § 59 Abs. 2 VwVfG vier weitere Nichtigkeitsgründe.

Öffentlich-rechtlicher Vertrag

Verwaltungsakt

Grundlage ist das öffentliche Recht; einzelne Vorschriften des BGB finden jedoch Anwendung (z. B. §§ 145 ff. BGB vgl. § 62 S. 2 VwVfG) einseitige Regelung zweiseitige Regelung Vollstreckung kann erst nach Leistungsklage vor dem Verwaltungsgericht erfolgen, es sei denn, daß die Parteien sich der sofortigen Vollstreckung unterwerfen; Vertrag ist also keine Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß eines Verwaltungsaktes Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung findet nur z. T. Anwendung; eine Ermächtigungsgrundlage für den Abschluß eines öffentlichrechtlichen Vertrages benötigt die Behörde nicht, die Behörde muß jedoch den Vorrang des Gesetzes beachten; sie darf nicht durch Vertrag gegen die Rechtsordnung verstoßen

Vollstreckung erfolgt durch Verwaltungsakt

Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung findet in vollem Umfang Anwendung

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§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

3. Verordnungen

Die Verwaltung kann künftige Fälle auch durch den Erlaß von Rechtsverordnungen entscheiden. Der eigentliche Erlaß der Verordnungen ist zwar der Bundesregierung, den Bundesministern und den Landesregierungen vorbehalten; erarbeitet werden die Verordnungen jedoch in den Ministerialverwaltungen. Der Erlaß der Verordnung stellt sich als Durchbrechung des Gewaltenteilungsprinzips dar; der Verordnungsgeber benötigt deshalb eine Ermächtigungsgrundlage des Gesetzgebers, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnung bestimmt (vgl. Art. 80 GG). 4. Verwaltungsvorschriften

Hierunter verstehen wir Regelungen, die von allgemeiner Natur sind, aber nur verwaltungsintern gelten (vgl. dazu die Ausführungen in dem besonderen Kapitel). 5. Schlichte Verwaltungshandlungen

Hierunter verstehen wir öffentlich-rechtliches Verwaltungshandeln, das keine Regelung enthält; es entspricht den Realakten im Zivilrecht. Z. B. Gutachten, Auskünfte, Warnungen, schlichte Leistungen von Geld, die Benutzung von Räumen und Büchern. Soweit sich schlichtes Verwaltungshandeln als Eingriff darstellt (z. B. die von der Polizei im Rahmen einer Razzia vorgenommene erkennungsdienstliche Behandlung gemäß § 81 b StPO), bedarf es ebenfalls der Rechtsgrundlage. Soweit sich schlichtes Verwaltungshandeln als Begünstigung (z. B. Auskunft) oder als neutrale Tätigkeit darstellt, bedarf es keiner Rechtsgrundlage. Verlangt dagegen der Bürger ein schlichtes Verwaltungshandeln von der Behörde, so bedarf er hierzu einer Anspruchsgrundlage. Als Rechtsgrundlage für belastendes schlichtes Verwaltungshandeln kommen- neben ausdrücklicher Gesetzesermächtigung ,....- in Betracht -

die Zuständigkeitsnormen eine Interessenahwägung

-

die analoge Anwendung einer Verfügungsermächtigung.

Als Anspruchsgrundlage für begünstigendes schlichtes Verwaltungshandeln kommen - neben ausdrücklicher gesetzlicher Anspruchsgrundlage - in Betracht -Art. 3GG -

der Anspruch auf ermessensfehlerfreies Verwaltungshandeln.

§ 16 Handlungsformen für die Verwaltung

105

6. Verwaltungsinterne Maßnahmen im Einzelfall

Hierunter verstehen wir Regelungen, die im Einzelfall ergehen und nur verwaltungsinterne Bedeutung haben (z. B. die Anweisung zur Regelung eines Einzelfalles einer Ministerialbehörde an eine nachgeordnete Behörde im Rahmen der Fachaufsicht). Früher wurden z. B. auch Umsetzungen von Beamten innerhalb einer Behörde als verwaltungsinterne Maßnahme im Einzelfall angesehen; nach heutiger herrschender Meinung sind alle Einzelfallregelungen im sog. besonderen Gewaltverhältnis als Verwaltungsakte zu betrachten. 1. Zusicherungen

Sie werden im Prinzip wie Verwaltungsakte behandelt VwVfG.

vgl. § 38

8. Organisationsakte

Hierunter verstehen wir organisatorische Maßnahmen, die niemanden in seinen Rechten verletzen. Nach neuerer Auffassung werden die Organisationsakte nicht mehr als selbständiges Institut angesehen, sondern in die übrigen Handlungsformen eingeordnet, und zwar in der Regel als verwaltungsinterne Maßnahme (so z. B. die Auflösung einer Behörde). Die Gerichte haben aber Organisationsakte auch als Verwaltungsakte behandelt (z. B. die Schließung einer Schule27). Organisatorische Regelungen können darüber hinaus auch durch den Gesetzgeber erlassen werden. 9. Pläne

Pläne sind wichtige Gestaltungsinstrumente der Verwaltung. Die rechtliche Zuordnung des Planes muß in jedem Einzelfalle neu erfolgen, da der Begriff Plan als Oberbegriff zu verstehen ist. Der Plan kann u.a. - formelles Gesetz (Haushaltsplan) -

schlichtes Verwaltungshandeln (unverbindlicher Krankenhausbedarfsplan) materielles Gesetz (Bebauungsplan; in Berlin: Rechtsverordnung; ansonsten: Satzung) verwaltungsinterne Maßnahme (Geschäftsverteilungsplan)

Verwaltungsakt (Planfeststellung, die z. B. dem Bau einer Bundesfernstraße vorauszugehen hat, vgl. § 17 FStrG) sein.

-

27

Vgl. BVerwGE 18, 40 und BVerwGE 44, 2.

§ 17 Regeln für das Verwaltungshandeln I. Rechtsquellen Das hoheitliche Verwaltungshandeln ist an Gesetz und Recht gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Darüber hinaus ist die Verwaltung an die Grundrechte gebunden (Art. 1 Abs. 3 GG). Zu den Rechtsquellen gehören: 1. Geschriebenes Recht

Zum geschriebenen Recht gehören: a) Gesetze Hierunter versteht man jede generelle und abstrakte Norm, gleichgültig ob sie von einem verfassungsmäßigen Gesetzgebungsorgan, einem Verwaltungsträger oder durch Urteil erlassen ist. -

-

Gesetze im formellen Sinne Hierunter versteht man jede Norm, die von einem ordentlichen Gesetzgeber (Parlament) erlassen worden ist (vgl. Art. 104 GG). Manche Verwaltungshandlungen bedürfen eines solchen formellen Gesetzes als Rechtsgrundlage. Wir unterscheiden Verfassungsgesetze und einfache Gesetze. Das Grundgesetz ist als Verfasungsgesetz dadurch gekennzeichnet, daß es nur mit qualifizierter Mehrheit und unter weiteren Voraussetzungen geändert werden kann (Art. 79 GG). Supranationale Rechtsetzung Hierunter versteht man verbindliche Entscheidungen supranationaler Einrichtungen, die in den Mitgliedsstaaten unmittelbar geltendes Recht sind (z. B. Verordnungen der EG).

-

Verfassungsgerichtliche Entscheidungen mit Gesetzeskraft In einigen Fällen entscheidet das Bundesverfassungsgericht mit Gesetzeskraft (z. B. Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem GG); vgl. § 31 Abs. 2 BVerfGG.

-

Rechtsverordnungen Hierunter versteht man generelle und abstrakte Regelungen, die im allgemeinen von der Regierung erlassen werden. Gemäß Art. 80 GG setzen die Rechtsverordnungen eine gesetzliche Ermächtigung voraus, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnung umschreibt.

§ 17 Regeln für das Verwaltungshandeln

107

Von den Rechtsverordnungen sind die Verwaltungsvorschriften zu unterscheiden, die als behördeninterne Anordnungen keine Rechtsquellen darstellen. -Satzungen Hierunter versteht man Anordnungen genereller und abstrakter Art, die auf Grund eines Gesetzes im Bereich der eigenen Angelegenheiten der Gemeinden bzw. sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts getroffen werden (z. B. gemeindliche Satzungen, Bebauungspläne, Promotionsordnungen). -

Allgemeine Rechtsgrundsätze z. B. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Verbot des Handeln gegen die guten Sitten, Vertrauensschutz.

b) Verfassungsgerichtliche Entscheidungen Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die nicht mit Gesetzeskraft ergehen, binden ebenfalls die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Verwaltungen. c) Rechtsetzende Vereinbarungen Hierunter versteht man vertragsmäßige Vereinbarungen verschiedener Verwaltungsträger zur Regelung verwaltungsrechtlicher Aufgaben - Zwischenstaatliche Vereinbarungen Hierzu gehören die Verwaltungsabkommen und Staatsverträge zwischen den Bundesländern (z. B. Staatsvertrag über die Errichtung des ZDF). - Zwischengemeindliche Vereinbarungen Hierzu gehören die Vereinbarungen zwischen Gemeinden und Gemeindeverbänden (z. B. Vereinbarung über die Errichtung und Verwaltung einer gemeinsamen Berufsschule). 2. Gewohnheitsrecht

Gewohnheitsrecht entsteht, wenn ein bestimmtes Verhalten von den Beteiligten allgemein geübt wird; also zwei Voraussetzungen müssen gegeben sein: - gleichmäßige und allgemeine Übung -

Überzeugung rechtlicher Gebotenheit.

a) Bundesgewohnheitsrecht Hierzu zählen insbesondere allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts, soweit sie nicht bereits in das geschriebene Recht eingeflossen sind (z. B. Aufopferungsanspruch) und Bundesrecht ergänzen.

108

§ 17 Regeln für das Verwaltungshandeln

b) Landesgewohnheitsrecht Hierunter versteht man allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts, die Landesrecht ergänzen. c) Observanz Hierunter versteht man örtlich begrenztes Gewohnheitsrecht (z. B. Wegerecht). II. Methoden zur Ausfüllung von Gesetzeslücken Zahlreiche Probleme des täglichen Lebens, mit denen die Verwaltung konfrontiert wird, sind trotz der Vielzahl der Gesetze, die die Parlamente verabschieden, nicht geregelt. Hier greifen die juristischen Methoden zur Ausfüllung von Gesetzeslücken ein. Es gibt Lücken, die der Gesetzgeber bewußt gelassen hat, und Lücken, die auf eine Unvollständigkeit hinweisen; nur diese sind auszufüllen. Ursachen für die Gesetzeslücken sind: -

Der Gesetzgeber hat bestimmte Sachverhalte einfach übersehen.

-

Die gesellschaftliche Entwicklung hat Sachverhalte geschaffen, die der Gesetzgeber nicht vorhersehen konnte.

-

Der Gesetzgeber hat die Lücken im Gesetz gelassen, weil eine breite Mehrheit in der Bevölkerung für eine entsprechende Regelung noch nicht vorhanden war; für manche Reformen fehlt es einfach an dem erforderlichen politischen Bewußtsein in der Bevölkerung. Es gibt zwei Methoden zur Ausfüllung von Gesetzeslücken: 1. Analogie

Wenn Tatbestand A die Rechtsfolge R hat, dann soll Tatbestand B analog auch die Rechtsfolge R haben. Arten der Analogie: a) Gesetzesanalogie Die Lücke im Gesetz wird dadurch geschlossen, daß eine Rechtsnorm auf einen ähnlichen Tatbestand entsprechend angewendet wird. Zum Beispiel Artikel 5 Abs. 1 GG garantiert die Freiheit der Berichterstattung durch den Rundfunk. Dieser Artikel ist analog auch auf das Fernsehen anzuwenden. Im Verwaltungsrecht gelten die Vorschriften des BGB über Fristen, ungerechtfertigte Bereicherung analog. b) Rechtsanalogie Die Lücke im Gesetz wird dadurch ausgefüllt, daß allgemeine Grundgedanken des Rechts herangezogen werden, daß aus mehreren Vorschriften, denen ein gleicher Grundgedanke zugrunde liegt, eine be-

§ 17 Regeln für das Verwaltungshandeln

109

stimmte Rechtsfolge abgeleitet wird. Vergleiche z. B. hierzu die im Bürgerlichen Recht sehr wichtigen Institute der positiven Vertragsverletzung bzw. des Verschuldeus bei Vertragsschluß, die aus einer Reihe von Normen des BGB hergeleitet werden. 2. Umkehrschluß Der Gesetzgeber regelt nur einzelne Tatbestände aus einem Tatbestandskomplex. Aus den Vorschriften ergibt sich der Wille des Gesetzgebers, daß andere nicht geregelte Tatbestände mit umgekehrter Rechtsfolge zu entscheiden sind. Dieser Wille des Gesetzgebers darf aber nur angenommen werden, wenn für ihn ganz besondere Gründe sprechen. Der Umkehrschluß ist nur möglich, wenn eine Gesetzesanalogie entfällt. Vergleiche z. B. § 306 BGB, der vorschreibt, daß Verträge, die auf eine objektiv unmögliche Leistung gerichtet sind, nichtig sind. Aus dem Umkehrschluß zu dieser Vorschrift ergibt sich nun, daß Verträge; die lediglich auf eine subjektiv unmögliche Leistung gerichtet sind, wirksam sein sollen. Analogie und Umkehrschluß sind also Methoden, mit denen Lücken der positiven ReChtsordnung geschlossen werden können. Es handelt sich hierbei um Akte der Rechtsschöpfung. 111. Konkurrenz von Rechtssätzen Auf einen bestimmten Sachverhalt treffen oftmals mehrere Rechtssätze zu. Zum Beispiel bei der Beeinträchtigung des Eigentums konkurrieren die §§ 823 und 1004 BGB; bei Verletzung der Gewährleistungsanspruche durch den Verkäufer kann der Käufer Wandlung, Minderung und unter gewissen Voraussetzungen Schadensersatz wegen Nichterfüllung verlangen (vgl. §§ 462, 463 BGB). Es gibt drei Möglichkeiten der Konkurrenzvon Rechtssätzen: 1. Mehrere in verschiedenen gesetzlichen Normen vorgesehene Rechtsfolgen kommen zur Anwendung. Zum Beispiel bei der Verletzung des Eigentums kann der Verletzte sowohl Ansprüche aus § 823 BGB als auch aus § 1004 BGB herleiten.

2. Die eine Rechtsfolge schließt die andere aus. Zum Beispiel bei der Verletzung der Gewährleistungsansprüche durch den Verkäufer kann der Käufer entweder Wandlung oder Minderung verlangen, jedoch nicht etwa beides zugleich. 3. Mehrere Rechtsfolgen kollidieren miteinander; es kommt daher nur eine zum Zuge; hierfür gibt es drei verschiedene Grundsätze:

§ 17

110

Regeln für das Verwaltungshandeln

a) Die Spezialnorm verdrängt stets die allgemeinere Norm. Zum Beispiel: Die in Artikel 2 Abs. 1 GG normierte allgemeine Handlungsfreiheit rangiert nach den übrigen spezielleren Freiheitsrechten; Artikel 2 GG kommt daher nur zur Anwendung, wenn in den folgenden Artikeln des Grundgesetzes eine Regelung fehlt, wie dies z. B. für die Ausreisefreiheit der Fall ist27 a. b) Die höherrangige Norm verdrängt die niederrangige Norm. Zum Beispiel: Artikel 31 GG (Bundesrecht bricht Landesrecht.) c) Die zeitlich jüngere Norm verdrängt die zeitlich ältere Norm. Zum Beispiel: Artikel 123 GG (Recht aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages gilt fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht.)

IV. Verwaltungsvorschriften (ihre Arten werden am Beispiel der in Berlin geltenden Regeln dargesteilt 28) Die Verwaltungsvorschriften regeln die Beziehungen innerhalb der Verwaltung; sie haben also keine Außenwirkung; sie binden nur die Behörden bzw. deren Dienstkräfte. Verwaltungsvorschriften, die zur Ausführung von Gesetzen und Verordnungen ergehen, sind als Ausführungsvorschriften zu bezeichnen. Die sonstigen Verwaltungsvorschriften sind zu bezeichnen als 1. Ordnungen, wenn sie Bestimmungen über den Ablauf bestimmter Verwaltungsgeschäfte enthalten,

2. Anordnungen, wenn es sich um Zuständigkeitsübertragungen handelt, 3. Erlasse, wenn es sich um Weisungen des zuständigen Senators an die Polizei, die Feuerwehr oder die Finanzbehörde handelt, 4. Allgemeine Verfügungen, wenn es sich um Weisungen des zuständigen Senators für die seiner Aufsicht unterstehenden Gerichtsverwaltungen handelt, 5. Dienstanweisungen, wenn sie Bestimmungen für den Dienst bestimmter Gruppen enthalten, 6. Arbeitsanweisungen, wenn sie die Behandlung wiederkehrender Geschäftsvorfälle regeln. 'a Vgl. BVerfGE 6, 32. Vgl. Gemeinsame Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung Allgemeiner Teil (GGO I) v. 18. 2. 1975 (ABl. S. 573) i. d. F. der Verwaltungsvorschriften vom 27.6.1978 (ABI. 8.1175). 2

28

§ 17 Regeln für das Verwaltungshandeln

111

Alle übrigen Verwaltungsvorschriften sind, wenn sie vom Senat oder einzelnen Senatsmitgliedern erlassen werden, als Grundsätze, Allgemeine Anweisungen oder Richtlinien und wenn sie von einem Bezirksamt, einer Sonderbehörde oder einer nichtrechtsfähigen Anstalt erlassen werden, als Geschäftsanweisungen zu bezeichnen. Die Zuständigkeiten zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften ergeben sich u. a. aus § 6 AZG und aus § 46 ASOG. Rundschreiben enthalten keine Verwaltungsvorschriften; sie enthalten nur unverbindliche Empfehlungen, Mitteilungen oder Auskünfte. Rechtsvorschriften

Verwaltungsvorschriften

verbindlich für und gegen jedermann (d. h. sie haben Außenwirkung) = Außenrecht

ohne Außenwirkung; sie binden nur die Behörden bzw. deren Dienstkräfte = Innenrecht

soweit es sich um Rechtsverordnungen handelt, setzen sie eine gesetzliche Ermächtigung voraus

keine gesetzliche Ermächtigung erforderlich

Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt bzw. in den Gesetz- und Verordnungsblätter der Länder

Veröffentlichung im Bundesanzeiger bzw. in den Amts- oder Dienstblätter der Länder

unbefristete Geltungsdauer

Geltungsdauer befristet

Mit dieser Aufstellung werden wir der Funktion der Verwaltungsvorschriften nicht gerecht. Das Anwachsen der Verwaltungsaufgaben hat zu einem Mehrbedarf an Regelungen geführt. Der Gesetzgeber ist dem nicht mehr gewachsen. Im Bereich der Ordnungsverwaltung begnügt sich der Gesetzgeber häufig mit dem Erlaß von Generalklauseln, die eine Fülle von unbestimmten Rechtsbegriffen enthalten. Im Bereich der Leistungsverwaltung erläßt der Gesetzgeber häufig überhaupt keine Vorschriften, sondern stellt der Verwaltung lediglich die Mittel zur Verfügung. Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe werden durch Verwaltungsvorschriften präzisiert. Die Lücken, die der Gesetzgeber im Bereich der Leistungsverwaltung läßt, werden durch Verwaltungsvorschriften geschlossen. Die Verwaltungsvorschriften haben also folgende Funktionen: 1. Die Verwaltungsvorschriften geben verbindliche Richtlinien, wie das

Ermessen auszuüben ist. Der Bürger kann sich insoweit nur indirekt

112

§ 17 Regeln für das Verwaltungshandeln

auf die Verwaltungsvorschriften berufen, nämlich unter dem Gesichtspunkt der Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes. 2. Die Verwaltungsvorschriften enthalten Richtlinien für die Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen, die allerdings unter dem Vorbehalt der Billigung durch die Rechtsprechung stehen; denn die Befugnis zur Auslegung von. unbestimmten Rechtsbegriffen ist im Gegensatz zur Ermessensausübung nicht Aufgabe der Verwaltung sondern der Gerichte. 3. Die Verwaltungsvorschriften haben schließlich die Funktionen von quasi-normativen Regelungen29 (z. B. zur Regelung besonderer Gewaltverhältnisse, zur Regelung von Organisation und Verfahren in der Verwaltung, zur Regelung der Vergabe von Geld und sonstigen Leistungen durch die Verwaltung). Nur aus sachlichen Gründen kann die Verwaltung in diesen Fällen von den Verwaltungsvorschriften, die den Charakter von Ersatz-Rechtsnormen haben, abweichen. Auf Grund solcher Verwaltungsvorschriften dürfen zwar Leistungen durch die Verwaltung erbracht werden; insoweit wird sich der Bürger auch auf die Verwaltungsvorschriften berufen können. Auf Grund solcher Verwaltungsvorschriften darf aber nicht in Rechte und Freiheiten der Bürger eingegriffen werden. Zusammenfassend ist also festzustellen: Verwaltungsvorschriften begegnen uns als - Regeln zur Gesetzesauslegung -- Regeln für die Ermessensausübung -

Regeln für die Vergabe von Geld, insb. Subventionen

-

Regeln für die Benutzung von öffentlichen Einrichtungen

-

Verfahrensregeln

-

organisatorische Regeln~

29

Vgl. Wolff / Bachof § 24 II c; BVerwGE 42, 296.

§ 18 Öffentliche Einnahmen und öffentliche Ausgaben I. Gliederung der öffentlichen Einnahmen Die öffentlichen Einnahmen lassen sich wie folgt gliedern: 1. einmalige oder außerordentliche Einnahmen durch Kreditaufnahmen 2. laufende oder ordentliche Einnahmen a) Nicht-Steuern aa) Erwerbseinkünfte - aus Betrieben bzw. Beteiligungen -aus Vermögen bb) Nicht-Erwerbseinkünfte - aus Beiträgen -

aus Gebühren

b) Steuern. In den Haushaltsplänen werden die öffentlichen Einnahmen gegliedert nach -Steuern -

Verwaltungseinnahmen

-

Einnahmen aus Vermögensveräußerungen

-

Darlehensrückflüsse

-

Zuweisungen und Zuschüsse

-

Einnahmen aus Krediten

-

Entnahmen aus Rücklagen

-

Münzeinnahmen. II. Öffentliche Verschuldung

1. Die öffentliche Verschuldung durch Kreditaufnahme ist dadurch gekennzeichnet, daß für die Kredite Zinsen gezahlt werden müssen und daß die Kredite zurückgezahlt werden müssen, und zwar aus Steuermitteln. Bei der Kreditaufnahme konkurriert der Staat und die für ihn handelnde Verwaltung mit privaten Nachfragern. Der 8 Wipfler

114

§ 18 öffentliche Einnahmen und öffentliche Ausgaben

Staat ist daher einerseits den Regeln des Marktes unterworfen und zum anderen kann er durch Erhöhung oder Senkung der Kreditnachfrage das Marktgeschehen beeinflussen. 2. Die Ursachen für die Kreditaufnahme sind mannigfaltig: - Kredite dienen der Überbrückung, wenn Steuereinnahmen unregelmäßig anfallen. Diese Überbrückungskredite (oder auch Kassenkredite genannt) müssen spätestens 6 Monate (in Gemeinden 9 Monate) nach Ablauf des Rechnungsjahres, in dem sie aufgenommen worden sind, zurückgezahlt werden. Wenn die Ausgaben den Einnahmen entsprechen, so verbleiben keine Schulden. -

-

-

Kredite werden aus konjunkturpolitischen Gründen aufgenommen; in Zeiten der wirtschaftlichen Rezession werden mit diesen Krediten ein Teil der Staatsausgaben finanziert, um die rezessive Entwicklung wenigstens bei den Staatsausgaben nicht mitzumachen. Die Kreditaufnahme sollte mindestens in der Höhe erfolgen, in der die tatsächlichen Steuereinnahmen gegenüber den erwarteten Steuereinnahmen bei normalem Wachstum zurückbleiben. Durch Erhöhung der Staatsausgaben und damit durch Erhöhung der Kreditaufnahme, gegebenenfalls im Verbund mit Steuersenkungen, kann die rezessive Entwicklung auch aufgefangen bzw. abgeschwächt werden; denn durch erhöhte Staatsausgaben wird das private Einkommen erhöht und damit die private Nachfrage verstärkt. Ein Steigen der Zinsen ist dabei nicht zu befürchten, weil in Zeiten der Rezession die private Kreditnachfrage fehlt und der Geldmarkt nicht übermäßig in Anspruch genommen wird. Kredite werden auch aufgenommen, um bei einem vorübergehenden kräftigen Ansteigen der Ausgaben diese Zusatzausgaben zunächst finanzieren zu können; Tilgung und Verzinsung dieser Kredite erfolgen - wie stets - mit Steuermitteln. Durch die Kreditaufnahme kann die durch die Zusatzausgaben entstandene zeitlich begrenzte Mehrbelastung des Haushalts auf mehrere Jahre verteilt werden - denn die Rückzahlung erfolgt in Raten - und zur Sicherung der Rückzahlung können schon mäßige Steueranhebungen ausreichend sein. Auf diese Weise werden diese vorübergehenden starken Belastungen auf mehrere Jahrgänge bzw. Generationen verteilt. Kredite werden schließlich auch aufgenommen, um Investitionen zu finanzieren. Da mit diesen Investitionen Einnahmen erzielt werden, können die Kosten für die Tilgung und Zinsen davon bezahlt werden. Kredite, die der Staat erwerbswirtschaftlich verwendet, sollen daher nicht mit Steuermitteln finanziert werden.

§ 18 Öffentliche Einnahmen und öffentliche Ausgaben

115

3. Die öffentliche Verschuldung hat verschiedene Effekte. Theoretisch müßte die starke öffentliche Verschuldung aufgrund der damit verbundenen steigenden Nachfrage eine Erhöhung des Zinssatzes und damit eine Belastung der privaten Nachfrager sowie eine Reduzierung des Kreditangebots bewirken. Praktisch werden jedoch diese Effekte durch die internationale Verflechtung der Banken und die damit verbundene Möglichkeit der Refinanzierung sowie durch ausländisches Kapital, das bei einem hohen Zinsniveau verstärkt in die Bundesrepublik fließt, wieder aufgehoben. Die öffentliche Verschuldung ist aber ein Beitrag zur Konjunkturstabilisierung (vgl. das Stabilitätsgesetz vom 8. Juni 1967). In Zeiten der Rezession sollten die öffentlichen Ausgaben, insbesondere solche mit hohem gesellschaftspolitischem Wert, erhöht werden und durch Kredite finanziert werden. In Zeiten des Booms sollten die öffentlichen Ausgaben vermindert werden und durch Steuern finanziert werden. Dadurch kann in Zeiten der Rezession die rückläufige private Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen durch die erhöhte staatliche Nachfrage aufgefangen werden. Dadurch kann ferner in Zeiten des Booms die steigende private Nachfrage und die damit verbundene Belastung des Preisniveaus durch höhere Steuern abgeschwächt werden (Theorie vom antizyklischen Budget.). Zum Instrumentarium der Konjunkturstabilisierung gehören neben der öffentlichen Verschuldung und der Steueranhebung auch die weiteren im Stabilitätsgesetz genannten Mittel, wie z. B. die Konjunkturausgleichsrücklage, die Finanzhilfe. Es darf allerdings nicht verkannt werden, daß die Gemeinden sich häufig nicht antizyklisch, sondern prozyklisch verhalten. In Zeiten des Booms erhöhen sich ihre Einnahmen durch den erhöhten Anfall von Gewerbesteuern; die Gemeinden neigen dann dazu, ihre Verschuldung zu erhöhen, weil es ihnen leichter fällt, die Zinsen zu zahlen. Mit der öffentlichen Verschuldung können auch die Finanzierungskosten bestimmter Projekte auf mehrere Generationen verteilt werden. Das ist insbesondere gerechtfertigt bei Investitionen, die auch in der Zukunft noch Nutzen bringen. Allerdings führt dies auch dazu, daß in der Zukunft zusätzliche Steuern für die Verzinsung und Tilgung zu erheben sind und damit künftige Generationen in einem erhöhten Maße belastet werden. Dies muß sich auf die Nachfrage dieser künftigen Generationen im negativen Sinne auswirken. Die zunehmende öffentliche Verschuldung führt auch - insbesondere bei Vollbeschäftigung, weil sich dann die private Nachfrage nicht reduziert- wegen der damit verbundenen verstärkten Nachfrage durch die öffentliche Hand zu einer Erhöhung der Preise. Hieraus ergeben sich Nachteile für die Personen, deren Einkommen nicht s•

116

§ 18 Öffentliche Einnahmen und öffentliche Ausgaben

entsprechend erhöht wird. Art. 115 Abs. 1 GG bestimmt deshalb, daß die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung bedürfen, und zwar eine Ermächtigung durch Bundesgesetz. Art. 115 Abs. 1 GG bestimmt ferner, daß die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten dürfen. Art. 115 Abs. 1 GG beschreibt damit für die öffentliche Verschuldung eine Obergrenze; es dürfte jedoch geboten sein, diese Obergrenze nicht auszuschöpfen. In Zeiten der konjunkturellen Überhitzung dürfte eine zu hohe Kreditaufnahme zu inflationären Tendenzen führen. 111. Erwerbseinkünfte

Unter Erwerbseinkünfte verstehen wir Einnahmen, die der Staat bzw. die für ihn handelnde Verwaltung durch erwerbswirtschaftliche Betätigung erzielt. Diese Einnahmen werden im Gegensatz zu den Abgaben (Steuern, Beiträge, Gebühren), die aufgrund von Gesetzen erhoben werden, durch Teilnahme am Wirtschaftsverkehr erzielt. Grundlage für das Erwerbseinkommen ist ein Erwerbs- oder Finanzvermögen, das vom Verwaltungsvermögen abzugrenzen ist; das Verwaltungsvermögen dient nicht unmittelbar der Gewinnerzielung. Zu diesem Erwerbs- oder Finanzvermögen gehören vor allem die öffentlichen Unternehmen, die im wesentlichen als -

öffentlich-rechtliche Anstalten (z. B. Sparkasse der Stadt Berlin West, Deutsche Bundespost) Sondervermögen bzw. Eigenbetriebe (z. B. Deutsche Bundesbahn, Staat!. Porzellanmanufaktor Berlin (KPM)) Eigengesellschaften (z. B. Berliner Bank)

- gemischtwirtschaftliche Unternehmen (z. B. in Berlin die BEWAG) in Erscheinung treten. Während die öffentlich-rechtlichen Anstalten, die Sondervermögen bzw. Eigenbetriebe und die Eigengesellschaften zu 100 °/o im Besitz der öffentlichen Hand sind, also des Bundes oder der Länder, bewegen sich die Anteile, die die öffentliche Hand an den gemischtwirtschaftlichen Unternehmen besitzt, zwischen 25 und 99 °/o; meistens besitzt die öffentliche Hand mehr als 50 °/o der Anteile. Die öffentlichen Unternehmen werden in verschiedenen Rechtsformen angetroffen:

§ 18 Offentliehe Einnahmen und öffentliche Ausgaben

117

-

als öffentlich-rechtliche selbständige Anstalt bzw. als unselbständige Anstalt

-

als ein lediglich verselbständigtes aus der allgemeinen Verwaltung ausgegliedertes Sondervermögen des Bundes oder des Landes

-

als Aktiengesellschaft bzw. als Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Die öffentlichen Unternehmen arbeiten

-mit Gewinn -

kostendeckend

-

mit staatlichen Zuschüssen.

Die öffentlichen Unternehmen erscheinen im Haushalt des Bundes oder der Länder im allgemeinen mit ihrem Gewinn oder Verlust gemäß dem Netto-Prinzip. Soweit die öffentlichen Unternehmen mit Gewinn arbeiten, erzielt der Staat dadurch Einnahmen. Diese Einnahmen sind im Vergleich zu den Einnahmen aus Steuern jedoch gering und stetig rückläufig. Für die Erhaltung der öffentlichen Unternehmen in einem kapitalistischen am Prinzip der sozialen Marktwirtschaft orientierten Gesellschaftssystem sind folgende Kriterien maßgebend: -

sozialstaatliche Gründe (Bestimmte Güter und Dienstleistungen, auf die die Gesellschaft angewiesen ist, können nur von der öffentlichen Hand zu vertretbaren Preisen angeboten werden; ihre Produktion ist kostenintensiv und bringt kaum Gewinne; Beispiele hierfür bieten die öffentlichen Nahverkehrsbetriebe, die Bundesbahn, die öffentlichen Versorgungsbetriebe.)

-

wirtschaftspolitische Gründe (Bestimmte Güter und Dienstleistungen können wegen des erforderlichen hohen Kapitaleinsatzes oder wegen der geringen bzw. fehlenden Rentabilität von privaten Trägern nicht produziert werden; außerdem muß die öffentliche Hand Monopolbildungen bei Gütern und Dienstleistungen verhindern, auf die die Gemeinschaft angewiesen ist, um die Preise nicht ins uferlose abgleiten zu lassen; Beispiele hierfür bieten die öffentlichen Entsorgungsbetriebe.)

-

sicherheitspolitische Gründe (Die Produktion bestimmter Güter und Dienstleistungen muß der öffentlichen Hand vorbehalten bleiben in Bereichen, die sicherheitsempfindlich sind; Beispiele hierfür bieten die Betriebe, die Münzen und Banknoten herstellen.)

118

-

§ 18 Offentliehe Einnahmen und öffentliche Ausgaben

kulturpolitische Gründe (Die kulturellen Bedürfnisse der Menschen lassen sich nur durch die öffentliche Hand zu angemessenen Preisen befriedigen. Beispiele hierfür sind die Theater, Museen, Bibliotheken, der Rundfunk, das Fernsehen und andere Kulturträger.)

Die öffentlichen Unternehmen dienen also überwiegend der individuellen bzw. kollektiven Bedarfsdeckung; es handelt sich dabei nicht um den Eigenbedarf der Verwaltung, sondern um den Bürgerbedarf; die von ihnen produzierten Güter und Dienstleistungen sind teilweise marktfähig und werden gegen Entgelt abgegeben und teilweise nicht marktfähig und werden deshalb insoweit unentgeltlich abgegeben. Die öffentlichen Unternehmen finanzieren sich teilweise aus ihren Umsätzen (meistens zuzüglich staatlicher Subventionen) und teilweise ausschließlich aus Steuern. IV. Beiträge, Gebühren, Steuern 1. Unter Beiträgen, Gebühren und Steuern verstehen wir Geldleistungen, die die Bürger und die übrigen Rechtsträger aufgrund eines Hoheitsaktes an den Staat entrichten. Beiträge, Gebühren und Steuern sind somit Einkünfte des Staates. Während die Beiträge und Gebühren als Gegenleistungen für bestimmte Verwaltungsleistungen erhoben werden, werden die Steuern ohne eine Gegenleistung erhoben. Vgl. im übrigen hierzu auch die Ausführungen auf Seite 47 f.

Beispiele für Beiträge sind: Sozialversicherungsbeiträge, Fernseh- und Rundfunkgebühren (die Umgangssprache deckt sich häufig nicht mit der korrekten juristischen Bezeichnung), Erschließungsbeiträge, Kurtaxen. Beispiele für Gebühren sind: Die Gebühren für die Erteilung einer Baugenehmigung, für die Erteilung eines Passes (es handelt sich hier um sogenannte Verwaltungsgebühren), die Gebühren für die Benutzung eines Schwimmbades, die Fernsprechgebühren (es handelt sich hier um sogenannte Benutzungsgebühren). Das Hauptproblem bei den Beiträgen und Gebühren besteht in der Höhe der Bemessung. - Die Bemessung orientiert sich zunächst am Kostendeckungsprinzip. Nach herrschender Meinung gilt dieses Prinzip nur, wenn es gesetzlich vorgeschrieben ist. Dieses Prinzip beinhaltet, daß die Beiträge und Gebühren durch die Höhe der entstehenden Kosten begrenzt sind. Dieses Prinzip räumt der Verwaltung einen Spiel-

§ 18

Öffentliche Einnahmen und öffentliche Ausgaben

119

raum ein. Das Bundesverwaltungsgericht hat u. a. ausgeführt, daß das Kostendeckungsprinzip verletzt sei, wenn Haushaltsschätzung und Tarifgestaltung nicht auf das Ziel der Beschränkung der Gebühreneinnahmen auf die Höhe des Verwaltungsaufwandes ausgerichtet werden, sei es, daß sie nicht sachgerecht geschehen, sei es in der Weise, daß von vornherein ein Gebührenüberschuß angestrebt wird30• -

3o 31

Die Bemessung orientiert sich außerdem an dem Äquivalentsprinzip. Dieses Prinzip ist bundeseinheitlich anerkannt; es gilt also auch dann, wenn es in einschlägigen Gesetzen nicht ausdrücklich erwähnt wird. Das Äquivalentsprinzip beinhaltet, daß zwischen der Leistung und dem Beitrag bzw. der Gebühr kein Mißverhältnis bestehen darf; es konkretisiert somit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der auch in diesem Rahmen Anwendung findet; es räumt der Verwaltung einen noch größeren Spielraum ein als das Kostendeckungsprinzip. Das Äquivalentsprinzip beinhaltet für die Festsetzung des Beitrages bzw. der Gebühr eine Obergrenze; es verhindert Beiträge oder Gebühren, die so hoch sind, daß sie den Wert der Leistung übersteigen. Das Äquivalentsprinzip gibt außerdem einen Maßstab für die Höhe des Beitrages bzw. der G€bühr. Bemessungsmaßstab ist der Nutzen, den der Bürger aufgrund der Leistung der Verwaltung erlangt. Die Gebühr wird sich daher beispielsweise im allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung der öffentlichen Einrichtung bemessen bzw. sie wird sich an dem wirtschaftlichen Wert der Genehmigung (so üblicherweise bei Baugenehmigungen) orientieren. Es ist dagegen nicht zwingend vorgesehen, auf die verursachten Kosten abzustellen31 • In den Kommunalabgabengesetzen wird entweder auf die wirkliche Benutzung (Wirklichkeitsmaßstab) bzw. auf die wahrscheinliche Benutzung (Wahrscheinlichkeitsmaßstab) abgestellt. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhäng auch die Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes; bei etwa gleicher Inanspruchnahme von öffentlichen Einrichtungen sind auch gleich hohe Gebühren bzw. Beiträge in Rechnung zu stellen. Auch soziale Gesichtspunkte, die zur Verminderung der Abgaben führen, und wirtschaftliche Gesichtspunkte, die eine Erhöhung der Abgaben rechtfertigen, dürfen bei der Festsetzung von Abgaben nicht außer Betracht bleiben.

Vgl. BVerwGE 13, 223. Vgl. BVerwG DÖV 1975, 856.

§ 18 Offentliehe Einnahmen und öffentliche Ausgaben

120

2. Die Finanzwissenschaft hat verschiedene Steuerrechtfertigungstheorien entwickelt, auf deren Darstellung hier jedoch verzichtet wird; es dürfte in diesem Rahmen genügen, wenn wir die Steuer als einen notwendigen Beitrag des Bürgers zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Staates und damit der Verwaltung begreifen. Mit der Besteuerung werden verschiedene Zwecke verfolgt, von denen die wichtigsten kurz skizziert werden sollen: -

Der Finanzbedarf des Staates wird im wesentlichen durch Steuererhebung gedeckt; die Einnahmen aus Gebühren, Beiträgen, Erwerbseinkünften und durch Kreditaufnahmen decken nur einen geringen Teil des staatlichen Finanzbedarfs (fiskalischer Zweck).

-

Die progressive Einkommenbesteuerung ist Grundlage für die Umverteilung von Einkommen und ist damit nicht nur rechtlich zulässig, sondern auch nach dem Sozialstaatsprinzip geboten (sozialpolitischer Zweck).

-

Die Besteuerung ist ein wichtiges Instrument zur Sicherung von Stabilität und Wachstum der Wirtschaft; durch Erhöhung der Einkommensteuersätze läßt sich Kaufkraft abschöpfen und damit die Nachfrage dämpfen, was wiederum preisstabilisierend wirkt; die Senkung der Einkommensteuersätze hat die Erhöhung des Einkommens zur Folge und führt daher im allgemeinen zur Erhöhung der Nachfrage, was sich wiederum konjunkturbelebend auswirkt (konjunkturpolitischer Zweck). V. Gliederung der öffentlichen Ausgaben

Die öffentlichen Ausgaben lassen sich nach verschiedenen Gesichtspunkten gliedern: - Gliederung nach administrativen Gesichtspunkten Die. Gliederung der Staatsausgaben kann erfolgen entsprechend der Aufgliederung der Ministerialverwaltungen (sogenanntes Ministerialprinzip). Diese Gliederung der Ausgaben, die nach dem Bedarf der Fachministerien und der ihnen nachgeordneten Behörden, nichtrechtsfähigen Anstalten und Eigenbetriebe erfolgt, erleichtert die Aufstellung und den Vollzug des Haushalts sowie die Kontrolle des Haushaltsvollzuges. Sie hat damit besondere Bedeutung für jene Phase des Haushaltskreislaufs, in denen die Exekutive tätig wird. Diese Gliederung spiegelt die Organisation der unmittelbaren Staatsverwaltung wider. - Gliederung nach politischen Gesichtspunkten Die Gliederung der Staatsausgaben kann erfolgen nach politisch relevanten Gesichtspunkten; die Gliederung orientiert sich an den

§ 18 Offentliehe Einnahmen und öffentliche Ausgaben

121

Aufgaben des Staates und ist unabhängig von der ministeriellen Gliederung. Diese Gliederung trägt der Tatsache Rechnung, daß es Aufgaben gibt, wie z. B. den Umweltschutz, die ressortübergreifend wahrgenommen werden. Diese Gliederung der Ausgaben erleichtert die politische Entscheidung über die zu bewilligenden Ausgaben, die von der Regierung und dem Parlament zu treffen sind; sie hat damit Bedeutung für jene Phase des Haushaltskreislaufs, in der die politische Führung tätig wird. Diese Gliederung spiegelt das politische Programm der politischen Führung wider. -

Gliederung nach ökonomischen Gesichtspunkten Die Gliederung der Staatsausgaben kann auch nach den ökonomischen Wirkungen, d. h. nach den Wirkungen auf den Wirtschaftskreislauf erfolgen. Bei einer derartigen Gliederung lassen sich drei Gruppen von Ausgaben unterscheiden: -

Ausgaben für personelle und sächliche Mittel des Staates, für die Funktionsfähigkeit des Staates schlechthin (Eigenbedarfsdeckung)

-

Ausgaben für Güter und Dienstleistungen, die der Staat der Wirtschaft und den Bürgern unentgeltlich zur Verfügung stellt und die zur Steigerung der Produktion beitragen; hierzu gehören auch Subventionen Ausgaben für soziale Angelegenheiten; hierzu zählen alle Ausgaben, die im weitesten Sinne dem Zweck der Umverteilung dienen.

-

Eine Gliederung der Ausgaben nach politisch relevanten Gesichtspunkten dürfte in der Praxis auf große Schwierigkeiten stoßen. Eine Gliederung der Ausgaben nach ihren Wirkungen auf den Wirtschaftskreislauf dürfte ebenfalls in der Praxis auf sehr große Schwierigkeiten stoßen, weil eine Reihe von Ausgaben, wie z. B. die Ausgaben für Kultur, Sport usw. nicht ohne weiteres zugeordnet werden können. In der Praxis werden die Ausgaben nach den Ministerien und den ihnen nachgeordneten Stellen gegliedert. Maßgebend für die Gliederung der Ausgaben ist also der Finanzbedarf der einzelnen Fachministerien einschließlich ihrer nachgeordneten Organisationseinheiten. § 11 HGrG sieht jedoch vor, daß der Haushaltsplan u. a. folgende Anlagen hat: Darstellungen der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen a) in einer Gruppierung nach bestimmten Arten (Gruppierungsübersicht) b) in einer Gliederung nach bestimmten Aufgabengebieten (Funktionenübersicht).

122

§ 18 Offentliehe Einnahmen und öffentliche Ausgaben

Die Haushaltspläne gliedern die Ausgaben nach Personalausgaben, sächliche Verwaltungsausgaben, Zinsausgaben, Zuweisungen an Gebietskörperschaften, Zuschüsse an Unternehmen, Tilgungsausgaben, Schuldendiensthilfen, Ausgaben für Investitionen, Darlehen, Zuführungen an Rücklagen. Diese Ausgabengliederungen orientieren sich also nicht an den Wirkungen der Ausgaben für den Wirtschaftskreislauf, auch nicht am Regierungsprogramm, sondern ausschließlich an dem Bedarf der Ministerien der ihnen nachgeordneten Stellen. Diese Ausgabengliederung macht die Prioritäten des Regierungsprogramms nicht ohne weiteres deutlich. Diese Ausgabengliederung erschwert auch die Ermittlung der Kosten für einzelne Projekte und Vorhaben und läßt nicht ohne weiteres deutlich werden, wie diese einzelnen Projekte und Vorhaben finanziert werden sollen und welche Auswirkungen diese Projekte und Vorhaben auf den Wirtschaftskreislauf haben. Diese Ausgabengliederung erschwert die Kontrolle des Haushaltsvollzuges; da aus dem Haushaltsplan nicht ohne weiteres zu entnehmen ist, welchen politischen Zielsetzungen die Arbeit der Ministerien dient, ist eine Aussage darüber, ob die den Ministerien zugeordneten Mittel wirtschaftlich sinnvoll eingesetzt werden, nicht ohne weiteres möglich. Diese Ausgabengliederung erschwert dem Parlament, seine eigentlichen Aufgaben wahrzunehmen. Da ein an den Ausgaben orientiertes und aufbereitetes Regierungsprogramm fehlt, ist weder eine kritische Beurteilung der Gesamtpolitik der Regierung möglich noch lassen sich gesamtwirtschaftliche Auswirkungen des Haushalts bei seinem Vollzuge übersehen. Aufgrund dieser Kritikpunkte dürfte die Forderung nach einem an anderen Kriterien ausgerichteter Haushalt durchaus berechtigt sein. Abschließend ist festzustellen: Die Staatsausgaben haben sich von Jahr zu Jahr erhöht. Die Finanzwissenschaft ist bislang nicht in der Lage, eine Antwort auf die Frage zu geben, welche Faktoren (z. B. Aufgabenzuwachs, Verschuldung, Steuererhöhung, Bruttosozialprodukt) hierfür maßgebend sind. Die hierzu entwickelten theoretischen Ansätze sind weder zwingend noch empirisch nachgewiesen. Maßgebend für die stetige Zunahme der Staatsausgaben dürften jedoch politische, soziale und ökonomische Gesichtspunkte sein; um welche Gesichtspunkte es sich dabei im einzelnen handelt und in welchen Abhängigkeiten diese Gesichtspunkte zu den Staatsausgaben stehen, ist noch ungeklärt31 a. 31 a Vgl. zu alledem auch Recktenwald, Umfang und Struktur der öffentlichen Ausgaben in säkularer Entwicklung, in Neumark (Hrsg.), Bd. I S. 713 ff. und Hedtkamp, Klassifikation der öffentlichen Einnahmen, ebenda, Bd. II s. 63 ff.

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte I. Vorbemerkung Der öffentliche Dienst umfaßt Arbeiter, Angestellte und Beamte. Die Arbeiter und Angestellten stehen in einem Arbeitsverhältnis. Die Beamten stehen in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, das sich an den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtenturns orientiert. Die Berufung in das Beamtenverhältnis soll nur erfolgen, wenn - hoheitliche Aufgaben - Aufgaben, die aus Gründen der Sicherheit des Staates oder des öffentlichen Lebens nicht ausschließlich Personen übertragen werden dürfen, die in einem Arbeitsverhältnis stehen, zu erledigen sind. Die Verwaltungspraxis orientiert sich jedoch nicht an diesem Grundffitz. Angestellte und Beamte erbringen ihre Arbeitsleistung unter Verwendung geistiger Fähigkeiten; sie stehen somit in Konkurrenz. Spannungen ergeben sich zwischen Angestellten und Beamten z. B. daraus, daß die Beamten kein Streikrecht haben und damit gegenüber ihren angestellten Kollegen keine Solidarität üben können. Spannungen ergeben sich zwischen Angestellten und Beamten auch daraus, daß sie ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt werden. Ein Beispiel soll dafür genannt werden: Die Beamtengesetze sehen vor, daß einem Beamten auf Antrag - die Arbeitszeit bis auf die Hälfte ermäßigt werden kann, -

Urlaub ohne Dienstbezüge bis zur Dauer von vier Jahren mit der Möglichkeit der Verlängerung gewährt werden kann, wenn er mit - mindestens einem Kind unter sechzehn Jahren oder - einem pflegebedürftigen sonstigen Angehörigen in häuslicher Gemeinschaft lebt und diese Personen tatsächlich betreut oder pflegt. Ermäßigungen der Arbeitszeit und Beurlaubung sollen zusammen eine Dauer von zwölf Jahren, Beurlaubungen allein eine Dauer von sechs Jahren nicht überschreiten (vgl. u. a. § 43 LEG Bin.). Eine vergleichbare tarifrechtliche Regelung für Angestellte gibt es niCht.

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

124

Beamte und Angestellte geraten zunehmend in Loyalitätskonflikte, weil sie einerseits durch Gesetz oder Vertrag und durch Diensteid zur Loyalität gegenüber ihren Vorgesetzten und Dienstherren verpflichtet sind und andererseits mehr und mehr aufgrund ihrer politischen Überzeugung sowie Bindung sich mit den Meinungen und Weisungen ihrer Vorgesetzten und Dienstherren nicht identifizieren können. Der öffentliche Dienst hat aufgrund der nunmehr schon langjährigen wirtschaftlichen Strukturkrise, der großen Zahl der Arbeitslosen (hierbei handelt es sich ebenfalls um eine Strukturkrise, denn arbeitslos sind nur bestimmte Gruppen: Personen ohne Ausbildung, bestimmte Akademiker, Frauen älterer Jahrgänge, Jugendliche, die einen Ausbildungsplatz suchen usw.) und dem Überangebot in bestimmten Akademikerberufen an Attraktivität gewonnen. Einstellung und Aufstieg hängen nicht so sehr von der tatsächlichen Leistung und der Fortbildung ab, sondern von der Aus- und Vorbildung. Konflikte ergeben sich auch daraus, daß sich die Dienstkräfte in sehr unterschiedlicher Weise an die Organisation anpassen. -

Wir unterscheiden folgende Typen (nach Presthus): aufsteigende Typen (Sie sind gekennzeichnet durch völlige Anpassung an die Organisation.)

-

indifferente Typen (Sie passen sich schlecht an die Organisation an; ihre Leistungsbereitschaft ist kalkuliert, da die Organisation ihre Bedürfnisse nicht befriedigt.)

-

ambivalente Typen (Sie sind der Gegentyp zum Aufsteiger; es sind Wissenschaftler; sie können nur in Großorganisationen arbeiten, obwohl sie diese hassen.)

Ein weiteres Problem ergibt sich daraus, daß Aufsteiger in immer stärkerem Maße mit Hochschul- und Fachhochschulabsolventen konkurrieren. Diese Konkurrenz wird problematisch, wenn der Aufstieg nicht auf der in der Praxis erworbenen Qualifikation beruht, sondern auf andere Ursachen und Beweggründe zurückzuführen ist (wie z. B. Partei- und Gewerkschaftszugehörigkeit, Ämterpatronage, Protektion, Freundschaft und sonstige persönliche Beziehungen). Der öffentliche Dienst ist im übrigen durch ein System von Sanktionen und Belohnungen gekennzeichnet. Elemente dieses Systems sind: -

Dienstleistungsberichte, Zeugnisse

-

Beförderungen

-

Regreßdrohungen Drohungen mit Disziplinarverfahren

-

Dienstaufsichtsbeschwerden.

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

125

II. Personalauswahl und Personalbeurteilung Die Einstellung der Angestellten bzw. die Berufung der Beamten soll nach Eignung, Fähigkeit und fachlicher Leistung erfolgen. Vielfach sind jedoch hierfür maßgebend Beziehungen zu bzw. Mitgliedschaften in Parteien oder Gewerkschaften, die mittelbar über die Betriebsgruppen, Personalvertretungen bzw. unmittelbar über in der Verwaltung beschäftigte Vertrauensleute auf die Besetzung von Posten Einfluß nehmen. Auch die Herkunft dürfte in einigen Bereichen (z. B. dem Auswärtigen Dienst) eine große Rolle spielen. Die Ausschreibungen werden häufig auf einen bestimmten bereits vorher ausgewählten Bewerber zugeschnitten, so daß andere Bewerber wegen Fehlens eines spezifischen ausschließlich in der Person des bereits ausgewählten Bewerbers vorhandenen Merkmals keine Chancen haben; die Ausschreibungen sind daher überwiegend eine Farce. Maßgebend für die Personalauswahl sind ansonsten: -

der persönliche Eindruck im Einstellungsgespräch

-

Selbstauskünfte des Bewerbers in der Bewerbung, dem Lebenslauf und dem Personalfragebogen

-

Prüfungsergebnisse Ergebnisse der psychologischen Einstellungstests

-

frühere Dienstleistungsberichte bzw. Zeugnisse

-

sonstige Daten, z. B. über Krankheiten, die sich aus der Personalakte ergeben Auskünfte des Verfassungsschutzes.

-

Zeugnisse und Dienstleistungsberichte orientieren sich vielfach nicht an den erbrachten Leistungen, sondern an der Fähigkeit, sich einzuordnen, sich anzupassen. Beurteilungen sollen keine Disziplinierungsfunktionen haben und sich stets unter Verzicht auf Gemeinplätze an Tatsachen orientieren.

111. Rollenverständnis Die Dienstkräfte sind an das Gesetz und an Weisungen der Vorgesetzten gebunden; sie haben ihre Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen. Haben Mitarbeiter auf Anordnung gehandelt, so steht es ihnen frei, ihre abweichenden Auffassungen aktenkundig zu machen. Hiervon ist demjenigen, der die Anordnung erteilt hat, vor Ausführung Kenntnis zu geben. Beim Vollzug dienstlicher Anordnungen trifft die Verantwortung denjenigen, der die Anordnung erteilt hat. Die Dienstkräfte haben Anordnungen, deren Ausführung - ihnen erkennbar - den Strafgesetzten zuwiderlaufen würde, nicht zu befolgen. Die Dienstkräfte

126

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

sind aber auch den Bürgern gegenüber verpflichtet. Die Geschäftsordnungen für die Verwaltung sehen u. a. vor: Die Dienstkräfte haben ihre Aufgaben mit Verständnis für die Belange des Bürgers wahrzunehmen. Sie haben dringende Anträge von Bürgern aufzunehmen, wenn die Antragsteller offensichtlich nicht über die zur Abfassung von Schriftsätzen erforderliche Gewandtheit verfügen. Bei Unzuständigkeit ist in jedem Falle zu klären, wo sich die zuständige Stelle befindet. Der Bürger darf nicht auf Grund unrichtiger oder unvollständiger Auskünfte hin- und hergeschickt werden. Dem Bürger soll Einsichtnahme in einschlägige Rechtsvorschriften und Verwaltungsvorschriften gewährt werden, wenn er es verlangt oder wenn es zu seinem Verständnis erforderlich ist. Die Dienstkräfte haben Auskunft über die dem Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehende Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten zu erteilen (vgl. §§ 9, 25 Satz 2 VwVfG32). Im übrigen haben die Dienstkräfte, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, Bürger in Angelegenheiten, an denen sie ein berechtigtes Interesse haben, nach pflichtgemäßem Ermessen Auskünfte zu erteilen. Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, sind Bürger zu beraten. Die Dienstkräfte sollen insbesondere die Abgaben von Erklärungen und die Stellung von Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Dabei dürfen dienstliche Belange, das Dienstgeheimnis und berechtigte Interessen Dritter nicht verletzt werden. Die Dienstkräfte haben nach den gesetzlichen Vorschriften (vgl. z. B. § 29 VwVfG, § 56 LBG Bln., § 90 BBG, § 13 BAT) Akteneinsicht zu gewähren. Die Dienstkräfte haben aber auch Bürgern, die ein berechtigtes Interesse haben, z. B. aus wissenschaftlichen Gründen, Akteneinsicht zu gewähren; dabei dürfen dienstliche Belange, Dienstgeheimnisse und berechtigte Interessen Dritter (vgl. hierzu auch die Datenschutzgesetze33) nicht verletzt werden. Die Dienstkräfte sind außerdem dem Parlament und der Regierung gegenüber zur Loyalität verpflichtet, und zwar unabhängig davon, ob sie mit deren Zielvorstellungen übereinstimmen; sie verfügen über den erforderlichen Sachverstand und besitzen im allgemeinen einen Informationsvorsprung, von dem Regierung und Parlament abhängig sind. IV. Leistungsprinzip

Das Leistungsprinzip wird in der Verwaltung vielfach nicht angewandt. Bei Angestellten werden grundsätzlich Rückstufungen nicht vorgenommen; bei Beamten sind Rückstufungen nicht möglich. Angestellte sind nach einer Beschäftigungszeit von 15 Jahren, frühestens 32

33

Vgl. auch§ 15 SGB. Vgl. auch§ 35 SGB.

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

127

jedoch nach Vollendung des vierzigsten Lebensjahres, auch bei schlechter Leistung unkündbar. Beamte können, sobald sie zu Beamte auf Lebenszeit ernannt worden sind, wegen schlechter bzw. unzulänglicher Leistung ebenfalls nicht mehr aus dem Dienst entfernt bzw. von ihrer erdienten Funktion entbunden werden. Dem Leistungsprinzip wäre nur Rechnung getragen, wenn Angestellte und Beamte bei Leistungsabfall wenigstens zurückgestuft werden könnten. Was in der Privatwirtschaft selbstverständlich ist, ist dem öffentlichen Dienst aus Gründen der Besitzstandswahrung und einem - zumindest soweit es sich um Mitarbeiter der jüngeren und mittleren Jahrgänge handelt- überzogenen sozialen Schutzgedanken fremd, obwohl dies zu Lasten der Steuerzahler geht. Es erfolgen Beförderungen ohne Funktionswechsel durch Stellenanhebungen. Diese generell oder im Einzelfall vorgenommenen strukturellen Verbesserungen, in deren Genuß immer nur ein Teil der Dienstkräfte oder einzelne kommen, führen zwangsläufig auch zu ungleichen Behandlungen innerhalb der Dienstkräfte. Bei Beförderungen, die mit Funktionswechsel verbunden sind, ist häufig an die Stelle des Leistungsprinzips das Ersitzungsprinzip getreten. V. Laufbahnprinzip

Es ergeben sich Spannungen zwischen Beamten und Angestellten daraus, daß die Beamten dem Laufbahnprinzip unterworfen sind. Das bedeutet, die Beamten müssen jedes Amt ihrer Laufbahn durchlaufen; ein Überspringen von Ämtern ist - jedenfalls im allgemeinen - nicht möglich. Angestellte können dagegen ohne weiteres mehrere Vergütungsgruppen überspringen. Spannungen ergeben sich auch innerhalb der Beamten, weil der prüfungslose Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahn grundsätzlich möglich ist und damit die Bereitschaft zur Fortbildung weder honoriert noch gefördert wird. VI. Personalführung

Bei der Personalführung ergeben sich zwei zentrale Probleme: Einerseits müssen die Dienstkräfte zu hohen Leistungen geführt werden; andererseits müssen die Dienstkräfte befriedigt werden. Hierbei kann es zu Zielkonflikten kommen. Die Personalführung muß diesen Konflikt ausgleichen. Möglich ist dies nur, wenn es gelingt, die Mitarbeiter so zu führen, daß sie sich mit den Zielen der Behörde identifizieren. Dies setzt voraus - hinreichende Information über die Behörde, ihre Ziele und die Mittel der Zielverwirklichung - größtmögliche Transparenz innerhalb der Behörde.

128

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

Die Motivation der Dienstkräfte hängt u. a. von folgenden Kriterien ab bzw. wird von den folgenden Kriterien bestimmt: - Führungsstil (Vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen.) -

-

-

Bezahlung (Zwischen geforderter Leistung und der Entlohnung sollte ein für die Dienstkräfte deutlicher Zusammenhang im Sinne des Leistungsprinzips erkennbar sein.) Beförderung (Eine Beförderung sollte stets mit einem Funktionswechsel gekoppelt sein und von der erbrachten Leistung abhängig sein; die soziale Komponente kann höchstens bei älteren Mitarbeitern eine Rolle spielen.) Funktion (Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit sollten mehr gefördert werden.) Sozialer Kontakt (Das Bedürfnis nach sozialen Kontakten zu Kollegen sollte mehr Förderung erfahren.)

-

Soziale Sicherheit (Dem natürlichen Bedürfnis nach sozialer Sicherheit hat die Verwaltung unter dem Druck der Gewerkschaften voll Rechnung getragen; ein Zuviel an sozialer Sicherheit kann die Arbeitmotivation negativ beeinflussen.) - Status (Das Bedürfnis nach Statussymbolen, wie z. B. Büroausstattung, Amts- und Dienstbezeichnungen, hat die Verwaltung im Zuge der allgemeinen Gleichmacherei weitgehend unterschätzt; erst in jüngster Vergangenheit sind diese Anreizfaktoren wieder entdeckt worden.) Die Motivation der Dienstkräfte hängt u. a. ganz wesentlich vom Führungsstil ab. Auch die Managementmodelle sind Hilfsmittel zur Steigerung von Motivation und Identifikation. Wir unterscheiden im wesentlichen drei Führungsstile: Autoritärer Führungsstil Er ist gekennzeichnet durch Befehl und Zwang; den Mitarbeitern verbleiben keine Entscheidungsalternativen; der Vorgesetzte trifft im Zweifel die Entscheidung. - Kooperativer Führungsstil Er ist gekennzeichnet durch Beratung, Empfehlung und Information; den Mitarbeitern verbleiben Entscheidungsalternativen; der Vorgesetzte delegiert die Entscheidungen und überträgt damit Verantwortung auf die Mitarbeiter. - Kollektiver Führungsstil Er ist dadurch gekennzeichnet, daß die Mitarbeiter grundsätzlich die Entscheidung treffen; der Vorgesetzte ist nur noch Koordinator.

-

Nach wie vor wird in der Verwaltung der autoritäre Führungsstil angetroffen.

§ 19

Verwaltung und ihre Dienstkräfte

129

In der Verwaltung gewinnt mehr und mehr der kooperative Führungsstil an Bedeutung; der kollektive Führungsstil ist nur in Bereichen anzutreffen, die über eine Selbstverwaltung verfügen, z. B. in Hochschulen, Fachhochschulen. In zunehmendem Maße haben auch Managementmodelle in der Verwaltung an Bedeutung gewonnen. Von der Vielzahl dieser Modelle wollen wir hier einige kurz skizzieren: - management by participation (Dieses Modell stellt auf die Beteiligung der Mitarbeiter an der Entscheidungsfindung ab.) -

management by integration and selfcontrol (Dieses Modell ähnelt dem vorhergehenden; es stellt auf Einbeziehung des Mitarbeiters in den Entscheidungsprozeß und auf Selbstkontrolle ab.)

-

management by motivation (Dieses Modell stellt auf eine leistungsund zufriedenheitsorientierte Motivation des Mitarbeiters ab.)

-

management by direction and control (Dieses Modell stellt darauf ab, daß die Vorgesetzten die Entscheidungen treffen und die Kontrolle ausüben; die Mitarbeiter haben die Entscheidungen zu vollziehen.) management by delegation (Die Befugnis, Entscheidungen zu treffen, wird grundsätzlich auf die Mitarbeiter übertragen.)

-

management by exception (Den Mitarbeitern wird Selbständigkeit eingeräumt; der Vorgesetzte behält sich jedoch die Möglichkeit vor, die Entscheidung selbst zu treffen.)

-

management by objektives (Der Vorgesetzte entwickelt die Zielvorstellungen; die Zielverwirklichung, insbesondere Wege und Methoden bleiben den Mitarbeitern überlassen.)

In der Verwaltung hat das Modell der Delegation vielfach Anwendung gefunden und auch in den Geschäftsordnungen für die Verwaltung entsprechenden Niederschlag gefunden. Alle anderen Modelle werden in der Verwaltungspraxis ebenfalls angetroffen, wenn auch nicht in Reinkultur; eine Mischung der Elemente aus diesen Modellen dürfte am ehesten zu einem für die Verwaltung adäquaten Führungskonzept führen; dieses Führungskonzept muß variabel bleiben und an der jeweiligen Aufgabenstellung sich orientieren. Führungsstile und Managementmodelle sollen also folgenden Zielen dienen: - Humanisierung der Arbeitsbedingungen -

hohe Arbeitseffizienz.

9 Wlpfler

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

130

VII. Dienstposten- und Arbeitsplatzbewertung Von der Stellenbewertung hängt es ab, welche Bezahlung die Dienstkräfte erhalten und welche Rangstufe ihnen zukommt. Die Stellenbewertung hängt einerseits von dem Aufgabengebiet und zum anderen von den Durchschnittsanforderungen für die Erledigung dieser Aufgaben ab. Um eine leistungsgerechte Bezahlung zu gewährleisten, müssen grundsätzlich gleichartige Stellen gleichbewertet werden. Dies ist in der Verwaltung vielfach nicht der Fall; die Bewertung der Stellen liegt in den Behörden der Oberstufe durchweg höher als bei denen der Unterstufe, ohne daß die zu erbringende Arbeitsleistung erkennbar schwieriger ist; so sind z. B. die Prozeßjuristen in den Berliner Bezirksverwaltungen durchweg in Besoldungsgruppe A 14, dagegen in den Berliner Senatsverwaltungen überwiegend in Besoldungsgruppe A 15 der Anlage I zum BBesG eingestuft. Dies stellt eine Differenzierung dar, für die es kaum sachliche Gesichtspunkte gibt. Diese ungerechte Einstufung wird seit Jahren kritisiert und hat dennoch Bestand. Für die Stellenbewertung sind zur Zeit noch summarische Gesichtspunkte maßgebend; die Bewertung beruht also auf einer Gesamteinschätzung der Anforderungen. Mehr und mehr gewinnen jedoch die analytischen Bewertungsverfahren an Bedeutung; sie basieren auf einer differenzierten Auswertung der tatsächlichen Anforderungen. Das analytische Bewertungsverfahren ordnet die Arbeitsplätze nach ihrem Schwierigkeitsgrad unter Zerlegung der Anforderungen in Einzelanforderungen. Dabei spielen folgende Faktoren eine Rolle: -

fachliches Können

-Belastung -

Verantwortung Arbeitsbedingungen.

Das summarische Bewertungsverfahren ist problematisch wegen seines pauschalen Ansatzes. Die Problematik des analytischen Bewertungsverfahrens liegt darin, daß es in seiner Effizienz offensichtlich überschätzt wird. Dieses Verfahren ist eine von der Arbeitswissenschaft entwickelte Methode, mit der man zwar das wertmäßige Verhältnis der Dienstposten zu einander - jedenfalls in der Mehrzahl der Fälle - bestimmen kann. Die mit Hilfe der Arbeitswissenschaft gewonnenden Erkenntnisse über das wertmäßige Verhältnis der Dienstposten geben aber nichts über deren Geldfaktor her. Der Geldfaktor ist auch weiterhin durch politische Entscheidung festzulegen. Mit Hilfe der Arbeitswissenschaft lassen sich auch die linearen, progressiven oder degressiven Gehaltsabstände nicht festlegen.

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

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VIII. Personalbemessung Der Personalbedarf hängt vornehmlich vom Umfang der zu erfüllenden Aufgaben und von der Art und Weise der Aufgabenerfüllung ab. Die Ausfüllung dieser Kriterien ist eine Aufgabe, die der politischen Spitze obliegt. Erst nachdem der Umfang der Aufgaben und die Art der Erfüllung festgeschrieben sind, wird die Zahl der erforderlichen Dienstkräfte bestimmt. Meßzahlen für den Personalbedarf werden z. T. mit Hilfe von Organisationsgutachten ermittelt. Die Personalbemessung erfolgt dabei noch vielfach nach empirischen Gesichtspunkten. Dieses Verfahren ist eine Ursache dafür, daß die Personalkosten stetig steigen, ohne eine äquivalente Steigerung der Arbeitsleistung. Neuerdings werden daher analytische Gesichtspunkte für die Personalbemessung herangezogen. Die hierzu entwickelte Formel lautet: P=

Z (V· Tv)

JAM P = Personalbedarf; Z = Zuschlagsfaktor für nichterfaßte Tätigkeiten; V = Zahl der Vorgänge pro Jahr; Tv = mittlere Bearbeitungszeit in Minuten pro Vorgang; JAM = Nettoarbeitszeit einer Normalarbeitskraft in Minuten pro Jahr. Da die Zahl der Vorgänge pro Jahr nur schwer zu ermitteln ist, werden hierfür häufig Hilfsgrößen (Pauschalgrößen) eingesetzt. Die Personalbemessung erfolgt schließlich noch nach konzeptionellen Gesichtspunkten. Grundlage hierfür sind nicht nachprüfbare politische Vorstellungen über die Ausstattung bestimmter Bereiche mit Dienstkräften; maßgebend ist also z. B. die Zahl der Dienstkräfte beim Sozialamt pro Hilfeempfänger, die von politischen Gremien für erforderlich gehalten werden. Die personelle Ausstattung der Behörden orientiert sich also vielfach an der politischen Gewichtung der von ihnen wahrgenommenen Aufgaben. Neuerdings sind Bemühungen erkennbar, bei der Personalbemessung sozialstruktureile Faktoren zum Wertausgleich zwischen verschiedenen Bereichen einzubeziehen. Die Arbeitsbelastung in der Verwaltung ist demzufolge sehr unterschiedlich. In einigen Bereichen verfügt der öffentliche Dienst über zuviel, in anderen Bereichen über zuwenig Personal. Der im Wege der oben skizzierten Verfahren ermittelte Personalbedarf kann nur befriedigt werden, wenn die erforderlichen Mittel zur Verfügung stehen und wenn die erforderlichen Dienstkräfte bereit stehen. Die Mittel hierfür werden im Haushaltsplan als Personalausgaben getrennt nach planmäßigen Beamten, beamteten Hilfskräften, Angestellten, Arbeitern und Aushilfskräften, deren Arbeitsverträge auf läng9'

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§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

stens 12 Monate befristet sind, in den einzelnen Titeln veranschlagt. Planstellen bzw. Stellen dürfen nur für Aufgaben eingerichtet werden, die in der Regel Daueraufgaben sind.

IX. Veränderte Aufgabenstruktur und ihre Auswirkungen auf die Personalstruktur Die Veränderung in der Aufgabenstruktur haben Auswirkungen auf den Personalbereich. Die Anforderungen an die Mobilität und Flexibilität der Dienstkräfte steigen. Die Anforderungen steigen infolge der Vermehrung der Aufgaben, der größeren Komplexität der Aufgaben, der Weiterentwicklung der intellektuellen Techniken sowie der technischen Hilfsmittel. Hieraus ergeben sich Folgen für -

das öffentliche Dienstrecht

-

die Aus- und Fortbildung.

Die im Auftrage des Deutschen Bundestages eingesetzte Studienkommission zur Reform des öffentlichen Dienstrechts hat hierzu bedeutende Vorschläge erarbeitet. Die Veränderungen in der Aufgabenstruktur erfordern u. a., daß -

das Anstellungsverhältnis einheitlich gestaltet wird

-

das Leistungsprinzip eingeführt wird

-

die Tätigkeiten durchsichtiger und vergleichbarer gemacht werden

-

das Dienstrecht in ein Statusrecht, in dem die Grundlagen für den öffentlichen Dienst geregelt werden, und in ein Folgerecht, das Vereinbarungen mit Gewerkschaften unterliegt, aufgeteilt wird

-

das Laufbahnprinzip durch Funktionsgruppen ersetzt wird.

Die geplante bundesweite Einführung von Fachhochschulen für Verwaltung machen diese Auswirkungen ebenfalls deutlich. Alle Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten müssen genützt werden, um -

das kooperative Verhalten der Dienstkräfte

-

das wirtschaftliche Denken der Dienstkräfte

-

Kreativität, Kritikfähigkeit und Sensibilität der Dienstkräfte für die Wandlungsprozesse zu steigern.

Die Dienstkräfte müssen sich des Wandels der Aufgaben bewußt sein und dieses Bewußtsein in ihre Tätigkeiten umsetzen. Die hergebrachten Berufsbilder, die durch Aus- und Fortbildung geprägt werden, müssen an diese Anforderungen angepaßt werden. Neue Berufsbilder entstehen: Planer, Organisatoren, Programmierer.

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

133

Die Anforderungen der Dienstkräfte an die Verwaltung verändern sich ebenfalls. Insbesondere müssen den Dienstkräften mehr Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte eingeräumt werden, um zu einem höheren Maß an Selbstbestimmung beizutragen und einen höheren Grad an Motivation zu erreichen. Hierbei ergeben sich gewisse Grenzen: Was zu den öffentlichen Aufgaben gehört, ist weitgehend durch Regierungsund Parlamentsentscheidung vorgezeichnet. Die politische Verantwortung der Regierung gegenüber dem Parlament sowie die verfassungsmäßigen Entscheidungs- und Kontrollrechte des Parlaments dürfen nicht angetastet werden. Die Einflußnahme auf die Durchführung der öffentlichen Aufgaben dürfen nicht dem Parlament und der Regierung entzogen werden und den Dienstkräften übertragen werden.

X. Personalvertretung Die Personalvertretung hat aufgrund der gesetzlichen Vorschriften großen Einfluß bei Personal- und Organisationsentscheidungen. § 2 PersVG (Berlin) bestimmt, daß Dienststellen, Dienstbehörden und oberste Dienstbehörden und Personalvertretungen unter Beachtung der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll zusammenarbeiten sollen und mit den in den Dienststellen vertretenen Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen zum Wohle der Dienstkräfte und zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zusammenwirken sollen. Die Personalvertretung hat zunächst eine Reihe von allgemeinen Aufgaben. -

Sie hat darüber zu wachen, daß die für die Dienstkräfte geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Tarifverträge und Dienstvereinbarungen durchgeführt werden.

-

Sie hat Anregungen und Beschwerden der Dienstkräfte entgegenzunehmen und auf ihre Erledigung hinzuwirken.

-

Sie hat dafür zu sorgen, daß die Schwerbehinderten eingegliedert und gefördert werden.

-

Sie hat mit der Jugendvertretung zur Förderung der Belange der jugendlichen Dienstkräfte eng zusammenzuarbeiten.

Die Personalvertretung hat darüber hinaus umfangreiche Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte. Die Personalvertretung bestimmt mit über - Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen -

Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden

-

Zeit, Ort und Art der Auszahlung der Bezüge

-

Aufstellung und Änderung des Urlaubsplanes

134

§ 19 Verwaltung und ihre Dienstkräfte

-

Durchführung der Berufsausbildung und Umschulung

-

Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Dienstkräfte

-

Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen

-

Errichtung, Verwaltung und Auflösung von Sozialeinrichtungen

-

Aufstellung von Sozialplänen

-

Fragen der Lohngestaltung innerhalb der Dienststelle

-

Grundsätze über die Bewertung von anerkannten Vorschlägen im Rahmen des betrieblichen Vorschlagswesens

-

Gestaltung der Arbeitsplätze

-

Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Dienstkräfte zu überwachen.

In Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter bestimmt der Personalrat mit bei - Einstellung - nicht nur vorübergehender Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit -

Gewährung von Leistungs- und Funktionszulagen Höhergruppierung Herabgruppierung Kündigung. In Angelegenheiten der Beamten bestimmt der Personalrat mit bei Einstellung Verlängerung der Probezeit Anstellung Beförderung Laufbahnwechsel Rücknahme der Ernennung eines Beamten. Der Personalrat wirkt mit bei Verwaltungsvorschriften über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen

-

Verwaltungsvorschriften, die für die innerdienstlichen sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Dienstkräfte erlassen werden

-

der Einführung grundlegender neuer Arbeitsmethoden

-

der Auflösung von Dienststellen

§ 19

-

Verwaltung und ihre Dienstkräfte

135

Ausschreibung freier Stellen

-

Disziplinarverfügungen und der Einleitung des Disziplinarverfahrens gegen Beamte. Soweit eine Maßnahme der Mitbestimmung unterliegt, bedarf sie der vorherigen Zustimmung; soweit eine Maßnahme der Mitwirkung unterliegt, ist sie vor der Durchführung mit dem Ziel einer Verständigung rechtzeitig und eingehend mit der Personalvertretung zu erörtern.

Bei den allgemeinen Aufgaben, den Mitbestimmungs- und Mitwirkungsangelegenheiten sind jeweils nur die allerwichtigsten Komplexe herausgestellt worden, wie sie sich aus den einschlägigen Gesetzen bei Bund und Ländern ergeben. Die Personalvertretung hat Anspruch darauf, rechtzeitig und umfassend durch die Dienststelle informiert zu werden; der Personalvertretung sind insbesondere die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen; Personalakten dürfen der Personalvertretung nur mit Einwilligung der betroffenen Dienstkraft vorgelegt werden. Für Verschlußsachen gelten ebenfalls besondere Vorschriften. Die Personalvertretung hat das Recht, mit der jeweiligen Behördenleitung Dienstvereinbarungen abzuschließen, soweit Rechtsvorschriften und Regelungen der Tarifverträge nicht entgegenstehen; Regelungen, die durch Tarifvertrag getroffen sind oder üblicherweise getroffen werden, können nicht Gegenstand von Dienstvereinbarungen sein, es sei denn, daß der Tarifvertrag den Abschluß ergänzender Dienstvereinbarungen ausdrücklich zuläßt. Die Personalvertretung hat schließlich bei der Bekämpfung von Unfallund Gesundheitsgefahren die für den Arbeitsschutz zuständigen Behörden, die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung und die übrigen in Betracht kommenden Stellen durch Auskünfte und Empfehlungen zu unterstützen; die Personalvertretung hat sich für die Durchführung der Vorschriften über den Arbeitsschutz und die Unfallverhütung einzusetzen. Die Zusammenarbeit zwischen Personalvertretung und Dienststelle ist nicht frei von Konflikten. Die Personalvertretung steht dabei einerseits unter der direkten Einwirkung von Mitarbeitergruppen und soll zum anderen das Gesamtinteresse der Dienststelle berücksichtigen. Es ist deshalb vorgesehen, daß die Vertreter der Dienststelle und der Personalvertretung mindestens einmal im Monat zu gemeinschaftlichen Besprechungen zusammentreten. Außerdem bestimmen die einschlägigen Gesetze bei Bund und Ländern, daß die Personalvertretung mindestens einmal in jedem Kalenderjahr in einer Personalversammlung einen Tätigkeitsbericht erstattet.

§ 20 Organisation der Verwaltung I. Vorbemerkung Organisation ist Gegenstand mehrerer wissenschaftlicher Disziplinen, insbesondere der Betriebswirtschaftslehre und der Soziologie. Wir unterscheiden formale und informale Organisation. Die formale Organisation ist die Organisation, die durch die organisatorischen Pläne (Aufbauorganisation) dargestellt wird und sich durch Ordnungen, Dienst-, Arbeitsanweisungen und dergl. (Ablauforganisation/ Informationsorganisation) ergibt. Elemente der formalen Organisation sind u. a.: - Arbeitsteilung - Herrschaftsstruktur - formales Kommunikationssystem. Neben dieser formalen Organisation ergeben sich aus der Zusammenarbeit der Menschen besondere Machtstrukturen, die der formalen Organisation nicht unbedingt entsprechen müssen. Diese Machtstrukturen bezeichnen wir als informale Organisation. Klaffen formale Organisation und informale Organisation stark auseinander, so ergeben sich oft erhebliche Konflikte, die einem optimalen Arbeitsablauf entgegenstehen. Elemente der informalen Organisation sind u. a.: - sozialer Status - subjektive Autorität Gruppenbildung Gruppenprozesse. II. Gegenstände der Organisationslehre 1. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht

-

-

Gegenstände der Untersuchung sind: die Aufbauorganisation, die institutionelle Organisation, die Verwaltungsorganisation (Der Aufbau einer Organisation wird sichtbar in den sogenannten organisatorischen Plänen. Hierzu gehören: Aufgabengliederungspläne, Verwaltungsgliederungspläne, Geschäftsverteilungspläne, Stellenpläne, Haushaltspläne, Aktenpläne.) die Ablauforganisation, die funktionelle Organisation, die Arbeitsorganisation (Regeln über den Ablauf enthalten u. a. die Geschäfts-,

§ 20 Organisation der Verwaltung

137

Kassen- und Vermögensordnungen, die Dienstanweisungen, die Arbeitsanweisungen, Grundsätze und Geschäftsanweisungen.) -

die Informationsorganisation (Den Austausch von Informationen bezeichnen wir als Kommunikation. Regeln über den Informationsaustausch finden sich u. a. ansatzweise in den Geschäftsordnungen für die Verwaltung.) 2. Aus soziologischer Sicht

Gegenstände der Untersuchung sind: -

die Verwaltung als Herrschaftsträger und die Modalität der Auseinandersetzung der Dienstkräfte der Verwaltung mit der Herrschaft (kritisch-emanzipatorischer Ansatz)

-

das Handeln der Dienstkräfte der Verwaltung vor allem zur Erreichung persönlicher Ziele, die sich nicht unbedingt mit den Zielen der Verwaltung decken müssen (mikropolitischer Ansatz)

-

die Verwaltung als soziales System (systemtheoretischer Ansatz)

-

die Funktion der Bürokratie in unserer Gesellschaft (bürokratietheoretischer Ansatz).

In dem beschränkten Rahmen dieses Leitfadens können davon nur einige wenige ausgewählte Aspekte, die für die Verwaltungspraxis von besonderer Bedeutung sind, erläutert werden. 111. Organisationsgrundsätze 1. Die Organisationslehre hat u. a. folgende Prinzipien entwickelt:

-

Macht und Verantwortung müssen sich decken.

-

Alle Funktionen müssen verteilt werden, und zwar nach Möglichkeit jeweils auf einen Funktionsträger; sind einzelne Funktionen mehrfach verteilt, so muß bestimmt werden, wer die Federführung hat. Im vertikalen Aufbau sollen nach Möglichkeit nur wenige Stufen vorhanden sein; dadurch entstehen relativ große Einheiten; dies erleichtert den Ausgleich bei Arbeitsspitzen; dies verhindert die Herausbildung eines übermäßigen Spezialistentums; dadurch wird die Führung leichter; dadurch wird auch die Übersichtlichkeit größer; die Dienstwege sind dadurch im allgemeinen kürzer. Es ist jedoch zu beachten, daß die Kontrolle dadurch erschwert wird. Gibt es im vertikalen Aufbau nur wenig Stufen, so wächst die Organisation im allgemeinen in die Breite. Dies hat zur Folge, daß z. B. einem Abteilungsleiter acht Referate unterstehen. Die Kon-

-

§

138

20 Organisation der Verwaltung

trolle kann wegen der großen Zahl der unterstellten Einheiten in diesen Fällen nur noch sporadisch ausgeübt werden. -

Die Bildung neuer Organisationseinheiten hat von Aufgaben auszugehen. Gleichartige Aufgaben sind zusammenzufassen.

-

Die Zahl der unterstellten Einheiten muß der jeweils zu erledigenden Aufgabe angemessen sein; je schwieriger die Aufgaben der unterstellten Einheiten sind, desto kleiner muß die Zahl der unterstellten Einheiten sein.

-

Zuständigkeiten und Leitungsfunktionen sind nach Möglichkeit nach unten zu verlagern. Die Organisation sollte klar gegliedert sein.

-

Eine Umorganisation sollte nur erfolgen, wenn die neue Organisationsstruktur mehr leistet.

-

Leitungsfunktionen sind nur in dem unbedingt erforderlichen Umfang vorzusehen. Die Informationswege sollten kurz sein.

-

Die Organisationsarbeit hat sich sowohl an den Betriebszielen als auch an den Mitarbeiterinteressen zu orientieren.

-

Die Organisation muß ein Höchstmaß an Effizienz hervorbringen; d. h. zwischen dem Input und dem Output bzw. zwischen Kosten und Nutzen muß ein optimales Verhältnis bestehen.

2. Mit diesen Grundsätzen werden wir den Zielen der modernen Organisationsarbeit nur noch bedingt gerecht. Ziele jeder Organisationsarbeit sind: - ein Mehr an Demokratie zu schaffen, d. h. mehr Bürgernähe, mehr Partizipation - ein Mehr an Wirtschaftlichkeit zu schaffen, d. h. mehr Leistung, mehr Effizienz. Je nach Aufgabenstellung sind diese beiden Prinzipien zum Ausgleich zu bringen bzw. es ist dem einen Prinzip gegenüber dem anderen der Vorrang einzuräumen; es wird häufig dabei zu Zielkonflikten kommen. Mehr Demokratie bedeutet, daß das System öffentliche Verwaltung gegenüber der Gesellschaft geöffnet wird. Voraussetzungen hierfür sind, daß die Verwaltung für die gesellschaftlichen Bedürfnisse sensibel gemacht wird (z. B. durch entsprechend gezielte Aus- und Fortbildung) und daß sie über flexible Strukturen verfügt, die in der Lage sind, sich den sich verändernden gesellschaftlichen Anforderungen konzeptionell anzupassen; dabei muß die Verwaltung transparent

§ 20

Organisation der Verwaltung

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bleiben; nur so dürfte es dem Bürger möglich sein, bei der Entscheidungsfindung mitzuwirken. Mehr Wirtschaftlichkeit bedeutet primär nicht, daß dem Prinzip der Sparsamkeit Rechnung getragen wird und daß die Kosten und Nutzen in einer vernünftigen Relation stehen, sondern daß ein Höchstwert an sozialem Nutzen erzielt wird. Die Organisationsarbeit hat sich an den Bedürfnissen der Umwelt, an den Bedürfnissen der Bürger zu orientieren. Organisationsarbeit muß problemorientiert ansetzen; die Gliederung der ministeriellen Fachabteilungen nach Teilaufgaben dürfte z. B. nicht mehr ohne weiteres diesem Postulat entsprechen; denkbar wäre die Aufteilung einer solchen Fachabteilung in einen logistischen und einen operativen Bereich. Änderungen der bestehenden Organisationsstrukturen bewirken nur etwas, wenn sich die davon betroffenen Dienstkräfte mit der neuen Struktur identifizieren; dies setzt voraus, daß die betroffenen Dienstkräfte durch aktive Leistungen an den Änderungen der Organisationsstruktur mitwirken; Organisationsarbeit wird sich daher vielfach als Hilfe zur Selbsthilfe darstellen. Hieraus ergibt sich: Es gibt keine optimale Organisationsstruktur; die Organisationsstruktur ist vielmehr abhängig von zahlreichen Situationsvariablen, wie z. B. die Art der Aufgaben (wiederkehrende Routineaufgaben, sich nicht wiederholende Grundsatzentscheidungen), dem Bürgerbedarf, den Umwelteinflüssen. IV. Organisationspläne für die Verwaltung

Die nachfolgend beschriebenen Pläne haben in der Verwaltung eine besondere Bedeutung. 1. Aufgabengliederungsplan

Der Aufgabengliederungsplan ist ein nach sachlichen Gesichtspunkten geordneter Aufgabenkatalog. Er dient - der Erfassung sämtlicher Aufgaben zur eindeutigen Bestimmung des Verwaltungszwecks - als Ansatz für die Aufgabenkritik -

zur Vermeidung von Aufgabenüberschneidungen

-

der Erfassung des Aufgabenwandels

-

als Grundlage anderer Organisationspläne, wie z. B. dem Verwaltungsgliederungsplan, Geschäftsverteilungsplan, Stellenplan, Aktenplan.

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2. Verwaltungsgliederungsplan

Der Verwaltungsgliederungsplan enthält eine Grobgliederung der Verwaltungsaufgaben und die Organisationseinheiten, die diese Aufgaben wahrzunehmen haben. -

Er dient der Gliederung der Behörde in einzelne Organisationseinheiten der Zuordnung der Aufgaben zu den einzelnen Organisationseinheiten der Abgrenzung der Aufgaben der einzelnen Organisationseinheiten. 3. Geschäftsverteilungsplan

Der Geschäftsverteilungsplan ist der zentrale Plan der Aufbauorganisation einer Verwaltung. Der Geschäftsverteilungsplan verteilt die Aufgaben auf die Arbeitsgebiete (Stellen) in den Organisationseinheiten und grenzt alle Arbeitsgebiete gegeneinander ab. Dabei sind die sachlichen Zuständigkeiten innerhalb einer Behörde und die Funktionen eindeutig festzulegen. Der Geschäftsverteilungsplan muß enthalten: -

die Beschreibung des Aufgabengebietes in Stichworten

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das Bearbeiterzeichen

-

die Bewertung der Stelle den Namen des Stelleninhabers

-

die Besoldungs-, Vergütungs- oder Lohngruppe des Stelleninhabers

-

die Vertretungsregelung. 4. Stellenplan

Der Stellenplan enthält eine Aufstellung der Planstellen der Beamten bzw. der Stellen der Angestellten und Arbeiter eines Verwaltungszweigs, und zwar jeweils nach Bezeichnungen und Gruppen geordnet. -

Der Stellenplan enthält also die Bezeichnungen der Dienstkräfte (z. B. Ministerialdirektor)

-

die Besoldungs-, Vergütungs- oder Lohngruppen

-

die Anzahl der Stellen und die Vergleichszahl des Vorjahres

-

den Gesamtbetrag für das Rechnungsjahr und für das Vorjahr sowie das Istergebnis für das vorvorige Jahr.

Veröffentlicht wird der Stellenplan innerhalb des Einzelplans. Der Stellenplan bildet die Grundlage für die Personalwirtschaft einer Behörde. Die Personalwirtschaft basiert auf folgenden Grundsät zen. Ein Amt darf nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare

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Planstelle verliehen werden. Personalausgaben, die nicht auf Gesetz oder Tarifvertrag beruhen, dürfen nur geleistet werden, wenn dafür Mittel besonders zur Verfügung gestellt sind. Alle Stellenpläne - z. B. eines Berliner Senatsmitgliedes - zusammen bilden den Stellenrahmen. Bei der Haushaltsplanaufstellung darf der Stellenrahmen durch zusätzliche Stellen oder Höherbewertungen von Stellen nur geändert werden, wenn dies aus allgemeinen Organisationsfestsetzungen (des Senats) oder aus bindenden Organisationsgutachten oder sonstigen Fortschreibungen der für die Personalwirtschaft zuständigen Stelle geboten ist. Allerdings können unter Berücksichtigung der arbeitsrechtlichen bzw. beamtenrechtlichen Normen die Stellen innerhalb des Stellenrahmens den einzelnen Abschnitten entsprechend dem Bedarf zugeordnet werden. Geschäftsverteilungsplan und Stellenplan unterscheiden sich wie folgt voneinander. Im Stellenplan sind keine Arbeitsgebiete bzw. Namen und Stellenzeichen von Mitarbeitern enthalten. Im Geschäftsverteilungsplan sind demgegenüber keine Geldbeträge enthalten. Der Geschäftsverteilungsplan ist ein Ist-Plan, d. h. er zeigt die personelle Besetzung im gegenseitigen Zeitpunkt, während der Stellenplan ein Soll-Plan ist und die zukünftige personelle Sollstärke beinhaltet. 5. Haushaltsplan

Der Haushaltsplan enthält alle im Haushaltsjahr -

zu erwartenden Einnahmen

-

voraussichtlich zu leistenden Ausgaben und

-

voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen.

Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes oder des Landes im Bewilligungszeitraum (Rechnungs- oder Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr) voraussichtlich notwendig ist. Der Haushaltsplan bildet damit die Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung; bei seiner Aufstellung ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Ansprüche und Verbindlichkeiten werden durch den Haushaltsplan nicht begründet. Bei der Aufstellung des Haushaltsplans sind nur die Ausgaben und die Verpflichtungsermächtigungen zu berücksichtigen, die zur Erfüllung der Verwaltungsaufgaben notwendig sind. Der Haushaltsplan besteht aus den Einzelplänen und dem Gesamtplan. Die Einzelpläne enthalten die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen eines einzelnen Verwaltungszweigs. Die Einzelpläne sind in

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Kapitel und Titel einzuteilen. Die Einteilung in Titel richtet sich nach Verwaltungsvorschriften über die Gruppierung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach Arten (Gruppierungsplan) - vgl. § 10 HGrG. Der Gesamtplan enthält - eine Zusammenfassung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen der Einzelpläne (Haushaltsübersicht) -

eine Berechnung des Finanzierungssaldos (Finanzierungsübersicht)

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eine Darstellung der Einnahmen aus Krediten und der Tilgungsausgaben (Kreditfinanzierungsplan).

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Zum Haushaltsplan gehören verschiedene Anlagen: eine Gruppierungsübersicht

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eine Funktionenübersicht einen Haushaltsquerschnitt

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eine Übersicht über die den Haushalt durchlaufenden Posten eine Personalübersicht

Bundesunmittelbare bzw. landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, bei denen ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist, müssen einen Wirtschaftsplan aufstellen. Arbeiten sie mit einer doppelten kaufmännischen Buchführung, so müssen sie neben einer Bilanz und einer Gewinnund Verlustrechnung auch einen Geschäftsbericht aufstellen. Dies sehen die Haushaltsordnungen von Bund und Ländern vor. Die Haushalts- und Wirtschaftsführung dieser juristischen Personen des öffentlichen Rechts unterliegt ebenso wie die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Behörden des Bundes und der Länder der Überprüfung durch die Rechnungshöfe. 6. Aktenplan

Der Aktenplan ist eine an Sachgesichtspunkten orientierte Gliederung der Akten. Der Aktenplan wird für jede Behörde als Grundlage für die Aktenbildung aufgestellt. Für die Aufstellung des Aktenplans ist das Dezimalsystem zu verwenden, wobei die Ziffernverbindungen auf den Zusammenhang der Arbeitsgebiete hinweisen. Bei diesem Ordnungssystem wird das gesamte Stoffgebiet in Hauptgruppen zerlegt und durch die Grundzahlen 0 bis 9 gekennzeichnet. Die Aktenhauptgruppen werden in Aktengruppen (zweistellige Zahlen), Aktenuntergruppen (dreistellige Zahlen) und in Aktensachgruppen (vierstellige Zahlen) unterteilt. Der Aktenplan dient dem schnellen Auffinden der vorhandenen bzw. benötigten Akten.

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7. Stellenbeschreibungen

-

Die Stellenbeschreibungen dienen u. a. der Festlegung der vom Dienstposteninhaber auszuführenden Tätigkeiten Verhinderung von Doppelarbeit durch exakte Abgrenzung der Funktionen Festlegung des Verantwortungsbereichs Stellenbewertung. 8. Stellenbedarfsplan

Der Stellenbedarfsplan dient der Stellenbemessung und der Stellenbewertung; er ist Grundlage für die Personalbedarfsplanung, für die gleichmäßige Auslastung der Dienstkräfte, für die sachgerechte Zuordnung zu den entsprechenden Besoldungs-, Vergütungs- und Lohngruppen; eine höhere Stellenbewertung im Einzelfall setzt stets einen Aufgabenzuwachs voraus. 9. Raumbedarf

Die Feststellung des Raumbedarfs und des sonstigen B~darfs sichert die funktionsgerechte Ausstattung der einzelnen Arbeitsplätze und ist damit ein Beitrag zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit. V. Organisationsstrukturen im Gesamtsystem 1. Vorbemerkungna

Die Verwaltungsorganisation ist außerordentlich unübersichtlich. Dies beruht weitgehend darauf, daß nach Art. 83 GG die Ausführung der Gesetze grundsätzlich Sache der Länder ist. In Ausübung dieser Befugnis regeln die Länder auch die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Die Fülle der Organisationsformen können hier nicht abschließend dargestellt werden; wir wollen jedoch den Versuch unternehmen, einige Organisationsgrundsätze darzustellen, die in mehr oder weniger abgewandelter Form immer wieder in Erscheinung treten. 2. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung

Unter unmittelbarer Staatsverwaltung verstehen wir die öffentliche Verwaltung, die von staatseigenen Behörden ausgeübt wird. Hierzu zählen also alle Bundes- und Landesbehörden der Ober-, Mittel- und Unterstufe. 33a Vgl. hierzu und zu dem folgenden Abschnitt U. Becker I Heppe, Zweckvorstellungen und Organisationsformen, in: Morstein Marx (Hrsg.), Verwaltung, S. 90 ff.

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Unter mittelbarer Staatsverwaltung verstehen wir die öffentliche Verwaltung, die durch rechtlich selbständige nur an Gesetze gebundene Hoheitsträger ausgeübt wird. Hierzu zählen die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme von Bund und Ländern. Hierzu zählen also auch die Gemeinden und Gemeindeverbände, obwohl dies streitig ist. 3. Eigene Verwaltung und Auftragsverwaltung

Von einer eigenen Verwaltung sprechen wir, wenn die Verwaltungsträger ihre Aufgaben im Rahmen ihres eigenen Wirkungskreises wahrnehmen. Sie sind in diesem Falle nur an das Gesetz gebunden und keiner Weisung durch andere Hoheitsträger unterworfen. Sie unterliegen somit der Rechtsaufsicht. Einen eigenen Wirkungskreis haben Bund, Länder und Gemeinden. Bei den Gemeinden sprechen wir insoweit auch von Selbstverwaltungsangelegenheiten. Von Auftragsverwaltung sprechen wir, wenn die Erledigung von Aufgaben eines Hoheitsträgers auf einen anderen Hoheitsträger übertragen wird. Diese übertragenen Aufgaben gehören dann zum übertragenen Wirkungskreis. Bei der Ausführung der Aufgaben unterliegt der Hoheitsträger der Fachaufsicht. Länder und Gemeinden sowie die Träger der mittelbaren Staatsverwaltung haben einen solchen übertragenen Wirkungskreis. Bei den Trägern der mittelbaren Staatsverwaltung bezieht sich dies nur auf einen sehr kleinen Teil der Aufgaben. 4. Konzentration und Dekonzentration

Wir unterscheiden hier noch zusätzlich zwischen sachlicher Konzentration und Dekonzentration und räumlicher Konzentration und Dekonzentration. Unter sachlicher Konzentration verstehen wir die Vereinigung aller Aufgaben einer Verwaltungsstufe in einer Behörde. Eine derartige sachliche Konzentration gibt es heute nicht mehr, da für alle Fachgebiete Sonderbehörden gebildet worden sind. Unter sachlicher Dekonzentration versteht man die Verteilung der Verwaltungsaufgaben einer Verwaltungsstufe auf mehrere Behörden, insbesondere auf nachgeordnete Sonderbehörden und nachgeordnete nichtrechtsfähige Anstalten. Kennzeichen für die sachliche Dekonzentration ist die Fachaufsicht. Unter räumlicher Konzentration versteht man die Zusammenfassung der Verwaltungsaufgaben in der Verwaltungsspitze. Unter räumlicher Dekonzentration versteht man die Verteilung der Verwaltungsaufgaben von der Oberstufe auf Behörden der Mittel- und Unterstufe. Kennzeichen für eine räumliche Dekonzentration ist die Fachaufsicht. Bei der sachlichen Dekonzentration wird die Aufgabe z. B. aus der Mi-

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nisterialverwaltung ausgegliedert und einer der Fachaufsicht unterstehenden nachgeordneten Sonderbehörde zugewiesen, die eine landesweite Zuständigkeit besitzt. Bei der räumlichen Dekonzentration wird die Aufgabe aus der Behörde der Oberstufe ausgegliedert und nachgeordneten, der Fachaufsicht unterstehenden Behörden der Mittel- bzw. Unterstufe zugeordnet, die nur eine räumlich begrenzte Zuständigkeit besitzen. 5. Zentralisation und Dezentralisation

Unter Zentralisation verstehen wir, daß Verwaltungsaufgaben von Behörden der unmittelbaren Staatsverwaltung wahrgenommen werden. Unter Dezentralisation verstehen wir, daß Aufgaben aus den Behörden der unmittelbaren Staatsverwaltung ausgegliedert werden und lediglich der Rechtsaufsicht unterstehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen) zugewiesen werden. Bei der Dezentralisation unterscheiden wir zwischen räumlicher und sachlicher Dezentralisation. Unter räumlicher Dezentralisation verstehen wir, daß die Aufgaben Gebietskörperschaften, also Gemeinden oder Gemeindeverbänden, zugewiesen werden. Unter sachlicher Dezentralisation verstehen wir, daß die Aufgaben Personalkörperschaften zugewiesen werden. 6. Territorialsystem und Realsystem

Von einem Territorialsystem sprechen wir, wenn die Geschäftsverteilung an den Grenzen des Gebietes sich orientiert. Das bedeutet, daß eine Verwaltungsbehörde alle Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen hätte. Dies ist in unserem System nicht mehr anzutreffen. Unter Realsystem verstehen wir, daß die Geschäftsverteilung nach Fachgebieten vorgenommen wird. An der Spitze steht dann das jeweilige Fachministerium. Die Entwicklung zu immer mehr Fachministerien ist unübersehbar. Es hat aber auch in jüngster Vergangenheit Ansätze für das Territorialsystem gegeben. Hier ist z. B. an die Zusammenfassung der Fachgebiete Wirtschaft und Finanzen zu erinnern, die vor einigen Jahren in einem Superministerium vereint waren. 7. Kollegiales System und monokratisches System

Von einem kollegialen System sprechen wir, wenn an der Spitze der Behörde ein Kollegium steht. Von einem monokratischen System sprechen wir, wenn an der Spitze der Behörde eine Persönlichkeit steht. 8. Sonderformen

Von Delegation sprechen wir, wenn Aufgaben von einem Verwaltungsträger auf einen anderen Verwaltungsträger übertragen werden und dieser sie im eigenen Namen wahrnimmt. 10 Wip!Ier

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Von Mandat sprechen wir, wenn die beauftragte Behörde im fremden Namen, d. h. im Namen der sie beauftragenden Behörde die Verwaltungsaufgabe wahrnimmt. Von Organleihe sprechen wir, wenn ein Organ, insbesondere eine Behörde von einem Verwaltungsträger an einen anderen ausgeliehen wird. Das Handeln der entliehenen Behörde wird dem entleihenden Verwaltungsträger zugerechnet. Von Amtshilfe sprechen wir, wenn eine Behörde einer anderen Behörde auf Ersuchen ergänzende Hilfe leistet. 9. Zusammenfassung

Die Entwicklung geht zu immer mehr Auftragsverwaltung, immer mehr Dekonzentration, immer mehr Dezentralisation und immer mehr Aufgliederung der Geschäftsverteilung nach Fachgebieten. Dies hängt mit der Komplexität der Aufgaben zusammen, mit der Forderung nach mehr Bürgernähe und Bürgerfreundlichkeit und mit der Forderung nach mehr Partizipation des Bürgers an den Entscheidungen der Verwaltung. Dies dürfte auch dem Prinzip entsprechen, daß die Behörden der Oberstufe Grundsatzaufgaben wahrzunehmen haben und die Behörden der Mittel- und Unterstufe sowie die nachgeordneten Behörden und nichtrechtsfähigen Anstalten Einzelentscheidungen zu treffen haben. Dies dürfte schließlich auch ein Beitrag zur Beschleunigung des Verwaltungsverfahrens sein; die Verlagerung von Kompetenzen und Verantwortlichkeiten nach unten dürfte Kapazitäten in den Oberbehörden freisetzen und die Motivation der Mitarbeiter der Unterbehörden steigern. VI. Organisationsstrukturen im inneren Aufbau 1. Vorbemerkung

In jeder Organisationseinheit gibt es Leitungs-, Ausführungs- und HUfsfunktionen (Steuerungs-, operative - , Servicefunktionen). Die Trennung von Leitung und Ausführung und die Verteilung der Leitungsfunktionen auf einzelne Stufen ist ein Problem der vertikalen Organisationsstruktur. Die Koordination der Beziehungen zwischen Leitungskräften gleicher Ebene und die Verteilung der Aufgaben auf die untergeordneten Einheiten bzw. Personen ist ein Problem der horizontalen Organisationsstruktur. Bei der Leitung liegen die Koordination, die Planung, die Kontrolle, die Anordnungs- und Entscheidungsgewalt Die Entscheidung von Einzelfällen sollte nur ausnahmsweise von der Leitung vorgenommen

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werden. Die Leitung hat Grundsatzentscheidungen zu treffen, den Bestand der Organisation zu sichern und die Kontakte zur Außenwelt zu erhalten. Zu den Leitungsfunktionen gehören auch die Bereitstellung des Personals, die Beschaffung und Verwaltung der finanziellen Mittel und die Weiterentwicklung der Organisationsstrukturen. Vorgegeben ist meistens die Aufbauorganisation; zur Disposition steht die Ablaufund Informationsorganisation. Die Leitung der Behörden kann monokratisch und kollegial organisiert sein. Die monokratischen Behördenleitungen finden Unterstützung durch Stabsstellen (in ihr sind tätig die persönlichen Referenten, die Pressereferenten, die Organisationsreferenten und andere), durch Bürodirektoren bzw. Büroleiter, durch Stabsabteilungen (gemeint sind damit die Zentralabteilungen, die Abteilungen Allgemeine Verwaltung bzw. die Abteilungen Personal und Verwaltung), durch Planungsbeauftragte, durch ständige Vertreter des Chefs (gemeint sind Staatssekretäre bzw. Senatsdirektoren). Bei den kollegial geführten Behörden ist ein Mehr an Koordination erforderlich, denn jede Teilung der Leitung erschwert die Führung. Wir unterscheiden Kollegialität mit einem geschäftsführenden Primus inter pares und Kollegialität mit einem ausschlaggebenden Primus. Ausführung ist die Tätigkeit, mit der ein Arbeitsergebnis selbständig und abschließend erarbeitet wird. Zu den Hilfsfunktionen gehören der Botendienst, der Abtragedienst, der/ Schreibdienst, die Vervielfältigung, die Betreuung der Registratur, der Bibliothek und gegebenenfalls der Datenverarbeitungsanlagen. Bei Arbeitsabläufen, an denen mehrere Sachbearbeiter beteiligt sind, wird angestrebt, sie wenigstens durch den Einsatz eines gemeinsamen Zwischenvorgesetzten zusammenzufassen bzw. sie in einer Untereinheit der Organisationseinheit zusammenzufassen. Je unabhängiger und selbständiger diese Untereinheit arbeitet, desto mehr entspricht sie dem, was wir Längsschnittgliederung nennen. Diese Form gewährleistet ein Minimum an Überschneidungen. Beispiel: Zu einer Abteilung gehören acht Referate mit der Bezeichnung A, B, C, D, E usw. Für die Erledigung bestimmter Aufgaben ist sowohl das Referat A als auch das Referat B zuständig. Die Abteilung kann nun in zwei Unterabteilungen aufgegliedert werden, wobei die Referate A, B, C, D in einer Unterabteilung zusammengeiaßt werden, so daß nunmehr die Sachbearbeitung durch das Referat A und das Referat B durch den gemeinsamen Unterabteilungsleiter koordiniert werden kann. Werden einzelne Teilaufgaben aus den Untereinheiten ausgegliedert und einer besonderen Einheit zugewiesen, so entsteht das, was wir eine 10.

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Querschnittgliederung nennen. Beispiel: Zu einer Abteilung gehören acht Referate. Die in jedem dieser Referate zu erledigenden Aufgaben der Personalbetreuung (Führung von Urlaubslisten, Führung von Krankenlisten usw.) werden einem dem Abteilungsleiter unmittelbar unterstellten Mitarbeiter zugeordnet. Querschnittsfunktionen haben auch die Personalabteilungen und im gewissen Sinne auch die Rechnungshöfe. 2. Leitungssysteme

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Die Leitungssysteme beruhen auf 4 Grundformen: Linienorganisation

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Stablinienorganisation

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Funktionale Organisation

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Matrix-Organisation.

Das Liniensystem ist die einfachste Organisationsform, weil ihm klare Überordnungsverhältnisse eigen sind. Wesentliches Kennzeichen für das Liniensystem ist, daß jeder Sachbearbeiter nur einen unmittelbaren Vorgesetzten hat. Das reine Liniensystem schließt aber Spezialisierung und Ausgliederung von Tätigkeiten nicht aus. Für das Liniensystem ist es auch ohne Bedeutung, ob die Leitungsfunktionen monokratisch oder kollegial besetzt sind. Das Liniensystem ist vielfach durch Stabsstellen ergänzt worden. Dieses Stabliniensystem ermöglicht, speziellen Sachverstand zu aktivieren und die Leitung dadurch zu verstärken. Der spezielle Sachverstand und die Leitungshilfe wirken sich auf die Ausführung nicht unmittelbar aus, sondern erst mittelbar nach Koordinierung durch die Leitung. Die Leitung hat die Aufgabe, die Erkenntnisse der Spezialisten in den Stabsstellen zusammenzufassen und sie mit den Arbeitsergebnissen der Ausführenden zu vergleichen. Verwertet werden können die Ergebnisse der Spezialisten, die in den Stäben sitzen, erst, wenn sie mit den Ergebnissen der Ausführenden koordiniert worden sind. Dies ist die eigentliche Aufgabe der Behördenleitung. Die Stabskräfte sind nicht Vorgesetzte der Fachabteilungen, sondern lediglich der Leitung als Ratgeber zugeordnet. Die Stabsstellen oder Stabskräfte haben daher auch nicht die Befugnis, Weisungen in die Linie zu erteilen. Die Beratungstätigkeit der Stäbe bezieht sich auf Planung, auf Koordinierung, auf Vorausschau, aber auch auf wichtige Entscheidungen in Einzelfragen. Solche Stabsfunktionen werden daher häufig auch durch Planungs- und Grundsatzabteilungen wahrgenommen. Zwar wird in dem Stabliniensystem die Linie nicht durch unmittelbare Eingriffe der Stäbe gestört; die Linie ist jedoch gehalten, sich ständig mit den Gesichtspunkten der Stäbe auseinanderzusetzen. Umgekehrt können sich die Stabskräfte nicht über die Erfahrungen, Vorschläge und Arbeitsergebnisse der Linie hin-

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wegsetzen. Die Entscheidung trifft in jedem Falle die Leitung. Auch bei diesem System sind Zwischenlösungen nicht ausgeschlossen. Das funktionale System oder Mehrliniensystem ist dadurch gekennzeichnet, daß jeder Ausführende mehrere unmittelbare Vorgesetzte hat. Dieses System verwischt die Verantwortungen und ist personenabhängig. Der Ausführende muß u. U. die Weisungen verschiedener Vorgesetzter für sich aufeinander selbst abstimmen. Die Funktionsvorgesetzten sind jedoch gehalten, bei ihren Weisungen sich mit den anderen Vorgesetzten zu koordinieren bzw. deren Auffassungen bei ihren Weisungen zu berücksichtigen. Im Falle des Konflikts muß es einen Vorgesetzten geben, dem die letzte Entscheidung obliegt. Dieses System erfordert eine mehrfache Koordinierung. Ansätze für dieses System findet man u. a. in der Organisationsstruktur der Berliner Polizei. In der Landespolizeidirektion gibt es z. B. Dezernate für Verbrechensbekämpfung, öffentliche Sicherheit und Straßenverkehr. Der Landespolizeidirektion sind mehrere örtliche Direktionen unmittelbar unterstellt. Je nachdem, ob die örtlichen Direktionen sich auf dem Gebiete der Verbrechensbekämpfung, der öffentlichen Sicherheit oder des Straßenverkehrs betätigen, haben sie verschiedene Fachvorgesetzte in der Landespolizeidirektion. Kommt es zu divergierenden Einzelanweisungen, so muß letztlich der Landespolizeidirektor die letzte Entscheidung treffen. Ein weiteres Beispiel für Mehrliniensystem ist die Trennung .von Fachund Dienstaufsicht. Die Matrix-Organisation ist eine Weiterentwicklung des funktionalen Systems bzw. des Mehrliniensystems. Diese Organisationsform geht davon aus, daß Über- und Unterordnungen je nach Aufgabenstellung veränderbar sind. Erste Ansätze für Matrix-Organisation ergeben sich in der öffentlichen Verwaltung dadurch, daß sogenannte Beauftragte, z. B. Bürgerbeauftragte, Drogenbeauftragte, eingesetzt werden. Die Mitarbeiter der hiervon betroffenen Stellen, nämlich die Bereiche Jugend, Gesundheit, Soziales haben dadurch verschiedene Vorgesetzte, nämlich ihren eigentlichen Amtsleiter und den Beauftragten. Probleme ergeben sich für die Matrix-Organisation insbesondere aus dem höheren Koordinationsaufwand und den sich verwischenden Kompetenzabgrenzungen. Zusammenfassend ist festzuhalten: Die Linien- bzw. Stablinienorganisation besticht durch ihre klare Überschaubarkeit. Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten sind klar überschaubar. Nachteile ergeben sich daraus, daß der Informationsweg oft sehr lang ist. Das Mehrliniensystem ist unbürokratischer, führt aber zu Kompetenzkonflikten. Die Verwaltung ist daher heute noch überwiegend nach dem Stabliniensystem organisiert. MatrixOrganisationen sind in der Verwaltung so gut wie nicht anzutreffen.

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3. Bürokratische Organisationsstruktur

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Ihre Kennzeichen sind33b: Die Aufgaben sind klar gegliedert; die Verantwortungsbereiche sind klar gegeneinander abgegrenzt.

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Die Rechte und Pflichten sind für jede Funktion exakt festgesetzt.

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Die Rechte und Pflichten sind an die Stelle gebunden.

Die Kontrolle und die Information erfolgen entsprechend der hierarchischen Gliederung, und zwar von oben nach unten, wobei nach unten die Kontrolle zunimmt und die Weitergabe von Informationen abnimmt. - Entscheidungen werden vornehmlich von der Verwaltungsspitze getroffen. - Die Information der Außenwelt erfolgt ebenfalls vorzugsweise durch die Verwaltungsspitze. - Die Pflichten der Dienstkräfte sind als Gehorsams- und Loyalitätspflichten ausgeprägt. In dieser Organisationsstruktur ist die Hierarchie nicht nur ein Strukturkennzeichen sondern auch eine Führungsform (gekennzeichnet durch Befehl und Gehorsam). Charakteristisch für diese Führungsform ist die autoritäre Handhabung der Herrschaft gegenüber Mitarbeitern. Der Mitarbeiter ist gehalten, die Aufträge auszuführen; ihm verbleiben keine Entscheidungsalternativen; bestenfalls verbleibt ihm ein geringer Entscheidungsspielraum in unwesentlichen Detailfragen. Arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse sowie verfassungsrechtliche Normen erzwingen zwar z. T. diese hierarchischen Führungsformen in der Verwaltung. Die Verwaltung ist vornehmlich ein Ausführungsorgan für die Regierung und das Parlament. Andere Führungsformen, wie etwa die Managementmodelle (insbesondere das der Delegation), stehen dieser Führungsform gegenüber. Auf Grund von organisationssoziologischen und psychologischen Erkenntnissen (wie z. B. größere Motivation, höhere Leistung, geringere Fluktuation) haben jedoch auch in der Verwaltung andere Führungsformen, wie z. B. die kooperative Führungsform an Bedeutung gewonnen. Darüber hinaus beweisen Verfahrensabläufe und Organisationseinrichtungen, wie z. B. Stabsstellen, Planungsteams, Beiräte, Ausschüsse, daß die Verwaltung keineswegs streng hierarchisch geführt wird. Die kooperative Führungsform ist dadurch gekennzeichnet, daß der Vorgesetzte vornehmlich durch Empfehlung, Anregung und Information leitet und kontrolliert, sowie Verantwortung und Zustän-

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33b Vgl. hierzu und zu dem folgenden Abschnitt die Zusammenstellungen in J oerger I Geppert, S. 38 ff.

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digkeiten auf die Mitarbeiter delegiert. Die Mitarbeiter selbst haben im Rahmen des Aufgaben- und Verantwortungsbereichs Entscheidungsfreiheit. Die bürokratische Organisationsstruktur wird zum Teil den Bedürfnissen der Bürger nicht mehr gerecht. Ursache hierfür sind die unzweckmäßige Verteilung von Aufgaben und Verantwortlichkeiten, die unzureichende Flexibilität und die systemimmanenten formalisierten Arbeitsabläufe. Die bürokratische Organisationsstruktur stößt bei den Dienstkräften der Verwaltung auf zunehmende Kritik. Ursachen für die daraus resultierende Innovationsbewegung sind: - Die Sensibilität der Dienstkräfte für gesellschaftliche Probleme ist auf Grund der besseren Aus- und Fortbildung, der größeren Transparenz, der umfassenden Information durch die Medien, des wachsenden politischen Bewußtseins größer geworden. -

Wichtige Entscheidungen, wie z. B. über den Bau von Autobahnen, Atomkraftwerken, Entsorgungsanlagen usw., lassen sich nicht mehr unter Ausschluß der Öffentlichkeit fällen. Maßgebend sind hierfür die Sorge der Menschen vor den Folgen, die vom Gesetzgeber institutionalisierten Verfahren, wie z. B. das Planfeststellungsverfahren, und auch egoistische Erwägungen einzelner Gruppen und Personen.

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Die Eigeninitiative der Dienstkräfte zur Fortentwicklung der überwiegend noch bestehenden bürokratischen Organisationsstruktur ist auf Grund ihrer professionellen Orientierung, auf Grund von Initiativen der politischen Spitze und auf Grund des wachsenden Drucks der Probleme und der zunehmenden Forderung nach Demokratisierung aus der Gesellschaft größer geworden.

Die Innovationsbewegung stößt aber auch auf Grenzen und Widerstände. Grenzen für die Innovation ergeben sich aus -

den zum Teil zu engen rechtlichen Regelungen

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den wenig flexiblen Haushaltsplänen

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der fehlenden Mobilität eines großen Teils der Dienstkräfte. Widerstände gegen die Innovation lassen sich aus

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politischen Überlegungen (Rücksichtnahmen auf Koalitionsabsprachen, möglicher Machtverlust, Widerstände der Gewerkschaften und anderer Interessenvertreter)

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wirtschaftlichen Überlegungen (Unsicherheit, ob andere Strukturen effizienter sind, Gefahr der Vergeudung von Steuergeldern, weitere Belastung der öffentlichen Haushalte)

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sozialen Überlegungen (Besitzstandswahrung, strukturelle Verände-

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rungen werden häufig von den Dienstkräften als inhuman empfunden, strukturelle Veränderungen bringen Unsicherheiten für die Dienstkräfte häufig mit sich) herleiten. 4. Teamartig-professionelle Organisationsstruktur34

Ihre Kennzeichen sind: - Die Aufgaben werden erst bei der Zusammenarbeit mit anderen verteilt. - Die Rechte und Pflichten gegenüber der Behörde sind umfassend.

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Die Verantwortung wird nicht begrenzt durch die jeweilige Funktion, sondern ist umfassend. Die Kontrolle und Kommunikation erfolgen netzartig.

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Die Verwaltungsspitze hat keine herausgehobene Stellung.

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Das Führungsinstrumentarium besteht vorzugsweise aus Informationen, Rat und Empfehlung, weniger aus Anweisungen und Entscheidungen. Die Vorzüge dieser Organisationsstruktur sind: - Neue und ungleichförmige Aufgaben werden schneller und besser gelöst; diese Organisationsstruktur zeigt mehr Flexibilität und Innovationsfähigkeit. - Neue Methoden und Arbeitstechniken finden schneller Anwendung. -

Die Information der Mitarbeiter ist schneller und umfassender.

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Die Mitarbeiter erfahren eine Aufwertung; sie können mitdenken, mitgestalten; d. h. sie werden sich mit Organisationszielen mehr und schneller identifizieren. Die zwischenmenschlichen Beziehungen sind besser, weil das Konkurrenzdenken weitgehend entfällt und die Motivation größer ist.

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Für die Übernahme von Führungsaufgaben ist die fachliche Autorität maßgebend. Die Nachteile dieser Organisationsstruktur sind: Die Aufgaben, Zuständigkeitsbereiche und Verantwortlichkeiten sind nicht fest zugeordnet; insbesondere bei gleichförmigen Aufgaben wird der Arbeitsablauf oft nicht effizient genug sein.

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Es besteht die Gefahr des Informationsüberflusses.

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Der Zeitaufwand für Koordination und Entscheidungsfindung ist größer, da sehr viele ablaufhemmende Diskussionen stattfinden werden. 34 ·

Vgl. Bosetzky I Fischer I Tiefensee, S. 193.

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Die Gefahr der Frustration der Mitarbeiter ist höher, weil sehr viele Aufgaben und Ziele in der öffentlichen Verwaltung durch das Parlament und durch die Regierung vorgegeben sind und damit der Disposition der Mitarbeiter entzogen sind. Die Kontrolle wird erschwert, weil die Verantwortlichkeiten unklar abgegrenzt sind. Die internen Konfliktmöglichkeiten nehmen zu, weil die Sicherheitsbedürfnisse der Mitarbeiter nicht in dem gleichen Maße wie bei der bürokratischen Organisationsstruktur erfüllt werden können.

Die Schwächen beider Organisationsstrukturen sind in der Praxis zum Ausgleich zu bringen, indem gleichförmige Aufgaben durch bürokratische und ungleichförmige Aufgaben durch teamartig-professionelle Organisationsstrukturen erfüllt werden. 5. Konflikte in der Organisation35

Auf Grund der unterschiedlichen sozialen Rollen, die die einzelnen Mitglieder einer Organisation inne haben, entstehen Konflikte. Diese Konflikte basieren u. a. - auf den unterschiedlichen Zielvorstellungen und auf den unterschiedlichen Vorstellungen über Mittel und Wege der Zielerreichung -

auf den unterschiedlichen Verhaltensweisen auf persönlichen Antipathien

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auf zu knapp bemessenen finanziellen Mitteln auf der Nichtberücksichtigung von Bewerbern um höherbewertete Stellen auf der unterschiedlichen Teilhabe an Informationen

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auf dem Bestreben nach Selbständigkeit untergeordneter Stellen

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auf der unterschiedlichen Verteilung von Macht und Verantwortung

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auf der informellen Gruppenbildung.

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Diese Konflikte haben negative und positive Folgen für die Organisation. Zu den negativen Folgen gehören u. a.: -Streik - Abwesenheit vom Arbeitsplatz - Fluktuation - Imageverlust as Vgl. Dahrendorf, Zu einer Theorie des sozialen Konflikts, in: Zapf, Theorien des sozialen Wandels, 1970, S. ll6; Bosetzky I Fischer I Tiefensee, S.105 ff.

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Leistungsverminderung, weil die Energie für das Austragen der Konflikte verbraucht wird

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unzulässige Weitergabe von Informationen.

Zu den positiven Folgen gehören u. a.: Konflikte festigen den Zusammenhalt von Gruppen, tragen dazu bei, daß Aggressionen abgebaut werden, und sie sind häufig eine Bedingung für den erforderlichen Wandel. Als Instrumente für die Beilegung von Konflikten kommen in Betracht: - die Überredung - der Kompromiß - die Verwendung des Konflikts, um Einfluß in der Organisation zu gewinnen oder zu vergrößern -

die Übertragung der Kontrolle der Konflikte an bestimmte Stellen

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die Schaffung eines gemeinsamen Ziels. VII. Organisation der Behörden

(dargestellt am Beispiel des Landes Berlin36) 1. Innerer Aufbau der Behörden

Die Senatsverwaltungen (sie entsprechen in den übrigen Ländern den Ministerialverwaltungen) gliedern sich in Abteilungen, die Abteilungen in Referate, die Referate in Sachgebiete. Die Abteilungen werden mit römischen Zahlen, die Referate mit Großbuchstaben, die Sachgebiete mit arabischen Zahlen bezeichnet. Abteilungen, die ausschließlich für die mittelbaren Verwaltungsaufgaben, wie z. B. Personalwesen, Organisation, Rationalisierung, Haushaltsangelegenheiten, zuständig sind, können auch die Bezeichnung AV erhalten. Die Abteilungen sind Organisationseinheiten, die mehrere Referate zusammenfassen. Die Referate sind Organisationseinheiten, die mehrere Sachgebiete mit sachlich verwandten Aufgaben zusammenfassen. Die Sachgebiete sind Organisationseinheiten, die der Erfüllung einer oder mehrerer Einzelaufgaben oder von Aufgabenteilen dienen und in denen grundsätzlich alle Geschäftsvorfälle bearbeitet und entschieden bzw. bis zur Entscheidungsreife vorbereitet werden. 30 Vgl. Gemeinsame Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung Allgemeiner Teil (GGO I) v. 18. 2. 1975 (ABI. S. 573) i. d. F. der Verwaltungsvorschriften vom 27. 6. 1978 (ABI. S. 1175).

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Mehrere Referate innerhalb einer Abteilung können zu Unterabteilungen und mehrere Sachgebiete innerhalb eines Referats zu Gruppen zusammengeiaßt werden, wenn -

bei zweckentsprechender Referats- oder Abteilungsbildung die Zahl der Sachgebiete oder Referate so groß wird, daß der Referats- oder Abteilungsleiter seine Leitungsfunktion nicht mehr ordnungsgemäß wahrnehmen kann und

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die Teilung des Referats oder der Abteilung in gleichgeordnete Organisationseinheiten wegen des Sachzusammenhanges unzweckmäßig ist. Die Unterabteilungen werden mit Kleinbuchstaben, die Gruppen mit einstelligen arabischen Zahlen, die Sachgebiete innerhalb von Gruppen mit zweistelligen arabischen Zahlen bezeichnet.

Den Senatsmitgliedern, den Senatsdirektoren und den Abteilungsleitern können zur Unterstützung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben sogenannte Stabsstellen zugeordnet werden. Eine Entscheidungs- oder Anordnungsbefugnis gegenüber den anderen Organisationseinheiten stehen diesen Stabsstellen nicht zu. Die Bezirksämter (sie entsprechen zumindest bezüglich der Aufgabenstellung in den übrigen Ländern den Behörden der Unterstufe) gliedern sich in Abteilungen, die Abteilungen in Ämter, die Ämter in Sachgebiete. Mehrere Sachgebiete können nach Bedarf in Gruppen zusammengefaßt werden. Die Abteilungen und die Ämter sind nach ihren Geschäftsbereichen zu bezeichnen. Die Ämter können bei Verwendung des Behördenzeichens der Abteilung auch mit römischen Zahlen bezeichnet werden. Die Gruppen erhalten einstellige arabische Zahlen, die Sachgebiete innerhalb von Gruppen zweistellige arabische Zahlen. Zur Entlastung des Bezirksbürgermeisters bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben kann ein Büro des Bezirksbürgermeisters gebildet werden. Die Sonderbehörden und nichtrechtsfähigen Anstalten sind entsprechend zu gliedern, sofern nicht wegen ihrer Eigenart oder nach Rechtsoder Verwaltungsvorschriften eine andere Einteilung geboten ist. 2. Funktionelle Gliederung der (Berliner) Verwaltung

a) Behördenleiter Behördenleiter sind die Mitglieder des Senats, die Mitglieder der Bezirksämter, die Leiter von Sonderbehörden und nichtrechtsfähigen Anstalten. Sie sind im Rahmen ihrer Leitungs- und Aufsichtsaufgaben dafür verantwortlich, daß die Behörde zweckmäßig gegliedert ist und

156

§ 20 Organisation der Verwaltung

ihre Aufgaben rechtzeitig, richtig und wirtschaftlich erfüllt. Die Senatsmitglieder werden in der Leitung ihrer Geschäftsbereiche durch die Senatsdirektoren (von der Funktion her entsprechen sie den Staatssekretären in den übrigen Ländern) als ständige Vertreter entlastet. Alle Vorgänge für das Senatsmitglied sind über den Senatsdirektor zu leiten. Der Senatsdirektor wird innerhalb der Senatsverwaltung vom dienstältesten anwesenden Abteilungsleiter vertreten.

b) Dienstkräfte mit Leitungsaufgaben Dienstkräfte mit Leitungsaufgaben unterhalb der Behördenleiter haben im Rahmen ihres Aufgabengebiets dafür zu sorgen, daß die zugewiesenen Aufgaben rechtzeitig, richtig und wirtschaftlich erfüllt werden. Sie müssen die Erledigung der Dienstaufgaben aus eigener Initiative fördern, die Entwicklung beobachten, Vorschläge erarbeiten, Ziele setzen und fortschreiben, richtungweisende Anordnungen und Entscheidungen treffen und die Bachbearbeitung koordinieren und beaufsichtigen. Sie haben ferner für eine gute Organisation des Arbeitsablaufs, für die Unterrichtung und den zweckmäßigen Einsatz ihrer Mitarbeiter zu sorgen. Die Dienstkräfte mit Leitungsaufgaben sind verantwortlich für die Wahrnehmung der Leitungsaufgaben.

c) Büroleiter Zur Unterstützung der Behördenleiter oder der Leiter größerer innerbehördlicher Organisationseinheiten bei der Erfüllung der Verwaltungsaufgaben zur Aufrechterhaltung und Fortentwicklung des Dienstbetriebes, wie z. B. Organisation, Information, Personal- und Haushaltsangelegenheiten, können Büroleiter eingesetzt werden. Diese sollen, soweit dafür nicht andere Organisationseinheiten, wie z. B. die Abteilungen Allgemeine Verwaltung, Personal und Verwaltung, zuständig sind, nach Weisungen des Behördenleiters oder des Abteilungsleiters, dem sie zugeordnet sind, tätig werden. Sie sollen -

den Geschäftsverteilungsplan fortschreiben

-

den Einsatz der Dienstkräfte überwachen

-

die Personal-, Haushalts- und Wirtschaftsangelegenheiten bearbeiten

-

Nachweise über die Dienstkräfte des Bereichs sowie über ihre Beurlaubungen und Erkrankungen führen

-

ständig über die Abwesenheit von Dienstkräften unterrichtet sein

-

den jährlichen Urlaubsplan aufstellen für einen reibungslosen Geschäftsgang und für einen reibungslosen Ablauf des Publikumsverkehrs sorgen

§ 20

Organisation der Verwaltung

157

-

sich ständig um die Fortentwicklung des Geschäftsverfahrens und die zweckmäßige Gestaltung der Büroorganisation bemühen

-

sich über technische Neuerungen, Rationalisierungsergebnisse in anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung sowie Arbeitsergebnisse von Rationalisierungsträgern unterrichten und prüfen, inwieweit sie für den eigenen Bereich nutzbar gemacht werden können

-

darauf hinwirken, daß die Vorschriften für das Geschäftsverfahren sowie die haushalts- und dienstrechtlichen Vorschriften eingehalten werden die Bereitschaft der Dienstkräfte zur Unterbreitung von Verbesserungsvorschlägen fördern

-

für die systematische Arbeitseinweisung und -unterweisung der Dienstkräfte sorgen

-

dazu beitragen, daß die theoretische Aus- und Fortbildung durch die praktische Unterweisung ergänzt wird,

-

die Vordruck- und Inventarwirtschaft sowie den Materialverbrauch überwachen das Siegelverzeichnis führen und überwachen

-

die Zusammenarbeit mit dem Personalrat fördern.

d) Sachbearbeiter Sachbearbeiter sind Dienstkräfte, die vorbehaltlich der Befugnisse ihrer Vorgesetzten grundsätzlich alle Geschäftsvorfälle ihres Aufgabengebiets selbständig bearbeiten und entscheiden oder bis zur Entscheidungsreife vorbereiten. Der Sachbearbeiter trägt die Verantwortung für seine Handlungen und Unterlassungen.

e) ZuarbeiteT Zuarbeiter sind die einem Sachbearbeiter zur Unterstützung zugeteilten Dienstkräfte. Sie nehmen laufend wiederkehrende Aufgaben oder nach Anordnung des Sachbearbeiters bestimmte Einzelaufgaben wahr. Hierfür tragen sie die Verantwortung. 3. Vorgesetzte und Mitarbeiter

Vorgesetzte und Mitarbeiter sollen partnerschaftlieh zusammenarbeiten. Im Rahmen seiner Leitungsfunktion soll der Vorgesetzte gegenüber den Mitarbeitern Anerkennung und Kritik offen aussprechen. Der Mitarbeiter hat seinen Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen. Er hat ihn über wichtige Vorgänge aus seinem Aufgabenbereich unverzüglich und unaufgefordert zu unterrichten.

§ 20 Organisation der Verwaltung

158

Die Behördenleiter sollen in regelmäßigen Zeitabständen Besprechungen mit den Abteilungs- oder Amtsleitern abhalten. Diese führen regelmäßig Besprechungen mit Angehörigen der Abteilung oder des Amtes durch. Die anderen Leitungskräfte sind ebenfalls verpflichtet, regelmäßig Besprechungen mit ihren Mitarbeitern durchzuführen. Die Mitarbeiterbesprechungen dienen der Zusammenarbeit und tragen zur Klärung schwieriger Fragen sowie zur Vermeidung von Doppelarbeit bei. Die Mitarbeiterbesprechungen sind wichtige Mittel zur Steuerung des Aufgabenvollzuges, insbesondere auch zur Sicherung der gleichmäßigen Rechtsanwendung und Ermessensausübung. In ihnen sollen insbesondere erörtert werden: -

die Geschäftslage

-

organisatorische und personelle Veränderungen

-

neue Rechts- und Verwaltungsvorschriften und ihre zweckmäßige Durchführung

-

Verfahrens- und Sachfragen des Aufgabenvollzuges wichtige Entscheidungen.

Durch Mitarbeiterbesprechungen sollen die Kenntnisse der Mitarbeiter erweitert und vertieft werden, dem Bedürfnis nach Information insbesondere auch über Aufgaben und Entwicklungstendenzen in anderen Arbeitsgebieten Rechnung getragen werden. VIII. Zusammenarbeit von Behörden I. Mitzeichnungsverfahren

Die Behörden sind ganz generell zur Zusammenarbeit verpflichtet. Berührt ein Geschäftsvorgang auch das Aufgabengebiet einer anderen Behörde, so hat die federführende Behörde die andere Behörde rechtzeitig zu beteiligen. Die Beteiligung erfolgt durch Mitzeichnung. Nach außen soll grundsätzlich ein einheitlicher Standpunkt vertreten werden. Gemäß der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung haben die obersten Landesbehörden den Senator für Inneres an der Bearbeitung von Angelegenheiten, die die Verfassung, den Verwaltungsaufbau und die Behördenzuständigkeiten berühren, stets zu beteiligen. Die Gemeinsame Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung sieht weiterhin vor, daß Angelegenheiten, die für das Haushaltswesen von Bedeutung sind, der dafür zuständigen Stelle zur Mitzeichnung vorzulegen sind. Geht die angestrebte Angelegenheit über die eigene Zuständigkeit hinaus, so ist in der Hauptverwaltung der Senator für Finanzen, in den Bezirksverwaltungen die Abteilung Finanzen zu beteiligen. Schließlich bestimmt die Gemeinsame Geschäftsordnung für

§ 20 Organisation der Verwaltung

159

die Berliner Verwaltung, daß Entwürfe von Gesetzen und Rechtsverordnungen stets dem Senator für Justiz vorzulegen sind. Gleiches gilt bei grundsätzlichen Rechtsfragen, die sich den obersten Landesbehörden zur Bearbeitung stellen. 2. Projektgruppen

Zur Untersuchung von Problemen, insbesondere zur Vorbereitung von Entscheidungen, können Projektgruppen gebildet werden, wenn bei komplexen Problemen oder behördenübergeifenden Aufgaben die Zusammenarbeit mittels Mitzeichnung nicht mehr ausreicht. Für die Bearbeitung laufender Angelegenheiten dürfen Projektgruppen jedoch nicht eingesetzt werden. Bei der Bildung von Projektgruppen sind mindestens festzulegen: - der Auftrag der Projektgruppe -

die sachliche und zeitliche Begrenzung des Auftrags

-

die federführende Organisationseinheit

-

die Zusammensetzung der Projektgruppe und die Regelung der Verantwortlichkeiten

-

die Beziehung der Projektgruppenmitglieder zu den sie entsendenden Organisationseinbeiten

-

Art und Zeitpunkte der Berichterstattung der Projektgruppe.

In Berlin sind die Projektgruppen in doppelter Hinsicht in das administrative System eingebunden: Die Projektgruppe hält den Kontakt zu den Ausführenden der betroffenen Verwaltungen über einen Planungsbeauftragten, den es in jeder Senatsverwaltung gibt. Die Projektgruppe hält den Kontakt zur politischen Führung über den Planungsausschuß, in dem insbesondere die von dem Projektauftrag betroffenen Senatoren und Vertreter des Abgeordnetenhauses Sitz und Stimme haben. 3. Dienstbesprechungen

Die Zusammenarbeit der Behörden wird ferner durch Dienstbesprechungen, die auf der Ebene der Referenten, der Abteilungsleiter, der Staatssekretäre und schließlich der Minister geführt werden, sichergestellt. 4. Besondere Ausschüsse

Auch durch die Bildung von Ausschüssen kann die horizontale Koordinierung verbessert werden. Diese Ausschüsse haben die Aufgabe, das Vorgehen mehrerer Behörden abzustimmen und u. U. Entscheidungen einer höheren Instanz vorzubereiten. Diese Ausschüsse kommen durch informelle Verabredung der zuständigen Referenten, durch Ver-

160

§ 20 Organisation der Verwaltung

einbarung der beteiligten Behörden bzw. durch besonderen Akt der gemeinsamen Leitung zustande. Sie erklären sich daraus, daß eine Koordinierung durch die verschiedenen Behördenleitungen wegen der vielen zu berücksichtigenden Faktoren einfach nicht möglich ist. Diese Form der Koordinierung hat jedoch viele Nachteile. Es kommen nur Gesichtspunkte der beteiligten Ressorts zum Zuge. Es kommt zu Kompromissen, die von der Durchsetzungskraft der Vertreter der einzelnen beteiligten Behörden bestimmt sind. Eine Diskussion in der Behördenspitze entfällt sehr oft. Das Ergebnis sind daher oft kleinkarierte Lösungen. IX. Arbeitsabläufe als Entscheidungsprozesse 1. Die Arbeitsabläufe sind so zu gestalten, qaß die Aufgaben

- rechtzeitig - richtig - wirtschaftlich erfüllt werden können. Dies bedeutet, daß die Bearbeitungszeiten auf das unbedingt notwendige Maß reduziert werden müssen. Dies bedeutet ferner, daß die Gesetze strikt angewendet werden, die Ermessensspielräume voll ausgeschöpft werden und Kompetenzkonflikte verhindert werden. Dies bedeutet schließlich, daß der Einsatz von Menschen entsprechend ihrem Leistungsvermögen erfolgt und daß die Kapazitäten der Maschinen optimal ausgenutzt werden. Zu erreichen sein wird dies nur durch stetige Anpassung der Organisationsstruktur an die Aufgabenstruktur, durch eine optimale Aus- und Fortbildung der in der Verwaltung tätigen Menschen und durch den Einsatz von moderner Technik. Der Informationsaustausch muß stetig und vollständig erfolgen. Die Informationen müssen rechtzeitig und zielgerichtet weitergegeben werden. Mängel an Informationen haben erhebliche negative Auswirkungen auf die Effektivität des Verwaltungshandelns, zumal das Verwaltungshandeln sich primär als Informationsverarbeitung darstellt. 2. Mittel zur Steuerung des Aufgabenvollzugs sind u. a.: - allgemeine Grundsätze für die Aufgabenerfüllung, wie z. B. Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Grundsatz des Vertrauensschutzes, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Wirtschaftlichkeitsprinzip, Demokratieprinzip, Sozialstaatsprinzip - Rechtsvorschriften - Verwaltungsvorschriften, insbesondere die Geschäftsordnungen für die Verwaltung

§ 20 Organisation der Verwaltung

161

-

organisatorische Pläne, wie z. B. Haushaltsplan, Stellenplan, Geschäftsverteilungsplan

-

sonstige Pläne, wie z. B. Krankenhausbedarfsplan, Investitionsplan, Hochschulentwicklungsplan Rundschreiben Mitarbeiterbesprechungen

-

vertragliche Vereinbarungen.

3. Begreifen wir die Verwaltung als ein System, das verbindliche Entscheidungen produziert, so stellen sich die Arbeitsabläufe als Entscheidungsprozesse dar. Diese Entscheidungsprozesse dienen der Informationsverarbeitung. Die Stufen der Informationsverarbeitung sind: - Aufnahme von Informationen (z. B. durch Anträge von Bürgern oder aus der Umwelt) -

Speicherung von Informationen (z. B. durch Aktenanlage)

-

Verarbeitung von Informationen (das Produkt ist die Entscheidung) Abgabe von Informationen (z. B. durch einen Bescheid).

-

4. Bei den Informationen unterscheiden wir nach der Art ihrer Ein· bindung in den Planungs- und Entscheidungsprozeß: - Zielsetzungsinformationen - Planungsinformationen - Entscheidungsinformationen - Durchführungsinformationen - Kontrollinformationen. Der Informationsaustausch kann z. B. - horizontal oder vertikal - netzartig oder entsprechend der hierarchischen Gliederung - ständig oder gelegentlich - einstufig oder mehrstufig - unter Beachtung oder Mißachtung des Dienstweges erfolgen. Bei den Informationsmitteln unterscheiden wir: - mündliche Informationsmittel individueller Art, wie z. B. die Beratung, die Unterweisung, die Kontrolle -

mündliche Informationsmittel kollektiver Art, wie z. B. die Betriebsversammlung, die Konferenz, Aus- und Fortbildungsveranstaltungen

11 Wlpfler

§ 20 Organisation der Verwaltung

162

-

schriftliche Informationsmittel, wie z.B. Umläufe, Protokolle, Vorschriften, Berichte, Rundschreiben, organisatorische Pläne

-

übrige Informationsmittel technischer, visueller oder akustischer Art, wie z. B. Plakate, ADV, Tonträger, Film, Rundfunk, Fernsehen. Die folgenden schriftlichen Informationsmittel haben in der Verwaltung eine besondere Bedeutung: - Veröffentlichungsorgane Hierzu zählen die Verkündungs- und Weisungsblätter. Verkündungsblätter des Bundes sind das Bundesgesetzblatt und der Bundesanzeiger. Das Bundesgesetzblatt besteht aus drei Teilen. In Teil I werden veröffentlicht: Bundesgesetze, die Verordnungen des Bundes und die Entscheidungsformeln aus Urteilen oder Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts, die gemäß § 31 Abs. 2 BVerGG mit Gesetzeskraft ergehen. In Teil II werden zwischenstaatliche Verträge und vertragliche Abkommen zwischen Bund und Ländern veröffentlicht. Teil III enthält eine Sammlung des als fortgeltend festgestellten Bundesrechts. Im Bundesanzeiger werden ebenfalls Verordnungen verkündet; es muß jedoch hierauf nachrichtlich im Bundesgesetzblatt hingewiesen werden. Außerdem werden im Bundesanzeiger Verwaltungsvorschriften veröffentlicht. Die Weisungsblätter (gemeint sind die Ministerialblätter) enthalten u. a. Veröffentlichungen, die für die Verwaltung bestimmt sind, z. B. Verwaltungsvorschriften.

-

-

Verkündungsblätter des Landes Berlin sind das Gesetz- und Verordnungsblatt, das Amtsblatt für Berlin und das Dienstblatt des Senats von Berlin. Das Gesetz- und Verordnungsblatt enthält Gesetze, Verordnungen, Bekanntmachung von Neufassungen von Gesetzen und Verordnungen. Im Amtsblatt und Dienstblatt werden u. a. Verwaltungsvorschriften veröffentlicht. Entscheidungssammlungen, insbesondere die des Bundesverfassungsgerichts und der Bundesgerichte Gesetzeskommentare Sie geben Informationen über den Stand der Gesetzesinterpretation wieder. Fachbücher Fachzeitschriften

§ 20 Organisation der Verwaltung

163

Beispiele: Deutsches Verwaltungsblatt Die öffentliche Verwaltung Die Verwaltung Verwaltungsarchiv -

Berichte der Ministerialbehörden über Maßnahmen.

5. Für die Entscheidungsfindung sind verschiedene Modelle entwickelt worden, von denen einige kurz skizziert werden sollen. Modelll: - Erfassung des Sachverhaltes(= Lebenssachverhalt, Vorgang, bestimmtes menschliches Verhalten) -

Ermittlung etwaiger Anspruchsgrundlagen

-

Subsumtion (Unter Subsumtion verstehen wir die Prüfung, ob die Tatbestandsmerkmale des Gesetzes durch den Sachverhalt erfüllt werden. Sofern wir dies bejahen können, ergibt sich die Rechtsfolge aus dem Gesetz. Häufig ist jedoch die Rechtsfolge nicht ohne weiteres ablesbar, weil die Verwaltung Ermessen ausüben muß. Darüber hinaus enthalten viele gesetzliche Bestimmungen unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Inhalt die Verwaltung durch Auslegung* bestimmt.)

* Stellen wir bei der Subsumtion fest, daß eine Norm auslegungsbedürftig ist, d. h. daß erst ermittelt werden muß, was der Gesetzgeber mit der Vorschrift gemeint hat, so bieten sich vier Methoden an: 1. Philologische Methode Diese stellt auf die Wortinterpretation ab. Sie ist jedoch deshalb problematisch, weil der juristische und der allgemeine Sprachgebrauch sich oft nicht decken. Zum Beispiel unter Leihe versteht der Jurist eine unentgeltliche Gebrauchsüberlassung; nichtsdestoweniger wird vom Autoverleih, Skiverleih, Leihbücherei usw. gesprochen, wobei Automiete, Skimiete usw. juristisch gemeint sind. Der Gesetzgeber hat deshalb bestimmte Begriffe definiert, und zwar in sog. Legaldefinitionen oder auch Klammerdefinitionen (vgl. z. B. § 121 Abs.l BGB für den Begriff ,unverzüglich', § 166 Abs. 2 BGB für den Begriff ,Vollmacht', § 194 Abs. 1 BGB für den Begriff ,Anspruch', § 14 ASOG für den Begriff ,Gefahr'). 2. Logische und systematische Methode Diese beiden Methoden gehen ineinander über und lassen sich daher nur schwer trennen. Die logische Methode versucht, den Sinn und Sinnzusammenhang der in den Rechtsnormen verwendeten Begriffe zu ergründen. Die systematische Methode ermittelt die Stellung und Funktion des Rechtssatzes im Gefüge des Gesetzes bzw. der gesamten Rechtsordnung. Man kann davon ausgehen, daß der Gesetzgeber sachlich zusammengehörende Bereiche auch in der Systematik der Rechtsnormen zusammenhängend erfaßt hat und dort, wo er rechtliche Unterschiede gesehen hat, diese auch durch getrennte Regelungen ausdrückt. Es gibt jedoch von dieser Regel zahlreiche Ausnahmen: Vgl. z. B. den Beamtenbegriff; haftungsrechtlich im Sinne von § 839 BGB und Art. 34 GG gehören zu den Beamten auch Angestellte und Arbeiter, soweit sie hoheitu·

164

§ 20 Organisation der Verwaltung

Modell2: -

Problembeschreibung

-

Problemanalyse

-

-

Lageanalyse (Ermittlung von konkreten und abstrakten Lagedaten)

-

Zielanalyse (Darstellung der Zielvorstellungen)

Entscheidung (diese wird gewonnen durch die Verknüpfung von Lage- und Zielanalyse, d . h . die abstrakten Lagedaten werden an den Zielvorstellungen gemessen).

Modell3: -

Entscheidungsfindung -

Problemformulierung Informationssuche Alternativenvergleich

-

Entscheidung

Entscheidungsdurchführung -

Realisation

-Kontrolle Diese drei Modelle schematisieren den Prozeß der Entscheidungsfindung und sind somit methodische Hilfsmittel; einzelne Stufen in lieh tätig werden; staatsrechtlich gehören zu den Beamten nur Personen, denen eine Urkunde ausgehändigt worden ist, in der sich die Worte ,Unter Berufung in .. .' befinden; vgl. ferner Art. 67 GG (konstruktives Mißtrauensvotum), der dem Bundestag ein Recht einräumt, der jedoch unter dem Abschnitt ,Die Bundesregierung' steht. 3. Teleologische Methode Diese Methode versucht, den Sinn und Zweck der einzelnen Vorschriften zu ermitteln. Schon 1952 (vgl. BVerfGE 1, 299 (312)) hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, daß für die Auslegung der in der Vorschrift zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend ist, wie er sich aus dem Wortlaut und aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes ergibt. Deutlich wird die Problematik der teleologischen Methode am Beispiel der Auslegung des Art.14 GG. Zur Frage, was unter Eigentum zu verstehen ist - ob auch Gewinnchancen hierzu zählen -, haben die Obergerichte stets entschieden, daß das Grundgesetz das Eigentum nur so schützen will, wie es das BGB und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt hätten; Eigentum in diesem Sinne ist jedes bestehende vermögenswerte Recht. 4. Genetische und historische Methode Diese Methode versucht, den Willen des Gesetzgebers zu finden, also die Motive zu ergründen, die für die Schaffung der Vorschriften maßgebend waren; hierbei spielen wirtschaftliche, politische, soziale und gesellschaftliche Verhältnisse eine große Rolle. Vgl. als Beispiel die amtlichen Begründungen zu den einzelnen Gesetzen.

§ 20

Organisation der Verwaltung

165

diesen Modellen können wir bei ihrer praktischen Anwendung ggf. überspringen oder doppelt durchlaufen. Bei der Feststellung, daß das Verwaltungshandeln sich als Entscheidungsprozeß darstellt, der mit der Aufnahme von Informationen eingeleitet wird und mit der Abgabe von Informationen (nämlich einer Entscheidung) abgeschlossen wird, ist das Problem der Rationalität des Verwaltungshandeins noch nicht gelöst. Das Verwaltungshandeln ist in die Handlungs- und Organisationsformen der Verwaltung eingebettet. Aufgabe der Verwaltungslehre ist es, die Handlungs- und Organisationsformen auf ihre Rationalität hin zu untersuchen, ihre Grenzen aufzuzeigen und neue Formen zu entwickeln, um für die jeweiligen Ziele adäquate Mittel einsetzen zu können. Nur so sind rationale Entscheidungen erreichbar. Dabei sind Erkenntnisse und Methoden der Sozialwissenschaften und der Ökonomie zu verwerten. 6. Für die Abgabe der Informationen finden in der Verwaltung vorzugsweise folgende Formen Verwendung: -

Bescheid (meistens in Form einer Verfügung) -

nichtförmlicher Bescheid (z. B. unverbindliche Antwort auf eine Eingabe)

-

förmlicher Bescheid ( = Verwaltungsakt) Er muß inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Er kann schriftlich, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Ein mündlicher Bescheid ist schriftlich zu bestätigen, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht und der Betroffene dies unverzüglich verlangt. Ein schriftlicher Bescheid muß die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Bei einem schriftlichen Bescheid, der mit Hilfe der ADV erlassen wird, können Unterschrift und Namenswiedergabe fehlen. Es können Schlüsselzeichen verwendet werden, wenn der Betroffene auf Grund der dazu gegebenen Erläuterungen den Inhalt eindeutig erkennen kann. Sofern der Bescheid der Anfechtung unterliegt, ist er schriftlich zu begründen. Das Landesrecht schreibt zum Teil vor, daß diese Bescheide auch mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen sind. Bescheide, die das förmliche Verfahren abschließen, sind in jedem Falle schriftlich zu erlassen, schriftlich zu begründen und den Beteiligten zuzustellen; vgl. im übrigen §§ 63 ff. VwVfG.

166

§ 20

Organisation der Verwaltung

-Vermerk Vgl. hierzu die Geschäftsordnungen für die Verwaltung. -Vorlage Vgl. hierzu die Geschäftsordnungen für die Verwaltung. -

Verhandlungsniederschrift Vgl. hierzu die Geschäftsordnungen für die Verwaltung. -Protokoll - Gutachten (häufig in Form eines Vermerks).

§ 21 Ablauf des Verwaltungsverfahrens I. Vorbemerkung Für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes, der Länder und der Gemeinden gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 (BGBL I S. 1253) in der jeweils geltenden Fassung~ Für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist. Das Verwaltungsverfahrensgesetz gilt nicht für die Tätigkeit der Kirchen. Das Verwaltungsverfahrensgesetz gilt ferner nicht für -

-

Verfahren der Bundes- oder Landesfinanzbehörden nach der Abgabenordnung die Strafverfolgung, die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten Verfahren vor dem Deutschen Patentamt die in § 51 des Sozialgerichtsgesetzes bezeichneten Angelegenheiten sowie das Recht der Ausbildungsförderung, das Schwerbeschädigtenrecht, das Wohngeldrecht und das Recht der Sozialhilfe, der Jugendhilfe und der Kriegsopferfürsorge das Recht des Lastenausgleichs das Recht der Wiedergutmachung.

Für die Tätigkeit der Gerichtsverwaltungen und der Behörden der Justizverwaltungen gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nur, soweit die Tätigkeit der Nachprüfung im Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterliegt; für die Tätigkeit der Behörden bei Leistungs-, Eignungs- und ähnlichen Prüfungen gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz nur in beschränktem Umfang (vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG). Für die Tätigkeit der Behörden der Deutschen Bundespost gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz im Rahmen der Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens ebenfalls nicht. II. Allgemeines Verwaltungsverfahren Unter Verwaltungsverfahren verstehen wir die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes oder

* In den Ländern gilt das VwVfG nur nach Maßgabe des § 1 Abs. 1 u. 2.

168

§ 21 Ablauf des Verwaltungsverfahrens

auf den Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist (§ 9 VwVfG). Ob und wann ein Verwaltungsverfahren durchgeführt wird, entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Dieses gilt nicht, wenn die Behörde aufgrund von Rechtsvorschriften -

von Amts wegen oder auf Antrag tätig werden muß

-

nur auf Antrag tätig werden darf und ein Antrag nicht vorliegt (§ 22 VwVfG). Das Verwaltungsverfahren ist an eine bestimmte Form nicht gebunden; es ist einfach und zweckmäßig durchzuführen(§ 10 VwVfG).

Die Behörde hat den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln (Untersuchungsgrundsatz). Die Behörde hat insbesondere alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen(§ 24 VwVfG). Die Behörde bedient sich der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Die Beteiligten sollen bei der Ermittlung des Sachverhalts mitwirken. Sie sollen insbesondere ihnen bekannte Tatsachen und Beweismittel angeben. Eine weitergehende Pflicht, bei der Ermittlung des Sachverhalts mitzuwirken besteht nur, soweit sie durch Rechtsvorschrift besonders vorgesehen ist (§ 26 VwVfG). Für die Berechnung von Fristen und für die Bestimmung von Terminen gelten die §§ 187-193 BGB entsprechend, soweit nicht durch § 31 Abs. 2-5 VwVfG etwas anderes bestimmt wird. Der Lauf einer Frist, die von einer Behörde gesetzt wird, beginnt mit dem Tag, der auf die Bekanntgabe der Frist folgt. Fällt das Ende einer Frist auf einen Sonntag, einen gesetzlichen Feiertag oder einen Sonnabend, so endet die Frist mit dem Ablauf des nächstfolgenden Werktages. Wer in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde tätig werden soll und sich z. B. wegen Freundschaft, Feindschaft wirtschaftlicher oder persönlicher Belange befangen fühlt, soll den Leiter der Behörde unterrichten und sich auf dessen Anordnung der Mitwirkung an dem Verfahren enthalten (vgl. § 21 VwVfG). Ein Beteiligter kann sich durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen. Der Bevollmächtigte hat auf Verlangen seine Vollmacht schriftlich nachzuweisen. Ist ein Bevollmächtigter bestellt, so soll sich die Behörde an ihn wenden. Wendet sich die Behörde an den Beteiligten, so soll der Bevollmächtigte verständigt werden. Ein Beteiligter kann zu Verhandlungen mit einem Beistand erscheinen. Das von dem Beistand Vorgetragene gilt als von dem Beteiligten vorgebracht, soweit dieser nicht unverzüglich widerspricht. Bevollmächtigte und Beistände sind zurückzuweisen, wenn sie geschäftsmäßig fremde Rechtsangelegenheiten

§ 21

Ablauf des Verwaltungsverfahrens

169

besorgen, ohne dazu befugt zu sein. Bevollmächtigte und Beistände können vom schriftlichen Vortrag zurückgewiesen werden, wenn sie hierzu ungeeignet sind; vom mündlichen Vortrag können sie zurückgewiesen werden, wenn sie zum sachgemäßen Vortrag nicht fähig sind. Nicht zurückgewiesen werden können Personen, die zur geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten befugt sind, wie z. B. Rechtsanwälte, Gewerkschaftsvertreter (§ 14 VwVfG). Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist dem Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu äußern; es genügt, wenn ihm die Möglichkeit eingeräumt wird, sich schriftlich zu äußern. Von der Anhörung kann abgesehen werden, wenn -

eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzuge notwendig erscheint durch die Anhörung die Einhaltung einer für die Entscheidung maßgebenden Frist in Frage gestellt würde von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll

die Behörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will - Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden sollen (§ 28 VwVfG). Die Behörde soll den Beteiligten beraten; sie soll ihm, soweit erforderlich, Auskunft über die dem Beteiligten im Verfahren zustehenden Rechte und die ihm obliegenden Pflichten erteilen (§ 25 VwVfG). -

Die Behörde hat dem Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit hieran ein rechtliches Interesse besteht. Die Akteneinsicht erstreckt sich nicht auf Entwürfe und auch nicht auf Vorgänge, bei deren Bekanntwerden dem Wohle des Bundes oder eines Landes Nachteile entstehen könnten. Die Akteneinsicht erstreckt sich auch nicht auf Vorgänge, die nach dem Gesetz oder ihrem Wesen nach namentlich wegen der berechtigten Interessen der Beteiligten oder dritter Personen geheimgehalten werden müssen(§ 29 VwVfG). Die Beteiligten haben Anspruch darauf, daß ihre Geheimnisse, insbesondere die zum persönlichen Lebensbereich gehörenden Geheimnisse sowie die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, von der Behörde nicht unbefugt offenbart werden (§ 30 VwVfG).

170

§ 21 Ablauf des Verwaltungsverfahrens

111. Besondere Verfahrensarten 1. Förmliches Verwaltungsverfahren

Das förmliche Verwaltungsverfahren findet nur statt, wenn es durch Rechtsvorschrift angeordnet worden ist (§ 63 VwVfG). Setzt das förmliche Verwaltungsverfahren einen Antrag voraus, so ist er schriftlich oder zur Niederschrift bei der Behörde zu stellen (§ 64 VwVfG). Verwaltungsakte, die das förmliche Verfahren abschließen, sind schriftlich zu erlassen, schriftlich zu begründen und den Beteiligten zuzustellen (§ 69 VwVfG). Im förmlichen Verwaltungsverfahren entscheidet die Behörde nach mündlicher Verhandlung. Hierzu sind die Beteiligten mit angemessener Frist schriftlich zu laden. In den Fällen des § 67 Abs. 2 VwVfG kann die Behörde auch ohne mündliche Verhandlung entscheiden. Die mündliche Verhandlung ist nicht öffentlich. Wegen der Einzelheiten des Verlaufs der mündlichen Verhandlung vergleiche die Regelung in § 68 VwVfG. Im förmlichen Verwaltungsverfahren ist den Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich vor der Entscheidung zu äußern. Den Beteiligten ist Gelegenheit zu geben, der Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen beizuwohnen und hierbei sachdienliche Fragen zu stellen; ein schriftliches Gutachten soll ihnen zugänglich gemacht werden (§ 66 VwVfG). 1 Im förmlichen Verfahren sind Zeugen zur Aussage und Sachverständige zur Erstattung von Gutachten verpflichtet; es gelten die §§ 376, 383-385 und 408 ZPO entsprechend (§ 65 VwVfG). Für das förmliche Verfahren vor Ausschüssen gelten noch weitere besondere Vorschriften; vgl. hierzu§ 71 VwVfG. Soweit sich aus den §§ 64-71 VwVfG nichts Abweichendes ergibt, gelten auch für das förmliche Verfahren die übrigen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes. 2. Planfeststellungsverfahren

Ist ein Planfeststellungsverfahren durch Rechtsvorschrift vorgesehen, so gelten hierfür die besonderen Regelungen der §§ 72-78 VwVfG. Soweit sich aus diesen Vorschriften nichts Abweichendes ergibt, gelten auch im Planfeststellungsverfahren die übrigen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Der Träger eines Vorhabens, in dem eine Planfeststellung vorgesehen ist, hat den Plan der Anhörungsbehörde zur Durchführung des An-

§ 21 Ablauf des Verwaltungsverfahrens

171

hörungsverfahrens einzureichen. Der Plan besteht aus Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlaß und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. Die Anhörungsbehörde holt die Stellungnahme der Behörden ein, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird. Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann bis zu 2 Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhörungsbehörde oder bei der Gemeinde Einwendungen gegen den Plan erheben. Die Planfeststellungsbehörde stellt den Plan fest. Im Planfeststellungsbeschluß entscheidet die Planfeststellungsbehörde über die Einwendungen, über die bei der Erörterung vor der Anhörungsbehörde keine Einigung erzielt worden ist. Sie hat dem Träger des Vorhabens Vorkehrungen oder die Einrichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, die zum Wohl der Allgemeinheit und zur Vermeidung nachteiliger Wirkung auf Rechte anderer erforderlich sind.

..

Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Vorhabens und der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt; neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, z. B. öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen nicht erforderlich. Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und dem durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt. Soll vor Fertigstellung des Vorhabens der festgestellte Plan geändert werden, bedarf es eines neuen Planfeststellungsverfahrens. Wird ein Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, endgültig aufgegeben, so hat die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluß aufzuheben. In dem Aufhebungsbeschluß ist dem Träger des Vorhabens die Wiederherstellung des früheren Zustandes aufzuerlegen.

§ 22 Kontrolle der Verwaltung I. Vorbemerkung Mit (sozialer) Kontrolle bezeichnen wir jene Prozesse und Mechanismen, mit deren Hilfe eine Gesellschaft versucht, ihre Mitglieder zu Verhaltensweisen zu bringen, die im Rahmen dieser Gesellschaft positiv bewertet werden. Dies geschieht einerseits durch den Versuch, die innere Anerkennung bestimmter Normen zu fördern; zum anderen geschieht dies durch den Druck, der von anderen ausgeht und in Form von negativen und positiven Sanktionen als Drohung und Ansporn wirkt37• Eine Kontrolle dieser Art gibt es auch in der Verwaltung. Wir wollen uns jedoch nur mit den institutionalisierten Formen der Kontrolle des Verwaltungshandeins beschäftigen. Wir unterscheiden dabei interne und externe Kontrolle. II. Interne Kontrolle Das Instrumentarium der internen Kontrolle ist vielfältig. Hierzu zählen: 1. Die Aufsicht

Wir unterscheiden Dienstaufsicht, Fachaufsicht, Rechtsaufsicht (z. B. als Kommunalaufsicht, als Bezirksaufsicht und im übrigen ganz allgemein als Staatsaufsicht). a) Die Dienstaufsicht erstreckt sich auf den Aufbau, die innere Ordnung, die allgemeine Geschäftsführung und die Personalangelegenheiten der nachgeordneten Einheit. b) Die Fachaufsicht erstreckt sich auf die recht- und ordnungsmäßige Erledigung der Aufgaben und auf die zweckentsprechende Anwendung des Verwaltungsermessens. Mittel der Fachaufsicht sind: - das Informationsrecht -

das Weisungsrecht

-

das Eintrittsrecht.

37

So fast wörtlich Lexikon zu .. Soziologie, hrsg. von Werner Fuchs u. a.,

1973,

s. 372.

§ 22 Kontrolle der Verwaltung

173

c) Die Rechtsaufsicht hat die Rechtmäßigkeit und den geordneten Gang der Verwaltung sicherzustellen. Mittel der Rechtsaufsicht sind: - das Informationsrecht - das Aufhebungsrecht -

das Anweisungsrecht

-

das Ersatzbeschlußfassungsrecht

-

Einsetzung eines staatlichen Beauftragten (Die Einsetzung dieses sog. Staatskommissars ist jedoch nicht immer vorgesehen.) 2. Die hierarchische ttber- und Unterordnung

Sie schlägt sich nieder in den Bestimmungen bzgl. der Über- und Unterordnung, der Abzeichnung, der Mitzeichnung, der Schlußzeichnung, der Einhaltung von Dienstwegen, der Vorlage von Akten und Vorgängen. Die abschließende Zeichnung von Verfügungsentwürfen (Schlußzeichnung) obliegt grundsätzlich den Sachbearbeitern. Wer dagegen einen Verfügungsentwurf vorlegt oder auf dem Dienstweg zur Schlußzeichnung weitergibt, zeichnet ihn grundsätzlich nur ab. Beteiligte Stellen oder Behörden erklären ihr Einverständnis in der Regel dadurch, daß sie den Entwurf oder die Verfügung mitzeichnen. Wer einen Entwurf oder eine Verfügung mitzeichnet, übernimmt die Verantwortung für den Inhalt insoweit, als sein Aufgabengebiet davon berührt wird. Änderungen dürfen die mitzeichnenden Stellen grundsätzlich nicht vornehmen. -

Als zusätzliche Kontrollinstrumente kommen hier noch in Betracht: Gespräche mit Mitarbeitern

-

Auftrag zur Anfertigung von Vermerken

-

gezielte Fragen nach dem Stand der Bearbeitung und den verwendeten Vorgängen Einsichtnahme in Vorgänge.

-

3. Die Bestimmungen über die Rechnungslegung

Das Haushaltsgrundsätzegesetz sieht u. a. vor, daß über alle Zahlungen nach der Zeitfolge und nach der im Haushaltsplan oder sonst vorgesehenen Ordnungen Buch zu führen ist. Über das Vermögen und die Schulden ist ebenfalls Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen. Die Buchführung über das Vermögen und die Schulden und die Buchführung über die Einnahmen und die Ausgaben können zu einer integrierten Buchführung zusammengeiaßt werden. Die Bücher sind

174

§ 22 Kontrolle der Verwaltung

jährlich abzuschließen. Für jedes Haushaltsjahr ist durch die abgeschlossenen Bücher Rechnung zu legen. Auf der Grundlage der abgeschlossenen Bücher stellt der Finanzminister für jedes Haushaltsjahr die Haushaltsrechnung auf. Über eingegangene Verpflichtungen ist ebenso wie über Geldforderungen Rechnung zu legen, soweit sie der Buchführung unterliegen (vgl. § 33 HGrG). Rechnung ist auch zu legen, soweit über die Schulden und das Vermögen Buch geführt wird. 4. Die Bestimmungen über die Vorprüfung

§ 100 BHO sieht vor, daß die Vorprüfung den Vorprüfungsstellen obliegt. Die zuständigen Bundesminister bestimmen im Einvernehmen mit dem Bundesrechnungshof die Einrichtung und den örtlichen Zuständigkei tsbereich der Vorprüfungsstellen.

Die Vorprüfungsstelle unterliegt bei ihrer Prüfungstätigkeit fachlich nur den Weisungen des Bundesrechnungshofes. Die Vorprüfungsstelle ist aber Teil der Behörde, bei der sie eingerichtet ist. Von den Vorprüfungsstellen sind vorzuprüfen - die Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben, das Vermögen und die Schulden - Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können - Verwahrungen und Vorschüsse -

die Verwendung der Mittel, die zur Selbstbewirtschaftung zugewiesen sind. 5. Die Organisationsuntersuchungen

Sie beschäftigen sich mit speziellen Fragen der Aufbau-, Ablauf- und Informationsorganisation sowie der Personalbemessung. Sie werden behördenintern und ressortübergreifend durchgeführt. Zum Teil werden sie durch Unternehmensberatungsfirmen, die völlig neutral und unvoreingenommen sind, durchgeführt. Die Organisationsstruktur der Berliner Polizei ist auf Grund von Vorschlägen einer solchen Unternehmensberatungsfirma mit großem Erfolg reformiert worden. 6. Die Rechtsbehelfe in der Verwaltung

Hierzu zählen: a) die formlosen Rechtsbehelfe (sie haben keine aufschiebende Wirkung; sie sind auch gegen bestandskräftige Verwaltungsakte möglich; es besteht eine Verpflichtung zur Bescheidung) aa) Gegenvorstellung (sie erfolgt an die verfügende Behörde)

§ 22 Kontrolle der Verwaltung

175

bb) Dienstaufsichtsbeschwerde (sie erfolgt an die übergeordnete Behörde) b) die förmlichen Rechtsbehelfe (sie haben aufschiebende Wirkung; sie sind fristgebunden; es besteht eine Verpflichtung zur Bescheidung) aa) Einspruch (z. B. gegen Bußgeldbescheide und Bescheide der Finanzbehörden) bb) Widerspruch (gegen Bescheide der allgemeinen Verwaltungsbehörden) Das Widerspruchsverfahren ist in §§ 68 ff. VwGO geregelt. In besonderen Fällen ist dieses Vorverfahren nicht erforderlich, z. B. bei Verwaltungsakten einer obersten Bundes- oder Landesbehörde, außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung ausdrücklich vorschreibt. Ansonsten sind vor Erhebung der Anfechtungs- oder Vornahmeklage die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Der Widerspruch ist, sofern der Verwaltungsakt mit einer richtigen Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist, innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Erstbescheides einzulegen. Der Widerspruch hat aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung entfällt - bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben -

bei unaufschiebbaren Anordnungen der Polizeivollzugsbeamten in anderen durch Bundesgesetz vorgeschriebenen Fällen in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse angeordnet wird.

Nach Einlegung des Widerspruchs kann die Widerspruchsbehörde die Vollziehung aussetzen. Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung anordnen bzw. wiederherstellen. Dieser Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Hält die Behörde den Widerspruch für begründet, so hilft sie ihm ab und entscheidet über die Kosten. Hält die Behörde den Widerspruch für nicht begründet, so legt sie ihn der Widerspruchsbehörde zur Entscheidung vor. Der Widerspruchsbescheid ist zu begründen, mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (str. ist, ob dies auch gelten soll, wenn die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch stattgibt) und

176

§ 22 Kontrolle der Verwaltung

zuzustellen. In den Widerspruchsbescheid ist eine Kostenentscheidung aufzunehmen. c) die außerordentlichen Rechtsbehelfe (sie sind im allgemeinen erst zulässig nach Eintritt der Unanfechtbarkeit) aa) Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens, insbesondere bei wesentlichen neuen Tatsachen oder Beweismitteln, vgl. § 51 VwVfG. bb) Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bei Versäumung einer Frist, vgl. § 32 VwVfG. 7. Die Personalvertretung

Die Personalvertretung hat eine Reihe von Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechten, mit denen sie die Verwaltung kontrolliert. Die Personalvertretung hat darüber hinaus noch weitere Befugnisse (vgl. das bes. Kapitel). 8. Die Personalkommission

Bei der Einstellung von Beamten und Angestellten bzw. deren Beförderung in bestimmte relativ hohe Besoldungs- bzw. Vergütungsgruppen muß die im Land Berlin bestehende Personalkommission zustimmen. Diese Zustimmung ist z. B. zwingend vorgesehen, wenn Stellen der Vergütungsgruppe I der Anlage 1 a zum BAT, der Besoldungsgruppe A 16 der Anlage I zum BBesG sowie wenn Stellen, die der Besoldungsordnung B der Anlage I zum BBesG zugeordnet sind, besetzt werden sollen. 9. Umfang der Kontrolle

Die Kontrolle bezieht sich zum Teil auf die Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit, z. T. nur auf die Gesetzmäßigkeit; sie kann sich als Erfolgskontrolle darstellen. Die Kontrolle wird ausgeübt durch den Vorgesetzten, durch Querschnittseinheiten (z. B. die Abteilungen Allgemeine Verwaltung bzw. Personal und Verwaltung, durch die Rechtsreferate), durch Vorprüfungsstellen und durch die Mitarbeiter; schließlich kommt auch der Eigenkontrolle eine gewisse Bedeutung zu. Die Kontrolle kann regelmäßig oder unregelmäßig erfolgen, sie kann total sein oder sich auf Stichproben beschränken; sie kann überraschend erfolgen bzw. vorher angekündigt werden. Die Kontrolle kann im Stadium der Planung oder im Stadium des Vollzuges erfolgen; sie kann vorher und nachher erfolgen. Den verwaltungsinternen Kontrollen sind Grenzen gesetzt durch die Pflicht, die Menschenwürde zu achten, durch den Mangel an geeigneten

§ 22

Kontrolle der Verwaltung

177

Kontrolleuren und Kontrollmethoden, durch rechtliche und wirtschaftliche Gebote und durch natürliche Grenzen in der Leistungsfähigkeit der zu Kontrollierenden. 111. Externe Kontrolle

-

Die externe Kontrolle wird ausgeübt in rechtlicher Hinsicht durch die Gerichte in wirtschaftlicher Hinsicht durch die Rechnungshöfe

in politischer Hinsicht durch die Parlamente und durch die Massenmedien - zur einheitlichen Durchführung der beamtenrechtlichen Vorschriften durch den Bundespersonalausschuß und die Landespersonalausschüsse. All diese Institutionen sind dadurch gekennzeichnet, daß sie unabhängig sind und nur an das Gesetz gebunden sind.

-

1. Die hoheitliche Verwaltungstätigkeit wird im wesentlichen durch die Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichte sowie durch die Verfassungsgerichte kontrolliert. Die fiskalische Verwaltungstätigkeit wird durch die ordentlichen Gerichte und durch die Arbeitsgerichte kontrolliert.

2. Die Rechnungshöfe prüfen die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und der Länder einschließlich ihrer Sondervermögen und Betriebe. Der Rechnungshof prüft insbesondere - die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben - Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können -

das gesamte Vermögen und die Schulden.

Der Rechnungshof faßt das Prüfungsergebnis, soweit es für die Entlastung der Regierung von Bedeutung sein kann, jährlich in einem Bericht für das Parlament zusammen. Das Parlament und die Regierung können dem Rechnungshof besondere Prüfungsaufträge erteilen. 3. Die parlamentarische Kontrolle erfolgt primär durch die Ausschüsse und durch einzelne Abgeordnete bzw. durch die Fraktionen in Form von kleinen, großen und mündlichen Anfragen. Die parlamentarischen Untersuchungsausschüsse, die Petitionsausschüsse und der Wehrbeauftragte haben als Kontrollorgane eine besondere Bedeutung erlangt. 12 Wlpfler

§ 22 Kontrolle der Verwaltung

178

4. Die Kontrollfunktionen des Bundespersonalausschusses und der Landespersonalausschüsse haben eine besondere Bedeutung. Die Personalausschüsse haben außer den sonst im Gesetz vorgesehenen Entscheidungen folgende Aufgaben: -

bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse mitzuwirken

-

bei der Vorbereitung der Vorschriften über die Ausbildung, Prüfung und Fortbildung der Beamten mitzuwirken

-

über die allgemeine Anerkennung von Prüfungen zu entscheiden

-

zu Beschwerden von Beamten und zurückgewiesenen Bewerbern in Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung Stellung zu nehmen Vorschläge für die Beseitigung von Mißständen in der Handhabung der beamtenrechtlichen Vorschriften zu machen.

-

Die Personalausschüsse entscheiden außerdem -

über die Befähigung neuer Bewerber

-

über die Ausnahmen von den Vorschriften über die Einstellung, Anstellung, Vorbildung und Laufbahn von Beamten

-

über weitere von der Bundesregierung bzw. den Landesregierungen übertragenen Aufgaben.

5. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, der ebenfalls unabhängig ist und nur dem Gesetz unterworfen ist, hat die Aufgabe, die Einhaltung der Vorschriften des Bundesdatenschutzgesetzes sowie anderer Vorschriften über den Datenschutz bei den in § 7 Abs. 1 BDSG genannten Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen des Bundes zu kontrollieren. Seine Aufgabe ist es, durch den Schutz personenbezogener Daten der Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen der Betroffenen entgegenzuwirken. Ähnliche Regelungen bestehen auch in den Ländern. 6. Zum Teil bezieht sich die externe Kontrolle nur auf die Gesetzmäßigkeit, z. T. aber auch auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit. Die externen Kontrollen sind rechtlich begrenzt. Die schlechte personelle Ausstattung der Kontrollorgane und nicht zuletzt die Überlegenheit der Bürokratie bilden weitere, und zwar entscheidende Grenzen für die externe Kontrolle. Die große Zahl der Verwaltungsangehörigen, die zugleich Abgeordnete sind, geraten bei der Ausübung der Kontrolle in einen Interessenkonflikt und behindern damit häufig die Kontrollfunktionen der Parlamente.

§ 23 Verwaltung und Umwelt I. Vorbemerkung

Die Verwaltung ist ein soziotechnisches System. Wir bezeichnen die Verwaltung als ein System, weil sie sich aus einzelnen Elementen zusammensetzt, zwischen denen es bestimmte geordnete Beziehungen gibt. Da in der Verwaltung Menschen tätig sind und technische Mittel verwendet werden, sprechen wir auch von einem soziotechnischen System. Die Verwaltung als System wird u. a. beeinflußt von: -

der Regierung

-

dem Parlament

-

der Rechtsprechung

-

der Wirtschaft

-

den Bürgern

-

den Interessenverbänden

-

den politischen Parteien. II. Verwaltung und Regierung

Nach dem Grundgesetz (vgl. Art. 20 GG) hat die Verwaltung formal betrachtet die Aufgabe, Beschlüsse der Regierung zu vollziehen; die Verwaltung ist ein Ausführungsorgan für die Regierung. Die von der Regierung getroffenen politischen Grundsatzentscheidungen werden von der Verwaltung in Einzelentscheidungen, die für den Bürger begünstigend oder belastend sind, umgesetzt. In Wirklichkeit läßt sich die Tätigkeit von Regierung und Verwaltung nicht so ohne weiteres abgrenzen; in Wirklichkeit ist die Tätigkeit der Verwaltung auch nicht so unpolitisch. Zwischen der Verwaltung und der Regierung besteht ein gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis; die Verwaltung selbst trifft politische Entscheidungen. Zwar setzt die Regierung entsprechend ihrer Zusammensetzung und ihres politischen Programms Schwerpunkte und wird soziale, liberale oder konservative Elemente in den Mittelpunkt ihrer Tätigkeit stellen. Die Verwaltung aber verfügt allein über den erforderlichen Sachverstand; sie liefert der Regierung die Daten und Prognosen, die Grundlage für die politischen und gesellschaftlichen Entscheidungen sind. Die Entscheidungen der Regierung werden von der Ministerial12•

180

§ 23 Verwaltung und Umwelt

verwaltung vorbereitet und somit zumindest zum Teil praktisch vorweggenommen. Die Regierung ist viel weniger frei als herkömmlich angenommen wird. In unserem politischen System wird die Regierung, wenn sie überleben will, bei ihren Entscheidungen sich an den gesellschaftlichen Bedürfnissen orientieren müssen. Der Einfluß der gesellschaftlichen Kräfte ist viel größer, als es herkömmlicherweise angenommen wird. Dies zeigen die Erfolge, die z. B. die Bürgerinitiativen, die Interessenverbände und die Kirche haben. Die Verwaltung mit ihren hochqualifizierten Kräften und mit ihrem hochtechnisierten Apparat liefert der Regierung die hierfür erforderlichen Daten, Analysen und Prognosen. Die Regierung ist auch z. B. nicht in der Lage, Dienstkräfte der Verwaltung, die ihr nicht genehm sind, aus der Verwaltung zu entfernen. Fachkräfte lassen sich nicht ohne weiteres ersetzen. Beamte und Arbeitnehmer sind auf Grund der gesetzlichen Vorschriften bzw. der tarifvertragliehen Vereinbarungen weitgehend unkündbar. Die Zahl der politischen Beamten, die ohne weiteres in den Ruhestand versetzt werden können, ist nicht sehr groß. Durch die zunehmende Einführung von Selbstverwaltung (z. B. in Universitäten, in Hoch- und Fachhochschulen), durch die Erweiterung der Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte der Personalvertretungen und durch die von den Bürgern geforderte Partizipation ist die Tätigkeit der Verwaltung ebenfalls politischer geworden, was nicht ohne Einfluß auf die Entscheidungen der Regierungen bleibt; die Regierung muß diesen Gegebenheiten Rechnung tragen. 111. Verwaltung und Parlament

Nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung hat die Verwaltung die vom Gesetzgeber beschlossenen Gesetze zu vollziehen. Diese formale Trennung von Gesetzgebung und Vollzug der Gesetze deckt sich nicht mit der Wirklichkeit. Zwar werden die Gesetze in den Parlamentsausschüssen diskutiert und erarbeitet und im Plenum des Parlaments beschlossen. Die Verwaltung, insbesondere die Ministerialverwaltung, erarbeitet aber i. d. R. die Entwürfe zu den Gesetzen; sie verfügt allein über den hierfür erforderlichen Sachverstand und Apparat. Dabei werden bereits die Wünsche der Interessenverbände berücksichtigt und Mehrheitsverhältnisse einbezogen. Die enge - wenn auch inoffizielle Zusammenarbeit zwischen den Referenten der Ministerien und den parlamentarischen Arbeitskreisen der Parteien gewährleistet, daß schon im Vorfeld der parlamentarischen Arbeit die Wünsche der Regierungsparteien berücksichtigt werden. Vielfach werden die Referentenentwürfe veröffentlicht. Dadurch räumt die Verwaltung den Interessenverbänden

§ 23 Verwaltung und Umwelt

181

die Möglichkeit ein, Wünsche und Bedenken anzumelden. Gleichzeitig testet die Verwaltung hierdurch die öffentliche Meinung und priift, ob die Zeit für dieses oder jenes politische Vorhaben reif ist. Der Verwaltung wird vom Gesetzgeber vielfach ein Ermessensspielraum eingeräumt, den sie ausfüllen muß, und zwar entweder durch Einzelentscheidung oder generell durch Verwaltungsvorschriften. Die Verwaltung ist hier nur an die Grundsätze über die fehlerfreie Ermessensausübung gebunden. Der Verwaltung wird vom Gesetzgeber, wo es um die Leistungsfähigkeit einzelner Personen geht, ein Beurteilungsspielraum eingeräumt. Die Verwaltung ist hier nur an bestimmte formale Kriterien gebunden (z. B. Priifungsbestimmungen, Verfahrensgrundsätze, allgemeine Bewertungsmaßstäbe, Chancengleichheit, Feststellung der für die Beurteilung erheblichen Tatsachen). Die Verwaltung muß die Gesetze auslegen und wird sich dabei auch von politischen Zielvorstellungen leiten lassen. Der Gesetzgeber überläßt es zum Teil auch der Verwaltung selbst, die gesetzlichen Regelungen zu treffen in Gestalt von Verordnungen. In diesem Falle setzt er zwar einen Rahmen, überläßt aber die Ausfüllung des Rahmens der Verwaltung. Gesetzgebung und Vollzug liegen für diesen Bereich in einer Hand. Noch deutlicher wird dies im Bereich der kommunalen Verwaltung, wo vieles durch Satzungen geregelt wird. Die Regelung von grundrechtsrelevanten Fragen darf der Gesetzgeber jedoch nicht der Verwaltung überlassen; die Regelung dieser Fragen muß der Gesetzgeber selbst vornehmen; dies ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und aus dem Demokratieprinzip - sog. Wesentlichkeitstheorie38. Regierung und Parlament bilden zusammen die politische Führung. Das Zusammenspiel von politischer Führung und Verwaltung läßt sich wie folgt skizzieren: - Die politische Führung initiiert die Programme; Programmanstöße kommen aber auch von gesellschaftlichen Kräften, wie z. B. Bürgern und Verbänden. - Die Verwaltung erarbeitet auf Grund dieser Initiativen die Programme und legt Entscheidungsalternativen vor. -

Die politische Führung wählt eine Alternative aus.

-

Die Verwaltung vollzieht dieses Programm.

-

Die politische Führung kontrolliert den Vollzug.

38

Vgl. BVerwGE 40, 237; 41, 251; 47, 194.

182

§ 23 Verwaltung und Umwelt

Die Verwaltung verfügt allein über den für die Entwicklung von Programmen und Entscheidungsalternativen erforderlichen Sachverstand. Die Verwaltung wird daher zum Berater der politischen Führung. Die Verwaltung nimmt aber auch mit ihren komplexen Planungen Entscheidungen vorweg, für die an sich die politische Führung zuständig ist. Die Verwaltung muß daher für die Probleme von Staat und Gesellschaft aufgeschlossen sein, eine hohe Sensibilität für die politischen Auswirkungen ihres Handeins entwickeln und im Hinblick auf den steten gesellschaftlichen Wandel und den raschen wissenschaftlichen Fortschritt ein hohes Maß an Flexibilität und Innovationsfähigkeit besitzen. Das Parlament hat - neben der Gesetzgebung und Kontrolle der Verwaltung- noch eine weitere Hauptaufgabe, die für die Verwaltung von zentraler Bedeutung ist. Dem Parlament allein steht das Recht der Ausgabenbewilligung zu; dieses Recht ist eines der wichtigsten Befugnisse des Parlaments; das Parlament beeinflußt daher die Tätigkeit der Verwaltung in ganz entscheidendem Maße. Der vom Parlament verabschiedete Haushalt hat - eine Lenkungsfunktion (denn er ermächtigt die einzelnen Verwaltungsbehörden Ausgaben zu leisten und teilt ihnen die dafür erforderlichen Mittel zu) -

-

-

eine Wirtschafts- und sozialpolitische Funktion (denn mit dem Etat bzw. Budget werden wirtschafts- und sozialpolitische Zwecke verfolgt) eine finanzpolitische Funktion (denn der Etat soll sicherstellen, daß für den Ausgabenbedarf die erforderlichen Deckungsmittel vorhanden sind) eine Kontrollfunktion (denn der Etat ermöglicht, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Verwaltung zu kontrollieren). IV. Verwaltung und Rechtsprechung

Die Gerichte kontrollieren die Verwaltung, und zwar unter dem Gesichtspunkt, ob sie rechtmäßig handelt; die Gerichte können jedoch nicht in Ermessensentscheidungen der Verwaltung eingreifen; insoweit ist ihre Kontrolltätigkeit darauf beschränkt, Mißbräuche bei der Ermessensausübung zu verhindern. Die Ermessensausübung durch die Verwaltung kann nicht durch eine Ermessensausübung der Gerichte ersetzt werden. Von den Entscheidungen der Gerichte, insbesondere von den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und der Bundesgerichte geht eine Bindungswirkung für die Dienstkräfte der Verwaltung aus;

§ 23 Verwaltung und Umwelt

183

nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung sind diese Entscheidungen zwar keine dem Gesetz gleichwertigen Rechtsquellen; ihre Bedeutung liegt jedoch darin, daß sie eine einheitliche Rechtsauslegung sicherstellen und damit die Rechtssicherheit gewährleisten. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet außerdem in einer Reihe von Fällen mit Gesetzeskraft (vgl. § 31 Abs. 2 BVerfGG) und schafft somit insoweit Rechtsquellen, an die auch die Verwaltung in vollem Umfange gebunden ist. Als Rechtsquelle ist auch das Richterrecht anerkannt; für Richterrecht besteht immer dann ein Bedürfnis, wenn gesetzliche Regelungen ganz fehlen oder bestimmte Problemkreise durch die vorhandenen gesetzlichen Vorschriften nicht geregelt werden; Richterrecht stellt jedoch eine Rechtsquelle mit schwächerer Bindungswirkung dar; die Verwaltung kann bei schwerwiegenden Bedenken vom Richterrecht abweichen. Das Richterrecht bindet also die Verwaltung; diese Bindung bezieht sich häufig jedoch nur auf den Einzelfall und hat keine generelle Auswirkung, so daß Abweichungen vom Richterrecht als zulässig angesehen werden. Die Rechtsprechung, insbesondere die des Bundesverfassungsgerichts, hat darüber hinaus noch zwei weitere Funktionen: Sie muß der Verwaltung - ebenso wie der Regierung und dem Parlament -, die zu konservativ ist, die die erforderlichen Reformen nicht einleiten will, Denkanstöße dahingehend geben, daß die Verwaltung beim Entwurf neuer Gesetze bzw. beim Vollzug der bestehenden Gesetze den gesellschaftlichen Bedürfnissen gerecht wird. Sie muß der Verwaltung - ebenso wie der Regierung und dem Parlament -, die zu progressiv ist, die zu viele und zu weitgehende Reformen einleitet, Schranken aufzeigen, um so sicherzustellen, daß die vom Grundgesetz gesicherten Grundrechte, Grundwerte und Grundentscheidungen nicht in ihrem Kern ausgehöhlt werden. V. Verwaltung und Wirtschaft

Die Verwaltung muß den einzelnen Bürger als Verbraucher und Arbeitnehmer schützen; sie muß den einzelnen Unternehmer gegenüber den großen Konzernen schützen, um seine Konkurrenz- und Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten; sie muß die Umwelt gegen Beeinträchtigungen, die von der Wirtschaft ausgehen, schützen; sie muß schließlich das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht erhalten. Um diese Ziele zu erreichen, muß die Verwaltung Maßnahmen der verschiedensten Kategorien treffen. Die Verwaltung erbringt Leistungen für die Wirtschaft durch - Bereitstellung und Erweiterung der Infrastruktur (z. B. Straßen, Häfen, Flugplätze, Bahn, Post, Telefon, Fernschreiber, Aus- und

§ 23 Verwaltung und Umwelt

184

Fortbildung sowie Vermittlung von Arbeitskräften, Wasser- und Energieversorgungssysteme, Entsorgungssysteme, Bildungs-, Gesundheits- und Sozialeinrichtungen) -

Bereitstellung von finanziellen Hilfen (z. B. Subventionen, Steuererleichterungen, Investitionszuschüssen, Ausfallbürgschaften)

-

Innovationsförderung.

-

Die Verwaltung lenkt die Wirtschaftsprozesse durch konjunkturelle Maßnahmen durch Senkung oder Erhöhung

-

-

-

der Diskont- und Lombardsätze

-

der Mindestreserven der Bardepotsätze der umlaufenden Geldmenge

-

der Einkommen-, Lohn- und Körperschaftssteuern (evtl. durch Konjunkturzuschläge)

-

der Abschreibungsmöglichkeiten der Staatsausgaben (indem die öffentliche Verwaltung verstärkt als Käufer, Arbeitgeber und Auftraggeber auftritt)

-

von Kreditbeschränkungen für Bund, Länder und Gemeinden

strukturelle Maßnahmen (z. B. durch Förderung zukunftsweisender, für das gesamtwirtschaftliche Wachsturn wichtiger Produktionszweige (sektorale Strukturpolitik), durch Unterstützung wachstumsschwacher Gebiete - z. B. Zonenrandgebiete - (regionale Strukturpolitik), durch Förderung der Leistungsfähigkeit der Klein- und Mittelbetriebe (betriebsgrößenbezogene Strukturpolitik))

antimonopolistische Maßnahmen (z. B. durch Maßnahmen gegen die Kartellbildung). Die Verwaltung greift ordnend in die Wirtschaft ein durch Maßnahmen zum Schutze - derUmwelt - der Arbeitnehmer - der Verbraucher - des Wettbewerbs - der technischen Anlagen. Die Verwaltung entwickelt und finanziert Programme, um konjunkturelle und strukturelle Krisen aufzufangen bzw. zu mildern. Hierzu gehören Maßnahmen - zum Abbau der Arbeitslosigkeit

§ 23

-

Verwaltung und Umwelt

185

zur Sicherung des außenwirtschaftliehen Gleichgewichts

-

zur Beeinflussung der Nachfrage

-

zur Beeinflussung des Angebots

-

zur Beeinflussung der Rationalisierung zur Steigerung der Investitionslust.

Vielfach beklagt sich die Privatwirtschaft darüber, daß die Verwaltung bei der Abwicklung der verschiedensten Förderungsprogramme -

zu viele investitionserschwerende bzw. investitionsverzögernde Auflagen macht,

-

die einschlägigen Vorschriften zu eng auslegt,

-

die vom Gesetzgeber eingeräumten Ermessensspielräume nicht voll ausschöpft,

·- zu hohe Verwaltungsgebühren erhebt, -

zu lange Bearbeitungszeiten hat.

Die Verwaltung wird ihre Methoden und Verfahren auch in diesem Bereich einer Revision unterziehen müssen, wenn sie den Anforderungen unserer Zeit gerecht werden will; Hilfen, die verzögert werden oder an zu viele Bedingungen geknüpft sind, verfehlen häufig ihr Ziel; andererseits darf nicht verkannt werden, daß die Verwaltung den mißbräuchlichen Inanspruchnahmen solcher Programme entgegenwirken muß. VI. Verwaltung und Bürger

Das Verhältnis zwischen Verwaltung und Bürger hat eine tiefgreifende Wandlung erfahren. Der Bürger ist kritischer geworden, was auf die Transparenz unserer Gesellschaft, auf den hohen Informationsstand der Bürger und auf die Erkenntnis der Bürger, welchen Machtfaktor sie repräsentieren, zurückzuführen ist. Auch die Verwaltung bemüht sich, ihr Ansehen zu verbessern. Das Schlagwort von der bürgernahen und bürgerfreundlichen Verwaltung hat sich in Programmen niedergeschlagen, die Auswirkungen auf die Organisationsstruktur, die Arbeitsweise, das Verfahren der Verwaltung und den allgemeinen Umgang mit den Bürgern haben. Es bleiben jedoch genügend Konflikte. Bürgerberatungsstellen, Spätsprechstunden, vereinfachte Formulare, die Einrichtung eines Referenten für Bürgerbeschwerden in der Berliner Senatskanzlei beispielsweise sind zwar geeignete Maßnahmen zur Verbesserung des Images der Verwaltung; sie reichen aber bei weitem nicht aus. Hierzu sind vielmehr grundlegende Reformen erforderlich, die sich auf folgende Bereiche beziehen müssen: -

Abbau der Bürokratie

§ 23 Verwaltung und Umwelt

186

-

überschaubare Organisationsstrukturen

-

Partizipation des Bürgers an den Entscheidungen der Verwaltung

-

Strategie und Taktik in der Verwaltung haben sich am Bürgerbedarf zu orientieren Einführung von mehr Selbstverwaltung

-

Verbesserung des Informations- und Kommunikationsprozesses zwischen Verwaltung und Bürger.

Das Verhältnis von Verwaltung und Bürger ist insbesondere durch die zahlreichen Leistungen, die die Verwaltung für den Bürger erbringt, gekennzeichnet: -

Sozialleistungen (Geld-, Sach- und Dienstleistungen) - Rentenversicherung - Krankenversicherung - Steuerermäßigungen - Beamtenpensionen - Vermögensbildung - Kindergeld, Familienzuschläge im öffentlichen Dienst - Kriegsopferversorgung - Arbeitslosenahsicherung - Unfallversicherung - Sozialhilfe - Jugendhilfe - Wiedergutmachung - Ausbildungsförderung - Beihilfen im öffentlichen Dienst - Lastenausgleich - Altershilfe für Landwirte -Wohngeld - öffentlicher Gesundheitsdienst -

Leistungen nach dem Schwerbehindertenrecht

-

Leistungen zur Eingliederung Behinderter (medizinische Leistungen, berufsfördernde Leistungen, Leistungen zur allgemeinen sozialen Eingliederung und sonstige ergänzende Leistungen)

-

weitere Fürsorge- und Vorsorgemaßnahmen, die den Bürger von der Geburt bis zum Tode begleiten und nicht zu den Sozialleistungen zählen

-

sonstige Dienstleistungen (z. B. Rundfunk, Fernsehen, Öffentlich-

§ 23

Verwaltung und Umwelt

187

keitsarbeit der Behörden, die der Unterrichtung der Bürger dient und zugleich Verständnis und Vertrauen für die Arbeit der Verwaltung erwecken soll). Insbesondere mit den Sozialleistungen sollen soziale Sicherheit und soziale Gerechtigkeit verwirklicht werden. Mit Hilfe von umfassenden Sozialleistungen wollen der Staat und die für ihn handelnde Verwaltung dazu beitragen, - ein menschenwürdiges Dasein zu sichern, -

gleiche Voraussetzungen für die freie Entfaltung der Persönlichkeit zu schaffen, die Familie zu schützen und zu fördern, den Erwerb des Lebensunterhalts durch eine frei gewählte Tätigkeit zu ermöglichen, besondere Belastungen des Lebens, auch durch Hilfe zur Selbsthilfe aufzufangen (vgl. § 1 SGB).

Auf Sozialleistungen besteht ein Rechtsanspruch, es sei denn, daß der Gesetzgeber den Leistungsträger ermächtigt hat, bei der Entscheidung über die Leistung nach Ermessen zu handeln; in diesem Falle hat der Leistungsträger sein Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten; der Bürger hat in diesem Falle zwar keinen Anspruch auf die Leistung als solche; er hat jedoch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreies Handeln der Verwaltung. Die Leistungsträger sind außerdem verpflichtet, im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Bürger über Rechte und Pflichten, die sich aus der Sozialgesetzgebung ergeben, aufzuklären. Die Leistungsträger sind verpflichtet, die Bürger über ihre Rechte und Pflichten zu beraten. Die nach Landesrecht zuständigen Stellen und die Träger der gesetzlichen Krankenversicherung sind verpflichtet, den Bürgern über soziale Angelegenheiten Auskünfte zu erteilen. Die Auskunftspflicht erstreckt sich auf die Benennung der für die Sozialleistungen zuständigen Leistungsträger und auf alle Sach- und Rechtsfragen, die für die auskunftsuchenden Bürger von Bedeutung sein können. Vgl. zu alledem §§ 13 ff. SGB. Die Leistungsträger sind schließlich dazu verpflichtet, dafür zu sorgen, daß - jeder berechtigte Bürger die ihm zustehenden Sozialleistungen schnell erhält, - die zur Ausführung von Sozialleistungen erforderlichen sozialen Dienste rechtzeitig zur Verfügung stehen,

188

§ 23

Verwaltung und Umwelt

der Zugang zu den Sozialleistungen einfach gestaltet wird, insbesondere durch Verwendung von allgemein verständlichen Formularen. Diese in § 17 SGB enthaltenen Postulate bilden ein Programm für die Verwaltung, mit deren Verwirklichung sie wohl noch lange beschäftigt sein dürfte, zumal der Hang zu immer komplizierteren und immer unverständlicheren Gesetzen deutlich ist; die Verwaltung dürfte im Hinblick auf die in jeder Hinsicht komplexe Gesetzgebung, die sie in Einzelentscheidungen umzusetzen hat, insoweit einfach überfordert sein. Solange der Gesetzgeber diese Postulate nicht seinem eigenen Handeln zugrunde legt, wird die Umsetzung dieser Postulate beim Verwaltungshandeln ebenfalls auf große Schwierigkeiten stoßen.

-

VII. Verwaltung und Interessenverbände

Die Verwaltung wird- ebenso wie Parlament und Regierung- von zahlreichen Verbänden beinflußt. Zu diesen Interessenverbänden gehören: - die Arbeitnehmerorganisationen -

die Arbeitgeberorganisationen, Industrieverbände, Fachverbände

-

die sonstigen wirtschaftlichen Statusverbände

-

die Verbände im wissenschaftlich-kulturellen Bereich die Verbände aus dem Bereich Weltkrieg, Kriegsfolgen, Teilung Deutschlands die sonstigen Zweckverbände.

-

Art. 9 GG enthält eine Bestandsgarantie für diese Vereinigungen. Die positive und negative Koalitionsfreiheit werden garantiert. Die Grundrechte gelten auch für diese Verbände, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind (Art. 19 Abs. 3 GG). Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände haben im Rahmen der Tarifautonomie Rechtsetzungsbefugnisse, die sich auf die Verwaltung auswirken. Die Verbände nehmen Einfluß auf die Entscheidungen der Verwaltungen über die Parlamente, die Parteien, die Regierungsmitglieder, die Abgeordneten, die Medien, über das Gesetzgebungsverfahren (hier ist ihre Beteiligung in Form der Anhörung garantiert - vgl. § 23 Abs. 2 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien -), über das Verwaltungsverfahren (durch Beratung und Vertretung ihrer Mitglieder, durch die ihnen eingeräumten Rechte auf Anhörung, Mitwirkung und Mitbestimmung) und über die in der Verwaltung tätigen Vertrauensleute. Zu diesen Verbänden müssen wir auch die Bürgerinitiativen zählen. Die Bürgerinitiativen haben zum Teil mit Hilfe der Gerichte Verwal-

§ 23 Verwaltung und Umwelt

189

tungsprojekte, die die Umwelt besonders belasten, die mit noch nicht überschaubaren Gefahren für die Allgemeinheit verbunden sind (z. B. Atomkraftwerke, Müllumladestationen, Straßen- und Fabrikbauten) und die auf einem übersteigerten Reformeifer der Verwaltung beruhen (z. B. Zusammenlegung von Schulen in sogenannten Mittel- oder Oberstufenzentren), verhindert; sie haben zum anderen Verwaltungshandeln erzwungen, wo die Verwaltung sonst inaktiv geblieben wäre. Die Reformeuphorie dürfte für das Gemeinwohl genauso abträglich sein wie manche Aktionen von Bürgerinitiativen, die lediglich dem Individualinteresse dienen oder mit denen die gegebenen Machtstrukturen aufgeweicht werden sollen. Die Verwaltung wird hier einen Ausgleich anstreben müssen. Die Bürgerinitiativen arbeiten fast einheitlich nach einem bestimmten Schema; sie üben Druck auf die Regierung und das Parlament aus und bringen Verwaltungsprojekte mit Hilfe der Gerichte zu Fall. Die Bürgerinitiativen stoßen bei ihren Aktivitäten auf Resonanz bei den politischen Parteien und finden Unterstützung durch die Öffentlichkeit. Das beruht nicht zuletzt darauf, daß die politische Führung in vielen Bereichen versagt, weil sie z. B. notwendige Entscheidungen vor sich herschiebt; das Zögern der Bundesregierung bei der Entscheidung über den Einsatz von Atomenergie ist hierfür ein klassisches Beispiel. Ein weiterer Grund für die Erfolge der Bürgerinitiativen dürfte darin liegen, daß die etablierten Parteien ihre vor den Wahlen abgegebenen Versprechen häufig nicht erfüllen, zu wenig projektbezogen sind, sich zu wenig um die Belange und Interessen der Bürger kümmern, es mehr und mehr der Verwaltung überlassen, die Politik zu formulieren und sich damit begnügen, die von der Verwaltung formulierte und deshalb häufig wenig an den Interessen der Bürger orientierte Politik zu beschließen bzw. in Gesetze umzusetzen. Schließlich dürften die Erfolge der Bürgerinitiativen auch darauf beruhen, daß die Verwaltung die Bürger zu wenig informiert und zu wenig an ihren Entscheidungen beteiligt. Die Bürgerinitiativen haben diese Mißstände erkannt und haben die Funktion eines Regulativs zwischen Bürgern und Verwaltung übernommen. Neuerdings treten die Bürgerinitiativen - wenn auch mit Erfolg nur auf kommunaler Ebene - konkurrierend zu den etablierten Parteien in Form von alternativen Listen in Erscheinung. Die Bürgerinitiativen versuchen nunmehr auch, bei der politischen Willensbildung mitzuwirken. Die Bürgerinitiativen verhindern bzw. verzögern aber auch Investitionen durch die Verwaltung und begünstigen so die Arbeitslosigkeit. Die Hauptaufgabe der Bürgerinitiativen im Verhältnis zur Verwaltung sollte darin bestehen, im Vorfeld von Entscheidungen die Verwaltung im Interesse der Bürger zu beeinflussen.

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Grenzen für die Aktivitäten der Bürgerinitiativen ergeben sich, wenn das Gemeinwohl auf dem Spiel steht und wenn Gerichte rechtskräftige Entscheidungen getroffen haben. Jedoch werden wir den Bürgerinitiativen auch bei rechtskräftigen Entscheidungen der Gerichte ein Widerstandsrecht einräumen müssen, wenn z. B. die Voraussetzungen des übergesetzlichen Notstandes gegeben sind. Zusammenfassend ist zum Verhältnis Verwaltung und Interessenverbänden festzuhalten: All diese Verbände haben, soweit sie die Verwaltung beeinflussen, ein Hauptziel: Sie wollen die politischen Entscheidungen beeinflussen, um Machtstrukturen zu festigen bzw. zu verändern. VIII. Verwaltung und politische Parteien

Die politischen Parteien wirken bei der politischen Willensbildung mit. Ihre Gründung ist frei (vgl. Art. 21 GG) ; sie sind eine verfassungsrechtliche Institution. Die Parteien sind also notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Sie erfüllen mit ihrer Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe. Die Parteien wirken an der politischen Willensbildung mit, indem sie -

die politische Bildung anregen und vertiefen

-

die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern

-

zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigter Bürger heranbilden sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluß nehmen die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozeß der staatlichen Willensbildung einführen

-

für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen (vgl. § 1 Parteiengesetz).

Nach dem Grundgesetz und dem Parteiengesetz sollen also die Parteien auf Regierung und Parlament einwirken, um ihre politischen Zielvorstellungen zu verwirklichen. Die Verwaltung ist zur Unparteilichkeit verpflichtet (vgl. Art. 33 GG); denn sie ist nach Art. 20 GG Ausführungsorgan für Regierung und Parlament und hat diesen - unabhängig von ihrer politischen Zusammensetzung- loyal zur Verfügung zu stehen.

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Verwaltung und Umwelt

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In Wirklichkeit nehmen die Parteien starken Einfluß auf die Entscheidungen der Verwaltung, und zwar über die Parlamente (die die Vorschriften für die Verwaltung verabschieden), über die Regierungen (Minister, Staatssekretäre, höhere Verwaltungsbeamte bilden zugleich die Verwaltungsspitze), über die Medien, über einzelne Abgeordnete (die die Verwaltungsentscheidungen kritisieren, die Initiativen einleiten, Anfragen in Parlamenten und kommunalen Organen erheben, hilfesuchenden Bürgern ihre Dienste anbieten- insbesondere im eigenen Wahlkreis-, Mißstände öffentlich brandmarken), über die kommunalen Verwaltungsorgane und nicht zuletzt über ihre in der Verwaltung tätigen Mitglieder, insbesondere über die politischen Beamten. Sie beeinflussen Personal- und Sachentscheidungen. Die Parteien haben dabei ein Hauptziel: Die von ihnen vertretene Politik zum prägenden Faktor für das Verwaltungshandeln zu machen, um an der Macht zu bleiben bzw. an die Macht zu gelangen. Der Unterschied zwischen Interessenverbänden und politischen Parteien läßt sich wie folgt beschreiben: Die Verbände artikulieren die Interessen; die Parteien bündeln die auseinandergehenden von den Verbänden artikulierten Interessen zu politischen Programmen und vollziehen dabei bereits einen Interessenausgleich. Die Verbände nehmen als pressure groups nur einen mittelbaren Einfluß auf die Entscheidungen der politischen Führung und der Verwaltung; die Parteien beeinflussen unmittelbar die politische Führung und die Verwaltung. Mittel dieser Beeinflussung sind: - die verschiedenen gemischten Ausschüsse - die konzertierte Aktion und vor allem -die Lobby. Die Parteien sind der Motor der politischen Entwicklung; sie sind die treibenden Kräfte bei der politischen Willensbildung. Wenn wir dennoch eine gewisse Parteienverdrossenheit feststellen können (hierfür sprechen die Erfolge der Bürgerinitiativen, der alternativen Listen bei den Landtagswahlen), so beruht dies u. a. auf folgenden Fakten: Die Parteien haben sich programmatisch erschöpft; sie bieten zu wichtigen Fragen unserer Zeit keine Lösungen an; Beispiele sind hierfür die Arbeitslosigkeit, die Energieversorgung einschließlich der Entsorgung, die Drogensucht usw. Die Parteien sind nicht in der Lage, die öffentliche Meinung in ihren Programmen umzusetzen; hierauf beruhen u. a. auch die Erfolge der Bürgerinitiativen. Die Parteien kontrollieren nicht mehr die Verwaltung, sondern sie erheben immer mehr Anspruch auf Teilhabe an der Verwaltung; dies

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§ 23 Verwaltung und Umwelt

wird besonders deutlich bei der Arbeit der ehrenamtlich tätigen Organe der Selbstverwaltungseinheiten, die fast ausschließlich mit Parteimitgliedern besetzt sind. Die Parteien bekämpfen nicht die Bürokratie, sondern sie schaffen immer mehr bürokratische Strukturen; Beispiele hierfür sind die zahlreichen Beiräte, die der Verwaltung zur Seite gestellt sind, die zahlreichen Gremien, mit denen Mitbestimmung und Selbstbestimmung verwirklicht werden sollen, die zahlreichen Ausschüsse, die von den parlamentsähnlichen Organen der Selbstverwaltungseinheiten etabliert werden; diese Institutionen verfehlen ihr Ziel, wenn ihnen die plebiszitären Funktionen genommen werden und die Parteien sie dazu mißbrauchen, ihren Einfluß auf die Verwaltungsentscheidungen zu verstärken. Der Hauptgrund für die Entwicklung dürfte darin zu sehen sein, daß die innerparteiliche Demokratie zu wünschen übrig läßt. Die Delegierten der Parteien und vor allem ihre Mandatsträger sind nicht primär sich selbst und ihrem Gewissen verantwortlich, sondern vor allem den vielfältigen Interessen der Parteien und ihren Fraktionen. Die Willensbildung in den Parteien geht nicht von der Basis aus, sondern von der Parteispitze, um Übersichtlichkeit und Berechenbarkeit des Geschehens sicherzustellen. Nur so lassen sich Macht und Einfluß vergrößern. Der einzelne Mandatsträger hat sich unterzuordnen, wenn er an der Macht und den damit verbundenen vielfältigen persönlichen Vorteilen teilhaben will.

§ 24 Ansätze zur Entwicklung einer allgemeinen Theorie der Verwaltung I. Vorbemerkung Allgemeine Kriterien zur rationalen Gestaltung der Verwaltung, allgemeine technisch verwertbare Handlungsanweisungen und ein allgemeines Instrumentarium zur optimalen Erfüllung der Verwaltungsaufgaben hat die Verwaltungswissenschaft bislang nicht entwickelt. Es sind jedoch einige theoretische Ansätze zur Entwicklung einer allgemeinen Theorie der Verwaltung erarbeitet worden, von denen zwei hier kurz skizziert werden sollen. II. Systemtheoretischer Ansatz (entwickelt von Luhmann) Luhmann geht von der Systemtheorie aus. Grundelemente der gesellschaftlichen Phänomene sind nach dieser Theorie die menschlichen Handlungen, zwischen denen bestimmte geordnete Beziehungen bestehen. Wir sprechen insoweit von einem System. Zwischen diesem System und der Umwelt gibt es wiederum Beziehungen, die sich als Aufnahme und Abgabe von Informationen darstellen. Die spezifische Leistung des Systems besteht in der Verarbeitung von Informationen. Ergebnis der Informationsverarbeitung ist die Entscheidung. Für das System ist die Umwelt komplex. Aufgabe des Systems ist es daher, diese Komplexität zu reduzieren. Sofern es gelingt, diese Komplexität zu reduzieren, ist das menschliche Handeln rational. Hierbei stehen sich rational-normierende Methoden (wie sie etwa die Rechtswissenschaft verwertet) und empirisch-erklärende Methoden (wie sie etwa die Soziologie anwendet) gegenüber. Die Verwaltung ist für das System ein Untersystem. Ihre spezifische Funktion besteht darin, die Komplexität der Gesellschaft durch verbindliche Entscheidungen zu reduzieren. Die Rechtsordnung ist hierfür das Entscheidungsprogramm. Das Programm kann auf Zwecke, d. h. auf Wirkungen ausgerichtet sein; das Programm kann aber auch konditional ausgerichtet sein, d. h. an Ursachen anknüpfen. Zweckprogrammierte Entscheidungen knüpfen also an Wirkungen (Zukunft) an, konditionalprogrammierte Entscheidungen knüpfen an Ursachen (Vergangenheit) an. Mit dieser Theorie lassen sich zwar die Funktionen und Wirkungsweise des Rechts für die Verwaltung erklären. Diese Theorie gibt jedoch 13 Wipfler

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§ 24 Entwicklung einer allgemeinen Theorie der Verwaltung

für die Entwicklung allgemeiner Handlungsanweisungen für die Verwaltung nichts her. 111. Politologischer Ansatz (entwickelt von Lorenz) Lorenz geht von den Aufgaben der Verwaltung aus. Er versucht, die Aufgaben nach den ihnen zugrunde liegenden Bedürfnissen der Bürger zu systematisieren. Er stellt drei korrespondierende Bedürfnisse heraus: - körperliche Bedürfnisse (Überlebensbedürfnisse) - kommunikative Bedürfnisse (Austauschbedürfnisse) - kreative Bedürfnisse (Entfaltungsbedürfnisse). An diesen drei Bedürfnissen haben sich alle Handlungen der Verwaltung zu orientieren. Lorenz unterscheidet also nicht nach Funktionen, sondern er unterscheidet nach den Ursachen der Funktionen. Sodann setzt sich Lorenz mit einigen administrativen Theorien auseinander und zeigt auf, zu welchen Einseitigkeiten sie führen, wenn sie einzeln für sich betrachtet werden. Lorenz kommt schließlich zu dem Schluß, daß diese Theorien keine Aussagen darüber enthalten, wer innerhalb einer Behörde Prozesse in Gang setzen soll, wer und mit welchen Führungsmethoden Art und Reihenfolge der zu stillenden Bedürfnisse festlegen soll und wer Aufgaben vollziehen soll. Der einzige Weg, um den Bedürfnissen der Bürger entsprechen zu können, besteht darin, sie an der Entscheidung zu beteiligen. In der Bundesrepublik können die Bürger einerseits nur in einem bestimmt begrenzten Rahmen agieren, nämlich nur in dem vom Grundgesetz gegebenen Rahmen; zum anderen steht ihnen kein Verwaltungsapparat zur Verfügung, der ihre Wünsche formuliert und begründet. Schließlich verfügen sie auch nicht über die erforderlichen Informationen. Das Grundgesetz verbietet aber nicht, die Einflußmöglichkeit der Bürger auf die Verwaltung auszubauen. Die Verwaltung muß dem Bürger zugeordnet werden. Dem Bürger ist ein Informationsrecht einzuräumen. Das administrative Handeln ist nur dann demokratisch, wenn die Bürger z. B. durch Wahl, Initiative und Referendum bestimmen können, welche Bedürfnisse zu stillen sind. Dies kann auch durch mehr Selbstverwaltung erreicht werden. Lassen sich alle Aufgaben der Verwaltung auf Einflüsse der Bürger zurückführen, so kann eine Übereinstimmung zwischen gesellschaftlichem Begehren und administrativem Handeln erreicht werden. Die Arbeit von Lorenz bestätigt zwar, daß die Verwaltung ohne Beteiligung der Bürger an der Entscheidungsfindung nicht mehr auskommt, sie bringt jedoch auch keine allgemeinen Aussagen über rationale Handlungs- und Organisationsformen.

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in diesem Verzeichnis aufgeführten Veröffentdaß sie in jedem Falle im einzelnen zitiert zugleich eine Aufstellung wichtiger weiterzu den in dem Leitfaden behandelten Themen.

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Sachverzeichnis Abgabenverwaltung 47 Ablauforganisation 136 Äquivalenzprinzip 119 Akteneinsicht 126 Aktenplan 142 Allgemeine Theorie der Verwaltung 193 - systemtheoretischer Ansatz 193 - politologischer Ansatz 194 Amortisationsrechnung 76 Amtshilfe 146 Analogie 108 Anstalt des öffentlichen Rechts 32 Arbeitsorganisation 136 Arbeitsplatzbewertung 130 Aufbauorganisation 136 Aufgaben - der Gesetzgebung 27 - der Rechtsprechung 27 - der Regierung 27 -der Verwaltung 27, 52 - qualitative Veränderung der 80 - quantitative Veränderung der 81 - Systematik der 53 Aufgabenerfüllung, Grundsätze für die 63 Aufgabengliederungsplan 139 Aufgabenwandel 79 - und Auswirkungen auf die Organisationsstruktur 83 - und Auswirkungen auf die Arbeitsweise 85 Aufschiebende Wirkung 175 Aufsicht - Dienstaufsicht 172 - Fachaufsicht 172 - Rechtsaufsicht 173 Ausführungsfunktionen 146 Auskunfterteilung 126 Austauschvertrag 103 Bedarfsdeckende Verwaltung 41, 48 Bedürfnisse der Bürger 194, 60 Behördenleiter 155

Beiträge 48, 118 Beliehene Personen 33 Beliehene Unternehmer 33 Benutzungsgebühr 48 Bescheid - nichtförmlicher 165 - förmlicher 165 Beurteilungsspielraum 50 Bewertungsverfahren (Stellenbewertung) 130 - analytische 130 - summarische 130 Bürgerbedarf 60 Bürgerinitiativen 188 Bürgernähe 40, 71 Bürokratie 150 Büroleiter 156 Bundespersonalausschuß 178 Datenschutz 178 Dekonzentration 144 Delegation 145 Demokratieprinzip 71 Dezentralisation 145 Dienstaufsichtsbeschwerde 175 Dienstkräfte -Arten 123 - Funktionen der 155 ff. - Motivationen für 128 Dienstleistungen 44, 56, 186 Dienstleistungsverwaltung 44 Dienstpostenbewertung 130 Eigengesellschaft 34 Einspruch 175 Einziehungsaufgaben 57 Entscheidung 20, 28 - konditionalprogrammierte 20 - zweckprogrammierte 20 Entscheidungshilfe 78 Entwicklungsaufgaben 56 Ermessensspielraum 49 - Ermessensfehlgebrauch 49 - Ermessensüberschreitung 49 - Nichtgebrauch des Ermessens 49

Sachverzeichnis Erwerbseinkünfte 116 Erwerbswirtschaftliche Verwaltung 41, 47 Finanzhilfe 69 Fiskalische Verwaltung 40 Förderungsverwaltung 44 Freie Verwaltung 49 Führungsstil 128 - autoritärer 128 - kollektiver 128 - kooperativer 128 Funktionales System 149 Funktionelle Organisation 136 Gebühr 48, 118 Gebundene Verwaltung 49 Gegenvorstellung 174 Geldleistungen 44 Gemischtwirtschaftliche Unternehmen 34 Geschäftsverteilungsplan 140 Geschriebenes Recht 106 Gesetze - im formellen Sinne 106 - im materiellen Sinne 106 Gesetzesanalogie 108 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 63 Gestaltungsfreiheit 51 Gewaltenteilung 63 Gewohnheitsrecht 107 Gleichbehandlungsprinzip 65 Grundsatzaufgaben 53 Handlungsformen für die Verwaltung 93 Haushaitsplan - Begriff 141 - Funktionen des 182 Hilfsfunktionen 146 Hoheitliche Verwaltung 40 Informationen -Arten 161 - Abgabeformen 165 - Informationsmittel 161 - Stufen der Informationsverarbeitung 161 Informationsorganisation 137 Input 28 Intitutionelle Organisation 136 Intellektuelle Techniken 85 Interessentheorie 89 Investitionen 74

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Jobrotation 86 Kapitalwertmethode 76 Körperschaft des öffentlichen Rechts 31 Kollegial geführte Verwaltung 51 Kostendeckungsprinzip 118 Kosten-Nutzen-Analyse 76 Kostenvergleichsrechnung 75 Kosten-Wirksamkeits-Analyse 77 Längsschnittgliederung 147 Landespersonalausschuß 178 Laufbahnprinzip 127 Leistungsprinzip 126 Leistungsverwaltung 44 Leitungsfunktionen 146 Lenkungsaufgaben 56 Linienorganisation 148 Managementmodelle 129 Mandat 146 Matrix-Organisation 149 Mehrstufiger Verwaltungsaufbau 36, 37 Methoden zur Gesetzesauslegung 163 - genetische und historische 164 - logische und systematische 163 - philologische 163 - teleologische 164 Mitbestimmung 86, 133 Mitwirkung 133, 134 Mitzeichnung 158 Monokratisch geführte Verwaltung 51 Nutzwertanalyse 77 Obrigkeitliche Verwaltung 40 öffentliche Aufgaben 15 Öffentliche Ausgaben 120 Öffentlicher Dienst 15 Öffentliche Einnahmen 113 Öffentliches Recht 89 Öffentliche Verschuldung 113 öffentliche Verwaltung 15 öffentlich-rechtliche Verträge 102 -Abgrenzung zum Verwaltungsakt 103 -Arten 102 Ordnungsaufgaben 55

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Sachverzeichnis

Ordnungsverwaltung 43 Organisation - formelle 136 - informelle 136 - Konflikte in der 153 - Leitungssysteme in der 148 Organisationsakt 105 Organisationsgrundsätze 137 Organisationspläne 139 Organisationsstruktur - bürokratische 150 - horizontale 146 - teamartig-professionelle 152 - vertikale 146 Organleihe 146 Output 28 Partizipation 40, 72 Personalauswahl 125 Personalbemessung, Gesichtspunkte der 131 - analytische 131 - empirische 131 - konzeptionelle 131 Personalbeurteilung 125 Personalführung 127 Personalkommission 176 Personalvertretung 133 Plan -Begriff 45 - rechtliche Zuordnung 105 Planfeststellungsverfahren 170 Planung -Arten 45 -Begriff 45 Planungsermessen 46 Planungsverwaltung 45 Politische Führung 181 Polizeiaufgaben 54 Prinzip - der Einheitlichkeit 66 - der Genauigkeit und Spezialisierung 66 - der Öffentlichkeit und Klarheit 65 - der Vollständigkeit 66 Privatrecht 89 Privatrechtsträger 33 Projektgruppe 159 Querschnittgliederung 148 Rationalisierung 73

Raumordnungsverwaltung 43 Rechnungslegung 173 Recht auf Teilhabe 67 Rechtsanalogie 108 Rechtsbehelfe - förmliche 175 - formlose 174 Rechtsquellen 106 Rechtsstaatsprinzip 63 Rechtsverordnung 106 Richterrecht 183 Rundschreiben 111 Routineaufgaben 53 Sachbearbeiter 157 Sachleistungen 44 Satzung 107 Schlichthoheitliche Verwaltung 40 Selbstverwaltung 39 - juristische 39 - politische 39 Selbstverwaltungsaufgaben 54 Sondervermögen 33 Sozialeinkommen 80 Sozialstaatsprinzip 66 Sozialverwaltung 44 Sparsamkeitsprinzip 73 Staatsverwaltung - mittelbare 39, 143 - unmittelbare 39, 143 Stablinienorganisation 148 Stellenplan 140 Steuern 47 Stiftung des öffentlichen Rechts 33 Subjektstheorie 90 Subordinationstheorie 89 Subsumtion 163 Subventionen -Begriff 68 - Probleme bei der Vergabe 69, 70 Supranationale Rechtsetzung 106 System - soziales 28 - soziotechnisches 28 Vbertragene Vorbehaltsaufgaben 54 Überwachungsverwaltung 43 Umkehrschluß 109 Umverteilungsaufgaben 56 Verfassungsgerichtliche Entscheidungen 106, 107 Vergesellschaftung 71

Sachverzeichnis Vergleichsvertrag 102 Verhältnismäßigkeit - Angemessenheit 64 - Geeignetheit 65 - übermaßverbot 64 Vermögensverwaltene Verwaltung 41 Verordnung 104, 106 Verstaatlichung 71 Verwaltung - Arbeitsabläufe in der 160 - Aufbau der 36 - Aufgaben der 52 - Begriffe der 27 - Funktionelle Gliederung 155 - Gliederung der 39 - Handlungsformen für die 93 - Kontrolle der 172 - öffentliche 14, 15 - Organisationsstrukturen in der 143, 146 -private 14 - Träger der 31 - Umwelteinflüsse auf die 179 - Verfahrensregelung für die 167 Verwaltungsakte - Anfechtbarkeit 99 -Arten 94 - Bedeutung 101 -Begriff 93 - Bekanntgabe 95 - Bestandskraft 96 - Nebenbestimmungen 95 - Nichtigkeit 99 - Rücknahme 96 - unbeachtliche Fehler 98 - Vollstreckung 100 - Widerruf 97 - Zustellung 95 Verwaltungsgebühren 48 Verwaltungsgliederungsplan 140 Verwaltungshandeln - als politisches Handeln 88 - Rechtsformen 90 - schlichtes 104

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Verwaltungsinterne Maßnahme 105 Verwaltungslehre 16 - als Entscheidungslehre 20 - als Integrationswissenschaft 18 - als selbständige Disziplin 14 - Erkenntnisziele der 22 Verwaltungsorganisation 136 Verwaltungspolitik 16 Verwaltungsprivatrecht 91 Verwaltungsrecht 16 Verwaltungsverfahren - allgemeines 167 - förmliches 170 Verwaltungsvorschriften - Abgrenzung zu Rechtsvorschriften 111 - Bezeichnungen 110 -Funktionen 111 Vorbehalt des Gesetzes 63 Vorbehaltsaufgaben 54 Vorprüfung 174 Vorrang des Gesetzes 63 Vorsorgeverwaltung 44 Widerspruch 175 Wiederaufgreifen des Verfahrens 176 Wiedereinsetzung in den vorigen Stand 176 Wirksamkeitsprinzip 73 Wirkungskreis -eigener 39 - übertragener 40 Wirtschaftlichkeitsberechnung, Verfahren zur 74 - dynamische 75 - simultane 75 - statische 75 Wirtschaftlichkeitsprinzip 73 Wirtschaftsverwaltung 43 Zuarbeiter 157 Zusicherung 105 Zwei-Stufen-Theorie 91