Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater?: Dargestellt am Beispiel der Beteiligung von Gewerkschaften in Gremien der Wirtschaftsverwaltung [1 ed.] 9783428447725, 9783428047727

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 385

Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater? Dargestellt am Beispiel der Beteiligung von Gewerkschaften in Gremien der Wirtschaftsverwaltung

Von Hans-Joachim Menzel

Duncker & Humblot · Berlin

HANS-JOACHIM MENZEL

Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater ?

Schriften zum öffentlichen Band 385

Recht

Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater? Dargestellt am Beispiel der Beteiligung von Gewerkschaften i n Gremien der Wirtschaftsverwaltung

Von D r . Hans-Joachim M e n z e l

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1980 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1980 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 04772 9

Inhaltsverzeichnis Erster

Teil

Legitimation, Partizipation und Verfassung Einführung A.

Legitimation

15 und Verfassung

17

I. Legitimation: Forschungsrichtungen, Fragestellungen u n d Lösungsansätze 1. Versuch einer allgemeinen Definition

17 17

2. Verschiedene Forschungsinteressen

18

3. Normativer u n d empirischer Legitimationsbegriff

20

4. Legitimationsobjekt, Legitimationsgründe u n d Legitimations formen

22

a) Legitimationsobjekt

22

b) Legitimationsgründe

23

c) Legitimationsformen

26

5. Überblick über den Gang der eigenen Untersuchung

27

I I . Der empirische Legitimationsbegriff

28

1. Generalisierte Zustimmung oder „motivloses Akzeptieren"? . . .

28

a) Legitimation als Beschaffung von Konsens u n d „Massenl o y a l i t ä t " (Offe)

29

b) „Motivloses Akzeptieren" u n d systemtheoretischer (Luhmann)

30

c) Empirische Legitimation als „generalisierte bereitschaft" (Habermas)

Ansatz

Zustimmungs-

2. Maßstäbe empirischer Legitimation

34 35

a) öffentliche Dissensformen

35

b) Demoskopische Meinungsumfragen

39

3. Autonome u n d heteronome Konsensbildung

41

a) Allgemeine Sozialisation u n d autonome Konsensbildung . . .

41

b) Grenzen staatlicher Handlungsfreiheit u n d heteronome K o n sensbildung

43

6

Inhaltsverzeichnis

I I I . Legitimation u n d geschriebene Verfassung

46

1. Die ersten Revolutionsverfassungen : Emanzipation der H e r r schaftsunterworfenen u n d Verrechtlichung des Legitimationsprozesses

46

2. Der Konstitutionalismus i n Deutschland u n d die Reichsverfassung v o n 1871: Verfassungsmäßige u n d außerkonstitutionelle Legitimation

48

3. Die Weimarer Reichs Verfassung: Weitgehende Normierung des Legitimationsprozesses

51

4. Nationalsozialistische Herrschaft: Heteronome Konsensbildung durch die staatliche Herrschaft

52

I V . Legitimation u n d Grundgesetz

53

1. Eine repräsentative Ordnung als A n t w o r t auf den Nationalsozialismus

53

2. Das normative Legitimationsmodell des Grundgesetzes

54

a) Selbstbestimmung i n Freiheit u n d Gleichheit als substantieller Legitimationsgrund

54

b) Parlamentswahlen als einzige Legitimationsform

55

c) Die normative Weiterleitung der W a h l - L e g i t i m i t ä t auf die anderen Staatsorgane aa) Der sachlich-inhaltliche Legitimationsstrang bb) Der personell-institutionelle Legitimationsstrang

59 59 60

3. Empirische Legitimation u n d Grundgesetz a) Die Gefahr einer Divergenz empirischer Legitimation

von Wahl-Legitimität

62 und

b) Verfassungsrechtliche Ansatzpunkte f ü r eine Einbeziehung empirischer Legitimation aa) Der Grundrechtskatalog bb) Das Demokratiegebot cc) Das Sozialstaatspostulat dd) Der Selbstverwaltungsgrundsatz ee) Die Verfassungsbeschwerde ff) Das rechtliche Gehör gg) Publizitätspflichten c) Grundgesetz u n d Konsensbildung B.

Partizipation,

Legitimation

und Grundgesetz

I. Partizipation: Begriff, Formen u n d Funktionen

62 64 64 66 68 69 69 70 70 71 73 73

1. Restriktiver Partizipationsbegriff

73

2. Überblick über mögliche Formen u n d Funktionen von Partizipation

74

Inhaltsverzeichnis I I . Informationsbeschaffende Partizipation

77

X. Herrschaftsorientierung u n d Erscheinungsformen

77

2. Informationsbeschaffende Partizipation u n d empirische L e g i t i mation

77

3. Informationsbeschaffende Partizipation u n d das Legitimationsmodell des Grundgesetzes

79

I I I . Demokratische Partizipation

80

1. I n p u t - O r i e n t i e r u n g u n d Erscheinungsformen

80

2. Demokratische Partizipation u n d empirische Legitimation

80

3. Demokratische Partizipation u n d das Legitimationsmodell des Grundgesetzes

82

a) Die Durchbrechung des repräsentativen modells durch demokratische Partizipation

Legitimations-

b) Demokratische Partizipation als V e r w i r k l i c h i m g v o n V e r fassungsgrundsätzen c) Verfassungsrechtliche Bedingungen u n d Beschränkungen demokratischer Partizipation von Verbandsvertretern aa) Die Eignung der drei Staatsgewalten f ü r demokratische Partizipation bb) Demokratische B i n n e n s t r u k t u r partizipierender I n t e r essenverbände cc) Imperatives Mandat u n d „faktische Repräsentation" . . . dd) Die A u s w a h l der Partizipanten unter dem Gleichbehandlungsgebot I V . Partizipation u n d Konsenssicherung 1. Konsenssicherungsfunktion Legitimation

82 83 86 86 87 90 92 95

v o n Partizipation u n d empirische

2. Konsenssicherung durch Partizipation u n d Grundgesetz V. Die Zuordnung v o n Partizipationsmotiven u n d -funktionen zu bestimmten Partizipationsregelungen 1. Überblick

95 99

100 101

2. Partizipationsfunktion regelung

und

Ausgestaltung

der

Beteiligungs-

102

a) Regelungsinhalte, die autonome Konsensbildung fördern . .

103

b) Regelungsinhalte, die heteronome Konsensbildung begünstigen

106

c) Mischformen

107

3. Normanalyse u n d Realanalyse Zusammenfassung

des ersten Teils

108 111

8

Inhaltsverzeichnis Zweiter

Teil

Die Partizipation der Gewerkschaften an der staatlichen Wirtschaftsverwaltung und die Sicherung der Legitimation staatlicher Herrschaft A.

Allgemeiner

Zusammenhang

und historische

Entwicklung

113

I. Rahmenbedingungen staatlicher Wirtschaftspolitik

113

I I . Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft u n d Staat: Legitimationsfunktion u n d Geschichte der gewerkschaftlichen Beteiligung an der Staatsverwaltung

116

1. Allgemeiner Standort der Gewerkschaften i m Légitimationsprozeß

116

2. Historischer A b r i ß über die E n t w i c k l u n g zwischen Staat u n d Gewerkschaften

der

Beziehungen

a) V o n der Verfolgung bis zur Anerkennung 1916 b) Von der Anerkennung bis zur Auflösimg 1933

122

c) V o m Ende des Krieges bis zur G r ü n d u n g des D G B 1949 . . .

126

d) Die Integration Staatsordnung

129

der

Gewerkschaften

in

die

bestehende

I I I . Das Zusammentreffen gewerkschaftlicher Beteiligung an Staatsverwaltung m i t innenpolitischen Krisenerscheinungen

B.

118 118

Einzelne

Beispiele

gewerkschaftlicher

der

Partizipation

134

138

I. Das Hilfsdienstgesetz v o m 5. 12. 1916

138

1. Z i e l des Gesetzes

139

2. Motive f ü r die Beteiligung der Gewerkschaften

141

3. Die rechtliche Ausgestaltung der gewerkschaftlichen gung 4. Zusammenfassende seiner Folgen

Würdigung

des

Beteili-

Hilfsdienstgesetzes

und

I I . Die Beteiligung der Gewerkschaften an der Wirtschaftsverwalt u n g i n der Nachkriegszeit (1945—57)

143 147

149

1. Kooperation trotz grundsätzlicher Zieldivergenz

149

2. Tabelle: Partizipationsregelungen schaftsverwaltung (chronologisch)

151

in

der

Nachkriegs-Wirt-

Inhaltsverzeichnis 3. V e r w i r k l i c h u n g demokratischer Partizipation?

156

a) Übergeordnete F u n k t i o n

156

b) Die Rechte der Beteiligungsgremien

156

c) Sitz- u n d Stimmverteilung

157

4. Konsenssicherungsfunktion der Beteiligungsgremien

159

a) Die Feststellbarkeit von Zustimmungsbereitschaft

159

b) Partizipation zur Absicherung von Krisenmaßnahmen

160

I I I . Das Investitionshilfegesetz v o m 7. Januar 1952

163

1. Entstehung u n d Ziel des Gesetzes

163

2. Die rechtliche Ausgestaltung der gewerkschaftlichen gung

Beteili-

165

a) Die Aufgabe des K u r a t o r i u m s

165

b) Die Zusammensetzung des Kuratoriums

166

3. Die F u n k t i o n der gewerkschaftlichen Partizipation

168

a) Motive des Gesetzgebers b) Die Investitionshilfe Wirtschaft"

168

als „Selbsthilfeaktion

der

deutschen

168

c) Der privatwirtschaftliche K e r n des I H G

169

d) I H G u n d überbetriebliche Mitbestimmung

172

I V . Die konzertierte A k t i o n

173

1. Konzeption u n d Entstehung

173

a) Die Konzeption des Sachverständigenrats

173

b) Die Konzeption Schillers

176

c) § 3 des Stabilitäts- u n d Wachstumsgesetzes

179

2. Die Praxis der konzertierten A k t i o n a) Häufigkeit, Aktion

Teilnehmer

und

Themen

181 der

konzertierten

b) Der formale A b l a u f der Sitzungen

181 182

3. Versuche der Konsensbeschaffung

183

4. Das Scheitern der konzertierten A k t i o n

187

V. Partizipationsgremien nach 1970

189

1. Beratungsgremien der unmittelbaren Bundesverwaltung

190

2. Konzertierte A k t i o n e n

193

10

Inhaltsverzeichnis 3. Neue Partizipationsgremien i n der mittelbaren Bundesverwaltung

195

a) Die Bundesanstalt f ü r landwirtschaftliche M a r k t o r d n u n g . .

195

b) Die Partizipationsgremien der Berufsbildungsverwaltung . .

196

c) Die Filmförderungsanstalt

199

4. Ergebnis Zusammenfassung

200 des zweiten

Teils

Dritter

202

Teil

Legitimation durch Partizipation und die Vereinigungsfreiheit der beteiligten Verbände Einführung A.

Vereinigungsheitsrecht

204 und Koalitionsgrundrecht

als demokratisches

Frei-

I. Die Koalitionsgarantie i m Spannungsfeld v o n „Staat" u n d „Gesellschaft": drei Modelle

206

206

1. Das Trennungs-Konzept (Scholz)

206

2. Das Konzept der gemeinwohlorientierten pluralistischen O r d n i m g (Säcker)

209

3. Das sozialstaatlich-demokratische Konzept (Ridder)

212

I I . Freiheitssicherung u n d demokratische Teilhabe i m Bereich des öffentlichen: Stellungnahme zu den drei Grundrechtskonzepten

215

1. Die Verschränkung v o n staatlichem u n d gesellschaftlichem Bereich durch legitimationsrelevante Partizipation

216

a) Der Sachverhalt

216

b) Neue Ansätze i n der Rechtswissenschaft: die Entdeckung des öffentlichen Bereichs

217

c) K r i t i k am Trennungs-Modell

219

2. Die Gefahr der Fremdbestimmung der partizipierenden V e r bände a) Der Sachverhalt b) K r i t i k a m Konzept der gemeinwohlorientierten schen Gesamtordnung

221 221

pluralisti-

222

Inhaltsverzeichnis 3. Das freiheitlich-demokratische Lösungsansatz

als

224

a) Die grundrechtliche A b w e h r f u n k t i o n

225

b) Die grundrechtliche Teilhabefunktion

226

c) Die freiheitlich-demokratische rechtsfunktion

B.

Grundrechtsverständnis

u n d sozialstaatliche

Grund-

227

4. Folgerungen f ü r die Rechtsnatur der an der Staatsverwaltung partizipierenden Verbände

228

Grundrechtliche verbänden

231

Einzelfragen

der

Partizipation

von

Interessen-

I. Der Geltungsbereich des A r t . 9 GG bezüglich der Verbandstätigk e i t i n Partizipationsgremien 1. Die Koalitionsfreiheit

231 231

a) Die kollektive Betätigungsgarantie als Ausgangspunkt

231

b) Z u r Grundrechtsträgerschaft

232

c) Die Koalitionsmittelfreiheit

233

d) Die Arbeits- u n d Wirtschaftsbedingungen

236

e) Der I n h a l t der Betätigungsgarantie mäßiger Gremienarbeit

bezüglich

verbands-

2. Die allgemeine Vereinigungsfreiheit

I I . Grundrechtlicher Anspruch auf Partizipation

237 238

239

1. Die Koalitionsfreiheit

239

2. Die allgemeine Vereinigungsfreiheit

243

I I I . Grundrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung v o n P a r t i zipationsregelungen

244

1. Grundsatz

244

2. Einzelfälle

245

a) Beteiligungsrecht als Kompensation f ü r Kompetenzverlust

245

b) Angemessenheit des Sitz- u n d Stimmenverhältnisses

246

c) Schutz der innerverbandlichen Demokratie

246

d) Verbot der Desintegration der Verbände

247

3. Mitwirkungspflicht von Verbänden u n d Verbandsvertretern . .

247

12

Inhaltsverzeichnis

I V . Gemeinwohlbindung der an der Staatstätigkeit

partizipierenden

Verbände?

250

1. Der materielle Gemeinwohlbegriff

251

2. Der formale Gemeinwohlbegriff:

252

3. Gemeinwohl u n d Verbändebeteiligung an der Staatsverwaltung

253

V. Partizipation u n d innerverbandliche Demokratie

255

1. Faktische Repräsentation u n d Aufnahmeanspruch

256

2. Partizipation u n d innerverbandliche Willensbildung

259

a) Individuelle Demokratie

Vereinigungsfreiheit

und

innerverbandliche

b) Partizipation der Funktionäre u n d Verbandsmandat

259 261

V I . Grundrechtspflichtigkeit öffentlicher Verbände?

265

1. Verbände als staatliche bzw. soziale Machtträger

265

2. Die D r i t t w i r k u n g s l e h r e

267

3. Koordination Drittwirkung

der

Grundrechtsausübung

als Alternative

zur

268

Zusammenfassung und Ausblick

270

Literaturverzeichnis

273

Abkürzungsverzeichnis a. Α. Abg. ADAV ADGB a. F. AG AÖR ArbGG AusbPlFG BAG BB BBahnG BDA BDI Β GHZ BK BMWi. BReg. BSHG BT BVerfGG DAG DIHT Dil DJT DÖV DPG DV DVB1. DVO FN FR G GGO I, I I GjS GMH GÜKG HBV HeimarbG IG IHG i. S. i. V. m. JG JÖR JWG k. A. KuK

anderer Ansicht Abgeordneter Allgemeiner Deutscher Arbeiterverein Allgemeiner Deutscher Gewerkschaftsbund alter Fassung Der Arbeitgeber (Zeitschrift) A r c h i v f ü r öffentliches Recht Arbeitsgerichtsgesetz Ausbildungsplatzförderungsgesetz Bundesarbeitsgericht Der Betriebsberater (Zeitschrift) Bundesbahngesetz Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände Bundesverband der deutschen Industrie Entscheidungen des Bundesgerichtshofes i n Zivilsachen Bonner K o m m e n t a r Bundeswirtschaftsminister(ium) Bundesregierung Bundessozialhilfegesetz Bundestag Bundesverfassungsgerichtsgesetz Deutsche Angestelltengewerkschaft Deutscher Industrie- u n d Handelstag Deutsches I n d u s t r i e - I n s t i t u t Deutscher Juristentag Die öffentliche V e r w a l t u n g (Zeitschrift) Deutsche Postgewerkschaft Die V e r w a l t u n g (Zeitschrift) Deutsches Verwaltungsblatt Durchführungsverordnung Fußnote Frankfurter Rundschau (Tageszeitung) Gesetz Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, allgemeiner u n d besonderer T e i l (abgedruckt i n : Lechner/ Hülshoff) Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften Gewerkschaftliche Monatshefte Güterkraftverkehrsgesetz Gewerkschaft Handel, Banken, Versicherungen Heimarbeitsgesetz Industriegewerkschaft Investitionshilfegesetz i m Sinne i n Verbindung m i t Jahresgutachten (des Sachverständigenrates) Jahrbuch des öffentlichen Rechts Jugendwohlfahrtsgesetz konzertierte A k t i o n K r e d i t u n d K a p i t a l (Zeitschrift)

14 LVerf. m. a. W. m. w . Ν . NJW ÖTV 0. J. ο. Ο. PVerwG PVS PuZ RdA RGBl. RN RV SchwerbehG SGG StabG std. Rspr. sten. Ber. TVG VAG WdStRL VwGO WRV WSI WWI ZfA ZfParl. ZfPol. ZRP

Abkürzungsverzeichnis Landesverfassung m i t anderen Worten = m i t weiteren Nachweisen = Neue Juristische Wochenschrift = Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport u n d Verkehr = ohne Jahresangabe = ohne Ortsangabe = Postverwaltungsgesetz = Politische Vierteljahresschrift = Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung „das Parlament" = Recht der A r b e i t (Zeitschrift) -= Reichsgesetzblatt = Randnummer = Reichsverfassung = Schwerbehindertengesetz = Sozialgerichtsgesetz = Stabilitäts- u n d Wachstumsgesetz = ständige Rechtsprechung = stenographische Berichte = Tarifvertragsgesetz = Versicherungsaufsichtsgesetz = Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer = Verwaltungsgerichtsordnung = Weimarer Reichsverfassung =5 Wirtschafts- u n d sozialwissenschaftliches I n s t i t u t des D G B = Wirtschaftswissenschaftliches I n s t i t u t = Zeitschrift f ü r Arbeitsrecht = Zeitschrift f ü r Parlamentsfragen = Zeitschrift f ü r P o l i t i k = Zeitschrift f ü r Rechtspolitik = =

Erster Teil

Legitimation, Partizipation und Verfassung Einführung Partizipation, Mitbestimmung, Demokratisierung — eine Kette von Schlagworten, welche die tagespolitische Polemik i n den letzten Jahren ebenso geprägt haben wie die wissenschaftliche Auseinandersetzung. Die Positionen der „Befürworter" hier und der „Gegner" dort scheinen festgelegt; der Forderung nach „Mitbestimmung der Arbeitnehmer . . . i n der gesamten Wirtschaft sowie i n öffentlichen Verwaltungen" (DGBAktionsprogramm 1972) steht die Sorge über eine „Herrschaft der Verbände" (Eschenburg) gegenüber. Zwischentöne laufen Gefahr, auf beiden Seiten Dissonanzen hervorzurufen. Gerade dies, nämlich ein differenziertes, ja ambivalentes Verständnis von Bürger- und Verbandsbeteiligung an staatlichen Entscheidungen, ist jedoch das Ziel der vorliegenden Arbeit. Der hierfür gewählte Ansatz kehrt zunächst die „bewährten" Argumentationsmuster um: Es w i r d weniger der Frage nachgegangen, wie Partizipationsforderungen Privater begründet und durchgesetzt werden können oder wie der Staat diesem Verlangen erfolgreich Widerstand entgegensetzen kann. Den gedanklichen Ausgangspunkt bildet vielmehr das Komplementärproblem: Hat nicht vielleicht die staatliche Herrschaft selbst ein eigenes Interesse an der Heranziehung und Beteiligung privater Bürger und Verbände? Wenn ja — ergeben sich aus der Partizipation dann möglicherweise Gefahren für Freiheit und Selbstbestimmung der beteiligten Personen oder Organisationen? Oder überspitzt: Muß nicht der Staat u m Partizipation bemüht sein, der Private dagegen staatlich organisierte Partizipation fürchten? M i t einem pauschalen Ja oder Nein ist hierauf sicher keine angemessene A n t w o r t gefunden. Gibt es einerseits nicht wenige staatliche Einrichtungen, i n denen die Hoheitsgewalt von sich aus Private an der Staatstätigkeit beteiligt, so weisen die Staatsorgane andererseits doch auch zahlreiche Partizipationsforderungen privater Vereinigungen zurück. Hier bietet sich eine differenzierende Untersuchung über erwünschte und unerwünschte, gewährte und verweigerte Partizipationsarten und -formen an. Die möglichen (objektiven) Funktionen einer

16

1. Teil: Einführung

Partizipation Privater sind ebenso zu betrachten wie Motive für die Schaffung von Beteiligungsmöglichkeiten.

(subjektive)

Diese Frage nach dem Grund für eine Heranziehung Privater, für ein staatliches Partizipationsbedürfnis führt zu dem anderen, nicht weniger umstrittenen Zentralbegriff, zur „Legitimation staatlicher Herrschaft": Die verbreitete Hede von der „Legitimationskrise" und notwendiger „Legitimationsbeschaffung" legt den Gedanken nahe, daß die Partizipation Privater an hoheitlichen Entscheidungen auch als eine Maßnahme zur Krisenbewältigung i n Betracht kommt 1 . Dagegen weckt die Formel von der „demokratischen Legitimation" staatlichen Handelns keine derartigen Assoziationen. Bereits hier deutet sich die Vielgestaltigkeit, aber auch Unübersichtlichkeit des heute verwendeten Legitimationsbegriffes an. I n der wissenschaftlichen und politischen Diskussion der letzten zehn Jahre hat dieser Topos eine Renaissance erfahren wie kaum ein anderer. Beiträge der verschiedensten Disziplinen und politischen Richtungen haben einen Facettenreichtum des Legitimationsbegriffs geschaffen, der dazu nötigt, vor einem konkreten Umgang m i t „Legitimation staatlicher Herrschaft" den eigenen Standort i m wissenschaftlichen Umfeld zu bestimmen. Dazu sei i m folgenden zunächst der Versuch unternommen, durch eine allgemeine, möglichst wenig selektiv w i r kende Definition der Begriffe „Legitimität" und „Legitimation" einen ersten festen Bezugspunkt zu setzen.

1 Vgl. n u r Berg D V 1978, S. 72 : „ W i e k a n n es gelingen, die abnehmende Legitimation der Staatsorgane i n der parlamentarischen Demokratie a b z u gleichen? A u f welche Weise können die Verbände das Vertrauenskapital ihrer Mitglieder i n den staatlichen Willensbildungsprozeß einbringen? K o stenlos werden diese Hilfstruppen (!) dem Staat nicht dienen."

Α. Legitimation und Verfassung I . Legitimation: Forschungsrichtungen, Fragestellungen u n d Lösungsansätze 1. Versuch einer allgemeinen Definition Z i e h t m a n jene Begriffsinhalte „ v o r die K l a m m e r " , die i n den B e i t r ä g e n d e r verschiedenen Wissenschaften 1 a l l g e m e i n m i t „ L e g i t i m i t ä t " u n d / o d e r „ L e g i t i m a t i o n " v e r b u n d e n w e r d e n , so ergeben sich i m w e s e n t l i c h e n z w e i B e d e u t u n g s e l e m e n t e : Z u m e i n e n bezeichnen diese B e g r i f f e e i n spezifisches V e r h ä l t n i s z w i s c h e n „ H e r r s c h a f t " u n d „ H e r r s c h a f t s u n t e r w o r f e n e n " 2 . „ L e g i t i m a t i o n " b z w . „ L e g i t i m i t ä t " setzt d i e V o r s t e l l u n g eines D u a l i s m u s v o r a u s 3 . Z u m a n d e r e n stehen d i e b e i d e n B e g r i f f e i n e i n e m logischen Gegensatz z u Z w a n g u n d G e w a l t : L e g i t i m e H e r r s c h a f t herrscht g r u n d s ä t z l i c h zwangslos 4 . W ä h r e n d i m S c h r i f t t u m „ L e g i t i m i t ä t " u n d „ L e g i t i m a t i o n " häufig n i c h t k l a r v o n e i n a n d e r abgegrenzt oder sogar s y n o n y m v e r w e n d e t w e r d e n , v e r m a g eine D i f f e r e n z i e r u n g bereits die z w e i H a u p t a s p e k t e desselben G e s a m t p h ä n o m e n s z u v e r d e u t l i c h e n : „ L e g i t i m i t ä t " s o l l i m 1 Vgl. die Referate auf der Politologen-Tagung 1975 zum Thema „ L e g i t i mationsprobleme politischer Systeme", abgedruckt i n : PVS-Sonderheft 7/1976 u n d Ebbinghausen (Hrsg.), Bürgerlicher Staat u n d politische Legitimation. Vgl. ferner die Aufsätze i n : Material zum Problem der L e g i t i m a t i o n i m m o dernen Staat (Konrad-Adenauer-Stiftung), 1975; Rhonheimer, Politisierung u n d Legitimationsentzug, 1979. Aus soziologischer Sicht: Luhmann, Legitim a t i o n durch Verfahren, 1969 ; R. Münch, L e g i t i m a t i o n u n d politische Macht, 1976. Vgl. ferner: Dux, S t r u k t u r w a n d e l der Legitimation, 1976 (Erkenntnistheorie); Würtenberger, Die L e g i t i m a t i o n staatlicher Herrschaft, 1973 (Begriff sgeschichte); Kielmannsegg, Volkssouveränität, 1977 (Ideengeschichte); v. Unruh, Die L e g i t i m a t i o n der hoheitlichen Gewalt als konstitutionelles V e r fassungsproblem, 1972 (Verfassungsgeschichte); Hof mann, L e g i t i m i t ä t u n d Rechtsgeltung, 1977 (Rechtstheorie) ; v. Simson, Z u r Theorie der Legitimität, 1971 (Rechtstheorie); Kriele, E i n f ü h r u n g i n die Staatslehre, 1975; Preuß, Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen, 1969; Zimmer, F u n k t i o n — K o m petenz — Legitimation, 1979 (Verfassungsrecht). 2 Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 256; Hennis Sonder-PVS, S. 24; Rammstedt Sonder-PVS, S. 108, 112 f., 118; vgl. aber auch Rammstedt / Rönsch S. 135 f. 3 a. A. w o h l Preuß, Begriff, der stattdessen von „Legitimationsbereichen" spricht. Z u r — ebenfalls abweichenden — systemtheoretischen Konzeption von L e g i t i m i t ä t vgl. u. Α. I I . 1 b) ; zu „Staat u n d Gesellschaft" vgl. u. 3. T e i l A. 4 W.Schmidt V V d S t R L 3 3 , S. 213: „Denn die Vermeidung von Gewalt ist der heimliche Nerv des Legitimationsproblems."

2 Menzel

18

1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

weiteren auf die Bezeichnung einer Eigenschaft 5 , „Legitimation" — gleichbedeutend m i t „Legitimierung" — auf die Bezeichnung eines Vorganges 6 beschränkt bleiben: — „Legitimität" ist die Eigenschaft von Herrschaft, kraft derer ihre Befehle von den Herrschaftsunterworfenen freiwillig befolgt werden. — „Legitimation" ist der Vorgang, mit dem die Herrschaftsunterworfenen Herrschaft m i t Legitimität ausstatten. „Legitimität w i r d durch Legitimation vermittelt 7 ." Beide Begriffe zusammen umschreiben eine dialektische Wechselbeziehung zwischen Herrschaft und Herrschaftsunterworfenen 8 . 2. Verschiedene Forschungsinteressen

Die beiden Pole des Legitimationsvorgangs, „Herrschaft" und „Herrschaf tsunterworfene", haben von ihrem historisch geprägten Begriff her etwas Ausschließliches, Totales. Auch heute sind sie deshalb stark emotional besetzt; sie fordern zur Parteinahme heraus. Dies hat auch i n der wissenschaftlichen Legitimationsdiskussion ihren Niederschlag gefunden: Legitimität ist ein „polemischer Begriff" 9 . A u f der einen Seite steht das Bemühen, Herrschaft durch die Betonung bzw. Förderung ihrer Legitimität zu stabilisieren. Diese Argumentation rückt den Pol Herrschaft bewußt i n den Vordergrund; die Herrschaftsunterworfenen interessieren i n erster Linie als Befehlsempfänger, weniger als Legitimationssubjekte 10 . Gesucht w i r d nach den Bedingungen für freiwillige Abnahme hoheitlicher Entscheidungen 11 . Das Augenmerk ist auf Legitimität und ihre Wirkung, nicht auf den gegenläufigen Aspekt der Legitimation gerichtet. Es geht darum, „Herrschaft überzeugend zu rechtfertigen" 12 . Von hier aus ist es nur ein kleiner Schritt, Legitimität praktisch ganz von Legitimation abzukoppeln und nach Möglichkeiten der „Selbstrechtfertigung" Ausschau zu halten 1 3 . Herrschaft w i r d nicht länger von den Herrschaftsunterworβ Ebenso: Friedrich PVS60, 119; Rammstedt Sonder-PVS, S. 121, A n m . 37; Hennis ebenda, S. 12; W. Schmidt W d S t R L 33, S. 211. β Hennis Sonder-PVS, S. 12; Hofmann S. 77; vgl. auch Habermas SonderPVS S. 39; Offe , Überlegungen, S. 84. ι W. Schmidt W d S t R L 33, S. 211. β Vgl. dazu besonders Offe , Überlegungen, S. 84; ders., Strukturprobleme, S. 126, 132. » Hennis Sonder-PVS, S. 12. 10 ζ. B. Schramm S. 9 : L e g i t i m i t ä t als Rechtfertigung der Staatsgewalt gegenüber den Bürgern. u Vgl. etwa R. Münch S. 13. 12 V o r w o r t zur Materialsammlung der Konrad-Adenauer-Stiftung S. 7. « z.B. Luhmann, Legitimation, S. 30 F N 9 , S. 252; Guggenberger S. 16; vgl. auch Fraenkel S. 405, der jedoch ausführlich auf den V o l k s w i l l e n rekurriert.

I. Legitimation: Forschungsrichtungen u n d Lösungsansätze

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fenen legitimiert, sie legitimiert sich selbst 14 . Vor allem die Systemtheorie, welche Systemstabilität zum obersten Maßstab für Legitimität erhebt, folgt dieser Forschungsrichtung 15 . Die andere Seite der Legitimationsdiskussion bilden jene Autoren, die die Abhängigkeit der Herrschaft von der Legitimation durch die Herrschaftsunterworfenen herausstellen 16 . Die Sorge dieser Richtung gilt weniger der Herrschaft als vielmehr den ihr unterworfenen und durch sie bedrohten Legitimationssubjekten. Das Forschungsinteresse richtet sich darauf, „demokratische", volkssouveräne Legitimation zu verwirklichen, und das heißt hier: konkrete Herrschaft zu binden, zu kontrollieren und ggf. auch grundsätzlich i n Frage zu stellen. Ein Weg, dieses Ziel zu erreichen, besteht i n der kritischen Analyse der Methoden, m i t denen Herrschaft den freiwilligen Gehorsam der Herrschaftsunterworfenen zu erhalten bzw. herbeizuführen sucht. Verw i r r u n g stiftet es allerdings, auch diese Bemühungen als „Legitimationen" zu bezeichnen 17 . Hier sollte vielmehr konsequent von „Legitimationsbeschaffung" gesprochen werden 1 8 . Während das oben skizzierte herrschaftsorientierte Forschungsinteresse Legitimationsbeschaffung als positive Aufgabe versteht, betrachtet die zweite, einem emanzipatorischen Anspruch verpflichtete Richtung Legitimationsbeschaffung als potentielle Gefährdung demokratischer Legitimation bzw. der Freiheit der Herrschaftsunterworfenen, nach eigener Interessenlage Herrschaft zu legitimieren oder Legitimation zu verweigern. Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß auch Partizipation als eine Legitimationsbeschaffungsmaßnahme i n Betracht kommt. Die vorstehend einander gegenübergestellten Forschungsinteressen werden allerdings selten ausdrücklich benannt, sie bilden vielmehr jeweils den Hintergrund der Argumentation. So dürfen auch die scheinbar herrschaftsorientierten Formulierungen bei Habermas und Offe nicht über ihre kritische Distanz hinwegtäuschen.

v g l . Hättich, L e g i t i m i t ä t , S. 59; Guggenberger S. 11; Kielmannsegg PVS 71, S. 373 f. 15 Vgl. dazu kritisch Zimpel S. 102 f., 125, 141, 172 et passim; Kielmannsegg, Voukssouveränität, S. 219 f. 16 Vgl. Offe , Strukturprobleme, S. 126; ders., Überlegungen, S. 80 f.; Grimmer S. 70 f. („Legitimationsbedürftigkeit"); Habermas Sonder-PVS, S. 58 („leg i t i m " gleichbedeutend m i t „ i m öffentlichen Interesse"). 17 Habermas Sonder-PVS, S. 42; Offe , Strukturprobleme, S. 126, 132- ferner Miliband S. 239 ff. ι» So auch Offe , Überlegungen, S. 84; Blankenburg / Schmid / Treiber S. 249. 2*

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1. Teil: Α. Legitimation u n d Verfassung 3. Normativer und empirischer Legitimationsbegriff

Quer zum differierenden Forschungsinteresse teilt eine andere grundlegende Unterscheidung die Legitimationsdebatte i n zwei Lager: A u f der einen Seite stehen jene Autoren, die von einem normativen Legitimationsbegriff ausgehen; auf der anderen. Seite diejenigen, welche einen empirischen Legitimationsbegriff verwenden 19 . Daß sich hier die „Schlachtordnung" des Werturteilsstreits i n den Sozialwissenschaften widerspiegelt, mag den Stellenwert dieser Differenzierung belegen, kann i n diesem Zusammenhang jedoch nicht vertieft werden 2 0 . Der „Normativist" fragt: Ist eine konkrete Herrschaft — für mich — legitim? Mehr oder weniger unabhängig davon, wie die Gesamtheit der Herrschaftsunterworfenen dies beurteilt, beantwortet der Normativist diese Frage nach eigenen Kriterien 2 1 . Seine etwa der Verfassung entnommenen Werturteile und/oder Ordnungsvorstellungen bilden den Maßstab für die Legitimität einer beliebigen Herrschaft. Legitimation als Vorgang reduziert sich so auf die individuelle Rechtfertigung durch den einzelnen Autor. Legitimität w i r d zur „absoluten" 2 2 , d. h. von der Anerkennung durch die Gesamtheit der Herrschaftsunterworfenen abstrahierten „Berechtigung" i n moralischer 23 oder rechtlicher 24 Bedeutung. Dieser normative Legitimationsbegriff macht es einerseits möglich, angebliche Legitimität gegenüber befehlsverweigernden Herrschaftsunterworfenen zu behaupten und durchzusetzen — dies kommt dem herrschaftsorientierten Forschungsinteresse entgegen 25 . Er ermöglicht andererseits aber auch die umgekehrte Behauptung, eine Herrschaft, deren Befehle freiwillig befolgt werden, sei dennoch illegitim — dies ist ein Vorteil für die herrschaftskritische Forschungsrichtung 26 . 19 Vgl. die Gegenüberstellungen bei Rammstedt / Rönsch S. 99 f.; Blankenbürg / Schmid / Treiber S. 251; Würtenberger S. 13 ff.; Zippelius S. 309 f. 20 Vgl. hierzu die Übersicht bei Schünemann S. 79 - 100; bezüglich der L e gitimationsproblematik speziell: R. Münch S. 42 f., 55 ff., 72 ff., 124 ff. 21 So grundsätzlich etwa Hennis Sonder-PVS S. 12; Würtenberger S. 16; Dux besonders S. 338 ff.; Hofmann S. 11, 2 1 1 ; Habermas Sonder-PVS, S. 39, 55, 58; Kriele, Staatslehre, S. 37; ders., Legitimationsprobleme, S. 7; Offe, Strukturprobleme, S. 132 ff.; Friedrich PVS 60, S. 120 f., 126; Rhonheimer S. 327, 341 ff.; Zimmer S. 196 ff. et passim; ebenso die Beiträge der M a t e r i a l sammlung der Konrad-Adenauer-Stiftung. Vgl. auch die Charakterisierung dieses Ansatzes bei Schmidtchen ZfParl. 77, S. 232. 22 Rammstedt / Rönsch S. 100; Schmidtchen ZfParl. 77, S. 232. 23 Vgl. Kriele, Staatslehre, S. 26. 24 Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 214 ff., 220; Zimmer S. 196 ff. et passim, vgl. aber auch S. 280 f. 25 Vgl. das Legitimationsprinzip Talleyrands 1814/15; dazu Rammstedt Sonder-PVS, S. 109. 26 Vgl. Habermas Sonder-PVS, S. 57: „ A u c h illegitime Herrschaft findet Zustimmung."

I. Legitimation: Forschungsrichtungen u n d Lösungsansätze

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Der „Empiriker" fragt: Gilt eine konkrete Herrschaft als legitim? Das heißt: Findet sie bei der Gesamtheit oder jedenfalls bei der Mehrheit der Herrschaftsunterworfenen Anerkennung, werden ihre Befehle tatsächlich freiwillig befolgt 27 ? Der Legitimationsvorgang w i r d hier als kollektiver beobachtet. Legitimität einer Herrschaft bezeichnet die Eigenschaft, von einer wie auch immer zu bestimmenden Mehrheit faktisch legitimiert zu werden. Legitimation und die unmittelbar von ihr abhängige Legitimität sind quantitativ meßbare Größen 28 . Dem herrschaftsorientierten Forschungsinteresse nützt dieser rein empirische Legitimationsbegriff insofern, als eine wertende Betrachtung herrschaftlicher Legitimationsbeschaffungsmaßnahmen unterbleibt. Manipulative Beeinflussung der Herrschaftsunterworfenen leistet einen ebenso guten oder schlechten Beitrag zu empirischer Legitimation wie objektive Information und Aufklärung 2 9 . Herrschaftskritisch läßt sich der empirische Legitimationsbegriff dagegen nutzen, wenn sich eine nicht unerhebliche oder eine steigende Zahl von Legitimationsverweigerern feststellen läßt 3 0 . Es bleibt anzumerken, daß die vorstehende Unterscheidung i n einen normativen und einen empirischen Legitimationsbegriff die i n der Literatur anzutreffenden Positionen stark vereinfacht, indem sie sie auf zwei Grundmodelle reduziert. Besonders der normative Ansatz w i r d selten i n dieser zugespitzten Form vertreten, vielmehr meist durch Anleihen beim empirischen Legitimationsbegriff ergänzt. Eine solche Verbindung ist jedoch problematisch 31 : Soll nicht nur kumulativ i n dem Sinne argumentiert werden, daß legitim sei, was 1. normativ zu rechtfertigen und 2. auch empirisch mehrheitlich anerkannt ist 3 2 , so erliegt man leicht der Versuchung, die eigenen Legitimitätsvorstellungen m i t denen der Mehrheit der Herrschaftsunterworfenen zu identifizieren 33 . Offe 3 4 operiert demgegenüber mit einem „gespaltenen Legi27 So der Ansatz v o n Max Weber, Wirtschaft u n d Gesellschaft, S. 157 ff.; ähnlich Schmidtchen ZfParl. 77, S. 232 f.; Münch S. 13, 78 f.; Luhmann, L e g i t i mation, S. 27; Guggenberger S. 12, 16; Kaltefleiter PuZ 75, Β 47, S. 29 f.; Kielmannsegg PVS71, S. 367 f. (anders jedoch ders., Volkssouveränität, S. 257 ff.); vgl. auch die Beschreibung dieses Ansatzes bei Zippelius S. 310. 28 Vgl. Schmidtchen ZfParl. 77, S. 239 ff.; Rammstedt / Rönsch S. 142; ferner Friedrich PVS 60, S. 129. 2 » Vgl. etwa Luhmann, Legitimation, S. 28 et passim; ferner u n t e n Α. I I . 3. so Vgl. zu Realität u n d A k t u a l i t ä t des Legitimationsproblems: Offe, Ü b e r legungen, S. 83, 102 f. »ι Vgl. Rammstedt / Rönsch S. 121 f. 32 So etwa Schramm S. 9; Hof mann S. 22 f., 32 f.; Hättich, Legitimität S. 58 f. 33 Vgl. etwa Kriele, Staatslehre, S. 37 einerseits u n d Habermas SonderPVS, S. 46 andererseits. 34 Strukturprobleme, S. 132 f.; ähnlich Habermas, Legitimationsprobleme, S. 54 ff., 96 ff.

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

timationsbegriff" 3 5 — einmal normativ gewendet als „wirkliche", „demokratische" Legitimation, zum anderen empirisch verstanden als „Massenloyalität". Der neuartige „rekonstruktive" Legitimationsbegriff von Habermas 38 pendelt schließlich zwischen normativem und empirischem Ansatz h i n und her: Der empirischen Feststellung, daß eine bestimmte Legitimation(sbeschaffungsmaßnahme) überzeugt, d. h. ihr Geltungsanspruch als berechtigt gilt, folgt zunächst die normative Prüfung, ob diese Uberzeugung auch dem — empirisch festzustellenden — allgemeinen Rechtfertigungssystem des erreichten historischen Entwicklungsstandes entspricht. Sodann w i l l Habermas — normativ — dieses Rechtfertigungssystem selbst bewerten, und zwar von dem neuzeitlichen (also wohl ebenfalls empirisch festgestellten) „Rechtfertigungsniveau" aus, das nur noch die Prozedur des herrschaftsfreien Diskurses unter Freien und Gleichen als Legitimationsgrund bereithalte. Eine wirkliche Synthese beider Begriffsdeutungen ist bis heute nicht gelungen und erscheint aus logischen Gründen auch kaum realisierbar. Angesichts der unterschiedlichen Forschungsinteressen und Begriffsinhalte verwundert es nicht, daß auch die wichtigsten Einzelfragen der Legitimationsproblematik nicht übereinstimmend beantwortet werden. 4. Legitimationsobjekt, Legitimationsgründe und Legitimationsformen

a)

Legitimationsobjekt

Während die bislang m i t „Herrschaftsunterworfenen" bezeichneten Legitimationssubjekte i m Schrifttum m i t „Bürgern" 3 7 , „Bevölkerung" 3 8 , „Gesellschaft" 39 oder „Betroffenen" 4 0 meist synonym umschrieben werden, zeigen sich bei der Frage, wer oder was legitim(iert), also Träger der Eigenschaft „Legitimität" sein kann, sachlich unterschiedliche Bewertungen. Der vorliegend verwendete Begriff der „staatlichen Herrschaft" meint „Staat" nicht als abstrakte Staatlichkeit 4 1 , sondern die jeweils historisch konkrete „staatliche Gewalt" i n Form der Funktionsträger (in) Parlament, Regierung, Verwaltung und Justiz 4 2 . 3ß «β 37 38 3»

Rammstedt / Rönsch S. 114 f. Sonder-PVS, S. 58, 46. W.Schmidt W d S t R L 3 3 , S.220; Offe , Überlegungen, S.81. Radtke S. 15; Rönsch S. 346 f.; Rammstedt / Rönsch S. 121. Blankenburg / Schmidt / Treiber S. 247; Luhmann, Legitimation, S. 35. 40 Radtke S. 15; Luhmann, Legitimation, S. 33. So etwa Schottky Sonder-PVS, S. 81. « So auch Hättich, Legitimation, S. 55, 59; Hennis Sonder-PVS, S. 9, 12; Grimmer S. 53; Kriele, Staatslehre, S. 37; Offe, Überlegungen, S.81, 87; ders., Strukturprobleme, S. 126; Rönsch S. 354, 359; Rammstedt / Rönsch S. 150; Schmidt W d S t R L 33, S. 211; Schramm S. 9; Würtenberger passim.

I. Legitimation: Forschungsrichtungen u n d Lösungsansätze

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Da der Bürger die Staatsorgane nicht abstrakt „als solche" beurteilt, sondern nach A r t und Folgen ihrer aktuellen Herrschaftsausübung, sind darüber hinaus auch die einzelnen Maßnahmen selbst, die staatlichen Entscheidungen, Norm- und Rechtsetzungsakte legitimationsfähig 4 3 . Die Legitimation der „politischen Ordnung" 4 4 oder des „politischen Systems" 46 t r i t t demgegenüber als Untersuchungsgegenstand zurück. Soweit diese Terminologie nicht die Aufgabe des zweipoligen, „Herrschaft" thematisierenden Legitimationsverständnisses anzeigt 46 , kann die Legitimation des politischen Systems weitgehend als eine Verallgemeinerung, gleichsam als Summe der täglichen Einzel-Legitimationen konkreter staatlicher Herrschaftsausübung begriffen werden 4 7 . Die beabsichtigte Verknüpfung der Legitimationsproblematik m i t der Partizipation Privater an einzelnen aktuell handelnden staatlichen Entscheidungsträgern verweist die vorliegende Untersuchung jedoch i n erster Linie auf die untere, konkrete Ebene der Legitimation von Staatsorganen und deren Verhalten. b)

Legitimationsgründe

Die Frage nach den Legitimationsgründen, d. h. warum einer bestimmten staatlichen Herrschaft Legitimität zukommt bzw. fehlt, bildet das Hauptproblem der Legitimationsdiskussion. Vom normativen Legitimationsverständnis aus geht es um die „Legitimationsidee", das „Legitimationsprinzip" ; vom empirischen Ansatz her u m den Geltungsgrund, den Inhalt des Legitimitätsglaubens. 43 So auch: Dienel, Schlüsselproblem, S. 436; Blankenburg / Schmid / Treiber S. 251; Hof mann S. 11, 53; Hättich, Legitimation, S. 58; Grimmer S. 43; Kriele W d S t R L 2 9 , S. 64; Offe , Überlegungen, S. 83, 88 f. et passim; Radtke S. 15; Rammstedt / Rönsch S. 152; Schmidt W d S t R L 3 3 , S. 211. V o n einem nicht staatsorientierten Ausgangspunkt: Luhmann, Legitimation, S. 28, 31 f.; Habermas Sonder-PVS, S. 58. a. Α . : Kielmannsegg PVS 71, S. 372; ders., Volkssouveränität, S. 257; n u r m i t t e l b a r : R.Münch S. 79; v. Simon, Theorie, S. 465. 44 Dienel, Schlüsselproblem, S. 436; Habermas Sonder-PVS, S. 39 f.; Hättich, Legitimation, S. 58; Rönsch S. 354; Schmidtchen ZfParl. 77, S. 2351; vgl. ferner zur „Herrschaftsordnung": Hof mann S. 11; Kielmannsegg PVS 71, S. 372; Friedrich PVS 60, S. 119; Offe, Überlegungen, S. 84; Radtke S. 15; zur „Rechtsordnung": Kriele W d S t R L 29, S. 56; Dux S. 9, 337; zur „staatlichen O r d n u n g " : Schmidt W d S t R L 33, S.213. 4δ Habermas Sonder-PVS, S. 50; Kaltefleiter PuZ 75, Β 47, S. 30; Hättich, Legitimation, S. 56; Hennis Sonder-PVS, S. 12; Kielmannsegg PVS 71, S. 371; Luhmann, Legitimation, S. 30; zum „Herrschaftssystem": Habermas SonderPVS, S. 58; Offe, Überlegungen, S. 84, 96. 46 Die Problematik der hier zugrunde gelegten Dichotomievorstellung w i r d nicht v e r k a n n t ; letztere soll aber als Erklärungsmodell zunächst beibehalten werden. Z u r K r i t i k vgl. Rammstedt / Rönsch S. 123, 128 ff. et passim; ferner ausführlich unten 3. T e i l A . 47 Vgl. Hondrich, Entwicklung, S. 218.

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1. Teil: Α. Legitimation u n d Verfassung

M i t der A b l ö s u n g des monarchischen L e g i t i m a t i o n s p r i n z i p s d u r c h die demokratische L e g i t i m a t i o n s i d e e t r i t t neben s u b s t a n t i e l l e n Z i e l w e r t e n i m m e r s t ä r k e r das p r o z e d u r a l e E l e m e n t des l e g i t i m i e r e n d e n V e r f a h rens i n d e n V o r d e r g r u n d . M i t Rammstedt / Rösch 48 k ö n n e n deshalb e n t sprechend d e m j e w e i l s v e r w e n d e t e n L e g i t i m a t i o n s b e g r i f f v i e r B e g r ü n dungskonzepte unterschieden w e r d e n 4 9 : — das n o r m a t i v - s u b s t a n t i e l l e K o n z e p t E i n e H e r r s c h a f t ist nach diesem A n s a t z l e g i t i m , w e i l sie — aus der Sicht des Beobachters — e i n e m i n h a l t l i c h b e s t i m m t e n P r i n z i p f o l g t 5 0 . — das n o r m a t i v - p r o z e d u r a l e K o n z e p t H i e r n a c h ist eine H e r r s c h a f t l e g i t i m , w e i l sie b e s t i m m t e — v o m Beobachter f ü r n o t w e n d i g gehaltene — R e g e l n u n d V e r f a h r e n e i n hält51. — das e m p i r i s c h - p r o z e d u r a l e K o n z e p t N a c h diesem K o n z e p t ist H e r r s c h a f t l e g i t i m , w e i l die Herrschaftsu n t e r w o r f e n e n selbst a n die R a t i o n a l i t ä t v o n R e g e l n glauben, a u f 4 8 S. 101 f.; i m Ansatz ähnlich: Grimmer S. 43 f.: materiale u n d formale Legitimation, normativ-verfassungsrechtliche u n d empirische Ebene. 49 Angesichts der oben dargestellten Begriffsverwirrung können diese allerdings n u r eine grobe Orientierungshilfe abgeben u n d keine festgefügten Fächer, i n die die einzelnen Stellungnahmen der Legitimationsdiskussion sortiert werden könnten. Z u Recht weisen Rammstedt / Rönsch zudem darauf h i n (S. 101 f.), daß der Unterschied zwischen „Substanz" u n d „Prozedur" rel a t i v ist u n d von der gewählten Ebene abhängt. 50 Diese klassische Legitimationskonzeption der rationalistischen N a t u r rechtsphilosophen besteht i n modernen Staatszwecklehren fort — nicht selten unter A b k e h r von „letzten" Gründen. Vgl. Dux S. 355 : Gleichheitsprinzip als einzige Gestaltungsmaxime der Sozialordnung; Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 257 f.: „ L e g i t i m ist der Staat, der die Menschheit i n jeder einzelnen Person als Zweck u n d nicht bloß als M i t t e l behandelt"; ähnlich Rhonheimer S. 343; Kriele, Legitimationsprobleme, S. 7: Gewährleistung der verhältnismäßig günstigsten Voraussetzungen f ü r Friede, Freiheit u n d Gerechtigkeit; v.Simson, Theorie, S. 467 ff.: Friedensbewahrung; Schramm S. 12 f.: Staatszielbestimmungen des A r t . 20 GG. δ1 Diese Legitimationskonzeption führt angeblich die A b k e h r von „letzten" Werten zu Ende; vgl. Hennis Sonder-PVS S. 22, 26, aber auch den Rückgriff S. 29 auf das eigene „freiheitlich-bürgerliche Konzept" ; Habermas SonderPVS, S. 43 f., 46, aber auch ders., Legitimationsprobleme, S. 131 ff., w o der (substantielle) „Wahrheitsbezug" von Legitimität hervorgehoben w i r d ; dazu Rammstedt / Rösch S. 111. Das normativ-prozedurale Konzept vertreten: Hennis Sonder-PVS, S. 22, 24 ff. : Legitimationsfaktoren „Autorität, S t r u k t u r und Aufgabe"; Habermas Sonder-PVS, S. 44 ff.: prozedurale Legitimität durch herrschaftsfreien Diskurs; Offe , Überlegungen, S. 89 (vgl. auch o. bei F N 35 und u. A. I I . l . a); ferner z.B. v.Simson W d S t R L 29, S. 21, 32 f., Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 209 ff. u n d Gießen S. 110 ff., welche unter Hinweis auf A r t . 20 Abs. 2 S. 2 GG Parlamentswahlen als notwendige, aber auch h i n reichende Bedingung staatlicher Legitimität ansehen und die i n A r t . 79 Abs. 3 GG verankerten Wertfestsetzungen p r i m ä r als „Ausgrenzungssätze" begreifen; weiter dagegen W.Schmidt W d S t R L 3 3 , S. 214: Legitimation als ständiger Kommunikationsprozeß demokratischer Teilhabe; zum Legitimationsmodell des GG näher unten Α. IV.

I. Legitimation: Forschungsrichtungen u n d Lösungsansätze

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Grund derer hoheitliche Entscheidungen zustande kommen. Das klassische Vorbild: Max Webers Typ rationaler Legitimität, d. h. der Glaube an die Legalität gesatzter Ordnungen 52 . — das empirisch-substantielle Konzept Hiernach ist eine Herrschaft legitim, weil sie nach Ansicht der Herrschaftsunterworfenen den „richtigen" inhaltlich bestimmten Prinzipien folgt 5 3 . I n keines dieser vier Begründungskonzepte einzuordnen ist die verbreitete Formel von der „Legitimation durch den Erfolg" 5 4 bzw. der „Legitimation an der Leistung" 5 5 . Sie besagt, daß die Herrschaftsunterworfenen weder aus materiellen Gründen noch auf Grund protestabsorbierender Verfahren hoheitliche Befehle befolgen, sondern allein wegen der ihnen gewährten „staatlichen Verteilungs- und Sicherungsleistungen" 5 6 . Eine „Output-Orientierung der westdeutschen Bevölker u n g " 5 7 w i r d diagnostiziert. Der legitimationsbeschaffende Erfolg liegt danach i n der langfristigen Garantie dieser wohlfahrtsstaatlichen Sozialleistungen. Damit „verknüpfen sich Effektivität und L e g i t i m i t ä t " 5 8 bzw. letztere w i r d durch erstere ersetzt 59 . Dies behauptet ausdrücklich die sog. Technokratie-These, die z. B. Schelsky vertritt: „Die moderne Technik bedarf keiner Legitimation; mit ihr herrscht 4 man, weil sie funktioniert . . . 6 0 ." „Damit verliert auch die Idee der Demokratie . . . ihre klassische Substanz: A n die Stelle eines politischen Volkswillens t r i t t die Sachgesetzlichkeit 61 ." 52 Max Weber, Wirtschaft u n d Gesellschaft, S. 159. Dies Konzept vertreten: Luhmann, Legitimation durch Verfahren, passim, vgl. dazu unten A . I I , l . b ) ; R.Münch S. 94: Legitimitätsglaube als das „allgemeine Vertrauen, daß i m politischen System i n Z u k u n f t beliebige gewünschte Entscheidungen gegen politische Unterstützung eingetauscht werden können". 53 Vgl. etwa Kielmannsegg P V S 71, S. 367 ff. (370, 384, 390); ferner die empirisch-substantiellen Elemente i n Habermas' rekonstruktivem L e g i t i m a tionsbegriff (o. F N 36) u n d Krieles Legitimationsdefinition i n : Legitimationsprobleme, S. 7; auch v.Simson, Theorie, S. 467, stellt neben den normativen Legitimationsgrund die „Übereinstimmung des Staates m i t seinen Bürgern" als „innere L e g i t i m i t ä t " . δ4 Friedrich PVS 60, S. 126. 65 v. Simson W d S t R L 29, S. 25. δβ Offe, Überlegungen, S. 95. 57 Rönsch S. 348. 58 Grimmer S. 65; Guggenberger S. 13, 18 ff.; vgl. auch Kielmannsegg PVS 71, S. 390 ff.; Hättich, Legitimität, S. 5 7 1 ; Hondrich, Entwicklung, S. 216 ff., der jedoch „ E f f e k t i v i t ä t " wesentlich weiter faßt. 6» Vgl. Offe, Überlegungen, S. 95 f. M Schelsky, Suche, S. 456; ähnlich Guggenberger S. 19; dagegen Offe, Strukturprobleme, S. 107 ff.; Ridder, Ordnung, S. 23. ei Schelsky, Suche, S. 453; vgl. auch den Diskussionsbeitrag v o n ff. P. Ipsen W d S t R L 29, S. 129.

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

c) Legitimationsformen Die Frage, auf welche A r t und Weise legitimiert wird, setzt die Vorstellung eines Legitimationsvorganges zwischen Herrschaftsunterworfenen und Herrschaft voraus. Ein konsequent normativer Ansatz, dem es allein u m die Legitimität geht, bekommt das Problem der Legitimationsformen nur mittelbar und i n seiner prozeduralen Variante i n den Blick. Wo dagegen — mehr oder weniger — empirisch auf die Anerkennung und den freiwilligen Gehorsam der Herrschaftsunterworfenen gegenüber der Herrschaft abgestellt wird, können verschiedene Erscheinungsformen dieses Legitimationsprozesses untersucht werden: Nach dem empirisch-prozeduralen Konzept Luhmanns ist jedes Verfahren, das — von der staatlichen Herrschaft eingerichtet — Herrschaftsunterworfene beteiligt 6 2 , zugleich M i t t e l und Form von Legitimation. Denn i n der Übernahme der vorgesehenen Rolle und der Teilnahme an der geregelten Interaktion findet bereits eine grundsätzliche Anerkennung ihren Ausdruck, die sich i m Verlauf der „Verfahrensgeschichte" stetig zur Entscheidung hin konkretisiert 6 8 . Insofern unterscheiden sich Gerichtsverfahren, politische Wahl und Verwaltungsverfahren kaum voneinander. Vom empirisch-substantiellen Ansatz her sind materielle Legitimationsgründe und die A r t und Weise ihrer Vermittlung dagegen begrifflich klar zu trennen. Die Legitimationsform ist hier als Vehikel der Gründe notwendig, u m die Verbindung zur Herrschaft herzustellen, d. h. Legitimation als Vorgang zu konstituieren. Die typische Legitimationsform der demokratischen Idee ist die politische Wahl. Sie ist i n der Verfassung verankert und bezieht sich auf die Einsetzung der i n Zukunft herrschenden bzw. regierenden Amtsträger. Die zweite als solche rechtlich fixierte Legitimationsform bildet die Volksabstimmung, das Referendum. Hier w i r d — ebenfalls zeitlich punktuell und konkret wie bei der Wahl — eine einzelne Entscheidung der staatlichen Herrschaft durch die Bürger direkt legitimiert oder verworfen. Beide Formen, Wahl und Abstimmung, sind bis ins Detail durch ein Verfahren festgelegt, das auch den Entzug bzw. die Verweigerung von Legitimation „verarbeitet". Für die Legitimation der politischen Ordnung bzw. Organisation als ganzer, der Staatsverfassung selbst, kann es eine besondere verfassungsrechtliche Form dagegen ebensowenig geben wie für die ständige Legitimation der alltäglichen Regierungspolitik, Gerichtspraxis und β2 Gegen diese w e n i g systemtheoretische Formulierung w ü r d e sich mann allerdings wehren. ·* Vgl. Luhmann, Legitimation, S. 38 ff.

Luh-

I. Legitimation: Forschungsrichtungen u n d Lösungsansätze

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Verwaltungstätigkeit. Hier muß vielmehr auf konkludentes Verhalten als Legitimationsform zurückgegriffen werden: I n freiwilligem Befolgen hoheitlicher Befehle und freiwilliger Inanspruchnahme staatlicher Leistungen und Verfahren kann i n aller Regel ein Ausdruck grundsätzlicher Anerkennung, ein stillschweigender Legitimationsakt gesehen werden. Hinsichtlich des Stufenverhältnisses der Legitimationsadressaten erscheint die These Hondrichs u plausibel: „Je größer und anhaltender die Zustimmung zu den Personen der politisch Herrschenden, u m so mehr vergrößert sich die Zustimmung zur politischen Organisation." Entzogen bzw. verweigert w i r d Legitimation außerhalb von Wahlen und Volksabstimmungen durch vielfältige Formen des Protestes und Ungehorsams, aber auch durch Rechtsmittel und Rechtsbehelfe i m technischen Sinne 65 . Inwieweit die konkludente Legitimation und die letztgenannten Legitimationsentzugsformen nicht nur empirisch betrachtet, sondern auch von einem normativen Ansatz her die Legitimität staatlicher Herrschaft bestimmen können, hängt von der Legitimationsvorstellung des einzelnen Autors ab. Dies gilt auch dann, wenn er sich als Verfassungsrechtler auf die Normen des Grundgesetzes beruft. Denn die Erwähnung von Wahlen und Abstimmungen als konkrete Formen demokratischer Legitimation i n A r t . 20 Abs. 2 S. 2 GG zwingt nicht zu dem Schluß, daß alle anderen Verhaltensweisen des „Volkes" als Legitimations(entzugs)formen nicht i n Betracht kommen 6 6 . 5. Überblick über den Gang der eigenen Untersuchung

M i t den vorstehenden Kapiteln wurde versucht, das wissenschaftliche Umfeld abzustecken, i n dem sich die folgende Untersuchung bewegt. Deren „roter Faden" sei nun kurz skizziert: Das Thema „Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater" steht für die Frage, ob und ggf. wie i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland die Beteiligung von privaten Bürgern an der Staatstätigkeit einen Beitrag zur Legitimität der staatlichen Herrschaft zu leisten vermag, ob also Bürger durch Partizipation zu Legitimation veranlaßt werden können. Diese Problemstellung erlaubt hinsichtlich des Legitimationsbegriffs, der zunächst für sich allein behandelt werden soll, sowohl eine empirische wie eine normative Betrachtungsweise. I m vorliegenden Abschnitt A. des ersten Teils sollen beide Ansätze zueinander i n Beziehung gesetzt werden: ·« Entwicklung, S. 218. « 5 Vgl. i m einzelnen u. Α. I I . 2. a). · · Vgl. dazu näher u. Α. I V . 3. b).

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

Z u Beginn (II. 1.) steht die Frage, was überhaupt unter „Legitimation" bzw. „Anerkennung" i m empirischen Sinne zu verstehen ist. Reicht der motivlose Gehorsam aus oder ist mehr oder weniger bewußte Zustimmung zu fordern? Der hieraus näher bestimmte Legitimationsbegriff bedarf dann einer Operationalisierung, um die Aufstellung eines Kataloges von Legitimations(entzugs)formen zu ermöglichen, an dem die Verbreitung von Legitimation quantitativ gemessen werden kann (II. 2.). Dabei soll auch ein kurzer Blick auf die Funktion demoskopischer Umfragen geworfen werden. Zur Vorbereitung der Einbeziehung von „Partizipation" i n die Untersuchung w i r d sodann geprüft, welchen Einfluß die staatliche Herrschaft ihrerseits auf das Ausmaß empirischer Legitimation hat bzw. haben kann (II. 3.). Dazu muß auf die Frage eingegangen werden, wie — allgemein gesehen — „Anerkennung" zustande kommt. Da sich die Analyse auch hier noch auf der theoretischen Ebene bewegt, bleibt eine empirisch-praktische Untersuchung über die heute i n der Bevölkerung vorherrschenden Legitimationsgründe außer Betracht. I n den nachfolgenden Kapiteln soll vielmehr der nun ausgebreitete empirische Legitimationsbegriff zunächst den normativen Aussagen der Verfassung zum Legitimationsproblem gegenübergestellt werden. Nach einer verfassungsgeschichtlich orientierten Skizze über das grundsätzliche Verhältnis zwischen Legitimation und Verfassungstext (III.) schließt sich die Darstellung des normativen Legitimationsmodells des Grundgesetzes an (IV. 1., 2.), wie es sich insbesondere aus A r t . 20 Abs. 2, 3; Art. 38, 65 GG ergibt. Da dieses nahezu ausschließlich auf Wahl-Legitimität basiert, drängt sich die Frage auf, welchen Stellenwert das Grundgesetz den vielfältigen anderen Legitimations(entzugs)formen zuweist, die bei der Untersuchung des empirischen Legitimationsbegriffs gefunden wurden (IV. 3.): Sind diese verfassungsrechtlich irrelevant oder kommt ihnen i m Gegenteil eine solch große Bedeutung zu, daß die Staatsgewalt zu einer Einflußnahme verpflichtet oder wenigstens berechtigt ist? Welche Funktionen i n diesem Zusammenhang die Heranziehung privater Bürger zur Partizipation an der Staatstätigkeit haben kann, ist Gegenstand des dann folgenden Abschnitts B. I I . D e r empirische Legitimationsbegriff 1. Generalisierte Zustimmung oder „motivloses Akzeptieren"?

Während der empirische Legitimationsbegriff — i m Gegensatz zum normativen — zunächst mit tatsächlicher „Anerkennung" und freiwilligem Gehorsam gleichgesetzt wurde, zeigten sich bei der Darstellung

I I . Der empirische Legitimationsbegriff

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der verschiedenen Legitimationsbegründungskonzepte bereits Differenzen bei der inhaltlichen Ausfüllung dessen, was empirisch unter „Legitimation" bzw. „Anerkennung" verstanden wird. Bedeutet schon das stille oder selbst das unwillige Hinnehmen und Akzeptieren obrigkeitlicher Befehle deren Legitimität, oder muß mehr oder weniger bewußter Konsens der Herrschaftsunterworfenen und damit ein „normativer Sinnbezug" 67 hinzukommen? „Die Schwierigkeiten verlagern sich auf den Begriff des Anerkennens oder Akzeptierens 68 ." Dabei geht es nicht um die Frage, auf welchen Motiven i m Einzelfall freiwilliger Gehorsam beruht, sondern darum, ob überhaupt konsensbildende Motive für „Legitimation" eine Rolle spielen, oder ob Legitimation ganz von Zustimmung abgekoppelt werden soll. a) Legitimation als Beschaffung von Konsens und „Massenloyalität" (Offe) Den Versuch, beide Alternativen miteinander zu verbinden, unternimmt Offe: Soweit er den Begriff der „demokratischen Legitimation" mit emanzipatorischem Anspruch gebraucht, verknüpft er hiermit die Forderung: „Politische Gewalt und ihre administrative Verwendung sollen konsentierten Normen unterworfen werden 6 9 ." „Anerkennung" beruht i n diesem Kontext auf der „Ausbildung und Anwendung von Legitimitätskriterien", „die auf eine inhaltliche Anbindung des staatlichen Entscheidungshandelns an Normen und Interessen abzielen" 70 . Ambivalent w i r d der Begriffsinhalt von „Legitimation" jedoch, wo Offe den Legitimationsbedarf der Verwaltung untersucht: Einerseits erklärt er auch hier die Vermittlung von „Geltungsgründen" 7 1 , ein „kooperationswilliges Motivpotential i n der Masse der Bevölkerung" 7 2 und „aktive Zustimmung" 7 3 zur Voraussetzung erfolgreicher Strukturpolitik; Legitimationsprobleme drohten dementsprechend durch die „Grenzen der Konsensbeschaffung" 74 und eine „Apathisierung" der Herrschaftsunterworfenen 75 . Andererseits verwendet Offe den Begriff der „Massenloyalität", welchen er (u. a.) als „das funktional erforderliche Maß apathischer Folgebereitschaft" umschreibt 76 . Massenloyalität 67

Rottleuthner S. 151 et passim. Luhmann, Legitimation, S. 32. β» Strukturprobleme, S. 126. ™ Überlegungen, S. 84 f. 71 Strukturprobleme, S. 51; Überlegungen, S. 84. 72 Zukunftserwartungen, S. 85. ™ Ebenda. 74 Strukturprobleme, S. 51 75 Zukunftserwartungen, S. 89. 68

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

zeichne sich gerade durch den „Verzicht auf Legitimationsforderungen überhaupt" aus 77 . A n anderer Stelle w i r d schließlich „Legitimation als zielgerichteter . . . Prozeß der Erhaltung und Beschaffung von Massenloyalität" gekennzeichnet 78 . A u f einen Nenner läßt sich diese Begriffsvielfalt nur bringen, wenn man „empirische Legitimität" (als Ergebnis von „Legitimation" i n beiden von Offe verwendeten Bedeutungen) als den Oberbegriff zu apathischer Massenloyalität einerseits und materiell begründeter Z u stimmung andererseits versteht. Hierfür spricht etwa folgende Formulierung Off es: „ . . . legitimatorische Mechanismen, . . . die das M i n i m u m manifester Einwilligung und Loyalität sicherstellen 70 ." Abgesehen von den inhaltlichen Bedenken gegen eine Subsumtion apathischer Folgebereitschaft unter „Legitimation" bzw. „ L e g i t i m i t ä t " 8 0 , erscheint die Verwendung eines derart mehrdeutigen Legitimationsbegriffs unpraktikabel, weil sie Mißverständnisse fördert und wesentliche Unterschiede verdeckt. Es bedarf deswegen einer Entscheidung, ob unter empirischer Legitimation nur konsens-motiviertes Verhalten oder allein apathische Massenloyalität bzw. „motivloses Akzeptieren" verstanden werden soll. b) „Motivloses Akzeptieren" und systemtheoretischer Ansatz (Luhmann) Diese letztgenannte Auffassung vertritt ausdrücklich Luhmann: Legitimation erfolge durch rechtliche Verfahren, die i n der Lage sind, die Verhaltenserwartungen der Gesellschaft so „umzustrukturieren" 8 1 bzw. „enttäuschungsfest zu stabilisieren" 8 2 , daß die am Ende des Verfahrens ergehende Entscheidung faktisch, motivlos akzeptiert w i r d 8 3 . „Legitimität beruht somit gerade nicht auf ,frei-williger 4 Anerkennung, auf persönlich zu verantwortender Überzeugung, sondern i m Gegenteil auf einem sozialen Klima, das die Anerkennung verbindlicher Entscheidungen als Selbstverständlichkeit institutionalisiert und sie nicht ™ Herrschaft, S. 157. 77 Ebenda. 78 Strukturprobleme, S. 132; zur Unterscheidung von „ L e g i t i m a t i o n " u n d „Legitimationsbeschaffung" vgl. o. bei F N 17. 7® Strukturprobleme, S. 60; anders dagegen w o h l i n : Zukunftserwartungen, S. 85: Staatliche S t r u k t u r p o l i t i k sei angewiesen auf eine „ r e l a t i v genau eingeregelte u n d eingepegelte Loyalität, auf Folgebereitschaft u n d Z u s t i m mung". 80 Dazu i m folgenden Kapitel. 81 Legitimation, S. 111. 82 Ebenda S. 234. 83 Ebenda S. 107 ff., 233 ff., vgl. auch o. F N 52. Kritisch zu Luhmanns res t r i k t i v e m Lernbegriff: Rottleuthner S. 146.

I I . Der empirische Legitimationsbegrifif

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als Folge einer persönlichen Entscheidung, sondern als Folge der Geltung der amtlichen Entscheidung ansieht 84 ." Andererseits spricht auch Luhmann i m Zusammenhang m i t Legitimation häufig von Zustimmung und Konsens 85 : Legitimation als „Insititutionalisierung des Anerkennens von Entscheidungen als verbindlich . . . ist nur möglich, wenn Konsens i n großem Umfang tatsächlich besteht oder doch durch Nichtäußerung von Dissens fingiert w i r d " 8 6 . M i t einer derart verallgemeinerten These widerspricht Luhmann sich jedoch selbst, es sei denn, man vermag auch noch „tatsächlich bestehenden Konsens" m i t „motivlosem Akzeptieren" zumindest teilweise zur Deckung zu bringen. Dies dürfte schwerfallen, und auch Luhmann geht grundsätzlich nicht davon aus, sondern setzt sich ausdrücklich vom herkömmlichen inhalts- und konsens-bezogenen Legitimitätsbegriff ab 8 7 . Die Besonderheit dieses formalen systemtheoretischen Ansatzes liegt nicht zuletzt i n dem herrschafts- bzw. hier: systemorientierten Forschungsinteresse: Legitimation w i r d weniger als ein von den Herrschaftsunterworfenen ausgehender Prozeß verstanden, sondern als eine zur „Reduktion von Komplexität" notwendige Leistung des politischen Systems 88 . Der Dualismus zwischen Herrschaft und Herrschaftsunterworfenen verliere i m politischen System seine Bedeutung 89 . Gemessen an der i n dieser Arbeit verwendeten Definition von Legitimation als einem dialektischen Vorgang zwischen Herrschaftsunterworfenen und Hoheitsgewalt stellt sich der systemtheoretische Ansatz Luhmanns als eine Verkürzung bzw. als ein bloßer Teilaspekt der gesamten Legitimationsproblematik dar. „Legitimation" w i r d i n „Legitimität" umfunktioniert und vom demokratischen Entstehungsprozeß abgetrennt. Die Behauptung Luhmanns, Legitimität beruhe letztlich auf der Anerkennung verbindlicher Entscheidungen als Folge von deren Geltung, sowie seine Formel von der „Fraglosigkeit legitimer Geltung bindender Entscheidungen" 90 sind m i t dem hier gebrauchten Legitimationsbegriff nicht nachvollziehbar: Legitimation ( = Anerken84 Legitimation, S. 34; i n der Formulierung ähnlich: Kielmannsegg PVS 71, S. 369, 395 f., der Luhmann gegenüber jedoch gerade die normative Begründetheit von Geltung betont, vgl. ebenda S. 370, 396. 85 E t w a Legitimation, S. 196 f. et passim. 8β Legitimation, S. 123 f. 87 Vgl. Legitimation, S. 2, 28. 88 Luhmann, Legitimation, S. 36; i m Ansatz ähnlich R.Münch S. 77ff., 99: „Legitimitätsglaube . . . muß vielmehr durch die S t r u k t u r e n des politischen Systems selbst erzeugt werden." 89 Luhmann, Politikbegriffe, S. 214, 217; vgl. ders., Legitimation, S. 19 f. Luhmann, Legitimation, S. 29.

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1. Teil: Α. Legitimation und Verfassung

nung) macht eine Entscheidung erst verbindlich, Geltung folgt aus Legitimation u n d nicht umgekehrt. I n ähnlicher Weise wie L u h m a n n definiert auch Kielmannsegg zunächst 9 1 Legitimität als „spezifische Geltungserfahrung", die genau genommen nicht aus Zustimmung resultiere. F ü r das I n d i v i d u u m folge vielmehr Anerkennung aus Geltung 9 2 . Der ebenfalls als Umschreibung von Legitimität verwendete Begriff der „GeltungsÜberzeugung als solcher" 9 3 f ü h r t i n einen Zirkelschluß: Eine bestimmte Herrschaftss t r u k t u r 9 4 sei legitim, w e i l sie gelte; sie gelte, w e i l die Bevölkerung v o n ihrer Geltung überzeugt sei; die Überzeugung folge aus der E r fahrung, daß die Herrschaftsstruktur gilt. Das Unbefriedigende an diesem Kausalitäts-Karussell liegt p r i m ä r an der logischen Unmöglichkeit, etwas (nämlich Geltung) als bestehend zu erfahren u n d gleichzeitig (nämlich durch auf diese Erfahrung gestützte Überzeugung) herzustellen. Das systemorientierte Forschungsinteresse i n Verbindung m i t dem Verständnis von Legitimation als einem motivlosen Akzeptieren, das aus Geltungserfahrung folge, f ü h r t letztlich zu der Konsequenz, daß auch allein auf Repression u n d Gewalt gestützte totalitäre Machthaber faktisch „ l e g i t i m " sein können: Sowie das M o t i v f ü r den Gehorsam der Herrschaftsunterworfenen vollkommen ausgeblendet w i r d , muß auch Konformität aus Angst vor Polizei- u n d Strafgewalt als (konkludente) Legitimation erscheinen 95 . Eine Differenzierung zwischen Z w a n g u n d Konsens ist bei rein empirischer Betrachtung nicht möglich. L u h m a n n entzieht sich dieser Folgerichtigkeit durch die Abschwächung: „ B e i m faktischen Akzeptieren kann die wirkliche Motivlage u n d das genaue Mischungsverhältnis — ob aus Furcht eine Entscheidung beachtet w i r d oder aus Zustimmung — weitgehend offenbleiben 9 6 ." W a n n jedoch die Gründe für den Gehorsam ausnahmsweise einmal nicht offenbleiben können, ist unklar. Eine Hervorhebung der Motive w i d e r spräche auch gerade dem Anliegen Luhmanns. Die Unmöglichkeit, aus systemtheoretischer Sicht physischen Z w a n g als „Legitimations"-Grund auszuschließen, findet auch bei R. Münch ihren Ausdruck: Z w a r spricht auch er häufig von „zwangloser Abnahme ei PVS 71, S. 368; vgl. dagegen S. 370 ff. »2 Ebenda S. 369. »3 Ebenda S. 368. 94 I m Gegensatz zu Luhmann blendet Kielmannsegg das Problem „ H e r r schaft" nicht aus. 95 Vgl. Luhmann, Legitimation, S. 28. Dies übersieht auch Friedrich PVS 60, S. 131, wenn er sagt, tatsächlicher Gehorsam sei „dem Grad an L e g i t i m i tät proportional". Zur „Ersatz-Legitimation" durch repressive Gewalt: Offe, Überlegungen, S. 96. 96 Luhmann, Legitimation, S. 28.

I I . Der empirische Legitimationsbegriff

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der Verwendung politischer Macht . . . als Folge von Legitimationsglauben" 0 7 ; gleichzeitig präzisiert er dies jedoch dahingehend, daß „widerstrebende soziale Kollektive durch politische Macht zur Abnahme einer politischen Entscheidung motiviert werden" 9 8 , wobei er physische Gewalt, also Zwang, ausdrücklich als „eine unter anderen" u n d „(allenfalls) die wirksamste unter den Ressourcen politischer Macht" bezeichnet". Gegen die Verwendung von empirischer Legitimation als einem wertfreien, motivlosen Hinnehmen spricht nicht zuletzt auch die politische Alltagserfahrung 1 0 0 : So versucht die staatliche Herrschaft, insbesondere i n Wahlkampfzeiten, durch einen hohen Informations- und Werbeaufwand m i t stark wertorientierten Slogans („mehr Lebensqualität"; „Freiheit statt/oder Sozialismus") die materielle Zustimmung der Wahlbürger zu gewinnen. Die neu eröffnete „GrundwerteDiskussion" sowie die Renaissance der Menschenrechte als moralischer Maßstab für Politik weisen in dieselbe Richtung. Die vielfältigen Formen des Nicht-Akzeptierens hoheitlicher Entscheidungen decken wiederum unerfüllte Legitimationsvorstellungen auf 1 0 1 : Staatliche Maßnahmen werden von den Herrschaftsunterworfenen — soweit bewußt erfahren — an Werten, Moral, Gerechtigkeit, Verfassungsgrundsätzen gemessen. Die Auseinandersetzungen u m die Kernenergie und den Umweltschutz allgemein, aber auch zur Frage des §218 StGB und des „Extremistenbeschlusses" bilden hier einschlägige Beispiele. Nach Rönsch 102 „deuten die verfügbaren Indizien darauf hin, daß sich gegenwärtiges und zukünftiges Protestwahlverhalten weit stärker als vor zehn Jahren inhaltlich an bestimmten auch lokalen und regionalen Problemen orientieren w i r d " . Wenig plausibel erschiene es, wollte man inhaltliche Motive nur der K r i t i k an staatlichen Maßnahmen zugestehen, sie dem positiven Akzeptieren hingegen generell absprechen. Als begriffliche Klammer für die verschiedensten Motive, die empirischer Legitimation zugrunde liegen mögen, bieten sich „Konsens" und „Zustimmung" an. Legitimation hat damit immer auch einen normativen Sinnbezug. 97 R. Münch S. 95. «e R. Münch S. 95. ö» Ebenda S. 93; vgl. auch S. 98. 100 zur Bedeutung des „subjektiven Faktors" vgl. Offe , Strukturprobleme, S. 111 ff.; dagegen neuerdings ders., Überlegungen, S. 88ff. Die angebliche Legitimationsunfähigkeit kapitalistischer Herrschaftssysteme beruht jedoch auf einem eher normativen Legitimationsbegriff. 101 Vgl. auch Kielmannsegg PVS71, S. 395 u n d seinen Hinweis auf das „Phänomen der moralischen K r i s e " u n d die Beispiele des Vietnamkrieges u n d der Rassenprobleme i n den U S A ; vgl. ferner Scharpf S. 24; Zimmer S. 259, F N 42. 102 S. 366.

3 Menzel

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

c) Empirische Legitimation als „generalisierte Zustimmungsbereitschaft"

(Habermas)

Von dieser Auffassung geht insbesondere Habermas aus, obwohl er weitgehend dieselben Begriffe verwendet wie Offe . Während dieser „Massenloyalität" m i t „apathischer Folgebereitschaft" umschrieb, versteht Habermas hierunter „generalisierte Zustimmungsbereitschaft" 103 . Dies bedarf der Erläuterung: Eine Generalisierung der Zustimmungsbereitschaft ergibt sich einmal aus der Tatsache, daß Legitimation als Massenproblem die einzelnen Motive der Individualbürger i m allgemeinen Konsens aufgehen läßt; es kommt hier also nicht auf bestimmte Motive an 1 0 4 . Zum anderen ist Luhmann insofern recht zu geben, als der Bürger nicht jeden hoheitlichen Befehl, den er befolgt, gesondert bewußt b i l l i g t 1 0 5 . Er w i r d dessen Richtigkeit vielmehr häufig aus seinen übergeordneten (bereits legitimierten) Prämissen ableiten. Auch i n dieser Beziehung kann deswegen von einer Generalisierung des Konsenses gesprochen werden, nicht jedoch von einem Verlust von Motiven überhaupt 1 0 6 . Habermas geht noch einen Schritt weiter: „,Letztes' Motiv der Folgebereitschaft ist die Überzeugung, daß ich mich i m Zweifelsfall diskursiv überzeugen lassen kann 1 0 7 ." Aktuelle Zustimmung w i r d so zu potentieller Zustimmung „generalisiert" 1 0 8 . Die Ursache dafür, daß — jedenfalls heute noch — Legitimation auf Motiven kommunikativer Begründbarkeit beruht, sieht Habermas i n der A r t der Sozialisation. Diese „verläuft i n Strukturen sprachlicher Intersubjektivität und bestimmt eine Verhaltensorganisation, die an rechtfertigungsbedürftige Normen ebenso wie an identitätsverbürgende Deutungssysteme gebunden i s t " 1 0 9 . Diese überzeugende Erklärung w i r d auch für die nähere Zukunft ihre Gültigkeit behalten, da alternative Sozialisationsformen, die ein motivloses Akzeptieren von Entscheidungen zulassen würden, zur Zeit nicht auszumachen sind. Das Verständnis von Legitimation als generalisierter Zustimmungsbereitschaft schließt es aus, Legitimität auf Legalitätsglauben zu reduzieren, wie Luhmann es tut. „Vielmehr rührt die i n Anspruch genommene Legitimation durch Verfahren die Frage nach der Legitimität loa Habermas, Legitimationsprobleme, S. 64. 104 v g l . Habermas ebenda; ferner R.Münch S. 105. 106 Luhmann, Legitimation, S. 2; vgl. auch Fraenkel S. 408, 410, 429. io« v g l . dazu i n anderem Sinne Luhmann, Legitimation, S. 196: „ . . . bestätigt, daß L e g i t i m i t ä t nicht m i t faktischem Konsens gleichgesetzt werden kann. Konsens ist knapp u n d muß deshalb generalisiert werden." Habermas, Legitimationsprobleme, S. 64. los Vgl. auch Kielmannsegg PVS 71, S. 397. !o» Habermas, Legitimationsprobleme, S. 64.

I I . Der empirische Legitimationsbegriff

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des Verfahrens selbst auf und zwingt die Träger staatlicher Herrschaftsfunktionen, sich materialen Legitimitätskriterien auszusetzen 110 ." Zusammenfassend können die eingangs gestellten Fragen dahingehend beantwortet werden, daß „Legitimation" bzw. „Anerkennung" auch i n empirischer Perspektive bei den Legitimationssubjekten das Vorliegen substantieller, an inhaltlichen Kriterien orientierter Motive voraussetzt. I n diesem Sinne bezeichnen „generalisierte Zustimmungsbereitschaft" und — als Kurzformel — „Konsens" denselben Sachverhalt wie der empirische Begriff von Legitimation 1 1 1 . 2. Maßstäbe empirischer Legitimation

Generalisierte Zustimmungsbereitschaft gegenüber der staatlichen Herrschaft und ihren Entscheidungen kann i n der Bevölkerung mehr oder weniger verbreitet, auch unterschiedlich verteilt sein. I m Gegensatz zum normativen Legitimationsverständnis ist Legitimation hier eine quantitative Größe. Die folgende Suche nach konkreten Maßstäben für eine Konsens-Messung soll jedoch keine empirisch-praktische Analyse bundesrepublikanischer Herrschaftslegitimität vorbereiten, sondern i n erster Linie plastisch machen, was bisher allgemein als „ A n erkennung" bezeichnet wurde. a) öffentliche

Dissensformen

Da Konsens nur selten i n öffentlichen Beifallskundgebungen und Sympathiebezeugungen allgemein wahrnehmbar ist, sondern meist i n stillem und „selbstverständlichem" Befolgen hoheitlicher Befehle konkludent geäußert wird, ist die Feststellung, Legitimation liege empirisch positiv vor, hauptsächlich auf das Fehlen manifester Legitimationsverweigerungsformen zu stützen 1 1 2 . Insofern bildet der veröffentlichte — wodurch auch immer hervorgerufene — Dissens m i t der Hoheitsgewalt indirekt auch den Maßstab für den Umfang positiver empirischer Legitimation. Der pauschale Rückschluß vom Fehlen ausdrücklicher Ablehnung auf das Vorliegen positiver genereller Zustimmung ist jedoch nicht zulässig, weil die Androhung oder Anwendung no Offe, Überlegungen, S. 86; vgl. ebenso Habermas, Legitimationsprobleme, S. 135 ff.; ferner Kriele, Staatslehre, S. 38, der als Rechtfertigungsm o t i v f ü r Verfahren die Chance betont, daß die „sachliche Prioritätenordnung" ausdiskutiert w i r d . 111 Ebenso bzw. ähnlich z.B. auch Grimmer S. 43; Hondrich, Entwicklung, S. 216 ff.; Hättich, L e g i t i m i t ä t , S. 57 ff.; vgl. auch Kaltefleiter PuZ 75, Β 47, S. 30, der jedoch L e g i t i m a t i o n auf den i n Wahlen geäußerten Konsens beschränkt. 112 v g l . auch Luhmann, Legitimation, S. 122 f. ( F i k t i o n des Konsenses durch Fehlen von Dissensäußerungen; dazu sogleich i m Text). 3*

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1. T e i l : Α . Legitimation u n d Verfassung

repressiver Gewalt zwar auch zur Aufgabe öffentlichen Widerstandes, i n der Regel aber nicht zu Konsens und empirischer Legitimation führt. Man könnte den Begriff der empirischen Legitimation deshalb — negativ und relativ — folgendermaßen operationalisieren 113 : Empirische Legitimation ist u m so geringer, je stärker bzw. häufiger Formen von K r i t i k und Protest gegenüber der staatlichen Herrschaft i n der politischen Wirklichkeit auftreten. Solche Dissensäußerungen liegen vor allem i n den folgenden Verhaltensweisen und Sachverhalten: — politisch motivierte Stimmenthaltungen 1 1 4 und bezweckte Ungültigkeit der Stimmabgabe 1 1 5 bei Parlaments wählen; — Stimmenschwund für die regierenden, Stimmenzuwachs für oppositionelle, möglicherweise bisher außerparlamentarische Parteien 1 1 6 ; — Austritte aus oder innere Opposition i n der herrschenden Partei; Eintritte i n eine oppositionelle Partei; allgemeiner Mitgliederschwund der „staatstragenden" Parteien; Gründung neuer Parteien; — Anzahl der gegen staatliche Maßnahmen angestrengten Gerichtsverfahren (meist Verwaltungs- und Verfassungsstreitverfahren) 117 ; — Anzahl von Petitionen und Dienstaufsichtsbeschwerden. Z u diesen Protestformen ist anzumerken, daß sie sich i n einem von der staatlichen Herrschaft selbst bereitgestellten rechtlichen Rahmen vollziehen. Das Befolgen der Verfahrensregeln beinhaltet neben dem Angriff auf bestimmte staatliche Amtsträger, Instanzen oder Entscheidungen somit zugleich die konkludente positive Legitimation der politischen Alternative bzw. des politischen Organs, das den Protest entgegennimmt und Abhilfe schaffen soll 1 1 8 . Der gesamten politischen Ordnung kann die Legitimation auf diese A r t nicht entzogen werden. Die K r i t i k bleibt notwendig systemimmanent. us v g l . die Operationalisierung bei Kaase Sonder-PVS S. 203 ff. zu „ u n konventionellem Verhalten"; ferner Offe, Überlegungen S. 99 f. 114 Meyer W d S t R L 33, S. 106; differenzierend Rönsch S. 259 ff.; vgl. demgegenüber Schelsky, Demokratie, S. 60 f. : „ E i n bestimmter Prozentsatz an f r e i w i l l i g e n Nichtwählern" sei „eher ein Anzeichen politischer Stabilität . . . insofern ein T e i l des Volkes von jeder ernsthaften zur W a h l stehenden Regier u n g gleich Gutes oder gleich Schlechtes . . . erwartet". Z u ähnlichen Aussagen der modernen amerikanischen Demokratietheorie vgl. Naschold S. 49 f.; Z i m pel S. 152 ff. us Vgl. Rönsch S. 357 f. ne Vgl. Rönsch S. 362 ff. zu „Extremparteien". 117 Vgl. Rammstedt / Rönsch S. 150. us R. Münch S. 95 f., 105.

I I . Der empirische Legitimationsbegriff

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Anders ist es grundsätzlich bei den folgenden Dissensäußerungsformen: — Anzahl und Stärke von Bürgerinitiativen u. ä., die gegen hoheitliche Maßnahmen gerichtet sind 1 1 9 ; — Häufigkeit und Ausmaß politischer Demonstrationen 120 , Streiks, Kundgebungen, Versammlungen, „Aktionen" — soweit es sich nicht u m Sympathiebekundungen handelt; — Häufigkeit und Schwere politischer K r i m i n a l i t ä t 1 2 1 (unter bestimmten Prämissen auch allgemeine Devianz wie z. B. Trunksucht, psychische Krankheiten, Drogenkonsum); — Häufigkeit und Intensität politisch-kritischer Berichterstattung und Kommentierung i n Presse, Funk und Fernsehen 122 ; — Häufigkeit und Intensität herrschafts- bzw. systemkritischer Lehrinhalte i n Schulen und Hochschulen; — Anzahl politisch-kritischer Verlage (Verlagsreihen); Auflagenhöhe ihrer Publikationen; — Verbreitung politisch-kritischer Kunst (ζ. B. auch Kabarett, K a r i katur, „Protestlieder", „Polit-Plakate"). Soweit staatliche Maßnahmen als Reaktion auf K r i t i k von Herrschaftsunterworfenen verstanden werden müssen, können auch sie als mittelbare Indikatoren für empirischen Legitimationsentzug bzw. die Gefahr desselben angesehen werden 1 2 3 : — Stärke, Kompetenz und Ausrüstung der Polizei; — Machtbefugnisse, personelle Stärke des Verfassungsschutzes; — Ausdehnung der Kompetenzen für das M i l i t ä r auf innerstaatliche Konflikte; — Häufigkeit „politischer Prozesse"; — Häufigkeit und Intensität von Strafrechtsverschärfungen, Demonstrationsrechtseinschränkungen, Beschneidung der Vereinigungsfreiu» Z u r Legitimationskrise durch B ü r g e r i n i t i a t i v e n : Schmitt Glaeser W d S t R L 33, S. 205. 120 H i e r ist nicht zuletzt an die „Studentenrevolten" ab 1968 zu denken, die w o h l k a u m als — legitimationstheoretisch bedeutungslose — „ A s s i m i l a tionsschwierigkeiten . . . i m unaufhaltsamen Fortschreiten des technischen Prozesses" (so Forsthoff, Staat, S. 163) abgetan werden können. 121 Vgl. Radtke S. 23, der solche „Partizipations-"Formen, die Gewalt einschließen, als „gegen die L e g i t i m i t ä t der Herrschaftsordnung generell gerichtet" bezeichnet. 122 v g l . hierzu die Emnid-Umfrage zu politischen Fernseh-Magazinen, Info 5/6 — 1971; 7 — 1975. 123 vgl. Radtke S. 15 F N 5: „ L e g i t i m i t ä t wäre demnach auch reziprok meßbar an den Ausgaben des Staates zur Aufrechterhaltung innerer Sicherheit."

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1. Teil: Α. Legitimation u n d Verfassung

heit; allgemein restriktive Auslegung und Konkretisierung der Grundrechte i n Gesetzen, Verwaltungsmaßnahmen oder Justizentscheidungen; — Anzahl von Partei- und Vereinsverboten und Anzahl der Anträge hierzu; — Anzahl der Nichteinsteilungen i n den öffentlichen Dienst aus politischen Gründen; — Häufigkeit von Parteiausschlußverfahren wegen politischer Gründe. Mögen die Indikatoren für das Fehlen und damit indirekt für das Vorliegen von Legitimation noch mehr oder weniger klar als solche auszumachen sein, so erscheint die Umsetzung der einzelnen Quantitäten und Häufigkeiten i n die Feststellung „(noch) legitimiert", „nicht (mehr) legitimiert" unmöglich 1 2 4 : Bei fast allen öffentlichen Formen der Herrschaftsablehnung muß zunächst eine gewisse Angstschwelle überwunden werden, die gesellschaftlichem wie persönlichem Konformitätsdruck entspringt. Nicht jeder, der eine hoheitliche Maßnahme für illegitim hält, kann dies auch öffentlich äußern 1 2 5 . Ein erhöhter Anpassungszwang entsteht durch Illegalisierung und Kriminalisierung bestimmter Kritikformen. Der angedrohte Nachteil (unmittelbare Polizeigewalt, Geld- oder Freiheitsstrafe, Nichteinstellung i n den öffentlichen Dienst) verhindert die Manifestation des Protestes. Daß die aus der Furcht folgende Konformität keine Legitimation bedeutet, wurde oben klargestellt. Andererseits erreichen auch einzelne K r i t i k e r durch besondere A k t i o nen und vielseitiges vehementes Engagement eine über die sachliche Bedeutung ihres Dissenses hinausgehende Publizität und werden dadurch als Indikator leicht überbewertet. Auch die Organisation von und die Beteiligung an Protestveranstaltungen verschiedenster Formen und Inhalte durch dieselben Personen lassen das Kritikpotential möglicherweise größer erscheinen, als es ist. Wenn bei der Auswertung der Indikatorenquantitäten auch der erstgenannte Gesichtspunkt — öffentlicher Protest als sichtbare Spitze eines i m übrigen verborgenen Eisberges „privaten" Legitimationsent124 z u mathematisch: Friedrich PVS 60, S. 129; vgl. Offe, Strukturprobleme, S. 108 f. 12 5 Z u den „Bedingungen unkonventionellen politischen Verhaltens i n der Bundesrepublik Deutschland": Kaase Sonder-PVS, S. 179ff., der die B e ziehungen untersucht „zwischen politischer Deprivation u n d unkonventionellem politischen Verhalten (oder dem Verhaltenspotential) unter spezifischen Ausprägungen der intervenierenden Variablen politisches Vertrauen (in das politische System, H.-J. M.) u n d (eigene, H.-J. M.) politische Effizienz" (S. 184). I m Ergebnis korrelieren folgende K r i t e r i e n positiv m i t Protestbereitschaft: linkes politisches Selbstverständnis; männlich; Jugend; höhere Bildung.

I I . Der empirische Legitimationsbegriff

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zuges — wegen seines allgemeineren Bezuges stärker zu berücksichtigen sein w i r d als der zweite, ist die Unsicherheit der Kriterien doch i n jedem Fall zu groß, u m die allgemeine Feststellung, eine konkrete staatliche Hoheitsgewalt sei legitim oder illegitim, hinreichend begründen zu können 1 2 6 . Es kann bei der Beobachtung der genannten Anzeichen vielmehr nur darum gehen, Tendenzen und Entwicklungen aufzuzeigen und Bereiche stärkerer Legitimation solchen geringerer Zustimmung gegenüberzustellen. Empirische Legitimation ist insofern mehrfach teilbar: Z u m einen drücken sich bezüglich derselben staatlichen Entscheidung die verschiedenen Anschauungen i n der Bevölkerung teilweise i n Billigung, teilweise i n Ablehnung aus; zum anderen sind Konsens und Dissens auf die einzelnen Politikbereiche und Hoheitsmaßnahmen unterschiedlich verteilt 1 2 7 . b) Demoskopische

Meinungsumfragen

Genauere Aussagen über die Verbreitung generalisierter Zustimmungsbereitschaft lassen sich m i t den M i t t e l n und Methoden der Demoskopie erreichen, die auch die Differenzierungen innerhalb der empirischen Legitimation erfassen und direkt positiv Konsens feststellen kann 1 2 8 . Von staatlichen Organen und Parteien i n Auftrag gegeben, um den Umfang ihrer Legitimität zu ermitteln, sind Volksbefragungen heute aus dem politischen Leben nicht mehr wegzudenken. I m Gegensatz zu den verfassungsrechtlichen Legitimationsformen, Abstimmungen und Volksentscheiden, welche die staatliche Herrschaft festlegen, erfüllen demoskopische Analysen für den Auftraggeber nur die Funktion unverbindlicher Informationsbeschaffung. Die staatlichen Organe haben die Möglichkeit, Umfrageergebnisse zu den von ihnen ausgewählten Fragen herbeizuführen und beliebig 12« Dies meint w o h l auch Offe , Überlegungen, S. 93 f., w e n n er sagt: „ A k t e manifesten Ungehorsams bzw. i h r U m f a n g sind schon deshalb als empirische Indikatoren des Legitimationsproblems ungeeignet, w e i l solche A k t e j a . . . auf organisatorische, materielle u n d symbolische Ressourcen angewiesen sind, die sich keineswegs spontan einstellen. Ungehorsam wäre deshalb ein zu enger I n d i k a t o r . " 127 v g l . etwa Grimmer S. 69; Schlotter / Schmidt S. 332; Hondrich, E n t w i c k lung, S. 223 f., unterscheidet gegenüber dem hier zunächst r e i n q u a n t i t a t i v gemessenen Legitimationsprozeß drei Stufen der Intensität politischer K o n flikte. Seinem Legitimationsbegriff entsprechend sieht er n u r i n der intensivsten K o n f l i k t f o r m (Ablehnung der ganzen politischen Organisation) einen Legitimationskonflikt; vgl. auch die Skala bei Schlotter / Schmidt S. 310: „ L e gitimationssicherung; politisch manifeste Legitimationsdefizite; delegitimatorische Prozesse; Legitimationskrise." 126 Vgl. hierzu besonders den Versuch von Schmidtchen ZfParl. 77, S. 234 ff.; zur empirischen Messung sozialer Konflikte vgl. ferner die Vorschläge bei Hondrich, Entwicklung, S. 242.

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

zu nutzen, etwa auch geheimzuhalten oder zu einem taktisch günstigen Zeitpunkt — möglicherweise unvollständig — zu veröffentlichen und zu interpretieren. Damit w i r d Demoskopie als (selbst legitimationsbedürftiges) Herrschaftsinstrument verwendbar. Es besteht „keinerlei Garantie für die politische Berücksichtigung der erfragten Einstellungen; ebenso gut möglich ist ihre Verwertung zum Zwecke der Manipulation" 1 2 9 . Ein Gegengewicht dazu kann Meinungsforschung darstellen, soweit sie von gesellschaftlichen Instanzen eingesetzt wird, die nicht selbst an der Hoheitsgewalt teilhaben, deren empirische Legitimität sie ermitteln 1 3 0 . Auch hier besteht die erwähnte Manipulationsgefahr, nur geht sie i n diesem Fall nicht von dem „befangenen" Legitimationsadressaten aus, sondern von Teilen der Legitimationssubjekte selbst, die grundsätzlich ein geringeres Eigeninteresse an einem bestimmten Umfrageergebnis haben werden. Obwohl die Demoskopie Zustimmung und Ablehnung der Bürger gegenüber hoheitlichen Maßnahmen vollständiger und zuverlässiger erfaßt, haben i n der politischen Wirklichkeit die zuvor genannten öffentlichen Formen der Legitimationsverweigerung das entscheidende Gewicht 1 3 1 . Hier w i r d nicht privater Dissens von außen abgefragt und „verwaltet", sondern K r i t i k aus eigenem Antrieb heraus und meist i n solidarischer Gemeinschaft m i t anderen Betroffenen aktiv manifestiert. Der Wille des Kritikers kann nicht gänzlich verheimlicht werden, er hat Zeugen. Der Bürger hat viele Möglichkeiten, seinen Protest gegen eine i h n betreffende hoheitliche Entscheidung zum Ausdruck zu bringen, sehr selten jedoch die Chance, die Themen einer demoskopischen Umfrage zu bestimmen. N u r durch den aktiven öffentlichen Legitimationsentzug können die Herrschaftsunterworfenen auch Zeitpunkt und Gegenstand ihrer Kritikäußerung selbst festlegen und die Reaktion darauf verfolgen. Nur Öffentlichkeit und nicht die individuellprivate Ausfüllung von Fragebogen w i r d dem Charakter demokratischer Legitimation als einem gesamtgesellschaftlichen Massenproblem gerecht.

129 offe , Strukturprobleme, S. 147. H i n z u k o m m t das Problem der Datengewinnung u n d - A u s w e r t u n g selbst. Z u r politischen Meinungsforschung vgl. n u r Loewenstein J Z 71, S. 529. 130 Piepenstock S. 80. « ι Vgl. Kaiser, Repräsentation, S. 219: „Öffentlichkeit u n d öffentliche M e i nung sind also Kategorien der unmittelbaren Demokratie . . . Die modernen Methoden der individuellen Meinungsbefragung (können) keine öffentliche M e i n u n g schaffen oder darstellen."

I I . Der empirische Legitimationsbegriff

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3. Autonome und heteronome Konsensbildung

Wurde oben unter I I . 1. der empirische Legitimationsbegriff auf Konsens gegründet und vorstehend (II. 2.) zur Verdeutlichung eine Operationalisierung versucht, so läßt sich nun weiter fragen, wie bei den einzelnen Legitimationssubjekten allgemein Zustimmung zustande kommt und welchen Einfluß der Legitimationsadressat, die staatliche Herrschaft, hierauf ausübt. Zustimmung kann zunächst als Ergebnis einer Prüfung verstanden werden, i n der eine Person einen bestimmten Sachverhalt i n der Außenwelt m i t den eigenen inneren Wert- und Vernunftvorstellungen vergleicht und eine Entsprechung bzw. Ubereinstimmung feststellt. A u f welche Weise diese innere Motivwelt gebildet wurde, ist für das Ergebnis „Konsens" und damit für die Tatsache empirisch feststellbarer Legitimation unerheblich. Wichtig w i r d diese Frage nach dem Zustandekommen der konsensbildenden Motive jedoch für die staatliche Herrschaft, wenn sie den freiwilligen Gehorsam der Herrschaftsunterworfenen planend sicherstellen w i l l . a) Allgemeine

Sozialisation

und autonome

Konsensbildung

Ohne auf entwicklungs- und sozialpsychologische Probleme eingehen zu können, sei der hier interessierende Zusammenhang zwischen Legitimation und Sozialisation kurz geschildert: Die grundlegende Wertorientierung, die Bewußtseins- und Gewissensbildung eines Menschen vollzieht sich i n einem stetigen Prozeß von Geburt an. Bestimmte private und öffentliche Sozialisationsinstanzen übernehmen die entscheidende Vermittlungsfunktion. Dabei ist das Individuum i n der Regel durchaus widersprüchlichen Einflüssen ausgesetzt. M i t fortschreitender Bewußtseinsbildung wächst auch die Fähigkeit, über Anregungen von außen wie über eigene innere Einstellungen zu reflektieren und daraus neue Orientierungen zu gewinnen. Sozialisation ist also nicht mit einseitigem „Programmieren" gleichzusetzen. Dennoch gibt es i n allen Gesellschaften einen gewissen Grundbestand von Erziehungsinhalten, den jedes Mitglied mehr oder weniger stark internalisiert. Folgende Ubersicht über wichtige Sozialisationsinstanzen m i t Stichworten zu den von ihnen geförderten Erziehungsinhalten, den Methoden und Organisationsbedingungen mag der Veranschaulichung der allgemeinen Aussagen dienen: — Die Kleinfamilie als die Instanz der Primärsozialisation (Generations· und Geschlechtsrolle, „Privatheit"; schichtenspezifische Erziehung; Sprache; Wohn- und Arbeitssituation der Eltern);

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

— Bildungseinrichtungen (mittelschichts-orientierte Werte- und Ideologievermittlung 1 3 2 , Leistungs- und Erfolgsorientierung; Konkurrenzindividualismus; gleichzeitig Abhängigkeit, Disziplinierung); — Arbeitsplatz (Hierarchie, Befehl und Gehorsam, Fremdbestimmung, Arbeitsteilung; Lohn als Arbeitssinn und Entschädigung) 133 ; — Konsumwerbung (Idealbildung, Suggestion der (Wahl-)Freiheit, Bedürfnisweckung, materielle Ausrichtung des Bewußtseins); — Massenmedien (Inhalte je nach politischer Ausrichtung; Informationsauswahl und -vorenthaltung, Sprache, Verquickung von Meinung und Nachricht; privatwirtschaftliche Organisation der Presse, Pressekonzentration, Abhängigkeit von Anzeigenkunden). Diesen allgemeinen Sozialisationsinstanzen sind alle Bürger ausgesetzt, wenn auch nicht i n gleicher Weise und zur selben Zeit. Durch sie bzw. i n ihnen bildet sich die individuelle Persönlichkeit, welche die verschiedensten Erziehungseinflüsse zu einer eigenen Motivationsstruktur und Wertrangliste vereinigt und weiterentwickelt. Die staatliche Herrschaft als potentieller Legitimationsadressat w i r k t auf diesen Prozeß i n der Regel nur allgemein ein, d. h. nicht auf bestimmte hoheitliche Entscheidungen bezogen. So sind zwar die B i l dungseinrichtungen — besonders die allgemeinbildenden — i n ihrer Mehrzahl i n staatlicher Hand, die Lehrer meist Beamte und an Lehrpläne der Schul- und Kultusbehörden gebunden. Erziehungsziel ist jedoch nicht die Anerkennung konkreter staatlicher Herrschaftsausübung, sondern die Fähigkeit, i m Rahmen des gesellschaftlichen WerteGrundbestandes selbst über die Zustimmungs- oder Ablehnungswürdigkeit hoheitlicher Entscheidungen zu urteilen. Wo der Sozialisationsfaktor „Arbeitsplatz" eine Stelle i m öffentlichen Dienst ist, muß der Beamte hinsichtlich seines Zuständigkeitsbereichs zur legitimationsbedürftigen staatlichen Herrschaft gerechnet werden. I m übrigen w i r d ein solcher Beruf zwar eine generelle Neigung zur Anerkennung hoheitlicher Maßnahmen zur Folge haben, eine gezielte Einwirkung findet auch hier jedoch i n der Regel nicht statt. Schließlich werden auch die Gremien der sozialisationswirksamen Rundfunk- und Fernsehanstalten nicht unwesentlich von Parteien- und Staatsvertretern mitbestimmt. Auch dies führt aber nur i n Ausnahmefällen zu einer konkreten Beeinflussung der Hörer bzw. Zuschauer mit dem Ziel, einem Staatsorgan für eine Entscheidung Konsens zu sichern. «s Vgl. deutlich z.B. Forsthoff, Staat, S. 55f.: Es sei Aufgabe des staatlichen Schul- u n d Bildungswesens, i m jungen Menschen die Empfänglichkeit f ü r den Anspruch der „geistig-sittlichen Selbstdarstellung des Staates" wachzurufen. 133 Z u den Sozialisationswirkungen von Partizipation i m Produktionsbereich: Gronemeyer S. 68, 89.

I I . Der empirische Legitimationsbegriff

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Betrachtet man allein die allgemeinen Sozialisationsinstanzen, so läßt sich sagen: Obwohl die zu legitimierende Herrschaft auf die motivbildende Sozialisation der Legitimationssubjekte einwirkt, entscheidet der Bürger i m konkreten Einzelfall doch unbeeinflußt, ausschließlich nach der individuellen, durch Herkunft, Geschlecht, Bildung und Beruf geformten persönlichen Werteskala, nach seinen eigenen Interessen. I n diesem eingeschränkten Sinne kann man hier von „autonomer" Konsensbildung sprechen. Die staatliche Herrschaft kann sich den freiwilligen Gehorsam der Herrschaftsunterworfenen dementsprechend dadurch sichern, daß sie die i n der Bevölkerung vorherrschenden Legitimationskriterien und Interessen ermittelt und die einzelnen Entscheidungen dann an diesen Motiven ausrichtet. Die Werteskala der Legitimationssubjekte bildet dann die Konstante, das hoheitliche Handeln die Variable. U m nicht nur potentielle, sondern aktuelle Zustimmung zu erlangen, bedarf es dann nur noch einer ausreichenden objektiven Information der Bürger über die staatliche Entscheidung 134 . I n Anlehnung an Fraenkel 185 läßt sich dies m i t dem Begriff „autonomdemokratische Legitimation" bezeichnen 136 . b) Grenzen staatlicher Handlungsfreiheit und heteronome Konsensbildung Ein solches Verhalten der staatlichen Herrschaft setzt voraus, daß ihre Handlungsfähigkeit durch keine sonstigen äußeren Bedingungen eingeschränkt ist und außerhalb der Befriedigung des Volkswillens keine eigenen Interessen die Entscheidungen beeinflussen. Zudem müssen die zu verschiedenen Fragen der Politik bestehenden Mehrheitskonsense widerspruchsfrei miteinander vereinbar sein, u m der Hoheitsgewalt eine klare Handlungsdirektive sein zu können. Daß diese Prämissen i m politischen System der Bundesrepublik Deutschland tatsächlich gegeben sind, unterliegt jedoch erheblichem Zweifel: So erfordert bereits die Widerspruchsfreiheit der einzelnen Mehrheitskonsense ein Informations- und Rationalitätsniveau i n der gesamten Bevölkerung, wie es angesichts der Komplexität der modernen Gesellschaft auch ein einzelner kaum besitzt. Die Zustimmungsmehrheiten bilden sich auf Grund der unterschiedlichsten Motive und bleiben deshalb zufällig 1 3 7 . 134 vgl. Fraenkel 135

S. 409.

Reformismus u n d Pluralismus, S. 407; die Terminologie Fraenkels bezieht sich jedoch auf einen etwas anderen Sachverhalt. is« vgl. auch Offe , Strukturprobleme, S. 1321: „demokratischer Konsens". 187 Vgl. etwa Zippelius S. 322.

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

Auch i m übrigen sind der Handlungsfreiheit der Staatsgewalt Grenzen gesetzt: Zunächst ist jede staatliche Herrschaftsausübung an die Verfassung gebunden. Durch Art. 79 Abs. 3 entzieht das Grundgesetz die Gliederung des Bundes i n Länder, die grundsätzliche M i t w i r k u n g der Länder bei der Gesetzgebung und die i n A r t . 1 und 20 niedergelegten Grundsätze einer Verfassungsänderung überhaupt. Selbst wenn die Bevölkerungsmehrheit eine entsprechende Grundgesetzrevision forderte, wäre es dem Parlament untersagt, diesem Verlangen nachzukommen 1 8 8 . Über den vom Grundgesetz abgesteckten Rahmen hinaus sind die Staatsorgane auch faktisch gezwungen, die bestehende politische Ordnung aufrechtzuerhalten und allenfalls vorsichtig zu reformieren. So würde etwa eine von der Bevölkerungsmehrheit gewünschte rigorose Sozialisierung nach A r t . 15 GG die Gefahr einer ernsten W i r t schafts- und Regierungskrise heraufbeschwören, weil einerseits betroffene und sich solidarisierende Eigentümer effektiven Widerstand leisten und andererseits die notwendigen Entschädigungszahlungen aus den öffentlichen Haushalten die Erfüllung anderer Verpflichtungen — etwa i m sozialen Bereich — unmöglich machen würden. Verbreiteter Dissens wäre die Folge 1 3 9 . A u f dasselbe Ergebnis läuft auch die These Offes 1 4 0 von einem „Interesse des Staates an sich selbst" hinaus. Dieses bestehe darin, „überhaupt ein System von Organisationsmitteln des gesellschaftlichen Lebens zu finden und zu erhalten, das widerspruchsfrei und bestandsfähig ist". Z u diesen staatlichen Organisationsmitteln rechnet er ζ. B. das Steuersystem, das System der sozialen Sicherheit und das allgemeine Wahlrecht. Die Interessen der Bevölkerungsmehrheit könne der Staat nur soweit berücksichtigen, wie die Funktionsfähigkeit dieser Institutionen gefördert oder jedenfalls nicht i n Frage gestellt wird. Soweit die staatliche Herrschaft durch die genannten äußeren Bedingungen unabhängig vom Volkswillen gezwungen ist, i n bestimmter Weise zu entscheiden, gibt es nur einen Weg, Legitimation langfristig zu sichern: das „Motivationsmanagement" 1 4 1 , also die gezielte Beeinflussung der individuellen Werteskala bzw. der persönlichen Prüfung, ob die hoheitlichen Maßnahmen m i t dieser übereinstimmen 1 4 2 . Staat138 v g l . Simson W d S t R L 29, S. 13 f., der v o n einer „Vorabstimmung des Willens" bzw. einer „Willensausschließung" spricht. iss Z u r Widersprüchlichkeit des Volkswillens vgl. soeben; zur F u n k t i o n des Staates i m Wirtschaftssystem u. 2. T e i l Α. I. 140 Berufsbildungsreform, S. 13 ff. 141

Offe, Strukturprobleme, S. 113. 142 Vgl. auch Blankenburg / Schmid / Treiber bermas, Legitimationsprobleme, S. 54 ff.

S. 252; Fraenkel

S. 408; Ha-

I I . Der empirische Legitimationsbegrii

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liehe Herrschaft richtet sich dann nicht mehr nach dem autonom gebildeten Konsens der Herrschaftsunterworfenen, sie ist vielmehr bestrebt, Konsens zu „bewerkstelligen" 1 4 3 , heteronom zu bilden. Hier w i r d der Wille der Legitimationssubjekte zur Variablen und die staatliche Entscheidung bildet die Konstante. M i t t e l bewußter Beeinflussung sind selektive, einseitige Information, Geheimhaltung bestimmter Vorgänge oder Absichten, falsche Tatsachenbehauptungen, Inaussichtstellung von Vor- oder Nachteilen, gezielte Gewährung oder Verweigerung von Leistungen, Diskriminierung und Verfolgung abweichender Meinungen und Tatsachenbehauptungen und dergleichen. Anwendbar sind diese Methoden sowohl i n der direkten Öffentlichkeitsarbeit der staatlichen Herrschaft (Reden, Schriften, Interviews) als auch i m persönlichen Kontakt m i t Einzelbürgern (Verwaltungsverfahren, Gerichtsverfahren, Planungsprozesse). Mittelbar erfolgt eine Einflußnahme durch eine unvollständige oder einseitige Informationsweitergabe an die Presse. Gerade der letzte Punkt zeigt, wie schwierig es i m Einzelfall sein kann, zwischen autonomer und heteronomer Konsensbildung zu unterscheiden. Nach welchen Kriterien ist etwa eine Information objektiv und vollständig 1 4 4 ? Unabhängig vom praktischen Problem der Wahrheitsermittlung und Beweisbarkeit kann jedoch grundsätzlich durchaus differenziert werden zwischen empirischer Legitimation, die (mehr) auf autonom gebildeter Zustimmung basiert, und empirischer Legitimation, die (mehr) auf heteronom „bewerkstelligtem" Konsens beruht 1 4 5 . M i t dieser Feststellung soll die Untersuchung über den empirischen Legitimationsbegriff beendet werden. Der nachfolgende historisch orientierte Uberblick über die Beziehung zwischen Legitimation und Verfassungstext bereitet die Analyse des normativen Legitimationsmodells des Grundgesetzes vor, welches schließlich m i t der empirischen Legitimation i n Beziehung gesetzt werden soll.

143 Offe, Strukturprobleme, S. 135. 144 v g l . etwa Fraenkel S. 409 einerseits u n d S. 416 f. andererseits; das U n terscheidungsproblem w i r d nicht thematisiert. ι « v g l . Offe, Strukturprobleme, S. 132ff.: „ w i r k l i c h e r Konsens" gegen „Scheinlegitimation"; „demokratischer Konsens" gegen „ A k k l a m a t i o n " .

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1. T e i l : Α . Legitimation u n d Verfassung

I I I . Legitimation und geschriebene Verfassung 1. Die ersten RevolutionsVerfassungen: Emanzipation der Herrschaftsunterworfenen und Verrechtlichung des Legitimationsprozesses

M i t der Ablösung feudaler und handwerklicher Produktionsweisen durch Manufakturen und zunehmend industrielle Fertigung i m ausgehenden 17. und während des 18. Jahrhunderts wandelt sich auch das Weltbild der sich umstrukturierenden Gesellschaft: Die Aufklärungsphilosophie erhebt die Vernunft zur obersten Handlungsmaxime; die bislang als gottgegeben anerkannte Ordnung w i r d rational i n Frage gestellt, Freiheit und Selbstbestimmung des Individuums werden i n Europa zu Forderungen des erstarkenden Bürgertums gegen die etablierten Stände. Die „Rationalisierung" i n Wirtschaft, Wissenschaft, Politik und Staatsphilosophie gibt auch der Legitimation staatlicher Herrschaft einen anderen, nun bürgerlich bestimmten Sinn 1 4 6 . Die Idee der Volkssouveränität, der Demokratie, setzt sich durch, und unverletzliche „natürliche Menschenrechte" werden der monarchischen Herrschaft als Legitimationskriterien entgegengestellt. Als Legitimationsform t r i t t der konkrete Wahlakt i n den Vordergrund. Die Verfassungen der nordamerikanischen Staaten verleihen diesem neuen Staatsverständnis seinen manifesten Ausdruck 1 4 7 . Hier finden die Gedanken der europäischen Staatstheoretiker des rationalistischen Naturrechts praktische Anwendung. Ihre Ideen geben den Pionieren der USA die zeitgemäße Rechtfertigung für die — vor allem w i r t schaftlich-finanziell motivierte — Emanzipation der Kolonien vom englischen Mutterland. I n Frankreich erhebt sich das durch die gewandelten Produktionsverhältnisse bedeutend und entsprechend selbstbewußt gewordene B ü r gertum gegen Adel und Geistlichkeit, die „ihren" Staat durch die Einberufung der Generalstände vor dem Niedergang zu retten suchen. Die revolutionäre Nationalversammlung des Dritten Standes beschließt 1791 eine Verfassung, die der amerikanischen Bundesverfassung von 1787 nachempfunden ist 1 4 8 . A n ihre Spitze w i r d der Katalog von Menschen· und Bürgerrechten gestellt, der der Menschenrechtserklärung von 1789 entspricht. Das alle zwei Jahre auszuübende Wahlrecht zur Nationalversammlung ist allerdings an einen Steuerzensus geknüpft, ΐ4β v g l . hierzu Würtenberger S. 92 ff.; Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 99 ff. 147 Vgl. hierzu Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 109 ff., 156 ff.; Zimpel S. 64 ff. 148 Vgl. Zimpel S. 70 ff., die besonders auch auf die Unterschiede zwischen der französischen (egalitär-demokratischen) u n d der amerikanischen (eher liberalen) Revolution hinweist.

I I I . Legitimation u n d geschriebene Verfassung

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dem nur das wohlhabende Bürgertum genügt 1 4 9 . Die republikanische und radikal-demokratische zweite Revolutionsverfassung von 1793 t r i t t nicht mehr i n K r a f t 1 5 0 . Dieser kurze Blick auf die ersten geschriebenen demokratischen Verfassungen kann zweierlei verdeutlichen: Die neuen Vorstellungen von Legitimität staatlicher Herrschaft, der naturrechtlich-rationale Legitimationsgrund, verbunden m i t einer Herrschaftseinsetzung durch Wahlen, w i r d erstmals i n Verfassungsurkunden feierlich festgehalten. Diese schriftlich fixierten Grundgesetze bilden nunmehr den Prüfstein, an dem jede konkrete staatliche Herrschaft gemessen wird. Die amerikanischen Siedler wie der revolutionäre Dritte Stand i n Frankreich verstehen ihre Verfassungen als Instrument der Volksherrschaft, als Bedingungskatalog für die Legitimation der Herrschaft 151 . Die absolute Souveränität des Monarchen w i r d i n einem A k t revolutionärer Auflehnung gebrochen und durch die Idee der Volksherrschaft auch praktisch ersetzt 152 . Diesem „Emanzipations"-Aspekt steht ein anderer Gesichtspunkt gegenüber: Die Formulierung der neuen Legitimationsüberzeugungen i n konkreten Grundsätzen und Forderungen sowie die außerordentliche Bedeutung, die den Verfassungsurkunden als Emanzipationsinstrumenten zuerkannt wird, stellen den Legitimationsvorgang erstmals i n einen positiv-rechtlichen Rahmen 1 5 3 : Legitimität w i r d zur Verfassungsgesetzmäßigkeit. Deutlich zeigt sich diese Fixierung von Legitimität auf die geschriebene Verfassung i n der französischen Revolution: Sowie eine neue politische Strömung die Oberhand gewinnt, w i r d eine neue Konstitution beschlossen, die den geänderten Anschauungen Rechnung trägt. I n einer Welt, i n der nicht nur die wirtschaftlichen Verhältnisse zunehmend komplizierter werden, sondern auch die verschiedensten Wert- und Ordnungsvorstellungen miteinander konkurrieren, bedeutet die Schaffung einer schriftlichen Verfassung andererseits auch eine gewisse Reduktion dieser Komplexität und damit ein Mindestmaß an Rechtssicherheit. Die Verfassung „legt die Spielregeln fest" 1 5 4 . 149 Vgl. zum Verhältnis der Wahlrechtsbeschränkungen zur bürgerlichen Eigentumsideologie: Zimpel S. 84 ff. 150 v g l . hierzu Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 162 ff.; Zimpel S. 76 f. 151 Bezüglich der französischen Revolution vgl. Grimmer S. 45. 152 z u r Problematik des Souveränitätskonzepts: Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 230 ff. 158 vgl. Hof mann S. 57 f. : Unterscheidung von Verfassung u n d Verfassungstext. Vgl. ferner zur „Positivierung des Rechts": Luhmann, L e g i t i m a tion, S. 141 ff., 147 f. 154 Friedrich PVS 60, S. 128, der den Legitimationsprozeß weitgehend auf diesen verfassungs-juristischen Aspekt beschränkt.

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1. T e i l : Α . Legitimation u n d Verfassung 2. Der Konstitutionalismus in Deutschland und die Reichsverfassung von 1871: Verfassungsmäßige und außerkonstitutionelle Legitimation

Z u einem politischen Schlüsselbegriff w i r d „Legitimität" auf dem Wiener Kongreß 1814/15, wo Talleyrand mit der Betonung des monarchischen Legitimitätsprinzips der Bourbonen-Dynastie wieder zu Macht und Rechtfertigung v e r h i l f t 1 5 5 . Der i n der Restaurationszeit einsetzende Konstitutionalismus i n Deutschland bedeutet gegenüber der revolutionären französischen Entwicklung einen Rückschritt auch und gerade i n bezug auf die liberalen Überzeugungen des deutschen Bürgertums: Die von den Herrschern oktroyierten bzw. m i t den Ständen paktierten Konstitutionen widersprechen dem durchaus lebendigen Gedanken der Volkssouveränität und verhindern bzw. vereiteln (vgl. Preußen 1848 - 50) den emanzipatorischen A k t der Verfassungsgebung durch demokratisch gewählte Nationalversammlungen. So kommt es zum „Widerstreit zwischen Volkssouveränität und Legitimität" (im Sinne des monarchischen Prinzips) 156 , d. h. tatsächlich zu weitgehendem Legitimationsentzug des auf demokratische Ideale orientierten Bürgertums. Denn Verfassungen, die oktroyiert bzw. m i t den Ständen ausgehandelt werden, sind legitimationstheoretisch Maßnahmen wie jede andere Herrschaftsausübung: Sie bedürfen der Rechtfertigung durch die Regierten. Insofern ändern der frühe Konstitutionalismus und die mehr oder weniger starke Selbstbindung des Herrschers nichts Entscheidendes an der Legitimationsproblematik. Anders zu beurteilen sind die auf Grund einer allgemeinen 157 , gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahl gebildete Frankfurter Nationalversammlung und der Verfassungsentwurf von 1849. I n i h m bringen die als Repräsentanten der Deutschen legitimierten Honoratioren ihre dem bürgerlichen Geist der Zeit entsprechende Vorstellung von einer legitimen Herrschaft zum Ausdruck: Der rationale Legitimationsgrund w i r d durch die Normierung bestimmter Wert- und Ordnungsprinzipien konkretisiert (Grundrechtskatalog, Zuständigkeitsregelungen für Reich und Länder, Kaiser als Staatsoberhaupt, Reichstag aus Volks- und Staatenhaus usw.). Als Legitimationsform w i r d die allgemeine, gleiche und direkte Wahl zum Volkshaus vorgeschrieben, also die unmittelbare Einsetzung der wichtigsten Herrschaftsgewalt durch das Volk. 155 Vgl. Würtenberger S. 128 ff.; Rammstedt / Rönsch S. 92 f. Z u m schaftsorientierten Legitimationsverständnis vgl. ο. Α. I. 2. ΐ5β Würtenberger S. 195 ff. 157 Beschränkt auf die männliche Bevölkerung.

herr-

I I I . Legitimation u n d geschriebene Verfassung

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Wenn auch die Paulskirchenverfassung ihren Zweck, die Nation auf der Grundlage der Volkssouveränität zu einen, nicht erreicht, so weist sie doch die Richtung, i n der Legitimation und Verfassung sich letztlich entwickeln. Die Verfassungen Bismarcks für den Norddeutschen Bund und das Deutsche Reich von 1871 beruhen allerdings noch nicht auf dem Willen einer Nationalversammlung, sondern auf einem „Gesamtakt der vereinigten Fürsten und Regierungen" 1 5 8 . Ihnen fehlt auch der wertbezogene Grundrechtsteil, d. h. ein wesentlicher Bestimmungsfaktor des Legitimationsgrundes. Der Reichstag w i r d jedoch bereits durch allgemeine und gleiche (Mehrheits-)Wahl legitimiert 1 5 9 . Welche wirtschaftlichen und sozialen Umwälzungen die Gesellschaft i n der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts erlebt und schon erfahren hat, machen die Analysen und Berichte von Marx und Engels deutlich. Die politische Bedeutung der Industriearbeiterschaft als neuer Machtfaktor manifestiert sich i n der Bildung sozialistischer Parteien und Gewerkschaften. Die zunehmende Klassenspaltung der Gesellschaft bedeutet notwendig auch für die Legitimationsproblematik eine Zweiteilung: Ein sowohl von Kapitalisten als auch vom Proletariat getragener Konsens darüber, wann Herrschaft legitim ist, erscheint ausgeschlossen. Die Verteidigung des preußischen Drei-Klassen-Wahlrechts durch die Konservativen einerseits und die sozialistische Forderung nach Diktatur des Proletariats sowie die marxistische These vom Absterben des Staates andererseits sind Ausdruck der grundlegenden Differenz i n den Legitimationsvorstellungen. Konsequenzen für den Verfassungstext hat diese Entwicklung zunächst nicht. Da die Konstitution von 1871 mehr ein Organisationsstatut darstellt als konkrete Wertmaßstäbe für die Politik setzt, sind die verschiedensten ideologischen Richtungen m i t der Verfassung vereinbar. Diese kann überdies i m normalen Gesetzgebungsverfahren durch einfache Mehrheiten i n beiden Kammern (Art. 5 RV) geändert werden, ohne daß eine Umschreibung des Verfassungstextes erforderlich ist. Die Î Überzeugungen der erstarkenden Arbeiterschaft hätten sich also nur organisatorisch-technisch über die personelle Besetzung des Reichstags durchsetzen, nicht jedoch auf verfassungsrechtlich normierte Grundrechte stützen können. Erst 1918 — unter dem Druck einer drohenden militärischen Niederlage — w i r d das parlamentarische System, die Bindung des Reichskanzlers an das Parlament, eingeführt und der Wahlzensus i n Preußen abgeschafft. Das kann jedoch die sozialistisch ausgerichtete November' s Menger S. 147. ' β v g l . hierzu kritisch Zimpel 4 Menzel

S. 92.

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Revolution und die Bildung zahlreicher Arbeiter- und Soldatenräte nicht mehr verhindern. Die provisorische Regierung Reichskanzler Eberts, der „Rat der Volksbeauftragten", besteht aus drei Mehrheitsund drei Unabhängigen Sozialisten. Die Erfahrung m i t der Bismarckschen Reichsverfassung mag folgenden dritten allgemeinen Gesichtspunkt für das Verhältnis von Legitimation und Verfassung beitragen: Auch ein vom Volk demokratisch gewähltes Parlament ist kein Garant dafür, daß der gesetzliche Handlungsrahmen für die Exekutive den veränderten Legitimationsüberzeugungen des Wahlvolkes i n ausreichendem Maße folgt bzw. sich ihnen anpaßt. Eine Revolution, d. h. die Emanzipation hier der Arbeiterschaft gegenüber einer nicht (mehr) als legitim empfundenen Herrschaft, wäre sonst gegenstandslos. Die legislatorische Ubersetzung von Anschauungen und Forderungen breiter Bevölkerungsteile ist zunächst sicher ein Problem parlamentarischer MehrheitsVerhältnisse: Auch die größte Fraktion kann — außer bei einer absoluten Mehrheit — durch eine Koalition der übrigen, kleineren Gruppen majorisiert werden. Darüber hinaus ist jedoch die Feststellung, die Fraktionsstärken seien durch demokratische Wahl zustandegekommen, zwar richtig, aber oberflächlich. Es bleiben vielmehr die spezifischen Bedingungen der Wahlentscheidung zu untersuchen 160 . I n ihnen liegt die Erklärung für die Tatsache, daß Situationen entstehen, „ i n denen vollkommene Legalität der Herrschaft keine Legitimität" verleiht 1 6 1 . Als Ergebnis bleibt festzuhalten: Auch die Legitimation der gesetzgebenden Hoheitsgewalt durch demokratische Wahlen sowie ihre legale Herrschaftsausübung schließt nicht aus, daß breite Bevölkerungskreise der Herrschaft i m außerparlamentarischen Raum die Legitimation verweigern. Legalität verbunden mit verfassungsgemäßer Wahl-Legitimität einerseits und außerkonstitutionell-faktische Legitimation andererseits können insofern auseinanderfallen 162 . „Die Zustimmung der Repräsentierten kann nicht durch einen Rechtssatz, auch nicht der Verfassung, ersetzt werden 1 6 3 ." Dieser Aspekt ist die Konsequenz bzw. die Kehrseite des oben genannten Gesichtspunktes, daß geschriebene Verfassungen den Legitimationsvorgang verrechtlichen. ιβο v g l . Luhmann, Legitimation, S. 155 ff.; zur Diskrepanz zwischen p o l i t i scher Gleichheit u n d ökonomisch-sozialer Ungleichheit: Zimpel S. 92 ff.; vgl. ferner den Uberblick über die Ergebnisse der politischen Soziologie u. Α. I V . 2. b). iei Friedrich PVS 60, S. 122. 162 Grimmer S. 48 ff., 59; vgl. auch Würtenberger S. 253 ff.; ferner Luhmann, Legitimation, S. 166: „Doppelung der Kontaktbahnen zur P o l i t i k . " les Rittstieg JZ 68, S. 412.

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3. Die Weimarer Reichs Verfassung: Weitgehende Normierung des Legitimationsprozesses

Die Weimarer Nationalversammlung, erstmals nach dem Verhältniswahlrecht gewählt, beschließt 1919 eine Reichsverfassung, die dem Volkswillen eine ungleich höhere Durchsetzungschance bietet als die Bismarcksche Verfassung: Nicht nur der zum beherrschenden Staatsorgan ausgestaltete Reichstag, sondern auch die kompetenzmächtige Spitze der Exekutive, der Reichspräsident, w i r d unmittelbar vom Volk durch demokratische Wahlen eingesetzt. Darüber hinaus sollen Arbeiter, Angestellte und Unternehmer über einen Reichswirtschaftsrat „sozialpolitische und wirtschaftspolitische Gesetzentwürfe von grundlegender Bedeutung" (Art. 165 Abs. 2 WRV) beim Reichstag einbringen und entsprechende Regierungsvorlagen beraten können. Schließlich enthält die Weimarer Reichsverfassung als Elemente unmittelbarer Demokratie mehrere Möglichkeiten, beschlossene Gesetze oder vorgelegte Gesetzentwürfe einem Volksentscheid zu unterwerfen (Art. 75, 76 WRV; vgl. auch A r t . 43 WRV). Die Mehrheit der Stimmberechtigten kann sogar (Mehrheits-)Beschlüsse des Reichstags außer K r a f t setzen (Art. 75 WRV). Hiermit w i r d die oben genannte zweite A r t der konkreten Legitimationsform eingeführt. Der Text der Weimarer Reichsverfassung verdeutlicht noch einmal die bisherigen Erkenntnisse zum Verhältnis von Legitimation und Verfassung: Verstanden als Reaktion auf die Kaiserzeit und geboren aus der Revolution der Arbeiterschaft gegen die großbürgerlich-konservative Staatsherrschaft, stellt die Verfassungsgebung durch die Nationalversammlung zunächst selbst einen A k t der Emanzipation breiter Bevölkerungsteile dar 1 6 4 . Folgerichtig soll die Einführung neuer Legitimationsformen (Volksentscheid, Wahl des Reichspräsidenten) und die Garantie von Menschenund Bürgerrechten gegenüber der Hoheitsgewalt auch für die Zukunft die direkte Bindung staatlicher Herrschaft an den Willen des Volkes sicherstellen. Volksentscheide helfen insbesondere, das Auseinanderfallen von verfassungsmäßiger Wahl-Legitimität und außerkonstitutioneller empirischer Legitimation zwischen den Wahlen zu verhindern. Hier zeigt sich andererseits besonders deutlich der Zug zur Verrechtlichung des Legitimations Vorgangs: Der i n bezug auf einzelne staatliche Sachentscheidungen bislang nur außerverfassungsrechtlich stattfindende Legitimationsprozeß (bzw. -entzug) w i r d durch die Wei164 Z u r Diskussion u m Legalität u n d L e g i t i m i t ä t der durch eine Revolution an die Macht gelangten Regierung u n d deren Rechtshandlungen vgl. Würtenberger S. 253 ff.

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marer Verfassung i n Teilbereichen i n die konkrete Legitimationsform der Volksabstimmung gegossen und durch Verfahrensregelungen und Quorenfestlegung rechtlich fixiert. Darüber hinaus w i r d erstmals für Verfassungsänderungen eine %-Stimmenmehrheit i m Reichstag verlangt (Art. 76 WRV). Die Funktion dieser weitgehenden Normierung des Legitimations Vorgangs ist ambivalent: Z u m einen gibt sie die Möglichkeit, den Willen des Volkes bzw. einer Mehrheit auf bestimmten Gebieten i n legaler Weise direkt durchzusetzen. Die rechtliche Form sichert insofern den Erfolg 1 6 5 . Z u m anderen bedeutet die Verrechtlichung jedoch auch, daß die vielfältigen und weitgehenden staatlich ausgestalteten Legitimationsformen allen spontanen, außerverfassungsrechtlichen Legitimationsentzugsarten nur noch eine geringe Restbedeutung belassen. Es besteht die Gefahr, daß diese letzteren Dissensäußerungsformen m i t dem Hinweis auf eine zurückliegende Volksentscheidung für die Zukunft unberücksichtigt gelassen bzw. sogar verhindert und verfolgt werden. Die erschwerte Verfassungsänderung perpetuiert darüber hinaus die Entscheidung der Nationalversammlung auch gegenüber möglicherweise geänderten Uberzeugungen der Bevölkerungsmehrheit. Hier ist die Stabilisierungsfunktion der Normierung und die Beschränkung der Relevanz außerverfassungsrechtlicher Legitimationsprozesse besonders sichtbar. I n der politischen Praxis der Weimarer Republik erlangen Volksbegehren und -entscheide als legitimationstheoretisch wichtige Elemente unmittelbarer Demokratie keine große Bedeutung. Ebensowenig kommt der vorgesehene Reichswirtschaftsrat über eine Vorläufigkeit hinaus. U m so problematischer w i r d der Dualismus zwischen Reichspräsident und Reichstag. Beide Organe werden vom Volk direkt legitimiert, das erste durch Mehrheits-, das zweite durch Verhältniswahl. Da das i n viele Parteien zersplitterte Parlament jedoch nicht i n der Lage ist, der wirtschaftlichen Krise Herr zu werden, fällt mehr und mehr dem Reichspräsidenten auch die Rechtsetzungsmacht i n Form des Notverordnungsrechts nach A r t . 48 Abs. 2 W R V zu. Die „Lösung" einer geradezu überkomplexen Verfassungswirklichkeit durch eine nur alle sieben Jahre zu treffende Wahl einer Person hat m i t „Volkssouveränität" nicht mehr viel gemein. „So geriet die Legalität letztlich i n Gegensatz zum demokratischen Legitimationsprinzip 1 6 6 ." 4. Nationalsozialistische Herrschaft: Heteronome Konsensbildung durch die staatliche Herrschaft

Der nun einsetzende Erfolg Hitlers kann nicht allein m i t dem Terror von SA und SS erklärt werden; vielmehr w i r d seine Herrschaft von ιβδ Luhmann, Legitimation, S. 166. *·· Grimmer S. 51.

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weiten Bevölkerungskreisen empirisch legitimiert. Hier dürfte bei vielen Deutschen das „Charisma des Führers" als Legitimationsgrund eine besondere Bedeutung haben, doch spielen auch rationale, etwa auf Wirtschafts- und Machtpolitik gerichtete Rechtfertigungen eine Rolle. Wahlen treten i n ihrer Bedeutung als Legitimationsform hinter Akklamationen zurück. Die Verfassung verliert den Charakter eines Instruments der Volksherrschaft. Eines macht der Nationalsozialismus — insbesondere i n seinen A n fängen — überdeutlich: daß Legitimation von der Herrschaft auch erschlichen, der „ W i l l e des Volkes" manipuliert, Konsens heteronom bewerkstelligt werden k a n n 1 6 7 — dies um so mehr, als die Täuschung der Bevölkerung den Interessen finanzstarker Wirtschaftskreise entspricht. Eine wirksame staatliche Propaganda gegen den Willen der Industriekonzerne und Massenmedien erscheint unmöglich. I V . Legitimation und Grundgesetz 1. Eine repräsentative Ordnung als Antwort auf den Nationalsozialismus

Nicht zuletzt die Erkenntnis der Manipulierbarkeit der Legitimationssubjekte veranlaßt die „Väter des Grundgesetzes", der zu gründenden Bundesrepublik Deutschland eine streng repräsentative Ordnung zu geben. Schon die Verfassungsgebung selbst kann kaum als ein Emanzipationsakt der Volksherrschaft verstanden werden, wie dies 1791 und 1919 der Fall w a r 1 6 8 : Nicht eine unmittelbar demokratisch legitimierte Nationalversammlung beschließt das neue Grundgesetz, sondern auf Verlangen der Westalliierten der „Parlamentarische Rat", der aus (nur) 65 von den Landtagen gewählten Mitgliedern besteht. Auch die nachträgliche Billigung des Verfassungstextes w i r d nicht i n einer Volksabstimmung, sondern durch die Landtage vollzogen. Schließlich w i r d die Volkssouveränität auch durch alliierte Vorbehalte beschnitten. Hinsichtlich der Legitimationsformen knüpft das Grundgesetz eher an die Reichsverfassung von 1871 an als an die von 1919: Einziger grundgesetzlich vorgesehener Legitimations-„input" ist die alle vier Jahre vorzunehmende Wahl des Bundestages. Die Exekutivspitze w i r d nicht mehr direkt gewählt; die einzige i m GG vorgesehene Volksabstimmung zur Neugliederung des Bundesgebiets (Art. 29, 118 GG) 187 Insofern ist Forsthoff s These, die Gefahr des Totalitarismus könne „nicht beim Staat, sondern n u r beim V o l k liegen" (Staat, S. 54), höchstens die halbe Wahrheit, " β v g l . a u d i Forsthoff, Staat, S. 61, 65 ff.

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

hat nur eine geringe praktische Bedeutung 1 6 9 . Das aktive Wahlrecht w i r d von 20 (Art. 22 WRV) auf 21 Jahre (Art. 48 Abs. 2 a. F. GG) heraufgesetzt. Eine (später i m Wahlgesetz eingeführte) Fünf-ProzentKlausel schützt vor Parteienzersplitterung i m Bundestag, nimmt aber gleichzeitig bis zu 1,5 Mio. Zweitstimmen jede parlamentarische Relevanz. Verfassungsänderungen bedürfen von nun an der %-Mehrheit aller gesetzlichen Mitglieder des Bundestags und des Bundesrates (Art. 79 Abs. 2, 121 GG i m Gegensatz zu Art. 76 Abs. 1 S. 1 WRV). Außerdem werden die obersten Verfassungsgrundsätze einer Abänderung überhaupt entzogen (Art. 79 Abs. 3 GG). A l l e diese Regelungen zeigen das Mißtrauen, das die Verfassungspolitiker von 1948/49 aus der Erfahrung mit dem Nationalsozialismus einer unmittelbaren „Volksherrschaft" entgegenbringen. Die Verfassung und die Repräsentationsorgane sollen „klüger" sein (können) als eine von wem auch immer manipulierte Bevölkerung 1 7 0 ; ein „falscher" Volkswille soll sich nicht durchsetzen können. 2. Das normative Legitimationsmodell des Grundgesetzes

I m einzelnen läßt sich dem Grundgesetz folgendes Legitimationsmodell entnehmen: a) Selbstbestimmung in Freiheit und Gleichheit als substantieller Legitimationsgrund Zunächst enthalten der Grundrechtskatalog der A r t . 1 - 1 9 GG und die Staatszielbestimmungen des Art. 20 GG materiell-inhaltliche B i n dungen jeder staatlichen Herrschaftsausübung. Ihre Wahrung ist, unabhängig vom aktuellen empirischen Volkswillen, unerläßliche Voraussetzung grundgesetzlich-normativer Legitimität 1 7 1 . A r t . 79 Abs. 3 GG entzieht die Unantastbarkeit der Menschenwürde (Art. 1 GG) sowie die Grundsätze der Demokratie, der Sozialstaatlichkeit und der Rechtsstaatlichkeit (Art. 20 GG) sogar jeder Verfassungsänderung. Diese Prinzipien bilden deswegen die primären normativen Legitimationsgründe, den „materiellen K e r n der Verfassung" 1 7 2 . Sie entsprechen i n ihrem Inhalt der Formel von der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung", die i n den A r t . 18 S. 1, 21 Abs. 2 S. 1 im Z u r demokratischen F u n k t i o n des A r t . 29 GG vgl. Hernekamp S. 232. no v g l . Krüger N J W 56, S. 1219.

ZRP 78,

171 Ellwein / Lippert / Zoll S. 46 ff. sprechen i n diesem Zusammenhang v o m „allgemeinen, objektiven Interesse" der Bürger, welches v o m subjektiv wahrgenommenen Interesse abweichen kann. 172 Hesse, Grundzüge, S. 278.

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und 91 Abs. 1 GG unter besonderen Schutz gestellt w i r d 1 7 3 . Das Bundesverfassungsgericht 174 versteht hierunter eine Ordnung, „die unter Ausschluß jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Z u den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den i m Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition." Die positive, inhaltlich-wertbezogene Festlegung der staatlichen Ordnung bleibt dabei äußerst allgemein und abstrakt, die organisatorischen und strukturellen Prinzipien dominieren 1 7 5 . Als vager normativ-substantieller Legitimationskern bleibt: Selbstbestimmung i n Freiheit und Gleichheit. Die jeweilige Wertkonkretisierung und Abgrenzung der einzelnen Freiheitsbereiche w i r d dem demokratischen Verfahren übertragen. Bei einer derart weitgehenden Neutralität bzw. Offenheit des Grundgesetzes gegenüber Wertorientierungen gewinnen die Bedingungen des Konkretisierungsprozesses eine entscheidende verfassungsrechtliche Bedeutung 1 7 6 . b) Parlamentswahlen

als einzige Legitimations form

Die Staatsgewalt „ w i r d vom Volke i n Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt", A r t . 20 Abs. 2 S. 2 GG. Während Abstimmungen i m Grundgesetz — anders als i n den Landesverfassungen 177 — nur für die Neugliederung des Bundesgebietes vor173 Hesse, Grundzüge, S. 278; Oppermann, W d S t R L 33, S. 17 f.; Forsthoff, Staat, S. 66: „legitimationsbestimmender K e r n des Grundgesetzes"; zur Ideologisierung dieser Formel vgl. Ridder, Ordnung, S. 54 ff. m BVerfGE 2, S. 1,12 f. 1 7 5 Vgl. v.Simson W d S t R L 29, S. 21; Föhr, Willensbildung, S. 144; Grimmer S. 59 f.: „materiale" u n d „formale" Legitimation; vgl. a u d i Ridder, O r d nung, S. 64 f. 1™ Vgl. Fraenkel S. 430 ff.; Klein, Demokratie, S. 169 f. 1 7 7 Vgl. die Volksbegehren u n d Volksentscheide nach A r t . 69 ff., 123, 125 LVerf. Bremen; A r t . 71, 116 f., 124 LVerf. Hessen; A r t . 68 LVerf. NordrheinWestfalen; A r t . 107, 109 LVerf. Rheinland-Pfalz; A r t . 74 LVerf. Bayern.

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gesehen sind (Art. 29, 118 GG 1 7 8 ), m i t h i n nur eine sehr begrenzte demokratische Relevanz haben, sind die genannten Organe der drei Hoheitsgewalten Teile der legitimationsbedürftigen staatlichen Herrschaft. Für den Legitimationsvorgang selbst, also den Rechtfertigungsakt der Herrschaftsunterworfenen, bleiben die Wahlen „fast die einzige und jedenfalls wichtigste Kompetenz der Wählerschaft, die Basis der demokratischen L e g i t i m i t ä t " 1 7 9 . I n A r t . 38 GG werden die normativen Bedingungen dieses Legitimationsprozesses näher bestimmt: Die Wahlen müssen allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim sein. Gewählt werden „die Abgeordneten des Deutschen Bundestages". Wahl-Legitimation bedeutet also die Besetzung eines Staatsorgans, die Auswahl von Personen. Entscheidend ist dabei, daß die aus Wahlen hervorgehende staatliche Herrschaft verfassungsrechtlich absolut legitimiert ist, d. h., Stimmenmehrheit verschafft rechtlich ungeteilte Legit i m i t ä t 1 8 0 . Selbst diejenigen Bürger, die sich aus Protest gegen die Parlaments-Parteien der Stimme enthalten oder ungültig wählen, können an der vollen rechtlichen Legitimität der dennoch Gewählten nichts ändern. Die auch und gerade für die dissentierende Minderheit bestehende Rechtsverbindlichkeit von Mehrheitsentscheidungen macht ein wirksames Regieren erst möglich. Sie berechtigt die staatliche Herrschaft auch, i m Rahmen der i n der Verfassung verkörperten — auslegungsbedürftigen — Legitimationsgründe Zwang gegen Personen auszuüben, die hoheitlichen Befehlen nicht Folge leisten. A u f die Sachentscheidungen, die die gewählten Mandatsträger innerhalb der vierjährigen Wahlperiode (Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG) auftragsund weisungsfrei treffen, haben die Legitimationssubjekte keinen rechtsverbindlichen Einfluß mehr. Deswegen müssen die Wahlen auch noch die Funktion übernehmen, substantielle Legitimitätskriterien der Bevölkerungsmehrheit an die staatliche Herrschaft zu übermitteln. Die logisch notwendigen Verbindungsglieder zwischen der Werteskala der Legitimationssubjekte und der Personalentscheidung i n der Wahlkabine bilden dabei die Programme und Wahlkampfäußerungen der Kandidaten bzw. Parteien sowie Erfahrungen und Prognosen des Wählers. Geht man davon aus, daß das normative Legitimationsmodell des Grundgesetzes „Volksherrschaft" rational begründen w i l l , so setzt es als sozialwissenschaftliche Prämissen also voraus, daß — der einzelne Wähler gut informiert ist, politische Probleme erkennt und versteht und sich nach einer Abwägung der Alternativen ratioZ u m E n t w u r f eines Ausführungsgesetzes zu A r t . 29 G G vgl. Hernekamp ZRP78, S. 231; „Gesetz A r t . 29 Abs. 6 G G " u n d „Gesetz A r t . 29 Abs. 7 G G " v o m 30. 7.1979, B G B l . S. 1317. u 1325. " β Kriele W d S t R L 29, S. 72. 180 Dies betont auch Luhmann, Legitimation, S. 155 f.

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nal (nach welchem Maßstab auch immer) für einen bestimmten Kandidaten bzw. eine bestimmte Partei entscheidet; — die Parteien die Aufgabe erfüllen, die Bedürfnisse und Interessen der Bevölkerung zu ermitteln, zu artikulieren und Kandidaten aufzustellen, die diesen „Volkswillen" repräsentieren; — die Abgeordneten prinzipiell i n der Lage sind, die Interessen der Gesamtbevölkerung zu erkennen und i n Gesetze oder andere Maßnahmen umzusetzen. Daß diese i n A r t . 20 Abs. 2 S. 1, 38 Abs. 1 GG implizit enthaltenen Annahmen i n der Verfassungswirklichkeit erfüllt sind, muß durch die moderne politische Soziologie als weithin widerlegt gelten 1 8 1 . Es können hier nicht die einzelnen Ergebnisse dieser Wissenschaft referiert werden; es seien nur einige Stichworte genannt: — entscheidende Prägung des politischen (Wähler-)Bewußtseins durch — schichtenspezifische — Primär- und Sekundärsozialisation 182 ; W a h l als Ergebnis einer prädisponierenden allgemeinen Parteiidentifikation 1 8 3 ; Einfluß der Verbandszugehörigkeit auf die Wahlentscheidung 184 ; selektive Wahrnehmung von Problemlösungskompetenzen 185 und Kandidaten verschiedener Parteien 1 8 6 ; geringes Informationsniveau des Wählers 1 8 7 ; (Die Diagnose eines weithin „vorprogrammierten" Wählerverhaltens widerspricht übrigens nicht dem Verständnis empirischer Legitimation als einem konsens-motivierten Vorgang. Sie zeigt nur verschiedene Gründe für die Entstehung generalisierter Zustimmungsbereitschaft auf.) — Pragmatik der modernen Volksparteien (im Gegensatz zu ideologisch ausgerichteten Parteien) 1 8 8 ; 181 Vgl. insgesamt Zimpel S. 109 ff. zur amerikanischen Wahlsoziologie; ferner die systemtheoretische Interpretation von Wahlen bei Luhmann, L e gitimation, S. 155 ff. 182 Allgemein: Gottschalch, Bedingungen; zu den sozioökonomischen Determinanten des Wählerverhaltens: Narr / Naschold S. 168 ff.; Falter ZfParl. 73, S. 126; ders., Faktoren, S. 169 f.; Kaase PVS73, S. 176 ff.; Pappi PVS73, S. 191 ff.; Roth PVS 73, S. 257 ff.; Kalte fletter, Beziehungen, S.47 et passim. ι 8 » Berger PVS 73, S. 215 ff.; Narr / Naschold S. 190; Kaltefleiter, Beziehungen ,S. 48. 184 Narr / Naschold S. 173 f. 1 8 5 Klingemann PVS 73, S. 252 ff.; Falter ZfParl. 73, S. 128; Narr / Naschold S. 178; Kaltefleiter PuZ, Β 47, S. 31. im Kaase PVS 73, S. 162; Narr / Naschold S. 192 ff. 187 Kaack S. 597; Luhmann, Legitimation, S. 191, 230 F N 15. 188 Vgl. R. Münch S. 131 ff.; Rönsch S. 354, 362.

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— Kandidatenauslese i n den Parteien durch weniger als 0,1 % der Wahlberechtigten 1 8 9 ; persönliche Auswahlkriterien für die Kandidatennominierung 1 9 0 ; Listenaufstellung nach (Verbands-, Regional-) Proporz 1 9 1 und zur Kandidatenabsicherung; geringes Kandidatenpotential (Aiternativenlosigkeit) 1 9 2 ; Mitgliederstrukturen der Parteien i m Gegensatz zur Gesamtbevölkerung 193 ; Macht der Parteispitze 1 9 4 ; — Mitgliederstruktur des Bundestages i m Gegensatz zur Wählerschaft 195 (Überrepräsentation von Beamten, Hochschulabsolventen, Juristen, Männern, Gewerkschaftern; Arbeiterschaft nicht direkt vertreten), dazu die Erkenntnisse über den starken Einfluß der — auch beruflichen — Sozialisation auf Problemlösungsstrategien und Entscheidungswahl; Zeit- und Informationsprobleme 1 9 6 ; Abhängigkeit von der Verwaltung. Die aus diesem Katalog ableitbaren Schwächen der normativ-verfassungsrechtlichen Legitimation haben allerdings bislang kaum zu Zweifeln an der Legitimität der bestehenden Staatsgewalt geführt. Von Staatsrechtswissenschaft 197 und Verfassungsrechtsprechung, i n deren Kompetenz die Prüfung normativ-grundgesetzlicher Legitimation ja hauptsächlich fällt, werden diese „Geburtsfehler" demokratischer Wahlen wenig thematisiert. Ist das Repräsentationsorgan — wie und warum auch immer — erst einmal gewählt, so obliegt i h m allein die bindende Konkretisierung der i m Grundgesetz allgemein formulierten materiellen Legitimitätsgründe. Eine einzelfallbezogene Rückkoppelung der Legislativentscheidungen an die Vorstellungen der Herrschaftsunterworfenen ist vom Grundgesetz — anders als i n der Weimarer Reichsverfassung — nicht vorgesehen. Damit reduziert sich i m Ergebnis die verfassungsrechtlichnormative Legitimität staatlicher Herrschaft auf ihre Legalität 1 9 8 . 18® Kaack S. 597; Kaltefleiter PuZ 75, Β 47, S. 36; vgl. ferner den Vorschlag der Enquête-Kommission Verfassungsreform S. 10 f., 14 ff., f ü r die K a n d i datenwahl innerhalb der Parteien f a k u l t a t i v B r i e f w a h l einzuführen. leo Kaack S. 598, 615 f. i®i Kaack S. 624 ff. i®2 Meyer S. 60 ff. 103 Diederich S. 35 ff.; Kaack S. 484 ff. i®4 Herzog S. 112, 131; Kaack S. 500 ff. i®5 Flechtheim S. 422 ff.; Kaack S. 650 ff.; Böhm ZfParl. 74, S. 17 ff.; Völpel S. 72 ff. ioe Forsthoff, Staat, S. 82, 97 f. sieht die Problematik des allgemeinen Wahlrechts p r i m ä r darin, „ob es das richtige M i t t e l ist, das erforderliche Fachwissen i m Parlament zu versammeln". 107 Vgl. hierzu i m ganzen: Oppermann W d S t R L 33, S. 7 ff.; ferner EnquêteKommission Verfassungsreform. ioe So ausdrücklich Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 210, 220.

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I n einer streng repräsentativen Demokratie erlangt faktisch die Legitimationsform der Wahl Dominanz über die Legitimationsgründe: Die bei der Wahlentscheidung als Motiv und Maßstab möglicherweise wirksamen Vernunft-, Wert- und Ordnungsvorstellungen der Bevölkerung müssen sich keineswegs mit denen decken, welche die eingesetzte Herrschaft qua eigener Verfassungsinterpretation rechtsverbindlich gewinnt und anwendet. M i t anderen Worten: Die Wahl als solche entwickelt sich zum prozeduralen (Ersatz-)Legitimationsgrund: Eine Herrschaft ist legitim, weil sie gewählt wurde. Die Motive treten i n den Hintergrund, sie sind bei geheimer Wahl „Privatsache" 1 9 0 . c) Die normative Weiterleitung der Wahl-Legitimität auf die anderen Staatsorgane

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Nach dem parlamentarischen System des Grundgesetzes legitimiert der Wahlakt nicht nur die gesetzgebende Gewalt, sondern mittelbar, über die Festlegung von Abhängigkeits- und Verantwortlichkeitsregelungen, die Befehle und Anordnungen auch noch der untersten Verwaltungsbehörde und die Entscheidungen der Gerichte. Diese gleichsam verfassungsinterne Weiterleitung der Legitimität vollzieht sich über eine sachlich-inhaltliche und eine personell-institutionelle Legitimationskette: aa) Der sachlich-inhaltliche Legitimationsstrang A r t . 20 Abs. 3 GG bindet zunächst die vollziehende Gewalt sachlich an „Gesetz und Recht". Zwar w i r d damit auch die Verbindlichkeit ungeschriebener Normen generell anerkannt; „Recht" i n diesem Sinne t r i t t jedoch praktisch weit hinter das vom legitimierten Parlament geschaffene „Gesetz" zurück 2 0 1 . I m Vordergrund steht die Vorstellung einer gebundenen Gesetzesausführung und -Vollziehung. Sie allein kann die Weiterleitung der Legitimität von der Legislative auf die Exekutive rechtfertigen. Andererseits widerspricht eine solche Vorstellung heute mehr denn je der Realität: Nicht nur die traditionelle Gewährung von Ermessens- und Beurteilungsspielräumen lockern die sachliche Bindung der zweiten an die erste Gewalt, vielmehr erzwingt grundsätzlich die zunehmende Komplexität der zu regelnden Sachverhalte eine Verlagerung der Handlungskompetenz auf die Verwaltung. Statt gesetzlicher Konditionalprogramme, welche den Behörden bei Vorliegen bestimmter Tatbestandsmerkmale feste Rechtsfolgen vorschreiben, gewinnen Zweckprogramme an Bedeutung, die die Wahl 199 v g l . Luhmann, Legitimation, S. 159 f.; ferner R. Münch S. 129. 200 Vgl. Zimmer S. 209 ff. m. w . N. 201 Hesse, Grundzüge, S. 80, 207.

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der M i t t e l und Wege zur Erreichung eines vorgegebenen Gesetzeszieles stärker der Exekutive überlassen 202 . Eine gewisse Grenze für diese Kompetenzverlagerung setzt Art. 80 GG, der neben A r t . 20 Abs. 3 GG das zweite Glied i n der sachlichen Legitimationskette bildet: Die legislative Ermächtigung der Verwaltung zu konkretisierenden Rechtsverordnungen ist i m Gesetz ausdrücklich nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen. Brüchig w i r d die gesamte sachlich-inhaltliche Legitimationskette jedoch durch den Kompetenzverlust des Parlaments auf einem anderen Gebiet: Bereits beim Zustandekommen eines Gesetzentwurfs hat heute die Ministerialverwaltung ein solch entscheidendes Gewicht, daß die von der Verfassung vorausgesetzte Funktion des Bundestages als autonomer Norm-Schöpfer i n Frage gestellt erscheint 203 . Die weitaus meisten Gesetzesvorlagen werden durch die Bundesregierung eingebracht, häufig nach einer langwierigen Sachverständigendebatte und Kompromißsuche auf Referenten- und schließlich auf Regierungsebene 204 . Das endlich gefundene labile Gleichgewicht der Interessen beeinflußt i n nicht unerheblichem Maße die parlamentarischen Beratungen. Die Abhängigkeit der gewählten Volksvertreter vom Fachverstand der Verwaltung erweist besonders deutlich die Diskrepanz zwischen dem grundgesetzlichen Legitimationsmodell und der Realität. Es „kann die Volksvertretung also unter den gegebenen Bedingungen der Verfassungswirklichkeit ihren klassischen Auftrag nicht erfüllen, nämlich: Forum der bürgerlichen Öffentlichkeit zu sein, i n welchem sich das souveräne Volk vernünftig und zum allgemeinen Wohl regiert 2 0 5 ." bb) Der personell-institutionelle Legitimationsstrang Der personell-institutionelle Legitimationsstrang w i r d geknüpft durch die A r t . 63 ff., 83 ff., 33 GG 2 0 6 . Ziel dieser Regelungen ist die durch202 v g l . Hof mann S. 80 f.; König S. 279; v.Arnim S. 146 f.; zu weitgehend allerdings Schaeder S. 169: Es .„gebe sich die öffentliche V e r w a l t u n g i m demokratischen Verstände ihrer Rolle ihre Funktionen von F a l l zu F a l l nach Lage der Dinge selber", u n d zwar auch aus dem „stets zu befolgenden Gebot der Selbsterhaltung". 203 Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 200 ff.; Hollihn S. 55 ff.; vgl. Oppermann W d S t R L 33, S. 29 f. ; früher schon Kaiser, Repräsentation, S. 268; ferner Brohm S. 48 f.; ausführlich Semar passim; zum traditionellen Budgetrecht des Parlaments: Kriele W d S t R L 29, S. 63. 204 vgl. hierzu Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 201; Oppermann WdStRL 33, S. 32 f.; Gießen S. 71; Knöpfle DVB1. 74, S. 710. 205 Zimpel S. 108. 2oe vgl. die Aufzählung weiterer Verfassungsnormen i n diesem Zusammenhang bei Becker S. 505.

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gehende Verantwortlichkeit für Entscheidungen vom handelnden Beamten bis zum Bundestag, welcher allein konkret legitimiert ist. Die Weiterleitung der Parlaments-Legitimität auf die Exekutive beginnt hier mit der Wahl des Bundeskanzlers nach A r t . 63 G G 2 0 7 . Durch das konstruktive Mißvertrauensvotum (Art. 67 GG) kann der Bundestag dem Regierungschef vor Ablauf der Legislaturperiode die Legitimität jedoch auch wieder entziehen. Der gewählte Kanzler schlägt seinerseits die Minister vor (Art. 64 GG) und bestimmt und verantwortet die Richtlinien der Regierungspolitik (Art. 65 GG). Uber die eigene Verantwortung der Minister für ihren Geschäftsbereich w i r d die Legitimität dann weiter auf die einzelnen Ressorts übertragen. Hier gewährleistet A r t . 33 GG durch das besondere Dienst- und Treueverhältnis, daß die Anordnungen der jeweiligen Vorgesetzten befolgt und so die Legitimität der Verwaltungsspitze auch den „letzten" Beamten erreicht. Das Gegenstück zur dienstlichen Gehorsamspflicht bilden dabei die i n A r t . 83 ff. GG festgelegten Kompetenzen der Bundesregierung für die Ausführung von Bundesgesetzen: die Rechtsaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG, die Fachaufsicht bei der Auftragsverwaltung (Art. 85 Abs. 3 GG) und die Ermächtigung zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften (Art. 84 Abs. 2 GG). Durch das Nadelöhr des A r t . 67 GG konstituiert das Grundgesetz somit ein i n sich geschlossenes normatives Legitimationssystem vom Wähler über Parlament und Regierung zum untergeordneten Beamten. Gerade an der engsten Stelle w i r d der realitätsferne Modellcharakter der beschriebenen Konstruktion besonders deutlich 2 0 8 : Es erscheint i n höchstem Grade unangemessen, wegen — auch gravierender — Fehlentscheidungen einer untergeordneten örtlichen Behörde den Strang der Verantwortlichkeit bis zum Bundeskanzler hinauf zu verfolgen, um hier die der Volksvertretung allein verbliebene rechtsverbindliche Konsequenz, das Mißtrauensvotum, zu ziehen. Dies ist allenfalls auf Landesebene praktikabel 2 0 9 . Die Ausübung des Fragerechts nach den §§105-111 GeschO B T sowie Mißtrauensanträge gegenüber einzelnen Ministern vermögen die Verantwortlichkeit der Regierung nur sehr bedingt zu aktualisieren. Die Rechtsprechung als dritte Staatsgewalt w i r d sachlich ebenfalls über A r t . 20 Abs. 3 GG an die Parlamentsentscheidungen gebunden. A u f die damit angesprochene Problematik der „Normanwendung" 2 1 0 2

°7 Vgl. Geiger S. 234. 208 K r i t i s c h auch Hennis PVS 61, S. 33; Gießen S. 111 f. 209 v g l . etwa das Mißtrauensvotum der Westberliner C D U gegen den Regierenden Bürgermeister Schütz wegen des Justizskandals u m den Ausbruch von drei Terroristinnen aus dem Gefängnis 1976. 210

Vgl. hierzu Esser, Vorverständnis u n d Methodenwahl.

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1. T e i l : Α . Legitimation u n d V e r f a s s g

und der richterlichen Rechtsfortbildung kann hier nur hingewiesen werden. Personell-institutionell sieht das Grundgesetz eine Weiterleitung der Parlamentslegitimität für die obersten Bundesgerichte und das Bundesverfassungsgericht vor: Während die Verfassungsrichter je zur Hälfte vom Bundesrat und vom Bundestag gewählt werden (Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG), entscheidet über die Berufung der anderen höchsten Richter der zuständige Bundesminister zusammen mit einem zur Hälfte vom Bundestag gewählten Richterwahlausschuß (Art. 95 Abs. 2 GG). Uber die abgeleitete Minister-Legitimität sind also auch die Richter letztlich noch mit der Wahl-Legitimität des Parlaments verbunden 2 1 1 . Anders als i m Bereich der Exekutive unterstehen die Richter i n ihrer Rechtsprechungsfunktion jedoch weder einem Weisungsrecht der Verwaltungsbehörden noch einem solchen der nächsthöheren Gerichtsinstanz (Art. 97 GG). Bei richterlichen Entscheidungen gründet sich die Legitimität deswegen nur auf die allgemeine Bindung nach Art. 20 Abs. 3 GG und die einmalige Ernennung zum Richter. Die aktuelle empirische Zustimmungsbereitschaft der Bevölkerungsmehrheit bei der Wahlentscheidung w i r d also durch das dargestellte Legitimationsmodell des Grundgesetzes für die Zukunft normativ fingiert 2 1 2 und auf die ganze Legislaturperiode bzw. noch weit darüber hinaus sowie auf alle Maßnahmen und Entscheidungen von Exekutive und Rechtsprechung erstreckt. 3. Empirische Legitimation und Grundgesetz

a) Die Gefahr einer Divergenz von Wahl-Legitimität und empirischer Legitimation Die verfassungsgeschichtliche Skizze zum Verhältnis von Legitimation und Verfassung hat am Beispiel der Reichsverfassung von 1871 deutlich gemacht, daß die demokratische Wahl des Parlaments einen revolutionär aufbrechenden Dissens der Herrschaftsunterworfenen gegenüber der Staatsgewalt nicht verhindern kann. Diese Gefahr für die staatliche Herrschaft wie für die Verfassungsgeltung legt die Frage nahe, ob das Grundgesetz „demokratische Legitimation" ausschließlich mit dem dargestellten normativen Legitimationsmodell identifiziert, Legitimität also auf Wahl-Legitimität und Legalität beschränkt, oder ob es nicht auch die aktuelle empirische Zustimmungsbereitschaft der Bevölkerungsmehrheit zu einem zusätzlichen Rechtfertigungskriterium für die Staatsherrschaft macht. Da die Verfassung den Begriff der Legitimation bzw. Legitimität selbst nicht verwendet, ist dies sicher auch ein terminologisches Pro211 Geiger S. 234. 212 Vgl. Popp, Aufgaben, S. 76.

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blem. Wollte man jedoch allein die aus dem formalen Wahl- und „Weiterleitungs"-Verfahren entstehende Eigenschaft m i t „Legitimität" bezeichnen, dem Grundgesetz darüber hinaus aber noch die Notwendigkeit einer Rückkoppelung der Staatstätigkeit an den empirischen Volkswillen entnehmen, so müßte für eine solche zweite Herrschaftsrechtfertigung ein neuer Begriff gefunden werden. Da einerseits die juristische Literatur den Legitimitätsbegriff keineswegs allgemein auf die Eigenschaft des Gewähltseins fixiert und andererseits die sozialwissenschaftliche Begriffsverwendung i n der Regel gerade auch empirische Zustimmungsbereitschaft mitumfaßt, soll die folgende Untersuchung über eine mögliche grundgesetzliche Bindung der Staatsherrschaft an die tatsächliche Mehrheitsüberzeugung ebenfalls unter dem Stichwort „Legitimität" geführt werden. Dafür spricht nicht zuletzt die Wortverbindung „demokratische Legitimation", welche auf die äußerst komplexe, normativ wie empirisch beeinflußte Demokratiediskussion verweist. Besonders i m staatsrechtlichen Schrifttum w i r d die Auffassung vertreten, die i n Art. 20 Abs. 2 S. 2, 29, 38 GG festgelegten Verfahren seien eine abschließende Regelung für die Legitimation der Staatsgewalt, ja für den rechtlich relevanten Zugang des Bürgers zur staatlichen Herrschaft überhaupt 2 1 3 . Der eingangs genannten Gefahr eines staatsbedrohenden Auseinanderklaffens von Wahl-Legitimität und empirischem Legitimationsentzug trägt diese Ansicht ebensowenig Rechnung wie der dargestellten Realitätsferne des normativen Legitimationsmodells, den „Parlamentarismusdefiziten" 214 . I m Gegenteil: Durch seine Einseitigkeit fördert dieses Verfassungsverständnis gerade die Möglichkeit eines Bruchs zwischen Legalität und empirischer Legitimität 2 1 5 . Dagegen würde eine weitgehende Rückkoppelung der normativ legitimierten staatlichen Entscheidungen an den Konsens der Herrschaftsunterworfenen einen bedrohlichen Proteststau verhindern.

213 Vgl. Gießen S. 111 ff., 130; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 218, 220; Klein, Demokratie, S. 167 ff.; Wittkämper S. 158f.; weitere Nachweise bei Bleckmann J Z 78, S. 217. v. Simson W d S t R L 29, S. 33: „ A l l e vier Jahre w e r den dem Wähler die Resultate unterbreitet. Nach diesen allein kann, nach diesen allein darf er urteilen. Das setzt voraus, daß während dieser Zeit der W ä h l e r w i l l e die Regierung zunächst einmal i n Ruhe läßt, damit es zu den positiven oder negativen Resultaten kommen kann." Vgl. ferner den Schlußbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform S. 10, welcher von einem streng „demokratisch-repräsentativen System" des Grundgesetzes ausgeht u n d allein dessen „Legitimationskraft" verstärken w i l l . Dieser A n satz präjudiziert bereits das Ergebnis, die Ablehnung „plebiszitär-demokratischer Organisationsformen u n d Legitimationsverfahren". 214 Häberle W d S t R L 30, S. 82 F N 166, S. 89. 215 Diese Gefahr betonen z.B. Kriele W d S t R L 33, S. 65f.; Piepenstock S. 19, 33 f., 76; Schramm S. 12.

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

Obwohl das Grundgesetz, wie gezeigt, als A n t w o r t auf den Nationalsozialismus bewußt anti-plebiszitär konzipiert wurde, hat eine Verfassungsinterpretation doch auch die weiteren Implikationen eines solch streng repräsentativen Systems i m Auge zu behalten und Gefahren für die verfaßte politische Ordnung nach Möglichkeit zu vermeiden. Eine nur historisch-genetische Auslegung, welche (potentielle) Entwicklungen i n der Verfassungswirklichkeit außer acht läßt, greift deswegen zu kurz. Es erscheint vielmehr dringlich, i m Grundgesetz selbst auch nach solchen Normen zu suchen, die einer gefährlichen Verabsolutierung des repräsentativen Systems dadurch entgegenwirken könnten, daß sie eine stärkere Berücksichtigung der aktuellen empirischen Zustimmungsbereitschaft ermöglichen oder sogar vorschreiben. Dabei geht es nicht u m einen möglichen Ersatz für Wahl-Legitimität, sondern allein um deren Ergänzung 2 1 6 . b) Verfassungsrechtliche Ansatzpunkte für eine Einbeziehung empirischer Legitimation Welche Verfassungsartikel lassen sich nun als Ansatzpunkte für einen solch unmittelbaren, also nicht repräsentierten Zugang des empirischen Volkswillens zur staatlichen Herrschaft begreifen? Die i n der Präambel verwendeten Worte „Volk", „Einheit" und „Selbstbestimmung" mögen immerhin deutlich machen, daß das Grundgesetz eine Divergenz zwischen den Maßnahmen der Staatsgewalt und den empirischen Uberzeugungen der Bevölkerung nicht vorsieht, sondern als einheitsgefährdend abwehren w i l l 2 1 7 . aa) Der Grundrechtskatalog 218 Einen ersten wichtigen Weg, einen solchen Konflikt zu vermeiden, könnten die i n A r t . 1 - 1 7 GG gewährleisteten Grundrechte weisen: Während die Unantastbarkeit der Menschenwürde als negative Schranke aller staatlichen Gewalt verbietet, den Staatsbürger zum fremdbestimmten Objekt hoheitlicher Verfügungen zu entwürdigen, garantieren die einzelnen Freiheitsrechte den Individuen und ihren Vereinigungen positiv die grundsätzliche Zulässigkeit bestimmter Verhaltensweisen. A r t . 2 Abs. 1 GG gewährt jedem allgemein die „freie Entfaltung seiner Persönlichkeit". Ansatzpunkte für eine stärkere verfassungsrechtliche Berücksichtigung empirischer Legitimation können 2ie Dies betonen auch W.Schmidt W d S t R L 33, S. 215; Ellwein l Lippert / Zoll S. 50 f.; Föhr, Willensbildung, S. 110; vgl. auch Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 215. 217 Vgl. auch Hesse, Grundzüge, S. 10, 18: Konsens als Voraussetzung f ü r den dauerhaften Bestand rechtlicher Ordnung; vgl. ferner S. 77 ebenda. 218 vgl. hierzu die eingehenderen Ausführungen zu A r t . 9 G G i m 3. Teil.

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die Grundrechte dann sein, wenn sie nicht als bloße Abwehrrechte auf einen privat-gesellschaftlichen Bereich bezogen bleiben, welcher einer abgeschlossenen staatlich-politischen Sphäre entgegengesetzt wird. Voraussetzung für eine die normative und empirische Legitimation verbindende Funktion der Freiheitsrechte ist vielmehr die Vorstellung, daß „Gesellschaft" und „Staat" zwar nicht identisch, aber doch i n vielfacher Weise miteinander verflochten und aufeinander bezogen sind. Bei einem solchen Verfassungsverständnis kann eine konkrete Freiheitsbetätigung aus dem gesellschaftlichen Raum als nicht repräsentierte, direkt-demokratische Legitimation oder Legitimationsentziehung gegenüber der Staatsgewalt begriffen werden. Der Wortlaut der Grundrechte läßt dies durchaus zu, denn er unterscheidet nicht zwischen der liberalen „Freiheit vom Staat" und der direkt-demokratischen „Freiheit zur Teilnahme an der Staatswillensbildung". Weitgehend anerkannt ist die „politische", staatsgerichtete Funktion speziell der Meinungs- und Pressefreiheit, der Versammlungs- und der Vereinigungsfreiheit, A r t . 5, 8 und 9 GG. Besonders die Meinungsfreiheit w i r d vom Bundesverfassungsgericht i n ständiger Rechtsprechung als für die demokratische Ordnung des Grundgesetzes „schlechthin konstituierend" bezeichnet 219 . Uber A r t . 9 GG vermag dann auch die verbandsmäßig organisierte Interessenvertretung gegenüber dem Staat die „demokratische Legitimationskraft des politischen Systems (zu) erhöhen" 2 2 0 . M i t diesem Grundrechtsverständnis nicht zu vereinbaren ist eine allein normativ legitimierte Herrschaftsausübung, welche auf die öffentliche Meinung und die verbandsmäßige Interessenartikulation keinerlei Rücksicht nimmt, sondern sich auch gegen den Dissens der Bevölkerungsmehrheit durchsetzt. Gerade die Verbindung von Grundrechtsbetätigung und demokratischer Staatsform verweist die Hoheitsgewalt auf die empirische Zustimmungsbereitschaft der Herrschaftsunterworfenen 2 2 1 . I m einzelnen sind hier jedoch verschiedene Intensitätsgrade 21» z.B. B V e r f G E 7 , S. 198, 208; 25, S. 256, 265; zum Zusammenhang z w i schen „ L e g i t i m i t ä t , d. h. die innere Akzeptierung der demokratischen Rechtsgeltung v o m V o l k " , u n d Meinungsfreiheit: Kriele W d S t R L 29, S. 65 f.; dazu Küchenhoff W d S t R L 29, S. 111. 220 Popp, Aufgaben, S. 39; ebenso Teubner, Organisationsdemokratie, S. 72 f. : „doppelte L e g i t i m a t i o n politischen Handelns durch Wahlen u n d I n teressendarstellung" ; ähnlich Piepenstock S. 79 et passim; vgl. i m einzelnen unten, 3. Teil. 221 Vgl. außer den eben Zitierten: Haberle W d S t R L 29, S. 126; Schelter S. 77 f.; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 221 trennt s t r i k t Volks- u n d Staatswillensbildung u n d ordnet die Grundrechte auch i n ihrer demokratischen F u n k t i o n allein ersterer zu; vgl. dagegen ebenda S. 237; i m Ansatz — allerdings ohne praktische A u s w i r k u n g e n — w i e hier auch Enquête-Kommission S. 12; ferner Klein, Demokratie, S. 167. 5 Menzel

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

denkbar, m i t denen die Entscheidungsbildung der Staatsorgane m i t dem Volkswillen verbunden werden kann. Eine relativ weitgehende Rückkoppelung der Hoheitsgewalt an die empirische Legitimation bew i r k t etwa ein Grundrechtsverständnis, welches den Grundrechtsträgern ein — objektives oder gar justitiables — Mitwirkungs- bzw. Teilhaberecht zuerkennt 2 2 2 . Eine Spezialnorm i m vorliegenden Zusammenhang bildet die Petitionsfreiheit des A r t . 17 GG, welche — auch über A r t . 42 c GG (Petitionsausschuß des Bundestages) — eine direkte Einflußnahme der B ü r ger auf die staatliche Herrschaft ermöglicht, diese allerdings nur zur Bescheidung der Beschwerde verpflichtet 2 2 8 . Schmitt Glaeser 224 weist schließlich zu Recht noch auf die grundrechtlichen Zustimmungsvorbehalte der A r t . 6 Abs. 3; 7 Abs. 3 S. 3 und 16 Abs. 1 S. 2 GG hin. Gegen den empirischen Willen der Erziehungsberechtigten, des Lehrers bzw. des Ausländers darf der Staat hiernach trotz normativer Legitimität nicht tätig werden. bb) Das Demokratiegebot Nach A r t . 20 Abs. 1 GG ist die Bundesrepublik Deutschland ein „demokratischer Bundesstaat"; Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG bestimmt: „ A l l e Staatsgewalt geht vom Volke aus." Versteht man diese Formel entgegen der oben erwähnten Auffassung als die Konstituierung eines allgemeinen, für Staat und Gesellschaft gültigen Prinzips, welches sich nicht i n Parlamentswahlen und A b stimmungen zur Gebietsneugliederung erschöpft, so wächst der jeweiligen empirischen Zustimmungsbereitschaft der Bevölkerung auch eine verfassungsrechtliche Bedeutung zu: „Volksherrschaft" heißt dann: ständige Selbstbestimmung. Demokratie als Staatsform w i r d so „input-orientiert" begriffen und bindet als Norm die gewählte staatliche Herrschaft dauernd an den tatsächlichen Konsens der ihr Unterworfenen 2 2 5 . Als Legitimationsform sowie zur Ermittlung der empirischen Legitimationskriterien bieten sich dann besonders Volksabstimmungen 222 Grundsätzlich zum Verständnis der Grundrechte als Teilhaberechte: Häberle W d S t R L 30, S. 43 ff.; ferner unten 3. T e i l Β . I I . 223 z u r direkt-demokratischen F u n k t i o n dieses Grundrechts: Buse / Ν elles S. 95; Hesse, Grundzüge, S. 189; Klein, Demokratie, S. 167; Petitionsfreiheit als spezielles Konsensbildungsmittel: Blanke S. 206. 224 W d S t R L 31, S. 183; i h m folgend: Schelter S. 76. 225 v g l . deutlich Piepenstock S. 33 ff.; Zippelius S. 322; ähnlich Föhr, W i l lensbildung, S. 110 ff. Z u r input-orientierten Demokratie-Theorie: Scharpf S. 25 ff.; Bartlsperger W d S t R L 33, S. 239; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 98 ff. a. A. Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 210: „Die Demokratie des Grundgesetzes ist am politischen output orientiert."

I V . Legitimation u n d Grundgesetz

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und Meinungsumfragen an 22e . Aber auch durch verschiedene Formen der Betroffenen-Beteiligung kann so „die materielle demokratische Legitimation der Staatstätigkeit . . . gestärkt werden" 2 2 7 . Dieses Demokratieverständnis wurzelt letztlich i n der klassischen Theorie Rousseaus von der direkten Demokratie, welche namentlich i m Rätegedanken eine Fortentwicklung fand. Den Gegensatz bildet die formale oder repräsentative Demokratietheorie, wie sie etwa i m Konkurrenzmodell Schumpeters zum Ausdruck kommt 2 2 8 . Ein Verstoß gegen das freie Mandat der Bundestagsabgeordneten (Art. 38 Abs. 2 GG) liegt i m input-orientierten Demokratiebegriff nicht. Als „Vertreter des ganzen Volkes" sein Gewissen an empirisch festgestellten Mehrheitsüberzeugungen auszurichten, bedeutet noch keine Selbstbindung an bestimmte Weisungen und Aufträge. Dennoch kann der Volkswille nach dem ausdrücklichen normativen Legitimationsmodell des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) den einzelnen Amtsoder Mandatsträger nicht zu Verfassungs- und Gesetzesverstößen legitimieren. Empirische Legitimation bleibt also auch bei einem inputorientierten Demokratieverständnis insofern notwendig subsidiär. Dies gilt auch dort, wo Art. 20 Abs. 3 GG neben dem „Gesetz" ausdrücklich (Gewohnheits-),,Recht" als Entscheidungsgrundlage nennt und damit Exekutive und Rechtsprechung implizit an den empirischen Konsens der Bevölkerung — hier i n der Form des durch dauernde Übung manifestierten allgemeinen Rechtsgeltungswillens — bindet 2 2 9 . Außer diesem verfassungsrechtlichen Rückgriff auf das Gewohnheitsrecht stellt schließlich auch das Widerstandsrecht des A r t . 20 Abs. 4 GG einen weiteren Ansatzpunkt für die Einbeziehung empirischer Legitimation dar: Für den Fall, daß die staatliche Gewalt oder ein Teil von ihr die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beseitigen versucht, w i r d jedem Staatsbürger von Verfassungs wegen das übergesetzliche Recht zu ihrer auch gewaltsamen Verteidigung gewährleistet. I n vor- und frühdemokratischen Staatskonzeptionen bildete das Widerstandsrecht geradezu ein Kernstück der Legitimität von

22β Z u Volksabstimmungen außerhalb A r t . 39, 118 GG: Bleckmann JZ78, S. 217 ff.; Piepenstock S. 74 f.; dagegen Kriele W d S t R L 29, S. 60 f.; Wittkämper S. 158; Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 20, R N 5 4 ; zu Meinungsumfragen ferner: BVerfGE 8, S. 104, 121 f. 227 Schelter S. 79. 228 Vgl. den Überblick bei Hollihn S. 63 ff. A u f die verzweigte Demokratietheorie k a n n i n der vorliegenden Untersuchung nicht eingegangen werden. 229 v g l . hierzu Hesse, Grundzüge, S. 80; Marcic W d S t R L 29, S. 100, Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 21 ; dies scheint Ridder, Ordnung, S. 149 f. zu übersehen. δ*

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1. T e i l : Α . Legitimation u n d Verfassung

Herrschaft 230 . T r i t t i n der modernen Demokratie das subjektive Widerstandsrecht dagegen grundsätzlich hinter die objektiven Strukturprinzipien der Gewaltenteilung und der institutionalisierten Opposition zurück 2 3 1 , so zeigt A r t . 20 Abs. 4 GG doch, daß sich i n einer entscheidenden Ausnahmesituation der empirische Schutz- und Verteidigungswille jedes einzelnen Staatsbürgers auch gegenüber der Wahl-Legitimität und Legalität der Repräsentationsorgane durchsetzen soll 2 3 2 . cc) Das Sozialstaatspostulat Hauptziel des Sozialstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 1 GG) ist die Herstellung sozialer Gerechtigkeit 2 3 3 . Diese kann jedoch nicht über die Köpfe der Betroffenen hinweg staatlicherseits verordnet werden, ohne Menschen zu Verwaltungsobjekten herabzuwürdigen. Vielmehr bedarf es gerade für die Beantwortung der Frage, was i m Einzelfall „sozial" gerecht ist, einer Rückbindung der Staatswillensbildung an die gesellschaftlichen Vorstellungen einerseits und gegebenenfalls an die aktuellen Bedürfnisse eines einzelnen Hilfsbedürftigen andererseits. Eine Reduktion sozialstaatlicher M i t w i r k u n g der Herrschaftsunterworfenen auf ein „individualisierendes Korrektiv kollektiver Leistungsausschütt u n g " 2 3 4 erscheint dabei kaum angemessen. Nicht selten sehen sich sozial Bedürftige außerstande, ihre Forderungen und Ansprüche gegenüber der Verwaltung individuell wahrzunehmen und durchzusetzen 235 . Deswegen ist der Sozialstaat über die Beteiligung der Einzelperson hinaus „gerade dazu angehalten, zum Schutz der Schwachen, deren Vereinigungen von Staats wegen zur Effektivierung ihrer sozialen Belange einzusetzen" 236 . Das Sozialstaatspostulat beschränkt sich jedoch nicht auf die Sozialhilfe. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht 237 auch die M i t w i r kung der Bediensteten i m Rahmen des Personalvertretungsrechts unter dem Gesichtspunkt des Sozialstaatsgedankens gewürdigt. Die M i t 230 v g l . etwa Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 80 ff. zu den Monarchomachen; ferner Scholler Der Staat 69, S. 20 ff.; ähnlich noch v. d. Heydte, Staatslexikon, „ L e g i t i m i t ä t " . 231 Vgl. Scholler Der Staat 69, S. 20 ff.; Hesse, Grundzüge, S. 299. 232 Zippelius S. 337 : „Frage nach einer L e g i t i m i t ä t ohne Legalität." 233 z.B. Schmitt Glaeser W d S t R L 3 1 , S. 250 m. w . N . ; Maunz, Staatsrecht, S. 78; Gießen S. 194. 234 Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 253: etwa i n der F o r m der Mitentscheidung des Leistungsempfängers bei der Modalität der K r a n k e n h i l f e nach dem B S H G ; ebenso Ossenbühl D J T 74, S. 123. 235 Diese Erfahrung praktischer Sozialarbeit bestreitet Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 257; differenzierter Gießen S. 197 ff. 23β Gießen S. 197, der die Verbandsbeteiligung jedoch n u r bei „Massenerscheinungen des sozialen Lebens" f ü r berechtigt hält. 237 BVerfGE 28, S. 314, 328.

I V . Legitimation u n d Grundgesetz

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bestimmungsidee überhaupt und damit die Berücksichtigung der empirischen Überzeugungen und Interessen der Bevölkerung w i r d auch i n der juristischen Literatur auf die Sozialstaatsverpflichtung gestützt 2 3 8 . dd) Der Selbstverwaltungsgrundsatz A r t . 28 Abs. 1 S. 3 GG sieht als mögliche Alternative zur Repräsentationsverfassung die unmittelbare Selbst-Regierung der Gemeindemitglieder über eine Gemeindeversammlung vor. Dieser verfassungsrechtliche Ansatz für eine direkte Demokratie ist i n der kommunalen Praxis jedoch nicht verwirklicht. I n A r t . 28 Abs. 2 gewährt das Grundgesetz den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht auf Selbstverwaltung. Über die Beschränkung auf das Kommunalrecht hinausgehend w i r d i n der Literatur vielfach ein allgemeines Institut der Selbstverwaltung postuliert, welches teilweise aus dem Sozialstaatsprinzip 239 , teilweise aus dem Demokratiegebot 2 4 0 und vereinzelt auch aus einem Subsidiaritätsprinzip 2 4 1 abgeleitet wird. N i m m t man den Begriff der Selbstverwaltung wörtlich, so geht er an der Frage nach einer möglichen Bindung der staatlichen Herrschaft an den empirischen Konsens der Herrschaftsunterworfenen vorbei. W i r d dieses Wort jedoch i n ähnlichem Sinne verwendet wie der Partizipationsbegriff 2 4 2 , so kann der Grundsatz der Selbstverwaltung als Ansatzpunkt für eine institutionalisierte Einbeziehung des empirischen Bürgerwillens i n den staatlichen Entscheidungsprozeß verstanden werden. Anzumerken ist allerdings, daß die Konturen des Selbstverwaltungsbegriffs mangels verfassungsrechtlicher Fixierung keineswegs festliegen und insbesondere seine Zuordnung zum staatlichen oder gesellschaftlichen Bereich umstritten ist 2 4 3 . ee) Die Verfassungsbeschwerde Als eine A r t „gezähmtes" Widerstandsrecht läßt sich die i n A r t . 93 Abs. 1 S. 4a GG vorgesehene Verfassungsbeschwerde begreifen. Denn dieses Rechtsmittel gibt dem Bürger die Möglichkeit, jede hoheitliche Maßnahme von einer unabhängigen Instanz an den i n den Grundrechten normierten Legitimitätskriterien überprüfen zu lassen 244 . 238 v g l . Kisker DÖV72, S. 527; Maunz, Staatsrecht, S. 78; E.Menzel DÖV72, S. 544 f., Drewes S. 209 bezüglich der arbeitsrechtlichen Ausschüsse. Dagegen w o h l W. Weber, Sozialpartner, S. 241. 23» So Gröbing S. 5; Bulla S. 80; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 235, 255. 240 So etwa Ossenbühl DJT74, Β 125; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 228; vgl. auch die kritische Stellungnahme bei Klein, Demokratie, S. 173 ff. 241 So Gamillscheg S. 39; dagegen Scholz S. 160, 167. 242 vgl. etwa Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 180, 193, 255; Zacher, Gewerkschaften, S. 716. 243 Vgl. hierzu noch u. 3. T e i l Α. I I . 1. b).

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1. Teil: Α . Legitimation u n d Verfassung

Bezüglich der angegriffenen staatlichen Entscheidungen kann die Verfassungsbeschwerde als grundgesetzlich bereitgestellte Form empirischen Legitimationsentzuges gewertet werden. Gibt das Gericht dem Bürger recht, so ist die staatliche Herrschaft daran gebunden, d. h., der tatsächliche Dissens eines Legitimationssubjektes hat sich gegenüber der bloßen Wahl-Legitimität und deren normativer Weiterleitung behauptet. Andererseits ist das angerufene Verfassungsgericht jedoch selbst Teil der (dritten) staatlichen Gewalt und i m normativen Legitimationsmodell des Grundgesetzes noch weiter entfernt von den Herrschaftsunterworfenen als Parlament und Regierung. Eine spezielle Rückbindung der höchsten, Gesetzen gleichstehenden Gerichtsentscheidungen an den empirischen Konsens der Bevölkerung ist dagegen nicht vorgesehen. Hier kann nur wieder auf die allgemeinen und rechtlich unverbindlichen Legitimations-(Entzugs-)Formen, insbesondere aus A r t . 5 GG, verwiesen werden 2 4 5 . ff) Das rechtliche Gehör M i t dem i n A r t . 103 Abs. 1 GG eingeräumten Anspruch auf rechtliches Gehör eröffnet das Grundgesetz einen weiteren direkten, nicht repräsentierten Zugang des Herrschaftsunterworfenen zur Staatsgewalt 2 4 6 . Die Legitimität des Richters auf Grund legaler Ernennung und allgemeiner Bindung an Gesetz und Recht w i r d ergänzt durch die verfassungsrechtliche Pflicht, dem Betroffenen die Möglichkeit zur Stellungnahme zu geben und diese dann i n den richterlichen Entscheidungsprozeß mit einzubeziehen, sich m i t ihr auseinanderzusetzen. Handelt es sich hier auch weniger u m Dissens oder Zustimmungsbereitschaft von Herrschaftsunterworfenen gegenüber einer staatlichen Maßnahme, so bewirkt der Anspruch auf rechtliches Gehör doch eine gewisse Rückkoppelung staatlicher Herrschaftsausübung an die konkrete empirische Bürgermeinung. gg) Publizitätspflichten Eine wesentliche Voraussetzung dafür, daß sich der einzelne auch zwischen den Wahlen sinnvoll am staatlichen Willens- und Entscheidungsbildungsprozeß beteiligen kann, liegt i n der ständigen, möglichst 244 Schramm S. 13. 245 v g l . etwa die kritische SPIEGEL-Serie zum B V e r f G i m Nov. 1978; ferner die Infas-Umfrage v o m 25. 9. 78, Bericht i n FR v. 26. 9. 78. 24β v g l . Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 183, 243; zum rechtlichen Gehör i m Verwaltungsverfahren vgl. Wolff Bd. 3, S. 286.

I V . Legitimation u n d Grundgesetz

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weitgehenden Öffentlichkeit und Transparenz hoheitlichen Handelns 2 4 7 . Diese w i r d vom Grundgesetz i n den Art. 42 Abs. 1, 44 Abs. 1, 52 Abs. 3 S. 3 GG durch besondere Publizitätspflichten für die Sitzungen von Bundestag und Bundesrat zu erreichen versucht. Auch die obligatorische Veröffentlichung von Gesetzen und Rechtsverordnungen (Art. 82 Abs. 1 GG) sowie das entsprechende Recht der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 2 S. 1 GG) dienen neben anderen Funktionen ebenfalls diesem Zweck. Für die Verhandlungen der Bundesregierung („Kabinettssitzungen") sieht die Verfassung dagegen kein Publizitätsgebot v o r 2 4 8 . Nach A r t . 43 GG können der Bundestag und seine Ausschüsse auch nur die Anwesenheit des Kanzlers und der Minister verlangen, nicht jedoch die Beantwortung von Anfragen 2 4 9 . Allerdings dürfte eine Regierung, die gegenüber ihrem Kontrollorgan mehrfach grundlos Auskünfte verweigert, kaum eine Zukunft haben. Versteht man alle unter b) aufgeführten Verfassungsnormen als Ausdruck derselben Idee, so w i r d der „Alleinvertretungsanspruch" des zuvor dargestellten normativen Legitimationsmodells zweifelhaft 2 5 0 . Angesichts der Gefahren einer Divergenz zwischen Wahl-Legitimität und empirischem Dissens erscheint vielmehr auch verfassungsrechtlich eine Ergänzung der normativen Legitimität durch eine Rückbindung an den unrepräsentiert geäußerten Konsens bzw. Protest der Legitimationssubjekte geboten. c) Grundgesetz und Konsensbildung A u f welche Weise der zu berücksichtigende Konsens der Herrschaftsunterworfenen zustande kommen darf, insbesondere, ob die staatliche Gewalt zu einer heteronomen Bewerkstelligung von Zustimmung befugt ist, läßt sich dem Grundgesetz nur mittelbar entnehmen. Den Ansatzpunkt kann auch hier die vorstehende Zusammenstellung und Deutung verschiedener Verfassungsnormen bilden. Die für den vorliegenden Zusammenhang wichtigste ist Art. 1 GG, welcher den Schutz der autonomen Subjektstellung des Menschen zum ersten Handlungsmaßstab aller staatlichen Gewalt erklärt. Hiermit reagierte der Grundgesetzgeber bewußt auf die Entwürdigung von Personen zu Verfügungs- und Manipulationsobjekten der nationalsozialistischen Herrschaft. A r t . 1 GG verbietet deshalb eine gezielte Bewußtseins24 7 Vgl. Gerhardt S. 213; zur demokratischen F u n k t i o n v o n Öffentlichkeit: Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 221, 239; Hesse, Grundzüge, S. 205 f. 248 Vgl. § 22 Abs. 3 GeschO BReg. 249 Vgl. §§ 108, 110 Abs. 2 GeschO BT. 250 Ebenso W.Schmidt W d S t R L 3 3 , S.214; ähnlich Gerhardt S.213: Z w e i fel am „Legitimitätsmonopol des Parlaments".

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1. T e i l : Α. Legitimation u n d Verfassung

beeinflussung der Herrschaftsunterworfenen durch die staatliche Gewalt. Dieses Prinzip findet i n den Grundrechten und einem input-orientierten Demokratieverständnis eine nähere Ausformung: Wo A r t . 2 Abs. 1 GG die freie Entfaltung der Persönlichkeit garantiert, Grundrechte allgemein auch eine Einflußnahme des Bürgers auf den staatlichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß gewährleisten und „Volksherrschaft" als möglichst weitgehende autonome Selbstbestimmung definiert wird, ist kein Raum für den entgegengerichteten Vorgang einer heteronomen Konsensbildung durch die Hoheitsgewalt. Die politische Willensbildung muß sich „vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin" vollziehen; den Staatsorganen ist es verwehrt, „sich i n bezug auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes zu betätigen" 2 5 1 . Nicht ausgeschlossen ist damit der beschriebene generelle Einfluß der staatlichen Herrschaft auf die allgemeinen Sozialisationsinstanzen 252 . Dies zeigt auch A r t . 7 Abs. 1 GG, der ausdrücklich das gesamte Schulwesen unter staatliche Aufsicht stellt. Die Feststellung, daß das Grundgesetz nur dem autonom gebildeten Konsens der Bürger ergänzende Legitimationsfunktion zuerkennt, gilt auch für die Bereiche, i n denen der Staat sich durch die Verfassung selbst (Art. 79 Abs. 3 GG), durch „Systemzwänge" oder ein „Interesse an sich selbst" daran gehindert sieht, den — i n sich widersprüchlichen — empirischen Mehrheitsüberzeugungen der Bevölkerung zu folgen 2 5 3 . Verfassungsrechtlich steht den Staatsorganen nur die Möglichkeit offen, sachlich und neutral aufzuklären und zu informieren, Probleme und Lösungsalternativen objektiv transparent zu machen und den Bürger dadurch i n die Lage zu versetzen, sich autonom ein eigenes U r t e i l zu bilden. Soweit dieses m i t A r t . 79 Abs. 3 GG nicht i n Einklang zu bringen ist — i m übrigen kommt eine Verfassungs- oder Gesetzesänderung i n Betracht —, verweigert das Grundgesetz dem empirischen Volkswillen die Legitimationsfunktion; die Staatsgewalt muß dann auch gegen einen Dissens der Bevölkerungsmehrheit handeln bzw. eine Verfassungsänderung unterlassen. Eine direkte Beeinflussung und Bewußtseinsmanipulation m i t dem Ziel, den Volkswillen m i t den Normen der Verfassung zur Deckung zu bringen, ist der staatlichen Herrschaft durch Art. 1 Abs. 1 GG untersagt.

251 BVerfGE 20, S. 56, 99; i h m folgend Piepenstock 252 Vgl. ο. I I . 3. a). 253 v g l . ο. I I . 3. b).

S. 35.

Β. Partizipation, Legitimation und Grundgesetz I. Partizipation: Begriff, Formen und Funktionen 1. Restriktiver Partizipationsbegriff

Ist damit das Thema „Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater?" hinsichtlich seines ersten Bestandteiles begrifflich geklärt, so kommt es für die Beantwortung der gestellten Frage entscheidend darauf an, wie i m vorliegenden Zusammenhang „Partizipation" zu definieren ist. Durch die Bezugnahme auf den Legitimationsvorgang sind zunächst die hier interessierenden Partizipationssubjekte und -adressaten vorgegeben: Es geht — parallel zur eingangs gegebenen Definition von Legitimation — u m die Beteiligung von Herrschaftsunterworfenen an der staatlichen Herrschaft und ihren Maßnahmen 1 . Partizipation „bewegt sich i m Bereich der Gegensatzpaare Herrschende — Beherrschte, Ganze —Teile, Zweck — M i t t e l " 2 . I m sozialwissenschaftlichen Schrifttum w i r d unter den Begriff der politischen Partizipation verbreitet jede Form von Bürgerverhalten subsumiert, welches i n irgendeiner Weise auf die staatlich-politische Ordnung bezogen ist 3 . So setzt ζ. B. Hondrich 4 „Partizipation" allgemein m i t „Freiheitsrechten" gleich. Der Katalog von Buse / Nelles enthält neben Wahlen, Volksbegehren, Anhörungen und Beiräten u. a. auch das Petitionsrecht, „Protestaktionen", Interessengruppen und Befragungen 5 . Radtke 6 führt i n seiner „Partizipations-Skala" sogar die gewaltsame Gefangenenbefreiung, das Beschriften von Wänden m i t politischen Parolen und die gemeinsame Abwehr einer Mieterhöhung auf. Mögen diese Handlungen auch eine Teilnahme am politischen Leben i m weitesten Sinne darstellen, so ist der Partizipationsbegriff für das vorliegende Thema doch präziser zu fassen, insbesondere enger mit ι Vgl. etwa Radtke S. 17, 26; Schelter S. 75. 2 Rammstedt ZfPol. 70, S. 345. » Vgl. etwa den Überblick bei v. Alemann, Partizipation, S. 246 ff.; Hollihn S. 14 f.; Ellwein / Lippert / Zoll S. 83 f., die auch „passive Teilnahme" m i t e i n beziehen. * Entwicklung, S. 70 ff. δ S. 87 ff.; ähnlich R. Münch S. 138 f., 159; vgl. auch Zimpel S. 144 ff., 203 ff. • S. 22.

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1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

der staatlichen Gewalt zu verbinden. Es soll hier konkret die Frage geklärt werden, ob eine staatlich organisierte M i t w i r k u n g von „ P r i vaten" 7 an der Staatstätigkeit und i n staatlichen Institutionen die Zustimmungsbereitschaft der Herrschaftsunterworfenen gegenüber der Staatsmacht und ihren Entscheidungen erhöhen bzw. festigen kann. Nicht die allgemeine „politische Partizipation" interessiert hier, sondern die „direkte Teilhabe staatsfremder einzelner oder sozialer Gruppen an der Willensbildung des Staates i n den sie betreffenden A n gelegenheiten, die über die bloße M i t w i r k u n g durch gewählte Volksvertreter hinausgeht" 8 . Partizipation i m Bereich der Legislative meint etwa Anhörungen von Sachverständigen und Interessenvertretern vor den Bundestagsausschüssen nach §73 GeschO BT, nicht aber die an den Gesetzgeber gerichteten Appelle einer Bürgerinitiative auf einer von ihr einberufenen Pressekonferenz. I n der Rechtsprechung findet Partizipation ζ. B. durch ehrenamtliche Beisitzer i n der Arbeits- und Verwaltungsgerichtsbarkeit statt. Für das Gebiet der Exekutive bilden die Beteiligungen der Spitzenverbände nach §§ 23, 62, 72 GGO sowie die zahlreichen paritätisch oder pluralistisch besetzten staatlichen Gremien wie Beiräte, Kommissionen, Verwaltungsräte, Kuratorien und dergleichen die einschlägigen Beispiele für Partizipation i m hier verwendeten Sinne. Nicht hierher gehört jedoch das Recht der Personal Vertretungen, welche zwar auch Partizipationsgremien darstellen, aber nicht „staatsfremde" Private, Herrschaftsunterworfene an außengerichteten Hoheitsakten beteiligen. 2. Überblick über mögliche Formen und Funktionen von Partizipation

Einen Eindruck von der außerordentlichen Vielfalt der Erscheinungsformen von Partizipation vermittelt eine Systematisierung nach verschiedenen Kriterien 9 : So kann man zunächst nach A r t der Rekrutierung der Partizipationssubjekte (Einzel-)Bürgerbeteiligung, Sachverständigenpartizipation und Verbandsvertretung unterscheiden. Nach der Intensität der M i t w i r kung an staatlichen Entscheidungen lassen sich sodann Anhörungs-, Entsende-, Antrags- und Mitbestimmungsrechte differenzieren — die Terminologie ist hier keineswegs einheitlich. Bei einer Beteiligung von 7 Vgl. dazu ausführlich Dagtoglou, Private, S. 21 ff. i. S. v. Nicht-Berufsbeamten. 8 Schelter S. 75 m. w. N. V o n diesem Partizipationsbegriff w i r d auch i n W d S t R L 31 („Partizipation an Verwaltungsentscheidungen") ausgegangen; ebenso Knöpfle DVB1. 74, S. 708. » Vgl. etwa die Unterscheidungen bei Mayntz S. 343 ff.; Dagtoglou DVB1. 72, S. 714; Knöpfle DVB1. 74, S. 708; Buse / Ν elles S. 81 fï.; Arnstein S. 194 fï.

I. Partizipation: Begriff, Formen u n d Funktionen

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Verbänden ist die unmittelbare Partizipation der Organisation selbst von der mittelbaren zu trennen, welche über die i n die Gremien entsandten Verbandsvertreter wahrgenommen w i r d 1 0 . N i m m t man den Grad der Institutionalisierung zum Kriterium, so stehen sich ad hoc gebildete, mehr informelle Kontakte und verfahrensrechtlich durchstrukturierte Beteiligungsformen gegenüber. I n diesem Zusammenhang liegt es auch nahe, nach der Rechtsquelle der Partizipation zu fragen: Es sind verfassungsrechtliche und gesetzliche, von der Regierung oder auch verwaltungsintern gesetzte Entstehungsgründe denkbar. Nach den verschiedenen Partizipationsbereichen lassen sich schließlich eine lokale und eine nationale, eine fachspezifische und eine gesamtgesellschaftliche, eine normsetzende und eine normanwendende Ebene unterscheiden. Jede konkrete Beteiligungsform zeichnet sich durch ihre spezifische Kombination und Mischung der durchaus nicht vollständig aufgeführten Merkmale aus. Besondere Aufmerksamkeit verdient angesichts der Themenstellung die Frage, welche Funktionen Partizipation allgemein erfüllen soll oder kann. Aus den inzwischen unüberschaubar gewordenen rechts- und sozialwissenschaftlichen Beiträgen zur Partizipationsdiskussion haben sich i m wesentlichen drei Hauptfunktionen bzw. -zwecke herauskristallisiert: Informationsbeschaffung, „Demokratisierung" und Konsenssicherung 1 1 : — Die Beteiligung Privater an der Hoheitsgewalt dient dieser zur Informationsbeschaffung: Die partizipierenden Bürger setzen die staatliche Herrschaft durch die Artikulation ihrer Wünsche, Vorstellungen und Interessen i n den Stand, abgewogene und damit „richtigere" Entscheidungen zu treffen. Die fachliche Qualität, die Effizienz der Staatsmacht, kann durch die Teilnahme Privater gesteigert werden 1 2 . 10 Vgl. z. B. Drewes S. 171 ff. 11 Wie hier dem Sinne nach: Mayntz S. 341; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 188; Ossenbühl D J T 74, Β 122; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 99; Semar S. 184; Dagtoglou DVB1. 72, S. 712 („Selbstbestimmung", „ Ü b e r w i n d u n g der Entfremdung" u n d „ K o n t r o l l e der V e r w a l t u n g " werden hier unter dem Aspekt „Demokratisierung" zusammengefaßt) ; Hollihn S. 15 unterscheidet 8 Ziele, die sich jedoch ebenfalls auf die genannten 3 Grundfunktionen reduzieren lassen. Z u r finanziellen „Staatsentlastung": Kirberger. is Den Aspekt der Informationsbeschaffung betonen: BReg. i n BT-Drucks. 8/484 S. 2 f.; §23 G G O I I ; Brenner B B 60, S. 876; Bryde passim; Ammermüller S. 58 f.; Kaiser, Repräsentation, S. 270 ff.; Semar S. 186; Mayntz S. 346 f., 350; Dienei DV71, S. 153, 175; Ossenbühl D J T 74, Β 134; Dagtoglou, Private, S. 131 ff.; ders. DVB1. 72, S.718; Kisker DÖV72, S.523f.: „Effizienz", „ F u n k tionserfüllung"; Gießen S. 154: „Nutzbarmachen gesellschaftlicher I n i t i a t i v e u n d gesellschaftlichen Sachverstandes"; Krüger, Notwendigkeit, S. 17 et passim; Offe , Strukturprobleme, S. 127 ff.: „Planungspartizipation als F r ü h w a r n system"; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 188; Sand S. 6 ff.; Brohm S. 42; vorsichtig: Luhmann, Legitimation, S. 213. Aus diesem Grunde befürworten

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1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

— E i n e d e m o k r a t i s c h e F u n k t i o n e r f ü l l t P a r t i z i p a t i o n dadurch, daß sie d i e b e t e i l i g t e n P r i v a t e n aus i h r e r e i n s e i t i g e n H e r r s c h a f t s u n t e r w o r f e n h e i t h e r a u s f ü h r t u n d i n d i e L a g e versetzt, ü b e r i h r e A n g e l e g e n h e i t e n m e h r oder w e n i g e r s t a r k selbst mitzuentscheiden. Das P r i n z i p d e r S e l b s t b e s t i m m u n g u n d S e l b s t v e r w a l t u n g findet i n P a r t i z i p a t i o n eine V e r w i r k l i c h u n g s m ö g l i c h k e i t ; die E n t f r e m d u n g des B ü r gers gegenüber d e r S t a a t s m a c h t w i r d p a r t i e l l ü b e r w u n d e n . P a r t i z i p a t i o n k a n n i n s o f e r n als eine F o r m d e r G e w a l t e n t e i l u n g u n d d e r H e r r s c h a f t s k o n t r o l l e d u r c h das V o l k v e r s t a n d e n w e r d e n 1 3 . — Schließlich w i r d d e r P a r t i z i p a t i o n P r i v a t e r a n s t a a t l i c h e r H e r r s c h a f t d i e F u n k t i o n d e r K o n s e n s s i c h e r u n g u n d Konsensbeschaffung z u geschrieben: D u r c h eine B e t e i l i g u n g d e r B e t r o f f e n e n a n d e r H o h e i t s entscheidung w e r d e d i e Chance i h r e r D u r c h s e t z u n g e r h ö h t , i h r e Verbindlichkeit gewährleistet. Partizipation fördere insofern die „ I n t e g r a t i o n des G e m e i n w e s e n s " , „ d a s V e r t r a u e n i n das p o l i t i s c h e S y s t e m " 1 4 » 1 5 . H i e r k a n n auch d e r A n s a t z e i n g e o r d n e t w e r d e n , d e r eine i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e B e t e i l i g u n g v o n V e r b ä n d e n a n s t r e b t , u m deren Einfluß zu „entschärfen" 16. einen Interessenverbandseinfluß auf die Hoheitsgewalt überhaupt: Krüger N J W 5 6 , S. 1218 f.; Steinberg PVS 73, S.29ff.; Wittkämper S. 191; vorsichtig: Leibholz W d S t R L 24, S. 32 f. Die demokratische F u n k t i o n betonen: Dienel DV71, S. 156 ff.; Dagtoglou, Private, S. 125 f.; ders. DVB1.72, S. 712; Eckert S. 37; Evers Der Staat 64, S. 44; Gerhardt S. 237; Mayntz S. 344 f. (im Ergebnis allerdings skeptisch); Vilmar S. 294 ff.; Stolleis P u Z 7 8 B 3 S. 41, 44; einschränkend: Kisker DÖV72, S. 520; kritisch: Blümel passim; Semar S. 184; Schelsky, Systemüberwindung, S. 60 ff.: „Demokratisierung" führe zur „offensichtlichen Funktionsminderung der vielfältigen Organe einer freiheitlich verfaßten Gesellschaft" (S. 69); zur demokratischen Partizipation als Systemgefahr: Habermas, Legitimationsprobleme, S. 54 f.; vgl. auch die Aufstellung bei v. Alemann, Überlegungen, S. 249 ff. über das Verhältnis der verschiedenen politischen Positionen zur Demokratisierung durch Partizipation. " Steinberg PVS 73, S. 37 ff. " Den Aspekt der Konsenssicherung betonen: Brohm S. 42: „Integrationsf u n k t i o n " ; Mayntz S. 348 f.; Dienel D V 7 1 , S. 173: Verwaltungsbeamte als „ L e h r e r u n d Missionare"; Dagtoglou DVB1. 72, S. 719; Gerhardt S. 237: „ L o y a litätssteigerung"; Semar S. 185; Gießen S. 153 f.; Kisker DöV 72, S. 521: „hohe Systemstabilität" durch Partizipation; Knöpfle DVB1. 74, S. 714; Krüger N J W 56, S. 1219; ders., Notwendigkeit, S. 25; Schelter S. 90; Steinberg PVS 73, S. 37 ff.; Ossenbühl D J T 74, Β 134 f.; Luhmann, Legitimation, S. 88 ff., 207 ff., der jedoch die Konsenssicherungsfunktion der V e r w a l t u n g (s verfahren) zugunsten ihrer Effizienz aufgegeben sehen möchte; kritisch: Offe, S t r u k t u r probleme, S. 96, 121: „partizipatorische Disziplinierung", S. 127 ff., 135; ders., Zukunftserwartungen, S. 85 f. Die amerikanische empirische Partizipationsforschung w i r d von Gronemeyer S. 28 - 41 zusammengefaßt u n d k r i t i s i e r t als „Integrationswissenschaft, die traditionelle Macht Verteilungen spiegelt u n d deren Stabilisierungsbedingungen beschreibt" (S. 40). ie Tuchtfeldt, Stand, S. 76 ff.; Wertenbruch S. 630; vorsichtig: Gießen S. 184; Ammermüller S. 61. F ü r eine Disziplinierung, jedoch gegen eine I n s t i t u tionalisierung: W. Weber, Staat, S. 24.

I I . Inf ormationsbeschaf fende Partizipation

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II. Informationsbeschaffende Partizipation 1. Herrschaftsorientierung und Erscheinungsformen

Betrachtet man die Beteiligung Privater an der staatlichen Herrschaft unter dem Aspekt der Informationserlangung, so erscheint Partizipation als ein M i t t e l zur Verfolgung hoheitlicher Zwecke 17 . Die Herrschaftsunterworfenen sind dabei der gebende, die Hoheitsorgane der entgegennehmende Teil eines Kommunikationsvorgangs. Nicht u m eine partielle Neuverteilung staatlicher Gewalt geht es hier, sondern eher u m eine Zunahme faktischer Herrschaftsmacht des Staates durch Erhöhung des Wissensstandes 18 . Damit ist informationsbeschaffende Partizipation i n erster Linie herrschaftsorientiert 19 . Als Instrument zur Verbesserung der staatlichen Leistungen muß sie der output-Seite des politischen Systems zugerechnet werden 2 0 . Diese Standortbestimmung informationsbeschaffender Partizipation indiziert weitgehend auch ihre Erscheinungsformen: Zwar vermittelt letztlich jede A r t der Beteiligung der staatlichen Herrschaft einen Informationsgewinn; einen allgemeinen Machtzuwachs erlangen die Hoheitsorgane jedoch nur über jene Partizipationsformen, die ihre Entscheidungsfreiheit unangetastet lassen. Hier kommen deshalb i n erster Linie Anhörungs- und Beratungsrechte i n Betracht, daneben auch noch Antrags-, Auskunfts-, Erörterungs- und Vorschlagsrechte 21 . Dagegen t r i t t bei Beteiligungsformen, die den privaten Partizipanten eine verbindliche Mitbestimmungsmöglichkeit einräumen, der Informationsbeschaffungsaspekt i n den Hintergrund. 2. Informationsbeschaffende Partizipation und empirische Legitimation

Legitimationstheoretisch muß zunächst zwischen der eigentlichen Informationserlangung und der Verwertung bzw. Anwendung der gewonnenen Kenntnis unterschieden werden. Durch die Beteiligung von Privaten, ζ. B. durch eine institutionalisierte Anhörung, bekommt die staatliche Herrschaft Gelegenheit, zu einer bestimmten Frage die konkreten Legitimationsüberzeugungen i? Z u m Zweck-Mittel-Verhältnis vgl. Rammstedt ZfPol. 70, S. 354, der der Partizipation allgemein sowohl M i t t e l - als auch Zweckcharakter zuschreibt. is Rammstedt ZfPol. 70, S. 355; Arnstein S. 195 ff.; Bryde passim. ι» Vgl. Dagtoglou, Private, S. 131 f.; Mayntz S. 346; Dienei D V 71, S. 175. 20 Vgl. Hättich, Legitimität, S. 55, 57; Narr / Naschold S. 29; Mayntz S. 350 f betont, daß Beteiligung auch negative W i r k u n g e n auf die Verwaltungsleistung haben kann, insbesondere, w e n n die E x e k u t i v e einem hohen Konsensbildungszwang unterliegt. 21 Vgl. Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 184, 188 f.

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1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

einzelner oder organisierter Herrschaftsunterworfener zu ermitteln. Das Schwergewicht liegt hier auf dem Abfragen interessenbedingter, autonom gebildeter Einstellungen, Vorschläge usw. Die Partizipation als solche bildet dabei lediglich das Forum für die Äußerung von Zustimmungsbereitschaft oder Dissens, sie kann insofern keinen eigenen Beitrag zur Konsensbildung leisten. Wie die staatliche Herrschaft dann die über die Beteiligung erlangten Informationen verwertet, welche Entscheidungen sie trifft, ist von der gerade unverbindlich bleibenden Partizipation weitgehend unabhängig. Die Behauptung, Partizipation steigere die Leistungsfähigkeit der Staatsorgane durch Informationsgewinnung, weckt jedoch die Assoziation an die oben erwähnte „Legitimation durch Erfolg/Leistung/ Effizienz" 22 . Da aber die Uberzeugungen zu einer bestimmten Sachfrage i n den seltensten Fällen bei allen Beteiligten gleich sind, hat die staatliche Herrschaft zunächst die Aufgabe, die vorgetragenen — gegebenenfalls selbst schon von den Verbänden gefilterten 23 — Interessen zu gewichten und möglicherweise zu einem Ausgleich zu bringen. Dabei werden notwendig bestimmte Bedürfnisse und Wünsche zurückgestellt. Ob die aus der Informationsverarbeitung hervorgehende Entscheidung legitim bzw. ein „Erfolg" ist, w i r d vom subjektiven Standpunkt der „siegreichen" Interessen anders beantwortet werden, als aus der Sicht der zurückgedrängten. „Leistung" als solche ist auch nicht abstrakt-wertfrei. „Es gibt keine objektiven, inhaltlich bestimmten Maßstäbe der Effizienz, die mit dem Obrigkeits- und Amtscharakter der Herrschaft schlechthin gegeben sind und an denen jede Herrschaft i m K e r n sich legitimieren kann. Denn: Leistungserwartungen sind von Geltungsvorstellungen geprägt 2 4 ." Soweit die Gewichtung der unterschiedlichen Interessen eine rein quantitative bleibt, also zu einer Durchsetzung der durch Partizipation nur ermittelten Mehrheitsinteressen führt, mag ein Stück Volksherrschaft faktisch verwirklicht werden. Wenn die Verwaltung jedoch die geäußerten Vorstellungen — wie regelmäßig — qualitativ prüft und wertet, ist die darauf gründende Maßnahme nur legitim, falls der Beurteilungsmaßstab mehrheitlich akzeptiert wird. Vom Aspekt der Informationsbeschaffung und der entsprechenden Erscheinungsformen her bleibt Partizipation damit gegenüber Legiti22 Vgl. etwa auch Steinberg PVS 73, S. 49: „Durch die Verbände w i r d so zur Repräsentativität der staatlichen Organe u n d damit zur Leistungsfähigkeit u n d L e g i t i m i t ä t von Herrschaft beigetragen." 2 3 Vgl. ζ. B. Steinberg PVS 73, S. 30. 24 Kielmannsegg PVS 71, S. 393; vgl. auch Habermas Sonder-PVS, S. 41.

I I . I n f orma tionsbeschaf fende Partizipation

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mation bzw. Legitimität relativ unbestimmt und ambivalent. Sie erfüllt lediglich eine Funktion als Plattform für Konsens- oder Protestäußerungen. 3. Informationsbeschaffende Partizipation und das Legitimationsmodell des Grundgesetzes

Das normative Legitimationsmodell des Grundgesetzes macht über die Zulässigkeit von Anhörungs- und Beratungsrechten Privater gegenüber der Hoheitsgewalt keine Aussagen. Hechtlich schränken diese Partizipationsformen die Entscheidungsfreiheit der Staatsorgane nicht ein. Die normative Legitimationskette bleibt also intakt und w i r d nicht durch ein Dazwischentreten mitentscheidender, aber dem Parlament nicht verantwortlicher Dritter unterbrochen 25 . Verfassungsrechtlich kaum faßbar ist dagegen der faktische Einfluß von Beratern und Interessenvertretern. Wo z. B. die Verwaltung keine eigenen sachverständigen Beamten einsetzen kann, ist sie weitgehend auf die Informationen der zur Partizipation herangezogenen gesellschaftlichen Kräfte angewiesen. Hier kann sich i m Einzelfall durchaus eine faktische Abhängigkeit ergeben. Das abstrakt-normative Legitimationsmodell bleibt jedoch auch davon unberührt 2 6 . Bezieht man die grundgesetzlichen Ansatzpunkte für eine stärkere verfassungsrechtliche Berücksichtigung der empirischen Legitimation m i t ein, so erweisen sich die informationsbeschaffenden Partizipationsformen als geeignetes Mittel, den Kommunikationsprozeß zwischen Staat und Herrschaftsunterworfenen über die empirischen Legitimationsgründe aufrechtzuerhalten. Insofern ist die beratende und informierende Beteiligung Privater nicht nur zulässig, sondern auch geboten. Besonders eine rechtsstaatliche Interessenabwägung und Ermessensausübung der Verwaltung setzt Informationsbeschaffung voraus 27 . Wie gezeigt, bleibt diese Rückkoppelung der normativen an die empirische Legitimation jedoch herrschaftsorientiert und unverbindlich.

25 Hollihn S. 165; Brohm S. 56 f., vgl. aber auch S. 44 f.: Wegen der „Wechselwirkung zwischen Beratung u n d Entscheidung . . . ist jede »Beratung* M i t w i r k u n g an der Entscheidung, ,Mitentscheidung'." 2® a. A . w o h l Gießen S. 151, der Mitentscheidungsbefugnisse u n d Beratungsrechte bezüglich ihrer verfassungsrechtlichen Grenzen gleichbehandelt. 27 Z u r „Partizipation als Rechtsstaatsgebot" vgl. Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 240 ff., besonders S. 245 f.; Gießen S. 173 ff.

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1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

I I I . Demokratische Partizipation 1. Input-Orientierung und Erscheinungsformen

Betrachtet man Partizipation unter dem Blickwinkel ihrer Demokratisierungs-Funktion, so kann i n dem A k t des Beteiligens ein Vorgang gesehen werden, durch den die staatliche Herrschaft Macht abgibt und auf Private überträgt 2 8 . (Prämisse ist hier allerdings die Annahme einer Machtsummenkonstanz innerhalb des politischen Systems 29 .) Gegenüber dem Aspekt der Informationsbeschaffung t r i t t hier der andere Pol des Legitimationsprozesses i n den Vordergrund: Bei der demokratisierenden — oder kurz: „demokratischen" — Partizipation liegt das Schwergewicht auf der Selbstbestimmung und Selbstverwirklichung der Herrschaftsunterworfenen auch i n der staatlichen Sphäre. Insofern bildet die Teilnahme Privater an der Staatstätigkeit durchaus einen eigenen Zweck 3 0 , ist „Partizipation ein Wert an sich" 31 . Partizipation w i r d als notwendiger Input für ein demokratisches System begriffen 82 . I m Sinne eines Gebotes fordert Demokratie eine möglichst weitgehende „Volksherrschaft". Als demokratische Partizipationsformen kommen deshalb i n erster Linie solche Regelungen i n Betracht, die den Herrschaftsunterworfenen nicht nur unverbindliche Beratungsrechte einräumen, sondern effektive Mitgestaltungs- und Mitentscheidungsrechte gewähren 33 . Hierzu gehören neben der Stimmberechtigung i n rechtsetzenden und rechtsanwendenden Gremien auch Einspruchsrechte und Zustimmungsvorbehalte. Allgemein lassen sich also unverbindliche Beratungsrechte der output-orientierten informationsbeschaffenden Partizipation zuordnen und Mitentscheidungsrechte der input-orientierten demokratischen Partizipation 3 4 . 2. Demokratische Partizipation und empirische Legitimation

Zunächst bieten auch die über das Ziel bloßer Informationsvermittlung hinausgehenden demokratischen Partizipationsformen den Beteiligten die Möglichkeit, Zustimmungsbereitschaft oder Dissens gegenüber Maßnahmen der staatlichen Herrschaft zum Ausdruck zu bringen. 28 Vgl. Arnstein S. 193: „Bürgerbeteiligung heißt Macht f ü r die Bürger." 2» Rammstedt ZfPol. 70, S. 350; vgl. dagegen Teubner, Organisationsdemokratie, S. 117 f. („Wachstumsmodell"); Münch S. 138 ff. („Machtinflation" u n d „Machtdeflation"). so Rammstedt ZfPol. 70, S. 354; a. A. Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 197. si Dagtoglou DVB1. 72, S. 719. 32 Vgl. Scharpf S. 55. 33 v g l . Kisker DöV 72, S. 520; Semar S. 191; Vilmar S. 297 ff. 34 a . A. Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 224 ff.

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Auch hier erfüllt Partizipation also die Funktion einer Kommunikationsplattform. Entscheidender ist jedoch, daß bei echten Mitbestimmungsrechten der Privaten die Umsetzung der geäußerten Vorstellungen und Interessen nicht mehr allein der Staatsmacht vorbehalten bleibt. Die Beteiligten erhalten vielmehr die Chance, ihre Legitimitätsüberzeugungen selbst durchzusetzen, d. h. i n staatlichen Maßnahmen selbst zu verwirklichen. Dies setzt allerdings zumindest bei pluralistisch zusammengesetzten Beteiligungsgremien eine Abstimmung unter den partizipierenden Legitimationssubjekten m i t verschiedenen Interessen voraus. Es müssen die „vorherrschenden", mehrheitlich vertretenen Ansichten ermittelt werden. Diese haben dann nach der jeweiligen Ausgestaltung des Mitentscheidungsrechtes einen mehr oder weniger starken, i n jedem Fall verbindlichen Einfluß auf die staatliche Maßnahme. Ein derart mitbestimmtes hoheitliches Verhalten w i r d bei den privaten Partizipanten und gegebenenfalls den durch sie vertretenen Verbandsmitgliedern i n der Regel auf Zustimmung und damit empirische Legitimation stoßen. Insofern w i r k t demokratische Partizipation konsensbildend, ohne zu manipulieren 8 5 . Die direkte Umsetzung von Mehrheitsinteressen i n staatliches Handeln über Institutionen demokratischer Partizipation kann aber auch selbst als eine Form demokratischer Legitimation angesehen werden. Diese „Legitimation durch Interessenvertretung" 36 geht von autonom gebildeten Einstellungen und Uberzeugungen der Herrschaftsunterworfenen aus und verwirklicht partiell den substantiellen Legitimationsgrund freier Selbstbestimmung. Wurde demokratische Partizipation eingangs als partielle Übertragung hoheitlicher Macht von staatlichen Amtsträgern auf Private beschrieben, so ist damit andererseits auch ein Grundproblem demokratischer Herrschaft überhaupt angesprochen: Ein konsequenter Ausbau von privaten M i t - und Selbstentscheidungsrechten eliminiert — zu Ende gedacht — schließlich die Unterscheidung zwischen staatlicher Herrschaft und Herrschaftsunterworfenen selbst. „Staat" und „Gesellschaft" werden identisch, Herrschaft w i r d nicht mehr ausgeübt 37 . Ein solcher —utopischer — Zustand beraubt nicht nur „Partizipation" ihres begrifflichen Sinngehalts, sondern entzieht auch der „Legitimation" ihre bipolare Grundlage: Wer über sich selbst herrscht, bedarf nicht der rechtfertigenden Zustimmungsbereitschaft Dritter. 85

Vgl. Mayntz S. 349 f.: Konsensbildung durch „reale Zugeständnisse". 3β Vgl. Ipsen W d S t R L 24, S. 104; ferner o. A . F N 220. 37 Vgl. etwa Scharpf S. 55; zur Problematik einer solchen „Volksherrschaft" ausführlich Kielmannsegg, Volkssouveränität, S. 230 ff. 6 Menzel

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Daß diese jeder demokratischen Partizipation immanente Tendenz der Herrschaftsaufhebung auch i n Konflikt geraten muß mit dem grundgesetzlichen Legitimationsmodell, liegt auf der Hand. 3. Demokratische Partizipation und das Legitimationsmodell des Grundgesetzes

Der Wortlaut des Grundgesetzes sieht eine verbindliche positive Mitbestimmung Privater an der Staatstätigkeit nicht vor 8 8 . Einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf demokratische Partizipation jedoch nicht, weil der Grundgesetzgeber 1949 bereits eine Vielzahl von solchen Beteiligungsformen vorfand. Er hätte sich von ihnen „unzweideutig distanzieren" müssen, wenn er ein solches Ermächtigungserfordernis aufzustellen die Absicht gehabt hätte 8 9 . a) Die Durchbrechung des repräsentativen Legitimationsmodells durch demokratische Partizipation Die Unzulässigkeit echter Mitentscheidungsrechte von Privaten könnte sich aber aus der Priorität des normativen Legitimationsmodells des Grundgesetzes ergeben. Zwischen diesem und den Formen demokratischer Partizipation bestehen nämlich bedeutsame Unterschiede: Wahl-Legitimität beruht auf einem „Gesamtakt" aller Wahlberechtigten und bleibt auf die Bevölkerung i m ganzen bezogen. Das Parlament repräsentiert das ganze Volk und ist an keine Aufträge und Weisungen gebunden, A r t . 38 GG 4 0 . Die normative Legitimität der anderen Staatsorgane beruht neben der Gesetzesbindung auf einer Weiterleitung dieser zentralen Rechtfertigung über eine hierarchische Verwaltungsstruktur. Die Legitimation durch Interessenvertretung qua Partizipation vollzieht sich dagegen dezentral; sie w i r k t punktuell und ist weder horizontal-ressortmäßig noch vertikal-hierarchisch zu einer Einheit verbunden. Jedes Beteiligungsgremium steht für sich 41 . Einzelbürger und deren Verbände sind zudem an Individual- bzw. Partikularinteressen orientiert; Verbände vertreten ihre Mitglieder und repräsentieren nicht ss Z u den „Veto-Rechten" der A r t . 6 Abs. 3; 7 Abs. 3 S. 3; 16 Abs. 1 S . 2 G G s. ο. A . bei F N 224. 3» Ossenbühl W d S t R L 29, S. 163 f. 40 Z u r nahen Verwandtschaft v o n L e g i t i m a t i o n u n d Repräsentation vgl. Badura W d S t R L 29, S. 97; Gießen S. 122 ff.; Rittstieg J Z 68, S. 411 ff.; Scheuner D ö V 65, S. 579; Krautzberger S. 117 f. 41 Z u r Unterscheidung zwischen dem zentralen gesellschaftlichen Willensbildungsprozeß u n d Partizipation an Entscheidungen i n einzelnen gesellschaftlichen Teilbereichen vgl. Eckert S. 36 ff.; Hollihn S. 86 f.; Gießen S. 111; Schelter S. 79; ferner Blanke S. 206 v o m Ansatz genereller u n d spezieller Konsensbildung aus.

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das ganze V o l k 4 2 . Die privaten Partizipanten sind schließlich auch nicht i n die Verwaltungshierarchie eingegliedert, also keinen staatlichen Befehlen unterworfen. Eine partielle Übertragung hoheitlicher Entscheidungsbefugnisse auf private Bürger und Verbandsvertreter durchbricht damit das geschlossene normative Legitimationssystem von abgeleiteten Kompetenzen und Verantwortlichkeiten. Denn wo Privaten ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt wird, kann die Ressort-Spitze mangels Steuerungsmöglichkeit letztlich auch keine Verantwortung treffen. Schließlich wäre es auch ein Widerspruch, wollte das Parlament den Bundeskanzler für Maßnahmen zur Rechenschaft ziehen, die von weisungsfreien Privaten (mit-)beschlossen wurden 4 3 . I n einem Teil der Literatur w i r d aus dieser Problematik demokratischer Partizipation verallgemeinernd der Schluß gezogen, Mitentscheidungsrechte Privater bewirkten eine Aushöhlung des parlamentarischen Systems und seien deswegen generell abzulehnen 4 4 . Daß Durchbrechungen des Legitimationsmodells durch die Mitentscheidung von Privaten jedenfalls nicht zur Regel werden, schreibt ausdrücklich A r t . 33 Abs. 4 GG vor 4 5 . Andererseits ist eine prinzipielle Verbannung verbindlicher Partizipationsrechte dann problematisch, wenn dem Grundgesetz selbst auch gewichtige Argumente zugunsten einer solchen Beteiligung entnommen werden können. b) Demokratische Partizipation als Verwirklichung von Verfassungsgrundsätzen Zur Vermeidung eines Auseinanderklaffens von normativer Legitimation und empirischer Zustimmungsbereitschaft der Bevölkerung wurden bereits oben verfassungsrechtliche Ansatzpunkte für eine stärkere unmittelbare Beteiligung des Volkswillens an der staatlichen 42 Z u r Unterscheidung zwischen Vertretung u n d Repräsentation: Dagtoglou, Private, S. 42 ff.; ebenso Scheuner, Rolle, S. 46; ders. DöV 65, S. 580; Hartm. Krüger S. 73 ff., der echte Repräsentation, faktische Repräsentation durch das Zusammenspiel aller organisierten Interessen u n d privatrechtliche Vertretung unterscheidet, a. A . etwa Leßmann, Aufgaben, S. 123 ff.; Föhr, Willensbildung, S. 108 ff.; vgl. auch Ridder, Ordnung, S.69f. « s t a t t vieler: Dagtoglou, Private, S. 141 - 167. 44 z.B. Galperin S. 36; Blümel S. 24; sehr skeptisch auch Zacher, Gewerkschaften, S. 725 f.; Sand S. 13, 15 trennt s t r i k t zwischen Beratung durch V e r bände u n d „politischen Entscheidungen, die der Staat i n alleiniger V e r a n t w o r t u n g zu treffen h a t " ; ähnlich Lange S. 281 f.; dagegen sieht Zimmer S. 285 f. trotz der Betonung von (normativer) „Legitimation, Verantwortung u n d Sanktion" h i e r i n erstaunlicherweise offenbar k e i n Problem (vgl. auch S. 367). « Das betonen: Dagtoglou, Private, S. 66; Ever s Der Staat 64, S. 52 f.; Ossenbühl W d S t R L 29, S. 161; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 236 F N 241; Wittkämper S. 194 ff.; Lange S. 276 f., 282. β·

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Entscheidungsbildung aufgezeigt 46 . War damit zunächst eher die allgemeine „politische Partizipation" der Bürger angesprochen, so lassen sich — als deren intensivste Form — auch die hier interessierenden Mitbestimmungsrechte auf die genannten Verfassungsnormen stützen. So ist die Mitentscheidung i n eigenen Angelegenheiten besonders gut dazu geeignet, das Individuum aus einer bloßen Objekt- und Adressatenstellung gegenüber der staatlichen Gewalt herauszuführen 47 und die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit zu fördern, A r t . 1 und 2 GG. Dabei vermag die demokratische Partizipation vor allem den Grundrechten der Meinungsäußerung und der organisierten Interessenvertretung, A r t . 5 und 9 GG, neue Verwirklichungsmöglichkeiten zu öffnen. Gerade ein Grundrechtsverständnis, welches den Freiheitsrechten nicht nur eine Abwehr-, sondern auch eine Teilhabefunktion gegenüber der staatlichen Herrschaft zuerkennt, legt es nahe, i n der Einräumung von verbindlichen Beteiligungsrechten Privater eine wichtige Realisation von Verfassungsprinzipien zu erblicken 48 . Besondere Beachtung verdient i n diesem Zusammenhang das Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts 49 , das aus dem Institut der Pressefreiheit, A r t . 5 Abs. 1 S. 2 GG, sogar die Pflicht zur „Repräsentation aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen" i n den Organen der Rundfunkanstalten begründet. Eine mindestens ebenso sichere verfassungsrechtliche Stütze finden verbindliche Partizipationsrechte i m Demokratiegebot des A r t . 20 GG, wenn man es nicht auf einen streng repräsentativen Staatsaufbau beschränkt, sondern, wie dargestellt, input-orientiert begreift. Die Chance, über eine echte Beteiligung eigene Vorstellungen auch i m staatlichen Bereich direkt i n die Tat umzusetzen, gewährt ein Stück unmittelbarer „Volksherrschaft", eine Form der Selbstbestimmung des — gegebenenfalls organisierten — einzelnen 50 . Daß ein umfassender, auch Mitentscheidungsrechte einbeziehender Partizipationsbegriff mit direkter Demokratie i n enger Beziehung steht, hat Hollihn überzeugend dargestellt 5 1 .

4β s. ο. Α . I V . 3. b). 47 Vgl. Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 224, 253: A r t . 1 G G als Gebot demokratischer u n d sozialstaatlicher Minimalpartizipation. 48 Vgl. hierzu i m einzelnen unten i m 3. Teil. 4® BVerfGE 12, S. 205, 261 ff.; vgl. jüngst ebenso O V G L ü n e b u r g J Z 79, S. 25 f. 50 Vgl. dazu Föhr, Willensbildung, S. 110; Zimpel S. 154 f.; einschränkend Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 226 f. « S. 161 ff.

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Darüber hinaus ist eine mitentscheidungsberechtigte Beteiligung Privater auch dazu geeignet, die vom Demokratieprinzip geforderte Transparenz und Öffentlichkeit hoheitlicher Herrschaftsausübung zu fördern 5 2 — eher zumindest als eine nur informationsbeschaffende Partizipation, bei der sich die Staatsvertreter auf die Entgegennahme von Erklärungen usw. beschränken können. Die gegenwärtige Praxis der Partizipationsgremien fordert allerdings zu einer kritischen Anmerkung heraus: Soweit Verbandsvertreter nur „hinter verschlossenen Türen" partizipieren und zur Verschwiegenheit verpflichtet werden 5 3 , kann von einer Herstellung von Transparenz hoheitlicher Entscheidungen keine Rede sein. Die Möglichkeit von verdeckter Manipulation der Mitgliederbasis durch staatlich geheim instruierte Verbandsfunktionäre widerspricht vielmehr ebenso demokratischen Grundsätzen wie ein verborgener Druck von Verbänden auf die Staatsorgane 54 . Soziale Gerechtigkeit als Hauptinhalt des Sozialstaatspostulats läßt sich demgegenüber wieder besonders wirksam und zielsicher durch Mitentscheidungsrechte der Betroffenen und Sozialverbände erreichen. Gerade auf diesem Gebiet, i n dem die staatliche Herrschaftsausübung so weit i n den gesellschaftlichen Raum hineinwirkt, erscheint ein Ausgleich i n Form demokratischer Mitbestimmung von Privaten geboten 55 . Daß demokratische Partizipation schließlich i n besonderem Maße auch dem Gedanken der Selbstverwaltung entspricht, bedarf keiner näheren Erläuterung 5 6 . Anders als die nur informationsbeschaffenden Partizipationsformen stellen verbindliche Mitentscheidungsrechte Privater somit dauernd eine feste Bindung des staatlichen Handelns an die empirischen Legitimationsüberzeugungen her. Je größer die Ausbreitung dieser demokratischen Beteiligungsformen, desto unwahrscheinlicher w i r d ein Bruch zwischen Herrschaftsausübung und empirischem Konsens der Bevölkerung — desto mehr w i r d jedoch auch das repräsentative Legitimationsmodell des Grundgesetzes durchbrochen.

52 Steinberg PVS 73, S.49; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 221, 226; ihm folgend Ossenbühl D J T 74, Β 127; ferner Bracher PVS 68, S. 24; Gießen S. 162. 53 E t w a durch § 62 Abs. 2 GGO I I . Mangelnde Verbandsöffentlichkeit beklagen: Mayntz S. 345; Steinberg PVS73, S.49; Gießen S. 191 f.; Martens, öffentlich, S. 168. Einen u n k o n t r o l lierten Verbandseinfluß auf den Staat beklagen: Evers Der Staat 64, S. 51; Gießen S. 163 ff.; Lemke D ö V 75, S. 253, 255; Leßmann N J W 78, S. 1550; Martens, öffentlich, S. 168; Piepenstock S. 87 ff. Vgl. auch Sand S. 74, 77 zur E i n stellung der Verbände zur Öffentlichkeitsfrage. 55 Vgl. Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S.208f.; Kisker DöV 72, S.527f.; Gießen S. 196 f.; ferner u. 3. Teil Β I I . 5β Vgl. Schelter S. 79.

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c) Verfassungsrechtliche Bedingungen und Beschränkungen demokratischer Partizipation von Verbandsvertretern U m die skizzierten verfassungsrechtlich erwünschten Wirkungen privater Mitbestimmungsrechte zu erhalten, ohne den gebotenen Vorrang der Wahl-Legitimität der staatlichen Herrschaft i n Frage zu stellen, müssen nun zunächst „partizipationsfähige" Bereiche der Hoheitsgewalt gefunden und sodann eventuelle normative Anforderungen an die Ausgestaltung demokratischer Partizipation beachtet werden. aa) Die Eignung der drei Staatsgewalten für demokratische Partizipation Auszugehen ist von der Legislative, welche i m parlamentarischen System des Grundgesetzes, wie gezeigt, die einzige Legitimitätsquelle für die anderen staatlichen Gewalten darstellt. Sie w i r d durch einen Gesamtakt der Wähler legitimiert, repräsentiert das ganze Volk und betrifft auch durch ihre allgemeinverbindlichen Rechtsetzungsakte die gesamte Bevölkerung. Eine mitentscheidungsberechtigende Partizipation einzelner Bürger oder Interessenvertreter würde diese einheitsstiftende Gesamtrepräsentations- und Integrationsfunktion des Parlaments beeinträchtigen und allzu leicht Ungleichheiten schaffen. Denn eine „maßstabsgerechte" repräsentative Beteiligung aller Bevölkerungsgruppen ist unmöglich 5 7 . Einer informationsbeschaffenden Partizipation ist die Legislative dagegen zugänglich, ja bedürftig. Bei der Rechtsprechung findet bereits nach geltendem Recht eine demokratische Beteiligung Privater statt, ohne daß darin ein Verstoß gegen das normative Legitimationsmodell des Grundgesetzes erblickt wird. I m Gegensatz zur Gesetzgebung geht es hier jeweils u m Einzelentscheidungen, die typische, sachlich beschränkte Interessenkonflikte lösen sollen — so bei der Arbeits- 5 8 und besonderen Verwaltungsgerichtsbarkeit 59 — oder/und eine Abwägung staatlicher und privater Interessen voraussetzen — so bei der Straf- 6 0 und der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit 61 . Besonders bei den beiden letzteren w i r k t die Beteiligung von ehrenamtlichen Richtern als Ausgleich für die überlange personell-institutionelle Legitimationskette, durch die die hauptamtlichen Richter an die Gesamtwählerschaft gebunden sind. 57 Leßmann, Aufgaben, S. 294 f.; Bryde S. 102 f. Daß eine solche Repräsent a t i v s t bei der Kandidatenaufstellung innerhalb der Parteien angestrebt werden sollte, ist eine andere Frage; s. ο. Α . I V . 2. b). 58 Vgl. §§ 16, 35,41 A r b G G . w Vgl. §§ 12 ff., 33, 35, 40 f. SGG. 60 Vgl. §§ 28 ff. GVG. « Vgl. §§ 5 Abs. 3, 9 Abs. 3,19 ff. V w G O .

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Hinsichtlich der Exekutive ist an A r t . 33 Abs. 4 GG anzuknüpfen, der eine Übertragung hoheitlicher Befugnisse auf Private als Ausnahme zuläßt. I n der Regel muß die Staatstätigkeit jedoch von weisungsunterworfenen Angehörigen des öffentlichen Dienstes wahrgenommen werden. Dies kann nicht nur quantitativ verstanden werden, sondern muß auch auf das politische Gewicht der i n Frage stehenden hoheitlichen Aufgabe bezogen werden. Andererseits wächst mit der gesamtgesellschaftlichen Bedeutung einer staatlichen Entscheidung auch die Abhängigkeit ihrer Durchsetzbarkeit von der empirischen Legitimation. Es erscheint deswegen nicht zwingend, jede „Funktion von besonderer politischer Tragweite" demokratischer Partizipation überhaupt zu entziehen 62 . Man w i r d vielmehr nach dem speziellen Sachgebiet und der Reichweite privater Mitbestimmung differenzieren können. Insgesamt sind der Allgemeinheitsbezug und die Repräsentationsfunktion der Exekutive — m i t Ausnahme des Bundeskanzlers und der Bundesregierung — wesentlich geringer als beim Parlament: Die Verwaltung ist kein zentrales Integrationsorgan, sondern vielfältig gegliedert und darauf verpflichtet und ausgerichtet, einzelne legislativ gesetzte Ziele und Anordnungen „richtig", zweckmäßig, schnell und bürgernah zu verwirklichen. Bereits auf der Ebene des einzelnen Ressortministers, der sich gewöhnlich nur m i t bestimmten, überschaubaren Interessen und Verbänden auseinanderzusetzen hat, erscheint deswegen eine Ergänzung der normativen Legitimität durch eine Form nichtrepräsentierter demokratischer Partizipation von Privaten verfassungsrechtlich möglich. I m Einzelfall kann sie sich auch auf eine Frage von besonderer politischer Bedeutung beziehen. Je weniger das normative Legitimationsmodell die tatsächliche Zustimmungsbereitschaft der Bevölkerung gewährleisten kann, und d.h.: je länger die Legitimationskette zwischen dem konkreten staatlichen Entscheidungsträger und der Wahl-Legitimität des Parlaments ist, desto eher kommen direkte, unrepräsentierte Mitbestimmungsrechte von Betroffenen und deren Interessenvertretern i n Betracht 63 . bb) Demokratische Binnenstruktur partizipierender Interessenverbände 64 I s t d a m i t n e b e n d e r Rechtsprechung a l l g e m e i n die h o h e i t l i c h e V e r w a l t u n g als mögliches H a u p t a n w e n d u n g s g e b i e t d e m o k r a t i s c h e r P a r t i es So jedoch Evers Der Staat 64, S. 51 f.; Gießen S. 187; Klein, Demokratie, S. 179 f.; w o h l auch Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 235; Leßmann, Aufgaben, S. 296 f.; Bryde S. 97; vorsichtiger BVerfGE 9, S. 268, 281. es Z u m „demokratischen Legitimationsdefizit der V e r w a l t u n g " vgl. Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 203. 64 Vgl. hierzu aus einem anderen B l i c k w i n k e l ausführlich u. 3. T e i l Β . V. 2.

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zipation ausgemacht, so gilt es nun, eventuelle normative Bedingungen und Anforderungen des grundgesetzlichen Legitimationsmodells an private Mitbestimmung zu berücksichtigen. Da mitentscheidungsberechtigende Partizipation jedenfalls auf mittlerer und höherer Ebene i n aller Regel Interessengruppen- und Verbandsbeteiligung bedeutet, w i r d sich die folgende Untersuchung auf diese Problematik konzentrieren. Unter „Verband" w i r d dabei ein freiwilliger Zusammenschluß privater Individuen gleichen Interesses verstanden. Körperschaften des öffentlichen Rechts und Parteien bleiben ausgeklammert 65 . Das Besondere an der Teilnahme von Verbandsvertretern an staatlichen Entscheidungen ist der Umstand, daß hier — ähnlich wie auf gesamtgesellschaftlichem Niveau durch das Parlament — eine Filterung und Mediatisierung der Einzelbürgerinteressen stattfindet. N u r die offizielle, vom Vorstand vertretene „Verbandsmeinung" findet über die Partizipationsregelungen Eingang i n den staatlichen Entscheidungsprozeß. W i r d durch jede Mitbestimmungsberechtigung Privater das normativ-fiktive Legitimationsmodell eines einheitlichen Staatswillens und seiner Rückführung auf den einzelnen Wähler partiell durchbrochen, so darf dies doch nicht dazu führen, daß die Bindung des Entscheidungsträgers an das einzelne Legitimationssubjekt völlig aufgegeben wird. N u r eine „demokratische", nicht aber eine „oligarchische" oder ständische Partizipation findet i m Grundgesetz eine Stütze. Das bedeutet: die Form der „Volksherrschaft" darf ausnahmsweise und punktuell gewechselt werden — Partizipation statt Wahl-Legitimität —, die Rückführbarkeit hoheitlicher Machtausübung auf die Staatsbürger überhaupt ist dagegen unverzichtbar. A n die Partizipation von Verbandsvertretern stellt das grundgesetzliche Legitimationsmodell damit die Bedingung, daß die mitentscheidenden Organisationsfunktionäre tatsächlich die empirische Mehrheitsüberzeugung der Mitgliederbasis wiedergeben. Dies setzt eine demokratische Binnenstruktur des beteiligten Verbandes voraus 66 . Für den es Einer genauen Abgrenzung des Verbandsbegriffes, der i m einzelnen sehr u m s t r i t t e n ist, bedarf es hier nicht, da es vorliegend i n erster L i n i e u m die demokratie- u n d legitimationstheoretische Bedeutung verbindlicher Partizipation von Privaten überhaupt geht. ββ Diese legitimationstheoretische A b l e i t u n g innerverbandlicher Demokratie teilen: Gerhardt S. 176, 216; ähnlich Ridder, Stellung, S. 22 f.; Piepenstock S. 50; Föhr, Willensbildung, S. 128 ff.; ders. N J W 7 5 , S. 618 f.; Schelter S. 119; Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 5 6 ; Kriele, Legitimation. S. 44; Böckenförde Der Staat 76, S. 475, vgl. aber auch S. 477 f.; Knebel S. 110ff. Gegen eine „Verbandsdemokratie als Reservedemokratie": Leisner ZRP79, S. 280, der v o n den Grenzen der möglichen Demokratisierung von Verbänden auf die Grenzen ihrer Legitimationsfunktion schließt.

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gesamtgesellschaftlichen Willensbildungsprozeß legt dies A r t . 21 Abs. 1 S. 3 GG fest: Die Legitimation des Parlamentes zur Mediatisierung des Volkswillens beruht nicht zuletzt auf der demokratischen Struktur der Parteien, welche die Wahlkandidaten aufstellen. Dasselbe Ergebnis folgt aus einer weniger theoretischen als praktischen Überlegung: Verbandsfunktionäre werden zu hoheitlichen A u f gaben nicht i n erster Linie wegen ihrer persönlichen Fähigkeiten und Eigenschaften herangezogen, sondern als sachverständige Sprecher eines bestimmten Personenkreises mit gleichen Bedürfnissen und Interessen. Sowohl die Grundrechte als auch das Demokratie- und das Sozialstaatsgebot machen i n erster Linie den einzelnen Staatsbürger zum Subjekt von Selbst- und Mitbestimmung: Materiell partizipieren sollen grundsätzlich die Betroffenen über ihre Vertreter, nicht aber die Verbände selbst oder gar nur deren Führung 6 7 . Nicht überzeugend erscheint die Ansicht Popps 68 , der diese vertretende „Interessenverbandstätigkeit" nur auf Anhörungs- und Beratungsrechte bezieht, für M i t entscheidungsrechte aber ablehnt. Die für letztere angeblich typische „spezifische Sachkunde und Problemnähe" der Verbandsfunktionäre, die für die unverbindlich bleibenden Partizipationsformen nicht weniger gefordert sein dürfte, schließt nicht aus, daß die Organisationsvertreter auch i n Entscheidungsgremien für die Verbandsmitglieder und deren Interessen sprechen. Die Mitbestimmung der Gewerkschaften etwa i m Verwaltungsrat der Bundespost beruht nicht auf persongebundenen Eigenschaften und Fähigkeiten, sondern soll die Berücksichtigung der Arbeitnehmerinteressen sichern — auch wenn i m konkreten Einzelfall eine Rückkoppelung an die innerverbandliche W i l lensbildung nicht stattfindet. Die Verbandsvertreter haben auch i n Entscheidungsgremien den Mitgliedern zu dienen. Dies zu gewährleisten, bedarf es eines demokratischen Aufbaus der an der Staatsgewalt beteiligten Vereinigungen 69 . Denn eine autoritäre Organisationsstruktur schließt eine wirksame Interessenartikulation der M i t glieder aus und führt leicht zur Verfolgung eines verbandlichen Selbstzweckes durch der Basis entfremdete Oligarchien 70 . I m Schrifttum ist das Gebot innerverbandlicher Demokratie heute „verfassungsrechtlich nahezu unbestritten geworden" 7 1 . «7 Dies betonen Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 256; Preuß S. 177 ff.; Stindt S. 210; Hartm. Krüger S. 66; Maurer W d S t R L 31, S. 292 f.; f ü r die Gewerkschaften: Gießen S. 201; f ü r Wirtschaftsverbände auch Leßmann, Aufgaben, S. 258, 290 ff.; vgl. auch Klein, Demokratie, S. 173. Dem steht weder A r t . 9 GG als Kollektivgrundrecht noch A r t . 19 Abs. 3 G G entgegen, da es sich auch hier u m organisierte (Individual-)Interessen handelt u n d die Verbandsmitglieder den konkreten Vereinigungszweck bestimmen; vgl. Gerhardt S. 265. m Popp JöR Bd. 26, S. 151 f.; ders., Aufgaben, S. 23. ββ Brenner B B 60, S. 876; Gießen, S. 201 f.; Hartm. Krüger S. 66. 70 Dies betont Dagtoglou DVB1. 72, S. 716.

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1. T e i l : Β . Partizipation, L e g i t i m a t i o n u n d Grundgesetz cc) I m p e r a t i v e s M a n d a t u n d „ f a k t i s c h e R e p r ä s e n t a t i o n "

A u s d e m V o r a n g e g a n g e n e n e r g i b t sich bereits, daß d i e i n entscheidungsmächtige Partizipationsorgane entsandten Verbandsfunktionäre nicht freie „Repräsentanten" der M i t g l i e d e r einer bestimmten B e v ö l k e r u n g s g r u p p e o d e r g a r d e r A l l g e m e i n h e i t sind, s o n d e r n p r i m ä r V e r t r e t e r d e r i n d e r V e r e i n i g u n g zusammengeschlossenen P e r s o n e n g l e i chen Interesses. W ä h r e n d d i e G e s a m t r e p r ä s e n t a t i o n d u r c h das P a r l a m e n t e i n freies M a n d a t d e r A b g e o r d n e t e n f o r d e r t , u m a l l e — auch d i e n i c h t o r g a n i s i e r b a r e n — I n t e r e s s e n u n d B e d ü r f n i s s e des g a n z e n V o l k e s zur G e l t u n g zu bringen, sollen die beteiligten Verbandsfunktionäre n u r das spezielle Interesse d e r O r g a n i s a t i o n s m i t g l i e d e r i n d e n s t a a t l i c h e n Entscheidungsprozeß einbringen. Eine derartige S t e l l v e r t r e t u n g s f u n k t i o n setzt e i n A u f t r a g s v e r h ä l t n i s v o r a u s , das i m i m p e r a t i v e n M a n d a t seinen w e s e n s m ä ß i g e n A u s d r u c k findet 72. Wimmer DVB1. 77, S. 402 F N 13; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 3: „herrschende Lehre". Neben den bereits Genannten fordern allgemein i n n e r verbandliche Demokratie: Evers Der Staat 64, S. 50; Mayntz S. 351; Steinberg PVS 73, S. 50 f. ; W.Schmidt Z R P 77, S. 257 ff.; ders. Der Staat 78, S. 261 ff.; Leßmann N J W 7 8 , S. 1549; Müller-Thoma S. 72 f.; als Forderung nach entsprechender Ergänzung des A r t . 9 G G : Nitschke D ö V 76, S. 408; als Forderung an den Gesetzgeber: Göhner Z R P 77, S. 27; Teubner, Organisationsdemokratie, geht v o n dem Gebot innerverbandlicher Demokratie aus u n d entwickelt es m i t einem stark differenzierenden f u n k t i o n a l - s t r u k t u r e l l e n Ansatz weiter, vgl. Zusammenfassung S. 164 ff. Innerverbandliche Demokratie speziell f ü r Gewerkschaften bzw. K o a l i t i o n e n fordern: Kubier S. 17 f.; Biedenkopf B B 68, S. 1010; Martens, öffentlich, S. 168; Gerhardt S. 216; Gießen S. 187, 201; Preuß S. 181 f.; Stindt S. 29; Scheuner, I n h a l t , S. 68; Brisch S. 76 f.; V.Münch BK A r t . 9 R N 149; Ridder, Stellung, S. 29; Popp, Aufgaben, S. 92 f., 100 f.; Doubler / Hege S. 70 (ausdrücklich nicht f ü r Arbeitgeberverbände) ; w o h l auch Klein, Demokratie, S. 172; Lemke D ö V 75, S. 255; f ü r Wirtschaftsverbände: Leßmann, Aufgaben, S. 241 ff. Z u den verschiedenen Begründungen des Gebots innergewerkschaftlicher Demokratie: Popp, Aufgaben, S. 5 0 - 1 0 6 ; Stindt S. 16 ff.; Schmidt Z R P 77, S. 256 f.; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 246 ff.; ferner u n t e n 3. T e i l Β . V . Gegen das Gebot innergewerkschaftlicher Demokratie: Scholz S. 175 f., 374; Thiele B B 73, S. 2; w o h l auch Schachtschneider Der Staat 77, S. 512; Rupp, konzertierte A k t i o n , S. 14; ders., Funktionen, S. 1263 f.; Badura, Recht, S. 30; Leisner ZRP 79, S. 278 f. jedenfalls hinsichtlich einer organisierten Oppositionsbildung. Diese A u t o r e n behandeln allerdings nicht speziell die verbandliche Partizipation an der Hoheitsgewalt. 72 Dagtoglou, Private, S. 54 f.; ders. DVB1. 72, S. 715; Föhr, Willensbildung, S. 195 f.; Bryde S. 118; Leßmann, Aufgaben, S. 257 f.; Semar S. 75, 151; Lange S. 354 ff.; Popp, Aufgaben, S. 21; ders. JöR Bd. 26, S. 152 (aber nicht f ü r M i t entscheidungsrechte); Drewes S. 247 ff., der allerdings terminologisch nicht zwischen Repräsentation u n d V e r t r e t u n g unterscheidet; w o h l auch Kaiser, Repräsentation, S. 354, dagegen S. 282. a. Α . : Hennis PVS 61, S. 31; w o h l auch Rittstieg J Z 68, S.412; W.Schmidt Der Staat 78, S. 270; Evers Der Staat 64, S. 53; vgl. auch BT-Drucks. 8/484 v o m 26. 3. 77 u n d § 62 Abs. 3 GGO I. Eine I n k o m p a t i b i l i t ä t zwischen öffentlichem A m t u n d Verbandsmandat fordern bzw. erwägen: Schelter S. 122 f.; Leßmann, Aufgaben, S. 322; einschränkend Böckenförde Der Staat 76, S. 475, 479; dagegen: Wimmer DVB1. 77, S. 404.

IDemokratische

Partizipation

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Auch das Gebot innerverbandlicher Demokratie müßte letztlich leerlaufen, könnten die Ergebnisse der gruppeninternen Willensbildung durch völlig frei entscheidende „Repräsentanten" ihrer Außenwirkung beraubt werden. Die i n Partizipationsregelungen nicht selten normierte Weisungsfreiheit der Gremienmitglieder muß deswegen auf die Freiheit von dienstlichen Anordnungen seitens der Verwaltungshierarchie beschränkt werden. Die gleichzeitig festgelegte ständige Rückrufbarkeit der Vertreter durch die Verbände widerspricht i m übrigen ohnehin dem angeblich freien Mandat 7 3 . Anders zu beurteilen sind auch hier die gewählten Partizipationsorgane der Personalvertretungen 74 . I n welcher Form das verbandsinterne Mandat realisiert werden kann, ist demgegenüber ein innerorganisatorisches Problem 7 5 . Diese Bindimg des partizipierenden Verbandsfunktionärs an den Auftrag der Mitgliedermehrheit schließt jedoch nicht prinzipiell aus, daß die Hoheitsgewalt die Beiträge des Verbandsvertreters zum staatlichen Entscheidungsprozeß als Ausdruck eines bestimmten Gruppeninteresses i m allgemeinen versteht und dabei nicht zwischen Verbandsmitgliedern und Unorganisierten unterscheidet. Für diesen Sachverhalt wurde i m Schrifttum der Begriff der „faktischen Repräsentation" geprägt 76 und etwa auf Gewerkschaften angewendet, die nach dem Gesetz häufig als „Vertreter" der gesamten Arbeitnehmerschaft an staatlichen Entscheidungen teilnehmen. Eine solche „Repräsentation" der nur potentiellen Verbandsmitglieder, also Personen, die derselben Interessen- oder Betroffenengruppe zuzurechnen sind, ist jedoch nicht unbeschränkt zulässig 77 : Zumindest dann, wenn für die einzelnen eine Auswahl zwischen verschiedenen Interessenverbänden fehlt, also etwa eine Organisation den betreffenden Sachbereich als Monopol „verwaltet", setzt eine solche Ausweitung der Verbandsmacht voraus, daß die Motive für die Nichtmitgliedschaft der Außenseiter ermittelt werden. Denn eine grundsätzliche Ablehnung der Verbandspolitik durch die Außenseiter darf nicht durch „faktische Repräsentation" konter73 Vgl. z. B. § 62 Abs. 4 S. 3 u n d § 63 Abs. 4 S. 2 G ü K G ; dazu Dagtoglou, Private, S. 52 f.; ferner Popp, Aufgaben, S. 20 f. Z u r Stellung der Personalratsmitglieder vgl. jüngst B V e r f G N J W 7 9 , S. 1875 f. 75 Vgl. dazu ausführlich u. 3. T e i l Β . V. 2. b). 76 Vgl. Hirsch, Funktionen, S. 125; H. Huber, Staat, S. 19: „existentielle Repräsentation"; Kaiser, Repräsentation, S. 355 ff. sieht erst i m Zusammenspiel, i n der Konkurrenz u n d Balance der organisierten Interessen faktische Repräsentation v e r w i r k l i c h t . Vgl. ferner Biedenkopf, Koalitionsfreiheit, S. 210; Kunze S. 107 ff.; Rohde S. 106; Gießen S. 126; Rittstieg JZ68, S. 412; Knebel S. 115 ff. 77 Vgl. Wertenbruch S. 625; Knebel S. 123, 125.

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1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

kariert werden. Hier bedarf es vielmehr einer anderweitigen Vertretung bzw. echter Repräsentation 78 . Eine solche könnte etwa auch durch eine U r w a h l unter allen Betroffenen geschaffen werden, wie es Zacher 79 vorschlägt. Ein gewählter Verbandsvertreter handelt dann auch i m Rechtssinne für die nichtorganisierten Wahlberechtigten. Ein derart aufwendiges Verfahren erscheint jedoch nur bezüglich der wichtigsten Partizipationseinrichtungen sinnvoll und möglich. dd) Die Auswahl der Partizipanten unter dem Gleichbehandlungsgebot Bilden das Gebot innerverbandlicher Demokratie sowie die Bindung der partizipierenden Organisationsvertreter an ein imperatives Mandat verfassungsrechtliche Anforderungen an die Struktur der i m gesellschaftlichen Bereich wurzelnden Vereinigungen, so hat auch die staatliche Herrschaft bei der Heranziehung von Privaten grundgesetzliche Bedingungen zu erfüllen. Von besonderer Bedeutung ist hier die gerechte Auswahl der zu beteiligenden Verbände. Soweit der Staat Gremien einrichtet, i n denen Private verschiedener Interessengruppen an hoheitlichen Entscheidungen teilnehmen, ist er, wie bei jeder Herrschaftsausübung, nach A r t . 3 GG zur Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes verpflichtet 80 . Nach dem herrschenden Verständnis dieser Verfassungsnorm als Willkürverbot könnte es naheliegen, die Anzahl der Sitze oder die Beteiligung eines Verbandes überhaupt von seiner Funktionsgerechtigkeit bzw. einem Unterstützungswillen und -potential für das betreffende Verwaltungsressort abhängig zu machen 81 . Angesichts der durch die Partizipationsgremien geschaffenen „Pluralisierung der Verwalte Vgl. Popp, Aufgaben, S. 103; Leßmann, Aufgaben, S. 291 f.; Biedenkopf, Grenzen, S. 58 f., hält es f ü r ausreichend, „daß es sich u m typische Interessen handele oder ein öffentliches Interesse bestehe"; ähnlich Hirsch, Funktionen, S. 140: „eine aus der objektiven Lage der sozialen Schicht abgeleitete Repräsentanz"; Gerhardt S. 81, 217 f., läßt es genügen, w e n n der Außenseiter die Möglichkeit hat, dem partizipierenden Verband beizutreten u n d d a r i n m i t zubestimmen. Gegen eine „faktische Repräsentation" dagegen: Dagtoglou, Private, S. 46 f.; Hartm. Krüger S. 751, 112. Beide A u t o r e n machen die hier vorgeschlagene Differenzierung nicht. Vgl. ferner Föhr, Willensbildung, S. 109, 134: Interessenvertretung sei echte Repräsentation. ™ Gewerkschaften, S. 730 f. so Scheuner DÖV65, S.579; Steinberg ZRP 72, S. 211; ders. PVS 73, S.51; Brenner B B 60, S. 876; Rittstieg J Z 68, S. 714; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 230 f.; Wittkämper S. 202; Gießen S. 158; Piepenstock S. 88; Lange S. 278; einschränkend Leßmann, Aufgaben, S. 313. a. A . f ü r Beratungsgremien: Brohm S. 57 f. ei So Kisker DÖV72, S. 528; w o h l auch Biedenkopf B B 68, S. 1008 f ü r die konzertierte A k t i o n ; auch Teubner, Organisationsdemokratie, S. 146 ff., auf G r u n d seines funktionalstrukturellen systemtheoretischen Ansatzes.

I I I . Demokratische Partizipation

d3

tung" erscheint die Anwendung eines solchen materiellen, den Inhalt der zukünftigen Entscheidungen beeinflussenden Kriteriums jedoch nicht zulässig: Die A n t w o r t auf die Frage, was i m Einzelfall „funktionsgerecht" bzw. gemeinwohlentsprechend ist, soll gerade auf die Verbandsvertreter delegiert werden. Dies bedingt einen Rückzug der Hoheitsgewalt auf eine mehr formal gleichberechtigende, jedenfalls nicht inhaltlich präjudizierende Auswahl der neuen Kompetenzträger. Dagegen ergibt sich aus dem zuvor Gesagten, daß das Niveau der innerverbandlichen Demokratie durchaus ein legitimes Unterscheidungsmerkmal für die Beteiligungsfähigkeit einer Organisation ist 8 2 . Ein Abstellen auf die verbandsinterne „Verpflichtungsfähigkeit" 8 3 , d. h. die Fähigkeit der Verbandsführung, die Loyalität der Mitgliederbasis zu sichern, widerspricht dagegen dem Grundsatz demokratischer W i l lensbildung „von unten nach oben". Als formale Hauptkriterien für die Auswahl der zu beteiligenden Verbände bieten sich an: — die Intensität, m i t der die jeweilige Interessengruppe durch die vom geplanten Gremium zu erlassenden Entscheidungen betroffen w i r d 8 4 ; dasselbe meint auch das Merkmal der „Sachnähe" 85 ; — die Mitgliederstärke der i n Betracht kommenden Verbände 8 6 ; — die politische Bedeutung der einzelnen Vereinigungen i m Sinne von Publizität und externer Durchsetzungskraft. Diese „Relevanz" 8 7 ist als eine veränderliche Größe zu behandeln und sollte von Zeit zu Zeit überprüft werden 8 8 . A u f die Rechtsform des einzelnen Verbandes, insbesondere auf seine Rechtsfähigkeit nach § 21 BGB (Eintragung i m Vereinsregister) kann es angesichts des „ Relevanz " Kriteriums nicht ankommen 89 . Ohne hier auf die Problematik des ersten und dritten Auswahlfaktors eingehen zu können 9 0 , erscheint jedenfalls die Selbstverständliches Teubner, Organisationsdemokratie, S. 213; Hartm. Krüger S. 71; Brenner B B 60, S. 876; einschränkend Steinberg ZRP 72, S. 211. 83 So Gerhardt S. 219, 221. 84 H i e r könnte etwa auch die Diskussion u m die Verbandsklage fruchtbar gemacht werden. es Gießen S. 158 ff. 86 Dagtoglou, Private, S. 109; dagegen Hartm. Krüger S. 113 f. 87 Kisker DöV 72, S. 528. 88

Vgl. § 17 Abs. 3 des neuen NDR-Staatsvertrages: A u s w a h l der Gruppen jeweils n u r f ü r eine Amtszeit des Rundfunkrates; vgl. dagegen BayVerfGH, BayVBl. 79, S. 400, bezüglich der Stimmverteilung i m Senat nach A r t . 35 BayVerf. 8® Vgl. auch Gerhardt S. 238. oo Vgl. dazu Kisker DöV 72, S. 528; Bryde S. 102 f., 117; Biedenkopf B B 68,

94

1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

keit, m i t der beispielsweise Arbeitgeber- und Arbeitnehmerinteressen grundsätzlich gleichbehandelt werden, fragwürdig 9 1 . Dies gilt besonders dann, wenn man für die Angemessenheit der Beteiligung und für die Repräsentativität eines Verbandes allein die Mitgliederzahl zum K r i terium macht. Daß dies durchaus demokratischen Grundsätzen entspricht, zeigt etwa das Gebot der gleichen Wahl i n A r t . 38 Abs. 1 S. 1 GG 9 2 . Würde die Beteiligung aller „sachnahen" Interessenverbände und Organisationen das Partizipationsgremium bereits durch eine übergroße Mitgliederzahl arbeitsunfähig machen 93 , so ist unter ihnen wiederum nach den vorstehenden Merkmalen eine Auswahl zu treffen. Hinzukommen muß jedoch ein angemessener Minderheitenschutz zugunsten derjenigen Interessen, die nur sehr ungenügend organisiert sind. Hiermit ist zugleich ein allgemeineres Problem angesprochen, welches den vorliegenden Zusammenhang berührt: Bei ausschließlich m i t Verbandsdelegierten besetzten Beteiligungsgremien bleiben Interessen, die gar nicht organisierbar oder jedenfalls zur Zeit nicht organisiert sind, unberücksichtigt 94 . Das bedeutet eine Ungleichbehandlung zu Lasten möglicherweise besonders förderungsbedürftiger Interessen. Einer solchen Privilegierung organisierter vor unorganisierbaren Interessen muß dadurch entgegengewirkt werden, daß neben Verbandsvertretern auch andere Personen ein Mitbestimmungsrecht i n demselben Gremium erhalten. Dies könnten einerseits Staatsbeamte sein, die der Allgemeinheit verpflichtet sind 9 5 oder besondere nichtorganisierte Interessen wahrzunehmen haben. Z u m anderen bietet sich die zusätzliche Beteiligung von Wissenschaftlern oder betroffenen Einzelbürgern an, die i n der A r t eines Ombudsmans anders nicht zu erfassende Interessen i n den Entscheidungsprozeß einbringen. S. 1008; ferner schon Brisch S. 69 ff. zur „Frage der »repräsentativen* Gewerkschaften". oi So zu Recht: Rittstieg J Z 68, S. 714; Däubler / Hege S. 50, 124; Popp, A u f gaben, S. 39 F N 72; — alle m i t der Tendenz, die Arbeitnehmervertreter stärker zu beteiligen; ähnlich ferner Scheuner, Rolle, S. 41 f.; dagegen Steinberg Z R P 72, S. 211; Hartm. Krüger S. 113; Bryde S. 99 f. 92 Vgl. auch Däubler / Hege S. 50, die m i t A r t . 1 G G argumentieren; sowie Scheuner, Rolle, S. 42. »3 Vgl. Walter W d S t R L 31, S. 166. w Walter W d S t R L 31, S. 172; W. Schmidt W d S t R L 33, S. 188; Zacher, Gewerkschaften, S. 714; zur Organisationsfähigkeit ausführlich: v.Arnim S. 152 ff.; ferner Offe , Herrschaft, S. 145 ff.; Kafka W d S t R L 24, S.93; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 74 (als K r i t i k an der Pluralismustheorie). 05 So Dagtoglou, Private, S. 47, 172; ders. D V B l . 72, S. 715, auch für „unechte Interessenvertretung" w i e Verbraucher- oder Steuerzahler-Vertretung; ferner Kisker DöV 72, S. 529; Sand S. 65: der Staat als „ A n w a l t der Unorganisierten"; Meessen S. 27; Semar S. 195.

I V . Partizipation u n d Konsenssicherung

95

Diese Ergänzung der Verbändepartizipation durch Staatsvertreter oder andere Private könnte zugleich der Gefahr begegnen, daß Konflikte zwischen gegensätzlich orientierten Organisationen Entscheidungen verhindern und die Verwaltung i m betroffenen Bereich durch Patt-Situationen lahmlegen 96 . M i t den vorstehenden verfassungsrechtlichen Bedingungen und Einschränkungen demokratischer Partizipation ist ein Weg gefunden, auf dem unmittelbare Mitentscheidungsrechte Privater mit dem repräsentativen Legitimationsmodell des Grundgesetzes i n Einklang gebracht werden können. Diese Voraussetzungen verhindern, daß die sog. ministerialfreien Räume 9 7 von Kräften besetzt werden, die den Grundprinzipien der Verfassung widersprechen. I V . Partizipation und Konsenssicherung Konnten den beiden bislang untersuchten Hauptfunktionen von Partizipation auch jeweils typische Erscheinungsformen zugeordnet werden — unverbindliche Anhörungsrechte der Informationsbeschaffungsfunktion, verbindliche Mitentscheidungsrechte der Demokratisierungsfunktion —, so weist die These, Partizipation sichere Konsens, über diese Differenzierungen hinaus. Sie läßt sich nicht m i t bestimmten Beteiligungsarten identifizieren, sondern zielt auf Partizipation überhaupt. Diese w i r d i n ihrer Rückwirkung auf die Partizipanten betrachtet, ohne daß nach der Intensität der privaten M i t w i r k u n g unterschieden wird. Daß demokratische Partizipation bei denen konsensbildend w i r k t , die ihre Interessen über eine verbindliche Beteiligung an staatlichem Handeln durchsetzen können, ist naheliegend und wurde bereits erwähnt 9 8 . Die Behauptung, Beteiligung sichere und beschaffe Zustimmungsbereitschaft, w i r d jedoch auch gerade für die unverbindlichen Anhörungs-, Beratungs-, Erörterungsrechte usw. aufgestellt 99 . Dies erscheint erklärungsbedürftig. 1. Konsenssicherungsfunktion von Partizipation und empirische Legitimation

Nach der oben 1 0 0 entwickelten Definition sind Konsens, Zustimmungsbereitschaft und empirische Legitimation synonyme Begriffe für den»e Vgl. Dagtoglou DVB1. 72, S. 708. »7 Vgl. dazu Dagtoglou, Private, S. 150 ff., Ossenbühl W d S t R L 2 9 , S. 160f.; Evers Der Staat 64, S. 50; Schelter S. 82 jeweils m. w . N. »8 s. ο. B. I I I . 2. »e E t w a : Brohm S.42; Knöpfle DVB1. 74, S. 714; Krüger N J W 5 6 , S. 1219; Steinberg PVS 73, S. 39 f. Ossenbühl D J T 74, Β 135; vgl. auch Bryde S. 46; Popp JöR Bd. 26, S. 160. loo a . I I . 1. c).

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1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

selben Lebenssachverhalt. Die Feststellung einer Konsenssicherungsbzw. -beschaffungsfunktion von Partizipation ist also gleichbedeutend m i t „Legitimation durch Partizipation" — als positive A n t w o r t auf die Titelfrage der vorliegenden Untersuchung. I n dieser Allgemeinheit umfaßt die These zunächst vier mögliche Personenkreise, die durch Partizipation zu Konsens gegenüber der staatlichen Herrschaft motiviert werden: Zum einen sind damit die — relativ wenigen — unmittelbar beteiligten Privaten selbst angesprochen, die etwa i n einem Partizipationsgremium Sitz und Stimme haben. Zum anderen kann die Behauptung auch auf alle jene bezogen werden, die durch die Erstgenannten vertreten werden, also die Verbandsmitglieder, deren Interessen von den unmittelbar beteiligten Funktionären i n die staatliche Willensbildung eingebracht werden. Konsenssicherung setzt hier einen Vermittlungsprozeß zwischen den an der staatlichen Entscheidung mitwirkenden Verbandsdelegierten und der Mitgliederbasis voraus. Eine erfolgreiche Interessenvertretung äußert sich i n zustimmungswürdigen staatlichen Maßnahmen. Die Funktionäre werden ihre Tätigkeit i n den Partizipationseinrichtungen deshalb nicht zuletzt durch eine positive Bewertung der durch sie beeinflußten staatlichen Entscheidung zu rechtfertigen suchen 101 . Den dritten Personenkreis bilden die durch Verbandsdelegierte nur faktisch repräsentierten Außenseiter einer bestimmten Interessengruppe. Hier gilt das eben Gesagte entsprechend; der Vermittlungsprozeß findet i n dieser Beziehung jedoch nicht über verbandsinterne Kommunikationsmittel statt, sondern primär über die allgemeinen Massenmedien. Schließlich kann die These von der konsensbildenden Partizipation auch auf die Gesamtheit aller Legitimationssubjekte erstreckt werden, denn aus ihrer Mitte werden Private an der Staatstätigkeit beteiligt. Die Interessenvielfalt und Interessenkonflikte innerhalb der Gesellschaft machen es allerdings unwahrscheinlich, daß die individuelle Zustimmungsbereitschaft einzelner Partizipanten i n einen Konsens der Allgemeinheit umgesetzt werden kann. Eine solche generelle — über die unmittelbar Beteiligten hinausgehende — Konsenssicherungsfunktion von Partizipation bietet sich der legitimationsbedürftigen staatlichen Herrschaft zur Nutzung geradezu an. Partizipation kann instrumentalisiert werden: Private werden nicht um ihrer selbst w i l l e n an der Staatstätigkeit beteiligt, sondern m i t dem Ziel, der staatlichen Herrschaft größtmöglichen Konsens i n der Bevölkerung zu sichern. Partizipation w i r d zu einem M i t t e l der Legitimationsgewinnung, über das die Hoheitsgewalt selbst verfügt. Es geht nicht so sehr darum, „daß von den Herrschaftsunterworfenen 101 Vgl. Brohm S. 42; Blankenburg u. 3. T e i l Β . V. 2. b).

S. 255; Krüger

N J W 5 6 , S. 1219; ferner

I V . Partizipation u n d Konsenssicherung

97

Legitimation erteilt und Legitimität zugebilligt w i r d " , sondern vielmehr darum, „daß ein Herrschaftssystem sich Legitimationen beschafft und Geltungsgründe für seine Anerkennung durch bestimmte Strukturen und Strategien herstellt" 1 0 2 . Hier ist vor allem auch an Wahlstimmen zu denken, welche „die Verbände . . . i n relativ hohem Ausmaß anliefern" können 1 0 3 . I n ihrer praktischen Anwendung ist die Konsenssicherungsfunktion von Partizipation damit noch wesentlich stärker herrschaftsorientiert und output-bestimmt als der Informationsbeschaffungsaspekt. Vermittelten die Erscheinungsformen demokratischer Partizipation die Möglichkeit zu selbständiger Umsetzung autonom gebildeter Uberzeugungen, und wurden bei der informationsbeschaffenden Beteiligung immerhin noch autonom gebildete Uberzeugungen abgefragt, so interessiert die A r t und Weise der Konsensbildung bei der dritten Partizipationsfunktion nicht mehr. Wichtig ist, daß empirische Legitimation beschafft wird, nicht dagegen wie die erwünschte Zustimmung zustande kommt. Neben die autonome Konsensbildung durch freie Interessenvertretung t r i t t als funktionales Äquivalent die heteronome Konsensbildung durch gezielte Beinflussung der Partizipanten und der durch sie Vertretenen. Die allgemeine These, Partizipation sichere Konsens, macht hier keinen Unterschied. Gerade wenn die staatliche Herrschaft Beteiligungsmöglichkeiten allein mit dem Ziel gewährt, sich selbst empirische Legitimation und damit Geltungsmacht zu erhalten, so kann nicht davon ausgegangen werden, daß hierzu nur die konsensbildende Erscheinungsform demokratischer Partizipation, d. h. eine partielle Machtab gab e an die Herrschaftsunterworfenen i n Betracht kommt. Bloße Beratungs- und Anhörungsrechte sind dagegen als solche sicher keine zuverlässigen Garanten für eine Konsensbildung bei den beteiligten Privaten. Sie geben vielmehr, wie gezeigt, i n erster Linie die Möglichkeit, bestehenden Konsens oder Dissens zu äußern 104 . W i r d dennoch auch den unverbindlichen Mitwirkungsformen eine integrierende Konsenssicherungsfunktion zugesprochen, so kann dies nur auf folgenden Annahmen beruhen: — Jede A r t der Partizipation eröffnet eine kommunikative Wechselbeziehung zwischen der staatlichen Herrschaft und den beteiligten Herrschaftsunterworfenen. Hierbei erhöht nicht nur die erstere ihren Wissensstand; vielmehr erhalten auch die partizipierenden Privaten wichtige Informationen, welche es ihnen ermöglichen, die 102

offe,

Α. I. 2.

Überlegungen, S. 84; ders., Strukturprobleme, S. 132; vgl. auch o.

103 v. Arnim S. 137. 104 s. o. B. I I . 2. 7 Menzel

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1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

„Richtigkeit" der staatlichen Argumente, Maßnahmen und Pläne einzusehen 105 . Auch zunächst ablehnend eingestellte Bevölkerungsgruppen gelangen so über die Beteiligung von Interessenvertretern und die Weitervermittlung ihrer Erfahrung zu einer zustimmenden Haltung gegenüber der staatlichen Entscheidung. Objektivität und Vollständigkeit der staatlichen Informationen unterstellt, handelt es sich hier um autonome Konsensbildung. — Zustimmungsbereitschaft kann i n diesem wechselseitigen Kommunikationsprozeß jedoch ebenso durch einen manipulativen Gebrauch von Information und Auskunft erreicht werden. Eine solche gezielte staatliche Einflußnahme auf die privaten Partizipanten liegt, wie erwähnt, dort nahe, wo die Handlungsfreiheit des Staates begrenzt ist 1 0 6 . I n diesem Fall bilden Partizipationseinrichtungen die Plattform für eine heteronome Konsensbildung durch die staatliche Herrschaft 1 0 7 . — Als dritte Begründung der Konsenssicherungsfunktion kommt schließlich die Möglichkeit i n Betracht, daß jede Partizipation unabhängig von den Kommunikationsinhalten allein auf Grund der stattfindenden Interaktion psychologische Mechanismen auslöst, die bei den Partizipanten eine erhöhte Zustimmungsbereitschaft hervorrufen. Diese „Legitimation durch Verfahren" 1 0 8 oder „Integration durch Partizipation" 1 0 9 w i r d von ihren K r i t i k e r n zum Teil zurückgeführt auf die von echter Mitbestimmung ablenkende, protestabsorbierende Wirkung einer unverbindlichen Beschäftigung mit politischen Randfragen 110 . Der Konsens, den die Partizipation P r i vater i m politischen System der BRD oder der USA hervorbringe, beruhe auf „Scheinbefriedigung", Anpassung und Disziplinierung 1 1 1 , „Beteiligung als symbolische Gratifikation" 1 1 2 . Eine solche Deutung verweist die Legitimationsbeschaffung durch Partizipation i n den Bereich der heteronomen Konsensbildung. Eine positive, von der Selbstbestimmung der Partizipanten ausgehende Erklärung für Zustimmung durch Verfahren w i r d demgegenüber nicht angeboten. los y g i Dienei D V 71, S. 173: der Verwaltungsbeamte als Pädagoge; Mayntz S. 349: A b b a u des Mißtrauens aus Nichtwissen; Hollihn S. 19 ff. ιοβ s. ο. Α. I I . 3. b). 107 v g l . Hollihn S. 29 ff.: „unechte", „falsche" Partizipation; Arnstein S. 194 ff. 108 v g l . Luhmann, Legitimation, S. 88; Blankenburg S. 255. ioo Steinberg PVS 73, S. 39; Hollihn S. 22 f. no vilmar S. 298 f.; Zimpel S. 156: „Beschäftigungstherapie"; vgl. auch Ellwin / Lippert / Zoll S. 81 ; Arnstein S. 195 ff. : „Spielwiese". m Vilmar S. 299; f ü r das parlamentarische System überhaupt: Offe, Überlegungen, S. 82. us Offe, Strukturprobleme, S. 130; vgl. auch Hollihn S. 28 f., 161 f.

I V . Partizipation u n d Konsenssicherung

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Soweit die These, (auch unverbindliche) Partizipation sichere Konsens, überhaupt rechtfertigend zu begründen versucht wird, bleibt es bei einer mehr oder weniger unfreiwillig-unbewußten Verstrickung des Teilnehmers i n ein staatlich organisiertes Rollenspiel 1 1 3 . Damit besteht letztlich nur ein geringer Unterschied zwischen der Manipulation durch falsche, einseitige, unvollständige Informationen und der Beeinflussung durch konsensbildende Verfahrensstrukturen. 2. Konsenssicherung durch Partizipation und Grundgesetz

Aus dem grundgesetzlichen Demokratiegebot w i r d vielfach ein Einigungs- oder Konsensprinzip abgeleitet 114 , welches nicht zuletzt durch die Partizipation Privater an der Hoheitsgewalt realisiert werde. Andererseits wurde bereits oben darauf eingegangen 115 , daß es verfassungsrechtlich nicht allein auf die konsensbildende Wirkung als solche ankommen kann. Es muß vielmehr nach der A r t des Zustandekommens differenziert werden: Eine heteronome Konsensbildung durch die Staatsgewalt widerspricht ebenso der Unantastbarkeit der Menschenwürde wie einem input-orientierten Verständnis von Demokratie als möglichst weitgehender Selbstbestimmung der Herrschaftsunterworfenen. Aus diesem Grunde sind Formen demokratischer Partizipation, die, wie gezeigt, zu autonomer Konsensbildung beitragen, unproblematisch — wenn man von der erörterten Durchbrechung des grundgesetzlichen Legitimationsmodells absieht. Ebenso mit der Verfassung vereinbar ist sicher der konsenssichernde Effekt unverbindlicher Beteiligungsformen, wenn diese zu einer objektiven Informationssteigerung unter den Partizipanten führen (oben 1. Alternative).

us Vgl. Luhmann, Legitimation, S. 55 ff. zum Gerichtsverfahren. Dies v e r schleiert Steinberg PVS 73, S. 39 f., w e n n er einerseits Integration durch Partizipation n u r bei „Teilnahme an der Entscheidungsfindung", „Zugang zu den Entscheidungszentren" u n d „Offenheit des politischen Prozesses" f ü r möglich hält, hierfür andererseits jedoch bereits die gegebenen „repräsentat i v e n Strukturen", etwa auch durch „der V e r w a l t u n g zugeordnete A u s schüsse u n d Beiräte" — m i t welchen Kompetenzen auch i m m e r — genügen läßt. Die Rechtfertigung „symbolischer Partizipation" als psychologische „Substitute u n d damit i n gewisser Hinsicht auch funktionale Äquivalente der Partizipation", welche „die latente Bereitschaft zum Übergang i n die agierende Partizipation" erhalten (Dienel D V 71, S. 155), erscheint eher zynisch, zumal Beteiligungsregelungen, die — von den Partizipanten unerkannt — n u r symbolische F u n k t i o n haben, echte M i t b e s t i m m u n g gerade bewußt ausschließen. Hesse, Grundzüge, S. 57 f.; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 221; Ossenbühl D J T 74, Β 127 — die beiden letzteren i m Zusammenhang m i t der P a r tizipationsdiskussion, " δ g. ο. Α. I V . 3. c). 7·

100

1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

Anders zu beurteilen ist dagegen eine staatliche Strategie der Konsensbeschaffung durch Partizipation. Denn wollten die Staatsorgane zur Erreichung dieses Zieles allein auf die Uberzeugungskraft objektiver und umfassender Information vertrauen, so hinge der zu beschaffende Konsens doch wieder wesentlich von den jeweiligen autonomen Interessen der Privaten ab, bliebe also außerhalb hoheitlicher Verfügungsmacht. Gerade i m Falle einer begrenzten staatlichen Handlungsfreiheit und erhöhtem Konsensbedarf liegt deshalb die Möglichkeit nahe, daß es der staatlichen Herrschaft bei der Heranziehung Privater auf Selbstverwirklichung der Partizipanten und auf autonome Überzeugungsbildung nicht ankommt. Eine Konsensbildung durch objektive Informationspolitik ist i m übrigen auch gar nicht auf eine institutionelle Beteiligung Privater angewiesen. Aus diesen Gründen kann i m Falle einer unverbindlichen Beteiligung als gezielter Konsensbeschaffungsmaßnahme grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden, daß eine heteronome Konsensbildung versucht w i r d — sei es i n Form manipulierender Information, sei es i n der subtileren Form gezielt eingesetzter Integrationsverfahren. Eine politische wie verfassungsrechtliche Analyse konkreter Partizipationsregelungen hat deshalb i n erster Linie zwei Punkten besondere Aufmerksamkeit zu schenken: zum einen der Intensität privater Mitwirkung, der Frage also, ob es sich u m demokratische oder nur unverbindliche Partizipationsformen handelt, zum anderen den Motiven der staatlichen Herrschaft für die Heranziehung Privater. Zur Vorbereitung des zweiten Teiles dieser Arbeit, i n dem mit den bisherigen Erkenntnissen ausgewählte Partizipationsbeispiele untersucht werden, soll deshalb abschließend eine nähere Konkretisierung und Operationalisierung dieser beiden Gesichtspunkte versucht werden. V. Die Zuordnung von Partizipationsmotiven und -funktionen zu bestimmten Partizipationsregelungen Da die Staatsorgane selbst über die Beteiligung von Privaten an ihrer Hoheitstätigkeit befinden, ist grundsätzlich davon auszugehen, daß 1. die Motive für einen solchen Schritt i n einer bestimmten Partizipationsform zum Ausdruck kommen, und daß 2. auch die objektive Funktion der gewählten Beteiligungsform den subjektiven Motiven der staatlichen Herrschaft entspricht. Neben einer mangelhaften U m setzung des erstrebten Zweckes i n die konkrete Regelung kann jedoch bei längerer Partizipationspraxis infolge geänderter Umstände auch einmal eine Divergenz zwischen ursprünglicher Motivation und aktueller Funktion der Beteiligungsregelung auftreten. Nach einem zusammenfassenden Uberblick über das Wechselverhältnis von Motivation, Funktion und Partizipationsform soll deswegen

V. Partizipationsmotive u n d Partizipationsregelungen

101

gesondert die Frage vertieft werden, welche Beteiligungsregelungen i m einzelnen eine demokratisierende Funktion besitzen und damit autonome Konsensbildung fördern, und welche Beteiligungsregelungen eine heteronome Herstellung von Zustimmung zulassen, wenn sie gezielt als M i t t e l zur Legitimationsbeschaffung eingesetzt werden. 1. Überblick

Geht man von den möglichen Motiven aus, welche den Staat zu einer Beteiligung von Privaten veranlassen können 1 1 6 , so ergeben sich folgende Verbindungslinien zu Partizipationsformen und -funktionen: — Gibt die staatliche Herrschaft m i t der Partizipation Privater unfreiwillig einem entsprechenden gesellschaftlichen Druck nach, so w i r d sie die Mitwirkungsrechte auf das Maß beschränken, welches ausreicht, um den drohenden Legitimationsentzug auf einen ungefährlichen Umfang zu begrenzen. I m Vordergrund steht hier die Konsenssicherungsfunktion der Partizipation; heteronome Konsensbildung kann nicht ausgeschlossen werden. Demokratische Beteiligungsformen werden allenfalls dann gewährt, wenn unverbindliche Mitwirkungsrechte keinen Erfolg, d. h. Konsens, versprechen. — Beteiligt ein Staatsorgan Private — insbesondere Sachverständige und Verbandsvertreter —, um deren Kenntnisse zur eigenen Kompetenzsteigerung zu nutzen, so w i r d es den Partizipanten unverbindliche Beratungs-, Anhörungs- und Erörterungsrechte einräumen, nicht jedoch demokratische Mitentscheidungsbefugnisse. Hier verdrängt der Informationsbeschaffungsaspekt die Konsenssicherungsfunktion. U m sich auf die Stellungnahmen der Privaten verlassen zu können, muß das Staatsorgan allerdings von einer gewissen Systemkonformität, einem Grundkonsens auf seiten der Partizipanten ausgehen. — Beruht die Heranziehung von Privaten — speziell von Verbandsvertretern — auf dem Motiv, auf diese Weise eine kritische und ablehnende Einstellung bei diesen abzubauen, so kommen verbindliche Mitbestimmungsrechte wegen ihrer Durchsetzungskraft kaum i n Betracht. Die i n Anspruch genommene Konsensbeschaffungsfunktion von Partizipation schließt vielmehr eine heteronome Beeinflussung über einseitige Informationspolitik oder Verstrickung i n Integrationsverfahren nicht aus. Als Beteiligungsform bieten sich vor allem unverbindliche Erörterungs- und Auskunftsrechte an. — Bezweckt die Beteiligung von Verbandsfunktionären eine gezielte Einflußnahme auf die vertretenen Mitglieder bzw. die faktisch ne Vgl. auch die vier Zielsetzungen für Partizipation bei Hondrich, wicklung, S. 231 ff.

Ent-

102

1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

repräsentierte Bevölkerungsgruppe, so hängt die Intensität der Partizipationsrechte wesentlich davon ab, ob die staatliche Herrschaft weitgehende Zustimmungsbereitschaft oder eher Dissens auf seiten der Verbandsführung annimmt. Nur i m ersten Fall w i r d sie geneigt sein, demokratische Beteiligungsformen einzuräumen, um den unmittelbar Beteiligten eine dominante Stellung gegenüber ihrer Mitgliederbasis zu verschaffen. Eine bindende innerorganisatorische Demokratie w i r d hier allerdings zum Risiko. I m übrigen gilt das zum vorstehenden Punkt Gesagte. — Werden dagegen Verbandsvertreter beteiligt, u m über ihre M i t w i r k u n g die Legitimitätsüberzeugungen breiter Bevölkerungskreise i n den staatlichen Willensbildungsprozeß einzubringen, so steht die input-orientierte Demokratisierungsfunktion von Partizipation i m Vordergrund. Diese verwirklicht sich vor allem i n verbindlichen Mitentscheidungs- und Mitbestimmungsrechten. Innerverbandliche Demokratie ist hier Bedingung für die Zielerreichung. Voraussetzung für die Gewährung weitgehender Mitwirkungsrechte ist wiederum die Annahme eines soliden Grundkonsenses zwischen den Legitimationssubjekten und der staatlichen Herrschaft. Die Heranziehung Privater ist jedoch generell nicht allein vom staatlichen Willen abhängig. Weder einzelne Bürger noch Verbände werden sich an der Hoheitstätigkeit beteiligen (lassen), wenn sie i n grundsätzlicher Opposition zu den Staatsorganen stehen. Auch der Verdacht, i n Partizipationseinrichtungen vom Staat beeinflußt zu werden, w i r d bei den Privaten zu einer Verweigerung der Zusammenarbeit führen. Beteiligung setzt also auf beiden Seiten ein gewisses Maß an gegenseitigem Vertrauen voraus 1 1 7 . 2. Partizipationsfunktion und Ausgestaltung der Beteiligungsregelung

Ist dieses Vertrauen gegeben, so hängt es von der spezifischen Ausformung der Partizipationseinrichtung ab, ob die privaten Beteiligten die Chance haben, eigene Interessen durchzusetzen, oder ob sie durch eine symbolische Partizipation der Möglichkeit staatlicher Beeinflussung ausgesetzt sind. Dies soll i m folgenden exemplarisch an Einzelregelungen für solche Partizipationsgremien der Hoheitsverwaltung konkretisiert werden, welche mit Verbandsvertretern besetzt sind (Kollegialorgane, Beiräte, Ausschüsse u. ä). Dabei sei bereits ein Seitenblick auf die i m zweiten Teil behandelte Partizipation der Gewerkschaften geworfen.

117 v g l . hierzu Steinberg

PVS 73, S. 39.

V. Partizipationsmotive u n d Partizipationsregelungen a) Regelungsinhalte,

die autonome

Konsensbildung

103

fördern

Wie bereits mehrfach erwähnt, sichern nur solche Partizipationsregelungen den beteiligten Privaten die Chance echter Mitbestimmung nach autonom gebildeten Uberzeugungen, welche den Einfluß der Verbandsvertreter nicht darauf beschränken, staatliche Organe unverbindlich zu beraten oder zu informieren. Das Gremium, dem die Verbandsfunktionäre angehören, muß vielmehr zunächst selbst Entscheidungen zu treffen haben, die nach außen verbindlich w i r k e n 1 1 8 . Das heißt nicht, daß die Aufgabe des Kollegiums i m Erlaß von Verordnungen oder Verwaltungsakten i m engeren Sinne liegen muß. Es genügt eine verwaltungsinterne Bindungswirkung. Ausnahmsweise können auch Beratungsrechte dann einmal eine echte Mitbestimmungschance eröffnen, wenn ein Verband faktisch über ein Informationsmonopol verfügt und der Staat auf diese Quelle als Grundlage für Entscheidungen angewiesen ist. Dies läßt sich m i t einer Norm-Analyse jedoch nicht feststellen. Gesamtgesellschaftlich gesehen w i r d Mitbestimmung i n ihrer demokratischen Funktion zur Farce, wenn sie nur auf marginalen Teilbereichen gewährt, bei Problemen, die für weite Bevölkerungskreise oder die Allgemeinheit von grundsätzlicher Bedeutung sind, jedoch verweigert w i r d 1 1 9 . Stellt die Hoheitsgewalt ohne eine Bürgerbeteiligung alle entscheidenden Weichen für die Verwaltung, so büßt die Partizipation Privater auf einem „Abstellgleis" der Exekutive ihre demokratische Dimension ein. Wenn die Heranziehung der Verbände tatsächlich einen spürbaren Einfluß der vertretenen Bevölkerungsgruppen sicherstellen soll, dann bedarf es auch der Mitbestimmung i n übergeordneten, Richtlinien und Grundsatzentscheidungen treffenden Gremien, welche untere Verwaltungseinheiten binden 1 2 0 . Damit ist zugleich gesagt, daß die von Privaten mitgetragenen hoheitlichen Entscheidungen auch nicht auf dem Wege verwaltungsinterner Weisungen oder eines Veto-Rechts des staatlichen Ressortleiters wieder wirkungslos gemacht werden dürfen, w i l l man Mitbestimmung und damit die Förderung autonom erteilter empirischer Legitimation nicht doch letztlich einem „Alleinvertretungsanspruch" der Wahl-Legitimität 118 Daß — i m Gegensatz zu Beratungsgremien — die „ M i t w i r k u n g der V e r treter v o n Gewerkschaften i n Gremien m i t Entscheidungskompetenzen nach ihrer rechtspolitischen Konzeption nicht zur Durchsetzung von Verbandszielen bestimmt" sei, behauptet Popp, Aufgaben, S. 23. Vgl. dazu oben bei F N 63 sowie die Beispiele i m 2. Teil. " β Mayntz S. 343, 349, 352; Narr / Naschold S. 28; dagegen Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 237 f. 120 v g l . zur Begrenzung des Verbandseinflusses durch ein gesetzlich v o r gegebenes Entscheidungsprogramm: Popp, Aufgaben, S. 22; Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 238 f.

104

1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

opfern. Echte demokratische Partizipation i m hier verwendeten Sinne fordert i n der Tat eine Durchbrechung des Prinzips durchgehender hierarchischer Weisungsbefugnis i n der Verwaltung. Der hierin liegenden Gefahr einer Kollision m i t dem grundgesetzlichen Legitimationsmodell wurde oben 1 2 1 nachgegangen. I n diesen Zusammenhang der „Effektivität" von Mitbestimmung gehört auch die Frage nach dem Innovationspotential des jeweiligen Partizipationsorgans. N u r Kollegien, deren Entscheidungsfreiheit einen gewissen Spielraum zu — folgenreicher — Diskussion auch grundsätzlich alternativer Vorstellungen gibt und deren Funktion auch die Erörterung zugrunde liegender Wert- und Prioritätenordnungen zuläßt, verwirklichen Mitbestimmung i m demokratischen Sinne 1 2 2 . Auch diese Forderung t r i f f t schnell auf verfassungsrechtlich begründeten Widerstand: Die Ausweitung außerparlamentarischer Partizipation sei „allerdings zulässig und zum Teil wünschenswert, nur wenn und soweit sie keine dysfunktionalen Auswirkungen entwickelt, insbesondere, hinsichtlich der parlamentarischen und freiheitlichen Demokratie keine system widrigen Folgen h a t " 1 2 3 . Wo jedoch Systemfunktionalität zum Ziel von Partizipationsregelungen erklärt wird, weicht das Mitbestimmungs- dem Beeinflussungsmotiv 124 . Neben diesen äußeren Bedingungen des als Einheit gesehenen Partizipationsgremiums ist andererseits seine innere Organisation, seine Zusammensetzung und Verfahrensweise, entscheidend für die Möglichkeit der Verbandsfunktionäre, die Mitgliederinteressen wirksam zu vertreten. Mitbestimmung heißt hier, daß den einzelnen Organisationen ein Stimmenanteil gewährt wird, der der Bedeutung der wahrzunehmenden Forderungen und Bedürfnisse gerecht w i r d 1 2 5 . So gibt etwa die Mitgliederzahl des Deutschen Gewerkschaftsbundes von über 7 Millionen und die Arbeitnehmergesamtzahl von über 21 Millionen mehr als nur einen Anhaltspunkt für das Gewicht der von den Gewerkschaftsfunktionären zu vertretenden Interessen. Der Grad, m i t dem die Arbeitnehmerschaft von staatlichen Entscheidungen betroffen wird, variiert allerdings i n den verschiedenen Fachgebieten; i n der W i r t 121 B. I I I . 3. a). 122 Vgl. Hollihn S. 42 f.; ferner Mayntz S. 348: Es komme nicht p r i m ä r darauf an, daß Wissen u m Interessen oder Innovationsmöglichkeiten eingebracht t sondern daß Interessen oder Innovationen durchgesetzt werden. 123 Dagtoglou DVB1. 72, S. 719. 124 Deutlich etwa Gehlen S. 182: F ü r die Schwierigkeit, „die politisch u n vermeidbaren Dezisionen der Demokratie, d. h. dem Anspruch auf M i t b e stimmung zu entziehen . . . , gibt es keine Lösung, n u r den Ausweg der Geheimhaltung oder zweideutiger u n d vernebelnder Erklärungen". 126 Die Bedeutung der Stimmverteilung betont Evers Der Staat 64, S. 51 ; relativierend dagegen Zacher, Gewerkschaften, S. 718; vgl. i m übrigen oben B. I I I . 3. c) dd).

V. Partizipationsmotive u n d Partizipationsregelungen

105

schaftsverwaltung w i r d er i n der Regel sehr hoch sein. Schon die Besetzung von Gremien m i t einer gleichen Anzahl von Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern stellt i n diesen Fällen, wie erwähnt, eine über die quantitative Gewichtung hinausgehende qualitative Wertung zugunsten der Kapitalseite dar, die auf der — meist ungeprüften — Annahme tatsächlicher Parität beider Parteien beruht. Soweit neben den Koalitionen noch eine Vielfalt von anderen Verbänden zur Bildung eines Partizipationsorgans herangezogen wird, ist die Durchsetzungschance der einzelnen Organisationen geringer. Die Beobachtung, daß solche pluralistisch zusammengesetzten Gremien „angesichts der Vielzahl der countervailing powers" hohe Systemstabilität sichern 126 und den status quo perpetuieren 1 2 7 , beruht auf der relativen Wirkungslosigkeit jedes einzelnen Beteiligten. Die „Systemziele" setzen sich über den äußeren Bedingungsrahmen durch. Wann hier noch von echter Mitbestimmung gesprochen werden kann, ist letztlich eine normative Frage, die von der Bedeutung der zu treffenden staatlichen Entscheidung für die jeweiligen Interessen abhängt und sich deshalb nur i m Einzelfall beantworten läßt. Bei dem Verhältnis der Stimmenanteile muß auch die Möglichkeit bzw. Wahrscheinlichkeit von Koalitionen innerhalb des Gremiums berücksichtigt werden 1 2 8 , was wiederum eine Wertung der zusammengeführten Interessen als entgegengesetzte oder parallele nötig macht. So kann auch die Stellung der beteiligten Staatsvertreter nicht unbedingt einfach als neutral vorausgesetzt werden 1 2 9 . Die Frage der Koalitionsbildung innerhalb des Partizipationsgremiums w i r d stark beeinflußt von vorgeschriebenen Quoren für das Zustandekommen einer rechtswirksamen Entscheidung. Selbst eine 50 %-Beteiligung sichert nodi nicht die Interessendurchsetzung, wenn Beschlüsse nur m i t %-Mehrheit gefällt werden können. Sind nur einstimmige Entscheidungen möglich, gewinnt auch ein sehr geringer Stimmanteil als „Sperrminorität" große Bedeutung — allerdings nur als negatives Veto-Recht 180 . Die demokratische Qualität von Partizipationsregelungen hängt schließlich auch von dem Verfahren ab, durch das die einzelnen Gremiumsmitglieder rekrutiert werden. Mitbestimmung bedeutet hier i n erster Linie, daß die Verbände selbst darüber befinden, welche Personen sie zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben entsenden. Wo beΐ2β Vgl. Kisker DöV 72, S. 521; Steinberg PVS 73, S. 48. 127 Steinberg PVS 73, S. 36. 128 Vgl. Mayntz S.351; Steinberg PVS 73, S. 36. 12» Vgl. o. A . I I . 3. b). 130 Vgl. hierzu noch u. 3. T e i l B. I I I . 3.

106

. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

stimmte Verbandsmitgliederinteressen wirksam zur Geltung gebracht werden sollen, kann nicht der Staat über die Eignung der Organisationsvertreter richten 1 3 1 . Berufen die staatlichen Organe die Gremiumsmitglieder nach Vorschlägen der Vereinigungen, ohne eine Auswahlmöglichkeit zu haben, ist damit die Einflußmöglichkeit der Verbände allerdings noch nicht beschnitten. Wem die vorgenannten Regelungsinhalte zu Mitbestimmung und demokratischer Selbstverwirklichung verhelfen, der Mitgliederbasis oder nur der Verbandsführung, ist ein internes Organisationsproblem der Interessengruppen 132 . Fehlt es hier an der verfassungsrechtlich geforderten innerverbandlichen Demokratie, kann ein Mehr an M i t bestimmung der Funktionäre ein Weniger an demokratischer Beteiligung der autoritär Vertretenen bedeuten 133 . Denn eine alternative Interessenartikulation der betroffenen Bevölkerungsgruppe w i r d mit dem Hinweis auf die „offiziellen" Vertreter abgewiesen werden („gatekeeping-Funktion" der Verbände 134 ). b) die heteronome

Regelungsinhalte, Konsensbildung

begünstigen

Den Gegenpol zu dem dargestellten Mitbestimmungsmodell bilden Partizipationsformen, die objektiv nur unverbindliche Mitwirkungsrechte gewähren und subjektiv eine Verbandsführung und/oder die Mitgliederbasis beeinflussen, ihren Konsens „bewerkstelligen" sollen. Dieser Funktion entsprechen Regelungsinhalte, die den oben vorgestellten entgegengesetzt sind. Ich kann mich deshalb auf die Nennung des jeweiligen Gegenteils beschränken: — (unverbindliche) Beratungs-, Anhörungs-, Auskunfts- und Erörterungsrechte des Gremiums; — Aufgabenbereich i m unteren und/oder Randbereich normausführender Verwaltung; — Weisungsunterworfenheit des Gremiums durch staatliche Fachaufsicht; — geringes Innovationspotential, enger Aufgabenhorizont; — geringer Stimmenanteil der Verbandsvertreter i m Verhältnis zur Betroffenheit von Mitgliederinteressen; 131 Die Entsendungskompetenz der Verbände bezeichnet auch Dagtoglou, Private, S. 46; ders. DVB1. 72, S. 715, als K r i t e r i u m „echter Interessenvertret u n g " ; vgl. auch O V G Lüneburg J Z 79, S. 25 f. zum NDR-Staatsvertrag. 132 Mayntz S. 345, 351 f. 133 Steinberg PVS 73, S. 50, spricht von „Pseudo-Beteiligung". 134 Steinberg PVS 73, S. 30 F N 32; Popp JöR Bd. 26, S. 163.

V. Partizipationsmotive u n d Partizipationsregelungen

107

— Uberrepräsentation einzelner Organisationen zu Lasten anderer, Wahrscheinlichkeit von Gegenkoalitionen gegen eine bestimmte (zu beeinflussende) Gruppe; — relativ ungünstige Quoren i m Verhältnis zum Stimmenanteil eines bestimmten Verbandes; — Auswahl der Verbandsvertreter durch den Staat. Ob i m Einzelfall mehr die Verbandsführungen oder die Mitgliederbasis Ziel der Konsensbeschaffung sind, ergibt sich i n erster Linie aus der Aufgabe des Partizipationsgremiums: Bereitet es hoheitliche Maßnahmen vor, die z.B. ein bestimmtes Verhalten der Arbeitnehmerschaft i n den Betrieben voraussetzen, beeinflussen oder vorschreiben, so fungieren die partizipierenden Gewerkschaftsfunktionäre wesentlich als Vermittler, von denen erwartet wird, daß sie die staatlichen Entscheidungen den Betroffenen gegenüber wohlwollend erläutern und letztlich durchsetzen. W i r d dagegen der einzelne Arbeitnehmer durch die hoheitliche Maßnahme nicht oder nur sehr indirekt betroffen, so beschränkt sich die intendierte Beeinflussung durch das Partizipationsverfahren zunächst auf die eigentlichen Gremiumsmitglieder. Durch ihren engen Kontakt zu den Verbandsführungen setzt sich dieser Einfluß jedoch mittelbar bis i n die — i m Namen der Mitglieder verfolgte — offizielle Verbandspolitik fort. Dies gilt auch für die Fälle, i n denen etwa Gewerkschaftsfunktionäre eher als Sachverständige für W i r t schaftspolitik denn als Vertreter von Arbeitnehmerinteressen herangezogen werden. c) Mischformen Die vorliegende Gegenüberstellung eines „Mitbestimmungs-Modells" und eines „Konsensbeschaffungs-Modells" sollte die jeweils typischen Regelungsinhalte beider Partizipationsarten aufzeigen. Besonders zur Interpretation von Mischformen, Gremien also, die Merkmale beider Pole aufweisen, bedarf es darüber hinaus einer Gewichtung und Festlegung einer Rangfolge der einzelnen Kriterien: Bestimmend für den Einfluß eines Verbandes erscheint sowohl die Kompetenz des Kollegiums (bindendes, nicht weisungsunterworfenes Entscheiden einerseits, unverbindliche Beratung usw. andererseits) als auch das Verhältnis der Stimmenanteile innerhalb des Gremiums. Autonome Legitimationsgewährung durch die Verbandsmitglieder w i r d dann gefördert, wenn beide Merkmale i m Sinne des Mitbestimmungsmodells ausgestaltet sind. Eine Stimmenmehrheit ohne Entscheidungskompetenz vermag die Chance zur Durchsetzung von Mitgliederinteressen ebensowenig zu gewährleisten wie ein Minderheitsstatus i n einem entscheidungsmächtigen Gremium. Räumen die rechtlichen Ausgestal-

108

1. Teil: Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

tungen nicht zugleich Kompetenz und Chancengleichheit entsprechend der Betroffenheit ein, kann auch die Tatsache, daß gesamtgesellschaftlich relevante Fragen mit hohem Veränderungspotential zur Diskussion stehen, nichts an der relativen Einflußlosigkeit eines unterrepräsentierten Verbandes ändern. Abgesehen von einer autonomen Konsensbildung durch objektive Information und Erörterung begünstigt Partizipation als gezieltes Konsensbildungsinstrument hier eher eine heteronome „Herstellung" von Zustimmung. Beteiligungsformen, welche objektiv dem „ Konsensbeschaff ungsModell" entsprechen, aber weniger der Beeinflussung dienen, sondern vor allem das Informationsbedürfnis der Verwaltung abdecken sollen, liegen zwischen den beiden dargestellten Modellen. Sie sind, wie erwähnt, legitimationstheoretisch „offen" 1 3 5 : Je nachdem, wie die staatlichen Organe die gewonnenen Erkenntnisse verwenden, können die informationsbeschaffenden Partizipationsgremien eher demokratisierend oder eher manipulierend wirken. Ersteres liegt näher, wenn die Hoheitsgewalt die Politik eines bestimmten Verbandes als gleichgerichtet beurteilt und sich auf die Information der beteiligten Funktionäre verlassen muß oder ihr jedenfalls vertraut. Nutzt jedoch die Staatsherrschaft die auf dem Partizipationswege gewonnenen Erkenntnisse, um den Forderungen, Bedürfnissen, Tendenzen innerhalb eines Verbandes und/oder einer Bevölkerungsgruppe frühzeitig gegenzusteuern und ihnen ihre Wirkung zu nehmen 1 3 6 , so begünstigt Bürgerbeteiligung hier allenfalls eine heteronome Konsensbildung, wenn nicht offenen Legitimationsentzug. Wie die Hoheitsgewalt i m Einzelfall reagiert, läßt sich der rechtlichen Ausgestaltung der Partizipationsnormen nicht entnehmen. 3. Normanalyse u n d Realanalyse

U m MißVerständnissen vorzubeugen: Die vorstehende Einteilung kann lediglich ein Hilfsmittel für die Normanalyse von Partizipationsregelungen sein. Eindeutige Rückschlüsse auf die tatsächliche Funktion einer bestimmten Beteiligungsform können hieraus nicht gezogen werden, die Normanalyse erlaubt vielmehr nur die Feststellung von Tendenzen. Die These, daß ein unangemessen geringer Stimmanteil i n einem nur beratenden Partizipationsgremium heteronome Konsensbildung begünstige, schließt also durchaus ein, daß i m Einzelfall real auch einmal eine wirksame autonome Interessenvertretung des unterrepräsentierten Verbandes gegenüber dem Hoheitsträger stattfindet.

we g. ο. Β . I I . 2. is« v g l . offe , Strukturprobleme, S. 127 f. : „Partizipation als system" f ü r die staatliche Herrschaft.

Frühwarn-

V. Partizipationsmotive u n d Partizipationsregelungen

109

Als eine Ursache für ein solches Auseinanderfallen von Regelungsinhalt und tatsächlicher Funktion der Beteiligung wurde bereits das Vorliegen eines Informationsmonopols bei einem Verband genannt; ferner wurde auf die Bedeutung einer Grundübereinstimmung zwischen Staatsorgan und Beteiligten hingewiesen, die die Ausnutzung einer objektiv gegebenen Möglichkeit zur Beeinflussung auch überflüssig machen kann. Darüber hinaus sind für eine Realanalyse des Verbandseinflusses jedoch letztlich alle Faktoren des staatlichen Entscheidungsprozesses zu berücksichtigen. Die rechtliche Ausgestaltung der Partizipationsregelung bildet dabei nur ein — wenn auch wesentliches — Element 1 3 7 . Als weitere seien beispielsweise erwähnt: — Präjudizien und politische Vorgaben i m staatlichen oder auch i m verbandlichen Bereich, — Möglichkeit des Staates, „notfalls" auf andere Entscheidungswege auszuweichen oder das Partizipationsgremium aufzulösen 138 , — Möglichkeit der Verbände, extern politischen Druck auszuüben, — Zeitdruck für die Beratung und Entscheidung, — Verteilung der entscheidenden Information i m Gremium, — Informelle Vorabklärung der „Marschroute" i n kleinerem Kreis ohne Berücksichtigung eines Teils der Gremiumsmitglieder 1 3 9 , — Gruppenpsychologische Mechanismen innerhalb des Gremiums 1 4 0 , — Koppelung der aktuell zu entscheidenden Frage mit für die Zukunft erwarteten Problemen 1 4 1 , — Prestige- und Profilierungsbedürfnis einzelner Teilnehmer. A l l e diese — und weitere — Faktoren beeinflussen den Entscheidungsablauf und -inhalt weitgehend unabhängig von der rechtlichen Partizipationsform. Dennoch berechtigen nicht nur Plausibilitätserwägungen, sondern auch die Erfahrungen i m Bereich der betrieblichen und Unternehmensmitbestimmung zu der These, daß sich Konsensbildung der Beteiligten (also nicht die Bekräftigung bereits vorhandener Ubereinstimmung) bei „unterparitätischer" Mitbestimmung eher heteronom als 137 v g l . auch B V e r f G N J W 79, S. 709. Hier ging es u m die Normanalyse des Mitbestimmungsgesetzes von 1976. Dabei flöß jedoch auch eine A r t Realanalyse insofern m i t ein, als die immanente Prognose des Gesetzgebers über die objektive F u n k t i o n u n d W i r k u n g der M i t b e s t i m m u n g an H a n d der Erfahrungen m i t dem B e t r V G u n d dem Montan-MitbestG überprüft wurde. Vgl. dazu insbesondere Kubier / Schmidt / Simitis S. 137 ff. 138 Dazu aus dem Bereich des MitbestG: Kubier I Schmidt ! Simitis S. 166. 139 vgl. Kubier / Schmidt / Simitis S. 153 f. 140 Dazu noch u n t e n 3. T e i l Β . V. 2. b). 141 Vgl. Kubier / Schmidt / Simitis S. 154.

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1. T e i l : Β . Partizipation, Legitimation u n d Grundgesetz

autonom vollzieht: Z u m Verhalten i m Aufsichtsrat nach dem Betriebsverfassungsgesetz 1952 (% Arbeitnehmervertreter) fassen Kühler / Schmidt / Simitis 142 die empirischen Ergebnisse folgendermaßen zusammen: „Da die Arbeitnehmervertreter ihnen unangenehme Beschlüsse nicht verhindern können, stimmen sie i n der Hoffnung zu, dafür i n für sie besonders gravierenden Situationen Konzessionen zu erlangen." Auch wenn die betriebssoziologischen Erkenntnisse nicht ohne weiteres auf staatliche Beteiligungsgremien übertragen werden können, vermögen sie doch gewisse Anhaltspunkte zu geben. A u f andere Quellen kann die vorliegende Untersuchung leider nicht zurückgreifen, da empirische Forschungsergebnisse für den hier interessierenden staatlichen Bereich — soweit ersichtlich — nicht publiziert wurden und interne Protokolle und Sitzungsberichte der verschiedenen Partizipationsgremien m i r nicht zugänglich waren. Uber die Normanalyse hinaus w i r d i m folgenden deswegen nur sporadisch anhand veröffentlichter Kommuniques und Bemerkungen von Teilnehmern auf den real ablaufenden Entscheidungsprozeß i m Beteiligungsgremium eingegangen. Der eingeschränkten Aussagekraft der so zu erzielenden Resultate b i n ich m i r bewußt.

ι «

s . 154.

Zusammenfassung des ersten Teils Der von verschiedenen Wissenschaften geführten Diskussion über die Legitimation staatlicher Herrschaft w i r d i n der vorliegenden Untersuchung zunächst i n zwei Richtungen nachgegangen: Empirisch gesehen bezeichnet Legitimation denjenigen Vorgang, durch welchen die Herrschaftsunterworfenen der Staatsgewalt auf Grund bestimmter Legitimitätsvorstellungen tatsächlich generelle Zustimmungsbereitschaft entgegenbringen. Ein „motivloses Akzeptieren" erfüllt diese Begriffsbestimmung nicht. Als Indiz (nicht als Beweis) empirischer Legitimation kommt vor allem ein Mangel an öffentlichen Protestäußerungen i n Betracht. Der empirisch legitimierende Konsens der Herrschaftsunterworfenen kann auf autonomer Uberzeugungsbildung beruhen, d. h. sich als Ergebnis der allgemeinen Sozialisation einer Person darstellen; er kann i n Einzelfällen jedoch auch von staatlichen Organen durch gezielte Beeinflussung hergestellt, heteronom gebildet sein. Normativ-verfassungsrechtlich w i r d „Legitimation" i n erster Linie durch das repräsentative Legitimationsmodell des Grundgesetzes definiert, welches als einzige Legitimationsform Parlamentswahlen und Volksabstimmungen zur Neugliederung des Bundesgebietes nennt. Wegen der sozialwissenschaftlich nicht haltbaren Prämissen und des normativ-fiktiven Modellcharakters dieser verfassungsrechtlichen Legitimität kann eine einheitsgefährdende Diskrepanz zwischen positiver Wahl-Legitimität und empirischem Legitimationsentzug nicht ausgeschlossen werden. Dies rechtfertigt die Suche nach grundsätzlichen Ansatzpunkten für eine stärkere Einbeziehung von nichtrepräsentierten empirischen Konsens- bzw. Protestäußerungen der Herrschaftsunterworfenen i n einen erweiterten verfassungsrechtlichen Legitimationsbegriff. Allgemein bieten sich hierzu neben anderen Instituten besonders der Grundrechtskatalog und das Demokratiegebot an. Eine heteronome Konsensbeschaffung durch gezielte staatliche Einflußnahme auf die Legitimationsisu/bjekte widerspricht dagegen höchsten Verfassungsgrundsätzen. I n diesen doppelten Legitimationszusammenhang (empirisch wie normativ) stellte Teil Β die Partizipation Privater — verstanden als direkte Beteiligung herrschaftsunterworfener Legitimationssubjekte an der Ausübung staatlicher Herrschaft. Unterschieden nach den drei Haupt-

112

Zusammenfassung des ersten Teils

funktionen Informationsbeschaffung, Demokratisierung und Konsens^sicherung sowie den entsprechenden Erscheinungsformen gewinnt Partizipation eine jeweils eigene Bedeutung für die Legitimation staatlicher Herrschaft: Bleibt die Verbindung des Informationsbeschaffungsaspekts zur empirischen Konsensbildung nur lose und ambivalent, sein Verhältnis zum repräsentativen Legitimationsmodell unproblematisch, so stößt die Demokratisierungsfunktion mitentscheidungsberechtigender Partizipationsformen schnell an verfassungsrechtliche Grenzen. Die Förderung autonomer Konsensbildung und Willensbetätigung durch verbindliche Beteiligungsrechte kann jedoch wegen der erwähnten verfassungsrechtlichen Relevanz der empirischen Zustimmungsbereitschaft ausnahmsweise eine Durchbrechung des repräsentativen Legitimationsmodells rechtfertigen. Hierfür eignet sich besonders der Bereich der Verwaltung. Eine demokratische Partizipation von Verbandsvertretern setzt dabei allerdings voraus, daß sich das Verfassungsprinzip demokratischer Legitimation i n einer demokratischen Binnenstruktur der beteiligten Organisationen m i t einem imperativen Mandat fortsetzt. Die Staatsorgane sind bei der Heranziehung der Partizipanten an das Gleichbehandlungsgebot gebunden. Die These, Partizipation als solche sichere Konsens, unterscheidet nicht zwischen autonomer Konsensbildung durch Mitentscheidung oder Informationssteigerung und heteronomer Konsensbildung durch Fehlinformation oder Integrationsverfahren. Besonders dort, wo Staatsorgane unverbindliche Beteiligungsrechte als gezielte Konsensbeschaffungsmittel einsetzen, muß politisch wie verfassungsrechtlich eine erhöhte Aufmerksamkeit auf die Möglichkeit heteronomer Beeinflussung gerichtet werden. M i t Hilfe dieses begrifflichen Instrumentariums — insbesondere der grundlegenden Gegenüberstellung von autonomer Legitimationserteilung über demokratische (verbindliche) Partizipationsformen einerseits und hetoronomer staatlicher Legitimationsbeschaffung über unverbindliche Partizipationsformen andererseits — soll i m folgenden zweiten Teil beispielhaft die institutionalisierte Beteiligung der Gewerkschaften i n Gremien der staatlichen Wirtschaftspolitik und -Verwaltung untersucht werden. Nach einem Versuch, die Stellung der Arbeitnehmerverbände zur staatlichen Herrschaft zunächst allgemein funktional und historisch zu umreißen, schließen sich Einzelanalysen von Normtexten und — soweit möglich — von Motiven konkreter Partizipationsregelungen an.

Zweiter Teil

Die Partizipation der Gewerkschaften an der staatlichen Wirtschaftsverwaltung und die Sicherung der Legitimation staatlicher Herrschaft A. Allgemeiner Zusammenhang und historische Entwicklung I. Rahmenbedingungen staatlicher Wirtschaftspolitik I m Zusammenhang m i t der Darstellung über heteronome Konsensbildung 1 wurde bereits die Möglichkeit angedeutet, daß die Handlungsfähigkeit der Staatsorgane auch innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens faktisch an Grenzen stößt, die ihnen von der aktuell bestehenden politischen Ordnung gesetzt werden. Bezogen auf die hier zu untersuchende staatliche Wirtschaftspolitik und -Verwaltung stellt sich konkret die Frage nach Funktionen und Abhängigkeiten des Staates i n bzw. von der Ökonomie. Da dieser umfassende Themenbereich für die Sicherung der Legitimation staatlicher Herrschaft von grundsätzlicher Bedeutung ist, andererseits i n seiner vielschichtigen Problematik i m vorliegenden Zusammenhang nicht ausreichend untersucht werden kann, beschränkt sich die folgende Ubersicht auf eine thesenartige Zusammenfassung des hier zugrunde gelegten Verständnisses der Beziehung zwischen Staat und Wirtschaft. Eine Auseinandersetzung m i t der umfangreichen — politisch konträr orientierten — Literatur hierzu kann nicht geleistet werden 2 . I m Gegensatz zum liberalen Staat des 19. Jahrhunderts ist staatliche Herrschaftsausübung heute eng m i t dem ökonomischen Geschehen verknüpft. „Daseinsvorsorge", die Gewährleistung materieller und sozialer Sicherheit, ist nicht länger allein den ungleich verteilten Fähigkeiten und finanziellen Möglichkeiten jedes einzelnen überlassen. Der Staat hat hier vielmehr eine erhebliche Mitverantwortung übernommen 3 , die ι s. o. 1. T e i l Α. I I . 3. b). Vgl. etwa auch die wirtschaftswissenschaftlichen Kontroversen über das Thema „Staat u n d Wirtschaft" beim Hamburger Kongreß des Vereins f ü r Socialpolitik 1978. » Forsthoff, Staat, S. 75 ff.; Guggenberger S. 22 f.; Habermas Sonder-PVS, 2

8 Menzel

114 2. T e i l : Α. Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

von den Bürgern täglich eingefordert wird. Güterversorgung, Arbeitsplatzsicherung, Gesundheits- und Altersfürsorge sind zu staatlichen Aufgaben geworden, von deren Erfüllung heute die empirische Legitimität der jeweiligen Regierung abhängt. Die M i t t e l des Staates zur Erreichung dieser Ziele und damit zur Einlösung der Verantwortlichkeit sind i m marktwirtschaftlichen System m i t Privateigentum an Produktionsmitteln jedoch begrenzt: Sowohl die Güterproduktion und -Verteilung als auch die Entscheidung über Arbeitsplätze liegen grundsätzlich i n der Hand privater Unternehmen, deren Handlungsmaßstab nicht so sehr das Interesse an einer umfassenden Bedürfnisbefriedigung für die Bevölkerung ist, sondern vielmehr die individuelle Gewinnerwartung der Verfügungsberechtigten. Soziale Werte wie Gesundheit, Umweltschutz und befriedigende zwischenmenschliche Beziehungen sind über dieses materielle Motiv kaum zu verwirklichen. Für den verantwortlich gemachten Staat bedeutet dies zweierlei: Zur Gewährleistung von Konsum, Wohlstand und Vollbeschäftigung muß er zum einen darum bemüht sein, die äußeren Rahmenbedingungen für eine erfolgreiche private Wirtschaftstätigkeit zu sichern, also etwa die nationale Wettbewerbsfähigkeit durch zoll-, währungs- und außenpolitische Maßnahmen stärken, selbst als Nachfrager ζ. B. von Bau- u n d Rüstungsgütern auftreten sowie eine ausreichende Infrastruktur und wissenschaftlich-technische Forschung garantieren 4 . A u f der anderen Seite sind die Staatsorgane zur Befriedigung nicht kommerzialisierbarer Bedürfnisse der Bevölkerung gezwungen, selbst aktiv Sozialpolitik i m weitesten Sinne zu betreiben, also etwa ein möglichst engmaschiges „soziales Netz" aus Kranken-, Unfall-, Renten« und Arbeitslosenversicherung bereitzustellen, Arbeitsschutz, Sozialhilfe und besondere Fürsorge zu gewährleisten sowie Strukturpolitik, sozialen Wohnungsbau und Umweltschutzmaßnahmen durchzuführen. Direkte Eingriffe i n Eigentum und Entscheidungsfreiheit der privaten Wirtschaftssubjekte sind dabei rechtlich zwar weitgehend zulässig (Art. 14 Abs. 2, 3; Art. 15 GG). Angesichts der nahezu allgemeinen Zustimmung zur marktwirtschaftlichen Ordnung sowie der Gefahr von „Investitionsstreiks" und Betriebsverlagerungen ins Ausland sind unS. 52: „Generalzuständigkeit des Staates f ü r Mängel u n d die V e r m u t u n g einer staatlichen Kompetenz f ü r die Behebung von Mängeln." 4 Vgl. Habermas, Legitimationsprobleme, S. 52 ff., 77 ff.; ähnlich aber auch Böckenförde, Der Staat 76, S. 458ff.; ferner die thesenartige Zusammenfassung bei: Conert, Gewerkschaften, S. 24 ff.; Schumm-Garling GMH72, S. 369 f.; Popp, Aufgaben, S. 41 (Offe folgend); Jaeggi S. 106 ff.; Galbraith S. 182 ff.; vgl. ferner auch Kriele, Staatslehre, S. 207 ff.

I. Rahmenbedingungen staatlicher Wirtschaftspolitik

115

mittelbare staatliche Eingriffe politisch dagegen nur beschränkt durchsetzbar. Zur Wirtschaftslenkung sind Legislative und Exekutive vielmehr primär auf bloße „Globalsteuerung" angewiesen, d. h. sie können erwünschte Unternehmensentscheidungen nur durch eine—etwa steuerrechtliche — Erhöhung der Gewinnerwartung begünstigen und unerwünschte Entscheidungen durch Verringerung der Gewinnaussichten unattraktiv machen 5 . Die zur Erfüllung aller genannten Aufgaben notwendigen Finanzmittel werden i n erster Linie durch Beiträge und Steuern aufgebracht, deren Höhe unmitelbar vom Einkommen und Vermögen der Bürger und Unternehmen und damit wiederum vom materiellen Wohlstand abhängt. Aus diesen Gründen kann der Staat nicht (mehr) der neutrale Mittler i m Interessenkonflikt der Wirtschaftssubjekte sein; er ist vielmehr selbst „interessiert", weil darauf angewiesen, daß wirtschaftliche Krisen vermieden werden 6 . Wirtschaftskrisen können leicht Regierungsi m Sinne von Legitimationskrisen zur Folge haben 7 . Soweit die staatlich „global" geförderte Privatwirtschaft jedoch selbst, d.h. systembedingt, jene Defizite und Krisen hervorbringt, die durch staatliche Sozialleistungen dann wieder ausgeglichen werden müssen, w i r d Politik widersprüchlich und empirische Legitimation zum Problem. Damit ist ein Punkt bezeichnet, an dem die staatliche Herrschaft um ihrer eigenen Konsensfähigkeit willen bemüht sein muß, diesen Antagonismus unbewußt zu halten oder überzeugend als unbedeutend oder jedenfalls unvermeidbar zu erklären 8 . Potentielle Adressaten entsprechender Legitimationsbeschaffungsmaßnahmen sind jene Bevölkerungsschichten, die neben den materiellen Vorteilen der privaten Marktwirtschaft i n besonderem Maße auch ihre sozialen Folgeprobleme erfahren wie Arbeitslosigkeit, Angst u m den Arbeitsplatz, Berufskrankheiten, ungleiche Vermögensverteilung und Umweltzerstörung. Den größten hier in Betracht kommenden Bevölkerungsteil bilden die A r beitnehmer — soweit sie nicht leitende Funktionen wahrnehmen. Von δ Habermas Sonder-PVS S. 52; Guggenberger S. 22 f.; zur Globalsteuerung durch die konzertierte A k t i o n vgl. u. Β . I V . 1. β Böckenförde Der Staat 76, S. 458 ff.; Offe , Herrschaft, S. 156; ders., B i l dungsreform, S. 9 ff.; Popp, Aufgaben, S. 27; Miliband S. 108 ff., 160 ff.; Jaeggi S. 163; Hirsch, Ökonomie, S. 167 m. w . N.; Kaltefleiter, Beziehungen, S. 43 ff.; Scheuner DöV 65, S. 577; Krüger, Notwendigkeit, S. 18, spricht v o n „der w e i t gehenden existentiellen Identität von Staat u n d Wirtschaft", geht allerdings andererseits von der Entscheidungsfreiheit beider aus, miteinander i n einer „ A r t v o n Gesellschafts Verhältnis" zu kooperieren. Vgl. auch Hondrich, E n t wicklung, S. 144 f. 7 Kaltefleiter, Beziehungen, S. 56; Krüger, Notwendigkeit, S. 13. β Vgl. Offe, Strukturprobleme, S. 98, 113 f.; ferner Habermas, L e g i t i m a tionsprobleme, S. 54 ff., 84; Hondrich, Entwicklung, S. 136 f. Z u r F u n k t i o n der Verbände hierbei: Streeck S. 137 f. 8*

116 2. T e i l : Α . Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

ihnen könnte am ehesten — ob zu Recht oder zu Unrecht, muß hier unerörtert bleiben — insbesondere während einer Wirtschaftskrise ein verstärkter Legitimationsentzug gegenüber der eng m i t der Wirtschaft verbundenen staatlichen Herrschaft ausgehen. Dem beugen bereits die allgemeinen Sozialisationsinstanzen vor, indem sie Werte, Auffassungen und Verhaltensmuster vermitteln, die das bestehende politisch-ökonomische System bestätigen und festigen 9 . Ob daneben auch die Partizipation von Arbeitnehmervertretern als eine Form gezielter Legitimationsbeschaffung verstanden werden kann, versucht die weitere Analyse zu zeigen. Da als Arbeitnehmervertreter generell Gewerkschaftsfunktionäre herangezogen werden, erscheint es sinnvoll, zuvor die allgemeine Funktion der Gewerkschaften i m Verhältnis zu Arbeitnehmerschaft und staatlicher Herrschaft wenigstens grob zu skizzieren. I I . Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft und Staat: Legitimationsfunktion und Geschichte der gewerkschaftlichen Beteiligung an der Staatsverwaltung 1. Allgemeiner Standort der Gewerkschaften i m Legitimationsprozeß

Soweit Bürger i n ihrer Funktion und m i t ihren spezifischen Interessen als Arbeitnehmer an der staatlichen Verwaltung beteiligt werden sollen, ziehen Gesetzgeber und Behörden — jedenfalls auf politischüberbetrieblicher Ebene — ausschließlich Gewerkschafter zur Partizipation heran. Nur ungefähr ein Drittel der Arbeitnehmerschaft ist jedoch i m Deutschen Gewerkschaftsbund organisiert. Dennoch werden die Gewerkschaften allgemein als die politischen Vertretungen aller abhängig Beschäftigten angesehen und behandelt, nicht zuletzt von den nichtorganisierten Arbeitnehmern, denen die sozial- und einkommenspolitischen Erfolge der Verbände ebenfalls zugute kommen 1 0 . Das Dazwischentreten mächtiger Organisationen hat jedoch i m Prozeß der empirischen Legitimation zahlreiche besondere Funktionen und Auswirkungen sowohl für die staatlichen Instanzen als auch für die Arbeitnehmerschaft als Legitimationssubjekt. Der staatsgerichtete allgemeine Legitimationsvorgang teilt sich hier gleichsam i n einen vom Arbeitnehmer zur Gewerkschaftsführung und einen von dieser zur staatlichen Herrschaft. Die Auffassungen und das Bewußtsein der als Arbeitnehmervertreter beteiligten Gewerkschaftsfunktionäre müssen • Vgl. ο. 1. T e i l Α . I I . 3. a); ferner v o n einem anderen als dem hier v e r w e n deten Legitimationsbegriff ausgehend: Jaeggi S. 205-317; Miliband S. 239 bis 350 („Der Prozeß der Legitimation"), io Z u r faktischen Repräsentation vgl. ο. 1. T e i l B. I I I . 3. c) cc).

I I . Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft u n d Staat

drückt sich aus in: Legitimation, Legitimationsentzug

Legitimation, Leg.-entzug: Wahlen, Gewerksch.arbeit, Streikbeteiligung

und beeinflußt dadurch die

wird beeinflußt durch: \ institutionell: Mehrheitsprinzip, Verbandshierarchie, Entscheidungs wege, Kompetenzen („innergewerksch. Demokratie") inhaltlich: Lehrgänge, Verbandspresse, Programme, Werbung

Gewerkschaftsorganisation Arbeitnehmer-Bewußtsein B'

ι

Î

„ Organisations-Be wußtsein" der Funktionäre (Gewerkschaft als Selbstzweck)

drückt sich aus in:

w i r d beeinflußt durch:

I allgemeinen Forderungen der Gewerkschaften an die staatliche Herrschaft; Informationen, Meinungen, Forderungen der Funktionäre in staatlichen Partizipationsgremien ; informellen Kontakten

I allgemeine Forderungen und Vorschriften der staatlichen Herrschaft; Informationen, Meinungen, Forderungen der Staatsvertreter in Beteiligungsgremien; informelle Kontakte

1

und beeinflußt dadurch die staatliche Herrschaft (angewiesen auf die empirische Legitimation der Arbeitnehmerschaft)

117

118 2. Teil: Α . Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

sich dabei nicht notwendig m i t den Anschauungen der vertretenen, unmittelbar i m Produktionsprozeß stehenden Bürger decken. Den legitimationstheoretischen Zusammenhang gewerkschaftlicher Partizipation an staatlichen Entscheidungen verdeutlicht die Ubersicht 11 . Die heutige Stellung der Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft und staatlicher Herrschaft, ihre Funktion als „Ordnungsfaktor und/oder Gegenmacht" läßt sich ohne die geschichtlichen Hintergründe der Arbeiterbewegung nicht verstehen. Die Anerkennung der Gewerkschaften als Arbeitnehmervertreter und schließlich ihre Hinzuziehung zur staatlichen Verwaltung sind vielmehr das Ergebnis einer über hundertjährigen Entwicklung. Der folgende historische Abriß des Verhältnisses zwischen Staat und Gewerkschaften i n Deutschland 12 ist wesentlich ausgerichtet auf die Partizipation der Arbeitnehmerverbnäde an hoheitlicher Verwaltung, gibt also einen einzelnen Aspekt der Arbeiterbewegung i n stark vergrößertem Maßstab wieder. 2. Historischer Abriß über die Entwicklung der Beziehungen zwischen Staat und Gewerkschaften

a) Von der Verfolgung

bis zur Anerkennung

1916

Die ersten Ansätze der deutschen Arbeiterbewegung — die bürgerlich ausgerichteten Arbeiterbildungsvereine, der 1847 in London gegründete Bund der Kommunisten (Marx und Engels) und die überregionale „Arbeiterverbrüderung" (Stefan Born) — stoßen auf den energischen Widerstand nicht nur der Fabrikbesitzer, sondern ebenso der staatlichen Herrschaft. Die Allgemeine Preußische Gewerbeordnung von 1845 verbietet die „Verabredung zur Einstellung oder Verhinderung der Arbeit, die dem Zwecke diene, die Gewerbetreibenden oder gar die Obrigkeit zu Geständnissen zu verleiten" 1 3 . Damit ist praktisch jede Arbeitervereinigung rechtswidrig. Ein Gesetz des Deutschen Bundestages von 1854 verfügt die Auflösung aller Arbeitervereine, die sozialistische oder kommunistische Zwecke verfolgen. Diese Koalitionsverbote werden erst i n den sechziger Jahren des vorigen Jahrhunderts nach und nach wieder aufgehoben. So kann 1863 u I m Ansatz ebenso: Popp, Aufgaben, S. 33; Steinberg PVS 73, S. 41 i m Sinne v o n „Informationsströmen"; ähnlich aus systemtheoretischer Sicht: Teubner, Organisationsdemokratie, S. 71 ff., 145 ff., vgl. die Skizze S. 150. 12 Z u r Entwicklung der Gewerkschaften i m Ausland vgl. Weißauer; Kaiser, Repräsentation, S. 35 ff.; Eickhof S. 121 ff. ι 3 Z i t i e r t nach: Die deutsche Gewerkschaftsbewegung, S. 10. Das nie i n Zweifel gezogene Koalitionsverbot w u r d e dadurch n u r noch einmal wiederholt, vgl. Däubler/Hege S. 11 f.; Gamillscheg S. 10 ff.; v.Münch B K A r t . 9 S. 7.

I I . Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft u n d Staat

119

i n Leipzig die erste Arbeiterpartei, der „Allgemeine Deutsche Arbeiterverein" (Lasalle), und 1868 die erste zentrale Gewerkschaft, der „ A l l gemeine Deutsche Arbeiterschaftsverband" (von Schweitzer, Nachfolger Lasalles) gegründet werden. Parallel hierzu schließen sich die wiedererstarkten Bildungsvereine (Bebel, W. Liebknecht) 1868 der marxisischen Ersten Internationale an; es entstehen auf allen Ebenen „Gewerksgenossenschaften". Als politische Organisation gründen Bebel und Liebknecht 1869 i n Eisenach die Sozialdemokratische Arbeiterpartei. Als dritte Richtung innerhalb der Arbeiterbewegung entwickeln sich ab 1868 die liberalen Hirsch-Dunckerschen Gewerkschaftsvereine, die mehr der „sozialpartnerschaftlichen" Idee folgen. Allgemein ist der Beginn der deutschen Gewerkschaftsgeschichte durch politische Richtungskämpfe, Spaltungen und Querelen mit den Parteien, aber auch durch staatliche Beschränkungen und Verfolgungen gekennzeichnet. Die i n § 152 der Gewerbeordnung des Norddeutschen Bundes von 1869 schließlich grundsätzlich gewährte Koalitionsfreiheit w i r d von der Polizei nicht geachtet. A u f Grund des § 153 Gewerbeordnung sowie der Vereinsgesetze geht sie gegen Versammlungen und selbst Zentralverbände vor 1 4 . Nicht zuletzt als Reaktion auf die staatlichen Repressionen 15 finden die beiden Arbeiterparteien (der A D A V der Lassalleaner und Bebels SDAP) 1875 i n Gotha zusammen und gründen die „Sozialistische A r beiterpartei". I n seiner „ K r i t i k des Gothaer Programms" wendet sich Marx entschieden u. a. gegen das Staatsverständnis Lasalles, soweit es i n den Entwurf eingegangen ist. Einer (legalen) Funktionalisierung des — von der Gesellschaft abgehoben begriffenen — Staatsapparats zugunsten der Arbeiterbewegung setzt M a r x die unmittelbare Abhängigkeit des Staates von der Gesellschaft und damit von den Produktionsverhältnissen entgegen 16 . Die deutsche Arbeiterbewegung bleibt jedoch weitgehend von den Vorstellungen Lasalles geprägt. Neben der Parteizusammenführung w i r d auch die Vereinigung der konkurrierenden Gewerkschaften i n Angriff genommen. Die politische Vertretung der Arbeiter soll allerdings allein Aufgabe der Partei sein. Die Schaffung einer Zentralinstanz für die 1877 bestehenden 26 Zenv g l . Däubler/Hege S. 16 f.; Eickhof S. 168 ff.; Deppe u.a., Geschichte, S. 27. " Grebing, Geschichte, S. 88; Deppe u. a., Geschichte, S. 48. 16 Vgl. zu den Staatsvorstellungen auch Grebing, Geschichte, S. 51 f., 56, 88 f.

120 2. T e i l : Α . Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

tralverbände und 5 Lokalvereine m i t zusammen ca. 49 000 Mitgliedern 1 7 w i r d jedoch durch das Sozialistengesetz Bismarcks 1878 vereitelt. Dieses vom Reichstag m i t großer Mehrheit beschlossene „Gesetz gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie" verbietet „Vereine, welche durch sozialdemokratische, sozialistische und kommunistische Bestrebungen den Umsturz der bestehenden Staatsund Gesellschaftsordnung bezwecken". Hiervon sind faktisch auch die Gewerkschaften i n erheblichem Maße betroffen 18 . Trotz dieses Gesetzes wächst sowohl der Anteil der Sozialdemokraten an den Reichstagsmandaten als auch die gewerkschaftliche Organisierung: 1890 gelten bereits 300 000 Arbeiter als Gewerkschaftsmitglieder 1 9 . Die letztlich m i t dem gleichen Ziel wie das Sozialistengesetz vom Reichstag erlassenen Maßnahmen zur sozialen Sicherung der Arbeitnehmer (1883: Kranken-, 1884: Unfall-, 1889: Alters- und Invalidenversicherungsgesetz) verfehlen ihren Zweck 2 0 : Die organisierten Arbeiter lassen sich durch die für damalige Verhältnisse durchaus fortschrittliche Sozialgesetzgebung nicht an denselben Staat binden, der gleichzeitig ihre Solidarität zerstören w i l l und ihre Vertreter verfolgt und zu isolieren trachtet. Der Versuch, die Arbeitnehmerschaft auf diese Weise zu entpolitisieren und „der Sozialdemokratie und den Gewerkschaften durch eine Versöhnung der Arbeitnehmer m i t der bestehenden Ordnung entgegenzuwirken" 21 , mißlingt. Das Sozialistengesetz w i r d 1890 wieder aufgehoben, die Sozialgesetzgebung jedoch — gegen den Widerstand der Arbeitgeber — vorläufig fortgesetzt. Die theoretisch mögliche Einflußnahme der Gewerkschaften auf die Wahlen zu den Ausschüssen der Krankenkassen bleibt bis 1910 unbedeutend 22 . 1892 beruft die „Generalkommission der Gewerkschaften Deutschlands" unter Führung von K a r l Legien den ersten deutschen Gewerkschaftskongreß ein, der die Gründung von beruflichen Zentralverbänden beschließt. Die nun sog. „freien Gewerkschaften" umfassen jetzt 303 500 Mitglieder 2 3 . Die Zeit bis zum Ersten Weltkrieg ist geprägt durch Auseinandersetzungen zwischen Sozialdemokratie und freien Gewerkschaften über 17 Deppe u. a., Geschichte, S. 49. !» Vgl. Abendroth S. 10f.; Deppe u.a., Geschichte, S.47, 49. i® Grebing, Geschichte, S. 100; dagegen Gamillscheg S. 21: 121000 M i t glieder. 20 Grebing, Geschichte, S. 76; Abendroth S. 11. « Biedenkopf, Grenzen, S. 129. 22 Drewes S. 25. Deppe u. a., Geschichte, S. 59.

I I . Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft u n d Staat

121

die Führungsrolle und über die Ziele der Arbeiterbewegung: Während die Gewerkschaftsleitung unter Legien die Aufgabe der Berufsverbände primär i n der Stärkung der autonomen Organisation, der sozialen Sicherung und der allgemeinen Durchsetzung von Tarifverträgen sieht, betont die Parteimehrheit (Bebel, Kautsky, Bernstein) die allgemeinpolitische Funktion der Gewerkschaften und befürwortet Massenstreiks (wenn auch nicht den Generalstreik) als wirksames Kampfmittel auch gegen gesetzgeberische Maßnahmen. Dies lehnt der Kölner Gewerkschafttskongreß 1905 ab 2 4 . Wie begründet die Angst vor staatlichen Eingriffen i n die Rechte der Arbeiter ist, zeigt nicht nur die Genese des BGB-Vereinsrechts und das Vereinsgesetz von 1908, die die grundsätzlich negative Haltung der Reichsregierung den Gewerkschaften gegenüber offenbaren 25 , sondern auch die sog. Zuchthausvorlage von 1898/9926 und die Urteile einer gewerkschaftsfeindlichen Justiz 2 7 . Während die Gewerkschaften i m Bereich der sozialen Selbstverwaltung (lokale Institutionen der Unfall- und Invalidenversicherung, Gewerbe- und Kaufmannsgerichte, Innungen, Handwerkskammern und bei den kommunalen Arbeitsnachweisen) Arbeitnehmerinteressen vertreten können 2 8 , ist ihre Beteiligung an Beiräten und Kommissionen der Exekutive noch gering: Neben der beratenden Funktion bei der Ausstellung für Arbeitnehmerwohlfahrt und i n der Kommission für Arbeiterstatistik 2 9 entscheiden Arbeitervertreter nur noch i n Gesundheitsbeiräten bei den Oberbergämtern m i t sowie i n Versicherungsämtern über Schadensfeststellungen und Rentenhöhen 30 . Erst der Kriegsausbruch 1914 zwingt den Staat, seine antigewerkschaftliche Politik aufzugeben. Das Reichsamt des Inneren ist nunmehr „froh, große Organisationen der Arbeiterklasse zu haben, auf die sich die Regierung bei den notwendigen Hilfsaktionen stützen kann" 3 1 . Die Gewerkschaften — auch sie nationalistisch gestimmt 3 2 — nehmen das „Friedensangebot" an und beteiligen sich i m Dienst für die Allgemein24

Z u r Massenstreikdebatte z.B. Kalbitz S. 63 ff.; Deppe u.a., Geschichte, S. 88 ff. 2 « Popp, Aufgaben, S. 136 ff.; Eickhof S. 162. 2β Wer zu einem Streik anreizt, soll m i t Zuchthaus bestraft werden. Dazu u n d zu anderen staatlichen Repressionsmaßnahmen Deppe u. a., Geschichte, S. 83. 2 ? Vgl. Däubler / Hege S. 19 f.; Eickhof S. 168 f.; ferner den K o m m e n t a r des Reichsgerichts, zitiert i n : Die deutsche Gewerkschaftsbewegung, S. 35. 2 ® Grebing, Geschichte, S. 103. 29 Drewes S. 26. so Deppe u. a., Geschichte. S. 73. si Z i t i e r t nach: Die deutsche Gewerkschaftsbewegung, S. 41. " m Vgl. Grebing, Geschichte, S. 139 ff.; Nestriepke Bd. 2, S. 55 f.

122 2. Teil: Α. Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

heit an der Lösung der drängenden Ernährungsprobleme sowie an Arbeitsvermittlung und Erwerbslosenunterstützung. Sie w i r k e n m i t i m Reichsausschuß für Konsumenten-Interessen, i n Preisprüfungsstellen, i n manchen Kriegsausschüssen und Küchenverwaltungen sowie mehreren Beiräten auf sozialem Gebiet. I n den Wirtschaftsstellen (Reichsgetreidestelle, Reichsfleischßtelle usw.) sind die Gewerkschaften jedoch nicht vertreten 3 3 . I m Rahmen des „Burgfriedens" vom 2. August 1914 w i r d auf Streiks verzichtet; mit den Arbeitgebern kommt es zu ersten Arbeitsgemeinschaften. Legien sieht i n der „Übernahme dieser neuen Aufgabe weder i n ihrer (der Gewerkschaften) Tendenz noch in ihrer Organisation eine Änderung" 3 4 . 1916 fühlt sich die Reichsregierung genötigt, zur Sicherung der Kriegswirtschaft die Arbeitspflicht aller 17- bis 60jährigen Männer einzuführen. Da dies gegen den Widerstand der Gewerkschaften unmöglich erscheint, werden sie i m Hilfsdienstgesetz vom Dezember 1916 offiziell als Vertreter der Arbeiterschaft anerkannt und an der Ausführung des Gesetzes in verschiedenen Ausschüssen beteiligt 3 5 . Zum ersten Mal w i r d ein führender Gewerkschaftsfunktionär zum Vorsitzenden eines Unterausschusses i n einer Zentralbehörde des Reiches ernannt 3 6 . Dieser primär von der Generalkommission getragenen Integrationspolitik stehen weite Teile der Arbeiterschaft ablehnend gegenüber 37 . Das Vertrauen, das die Gewerkschaftsführung beim Staat gewinnt, verliert sie an der Basis: So w i r d etwa auf dem Verbandstag des Deutschen Metallarbeiterverbandes 1917 die Vorstandspolitik nur mit knapper Mehrheit gebilligt. Die i m selben und i m folgenden Jahr ausbrechenden Streiks in deutschen Großstädten müssen auf die Unterstützung der Gewerkschaftsführungen verzichten. I n Berlin organisieren sich „revolutionäre Obleute" als Alternative zu den bestehenden Gewerkschaften; sie gehören der i m A p r i l 1917 gegründeten „Unabhängigen Sozialdemokratischen Partei" (USPD) an. b) Von der Anerkennung

bis zur Auflösung

1933

Daß sich die Gewerkschaftsführungen der inzwischen kriegsmüden Arbeiterschaft entfremdet haben, manifestiert sich besonders i n den 33 Drewes S. 26. 34 Z i t i e r t nach: Die deutsche Gewerkschaftsbewegung S. 42; vgl. dazu Deppe u. a., Geschichte, S. 99 ff. 35 Ausführlich zum Hilfsdienstgesetz u. Β . I. 36 Unterausschuß f ü r Arbeiterangelegenheiten i m Ersatz- u n d Arbeitsdepartement des Kriegsamtes; vgl. Deppe u. a. Geschichte, S. 132. 37 Z u r Integration: Kaiser, Repräsentation, S. 85 f.; zur Opposition: Grebing, Geschichte, S. 145; Abendroth S. 20; Deppe u. a., Geschichte, S. 138 ff.

I I . Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft u n d Staat

123

Revolutionsereignissen des November 1918: Die Gewerkschaftsleitungen werden von den Aufständen der Arbeiter und Soldaten überrascht; ihre Reaktionen beschränken sich i n erster Linie darauf, wieder geordnete Verhältnisse herbeizuführen. Legien wendet sich gegen die ganz Deutschland erfassende Räte-Bewegung. Durch das „Zentralarbeitsgemeinschafts-Abkommen" m i t der Gewerkschaftsspitze vom 15. November 1918 hoffen die Arbeitgeber, m i t Hilfe einer Politik gemeinschaftlicher Gremien einer drohenden Sozialisierung und Verstaatlichung zu entgehen 38 . I n der Mitgliedschaft stößt diese Kooperationspolitik der Gewerkschaftsführung weithin auf Widerstand. Nahezu einig ist man sich demgegenüber, am Fernziel einer sozialistischen Gemeinwirtschaft festzuhalten. Diese soll durch ein Tarifvertragssystem (Tarifvertragsordnung vom 23.12.1918), innerbetriebliche Mitbestimmung von Betriebsräten und durch wirtschaftliche paritätische Selbstverwaltung erreicht werden. Die am 11. August 1919 beschlossene Weimarer Reichsverfassung verwirklicht die gewerkschaftlichen Forderungen jedenfalls ansatzweise: A r t . 153 Abs. 3 S. 2 WRV stellt das Eigentum i n den „Dienst für das Gemeine Beste", A r t . 156 Abs. 1 S. 1 WRV schafft die Möglichkeit, „private wirtschaftliche Unternehmungen i n Gemeineigentum (zu) überführen". Das Koalitionsrecht w i r d i n A r t . 159 WRV, das Recht auf A r beit bzw. Arbeitslosenunterstützung i n A r t . 163 WRV und die Tarifhoheit in Art. 165 Abs. 1 WRV verankert. Den Räte-Gedanken nimmt die Verfassung i n Form der mitbestimmungsberechtigten (Betriebs-) Arbeiterräte, Art. 165 Abs. 2 WRV, und der paritätisch zu besetzenden Wirtschaftsräte, Art. 165 Abs. 3 - 5 WRV, auf. Ein Reichswirtschaftsrat soll „bei sozialpolitischen und wirtschaftspolitischen Gesetzentwürfen von grundlegender Bedeutung" beratend oder auch selbst initiativ w i r ken, A r t . 165 Abs. 4 WRV. Der 1920 konstituierte „Vorläufige Reichswirtschaftsrat" 39 kann jedoch i n erster Linie wegen des Dissenses über die Sitzverteilung 4 0 seine verfassungsrechtlich vorgesehene Bedeutung als Mitbestimmungsorgan nicht erreichen. Dagegen werden die inzwischen 8,03 Mio. Mitglieder umfassenden 41 Gewerkschaften in einer Reihe staatlicher Fachgremien beteiligt, so etwa i m Beirat der Reichstextilstelle, i m Schwefelsäureausschuß, i n den Außenhandelsstellen sowie den Organen des Reichs38 Grebing, Geschichte, S. 157; Die deutsche Gewerkschaftsbewegung, S.49; Däubler / Hege S. 24 f. 3» Z u r Zusammensetzung vgl. Thiele DVB1. 70, S. 529. 40 Vgl. Sand S. 119 ff. « Däubler / Hege S. 26.

124 2. Teil: Α . Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

kohle- und Reichskalirats 42 , ferner i n der Elektrizitätswirtschaft. „Je weiter jedoch der Zeitpunkt der Gesetzesverabschiedung hinter der Revolution zurücklag, desto deutlicher wurden i n diesen Gesetzen die Paritäten zuungunsten der Gewerkschaften verschoben 43 ." Das i m Februar 1920 verabschiedete Betriebsrätegesetz muß die Gewerkschaften enttäuschen: Uberbetriebliche Räte-Organisationen sind nicht mehr vorgesehen, Angestellte und Arbeiter werden getrennt behandelt 4 4 . Einen großen Erfolg können die Gewerkschaften aber einen Monat später erringen, als sie durch einen Generalstreik dem Kapp-Putsch ein schnelles Ende bereiten und damit die parlamentarisch-demokratische Verfassung retten. Die anschließend von den Gewerkschaften an die Regierung gestellten politischen Forderungen akzeptiert diese zwar, erfüllt jedoch nur einen kleinen Teil davon. Die Arbeitnehmerorganisationen versuchen nicht, die strikte Einhaltung der Versprechungen durchzusetzen 46 . Die Inflation 1923 und die m i t ihr einhergehenden Vorstöße der A r beitgeber, die bislang erreichten sozialen Sicherungen wieder abzubauen, veranlassen die Gewerkschaften 1924, aus der Zentralarbeitsgemeinschaft auszutreten. Aus der Erfahrimg der Machtlosigkeit gegenüber einer allgemeinen Wirtschaftskrise entwickeln die Gewerkschaften nun verstärkt Ideen zur Demokratisierung der Wirtschaft, welche als Voraussetzung für die Sicherung der politischen Demokratie verstanden wird. „Wirtschaftsdemokratie" bedeutet vor allem gewerkschaftliche und staatliche Beteiligung an überbetrieblicher Wirtschaftsführung. Die Gewerkschaften werden i n den Jahren 1923 bis 1927 verstärkt an der Arbeits- und Sozialverwaltung beteiligt, etwa i n den Organen der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, i n den Fachausschüssen für Hausarbeit, i n Schlichtungsausschüssen und bei den Wahlen zu den Organen der Sozialversicherungsträger, des weiteren i n den Verwaltungsräten von Bahn und Post, i n den Beiräten zum Branntweinmonopol und bei den Wasserstraßenverwaltungen 46 . Dennoch kann von einer gewerkschaftlich mitbestimmten, allgemeinen Wirtschaftssteuerung nicht die Rede sein 47 . „Wirtschaftsdemokratie" bleibt i m wesent42 Drewes S. 27 f. « Deppe u. a., Geschichte S. 151. 44 AbendrothS. 25. 45 Z u r politischen E n t w i c k l u n g während u n d nach dem Kapp-Putsch vgl. Deppe u. a., Geschichte, S. 162 ff. 4« Drewes S. 29. 47 Grebing, Geschichte, S. 181; Popp, Aufgaben, S. 15.

I I . Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft u n d Staat

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liehen Gegenstand theoretischer Debatten; die gewerkschaftliche Tagespraxis beschränkt sich wie bisher — und m i t beachtlichem Erfolg — auf Lohnkampf und Sozialpolitik. Die radikale K r i t i k der revolutionären Obleute und der Revolutionären Gewerkschaftsopposition der K P D an der reformistischen Politik der Gewerkschaftsführung beantwortet diese m i t dem Ausschluß oder der organisatorischen Ausschaltung kommunistischer Gewerkschaftsmitglieder 4 8 . A u f Grund der Schlichtungs-Verordnung vom 30. Oktober 1923 und von den Gewerkschaften gebilligt greift bei den Tarifauseinandersetzungen zunehmend der Staat als Zwangsschlichter ein. 1928 verweigern die Arbeitgeber der nordwestlichen Eisen- und Stahlindustrie einem solchen hoheitlichen Spruch jedoch den Gehorsam: Sie sperren die Arbeitnehmer aus. Die Aufhebung des Schiedsspruches durch das Reichsarbeitsgericht und der daraufhin gefällte zweite Schiedsspruch bedeuten einen entscheidenden Erfolg der Unternehmer 4 9 . Die wirtschafts- wie sozialpolitischen Auseinandersetzungen verschärfen sich m i t der 1930 auch auf Deutschland durchschlagenden Weltwirtschaftskrise: U m die Unterstützung der ständig zunehmenden Arbeitslosen zu gewährleisten, bestehen Gewerkschaften und Sozialdemokraten auf einer Beitragserhöhung, die zur Hälfte von den A r beitgebern aufzubringen ist. Diese weigern sich jedoch; sie wollen einen Leistungsabbau durchsetzen. Uber diese Frage stürzt das Kabinett Müller. Fortan regiert Reichskanzler Brüning ohne Parlamentsmehrheit, nur auf A r t . 48 Abs. 2 WRV (Notverordnungsrecht) und das Vertrauen Hindenburgs gestützt. 1931 verfügt er die radikale Kürzung der Löhne und Gehälter; das kollektive Arbeitsrecht ist endgültig außer Kraft 50. Die Gewerkschaften erfahren die gleiche Ohnmacht wie bereits 1923/24 während der Inflation. Ihre Forderungen an die Regierung bleiben wirkungslos; sie haben der wachsenden Radikalisierung, dem Siegeszug der Nationalsozialisten, nichts entgegenzusetzen. Auch den Putsch Papens gegen die preußische Regierung nehmen sie tatenlos hin 5 1 , w o h l i n der Gewißheit, sonst einen Bürgerkrieg auszulösen. Die zum Kampf gegen die drohende Diktatur gegründete „Eiserne Front" (ADGB, SPD, Reichsbanner und Arbeitersportverbände) kann angesichts der Ende 1932 auf 6 Millionen gewachsenen Zahl der Arbeitslosen nicht viel ausrichten. Grebing, Geschichte, S. 181. 4» Abendroth S. 31; Deppe u. a., Geschichte, S. 190 f. Däubler/Hege S. 29; Deppe u. a., Geschichte, S. 199. 51 Grebing, Geschichte, S. 200.

126 2. T e i l : Α . Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

Schließlich verhindern auch Anpassungs- und Anbiederungsversuche einzelner Gewerkschaftsführer 52 die Zerschlagung der freien Gewerkschaften nicht mehr: A m 2. Mai 1933 besetzen SA und SS alle Gewerkschaftshäuser. Die Verbände werden i n die Zwangsorganisation der „Deutschen Arbeits-Front" (DAF) eingegliedert. „Treuhänder der A r beit" (Gesetz vom 19. 5.1933) — fast ausschließlich ehemalige Berater von Arbeitgeberverbänden — setzen diktatorisch Lohn- und Arbeitsfragen fest; die Betriebsräte werden 1934 vollends beseitigt. I n den Unternehmen entscheidet nunmehr der „Betriebsführer", die „Gefolgschaft" ist i h m zur Treue verpflichtet. Die wirtschaftliche Selbstverwaltung hat aufgehört zu bestehen; der nationalsozialistische Staatsapparat lenkt die Industrie direkt i n die Kriegswirtschaft hinein. Zahlreiche Gewerkschafter, die sich der Diktatur widersetzen, werden verfolgt, müssen emigrieren oder kommen in Konzentrationslagern um 5 3 . c) Vom Ende des Krieges bis zur Gründung

des DGB 1949

Nach dem Zusammenbruch und der Besetzung Deutschlands durch die Alliierten kommt es bereits früh wieder zu gewerkschaftlichen Aktivitäten 5 4 . Besonders die amerikanischen Kontrollbehörden stehen dem Aufbau zentraler Gewerkschaften jedoch skeptisch gegenüber und verzögern ihn 5 5 . Dagegen gehören schon 1946 zwei Gewerkschafter dem 27-köpfigen Zonenbeirat an, der die britische Kontrollkommission berät 5 6 . Nach der Konstituierung der ersten Landesverbände i m August 1946 w i r d i m A p r i l 1947 der „Deutsche Gewerkschaftsbund (Britische Besatzungszone)" gegründet und Hans Böckler zu seinem Vorsitzenden gewählt. Die Form der Richtungsgewerkschaften und Berufsverbände w i r d bewußt aufgegeben. Die Arbeitnehmer organisieren sich nach dem Industrieverbandsprinzip ("Ein Betrieb — eine Gewerkschaft") unter einem einheitsgewerkschaftlichen Dach 57 . Trotz der weitgesteckten Ziele der Gewerkschaften 1945/46 und der anfänglichen Einigkeit breitester Bevölkerungskreise (einschl. der 52 E t w a auch des ADGB-Vorsitzenden Leipart; vgl. Die deutsche Gewerkschaftsbewegung, S. 70; ferner: Grebing, Geschichte, S. 206; Popp, S. 16; Däubler / Hege S. 29 f. M Vgl. die Liste i n : Die deutsche Gewerkschaftsbewegung, S. 77 f.; ferner Deppe u. a., Geschichte, S. 234 ff. " Vgl. Pirker, Macht, S. 21 ff. « E.Schmidt, Neuordnung, S. 36 ff.; Pirker, Macht, S. 34 ff. se Drewes S. 30; vgl. auch Beier, Demonstrationsstreik, S. 17 ff. zur f r ü h zeitigen Beteiligung deutscher Gewerkschaftsexperten i n den Planungsstäben der Siegermächte. 57 Pirker, Macht, S. 37, 57.

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CDU) darin, daß nur Sozialisierungen und eine ausgebaute W i r t schaftsdemokratie eine Wiederholung der gerade überstandenen Katastrophe verhindern können, werden nur Teilerfolge erreicht: Durchgesetzt werden kann die paritätische Mitbestimmung i n den entflochtenen Werken der Eisen- und Stahlindustrie, die Einführung sozialstaatlicher Bestimmungen i n den Länderverfassungen und die gewerkschaftliche Beteiligung i n beratenden Ausschüssen der W i r t schaftsverwaltung. So wirken die Arbeitnehmervertretungen m i t i n Schlichtungsausschüssen, bei der Neugründung der Arbeitsgerichtsbarkeit, der Einführung von beratenden Körperschaften i n der Arbeitsverwaltung und der Sozialversicherung, darüber hinaus bei der Durchführung zahlreicher zwangswirtschaftlicher Maßnahmen 58 . A n dem wachsenden Druck der amerikanischen Besatzungsmacht 59 scheitern dagegen die Sozialisierungspläne, die Verwirklichung der überbetrieblichen Mitbestimmung und die rechtliche Stärkung der Betriebsräte. Die Gewerkschaften selbst werden fast ausschließlich von Funktionären geführt, die bereits vor 1933 leitende Positionen innehatten 6 0 . Wesentliche Entscheidungen werden durch Spitzenkontakte zwischen führenden Gewerkschaftsfunktionären und den alliierten und den deutschen Behörden getroffen; die Mitgliederbasis hat an dem Willensbildungsprozeß nicht teil 6 1 . Arbeitskämpfen und politischen Streiks stehen die Gewerkschaftsleitungen äußerst zurückhaltend gegenüber, um Eingriffe der Westmächte und die Auslösung einer radikalen, betriebsorientierten Massenbewegung zu vermeiden. M i t der Verschärfung des „kalten Krieges" („Truman-Doktrin") i m März 1947 w i r d auch die Einflußnahme der Gewerkschaften auf die deutsche Wirtschaftsentwicklung weiter zurückgedrängt. Die USA wollen die Westzonen zu einem Bollwerk gegen die Sowjetunion ausbauen. Dies bedeutet tendenziell die Wiederherstellung der „freien Unternehmerwirtschaft" (im Gegensatz zur russischen Planwirtschaft) und die Bildung eines deutschen Weststaates. Als die Gewerkschaften die i n diesem Zusammenhang zu sehende Marshall-Plan-Hilfe annehmen, wissen sie, daß dies die Verwirklichung sozialistischer Forderungen zumindest sehr erschweren w i r d 6 2 . Sie sehen jedoch keine andere Wahl.

58 Drewes S. 30 m i t Hechtsquellen. 59 Vgl. E. Schmidt, Neuordnung, S. 55 ff., 99. m I m einzelnen E. Schmidt, Neuordnung, S. 48 ff. 61 Vgl. Beier, Demonstrationsstreik, S. 29 ff. et passim. 62 Pirker, Macht, S. 84 ff., 92 ff.; Deppe u. a., K r i t i k , S. 89 f.; Deppe u. a., Geschichte, S. 312 f.

128 2. T e i l : Α. Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

Die Weststaat-Bildung bereiten die Alliierten vor durch die Umgestaltung des Zentralamtes für Wirtschaft (Minden) i n den Wirtschaftsrat (Frankfurt a. M.), der nun als quasi-parlamentarisches Organ neben den Direktoren der Verwaltung (Exekutive) und dem Exekutivrat (eine A r t Ländervertretung) die politische Entwicklung der BiZone bestimmt. Eine neuerliche Umbildung des Wirtschaftsrats i m Februar 1948 verschiebt das Kräfteverhältnis weiter zugunsten der regierenden bürgerlichen Parteien. Z u m Direktor für Wirtschaft w i r d Ludw i g Erhard gewählt. Ziel seiner Politik ist die baldige Aufhebung der Wettbewerbsbeschränkungen, der Zwangsbewirtschaftung und des Preis- und Lohnstopps 63 und die Einführung der „sozialen M a r k t w i r t schaft" (Düsseldorfer Leitsätze der CDU vom J u l i 1949). Einen wichtigen Schritt hierzu bedeutet die Währungsreform vom Juni 1948, die eine Minderheit von Sachwert- und Produktionsmitteleigentümern gegenüber der Mehrheit der Lohn- und Gehaltsempfänger unverhältnismäßig privilegiert 6 4 . Bei den der Verwaltung für Wirtschaft nachgeordneten Fachstellen werden beratende Gremien eingerichtet, die auch von den Gewerkschaften (paritätisch) mitbesetzt werden 6 5 . Eine weitere Partizipation von Arbeitnehmervertretern sieht das Energienotgesetz vor, das den Gewerkschaften Sitz und Stimme i n den anhörungsberechtigten Elektrizitäts- und Gasausschüssen einräumt. Auch nach dem Demontage-Ausgleichs-Gesetz entscheiden Verbandsfunktionäre i n Demontageausschüssen der Länder m i t über die Verteilung der Produktionsmittel. „Außerparlamentarisch" können die Gewerkschaften durch einen gezielt eingesetzten Streik der primär Betroffenen eine wesentliche Einschränkung der alliierten Demontagemaßnahmen erreichen. I m übrigen stehen die Gewerkschaftsführungen Arbeitskämpfen aber nach wie vor zurückhaltend bis ablehnend gegenüber. Die 1947/48 aufflammenden Streiks und Demonstrationen aus Protest gegen die schlechte Ernährungslage werden von den Gewerkschaftsleitungen nur halbherzig unterstützt 6 6 . Sie ziehen die Einflußnahme über die SPD sowie eine Politik der Appelle und Forderungen an die Behörden vor. Eine gewisse Ausnahme bildet der 24stündige politische Generalstreik am 12. November 194867. «3 Die Aufhebung des Lohnstopps erfolgt erst mehrere Monate nach der des Preisstopps; vgl. Pirker, Macht, S. 104 ff.; Beier, Demonstrationsstreik, S. 35. E.Schmidt, Neuordnung, S. 29f.; Pirker, Macht, S.96ff. •β Vgl. zur Ausschaltung eines gewerkschaftlichen Mitentscheidungsrechts: Pirker, Macht, S. 81 f.; ferner Beier, Demonstrationsstreik, S. 36. ββ pirker, Macht, S.90f.; Beier, Demonstrationsstreik, S.28; Deppe u.a., Geschichte, S. 297 ff.

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M i t der Begründung, nur das ganze (west-)deutsche Volk könne über Gemeinwirtschaft und Mitbestimmung entscheiden, verweigern die Alliierten 1948/49 die Zustimmung zum nordrhein-westfälischen Sozialisierungsgesetz ebenso wie zu den Paragraphen der neuen LänderBetriebsräte-Gesetze, die die wirtschaftliche Mitbestimmung der Belegschaftsvertretungen vorsehen 68 . Als am 8. Mai 1949 m i t der Verabschiedung des Grundgesetzes und der Gründung der Bundesrepublik Deutschland der Weg zu einer Volksentscheidung über diese Fragen theoretisch frei ist, haben sich die parteipolitischen Verhältnisse so sehr zuungunsten sozialistischer Alternativen verschoben, daß die Restauration einer kapitalistischen W i r t schaftsordnung nicht mehr zu verhindern ist. Die streng repräsentative Demokratie der Verfassung t u t ein übriges hierzu. Der Grundgesetztext enthält nur einen kleinen Teil der gewerkschaftlichen Vorstellungen; der Einfluß auf den Parlamentarischen Rat 6 9 , die Kontakte zwischen Böckler und Adenauer haben wenig Früchte getragen 70 . Der Gründungskongreß des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) am 13. Oktober 1949 und sein Vorsitzender Hans Böckler konstatieren denn auch Unzufriedenheit mit dem bisher Erreichten. d) Die Integration der Gewerkschaften in die bestehende Staatsordnung Während die Gewerkschaften nicht mehr zu verhindern vermögen, daß die Eigentumsfrage i n den Grundstoffindustrien doch wieder zugunsten der ehemaligen Aktionäre gelöst w i r d 7 1 , können die Arbeitnehmerorganisationen 1950/51 durch ihre energische Streikbereitschaft die seit 1947 bestehenden Mitbestimmungsrechte i m Montanbereich verteidigen 72 . Die Auseinandersetzung um die Montanmitbestimmung entfacht jedoch eine für die zukünftige Gewerkschaftspolitik entscheidende Kontroverse zum Problem des „politischen" Streiks und zur Auslegung des A r t . 9 Abs. 3 GG 7 3 : I n einem Briefwechsel m i t Böckler spricht Bundes«7 Ausführlich: Beter, Demonstrationsstreik, S. 34 ff. «8 Pirker, Macht, S. 123 f.; Beter, Demonstrationsstreik, S. 27 f. Z u den gewerkschaftlichen Vorstößen: Pirker, Macht, S. 125 f.; ferner Beter, Demonstrationsstreik, S. 46 ff. 70 Z u m Einfluß der Gewerkschaften auf die Schaffung des Grundgesetzes: Beter ZfParl. 74, S. 40 ff.; die Schreiben Böcklers an Adenauer sind abgedruckt bei Beter, Demonstrationsstreik, S. 72 ff. Vgl. E. Schmidt, Neuordnung, S. 176 ff. 72 Vgl. die Darstellung bei Hirsch-Weber S. 74 ff. 73 Daß es sich hier u m eine „Verfassungsfrage" handelt, betont auch Pirker, Macht, S. 185, 195; vgl. ferner Kaiser, Repräsentation, S. 258 ff., u n d Hirsch-Weber S. 92. 9 Menzel

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kanzler Adenauer den außerparlamentarischen Verbänden jedes Recht zur nachdrücklichen Demonstration ihres Willens gegenüber dem Gesetzgeber ab 74 . A l l e i n die Repräsentationsorgane seien nach der Verfassung entscheidungsbefugt; eine Beeinflussung durch Druck von außen könne nicht zugelassen werden. Damit zieht Adenauer sich ganz auf die normativ-verfassungsrechtliche Legitimation zurück. Dennoch gibt er schließlich der drohenden Manifestation empirischen Legitimationsentzugs breiter Bevölkerungsteile nach. Das neue Mitbestimmungsgesetz vom 10. A p r i l 1951 entspricht i m wesentlichen dem bisherigen alliierten Recht. Weniger problematisch erscheint demgegenüber die Partizipation der Gewerkschaften an der staatlichen Verwaltung: Gerade i n die Zeit der Auseinandersetzungen um das Mitbestimmungsgesetz und das Betriebsverfassungsgesetz (1951/52) fallen zahlreiche Gesetzesbeschlüsse, Erlasse, Vereinbarungen usw., die die Arbeitnehmervertretungen sowohl i n beratenden Gremien als auch i n Organen der mittelbaren Staatsverwaltung an der Exekutive beteiligen 7 5 : So werden auf Bundesebene drei „paritätische Kanzlerausschüsse" eingerichtet, die i n Lohn- und Preisfragen, Investitionsplänen und Außenhandelsangelegenheiten das Bundeskabinett beraten 76 . Auch i m Rohstoffausschuß, i m Länderfachausschuß „Forschung", i m Produktivitätsrat, i m Forschungsbeirat für Fragen der Wiedervereinigung (gesamtdeutsche Wirtschaftsprobleme) sowie i n Arbeitsschutz-Ausschüssen bekommen die Gewerkschaften Sitz und Stimme. Die Verwaltungsräte der Einfuhr- und Vorratsstellen, der Mühlenstelle, der Bundesstelle für Außenhandelsinformationen, der Kreditanstalt für Wiederaufbau sowie der neuorganisierten Deutschen Bundesbahn 77 werden ebenso von den Gewerkschaften mitgetragen wie das Kuratorium des Sondervermögens Investitionshilfe 7 8 . Das Selbstverwaltungsgesetz von 1951 und das Gesetz über die Errichtung einer Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung von 1952 sichern den Gewerkschaften entscheidenden Einfluß auf die Besetzung der Organe der Versicherungsträger und der Bundesanstalt 7 9 . Schließlich ist auch die gewerkschaftliche Beteiligung i n den Rundfunkräten, den obersten Aufsichtsorganen der Rundfunkanstalten, 74 Dieser Briefwechsel zwischen Adenauer u n d Böckler ist teilweise abgedruckt bei Pirker, Macht, S. 188 f.; vgl. auch Hirsch-Weber S. 91. 75 Folgende Zusammenstellung nach Drew es passim; vgl. auch die detaillierten Aufstellungen i n : Gröbing, S. 17 ff.; DGB-Geschäftsbericht 1950/51, S. 112 ff. 7β Pirker, Macht, S. 217 f. 77 Z u den Auseinandersetzungen u m das Gesetz: Pirker, Macht, S. 218.

78 Vgl. im einzelnen u. B. III. 7» Z u der Kontroverse zwischen dem Arbeitsminister u n d dem D G B bei der Besetzung der Gremien: Pirker, Macht, S. 250; Drewes S. 239.

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von besonderer Bedeutung. Bei der späteren Gründung des Nord- und Westdeutschen Rundfunks w i r d der Verbandseinfluß — rechtlich — i n nur beratende Programmbeiräte abgedrängt. Allgemein kann festgestellt werden, daß eine ähnliche Häufung von Partizipationsregelungen nach 1953 — soweit ersichtlich — nicht wieder erfolgt ist. Parallel zur verstärkten Einbeziehung der Gewerkschaften i n die staatliche Verwaltung w i r d der Kampf um eine Änderung des Betriebsverfassungsgesetzes geführt. Den entsprechenden Gesetzentwurf der Bundesregierung lehnt der DGB entschieden ab 8 0 ; es fehlt jedoch an Zielklarheit und Entschlossenheit bei der Durchsetzung der gewerkschaftlichen Forderungen. Angekündigte Kampfmaßnahmen werden aufgeschoben und zugunsten — i m Ergebnis erfolgloser — Verhandlungen m i t Regierungsvertretern zurückgestellt. Allerdings verweigern die Gewerkschaften Anfang Dezember 1951 die Mitarbeit i n den w i r t schaftspolitischen Gremien bei der Bundesregierung aus Protest gegen die fruchtlosen Gespräche 81 . Als i m Mai 1952 dann doch noch Warnstreiks und Demonstrationen durchgeführt werden, schlägt Adenauer neuerliche Spitzenverhandlungen vor. Daraufhin ordnet die Gewerkschaftsführung den Abbruch aller Aktionen an und begibt sich damit jedes Druckmittels für die schließlich ebenfalls scheiternden Gespräche m i t dem Bundeskanzler, welche bis kurz vor der zweiten und dritten Lesung des Betriebsverfassungsgesetzentwurfs geführt werden 82 . Die Gewerkschaftsleitung, insbesondere auch der neue DGBVorsitzende Fette, unterwirft sich faktisch schließlich der „Repräsentations-Theorie" der Parlamentsmehrheit, die dem Bürger eine Mitbestimmung an der politischen Willensbildung des Parlaments nur über die Wahl zugesteht 83 . Kampfmaßnahmen werden nicht mehr ergriffen. Damit ist auch öffentlich erkennbar die Entscheidung gefallen für die Integration der Gewerkschaften i n die bürgerliche Wirtschaftsund Staatsordnung und gegen ihre — notfalls zu erkämpfende — 80 Z u den H a u p t k r i t i k p u n k t e n vgl. Deppe, u. a., Geschichte, S. 341. ei Vgl. Pirker, Macht, S. 231; Hirsch-Weber S. 100; ein entsprechender Beschluß bereits Ende August 1951 blieb zunächst folgenlos; dazu Drewes S. 238; Hirsch-Weber S. 98 ff. 82 Pirker, Macht, S. 271; Hirsch-Weber S. 106 ff. 83 E.Schmidt, Neuordnung, S. 218; Hirsch, Funktionen, S. 115; vgl. auch Pirker, Macht, S. 242: „ D i e Zähmung der Gewerkschaften konnte nach dem W i l l e n der Bundesregierung n u r durch eine demonstrative Unterwerfung unter die Grundsätze der repräsentativen Demokratie u n d der freien U n t e r nehmerwirtschaft erfolgen. Nicht mehr u n d nicht weniger w a r das innenpolitische Ziel der Bundesregierung"; vgl. auch S. 285; Hirsch-Weber S. 102 ff. gibt den Schriftwechsel zwischen Adenauer u n d Fette über die Berechtigung eines politischen Demonstrationsstreiks wieder.

9·

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Überwindung i m Interesse der Arbeitnehmer, wie es noch i m Grundsatzprogramm des DGB von 1949 zu lesen ist. Die Fortführung der gewerkschaftlichen Beteiligung an Gremien der Exekutive und Rechtsprechung ist nur folgerichtig: 1953 erhalten DGBVertreter das Recht zur M i t w i r k u n g i m Verwaltungsrat der Bundespost, i n den Verwaltungsbeiräten des Technischen Hilfswerks und der Bundesanstalt für Flugsicherung, i n Beiräten beim Statistischen Bundesamt und den Wasser- und Schiffahrtsdirektionen sowie nach dem neuen Arbeitsgerichtsgesetz i n vielen Fragen der Arbeitsrechtsprechung. Dem neuen Selbstverständnis der Gewerkschaftsführungen entspricht das Aktionsprogramm 1954/55, welches das Schwergewicht der Verbandspolitik auf die „Nahziele" der lohn- und tarifpolitischen Auseinandersetzungen m i t den Arbeitgebern legt 8 4 . Nach der Verteidigung der Montan-Mitbestimmung und den Auseinandersetzungen u m das Betriebsverfassungsgesetz werden die Wiederaufrüstung der Bundesrepublik, die Europäische Verteidigungsgemeinschaft und die Mitgliedschaft Westdeutschlands i n der NATO zu weiteren Streitpunkten zwischen den Gewerkschaften und der Bundesregierung. Während die Mitgliederbasis allgemein einen westdeutschen Wehrbeitrag ablehnt, sind die Meinungen i n der DGB-Spitze geteilt 8 5 . Dies verhindert 1954 den zentralen und energischen Einsatz gewerkschaftlicher Kampfmittel gegen die von der CDU erfolgreich betriebene Verteidigungspolitik. Nur wenig konsequenter verläuft der Widerstand gegen die Notstandsgesetze 1962 - 68 86 . Zwar ist sich die Mehrheit der Gewerkschaftsfunktionäre m i t der „außerparlamentarischen Opposition" — und i m Gegensatz zur SPD — einig i n einer unnachgiebig ablehnenden Haltung. Den Arbeitnehmern i n den Betrieben kann das Problem „Notstand der Demokratie" (so der Name eines von einzelnen linken Gewerkschaften unterstützten Kuratoriums) jedoch nicht recht nahegebracht werden. I m Mai 1968, dem Höhepunkt der Protestbewegung gegen die bevorstehende zweite und dritte Lesung der Notstandsgesetze, distanziert sich der DGB von Aktionen der „außerparlamentarischen Opposition". Einen inzwischen ohnehin illusorischen Generalstreik lehnt der Bundesvorstand ab, denn er „hält es für einen Verstoß gegen die Grundsätze der parlamentarischen Demokratie, gegen einen m i t großer Mehrheit gefaßten Beschluß des Bundestages zum Streik aufzurufen" 8 7 . » 4 Vgl. Hirsch, Funktionen, S. 116 f.; Bergmann/ Jacobi / Müller-Jentsch I , S. 165 ff.; Deppe u. a., Geschichte, S. 365 ff. 85 F ü r Pirker, Macht, S. 234, „schienen die Spitzenfunktionäre des D G B sich grundsätzlich f ü r die deutsche Wiederaufrüstung entschieden zu haben". ββ Vgl. hierzu E. Schmidt,

Ordnungsfaktor, S. 64 ff., u n d Schütt S. 96 ff.

I I . Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft u n d Staat

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I n die Zeit der Kämpfe u m die Notstandsgesetze fällt auch die erste größere Wirtschaftskrise der Bundesrepublik, die Rezession 1966/67. Das von der neuen Großen Koalition (CDU/SPD) verabschiedete „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft" vom 8. Juni 1967 soll die Krise überwinden helfen. I n der „konzertierten A k t i o n " w i r d ein M i t t e l gesehen, einer „Gefährdung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" zu begegnen 88 . Die Rezession w i r d nicht zuletzt durch die an den Orientierungsdaten (§3 StabG) ausgerichteten Tarifabschlüsse der Jahre 1967 und 1968 überwunden. Die Lohnquote fällt erstmals wieder seit 1960 u m 2 °/o, das Nettoeinkommen aus Unternehmertätigkeit steigt 1968 u m 22 °/o89. I m September 1969 zeigen „ w i l d e " Streiks von ca. 140 000 Arbeitnehmern den Gewerkschaften, daß ihre Politik das Vertrauen großer Teile der abhängig Beschäftigten verloren hat. Dagegen spiegelt sich das Vertrauen der Bundesregierung i n die Gewerkschaftsspitzen i n einer Bundestagsdrucksache vom 14. 7.1969 90 . Sie gibt einen Überblick über die Beteiligung der Interessenverbände an der Bundesverwaltung. A l l e i n beim Bundeswirtschaftsministerium bestehen danach 26 Beiräte, Arbeitskreise, Ausschüsse usw., von denen ca. ein Dutzend auch von Gewerkschaftern mitbesetzt wird, darunter etwa der Arbeitskreis Automation, die Arbeitsgruppe „Einkommensund Vermögensentwicklung" 91 , der Gesprächskreis für Fragen der beruflichen Bildung und der Verbraucherausschuß. Darüber hinaus werden die Gewerkschaften 1969 durch das Kündigungsschutzgesetz und das neue Tarifvertragsgesetz zu Ausschüssen herangezogen, die über Massenentlassungen und Allgemeinverbindlichkeitserklärungen von Tarifverträgen zu entscheiden haben. Schließlich schlägt der DGB 5 M i t glieder des Verwaltungsrats der Bundesanstalt für Güterfernverkehr vor (Güterkraftverkehrsgesetz von 1970). Wie die Einkommenspolitik Minister Schillers (konzertierte Aktion, Orientierungsdaten) von den Gewerkschaften zunächst i m Grundsatz akzeptiert w i r d 9 2 , so verzichten die Arbeitnehmerorganisationen seit 87 W e l t der A r b e i t v o m 31. 5. 68, zitiert bei E. Schmidt, S. 69.

Ordnungsfaktor,

88 Vgl. dazu im einzelnen u. Β. IV. 8® E. Schmidt, Ordnungsfaktor, S. 73. ®o BT-Drucks. V/4585; vgl. auch die ausführliche Aufzählung bei Gröbing S. 17 ff.; Völpel S. 84-132 (bezüglich „Wirtschaftsgruppen" allgemein). Vgl. hierzu u. Β . I V . 2. a), 3. ®2 Tietmeyer K u K 6 9 , S. 196: „Es spricht vieles f ü r die Hypothese, daß erst ein sozialdemokratischer Wirtschaftsminister kommen mußte, u m bei den Industriegewerkschaften die f ü r eine f r e i w i l l i g e konzertierte A k t i o n notwendige »Vertrauensbasis' zu schaffen." So auch E.Schmidt, Ordnungsfaktor, S. 73.

134 2. Teil: Α. Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

der Übernahme der Regierungsgewalt durch die SPD/FDP-Koalition fast ganz auf den Druck gewerkschaftlicher Kampfmittel zur Durchsetzung ihrer Vorstellungen bei den anstehenden Reformgesetzen. Bei der Neufassung des Betriebsverfassungsgesetzes 1971 kann weder die gleichberechtigte Beteiligung der Betriebsräte i n personellen Angelegenheiten noch die Zulassung politischer Betätigung von Betriebsratsmitgliedern oder die Einbeziehung der leitenden Angestellten in die betriebliche Mitbestimmung erreicht werden. A b September 1974 führt die bislang schwerste Wirtschaftskrise der Bundesrepublik zu einer Arbeitslosenzahl von durchschnittlich über einer M i l l i o n neben einer Kurzarbeiterzahl von ca. 750 000. Die Gewerkschaften stehen der Rezession ohnmächtig gegenüber; die Tarifabschlüsse 1975 (Richtwert: 6,8 °/o) und Anfang 1976 (Richtwert: 5,4 °/o) können die Teuerungsrate nicht ausgleichen. Ziel der staatlichen W i r t schaftspolitik — auch i n der konzertierten A k t i o n — ist i n erster Linie die Erhöhung der Investitionsneigung durch Steigerung der Gewinnchancen. Das nach Jahren der Kompromißsuche i m März 1976 verabschiedete Mitbestimmungsgesetz lehnen die Gewerkschaften — u. a. auf einer Großveranstaltung i m November 1975 — kategorisch als „Schritt i n die falsche Richtung" ab; die Mitgliederbasis i n den Betrieben ist für die Durchsetzung einer echten Parität i m Aufsichtsrat der Unternehmen jedoch nicht mobilisiert worden. M i t Streiks droht der DGB-Vorsitzende Vetter nur für den Fall, daß die Montan-Mitbestimmung geändert werden sollte 93 . Als die Arbeitgeber selbst gegen die „unterparitätische" Mitbestimmung der Gewerkschaften beim Bundesverfassungsgericht Klage erheben, kündigen die Arbeitnehmerorganisationen i m J u l i 1977 demonstrativ ihre Mitarbeit i n der konzertierten A k t i o n auf 9 4 . Die Neuregelung der Berufsbildung, die ein paritätisch besetztes Bundesinstitut für Berufsbildung vorsieht, überläßt der DGB praktisch allein den politischen Parteien und den staatlichen Gremien. I I I . Das Zusammentreffen gewerkschaftlicher Beteiligung an der Staatsverwaltung mit innenpolitischen Krisenerscheinungen Der gedrängte historische Abriß über das Verhältnis zwischen Gewerkschaften und staatlicher Herrschaft kann der These, eine Partizipation der Arbeitnehmerverbände an der Staatsverwaltung diene letzterer zur Konsens- und damit Legitimationsbeschaffung, erste »3 FR V. 17. 2. 76. m Vgl. u. Β . I V . 4.

I I I . Gewerkschaftliche Partizipation und innenpolitische Krisen

135

Plausibilität verleihen: Auffällig ist nämlich, daß die verstärkte Hinzuziehung der Gewerkschaften zur Hoheitsverwaltung nicht selten in Zeiten erfolgt, in denen politische Konflikte den sozialen Frieden gefährdet erscheinen lassen 95 . Parallel dazu erlebt auch die allgemeine Diskussion um die Legitimität staatlicher Herrschaft immer dann neue Impulse, wenn „das Staatswesen i n seinem Bestand i n Frage gestellt und die Ordnung durch innenpolitische, irreguläre Machtkämpfe bedroht ist" 9 6 . Besonders deutlich zeigt sich dies während des ersten Weltkriegs: Der Staatsapparat gibt seine bisherige, grundsätzlich gewerkschaftsfeindliche Haltung zu einer Zeit auf, als die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der militärischen Kämpfe derart virulent werden, daß nur noch der gezielte und hoheitlich gesteuerte Einsatz aller verfügbaren Arbeitskräfte den Zusammenbruch verhindern kann 9 7 . Die Masse der Arbeiter, die dem kaiserlichen Obrigkeitsstaat zumeist wenig wohlwollend gegenübersteht, muß auf die Erfordernisse einer angeblich i m Gemeininteresse liegenden Kriegswirtschaft festgelegt werden. Die Gewerkschaften — jahrzehntelang mehr oder weniger offen verfolgt — werden i n die Rolle eines Vermittlers und Ordnungshüters hineinkomplimentiert. Unter Aufsicht staatlicher Organe beteiligen sie sich fortan als offizielle Arbeitnehmervertreter an der Ausführung eines Gesetzes, das die Vertretenen „ i m nationalen Interesse" ihrer Berufsfreiheit beraubt 9 8 . Für die Weimarer Republik läßt sich ein ähnlicher Zusammenhang zwischen der Heranziehung der Gewerkschaften zur Hoheitsverwaltung und politischen Krisenerscheinungen i n der Zeit nach der Revolution feststellen. Es liegt nahe, die beschriebene Beteiligung gewerkschaftlicher Arbeitnehmervertreter an Wirtschaftsräten, Beiräten und Ausschüssen i m Jahre 1919 auch als ein M i t t e l zu werten, die gemäßigteren Kräfte der Arbeiterbewegung für eine Konsolidierung des wirtschaftlich-politischen Systems und gegen die weitergehenden Forderungen der Marxisten zu gewinnen. Dafür spricht etwa der Umstand, daß mit zunehmender Erreichung dieses Zieles auch der gewerkschaftliche Einfluß zunächst wieder zurückgedrängt wird. Die erneute Heranziehung der Gewerkschaften zur Hoheitsverwaltung i n den Jahren 1923 - 1927 fällt dagegen i n eine Zeit wirtschaft95 Vgl. auch Kaiser, Repräsentation, S. 187, der die Kooperation zwischen den Sozialpartnern i n Krisenzeiten hervorhebt: „Es ist k e i n Zufall, daß die Sozialpartner u n d andere Gruppen gerade i n Zeiten nationalen Unglücks bereit waren, gemeinsam Aufgaben von allgemeinem Interesse i n A n g r i f f zu nehmen." »«' Würtenberger S. 20, 241. Vgl. Schomerus S. 6 ff. 98 I m einzelnen u. Β . I.

136 2. Teil: Α. Allgemeiner Zusammenhang u n d historische E n t w i c k l u n g

licher Erholung und relativer politischer Stabilität. Immerhin richtet sich die Teilnahme der reformistischen Gewerkschaftsführer an der Staatstätigkeit zumindest objektiv gegen die i n dieser Zeit besonders aktive kommunistische Gewerkschaftsopposition. Für die Bundesrepublik Deutschland kann die verstärkte Beteiligung der Arbeitnehmerverbände i n der Nachkriegszeit (1951 -1953) möglicherweise ebenfalls als Versuch interpretiert werden, die wirtschaftliche Krisensituation schneller zu überwinden und den jungen Staat auch von den Kräften mittragen zu lassen, die die zunehmende Restauration des Kapitalismus' i n Westdeutschland kritisieren und ablehnen". Ein Indiz hierfür ist das Zusammentreffen der institutionalisierten Integration der Gewerkschaften i n die Staatsbürokratie einerseits m i t scharfen innenpolitischen Auseinandersetzungen u m den Inhalt von „Demokratie" und die Verfassungsmäßigkeit politischer Streiks andererseits 100 . Noch leben Vorstellungen von einer alternativen sozialistischen Wirtschaftsordnung auch i n den Gewerkschaften fort. Nach der verstärkten Heranziehung der Arbeitnehmerverbände zur Hoheitsverwaltung ändert sich die offizielle Strategie des DGB: A n die Stelle von Sozialisierungsforderungen treten lohnpolitische „Nahziele" (Aktionsprogramm 1954/55). Deutlich spricht auch der zeitliche Zusammenhang zwischen Großer Koalition, konzertierter A k t i o n und hereinbrechender Rezession 1966/67 für die These einer Legitimationsbeschaffung durch Partizipation 1 0 1 . Die an SPD und Gewerkschaften orientierte Arbeitnehmerschaft muß dafür gewonnen werden, durch Verzicht auf Nettolohn-Steigerungen die Investitionsneigung der Unternehmer wieder zu beleben und so die Krise systemimmanent beizulegen 102 . Eine Parallele hierzu kann möglicherweise i n der Verabschiedung des jahrelang umstrittenen Mitbestimmungsgesetzes i n der zweiten Wirtschaftskrise 1974/78 gesehen werden, obwohl es sich hier nicht um 09 Vgl. Drewes S. 82 f.: Aus der gewerkschaftlichen Beteiligung an v e r schiedenen Ausschüssen „erhellt, daß die Staatsführung gerade i n K r i s e n situationen versucht, bei der V e r w i r k l i c h u n g ihrer Ziele die H a l t u n g der Sozialpartner zu berücksichtigen". Wittkämper S. 197 ff. w i l l sogar das grundgesetzliche Legitimationsmodell außer K r a f t setzen i n „Notfällen, . . . i n denen der Staat die Interessenverbände zu H i l f e r u f t " . Die Interessenverbände sollen etwa „ i n der Kriegswirtschaft neben einer geschwächten Staatsgewalt" als „Notamtsträger" fungieren. 100 v g l . Pirker, Macht, S. 242 ff. 101 Vgl. Offe , Strukturprobleme, S. 96 : „Zusammentreffen v o n wirtschaftsu n d strukturpolitischen Absicherungen des Verwertungsprozesses m i t flankierenden Strategien verbreiterter . . . Konsensbeschaffung . . . als Hypothese plausibel." 102 vgl. E.Schmidt, Neuordnung, S. 72f.; ferner Böckenförde Der Staat 76,

467.

I I I . Gewerkschaftliche Partizipation u n d innenpolitische Krisen

137

die gewerkschaftliche Beteiligung an hoheitlicher, sondern an privater Wirtschaftsverwaltung handelt. Auch die Neuregelung der Berufsbildung, die die bisherigen Gremien auf diesem Gebiet zusammenfaßt und dessen Organe von den Gewerkschaften paritätisch mitbesetzt werden, steht i m Zusammenhang m i t der durch die Rezession ausgelösten Jugendarbeitslosigkeit 103 . Neben der Koinzidenz von gewerkschaftlicher Partizipation an der staatlichen Verwaltung und innenpolitischen Krisenerscheinungen verdient ein weiteres legitimationsrelevantes Phänomen Aufmerksamkeit: Sowohl nach der Übernahme staatstragender Funktionen durch die Gewerkschaften während des ersten Weltkrieges als auch nach der Uberwindung der Wirtschaftskrise 1967, nicht zuletzt auf Grund gewerkschaftlicher Zurückhaltung i n der Tarifpolitik, zeigt sich eine gewisse Loslösung weiter Arbeitnehmerkreise vom gewerkschaftlichen Führungsanspruch: Die Streiks und Aufstände des Jahres 1918 sind ebensowenig gewerkschaftlich initiiert wie die spontanen Arbeitsniederlegungen i m September 1969.

los v g l . u. Β . V. 3. b).

Β. Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation Wurde mit den vorstehenden Ausführungen der allgemeine Zusammenhang zwischen der Partizipation von Gewerkschaften und der Legitimation staatlicher Herrschaft skizziert und i n seiner geschichtlichen Entwicklung verfolgt, so soll i m folgenden anhand einzelner beispielhafter Beteiligungsregelungen der These, Partizipation sichere Konsens, bis ins rechtliche Detail nachgegangen werden. Da die vorliegende Arbeit i n ihrem ersten und dritten Teil die verfassungsrechtlichen Bedingungen von Legitimation und Partizipation am Maßstab des Grundgesetzes von 1949 untersucht, beschränke ich mich auch i m folgenden i m wesentlichen auf nachkonstitutionelle Beteiligungsgremien i n der Bundesverwaltung. Z u den Mitwirkungsmöglichkeiten der Gewerkschaften während der Weimarer Republik wurden i n den letzten Kapiteln einige Bemerkungen gemacht, die hier nicht vertieft werden können. Eine besondere Stellung nimmt dagegen das Hilfsdienstgesetz von 1916 ein: Z u m einen bildet dieses Gesetz den Markstein für den Beginn eines kooperativen Verhältnisses zwischen Staat und Gewerkschaften, zum anderen zeichnen sich die parlamentarischen Debatten vor seinem Erlaß durch eine besonders klare und ausdrucksstarke Sprache aus, welche über die staatlichen Intentionen keinen Zweifel läßt. Aus diesen Gründen soll trotz der grundsätzlichen Beschränkung auf bundesdeutsche Partizipationsgremien die Normanalyse dieses Gesetzes an den Anfang der konkreten Partizipations-Beispiele gestellt werden. I . Das Hilfsdienstgesetz v o m 5.12.1916

Der erste Weltkrieg kennzeichnet die entscheidende Wende von der Verfolgung zur Anerkennung der Gewerkschaften durch die Staatsmacht. Durch Burgfriedenspolitik und Millionen-Aufwendungen zur Unterstützung von Arbeitslosen und Kriegsgeschädigten erwerben die Arbeitnehmervereinigungen das Vertrauen der Reichsregierung. Erstmals werden Gewerkschaftsvertreter an beratenden Ausschüssen beteiligt, so am Reichsausschuß für Kriegsbeschädigtenfürsorge und am Kriegsausschuß für Konsumenteninteressen 1 . ι Umbreit

S. 42 f., 52.

I. Das Hilfsdienstgesetz v o m 5.12.1916

139

1. Ziel des Gesetzes

Als sich 1916 sowohl die militärische Lage an den Fronten als auch die Versorgungs- und Ernährungssituation i m Landesinnern zunehmend verschärft, beginnen auf Initiative der Heeresleitung 2 am 8. November 1916 die ersten Verhandlungen zwischen Regierungsvertretern, Offizieren, Parlamentariern und Gewerkschaftern über die Möglichkeit, i m Rahmen des sog. Hindenburg-Programms durch die Einführung einer „vaterländischen Hilfsdienstpflicht" eine Entlastung herbeizuführen 3 . Der Chef des am 1. November 1916 eingerichteten und für die Durchführung des geplanten Gesetzes zuständigen Kriegsamtes, Generalleutnant von Gröner, erkennt: „Ohne die Gewerkschaften können w i r die Sache nicht machen" 4 ; denn Zweck der gemeinsamen Bemühungen ist es, jede verfügbare Arbeitskraft — notfalls zwangsweise — voll für die Kriegswirtschaft einzuspannen, also insbesondere die A r beiterschaft von der Notwendigkeit des Hilfsdienstes zu überzeugen. Konnten die Gewerkschaften i n den Vorverhandlungen angesichts ihrer anerkannten Schlüsselrolle weitgehende Zusicherungen hinsichtlich des rechtlichen Schutzes der Arbeiterinteressen durchsetzen, so beschränkt sich der schließlich i m Rechtsamt des Innern ausgearbeitete und vom Bundesrat verabschiedete E n t w u r f 5 auf nur 4 Paragraphen: Dienstpflicht aller 17- bis 60jährigen Männer, Einrichtungen des vaterländischen Hilfsdienstes, (General-)Ermächtigung des Bundesrates zu Ausführungsbestimmungen, Außerkrafttreten. Eine Beteiligung von A r beitnehmervertretern an der Durchführung der Bestimmungen legen nur die „Richtlinien für die Ausführung des Gesetzes betreffend den vaterländischen Hilfsdienst" 6 fest; die Partizipation ist damit abhängig vom Wohlwollen des Bundesrats. I n der Begründung zu diesem Entwurf heißt es: „ M i t unerhörter Zähigkeit und beispiellosem Kräfteeinsatz w i r d der Krieg von unseren Gegnern weitergeführt zu dem immer wieder verkündeten Zwecke, die staatlichen und wirtschaftlichen Lebens- und Entwicklungsbedingungen des deutschen Volkes zu vernichten . . . U m den Sieg zu sichern, ist es geboten, die K r a f t des gesamten Volkes i n den Dienst des Vaterlandes zu stellen . . . Die Volkskraft für das große Ziel der Vaterlandsverteidigung zweckdienlich zu verwerten, ist die Aufgabe des . . . Kriegsamtes. 2 Abg. Bassermann i n den Reichstagsberatungen, sten. Ber. 1916, S. 2173 (B); Deppe u. a., Geschichte, S. 123. 3 Vgl. Richter S. 75 f. 4 Z i t i e r t nach Umbreit S. 83; vgl. auch das Z i t a t bei Ridder, Stellung, S. 76 F N 122. β Anlage 509 zu den sten. Ber. 1916. β Anlage 509 zu den sten. Ber. 1916, S. 5.

140

2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

. . . Wer irgend arbeiten kann, hat i n dieser großen und schweren Zeit kein Recht mehr, müßig zu sein . . . Wie i m Heeresdienste darf bei diesem gesamten Vorgehen keine Rücksicht auf soziale Unterschiede gelten. Für den vaterländischen Dienst, welcher A r t er auch sei, kann es nur Staatsbürger, nicht Schichten und Klassen geben . . Λ " I m Reichstag stellt Reichskanzler Bethmann-Hollweg den Entwurf am 29. November 1916 m i t den Worten vor: „Die Motive dieses Gesetzes sind nicht am grünen Tisch erdacht, sie sind draußen i m Trommelfeuer der Fronten geboren . . A " Deutlich formuliert auch der preußische Kriegsminister, General von Stein: „Meine Herren, der Mobilmachung der Arbeit gilt das Gesetz. W i r wollen und w i r müssen aus der Arbeitskraft des deutschen Volkes das Letzte herausholen für Kriegführung und Selbsterhaltung 9 ." Über die Frage, welche Kriegsziele der Hilfsdienst unterstützen wird, sind sich Regierung, Heeresleitung und ein Großteil des Reichstages einig: „Ich glaube an einen Sieg, der es ermöglicht, den Feind so zu schlagen, daß w i r i h m den Frieden aufzwingen können, den w i r brauchen für unsere Sicherheit und für unsere Zukunft. Und an diesen Sieg glaubt unser deutsches Volk, an diesen Sieg muß es glauben, denn diesen Sieg muß es erringen . . . Friedensreden und Erklärungen über unsere Friedensbereitschaft führen uns nicht zum Ziel 1 0 ." Dafür werden auch bei den Nationalliberalen Annexionen nicht ausgeschlossen11. Die SPD ist demgegenüber zurückhaltender: „Deutschland befindet sich mehr als zu einer anderen Zeit des Krieges gegenwärtig i n der Verteidigung 1 2 ." Ziel sei nicht der Sieg, sondern, „einen für unser Land guten und ehrenvollen Frieden zu erkämpfen" 1 3 . „ N u r zur Verteidigung, nicht zur Eroberung wollen w i r die Kräfte bis aufs Äußerste anspannen 14 ." Grundsätzliche Bedenken gegen den Krieg und nicht zuletzt deshalb auch gegen den Entwurf des Hilfsdienstgesetzes hat nur die Sozialdemokratische Arbeitsgemeinschaft. Sie sieht i m Verteidigungskrieg eine Fiktion und weigert sich, „auch nur ein(en) Teil der Verantwortung für diejenige Politik zu übernehmen, die zum Kriege geführt hat und die die Verlängerung dieses Krieges bedingt" 1 5 . Z u einer Verzögerung des Friedens führe audi die Hilfsdienstpflicht. 7 Anlage 509 zu den sten. Ber. 1916, S. 2. β Sten. Ber. 1916, S. 2156 (Β). » Sten. Ber. 1916, S. 2158 (A). io Graf ν. Westarp, konservativ; sten. Ber. 1916, S. 2179 (D). u 12 13 14 i«

Vgl. Bassermann, sten. Ber. 1916, S. 2173 (D). Legten, sten. Ber. 1916, S. 2286 (D). David , sten. Ber. 1916, S. 2166 (A). Legten, sten. Ber. 1916, S. 2287 (Β). Haase, sten. Ber. 1916, S. 2194 (D).

I. Das Hilfsdienstgesetz v o m 5.12.1916

141

Die Tatsache, daß die Durchführung des Gesetzes i n die Hände von Bundesrat und Kriegsamt gelegt ist, bedeutet, daß der Vaterländische Hilfsdienst auch militärischen Aggressionen, Annexionen und Eroberungen zur Herbeiführung des (unbedingten) Sieges nutzbar gemacht werden kann. Diesen von der Heeresleitung gesteckten politischen Rahmen können die an der praktischen Ausführung beteiligten Verbandsvertreter nicht beeinflussen: Nur die Steigerung der Munitionsproduktion, nicht Mitbestimmung bei der Verwendung, ist Aufgabe des Hilfsdienstes. 2. Motive für die Beteiligung der Gewerkschaften

Zur Erreichung dieses Gesetzeszwecks w i r d nicht nur die Dienstpflicht beschlossen (§ 1); demselben Ziel soll auch die nun i m Gesetz selbst verankerte Beteiligung der Gewerkschaften an der Gesetzesdurchführung dienen 16 . Die Motive werden i n den Äußerungen i m Reichstag deutlich: „ W i r brauchen zur Organisation . . . Freiwilligkeit. Die Herren müssen sich i n den Dienst der Sache stellen; wenn man die Leute überhaupt m i t dem Kanthaken heranholen soll, ist nichts zu machen 17 ." Der Abgeordnete Rieß er (nationalliberal) betont, „daß dieses Gesetz, gerade um die freudige Zustimmimg der Arbeiter zu erlangen, i n großem Umfange, ja i n gewaltigem Umfange, staatssozialistische Gedanken verwirklicht hat, derart, daß es wohl die kühnsten Hoffnungen der A r beiterführer übertroffen h a t " 1 8 . Die Beteiligung der Gewerkschaften an der Durchführung des Hilfsdienstgesetzes hat also i n erster Linie die Aufgabe, die notwendige Einsatzbereitschaft der Arbeitnehmer zu sichern. Legten, SPD-Abgeordneter und Vorsitzender der Generalkommission der freien Gewerkschaften, versteht die Partizipation der Arbeitnehmervertreter eher als erforderlichen Ausgleich für die Freiheitsbeschränkungen 19 , die das Gesetz den Beschäftigten auferlegt; aber auch er fordert: „Führen Sie herbei, daß die Arbeiterschaft m i t vollem Interesse, mit voller Liebe bei der Sache ist. Das können Sie durch Schaffung weiterer Rechtsgarantien, weiterer Sicherheiten in dem Gesetz, die die Arbeiterklasse vor Mißbrauch durch Böswillige schützen 20 ." Auch Giesberts, Zentrumsparlamentarier und Führer der katholischen Arbeiterbewegung, sieht vor allem die Integrationsfunktion des Hilfsdienstes: „Diei * I m einzelnen u. 3. 17 v. Gröner, sten. Ber. 1916, S. 2181 (D). ι» Sten. Ber. 1916, S. 2296 (D). ι® Ä h n l i c h auch Stresemann, nationalliberal, sten. Ber. 1916, S. 2251 (Β). 20 Sten. Ber. 1916, S. 2287 (D); vgl. zur P o l i t i k Legiens: Deppe u.a., Geschichte, S. 125 ff.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

ses Gesetz bringt die Eingliederung der deutschen Arbeiter i n die bürgerliche Gesellschaft i n hervorragender Weise zum Ausdruck, und darum sollen alle deutschen Arbeiter, ohne Unterschied der Richtung, ohne Unterschied der politischen Meinung, sich m i t Entschlossenheit und Willenskraft auf den Boden dieses Gesetzes stellen 21 ." Der Dank des Staatsministers Helfferich, Staatssekretär des Innern, drückt das Vertrauen der Regierung i n eine erfolgreiche Beeinflussung der A r beiterschaft durch die Gewerkschaftsführer aus: „Die Worte der beiden Vorredner (gemeint sind Legten und Giesberts) werden uns wesentlich helfen, den Zweck dieses Gesetzes zu erreichen, denn die Kreise, die hinter diesen beiden Herren stehen, sind für die Durchführung dieses Gesetzes von allerwesentlichster Bedeutung 22 ." Nur die sozialdemokratische Arbeitsgemeinschaft hält den „organisierten Interessenschutz i n (den) Organen" angesichts der einschneidenden Freiheitsbeschränkungen und der imperialistischen Grundrichtung des Gesetzes für nicht ausreichend: „Wenn ein Freier in Sklaverei überführt wird, ist es ein geringer Trost für ihn oder vielmehr kein Trost, wenn man i h m erzählt, daß gegenüber der Peitsche des Slavenhalters Vorkehrungen getroffen sind, daß sie nicht gar zu hart und gewalttätig alle Zeit auf ihn niedersaust 23 ." Für sie bleibt das Hilfsdienstgesetz ein „Ausnahmegesetz gegen die Arbeiter" 2 4 . Bei den Konservativen werden demgegenüber die Partizipationsregelungen z.T. für nicht notwendig gehalten 25 . I n der Deutschen Fraktion ist man der Meinung, „daß hier die Organisationen die Situation ausgenutzt, daß sie gesehen haben, daß die Regierung und die anderen Parteien sich i n einer Notlage befinden, und daß sie sich dem Zwange fügen müssen" 26 . Trotz dieser i m einzelnen differenzierten Beweggründe für und der Argumente der Linken gegen die Partizipationsregelungen herrscht i m Reichstag wie bei der Regierung das Motiv vor, die Arbeitnehmerschaft über die Beteiligung der Gewerkschaften i n der Weise zu beeinflussen, daß sie die Hilfsdienstpflicht ohne Widerstand akzeptiert. Streiks und Demonstrationen wegen der schwierigen Ernährungslage 27 sowie Protestresolutionen einzelner Gewerkschaftsgliederungen gegen 21 Sten. Ber. 1916, S. 2289 (C). 22 Sten. Ber. 1916, S. 2289 (D). 23 Haase, sten. Ber. 1916, S. 2292 (A). 24 Haase, sten. Ber. 1916, S. 2290 (C). 25 Vgl. v. Westarp, sten. Ber. 1916, S. 2179 (A). 26 Freiherr ν. Gamp-Massaunen, sten. Ber. 1916, S. 2255 (A); vgl. auch die Bedenken bei v. Payer , fortschrittliche Volkspartei, sten. Ber. 1916, S. 2175 (C). 27 Vgl. Umbreit S. 65; von U n r u h e n berichten auch David, SPD, sten. Ber. 1916, S. 2168 (A), u n d υ. Gamp-Massaunen, sten. Ber. 1916, S. 2255 (A).

I. Das Hilfsdienstgesetz v o m 5.12.1916

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die Einführung von Zwangsarbeit 2 8 kennzeichnen die Unruhe, die Teile der Arbeiterschaft ergriffen hat und deren Beschwichtigung zur Durchsetzung des Gesetzes allgemein für notwendig erachtet wird. Die Vermittlerrolle der Gewerkschaften hierbei erscheint der Regierung wie der Reichstagsmehrheit weniger problematisch als vielmehr selbstverständlich: „ . . . das Gesetz w i r d nur dann seine volle Wirkung ausüben, wenn die Arbeiter sich m i t i h m abfinden. Nun ist doch ganz selbstverständlich, daß die Arbeiter sich m i t i h m nur dann abfinden, wenn die Arbeiterorganisationen zu den Leuten reden können . . . , sie müssen sie versammeln können 2 9 ." „Wenn w i r es ermöglichen, daß die Arbeiterführer vor die Massen hintreten und ihnen sagen, daß dieses Gesetz ihnen die Grundlage bietet, ihre Rechte zu wahren, zu sichern und mitzuarbeiten, so sichern w i r den Zweck des Kriegshilfsdienstes an sich 30 ." Sehr plastisch formuliert wieder der Chef des Kriegsamtes, General ν . Gröner, die Aufgaben, welche die Staatsmacht den Gewerkschaftsführern zugedacht hat: „Meine Herren, ich nehme ganz selbstverständlich an, daß die Arbeiterorganisationen sich rückhaltlos auf den Boden dieses Gesetzes stellen werden, und ebenso selbstverständlich ist es, daß die Führer der Arbeiter i n der Lage sein werden, auf die Arbeiter den Einfluß auszuüben, den sie i m Sinne dieses Gesetzes auch auszuüben haben. Dies ist ihre vaterländische Pflicht, und das Kriegsamt w i r d i n diesem Sinne zusammen m i t den Führern der Arbeiter w i r ken 3 1 ." Aus Interessenvertretern der Arbeiter werden Arbeiter(ver)führer, die unabhängig von der verbandsinternen Willensbildung Staatsinteressen durchsetzen sollen. 3. Die rechtliche Ausgestaltung der gewerkschaftlichen Beteiligung

Trotz dieser wenig demokratischen Beweggründe für die Heranziehung der Arbeiterorganisationen gewähren die rechtlichen Regelungen des Hilfsdienstgesetzes den Gewerkschaften ein hohes Maß an Mitbestimmungskompetenz. A u f allen Ebenen haben Arbeitnehmer- und Arbeitgeber Vertreter i n gleicher Zahl wichtige Entscheidungen für die ganze Volkswirtschaft zu treffen. Uber die den Gewerkschaften seit Kriegsbeginn konzedierte Beratungsfunktion i n verschiedenen Reichsund Kriegsausschüssen geht das Hilfsdienstgesetz damit weit hinaus: 28 Vogtherr, sozialdemokratische Arbeitsgemeinschaft, sten. Ber. 1916, S. 2192 (D). „Großes Mißtrauen gegen das neue Gesetz" konstatiert auch Umbreit S. 86. 29 Helfferich, sten. Ber. 1916, S. 2234 (A). 30 Giesberts, sten. Ber. 1916, S. 2253 (C). si Sten. Ber. 1916, S. 2234 (D).

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

So entscheidet ein von den Verbänden mitbesetzter Feststellungsausschuß darüber, welche Berufe oder Betriebe als kriegswichtig anzusehen sind, und ob und wieweit der Bedarf an Arbeitskräften i n diesem Bereich das Angebot übersteigt. Auch über Beschwerden gegen die Entscheidungen dieses Gremiums hat ein Arbeitnehmervertreter m i t zu befinden, § 6. Bleibt — i m Falle erhöhten Bedarfs — der Aufruf zur freiwilligen Meldung erfolglos, „so w i r d der einzelne Hilfsdienstpflichtige durch besondere schriftliche Aufforderimg eines (Einberufungs-) Ausschusses herangezogen", an dem ebenfalls Arbeitnehmervertreter beteiligt sind, § 7 Abs. 2. Schließlich entscheidet ein paritätisch besetzter Schlichtungs-Ausschuß über die Beschwerde eines Beschäftigten, dem der Arbeitgeber den „Abkehrschein" (die Erlaubnis, anderswo eine Stelle zu suchen) verweigert, § 9 Abs. 3. Für Betriebe mit über 50 A r beitnehmern sieht endlich § 11 die Errichtimg von Arbeiter- und Angestellten-Ausschüssen vor. Neben der Kompetenz der Gremien ist die innere Organisationsstruktur der Ausschüsse von entscheidender Bedeutung: Z u m Vorsitzenden, dessen Votimi bei Stimmengleichheit entscheidet, § 7 Abs. 2, w i r d immer ein Offizier bzw. (§ 9 Abs. 2) ein Beauftragter des Kriegsamtes bestellt. I m übrigen ergeben sich folgende Stimmenverhältnisse: — Feststellungsausschuß: je 2 Vertreter des Staates, der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber; — Zentralstelle (Beschwerdeinstanz): 3 Beamte, 1 weiterer Offizier und jeweils 1 Vertreter der Arbeitnehmer und Arbeitgeber; — Einberufungsausschuß: 1 Beamter und jeweils 2 Vertreter der A r beitnehmer und der Arbeitgeber; — Schlichtungsausschuß: jeweils 3 Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter. I n den Richtlinien zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Regierung waren i n allen Ausschüssen jeweils 1 Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter weniger, i n der Zentralstelle also überhaupt keine Beteiligung Privater vorgesehen. Aber auch i n der endgültigen Fassung gewähren nur die beiden letztgenannten Gremien den Gewerkschaften eine wirkliche Machtposition und damit tatsächliche Mitbestimmungschancen 32 . Allerdings kann bei Patt-Situationen auch hier der Vorsitzende die Staatsinteressen durchsetzen. Bezeichnenderweise bleiben die Gewerkschaften (und die Arbeitgebervertreter) nur da nicht i n der Minderheit gegenüber den 82 Insofern ist die Bemerkung v o n Vogtherr, die Arbeiter seien bei den Einberufungsausschüssen i n rettungsloser Minderheit (sten. Ber. 1916, S. 2189 (C)) n u r bei Annahme einer K o a l i t i o n zwischen Staats- u n d Arbeitgebervertretern verständlich.

I. Das Hilfsdienstgesetz v o m 5.12.1916

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Beamten und Offizieren, wo es u m Einzelfallregelungen geht (Heranziehung eines Hilfsdienstpflichtigen, Streit u m Abkehrscheinerteilung). Bei Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung (Feststellung von Kriegswichtigkeit und Bedarf) bilden die Staatsvertreter die stärkste Gruppe. Diese rein rechnerische Gewichtung müßte modifiziert werden, wenn Koalitionen zwischen Staatsvertretern und den Arbeitgebern einerseits und den Gewerkschaften andererseits nahelägen. Ersteres, nämlich ein Zusammengehen der Hoheitsgewalt m i t den Unternehmern, behauptet implizit der Abgeordnete Haase von der sozialdemokratischen Arbeitsgemeinschaft: „Aber nach allen Erfahrungen, die w i r gemacht haben, können w i r es als die Regel ansehen, daß, da die Arbeitervertreter i n der Minderheit sind, nicht nur die Arbeitgeber, sondern auch der Vorsitzende Offizier und die beamteten Beisitzer, nicht etwa, weil sie gegen die Arbeiter parteiisch sein wollten, sondern weil sie voreingenommen sind nach ihrer ganzen Erziehung, ihrer ganzen Lebensweise und sozialen Stellung, i n den meisten Fällen gegen die Arbeiter entscheiden werden, um so mehr, als für sie i n erster Linie der Zweck dieses Gesetzes und erst i n zweiter Linie die Rücksicht auf eine Verbesserung der Lohnbedingungen der Arbeiter maßgebend sein w i r d 3 3 . " Tatsächlich erscheint eine solche Koalition eher wahrscheinlich als eine Übereinstimmung der Staatsvertreter m i t den gewerkschaftlichen Ausschußmitgliedern: Das beschriebene Ziel des Hilfsdienstgesetzes bedeutet für die Arbeitnehmer grundsätzlich eine einschneidende Beschränkung ihrer Berufsfreiheit und Freizügigkeit. Wenn auch weniger kriegswichtige Betriebe ihre Wirtschaftskraft durch Verlust von Arbeitskräften einbüßen, so kommt — gesamtwirtschaftlich gesehen — die Ausrichtung aller Kräfte auf die Kriegsziele doch der Unternehmerschaft zugute: Durch umfangreiche Staatsaufträge kann ein Großteil der Arbeitgeber immense Gewinne erzielen, die durch Besteuerung nur teilweise abgeschöpft werden. „Die A r beitskraft w i r d durch das Gesetz rücksichtslos beschlagnahmt, vor dem Kapital macht man dagegen halt. Das Kapital w i r d m i t zarter Schonung behandelt, und es w i r d gestärkt aus der jetzt eingeleiteten Phase des Krieges hervorgehen 34 ." Auf der anderen Seite besteht für Regierung und Heeresleitung die Gefahr, durch ein offensichtliches Bündnis m i t den Arbeitgebern die Gewerkschaften und Arbeitnehmer so zu düpieren, daß der so oft beschworene freudige Dienst für das Vaterland i n Frage gestellt wird. Und soziale Unruhe kann die staatliche Herrschaft i n diesem Zeitpunkt 33 Sten. Ber. 1916, S. 2292 (C). 34 Haase, sten. Ber. 1916, S. 2290 (C). 10 Menzel

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2. Teil: Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

kaum riskieren. Dies gilt ähnlich jedoch auch für das Verhältnis der Hoheitsgewalt zur Unternehmerschaft, auf deren Wohlwollen die Regierung nicht minder angewiesen ist. Begünstigt das Ziel des Hilfsdienstgesetzes somit tendenziell ein Zusammengehen von Staatsvertretern und Arbeitgebern, so kommt es doch auch auf die persönlichen Anschauungen und Einschätzungen jedes einzelnen Ausschußmitglieds an, insbesondere auf seine Haltung zu den anderen beiden Interessengruppen. Damit gewinnt die Frage der Rekrutierung Bedeutung: Die Offiziere sowie die Vertreter der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer bestellt das Kriegsamt; die Staatsbeamten werden vom Reichskanzler (§ 6) oder von der Landeszentralbehörde ernannt. Alle Ausschußmitglieder werden „zur unparteiischen und gewissenhaften Führung ihres Amtes und zur Verschwiegenheit" verpflichtet 35 , bei begründetem Mißtrauen gegen ihre Unparteilichkeit können sie wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt werden, § 7 Abs. 1 der Anweisung. Die Auswahl der Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter liegt nicht allein i n den Händen der Verbände: Zwar sieht § 10 Abs. 2 des Gesetzes vor, daß das Kriegsamt Vorschlagslisten von den Organisationen einholt, eine Bindung daran besteht jedoch nicht. I m Reichstag erklärt General v. Gröner: „ . . . , daß ich die Vorschlagslisten der wirtschaftlichen Organisationen selbstverständlich nach Möglichkeit berücksichtigen werde. Ich muß m i r jedoch vorbehalten, auch andere Persönlichkeiten, die nicht vorgeschlagen sind, zu wählen 3 6 ." I n der Ubergangsregelung vom 21. Dezember 191637 w i r d § 10 Abs. 2 Hilfsdienstgesetz für die vorläufig einzusetzenden Ausschüsse ganz suspendiert. Die Ausr führungsbestimmungen für die endgültigen Gremien 3 8 konstituieren eine „ m i t Geldstrafe bis zu 500 M a r k " bewehrte Pflicht jedes ernannten Ausschußmitgliedes zur Übernahme des Amtes, §§4, 5 der Bekanntmachung. Ein den Gewerkschaften nicht genehmer Arbeitnehmervertreter kann also vom Kriegsamt ausgewählt werden und das A m t noch nicht einmal zugunsten einer anderen Person ablehnen. Die Gefahr, daß sog. Gelbe, d. h. von den Unternehmern initiierte und unterstützte wirtschaftsfriedliche Arbeitervereinigungen, die Macht der (freien und christlichen) Gewerkschaften i n den Ausschüssen beschränken, kann allerdings trotz des Vorstoßes der Nationalliberalen i n diese 35 § 6 der „Anweisung über das Verfahren bei den auf G r u n d des H i l f s dienstgesetzes gebildeten Ausschüssen" v o m 30.1.1917, RGBl. v. 2. 2.1917, S. 87. 3» Sten. Ber. 1916, S. 2258 (D). 37 RGBl. v. 22.12.1916, S. 1410. 38 Bekanntmachung betr. Bestimmungen zur Ausführung des Gesetzes über den vaterländischen Hilfsdienst v o m 21.12.1916, RGB1. v. 22.12.1916, S. 1411.

I. Das Hilfsdienstgesetz v o m 5.12.1916

147

Richtung 3 9 durch die Androhung der Gewerkschaft, dann eine Zusammenarbeit i n den Gremien zu verweigern, abgewehrt werden 4 0 . 4. Zusammenfassende Würdigung des Hilfsdienstgesetzes und seiner Folgen

Als Ergebnis der Motiv- und Normanalyse lassen sich folgende Grundzüge des Hilfsdienstgesetzes festhalten: Die Hoheitsgewalt zieht (erstmals) die Gewerkschaften, die sich i m Krieg „als staatserhaltend bew ä h r t " 4 1 haben, zur Wirtschaftsverwaltung heran, um ihre ganze Organisationsmacht zur Beeinflussung der vom Gesetz i n erster Linie belasteten Arbeitnehmerschaft zu nutzen. Dies erfordert auf der anderen Seite ein weitgehendes Entgegenkommen des Staates: Die Verbände können nicht nur ihre offizielle Anerkennung, sondern — auf der Individualrechtsebene — auch die Möglichkeit effektiver Interessenvertretung durchsetzen. Dieser politisch jedoch kaum als relevant zu bezeichnende Bereich w i r d wesentlich vorstrukturiert und eingegrenzt durch die Grundsatzentscheidungen der Feststellungsausschüsse und der Zentralstelle, in denen die Staatsvertreter i n der Uberzahl sind. Für welche Kriegsziele das Instrument Hilfsdienst schließlich ge- oder mißbraucht wird, haben Arbeitnehmervertreter gar nicht mehr mitzubestimmen. Schon strukturell w i r d damit der politische Einfluß der A r beitnehmerschaft auf ein enges Ventil beschränkt. Die Gewerkschaftsführer, ζ. T. selbst Mitinhaber der (legislativen) Staatsgewalt, sehen in ihrer Beteiligung an der Wirtschaftsverwaltung neben dem „Sieg des Organisationsgedankens" 42 eher Kautelen gegen staatliche W i l l k ü r als ein Mittel zur Durchsetzung von seit langem gestellten grundsätzlich-politischen Forderungen der Arbeiterklasse. Ist diese Einschätzung angesichts der dargestellten rechtlichen Ausgestaltung durchaus realistisch, so scheint sich den Verbandsspitzen doch nicht die Frage aufzudrängen, ob Anerkennung und (begrenzte) M i t entscheidungsmacht nicht zu teuer erkauft werden 4 3 . Der Preis ist immerhin die Aufhebung der Berufsfreiheit, die Einschränkung der Freizügigkeit und das Verbot zu streiken. Daran ändert auch General v. Gröner nichts, wenn er erklärt: „Das Gesetz w i l l die höchste Freiheit i m höchsten Sinne, i m sittlichen Sinne." Deutlicher ist vielmehr der Nachsatz: „Es muß jedem einzelnen Deutschen in Kopf und Herz hineingehämmert werden, daß er seinen eigenen Willen unter den Willen des Vaterlandes unterzuordnen hat 4 4 ." 3» 40 41 42 43 44 io·

Bassermann, sten. Ber. 1916, S. 2172 (Β). Umbreit S. 90; Richter S. 79. Umbreit S. 121. Umbreit S. 91; vgl. auch Legten, Sten. Ber. 1916, S. 2287 (C). Vgl. auch Nestriepke Bd. 2 S. 54 f. Sten. Ber. 1916, S. 2183 (A).

148

2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

I m Gegensatz zur sozialdemokratischen Arbeitsgemeinschaft, die als einzige Reichstagsfraktion das Gesetz ablehnt 4 5 , begrüßen die Gewerkschaften und Angestelltenverbände die Verabschiedung. I n einer Resolution versichern die Teilnehmer eines gemeinsamen Kongresses am 12. Dezember 1916 i n Berlin, „an der Durchführung des Gesetzes über den vaterländischen Hilfsdienst nach Kräften mitarbeiten zu wollen. Die durch die Organisation der Arbeiter und Angestellten vertretenen Volksschichten sind bereit, einig und geschlossen alle Kräfte i n den Dienst unseres Landes zu stellen 46 ." Diese Haltung der Gewerkschaftsführungen zum Hilfsdienst sichert i n der Praxis eine weitgehend störungsfreie Durchführung der Bestimmungen, jedenfalls, soweit es die Organisation und die Arbeit der Ausschüsse betrifft 4 7 . Die Beeinflussung der Mitgliedschaft gelingt demgegenüber nur unvollkommen: Viele untere Gewerkschafts- und Betriebsfunktionäre — besonders i m Metallarbeiterverband — sympathisieren m i t der USPD; nicht nur i n Berlin kommt es zu einer Opposition von Vertrauensleuten der Großbetriebe 48 . Streiks i n den ersten Monaten des Jahres 1917 aus Anlaß der Ernährungslage durchbrechen die „Burgfriedenspolitik" der Gewerkschaftsführer 49 . I m A p r i l 1917 hält es General ν . Gröner für erforderlich, in einem Plakat, das er in allen Rüstungsbetrieben anschlagen läßt, die Beschäftigten aufzufordern, „rücksichtslos gegen alle diejenigen vorzugehen, die hetzen und aufreizen, u m dem Heere die Waffen und die Munition zu entziehen . . . die schlimmsten Feinde stecken mitten unter uns — das sind die Kleinmütigen und die noch viel Schlimmeren, die zu Streiks hetzen 50 ." Schließlich muß auch die zunehmende, i n der November-Revolution zum Ausbruch kommende Unzufriedenheit der Arbeiter und Soldaten i n diesem Zusammenhang gesehen werden. K a n n das Partizipationsmodell des Hilfsdienstgesetzes die Zustimmung der Gewerkschaftsführungen zur Regierungspolitik und damit ein Stück empirischer Legitimation der staatlichen Herrschaft sichern 45 Die Mitglieder der sozialdemokratischen Arbeitsgemeinschaft werden 2 Monate danach aus der SPD ausgeschlossen u n d gründen i m A p r i l 1917 die USPD, der sich auch der Spartacus-Bund anschließt; vgl. Grebing, Geschichte, S. 143. 4 6 Z i t i e r t nach Umbreit S. 89; vgl. auch Nestriepke Bd. 2, S. 55, 68; sowie Deppe u. a., Geschichte, S. 132. 47 Umbreit S. 90; vgl. ferner Richter S. 78 f. 48 Grebing, Geschichte, S. 145. 4® Deppe u. a., Geschichte, S. 132 ff., 138 f. 50 Plakat abgedruckt i n : Enzensberger, Klassenbuch 2, S. 199; vgl. auch den v o n der Gewerkschaftsführung getragenen Drohbrief v. Groeners gegen die Streikenden, s. Deppe u. a., Geschichte, S. 137.

I I . Gewerkschaftsbeteiligung an der Wirtschaftsverwaltung 1945—57

149

und perpetuieren, so bleibt die Verbreitung dieses Konsenses auf der „unteren" Legitimationsebene der Arbeitnehmerschaft begrenzt. Dies muß zumindest auch darauf zurückgeführt werden, daß sich die innerverbandliche Willensbildung nicht von unten nach oben, sondern — nicht zuletzt durch Ziele und Strukturen des Hilfsdienstgesetzes selbst — von oben nach unten vollzieht. Fehlende Mitsprache- und Durchsetzungsmöglichkeiten der Mitgliederbasis haben partiell Legitimationsentzug zur Folge. I I . D i e Beteiligung der Gewerkschaften a n der Wirtschaftsverwaltung i n der Nachkriegszeit (1945 - 57) 1. Kooperation trotz grundsätzlicher Zieldivergenz

Nach dem Zusammenbruch 1945 und dem Wiederaufbau einer deutschen Verwaltung w i r d die i n der Weimarer Republik geübte Praxis einer Beteiligung der Gewerkschaften an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben verstärkt fortgesetzt. Die vielen, insbesondere i n der Gründungsphase der Bundesrepublik Deutschland geschaffenen staatlichen Partizipationsgremien haben i m Rahmen der allgemeinen politischen und wirtschaftlichen Entwicklung i n der Nachkriegszeit eine besondere Bedeutung: Sind sich unmittelbar nach der Kapitulation noch nahezu alle gesellschaftlichen Kräfte darin einig, daß nur eine radikale Umgestaltung der privatkapitalistischen Produktionsverhältnisse eine neue Katastrophe verhindern kann, so bilden bereits i m ersten deutschen Bundestag — wie zuvor i m Wirtschaftsrat — jene Parteien die Mehrheit, die sich mit der Formel der „sozialen Marktwirtschaft" für die Wiederherstellung eines liberalen Wirtschaftsmodells und gegen Sozialisierungs- und Mitbestimmungspläne einsetzen. Diesem Ziel der staatlichen Führung und der „Wirtschaft" steht andererseits das auf dem Gründungskongreß des DGB beschlossene Grundsatzprogramm m i t folgenden Kernforderungen gegenüber: — Mitbestimmung der Gewerkschaften und Arbeitnehmer i n allen wichtigen Fragen der Volks- und Betriebswirtschaft, — Uberführung der Schlüsselindustrien i n Gemeineigentum und — eine zentrale volkswirtschaftliche Planung 5 1 . Diese Zieldivergenz i n Grundsatzfragen hindert weder die staatlichen Organe noch die Gewerkschaftsführungen daran, i n paritätisch oder pluralistisch besetzten Gremien zusammenzuarbeiten. Sie w i r f t jedoch die Frage auf, ob durch die partielle Kooperation demokratische Parti51

Vgl. aber auch Deppe u. a., Geschichte, S. 320 ff., 361 ff. zu „staatstragenden" Tendenzen i m DGB.

150

2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

zipation i m Sinne einer gleichberechtigten M i t w i r k u n g an Entscheidungsprozessen verwirklicht wird, oder ob die Gewerkschaften durch ihre Teilnahme an vom Staat eingerichteten Gremien einer Beeinflussung zu unterliegen drohen. Die Kriterien für eine eher demokratische Mitbestimmung fördernde oder aber tendenziell eher heteronom konsensbildende Funktion konkreter Partizipationsformen wurden i m ersten Teil entwickelt. I m folgenden soll versucht werden, die wesentlichsten Beteiligungsregelungen der Nachkriegszeit auf dem Gebiet der Bundeswirtschaftspolitik und -Verwaltung anhand des gewonnenen Merkmalskatalogs in schematischer Form darzustellen und zu analysieren. Der Begriff ,Wirtschaft' w i r d dabei i n einem weiteren Sinne verwendet und nicht auf das vom Bundeswirtschaftsministerium verwaltete Aufgabengebiet beschränkt 52 . Rein arbeitsrechtliche Beteiligungsgremien — so etwa auch die Ausschüsse nach § 24 Abs. 4 GewO 5 3 — sollen jedoch der Ubersichtlichkeit wegen nicht behandelt werden. Das gleiche gilt für die Partizipationsorgane auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaft 54 .

52 Vgl. ähnlich Gießen S. 25 f. bei einer entsprechenden Zusammenstellung von Rechtsquellen u n d Sachbereichen gewerkschaftlicher Entsendungsrechte. 53 Vgl. die Nachweise bei Gießen S. 26 f. s* Vgl. A r t . 124 S. 2, A r t . 192 S. 2 E W G - V e r t r a g ; A r t . 7, 18, 19 E G K S - V e r trag.

Bezeichnung d. Gremiums

Aufgabe d. Gremiums

Rechte d. Gremiums

Staatsaufsieht

Mitgl.Proporz

Abstimm.Rekrutierung quorum d. Gewerksch.

Bemerkungen

1 Oberste L.-Behörde gleiche Anzahl v. Wirtschafts- u. Gewersch.Vertretern

-

Elektriz.-/ Gas-Ausschuß b. d. Obersten § L.-Behörden

Entsch. wie Anhörungsoben auf rechte, Landesebene, § 15 ΠΙ 4 I

s. o.

Elektriz.-/ Grds.-EntRecht, vom Entschdg. Vertreter d. Gas-AusScheidungen Direktor d. verbleibt -Länder, schuß, üb. Abgabe, Verw. f. Wi. d. Direktor -Energ. Untern., 12 Weiterleitg. gehört u. -EigenanlagenAbnahme, Unterricht. besitzer, Verbrauch zu werden, -Verbraucher, v. Energie, § 1213 -Gewerksch., §_2I §1212

Sachverst.Ausführung Nachprüfg. ausschüsse, d. Entscheiv. Prod, mit§7 dg. durch d. telanforOberste derg.; FestLandesbestelig. zur hörde, Überlassg. §4 geeigneter Prod. mittel,

-

-

-

-

FachausGrds.-EntBeratung Entscheidg. 8 Wirtsch. Entsendung Regelungsschuß, Scheidungen aufgrund verbleibt 8 Gewerk. durch Bizozweck wird §3 üb. Hersteleines Anhöd. Direktor 1 Vors. aus nalen Gre werk, später durch lg., Zuteilg. rungsRs, d.Verw. f. Verw. f. Rat, Subventionen α Überlassg. §§ 2 Π, Wirtsch. i. Wirtsch., §3m ohne Gew.V. Produkt.31 V.m. Länder- §312,11 Beteüigg. mittein, ausschuß, erreicht. §§ 2,3 §_2I

EnergienotG, WiGBl.' 49, S. 87 §

Demontage ausgl. G., WiGBl.' 48, S. 43

R' Quelle

2. Partizipationsregelungen in der Nachkriegs-Wirtschaftsverwaltung (chronologisch)

Bezeichnung Aufgabe d Gremiums d Gremiums

Rechte d Gremiums

Staatsaufsieht

Bemerkungen

G über Beiräte d. KoordinaAnhörungsBundesstelle = bis zu 20 Mehrh.BundesstelFachgruppen, tion u. Förrechte, einOberbeh.; Mitgl. aus Entsch.; le f. d Wa- § 4 derung d. Wa- geschränkt. BMWi ent-Industrie, Minderh.renverkehr renverkehrs, Vetorecht, scheidet, -Handel, Schutz, §2 § 5 I, Π wenn Beirats—Handwerk, § 5 Π mehrheit -Gewerksch., Maßnahme § 4 Π ablehnt, § 5Π

schwierig-

Aus Anlaß von

nach AnhöVom Bundesamt rung d. Verf. gewerbl. Wirtbände v. schaft abgelöst: BMWi erfür fàkultatinannt ve Beiräte nur noch Beratungsrechte, G. v. 9. 10. 54, BGBl. 281

RohstoffErörterung Keine - Je 1 Vertrevom DGB ausschuß v. Grds.-frarechtliche ter ν. benannt Rohstoffgen d RohFixierung -Industrie, stoffversor(Beratung) -Handel, keiten 1951 gung -Handwerk, eingerichtet -Gewerksch.

Im Juni bzw. Nov. 1951 von Gewerkschaften „gekündigt"

-

Vgl. WiMinBl. 1951, 154

Staatsver-

ger und Gewerksch.

treter,

-

Abstimm.Rekrutierung quorum d Gewerksch.

ParitätiErörterung Keine sehe Kanzv. Grds.-frarechtliche leraus- gen zu Fixierung Arbeitgeschüsse -Lohn-Preis- (Beratung) Niveau -Investitionen -Außenhandel

werksch.vertreter, §7

Von 28 Mitglied. aus Bank-u. Wirtsch.kreisen

Mitgl.Proporz

Vereinbarung zwisch. BKanzler, Wirtsch.Vereinigung u. DGB 1951

G über Verwaltgs.Beschaffung Überwachg. RechtsLandwirtrat d. u. Gewährung d.Vorstands, aufsieht schaftl. Rentenbk., v. Krediten Weisungsdurch beRentenbank, § 7 f. Land-u. recht, sond. KomWiGBF 49, Ernährgs.- §§ 7 Π, 61 missar, S. 77 Wirtschaft, § 11 sind 3 Ge§ 1

R' Quelle

Aufgabe d Gremiums

Rechte d. Gremiums

Staatsaufsieht

Mitgl.Proporz

Abstimm.Rekrutierung quorum d. Gewerksch.

Bemerkungen

MühlenWirtschaft; nach §§ 3, 4 GetreideG übertragene Aufgaben §

4. DVO zum Verw. rat d. GetreideG MühlenstelBGBl. 51, 972 le, § 8

BeschlußRechtsaufVon 26 Mitgl. einfache BMin beaufgelöst durch fassung in sieht durch aus Wirtsch. Stimmenstellt G ν. 7.4.76, grds. Fragen; BMin., u. Handel mehrheit, 1 VerbrauBGBl. S. 921 Kontrolle d. § 1 m 2 Verbrau- § 13 VII chervertr. Vorstands, chervertregem. Gewerk10 ter, § 8 sch.-Vorschlag, § 9 1

BeschlußBMin. ist 24- 25 Mitgl. einfache BMin beabgelöst durch fassung in weisungsbe- Mitgl.: Stimmenstellt auf Verwaltungsrat allen grds. fugt; Verw.- 8 Staat, 12mehrheit, Vorschlag d. Bundesanst. f. Fragen; ratsbeschlüs- 13 Wirtsch.; § 11 VE d. Gewerklandwirtschaftl. Kontrolle d. se genehm, be- 3 Gewerksch. Schäften, Marktordnung dürftig, als 3 von 4 § 8 ΠΙ durch G über d. 9 Satzg. §§ 2 m, 9 IV VerbraucherNeuorganisation Vertretern, d. Marktordnungs§7 stellen v. 23. 6.76 BGBl. 1608, Satzung: BGBl. 1693 ; s. u. V. 3. a)

BundesVerwaltungs- Leitung Entscheidun- spezielle 20 Mitgl.: einfache Ernennung noch heute gültig bahnG, rat, d. Bundesgen üb. wirt- Genehmig.- je 5 von Stimmennach 10 VorBGB1.51,955 § 10 Bahn schaftl., fivorbehalte; BRat, mehrheit, Schlägen d. nanzielle, allgem. Veto- Wirtschaft, § 13 Π Gewerksch., peronelle, recht d. BMin.,Gewerksch., § 10 Π organisât. §§ 14 f. sonstige, Fragen, § 12 § 10

Einfuhr, Ankauf, Bevorratg., Ausfuhr v. landwirtVorstands, Zeugnissen, § 2 Satzung

Verw.-rat Information „Mitwirkung" BStelle ist 18 Mitgl: Gewerksch. 1953 umbenannt d Bundesaus- d deutsch. b. allen eine Dienst- 9 Staat, schlagen in Bundesstelle kunftsstelle Wirtschaft, wicht. Maßstelle d 6 Wirtsch., vor; BMWi f. Außenhandelsi AußenZiff2 nahmen d. BMWi, 3 Gebestellt, information, handel BStelle, Ziff. 1 werksch., Ziff. 5 WiMnBl. 53,222 Ziff. 4 Ziff. 5

Bezeichnung d Gremiums

ZuckerG, VerwaltungsBGBl. 51,47; rat d. EinVieh-u. fuhr-u. VorFleischG, ratsstelle, BGBl. 51,272; § 7 Satzg. GetreideG, schafü. ErBGBl. 51,901; Milch-u. § FettG, BGBl. 51, 811; nebst jew. DVOen (Satzungen)

Erlaß d. BMW; WiMinBl. 1951,250

R' Quelle

Bezeichnung d. Gremiums

Aufgabe d. Gremiums

Rechte d. Gremiums

Staatsaufsieht

Mitgl.Proporz

Abstimm.Rekrutierung quorum d. Gewerksch.

Bemerkungen

Deutscher Produktivitätsrat

Steigerung d. wirtsch. Leistung

Vertreter d. Unternehmer

Beratung

PostverwG, Verwaltungs- Leitung d. BGB1. 53, 676 rat, § 5 Bundespost

-

- Nur eine (konstituierende) Plenarsitzung

27 Mitgl., einfache Doppelte Durch GüKG von aus Staat, StimmenGewerksch.- 1975 abgelöst, Wirtsch.; mehrheit, Vorschläge; das Bundesanstalt 5 Gewerksch., § 641 Ernennung fortführt § 621 deh. BMin., §_62

u. Gewerksch.

4 Minister,

EntscheiBMin Post 24 Mitgl.: einfache Doppelte noch heute gültig; dungsR'e üb. kann Be- 10 BRat u. StimmenGewerksch.- vgl. auch d. EntwürwirtschaftL, schlüsse der BTag, mehrheit, Vorschläge; fe eines Postverf. G finanzielle BReg. z. Ent- 5 Wirtsch., § 10 Π 2 BReg. ernennt, BT-Drucks. VI, 1385 u. organisascheidg. vor- 7 Gewerksch. §§ 6ΙΠ, 7 und VE, 81 tor. Fragen, legen, § 13 2 Sachverst., §12 §j>

GüterkraftVerwaltungs- Kontrolle Beratung (nur verkehrsG, rat d. Bun- d. gewerbl. d. AnstaltsRechtsaufBGB1.52,697 desanstalt Güterverleiters; sieht) f. d. Güterkehrs, Vorschlagsfernverkehr, § 53 rechte, § 63 §_62

(Vgl. BDAJahresber. 51/52)

InvestiKuratorium, Behebung v. Leitung d. beschränkte 20 Mitgl.: einfache auf Vorschi. Vgl. ausführl. tionshil§ 26 Produktions- SonderverFachaufdavon 9 Stimmen- d. Gewerksch. Behandlung u. ΙΠ,; feG, engpässen Vermögens, sieht, stimmberecht.: mehrheit, vom BMWi Sondervermögen BGB1.52,7 durch Mit§ 29 § 29 Π, V 6 Wirtsch., § 27 Π1 bestellt, gem. § 8 Invhilfetelgewährg., 3 Gewerksch., § 26 m SchlußG v. 24.2.55 §1 § 26 erloschen

G üb. d. Kre- Verwaltungs- Förderung Überwachg. Rechtsauf28 Mitgl.: einfache Bestellung ditanstalt rat, d. Wieder- d. Vorstands, sieht durch 10 Staat, Stimmendurch BReg. f. Wiederauf- § 7 aufbaus §7V BReg., 6 Banken, mehrheit, nach Anhörung bau, (WiGBl. durch Kre§ 12 6 Wirtsch. § 7IV d. Gewerksch., 48, 123), ditgewährg., u. Gemeind. § 71 Nr. 7 BGBL 52,65 §§ 1,3 2 Vorsitz, u. Stellvertr. 4 Gewerksch., §71

R' Quelle

Bezeichnung cL Gremiums

Aufgabe d. Gremiums

Rechte d. Gremiums

Staatsaufsieht

Mitgl.Proporz

Abstimm.Rekrutierung quorum d. Gewerksch.

Beratung in method. u. techn. Fragen, §51

Deutsche Atomkommission

Förderung einer dt. Atomwirtschaft

Beratung d. BMin Atom

-

25 Mitgl.: 14 Wirtsch. 8 Wissensch. 2 Gewerksch. 1 Staat

-

-

Dieselben Aufgaben nimmt heute das Dt. Atomforum wahr

Bemerkungen

BBankG, Beiräte Erörterung Beratung - Bis 10 Mitgl.; Landesregie- Regelung reduBGB1. 57, 745 bei Landesd. Währungs- des Präsibis Hälfte aus rung schlägt ziert bisher. Bezentralu. Kreditdenten, Kreditgewerbe, vor, BBankteiligung d/Gebanken, politik, § 91 im übr. aus Präsident werksch. an Verw.§9 § 91 Wirtsch., Hanernennt, räten der Landesdel, Landwirt§ 9 ΠΙ Zentralbanken schaft, Arbeiteru. Angestelltenschaft, §9Π

(Vgl. Dt. Atom wirtsch. 56, S. 33)

7 Mitgl.: Bei 6:1Vorschläge v. 6 Reedereien Mehrheit muß Gewerksch.; u. PrivatDirektion VO Berufung schiffer, d. BMin. vor- durch BMin 1 Gewerksch., legen, Verkehr, §9JŒ §10 §9ΙΠ

Anhörungs-, - Ca. 35 Mitgl. Gewerksch. Antrags-, davon 7 schlagen vor, Vorschlags- gewerb. WirtPräsident errechte ggüb. Schaft; 3 Genennt, BAmt., Wersch., § 4IV §51, Π §4Π

G über geBeirat bei Genehmigung Beratung d. werbl. Bin- d. Wasser-u. d. Verteilung WuS-DireknenschiffsSchiffahrtsv. Fracht-u. tionen bei verkehr, direktionen, Schleppgut VO-Erlaß f. BGBl. 53, 1453 § 9 § 1 Notstände, § 9 I, 3 11

StatistikG, Statist. BGBl. 53, 1314 Beirat, §4

VO zum G ζ. VersieheBeratung BeratungsAufsichts- 60 Mitgl; BMinWI gibt Errichtung rungsbeirat, bei Versiehe- Rechte; amt ist Gewerksch. BRat Vorschleines BAuf- § 3 VO rungsaufsicht, Mitentsch. BOberbehör- = 1 unter Liste. Die vom sichtsamtes (§ 92 VAG, § 92 VAG rechte von de unter 13 Gruppen, BRat Ausgewählf. d. Versiehe- RGBl. 31,315) 2 BeiratsBMinWi. §3I,ÜVO ten werden v. rungswesen, mitgl. f. GeBPräs. ernannt, BGBG1. 53, 75 schäftsfüh§ 3 ΠΙ, V VO rung, § 55 IV VO

R' Quelle

156

2. Teil: Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation 3. Verwirklichung demokratischer Partizipation?

Für die Würdigung der vorstehend aufgeführten Partizipationsregelungen hinsichtlich ihrer möglichen Legitimationsfunktion bieten sich zunächst die früher herausgestellten Hauptkriterien für eine „demokratische Partizipation" als Maßstab an: a) gesamtwirtschaftlich bedeutende, richtunggebende Funktion des Beteiligungsorgans, b) effektive (Mit-)Entscheidungsmöglichkeit des Gremiums und c) eine der Betroffenheit von Arbeitnehmerinteressen entsprechende gewerkschaftliche Beteiligung an der Sitz- und Stimmverteilung. a) Übergeordnete

Funktion

Eine übergeordnete, leitende Aufgabe kommt nahezu allen dargestellten Gremien zu 5 5 . Dies gilt auch für Regelungen, die einen wichtigen Teilbereich der Wirtschaftsverwaltung betreffen. Lediglich die Sachverständigenausschüsse nach dem Demontageausgleichsgesetz und die Beiräte bei den Wasser- und Schiffahrtsdirektionen sowie der statistische Beirat sind eher der Durchführungsebene zuzuordnen. b) Die Rechte der

Beteiligungsgremien

Unter dem Gesichtspunkt der dem einzelnen Gremium gewährten Rechte ergibt sich folgendes Bild: Sieht man von den Sachverständigenausschüssen der Länder nach dem Demontageausgleichsgesetz sowie von den Verwaltungsräten von Bundesbahn und Bundespost ab, so besitzt i m Rahmen der unmittelbaren Staatsverwaltung kein einziges Partizipationsgremium eine effektive Mitentscheidungsberechtigung. Die typische Funktion der in diesem Bereich wirkenden Beiräte, Ausschüsse und Kommissionen ist die Beratung, ζ. T. aufgrund ausdrücklich festgelegter Anhörungsrechte 56 . Ein eingeschränktes Vetorecht haben nur die Beiräte der Bundesstelle für den Warenverkehr, die als Bundesoberbehörde eine gewisse Selbständigkeit innerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung aufweist. Entscheidungsrechte werden Partizipationsgremien nur als Organen der mittelbaren Staatsverwaltung sowie der Bundesbahn und Bundespost gewährt. Hier findet der Gedanke der Selbstverwaltung Ausdruck in einer verstärkten Rechtsposition der Betroffenen. Es muß jedoch an die Einschränkung erinnert werden, daß Entscheidungsrechte eines Gremiums nur dann ihren demokratischen Gehalt bewahren, wenn nicht eine weitgehende Weisungsbefugnis der staat55 Vgl. Semar S. 119. 5· Vgl. Völpel S. 135 ff.

I I . Gewerkschaftsbeteiligung an der Wirtschaftsverwaltung 1945—57 157

liehen Aufsicht die gefaßten Beschlüsse konterkarieren kann. Eine solche Möglichkeit besteht jedoch etwa bei den Einfuhr- und Vorratsstellen: Der pluralistisch zusammengesetzte Verwaltungsrat hat seine Entscheidungen dem Bundesminister für Landwirtschaft zur Genehmigung vorzulegen und ist i h m weisungsunterworfen 57 . Ähnlich ist das Verhältnis zwischen dem Verwaltungsrat der Bundesbahn und dem Bundesverkehrsminister: Die wichtigsten organisatorischen Maßnahmen bedürfen der ministeriellen Genehmigung (§14 Abs. 4 BBahnG); darüber hinaus hat der Minister ein Einspruchsrecht gegen Beschlüsse, die seiner Auffassung nach wichtige Interessen der Bundesrepublik und der deutschen Volkswirtschaft gefährden, § 15 BBahnG. Hält der Verwaltungsrat dennoch an seinem Beschluß fest, so hat die Bundesregierung zu entscheiden 58 . Ein i m wesentlichen nur durch die Rechtsaufsicht beschränktes Entscheidungsrecht haben dagegen die Verwaltungsräte der Mühlenstelle 59 , der Kreditanstalt für Wiederaufbau und der Bundesanstalt für Güterfernverkehr (vgl. die leichte Einschränkung i n § 76 GüKG) 6 0 . Beschlüsse des Verwaltungsrats der Deutschen Bundespost können vom Bundespostminister der Bundesregierung zur Entscheidung vorgelegt werden, wenn er der Auffassung ist, daß die Maßnahme „ i m Interesse des Bundes nicht verantwortet werden kann", § 13 PostverwG. Diese nur Ausnahmefälle betreffende Einschränkung der Entscheidungsfreiheit erscheint nicht so gravierend, daß ein echtes Mitbestimmungsrecht verneint werden müßte 61 . Das Investitionshilfe-Sandervermögen schließlich unterliegt nur i n der — allerdings wichtigen — Frage der Höhe und des Adressaten der Investitionsmittel einem staatlichen Genehmigungsvorbehalt, § 29 Abs. 5 Investitionshilfe-Gesetz. c) Sitz-

und

Stimmverteilung

Mißt man die letztgenannten fünf „entscheidungsmächtigen" Beteiligungsgremien am dritten Hauptkriterium für eine demokratische Partizipation der Gewerkschaften, der Sitz- und Stimmverteilung, so verringert sich die Anzahl der Mitbestimmungsgremien noch einmal erheblich: Eine paritätische, also die Arbeitnehmervertreter gegenüber den W i r t schaftsvertretern gleichberechtigende Struktur weist keines der Ent«7 Vgl. Semar S. 141 f.; Drewes S. 223; Völpel S. 138 sieht dagegen eine „erhebliche Entscheidungsteilhabe". 58 Semar S. 138 ff. hält den Verwaltungsrat der Bundesbahn dagegen trotzdem f ü r selbständiger als den der Bundespost; vgl. dazu unten. β® Dazu Drewes S. 226. 60 Vgl. zum ganzen Drewes S. 224. ei a. A . w o h l Gießen S. 147.

158

2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

scheidungsgremien auf. I m Kuratorium des Investitionshilfe-Sondervermögens hat die gewerbliche Wirtschaft eine %-Mehrheit gegenüber den Gewerkschaften 62 . Die genannten Verwaltungsräte sind demgegenüber pluralistisch besetzt. Während i m Verwaltungsrat der Mühlenstelle lediglich ein Gewerkschaftsvertreter als Verbrauchervertreter (von 26 Ratsmitgliedern) Sitz und Stimme hat, sind es bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau 4 Arbeitnehmervertreter gegenüber 6 M i t gliedern aus dem Bankgewerbe und 5 aus Wirtschaftskreisen. Angesichts der großen Bedeutung, die die Kreditvergabe nicht nur gesamtgesellschaftlich, sondern auch für die Struktur des Arbeitsmarktes und potentiell auch für das Lohn-Preis-Gefüge hat, erscheint das Interesse der Gewerkschaften i m Verwaltungsrat der Kreditanstalt nicht angemessen vertreten. Selbst i m — unwahrscheinlichen — Fall, daß alle 10 Staatsvertreter ausschließlich mit den Gewerkschaften koalierten, verfügten sie noch nicht über eine Mehrheit i m Gremium. Ähnliches gilt für die Bundesanstalt für Güterfernverkehr: 5 Gewerkschaftsvertretern sitzen 6 Vertreter des Bundesverbandes des Deutschen Güterfernverkehrs sowie 10 weitere Repräsentanten des Verkehrsgewerbes gegenüber. Die Aufgaben der Bundesanstalt betreffen jedoch i n nicht geringem Maße auch Arbeitnehmerinteressen: So erstreckt sich die Überwachungsfunktion auf die Einhaltung der A r beitsschutzvorschriften (§ 54 Abs. 2 S. 3 a GüKG) sowie der allgemeinen Verkehrssicherheit; die wettbewerbsrechtlichen Auswirkungen des GüKG tangieren die Arbeitsplatzsituation i m gewerblichen Güterverkehr. Die wenigen Gewerkschaftsvertreter sind zu einer wirksamen Beeinflussung der Entscheidungen — jedenfalls rechtlich — jedoch nicht i n der Lage: Selbst eine Koalition mit den 6 Behördenvertretern führt nicht zu der für einen Beschluß notwendigen einfachen Stimmenmehrheit. Es bleibt danach nur noch der Verwaltungsrat der Bundespost (7 Gewerkschafter von 24 Ratsmitgliedern) 63 . Hier bilden die Arbeitnehmervertreter 6 4 die größte Einzelgruppe; die Gesamtwirtschaft muß sich m i t 5 Mitgliedern begnügen. Welche Koalitionen sich für die Bundestags- und Bundesratsvertreter anbieten, erscheint durchaus offen. Der Abhängigkeit von wirtschaftskräftigen Benutzern steht die Verantwortung für die große Zahl der zu sichernden Arbeitsplätze gegenüber. Aus diesem Grunde erfüllt die Partizipationsregelung des PostverwG β2 v g l . u. I I I . 2. b). 63 Drewes S. 118 ff., 218; Gießen S. 147. 64 Daß die Arbeitnehmervertreter Gewerkschafter sein müssen, hält L ö wisch R d A 75, S. 56 f ü r „unhaltbar". N u r über die Gewerkschaft (DPG) k a n n jedoch der Bezug des zentralen Verwaltungsrats zu den einzelnen Dienststellen hergestellt werden.

I I . Gewerkschaftsbeteiligung an der Wirtschaftsverwaltung 1945—57 159

— als einzige — die Kriterien „demokratischer Beteiligung", obwohl die Gewerkschaftsvertreter für sich allein weniger als die Hälfte der Verwaltungsratssitze innehaben 65 . 4. Konsenssicherungsfunktion der Beteiligungsgremien a) Die Feststellbarkeit

von

Zustimmungsbereitschaft

Die Analyse der gewerkschaftlichen Beteiligung an der NachkriegsWirtschaftsverwaltung läßt hinsichtlich der möglichen Legitimationsfunktion folgenden Schluß zu: Soweit sich für die beschriebenen Partizipationsbereiche empirisch feststellen läßt, daß die Gewerkschaften bzw. die Arbeitnehmerschaft der staatlichen Politik gegenüber nunmehr eine zustimmende Haltung einnehmen, legt die konkrete Ausgestaltung der Beteiligungsregelungen eher eine heteronome Konsensbildung durch die Hoheitsgewalt als eine autonome Konsensbildung durch wirksame Interessenvertretung nahe. Ob überhaupt eine solche Zustimmungsbereitschaft in den genannten Bereichen besteht, läßt sich hier nur unzureichend beantworten 6 6 . Die eingangs erwähnte Ziel-Divergenz zwischen Regierung und Gewerkschaftsführung ist auf die dargestellten Einzelbereiche nicht unbedingt übertragbar. Denn die praktische Mitarbeit i n einzelnen Beiräten, Ausschüssen und Verwaltungsräten vollzieht sich möglicherweise abgekoppelt von der eher ideologisch bedeutsamen Fixierung auf bestimmte Idealmodelle i n Staat und Gesellschaft. Es ist deswegen keineswegs ausgeschlossen, daß die Gewerkschaften i n den frühen fünfziger Jahren nach wie vor eine Änderung der bestehenden Wirtschaftsstruktur als Fernziel ansteuern, aber zugleich — unter Anerkennung des ζ. Z. gegebenen Handlungsspielraums — der staatlichen Wirtschaftspolitik i n Einzelbereichen mehr oder weniger zustimmend gegenüberstehen. Daß sich auf die Dauer eine Rückwirkung der praktischen „Realpolitik" auf die theoretischen Grundpositionen einstellen wird, erscheint allerdings naheliegend, kann hier jedoch nur angedeutet werden. Jedenfalls ist nicht allein m i t dem Hinweis auf das DGB-Grundsatzprogramm von 1949 ein Dissens zwischen Gewerkschaften und Staatsverwaltung zu konstatieren. Manifeste Protestäußerungen von Seiten der Arbeitnehmerverbände sind selten. Die paritätischen Kanzlerausschüsse werden von den Gees Vgl. die Übersicht kritischer Stellungnahmen zum P V e r w G bei Semar S. 67 ff.; ferner Gießen S. 147 ff. zu den Reformentwürfen BT-Drucks. VI/1385 u n d VII/81. e« Z u r Schwierigkeit einer Realanalyse vgl. ο. 1. T e i l Β . V. 3.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

werkschaften i n erster Linie deswegen verlassen und damit aufgelöst, weil sich der DGB i n den Auseinandersetzungen u m das Betriebsverfassungsgesetz von der Bundesregierung getäuscht fühlt. (Ein Boykott der gesetzlich festgelegten Partizipationsorgane ist dagegen von der Kampftaktik der Gewerkschaften nicht vorgesehen 67 .) Wesentlich stärker von internen Konflikten bestimmt ist die faktische Auflösung des Produktivitätsrates: Hier können sich Gewerkschafter und Unternehmer nicht über die Modalität der Mittelvergabe einigen 68 . Soweit i m übrigen innerhalb der Gremien Differenzen zwischen den Beteiligten ausgetragen werden, treten sie kaum i n das Blickfeld der Öffentlichkeit. Ursache hierfür ist nicht zuletzt die Tatsache, daß die Sitzungen hinter verschlossenen Türen stattfinden 69 , sowie die Verschwiegenheitspflicht der Mitglieder 7 0 . Ob die fortgesetzte Kooperation der Gewerkschaftsvertreter i n den meisten Partizipationsgremien w i r k lich als Ausdruck genereller Zustimmung gewertet werden darf, ist deswegen schwer zu beantworten. Immerhin w i r d mangels manifester Dissens-Äußerungen nach außen dieser Anschein erweckt. Eine tiefergehende Untersuchung dieser Frage kann hier nicht geleistet werden, zumal die erforderlichen Quellen (Berichte, Sitzungsprotokolle usw.) weder von den staatlichen Organen noch von den Gewerkschaftsvorständen zur Auswertung zur Verfügung gestellt werden. Festzuhalten bleibt jedoch die Tatsache, daß die rechtliche Ausgestaltung der gewerkschaftlichen Beteiligung an der Nachkriegs-Wirtschaftsverwaltung eine autonom erteilte Legitimation i m Sinne einer auf effektiver Mitentscheidung beruhenden Zustimmungsbereitschaft grundsätzlich erschwert. b) Partizipation

zur Absicherung

von

Krisenmaßnahmen

Dennoch legt die Entstehung vieler Partizipationsregelungen der damaligen Zeit eine engere Beziehung zu Legitimationsbedürfnissen des Staates nahe: Die i n der Geschichte nicht selten feststellbare Koinzidenz zwischen der Heranziehung der Gewerkschaften und innenpolitischen Krisenerscheinungen t r i t t bei den dargestellten Beteiligungsformen nämlich besonders deutlich hervor: So werden i n erster Linie die Beratungsgremien (Demontageausgleichs-Ausschüsse, Elektrizitäts- und Gasausschüsse, paritätische Kanzlerausschüsse, Rohstoffausschuß und der Produktivitätsrat) m i t dem Ziel geschaffen, „chronische" und akut 67 Drewes S. 238. es Drewes S. 84. β» Ausdrücklich § 11 Abs. 6 der Satzung f ü r die E i n f u h r - u n d Vorratsstellen; § 13 Abs. 6 der Satzung der Mühlenstelle. 70 Ausdrücklich § 10 Abs. 9 B B a h n G ; § 17 der Satzung f ü r die E i n f u h r u n d Vorratsstellen.

I I . Gewerkschaftsbeteiligung an der Wirtschaftsverwaltung 1945—57 161

gewordene Engpaßsituationen i n der Wirtschaftsentwicklung beseitigen zu helfen. Aber auch m i t Entscheidungsrechten ausgestattete Beteiligungsorgane, wie das Kuratorium des Investitionshilfe-Sondervermögens und die Verwaltungsräte der Kreditanstalt für Wiederaufbau und der Landwirtschaftlichen Rentenbank sollen den Wirtschaftsaufschwung von den bestehenden finanziellen Restriktionen befreien. Die Beiräte bei den Wasser- und Schiffahrtsdirektionen haben allein die Funktion, beim Erlaß von Verordnungen gegen auftretende Notstände beratend mitzuwirken. Aus dieser Vielzahl von Gremien des Krisenmanagements läßt sich der Schluß ziehen, daß der Staat zu Maßnahmen, welche zum Zweck der Mängelbeseitigung bzw. -Verlagerung Opfer verlangen und möglicherweise Widerstand auslösen, die Unterstützung und Kooperation der betroffenen Bevölkerungsschichten sucht. Daß von Krisen i n der wirtschaftlichen Entwicklung leicht der Funke kollektiven Legitimationsentzugs auf die politische Führung überspringen kann, hatte sich 1948 i n zahlreichen Arbeitsniederlegungen und dem Generalstreik vom 12. November gezeigt. Nachdem später die Rohstoff- und Energieversorgung sowie die Funktionsfähigkeit des freien Kapitalmarktes i m wesentlichen gesichert erscheint, zieht sich die Staatsverwaltung schrittweise aus der ökonomischen Sphäre zurück. M i t Abbau der „Zwangswirtschaft" und zunehmender Verwirklichung der „freien Marktwirtschaft" entfällt aber auch ein großer Teil der Partizipationsgremien und damit zugleich der gewerkschaftliche Einfluß auf die Wirtschaftsgestaltung. Denn die Übertragung der Kontrolle über die ökonomische Entwicklung auf den Marktmechanismus schließt eine M i t w i r k u n g der Arbeitnehmerverbände an Entscheidungen über Produktionsmitteleinsatz, Energie- und Rohstoffverteilung, Investitionen und Kreditvergabe i m allgemeinen aus. Diese Maßnahmen fallen zumeist i n die alleinige Verantwortung der Unternehmer (zurück). Kennzeichnend für diese Entwicklung ist etwa die Ablösung der Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft durch das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft 7 1 : „Das Bundesamt hat die ihm übertragenen Aufgaben gemäß den marktwirtschaftlichen Grundsätzen der Wirtschaftspolitik durchzuführen; es soll . . . seinen Tätigkeitsbereich i n dem Maße einschränken, i n dem die Bundesrepublik die Freiheit des Waren-, des Dienstleistungs- und des Zahlungsverkehrs wiederherstellt 7 2 ." Während für die fachlichen Gruppen der alten Bundesstelle die Errichtung von Beiräten zwingend vorgeschrieben war 7i B G B l . 54, S. 281. 7* A r t . 8 des Gesetzes über das Bundesamt f ü r gewerbliche Wirtschaft. 11 Menzel

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

(§ 4 Abs. 1) und diese ein eingeschränktes Einspruchsrecht besaßen (§ 5 Abs. 2), heißt es i n A r t . 5 des neuen Gesetzes von 1954 nur noch: „Der Bundesminister kann dem Bundesamt auf einzelnen Fachgebieten Sachverständigen· Ausschüsse zur Beratung beiordnen." Die Einrichtung gewerkschaftlicher Beteiligungen i n einer w i r t schaftspolitischen Notstandssituation einerseits und andererseits die faktische Zurückdrängung des gewerkschaftlichen Einflusses i n der Zeit der wirtschaftlichen Konsolidierung berechtigen zu der These: Die Arbeitnehmerverbände werden i n erster Linie zur Absicherung von Krisenmaßnahmen herangezogen, welche i n einer Phase politischer Labilität die weitere ökonomische Entwicklung i n die Richtung der von den Gewerkschaften grundsätzlich abgelehnten Marktwirtschaft lenken. Es geht der staatlichen Herrschaft nicht nur darum, sich selbst i n der Krise zu behaupten und die Notlage zu beseitigen, vielmehr versucht sie auch, für die A r t und Weise und die beabsichtigten zukünftigen Konsequenzen des Krisenmanagements Unterstützung zu finden. Bei einer grundsätzlichen Zielkonvergenz zwischen Staatsorganen und Gewerkschaftsspitzen hätte es hierzu besonderer Anstrengungen wohl kaum bedurft. Auch ohne institutionalisierte Beteiligung wären die Arbeitnehmerorganisationen geneigt gewesen, die staatlichen Pläne und Maßnahmen zur Krisenbewältigung verwirklichen zu helfen. Hier hätte nur der Informationsbeschaffungs-Aspekt von Partizipation eine Heranziehung fordern und rechtfertigen können. Die tatsächlich bestehenden programmatischen Differenzen zwischen Bundesregierung und Gewerkschaftsführung sowie die analysierte rechtliche Ausgestaltung der Gremien legen es jedoch nahe, die Partizipation der Arbeitnehmervertreter eher als ein Mittel zu dem Zweck anzusehen, die prinzipielle K r i t i k der Verbände jedenfalls i n der praktischen Verwaltungstätigkeit zumindest nicht wirksam werden zu lassen und nach Möglichkeit durch Konsens in Einzelbereichen zu neutralisieren. I m folgenden soll die vorstehende Würdigung der gewerkschaftlichen Partizipation an der Nachkriegs-Wirtschaftsverwaltung am Beispiel des Investitionshilfegesetzes noch einmal konkret veranschaulicht werden. Ich habe dieses Beispiel gewählt, weil es einerseits den Gewerkschaften wenigstens Mitentscheidungsrechte gewährt, andererseits jedoch sowohl durch die Einflußbeschränkung als auch durch ihre Qualität als „Notstandsnorm" der damaligen Entwicklung entsprach. Als „charakteristisch" kann diese Partizipationsform — ebenso wie alle anderen Regelungen — dennoch nicht bezeichnet werden. Die Vielfalt und Verschiedenheit der einzelnen Ausgestaltungen lassen die Bestimmung eines Typus' nicht zu.

I I I . Das Investitionshilfegesetz v o m 7. Januar 1952

163

I I I . Das Investitionshilfegesetz vom 7. Januar 1952 1. Entstehung und Ziel des Gesetzes

Der Aufschwung, den die westdeutsche Wirtschaft nach der Währungsreform 1948 erlebte, droht 1950/51 durch einen Produktionsengpaß i m Bereich der Grundstoffindustrie (Kohle, Eisen, Stahl, Energie) ins Stocken zu geraten. Ursache dafür sind einerseits die Auswirkungen der alliierten Entflechtungs- und Demontagemaßnahmen, zum anderen die Preisbindungen i m Grundstoffsektor und die Zerrüttung des Kapitalmarktes, die eine ausreichende Eigen- wie Fremdfinanzierung unmöglich machen 73 . Während sich die am Aufbau der Wirtschaft Beteiligten i n der Analyse der Notlage einig sind, gehen die Vorstellungen über die geeignete Form der Abhilfe auseinander: Von staatlicher Seite w i r d eine steuerrechtliche Lösung angestrebt; die gewerbliche Wirtschaft befürwortet eine Selbsthilfe; der DGB setzt sich für eine gezielte Investitionslenkung durch Abführung der Abschreibungen an die Kreditanstalt für Wiederaufbau ein 7 4 . Anfang A p r i l 1951 lädt Bundeskanzler Adenauer den Vorstand des Gemeinschaftsausschusses der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft und den Vorstand des Deutschen Gewerkschaftsbundes zu einer gemeinsamen Beratung ein. Die Repräsentanten der Unternehmer legen zu diesem Termin ein „7-Punkte-Programm" vor 7 5 , i n dem sie den Investitionen der Grundstoffindustrie den Vorrang vor anderen Investitionen einräumen und es als „die Aufgabe der deutschen Wirtschaft" bezeichnen, „ i n eigener Verantwortung und aus eigener Kraft die erforderlichen M i t t e l hierfür aufzubringen". Von den Organisationen der Unternehmerschaft soll „der Regierung ein Vorschlag als Grundlage für eine gesetzliche Regelung unterbreitet" werden. A m 11. A p r i l 1951 erklärt die Bundesregierung, sie werde „das freiwillige Angebot der Wirtschaft durch entsprechende gesetzliche Maßnahmen zur vollen Auswirkung bringen" 7 6 . Bereits am 27. A p r i l folgt ein konkreter Vorschlag des Gemeinschaftsausschusses, der die Aufbringung von 1 M i l liarde D M innerhalb eines Jahres durch Zeichnung von Anteilsrechten oder Anleihen vorsieht. Das Bundeskabinett verabschiedet einen entsprechenden Gesetzentw u r f am 19. Juni 1951. Er sieht — kurz skizziert — folgende Regelung 73 Ganser / Georgi S. 7; Kötter / Ziemer / Stara S. 24. 74 Vgl. Gast / Lademann / Meinhold S. 30; DGB-Geschäftsbericht S. 245. 75 Abgedruckt bei Ganser / Georgi S. 8. 76 Z i t i e r t bei Gast / Lademann / Meinhold S. 33. 11*

1950/51

164

2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

der Investitionshilfe vor: Jeder Gewerbebetrieb hat einen auf Grund einer bestimmten Bemessungsgrundlage (§ 6) zu errechnenden Betrag aufzubringen und an die Industriebank A G Düsseldorf abzuführen (§ 5). Dort bilden die M i t t e l ein Sondervermögen („IndustriebankSondervermögen Investitionshilfe", § 23), über das ein aus Vertretern der Wirtschaft, der Gewerkschaften und des Staates zusammengesetztes Kuratorium verfügt (§26). Dieses hat die M i t t e l nach Maßgabe vom Bundeswirtschaftsminister festzulegender Investitionsquoten an die Grundstoffindustrie zu verteilen, welche als Gegenleistung Wertpapiere begibt (§§ 30 ff.). I n den Ausschußsitzungen, die sich an die erste Beratung i m Bundestag am 9. J u l i 1951 anschließen, setzt sich weitgehend eine Alternativfassung des Bundesrates durch, die eine andere Bemessungsgrundlage enthält. Hinzu kommt eine steuerrechtliche Regelung, die Abschreibungsmöglichkeiten großzügig erweitert (§ 36 des Gesetzes). I n den Plenarsitzungen des Bundestags erfährt der Gesetzentwurf K r i t i k von rechts und links. Der Zentrums-Abgeordnete Bertram lehnt die Investitionshilfe als „kollektivistische Maßnahme" und „eine A r t von Zwangssparen" ab 7 7 . Für den Parlamentarier Etzel (Bayernpartei) sind „die Akzente des Staatsinterventionismus und der Reglementierung . . . unverkennbar" 7 8 . Während die K P D den Zweck des Gesetzes i n erster Linie darin sieht, „die Grundlagen zu schaffen für die Wiederaufrüstung" 7 9 , kritisiert die SPD vor allem den Abschreibungsparagraphen 36, dem das Motto „Investitionshilfe unzulänglich, Steuerzahler an die Front" zugrunde liege 80 . Grundsätzlich w i r d von Seiten der SPD festgestellt, „daß sich die Koalitionsparteien und die Bundesregierung — und das ist das bedauerlichste — i n einer A b hängigkeit von gewissen Wirtschaftskreisen zu befinden scheinen, die der Sache sehr wenig dienlich ist" 8 1 . Hinsichtlich der Zusammensetzung des Kuratoriums bringt lediglich die FDP einen Änderungsantrag vor, der allerdings erfolglos bleibt. Der Abgeordnete Euler begründet ihn damit, „daß der Gewerkschaftsbund an der Aufbringung der einen Milliarde nicht teilnimmt; infolgedessen ist nicht einzusehen, daß die Gewerkschaftsvertreter i m Kuratorium für das Sondervermögen vertreten sein sollen" 8 2 . A u f Antrag der Regierungsparteien w i r d schließlich noch eine Vorschrift (§ 37 des Gesetzes) eingefügt, die eine gewisse Lockerung der Preisbindung i m Grundstoffbereich zum Ziel hat. 77 78 70 80 ei 82

Sten. Ber. 1951, S. 7256 (D). Sten. Ber. 1951, S. 7266 (D). Abg. Paul, sten. Ber. 1951, S. 7265 (A), 7546 (D). Abg. Kurlbaum, sten. Ber. 1951, S. 7258 (D). Abg. Kurlbaum, sten. Ber. 1951, S. 7258 (D). Sten. Ber. 1951, S. 7391 (A).

I I I . Das Investitionshilfegesetz v o m 7. Januar 1952

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A m 13. Dezember 1951 verabschiedet der Bundestag das „Gesetz über die Investitionshilfe der Deutschen Gewerblichen Wirtschaft", das am 7. Januar 1952 i m Bundesgesetzblatt verkündet w i r d 8 3 . Durch das Investitionshilfe-Schlußgesetz vom 24. Februar 1955 erlischt schließlich das Sondervermögen wieder. 2. Die rechtliche Ausgestaltung der gewerkschaftlichen Beteiligung a) Die Aufgabe

des

Kuratoriums

Die Gewerkschaften werden an der Durchführung des Investitionshilfegesetzes (IHG) durch ihre Mitgliedschaft i m Kuratorium beteiligt. Dieses Gremium ist das entscheidende Leitungsorgan der Investitionshilfe, es „beschließt über die Bewilligung von Investitionsmitteln sowie über die Bedingungen, unter denen sie den Begünstigten zu gewähren sind", §29 Abs. 1. Dabei ist es allerdings an Investitionsquoten gebunden, die der Bundeswirtschaftsminister nach Anhörung des Kuratoriums für die begünstigten Wirtschaftszweige festsetzt, § 29 Abs. 2. Auch bedürfen Beschlüsse des Kuratoriums über Adressat und Höhe der Investitionsmittel der staatlichen Bestätigung, § 29 Abs. 5. Schließlich unterliegt das Sondervermögen und damit auch das Leitungsorgan gemäß §24 Abs. 6 „der Aufsicht der Bundesregierung", was allerdings als Rechts-, nicht als Fachaufsicht zu verstehen ist 8 4 . I n diesem Rahmen staatlicher Einflußmöglichkeiten hat das Kuratorium weitgehende Kompetenzen, die über diejenigen eines Aufsichtsrats hinausgehen 85 . Der Vorstand des Kreditinstituts, bei dem das Sondervermögen gebildet wird, ist dem Kuratorium bezüglich der Investitionshilfe ζ. T. ausdrücklich weisungsunterworfen, vgl. z. B. § 29 Abs. 7. Rechtsgeschäfte, durch die der Vorstand das Sondervermögen verpflichtet, bedürfen der Zustimmung des Kuratoriums, §25 Abs. 1. Die gesamte Durchführung und Abwicklung der Investitionshilfe liegt letztlich i n den Händen dieses Gremiums. So hat das Kuratorium auch „dafür Sorge zu tragen, daß der Aufbringungspflichtige als Gegenwert für seinen Beitrag wirklich erstklassige Wertpapiere i n die Hand bek o m m t " 8 6 , vgl. §§ 30 ff.

es B G B l . 1952, S. 7. 84 Kötter / Ziemer / Stara , § 24 A n m . 6. 85 Vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs BT-Drucks. 1/2450 zu §24; „erhebliche Machtfülle" konstatiert auch Drewes S. 95. 8β Gast / Lademann / Meinhold S. 85 sehen d a r i n die H a u p t f u n k t i o n des Gremiums; zu den einzelnen Aufgaben vgl. ebenda S. 86.

166

2. Teil: Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

Angesichts der Bedeutung der Investitionshilfe für die Wirtschaftsentwicklung nach 1951 einerseits und der dominierenden Rolle des Kuratoriums hierbei andererseits kommt den stimmberechtigten M i t gliedern dieses Gremiums ein nicht geringer politischer Handlungsspielraum zu. Das Innovationspotential, m i t dem das Kuratorium ausgestattet ist, könnte — für sich genommen — der Beteiligung mitentscheidungsberechtigter Gewerkschafter durchaus eine demokratische Dimension verleihen. Die rechtliche Ausgestaltung der inneren Ordnung des Gremiums droht der gewerkschaftlichen Partizipation jedoch die Wirkung zu nehmen: b) Die Zusammensetzung

des

Kuratoriums

Entgegen der Regierungsvorlage, die die Mitgliederzahl des Kuratoriums auf 12 beschränken wollte, sieht §26 der Gesetzesfassung eine Beteiligung von 20 Personen vor. Zuordnung und Status der einzelnen Mitglieder ergeben sich aus folgender Skizze 87 : DGB

Gemeinschaftsausschuß der deutschen Wirtschaft

Staat

1 Präsident stimmberechtigt

nicht stimmberechtigt

-

b:

5 Mitglieder

3 Mitglieder

1 BMFin lBMWi 1 BMVerk 3 BRat

3 Mitglieder

2 Mitglieder

6

9

5

20

Die Vertreter der Wirtschaft und der Gewerkschaften werden von den Verbänden vorgeschlagen und vom Bundeswirtschaftsminister bestellt, § 26 Abs. 3. Der Minister ist an die eingereichten Listen gebunden, er kann allenfalls einen neuen Vorschlag einholen 88 . Insoweit entspricht die Regelung den Maßstäben einer demokratischen Partizipation i m oben entwickelten Sinne. Auffällig ist demgegenüber einerseits die relativ kleine Zahl der stimmberechtigten i m Verhältnis zu den nur beratenden Mitgliedern 87

Die Namen der herangezogenen Persönlichkeiten nennen Ganser / Georgi , § 26 A n m . 2. 88 So Kötter / Ziemer / Siara, § 26 A n m . A I I I .

I I I . Das Investitionshilfegesetz v o m 7. Januar 1952

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(9:11) und zum anderen das starke Übergewicht der Wirtschaftsrepräsentanten. Stimmberechtigt sind nach § 26 Abs. 6 nur solche Personen, die den begünstigten Industriezweigen „nicht nahestehen" 89 , sie werden also von den „aufbringenden" Wirtschaftszweigen vorgeschlagen. Die begünstigten Bereiche (Kohle, Eisen, Stahl, Energie) stellen die 3 beratenden Mitglieder der Wirtschaftsseite 90 . Die hohe Zahl der Staatsvertreter geht i n erster Linie auf die I n i tiative des Bundesrats zurück der die Länder als die Träger der Finanzämter beteiligen wollte 9 1 . „Den Vertretern der Bundesregierung i m Kuratorium ein Stimmrecht zuzuerkennen, erschien nicht geboten, weil sowohl die allgemeine Aufsicht i n bezug auf die Verwaltung des Sondervermögens als auch der erforderliche wirtschaftspolitische Einfluß auf dessen Verwendung i n anderer Weise sichergestellt sind 9 2 ." Von entscheidender Bedeutung ist der Umstand, daß die vom Gemeinschaftsausschuß vorgeschlagenen stimmberechtigten Mitglieder einschließlich des Präsidenten eine %-Mehrheit gegenüber den stimmberechtigten DGB-Vertretern haben. Dabei bedürfen Beschlüsse des Kuratoriums nur einer einfachen Mehrheit, §27 Abs. 2 S. 1. Hinzu kommt noch, daß bei Stimmengleichheit das Votum des Präsidenten entscheidet, § 27 Abs. 2 S. 3. Diese starke Benachteiligung der Gewerkschaften w i r d damit gerechtfertigt, daß die Investitionshilfe eine „Selbsthilfeaktion der W i r t schaft" darstelle 93 . Der „Gemeinschaftsausschuß hatte sich zum Träger des Vorhabens der Investitionshilfe gemacht und ist insofern die Repräsentanz der ,aufbringenden Wirtschaft 4 . Damit rechtfertigte sich, i h m einen ausschlaggebenden Einfluß auf die Zusammensetzung des Kuratoriums einzuräumen 94 ." Festzuhalten bleibt, daß die Gewerkschaftsvertretung durch die Regelung von Mitgliederzahl, Stimmberechtigung und Quorum — rein rechtlich gesehen — praktisch auf eine beratende Rolle beschränkt bleibt.

β® E i n Aufsichtratsmandat soll nach Meinung der K o m m e n t a r l i t e r a t u r eine solche „Befangenheit" noch nicht begründen; vgl. Kötter / Ziemer / Stara, § 26 A n m . A I I ; Gast / Lademann / Meinhold S. 86. 90 Gast / Lademann / Meinhold S. 85. BT-Drucks. 1/2450, Bundesratsvorlage § 25 I V . «2 Begründung der Regierungsvorlage zu § 25; BT-Drucks. 1/2450, S. 17. Gast / Lademann / Meinhold S. 85. Kötter / Ziemer / Stara , § 26 A n m . 3 A I .

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation 3. Die Funktion der gewerkschaftlichen Partizipation

a) Motive des Gesetzgebers Nach den Motiven des Gesetzgebers für die Beteiligung der Gewerkschaften i m Kuratorium sucht man sowohl i n den Ausschußberichten als auch i n den stenographischen Protokollen der Bundestagsdebatten vergeblich. Dies läßt sich zum einen damit erklären, daß die wesentlichen Punkte einer zukünftigen Investitionshilfe i n den informellen Gesprächen zwischen Wirtschaftsvertretern, Gewerkschaftern und dem Bundeskanzler abgesprochen worden sind, bevor es zum Gesetzentw u r f kommt. Z u m anderen stellt die Partizipation der Gewerkschaften an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben 1951 kein Novum mehr dar, das einer besonderen Rechtfertigung bedarf. Das mangelnde Interesse der meisten Bundestagsabgeordneten an der vorgeschlagenen Zusammensetzung des Kuratoriums mag auch darin begründet sein, daß die geplante Beteiligung der Gewerkschaftsvertreter keinerlei Gefahr für die Interessen der Unternehmerschaft bedeuten kann. Die SPD moniert zwar die Abhängigkeit der Regierung von gewissen Wirtschaftskreisen, fordert jedoch lediglich eine Mitbestimmung des Bundestags bei der Benennung der Kuratoriumsmitglieder 9 5 , nicht aber eine gleichberechtigte Partizipation der Gewerkschaften. b) Die Investitionshilfe als „Selbsthüfeaktion der deutschen Wirtschaft" Aus der Tatsache, daß die Teilnahme von Arbeitnehmervertretern i m Kuratorium dem Gesetzgeber subjektiv weitgehend problemlos erscheint, kann jedoch nicht geschlossen werden, daß die objektive Funktion der Gewerkschafts-Partizipation bedeutungslos ist. I h r spezifischer Wert ergibt sich vielmehr aus der gesamtwirtschaftlich auch die Arbeitnehmer erfassenden Reichweite der Investitionshilfe. Zunächst ist das Argument, das I H G regele nur eine „innere Angelegenheit" der deutschen gewerblichen Wirtschaft, nicht stichhaltig 9 6 : Es geht nicht allein u m Finanzmittel und Produktionsziffern, sondern i n den Auswirkungen ebenso um Arbeitnehmerinteressen: Investitionseinschränkungen i m Konsumgüterbereich gefährden tendenziell die dortigen Arbeitsplätze, verringern zumindest nicht die hohe Arbeitslosenzahl 97 . Das Angebot zusätzlicher Stellen i n der Grundstoffindustrie vermag nur bedingt einen Ausgleich zu schaffen. »« Abg. Kurlbaum, sten. Ber. 1951, S. 7390 (D). «β Dies erkennt deutlich der SPD-Abg. Kurlbaum, sten. Ber. 1951, S. 7541 (D). Durchschnittszahl 1952 insgesamt: 1,379 Mio. (Bergmann / Jacobi / Müller· Jentsch I S. 447).

I I I . Das Investitionshilfegesetz v o m 7. Januar 1952

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Das Ziel des IHG, den Engpaßbereichen Investitionsmittel zukommen zu lassen, würde unterlaufen, wenn die Gewerkschaften starke Lohnerhöhungen durchsetzten und damit die Kosten für die Unternehmer empfindlich steigerten. Insofern beinhaltet die Teilnahme der Arbeitnehmervertreter an der Ausführung des Gesetzes auch eine Zurückhaltung i n der Tarifpolitik. Diese unausgesprochene Implikation der Investitionshilfe widerspricht allerdings dem seit 1950 von Viktor Agartz entwickelten Konzept der „expansiven Lohnpolitik" 9 8 . Schließlich fällt m i t der Investitionshilfe auch eine grundsätzliche Entscheidung für eine intensive Förderung der Schwerindustrie. Die deutsche Wiederaufrüstung i n den späteren Jahren wäre ohne diese Hilfe zumindest sehr erschwert worden. Damit zeitigt das Gesetz auch allgemein-politische, gesamtgesellschaftliche Auswirkungen. Neben der eigentlichen Investitionshilfe gehen § 36 (Erleichterungen der Abschreibungen) und § 37 (Preisvorschrift) ganz offensichtlich über den internen Bereich der gewerblichen Wirtschaft hinaus. Denn die Ausfälle der Staatseinnahmen auf diesem Gebiet müssen vom Steuerzahler und damit von der Allgemeinheit getragen werden. Ebenso ist es m i t Preissteigerungen, die der — vorsichtigen — Lockerung der Preisbindung i m I H G i n späteren Jahren folgen. Bleibt das I H G i n seinen Konsequenzen somit keineswegs auf die Unternehmerschaft beschränkt, so ist nach den oben entwickelten Kriterien für eine demokratische Partizipation eine wirksame Beteiligung von Gewerkschaften als Arbeitnehmer- und damit zugleich auch als Verbraucher- und Steuerzahler-Vertreter nicht nur gerechtfertigt, sondern geboten. Die juristische Ausgestaltung des Kuratoriums gewährleistet eine derart effektive Partizipation der DGB-Funktionäre jedoch nicht. I m Streitfalle kann sich rechtlich vielmehr immer der Unternehmerwille durchsetzen. Insofern sprechen Gast / Lademann / Meinhold 99 nicht zu Unrecht von der „Funktion des Kuratoriums als Organ für die Interessen der aufbringenden Wirtschaft". c) Der privatwirtschaftliche

Kern des IHG

Von entscheidender Bedeutung für eine mögliche Legitimationsbeschaffungswirkung der gewerkschaftlichen Beteiligung erscheint der politische Zusammenhang, in dem das I H G entsteht.

es Vgl. Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 196. Tatsächlich fiel die Lohnquote 1952 auf 57,4, stieg 1953 aber wieder auf 58,7 u n d 1954 auf 59,4 an (Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 456). Diese E n t w i c k l u n g hatte i m wesentlichen k o n j u n k t u r e l l e Gründe, e® S. 85.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

Sinn des 7-Punkte-Programms des Gemeinschaftsausschusses ist es, sowohl die steuerrechtlichen Pläne als auch das Investitionslenkungsmodell der Gewerkschaften überflüssig zu machen und eine „Selbsthilfe" zu organisieren. Diese ist zwar i n der Form (Gesetz, Aufbringungspflicht, staatliche Aufsicht) aus praktischen Gründen mit hoheitlichen Eingriffen i n die Wirtschaftssphäre verbunden und insofern nicht „marktkonform" 1 0 0 . Hiergegen richten sich auch mehrere Verfassungsbeschwerden aus Kreisen der aufbringenden Wirtschaft. Das Bundesverfassungsgericht 101 weist sie jedoch ab, u. a. m i t dem bekannten Leitsatz: „ E i n bestimmtes Wirtschaftssystem ist durch das Grundgesetz nicht gewährleistet." Inhaltlich unterscheidet sich der Gesetz gewordene Entwurf der Unternehmer aber grundlegend von den Vorstellungen der Gewerkschaften: „Die volkswirtschaftliche Bedeutung des Vorschlags liegt darin, daß er auf dem Boden der Marktwirtschaft entstanden ist und im Rahmen der Marktwirtschaft verwirklicht werden soll 1 0 2 ." Es müssen nicht Steuern entgeltlos abgeführt werden, sondern es w i r d der Versuch gemacht, durch Begebung von Wertpapieren das Tauschwertprinzip und damit die Grundlage privatwirtschaftlicher Warenproduktion und -Verteilung auch i n Notsituationen aufrechtzuerhalten. Auch das Bundesverfassungsgericht konstatiert, daß das I H G „an den marktwirtschaftlichen Vorgang der Zeichnung von Wertpapieren" anknüpft 1 0 3 . „Obwohl die Aufbringungsschuldner zunächst die öffentlich-rechtliche Pflicht haben, den auf sie entfallenden Betrag zu zahlen, münden ihre Leistungen doch schließlich i n privatrechtliche Beziehungen in Form aktienrechtlicher Beteiligungen oder verbriefter Gläubiger-SchuldnerBeziehungen ein; letztlich stehen dabei Leistungen der Aufbringungsschuldner und Gegenleistungen der begünstigten Unternehmer gegenüber". M i t diesem Äquivalententausch rechtfertigt das Gericht auch gewisse Wettbewerbsverzerrungen, die durch die staatliche Lenkungsmaßnahme eintreten könnten 1 0 4 . Demgegenüber enthalten die auf dem Gründungskongreß des Deutschen Gewerkschaftsbundes 1949 beschlossenen wirtschaftspolitischen Grundsätze als eine Kernforderung die „Uberführung der Schlüsselindustrien i n Gemeineigentum, insbesondere des Bergbaus, der Eisenund Stahlindustrie, der Großchemie, der Energiewirtschaft, der wich-

loo v g l . die K r i t i k am I H G von Hamann N J W 52, S. 642. ιοί BVerfGE 4, S. 14. ι 0 2 Gast / Lademann / Meinhold S. 32 f. ; vgl. auch Kaiser, S. 103. loa BVerfGE 4, S. 14. 104 BVerfGE 4, S. 19.

Repräsentation.

I I I . Das Investitionshilfegesetz v o m 7. Januar 1952

171

tigsten Verkehrseinrichtungen und der Kreditinstitute" 1 0 5 , also i m wesentlichen gerade der Wirtschaftszweige, die durch das I H G materiell privatwirtschaftlich begünstigt werden sollen. Das Ziel „Gemeinwirtschaft" w i r d auf dem 2. ordentlichen Bundeskongreß des DGB i n Berl i n vom 13. bis 17. Oktober 1952 — parallel zu den Beratungen zum I H G — erneut unterstrichen 106 . Obwohl die Gewerkschaften der Auffassung sind, daß die staatliche Wirtschaftspolitik i m I H G „das einzige M i t t e l " sieht, „die bedeutend weiter gehenden Forderungen der Gewerkschaften abzuwehren", erklären sie sich „trotz stärkster Bedenken gegen Umfang, A r t und Form der Investitionsfinanzierung" bereit, i m Kuratorium für Investitionshilfe mitzuarbeiten 1 0 7 . Der Widerspruch zu dem programmatischen Ziel der Gemeinwirtschaft w i r d nicht problematisiert. Bereits i m DGB-Geschäftsbericht 1952/53 läßt sich gegenüber dem von 1950/51 eine gewisse Zurückhaltung, zumindest Illusionslosigkeit i n der Sozialisierungsfrage ausmachen. Nach der Feststellung, daß i n der 2. Legislaturperiode des Bundestags m i t einer parlamentarischen Initiative zur Aktivierung des A r t . 15 GG nicht zu rechnen sei, heißt es sibyllinisch: „Es w i r d Sache des Frankfurter Bundeskongresses sein, daraus die entsprechenden gewerkschaftlichen und wirtschaftspolitischen Folgerungen zu ziehen 1 0 8 ." Auf der einen Seite steht das Eingeständnis, i n der Sozialisierungsfrage erfolglos geblieben zu sein, auf der anderen Seite w i r d die über die Investitionshilfe ermöglichte Leistungssteigerung der p r i v a t w i r t schaftlich organisierten Energiewirtschaft als Erfolg auch der gewerkschaftlichen Mitarbeit gewertet 1 0 9 und festgestellt, „daß die Absicht, die m i t dem Gesetz verfolgt wurde, verwirklicht werden konnte" 1 1 0 . Damit sind die Gewerkschaften faktisch — zumindest teilweise — auf den Kurs der „sozialen Marktwirtschaft" eingeschwenkt. Daran kann auch die öffentlich-rechtliche Form der Investitionshilfe nichts ändern. Durch ihre Partizipation i m Kuratorium und i n dessen Arbeitsausschüssen tragen die Arbeitnehmerorganisationen die wirtschaftspolitischen Bestrebungen der gewerblichen Wirtschaft und des Staates m i t und legitimieren sie insofern.

ioe ioe io? los ioe no

Die deutsche Gewerkschaftsbewegung S. 96. DGB-Geschäftsbericht 1952/53, S. 394. Ebenda S. 369. DGB-Geschäftsbericht 1952/53, S. 395. Ebenda S. 443. Ebenda S. 370.

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2. Teil: Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

d) IHG und überbetriebliche

Mitbestimmung

Auch in einer anderen Beziehung bedeutet die gewerkschaftliche Beteiligung i m Kuratorium einen Widerspruch zu wirtschaftspolitischen Grundforderungen des DGB. Gleichzeitig m i t der Aufnahme der Vorgespräche für eine Investitionshilfe findet der Kampf um die paritätische Mitbestimmung i m Montanbereich m i t einem Sieg der Gewerkschaften sein Ende. Dieser Erfolg w i r d vom DGB als ein erster Schritt auf dem Weg zu einer umfassenden überbetrieblichen Mitbestimmung i n allen Wirtschaftsbereichen begriffen. Dies entspricht auch der auf dem Gründungskongreß beschlossenen Grundsatzforderung: „Mitbestimmung der organisierten Arbeitnehmer i n allen personellen, wirtschaftlichen und sozialen Fragen der Wirtschaftsführung und Wirtschaftsgestaltung 111 ." „Soweit der Staat i m Interesse einer vernünftigen Dezentralisierung öffentliche Funktionen auf Organe der Selbstverwaltung der Wirtschaft . . . überträgt, dürfen dies nur paritätisch besetzte Organe sein, i n denen A r beitnehmer gleichberechtigt sind 1 1 2 ." I m Kuratorium der Investitionshilfe, einem Organ der „Wirtschaftsführung und Wirtschaftsgestaltung" par excellence, sind die Gewerkschaften jedoch nur mit einer V3-Minderheit vertreten. Dennoch sehen Kötter / Ziemer / Stara 113 hierin einen Anlaß, zu bemerken: „ I n der Gliederung des Kuratoriums ist nicht unbedingt eine Anerkennung der Ansprüche auf überbetriebliche Mitbestimmung zu sehen." Die Tatsache, daß die Gewerkschaften sich trotz der oben herausgestellten Bedeutung des I H G für die Arbeitnehmer m i t einer zumindest rechtlich relativ einflußlosen Vertretung i m Kuratorium begnügen, muß die Durchsetzung einer paritätischen Beteiligung i n zukünftigen Fällen erschweren. Auch hier kann insofern von einer konkludenten Legitimation des Primats der Unternehmerfreiheit gesprochen werden 1 1 4 , auch wenn programmatische Aussagen der Gewerkschaften dem widersprechen. Daß die Regelungen des I H G eine Legitimation durch autonome Interessenvertretung jedenfalls nicht fördern, wurde bereits bei der Erörterung der inneren Struktur des Kuratoriums deutlich. Die Beteiligung der Arbeitnehmervertreter an diesem wirtschaftslenkenden Grei n Die deutsche Gewerkschaftsbewegung S. 95. uz Ebenda S. 96. u» § 26, A n m . 3 A I . 114 Vgl. auch die Bemerkung des SPD-Abg. Kurlbaum bei der 3. Lesung des I H G : „ F ü r die Koalitionsparteien scheint m i r die unausgesprochene Grundbedingung vorzuliegen: unter keinen Umständen ein E i n g r i f f i n die freie Disposition der Unternehmer . . . Ich verweise auf das K u r a t o r i u m m i t seinem Übergewicht der Unternehmerseite", (sten. Ber. 1951, S. 7541 (D)).

I V . Die konzertierte A k t i o n

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m i u m muß die Gewerkschaften vielmehr teilweise in Widerspruch zu ihrem eigenen theoretischen Konzept bringen und sie i n Richtung der von der Bundesregierung propagierten „sozialen Marktwirtschaft" beeinflussen. Diese objektive, nicht unbedingt beabsichtigte Funktion der gewerkschaftlichen Beteiligung betrifft zunächst i n erster Linie die Führung der Arbeitnehmerverbände. Mittelbar über die innerverbandliche Kommunikation hat die Integration höchster Gewerkschaftsfunktionäre i n privatwirtschaftlich orientierte Institutionen jedoch auch Auswirkungen auf die organisierten Arbeitnehmer an der Basis. I V . Die konzertierte Aktion 1. Konzeption und Entstehung

Zwanzig Jahre nach Kriegsende sind die Probleme der Rohstoffbeschaffung, welche zum Investitionshilfegesetz geführt hatten, vergessen. Die „soziale Marktwirtschaft" L u d w i g Erhards hat sich gegenüber alternativen Wirtschaftskonzeptionen endgültig durchgesetzt: Das Düsseldorfer Grundsatzprogramm des DGB von 1963 verfolgt grundsätzlich systemkonforme Ziele. Gemeineigentum und wirtschaftliche Mitbestimmung — i m Münchener Programm von 1949 noch wichtigste Ziele — werden nun lediglich als M i t t e l verstanden, m i t denen etwa Vollbeschäftigung, stetiges Wirtschaftswachstum und Geldwertstabilität erreicht werden sollen 1 1 5 . „Nicht mehr Marx, sondern Keynes (steht) Pate" 1 1 6 für das neue Programm, dessen Präambel ein deutliches Kooperationsangebot enthält: „Parlamente, Regierungen, Parteien, K i r chen und alle, die guten Willens sind, sind aufgerufen, die Gewerkschaften i n ihren Bestrebungen i n der modernen Gesellschaft zu unterstützen. Darauf haben sie um so mehr Anspruch, als ihre Bestrebungen über die Interessenvertretung hinaus dem Gemeinwohl dienen 1 1 7 ." Der rapide Wirtschaftsaufschwung der fünfziger und der frühen sechziger Jahre führt jedoch zu einer inflationären Entwicklung, die auf längere Sicht das Wachstum zu gefährden droht. a) Die Konzeption

des Sachverständigenrats

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Angelehnt an amerikanische und französische Vorbilder sowie an frühere Empfehlungen des Wissenschaftlichen Beirats beim W i r t u« DGB-Programm, Wirtschaftspolitische Grundsätze I I 4, 6; 11, 3; i m einzelnen Deppe u. a., Geschichte, S. 397 ff. ue Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I, S. 168; vgl. auch Hirsch, F u n k tionen, S. 119. U7 Grundsatzprogramm S. 5. ne Vgl. hierzu ausführlich: Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 29 ff.; Adam, WSI-Studie, S. 10 ff.; Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 84 ff.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

schaftsministerium 119 entwickelt deshalb der 1964 gebildete Sachverständigenrat i n seinem Jahresgutachten 1965/66 das Konzept einer „konzertierten Stabilisierungsaktion" 1 2 0 . Ausgangspunkt dieses Modells ist, daß „keine große Einkommensgruppe auf die Dauer damit rechnen kann, aus der Preissteigerung mehr als nur einen scheinbaren Vorteil zu ziehen" 1 2 1 . Gefordert w i r d eine durch die Bundesregierung i n die Wege zu leitende „konzertierte Verhaltensänderung" aller an der Wirtschaft beteiligten Instanzen einschließlich der Banken und Gebietskörperschaften. Dies setze voraus, daß „die Bundesregierung ihren Teil dazu beiträgt, daß das Mißtrauen i m Verhältnis der Beteiligten zueinander . . . systematisch abgebaut w i r d und einem zukunftsbezogenen Vertrauensverhältnis Platz macht" 1 2 2 . Eine solche Aufgabe stelle „hohe Anforderungen an die psychologische und politische Führungskunst der Regierung" 1 2 3 . Ziel der Verhaltensänderung soll einerseits eine Beschränkung der öffentlichen Ausgaben und andererseits eine Begrenzung des Einkommenszuwachses sein. „Wichtig für den Erfolg ist schließlich, daß sich Zug um Zug mit der Eindämmung der Ausgabenexpansion und der Lohnsteigerungen die Preiserwartungen stabilisieren 1 2 4 ." Für die Löhne übernimmt der Sachverständigenrat dabei das bereits i m ersten Jahresgutachten 125 entwickelte Konzept der Kostenniveauneutralität, d. h. der Bindung der Tarifpolitik an Produktivitätsund Preisentwicklung 1 2 6 . Entsprechende amtliche Lohnleitlinien sollen den Tarifparteien Maßstäbe setzen 127 . Durch ein gleichzeitiges, gleichmäßiges und allmähliches Vorgehen aller wirtschaftlichen Gruppen könne so i n zwei Jahresetappen die Inflation bezwungen und eine Stagnation vermieden werden, ohne daß einem der Beteiligten ein Nachteil entstünde 128 . Den Hintergrund für dieses Modell einer konzertierten A k t i o n bildet die Auffassung des Sachverständigenrats, Verteilungskämpfe zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften seien „funktionslos" 1 2 9 , weil der Marktmechanismus die Einkommen letztlich determiniere. Durch Aufklärung, Information und Beratung könne diese Abhängigkeit der n» Vgl. Bergmann ! Jacobi l Müller-Jentsch I S. 82; Adam, WSI-Studie, S. 6. 120 Jahresgutachten (JG) 1965/66 Ziff. 192. 121 J G 65/66 Ziff. 188. 122 J G 65/66 Ziff. 192. 123 J G 65/66 Ziff. 205. 124 J G 65/66 Ziff. 206. 125 J G 64/65 Ziff. 248. 126 v g l . hierzu Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 39 ff.; Adam, WSI-Studie, S. 67 ff. Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 74 ff.; Jacobi, Ursache, S. 58. 127 Ausführlich i n J G 66/67 Ziff. 302 ff., J G 67/68 Ziff. 322 ff. 128 J G 65/66 Ziff. 188, 203. «ο J G 66/67 Ziff. 373.

I V . Die konzertierte A k t i o n

175

Lohnentwicklung von allen Wirtschaftssubjekten erkannt und so — guter Wille der Beteiligten vorausgesetzt — das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gemeinsam störungsfrei gehalten werden. Nach derartigen „harmonie-ökonomischen Thesen" 1 3 0 sind Konflikte nichts anderes als Mißverständnisse. Grundsätzliche Interessengegensätze zwischen gesellschaftlichen Gruppen werden geleugnet; der verteilungspolitische status quo w i r d fortgeschrieben 131 . Legitimationstheoretisch beinhaltet dieses Verständnis von der Gesellschaftsstruktur folgendes: Zwar sollen die Tarifparteien, insbesondere die Gewerkschaften, beeinflußt werden; die erstrebte Zustimmung zu und die unterstützende Teilnahme an einer stabilitätsbewußten Wirtschaftspolitik entspreche jedoch dem „eigenen wohlverstandenen Interesse" der Verbände, da man lediglich Sachzwängen des W i r t schaftssystems folgt 1 3 2 . Der legitimierende Konsens w i r d so — obwohl bewerkstelligt — als objektiv autonomer dargestellt. Versteht man die konzertierte A k t i o n des Sachverständigenrats als eine A r t nicht institutionalisierter Partizipation von Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften an staatlicher Herrschaftsausübung, so macht die Betonung der „Führungskunst der Regierung" deutlich, daß an eine Form überbetrieblicher Mitbestimmung nicht gedacht ist 1 3 3 . Eine Demokratisierungsfunktion kann diese A r t der Beteiligung kaum haben. Die Adressaten der Aufforderung des Sachverständigenrats reagieren unterschiedlich: Die Unternehmerverbände und der Deutsche Gewerkschaftsbund erklären sich grundsätzlich zu einer Teilnahme an der konzertierten A k t i o n bereit 1 3 4 . Die Gewerkschaften sehen in dem Modell des Sachverständigenrats einen Teil ihrer i m Düsseldorfer Programm aufgestellten wirtschaftspolitischen Grundsätze verwirklicht 1 3 5 . Der Wandel des Selbstverständnisses der Arbeitnehmerorganisation „zum entscheidenden Integrationsfaktor der Demokratie" 1 3 6 iso Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 30; Watrin S. 209; Jacobi, Ursache, S. 66 ff.; Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 88: „harmonistisches Gesellschaftsbild"; Adam, WSI-Studie, S. 16: „semantische Konflikttheorie"; ähnlich Kern S. 161. 131 Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 90; Jacobi, Ursache, S. 50. 132 Deutlich Kaspers / Kötz / Mathias S. 39, 79 f.; kritisch Schröder S. 428 f. 133 Z u optimistisch daher: Henschel G M H 6 7 , S. 204; Walraff GMH69, S. 338 ff. IM Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 21; Adam, WSI-Studie, S. 25 ff.; vgl. auch die Stellungnahme der Arbeitgeber u n d Gewerkschaften i n : Sachverständigenrat J G 66/67 Anhang I V . 135 Henschel G M H 67, S.201; vgl. zur Parallelität: Adam, WSI-Studie, S. 28 ff.; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 74 ff.; Bergmann / Jacobi / MüllerJentsch I S. 96 ff. 13« Düsseldorfer Programm, Präambel.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

garantiert von Seiten der Gewerkschaften den für eine konzertierte A k t i o n notwendigen Grundkonsens aller zu beteiligenden Gruppen hinsichtlich der Wirtschaftsordnung und der politischen Hauptziele 1 3 7 . Dies schließt Differenzen über Prioritäten, Definitionen und Mittelauswahl nicht aus. Die von den Arbeitnehmerorganisationen geforderte Vorleistung der Bundesregierung bleibt dagegen aus: Bundeskanzler Erhard lehnt die vom Sachverständigenrat vorgeschlagene Einkommenspolitik aus ordnungspolitischen Gründen ab 1 3 8 . Gleichsam als Ersatz findet jedoch am 21. Januar 1966 ein Gespräch des Wirtschaftsministers Schmücker m i t den Repräsentanten der Unternehmer und Gewerkschaften statt 1 3 9 . Dieser „soziale Dialog" bewirkt zwar keine konzertierte A k t i o n i m Sinne einer gemeinsamen Verhaltensänderung, er gilt aber dennoch als Vorläufer der späteren konzertierten A k t i o n i m Sinne der institutionalisierten Gespräche unter Minister Schiller 1 4 0 . b) Die Konzeption

Schillers

A m 2. September 1966 legt die CDU/FDP-Regierung dem Bundestag einen Gesetzentwurf zur Stabilisierung der Wirtschaftsentwicklung vor. I n der ersten Lesung setzt sich der Abgeordnete K a r l Schiller (SPD) energisch ein für eine Ergänzung dieses Entwurfs durch „die Einführung einer Einkommenspolitik der leichten H a n d " 1 4 1 . „ W i r alle wissen, daß der Bereich der Einkommenspolitik unter die Autonomie der Tarifpartner fällt. W i r sind aber der Meinung, daß die Regierung verpflichtet werden sollte, den autonomen Tarifparteien bei deren Entscheidung Orientierungs- und Entscheidungshilfe zu geben. . . . W i r wollen nicht die drakonischen Maßnahmen wie L o h n s t o p p . . . W i r wollen das der deutschen Bevölkerung ersparen, und gerade deswegen drängen w i r — gerade w i r — auf die Einführung orientierender M i t tel 1 4 2 ." Für die Tarifparteien soll „eine bessere Transparenz, was die volkswirtschaftlichen Zusammenhänge betrifft", erreicht werden 1 4 3 . Der Abgeordnete A r n d t (SPD) formuliert das Ziel, „ . . . m i t den großen Gruppen die Ansprüche an das Sozialprodukt abzustimmen und sie auf das jeweils vernünftige Maß auszurichten" 144 . i37 Z u r notwendigen Zielkongruenz: Bretschneider G M H 6 9 , S. 332; Ev. Mayer S. 124; Schröder S. 429; Adam, WSI-Studie, S. 79 ff. «β Vgl. Schlecht S. 13. 13» K o m m u n i q u é i n : Sachverständigenrat J G 66/67 Anhang I I I S. 189. 140 D I I - B e r i c h t S. 4; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 86, 157. ι« 142 143 144

Sten. Ber. Sitzung am 14.9. 66, S. 2673 (A). Ebenda. Ebenda S. 2783 (B). Ebenda S. 2700 (C).

I V . Die konzertierte A k t i o n

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Die Regierungskoalition einigt sich nach anfänglichem Zögern darauf, i n den Ausschußberatungen die Möglichkeiten der Einführung einkommenspolitischer Instrumente zu erörtern. Deutlich markiert der CDUAbgeordnete Stein die gewünschte Richtung: „Oberster Grundsatz muß sein, daß diese Vorkehrungen den Unternehmern unter keinen Umständen die Freude am Investieren nachhaltig verderben 1 4 5 ." Während der Ausschußberatungen verändert sich die konjunkturelle und die parteipolitische Landschaft: A u f Grund einer restriktiven Kreditpolitik und einer starken Einschränkung der öffentlichen Investitionen geht das Wirtschaftswachstum zurück 1 4 6 . Der Sturz der Regierung Erhard und die Bildung einer Großen Koalition aus SPD und CDU/CSU sind die Folge. Der neue Bundeskanzler Kiesinger nimmt den Gedanken einer konzertierten A k t i o n in seine Regierungserklärung auf 1 4 7 ; der neue W i r t schaftsminister Schiller führt bereits um die Jahreswende 1966/67 bilaterale Vorgespräche m i t Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern 1 4 8 , u m seine Vorstellung von einer konzertierten A k t i o n — vorerst auch ohne gesetzliche Grundlage — i n die Praxis umzusetzen. Die konzertierte A k t i o n soll das einkommenspolitische Instrument der „globalsteuernden" „Neuen Wirtschaftspolitik" werden 1 4 9 . Die Konzeption Schillers 150 ist der des Sachverständigenrats nahe verwandt, unterscheidet sich von dieser jedoch i n folgenden Punkten: Zum einen versteht Schiller die konzertierte A k t i o n nicht als einmalige Anstrengung aller wirtschaftspolitisch relevanten Instanzen zur Beseitigung einer aktuellen Notlage, vielmehr möchte er eine ständige Institution schaffen, i n der i n erster Linie die Tarifparteien zu einem Ausgleich kommen sollen 1 5 1 . Z u m anderen geht Schiller i m Gegensatz zum Sachverständigenrat davon aus, daß „soziale Konflikte . . . i n einer mündigen Gesellschaft unvermeidbar sind (und) durch die konzertierte A k t i o n i n keiner Weise überdeckt werden" sollen 1 5 2 . ι « Sten. Ber. Sitzung am 14. 9. 66, S. 2796 (D). ΐ4β Vgl. Sachverständigenrat J G 66/67 Ziff. 246 ff. 147 B u l l e t i n 14.12. 66, S. 1265. 148 Vgl. ausführlich D I I - B e r i c h t S. 18. 14» Schiller t B u l l e t i n 14. 2. 67, S. 120; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 17 f.; D I I - B e r i c h t S. 8; Kaspers ! Kotz ! Mathias S. 17; Kern S. 25 ff.; Löwisch RdA 69, S. 129 f.; Popp, Aufgaben, S. 200; Pesche I G M H 7 1 , S. 627; Schröder S. 424, 427; Stern / Münch, StabG § 3, A n m . I I 2; Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 82 ff., 247; Wallraff G M H 6 9 , S. 345; eine allgemein-wirtschaftliche K o m petenz nehmen an: Biedenkopf B B 68, S. 1007; Stachels S. 149. 150 Vgl. hierzu besonders Schlecht (Staatssekretär i m B M W i ) passim; Adam, WSI-Studie, S. 18 ff.; Kern S. 15 ff.; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 55 ff. 151 Vgl. D I I - B e r i c h t S.5, 7; Schlecht S. 17; a . A . Biedenkopf B B 68, S. 1007. 152 Schiller, B u l l e t i n 14.2.67, S. 120; ebenso i n : B u l l e t i n 26.6.68, S. 703, 12 Menzel

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2. Teil: Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

Dennoch spricht auch Schiller nicht von grundsätzlichen Interessengegensätzen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. I n der konzertierten A k t i o n finde vielmehr durch „rationale Kommunikation und Information" „ein gesellschaftlicher Integrationsprozeß" statt 1 5 3 ; am „Tisch der kollektiven V e r n u n f t " 1 5 4 werde der Konfliktstoff überschaubarer, transparent und dadurch eingegrenzt. Ziel der konzertierten A k t i o n ist nach wie vor „eine an den gesamtwirtschaftlichen Notwendigkeiten orientierte L o h n p o l i t i k " 1 5 5 . Es geht darum, „die Verbände dazu zu bewegen, freiwillig — ohne rechtliche Bindung — die von der Regierung angestrebte wirtschaftliche Entwicklung zu unterstützen" 1 5 6 . Gleichzeitig bezeichnet Schiller dabei die Tarifautonomie als ein „hohes Gut der freiheitlichen Gesellschaftsordnung", welches jedoch unberührt bleibe. Hier zeigt sich deutlich das Grunddilemma der Globalsteuerung: Soll die Effektivität der Einkommenspolitik sichergestellt werden, bedarf es verbindlicher Lohnleitlinien; diese würden jedoch die Tariffreiheit verletzen 157 . Den Mittelweg zwischen „Skylla und Charybdis" (Schlecht) sollen Orientierungsdaten bilden, die nicht verbindlich sind, aber überzeugen, weil sie auf nachvollziehbaren mathematischen Operationen beruhen 1 5 8 . Die Informationen und Uberzeugungen müssen sodann „auf beiden Seiten i n die organisierten Gruppen hineintransportiert werden", damit auch die Tarifkommissionen und die Mitgliederbasis als die eigentlichen (weil entscheidungsmächtigen) Adressaten wirklich erreicht werden 1 5 9 . „Evident ist gerade hier die Bedeutung der InteresB M W i Reden Bd. 3, S. 156, Bd. 5, S. 68 f.; ähnlich Tietmeyer (Wirtschafts ministerium) K u K 69, S. 187. iss Schiller, B M W i Reden Bd. 3, S. 157. Die Integrationsfunktion betonen auch: Bretschneider G M H 6 9 , S. 337; Ritter B B 68, S. 1398; Schlecht S. 34 et passim; Stern, Grundfragen, S. 15. K r i t i s c h zur Integrationsfunktion: Huff Schmid, Politik, S. 170; Schröder S. 428, 430. 154 Schiller, B M W i Reden Bd. 5, S. 69. 155 Schiller, B u l l e t i n 14.2.67, S. 120; Schlecht S. 22 f. geht von der „Forder u n g nach kostenniveauneutraler L o h n p o l i t i k " aus. ΐ5β So das Fazit v o n Steinberg ZRP 72, S. 209; vgl. i m einzelnen Jacobi, Ursache, S. 54 ff.; Kirberg er S. 174: Es sei notwendig, die Verbände „einzubeziehen, u m durch direkte Beeinflussung . . . die E f f e k t i v i t ä t der wirtschaftspolitischen Maßnahmen möglichst weitgehend zu gewährleisten". 157 Z u diesem Grunddilemma: Schlecht S. 18 ff. et passim; Adam, W S I Studie, S. 19; D I I - B e r i c h t S. 9, 14; Hoppmann S. 312; Huff Schmid, Politik, S. 161; Kern S. 15 ff.; Rasch B B 72, S. 1151; Schröder S. 424 f.; Seitenzahl, E i n kommenspolitik, S. 57 ff., 127 ff.; Tietmeyer K u K 69, S. 198; Watrin S. 216; Klaus A G 69, S. 471; Gerhardt S. 206 f.; Löwisch R d A 69, S. 129 f., 135 f.; vgl. auch Zacher, Gewerkschaften, S. 720; Zoll S. 177 f. 158 Vgl. zum Verhältnis von Orientierungsdaten u n d L o h n l e i t l i n i e n : Schiller, B M W i Reden Bd. 5, S. 71; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 59, 61, 70 f.; Stern / Münch, StabG § 3, A n m . V 1 b. 15® Schiller, B M W i Reden Bd. 7, S. 50; Schlecht S. 16; Staatssekretär Arndt

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senverbände für die Gewinnung von Zustimmung der betroffenen Wirtschaftssubjekte, ohne die sich die staatliche wirtschafts- und währungspolitische Zielsetzung nur schlecht realisieren läßt 1 6 0 ." Der konzertierten A k t i o n kommt insofern eine „sozialpädagogische Funktion" zu 1 6 1 . Es geht um „die Beeinflussung motivationeller Prozesse" durch „die instrumentale Verwendung von Informationen", m. a. W. u m „moral suasion" 162 . Trotz der Versuche Schillers, sich von der „Seelenmassage" Erhards zu distanzieren 163 , handelt es sich bei der konzertierten A k t i o n m i t Orientierungsdaten i m wesentlichen um „quantifizierte Maßhalteappelle" 1 6 4 . Ob hierbei tatsächlich nur das M i t t e l der Informationsvergrößerung oder aber entgegen der offiziellen Konzeption auch Propagandamethoden wie Aufforderungen, Irreführungen und Drohungen 1 6 5 eine Rolle spielen, erweist erst der Blick auf die Praxis der konzertierten A k t i o n (unten 2. und 3.). A m 14. Februar 1967 findet die erste gemeinsame Sitzung der konzertierten A k t i o n statt. Orientierungsdaten für die Tariflohnentwicklung legt Schiller den Unternehmer- und Gewerkschaftsvertretern bei diesem Gespräch noch nicht v o r 1 6 6 . c) §3 des Stabilitäts-

und

Wachstumsgesetzes

Zwei Monate später veröffentlicht der Wirtschaftsausschuß des Bundestags das Ergebnis seiner Beratungen zum Stabilitätsgesetz 167 . Der Bericht enthält den Entwurf eines neuen „Gesetzes zur Förderung der auf eine mündliche Anfrage, sten. Ber. B T - S i t z u n g am 17.4.70, S. 2283 (B); ebenso Ehrenberg G M H 6 8 , S. 342. Z u r „Transmission": Hoppmann S. 276; Biedenkopf B B 68, S. 1008; Ritter B B 68, S. 1394; Rupp, konzertierte A k t i o n , S. 12; Wallraff G M H 6 9 , S.343f.; Forsthoff, Staat, S. 123 f. K r i t i s c h zu dieser „Ordnungsfunktion" u n d „Entdemokratisierung" der Gewerkschaften: Hennig Bl. f. dt. u. intern. P o l i t i k 70, S. 511 et passim; Huff Schmid , P o l i t i k , S. 162; Henschel G M H 69, S. 218. Ev. Mayer S. 122 ff.; Popp, Aufgaben, S. 232 f. ιβο Leßmann, Aufgaben, S. 73; Steinberg ZRP 72, S. 209; ähnlich Brohm S. 42 F N 12: Die konzertierte A k t i o n habe k a u m Beratungs-, sondern i n erster L i n i e Integrationsfunktion. iei Tietmeyer K u K 6 9 , S. 192 f.; Schlecht S. 25; vgl. hierzu Seitenzahl, E i n kommenspolitik, S. 63 f. !62 Tuchtfeldt, m o r a l suasion, S. 23; Rasch B B 72, S. 1150; Seitenzahl, E i n kommenspolitik, S. 151 ff.; Hoppmann S. 268 ff. verwendet „ m o r a l suasion" enger als — erfolgloses — Appellieren (S. 271); Stern / Münch. StabG, S. 89: „influenzierende Maßnahmen"; Krüger, Notwendigkeit, S. 15, 24 („Argument", „persuasion"). les Schiller, B M W i Reden Bd. 2, S. 149; Bd. 5, S. 68; Bd. 7, S. 82. 164 D I I - B e r i c h t S. 9; Peschel G M H 71, S. 627; Seitenzahl, Einkommenspolit i k , S. 155; ders., Gewerkschaften, S. 22 f.; Tuchtfeldt, m o r a l suasion, S. 22. im Vgl. Tuchtfeldt, m o r a l suasion, S. 34. 166 Adam, WSI-Studie, S. 36; D I I - B e r i c h t S. 19. 167 BT-Drucks. V/1678 ν. 24. 4. 67. 12·

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft", welches nun i n § 3 auch die konzertierte A k t i o n vorsieht 1 6 8 . Während die Gesetzesbegründung i m wesentlichen die oben dargestellte Konzeption Schillers wiedergibt, macht die Bundestagsdebatte am 10. Mai 1967 deutlich, worauf es dem Koalitionspartner der SPD (auch) ankommt: „ A l s Anhänger der sozialen Marktwirtschaft haben w i r stets die Auffassung vertreten, daß der Staat die Befugnis und die Möglichkeit haben muß, unserer freien Unternehmerwirtschaft die Straßen offenzuhalten . . . " 1 6 9 und „ . . . daß die Interessen Vertreter gut beraten sind, wenn sie diese Orientierungsdaten, die die Bundesregierung zur Verfügung stellen soll, auch beherzigen" 170 . I n dem am 15. Juni 1967 i n K r a f t getretenen Gesetz w i r d die konzertierte A k t i o n i m Rückgriff auf die Konzeption des Sachverständigenrats als „gleichzeitiges, aufeinander abgestimmtes Verhalten der Gebietskörperschaften, Gewerkschaften und Unternehmensverbände" definiert, § 3 Abs. 1 S. 1 StabG. Vorgesehen sind konzertierte A k t i o n und Orientierungsdaten nur für den Fall, daß eines der Ziele des § 1 StabG gefährdet erscheint. Dies sind: Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht und stetiges angemessenes Wirtschaftswachstum. Eine gerechte Einkommens- und Vermögensverteilung enthält der Zielkatalog nicht 1 7 1 . Da § 3 StabG die konzertierte A k t i o n nicht als Gesprächsrunde näher umschreibt, ist Minister Schiller in der Ausgestaltung „seiner" konzertierten A k t i o n weitgehend frei. Dies gilt insbesondere für die konkrete Zusammensetzung des Gremiums und die Einflußmöglichkeiten der einzelnen Beteiligten. Insofern unterscheidet sich Schillers konzertierte A k t i o n als Partizipationsgremium erheblich von den bislang erörterten Modellen bis zum Kuratorium des Investitionshilfe-Sondervermögens: Entscheidend ist nicht die aus dem Wortlaut der Rechtsvorschrift sich ergebende objektive Funktion, sondern vielmehr die zugrunde liegenden Motive und die Konzeption einerseits und — noch wichtiger — ihre Durchsetzbarkeit in der Praxis andererseits. 168 v g l . zur Entstehungsgeschichte: A.Möller, StabG, S. 12ff., § 3 A n m . 1; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 57 ff. 169 Abg. Stein (CDU/CSU), sten. Ber. Sitzung a m 10. 5. 67, S. 5105 (D) f. 170 Abg. Elbrächter als Berichterstatter des Wirtschaftsausschusses, sten. Ber. Sitzung am 10. 5. 67, S. 5102 (A). 171 Hierzu Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 83, 90; Klaus A G 69, S. 472; a. A . Bretschneider G M H 6 9 , S. 333: Das Verteilungsproblem werde automatisch durch die Verfolgung der anderen Ziele gelöst. Vgl. auch Ehrenberg G M H 6 8 , S. 343: Es sei Aufgabe der Gewerkschaften, das Z i e l viereck u m die Verteilungskomponente zu erweitern; dagegen ders. G M H 69, S. 269: B e i gesamtwirtschaftlichem Gleichgewicht sei eine kostenniveauneutrale L o h n p o l i t i k wünschenswert.

I V . Die konzertierte A k t i o n

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Letzteres übersehen jene Autoren 1 7 2 , welche „die" konzertierte A k tion allein auf Grund der Konzeption verfassungsrechtlich oder gesellschaftspolitisch kritisieren, ohne einen Blick auf die Verfassungswirklichkeit zu werfen 1 7 3 . 2. Die Praxis der konzertierten Aktion

a) Häufigkeit, Teilnehmer und Themen der konzertierten Aktion Von 1967 bis 1977 finden insgesamt 40 Sitzungen der konzertierten Aktion statt. Während 1967 allein 6 und i n den folgenden Jahren — außer i m Wahljahr 1969 — jeweils 4 oder 5 Gespräche geführt werden, sinkt die Frequenz 1972 bis 1977 auf 3 Treffen pro Jahr 1 7 4 . Die Teilnehmerzahl nimmt dagegen ständig zu: Beteiligen sich an der ersten Sitzung am 14. Februar 1967 nur 9 Organisationen m i t 34 Personen, so sind es 1970 bereits 18 Organisationen mit 49 Vertretern 1 7 5 . 1977 ist eine Stärke von über 60 Personen erreicht 1 7 6 . Neben den Unternehmensverbänden 177 und Gewerkschaftsorganisationen 178 w i r d i m Laufe der Zeit auch der Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels, der Bundesbank, dem Bauernverband, dem Bankgewerbe, dem Deutschen Beamtenbund und der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände Z u t r i t t zum „Runden Tisch" (Schiller) gewährt 1 7 9 . Entgegen § 3 StabG nehmen Vertreter der Gebietskörperschaften an keiner Sitzung t e i l 1 8 0 . 172 Biedenkopf B B 68, S. 1008 f.; Forsthoff, Staat, S. 124 f.; Hennig Bl. f. dt. u. intern. P o l i t i k 70, S. 508; Ευ. Mayer S. 123 ff.; Ritter B B 68, S. 1397 f.; Rupp, konzertierte A k t i o n , S. 7, 13 ff. 178 Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 145; ders., Gewerkschaften, S. 25; vgl. auch die K r i t i k insbesondere an Biedenkopf bei: Adam, WSI-Studie, S. 42 ff.; D I I - B e r i c h t S. 16; Molsberger Ordo 1970, S. 183; Peschel G M H 71, S. 625; Stern, Grundfragen, S. 16; Stern/Münch, StabG, §3 A n m . V I I 3 b, c; Werner S. 192. 174 z u den Terminen i m einzelnen: Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 81 f.: D I I - B e r i c h t S. 36 ff. (bis 1969). 175 Staatssekr. Arndt, B T - S i t z u n g am 30.4.70, sten. Ber. S. 2457 (D); Hartm. Krüger S. 37 nennt f ü r 1970 dagegen über 70 Teilnehmer. Die Differenz ist w o h l auf die (Nicht-)Einbeziehung der Referenten u n d Assistenten zurückzuführen. ΐ7β FR v o m 21. 2. 78. 177 B D I , B D A , D I H T , Zentralverband d. Handwerks, Groß- u n d Außenhandel. 178 D G B ; I G Bau, I G Metall, I G Chemie, ÖTV, H B V , Gew. T e x t ü ; D A G . 179 Vgl. Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 86; B u l l e t i n 25.9.73, S. 1191. Z u m Recht auf Teilnahme an der konzertierten A k t i o n : Biedenkopf B B 68, S. 1008; Stachels S. 148 ff.; Stern, Grundfragen, S. 16 f.; Stern/Münch, StabG, § 3 Anm. V I I I . ιβο D I I - B e r i c h t S. 6; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 90; Stern/Münch, StabG, § 3 A n m . I V 1 .

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

Der Themenkatalog der konzertierten A k t i o n bezieht sich i n den ersten drei Sitzungen („erste Phase der konzertierten Aktion" 1 8 1 ) i m wesentlichen auf die aktuelle Konjunkturlage und die kurzfristigen Zielprojektionen. Als dann später die Gewerkschaften darauf drängen, auch grundsätzliche sozial- und gesellschaftspolitische Themen zu erörtern, wehren die Unternehmervertreter dies zunächst ab m i t dem Hinweis auf § 3 Abs. 1 S. 1 StabG 1 8 2 . Statt einer Plenardiskussion erfolgt die Bildung eines Arbeitskreises „Automation" und eines A r beitskreises „Einkommens- und Vermögens Verteilung auf mittlere Sicht". Uber Vermögensbildung, Wettbewerbspolitik, Lohnfortzahlung i m Krankheitsfall und Währungspolitik w i r d dagegen gemeinsam beraten 1 8 3 . Schließlich gehören die Jahresgutachten des Sachverständigenrats sowie die Jahreswirtschaftsberichte der Bundesregierung zu den wichtigsten regelmäßigen Themen der konzertierten A k t i o n 1 8 4 . b) Der formale Ablauf der

Sitzungen 186

Die vertraulich geführten 1 8 6 Gespräche der konzertierten A k t i o n werden geprägt durch die Initiative und Dominanz des Wirtschaftsministers: Er lädt die Beteiligten ein, legt die Tagesordnung fest und eröffnet, leitet und beschließt die Sitzungen 1 8 7 . Ein Vertreter des W i r t schaftsministeriums stellt zu Beginn eines jeden Treffens ausführlich die aktuelle Konjunkturlage dar anhand zweier Papiere (Thesen zur Wirtschaftslage, Zahlenspiegel); der Minister gibt weitere Erläuterungen. Die Stellungnahmen der Tarifparteien hierzu beschränken sich i n der Regel auf „das Vortragen vorbereiteter Statements durch den designierten Sprecher der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite" 1 8 8 . I n der anschließenden Diskussion pflegen wiederum nur die Führungspersönlichkeiten das Wort zu ergreifen, während die Mehrzahl der Anwesenden passiv bleibt. Schließlich w i r d — bis einschließlich 1973 — viel Mühe darauf verwendet, ein gemeinsames Sitzungskommuniqué zu erarbeiten. lei Vgl. D I I - B e r i c h t S. 18 - 23, 37. 182 Molsberger Ordo 1970, S. 177; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 107; Stern / Münch, StabG, §3 A n m . I V 2 b. Arbeitgeber-Standpunkt: Bretschneider G M H 6 9 , S. 334; Gewerkschafts-Standpunkt: Peschel G M H 7 1 , S. 626. 183 Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 84 f.; zur Themenerweiterung: Hartm. Krüger S. 35 ff., 38 f. 184 Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 85 f. 185 Hierzu besonders: Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 93 ff.; Peschel G M H 71, S. 625 ff. 18« K r i t i k hieran bei Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 178 ff.; Schröder S. 431; abgeschwächt auch bei Tietmeyer (BMWi) K u K 69, S. 197. 187 Peschel G M H 71, S. 625; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 92; die staatliche Dominanz bestreitet Hartm. Krüger S. 42. 188 Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 93.

IV. Die konzertierte A k t i o n

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A l l e Autoren, die über praktische Erfahrungen m i t der konzertierten A k t i o n berichten, betonen die absolute Unverbindlichkeit der Gespräche 189 . Es erfolgen weder eindeutige Absprachen noch tatsächliche Abstimmungen des Verhaltens; Beschlüsse werden nicht gefaßt. Es handelt sich eher u m „eine A r t Kaffeeklatschrunde" 1 9 0 . Bleibt somit der Versuch eines direkten staatlichen Einflusses auf die Verbandsvertreter ohne Erfolg, so erweist sich auf der anderen Seite aber auch die folgende These Ritters 191 als realitätsfremd: „ I n dem die Wirtschaftsverbände m i t der konzertierten A k t i o n i n die Erarbeitung der Zielvorstellungen staatlicher Wirtschaftspolitik einbezogen werden, werden sie für das Handeln der staatlichen Verwaltungsinstanzen zu einer zweiten Legitimationskette". Eine echte Beteiligung der Gewerkschaften und Unternehmensverbände an der Erstellung der Orientierungsdaten findet gerade nicht statt 1 9 2 . 3. Versuche der Konsensbeschaffung

Einen dermaßen unverbindlichen Charakter der konzertierten A k t i o n kann Schiller angesichts seiner anspruchsvollen Konzeption der Globalsteuerung kaum akzeptieren. Es fehlt deswegen nicht an Versuchen des Ministers, doch noch die Zustimmung und Unterstützung der Tarifparteien zu erlangen und qua Integration eine Orientierung der Tarifpolitik an amtlichen Richtwerten durchzusetzen. Dabei werden praktisch alle Methoden von „moral suasion" verwendet 1 9 3 :

ιβο Adam W W I - M i t t e i l u n g e n 1972, S. 71; Bretschneider G M H 69, S. 335; H.Möller Kyklos 1970, S. 712 ff.; Molsberger Ordo 1970, S. 183; Seitenzahl, Gewerkschaften, S. 25; Schlecht S. 21 f.; sehr zurückhaltend selbst Tietmeyer K u K 69, S. 192 ff. Anders n u r Hartm. Krüger S. 37, 40: „ . . . die konzertierte A k t i o n (verlor) bald ihren vorgesehenen unverbindlichen Informationscharakter", „Umfunktionierung zu einem exklusiven gesellschaftspolitischen Stellwerk." ι®0 Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 94. ιοί Ritter B B 68, S. 1998. 102 Bretschneider G M H 69, S.335; D I I - B e r i c h t S. 11; Henschel G M H 69, S. 218; Kaspers / Kötz / Mathias S. 29; Peschel G M H 71, S. 627; Rupp, konzertierte Aktion, S. 10 f.; Schlecht S. 31; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 109, 114 ff.; Schröder S. 226. Tietmeyer K u K 69, S. 190: „ M i t w i r k u n g an Vorformung", aber keine Mitbestimmung; ebenso Thiele DVB1.70, S. 530; ders. B B 73, S. 4. Die gegenteilige Ansicht von v. Arnim S. 144, Hartm. Krüger S. 35 f., 41, Leßmann, Aufgaben, S. 60, Kern S. 57 f., Koppensteiner S. 237, Ritter B B 68, S. 1394, stützt sich auf irreführende Erklärungen Schillers bzw. seines Ministeriums; vgl. dazu unten. N u r Stern / Münch, StabG, § 3 Anm. V 2 behaupten, eine „ex-ante-Abstimmung" der Orientierungsdaten unter allen Beteiligten habe sich „ i n der Praxis als zweckmäßig erwiesen"; dem folgt Kirberger S. 176. los Tuchtfeldt, moral suasion, S. 37 f ü r die Stabilitätspolitik insgesamt.

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2. Teil: Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

Ein erstes, wichtiges M i t t e l ist das Sitzungkommuniqué 1 9 4 : Von Vertretern des Wirtschaftsministeriums vorformuliert 1 9 5 soll es vor allem die Einigkeit aller Sitzungsteilnehmer dokumentieren. Sätze wie „ . . . erkennen die Beteiligten die wirtschaftspolitische Zielsetzung der Bundesregierung an und sind bereit, diese . . . zu unterstützen" 1 9 6 , finden sich häufig. Unterschiedliche Auffassungen, insbesondere über M i t t e l und Wege, ein bestimmtes Ziel zu erreichen, werden weitgehend ignoriert oder heruntergespielt, ebenso Differenzen in den Stellungnahmen zu den offiziellen Zielprojektionen und Orientierungsdaten 1 9 7 . Kennzeichnend ist folgender Vorfall: Durch die Verbindung des Kommuniqués m i t einer ebenfalls der Presse übergebenen amtlichen Erläuterung der Wirtschaftsprognose, welche nun zusätzlich auch einen Tariflohnerhöhungssatz enthält, muß i m März 1967 der falsche Eindruck entstehen, die Sozialpartner hätten sich auch auf eine Lohnorientierung geeinigt 1 9 8 . Der entschiedene Protest des DGB und der B D A vereiteln diesen Versuch, Lohnleitlinien durch die Hintertür einzuführen. Das Bemühen u m den Anschein von Integration und Einigkeit veranlaßt Schiller auch, grundsätzlich kontroverse Themen i n Unterausschüsse abzudrängen und damit das i m Brennpunkt des öffentlichen Interesses stehende Plenum zu entlasten 199 . Ein weiteres M i t t e l der Beeinflussung stellen die wirtschaftspolitischen Zahlentableaus des Wirtschaftsministeriums dar: Während das Orientierungsdatum für die Bruttolöhne relativ konkret und für die Tarifpolitik operationalisierbar ist, muß die Zielprojektion für Preise und Investitionen notwendig vage und unverbindlich bleiben, weil über sie grundsätzlich das einzelne Unternehmen allein entscheidet 200 . Auch werden die Tarifparteien über die konjunkturpolitischen Absichten der Regierung und damit über die Prämissen der Rechenoperationen weitgehend i n Unkenntnis gelassen, so daß „ i h r Urteil über die m i t den im Hierzu: Adam, WSI-Studie, S. 33; Bretschneider G M H 69, S. 336; D I I Bericht S. 20, 23, 29, 30, 32; Schlecht S. 27 ff.; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 100 ff. 195 Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 101. im B u l l e t i n 1967 Nr. 24, S. 196. i»7 Adam, WSI-Studie, S. 34. i»8 v g l . Adam, WSI-Studie, S. 36 f.; D I I - B e r i c h t S. 20 f. ι»» Adam, WSI-Studie, S. 35; D I I - B e r i c h t S. 26; Kaspers / Kötz / Mathias S. 20; Tietmeyer K u K 69, S. 193; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 99 f.: „gesellschaftspolitische Grundproblematik versickert." 200 Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 96; Stern /Münch, StabG, §3 A n m . I I I 3 a; vgl. auch Schlecht S. 20 f.; Huff Schmid Bl. f. dt. u. intern. P o l i t i k 67, S. 447; Mandel, Wirtschaftskrise, S. 37 f.; Wallraff G M H 69, S. 346; Lenz S. 215 f. Z u optimistisch: Henschel G M H 67, S. 205 f.

I V . Die konzertierte A k t i o n

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Orientierungsdaten angepeilten Ziele zur reinen Glaubenssache" w i r d 2 0 1 . Die vertraulichen Prognosen und Aufstellungen werden den Teilnehmern der konzertierten A k t i o n i m übrigen so spät übersandt, daß eine intensive Vorbereitung der Diskussion nicht möglich ist, geschweige denn die Einleitung eines innerverbandlichen Willensbildungsprozesses 202. Die amtliche Publikation der globalen Einkommensprognosen w i r d i n der Bevölkerung schließlich allzu leicht als Maßstab für anstehende Tarifverhandlungen mißverstanden 203 . Dem daraus entstehenden psychologischen Druck 2 0 4 versuchen vor allem die Gewerkschaften mit der Aufstellung eigener Prognosen 205 , K r i t i k an den amtlichen Berechnungen und m i t ständiger Betonung ihrer Tariffreiheit zu begegnen 208 . Dies erscheint besonders 1969 berechtigt: Die Bundesregierung paßt zwar ihre veröffentlichte Wachstumsprognose dem unerwartet starken Aufschwung an, die Lohnorientierung w i r d jedoch nicht nach oben korrigiert 2 0 7 . Finanzminister Strauß fordert die Tarifparteien vielmehr auf, „sich unbedingt an die Lohnleitlinien zu halten" 2 0 8 . Als Irreführung muß es bezeichnet werden, wenn der Wirtschaftsminister die Ubereinstimmung der Globalsteuerung m i t dem Düsseldorfer Programm des DGB betont 2 0 9 , während tatsächlich wesentliche Prinzipien der Gewerkschaften, wie Investitionslenkung, Gemeinwirtschaft und überbetriebliche Mitbestimmung (Grundsätze I I I 3, 4, 6), unberücksichtigt bleiben 2 1 0 . Eher Propaganda als Realitätsbeschreibung ist, wie gezeigt, auch die folgende Behauptung Schillers auf dem Gewerkschaftstag der I G Me201 Peschel G M H 71, S. 627; ähnlich Adam W W I - M i t t e i l u n g e n 1972, S. 63; Tacke G M H 69, S. 259; a. A . Hartm. Krüger S. 42. 202 Bretschneider G M H 69, S. 335; Adam, WSI-Studie, S.41; Peschel G M H 71, S. 626; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 116 ff. 203 Z u r M a k r o - u n d Mikroebene der Daten: Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 126 ff., 160 ff.; ders. f Gewerkschaften, S. 32 f.; Koppensteiner S. 236; Mayr A G 69, S. 465 f. 204 Diesen betonen: Bretschneider G M H 69, S. 335; Christmann G M H 69, S. 271 ; D I I - B e r i c h t S. 10 f.; Huffschmid Bl. f. dt. u. intern. P o l i t i k 67, S. 448, 453; Rohde S. 38 f.; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 154 f.; ders., Gewerkschaften, S. 31; Knebel S. 34 f. 205 D I I - B e r i c h t S. 35; Peschel G M H 71, S. 626; Koppensteiner S. 239; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 122 f.; Stern / Münch, StabG, § 3 A n m . V 1 c. A u s einandersetzung m i t den DGB-Prognosen: Sachverständigenrat J G 70/71 Ziff. 239 ff. 2oe v g l . i m einzelnen D I I - B e r i c h t S. 35 f. et passim. 207 D I I - B e r i c h t S. 28; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 121; Stern! Münch, StabG, § 3 A n m . V I l a ; Tacke G M H 69, S. 262. 208 Z i t i e r t nach Christmann G M H 69, S. 277; vgl. auch Tacke G M H 69, S. 263. 200 z. B. B M W i Reden Bd. 2, S. 150. 210 Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 16 ff., 23; vgl. auch Mayr A G 69, S. 465.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

tall 1968: „Eine Kampfarena für die Veränderung unserer gesellschaftlichen Landschaft . . . ist die konzertierte Aktion." Hier werde den Gewerkschaften die Gelegenheit gegeben, „permanent die Vorbereitung der Wirtschafts- und Finanzpolitik des Staates zu beeinflussen und an dieser Vorformung der Politik gleichberechtigt mitzuwirken" 2 1 1 . Vor Unternehmern klingt es anders: Die konzertierte A k t i o n „ist ein flexibles Mittel, um i m Zeitalter der großen technologischen Umwälzungen und der technokratischen Tendenzen die freiheitliche Wirtschaftsordnung funktionsfähig zu machen und funktionsfähig zu halten" 2 1 2 . Drohte Schiller bereits i n der ersten Lesung des Stabilitätsgesetzes indirekt m i t „drakonischen Maßnahmen wie Lohnstopp" 2 1 3 , so übernimmt diese Aufgabe später ein Teil der rechts- und wirtschaftswissenschaftlichen Autoren: Ausgehend von der Determination des Einkommensniveaus durch den M a r k t werden Modelle entwickelt, welche die Effektivität der Einkommenspolitik, d. h. die Bindung der Löhne an ein mathematisch zu errechnendes gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht sicherstellen sollen 2 1 4 . Aus der „Orientierung" w i r d eine rechtliche Bindung: „Der Staat muß die konjunkturignorante, tarifautonome Lohnpolitik illegalisieren können, wenn es nicht genügt, diese zu diffamieren 2 1 5 ." Auch einzelne Initiativen für ein Verbände- oder Koalitionsgesetz gehen über eine bloße „Orientierung" hinaus und fordern eine (justiziable?) Bindung der Organisationen an das wie auch immer zu konkretisierende „Gemeinwohl" 2 1 6 . Besonders bedenklich erscheinen die Versuche, nicht erst zukünftige Leitzahlen, sondern bereits die i n § 3 StabG vorgesehenen unverbindlichen Orientierungsdaten zum Maßstab für die Rechtmäßigkeit von Tarifverträgen und Arbeitskämpfen zu machen 217 . zu Schiller, B M W i Reden Bd. 6, S.68; Bd. 2, S.44; Bd. 7, S.49: Die k o n zertierte A k t i o n sei eine F o r m überbetrieblicher M i t b e s t i m m u n g ; ähnlich auch Ehrenberg G M H 68, S. 342; anders dagegen Schlecht S. 21 f. 212 Schiller, B M W i Reden Bd. 6, S. 138. Z u beiden Zitaten: Adam, W S I Studie, S. 35 f. 213 s. o. bei F N 142; vorsichtiger, aber ebenso deutlich 1971: B M W i Reden Bd. 9, S. 68. 214 Typisch etwa: Kaspers / Kötz / Michael: „Ansätze zu einer quantitativen Theorie der konzertierten A k t i o n " , besonders S. 79 f.; Rasch ZRP 76, S. 184; Schachtschneider Der Staat 77, S. 493. Z u diesen „technokratischen Modellen" Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 146 ff. ; Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 103 ff.; Werner S. 198; gegen Rasch zu Recht Zachert ZRP 76, S. 186 f. 215 Schachtschneider Der Staat 77, S. 501. 2ie z.B. Göhner ZRP 77, S. 26; Lemke DöV 75, S. 253, 256; zu entsprechenden Gesetzentwürfen der schleswig-holsteinischen C D U 1975 u n d der F D P 1977 vgl. FR v. 28.10. 75 S. 12 u n d v. 7.10. 77 S. 1, 3. 217 So mehr oder weniger weitgehend: Biedenkopf B B 68, S. 1008 f.; HueckNipperdey, Grundriß, S. 158; Rasch ZRP 76, S. 182 f.; Säcker, Grundprobleme,

I V . Die konzertierte A k t i o n

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Diese Konsensbeschaffungs- und Disziplinierungsmaßnahmen i n Verbindung m i t der konzertierten A k t i o n werden schließlich flankiert von den alljährlich wiederholten Mahnungen führender Politiker an die Adresse der Gewerkschaften, sich bei Tarif Verhandlungen „verantwortungsbewußt", „konjunkturgerecht", „maßvoll" usw. zu verhalten. Auch offizielle Belobigungen für einen Tarifabschluß „ m i t Augenmaß" gehören zum Repertoire von moral suasion. 4. Das Scheitern der konzertierten Aktion

I n der 30. Sitzung der konzertierten A k t i o n am 10. Januar 1974 — jetzt unter der Führung von Wirtschaftsminister Friderichs — einigen sich die Teilnehmer zum letzten M a l auf ein gemeinsames Kommuniqué 2 1 8 . Die 36. und 37. Sitzung i m November 1975 und Februar 1976 offenbaren angesichts der großen Arbeitslosigkeit erhebliche Differenzen zwischen den Beteiligten über den einzuschlagenden Lösungsweg 219 . Vor der auf den 5. J u l i 1977 terminierten 41. Sitzung kündigt die Gewerkschaftsseite schließlich ihre Mitarbeit auf, weil die Arbeitgeber gegen das neue Mitbestimmungsgesetz von 1976 das Bundesverfassungsgericht angerufen haben 2 2 0 . Damit ist auch organisatorisch vollzogen, was angesichts der dargestellten Praxis seit Jahren feststeht: das Scheitern der konzertierten A k t i o n als einkommenspolitisches Instrument der Globalsteuerung. Trotz mehrerer Versuche auch des neuen Wirtschaftsministers Graf Lambsdorff ist eine Wiederaufnahme der multilateralen Gespräche bislang nicht erfolgt. A u f dem 11. DGB-Bundeskongreß i m Mai 1978 i n Hamburg w i r d die strikte Ablehnung der konzertierten A k t i o n noch einmal bekräftigt. Die Ursache für das Scheitern liegt vor allem darin, daß sowohl der Sachverständigenrat als auch K a r l Schiller und seine Nachfolger i m Ministeramt die Intensität der gesellschaftlichen Interessengegensätze unterschätzten 221 . Der anfängliche „Erfolg" der konzertierten A k t i o n S. 54; Rohde S. 172, 197; Knebel S. 160 ff. (mit einer Toleranz v o n ± 6 °/o). D a gegen zu Recht: Koppensteiner S. 243; Löwisch RdA69, S. 136; Reuß Z f A 7 0 , S. 334 ff.; Schröder S. 436; Stern/Münch, StabG §3, A n m . V I I 3 c; Zacher t ZRP 76, S. 185 ff.; Gerhardt S. 219 f. 218 B u l l e t i n 1974, S. 47. 219 F r V. 26.11. 75 S. 5; FR v. 25. 2. 76 S. 3, 6. 220 v g l . den Brief des DGB-Vorsitzenden Vetter an Minister Friderichs, abgedr. i n FR v. 2. 7. 77. 221 Adam, WSI-Studie, S. 76ff., 85; Kern S. 164ff.; H.Möller K y k l o s 1970, S. 718; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 44 ff.; Watrin S. 217 f.; a. Α.: Bretschneider G M H 69, S. 332; vgl. aber die Wende des Sachverständigenrats zu einem stärkeren Konfliktbewußtsein: J G 70/71 Ziff. 231; deutlicher noch J G 72/73 Ziff. 472 f.; dazu Watrin S. 210.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

1967/68 ist nicht i n erster Linie auf die integrierende Wirkung der Gesprächsrunden der „kollektiven Vernunft" zurückzuführen, sondern auf die Konvergenz der Interessen von Arbeitgebern und Gewerkschaften auf der „Talsohle" der K o n j u n k t u r 2 2 2 . I m Aufschwung 1969/70 werden die Gegensätze wieder offenbar; ein „gleichzeitiges, aufeinander abgestimmtes Verhalten" bleibt aus. Die Versuche Schillers, durch die konzertierte A k t i o n Konsens herzustellen und Unternehmer wie Gewerkschaften m i t „leichter Hand" zu beeinflussen, ignorieren aber auch den innerverbandlichen Druck, dem insbesondere die hohen Gewerkschaftsfunktionäre ausgesetzt sind 2 2 3 . K a u m ein Gewerkschaftstag vergeht ohne Anträge auf Austritt aus der konzertierten A k t i o n 2 2 4 . Die I G Druck und Papier sowie die Gewerkschaft Holz fassen sogar gegen die Stimmen des Vorstands entsprechende Beschlüsse. So sind auch die spontanen Streikbewegungen der Jahre 1969 und 1973 für die höheren Gewerkschaftsfunktionäre ein deutliches Signal dafür, daß viele Mitglieder ihre Interessen gegen Unternehmer und Staat durchsetzen wollen und nicht mit ihnen 2 2 5 . Erweist sich schließlich die erhoffte und versprochene Mitbestimmung der Gewerkschaften i n der Wirtschaftspolitik als taktisches Lippenbekenntnis, und stellen sich zudem die staatlichen Prognosen als fehlerhaft heraus 226 , so erscheint nur noch die Absage an die Schillersehe Konzeption der konzertierten A k t i o n als rationale Reaktion, eine Selbstbindung an ein angebliches gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht dagegen als „unvernünftig" 2 2 7 . Das Grunddilemma der Globalsteuerung zwischen Effektivität und Tariffreiheit ist folgerichtig zugunsten der Tariffreiheit aufgelöst. Die Gewerkschaften haben erkannt, daß eine abgestimmte Bindung an fremddefinierte Orientierungsdaten den K e r n der Koalitionsfreiheit 22 2 Bergmann I Jacobi ! Müller-Jentsch I S. 103; Molsberger Ordo 1970, S. 178; Watrin S. 218; Jacobi, Ursache, S. 59 f.; vgl. auch Schlecht S. 32; D I I Bericht S. 11; Tacke G M H 69, S. 263. 223 Adam, WSI-Studie, S. 86 ff.; Kern S. 93 ff.; Seitenzahl, Einkommenspolit i k , S. 46 ff.; Werner S. 194 f. 224 Vgl. die Nachweise bei: Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch I S. 100 ff.; Seitenzahl, Gewerkschaften, S. 28, 30; A G 74, S. 848 (ohne Autorenangabe). 225 D I I - B e r i c h t S. 12; Popp, Aufgaben, S. 200; Sachverständigenrat J G 72/73 Ziff. 472; abschwächend Adam W W I - M i t t e i l u n g e n 1972, S. 70. Vgl. auch die empirische Untersuchung über die Einstellung der Gewerkschaftsfunktionäre zur konzertierten A k t i o n '.Bergmann / Müller-Jentsch I I S. 105 ff. 22β Hierzu Adam, WSI-Studie, S.63ff.; D I I - B e r i c h t S. 12; Kern S.47ff.; H.Möller K y k l o s 1970, S. 713 ff.; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 119 ff. 227 Kern S. 96 ff. erklärt die Absage der Gewerkschaftsführer an Schillers Ziele plausibel als „dissonanzreduzierendes Verhalten" entsprechend der Theorie der kognitiven Dissonanz nach Festinger. Vgl. auch Stern/Münch, StabG, S. 38: „ I d e n t i t ä t von Gruppenrationalität u n d gesamtwirtschaftlicher Rationalität n u r selten gegeben."

V. Partizipationsgremien nach 1970

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und damit ihren Lebensnerv treffen muß 2 2 8 . Nicht meßbar ist dagegen, ob und ggf. wie stark Orientierungsdaten als moral-suasion-Instrument außerhalb der konzertierten A k t i o n w i r k e n 2 2 9 . Insbesondere der psychologische Druck einer entsprechend ausgerichteten öffentlichen Meinimg erscheint geeignet, die lohnpolitischen Entscheidungsprozesse i n den Gewerkschaften zu beeinflussen 230 . Aus legitimationstheoretischer Sicht ist festzustellen, daß die mit allen M i t t e l n von moral suasion versuchte organisierte Konsensbeschaffung jedenfalls nicht gelungen ist. Die konzertierte A k t i o n als institutionalisiertes Partizipationsgremium hat für die staatliche Wirtschaftspolitik keine Zunahme empirischer Legitimation bewirkt. Angesichts des 1977 offenbar gewordenen Scheiterns der konzertierten A k t i o n einerseits und des verschärften Arbeitskampfes in der Druck- und Metallindustrie i m März/April 1978 und der Stahlindustrie u m die Jahreswende 1978/79 andererseits erscheint es denkbar, daß die staatliche Herrschaft nun durch ein Verbändegesetz das durchzusetzen versucht, was die freiwillige konzertierte A k t i o n nicht erreichen konnte: die Bindung der Tarifpolitik an ein staatlich definiertes gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht als den spezifischen Ausdruck des Gemeinwohls. I n diesem Fall würde der Gesetzgeber allerdings einen offenen Konflikt zwischen seiner normativen Legitimität als gewählte Volksvertretung und einem empirischen Legitimationsentzug durch die Arbeitnehmerschaft und ihre Organisationen riskieren. V . Partizipationsgremien nach 1970

Von den oben zusammengestellten Partizipationsregelungen der Nachkriegszeit bestehen heute nur noch wenige i n der ursprünglichen oder i n nur unwesentlich geänderter Form fort — so die Verwaltungsräte der Bundesanstalt für den Güterfernverkehr, der Bundesbahn und der Bundespost. Andere Beteiligungsgremien wurden aufgelöst, nachdem ihr Ziel, eine bestimmte Krisensituation bzw. Mangellage zu beseitigen, erreicht war — ζ. B. die Ausschüsse nach dem Demontageausgleichsgesetz und dem Energienotgesetz und das Kuratorium des 228 v g l . die kritische Analyse von Henschel G M H 69, S. 215 ff. gegenüber seiner euphorischen Rechtfertigung der konzertierten A k t i o n i n G M H 67, S. 200. 229 vgl. Seitenzahl, Gewerkschaften, S. 28: „Die untergeordnete Bedeutung der konzertierten A k t i o n u n d das Kernproblem der Orientierungsdaten." 230 Eine tatsächliche Beeinflussung behaupten: Bergmann / Jacobi / MüllerJentsch I S. 248; Huff schmid, Politik, S. 170; ders., Bl. f. dt. u. intern. P o l i t i k 67, S. 447; Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 165 ff.; ders., Gewerkschaften, S. 30 f. a. A . Werner S. 192; aufgrund einer — methodisch allerdings wenig überzeugenden — empirischen Untersuchung: Kern S. 90.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

Investitionshilfe-Sondervermögens. Eine dritte Gruppe von Partizipationsregelungen wurde durch neue Institutionen m i t Verbändebeteiligung ersetzt — so die Beiräte der ehemaligen Bundesstelle für den Warenverkehr und die Verwaltungsräte der Einfuhr- und Vorratsstellen sowie der Mühlenstelle. Die Beteiligung der Gewerkschaften an der staatlichen Wirtschaftsverwaltung (im weitesten Sinne) erstreckt sich heute darüber hinaus auf eine Anzahl von Partizipationsgremien, welche erst i n den letzten Jahren neu geschaffen wurden. Soweit diese Regelungen nicht auf gesetzlicher Grundlage beruhen, entziehen sie sich jedoch einer systematischen Erfassung. Weder existiert eine zuverlässige Aufstellung von Seiten der Bundesregierung oder der einzelnen Ministerien, noch enthalten die Geschäftsberichte oder andere Veröffentlichungen der Gewerkschaften mehr als nur zufällige und beispielhafte Angaben über die Teilnahme an staatlichen Gremien. Gewisse Anhaltspunkte über Anzahl, Größe und Kosten von Ausschüssen, Kommissionen und dergleichen bei den einzelnen Ressorts vermitteln die beiden Bundestags-Drucksachen V/4585 vom 14. 7.1969 und 8/484 vom 26. 5.1977. Während die erstere hinsichtlich der Zusammensetzung der Gremien noch zwischen Wissenschaftlern, Verbandsvertretern und sonstigen Sachverständigen unterscheidet, fehlt diese Differenzierung bei der jüngeren Aufstellung ganz, so daß sich eine Beteiligung von Gewerkschaftsvertretern allenfalls aus der Gremienbezeichnung bzw. der Funktionsangabe erraten läßt. Auch erscheinen bei der Zusammenstellung von 1977 Zweifel an der Vollständigkeit und Zuverlässigkeit berechtigt: Während sich die Gesamtzahl der Beiräte seit 1969 um 93 auf 357 erhöht haben soll, weist die Aufstellung für das Wirtschaftsressort 1977 nur noch eine Zahl von 9 gegenüber 36 i m Jahre 1969 aus. Dagegen soll die Zahl der Beiräte des kleineren Landwirtschaftsressorts von 27 auf 56 gestiegen sein. Das Postministerium w i r d gar nicht mehr erwähnt 2 3 1 . Die folgenden Angaben über Partizipationsregelungen aus den letzten Jahren können deshalb nur Beispielscharakter haben. 1. Beratungsgremien der unmittelbaren Bundesverwaltung

Wie die beiden genannten Bundestags-Drucksachen zeigen, existiert bei den obersten Bundesbehörden und Bundesoberbehörden eine Vielzahl von Beiräten, Kommissionen und dergleichen, welche die Behördenspitze durch Gutachten, Stellungnahmen und Vorschläge beraten. Hierbei können zwei Arten von Gremien unterschieden werden: Zum einen gibt es Kommissionen, welche speziell für eine besondere Ein231 Z u r BT-Drucks. 8/484 vgl. FR v. 30. 7. 77.

V. Partizipationsgremien nach 1970

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zelaufgabe geschaffen werden — meistens zur Erstellung eines Gutachtens — und sich nach Erfüllung ihres Auftrags wieder auflösen. Z u diesen ad-hoc-Gremien mit gewerkschaftlicher Beteiligung gehören etwa die Studienkommission zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (1970 bis Mai 197 3) 2 3 2 sowie die Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel. Letztere wurde 1971 errichtet und bestand aus 7 Wissenschaftlern und je 5 Vertretern der Arbeitgeber und der Gewerkschaften 233 . I m Januar 1977 überreichte die Kommission dem Bundesarbeitsminister ihr Gutachten, welches insbesondere Fragen der Investitions-, Beschäftigungs- und Strukturpolitik erörtert 2 3 4 . Die von der Bundesregierung 1970 eingesetzte Sachverständigenkommission für ein Arbeitsgesetzbuch legte 1976 einen Entwurf eines allgemeinen Arbeitsvertragsgesetzes vor, stellte aber 1978 ihre Arbeit vorläufig ein, nachdem die politische Umsetzung des Entwurfs zweifelhaft erschien 235 . Die andere Gruppe von Beratungsgremien bilden Beiräte und Ausschüsse, welche der Behördenspitze gegenüber kontinuierlich und zu den verschiedensten Problemen des betreffenden Politikbereichs Stellung nehmen, Vorschläge unterbreiten usw. Diese Gremien haben zumeist die Aufgabe, einen bestimmten Gesichtspunkt oder ein bestimmtes Interesse — nicht selten ressortübergreifend — i n die staatliche Willensbildung und Entscheidungsfindung einzubringen. Von diesen Beratungsgremien auf Dauer befaßten bzw. befassen sich unter M i t w i r k u n g von Gewerkschaftsvertretern ζ. B. folgende Einrichtungen mit wirtschaftspolitischen Fragen 2 3 6 : — der Verbraucherbeirat bei der Bundesregierung (ab Mai 1972) 237 ; — das Bundesjugendkuratorium nach § 26 Jugendwohlfahrtsgesetz, welches etwa zur Jugendarbeitslosigkeit Stellung n a h m 2 3 8 ; — die Arbeitsgruppe ster 2 3 0 ;

„Frauenentlohnung"

beim

Bundesarbeitsmini-

232 D G B Geschäftsbericht 1972 - 74, S. 402. 233 i g M e t a l l Geschäftsbericht 1974 - 76, S, 559 ff. 234 v g l . Auszug aus dem Gutachten i n FR v. 12.1. 77. 235 FR v. 7. 6. 78 unter Bezugnahme auf den „Informationsdienst f ü r F ü h rungskräfte" der Arbeitgeberverbände der Deutschen Chemischen Industrie. 236 F ü r die Zeit bis 1971 vgl. die Aufstellung nach dem D G B Geschäftsbericht 1969 - 71 bei Gießen S. 72; weitere Beispiele bei Völpel S. 86 ff., 96 ff. 237 D G B Geschäftsbericht 1972 - 74, S. 372. 238 FR v. 28.6.77; zur Errichtung des K u r a t o r i u m s vgl. Verwaltungsvorschrift v o m 19.5.69, BAnz. Nr. 96; zum Vorgänger ( K u r a t o r i u m f ü r Jugendfragen) vgl. Drewes S. 147. 23» D G B Geschäftsbericht 1972 - 74, S. 259.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

— der Arbeitskreis „Belange der Frau i m Wohnungs- und Städtebau"240; — der Arbeitskreis „Sozialer Wohnungsbau" 2 4 1 ; — der Beirat für Raumordnung beim Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 2 4 2 ; — der Verbraucherausschuß beim Bundesernährungsminister 243 ; — die Sachverständigengruppe „Lohn- und Gehaltsstatistik" beim Statistischen Bundesamt 2 4 4 ; — der Gesprächskreis für Fragen der beruflichen Bildung beim Bundes wirtschafts- und -arbeitsminister 2 4 5 ; — der „Verstromungsbeirat" beim Bundeswirtschaftsminister 246 ; — der Verbraucherausschuß beim Bundeswirtschaftsminister 2 4 7 ; — die Sachverständigenkommission für Unternehmensrecht beim Bundesj ustizminister 2 4 8 ; — der Kohlebeirat des Bundesbeauftragten für den Steinkohlenbergbau 2 4 9 . Welche Funktion die Bundesregierung diesen Beratungsgremien zumißt, ergibt sich aus den i n der Bundestags-Drucksache 8/484 enthaltenen Antworten auf eine kleine parlamentarische Anfrage: „Erkenntnisse, die i m Bereich der Bundesregierung errichtete wissenschaftliche Beiräte, Ausschüsse usw. erarbeitet haben, sind zur Information und Meinungsbildung der Regierung bestimmt. Die Erstattung von Gutachten aller A r t und die Befassung von Beratergremien durch die Regierung gehören zur staatlichen Aufgaben- und Maßnahmenplanung, die i n die politische Verantwortlichkeit der Regierung f ä l l t 2 5 0 . " Eine Unterrichtung der Öffentlichkeit w i r d abhängig gemacht vom Ergebnis einer „Abwägung der Interessen der Bundesregierung mit denen der Öffentlichkeit, ggf. auch m i t den Interessen der Gremien". I m übrigen w i r d auf die Verschwiegenheitspflicht der Beiratsmitglieder hingewiesen. 240 D G B Geschäftsbericht 1972 - 74, S. 137. 241 Ebenda S. 380. 242 Ebenda S. 382. 243 Ebenda S. 372. 244 Ebenda S. 259. 245 BT-Drucks. V/4585, S. 14. 24β FR v. 21.10. 78. 247 BT-Drucks. V/4585, S. 14, 8/484, S. 10. 248 BT-Drucks. 8/484, S. 9. 24» Ebenda S. 10. 250 Ebenda S. 3.

V. Partizipationsgremien nach 1970

193

Die Bundesregierung stellt damit die Informationsbeschaffungsfunktion von Partizipationsgremien dieser A r t i n den Vordergrund. Legitimationstheoretisch hat diese Funktion eine ambivalente Bedeutung 2 5 1 . Die Betonung von Verantwortlichkeit und Interessen der Bundesregierung gegenüber der Öffentlichkeit und den Gremien deutet jedoch darauf hin, daß das (Fern-)Ziel der Beteiligung von Sachverständigen und Verbandsvertretern eher i n der Sicherung generalisierter Folgebereitschaft (mit welchen M i t t e l n auch immer) als i n der Demokratisierung staatlicher Herrschaft gesehen wird. Hierfür spricht auch die A n t w o r t der Bundesregierung, sie benötige externe Beratung, „wenn . . . eigener Sachverstand nicht spezialisiert genug ist oder wenn eine Prüfung und Bewertung politischen Handelns durch betroffene Interessenbereiche zweckmäßig erscheint" 252. Interessenvertretung i n Partizipationsgremien w i r d hier als ein M i t t e l zur Durchsetzung staatlicher Herrschaft verstanden und nicht als Selbst-Zweck i m Sinne autonomer Mitbestimmung. Letzteres ist jedoch wohl das Ziel der von Teilen der SPD geforderten „Strukturräte". 2. Konzertierte Aktionen

Während Beratungsgremien bei der Regierung gleichsam die Urform gesellschaftlicher Beteiligung an staatlichen Entscheidungsprozessen darstellen 2 5 3 , hat i n den letzten Jahren eine neue A r t von Partizipation besondere Bedeutung erlangt: die konzertierten Aktionen. Nach der Einrichtung der wirtschaftspolitischen konzertierten A k t i o n durch Bundesminister Schiller und ihrer Verankerung i m Stabilitätsgesetz w u r den bis 1978 weitere Gremien dieser A r t geschaffen, welche alle zumindest auch wirtschaftliche Themen behandeln: — die sozialpolitische konzertierte A k t i o n beim Bundesarbeitsminister, welche nicht zuletzt auch der Entlastung der wirtschaftspolitischen konzertierten A k t i o n diente 2 5 4 ; — die Gesprächsrunde Agrarwirtschaft beim Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft; i n diesem Gremium erörtern Vertreter des Landwirtschaftsministeriums, der Bauernverbände und der Gewerkschaften die jeweilige aktuelle Situation auf dem Agrarsektor; — die konzertierte A k t i o n i m Gesundheitswesen. Sie wurde durch § 1 Nr. 49 des Krankenversicherungs-Kostendämpfungsgesetzes vom 2δΐ Vgl. oben 1. T e i l Β I I . 2. 252 BT-Drucks. 8/484, S. 2 f.; Hervorhebung von m i r . 253 Vgl. Völpel S. 134 ff. 254 Vgl. Seitenzahl, Einkommenspolitik, S. 87 f., 106 f.; Thiele S. 532. 13 Menzel

DVB1. 70,

194

2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

27. 6. 77 (BGBl. S. 1069) i n die RVO (§ 405 a) eingeführt und hat die Aufgabe, „1. medizinische und wirtschaftliche Orientierungsdaten und 2. Vorschläge zur Rationalisierung, Erhöhung der Effektivität und Effizienz i m Gesundheitswesen" zu entwickeln und entsprechende Empfehlungen abzugeben. I n ihr wirken neben Vertretern der verschiedenen Bereiche des Gesundheitswesens auch Beauftragte der Gewerkschaften, der Arbeitgeberverbände, der Länder und der kommunalen Spitzenverbände mit, § 405 a Abs. 2 RVO n. F.; — auf internationaler Ebene: die sog. Dreierkonferenz von rund 200 Vertretern der EG-Regierungen, der Arbeitgeber und der Gewerkschaftsorganisationen, die i m Juni 1976 zum ersten M a l zusammentrat265. I m Gegensatz zu den unter 1. beschriebenen Beiräten, Ausschüssen und Kommissionen bilden die konzertierten Aktionen Integrationsgremien, i n welchen auch die staatlichen Stellen selbst als Beteiligte auftreten — allerdings durch Informationsvorsprung und Entscheidungsvorbehalte zumindest als p r i m i inter pares. Behandelt werden Grundsatzfragen des jeweiligen Sachgebiets. Da auch alle verantwortlichen und entscheidungsmächtigen Beteiligten des betreffenden Politikbereichs vertreten sind, gewinnen die konzertierten Aktionen eine richtungweisende Funktion. Voraussetzung dafür ist jedoch, daß zwischen den verschiedenen Interessen tatsächlich ein konsensfähiger Kompromiß gefunden wird, den die Beteiligten dann auch i n die Tat umsetzen. Die konzertierte A k t i o n Minister Schillers scheiterte bereits am mangelnden Konsens i n grundsätzlichen Fragen. Für die neu geschaffenen konzertierten Aktionen geht von den Gewerkschaften dagegen kaum eine Gefahr aus: Abgesehen von der internationalen Gesprächsrunde stehen die Arbeitnehmerorganisationen hier schon vom Sachbereich her weniger i m Mittelpunkt des staatlichen Interesses. Die Tariffreiheit der Gewerkschaften w i r d weder i n der sozialpolitischen noch i n der agrarwirtschaftlichen oder der gesundheitspolitischen konzertierten A k t i o n bedroht. Bei Meinungsverschiedenheiten und Interessenkollisionen unterhalb dieser Schwelle bleiben die Gewerkschaften i n der Regel flexibel und kompromißbereit. Eine wirkliche Mitbestimmung der Verbände i m Sinne demokratischer Mitentscheidung enthalten jedoch auch die jüngsten konzertierten Aktionen nicht. Sie sind wie das wirtschaftspolitische Vorbild i n erster Linie Forum zur Informationsbeschaffung und Diskussion. Die staatlichen Instanzen sind i n ihrem Verhalten nicht an die Ergebnisse der Gesprächsrunden gebunden. Herrschaft w i r d nicht delegiert, 255 FR v. 25. 6. 76.

V. Partizipationsgremien nach 1970

195

sie w i r d vielmehr, soweit möglich, durch konsensbildende Partizipation m i t empirischer Legitimation „versorgt". „Daß ein »verständiges 4 Vorgehen des Staates den Anschein der ,Gleichheit 1 zwischen den Kooperanten erweckt, kann i n keinem Falle Leugnung der zugrundeliegenden staatlichen ,Letzt Verantwortlichkeit* bedeuten 2 6 6 ." 3. Neue Partizipationsgremien in der mittelbaren Bundesverwaltung a) Die Bundesanstalt

für landwirtschaftliche

Marktordnung

Durch das Gesetz über die Neuorganisation der Marktordnungsstellen vom 23. J u n i 1976 (BGBl. S. 1608) werden die verschiedenen Einfuhrund Vorratsstellen 2 5 7 zu einer einheitlichen rechtsfähigen „Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung" zusammengefaßt, § 1. Diese Umstellung trägt insbesondere der Entwicklung auf dem europäischen Agrarmarkt Rechnung und dient nicht zuletzt der Rationalisierung der deutschen Verwaltung 2 5 8 . Die Bundesanstalt w i r d durch den dreiköpfigen Vorstand „ i n eigener Verantwortung nach Maßgabe dieses Gesetzes, der Satzung und den Weisungen des Bundesministers" geleitet, § 4 Abs. 3 des Gesetzes. Die zusätzliche Bindung an die Beschlüsse des pluralistisch zusammengesetzten Verwaltungsrats, welcher die Vorstände der Einfuhr- und Vorratsstellen unterlagen, ist entfallen. Der Verwaltungsrat der neuen Bundesanstalt ist „ i n erster Linie als ein Organ mit umfassender Beratungsfunktion ausgestaltet" 259 . Ein Entscheidungsrecht steht i h m nur noch insoweit zu, als er über die Einsetzung von Fachbeiräten befindet, die allerdings ihrerseits — ebenfalls von den Gewerkschaften mitbesetzt — nur Beratungsrechte gegenüber Vorstand und Verwaltungsrat ausüben (§ 7 des Gesetzes, §§11 ff. der Satzung 260 ). Die Zahl der Gewerkschafter i m Verwaltungsrat bleibt m i t 3 (2 DGB, 1 DAG) konstant gegenüber den früheren Einfuhr- und Vorratsstellen (§ 6 Abs. 1 Ziff. 2 der Satzung). Die Gesamtzahl der Mitglieder erhöht sich jedoch um 2 bzw. 3 auf nunmehr 27 (§ 5 Abs. 1 des Gesetzes). Damit w i r d durch die Neuorganisation der Marktordnung der gewerkschaftliche Einfluß auf die Politik — jedenfalls rechtlich — weit zurückgedrängt: Dem Partizipationsgremium w i r d das Entscheidungsrecht genommen; das Stimmenverhältnis innerhalb des Gremiums w i r d 25β Krautzberger S. 114. 257 s. o. I I . 2. 258 Insgesamt w i r d m i t einer Einsparung von 8,4 M i o D M Personalkosten gerechnet, vgl. Gesetzesbegründung BT-Drucks. 7/4021, S. 13. 259 Gesetzesbegründung BT-Drucks. 7/4021, S. 15. 260 Satzung v o m 28. 6. 76, B G B l . S. 1693. 13·

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

zuungunsten der Arbeitnehmervertreter verschoben. Hinzu kommt, daß „die Tätigkeit der Anstalt durch ausschließliche und umfassende Vorschriften, insbesondere die der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen, und durch das Weisungsrecht des Bundesministers streng gebunden i s t " 2 6 1 . Eine Kompensation für diese Reduzierung des Verbandseinflusses könnte allenfalls auf internationaler Ebene stattfinden. Obwohl bislang nur selten ein Partizipationsgremium durch ein neues ersetzt wurde, welchem, wie hier, eindeutig weniger Mitbestimmungsrechte zustehen, ist das Risiko eines manifesten Legitimationsentzugs durch die Gewerkschaften sehr gering: Z u m einen stellt die Landwirtschaft eher einen Randbereich des gewerkschaftlichen Aktionsfeldes dar, zum anderen läßt der Hinweis auf Sachzwänge des europäischen Agrarmarktes eine K r i t i k an den Staatsorganen der Bundesrepublik weitgehend ins Leere stoßen. Es verwundert deshalb nicht, daß — soweit ersichtlich — weder die Massenmedien noch die Gewerkschaften ihre Aufmerksamkeit der Neuorganisation der Marktordnungsstellen zuwenden. b) Die Partizipationsgremien

der

Berufsbildungsverwaltung

Ganz anders verhält es sich dagegen mit der Reform der beruflichen Bildung. Diese erfreut sich seit über zehn Jahren eines besonderen öffentlichen Interesses. Einen ersten Markstein bildet das Berufsbildungsgesetz (BBiG) vom 14. August 1969 (BGBl. S. 1112), welches die zersplitterten Zuständigkeiten und Regelungsbereiche auf diesem Gebiet 2 6 2 wenigstens teilweise zusammenführt, den staatlichen Einfluß verstärkt und eine Reihe von Partizipationsgremien schafft, i n denen die Gewerkschaften Sitz und Stimme erhalten. Dieses Reformgesetz kann, wie gezeigt, als Beleg für die These gelten, daß eine verstärkte Beteiligung gesellschaftlicher Kräfte durch die staatliche Herrschaft als eine Reaktion auf Krisenerscheinungen und drohenden Legitimationsentzug verstanden werden kann: Durch die ökonomische und politische Krise 1966/67 w i r d die eher strukturelle Problemsituation der beruflichen Bildung stärker ins öffentliche Bewußtsein gerückt; die Disparitäten i n diesem Bereich treten vielfach zu Tage 2 6 3 . Eine weitere Verschärfung der Beschäftigungslage, nicht zuletzt durch die Fortführung einer konjunkturabhängigen Berufsbildung, droht die Staatsorgane nicht nur i n finanzielle Bedrängnis, sondern auch i n die Gefahr des Legitimationsentzugs zu bringen. Wah2βι Gesetzesbegründung BT-Drucks. 7/4021, S. 15. 262 v g l . die Aufstellung bei Offe , Berufsbildungsreform, S. 51 ff. 263 v g l . Blankenburg / Schmid / Treiber S. 256 f.

V. Partizipationsgremien nach 1970

197

len stehen bevor, und berufliche Bildung wie Arbeitslosigkeit sind Zentralthemen der mitgliederstarken Gewerkschaften. Durch das Berufsbildungsgesetz von 1969 w i r d der Bundesregierung ein Bundesausschuß für Berufsbildung als Gremium zur Beratung und M i t w i r k u n g beim Erlaß von Verordnungen zugeordnet. Dieser Ausschuß ist drittelparitätisch besetzt mit je 6 Beauftragten der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und der Staatsverwaltung (Länder, Bundesanstalt für Arbeit), § 50 Abs. 1 BBiG. Entsprechende Gremien werden für die Landesregierungen und „die zuständigen Stellen" (in der Regel die Kammern) vorgesehen, §§ 54, 56 BBiG. Daneben schafft das Gesetz ein Bundesinstitut für Berufsbildungsforschung, i n dessen Beschlußorgan, dem Hauptausschuß, sich 5 Gewerkschaftsvertreter, 5 W i r t schafts- und 2 Staatsvertreter gegenüberstehen, § 63 B B i G 2 6 4 . Insgesamt bleiben die Regelungen des Berufsbildungsgesetzes hinter dem hohen Anspruch der Reform zurück. Die materiellen Bestimmungen über die Qualität der Ausbildung gelten nur für knapp ein Viertel aller Auszubildenden 265 . Die Berufsbildung liegt nach wie vor grundsätzlich i n den Händen der Arbeitgeber und bleibt konjunkturabhängig. Bereits kurz nach Erlaß des Gesetzes formieren sich erneut Reformbestrebungen, die i n erster Linie eine Sicherung der Ausbildungsplätze durch ein besonderes Finanzierungssystem sowie eine weitere Konzentration der Berufsbildungsverwaltung zum Ziel haben. Der Eintritt der Wirtschaftskrise 1974, welche sich schon lange vorher ankündigte, verschärft m i t dem rapiden Anstieg der Arbeitslosigkeit auch wieder das Problem der beruflichen Bildung 2 6 6 . Die Gewerkschaften, auf deren Loyalität die SPD besonders bei ihrer Globalsteuerungs-Politik angewiesen ist, fordert entschieden eine Novellierung des Berufsbildungsgesetzes 267 . Ein umfassender Gesetzentwurf der Bundesregierung, heftig umstrittener Kompromiß aller betroffenen und beteiligten Institutionen, scheitert i m Mai 1976 am Widerstand des Bundesrats. Das daraufhin verabschiedete Ausbildungsplatzförderungsgesetz vom 7. September 1976 (BGBl. S. 2658) kann jedoch die nicht zustimmungsbedürftigen Teile der Reform verwirklichen. Hierzu gehört neben der Berufsausbildungsabgabe auch eine Neuordnung der Berufsbildungsverwaltung m i t einer Zunahme an staatse4 Z u den einzelnen Ausschüssen: Offe , Berufsbildungsreform, S. 64 f., 271 f.; Föhr, Willensbildung, S. 93 f. 295 Z u m niedrigen Integrationsgrad der materiellen Regelungen des B B i G : Offe, Berufsbildungsreform, S. 59 ff. 2ββ Vgl. Söllner N J W 77, S. 224. 267 Vgl. Offe, Berufsbildungsreform, S. 191 f.

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2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

lichem Einfluß: A n die Stelle des beratenden Bundesausschusses für Berufsbildung und des Bundesinstituts für Berufsbildungsforschung t r i t t nun das ebenfalls m i t einem Partizipationsgremium ausgestattete „Bundesinstitut für Berufsbildung", § 14 des Gesetzes. Dessen Aufgabenbereich ist dreigeteilt: 1. Nach Weisung des zuständigen Bundesministers führt es die Berufsausbildungsfinanzierung durch und w i r k t m i t bei der Vorbereitung von Rechtsverordnungen — insbesondere Ausbildungsordnungen —, bei der Vorbereitung des Berufsbildungsberichts und der Berufsbildungsstatistik. 2. Nach allgemeinen Verwaltungsvorschriften unterstützt es die Entwicklung überbetrieblicher Berufsbildungsstätten. 3. Als Selbstverwaltungsangelegenheiten obliegen dem Bundesinstitut schließlich die Beratung der Bundesregierung, die Durchführung der Berufsbildungsforschung und die Prüfung, Anerkennung und Förderung von Fernlehrgängen. Eine Erweiterung der Entscheidungskompetenzen und Machtbefugnisse für die beteiligten Verbände bedeutet diese Konzentration der Verwaltung gegenüber dem BBiG von 1969 nicht. Weisungsfreie Entscheidungen i n der Berufsbildung kann das neue Bundesinstitut, wie bisher, nur hinsichtlich der Fernlehrgänge treffen. I n der Begründung des Gesetzentwurfs w i r d mehrfach auf die verfassungsrechtliche Pflicht des Staates hingewiesen, die Kernbereiche der Berufsbildung entweder selbst wahrzunehmen oder seinem direkten Einfluß zu unterstellen 2 6 8 . Eine Ausdehnung des gesetzlichen Selbstverwaltungsbereichs erscheint nach der Gesetzesbegründung verfassungsrechtlich unzulässig. Damit begegnet die Bundesregierung besonders den weitergehenden Forderungen der Gewerkschaften nach stärkerer Mitbestimmung i n der Berufsbildungsverwaltung 2 6 0 . Die scheinbar zwingende verfassungsrechtliche Argumentation soll die politische Begründung ersetzen und die Legitimationsbedürftigkeit des neuen Kompromisses verdecken. Neben der Neuverteilung der Kompetenzen nimmt das Ausbildungsplatzförderungsgesetz auch eine Änderung des Stimmenverhältnisses i m Hauptausschuß des Bundesinstituts vor. Zwar stehen sich nach wie vor jeweils dieselbe Anzahl (11) von Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern gegenüber. Gewachsen ist jedoch der Stimmenanteil des Staates: Auch der Bund und die Länder haben nun jeweils 11 Stimmen. W i r d durch diese neue Viertelparität der Einfluß der Gewerkschaften gegenüber der Regelung des B B i G von 1969 zurückgedrängt — während die Arbeitgeber immer noch durch die Entscheidungsbefugnisse der Kammern privilegiert sind —, so ist allerdings zu berücksichtigen, daß auch die Interessen des Bundes und der Länder sowie der Länder unter268 BT-Drucks. 7/3714, S. 91 f. u n d BT-Drucks. 7/3732, S. 2. 2β» Vgl. DGB-Nachrichtendienst 95/75 v o m 18. 3. 75.

V. Partizipationsgremien nach 1970

199

einander i n Fragen der Berufsbildung häufig nicht parallel laufen werden. Die Viertelparität gilt auch für die fakultativen Unterausschüsse (§ 16 Abs. 7 AusbPIFG) und den ständigen Unterausschuß (§ 16 Abs. 8 AusbPIFG) des Hauptausschusses. Dem Länderausschuß gehören dagegen 11 Ländervertreter und nur jeweils 3 Beauftragte des Bundes, der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer an, § 17 Abs. 2 AusbPIFG. I m Ausschuß für Fragen Behinderter (§ 20 AusbPIFG) hat nur ein Gewerkschaftsvertreter Sitz und Stimme unter den 16 Mitgliedern. Schließlich entsenden die Arbeitnehmerorganisationen auch noch Vertreter i n die vom Generalsekretär einzusetzenden Fachausschüsse, § 19 Abs. 2 AusbPIFG. Uber die Kompetenzen des Hauptausschusses hinausgehende Entscheidungsbefugnisse stehen den genannten Ausschüssen nicht zu. Wenn die Bundesregierung es als das Ziel der Vorschriften über die Berufsbildungsverwaltung bezeichnet, „die gleichberechtigte M i t w i r kung aller an der beruflichen Bildung Beteiligten zu sichern, insbesondere die öffentliche Verantwortung und die Verantwortung der Arbeitgeber und Arbeitnehmer besser miteinander zu verbinden, u m so eine notwendige Partnerschaft herzustellen" 2 7 0 , so kann darin nur der rhetorische Versuch einer Konsensbeschaffung gesehen werden, welcher einer tatsächlichen Grundlage i n der Organisationsstruktur entbehrt. Von einer demokratischen Mitbestimmung der Gewerkschaften (im hier verwendeten engeren Sinne) kann jedenfalls auch i n der Berufsbildungspolitik und -Verwaltung nach wie vor keine Hede sein. Neu ist jedoch, daß eine solche sogar als verfassungsrechtlich unzulässig bezeichnet wird. c) Die

Filmförderungsanstalt

Echte Selbstverwaltungsrechte werden dagegen der „zur wirtschaftlichen Förderung des deutschen Films" geschaffenen bundesunmittelbaren öffentlich-rechtlichen „Filmförderungsanstalt" eingeräumt. Das Filmförderungsgesetz vom 6. 5.1974 271 , welches das Gesetz von 1967 272 ablöst, sieht für die Besetzung des Verwaltungsrates der Berliner A n stalt erstmals eine Beteiligung von DGB-Gewerkschaftsvertretern vor 2 7 3 . Von den 33 Mitgliedern werden zwei von der Rundfunk-FernsehFilm-Union (RFFU) i m DGB und eines von der Deutschen Journalistenunion i n der I G Druck benannt. Dies entspricht einer Quote von 9,1 °/o. 270 BT-Drucks. 7/3732, S. 1. 271 B G B l . S. 1048. 272 B G B l . S. 1352. 273 Nach dem Gesetz von 1967 w u r d e 1 Verwaltungsratsmitglied — von 29 — durch die Deutsche U n i o n der Filmschaffenden benannt.

200

2. T e i l : Β . Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation

Das dritte, seit dem 1.7.1979 geltende Filmförderungsgesetz vom 25. 6.1979 274 reduziert die gewerkschaftliche Beteiligung auf einen A n teil von 6,5 °/o: Von den nunmehr 23 Mitgliedern benennt die RFFIJ nur noch eines, ein weiteres w i r d von der Deutschen Journalistenunion gemeinsam mit dem Deutschen Journalistenverband bestimmt, § 6 Abs. 1 Ziff. 10, 11. Neu ist die gesetzliche Einrichtung einer „Bewertungs-" und einer „Vergabe-Kommission", i n denen die Repräsentanz der Gewerkschaften noch geringer ist als i m Verwaltungsrat. Insgesamt entspricht sie dem Einfluß der Kirchen i n der Filmförderungsanstalt. Demgegenüber wirken sich die wirtschaftlichen Entscheidungen der Gremien jedoch nicht unwesentlich auch auf die Sicherheit der Arbeitsplätze und die Arbeitsbedingungen der i n der Filmbranche Beschäftigten aus. Dies hätte — zumindest gegenüber kirchlichen Interessen — gesteigerte Einflußrechte der Arbeitnehmervertreter gerechtfertigt. Der Gesetzgeber ging jedoch (ähnlich wie beim Investitionshilfegesetz) offenbar davon aus, daß die Filmförderung i n erster Linie eine A n gelegenheit der Unternehmer (Filmtheaterbesitzer, Produzenten, Verleiher) und des Staates sei. A l l e i n die Beteiligung der Bundesorgane (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung) beträgt beim Verwaltungsrat 30 »/ο, bei der Bewertungskommission 40 °/o und bei der Vergabekommission 18 °/o. Dem geringen Stimmengewicht der Gewerkschaften steht eine verhältnismäßig weitreichende Entscheidungskompetenz der genannten Gremien gegenüber. Der Verwaltungsrat bestellt den geschäftsführenden Vorstand und wählt das Präsidium aus seinen Reihen; er „beschließt über alle grundsätzlichen Fragen, die zum Aufgabenbereich der Anstalt gehören", § 6 Abs. 4, — und zwar i n der Regel m i t einfacher Mehrheit. Der Bundeswirtschaftsminister übt die Rechtsaufsicht aus, i h m ist darüber hinaus vorbehalten, die Anstaltssatzung, den Haushaltsplan und die Förderungsrichtlinien zu genehmigen und die Rechnungslegung überprüfen zu lassen. I m übrigen liegt die wirtschaftliche Filmförderung ganz i n der Hand der Anstalt und ihrer Gremien — ohne daß den Gewerkschaften rechtlich hierbei die Möglichkeit einer wirksamen Interessenvertretung eingeräumt ist. 4. Ergebnis

Die unter V. genannten Beispiele lassen für die Gegenwart bzw. die jüngste Vergangenheit i m Bereich der Wirtschaft folgende Tendenz i n der Beteiligung Privater erkennen: Die Instanzen staatlicher Herrschaft umgeben sich mehr und mehr m i t paritätisch oder pluralistisch zusammengesetzten Beratungsgremien und Diskussionsforen. Ein verbind274 B G B l . S. 803.

V. Partizipationsgremien nach 1970

201

licher, mitentscheidender Einfluß gesellschaftlicher Kräfte auf hoheitliche Maßnahmen w i r d dagegen vermieden, ja zurückgedrängt 275 . Wo — auf einem politisch weniger bedeutenden Gebiet — dennoch einmal ein neues Selbstverwaltungsorgan geschaffen wird, sichert der Staat der Unternehmerseite den überwiegenden und sich selbst einen gewichtigen Stimmenanteil, während die Beschäftigten unterrepräsentiert bleiben.

275 Völpel S. 139.

Zusammenfassung des zweiten Teile Der historische Uberblick (Α. II. 2.) sowie die ausführlicher dargestellten Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation an der staatlichen W i r t schaftspolitik und -Verwaltung (Β. I. - V.) berechtigen zu folgender Feststellung: Ein wesentliches Motiv und eine wichtige Funktion der Heranziehung von Arbeitnehmerorganisationen zur Erfüllung staatlicher Aufgaben liegt i n der Stabilisierung der staatlichen Herrschaft durch die Beschaffung empirischer Legitimation 1 . Diese These stützt sich nicht nur auf das häufige Zusammentreffen von Partizipationsregelungen m i t innenpolitischen Krisenerscheinungen (A. III.) sowie auf die Konsensbeschaffungsprobleme, welche der staatlichen Wirtschaftspolitik durch das privatwirtschaftliche System entstehen (Α. I.). Vielmehr läßt sich die Absicht der Legitimationsbeschaffung oft ganz konkret aus den offiziellen Begründungen, Stellungnahmen und parlamentarischen Verhandlungen zu den einzelnen Gesetzen belegen — so besonders deutlich beim Hilfsdienstgesetz und bei der konzertierten Aktion. Die Normanalyse der einzelnen Partizipationsregelungen läßt darüber hinaus weitere Rückschlüsse auf die Motive des Gesetzgebers sowie Aussagen über die objektive Funktion der gewerkschaftlichen Beteiligung zu: N u r ausnahmsweise sichert bereits die konkrete Ausgestaltung der Partizipationsgremien den teilnehmenden Verbänden eine wirksame, autonom gesteuerte Interessenvertretung i n Form einer Mitentscheidung politisch relevanter Fragen. I n der unmittelbaren Staatsverwaltung werden den Gewerkschaften fast ausschließlich Beratungs- und Anhörungsrechte eingeräumt. Die dargestellten jüngeren Partizipationsregelungen (Β. V.) lassen die Tendenz erkennen, den Einfluß der Verbände auch i n der mittelbaren Staatsverwaltung grundsätzlich auf dieses Maß zu beschränken. Damit t r i t t die Demokratisierungsfunktion der Beteiligung Privater an der Staatstätigkeit hinter den Informationsbeschaffungs- und Konsenssicherungs-Aspekt zurück. Soweit Partizipation tatsächlich empirische Legitimation neu bewirkt, ist deswegen die Vermutung berechtigt, daß es sich dabei weitgehend u m fremdbestimmten Konsens handelt — vom Staat heteronom „bewerkstelligt" und nicht durch autonome Interessenvertretung gebildet. ι Offe, Überlegungen, S. 102.

Zusammenfassung des zweiten Teils

203

Als ein Beispiel gescheiterter Konsensbeschaffungsbemühungen kann dagegen die konzertierte A k t i o n gewertet werden. Insgesamt gesehen legt die Entwicklung von Staat und Gewerkschaften i n der Nachkriegszeit allerdings nahe, daß die i n den Jahren 1948 - 53 verstärkte Heranziehung der Arbeitnehmerorganisationen zur Erfüllung staatlicher Aufgaben nicht unwesentlich zu dem „Funktionswandel der Gewerkschaften" 2 beigetragen hat, wie er aus den Programmen von 1955 und 1963 ablesbar ist. Aus Kampfverbänden m i t anti-kapitalistischen Zielen (Grundsatzprogramm von 1949) sind i n erster Linie Ordnungsfaktoren i m marktwirtschaftlichen System geworden. Nicht nur das herrschende Verständnis von repräsentativer Demokratie, sondern auch die bestehende politisch-ökonomische Ordnung w i r d heute von den Gewerkschaften akzeptiert und verteidigt 3 . Nicht zuletzt durch die zahlreichen Verflechtungen und Personalunionen zwischen staatlicher und gewerkschaftlicher Führung hat sich seit Übernahme der Regierungsverantwortung durch die SPD/FDPKoalition ein breiter Raum grundsätzlicher Ubereinstimmung gebildet, der Zugeständnisse des Staates an die Gewerkschaften i n Form von echten Partizipationsrechten kaum noch erforderlich, allerdings auch ungefährlich macht. Die Konsensbildung w i r d mehr zu einem innergewerkschaftlichen Problem, wie die spontanen Streiks 1969 und 1972 sowie die schließlich erfolgreiche Forderung der Mitgliederbasis nach Austritt aus der konzertierten A k t i o n zeigen.

2 Vgl. hierzu die Dissertation von Ευ. Mayer. 3 Vgl. auch den E n t w u r f eines neuen DGB-Grundsatzprogramms. Die ausführliche Präambel beschreibt das Selbstverständnis des DGB, vgl. FR v. 3. 9. 79.

Dritter

Teil

Legitimation durch Partizipation u n d die Vereinigungsfreiheit der beteiligten Verbände Einführung Während i m ersten Teil dieser Arbeit mehr staatstheoretisch orientiert das begriffliche Instrumentarium und Bezugssystem erarbeitet wurde und sich i m zweiten Teil eine eher deskriptiv politisch-soziologisch ausgerichtete Untersuchung anschloß, sind die spezifisch grundrechtlichen Implikationen einer Legitimation durch Partizipation bislang nur ansatzweise berührt worden 1 . Offen blieb vor allem die Bedeutung von A r t . 9 GG für das vorliegende Thema 2 . I m folgenden soll deswegen versucht werden, sowohl übergeordnete staatstheoretische Fragestellungen als auch besonders die i m zweiten Teil dargestellten soziologischen Befunde für eine Interpretation der verfassungsrechtlich gewährleisteten Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit fruchtbar zu machen. Dabei werde ich mich auf die Untersuchung derjenigen grundrechtlichen Fragen beschränken, welche die Partizipation der Verbände an der staatlichen Planung und Verwaltung für die beteiligten Vereinigungen und ihre Mitglieder aufwirft. Für darüber hinausgehende Rechtsprobleme des A r t . 9 GG — etwa Fragen der Tarifautonomie — lassen sich aus dem bisher Dargestellten nur mittelbar weitere Erkenntnisse gewinnen. Der i m Vorangegangenen beschriebene Zusammenhang zwischen der Partizipation von Verbänden und der Legitimation staatlicher Herrschaft behält auch für die verfassungsrechtliche Analyse der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit seine Bedeutung als politischer Bezugsrahmen. Damit kommen notwendig allgemeinere Themenkomplexe i n den Blick, die i m folgenden nur vom Ansatz her und bezogen auf die hier interessierenden Fragestellungen der Partizipationswirkungen behandelt werden können. Stellvertretend sei das Begriffspaar „Staat und Gesellschaft" zur Kennzeichnung der grundsätzlichen Problematik ι Vgl. o. 1. T e i l Α. I V . 3. b) aa) u n d B. I I I . 3. b). Erstaunlicherweise blieb bei den Verhandlungen der Staatsrechtslehrer 1965 ( W d S t R L 24) über das Thema „Staat u n d Verbände" A r t . 9 GG nahezu unberücksichtigt. 2

3. T e i l : Einführung

205

benannt 3 . Böckenförde 4 hat noch einmal verdeutlicht, wie stark das (Vor-)Verständnis des jeweiligen Verfassungsinterpreten hinsichtlich dieses allgemeinen Topos seine Grundrechtsauslegung beeinflußt 5 . Dies gilt i n besonderem Maße für die Koalitionsfreiheit, welche von prinzipiell unterschiedlichen Grundrechtstheorien aus interpretiert wird. Statt einer abstrakten Umschreibung des eigenen Vorverständnisses von „Staat und Gesellschaft" stelle ich zunächst (Α. I.) beispielhaft drei i n der verfassungsrechtlichen Literatur zu A r t . 9 Abs. 3 GG vertretene Konzepte vor, um sie sodann (Α. II.) mit den bisherigen Ergebnissen dieser Arbeit zu vergleichen und hieraus einen eigenen Standpunkt zu begründen. Vor diesem grundrechtstheoretischen Hintergrund werden anschließend (B.) folgende konkrete Einzelfragen beantwortet: — Schützt A r t . 9 GG die aktuelle Tätigkeit der Verbände i n Partizipationsgremien? — K a n n A r t . 9 GG einen Anspruch auf Partizipation begründen? — Stellt A r t . 9 GG an die Ausgestaltung von Partizipationsregelungen besondere Anforderungen? — Bindet die legitimationswirksame Partizipation die Verbände an das „Gemeinwohl"? — Welchen Einfluß hat die Partizipation auf die innere Struktur des Grundrechtsträgers „Verband" und auf die individuelle Vereinigungsfreiheit? — Macht legitimationswirksame Partizipation die an der Staatstätigkeit beteiligten Verbände selbst zu Grundrechtsadressaten? Diese Fragen sollen auch der nachstehenden Darstellung der drei ausgewählten Konzeptionen von „Koalitionsfreiheit" als Leitgesichtspunkte dienen.

3 Vgl. zu diesem Ansatz auch Häberle W d S t R L 30, S. 45 f.; W. Schmidt Der Staat 78, S. 251. 4 N J W 74, S. 1529. 5 Ebenda. Wenig überzeugend ist allerdings der gleichwohl unternommene Versuch, eine „Grundrechtstheorie des Grundgesetzes" aufzustellen.

A. Vereinigungs- und Koalitionegrundrecht als demokratisches Freiheitsrecht I. Die Koalitionsgarantie im Spannungsfeld von „Staat" und „Gesellschaft": drei Modelle 1. Das Trennungs-Konzept (Scholz)i 2

Rupert Scholz stellt die Koalitionsfreiheit i n folgenden übergeordneten Zusammenhang: Zwar verbinde die Verfassung „Staatlichkeit" m i t „Gesellschaftlichkeit" zur höheren Einheit des politischen Gemeinwesens (S. 151 f.). „Sie muß Staats- und Gesellschaftsverfassung sein" (S. 152). Dennoch sei sie „distanzierende Verfassung", weil sie organisierte politische Staatlichkeit einerseits und freiheitliche private oder soziale Gesellschaftlichkeit andererseits i n einem offenen Ordnungssystem einander gegenüberstelle (S. 156 f.; Thesen 16, I V 3, 4). Die Koalitionsfreiheit verlegt Scholz allein i n den letztgenannten Bereich: Sie sei „außerstaatliches Freiheitsrecht i m status (activus) socialis und nicht staatsbezogenes Teilhaberecht i m status (activus) politicus" (Thesen I I I 3, I V 5) 8 . Dieses eher liberale Grundrechtsverständnis zeigt sich auch i n der Ablehnung einer gleichrangigen kollektiven Koalitionsfreiheit: A r t . 1 Abs. 1 GG gebiete, daß Grundrechtsträger ausschließlich die „menschlich-individuale Rechtsperson" sei (S. 75)4. Die Verfassungsbestimmungen des demokratischen und sozialen Rechtsstaats wirken nach Scholz i n unterschiedlicher Intensität auf die Koalitionsfreiheit ein: ι I m Ansatz ähnlich: Böckenförde N J W 7 4 , S. 15371; ders. Der Staat 76, S. 457 ff.; Forsthoff, Staat, S. 147 ff.; Gießen passim, besonders S. 165 f.; Klein, Demokratie, S. 171; Scheuner DÖV65, S. 579 f.; ders., Rolle, S. 30, 42 ff.; W. Weber, Staat, S. 24 f.; ders., Koalitionsfreiheit, S. 27; ders., Sozialpartner, S. 240, 249; Wittkämper S. 133 f. et passim; Zacher, Gewerkschaften, S. 724; Fiederle S. 129, 170 et passim; Martens, Öffentlich, S. 166 et passim; m i t Einschränkungen: Leibholz W d S t R L 24, S. 5 ff.; Schachtschneider Der Staat 77, S. 493, 507 f. Kritisch zu Scholz ζ. B. Gerhardt S. 155 ft. 2 Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971. Die i m Text folgenden Seitenangaben beziehen sich auf dieses Werk. 3 Ebenso Leibholz W d S t R L 24, S. 20 ff., vgl. aber auch S. 23; W.Weber, Sozialpartner, S. 249, 261, vgl. aber auch S. 255; Zacher, Gewerkschaften, S. 732. 4 Ä h n l i c h Richardi A G 69, S. 468; aber auch Ridder, Ordnung, S. 115.

I. A r t . 9 Abs. 3 GG i m Spannungsfeld zwischen Staat u. Gesellschaft 207

Das Demokratiegebot w i r d m i t dem „Zuständigkeitssystem" dei repräsentativen Demokratie (Art. 20 Abs. 3 GG) identifiziert und allein auf die „Staatlichkeit" bezogen (S. 166, 170)5. Die Koalitionsfreiheit gehöre also „nicht zum Bereich der demokratischen Ordnung des Gemeinwesens, . . . (sondern in) den außerstaatlich-freiheitlichen, d. h. »horizontalen 4 Gesellschaftsraum" (S. 177). Deshalb lehnt Scholz es auch ab, die Gewerkschaften nach dem Muster des A r t . 21 Abs. 1 S. 3 GG auf innerverbandliche Demokratie zu verpflichten (S. 176)6. Die Abgrenzung zwischen Demokratie und Freiheit w i r d m i t dem Rechtsstaatsprinzip begründet. Dieses setze den grundrechtlichen Freiheitsgewährungen die demokratisch legitimierte staatliche Zuständigkeitsordnung entgegen (S. 184 ff.). Letztere schließe auch eine echte „Selbstverwaltung" aus (S. 184 f., These I V 5) 7 . Das Sozialstaatsprinzip wendet Scholz dagegen als „Homogenisierungsbestimmung zwischen Staat und Gesellschaft" ausdrücklich auch auf den Bereich der „Gesellschaftlichkeit" an 8 . Inhaltlich bedeute dies hier i m wesentlichen: Selbstverantwortung, Selbsthilfe, Mäßigung und Gemein Verträglichkeit (S. 182)9. Den Staat verpflichte das Sozialstaatsgebot demgegenüber zur Garantie der existenznotwendigen (und nur dieser) Verbands- und Verfahrensrechte sowie zur „kompensatorischen Herstellung einer sozial- und freiheitsgerechten Ordnung" dort, wo er durch aktive Sozialgestaltung Freiheit einschränkt (S. 189, These I V 7). So könne A r t . 9 Abs. 3 GG durch das „sozialstaatliche Gebot der funktionsmäßigen Kompensation i m status activus" sogar zum „sozialen Teilhaberecht" werden (S. 257) 10 . Als Beispiel nennt Scholz die konzertierte A k t i o n (S. 258). „Die Begründung und Übertragung staatlich geordneter Aufgaben und Befugnisse auf die Koalitionen w i r d (jedoch) durch den demokratischen Vorbehalt der parlamentarisch-repräsentativen Ermächtigung und Legitimation begrenzt" (These I V 8).

5 Ebenso Fiederle S. 170 et passim; Klein, Demokratie, S. 171; Schacht Schneider Der Staat 77, S. 518; W. Weber, Sozialpartner, S. 242; vgl. auch Böckenförde N J W 74, S. 1538. 6 Vgl. aber auch S. 374 ff. zum unterverfassungsrechtlichen Mehrheitsprinzip als Fundament der „Kommunikationsgrundrechte"; dazu Stindt S. 26 f.; w i e Scholz: Schachtschneider Der Staat 77, S. 512. 7 Vgl. dazu auch Klein, Demokratie, S. 174 ff. » Ebenso i n dieser Hinsicht Ridder, Stellung, S. 16 f.; Gießen S. 194; a. A . Forsthoff, Staat, S. 148, 154. 9 Vgl. auch Benda S. 22: „ I m sozialen Rechtsstaat w i r d daher die Trennung v o n Staat u n d Gesellschaft aufgehoben, das Soziale ist i n den Bereich staatlicher Tätigkeit einbezogen" ; S. 25 : Die Sozialstaatsklausel verlange als „methodisches Prinzip" „ w e n n nicht Nächstenliebe, so jedenfalls ein M i t einander-Auskommen" . 19 a. A. Böckenförde N J W 74, S. 1538; Schachtschneider Oer Staat 77, S.,518.

208

3. T e i l : Α . A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

Die Trennung von Staat und Gesellschaft führt Scholz fort beim Thema „Öffentlichkeit". Diese Sphäre teilt er dementsprechend ein i n eine demokratisch-politische und eine freiheitlich-soziale (S. 209, Thesen IV10, 11). Eine „öffentliche Aufgabe" könne es nur i m staatszugewandten politischen Öffentlichkeitsbereich geben (S. 216 ff.) 11 . Eine Koalition erfülle dagegen grundsätzlich nur öffentliche „Funktionen" i m Bereich sozialer Öffentlichkeit, keine freiheitsbeschränkenden A u f gaben (S. 218, These IV12). Durch ihr antagonistisches und einigendes Zusammenwirken formulieren die Koalitionen nach Scholz „Gemeinwohl" und verwirklichen es auch selbst (S. 281). Die Reichweite des Grundrechtsschutzes bestimmt Scholz positiv aus einer vermittelnden funktionalen Interpretation von normativer Grundrechtsgewährleistung und „ aktual-typischer " Grundrechtsausübung (S. 92 ff., These I I 12). „ Z u r Zeit" seien deswegen „ v o r allem Tarifvertrag und Streik verfassungsgarantiert" (These I I I 13); i m übrigen schließe das „offene Ordnungsverfahren" des A r t . 9 Abs. 3 GG eine Festlegung auf bestimmte Koalitionsmittel aus (These I I I 12). Ebenso sei der Ordnungszweck der Koalitionen offen, er folge allerdings „maßgebend dem Inhalt der A r t . 12 und 14 GG" (S. 120,147 f.; Thesen I I 10, I I 14). Hieraus legt Scholz auch negativ die neben A r t . 9 Abs. 2, A r t . 33 Abs. 4, 5 GG bestehenden Schranken des A r t . 9 Abs. 3 GG fest: Als Ausübungsrecht folge die Koalitionsfreiheit den Schranken des Inhaltsgrundrechts: A r t . 12 Abs. 1 S. 2 und A r t . 14 Abs. 1 S. 2 GG (S. 329 ff., Thesen V I I 3, 4). Als „echtes Kommunikationsgrundrecht" 1 2 stehe A r t . 9 Abs. 3 GG darüber hinaus unter dem Schrankenvorbehalt der allgemeinen Gesetze i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG (S. 335 ff.; Thesen V I I 5 - 9) 13 . Obwohl Scholz zur Partizipation von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden an staatlichen Institutionen nicht näher Stellung nimmt — und dies sicher nicht zufällig —, lassen sich aus seinem spezifisch liberalen, wenn auch leicht sozialstaatlich gefärbten Grundrechtsverständnis Antworten auf die eingangs gestellten Fragen ableiten:

u Vgl. auch Martens, öffentlich, S. 123 ff. 12 Dazu Scholz S. 292 ff. 18 Kritisch dazu Gerhardt S. 152 f. Hier k a n n weder die funktionale G r u n d rechtsinterpretation noch die Differenzierung i n Ausübungs- u n d I n h a l t s rechte oder das System der „Kommunikationsverfassung" v o n Scholz weiter ausgebreitet werden.

I . A r t . 9 Abs. 3 GG i m Spannungsfeld zwischen Staat u. Gesellschaft 209

1. Als Freiheits- und Abwehrgrundrecht interpretiert, schützt Art. 9 Abs. 3 GG — jedenfalls grundsätzlich — keine politisch-staatlichen Funktionen einer Herrschafts-Teilhabe durch Verbände 14 . 2. Das „sozialstaatliche Gebot der funktionsmäßigen Kompensation" kann nach Scholz jedoch zu einem Anspruch auf Partizipation führen. 3. Die Forderung nach repräsentativ-demokratischer Legitimation dürfte allerdings eine mitentscheidende Funktion und damit demokratische Partizipation i m hier verwendeten Sinne ausschließen. 4. Ob die Ablehnung einer — materiellen — Gemeinwohlbindung auch für den Fall herrschaftsteilhabender Partizipation gilt, ist den Ausführungen von Scholz nicht zu entnehmen. 5. Die positive wie negative individuelle Koalitionsfreiheit aus A r t . 9 Abs. 3 GG ist der — nach Scholz — nur abgeleiteten Kollektivfreiheit nach A r t . 19 Abs. 3 GG gegenüber immer vorrangig. Eine demokratische Binnenstruktur der Koalitionen w i r d verfassungsrechtlich nicht gefordert. 6. Da Scholz ein eigenes Verbandsgrundrecht nicht anerkennt, wäre i m Falle der Staatsteilhabe insoweit eine Grundrechtspflichtigkeit der Verbände jedenfalls denkbar. 2. Das Konzept der gemeinwohlorientierten pluralistischen Ordnung (Säcker)"

Weniger deutlich als Scholz bezeichnet Säcker seinen staatstheoretischen Ausgangspunkt, von dem aus er die kollektive Koalitionsfreiheit als „funktionales" Grundrecht entwickelt. A n die Stelle des liberalen Dualismus von Staat und Gesellschaft t r i t t bei Säcker die „gegliederte, pluralistische Sozialordnung" 16 , die „differenzierte, offene, pluralistische Gesellschaftsstruktur" 17 oder auch die „freiheitlich-demokratische Grundordnung" 1 8 . Diese zeichne sich heute aus durch Privateigentum an Produktionsmitteln, Gewerbefreiheit, Marktwirtschaft und vor allem eine Orientierung am Gemeinwohl und gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht 19 . Der Herrschaftsbereich des Staates bilde i n dieser „offenen, mobilen Kommunikationsordnung" So ausdrücklich Gießen S. 166. Einen gleichen bzw. ähnlichen Ansatz vertreten: das BVerfG, vgl. Nitschke DöV 72, S. 41 ff.; Galperin S. 15, 34 f., vgl. aber auch S. 38 f.; i m Ergebnis auch Krüger N J W 56, S. 1220 f. le Grundprobleme S. 48. 17 Grundprobleme S. 146 Ziff. 1. 18 Grundprobleme S. 29; ders., Institutsgarantie, S. 36. i» Grundprobleme S. 32, 54, 146 Ziff. 1. 15

14 Menzel

210

3. T e i l :

. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

nur noch „ein Untersystem der modernen Gesellschaft", dessen Ausdehnung es allerdings zu verhindern gelte 20 . Symptomatisch für die weitgehende Auflösung des Gegensatzes von „Staatlichkeit" und „Gesellschaftlichkeit" i n einer Gesamtordnung ist die Behauptung: „ A r t . 109 Abs. 2 GG bestimmt als oberstes Ziel des staatlichen, verallgemeinernd formuliert: jedes gemeinwohlverpflichteten, volkswirtschaftlich relevanten Verhaltens die Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 21 ." Die ständige Herstellung, Erhaltung und Sicherung dieser pluralistischen Sozialordnung durch „Dezentralisierung und zugleich Demokratisierung der Herrschaft" 2 2 habe die Verfassung auch den Sozialpartnern zur Aufgabe gemacht 23 . A r t . 9 Abs. 3 GG gewähre ihnen infolgedessen „auch ein Recht auf unmittelbare politische Teilhabe an den Herrschaftsfunktionen i m freiheitlich demokratischen Staat" und mache die Koalitionen als „Mitträger der freiheitlich demokratischen Grundordnung" zu „verfassungsrechtlich anerkannten öffentlichen Verbänden" 2 4 . A u f dieses übergeordnete politische Ziel w i r d der spezielle Koalitionszweck bezogen. Dieser liege — allgemein und konkretisierungsbedürftig — gemäß der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 2 5 i n der sinnvollen Ordnung des Arbeitslebens und der Befriedung der Gemeinschaft durch eine „wohlfahrtsoptimale Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen i m Rahmen der gesamtwirtschaftlichen Ordnung" 2 6 . Den konkreten Inhalt von „Arbeitsund Wirtschaftsbedingungen" hält Säcker freilich für nicht deduzierbar. Die verbindliche „Grundrechtsprägung" sei vielmehr Aufgabe des Gesetzgebers bzw. der Rechtsprechung 27 . Letztere habe als zwei funktionelle Kernbereiche implizit die verbandsmäßige Gestaltung der

20

Grundprobleme S. 48 (Hervorhebung von Säcker). Grundprobleme S. 54; ebenso Schachtschneider Der Staat 77, S. 515, der jedoch von einem Dualismus Staat/Gesellschaft ausgeht. Ä h n l i c h begründet auch Galperin S. 15 die Gemeinwohlbindung v o n Gewerkschaften. Speziell f ü r die Übernahme staatlicher Funktionen: Gamillscheg S. 49. 22 Grundprobleme S. 31. 2 » Grundprobleme S. 29; ebenso Nitschke DÖV72, S. 45 f.; Galperin S. 29, 35. 24 Grundprobleme S. 29; vgl. dagegen die parallele, aber auffällig weniger „staatsbezogene" Formulierung i n : ders., Institutsgarantie, S. 36, Galperin, S. 36 betont dagegen die Souveränität des Staates u n d w a r n t vor einer A u s höhlung der repräsentativen Demokratie durch Mitentscheidungsrechte der Verbände. 2 5 Z u m Ordnungsdenken des B V e r f G vgl. Gerhardt S. 143 ff. 2 * Grundprobleme S. 38,41,45, 84. 2 ? Grundprobleme S. 40, 95 ff.; Institutsgarantie S. 19 f. 21

I. A r t . 9 Abs. 3 GG i m Spannungsfeld zwischen Staat u. Gesellschaft 211

Arbeitsbedingungen sowie die verbandsmäßige Mitgestaltung der betriebs- und unternehmensverfassungsrechtlichen Ordnung festgelegt 28 . Neben der „funktionellen Garantie" des Koalitionszwecks enthalte A r t . 9 Abs. 3 GG auch den Schutz der zur Erreichung dieser Zwecke „funktionalen" Voraussetzungen: die „institutionelle Garantie" des Koalitionsbestandes und des Koalitionswohls sowie die „instrumentelle Garantie" der Koalitionsmittel 2 9 . „Da bloßes Fernbleiben und Sich-Enthalten keinen funktionalen Beitrag zur Erreichung der Koalitionszwecke leisten", sei die negative Koalitionsfreiheit nicht durch A r t . 9 Abs. 3 GG geschützt 30 . Unter Berücksichtigung der historischen Entwicklung und der höchstrichterlichen Rechtsprechung bestimmt Säcker aus der Funktionalität der M i t t e l für die Koalitionszwecke drei grundrechtlich geschützte Kernbereiche freier Koalitionsbetätigung, i n denen dem Staat eine Eingriffskompetenz fehle: — das Gebiet des Tarifvertragswesens einschließlich des Schlichtungsund Arbeitskampf wesens; — das Gebiet des Personal- und Betriebsverfassungswesens; — das Gebiet des Berufsverbandswesens 31 . Damit seien nicht bestimmte gesellschaftliche Sachverhalte garantiert, sondern die durch „ unte rver fassungsgesetzliche Normenkomplexe" zu gewährenden Betätigungs- und Regelungsmöglichkeiten der Verbände 32 . Besonderes Gewicht legt Säcker auf die Grenzen des Regelungsvorbehalts der Koalitionen i n den Kernbereichen: Die Grundrechtsgarantie reiche nur bis zur „gruppenegoistisch übersteigerten, gemeinwohlschädlichen Regelung" 33 . Die bereits erwähnte Anwendung des A r t . 109 Abs. 2 GG auf die Koalitionen w i l l Säcker durch die Orientierungsdaten nach dem Stabilitätsgesetz konkretisieren 34 . Die Indienstnahme der Koalitionen zur Bestandssicherung der — anscheinend von einem Harmoniemodell her begriffenen 35 — „pluralistischen Sozialordnung" führt so zur Freiheitsbeschränkung. 28 Grundprobleme S. 93. 2» Grundprobleme S. 146 Ziff.. 5. so Ebenda S. 146 Ziff. 4; ebenso Nitschke DöV 72, S. 45 f.; Gamillscheg S. 63 f. ; Lenz S. 210 F N 25; Däubler / Hege S. 89. Grundprobleme S. 94, 148 Ziff. 15; zur Kompetenzabgrenzung Staat/ Koalitionen vgl. Institutsgarantie, S. 33 ff. 32 Institutsgarantie, S. 23 ff. 33 Grundprobleme S. 51; Scheuner, Rolle, S. 32; ähnlich Gamillscheg S. 51 f.; noch strenger Bulla S. 83 ff., der jedoch von einem Dualismus Staat/Gesellschaft ausgeht. 34 Grundprobleme S. 54. 35 Ä h n l i c h auch Gamillscheg S. 53. 14*

212

3. T e i l : Α. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

Einen funktionellen Kernbereich politischer M i t - und Selbstverwaltung etwa i n der konzertierten Aktion, der Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit oder der Sozialversicherung schütze A r t . 9 Abs. 3 GG dagegen nicht. Dies seien „parakonstitutionelle, durch einfaches Gesetz eingeräumte Funktionen, die von der Verfassung nicht gefordert, freilich auch nicht von i h r verboten werden, so alt-ehrwürdig diese Funktionen auch sein mögen" 3 6 . Damit beantwortet Säcker praktisch die ersten drei Leitfragen nach der Geltung von A r t . 9 Abs. 3 GG für die Verbandspartizipation an der Staatstätigkeit negativ, die vierte nach der Gemeinwohlbindung dagegen positiv. Zur inneren Verbandsstruktur sowie zur Grundrechtspflichtigkeit eines „öffentlichen Verbandes" lassen sich seinen Ausführungen keine Antworten entnehmen. 3. Das sozialstaatlich-demokratische Konzept (Ridder) 3?

I n seinem Rechtsgutachten zu einer Grundsatzentscheidung des Bundesarbeitsgerichts bestimmt Ridder 38 die Stellung der Gewerkschaften i n erster Linie vom Sozialstaatsgebot des Grundgesetzes her 3 9 . Ausgangspunkt ist ein Verständnis von Staat und Gesellschaft, welches — schlagwortartig — zwischen dem Trennungsmodell von Scholz und dem Einheitsmodell von Säcker angesiedelt ist: „Das Verhältnis von Staat und Gesellschaft i n der freiheitlichen Demokratie ist also weder das der Identität oder Verschmelzung . . . , noch das des abgeschiedenen Gegenüber eines das Politische monopolisierenden Staates und einer privatisierenden Gesellschaft . . . Es ist vielmehr ein Verhältnis der Zuordnung, der gegenseitigen Annäherung, Beeinflussung und Durchdringung bei gleichwohl jederzeitiger klarer Unterscheidbarkeit (S. 14) 40 ." Statt eines Dualismus konstatiert Ridder die „Dreifältigkeit: Privatgesellschaft, freie politische Gesellschaft, als Staatsorgan handelnde Gesellschaft" (S. 29 F N 57 a). Die beiden letztgenannten Begriffe faßt Ridder unter dem Dach der „Nation" als des „Gesamtpolitikums" zusammen (S. 14). 86 Grundprobleme S. 60; Gamillscheg S. 47; Galperin S. 32 spricht den Koalitionen jede L e g i t i m a t i o n zu einer derartigen Interessenvertretung ab. 37 Ridder folgend: Piepenstock S. 32 ff., 46 ff. 38 Z u r verfassungsrechtlichen Stellung der Gewerkschaften, 1960. Die Seitenzahlen i m T e x t beziehen sich auf diese Arbeit. 3® Ebenso, aber m i t anderen Konsequenzen: Preuß u n d Lenz passim. 40 Ä h n l i c h Gastroph S. 54. I n : Ordnung, S. 92 et passim, betont Ridder dagegen mehr das „grundgesetzlich bestätigte untrennbare Zusammenfallen von »Staat4 (abstrakt, H. J. M.) u n d »Gesellschaft'"; vgl. aber auch S. 36, w o das Monopol des Staates (als konkrete Staatsgewalt) zur Rechtsetzung und Rechtsdurchführung gegenüber der Gesellschaft hervorgehoben w i r d .

I. A r t . 9 Abs. 3 GG i m Spannungsfeld zwischen Staat u. Gesellschaft 213

Die Verfassung, welcher ein „therapeutisches Selbst Verständnis" (S. 11) eigen sei, müsse nach ihren Grundentscheidungen ausgelegt werden und diese wiederum nach dem „Generalanliegen der Verfassungsschöpfung". Dies sei i m Falle des Grundgesetzes die bewußte Reaktion auf den NS-Staat und die ihn ermöglichenden Schwächen der Weimarer Reichsverfassung (S. 18). Daraus folge nicht nur die strenge Normativw i r k u n g aller Staatszielbestimmungen, sondern auch die besondere Funktion derselben: Das Rechtsstaatsprinzip, welches sich als formales, staatsbezogenes allein aus A r t . 20 Abs. 3 GG, als materielles aus A r t . 1 GG ergebe, sei den i n Art. 20 Abs. 1 GG vorrangig genannten Grundsätzen des Sozialstaats und der Demokratie nachgeordnet. A r t . 28 GG habe keine gleichsetzende Wirkung (S. 5 ff.) 41 . Das Demokratiegebot i n A r t . 20 Abs. 1 GG beziehe sich auf den A u f bau des Staates; der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (Art. 18, 21 GG) gelte demgegenüber für die ganze Nation, also auch für den politisch-gesellschaftlichen Bereich (S. 13 f.) 42 . Den Sozialstaatsgrundsatz schließlich entfaltet Ridder i n drei Dimensionen: Z u m einen bezeichne er die „Sozialpflichtigkeit" des Staates, insbesondere die Aufgabe, durch Bereitstellung von Einrichtungen und Normen soziale Gerechtigkeit zu verwirklichen (S. 11). Zum anderen resultiere aus dem Sozialstaatsgebot i m gesellschaftlich-öffentlichen Bereich eine „ D r i t t w i r k u n g politisch i n Anspruch genommener Grundrechte" (S. 28 F N 56) 43 . I n seiner dritten Dimension schließlich bilde das Sozialstaatsprinzip eine „Homogenisierungsbestimmung zwischen Staat und Gesellschaft" (S. 18) zur Sicherung des Grundanliegens der freiheitlichen Demokratie (S. 16 f.). Von diesem „gesellschaftsdemokratisierenden Effekt des Sozialstaatsgebots" ausgeschlossen bleibe jedoch — aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit — die freie Privatsphäre des einzelnen, auch der einzelnen i n ihren Zusammenschlüssen (S. 24) 44 . I n diesem Bereich bilde neben den individuellen Spezialfreiheiten insbesondere das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG) ein ausschließlich gegen den Staat gerichtetes Abwehrrecht (S. 26) 46 . Die grundrechtliche Position derselben gesellschaftlichen Gruppe hänge also — auch bezüglich derselben Spezialgrundrechte — davon ab, ob sie staatsbezogen-politisch oder nur privat handelt (S. 28, vgl. Beispiel F N 57).

4t 42 43 44 45

Vgl. zum „Rechtsstaat" kritisch-polemisch: Ridder, Ebenso Gastroph S. 54. Vgl. dazu ausführlich ders., Ordnung, S. 91 ff. Ä h n l i c h Föhr, Willensbildung, S. 138 ff. Ä h n l i c h Gastroph S. 53.

Ordnung, S. 144 ff.

214

3. T e i l :

. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

Für den politischen Bereich entnimmt Ridder dem Sozialstaatsprinzip i n seiner dritten Dimension das Gebot eines demokratischen Verbandsaufbaus mit entsprechender Willensbildung „von unten nach oben". Normiert sei dieses Erfordernis für die „staatsnächsten", gleichwohl gesellschaftlichen Verbände, nämlich für die Parteien: A r t . 21 Abs. 1 GG erweise sich als „Bestätigung und partieller unmittelbarer paradigmatischer Vollzug der Sozialstaatsklausel durch das Grundgesetz selbst, soweit sie den Zweck der Sicherung der freiheitlichdemokratischen Grundordnung durch Demokratisierung der politischen Gesellschaft verfolgt" (S. 23) 46 . Dieselbe Forderung gelte jedoch auch für die Grundrechtsausübung anderer politisch agierender Verbände, so insbesondere für die Gewerkschaften, „wenn und soweit sie die Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen i m Wege der Einflußnahme auf die Staatsgewalt erstreben" (S. 29), — aber auch i m Arbeitskampf und Tarifvertragswesen (im einzelnen S. 30 ff.). „ F ü r die aus der Privatheit der ökonomischen Eigentumsfunktion heraus agierenden »Koalitionen' der Arbeitgeber" könne eine demokratische Struktur demgegenüber nicht verlangt werden 4 7 . Dadurch, daß die Gewerkschaften Delegierte i n als solche staatlich bleibende Staatsorgane entsenden können, ändere sich an ihrem gesellschaftlichen Charakter nichts. Das Verfassungsrecht verbiete allerdings!, den Gewerkschaften eine „ergokratische Majorisierung innerhalb der Staatsorganisation" zu ermöglichen (S. 29 F N 58). Das Koalitionsgrundrecht selbst führt Ridder i n anderem Zusammenhang 48 streng auf den Wortlaut, den „Wesensgehalt" des A r t . 9 Abs. 3 GG zurück: Der Normbereich sei auf die Freiheit der Arbeitnehmer — und als Reflex auf die der Arbeitgeber — beschränkt, sich zum angegebenen Zweck zusammenzuschließen. Eine kollektive Koalitionsbetätigungsfreiheit i m Sinne einer Grundrechtsträgerschaft der Gewerkschaften lehnt Ridder ebenso ab (S. 115) wie die Kernbereichslehre des Bundesverfassungsgerichts (S. 116) und die Bindungen der Grundrechtsausübung an eine „sinnvolle Ordnung des Arbeitslebens" und das „Wohl der Allgemeinheit" (S. 116 ff.). Auch die Illegalisierung von „wilden", also nicht von den Gewerkschaften getragenen, und „politischen" Streiks durch die Rechtsprechung finde i n der Verfassung keine Stütze (S. 118). Nach dem sozialstaatlich-demokratischen Konzept Ridders lassen sich die Leitfragen folgendermaßen beantworten: 4β 47 48 vier

V g l .auch Ridder, Ordnung, S. 52, 55 f. Ridder, Ordnung, S. 114. Die soziale Ordnung des Grundgesetzes, 1975, S. 114 ff. Die folgenden Seitenzahlen i m T e x t beziehen sich auf dieses Buch.

215

I I . Freiheit u n d Teilhabe i m Bereich des öffentlichen

1. Art. 9 Abs. 3 GG — und wohl auch Art. 9 Abs. 1 GG — umfassen die „Einflußnahme auf die Staatsgewalt". Darunter ist wohl auch die Entsendung von Verbandsvertretern i n staatlich organisierte Partizipationsgremien zu subsumieren. 2. Ein Partizipationsanspruch könnte sich i m Einzelfall möglicherweise aus der „Sozialpflichtigkeit des Staates" einerseits und dem umfassenden Gebot freiheitlicher Demokratie andererseits ergeben. 3. Die staatlichen Organe haben für ein (pluralistisches) Gleichgewicht i n den Partizipationsgremien zu sorgen. I m übrigen folgt für Ridder „aus dem Modell der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Nation", daß „jegliche Direktion, Verfremdung oder Unterwanderung der staatsorientierten gesellschaftlichen Willensbildung durch Stellen des Staates . . . eine verfassungswidrige Verkürzung der Freiheitlichkeit bedeutet" (S. 34). Hieraus läßt sich möglicherweise ein Verbot staatlicher Dominanz und Führung innerhalb der Beteiligungsgremien ableiten. 4. Eine Gemeinwohlbindung der Gewerkschaften kommt für Ridder — jedenfalls i m Bereich der Tarif autonomie — nicht i n Betracht: Dem Β AG-Postulat der „Sozialfriedlichkeit" gegenüber betont Ridder: „Die Beziehungen zwischen den Sozialpartnern' sind prinzipiell kontradiktorisch und insofern ,Kampf'; aber . . . von einer staatlichen Rechtsordnung gewollt (S. 40 f.)." 5. Politisch sein.

agierende

Verbände

müssen demokratisch

organisiert

6. Da Verbände durch die Entsendung von Vertretern i n staatliche Gremien ihren gesellschaftlichen Status nicht verlieren, scheidet eine einseitige Grundrechtspflichtigkeit aus. Z u beachten bleibt jedoch die nach Ridder aus dem Sozialstaatspostulat resultierende D r i t t w i r k u n g bzw. „Allseitigkeit" (Ordnung, S. 92) des Grundrechtsschutzes i n der demokratisch-politischen Sphäre. II. Freiheitssicherung und demokratische Teilhabe im Bereich des öffentlichen: Stellungnahme zu den drei Grundrechtskonzepten Die dargestellten Grundrechtsmodelle von Scholz, Säcker und Ridder unterscheiden sich vom Ansatz her danach, wie weit staatlicher und gesellschaftlicher Bereich als voneinander getrennt bzw. als miteinander identisch gedacht werden. Aus der eher als A x i o m verwendeten denn empirisch gestützten Prämisse „Trennung" (Scholz) oder „Gesamtordnung" (Säcker) werden normative Folgerungen abgeleitet, welche sich notwendig einer juristisch-dogmatischen Begründung weitgehend

216

3. T e i l :

. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

entziehen. Dem Grundgesetz selbst ist eine eindeutige Aussage über das Verhältnis von Staat und Gesellschaft jedenfalls nicht zu entnehmen; es ist vielmehr auch insofern für verschiedene Modelle offen. Gewinnt also wie bereits allgemein festgestellt besonders i m Verfassungsrecht das „vorjuristische" Staatsverständnis des Interpreten letztlich die entscheidende Bedeutung für die Normauslegung, so ist damit auch dem Juristen die Aufgabe gestellt, sein politisch-weltanschauliches Vorverständnis so weit wie möglich m i t empirischen Daten zu begründen, u m es einerseits plausibel und nachvollziehbar, andererseits aber auch diskussions- und kritikfähig zu machen. Die i m zweiten Teil dieser Arbeit dargestellten Untersuchungsergebnisse können hierzu Anhaltspunkte geben. 1. Die Verschränkung von staatlichem und gesellschaftlichem Bereich durch legitimationsrelevante Partizipation

a) Der Sachverhalt Die ausführlicher beschriebenen Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation an der staatlichen Wirtschaftsverwaltung haben gezeigt, daß es viele Bereiche und die verschiedensten Formen gibt, i n denen Staatsvertreter und private Verbandsfunktionäre zusammenarbeiten, sich gegenseitig beeinflussen und gemeinsam Entscheidungen treffen. Eine institutionell-formale Trennung von „Staat" (Behörde, Amt) und „Gesellschaft" (Nicht-Beamter, Verein, Verband) ist dabei i m Rahmen der unmittelbaren Bundesverwaltung meist problemlos. Bei der mittelbaren Verwaltung — etwa i m Sozial Versicherungswesen — ist jedoch bereits keineswegs eindeutig, ob es sich hier u m Staatsverwaltung i m engeren Sinne oder u m (gesellschaftliche) Selbstverwaltung handelt. Besonders schwierig erscheint indes die funktionale Trennung von staatlicher und gesellschaftlicher Sphäre. Hier kann zur Illustration auf die umstrittene Einordnung der Investitionshilfe nach dem Gesetz von 195249 und auf die konzertierte A k t i o n verwiesen werden 6 0 . Gerade i n der Globalsteuerung der Marktwirtschaft w i r d die Verschränkung von staatlicher und privater Wirtschaftsplanung deutlich. Neben den näher dargestellten institutionell staatlichen Partizipationsgremien sind i n diesem Zusammenhang auch jene Einrichtungen und Verbände zu erwähnen, die man als „halbstaatlich" bezeichnen könnte 5 1 : ζ. B. das Deutsche Rote Kreuz, die Max-Planck-Gesellschaft 51 , « Vgl. 0.2. T e i l B . I I I , so Vgl. o. 2. T e i l Β . I V . 51 Müller-Thoma; Teubner, S. 221 ff. 52 Dazu Preuß passim.

Organisationsdemokratie,

S. 56,

ausführlich

I I . Freiheit u n d Teilhabe i m Bereich des öffentlichen

217

die Wohlfahrtsverbände 53 , die Freiwillige Selbstkontrolle der deutschen Filmwirtschaft 5 4 , das Rationalisierungskuratorium der deutschen W i r t schaft 55 mit dem Deutschen Normenausschuß 56 . Sie alle sind i n die rein privatgesellschaftliche Sphäre nicht mehr einzuordnen, sondern stehen vielmehr i n einer besonderen Nähe zur staatlichen Aufgabenerfüllung 5 7 . Die letztgenannten Organisationen sind wie staatliche Kollegialorgane m i t Delegierten verschiedener Verbände und Staatsvertretern besetzt. Schließlich ist daran zu erinnern, daß Staatsorgane bewußt gesellschaftliche Vereinigungen zur Staatstätigkeit heranziehen, u m für ihre Politik eine breitere Konsensbasis zu schaffen, also empirisch Legitimation zu erhalten. Hierdurch entsteht über das personelle und institutionelle Zusammenwirken eine weitere ideelle Wechselbeziehung, auf die die staatliche Herrschaft angewiesen ist. Diese Hinweise mögen angesichts der ausführlichen Untersuchung i m zweiten Teil genügen, u m die tatsächliche Verflechtung und Durchdringung von Staat und Gesellschaft i n der Verfassungswirklichkeit zu belegen. Es w i r d nicht behauptet, daß beide Bereiche identisch geworden sind. Vielmehr ist eine breite verbindende Übergangszone entstanden, die die Grenzziehung zwischen den Sphären i m Einzelfall problematisch macht. „Partizipation (ist) das prozessuale Vehikel der institutionalisierten Vermittlung beider Systeme m i t dem Resultat, daß der gesellschaftliche Willensbildungsprozeß i n den Staatswillensbildungsprozeß als teilnehmende Größe* eintritt 5 8 ." b) Neue Ansätze in der Rechtswissenschaft: die Entdeckung des öffentlichen Bereichs Dieser soziologische Befund hat i n den letzten Jahren zu einer Fülle von rechtswissenschaftlichen Untersuchungen geführt, welche sich der juristischen Erforschung dieser Übergangszone zwischen Staat und Gesellschaft widmen. Dabei ist der Begriff des „öffentlichen" zum Kristallisationspunkt geworden 59 . ra Dazu Rincken passim. m Dazu Evers Der Staat 64, S. 57 ff. 85 Dazu Kaiser, Repräsentation, S. 101 F N 14. m Dazu Nikiisch ZRP 68, S. 36. Teubner, Organisationsdemokratie, S. 56, 221 ff. s* Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 237; zum Grundrechtsverständnis vgl. jedoch ebenda S. 221 f. e® Vgl. etwa: Arndt, Die Verbände i m Bereich des öffentlichen, N J W 60, S. 425; Häberle, öffentliches Interesse als juristisches Problem; Hirsch, Die öffentlichen Funktionen der Gewerkschaften; Klein, Z u m Begriff der öffentlichen Aufgabe, DöV 65, S. 755; Krautzberger, Die E r f ü l l u n g öffentlicher A u f gaben durch Private; Leßmann, Die öffentlichen Aufgaben u n d Funktionen privatrechtlicher Wirtschafts verbände; Martens, ö f f e n t l i c h als Rechtsbegriff; H.Peters, öffentliche u n d staatliche Aufgaben; Popp, öffentliche Aufgaben

218

3. T e i l :

. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

Während einige Autoren „öffentlich" als Oberbegriff sowohl für „staatlich" als auch für „gemeinschaftsbezogen-gesellschaftlich" verstehen 60 , bezeichnet dieses Wort i m Schrifttum überwiegend jenen Bereich, der nicht Teil der institutionalisierten Staatlichkeit, aber dennoch auf die verfaßte Allgemeinheit bezogen, also „noch" gesellschaftlich, aber „nicht mehr" privat ist 6 1 . Auch das Bundesverfassungsgericht verwendet den Begriff des ö f fentlichen mehrfach i n seinen Entscheidungen, ohne allerdings eine klare Linie erkennen zu lassen 62 : Zum einen werden „öffentliche" mit „staatlichen" Aufgaben gleichgesetzt 68 ; zum anderen werden beide Begriffe gegeneinander abgegrenzt 64 . Die „Begriffsverwirrung" (Klein) w i r k t sich auch auf die Grundrechtsinterpretation aus: Einmal folgert das BVerfG aus der Erfüllung öffentlicher bzw. staatlicher Aufgaben die Grundrechtspflichtigkeit des Handelnden 65 , ein anderes M a l die Zulässigkeit von Grundrechtsbeschränkungen 66 und schließlich die Ausweitung des Grundrechts-Schutzbereiches 67 . Ausgangspunkt und zugleich Anwendungsgebiet der Diskussion u m den öffentlichen Bereich bildet vor allem i n der Literatur i n erster Linie das Verbandswesen 68 . Eine Untersuchung zu A r t . 9 GG kann der Gewerkschaften u n d innerverbandliche Demokratie; Preuß; Z u m staatsrechtlichen Begriff des öffentlichen; Rincken, Das öffentliche als verfassungstheoretisches Problem. Vgl. auch die Übersicht bei Krautzberger S. 84 ff. Kritisch zur Diskussion über den Begriff des öffentlichen: Teubner, Organisationsdemokratie, S. 122 ff. 60 So etwa Müller-Thoma S. 57 f.; Peters, Festschrift, S. 878 f.; Preuß S. 79; Rincken S. 178; Häberle, Interesse, S. 213 f., 560; w o h l auch Böckenförde, Grundrechtsgeltung, S. 86 f. Lange S. 83 identifiziert „öffentlich" u. „staatlich". ei Statt vieler: Arndt N J W 6 0 , S. 424: „weder staatlich noch p r i v a t " ; Scheuner, Rolle, S. 22. Z u r E n t w i c k l u n g des Begriffs „öffentlich" v o m Staatlichen zum Gesellschaftlichen: Martens, öffentlich, S. 81 ff.; Preuß S. 83 f.; MüllerThoma S. 57 f. 62 Vgl. dazu Klein DöV 65, S. 756 f.; Krautzberger S. 97 ff.; Rincken S. 101 ff. Leßmann, Aufgaben, S. 195 f. 63 E t w a BVerfGE 8, S. 51, 63 (Abhalten v o n Wahlen); 16, S. 147, 172 (Straßenbau); 17, S. 371, 376 f. (Rechtspflege durch Notar). 64 BVerfGE 11, S. 30, 39 (Behandlung durch Kassenarzt); 12, S. 205, 243 (Rundfunk); 20, S. 162, 175 (Presse); 21, S. 362, 369 f. (Sozialversicherung); 38, S. 281, 299 (Arbeitnehmerkammern). w BVerfGE 10, S. 302, 327 (Unterbringung des Mündels durch den V o r mund). 66 BVerfGE 17, S. 371, 377 (Notar); 21, S. 362 (Sozialversicherung). 67 BVerfGE 5, S. 85, 134, 196, 206 f.; 20, S. 162, 175, 177 (Presse). β» E t w a : Arndt N J W 6 0 , S. 424; Hirsch, Funktionen, S. 28 ff.; Kaiser, Repräsentation, S. 355 ff.; Krautzberger S. 25, 31, 62, 116 ff.; Leßmann, Aufgaben, passim; Martens, öffentlich, S. 159 ff.; Müller-Thoma S. 57 f.; Preuß passim; Rincken passim; Scheuner, Rolle, S. 22; Schneider, F u n k t i o n , S. 33; Scholz S. 195 ff. (vgl. oben); Stolleis PuZ78, Β 3, S. 45; Wittkämper S. 98 ff.; Kirberger passim.

I I . Freiheit u n d Teilhabe i m Bereich des öffentlichen

219

deswegen an der aktuellen öffentlichen Funktion von Großvereinen nicht vorbeigehen. Neben dem Begriff des öffentlichen hat auch der des Politischen verbreitet Eingang i n das juristische Schrifttum gefunden — auch dies als Ausdruck der zunehmenden Verschränkung von staatlicher und gesellschaftlicher Sphäre i m Verbandswesen 60 . Eine allgemein akzeptierte Definition dessen, was „politisch" ist, insbesondere die A n t w o r t auf die Frage, ob und ggf. wie es sich vom Staatlichen und Gesellschaftlichen unterscheidet, ist jedoch bislang ebenfalls nicht gelungen. Der unter a) skizzierte soziologische Befund hat aber nicht nur zu einer abstrakten Problematisierung des Dualismus von Staat und Gesellschaft geführt. Nahezu zwangsläufig hat er auch die Differenzierung i n öffentliches und privates Recht i n Frage gestellt 7 0 und neue Überlegungen zur rechtlichen Einordnung der sozialen Selbstverwaltung initiiert 7 1 . Dieser kursorische Überblick über neuere Forschungsansätze macht deutlich, daß der empirisch belegten Integration staatlicher und gesellschaftlicher Funktionen zunehmend auch i n der (Staats-)Rechtswissenschaft Rechnung getragen w i r d — wenn auch i n durchaus unterschiedlicher Weise. c) Kritik

am Trennung s-Modell

Für das liberale Grundrechts Verständnis, das „freie Gesellschaftlichkeit" von „demokratischer Staatlichkeit" abtrennt, muß die Sphäre des öffentlichen jedenfalls i n ihrer verbindenden, integrierenden Eigenschaft ein Fremdkörper bleiben. Dies zeigt deutlich auch die Spaltung des öffentlichen durch Scholz i n einen politischen ( = staatlichen) und einen sozialen ( = gesellschaftlichen) Bereich. Eine Zuordnung etwa der Entsendung von Verbandsvertretern i n staatlich eingerichtete Gremien oder der Kooperation i n der konzertierten A k t i o n erscheint vom liberalen Ansatz her allenfalls formal-institutionell möglich. Nicht erfaßt werden die Dimension tatsächlicher Verschmelzung verschiedener Funktionen i n Beteiligungsgremien 72 sowie die dargestellte legitimationstheoretische Komponente dieser Institutionen. β» Vgl. z.B. Leibholz W d S t R L 2 4 , S. 13 et passim; Krautzberger S.78ff.; Piepenstock S. 18 f.; Preuß S. 139, 149; Ridder, Stellung, S. 24 f.; Rincken S. 228 ff. ; Scheuner, Koalitionsfreiheit, S. 41 ; Scholz S. 208 ff. ; Schneider, Funktion, S. 33 ff.; Wittkämper S. 160 ff.; vgl. aber auch schon Kaiser, Repräsentation, S. 25, 29, 91 et passim. 70 Vgl. etwa Hirsch, Funktionen, S. 24 f.; Martens S. 86 ff., 165 f.; Preuß S. 215 f.; Rincken S. 282 ff. 71 z.B. Bulla S. 82ff.; Hirsch, Funktionen, S. 63ff.; Klein, Demokratie, S. 174 ff.; Müller-Thoma S. 70 ff.; Preuß S. 197; Rincken S. 94 ff.; Leßmann, Aufgaben, S. 181 ff. 72 Vgl. Häberle, Interesse, S.90; ders. W d S t R L 30, S. 83 F N 170; Lange

220

3. T e i l :

. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

Das Ziel optimaler Freiheitssicherung, welches das Hauptanliegen der liberalen Konzeption ist, kann gerade dann nicht erreicht werden, wenn die Grundrechtsgeltung auf den „rein" gesellschaftlichen, staatsabgewandten Bereich beschränkt und nicht auch auf jene Sphäre des öffentlichen erstreckt wird, die sich auf die staatliche Willens- und Entscheidungsbildung bezieht 73 . Die Sorge u m die Erhaltung staatlicher Souveränität 7 4 liefert die Verbände und deren Mitglieder i m für grundrechtsfrei erklärten Partizipationsbereich einer möglichen Beeinflussung und Manipulation durch die Staatsgewalt aus. Die Klage über die „Usurpation politischer Aufgaben durch Private" 7 5 und das Bemühen u m Zurückdrängung und „Entschärfung" jeglichen Verbandseinflusses auf die Staatsorgane 76 offenbaren die Einseitigkeit und Begrenztheit des liberalen Freiheitsbegriffs: Denn gerade auch durch echte Partizipation und Mitbestimmung können Handlungs- und Gestaltungsfreiheiten verwirklicht, neue Freiräume für den Bürger gewonnen werden 7 7 . Die Fixierung des Demokratiegebotes auf das Zuständigkeitssystem der Staatsorgane und die Legitimation durch Wahlen 7 8 verhindern ebenfalls eine juristische Untersuchung der Probleme, welche die staatlich organisierte Heranziehung von Verbänden zur Sicherung empirischer Legitimation aufwirft. Einem Zusammentreffen von positiver verfassungsrechtlicher Legitimation einerseits und verbreitetem empirischen Legitimationsentzug andererseits, wie es i m ersten Teil dieser Arbeit zur Kennzeichnung revolutionärer Situationen beschrieben wurde, steht ein derartiges liberales Verfassungsverständnis ohnmächt i g gegenüber — ja, es leistet i h m zumindest theoretisch sogar Vorschub 79 . Angesichts der seit dem 1. Weltkrieg bestehenden und politisch i m Grundsatz unumstrittenen Partizipation von Verbandsvertretern an der Staatsverwaltung erscheint das liberale Konzept der strikten Trennung von Staat und Gesellschaft und die Zuordnung der Verbände allein zum gesellschaftlichen Bereich heute zunehmend anachronistisch S. 85 f.; ferner der f u n k t i o n a l - s t r u k t u r e l l e systemtheoretische Ansatz einer Verbandstheorie überhaupt bei Teubner, Organisationsdemokratie, S. 68 ff. Dagegen „übersieht" Böckenförde Der Staat 76, S. 462 ff., die Formen m i t entscheidungsberechtigter Verbandspartizipation w o h l nicht zufällig. 7» Vgl. Gerhardt S. 162. 74 E t w a Forsthoff S. 24 et passim; Zacher, Gewerkschaften, S. 724. 75 Ryffel S. 190. 7β E t w a W.Weber, Staat, S.24f.; Gießen S. 140; Wittkämper S. 140f., 154; Tuchtfeld, Stand, S. 76. 77 Vgl. Haberle W d S t R L 30, S. 52 f., 83. 78 E t w a Gießen S. 110 ff.; Wittkämper S. 158 f. 7» Vgl. ähnlich Hesse DÖV 75, S. 440; Ridder, Stellung, S. 16.

I I . Freiheit u n d Teilhabe i m Bereich des öffentlichen

221

und ein Symptom für „Vogel-Strauß-Politik" 8 0 . Auch der Verfassungsgeber fand bereits eine Vielzahl von Beteiligungsgremien vor, ohne dagegen Stellung zu beziehen. So kann weder aus A r t . 20 noch aus Art. 9 GG der Schluß auf eine „distanzierende" Verfassung rein liberaler Prägung gezogen werden. 2. Die Gefahr der Fremdbestimmung der partizipierenden Verbände

a) Der Sachverhalt Neben der Verschränkimg von staatlicher und gesellschaftlicher Sphäre i m Bereich des öffentlichen kann der i m zweiten Teil dargestellten Analyse eine weitere Erkenntnis entnommen werden, die für die Grundrechtsinterpretation von Bedeutung ist: Wie gezeigt beruht die Partizipation von Verbandsvertretern an der Verwaltung zu einem Großteil auf dem Bedarf des Staates nach empirischer Legitimation, nach genereller Zustimmungsbereitschaft seiner Bürger. Vereinigungen m i t einer großen Mitgliederzahl und einer funktionierenden Organisationsstruktur bieten sich als Vermittler zwischen dem einzelnen und der Staatsmacht geradezu an. Besteht zwischen den Zielen der Regierungspolitik einerseits und der verbandsmäßigen Interessenvertretung andererseits nicht von vornherein weitgehende Übereinstimmung — und diese fehlte etwa i m ersten und i n der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg zwischen der konservativen Staatsführung und den Gewerkschaften —, so kommt eine Legitimationsbeschaffung durch Einräumung demokratischer Partizipation, also echter Mitentscheidungsrechte, für die staatliche Herrschaft nicht i n Betracht. Die Motive zum Hilfsdienstgesetz von 1916 sowie die offiziellen Stellungnahmen zur Aufgabe der konzertierten A k t i o n offenbaren dementsprechend die Absicht, die Arbeitnehmer und ihre Verbände durch institutionalisierte Beteiligung zu beeinflussen. Nicht die mögliche Demokratisierungsfunktion von Partizipation soll genutzt werden, sondern ihre Eignung als Instrument zur Informations- und Konsensbeschaffung. Wie ausführlich beschrieben gibt kaum ein Beteiligungsgremium den herangezogenen Gewerkschaftsvertretern ein Recht zu wirksamer politischer Mitbestimmung. Regelungen über die Aufgabe des Gremiums und die interne Sitz- und Stimmverteilung sowie die Wahrscheinlichkeit oppositioneller Koalitionen erschweren i n den meisten Fällen die Durchsetzung einer autonom gesteuerten Interessenvertretung. Durch die (jedenfalls tendenziell) integrative Wirkung jeder Partizipation und die Manipulationsmöglichkeiten der strukturell überlegenen Staatsvertreter entsteht für die einzelnen Organisationsmit80 Popp, Aufgaben, S. 27 nach einem Z i t a t von Krüger; Diskussionsbeitrag, S. 37 ff.

vgl. auch Krüger,

222

3. T e i l :

. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

glieder die Gefahr, daß staatlich beeinflußte Funktionäre bewußt oder unbewußt die ihnen zugedachte Rolle als Transmissionsriemen zwischen Staatsgewalt und Bürger annehmen und die innerverbandliche W i l lensbildung umzukehren versuchen 81 . Damit droht sowohl der individuellen Vereinigungsfreiheit als auch der kollektiven Betätigungsfreiheit des öffentlichen Verbandes eine Einschränkung durch solche staatlichen Partizipationsregelungen, welche durch heteronome Steuerung gesellschaftlicher Interessenvertretung empirische Legitimation der staatlichen Herrschaft erhalten bzw. beschaffen sollen. b) Kritik am Konzept der gemeinwohlorientierten pluralistischen Gesamtordnung Dieser Gefahr kann nicht begegnet werden m i t einem Verfassungsverständnis, welches i m Grundsatz von einer — über die partielle Verschränkung hinausgehenden — Symbiose von Staat und Gesellschaft i n einer pluralistischen Gesamtordnung ausgeht. I m „politischen Gemeinwesen" 82 , i m „gesellschaftlichen Staat" 8 3 kommt es auf das Recht, also die Möglichkeit und Freiheit, Vereinigungen zu bilden und sich i n ihnen nach eigenen Vorstellungen zu betätigen, nicht an. Entgegen dem i m Wortlaut des A r t . 9 GG deutlich zum Ausdruck kommenden Abwehrgedanken (vgl. Abs. 2 S. 2 und 3) w i r d das Vereinigungs- und Koalitionsgrundrecht bei diesem Verständnis vielmehr zu einem integrierenden Bauelement der Gesamtordnung 84 . Damit kann zwar dem Aspekt der Teilnahme gesellschaftlicher Kräfte an der staatlichen Willens- und Entscheidungsbildung Rechnung getragen werden 8 5 . Die Funktionalisierung des Grundrechts zum Aufbauund Ordnungsfaktor des Gemeinwesens bewirkt jedoch andererseits, daß die Freiheitsgewährung dem Grundrechtsträger zugleich eine „öffentliche Aufgabe" 8 6 , ja eine Pflicht zur Förderung der Gemeinschaft auferlegt 87 . Aus dem angeblichen Wesen bzw. den Notwendigkeiten « Vgl. dazu u. Β . V. 2. b); allgemein: Kirberger S. 329 f. 82 Rincken S. 243 et passim. 83 Preuß S. 142. 84 Vgl. Preuß S. 169 f. sowie ο. I. 2. 86 Vgl. etwa Preuß S. 166 ff. 8β BVerfGE 28, S. 295, 304; 44, S. 322, 340 zu A r t . 9 Abs. 3 G G ; ebenso etwa Maunz i n M a u n z / D ü r i g / H e r z o g A r t . 9, R N 9 1 ; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. 2, S. 377, 381; Badura, Recht, S. 23. K r i t i s c h dagegen etwa W. Schmidt Der Staat 78, S. 260. 87 Deutlich Nitschke DÖV72, S. 45; dagegen trotz Betonung des Teilhabeaspekts Haberle W d S t R L 30, S. 43. Vgl. aber auch Gitter J Z 65, S. 200, der aus der sozialstaatlichen Verpflichtung des einzelnen „ f ü r das Gesetz" die Forderung nach innerverbandlicher Demokratie ableitet.

I I . Freiheit u n d Teilhabe i m Bereich des

ffentlichen

223

der pluralistischen Gesamtordnung ergibt sich dann zwanglos auch die Forderung nach Gemeinwohlbindung 8 8 , Friedfertigkeit 8 9 und Sozialpartnerschaft 90 . Ausgeblendet bleibt bei diesem Verfassungsverständnis das tatsächliche Machtgefälle zwischen Staatsapparat und Herrschaftsunterworfenen. Zwar w i r d „der Staat" als Träger des Rechtsetzungs-, Rechtsprechungs- und Gewaltmonopols anerkannt 9 1 , das integrative Ordnungs- und Funktionsdenken vernachlässigt es jedoch weitgehend, der sich hieraus ergebenden potentiellen Freiheitsgefährdung den Abwehrund Schutzcharakter der Grundrechte entgegenzusetzen 92 . Dies gilt tendenziell auch für das institutionelle Grundrechtsverständnis, das das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der Koalitionsfreiheit vertritt. Es sieht i n A r t . 9 Abs. 3 GG primär eine Einrichtung zur „sinnvollen Ordnung des Arbeitslebens und der sozialen Befriedung der Gemeinschaft" 98 . I n dem i m März 1979 ergangenen Mitbestimmungsurteil stellt das Bundesverfassungsgericht zwar mehrfach die Freiheits- und Abwehrfunktion des Koalitionsrechts gegenüber staatlichem Einfluß heraus 94 . Zugleich betont es jedoch wiederum „die sinnvolle Ordnung und Befriedung des Arbeitslebens, u m die es A r t . 9 Abs. 3 GG geht" 9 5 . Soweit der institutionell — oder auch subjektivrechtlich — verstandenen „Freiheit" eine derartige sozialintegrative Zweckrichtung als wesensmäßigem Inhalt beigelegt wird, verliert das Abwehrrecht jedoch einen Teil seiner Schutzfunktion 96 . Während das Mitbestimmungsgesetz von 1976 Unternehmer und Arbeitnehmer i m gesellschaftlichen Bereich einander als nach wie vor nicht gleichberechtigte Kräfte gegenüberstellt und die Hoheitsgewalt i m übrigen aus der inhaltlichen Auseinandersetzung heraushält, besteht i m hier interessierenden Kontext staatlicher Partizipations88 Typisch etwa Knebel S. 101 f.; vgl. hierzu u. Β . I V . 8β Scheuner, Inhalt, S. 69; Benda S. 22, 25 f.; vgl. auch die „soziale Befriedung" i n BVerfGE 18, S. 18, 28. Anders ausdrücklich Preuß S. 148 f., 167 ff. ®o Gamillscheg S. 53. »i Vgl. Preuß S. 149 f., 189. »2 Vgl. Schmitt Glaeser Diskussionsbeitrag W d S t R L 30, S. 172. »3 BVerfGE 4, S. 95, 107; 18, S. 18, 28; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. 2, S. 377, 381. Anders dagegen das institutionelle Verständnis bei Gastroph S. 60 ff., 67 f.; ferner Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 93, 96. »4 B V e r f G N J W 79, S. 709; vgl. dazu Meessen N J W 79, S. 834. w B V e r f G N J W 79, S. 709. 9 & Vgl. etwa Scheuner, Inhalt, S. 41. Dagegen wendet sich Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 9 3 ; ebenso Leßmann, Aufgaben, S. 205. Meessen N J W 79, S. 835, vermißt i m Mitbestimmungsurteil zu Recht die v e r fassungsrechtliche Verankerung des Integrationsgedankens. Z u Kooperation u n d Konfrontation als M i t t e l der Koalitionsfreiheit: Kubier / Schmidt / Simitis S. 41 ff.

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3. T e i l :

. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

gremien die Gefahr, daß der hoheitlich definierte Freiheitszweck die Koalitionsbetätigung der beteiligten Verbände auch unmittelbar inhaltlich beeinflußt. Allgemein kommt von einem institutionellen Grundrechtsverständnis das Problem der Fremdbestimmung verbandsmäßiger Interessenvertretung zur Beschaffung von Legitimation kaum i n den Blick. Der gesamte Komplex der heute bestehenden meist unverbindlichen Partizipationsregelungen könnte vielmehr sogar als „institutionelle Ausformung" oder Realisierung der Koalitionsfreiheit ausgegeben und so gegen grundrechtlich begründete Forderungen nach Demokratisierung der Beteiligung abgesichert werden. Die Wahrung des status quo ist dem institutionellen Grundrechtsverständnis immanent 9 7 . Zusammenfassend läßt sich feststellen: Ein rein liberales Verfassungsverständnis leugnet die i m Bereich des öffentlichen feststellbare Verschränkung von staatlicher und gesellschaftlicher Sphäre und verfehlt so den Zugang zu den hieraus erwachsenden Chancen und Gefahren der Freiheitsausübimg. Das Konzept der gemeinwohlorientierten Gesamtordnung vermag zwar den i n der Partizipation liegenden I n tegrations· Aspekt zu erfassen, die Freiheitsbedrohungen werden jedoch vernachlässigt. Es kommt deswegen darauf an, das liberale Anliegen der Freiheitssicherung m i t dem Problem der Herrschaftsteilhabe zu verbinden. 3. Das freiheitlich-demokratische Grundrechtsverständnis als Lösungsansatz

Dieses Ziel verfolgt Ridder m i t seinem oben dargestellten sozialstaatlich-demokratischen Konzept des Koalitionsgrundrechts. Für die allgemeine Vereinigungsfreiheit des A r t . 9 Abs. 1 GG bemühen sich insbesondere Gastroph 98 und Piepenstock 99 u m eine Verbindung von grundrechtlicher Abwehr- und Teilhabefunktion. Gemeinsam gehen diese Autoren von einem Verfassungsmodell aus, welches die staatliche Sphäre und den gesellschaftlichen Bereich weder miteinander identifiziert, noch voneinander isoliert, sondern einander zuordnet und i m Bereich politischer Willensbildung miteinander verschränkt 1 0 0 . Dies entspricht der hier vertretenen Auffassung, wie aus »7 Böckenförde N J W 7 4 , S. 1533; Gerhardt S. 166;; Lenz S. 107 f.; vgl. auch Leßmann, Aufgaben, S. 191 ff. a. A . Rupp AöR Bd. 101, S. 101, 174, der zustimmend Häberle zitiert: „Das Institutionelle ist eine Kategorie, durch die die Zeit gleichsam »hindurchzugehen* vermag"; Rupp v e r t r i t t selbst ein i n stitutionelles Grundrechtsverständnis. 98 Die politsichen Vereinigungen, 1970. »» Politische Vereinigungen unter dem Grundgesetz, 1971. loo v g l . ο. I. 3.; Gastroph S. 69, 174 These 22; vgl. aber auch seine K r i t i k (S. 81) an Ridders Warnung v o r einer Identifizierung von Staat u n d Gesell-

I I . Freiheit u n d Teilhabe i m Bereich des öffentlichen

225

den vorstehenden Ausführungen deutlich wurde. Nur ein solch vermittelndes Staatsverständnis w i r d der beschriebenen Ambivalenz des öffentlichen für die Grundrechtsausübung gerecht. a) Die grundrechtliche

Abwehrfunktion

Das Festhalten an der Abwehr- und Schutzfunktion der Grundrechte ergibt sich dabei aus dem nach wie vor virulenten Herrschaftsproblem. Die Bedeutung der Freiheitssicherung gegenüber der Staatsgewalt hat an Aktualität keineswegs verloren. Nicht nur an Eingriffe der Hoheitsverwaltung 1 0 1 oder die Übernahme bislang gesellschaftlicher Regelungsbereiche i n staatliche (Mit-)Verantwortung 1 0 2 ist zu denken, sondern auch an den „Grundrechtsverschleiß durch Kooperation" 1 0 3 bzw. durch Integration politischer Vereinigungen i n den Staatsverband 104 . Darüber hinaus dient die Abwehrfunktion des A r t . 9 GG möglicherweise nicht allein dem Schutz der Verbände vor staatlicher Beeinflussung; i n Betracht kommt vielmehr ebenso der Individualschutz des einzelnen Verbandsmitgliedes gegen autoritäre Organisationsstrukturen 1 0 5 . So gewinnt die grundrechtliche Abwehrfunktion insbesondere für drei der eingangs gestellten Leitfragen Bedeutung: — für die Frage nach besonderen Anforderungen an die Ausgestaltung von Partizipationsregelungen; — für die Frage nach dem Einfluß auf die innere Struktur des Grundrechtsträgers „Verband"; — für die Frage nach der Grundrechtspflichtigkeit öffentlicher Verbände.

schaft; da Gastroph andererseits aber das Abwehrelement i n A r t . 9 Abs. 1 GG betont, dürfte ein w i r k l i c h e r Meinungsunterschied nicht bestehen. Einen gleichen bzw. ähnlichen Ansatz — auch i n der Grundrechtsinterpretation — vertreten ferner: Piepenstock S. 33, 47, 83; Föhr N J W 75, S. 618; ders., W i l lensbildung, S. 106 ff.; Schneider S. 36; Leßmann N J W 78, S. 1546 ff.; ders., Aufgaben, S. 128 ff., 168 ff.; Hesse DöV75, S.440; Popp, Aufgaben, S . 2 7 1 , 83 ff.; Ramm JZ 72, S. 137 ff., 145; Häberle W d S t R L 30, S.55ff. et passim; Meessen S. 14 ff.: „komplexe Grundrechtstheorie"; Maunz i n M a u n z / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 1 0 - 15, der eine klassische (liberale), politisch-demokratische u n d eine gesellschaftlich-aufbauende F u n k t i o n der Vereinigungsfreiheit k o n statiert. 101 Es sei beispielhaft an die A b h ö r - A f f ä r e n 1977/78 erinnert. 102 Vgl. z.B. Globalsteuerung, Berufsbildung, Stadtentwicklung. los Krautzberger S. 114; vgl. auch Zacher, Gewerkschaften, S. 720. 104

Dazu Piepenstock S. 35; Schmitt Glaeser Diskussionsbeitrag 30, S. 172; Zacher Diskussionsbeitrag W d S t R L 24, S. 91. Vgl. dazu u. Β . V. 2. a). 15 Menzel

WdStRL

226

3. T e i l : Α . A r t . 9 G G als demokratisches Freiheitsrecht

b) Die grundrechtliche

Teilhabefunktion

Der Aspekt der grundrechtlichen Teilhabe 1 0 6 , wie er sich i n der tatsächlichen Verschränkung staatlicher und gesellschaftlicher Funktionen i m Bereich des öffentlichen ausdrückt, w i r d verfassungsrechtlich teilweise m i t dem Sozialstaatsprinzip 107 , teilweise unmittelbar aus dem Grundrecht selbst 108 , überwiegend jedoch m i t dem Demokratiegebot begründet 1 0 9 . Entscheidende Voraussetzung dafür ist, daß man die i n A r t . 20 Abs. 1 GG niedergelegten Strukturbestimmungen nicht auf den Aufbau der staatlichen Institutionen beschränkt, wie es das liberale Verfassungskonzept tut, sondern als gemeinschaftsbezogene, auch den Bereich des Gesellschaftlich-Öffentlichen umfassende Richtlinien interpretiert 1 1 0 . A l l e i n m i t diesem weiteren Demokratieverständnis läßt sich der tatsächliche Bedarf der Staatsmacht an ständiger empirischer Legitimation verfassungsrechtlich angemessen begreifen 111 . „Ein demokratischer Staat steht i n ständigem, kontinuierlichem Prozeß des Austausches von Meinungen und Willensfaktoren und beschränkt sich nicht auf den einmaligen A k t der Wahlen. Der demokratische Staat darf sich auch nicht nur auf den einmaligen A k t stützen, er bedarf des ,ständigen Rapportes 4112 ." Diese Rückmelde-Funktion üben die Verbände besonders intensiv i n den Partizipationsgremien der Staatsverwaltung aus. I n sofern können sie — auch — als Aufbauelemente des Gemeinwesens verstanden werden 1 1 3 . ioe Z u m Begriff vgl. Rupp AöR Bd. 101, S. 180 ff.; vorliegend w i r d die v e r fahrensrechtliche Bedeutung betont; vgl. S. 183 f. 107 Ridder s. ο. 1.3. u n d u. F N 115; Badura Der Staat 75, S. 32 ff.; BVerfGE 33, S. 303, 330 ff. (numerus clausus; hier geht es mehr u m einen materiellen Teilhabebegriff). 108 Rupp AöR Bd. 101, S. 186 f.; BVerfGE 12, S. 113, 125 (Art. 5 Abs. 1 GG); 35, S. 79, 114ff. (Hochschulurteil); vgl. ferner BVerfGE 12, S.205, Leitsatz 10 (Fernsehurteil), w o die Teilhabe der gesellschaftlichen K r ä f t e an der R u n d funkorganisation aus einer institutionellen Pressefreiheit abgeleitet w i r d . io» Häberle W d S t R L 30, S. 82 f.; Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 13 f.; Schelter S. 77 ff.; Piepenstock S. 34 f., 76; Gastroph S. 54 ff., 69 ff.; Föhr N J W 7 5 , S. 618; BVerfGE 14, S. 121, 132; Preuß S. 170 ff. verwendet f ü r den hier gemeinten Bereich den Begriff der „Teilnahme", welchen er anders definiert als den der „Teilhabe". no v g l . Föhr, Willensbildung, S. 123 ff.; Ridder, Stellung, S. 13 f. bezieht zwar das Demokratiegebot des A r t . 20 Abs. 1 GG auf den Staatsapparat, erreicht aber über die Sozialstaatsklausel als „Homogenisierungsbestimmung" die Geltung der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung" auch i m B e reich politischer Gesellschaftlichkeit. I n : Ordnung, passim, bezieht Ridder die „demokratische Verfassung" auch auf die gesellschaftliche Sphäre. I m E r gebnis ähnlich: Schelter S. 77 ff. m Vgl. hierzu ο. 1. T e i l Α. I V . 3. b) bb). na Gastroph S.70; ähnlich: Föhr N J W 75, S.618; Hesse DöV 75, S . 4 4 0 1 ; Piepenstock S. 33 f.; Steinberg PVS 73, S. 49; Schelter S. 78 f.; vgl. ferner Bracher PVS 68, S. 2 ff., 24.

I I . Freiheit u n d Teilhabe i m Bereich des öffentlichen

227

Diese Feststellungen bedeuten nicht notwendig eine unmittelbare Anwendung des A r t . 20 Abs. 1 GG auf Verbände 1 1 4 . Vielmehr ist damit eine Ergänzung des i n A r t . 9 GG garantierten Freiheitsrechts u m eine demokratische Funktion gemeint 1 1 5 . Die Grundrechtsausübung gewinnt damit neben dem Abwehraspekt i m Bereich des öffentlichen zusätzlich eine konstruktive, positive Dimension. Wenig überzeugend erscheint i n diesem Zusammenhang der Versuch von Preuß 11*, den sog. Realverbänden 1 1 7 und hinsichtlich dieser auch der Vereinigungsfreiheit jede demokratische Funktion abzusprechen und z.B. die Industrieund Wirtschaftsverbände aus dem „materiell-öffentlichen" Bereich auszuschließen. Weder rechtfertigt der Wortlaut des A r t . 9 Abs. 1 GG diese Einschränkung, noch läßt sich i n der Verfassungswirklichkeit ein qualitativer Unterschied i n der A r t und Weise feststellen, i n der Realverbände einerseits und Willensverbände andererseits an der politischen Meinungs- und Entscheidungsbildung teilnehmen 1 1 8 . Eine andere Frage ist, wie strukturelle Machtungleichgewichte etwa durch eine besondere Ausgestaltung von Partizipationsgremien praktisch kompensiert werden können. c) Die freiheitlich-demokratische und sozialstaatliche Grundrechtsfunktion

Durch seinen zugleich freiheitlichen und demokratischen Charakter schützt und fördert A r t . 9 GG allgemein die Selbstbestimmung und Selbstverwirklichung des Bürgers i n Form autonom gesteuerter verbandsmäßiger Interessenvertretung 110 . Eine staatliche Manipulation der organisationsinternen Willens- und Entscheidungsbildung verstößt gleichermaßen gegen das Freiheitsrecht wie gegen das Recht demokratischer Teilhabe. Daß zumindest das Koalitionsgrundrecht schließlich auch eine sozialstaatliche Komponente hat, ist weitgehend anerkannt 1 2 0 und nicht ii3 Leßmann, Aufgaben, S. 171 f. u * Hiergegen wenden sich Leßmann N J W 78, S. 1548 u n d Schelter S. 38 ff. ne Vgl. Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 RN13. ne S. 170 ff. U7 Das sind Vereinigungen, „deren Mitglieder ihre ökonomische, soziale oder k u l t u r e l l e Macht auf G r u n d eines jeweiligen präexistenten Hausgutes durch Organisation lediglich kumulieren, nicht aber konstituieren" (S. 172), z.B. Wirtschafts verbände. Den Gegensatz bilden die sog. Willensverbände, „deren Mitglieder allein durch Organisation i h r e r W i l l e n an den gesellschaftlichen Auseinandersetzungen teilnehmen können" (S. 172), etwa Gewerkschaften. Vgl. ähnlich auch Ridder, Ordnung, S. 114 f. u» Gegen Preuß auch Steinberg PVS 73, S. 51. il® Den Selbstbestimmungsgedanken betonen: Gerhardt S. 171; Däubler / Hege S. 47 ff.; Rupp AöR Bd. 101, S. 180, 185 et passim. 120 Vgl. etwa v. Münch B K A r t . 9 R N 113; Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog 15*

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3. T e i l :

. A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

zuletzt aus der beschriebenen historischen Entwicklung 1 2 1 zu belegen. Die „Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" durch die Verbände der abhängig Beschäftigten zielt auf die Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit, dem Hauptinhalt des Sozialstaatspostulats. Dam i t gewinnt die Koalitionsfreiheit auch i n ihrer Teilhabefunktion eine besondere Dynamik, die einem den status quo bewahrenden institutionellen Grundrechtsverständnis entgegensteht 122 . Hieraus die Konsequenz zu ziehen, Art. 9 Abs. 3 GG bilde allein ein ArbeitnehmerGrundrecht 1 2 3 , erscheint indes problematisch angesichts der — audi historisch — engen Verbindung der Koalitionsfreiheit zum Tarifvertragssystem, welches die rechtliche Parität von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden voraussetzt 124 . Insgesamt ergibt sich damit als Basis für die Behandlung der Einzelprobleme legitimationsrelevanter Verbände-Partizipation ein dynamisches freiheitlich-demokratisches Grundrechtsverständnis. Bevor auf die eingangs gestellten Leitfragen näher eingegangen wird, seien jedoch noch einige Bemerkungen zum vieldiskutierten Rechtsstatus öffentlicher Verbände gemacht. 4. Folgerungen für die Rechtsnatur der an der Staatsverwaltung partizipierenden Verbände

Von denjenigen Verbänden, welche der Staat zu Beteiligungsgremien heranzieht, ist ein Teil i n den Vereinsregistern bei den Amtsgerichten eingetragen, ein anderer nicht — etwa die Gewerkschaften. Gemeinsam ist ihnen eine öffentliche Funktion. Geht man — wie hier — grundsätzlich von der Nicht-Identität von Staat und Gesellschaft aus und ordnet man dementsprechend — cum grano salis — ersterem das öffentliche Recht und letzterer das Privatrecht zu, so wurzeln auch die Großverbände von ihrer Entstehung und Primärfunktion her i m gesellschaftlich-privatrechtlichen Bereich 1 2 5 . Es handelt sich u m freiwillige Zusammenschlüsse von Bürgern und/oder juristischen Personen, u m i n erster Linie i n der Gesellschaft und gegenüber der Staatsverwaltung gemeinsame Interessen durchzusetzen. A r t . 9 R N 91; Hamann /Lenz A r t . 9, S. 234 ff.; Gießen S. 194; Badura, Recht, S. 34 f.; BVerfGE 4, S. 96, 102; 19, S. 303, 319; extensiv: Lenz S. 204 ff. 121 Vgl. o. 2. T e i l A . I I . 2. 122 Vgl. hierzu Preuß S. 139, 144; Rincken S. 253; Lenz S. 208 ff.; a. A . w o h l Kaiser, Parität, S. 11 ff. 123 So Däubler/Hege S. 56; ähnlich Lenz S. 219; Preuß S. 170 ff., 174; Knebel S.49. 124 s t a t t vieler Raiser ZRP 78, S. 203; vgl. auch Ridder, Stellung, S.32 F N 66; vgl. auch ders., Ordnung, S. 114 f. 125 Gerhardt S. 192; Martens, öffentlich, S. 165 f.

I I . Freiheit u n d Teilhabe i m Bereich des öffentlichen

229

Damit unterliegen sie als Vereine des Privatrechts grundsätzlich den §§ 21 ff., 55 ff. BGB (eingetragene Vereine) bzw. §§ 54, 705 ff. BGB (nicht eingetragene Vereine) 1 2 6 . Ein insgesamt öffentlich-rechtlicher Verbandsstatus — etwa i m Sinne einer Körperschaft des öffentlichen Rechts — ist mit diesem i m gesellschaftlichen Bereich liegenden Ursprung und Hauptgewicht auch der öffentlichen Verbände nicht zu vereinbaren 1 2 7 . I n der weitestgehend staatsfreien zivilrechtlichen Organisationsform kommt jedoch andererseits nur die Abwehrfunktion der grundrechtlichen Vereinigungsfreiheit zum Ausdruck 1 2 8 . Gerade die Beteiligung einzelner Großverbände an der Staatsverwaltung macht deutlich, daß der — auch privaten Skat- und Kegelklubs zukommende — Zivilrechtsstatus zur Erfassung der demokratischen Teilhabefunktion öffentlicher Verbände nicht ausreicht 129 . Diese Einsicht hat nicht nur die Gerichte zu einer weitgehenden A n gleichung der nicht rechtsfähigen Vereine — vor allem der Gewerkschaften — an die Rechtsstellung der eingetragenen Vereine veranlaßt — so etwa zur Anwendung des § 31 BGB und zur Zuerkennung der aktiven Parteifähigkeit 1 3 0 . Auch i n der Literatur ist man u m eine juristische Erfassung der öffentlichen Funktion privatrechtlicher Verbände seit langem bemüht. Besonders „griffig" scheint die zuweilen vertretene Konstruktion des „beliehenen Verbandes" 1 0 1 . W i l l man jedoch den Begriff der Beleihung nicht seines inzwischen relativ festgelegten Bedeutungsinhaltes 1 3 2 berauben, so ergeben sich gegen seine Verwendung i m vorliegenden Zusammenhang dogmatische Bedenken: Zum einen fehlt es ΐ2β v g l . z. B. Leßmann, Aufgaben, S. 206 ff. 127 Popp, Aufgaben, S. 44; v. Münch B K A r t . 9 R N 156; Wertenbruch S. 639; Ossenbühl N J W 65, S. 1561; Martens, öffentlich, S. 166; Dietz i n B e t t e r m a n n / Nipperdey / Scheuner S. 438; Gerhardt S. 192; ausführlich Leßmann, Aufgaben, S. 137 ff., 172, 200 ff. a. A . Schef fier N J W 65, S. 851; die Formulierung von Krüger N J W 56, S. 1220, die Verbände seien „ e i n Stück Staat" ist w o h l nicht i m institutionellen Sinne als öffentlich-rechtlich zu verstehen. Vgl. auch Fröhler / Oberndorfer S. 1 ff. 128 Vgl. Reuß, Stellung, S. 156. 12» Vgl. Popp, Aufgaben, S. 42; Leßmann N J W 78, S. 1548; Teubner, O r ganisationsdemokratie, S. 57 ff. ; Brisch S.49 f.; E. R. Hüber, Wirtschaftsverwaltungsrecht Bd. 2, S. 377. 13° Β G H Z 42, S. 210; 50, S. 325. F ü r die Einzelheiten k a n n hier auf die ausführliche Darstellung bei Popp, Aufgaben, S. 142 ff., Kübler passim u n d Brisch S. 42 ff. verwiesen werden. 131 Drewes S. 177 f.; Hueck / Nipperdey I I / l S. 193; E. R. Hüber, Wirtschaftsverwaltungsrecht Bd. 2, S. 375, 379 ff.; Wittkämper S. 195 ff. (allerdings mehr als abstrakte Möglichkeit denn als Realität dargestellt); weitere Nachweise bei Rincken S. 90 F N 13; f ü r Beratungsgremien bzw. deren Einzelmitglieder v e r t r i t t auch Brohm S. 52 f. die A n w e n d u n g modifizierter Beleihungsgrundsätze. 132 Vgl. Wolff Bd. 3, § 104.

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3. T e i l : Α . A r t . 9 GG als demokratisches Freiheitsrecht

bezüglich der öffentlichen Verbände wegen A r t . 9 GG (Abwehrfunktion) notwendig an der für eine Beleihung erforderlichen Staatsaufsicht. Z u m anderen sind zumindest die oben i m zweiten Teil dargestellter Mitwirkungs- und Entscheidungsrechte m i t Außenwirkung den Beteiligungsgremien als Kollegialorganen übertragen worden — und nicht den einzelnen teilnehmenden Verbänden. I n der Gewährung eines Vertreterentsendungsrechts liegt noch keine Verleihung hoheitlicher Kompetenzen 138 . Da auch i m übrigen keines der bekannten Rechtsinstitute geeignet erscheint, den Sachverhalt angemessen zu erfassen und die Ableitung konkreter Rechtsfolgen für öffentliche Verbände zuzulassen, bietet sich ein unmittelbarer Rückgriff auf die demokratische Teilhabefunktion „politisch i n Anspruch genommener Grundrechte" (Ridder) an. M i t Leßmann134 könnte man von einer „grundrechtlichen Überformung privaten Vereinsrechts" oder von „materiell-öffentlichem Privatrecht" sprechen. Damit ist zwar ein außerhalb des BGB liegender neuer Bezugspunkt gefunden; i h m können jedoch nicht ohne weiteres eindeutige Antworten auf die eingangs aufgezählten Einzelfragen entnommen werden. Dazu bedarf es vielmehr jeweils einer besonderen Abwägung der i n Betracht kommenden Gesichtspunkte. Dies w i r d i m folgenden versucht.

iss v g l . dazu deutlich Martens, öffentlich, S. 163; Leßmann, Aufgaben, S. 173 f.; ferner u. Β . 1.1. b). Gegen eine Beleihung auch: v.Münch BK A r t . 9 R N 156; Rincken S. 90 f.; Popp, Aufgaben, S. 43; Lange S. 258; Schomerus S. 163. 134 Aufgaben, S. 220 ff.; ders. N J W 78, S. 1548; ebenso W. Schmidt Z R P 77, S. 259; ders. Der Staat 78, S. 258.

Β. Grundrechtliche Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden I. Der Geltungsbereich des Art. 9 GG bezüglich der Verbandstätigkeit in Partizipationsgremien Für die Frage, ob und ggf. wie weit die aktuelle M i t w i r k u n g der Verbände i n staatlichen Beteiligungsgremien vom Grundrechtsschutz erfaßt wird, sind zunächst die Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG) einerseits und die allgemeine Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) andererseits wegen ihres möglicherweise unterschiedlichen Geltungsumfanges getrennt zu untersuchen. 1. Die Koalitionsfreiheit a) Die kollektive

Betätigungsgarantie

als

Ausgangspunkt

Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften, welche i n besonders starkem Maße zur Partizipation herangezogen werden, genießen insofern auch verfassungsrechtlich eine hervorgehobene Bedeutung, als Art. 9 Abs. 3 GG ihren Vereinigungszweck ausdrücklich nennt: die „Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen". Als allgemein anerkannt kann i m wesentlichen folgender Grundrechtsinhalt gelten 1 : Zum einen schützt Art. 9 Abs. 3 GG das Recht des einzelnen, sich einer bestehenden Organisation anzuschließen oder eine neue zu gründen (individuelle Koalitionsfreiheit) 2 . Zum anderen beinhaltet das Grundrecht auch den Schutz der Vereinigungen selbst (kollektive Koalitionsfreiheit) 3 . Dieser erstreckt sich nicht nur auf den Bestand des Verbandes, sondern auch auf seine Betätigung. I n dieser i m einzelnen umstrittenen Betätigungsgarantie ist der Ansatzpunkt für die Behandlung des vorliegenden Problems gefunden.

ι Statt vieler: Maunz i n Maunz / D ü r i g / H e r z o g A r t . 9 RN92, 103 ff.; Gerhardt S. 137 ff. m. w . N.; BVerfGE 28, S.295, 304. 2 A u f die umstrittene negative Koalitionsfreiheit braucht hier nicht eingegangen zu werden. 3 a. A . w i e erwähnt Scholz S. 75 u n d Ridder, Ordnung, S. 115, dem ich m i t der h. M . insoweit nicht folge.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation v o n Interessenverbänden

b) Zur Grundrechtsträgerschaft Die als Grundrechtsbetätigung i n Betracht kommende Beteiligung der Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften an der Staatsverwaltung w i r f t zunächst zwei allgemeinere Vorfragen auf: 1. Gilt die Betätigungsgarantie des A r t . 9 Abs. 3 GG auch für die i n erster Linie zur Partizipation herangezogenen Spitzenverbände (BDA und DGB), deren Mitglieder wiederum Verbände und nicht einzelne Arbeitgeber bzw. Arbeitnehmer sind? Den Spitzenorganisationen obliegt einerseits die Aufgabe, die M i t gliedsverbände zu koordinieren und nach außen zu vertreten; andererseits haben sie jedoch auch die Funktion, bestimmte Interessen der einzelnen Unternehmer bzw. Beschäftigten unmittelbar selbst wahrzunehmen 4 . Insofern haben die Mitgliederorganisationen dem Spitzenverband eigene Aufgaben übertragen und einen „Souveränitätsverlust" erlitten 5 . Deswegen müssen auch die übergeordneten Dachverbände auf ihrem Betätigungsfeld als selbständige Vereinigungen „zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" angesehen und dem Grundrechtsschutz aus Art. 9 Abs. 3 GG unmittelbar unterstellt werden 6 . Für diese Ansicht — soweit sie den DGB betrifft — spricht auch die direkte Einflußnahme der Arbeitnehmer auf den DGB-Bundeskongreß, das höchste DGB-Organ 7 . 2. Führt die Teilnahme an der Staatstätigkeit dazu, daß sich die Verbände selbst staatlich-hoheitlich betätigen und dadurch ihre Fähigkeit verlieren, überhaupt Grundrechtsträger zu sein? Als staatlich Handelnde würden die Verbände gemäß A r t . 1 Abs. 3 GG von Grundrechtsträgern zu Grundrechtsadressaten. Wie bereits i m Zusammenhang m i t der Rechtsnatur öffentlicher Verbände erwähnt, ist jedoch zu unterscheiden zwischen dem Verhalten der Verbandsvertreter i m Partizipationsgremium und der nachfolgenden Entschließung des Gremiums als einheitlicher Institution 8 . I n den vorbereitenden Beratungen, Verhandlungen und Abstimmungen bringen die einzelnen Delegierten der Vereinigung die i m gesellschaftlichen Bereich wurzelnden Erfahrungen und Bedürfnisse der Vertretenen zum Ausdruck*; es 4 Vgl. etwa § 2 1. b) der DGB-Satzung v o m 1. 7.71 sowie § 11 Abs. 1, 2 ArbGG. « Vgl. Gerhardt S. 289. • So ausführlich Gerhardt S. 288 ff.; i m Ergebnis ebenso: Däubler / Hege S. 56; Lange S. 110; Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 9 6 ; V.Münch B K A r t . 9 R N 133; ders. G G A r t . 9 R N 3 6 ; f ü r A r t . 9 Abs. 1 G G ebenso: Lange S. 101, 104. 7 Vgl. § 7 N r . 5 der Satzung. 8 Dies verkennen Schelter S. 95 u n d Lange S. 83 f. ® Scheuner D ö V 65, S. 579.

I. A r t . 9 GG u n d die Verbandstätigkeit i n Partizipationsgremien

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handelt sich insoweit u m öffentliche, aber nicht staatliche Interessenvertretung, welcher nur interne Bedeutung ohne Außenwirkung zukommt 1 0 . Erst die abschließende Entscheidung etwa eines pluralistisch zusammengesetzten Verwaltungsrates oder einer Beratungskommission stellt einen staatlichen A k t m i t Regelungswirkung dar. Dieser ist aber nicht mehr den einzelnen Verbänden zuzurechnen, sondern allein dem Gesamtgremium als Organ bzw. Organteil der Staatsverwaltung 11 . Damit stehen einer Grundrechtsträgerschaft der öffentlichen Verbände auch i m Partizipationsbereich keine prinzipiellen Einwendungen entgegen. c) Die

Koalitionsmittelfreiheit

Ob sich die Betätigungsfreiheit der Verbände auch auf deren M i t wirkung i n staatlichen Partizipationsgremien erstreckt, läßt sich dem Wortlaut des Art. 9 Abs. 3 GG nicht entnehmen. Dieser nennt zwar den Koalitionszweck, enthält jedoch keine Aussage über die M i t t e l 1 2 . Hieraus könnte der Schluß gezogen werden, daß den Verbänden i m Rahmen der Strafgesetze und der verfassungsmäßigen Ordnung (Art. 9 Abs. 2 GG) selbst die Auswahl der Formen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen überlassen ist und daß Art. 9 Abs. 3 GG das gewählte M i t t e l — etwa auch die Interessenvertretung i n Beteiligungsgremien — dann i n seinen Schutzbereich aufnimmt. So allgemein w i r d die Koalitionsmittelgarantie i n Literatur und Rechtsprechung jedoch nur selten gefaßt 18 . Vielmehr hat sich weitgehend die Praxis des Bundesverfassungsgerichts 14 durchgesetzt, i n A r t . 9 Abs. 3 GG unter Rückgriff auf die historische Entwicklung einzelne Einrichtungsgarantien und „Kernbereiche" hineinzuinterpretieren 1 5 — etwa die institutionelle Gewährleistung eines Tarifvertragssystems. Die i n Partizipationsgremien stattfindende direkte Einwirkung der Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften auf die staatliche Entscheidungsbildung wurde dagegen bislang nicht als ein Kernbereich „spezifisch koalitionsmäßiger Betätigung" 1 6 entdeckt. Erscheint dies vom 10 Drewes S. 174 f.; Martens, öffentlich, S. 163; Schomerus S. 167. 11 Dagtoglou, Private, S. 118 f.; Drewes S. 203; Krautzberger S. 17; Hartm. Krüger S. 114; Martens, öffentlich, S. 163; vgl. auch Ridder, Stellung, S. 31. Z u m organisationsrechtlichen Aspekt: Wolff ! Bachof Bd. 1 §741. f. C. ι 2 Dies betonen Däubler / Hege S. 102; Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 RN101, 118; Gerhardt S. 184 f.; vgl. auch BVerfGE 18, S. 18, 32. is So aber Däubler ! Hege S. 102; Lenz S. 205 ff.; w o h l auch v.Münch GG A r t . 9 R N 46. 14 BVerfGE 4, S. 95, 102, 105 ff.; 18, S. 18, 28 f.; 19, S. 303, 314 ff.; 44, S. 322, 340 f. m . w . N . ; B V e r f G N J W 79, S. 709 (Mitbestimmung). i« Vgl. ausführlich Säcker, Grundprobleme; vgl. dazu oben Α. I. 2.; ferner Knebel S. 55 ff.; auch B A G N J W 79, S. 1847.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

liberalen Verfassungsverständnis her konsequent, so verwundert es, daß auch Vertreter des Gesamtordnungs-Modells, die einseitig die Teilhabefunktion der Grundrechte betonen, es ablehnen, die Betätigungsgarantie des A r t . 9 Abs. 3 GG auf das Verbandshandeln i n Beteiligungsgremien zu erstrecken 17 . Eine überzeugende Begründung für diese i m Verfassungswortlaut nicht vorgesehene Mittelbeschränkung w i r d von keinem A u t o r gegeben. Das Argument Scheuners 18, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften seien nicht als „Gestalter des Arbeits- und Wirtschaftslebens", sondern als „große Gruppe des sozialen Lebens" an der Staatsverwaltung beteiligt, t r i f f t zumindest die oben i m zweiten Teil dargestellte Partizipation an der Wirtschaftsverwaltung nicht. Gerade wenn man den Schutzumfang der Koalitionsfreiheit unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung bestimmt 1 9 und sich von der „aktual-typischen" Grundrechtsausübung (Scholz) bzw. der „aktualen Übereinstimmung m i t der evolutionären W i r k l i c h k e i t " 2 0 leiten läßt, kann A r t . 9 Abs. 3 GG nicht auf das Verhältnis Arbeitgeber / Arbeitnehmer oder auf die allgemeine, nicht institutionalisierte Interessenvertretung gegenüber dem Staat beschränkt werden 2 1 : Der historische Überblick zeigt zum einen, daß die Normierung der Koalitionsfreiheit i n A r t . 159 WRV das Ergebnis eines jahrzehntelangen Kampfes zwischen Gewerkschaften und staatlicher Herrschaft war. Zum anderen wurde bereits 1916 durch das Hilfsdienstgesetz die Partizipation von Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern i n Gremien der Staatsverwaltung eingeführt. Sie ging damit der 1918 erfolgten offiziellen Anerkennung des Tarifvertragssystems voraus, welches heute den unbestrittenen (Haupt-)Inhalt des Koalitionsrechts bildet. i · B V e r f G E 18, S. 18, 26; 28, S.295, 305; 38, S. 281, 305; 42, S. 133, 138: „ . . . umfaßt der Schutz der Verfassung auch A k t i v i t ä t e n , die über die Gestaltung der Arbeits- u n d Wirtschaftsbedingungen hinausgehen (vgl. BVerfGE 19, S. 303, 313 f.). Ob u n d i n w i e w e i t dies . . . auch f ü r die politische Tätigkeit von K o a l i t i o n e n gilt, ist hier jedoch nicht zu entscheiden." So insbesondere Säcker, Grundprobleme, vgl. ο. Α. 1.2. i m Ergebnis ebenso: Brenner B B 60, S. 876; Dietz i n Bettermann / Nipperdey / Scheuner S. 426; Drewes S. 237; Galperin S. 32; Gamillscheg S. 47; Martens, öffentlich, S. 163; Scheuner, Rolle, S. 32, 40 f.; W. Weber, Sozialpartner, S. 250, 255; f ü r das — allerdings auch anders gelagerte — Personalvertretungsrecht: B V e r f G N J W 79, S. 1875. « Rolle, S. 41. i» B V e r f G N J W 79, S. 708 m. w. N. (Mitbestimmungsurteil); Hamann/Lenz A r t . 9, S. 243; vgl. ferner den Hinweis von Ammermüller S. 24 auf den Reichswirtschaftsrat. 20 Gießen S. 144 nach Scheuner. 21 Vgl. Knebel S. 60; vgl. dagegen Dietz i n Bettermann / Nipperdey / Scheuner S. 420; Meessen, Erlaß, S. 20: außerhalb der T a r i f autonomie greife die Garantie des A r t . 9 Abs. 3 GG nicht ein.

I . A r t . 9 GG u n d die Verbandstätigkeit i n Partizipationsgremien

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Der Grundgesetzgeber sah sich einer langen Tradition der Beteiligung von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften an der Staatstätigkeit gegenüber. Schließlich darf auch nicht übersehen werden, daß die Beteiligung der Koalitionen vielfach als Ausgleich für die Übernahme einer bestimmten Regelungsmaterie i n den staatlichen Bereich eingeführt w u r de 22 . Die Tätigkeit der Koalitionen i n Partizipationsgremien ist angesichts der ständig steigenden Bedeutung staatlicher Einflußnahmen auf die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen inzwischen unerläßlich für eine wirksame Interessenvertretung i n diesem Bereich 23 . Einen letzten Aspekt zu der vorliegenden Frage trägt Häberle 24 bei, wenn er feststellt: „Institutionalisierte Kommunikation, Partizipation . . . konkretisieren die Leitgedanken der A r t . 19 Abs. 4 und 103 Abs. 1 GG leistungsrechtlich weiter. I n jedem materiellen Grundrecht steckt eine prozessuale Seite, sie zu entfalten, ist die (grund-)rechtspolitische Aufgabe." Teilt man das hier vertretene freiheitlich-demokratische Grundrechtsverständnis, das die Sphäre des öffentlichen als Bereich notwendiger Teilhabe gesellschaftlicher Kräfte an der staatlichen Willens- und Entscheidungsbildung begreift, so ist nach dem Vorstehenden auch die Verbandstätigkeit i n Partizipationsgremien grundsätzlich der Betätigungsgarantie des A r t . 9 Abs. 3 GG zu unterstellen 2 5 . Sie kann insgesamt als ein (neuer) „Kernbereich spezifisch koalitionsmäßiger Betätigung" i m Sinne des Bundesverfassungsgerichts verstanden werden. Gegen diese Ansicht spricht auch nicht etwa, daß der Staat die Beteiligungsgremien eingerichtet hat und die Verbände zur Entsendung von Vertretern heranzieht. Solange daraus nicht eine freiheitsbe22 Vgl. ζ. B. das HilfsdienstG, das InvestitionshilfeG, das BerufsbildungsG. Z u m Kompensationsaspekt Däubler / Hege S. 123; Streeck S. 139 f.: „ s y m bolische Kompensation entgangener Macht"; vgl. näher u. I I . l . 2« Vgl. Steinberg ZRP 72, S. 210: „Zugang (der Verbände) zu den staatlichen Stellen als Grundvoraussetzung erfolgreicher Tätigkeit." B A G N J W 79, S. 1845: „Verfassungsrechtlich geschützt sind nach der übereinstimmenden Auffassung des B V e r f G u n d des Senats ebenso die Betätigungen der K o a lition, die f ü r die E r h a l t u n g u n d Sicherung ihrer Existenz unerläßlich sind" m. w . N. 24 W d S t R L 30, S. 125 f. 25 So i m Ergebnis auch: Däubler / Hege S. 123; Hueck / Nipperdey II/l S. 192: „institutionelle Gewährleistung"; Rüthers, Recht, S. 38: „die g r u n d sätzliche Beteiligung der Koalitionen an der . . . Arbeitsverwaltung u n d der Sozialversicherung" als „ i n ihrem K e r n garantierte Einrichtungen"; Stindt S. 28; Leßmann N J W 78, S. 1547; Ammermüller S. 24; Popp, Aufgaben, S. 38: w o h l auch Häberle W d S t R L 30, S. 129 F N 379: „Grundrechte als prozessuale Teilhaberechte"; Lenz S. 205 ff.; Preuß S. 169 f.; Hamann ! Lenz A r t . 9, S. 243; Knebel S. 59; Badura, Recht, S. 32 f. Einschränkend: Schelter S. 78 ff., 92; unsicher: Gerhardt S. 238.

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3. Teil: Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

schränkende Teilnahmepflicht der Vereinigungen abgeleitet w i r d 2 6 , kann i n der Organisation von Partizipationsgremien die Bereitstellung eines Forums für freie Grundrechtsbetätigung gesehen werden 2 7 . d) Die Arbeits-

und Wirtschaftsbedingungen

Art. 9 Abs. 3 GG schützt die Koalitionstätigkeit i n Beteiligungsgremien, soweit sie die „Wahrung und Förderung der Arbeits- und W i r t schaftsbedingungen" zum Ziel hat. Dies bedeutet nicht, daß alle Verbände, welche die Teilnahme an der Staatsverwaltung zur Verbesserung ihrer Wirtschaftsbedingungen nutzen, „Koalitionen" i m Sinne des Grundrechts sind. Voraussetzung bleibt nach wie vor ein enger Bezug zum Arbeitsverhältnis, also zur Eigenschaft der Mitglieder als Arbeitgeber oder Arbeitnehmer 2 8 . Die hier vertretene weite Auslegung der Koalitionsbetätigungsgarantie führt also nicht zu einer Neubestimmung des Koalitionsbegriffs. Da die Reichweite des Grundrechtsschutzes auch bezüglich der M i t w i r k u n g i n Partizipationsgremien durch den Koalitionszweck begrenzt w i r d 2 9 , bedarf es einer näheren Bestimmung der „Arbeits- und W i r t schaftsbedingungen": Unter „Arbeitsbedingungen" ist der Bereich zu verstehen, der einen unmittelbaren Bezug zum Arbeitsverhältnis hat — so etwa das Tarifrecht und der Arbeitsschutz 80 . Demgegenüber hat der Begriff der Wirtschaftsbedingungen einen weiteren, allgemeineren Sinn, der auch übergeordnete Fragen der Arbeits(markt)-, Wirtschaftsund Sozialpolitik umfaßt 8 1 . Eine Abgrenzung zu anderen Sektoren der Politik erscheint nicht immer leicht: A r t . 109 GG und § 1 StabG zeigen die enge Verflechtung zwischen wirtschaftlichen und finanzpolitischen Problemen; das Berufsbildungsgesetz etwa verknüpft A r beitsmarkt- und Bildungspolitik. Da die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer nicht zuletzt auch von den Reproduktionsbedingungen wie Wohnsituation, Freizeitgestaltung, Umweltschutz, Gesundheitswesen, K u l t u r usw. abhängen, läßt sich — jedenfalls theoretisch — ein Zusammenhang m i t fast allen Bereichen der Politik herstellen 82 . A r t . 9 Abs. 3 GG beschränkt den Grundrechts2« Vgl. dazu u. III.3. 27 Vgl. Martens, öffentlich, S. 163, der Beratungs-, Benennungs- u n d Entsendungsrechte der Verbände als „subjektive öffentliche Rechte . . . gegen den Staat" bezeichnet. 28 Vgl. Dietz i n Bettermann / Nipperdey / Scheuner S. 420 f., 422 F N 24; Gießen S. 141 f. 20 Die Begrenzungsfunktion hebt besonders Gießen S. 140 et passim hervor. 30 Vgl. hier ζ. B. die Partizipationsgremien nach § 5 Abs. 1 TVG, §§ 29, 31 SchwerbehG; § 4 HeimarbG; weitere Nachweise bei Gießen S. 24 f. 31 Däubler / Hege S. 58; Dietz in Β e t t e r m a n n / Nipperdey / Scheuner S. 421 f.; Gießen S. 141 f.; v. Münch B K A r t . 9 R N 122. 32 Vgl. dazu auch Zoll S. 184 ff.; Badura, Recht, S. 27.

I. A r t . 9 GG u n d die Verbandstätigkeit i n Partizipationsgremien

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schütz auch nicht auf jene Sachgebiete, i n denen Arbeitgeber und abhängig Beschäftigte notwendig gegensätzliche Interessen vertreten. Aus diesen Abgrenzungsschwierigkeiten folgt zunächst, daß die Betätigungsgarantie jedenfalls nicht streng ressortmäßig bestimmt und etwa allein auf die Partizipationsgremien beim Arbeits-, Sozial- und Wirtschaftsministerium bezogen werden kann. Darüber hinaus empfiehlt sich eine graduelle Abstufung des Grundrechtsschutzes nach der Intensität der Betroffenheit: Je stärker und unmittelbarer die von einem Beteiligungsgremium zu bearbeitende Materie die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen der Verbandsmitglieder beeinflussen kann, desto mehr sind die Koalitionsinteressen von Staats wegen zu berücksichtigen 33 . Demzufolge w i r d sich die Betätigungsgarantie des A r t . 9 Abs. 3 GG nur i n Ausnahmefällen (ζ. B. i n Personalfragen) auch auf die folgenden Bereiche erstrecken: Außenpolitik, Polizeiwesen, Verteidigung, K u l t u r , Bildung (außer Berufsbildung), Wissenschaft, Entwicklungspolitik, Justiz 3 4 . Sofern auf diesen Gebieten überhaupt Beteiligungsgremien bestehen, i n denen Arbeitgeber und/oder Gewerkschaften mitwirken 3 5 , so genießen die Koalitionen hier nicht die Privilegierung des Art. 9 Abs. 3 GG, sondern nur den allgemeinen Grundrechtsschutz aus A r t . 9 Abs. 1 GG 3 e . e) Der Inhalt der Betätigungsgarantie bezüglich verbandsmäßiger Gremienarbeit I n sozial-, wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Angelegenheiten schützt A r t . 9 Abs. 3 GG dagegen grundsätzlich die Verbandstätigkeit i n staatlichen Partizipationsgremien. Dies heißt jedoch nicht, daß einmal geschaffene Partizipationseinrichtungen unbedingte Bestandssicherung genießen 37 . Dem widerspräche schon der dynamische Charakter des Sozialstaatsprinzips als Zielnorm für die Staatstätigkeit wie als K o m ponente der Koalitionsfreiheit. Entscheidend ist vielmehr, daß die M i t w i r k u n g der Koalitionen i m Arbeits-, Wirtschafts- und Sozialbereich nicht „ i n toto" ersatzlos wegfällt. Modifikationen — auch Einschränkungen — der Beteiligungsrechte, soweit sie nicht einer Aushöhlung der gesellschaftlichen Partizipation gleichkommen, bleiben dem Ermessen des Gesetzgebers überlassen 38 . Ein Ausschluß der 33 Z u den konkreten Folgerungen s. u. I I I 2. 34 Z u den ausgenommenen Bereichen vgl. Gießen S. 143, 203. 35 So ζ. B. die Hundfunkräte u n d die Bundesprüfstelle nach §§ 8 ff. GjS. 3« Popp JöR Bd. 26, S. 165; s. u. 2. 37 Däubler l Hege S. 124; Popp JöR Bd. 26, S. 163. 38 Vgl. Däubler! Hege S. 124; Ammermüller S. 25 ff.; Popp, Aufgaben, S. 38 F N 67; vgl. dazu auch BVerfGE 19, S. 303, 322; 38, S. 281, 306; Säcker, Grundprobleme, S. 92 über den I n h a l t einer Kernbereichsgarantie.

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3. Teil: Β . Einzelfragen der Partizipation v o n Interessenverbänden

Koalitionen von jeder Beteiligung an staatlicher Planung, Normsetzung und -durchführung verstieße jedoch gegen die Koalitionsbetätigungsgarantie als demokratisches Teilhaberecht i n seiner „aktualtypischen" Ausgestaltung durch die zahlreichen gesetzlichen Partizipationsregelungen. „Bereits erfolgte Konkretisierungen können zwar modifiziert, aber i m Prinzip nicht mehr rückgängig gemacht werden . . . : Als »Erfüllung 4 des Sozialstaatsprinzips i. V. m. den Grundrechten gehören sie zur materiellen Verfassung, sind sie der irreversible Bereich leistungsstaatlicher (Grund)Rechtswirklichkeit 89 . " Änderungen der gremiumsinternen Sitz- und Stimmverteilung müssen einerseits die jeweilige Betroffenheit berücksichtigen und andererseits dem Ziel größerer sozialer Gerechtigkeit verpflichtet sein. Dies kann etwa durchaus eine Machtverschiebung zugunsten der Arbeitnehmerseite rechtfertigen 40 . Dem Gesetzgeber steht allerdings auch hier ein Wertungsspielraum zu. Neben der Teilhabe- würde auch die Abwehrfunktion der Koalitionsfreiheit mißachtet, wenn Partizipationsregelungen in der A b sicht umgestaltet würden, die Interessenvertretung der beteiligten Verbände staatlicherseits zu manipulieren. Hier w i r k t A r t . 9 Abs. 3 GG als freiheitssichernde Veränderungssperre. Der Bedarf der Staatsmacht an empirischer Legitimation darf nicht auf Kosten der grundrechtlich geschützten Selbstbestimmung der Verbandsmitglieder befriedigt werden. Soll eine Änderung des status quo dagegen die autonome Interessenwahrnehmung eines Koalitionsverbandes stärken — etwa durch die Einführimg eines Mitentscheidungs- anstelle eines bloßen Beratungsrechts — so dient das i n der Regel der Grundrechtsverwirklichung. Zu beachten ist hier aber das Gleichbehandlungsgebot. 2. Die allgemeine Vereinigungsfreiheit

Der Koalitionsfreiheit und der allgemeinen Vereinigungsfreiheit des A r t . 9 Abs. 1 GG ist zunächst gemeinsam, daß auch die allgemeine Vereinigungsfreiheit neben dem Individualrecht eine korporative Gewährleistung einschließlich einer nicht auf bestimmte M i t t e l beschränkten Betätigungsgarantie enthält 4 1 . I h r kommt zudem ähnlich wie der Koalitionsfreiheit neben der traditionellen Abwehrfunktion grundsätzlich auch eine demokratische Teilhabefunktion zu 4 2 . 3β Häberle W d S t R L 30, S. I l l F N 292 „Grundrechte als »werdende T e i l haberechte'"; vgl. auch BVerfGE 19, S. 303, 318. 40 Däubler / Hege S. 124. BVerfGE 13, S. 174, 175 m . w . N . ; 30, S. 227, 241, 243 f.; statt vieler: Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 17 f., 48. 42 Vgl. Gastroph S. 69 ff.

I I . Grundrechtlicher Anspruch auf Partizipation

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I n der historischen Entwicklung trat dieser letztgenannte Gesichtspunkt jedoch hinter dem polizeirechtlichen Aspekt, dem Kampf um die Freiheit von staatlicher Kontrolle zurück 43 . Die institutionalisierte Beteiligung an der staatlichen Verwaltung hat für die übrigen öffentlichen Verbände (wohl m i t Ausnahme des B D I und des DIHT) auch nie dieselbe Bedeutung erlangt wie für die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften. Hechtlich gesehen ist die Hervorhebung des Koalitionszwecks i n Art. 9 Abs. 3 GG auch nicht nur als Begrenzung des Grundrechtsschutzes zu verstehen, sondern i n erster Linie als Privilegierung gegenüber allen anderen „Vereinen und Gesellschaften", für die A r t . 9 Abs. 1 gilt 4 4 . So ist die allgemeine Vereinigungsfreiheit auch auf „alle Deutschen" beschränkt; das Koalitionsgrundrecht dagegen ist ein Menschenrecht. Durch § 16 des Vereinsgesetzes erfahren die Koalitionen eine Besserstellung bezüglich staatlicher Verbotsverfügungen. Diese i n der Verfassung angelegte Unterscheidung zwischen A r t . 9 Abs. 1 und A r t . 9 Abs. 3 GG muß sich auch auswirken auf den Grundrechtsschutz der Verbandstätigkeit i n Partizipationsgremien. Sie rechtfertigt es, den Inhalt der korporativen Betätigungsgarantie des A r t . 9 Abs. 1 GG anders zu bestimmen als bei A r t . 9 Abs. 3 GG: Zwar steht die allgemeine Vereinigungsfreiheit als Recht zu autonomer Interessenvertretung solchen Änderungen bestehender Partizipationsregelungen entgegen, die eine manipulative Einflußnahme des Staates auf die Verbände begünstigen sollen. Dagegen schützt Art. 9 Abs. 1 GG — anders als Art. 9 Abs. 3 GG — nicht vor einem Ausschluß einzelner Verbände von der unmittelbaren Teilnahme an der Staatsverwaltung oder vor der Abschaffung von Partizipationsgremien überhaupt 4 5 . Allerdings steht den Verbänden ein Recht auf Gleichbehandlung i. S. des A r t . 3 GG zu. Etwas anderes, nämlich voller Grundrechtsschutz aus Art. 9 Abs. 1 GG, gilt wiederum i m weniger staatsnahen, gleichwohl öffentlichen Bereich der freien, nicht institutionalisierten Interessenvertretung der Verbände gegenüber Gesetzgeber und Verwaltung. I I . Grundrechtlicher Anspruch auf Partizipation 1. Die Koalitionsfreiheit

Aus der Feststellung, daß die Koalitionsgarantie auch die Verbandstätigkeit i n staatlichen Beteiligungsgremien schützt, folgt noch nicht, 43 Hesse, Grundzüge, S. 168. 44 BVerfGE 28, S. 295, 304; Ammermüller S. 24 subsumiert die „sozialpolitische" Tätigkeit anderer Vereinigungen dagegen unter A r t . 2 i . V . m . A r t . 19 Abs. 3 G G ; dagegen Lange S. 115. 46 a. Α. w o h l Häberle, vgl. o. F N 39.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

daß A r t . 9 Abs. 3 GG auch unmittelbar einen Anspruch auf Einrichtung solcher Institutionen bzw. einen Anspruch auf Teilnahme an bestehenden Partizipationsgremien gibt. Dies würde vielmehr voraussetzen, daß die Koalitionsfreiheit von der Verfassung als echtes Teilhaberecht ähnlich A r t . 38 Abs. 2 GG ausgestaltet wurde. (Dies ist mit der genannten demokratischen Teilhabe/unktion öffentlicher Grundrechtsausübung nicht identisch 46 .) Von einem Anspruch auf Beteiligung ist i n der betont freiheitsorientierten Formulierung des A r t . 9 Abs. 3 GG jedoch nicht die Rede. Deshalb ist die Koalitionsfreiheit auch kein „soziales Grundrecht", wenn dieser Begriff einen Rechtsanspruch gegen den Staat auf Tätigwerden beinhalten soll 4 7 . Diese grundsätzliche Klarstellung bezieht sich auf die unmittelbare und vorbehaltlose Anspruchsbegründung aus dem Grundrechtswortlaut. Das hindert nicht, aus der Koalitionsgarantie dann ein Beteiligungsrecht der Verbände gegen den Staat abzuleiten, wenn eine solche „grundrechtssichernde Geltungsfortbildung" 4 8 erforderlich erscheint, um die Möglichkeit freier Grundrechtsbetätigung überhaupt zu erhalten. Diese Situation t r i t t vor allem in dem Fall ein, daß der Staat seinen Regelungsbereich i n die gesellschaftliche Sphäre hinein erweitert und bislang von den Verbänden selbst verwaltete Sachgebiete in staatliche Regie nimmt. A u f diese Weise könnte der Grundrechtsschutz durch den Entzug der realen Basis allmählich ausgehöhlt werden 4 9 . Die Auseinandersetzung über Abgrenzung und Reichweite staatlicher und koalitionsrechtlicher Regelungskompetenzen bietet hier reichhaltiges Anschauungsmaterial 50 . Steht die Koalitionsfreiheit i n ihrer Abwehrfunktion nicht grundsätzlich jeder weiteren „Verstaatlichung" gesellschaftlicher Bereiche entgegen, so fordert andererseits die Erhaltung der Möglichkeit zur Grundrechtsausübung sowie die demokratische Teilhabefunktion der Koalitionsgarantie dafür einen Ausgleich. Als ein solcher kommt nach 4β Vgl. Häberle W d S t R L 30, S. 112. 47 Vgl. dazu Wiegand DVB1. 74, S. 657 f.; Wittkämper S. 67; Rupp AöR Bd. 101, S. 176 f.; Martens W d S t R L 30, S.30; anders Häberle W d S t R L 30, S. 90 ff., der einen weiteren Begriff der sozialen Grundrechte verwendet; i m Ergebnis jedoch w i e hier, vgl. S. 111 f.; ebenso Ramm J Z 72, S. 142 f.; Badura Der Staat 75, S. 27. 48 Häberle W d S t R L 30, S. 69 ff. 4» Vgl. BVerfGE 38, S. 281, 303 f.: faktisches Unmöglichmachen der G r u n d rechtsausübung genügt. 50 Vgl. dazu Biedenkopf, Grenzen, passim; Maunz i n M a u n z / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 1 2 7 f f . ; Däubler ! Hege S. 126 ff.; Gerhardt S. 206 ff.; Reuß, Stellung, S. 195; Rohde S. 117 ff. et passim; Schachtschneider Der Staat 77, S. 493 ff.; BVerfGE 4, S. 95, 107 ff. (Tarifvertragsrecht); 38, S.28ff. ( A r b e i t nehmerkammern). A u f eine Erörterung dieser Problematik muß hier v e r zichtet werden.

I I . Grundrechtlicher Anspruch auf Partizipation

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dem hier vertretenen Verfassungsverständnis i n erster Linie die M i t wirkung und Beteiligung der betroffenen Verbände an der staatlichen Regelung der übernommenen Sachgebiete i n Betracht. Der Staat ist somit aus A r t . 9 Abs. 3 GG verpflichtet, den Kompetenzverlust der Koalitionen durch die Einräumung von Partizipationsmöglichkeiten zu kompensieren 51 . Welcher A r t die Teilnahme der Verbände an den staatlichen Entscheidungen sein muß, ist damit noch nicht gesagt. Sie kann reichen von einer einmaligen Anhörung i m Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens 52 bis h i n zur dauernden Mitentscheidung bei der Gesetzesdurchführung. A n einen Anspruch auf Errichtung paritätisch besetzter, entscheidungsmächtiger Partizipationsgremien ist bei einem staatlichen Eingriff i n die Schwerpunkt-Bereiche koalitionsmäßiger Regelung zu denken — so etwa i m Tarifvertrags- und Betriebsverfassungswesen. Hier genügt es nicht, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften vor Erlaß des „Eingriffsgesetzes" die Möglichkeit zu (unverbindlichen) Stellungnahmen zu geben. Da i m Rahmen der Legislative eine Mitentscheidung von Ausschüssen m i t Verbandsvertretern dem grundgesetzlichen Legitimationsmodell widerspricht 5 3 , sind die Koalitionen zum Ausgleich an der Gesetzesdurchführung zu beteiligen, und zwar i n institutionalisierter Form und mit echten Mitgestaltungsmöglichkeiten 54 . So hätte etwa i m Rahmen der tatsächlich praktizierten — nicht der in § 3 StabG vorgesehenen — konzertierten A k t i o n als einkommenspolitisches Instrument die latente Einschränkung der Tariffreiheit einen Ausgleich finden müssen i n einer effektiven M i t w i r k u n g der Koalitionen bei der Aufstellung der Orientierungsdaten. Denn gerade in der beabsichtigten politisch-psychologischen Bindung an die staatlich festgelegten Orientierungsdaten lag die Gefahr für die Tarifautonomie. Eine allgemeingültige Regel für den Inhalt des Partizipationsanspruches gibt es nicht, vielmehr muß jeweils der Einzelfall entscheiden. A m besten läßt sich auch hier der Zusammenhang m i t einer RelaDäubler! Hege S. 124, 133; Gerhardt S.214; Häberle W d S t R L 30, S. 83, 89, 105 (allgemein), vgl. aber auch S. 111; Scholz S.257; Gießen S. 171, 196 ff. (differenzierend), dagegen S. 165 f.; vorsichtig Kisker DöV 72, S. 528; n u r ausnahmsweise: Drewes S. 237 F N 14; vgl. auch BVerfGE 12, S. 205, 260 f. (Fernsehurteil). Popp JöR Bd. 26, S. 163, folgert diesen kompensatorischen Mitwirkungsanspruch „weniger auf G r u n d materiell-grundrechtlicher Positionen, sondern aus dem Gebot politischer Chancengleichheit". Gegen eine Kompensation durch einen Teilhabeanspruch: Brenner B B 60, S. 877; Scheuner DöV 65, S. 579; W. Weber, Sozialpartner, S. 246; w o h l auch Wittkämper S. 93; Lange S. 288; Steinberg ZRP 72, S. 210 f. 52 Vgl. hierzu Brenner B B 60, S. 873 f. 53 Vgl. o. 1. T e i l B. I I I . 3. c) aa); ferner Ammermüller S. 61 ff.; EnquêteKommission BT-Drs. 7/5924 S. 116 zum Wirtschafts- u. Sozialrat. 54 So w o h l auch Däubler l Hege S. 133. 16 Menzel

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation v o n Interessenverbänden

tion ausdrücken: Je weiter die staatliche Regelungskompetenz i n den Zuständigkeitsbereich der Koalitionen vordringt, desto intensiver sind die betroffenen Verbände an den staatlichen Entscheidungen zu beteiligen 5 5 . Ein Anspruch auf Teilnahme an bestehenden Partizipationsgremien richtet sich — falls nicht unmittelbar den Vorschriften über die Zusammensetzung des Kollegialorgans zu entnehmen — i n erster Linie nach A r t . 3 GG. Hier kann i m wesentlichen auf die Ausführungen i m ersten T e i l 5 6 verwiesen werden. Zusätzlich ist i m vorliegenden Zusammenhang auf die i n Art. 9 Abs. 3 GG normierte Privilegierung der Arbeitgeberund Arbeitnehmerverbände vor anderen Vereinigungen hinzuweisen: Wo Beteiligungsgremien über Fragen der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu beschließen haben, müssen i n jedem Fall die Koalitionen angemessen vertreten sein. Daß dies ζ. B. bei den Gremien der Filmförderungsanstalt der Fall ist, in denen der Einfluß der Kirchen dem der ungleich stärker betroffenen Beschäftigten der F i l m w i r t schaft entspricht, muß bezweifelt werden. Der Partizipationsanspruch stellt ein subjektives öffentliches Recht des Verbandes gegen den Staat dar 5 7 und ist grundsätzlich gerichtlich durchsetzbar. Dies gilt jedenfalls für die bestimmten Verbänden eingeräumten Entsende- und Beteiligungsrechte. Hier dürfte die Verpflichtungsklage auf „Zulassung" zur Teilnahme das richtige Rechtsmittel eines abgewiesenen Verbandes sein 58 . Etwas ähnliches t r i f f t auch für den Fall zu, daß wohl ein Partizipationsgremium vorgesehen ist, aber die zu beteiligenden Verbände nicht genau bezeichnet werden. Auf die Klage einer nicht akzeptierten Vereinigung h i n muß das Verwaltungsgericht das Vorliegen des gesetzlichen Beteiligungskriteriums, also i n der Regel den Grad der Betroffenheit und die „Repräsentativität" des Verbandes, prüfen und die Verwaltung ggfs. zur Aufnahme des Klägers verpflichten 59 . Problematisch w i r d der Partizipationsanspruch dagegen, wenn der Gesetzgeber zwar i n den Kompetenzbereich der Koalitionen eingreift, aber die nach dem Vorstehenden notwendige Beteiligungsregelung « Vgl. ähnlich Gerhardt S. 174. 5« s. ο. 1. T e i l Β . I I I . 3. c) dd). 5? Martens, öffentlich, S. 163; Lange S. 285 f.; Semar S. 79 ff., 157 ff.; vgl. auch Häberle W d S t R L 30, S. 121 ff.; a. Α.: Biedenkopf B B 68, S. 1008 (konzertierte A k t i o n ) ; Brohm S. 58. es Vgl. i m einzelnen: Semar S. 37, 78 ff., 157 ff.; Lange S. 286 ff.; Dagtoglou, Private, S. 107 ff. 5» Vgl. hierzu O V G Lüneburg, JZ 79, S. 28, das der Evangelischen Landeskirche als Repräsentant einer offenkundig gesellschaftlich relevanten B e völkerungsgruppe einen einklagbaren Anspruch auf Beteiligung an den Wahlen zum N D R - R u n d f u n k r a t einräumte.

I I . Grundrechtlicher Anspruch auf Partizipation

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nicht vorsieht. Eine verwaltungsgerichtliche Verpflichtungs- oder Leistungsklage muß hier von vornherein erfolglos bleiben. I n Betracht käme vielmehr eine Verfassungsbeschwerde. W i r d man bei einem völligen Fehlen der gebotenen Anspruchsnorm die eigene, gegenwärtige und unmittelbare Grundrechtsbetroffenheit der Verbände durch das unvollständige Gesetz bejahen können 6 0 , so scheitert eine Verfassungsbeschwerde nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 61 jedoch daran, daß „der einzelne Staatsbürger grundsätzlich einen mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbaren Anspruch auf ein Handeln des Gesetzgebers nur i n den seltenen Fällen hat, in denen der Beschwerdeführer sich auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen kann, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht näher umgrenzt" 6 2 . Aus dem Wortlaut des A r t . 9 Abs. 3 GG läßt sich ein derartiger Auftrag an den Gesetzgeber sicher nicht ableiten. I n diesem Falle praktisch verkürzten Grundrechtsschutzes erscheint — als ultima ratio — möglicherweise ein „politischer" Streik gegenüber dem Gesetzgeber durch Art. 9 Abs. 3 GG gerechtfertigt 63 . Eine andere Lösungsalternative liegt darin, bereits den Eingriff in den Kompetenzbereich der Koalitionen dann für verfassungswidrig zu erklären, wenn er nicht gleichzeitig durch eine angemessene Partizipationsregelung kompensiert wird. Die Parallele zur Junktim-Klausel des Art. 14 Abs. 3 GG drängt sich auf. I m übrigen kann auf die weiteren zahlreichen verfassungs- und prozeßrechtlichen Fragen i m Zusammenhang m i t der gerichtlichen Durchsetzung eines Partizipationsanspruches hier nicht näher eingegangen werden. 2. Die allgemeine Vereinigungsfreiheit

Anders als den Koalitionen garantiert das Grundgesetz den übrigen Verbänden keinen besonders genannten Wirkungsbereich. Ihnen steht auch kein Recht zur Normsetzung zu, das m i t der staatlichen Gesetzgebung konkurrieren könnte. Während i m Bereich der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen die Regelungskompetenz entweder des Staates oder der Tarifvertragsparteien notwendig eine ausschließliche ist, werden i m übrigen die selbstgewählten Aufgaben freier Verbände durch gesetzliche Regelungen rechtlich zumeist nicht beschränkt, sondern ergänzt. Dies zeigen etwa die §§10 BSHG und 5, 7 - 9 JWG, die das Verhältnis der Sozialverwaltung zu den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege und Jugendhilfe festlegen. Andere Vereinigungen fordern eo ei 62 63 16*

Vgl. i n diesem Sinne BVerfGE 1, S. 97, 103. BVerfGE 1, S.97, 100 f.; 6, S. 257, 264; 12, S. 139, 142; 23, S. 242, 250. BVerfGE 12, S. 139, 142. So Däubler / Hege S. 114.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

ausdrücklich, daß der Staat sich verstärkt der Mitgliederinteressen annimmt und insofern die Organisation überflüssig macht. Eine Aushöhlung des Grundrechtsschutzes durch hoheitlichen Kompetenzentzug droht bei der allgemeinen Vereinigungsfreiheit damit in geringerem Maße als bei der Koalitionsfreiheit. Dennoch sind Ausnahmefälle denkbar, i n denen staatliche Eingriffe i n die Vereinigungsfreiheit einen Beteiligungsanspruch auslösen können. Der gegenüber der Koalitionsgarantie geringere Schutz des Vereinigungszwecks schließt jedoch eine verfassungsrechtliche Pflicht des Staates zur Bereitstellung der intensivsten Beteiligungsform, nämlich pluralistisch besetzer, mitentscheidungsberechtigter Partizipationsgremien, grundsätzlich aus. M i t Anhörungen der betroffenen Verbände vor Erlaß von Gesetzen und Verordnungen sowie durch eine beratende, anregende Teilnahme bei deren Durchführung w i r d i n aller Regel die Kompensationsverpflichtung aus Art. 9 Abs. 1 GG erfüllt. I I I . Grundrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung von Partizipationsregelungen Während die Verbandstätigkeit i n staatlichen Beteiligungsgremien i n den vorstehenden Abschnitten hauptsächlich unter dem Blickwinkel demokratischer Teilhabe betrachtet wurde, sollen die folgenden Ausführungen die Frage beantworten, wie sich die Abiuehrfunktion der Vereinigungsfreiheit auf die gesetzliche Ausgestaltung von Partizipationsregelungen auswirkt. Dabei werden bereits i n anderem Zusammenhang getroffene Feststellungen wieder aufgegriffen und unter dem Aspekt der Normsetzung zusammengefaßt. Als sedes materiae ist hier für die Koalitionsfreiheit A r t . 9 Abs. 3 S. 2 GG heranzuziehen: Maßnahmen, welche die Grundrechtsausübung behindern, sind rechtswidrig. Entsprechendes läßt sich für die allgemeine Vereinigungsfreiheit aus der Abwehrfunktion des Grundrechts herleiten. 1. Grundsatz

Als Freiheitsrecht gewährleistet A r t . 9 GG den Bürgern ein Stück Selbstbestimmung und Selbstverwirklichung durch die organisierte Vertretung der eigenen Interessen. Wie gezeigt schließt dieser Schutz die Verbandstätigkeit i n staatlichen Beteiligungsgremien ein. Für die gesetzliche Ausgestaltung der Partizipationsregelungen folgt hieraus die Unzulässigkeit von Vorschriften, die auf eine Beeinflussung und Verfälschung der verbandlichen Interessenwahrnehmung gerichtet sind. Die Angewiesenheit staatlicher Herrschaft auf empirische Legitimation vermag eine manipulative Herbeiführung genereller Zustim-

I I I . Anforderungen an die Ausgestaltung von Partizipationsregelungen 245

mungsbereitschaft m i t M i t t e l n staatlich gelenkter Integrationsverfahren nicht zu rechtfertigen. Heteronom beschaffte Legitimation widerspricht den Zielen der Verfassung 64 . Für die „freiheitlich-demokratische Grundordnung der Nation" bedeutet „jegliche Direktion, Verfremdung oder Unterwanderung der staatsorientierten gesellschaftlichen Willensbildung durch Stellen des Staates . . . eine verfassungswidrige Verkürzung der Freiheitlichkeit" 6 5 . Oder m i t den Worten des Bundesverfassungsgerichts: „ I n einer Demokratie muß sich diese Willensbildung aber vom V o l k zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum V o l k hin, vollziehen. . . . Das bedeutet, daß es den Staatsorganen grundsätzlich verwehrt ist, sich i n bezug auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes zu betätigen, daß dieser Prozeß also grundsätzlich ,staatsfrei 4 bleiben muß 6 6 ." „Fremdbestimmung würde dem Schutzzweck des A r t . 9 Abs. 1 GG zuwiderlaufen 67 . 44 2. Einzelfälle

Wesentlich problematischer als diese grundsätzliche Feststellung erscheint die Frage, wann eine konkrete Einzelregelung i n diesem Sinne gegen die grundrechtliche Betätigungsfreiheit verstößt. Die Ausführungen zur konzertierten A k t i o n haben gezeigt, daß Methoden von moral suasion i n erster Linie außerhalb der rechtlich fixierten Partizipationsregelungen angewandt werden. Die Vorenthaltung von Mitentscheidungsrechten oder die Festlegung eines nur geringen Stimmanteils zielt für sich genommen jedenfalls noch nicht auf eine Behinderung oder Verfälschung verbandsmäßiger Interessenvertretung. Es bedarf vielmehr jeweils einer Abwägung i m Einzelfall. Dabei sind mehrere Gesichtspunkte zu berücksichtigen, welche sich aus dem Kriterienkatalog für autonome bzw. heteronome Konsensbildung ergeben 68 . a) Beteiligungsrecht

als Kompensation

für

Kompetenzverlust

Stellt sich die Partizipationsregelung — wie regelmäßig — als „Entschädigung" für die Übernahme eines Sachbereichs i n staatliche Zuständigkeit dar, so ist die oben beschriebene Wechselbeziehung zwischen der Reichweite des staatlichen Eingriffs und der Intensität der verbandlichen Teilnahme zu beachten. Eine Behinderung der Grundrechtsausübung läge etwa i n der staatlichen Beschränkung der Tarifautonomie bei gleichzeitiger Gewährung bloßer Anhörungsrechte für die Koalitionen. β4 Vgl. ο. 1. T e i l Α. I V . 3. c).

«δ Ridder, Stellung, S. 34; ähnlich Gerhardt S. 211. 66

BVerfGE 20, S. 56, 99, auch Leitsatz 2 (Parteienfinanzierungsurteil). β7 B V e r f G N J W 79, S. 706 (Mitbestimmungsurteil). es Vgl. ο. 1. T e i l Β . V. 2.

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3. Teil: Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

b) Angemessenheit des Sitz- und Stimmenverhältnisses Die Stimmenanteile innerhalb des Partizipationsgremiums müssen sich an der jeweiligen Betroffenheit des Beteiligten orientieren. Bei deren Bestimmung steht dem Staat allerdings ein Wertungsspielraum zu. Drängt sich wegen der gleichgerichteten Interessen einzelner Teilnehmer die Vermutung auf, daß sich bestimmte Koalitionen bilden werden, so ist dem bei der Sitz- und Stimmverteilung Rechnung zu tragen. Steht einem Verband wegen eines größeren Kompetenzverlustes ein Anspruch auf mitentscheidende Partizipation zu, so erscheint ein Übergewicht von Staatsvertretern i m Beteiligungsgremium problematisch 69 . Dasselbe gilt für eine gesetzlich fixierte organisatorische Dominanz der staatlichen Teilnehmer, wie sie sich etwa i m Recht auf Themenauswahl, Erstellung der Tagesordnung und Diskussionsleitung ausdrückt 70 . Durch die Möglichkeit, über einschlägige staatliche Planungen nur selektiv zu informieren, sie aber andererseits rechtsverbindlich durchzusetzen, erlangt die staatliche Herrschaft ohnehin einen bedeutsamen Vorteil vor den anderen Gremiumsmitgliedern. Je weitreichender der Partizipationsanspruch auf Verbandsseite, desto zurückhaltender muß deswegen die staatliche Repräsentanz ausfallen. Als positives Beispiel können hier die Organe der Sozialversicherung genannt werden, als negatives die Reform der Berufsbildungsverwaltung 7 1 . c) Schutz der inner verbandlichen

Demokratie

Die Tätigkeit i n Beteiligungsgremien ist nicht nur von der kollektiven Koalitions- bzw. Vereinigungsfreiheit her zu beurteilen, sondern ebenso aus dem Blickwinkel des individuellen Grundrechts: Die konkrete Ausgestaltung von Partizipationsregelungen darf auch die freiheitliche Selbstbestimmung des einzelnen Verbandsmitgliedes, d. h. i m vorliegenden Zusammenhang die autonome innerverbandliche Willensbildung. nicht behindern oder beeinflussen. Die Möglichkeit der M i t gliederbasis, auf ihre Vertreter i n staatlichen Gremien Einfluß zu nehmen, w i r d jedoch etwa durch die Festlegung eines vollkommen freien Mandates aller Gremiumsteilnehmer unzulässig beschränkt. A r t . 9 GG gestattet und fordert ausschließlich die Freiheit der Verbandsvertreter von staatlichen Weisungen 72 . Aus demselben Grund darf die gesetzliche Partizipationsregelung auch keine Verschwiegenheitspflicht der Gre«0 Vgl. entsprechend zu A r t . 5 GG; O V G Lüneburg JZ 79, S. 25 u n d V G H a m b u r g DVB1. 80, S. 493 zum NDR-Staatsvertrag; vgl. ferner Bryde S. 108 bei Beratungsgremien. 70 Vgl. ζ. B. zur konzertierten A k t i o n o. 2. T e i l Β . I V . 2. b). Vgl. o. 2. T e i l Β . V . 3. b). 72 Vgl. ο. 1. T e i l B. I I I . 3. c) cc).

I I I . Anforderungen an die Ausgestaltung von Partizipationsregelungen 247

miumsmitglieder gegenüber ihren Verbänden vorsehen 73 . Beteiligungsgremien haben verfassungsrechtlich nicht die Funktion, das staatliche Arkanum in die gesellschaftliche Sphäre hinein zu erweitern, sondern die, als Element demokratischer Teilhabe einen Bereich des öffentlichen m i t zu konstitutieren. Die verbandsinterne Willensbildung würde schließlich übergangen und entwertet, wenn der Staat den Verbänden zwar ein Partizipationsrecht einräumt, die Verbandsvertreter jedoch letztlich selbst auswählt. Die Beteiligungsregelungen müssen deswegen für die Ernennung der Gremiumsmitglieder entweder eine Bindung der Staatsorgane an die Personalvorschläge der Verbände vorschreiben oder den Organisationen selbst ein direktes Entsendungsrecht geben 74 . d) Verbot der Desintegration

der Verbände

Die vorstehenden sowie weitere freiheitssichernde Anforderungen an die Ausgestaltung von Partizipationsnormen lassen sich auch von einem ordnungspolitischen Ansatz aus begründen: „Das Verbot der Desintegration der Koalitionen durch den Staat . . . untersagt dem Staat, solche Maßnahmen zu ergreifen, die der Wirtschaftsordnung die Koalitionen als verpflichtungsfähige Partner entziehen, weil ihnen die Loyalität ihrer Mitglieder verlorengeht 7 5 ." Z u einer solchen Desintegration kann etwa eine „Verpflichtung der Gewerkschaften auf gesamtwirtschaftliche Richtdaten oder sonstige Ergebnisse staatlicher W i r t schaftslenkung" führen 7 6 . Da jedoch auch eine perfekte Manipulation möglicherweise eine Desintegration tatsächlich verhindert, ist dieser ordnungspolitische Aspekt durch die normative Komponente der Sicherung einer freiheitlich-demokratischen Grundrechtsausübung zumindest zu ergänzen, wenn nicht zu ersetzen. 3. Mitwirkungspflicht von Verbänden und Verbandsvertretern

Nach dem hier vertretenen Verfassungsverständnis, welches neben der Teilhabefunktion die Freiheitlichkeit der Grundrechtsausübung betont, ist eine Verkehrung des Vereinigungsrechts i n eine Betätigungspflicht grundsätzlich ausgeschlossen. Damit kommt auch eine gesetzliche Regelung nicht i n Betracht, die Verbänden nicht nur die Möglichkeit 73 Vgl. Drewes S. 243 ff.; Hartm. Krüger S. 70; von einer Teilöffentlichkeit der „interessierten Kreise" geht auch Steinberg ZRP 72, S. 208 aus. a. A . Brohm S. 61 f.: Die Verschwiegenheitspflichten des Beamtenrechts sollen entsprechend gelten; so w o h l auch Lange S.356. 74 Drewes S. 195 ff.; Semar S. 37 ff., 79 ff., 158, 160. 75 Gerhardt S. 219; Teubner J Z 78, S. 547; ähnlich Marchai S. 105; vgl. auch das Beispiel bei Kaiser, Repräsentation, S. 195 F N 35. 76 Gerhardt S. 219.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

zur Beteiligung i n Partizipationsgremien einräumt, sondern sie auch zur Entsendung von Vertretern und zur Mitarbeit verpflichtet 77 . Auf der anderen Seite ist offensichtlich, daß diese Auffassung erhebliche Konsequenzen für die praktische Verwaltungstätigkeit hat: Solange ein Verband sich weigert, ein durch Staatsakt eingerichtetes Beteiligungsgremium verantwortlich m i t zu tragen, kann das Kollegialorgan die ihm zugedachte Aufgabe möglicherweise nicht erfüllen. T r i f f t die „Obstruktion" nur ein Beratungsgremium — wie die Kanzlerausschüsse 1951 oder die konzertierte A k t i o n 1977 —, so hält sich der Schaden i n Grenzen. W i r d jedoch etwa einer der zahlreichen pluralistisch besetzten Verwaltungsräte von einem wichtigen Verband boykottiert, so kann das unter Umständen die Lahmlegung eines ganzen Verwaltungsbereiches bedeuten. Eine Lösung dieses Dilemmas ist auf zwei Ebenen zu suchen: Zunächst entspricht es der politischen Praxis, Partizipationsgremien nicht autoritär von Staats wegen einzurichten, sondern erst nach intensiven Verhandlungen m i t den i n Betracht kommenden Verbänden. Bereits i m Vorstadium zeigen sich so Meinungsverschiedenheiten und Kompromißmöglichkeiten 78 . Entspricht die nachfolgende Festlegung der Partizipationsregelungen dem Ergebnis der vorherigen Abstimmung zwischen den Beteiligten, so ist eine spätere Obstruktion eines Verbandes nur dann wahrscheinlich, wenn sich die Gremiumsarbeit anders entwickelt als vorhergesehen oder wenn sich die — vorher meist nicht befragte — Mitgliederbasis mehrheitlich gegen eine Kooperation ausspricht. Die Vorverlagerung freier Grundrechtsausübung in die Phase der Gesetzesinitiative sichert so in der Verfassungswirklichkeit regelmäßig eine ungestörte Erfüllung der Verwaltungsaufgaben. Für Ausnahmefälle bleibt es jedoch bei der Ablehnung einer M i t wirkungsverpflichtung: K o m m t die Verbandsführung oder die Mehrheit der Mitglieder zu dem Schluß, daß eine (weitere) Mitarbeit i n einem Partizipationsgremium die Wahrnehmung der eigenen Interessen schwächen oder behindern würde, so steht ihnen die Aufkündigung der Zusammenarbeit offen. Die Abwehrfunktion der grundrechtlichen Betätigungsfreiheit verbietet es jedenfalls, Verbände durch Androhung 77 So auch Gerhardt S. 242; Semar S. 106; W. Schmidt Der Staat 78, S. 257; a. A . Drewes S. 238 f., der die Mitwirkungspflicht der Gewerkschaften begründet m i t „ i h r e r V e r a n t w o r t u n g gegenüber der Allgemeinheit u n d gegenüber ihren Mitgliedern" sowie dem „Vertrauen, das den Verbänden v o m Gesetzgeber u n d von der V e r w a l t u n g m i t durch die Gewährung v o n Beteiligungsrechten entgegengebracht w i r d " . Dies w ü r d e die Vereinigungsfreiheit i n das Belieben des Staates stellen. 78 Vgl. etwa die vorherige A b k l ä r u n g der Standpunkte beim Investitionshilfegesetz u n d bei der konzertierten A k t i o n .

I I I . Anforderungen an die Ausgestaltung von Partizipationsregelungen 249

von Zwangsmaßnahmen zur Hinnahme einer befürchteten Beeinflussung zu bewegen. Die zweite Ebene der Problemlösung ist vordergründig eine Frage der Geschäftsordnung: W i r d ein Beteiligungsgremium durch die Nichtbeteiligung bzw. das freiwillige Ausscheiden eines Verbandes automatisch beschlußunfähig oder kann es nun gegen die Interessen des Dissidenten entscheiden? Da dieses Problem i m vorliegenden Zusammenhang eine verfassungsrechtliche Bedeutung hat, kann nicht ohne weiteres auf Geschäftsordnungsbestimmungen über die Beschlußfähigkeit des Gremiums zurückgegriffen werden 7 9 . Dies hätte bei pluralistisch besetzten Gremien generell die Folge, daß die Verwaltungstätigkeit ohne Berücksichtigung des nun nicht mehr vertretenen Interesses fortgesetzt würde. Dieselbe Konsequenz hätte die Anwendung der i n Rechtsprechung 80 und L i t e r a t u r 8 1 vorgeschlagenen „Hilfsbeschlußfähigkeit" 82 aus allgemeinen Grundsätzen. Der grundrechtliche Kompensationsanspruch auf angemessene und autonom gesteuerte Teilnahme an der Staatsverwaltung würde damit i n vielen Fällen vereitelt. Andererseits kann den Verbänden nicht das Recht zugestanden werden, womöglich aus reinem Machtkalkül ganze Verwaltungszweige außer Funktion zu setzen. Als Ausweg bietet sich hier eine gegenständlich beschränkte Beschlußunfähigkeit des Restgremiums an: Für die laufende Verwaltungspraxis gelten die Bestimmungen der Geschäftsordnung bzw. die Regeln über die Hilfsbeschlußfähigkeit; für Fragen, die i n besonderem Maße die Interessen des ausgeschiedenen Verbandes betreffen, ist das Kollegialorgan dagegen beschlußunfähig und damit blockiert. U m Rechtsunsicherheit und einen möglichen Mißbrauch zu vermeiden, muß letzteres jedoch durch Gerichtsentscheid bestätigt werden. Dies könnte möglicherweise durch eine Klage des ausgetretenen Verbandes nach §43 VwGO auf Feststellung der Beschlußunfähigkeit geschehen. Für eine kassatorische Gestaltungsklage gegen einen nach außen gerichteten Gremiumsbeschluß ohne seine Beteiligung dürfte dem Verband die Klagebefugnis fehlen 8 3 . ™ So aber Drewes S. 238 f.; Semar S. 160; u n d w o h l auch die Verwaltungspraxis beim Streit u m die Besetzung des Vorstands der Bundesanstalt f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g u n d Arbeitslosenversicherung 1952; dazu Drewes S. 239. Dagtoglou, Private, S. 107, n i m m t an, der Staat habe i n diesem Falle selbst entsprechende Private zu berufen. so U r t e i l des B V e r w G v. 6.5. 77, vgl. dazu Hoffmann-Riem N J W 78, S. 393. 81 Hoffmann-Riem N J W 78, S. 397. 82 Beschlußfähigkeit trotz Nichterreichens des vorgeschriebenen Quorums, u m die Funktionsfähigkeit des Verwaltungsgremiums zu erhalten. 88 Vgl. dagegen O V G L ü n e b u r g DöV 79, S. 170: Gestaltungsklage gegen Wahlen zum N D R - R u n d f u n k r a t .

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

Von der — abzulehnenden — Mitwirkungspflicht des Verbandes ist die Pflichtenstellung des einzelnen Verbandsvertreters i m Partizipationsgremium zu unterscheiden. Soweit dieser i m Auftrage der ihn entsendenden Organisation die Mitarbeit verweigert, gilt das vorstehend Gesagte. Handelt er jedoch gegen den Willen des Verbandes, so kann er sich allein nicht auf das Freiheitsrecht des A r t . 9 GG berufen: Die Inanspruchnahme des kollektiven Grundrechts setzt Vertretungsmacht voraus; die Ausübung der individuellen Vereinigungsfreiheit ist — außer bei einer Vereinsgründung — an die innerverbandlichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse gebunden. Anders als die Vereinigung ist der einzelne Teilnehmer auch ehrenamtliches Mitglied eines staatlichen Kollegialorgans bzw. Organteils 84 . M i t der Annahme dieses Ehrenamtes verpflichtet sich der vom Verband Entsandte, i m Namen und Interesse seiner Organisation und deren Mitglieder an der Erfüllung der dem Gremium übertragenen Aufgaben mitzuwirken. Eine eigenmächtige Verweigerung der Mitarbeit kann deswegen vom Staat m i t der Entziehung des Ehrenamtes und vom Verband m i t der Abberufung und i n der Satzung vorgesehenen Ordnungsmaßnahmen beantwortet werden. Da die Tätigkeit i n Partizipationsgremien nur geschützte Grundrechtsausübung der Vereinigung ist und nicht eigene Freiheitsverwirklichiung des einzelnen Delegierten, muß der Staat einen Teilnehmer auch dann abberufen, wenn dieser die Mitarbeit i m Gremium gegen den Willen und ohne Mandat der entsprechenden Organisation fortsetzt 85 . Die konkrete Ausgestaltung der Partizipationsregelungen hat diesem Grundsatz der freien Verbandsbetätigung einerseits und der korporativen Bindung des Verbandsvertreters andererseits zu entsprechen. IV. Gemeinwohlbindung der an der Staatstätigkeit partizipierenden Verbände? Ein i n der Literatur intensiv diskutiertes Thema ist die Bindung öffentlicher Verbände an das „Gemeinwohl". Die weitaus meisten Stellungnahmen hierzu beziehen sich — wohl nicht zufällig — auf die Tätigkeit der Gewerkschaften. Dabei bildet allerdings weniger die Partizipation der Verbände an der Staatsverwaltung den Ausgangspunkt 86 als vielmehr die öffentliche Funktion der Tarifautonomie 8 7 . Es kann 84 Drewes S. 240 ff.; vgl. auch §62 Abs. 2 GGO I. 85 Drewes S. 251 f.; Lange S. 355; Semar S. 152; Föhr, Willensbildung, S. 196: Die Gewerkschaft müsse ihren Vertreter bei „Nichterfüllung der Weisungsgebundenheit" abberufen können. 8® Vgl. aber Gamillscheg S. 49. 87 Vgl. die Nachweise u. F N 90.

I V . Gemeinwohlbindung der partizipierenden Verbände?

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jedoch davon ausgegangen werden, daß jene Autoren, die eine Gemeinwohlbindung für den letztgenannten Bereich bejahen, dies erst recht für die „staatsnähere" Verbandstätigkeit i n Beteiligungsorganen tun. Nach dem hier vertretenen Grundrechtsverständnis sind beide Bereiche grundsätzlich gleich zu behandeln. Bevor die Frage nach der Gemeinwohlbindung öffentlicher Verbände juristisch-dogmatisch untersucht wird, erscheint ein Blick auf die politische Funktion dieses Begriffes aufschlußreich: „Die Formel vom »Gemeinwohl* . . . w i r d offenbar gebraucht' . . . Sie w i r b t u m Loyalität und verschafft Legitimität, sie hat Integrationswirkung 8 8 ." Besonders i n Zeiten von Tarifauseinandersetzungen kehren regelmäßig die Mahnungen von Politikern, Sachverständigen, Arbeitgebern und Journalisten wieder, die Gewerkschaften seien an das Gemeinwohl gebunden u n d damit zur Mäßigung verpflichtet. Die Verwendung dieses Begriffs dient also i n erster Linie der Konsensbeschaffung durch Beeinflussung der verbandlichen Interessenwahrnehmung. 1. Der materielle Gemeinwohlbegriff

Ein solcher Gebrauch von „Gemeinwohl" als politische Waffe unterstellt, daß sein Bedeutungsinhalt objektiv bestimmt werden kann und — etwa i n einem Arbeitskampf — als fester Bewertungsmaßstab vorgegeben ist 8 9 . Dieser materielle Gemeinwohlbegriff w i r d auch i n der rechtswissenschaftlichen Literatur verwandt, um den politischen Einfluß öffentlicher Verbände, insbesondere der Gewerkschaften, i n Grenzen zu halten 9 0 . Dabei ist bezeichnend, daß entweder nicht einmal der Versuch einer näheren Bestimmung des „Gemeinwohls" gemacht w i r d oder aber das Votum des Sachverständigenrates 91 bzw. die Orientierungsdaten der Bundesregierung nach § 3 StabG 9 2 zum Inbegriff des Gemeinwohls erklärt werden. Eine so verstandene Sozialpflichtigkeit öffentlicher Verbände behaupten auch nicht nur Vertreter des Gesamtordnungskonzepts 93 , sondern ebenso Autoren, die grundsätzlich von einer strikten Trennung «β Stolleis PuZ 78, Β 3, S. 37. 80 Vgl. Fraenckel S. 407 f. : „a-priori-Gemeinwohl." 90 So etwa Bulla S. 83 ff.; Galperin S. 15; Gamillscheg S. 51 f.; Göhner ZRP 77, S. 26; Hueck / Nipperdey I I / l S. 391; Klaus, L o h n p o l i t i k , S. 134; Krüger, Sinn, S. 26; Ammermüller S. 60 ff., 98 ff.; Lemke DöV 75, S. 255; Säcker, Grundprobleme, S. 51; Schachtschneider Der Staat 77, S. 516; Wertenbruch S. 635 f.; Zöllner A G 69, S. 4541; vgl. auch BVerfGE 38, S. 281, 307; differenzierend v.Arnim S. 9 ff. („Wertelehre"), S. 48 ff. („Gemeinwohlverfahren"). m Bulla S. 87 f. 92 Säcker, Grundprobleme, S. 54. m Vgl. ο. Α. 1.2.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

von Staat und Gesellschaft ausgehen 94 . Neben das liberale Element t r i t t hier eine obrigkeitsstaatliche Komponente, welche die souveräne „Staatsgewalt als Hüterin des Gemeinwohls" (Bulla) der gesellschaftlichen Sphäre überordnet. So vage, wie der Bedeutungsinhalt des materiellen Gemeinwohlbegriffs bleibt, so allgemein und vielgestaltig fallen dementsprechend auch die dogmatischen Begründungen für die Bindung der Verbände aus 95 : Während Zöllner 96 von dem „ i m Grunde selbstverständlichen Satz" ausgeht, „daß tarifliche Rechtssetzung, wie jede Rechtssetzung, intentional an das Gemeinwohl gebunden sein muß", leiten andere Autoren dasselbe Ergebnis aus der Ordnungsfunktion öffentlicher Verbände 97 , dem Sozialstaatsgebot 98 oder einem jeder Grundfreiheit immanenten Gemeinschaftsvorbehalt 99 ab. Das Bundesverfassungsgericht stellt fest: „Selbstverständlich müssen auch die Gewerkschaften angesichts ihrer Tätigkeit für die gesamte Wirtschaft und ihres (auch geistigen) Einflusses auf weite Bereiche des öffentlichen Lebens bei all ihren Aktivitäten das gemeine Wohl berücksichtigen 100 ." A u f eine Auseinandersetzung m i t diesen verschiedenen Ansätzen kann hier aus Gründen, die sich aus dem Folgenden ergeben, verzichtet werden. 2. Der formale Gemeinwohlbegriff

Dem materiellen Gemein wohl Verständnis steht i m juristischen Schrifttum ein formaler, prozeduraler Begriff gegenüber: „Gemeinwohl" ist danach keine objektive Größe, sondern „das, was die dafür kompetenten Stellen innerhalb des sonstigen Verfassungsrahmens für ,das allgemein Beste4 bzw. Besterreichbare halten. Die Bindung an das Gemeinwohl oder Gesamtinteresse ist daher zunächst nichts anderes als eine Kompetenzaussage 101." Z u „kompetenten Stellen" für das Ge»4 So etwa Bulla S. 83 ff. u n d Schachtschneider Der Staat 77, S. 502, 516. Vgl. dazu meine Übersicht i n G M H 76, S. 136ff.; Knebel S.81 ff. »e A G 69, S. 454; ähnlich Biedenkopf, Grenzen, S. 68. 97 Krüger, Sinn, S. 26; Säcker, Grundprobleme, S. 51 ff. 98 Göhner ZRP 77, S. 26; Meessen S. 26 f.; Kaiser, Parität, S. 11. 99 Lemke DöV 75, S. 255; Galperin S. 15; Gamillschegg S. 51; Bulla S. 83, der seinen Ausführungen die erhellende petitio p r i n c i p i i voranstellt: „Diese B i n d i m g folgt daraus, daß die Autonomie der Sozialpartner nicht i m Sinne einer freien Handlungsbefugnis ungebunden sein d a r f " ; ähnlich Knebel S. 106, ferner S. 127, w o aus der faktischen Repräsentationsfunktion der Gewerkschaften gegenüber Außenseitern eine B i n d u n g (auch) an deren Interessen gefolgert w i r d u n d diese kurzerhand m i t dem öffentlichen I n t e r esse, dem Gemeinwohl gleichgesetzt werden. 100 BVerfGE 38, S. 281, 308; i m Nachsatz w i r d dann allerdings der „Gedanke des »Kampfes 4 f ü r die Hebung der sozialen u n d wirtschaftlichen Stell u n g der Arbeitnehmer" hervorgehoben. ιοί Lerche S. 30 (Hervorhebung dort); W. Schmidt ZRP 77, S.258; ders.

I V . Gemeinwohlbindung der partizipierenden Verbände?

253

biet der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen habe das Koalitionsrecht die Tarifvertragsparteien erklärt. „ A r t . 9 Abs. 3 enthält . . . eine Kompetenzzuweisung, Arbeitsbedingungen ohne staatliche Einmischung zu gestalten", die Koalitionen sind „berufen, i n ihrem Bereich das »gemeine Beste' selbst zu bestimmen" 1 0 2 . Von einer rechtlichen Bindung der Verbände kann hier nicht mehr die Rede sein. I m formalen Gemeinwohlverständnis drückt sich i m Gegenteil gerade die freiheitssichernde Abwehrfunktion der Grundrechte aus. Damit verliert das „Gemeinwohl" überhaupt jede juristische Relevanz; entscheidend bleibt allein die Abgrenzung staatlicher und gesellschaftlicher Handlungskompetenzen und die mögliche Reichweite gesetzlicher Grundrechtsbeschränkungen. W i l l man dennoch das Ergebnis öffentlicher Freiheitsbetätigung der verschiedenen m i t - und gegeneinander agierenden gesellschaftlichen Gruppen als „Gemeinwohl" bezeichnen, so kann hier auch von einem „pluralistischen Gemeinwohlverständnis" gesprochen werden 1 0 3 . 3. Gemeinwohl und Verbändebeteiligung an der Staatsverwaltung

Das i n dieser Arbeit vertretene freiheitlich-demokratische Grundrechtskonzept begreift die Einflußnahme der Verbände auf die staatliche Willens- und Entscheidungsbildung als einen Prozeß demokratischer Teilhabe durch jeweils autonom gesteuerte, selbstbestimmte Interessenvertretung der einzelnen Vereinigungen. Wie gezeigt ist diesem Bereich öffentlicher Grundrechtsausübimg auch die Verbandstätigkeit i n staatlichen Partizipationsgremien zuzurechnen. Die Forderung, organisierte Interessenwahrnehmung an einem materiell verstandenen Gemeinwohl auszurichten und ggf. zu korrigieren, zielt demgegenüber auf eine Beeinflussung der freien Grundrechtsbetätigung, die von Der Staat 78, S. 254; vgl. Häberle, Interesse, S. 85 f.: „salus publica ex processu"; ähnlich v. Arnim S. 183 ff.: „Due-Process-Pluralismus"; Meessen S. 29 f., u n k l a r bleibt, was demgegenüber die „Sozialbindung der G r u n d rechte" (S. 26) beinhalten soll. 102 Däubler / Hege S. 126, 138. Den formalen Gemeinwohlbegriff teilen: Gießen S. 108, 185; Hamann/Lenz A r t . 9, S. 243 f. ; Krautzberger S. 118 f.; Kunze S. 113 ff.; Lenz S. 218; Leßmann N J W 78, S. 1550 (weniger eindeutig ders., Aufgaben, S. 133 ff., 293); Löwisch R d A 69, S. 131 ff.; Popp, Aufgaben, S. 28; ders. JöR Bd. 26, S. 161 f., 174; Richardi A G 69, S. 469; Scheuner DöV 65, S. 580; Scholz S. 221, 281, 307 ff.; Söllner A u R 66, S. 263; Stindt S. 31; selbst f ü r Wirtschaftskammern: Fröhler / Oberdorf er S. 75; unter Vorbehalten: v. Arnim S. 50 f., 100 ff.; Reuß Z f A 70, S. 331; Rüthers, Tarifautonomie, S. 36 f. Das formale Gemeinwohlverständnis verkennt Knebel S. 106, w e n n er es ablehnt, weil die T a r i f Parteien keine „ a m (materiellen, H.-J.M.) Gemeinwohl orientierte T a r i f p o l i t i k " gewährleisten könnten. 10 » So Schmitt Glaeser W d S t R L 31, S. 192; Gießen S. 108; ähnlich Scheuner DöV 65, S. 580; Söllner A u R 66, S. 263; Häberle, Interesse, S. 86; Fraenkel S. 408 „a-posteriori-Gemeinwohl"; Hartm. Krüger S. 127, der allerdings auch stark materielle Gemeinwohlelemente berücksichtigt, vgl. S. 117 ff., 132.

254

3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation v o n Interessenverbänden

A r t . 9 GG nicht vorgesehen ist 1 0 4 . Sie bedeutet eine „Direktion der staatsorientierten gesellschaftlichen Willensbildung durch Stellen des Staates" (Ridder), denn eine verbindliche Bestimmung darüber, welche Verbandsaktivitäten das „Gemeinwohl" noch bzw. nicht mehr zuläßt, kann letztlich nur von staatlichen Instanzen, insbesondere den Gerichten vorgenommen werden. Hierzu jedoch fehlt der Staatsgewalt nicht nur ein rechtsstaatlich unbedenklicher Kriterienkatalog 1 0 5 , sondern wegen der freiheitssichernden Abwehrfunktion des A r t . 9 GG auch gerade die Kompetenz. „Der Staat hat das Monopol auf das öffentliche Interesse verloren 1 0 6 ." Die i m Rahmen des A r t . 9 Abs. 2 GG auch i n Partizipationsgremien frei ausgeübte Grundrechtsbetätigung entspricht vielmehr selbst dem Gemeinwohl. Folgt man der gängigen Alternative, daß der gesellschaftliche Bereich frei, der Staat aber materiell an das Gemeinwohl gebunden sei, so ergibt sich i m vorliegenden Zusammenhang kein anderes Resultat: „Staatlich" handelt nicht der einzelne Verband bzw. dessen Vertreter, sondern nur das einheitliche Kollegialorgan bei der i n seine Zuständigkeit gelegten Entscheidung 107 . Die vorangehenden grundrechtlich geschützten Anregungen und Stellungnahmen der einzelnen Gremiumsmitglieder dienen der Erkenntnis, welche Interessen eine bestimmte Frage berührt und ob und ggf. wie sie zum „allgemeinen Besten" miteinander i n Einklang gebracht werden können. Das Gemeinwohl als bestmöglicher Kompromiß setzt auch eine deutliche, j a „kompromißlose" Darstellung der zu integrierenden Einzelstandpunkte voraus 1 0 8 . I m Gegensatz zu reinen Sachverständigengremien ist es auch gerade die staatlich intendierte Aufgabe eines paritätisch oder pluralistisch zusammengesetzten Partizipationsgremiums, die tatsächlich vorhandenen Bedürfnisse und Interessen der betroffenen Kreise zu verarbeiten 1 0 9 . Eine durch Berücksichtigung eines vermuteten Gemeinwohls ver104 Ramm J Z 72, S. 138: Die Gemeinwohlklausel „ist nicht n u r m i t dem W o r t l a u t unvereinbar, sondern hier w i r d gleichsam durch die H i n t e r t ü r die Verfassungsentscheidung zugunsten der Freiheit ins Gegenteil verkehrt", a. Α. ζ. B. Schachtschneider Der Staat 77, S. 503 ff., der auch noch die gesetzliche Einführung imperativer L o h n l e i t l i n i e n m i t einer immanenten G r u n d rechtsschranke rechtfertigt. io» v g l . Reuß ZÌA 70, S. 326; Knebel S. 96 ff. loo Häberle, Interesse, S. 86 et passim; vgl. auch ders. W d S t R L 30, S. 104: „Grundrechte . . . umschreiben demnach (auch) staatliche Kompetenz." 107 s.o. B . L l . b ) ; ferner Krautzenberger S. 68 f.; Däubler / Hege S. 125; dies verkennt Semar S. 147. los a . A . etwa Küchenhoff Diskussionsbeitrag W d S t R L 24, S. 88 f. bezüglich des Bayerischen Senats; i h m folgend Völpel S. 142; w i e hier z.B. das neue Grundsatzprogramm der Gewerkschaft T e x t i l - B e k l e i d u n g (1.1., 2.), W o r t l a u t des ersten Abschnitts abgedruckt i n FR v. 4.10.1978. io» Semar S. 196; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 175 ff.: „authentische Repräsentation"; Popp JöR Bd. 26, S. 159.

V. Partizipation u n d innerverbandliche Demokratie

255

fremdete Gremienarbeit der Verbandsvertreter kann kaum zu einem echten und dauerhaften Konsens führen: Es droht die Desintegration der Vereinigungen durch einen Legitimationsentzug enttäuschter M i t glieder 1 1 0 . Hierin zeigt sich das Spannungsverhältnis zwischen der Forderung nach Gemeinwohlbindung einerseits und nach innerverbandlicher Demokratie andererseits 111 : Eine Stärkung der Mitgliederrechte ist geeignet, die gemeinwohlorientierte Integrationsfunktion der Verbandsführungen zu gefährden. Schließlich würde eine materielle Gemeinwohlbindung der Verbandsvertreter i n Partizipationsgremien auch die vorgesehene Sitzund Stimmverteilung konterkarieren: Da traditionell der Staat als der Garant eines objektiven Gemeinwohls angesehen wird, erlangten die Meinungsäußerungen der beamteten Gremiumsmitglieder unabhängig von ihrer Anzahl eine dominierende, richtungsweisende Bedeutung für die übrigen Teilnehmer. I n letzter Konsequenz würde dies eine Pluralisierung staatlicher Entscheidungen durch Verbändebeteiligung überhaupt ad absurdum führen. K o m m t eine Gemeinwohlbindung m i t h i n weder für die an der Staatsverwaltung beteiligten Verbände noch für ihre Vertreter i n den Partizipationsgremien i n Betracht, so muß dies auch für die Versuche gelten, insbesondere die Gewerkschaften auf Orientierungsdaten, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht oder eine kostenniveauneutrale Lohnpolitik festzulegen 112 . Da das Grundgesetz die staatliche Kompetenz auf dem Gebiet der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen „weit zurückgenommen" 113 hat, „formulieren" und „verwirklichen" (Scholz) die Koalitionen selbst das Gemeinwohl durch freie Interessenvertretung. V . Partizipation und innerverbandliche Demokratie

Bildeten bisher die Außenbeziehungen der an der Staatsverwaltung partizipierenden Vereinigungen den Untersuchungsgegenstand, so sollen n u n aus der Staatsbeteiligung Folgerungen für die innerverbandliche Struktur gezogen werden. Bereits i m ersten Teil wurde festgestellt, daß entscheidungsmächtige Partizipationsgremien die i n A r t . 20 Abs. 2 und 3, A r t . 38 GG vorge sehene Wahl-Legitimität durchbrechen und die beteiligten öffentlichen Verbände zum Ausgleich dafür eine demokratische Binnenstruktur

uo m us us

Vgl. Gerhardt S.219; ferner Streeck S. 137. Müller PuZ 77, Β 8, S. 41 f. Vgl. dazu o. 2. T e i l Β . I V . 3.; ferner Hamann / Lenz A r t . 9, S. 234. Std. Rspr. BVerfGE 34, S. 307, 316.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation v o n Interessenverbänden

aufweisen müssen, u m eine Rückführbarkeit staatlicher Entscheidungen auf die Einzelbürger zu gewährleisten 114 . Ob man dies primär ableitet — aus der öffentlichen Funktion und Aufgabe der Verbände 1 1 5 , — aus dem Demokratiegebot des A r t . 20 GG 1 1 6 , — aus einer Analogie zu A r t . 21 Abs. 1 S. 3 GG 1 1 7 , — aus dem Sozialstaatspostulat 118 , — aus den durch die Organisierung zu verwirklichenden Grundrechten 1 1 9 , — direkt aus A r t . 9 Abs. 1 und 3 GG i n seiner Funktion als Teilhaberecht 1 2 0 oder — aus A r t . 9 Abs. 2 G G 1 2 1 erscheint demgegenüber zweitrangig; entscheidend ist das anerkannte Erfordernis demokratischer Legitimation 1 2 2 . 1. Faktische Repräsentation und Aufnahmeanspruch

Z u m Problem w i r d die Erfüllung dieser Forderung dort, wo Verbandsvertreter i n Beteiligungsgremien nicht nur die Interessen der eingeschriebenen Organisationsmitglieder zur Geltung bringen sollen, sondern vom Staat als Repräsentanten einer ganzen Bevölkerungsgruppe herangezogen werden. Wie sich aus den i m zweiten Teil dargestellten Beispielen ergibt, ist dies bei nahezu allen Partizipationsgremien der Fall: Insbesondere die an der Staatsverwaltung beteiligten Gewerkschaftsfunktionäre haben nach den gesetzlichen Vorschriften häufig die Aufgabe, die ganze Arbeitnehmerschaft zu vertreten und nicht nur ihr organisiertes Drittel. Eine derartige „faktische Repräsentation" kann sich weder durch Auftrag als Vertretung noch durch Wahl als echte Repräsentation legitimieren. Daß solche staatlichen Regelungen unter bestimmten Voraussetzungen dennoch zulässig sind, wurde i m ersten T e i l 1 2 3 erörtert. Hier geht es um die Auswirkungen auf die Verbandsstruktur. 114 g. ο. 1. T e i l B. I I I . 3. c) bb). iiß Leßmann, Aufgaben, S. 240 ff. ne Föhr N J W 75, S.618; ders., Willensbildung, S. 123 ff. 117 Beschränkt auf den vorliegenden K o n t e x t : Teubner, Organisationsdemokratie, S. 178 ff. us Ridder, Stellung, S. 18. u» Schmidt ZRP 77, S. 257 f.; ders. Der Staat 78, S. 263 ff. 120 Popp, Aufgaben, S. 132; ders. JöR Bd. 26, S. 168. 121 Lange S. 320. 122 Z u r Einigkeit i m Ergebnis s. ο. 1. T e i l B. I I I . 3. c) bb) F N 71. 123 ο. 1. T e i l Β . I I I . 3. c) cc).

V. Partizipation u n d innerverbandliche Demokratie

257

U m die genannte „Lücke i m Delegationszusammenhang zu füllen" (Gerhardt), muß zumindest gewährleistet sein, daß der zunächst nur faktisch repräsentierte Außenseiter jederzeit selbst „Auftraggeber", also mitbestimmungsberechtigtes Mitglied i n einem öffentlichen Verband werden kann 1 2 4 . Exklusivität und die Repräsentation Nichtorganisierter sind miteinander unvereinbar. Die Folge wäre bald ein Auseinanderklaffen zwischen der internen Willensbildung und der Interessenlage der mit-vertretenen Außenseiter. Existieren auf einem bestimmten Sachgebiet mehrere öffentliche Verbände — wie etwa i m Umweltschutz — so ist die Wahrscheinlichkeit, daß der bisher Unorganisierte eine Vereinigung findet, deren Ziele seinen Vorstellungen entsprechen, relativ groß. Ein solcher tatsächlich bestehender Verbändepluralismus läßt es zu, daß die Satzungen der einzelnen Organisationen die Mitgliedschaftsrechte an bestimmte politische oder weltanschauliche Grundeinstellungen des Eintrittswilligen binden bzw. allgemein eine restriktive Aufnahmepolitik verfolgen 1 2 5 . Anders verhält es sich jedoch m i t jenen Großverbänden wie einzelnen DGB-Gewerkschaften, die einen ganzen Interessenbereich praktisch monopolisiert haben und zu denen eine erfolgversprechende Alternative einschließlich einer Neugründung nicht besteht 126 . A n der Staatsverwaltung werden vornehmlich diese Spitzenorganisationen als pars toto beteiligt 1 2 7 . Da die betroffenen Bürger hier nur die Wahl haben, sich von diesem einen Verband entweder als Außenseiter faktisch repräsentieren oder als miitentscheidungsberechtigtes Mitglied wirklich vertreten zu lassen, muß die Monopolorganisation grundsätzlich für alle Eintrittswilligen offenstehen 128 . Soll die i n Partizipationsregelungen normierte faktische Repräsentation ganzer Bevölkerungskreise durch einen Großverband nicht i n Widerspruch zum Gebot demokratischer Legitimation geraten, so bedarf der Mangel an äußerer Konkurrenz eines Ausgleichs durch die Ermöglichung eines inneren Wettbewerbs 1 2 9 . Hier 124 v g l . aber auch Teubner, Organisationsdemokratie, S. 61 : Durch die Übernahme auch Außenseiter betreffender Funktionen werden „die subtilen Mechanismen von Konsens u n d Kontrolle, die auf dem Prinzip des freien Beitritts beruhen, teilweise außer K r a f t " gesetzt, . . . „verlieren E i n t r i t t u n d A u s t r i t t ihre ursprüngliche K o n t r o l l f u n k t i o n " ; ähnlich v. Alemann PuZ 77, Β 8, S. 22. Dies macht die genannte Forderung jedoch nicht überflüssig, sondern n u r ergänzungsbedürftig; vgl. u. 2. b). 125 Vgl. etwa Nicklisch J Z 76, S. 109; Popp, Aufgaben, S. 96. 126 Vgl. die Beispiele aus der Rechtsprechung bei Nicklisch J Z 76, S. 105 f. 127 Z u den Monopolisierungstendenzen des „Neo-Korporatismus" vgl. Teubner JZ 78, S. 545 f. 128 Gerhardt S. 81 ff.; Popp, Aufgaben, S. 97; Keller S. 85 f.; Föhr, Willensbildung, S. 162 f.; ausführlich u n d differenziert Teubner, Organisationsdemokratie, S. 266 ff.; vgl. ferner die A u t o r e n u. F N 131. 17 Menzel

258

3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

kehrt auf der Ebene der individuellen Vereinigungsfreiheit der Beteiligungsanspruch als Kompensation für Kompetenzverlust wieder, der oben für das Verhältnis Staat / Koalitionen behandelt wurde: Durch die Monopolisierung eines Interessenbereichs i n einem Verband w i r d der Freiheit des einzelnen, eine Vereinigung zu gründen bzw. nach eigenen Vorstellungen auszuwählen, die tatsächliche Basis weitgehend entzogen 130 . M i t einem allgemeinen Anspruch auf Aufnahme und Beteiligung an der innerverbandlichen Willensbildung erlangt er die Möglichkeit zurück, seine Interessen organisiert zu vertreten 1 3 1 . Dies bedeutet nicht, daß der Verband i m Einzelfall nicht auch einmal eine Aufnahme verweigern kann, etwa weil ein Bewerber — ζ. B. als Mitglied einer „gegnerischen Organisation" — dem Verband grundsätzlich feindlich gegenübersteht und seine Funktionsfähigkeit von innen her zu gefährden droht 1 3 2 . I m übrigen müssen jedoch auch solche Eintrittswilligen Zugang zum Monopolverband haben, die m i t der Polit i k der Verbandsführung nicht übereinstimmen. Noch ohne die besondere Problematik der Verbandspartizipation an der Staatstätigkeit aufzugreifen, ist inzwischen auch die Rechtsprechung von einer einseitigen Betonung der verbandlichen Autonomie zu einer Abwägung zwischen den grundrechtlich geschützten Interessen des Bewerbers einerseits und des Verbandes andererseits gelangt und zu einer begrenzten Inhaltskontrolle satzungsmäßiger Aufnahmebeschränkungen übergegangen 133 . I n einem an der Staatswillensbiidung beteiligten öffentlichen Großverband muß sich der Aufnahmeanspruch kritischer Interessenten auch 12» Die Forderung Wertenbruchs S. 633 f. u n d Löwischs R d A 75, S. 56, „ e i n Mindestmaß an potentieller Koalitionspluralität aufrechtzuerhalten", erscheint realitätsfremd. Vgl. dazu Teubner, Organisationsdemokratie, S. 187 f., 263 f.; ders. J Z 78, S. 547. wo Häberle W d S t R L 30, S. 70. 131 Z u m Aufnahmeanspruch i m Ergebnis w i e hier: Däubler / Hege S. 80; Föhr, Willensbildung, S. 162 ff.; ders. N J W 75, S. 621; Gerhardt S. 83 f.; Hartm. Krüger S. 71; Leßmann, Aufgaben, S. 163 ff.; Löwisch R d A 75, S. 57; Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 R N 5 4 ; Popp, Aufgaben, S. 121; Schelter S. 107 (Art. 3 GG), S. 108 (Art. 9 Abs. 1 GG); Teubner, Organisationsdemokratie, S. 279, 284; Wimmer DVB1. 77, S. 404; wesentlich differenzierter Nicklisch J Z 76, S. 109 ff., der jedoch auf die Partizipation öffentlicher Verbände an der Staatstätigkeit nicht eingeht; zu seiner dogmatischen Begründung über die D r i t t w i r k u n g s l e h r e vgl. u. V I . 3.; Keller S. 68 ff. lehnt einen A u f nahmeanspruch aus A r t . 9 G G ab, bejaht i h n aber aus dem „allgemeinen demokratischen Gleichheitsgebot" (S. 71 ff.). Gegen einen Aufnahmeanspruch: Rupp, Funktionen, S. 1264. 132 Dazu Teubner, Organisationsdemokratie, S. 280 ff.; Keller S. 91 ff.; Leßmann, Aufgaben, S. 264 f.; vgl. auch B G H N J W 73, S. 35, w o der Ausschluß eines NPD-Mitgliedes aus der Gewerkschaft der Polizei f ü r rechtmäßig erklärt w i r d ; Föhr, Willensbildung, S. 166 f. 133 B G H N J W 75, S.771; vgl. zur Rechtsentwicklung Nicklisch S. 105 f.

J Z 76,

V. Partizipation u n d innerverbandliche Demokratie

259

fortsetzen i n einem besonderen Minderheitenschutz, dem Recht auf Fraktionsbildung und der Möglichkeit, oppositionelle Stellungnahmen i n der Verbandspresse zu veröffentlichen 134 . 2. Partizipation und innerverbandlidie Willensbildung

a) Individuelle Vereinigungsfreiheit innerverbandliche Demokratie

und

Wurde das Gebot innerverbandlicher Demokratie bislang eher aus übergeordneten Zusammenhängen hergeleitet, so deutete die vorstehende Argumentation zum Aufnahmeanspruch einen weiteren Begründungsaspekt an: den Schutz der individuellen Vereinigungsfreiheit. Die i m zweiten Teil dargestellten Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation an der Wirtschaftsverwaltung haben den Blick mehrfach auch auf die Konsequenzen der Beteiligung für die Position des einzelnen Verbandsmitglieds gelenkt. Ziel staatlicher Legitimationsbeschaffung ist letztlich immer der Konsens der breiten Mitgliederbasis; die Verbandsspitze fungiert i n erster Linie als Vermittler und „Dolmetscher" zwischen dem Staat und dem Individuum als dem eigentlichen — wahlberechtigten — Legitimationssubjekt. U m der Gefahr zu begegnen, daß das Einzelmitglied durch ein Zusammenwirken hoher Verbandsfunktionäre m i t staatlichen Stellen zum bloßen Adressaten, ja zum Objekt innerverbandlicher Willensbildung wird, bedarf es der Hervorhebung der individuellen Vereinigungsgarantie i n ihrer Funktion als Selbstbestimmungs- und Teilhaberecht. Das Einzelmitglied muß Subjekt der organisationsinternen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse bleiben, was ein Verständnis des innerverbandlichen Kommunikationssystems als Wechselbeziehung zwischen Führung und Basis keineswegs ausschließt. „Worauf es ankommt, ist, i n dieser Beziehung die Abhängigkeit der Führung von Mitgliederinteressen zu erhöhen 1 3 5 ." „ I n diesem Verhältnis hat jedes Mitglied entsprechend seinem mitgliedschaftlich vermittelten (Art. 9 Abs. 1 GG) Grundrechtsanteil ein binnenorganisatorisches Mitwirkungs- und Mitentscheidungsrecht, d. h. in der Binnenstruktur transformiert sich die hergebrachte materiale Grundrechtsinhaberschaft weitgehend zu einem mehr prozessualen Recht auf 134 Z u m Zusammenhang zwischen Aufnahmeanspruch u n d innerverbandlichen K o n t r o l l e n vgl. Teubner, Organisationsdemokratie, S. 279 f.; Keller S. 86 f.; zu den Oppositionsrechten: Gerhardt S. 85 ff.; Leßmann N J W 78, S. 1549; Föhr N J W 75, S. 621; Müller-Thoma S. 74 f. (bezüglich halbstaatlicher Vereine); Popp, Aufgaben, S. 118 f.; Schelter S. 116 ff.; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 197 ff., 303 ff. bezüglich innerverbandlichen Gruppenwettbewerbs; i h m folgend Popp JöR Bd. 26, S. 170 f. 136 Teubner, Organisationsdemokratie, S. 194; ebenso Föhr, Willensbildung, S. 150. 17·

260

3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation v o n Interessenverbänden

M i t w i r k u n g und Mitbestimmung 1 3 6 ." Dies gilt jedoch unabhängig davon, ob und ggf. welche anderen Grundrechte der Verband nach dem Willen der Mitglieder verwirklichen soll 1 3 7 . Die individuelle Vereinigungsfreiheit besitzt durchaus einen speziellen organisationsrechtlichen Selbstwert. Es können allerdings andere Grundrechte — so etwa A r t . 5 bei der M i t w i r k u n g i n der Landespressekonferenz e.V. — zur Vereinigungsfreiheit hinzutreten 1 3 8 . Hat das Gebot innerverbandlicher Demokratie damit auch eine individualrechtliche Wurzel 1 3 9 , so können sich i m Einzelfall Spannungen zur kollektiven Grundrechtsgarantie ergeben. Als Kampforganisation etwa ist ein Verband auf bestimmte Eigenschaften wie Schlagkraft und Reaktionsschnelligkeit angewiesen. Diese würden durch demokratische, aber äußerst langwierige innerverbandliche Diskussionen unmöglich gemacht 140 . Wo die Mitgliedermehrheit den spezifischen Charakter der Vereinigung trägt, umfaßt die kollektivrechtliche Satzungsautonomie daher auch die Einschränkung der Einzelmitgliedsrechte, um das Verbandsziel zu erreichen. Ein Vorrang der individuellen oder der kollektiven Grundrechtsbetätigung läßt sich deswegen nicht generell festlegen, vielmehr bedarf es jeweils der Herstellung „praktischer Konkordanz" zwischen beiden 1 4 1 . Da ein Verband jedoch nicht Selbstzweck, sondern M i t t e l zur Interessenvertretung ist, muß zumindest gewährleistet sein, daß die Mitgliederbasis i n gewissen Zeitabständen auch über die grundsätzliche Richtung und Funktion ihrer Organisation entscheiden kann. Eine Oligarchisierung der innerverbandlichen Herrschaftsstruktur kann nicht m i t dem einstmals beschlossenen Charakter

136 Rupp AöR Bd. 101, S. 194. 137 a . A . W. Schmidt ZRP 77, S . 2 5 7 1 ; ähnlich Rupp AöR Bd. 101, S. 195: A r t . 9 G G als „Transformationsnorm". 138 Vgl. Nicklisch J Z 76, S. 109, 111. 139 Däubler / Hege S. 70, 77; Föhr, Willensbildung, S. 118 ff.; Gerhardt S. 265; Hartm. Krüger S. 69; Maunz i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 9 RN56, 104, 121: „innere" Vereinigungs- bzw. Koalitionsfreiheit; Martens, öffentlich, S. 168; Nicklisch J Z 76, S. 107 ff., 112; Popp, Aufgaben, S. 74; Schelter S. 108 f.; Stindt S. 210; Rupp AöR Bd. 101, S. 188, der allerdings den Begriff der „Demokratisierimg" i n diesem Zusammenhang ablehnt. 140 Z u m Verhältnis v o n Demokratie zu E f f e k t i v i t ä t vgl. z.B. Häberle W d S t R L 30, S. 61; Hartm. Krüger S. 72; ferner Teubner, Organisationsdemokratie, S. 48 : „ D i l e m m a von E f f e k t i v i t ä t der Aufgabenerfüllung u n d L e g i t i m a t i o n durch die Mitgliedschaft"; differenzierend S. 175, 184; zur möglichen Steigerung v o n E f f e k t i v i t ä t durch innerorganisatorische Demokratie dagegen Naschold S. 51 f., 62 ff. 141 Däubler ! Hege S. 77; Gitter J Z 65, S. 200; Nicklisch J Z 76, S. 110; Popp, Aufgaben, S. 73 f.; vgl. ferner Föhr, Willensbildung, S. 121; Stindt S. 24; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 175. a . A . Scholz S. 75; Schelter S. 109: „das k o l l e k t i v e Grundrecht als bloßes Ausübungsrecht dem Individualrecht untergeordnet."

V. Partizipation u n d innerverbandliche Demokratie

261

der Vereinigung gerechtfertigt und für alle Zukunft festgeschrieben werden 1 4 2 . b) Partizipation

der Funktionäre

und Verbandsmandat

Eine tiefergehende allgemeine Untersuchung des Problems innerverbandlicher Demokratie vermag hier nicht geleistet zu werden. Z u dieser Thematik ist i n den letzten Jahren eine Reihe grundsätzlicher Arbeiten rechts- und sozialwiissenschaftlicher Provenienz erschienen, auf die verwiesen w i r d 1 4 3 . I m folgenden sollen vielmehr nur die Fragen behandelt werden, welche gerade die Beteiligung von Verbandsvertretern an staatlichen Gremien für die innerorganisatorische Willensbildung a u f w i r f t 1 4 4 . Hier sind zunächst zwei Umstände zu nennen, die i m vorliegenden Zusammenhang eine besondere Bedeutung erlangen: Wie bereits mehrfach erwähnt und durch die i m zweiten Teil vorgenommene Motivations» und Normanalyse belegt, werden Partizipationsgremien vom Staat nicht selten m i t dem Ziel geschaffen, i n bestimmten Bevölkerungskreisen generelle Zustimmungsbereitschaft zur staatlichen Politik zu erhalten bzw. wiederzuerlangen. Dabei droht die Gefahr einer Beeinflussung und Verfälschung organisierter Interessenwahrnehmung und eine Funktionalisierung der Verbandsvertreter zu Transmissionsriemen und „Hebeln staatlicher Planung und Lenkung" 1 4 5 . Z u m anderen werden die Mitglieder der Beteiligungsgremien nach der bislang geübten Praxis ausschließlich von der Verbandsspitze vorgeschlagen bzw. bestimmt. Die Mitgliederbasis nimmt an der Auswahl nicht teil. I n aller Regel handelt es sich bei den an der Staatsverwaltung partil i v g l . Gerhardt 14

S. 265; Martens,

öffentlich, S. 168; Stindt

S. 210 f.

3 Allgemein: Naschold, Organisation u n d Demokratie; Teubner, Organisationsdemokratie; Schelter, Demokratisierung. Z u r Gewerkschaftsstruktur: Popp, Aufgaben u n d Willensbildung; Föhr, Willensbildung; Leßmann, A u f gaben, S. 233 ff.; Stindt, Verfassungsgebot. Ausschließlich empirisch: Bergmann / Jacobi / Müller-Jentsch, Gewerkschaften, S. 361 ff.; Rölke, Beteiligung. 144 Insofern berücksichtige ich auch die Forderung Teubners, Organisationsdemokratie, S. 179, die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die innerverbandliche Demokratie nach den spezifischen Verbandsfunktionen zu differenzieren; zur Beteiligung der Verbände i n staatlichen Partizipationsgremien vgl. Teubner S. 169 - 214. Dabei erscheint die Zuordnung dieser Verbandstätigkeit allein zur i n p u t - F u n k t i o n u n d ihre Abgrenzung zur o u t p u t - F u n k t i o n der „halbstaatlichen" Vereine problematisch: Gerade w e n n m a n die o u t p u t - F u n k t i o n m i t „Verbandsbeteiligung an staatlichen E n t scheidungen" (S. 221 et passim) umschreibt, ist zumindest auch die Teilnahme der Verbände an entscheidungsbeîugten Kollegialorganen w i e Verwaltungsräten u. ä. sowohl der i n p u t - w i e der o u t p u t - F u n k t i o n zuzurechnen. i « So als Zustandsbeschreibung Streeck S. 145; Teubner J Z 78, S. 546; zustimmend dagegen Leßmann, Aufgaben, S. 72 f.: „Wirtschaftsverbände als Sprachrohr des Staates"; vgl. auch Böckenförde Der Staat 76, S. 462 F N 12, S. 477; Popp JöR Bd. 26, S. 159 f.

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3. Teil: Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

zipierenden Verbandsvertretern zudem selbst um hohe und höchste Funktionäre. Diese Konstellation birgt für die innerorganisatorische Willensbildung ein besonderes Problem 1 4 6 : Die Mitglieder von Partizipationsgremien unterliegen bei ihrer gemeinsamen Arbeit bestimmten gruppendynamischen und -psychologischen Mechanismen, denen sie sich nur schwer entziehen können. Es darf als anerkannte sozialwissenschaftliche Erkenntnis gelten, daß in Gruppen — und damit auch i n einem Kollegialorgan — grundsätzlich eine „Tendenz zur Konvergenz der Urteile" besteht 147 . Und Beteiligungsgremien sind gerade auf Kompromißsuche h i n ausgerichtet. Eine solche sozialpsychologische Integrationswirkung institutionalisierter Kooperation vermag den einzelnen Verbandsvertreter dazu zu motivieren, seine Auffassungen und Interessen bzw. die der Vertretenen zurückzustellen, um von den anderen Teilnehmern (weiterhin) akzeptiert und niicht zum störenden Außenseiter abgestempelt zu werden 1 4 8 . A u f entsprechende Aussagen etwa der Rollentheorie, der Lerntheorie sowie der Theorie der kognitiven Dissonanz kann hier nur hingewiesen werden 1 4 9 . Der Gruppendruck, unter Teilaufgabe von Einzelpositionen einen Kompromiß zu finden, muß sich besonders stark i n pluralistisch zusammengesetzten Partizipationsgremien auswirken, weil hier jeder Verband nur m i t wenigen Mitgliedern vertreten ist, die sich jeweils einer großen Mehrheit gegenüber sehen. Die Bereitschaft, Interessen der vertretenen Verbandsmitglieder jedenfalls teilweise dem guten Einvernehmen i m Gremium und dem allseits erwarteten Kompromiß zu opfern, w i r d schließlich noch entscheidend erhöht durch die NichtÖffentlichkeit der Sitzungen 1 5 0 : Die Verbandsvertreter können nicht unmittelbar auf ihre „Linientreue" kontrolliert werden. Andererseits muß sicherlich auch die Abhängigkeit der Gremiumsmitglieder von der jeweiligen offiziellen Verbandspolitik berücksichtigt werden 1 5 1 . Ein offener inhaltΐ4β v g l . hierzu ausführlich Streeck S. 130 ff. 147 Hofstätter, Gruppendynamik, S.81; vgl. die Experimentbeschreibungen S. 57 ff., 80 ff. 148 So w o h l auch Popp, Aufgaben, S. 20; vgl. auch Brohm S.41. 14® Vgl. etwa Gottschalch u.a., Sozialisationsforschung, S.45ff., 59ff.; Hofstätter S. 81 ff., 97 et passim; ferner Steinberg PVS 73, S. 39 u n d Lühmann, Legitimation, S. 89 m i t zahlreichen Nachweisen aus der Betriebssoziologie ; vgl. ferner o. l . T e i l B . V . 3. mo Kriele W d S t R L 29, S. 68 (allgemein: Vertraulichkeit zur Gewährleistung von Sachlichkeit); Brohm S. 61; Wimmer DVB1. 77, S. 403 (zur k o n zertierten A k t i o n ) ; a . A . Kaiser, Repräsentation, S.228: Die Aussicht auf Geheimhaltung schaffe das K l i m a , i n dem die Interessenwahrnehmung am besten gedeiht. ΐδΐ Bryde S. 138; Rupp, konzertierte A k t i o n , S. 12, h ä l t dies f ü r das A u s schlaggebende, so daß es zur Zusammenarbeit i m G r e m i u m (hier: konzertierte Aktion) nicht kommen werde; ebenso v. Arnim S. 164 ff.; dagegen Popp,

V. Partizipation und innerverbandliche Demokratie

263

licher Widerspruch etwa zwischen einem einstimmig gefaßten Gremiumsbeschluß und Kernbestandteilen einer Verbandsprogrammatik dürfte zu einer Abberufung des betreffenden Delegierten durch seine Organisation führen. Dennoch muß grundsätzlich von der Tendenz ausgegangen werden, daß die Interaktion i n einer geschlossenen Gruppe einen psychologischen Druck auf die Einzelteilnehmer ausübt, sich anzupassen und zu „arrangieren", statt Interessen offensiv zu vertreten. Welche Richtung diese Integration inhaltlich nimmt, d. h. wer sich wem anpaßt, ist nicht zuletzt eine Frage der Mehrheits- und damit Machtverhältnisse i m Partizipationsgremium. Hier muß besonders an die strukturellen Vorteile der Staatsvertreter erinnert werden, die nicht nur über einen Informationsvorsprung und über das Monopol verbindlicher allgemeiner Rechtssetzung und legitimer Gewaltanwendung verfügen, sondern i n der Regel auch als objektive, über den Einzelinteressen stehende Sachwalter des „Gemeinwohls" angesehen werden. Ist damit die Gefahr verdeutlicht, daß die Verbandsvertreter in Beteiligungsgremien die Interessen der Organisationsmitglieder nicht konsequent wahrnehmen, so kommt für die innerverbandliche W i l lensbildung noch der Umstand hinzu, daß das einzelne Gremiumsmitglied zusätzlich geneigt sein wird, seine Mitarbeit und auch die gemeinsame Entscheidung des Gremiums dem ganzen Verband gegenüber zu rechtfertigen und als Erfolg der eigenen Interessenpolitik auszugeben 152 . Dies kann durchaus dazu führen, daß der Verbandsfunktionär die Rolle als Transmissionsriemen zwischen Staat und Bürger mehr oder weniger unbewußt tatsächlich übernimmt und etwa i n der Verbandspresse oder bei Schulungsveranstaltungen die Mitgliederbasis entsprechend zu beeinflussen sucht. Der staatlichen Herrschaft dienen die partizipierenden Vereinsdelegierten auf diese Weise auch als Schirm, als Auffanglinie gegen einen stärkeren Verbandseinfluß 153 . Von einer demokratischen Verbandswillensbildung kann i n diesem Zusammenhang jedoch nicht mehr die Rede sein. Vielmehr muß insofern von einer autoritären und oligarchischen Herrschaftsstruktur gesprochen werden, i n der die Verwirklichung der individuellen Vereinigungsfreiheit nicht mehr gewährleistet ist 1 5 4 .

Aufgaben, S. 232; Offe , Herrschaft, S. 148; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 61: Durch die staatliche Institutionalisierung werden „die f r e i w i l l i g e n Organisationen i n gewissem Maße v o r der Bestätigung durch die Mitglieder unabhängig"; differenzierend S. 173 f. " 2 Marchai S. 105; Offe , Herrschaft, S. 148; Steinberg ZRP 72, S. 208; Streeck S. 131; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 252; ders. J Z 78, S. 546. «3 Hennis PVS 61, S.31; Steinberg PVS 73, S.30; Offe, Herrschaft, S. 148. im So f ü r die konzertierte A k t i o n Popp, Aufgaben, S. 232 f.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

Die Tatsache, daß sich die Ministerien zunehmend m i t Ausschüssen, Beiräten und Kommissionen umgeben 155 , bedeutet für die öffentlichen Großverbände nicht nur, daß sie immer mehr Funktionäre für diese Aufgabe zur Verfügung stellen; es folgt daraus auch inhaltlich eine Ausdehnung, wenn nicht Verlagerung der organisierten Interessenvertretung auf diese Gremienarbeit. Sie kann deshalb vom Gebot innerverbandlicher Demokratie, der „authentischen Interessenrepräsentation", nicht ausgenommen werden 1 5 6 . U m der Oligarchisierungstendenz, die Großorganisationen ohnehin innewohnt 1 5 7 und durch die Staatsbeteiligung noch verstärkt wird, entgegenzuwirken, bedarf es einer satzungsmäßig festgelegten Bindung der entsandten Funktionäre an einen demokratischen innerverbandlichen Willensbildungsprozeß. Als geeignete Einzelmaßnahmen kommen hier etwa folgende Kegelungen i n Betracht: — Z u m einen könnten die Gremiumsmitglieder durch eine Delegiertenversammlung oder durch ein spezielles, verschiedene Gruppen repräsentierendes Gremium 1 5 8 gewählt werden. Dies würde die Verantwortlichkeit der entsandten Vertreter gegenüber dem Gesamtverband erhöhen 159 . Als Mindestvoraussetzung ist es jedoch anzusehen, daß ein seinerseits demokratisch gewähltes Verbandsgremium die Partizipanten bestimmt 1 6 0 . — U m eine Abhängigkeit des Gremiumsmitglieds vom Verbandsvorstand zu vermeiden, könnten zweitens bestimmte Inkompatibilitäten eingeführt werden 1 6 1 — etwa ein Verbot, gleichzeitig Mitglied i m Vorstand und i n einem Partizipationsgremium zu sein. — Z u m dritten erscheint es sinnvoll, die partizipierenden Funktionäre inhaltlich an eine grundsätzliche Marschroute zu binden, welche etwa i n einem besonderen unabhängigen Fachausschuß ausgearbeitet und von einer breiten Mitgliederbasis akzeptiert wurde 1 6 2 . Sie muß allerdings einen gewissen Handlungsspielraum i m Detail ge155 v g l . BT-Drs. V/4585 u n d 8/484. ΐδβ Teubner, Organisationsdemokratie, S. 182. 1 5 7 Statt vieler: Gerhardt S. 123 ff.; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 47 f.; 58 ff., 75, 81 ff.; Popp, Aufgaben, S. 185 ff. 158 Vgl. Teubner, Organisationsdemokratie, S. 119, 192. 150 Gerhardt S. 237 ff., 279; Gießen S. 202; Schelter S. 121; Teubner, O r ganisationsdemokratie, S. 192, vgl. aber auch S.81 ff.; skeptisch hinsichtlich der Realisierbarkeit: Popp, Aufgaben, S. 101; ders. JöR Bd. 26, S. 170. 160 v. Alemann PuZ 77, Β 8, S. 17; Schelter S. 121. lei Vgl. Teubner, Organisationsdemokratie, S. 101. 1« Vgl. die Forderung i n : I G Druck, Rolle, S. 62; ferner Gerhardt S. 79 F N 14: „ständisches imperatives M a n d a t " ; zum imperativen Mandat s.o. 1. T e i l B. I I I . 3. c) cc).

V I . Grundrechtspflichtigkeit öffentlicher Verbände?

265

währen, da anderenfalls eine Gremienarbeit m i t anderen Verbandsvertretern überhaupt sinnlos wäre 1 6 3 . — Schließlich stellt auch die Pflicht, vor einer Mitglieder- oder Delegiertenversammlung Rechenschaft abzulegen über die bisherige Gremienarbeit, eine geeignete Maßnahme zur Durchsetzung innerverbandlicher Demokratie dar 1 6 4 . Wie i m einzelnen die Bindung der Verbandsvertreter an ein demokratisches Mandat ihrer Organisation ausgestaltet wird, kann nicht vom Gesetzgeber vorgeschrieben werden. Dem steht das kollektive Vereinigungsgrundrecht i n seiner freiheitssichernden Abwehrfunktion entgegen. Die Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Demokratiegebotes ist vielmehr der verbandsautonomen Satzungsgewalt vorbehalten und obliegt selbst der innerverbandlichen Willensbildung. Ein Verbändegesetz könnte nur allgemeine Prinzipien formulieren 1 6 5 . Aus diesem Grunde kann auch die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern bei der Bundesverwaltung nicht zum Ansatzpunkt für ins einzelne gehende zwingende Demokratisierungsvorschriften und das Erfordernis der Rechtsfähigkeit gemacht werden 1 6 6 .

V I . Grundrechtspflichtigkeit öffentlicher Verbände?

Abschließend soll die Frage untersucht werden, ob Verbände durch ihre Partizipation an der Staatstätigkeit selbst grundrechtspflichtig, also zu Grundrechtsadressaten werden. Hinter dieser allgemein formulierten Problematik verbergen sich verschiedene Einzelfragen und Gesichtspunkte. 1. Verbände als staatliche bzw. soziale Machtträger

Bei der Behandlung der Grundrechtsträgerschaft öffentlicher Verbände wurde festgestellt, daß die Teilnahme an der staatlichen Verwaltung eine Vereinigung nicht selbst zu einem Staatsorgan macht, das gemäß A r t . 1 Abs. 3 GG unmittelbar an die Grundrechte gebunden wäre. Eine „Staatsqualität" von Groß verbänden scheidet als Begrün163 Z u diesem D i l e m m a : Offe , Herrschaft, S. 148. 164 ν . Alemann PuZ 77, Β 8, S. 17; Gießen S. 192. 165 Vgl. hierzu ausführlich Gerhardt S. 241, 278, 280 ff.; Popp, Aufgaben, S. 112 ff.; ebenso Däubler / Hege S. 92; Föhr N J W 75, S. 620. Ins Detail gehende, w e n n auch n u r formale Organisationsregeln w i l l dagegen Teubner, Organisationsdemokratie, S. 196 ff. i n einem Interessen Verbandsgesetz festlegen; dem entspricht eine weite Ausdehnung des Gerichtsschutzes (vgl. S. 317 ff.). Das Problem der Abgrenzung staatlicher u n d verbandlicher Regelungskompetenz k a n n auch hier nicht vertieft werden. «β So jedoch W. Schmidt ZRP 77, S. 260.

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3. T e i l : Β . Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden

dung für eine Grundrechtspftichtigkeit m i t h i n aus. Dies gilt auch für die Auffassung, welche einen „öffentlichen" Status m i t einem „öffentlich-rechtlichen" gleichsetzt und daraus eine Grundrechtsbindung ableitet 1 6 7 . Darüber hinausgehend w i r d i n der Literatur jedoch verbreitet auch die soziale, gesellschaftliche Machtstellung großer Organisationen des Privatrechts zum Anlaß genommen, diese zu Grundrechtsadressaten zu erklären. Der tragende Gedanke der Grundrechte sei die „Gewährung von Schutz an den Schwächeren i n machtungleichen Verhältnissen" 1 6 8 . Diese Ansicht kann zwanglos aus einem Verfassungsverständnis abgeleitet werden, das nicht die staatliche Sphäre und den gesellschaftlichen Bereich einander gegenüberstellt wie Bindung und Freiheit, sondern i m Grundgesetz die Gesamtordnung des Staat und Gesellschaft umfassenden politischen Gemeinwesens normiert sieht 1 6 9 . Der Grundrechtskatalog ist dann auch für die Beziehungen von Bürgern zu öffentlichen Vereinigungen verbindlich. M i t der hier vertretenen freiheitlich-demokratischen Grundrechtskonzeption ist eine solche pauschale Übertragung der Grundrechtspftichtigkeit auf gesellschaftliche Verbände dagegen nicht zu vereinbaren: Eine staatsgleiche unmittelbare Bindung an die Grundrechte Dritter ließe den Verbänden kaum noch Raum für die Ausübung der ihnen selbst zustehenden Vereinigungsfreiheit 1 7 0 . Dde Macht der großen Vereinigungen ist i n erster Linie das Ergebnis und zugleich das Instrument organisierter Wahrnehmung von Individualinteressen, nicht aber deren Angriffsziel. Durch eine generelle Grundrechtspftichtigkeit würde schließlich durch die Hintertür auch die Rechtsfigur des „beliehenen Verbandes" wieder eingeführt, der qua Staatsmacht und deswegen grundrechtsgebunden handelt 1 7 1 . Ergänzend kann hier auf die zum Teil ähnlich verlaufende Diskussion u m die Gemeinwohlbindung öffentlicher Vereinigungen verwiesen werden 1 7 2 . 167 So Scheffler N J W 65, S. 851. i«8 Krüger, Diskussionsbeitrag, S. 38; i m Ergebnis ebenso: Evers Der Staat 64, S. 57 f.; Nikiisch J Z 76, S. 108 f.; Scheuner, I n h a l t , S. 68; ähnlich Teubner, Organisationsdemokratie, S. 295 ff.; w o h l auch Keller S. 79 ff., der eine „analoge A n w e n d u n g der Grundrechte" wegen der Verbandsbeteiligung an der staatlichen Willensbildung befürwortet. Vgl. hierzu Böckenförde, G r u n d rechtsgeltung. 160 v g l . dazu ο. Α. 1.2.; ferner Rupp AöR Bd. 101, S. 168 f. 170 Gegen eine Gleichzeitigkeit von Grundrechtsinhaberschaft u n d G r u n d rechtsverpflichtung auch Böckenförde, Grundrechtsgeltung, S. 84; Leßmann, Aufgaben, S. 167; ders. N J W 78, S. 1548; Hesse, Grundzüge, S. 149; Rupp, Funktionen, S. 1266; vgl. auch BVerfGE 21, S. 362, 370 (öffentlich-rechtliche Körperschaften). 171 Dazu o. A . I I . 4.; ferner Böckenförde, Grundrechtsgeltung, S. 85. 172 o. B. I V .

V I . Grundrechtspflichtigkeit öffentlicher Verbände?

267

2. Die Drittwirkungslehre

Ohne die grundsätzliche Unterscheidung von Staat und Gesellschaft aufzugeben, nehmen auch die Vertreter der sog. Drittwirkungslehre eine unmittelbare Grundrechtsgeltung i m gesellschaftlichen Bereich an 1 7 3 . Richtig ist dies sicher für A r t . 9 Abs. 3 S. 2 GG, der die Koalitionsfreiheit auch gegen private Behinderungsversuche schützt. „Grundrechtspflichtig" macht A r t . 9 Abs. 3 S. 2 GG jedoch auch einen öffentlichen Verband nur gegenüber einer (anderen) Koalition, deren M i t gliedern und Einzelnen, die eine Koalition gründen bzw. einer solchen beitreten wollen. Denn nur den Grundrechtsträgern der Koalitionsfreiheit kommt der erhöhte Schutz durch das drittwirkende Behinderungsverbot zu 1 7 4 . Keine Aussage läßt sich hieraus ableiten für eine mögliche Pflichtenstellung des öffentlichen Verbandes zu seinen eigenen Mitgliedern und zu nicht organisationswilligen Außenseitern. Soweit auch i n dieser Beziehung eine „absolute" bzw. „unmittelbare" D r i t t w i r k u n g von Individualgrundrechten gegenüber dem öffentlichen Verband behauptet und m i t der staatsähnlichen Machtstellung der Vereinigung begründet w i r d 1 7 5 , muß hier ebenfalls auf die unter 1. dargestellten Bedenken hingewiesen werden. Diese gelten jedoch nicht für die vom Bundesverfassungsgericht 176 und der herrschenden Lehre 1 7 7 vertretene Ansicht, nach der die Grundrechte als verfassungsrechtliche Wertentscheidung für alle Rechtsbereiche gelten und über ausfüllungsbedürftige Generalklauseln und Rechtsbegriffe des Privatrechts mittelbar auch i n den gesellschaftlichen Bereich einwirken. E i n solches Verständnis von D r i t t w i r k u n g macht keine Großorganisation des Privatrechts zu einem quasistaatlichen Grundrechtsadressaten. A u f eine weitergehende Auseinandersetzung m i t der allgemeinen Drittwirkungsproblematik kann hier verzichtet werden, weil i m vorliegenden Zusammenhang der Staatsbeteiligung öffentlicher Verbände ein anderer Ansatz viel versprechender erscheint:

i7» Vgl. die Übersicht bei Wittkämper S. 68 ff.; zum Zusammenhang von D r i t t w i r k u n g s l e h r e u n d der Trennung von Staat u n d Gesellschaft vgl. Keller S. 78. 17* I n diesem mehr auf die Grundrechtsinhaberschaft als auf die entsprechende Grundrechtspflichtigkeit ausgerichteten Sinne ist w o h l auch Rid ders „ D r i t t w i r k u n g politisch i n Anspruch genommener Grundrechte" (Stellung, S. 28, F N 56) zu verstehen. 17« So f ü r Koalitionen etwa Däubler / Hege S. 137 u n d Wittkämper S. 70 f. ne B V e r f G E 7, S. 198, 204-207; 12, S. 113, 124 f.; 34, S. 239, 280. 177 Statt vieler: Dürig i n Maunz / D ü r i g / Herzog A r t . 1 R N 1 2 7 f f . ; Maunz ebenda A r t . 9 R N 5 3 f f . ; Hesse, Grundzüge, S. 147 ff.

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3. Teil: Β . Einzelfragen der Partizipation v o n Interessenverbänden 3. Koordination der Grundrechtsausübungen als Alternative zur Drittwirkung

So berechtigt das Anliegen ist, Mitglieder, faktisch mitrepräsentierte Außenseiter und auch kleinere Vereine vor der sozialen Mächtigkeit öffentlicher Verbände zu schützen, so bildet deren Grundrechtspflichtigkeit doch nicht die einzige Lösungsmöglichkeit. Z u Recht weist Böckenförde 178 darauf hin, daß es vielmehr darum geht, die Grundrechtsausübung aller — auch der Großverbände — zu gewährleisten und aufeinander abzustimmen m i t dem Ziel, jedem Grundrechtsinhaber einen angemessenen Bereich zur Realisation seines Freiheitsrechts zu belassen. Die Vorstellung konfligierender Grundrechte i m gesellschaftlichen Bereich ist durch die Vorstellung koordinierter Grundrechte gegenüber der Staatsgewalt zu ersetzen 179 . Besonders das Verhältnis des einzelnen Verbandsmitglieds zur Verbandshierarchie läßt sich m i t „Grundrechtsschutz" hier und „Grundrechtspftichtigkeit" dort nicht angemessen begreifen. Wie oben dargestellt, ist vielmehr zwischen der individuellen und der kollektiven Vereinigungsfreiheit eine „praktische Konkordanz" dadurch herzustellen, daß der Verband durch eine demokratische Binnenstruktur jedem M i t glied die Möglichkeit einräumt, innerhalb des Rahmens spezifischer Verbandsziele effektiv an der Willens- und Entscheidungsbildung der Organisation teilzunehmen 1 8 0 . Entsprechendes gilt für die Rechtsstellung faktisch betroffener Außenseiter: Je mehr ein Verband seine grundrechtliche Freiheit zum Ausbau einer Monopolstellung genutzt hat, desto eher muß er der individuellen Vereinigungsfreiheit des Nichtorganisierten m i t der Einräumung eines Beitrittsanspruches Rechnung tragen 1 8 1 . 178 Grundrechtsgeltung, S. 87 ff. Vgl. Hesse D ö V 75, S.442; Rupp AöR Bd. 101, S. 171, der besonders den objektivrechtlichen Gehalt der Grundrechte betont; Däubler / Hege S. 137 sprechen v o n „Harmonisierung der Koalitionsfreiheit m i t anderen G r u n d rechten". 180 Ebenso gegen eine D r i t t w i r k u n g : W. Schmidt ZRP 77, S. 259; Föhr, Willensbildung, S. 122; Gerhardt S. 158 f.; vgl. auch Häberle W d S t R L 30, S. 109: Grundrechte entfalten als Teilhabe rechte Schutzwirkung gegen Gruppenmacht; i m Ergebnis ebenso Nicklisch J Z 76, S. 113 u n d Teubner, Organisationsdemokratie, S. 296 f., die allerdings von einer „ D r i t t w i r k u n g " ausgehen. 181 Vgl. dazu ο. Β . V. 1. Teubner, Organisationsdemokratie, S. 284 f., läßt diesbezüglich offen, ob es sich u m unmittelbare oder u m mittelbare D r i t t w i r k u n g handelt. Nicklisch J Z 76, S. 108 f. gewinnt dieses Ergebnis aus einer unmittelbaren D r i t t w i r k u n g , gibt aber andererseits der hier vorgeschlagenen „ K o o r d i n a t i o n " der Grundrechte Ausdruck, w e n n er sagt: „ I n solchen Fällen (Monopolisierung) muß der Staat als freiheitlicher sozialer Rechtsstaat darauf achten, daß ein gerechter, angemessener Ausgleich zwischen den Freiheitsrechten des Vereins einerseits u n d den Freiheitsrechten der M i t 179

V I . Grundrechtspflichtigkeit öffentlicher Verbände?

269

Darüber hinaus bleibt hier nur noch anzumerken, daß die staatlichen Kollegialorgane, die m i t Verbandsvertretern besetzt sind, bei ihrer auch Außenseiter betreffenden Endentscheidung selbstverständlich nach A r t . 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden sind. Nicht die einzelnen Verbände, aber das Staatsorgan ist grundrechtspflichtig.

glieder bzw. Bewerber u m die Mitgliedschaft andererseits hergestellt w i r d (S. 109)." Letztlich handelt es sich w o h l mehr u m die terminologische Frage, was „ D r i t t w i r k u n g " bedeuten soll.

Z u s a m m e n f a s s u n g

u n d

A u s b l i c k

Die Frage, welche Bedeutung A r t . 9 GG für die Partizipation von Verbandsvertretern i n staatlichen Gremien hat, hängt entscheidend davon ab, welche Funktion man den Grundrechten i m Spannungsfeld zwischen Staat und Gesellschaft zumißt. Das traditionelle TrennungsKonzept — etwa von Scholz vertreten — beschränkt die Geltung der Freiheitsrechte auf eine staatsabgewandte Gesellschaftlichkeit. Es übersieht dabei jedoch die besonders i n den Partizipationsgremien zum Ausdruck kommende Übergangszone, i n der Staat und Gesellschaft sich funktional verbinden und durchdringen. Das gegenteilige, „moderne" Verfassungsverständnis, wie es ζ. B. Säcker vertritt, hebt tendenziell die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft i n der Synthese einer gemeinwohlgebundenen pluralistischen Gesamtordnung auf und erklärt die Grundrechte zu Aufbauelementen dieser Ordnung und zur öffentlichen Aufgabe. I n einem solchen „gesellschaftlichen Staat" ist die Freiheit der Verbandsvertreter vor behördlicher Beeinflussung bedroht. M i t Ridder ist deshalb einerseits von der grundsätzlichen Verschiedenheit von Staat und Gesellschaft auszugehen, was sich i n der Abwehrfunktion der Grundrechte niederschlägt, zum anderen aber auch die partielle Verflochtenheit beider Sphären i m Bereich des öffentlichen zur Kenntnis zu nehmen, was in der Anerkennung einer demokratischen Teilhabefunktion der Grundrechte zum Ausdruck kommt. Für die Rechtsnatur der öffentlichen Verbände bedeutet dies einen prinzipiell privatrechtlichen Status, der jedoch grundrechtlich „überformt" ist. Die Doppelfunktion der Grundrechte erlaubt es, A r t . 9 GG auch für die Verbandstätigkeit i n Partizipationsgremien fruchtbar werden zu lassen: Die Teilhabefunktion erstreckt die Grundrechtsgeltung i n den staatszugewandten öffentlichen Bereich und erschließt damit der freiheitssichernden Abwehrfunktion ein für die organisierte Interessenvertretung zunehmend schutzbedürftiges Gebiet. Die Betätigungsgarantie des A r t . 9 GG umfaßt die Mitarbeit von Verbandsfunktionären i n Partizipationsgremien. Sie kann bei „Verstaatlichung" von bislang gesellschaftlichen Regelungsmaterien auch zu einem Partizipationsanspruch insbesondere der Koalitionsverbände führen. Die grundrechtliche Abwehrfunktion verbietet eine manipulative Beeinflussung der Verbände durch die staatliche Herrschaft ebenso wie eine Verpflichtung

Zusammenfassung u n d Ausblick

271

der Vereinigungen, i n Partizipationsgremien mitzuarbeiten. Aus der Teilnahme an staatlich eingerichteten Kollegialorganen kann auch keine Gemeinwohlbindung der partizipierenden Verbände abgeleitet werden. Die grundrechtliche „Überformung" der öffentlichen, aber privatrechtlichen Verbände drückt sich vor allem i n der Forderung nach innerverbandlicher Demokratie aus. Neben der staatsrechtlich-legitimationstheoretischen Wurzel hat diese auch einen individualrechtlichen Grund: Die Freiheit des einzelnen, sich zur Wahrung seiner Interessen zu organisieren, wandelt sich beim Fehlen eines Verbändepluralismus um i n einen Aufnahme- und demokratischen Mitbestimmungsanspruch gegenüber dem (Monopol-)Verband. Darüber hinaus fordert die demokratische Binnenstruktur einer öffentlichen Vereinigung auch eine Bindung der i n staatliche Partizipationsgremien entsandten Funktionäre an eine demokratische Auswahl und Kontrolle sowie an ein richtungsweisendes Verbandsmandat. Kollektive und individuelle Vereinigungsfreiheit sind dabei nicht als gegeneinander gerichtet zu verstehen. Sie müssen vielmehr koordiniert und miteinander zum Ausgleich gebracht werden. Eine staatsähnliche Grundrechtspftichtigkeit öffentlicher Verbände folgt daraus nicht. Der i n der vorliegenden Untersuchung unternommene Versuch, die Partizipation privater Verbandsvertreter an der Staatstätigkeit als Legitimationsbeschaffungsmaßnahme der staatlichen Herrschaft zu interpretieren und i n ihrer potentiell freiheitsbeschränkenden Wirkung kritisch zu würdigen, mag angesichts der bislang vorherrschenden Stoßrichtung in der Verbändediskussion den Eindruck erwecken, daß die „wahre" Verbändeproblematik verkannt wurde. Diese w i r d besonders i n der staatsrechtlichen Literatur nach wie vor nicht i m Schutz der Verbände vor staatlicher Beeinflussung gesehen, sondern umgekehrt i m Schutz der staatlichen Souveränität vor illegitimem Verbandseinfluß. Daß auch dieses Anliegen durchaus seine Berechtigung hat, soll keineswegs geleugnet werden. Bedenklich erscheint jedoch das M i t t e l zur Zielerreichung, wenn öffentliche Interessenvertretung partiell i n die Staatsorganisation integriert wird, um i h r die Spitze abzubrechen. Dagegen ist es nach der grundsätzlich repräsentativen Verfassungsordnung der Bundesrepublik i n der Regel sehr wohl möglich, zum Schutz der staatlichen Willensbildung von einer Institutionalisierung des Verbandseinflusses durch Partizipation nur äußerst sparsam Gebrauch zu machen. Da dies aber möglicherweise den Bedarf der staatlichen Herrschaft an empirischer Legitimation unbefriedigt läßt, bleibt i m wesentlichen nur noch die Einführung von Volksabstimmungen und Referenden, w i l l man das Staatshandeln an den tatsächlichen

272

Zusammenfassung u n d Ausblick

Konsens der Bevölkerung binden, ohne es gleichzeitig den organisierten Partikularinteressen „auszuliefern". Geht man dagegen davon aus, daß große, demokratisch strukturierte Verbände legitime Sprecher breiter Bevölkerungskreise sind, so steht einer echten mitentscheidungsberechtigten Partizipation ihrer Vertreter an staatlichen Entscheidungen jedenfalls dann grundsätzlich nichts entgegen, wenn dabei das Gleichbehandlungsgebot beachtet und eine anderweitige Repräsentation unorganisierter, aber betroffener Interessen sichergestellt wird. Ein absolutes Entscheidungsmonopol der höchst indirekt legitimierten staatlichen Beamtenschaft ist nicht verteidigungswürdig u m seiner selbst willen. Es geht vielmehr um das Ziel, Entscheidungen herbeizuführen, die vom autonom gebildeten Konsens der betroffenen Bürger getragen werden. Die Vorstellung eines materiell vorgegebenen Gemeinwohls, das zu erkennen und zu verwirklichen allein der Staatsbeamte i n der Lage sei, bedarf einer Revision. Nur diese Vorstellung rechtfertigt jedoch auch den normativen Vorrang der repräsentativen Wahl-Legitimität vor Formen direktdemokratischer Teilhabe.

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Frankfurt

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