Il nuovo ordinamento giudiziario 9788892143722

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Il nuovo ordinamento giudiziario Aggiornato alla l. n. 71/2022

Leonardo Filippi

Il nuovo ordinamento giudiziario Aggiornato alla l. n. 71/2022

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ISBN/EAN 978-88-921-4372-2

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a Denise

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Indice sommario

Indice

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Indice pag.

Introduzione

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Capitolo I

Le garanzie per la magistratura 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19.

La riserva assoluta di legge a tutela della magistratura Le diverse “funzioni” (non “gradi”) dei magistrati Le funzioni direttive e semidirettive Il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa L’indipendenza “esterna” della magistratura I compiti “non invasivi” del ministro della giustizia Il giudice “soggetto soltanto alla legge” L’“inamovibilità” del magistrato L’incompatibilità del magistrato L’eleggibilità del magistrato Il trasferimento del magistrato Il collocamento in aspettativa del magistrato L’accesso e il ruolo della magistratura La Scuola superiore della magistratura Le valutazioni di professionalità dei magistrati Il collocamento fuori ruolo del magistrato Il divieto di arbitrato La magistratura onoraria La “geografia giudiziaria”

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Il nuovo ordinamento giudiziario

pag.

Capitolo II

Il Consiglio superiore della magistratura 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Le funzioni del C.S.M. La composizione del C.S.M. Le commissioni referenti I provvedimenti riguardanti magistrati La sezione disciplinare del C.S.M. La segreteria del C.S.M. Le tabelle degli uffici giudiziari L’elezione dei componenti “laici” del C.S.M. L’elezione dei componenti “togati” del C.S.M. Le disposizioni transitorie e di attuazione del sistema elettorale del C.S.M. 11. Le indennità dei componenti del C.S.M. 12. Il ricollocamento in ruolo dei magistrati componenti del C.S.M.

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Capitolo III

Il giudice 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

I giudici “ordinari” I giudici “speciali” I giudici “specializzati” I giudici “straordinari” L’“autonomia” del giudice L’indipendenza “interna” del giudice e l’overruling giurisprudenziale L’indipendenza dei giudici speciali, dei giudici popolari e degli esperti Il giudice “terzo e imparziale” Il giudice “naturale precostituito per legge”

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Capitolo IV

Il pubblico ministero 1. 2. 3.

Il magistrato del pubblico ministero Le funzioni del pubblico ministero Gli uffici del pubblico ministero

75 77 83

Indice

XI pag.

4.

I Procuratori distrettuali e il Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo 5. Il “collegio per le indagini” sui reati ministeriali 6. Il “collegio d’accusa” contro il Presidente della Repubblica 7. La Procura europea 8. Eurojust e l’Agenzia europea per la cooperazione giudiziaria penale 9. La “dipendenza funzionale” della polizia giudiziaria al pubblico ministero

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Capitolo V

La responsabilità del magistrato 1. 2.

3. 4. 5.

La responsabilità del magistrato in generale La responsabilità disciplinare 2.1. Gli illeciti disciplinari 2.2. Il procedimento disciplinare 2.3. L’azione disciplinare 2.4. Le indagini preliminari 2.5. L’archiviazione de plano del procuratore generale 2.6. La chiusura delle indagini 2.7. Il giudizio 2.8. Il ricorso in cassazione 2.9. La revisione 2.10. La riabilitazione La responsabilità civile La responsabilità penale La responsabilità contabile

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Capitolo VI

Delega al governo per la riforma ordinamentale della magistratura 1. 2. 3. 4. 5.

La delega in generale Oggetto della delega e relativo procedimento La revisione dell’assetto ordinamentale della magistratura Le modifiche del sistema di funzionamento del consiglio giudiziario e delle valutazioni di professionalità La riduzione dei tempi per l'accesso in magistratura

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Il nuovo ordinamento giudiziario

pag. 6. 7.

Il collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili Il coordinamento con le disposizioni vigenti

139 141

Capitolo VII

Delega al governo per il riassetto delle norme dell’ordinamento giudiziario militare 1. 2.

La delega in generale L’oggetto della delega, i princìpi e criteri direttivi, nonché il relativo procedimento

143 143

Capitolo VIII

Le disposizioni finanziarie e finali 1. 2. 3.

Le disposizioni finali Le disposizioni finanziarie L’immediata entrata in vigore della legge

147 147 148

Introduzione

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Introduzione L’ordinamento giudiziario è il complesso normativo che disciplina l’organizzazione giudiziaria. Esso, quindi, riguarda sia l’istituzione e la composizione degli organi giurisdizionali (giudici) e giudiziari (pubblici ministeri), sia il rapporto di servizio che vincola tali organi giudicanti e requirenti allo Stato. La materia è importante in quanto propedeutica allo studio del diritto processuale civile e penale e la sua evoluzione storica rappresenta, in maniera plastica, da una parte, i rapporti tra cittadini e magistrati e tra i poteri dello Stato, dall’altra. Lo Statuto albertino del 1848 considerava la magistratura quale «ordine giudiziario» dello Stato dipendente dal sovrano, il quale, assommando in sé il potere esecutivo, legislativo e giudiziario, nominava i giudici con il compito di amministrare la giustizia in suo nome, in quanto «la Giustizia emana dal Re, ed è amministrata in suo nome dai Giudici ch’Egli istituisce» (art. 68 r.d. 4 marzo 1848). Tale rigida dipendenza gerarchica era appena attenuata da alcune garanzie concesse sia alla magistratura sia ai sudditi. I giudici, che erano «nominati dal Re, ad eccezione di quelli di mandamento, sono inamovibili dopo tre anni di esercizio» (art. 69 r.d. cit.), mentre faceva capolino, da una parte, il principio di legalità, prevedendosi che «I Magistrati, Tribunali, e Giudici attualmente esistenti sono conservati. Non si potrà derogare all’organizzazione giudiziaria se non in forza di una legge» (art. 70 r.d. cit.), dall’altra, il principio del “giudice naturale” perché «Niuno può essere distolto dai suoi Giudici naturali. – Non potranno perciò essere creati Tribunali o Commissioni straordinarie» (art. 71 r.d. cit.). Inoltre, «le udienze dei Tribunali in materia civile, e i dibattimenti in materia criminale saranno pubblici conformemente alle leggi» (art. 72 r.d. cit.). Infine, «L’interpretazione delle leggi, in modo per tutti obbligatorio, spetta esclusivamente al potere legislativo» (art. 73 r.d. cit.). La legge Sacconi del 19 maggio 1851 ampliò l’autonomia della magistratura, stabilendo l’inamovibilità dei magistrati e l’impossibilità per il Governo di influire sul loro operato: di fronte a loro comportamenti contrari ai pro-

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Il nuovo ordinamento giudiziario

pri doveri, il compito di giudicarli competeva al magistrato di cassazione. La legge fu presto abrogata e il ministro Rattazzi emanò il r.d. 13 novembre 1859, legge generale di ordinamento giudiziario, che, in seguito all’unificazione d’Italia nel 1861, fu esteso a tutto il territorio italiano. Ma subito dopo Vittorio Emanuele II promulgò, con il r.d. 6 dicembre 1865, n. 2626, un nuovo ordinamento giudiziario che consentiva ai laureati in giurisprudenza di accedere in magistratura con il titolo di uditore a seguito di concorso e con nomina da parte del re; il potere disciplinare era attribuito all’Assemblea generale, formata dalle sezioni delle Corti e dei Tribunali; la legge indicava tassativamente i casi di destituzione e rimozione dei giudici dalle proprie funzioni, sui quali deliberava la Corte di cassazione. Intervenne poi la legge Orlando 1° luglio 1907, n. 511, che istituì i Consigli giudiziari e il Consiglio superiore della magistratura, che era composto da soli magistrati. Le conquiste appena raggiunte furono però vanificate dall’avvento del fascismo, il quale adottò una serie di provvedimenti che fecero regredire le garanzie per la magistratura. Infatti, si reintrodusse la pena di morte, la l. 25 novembre 1926, n. 2008, istituì per alcuni reati il Tribunale speciale per la difesa dello Stato, composto da militari e ufficiali della milizia fascista; venne istituito il Gran Consiglio del Fascismo; la legge di pubblica sicurezza attribuiva al Questore e al Prefetto funzioni giurisdizionali. Nacque in questo periodo anche la attuale disciplina dell’ordinamento giudiziario, approvato con r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 (c.d. ordinamento Grandi, d’ora in poi citato semplicemente come “ord. giud.”), che prevedeva la dipendenza dell’ordine giudiziario dal potere politico. Infatti, tutti i magistrati erano posti sotto la sorveglianza del ministro di grazia e giustizia, al quale erano attribuiti la nomina delle commissioni di esame per l’accesso alla magistratura e per le promozioni, le assegnazioni di sede e il passaggio di funzioni. In particolare, l’art. 6 (Provvedimenti riflettenti lo stato dei magistrati) stabiliva che «I magistrati sono nominati, promossi, tramutati e revocati dal Re Imperatore, su proposta del ministro di grazia e giustizia, osservate le forme del presente ordinamento, salvo, per la nomina degli uditori, il disposto dell’ultimo comma dell’articolo 127.– Qualsiasi altro provvedimento riflettente lo stato dei magistrati è emanato egualmente con decreto reale, su proposta del ministro di grazia e giustizia, con l’osservanza delle norme stabilite nel presente ordinamento, salvo che non sia diversamente stabilito». Il pubblico ministero era sottoposto alle direttive del Governo in quanto esercitava «sotto la direzione del ministro di grazia e giustizia, le funzioni che la legge gli attribuisce» (art. 69). L’art. 118 indicava i «gradi nella magistratura». Giudici e pubblici mini-

Introduzione

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steri erano controllati dal ministro. Infatti, l’art. 228 precisava che il ministro di grazia e giustizia «esercita l’alta sorveglianza sulle corti, sui tribunali e su tutti i giudici dello Stato», mentre l’art. 231 stabiliva che «Il ministro di grazia e giustizia esercita l’alta sorveglianza, su tutti i magistrati del pubblico ministero». I provvedimenti disciplinari erano irrogati dalla Corte disciplinare (art. 236). Solo il decreto Togliatti (d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511, Guarentigie della magistratura), dopo la caduta del fascismo, restituì alla magistratura le garanzie perdute e subito dopo, a seguito del referendum istituzionale, il 2 giugno dello stesso anno fu proclamata la Repubblica. L’anno successivo, il 22 dicembre 1947, fu approvata la Costituzione, che dedica il Titolo IV alla magistratura (artt. 101-113 Cost.) e, reputando incostituzionale il decreto Grandi del 1941, alla VII disposizione transitoria prevede che «Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente». Ma un nuovo ordinamento giudiziario non è mai stato emanato e sia le Sezioni unite 1, sia la Corte costituzionale 2 non riconobbero al decreto Grandi il rango di disposizione costituzionale. Negli anni successivi furono riordinate le Corti d’assise e le Corti d’assise d’appello (l. 10 aprile 1951, n. 287), furono istituiti il Consiglio superiore della magistratura (l. 24 marzo 1958, n. 195) e i Consigli giudiziari (l. 12 ottobre 1966, n. 825), furono aboliti scrutini ed esami per la progressione di carriera dei magistrati (25 luglio 1966, n. 570, c.d. legge Breganze) e per la nomina a magistrato di cassazione (l. 20 dicembre 1973, n. 831, c.d. legge Breganzone). Dopo l’approvazione del nuovo codice di procedura penale, anche l’ordinamento giudiziario fu adeguato con il d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449. In seguito al referendum popolare la l. 13 aprile 1988, n. 117, introdusse nuove norme sulla responsabilità civile dei magistrati. Soppresse le preture mandamentali, furono trasformate dalla l. 1° febbraio 1989, n. 30 in sezioni distaccate della pretura circondariale. La l. 21 novembre 1991, n. 374, soppresse il giudice conciliatore e istituì il giudice di pace. Negli anni caldi dell’emergenza criminale furono istituite la Procura nazionale antimafia e antiterrorismo e le Direzioni distrettuali antimafia. Il d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51, soppresse il pretore e il tribunale, penale e civile, divenne giudice unico di primo grado; fu introdotto pure il G.O.T. (giudice onorario di tribunale). Il d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274, disciplinò 1 2

Cass., Sez. un., 17 novembre 1953, n. 3542. Corte cost. 13 dicembre 1963, n. 156.

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Il nuovo ordinamento giudiziario

il procedimento davanti al giudice di pace penale. Il sistema di accesso alla magistratura fu riformato dalla l. 13 febbraio 2001, n. 48, mentre la l. 28 marzo 2002, n. 44, modificò la composizione e la procedura elettiva dei membri del C.S.M. La legge-delega di riforma dell’ordinamento giudiziario, voluta dal ministro della giustizia Castelli (l. 25 luglio 2005, n. 150), molto criticata dalla magistratura, fu, ciononostante, attuata con i d.lgs. nn. 20, 24, 25, 26, 35, 62, 106, 109, 160 e 240, tutti del 2006. Ma una diversa maggioranza parlamentare, subentrata nel 2006, sotto la guida del Guardasigilli Mastella, recepì le obiezioni dei magistrati, apportando, dapprima con la l. 24 ottobre 2006, n. 269, e poi con la l. 30 luglio 2007, n. 111, importanti modifiche che stravolsero l’ordinamento giudiziario appena modificato, tanto che si parlò della “controriforma Mastella”. Infine, nel 2022 è stata attuata con la l. 17 giugno 2022, n. 71, la riforma dell’ordinamento giudiziario, l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura 3. Il testo è articolato in sei Capi e 43 articoli. La legge fu molto contestata dalla magistratura che, per opporvisi, scese anche in sciopero, ma il Parlamento non si fece condizionare e la approvò senza apportarvi nessuna delle modifiche richieste dai magistrati. In particolare, il Capo I (artt. 1-6) l. 17 giugno 2022, n. 71, prevede una «delega al Governo per la riforma ordinamentale della magistratura», le procedure per il suo esercizio (entro un anno dall’entrata in vigore della legge) e definisce i principi e criteri dell’intervento riformatore. In particolare, la delega mira: alla revisione, secondo principi di trasparenza e di valorizzazione del merito, dei criteri di assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi; alla riduzione degli incarichi semidirettivi; alla riforma del procedimento di approvazione delle tabelle organizzative degli uffici giudiziari; alla revisione dei criteri di accesso alle funzioni di legittimità; alla riforma delle procedure di valutazione di professionalità dei magistrati; all’istituzione del fascicolo per la valutazione del magistrato, da tenere in considerazione oltre che in sede di verifica della professionalità anche in sede di attribuzione degli incarichi direttivi e semidirettivi; ad intervenire sulla disciplina dell’accesso in magistratura, dettando principi e criteri direttivi volti ad abbandonare l’attuale modello del concorso di secondo grado, così da ridurre i tempi che in3

La l. 17 giugno 2022, n. 71, è pubblicata nella G.U. n. 142 del 20 giugno 2022.

Introduzione

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tercorrono tra la laurea dell’aspirante magistrato e la sua immissione in ruolo; al riordino della disciplina del “fuori ruolo” dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili. Il Capo II (artt. 7-14) l. 17 giugno 2022, n. 71, novella direttamente alcune disposizioni dell’ordinamento giudiziario con riguardo: ai magistrati destinati all’ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione; all’organizzazione degli uffici di giurisdizione e all’incompatibilità di sede per ragioni di parentela o coniugio e di tramutamenti ad altra sede o ufficio; alle funzioni della Scuola superiore della magistratura; agli illeciti disciplinari dei magistrati, il cui elenco viene integrato con nuove condotte e in relazione ai quali sono introdotti due nuovi istituti: l’estinzione dell’illecito e la riabilitazione (art. 11); al passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa (art. 12) prevedendosi come regola generale che tale “tramutamento” possa essere effettuato soltanto una volta nel corso della carriera entro 10 anni dalla prima assegnazione delle funzioni. Trascorso tale periodo, è ancora consentito, per una sola volta, il passaggio dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti, purché l’interessato non abbia mai svolto funzioni giudicanti penali; il passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti civili o del lavoro, in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, purché il magistrato non si trovi, neanche in qualità di sostituto, a svolgere funzioni giudicanti penali o miste. Specifiche previsioni riguardano inoltre l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie. Il Capo III (artt. 15-20) l. 17 giugno 2022, n. 71, interviene con disposizioni puntuali – e immediatamente precettive – sullo status dei magistrati, nel tentativo di ridurre il deprecabile fenomeno delle “porte girevoli” tra magistratura e politica. Si disciplina ex novo la eleggibilità dei magistrati, l’assunzione di incarichi politici e il loro ricollocamento al termine del mandato. In particolare, sono previste disposizioni in materia di eleggibilità dei magistrati (art. 15) e sul collocamento in aspettativa senza assegni del magistrato che assuma un incarico di governo nazionale, regionale o locale (art. 16). Si stabilisce inoltre che durante il mandato elettivo e durante lo svolgimento di incarichi di governo nazionale, regionale o locale il magistrato deve obbligatoriamente trovarsi in aspettativa, in posizione di fuori ruolo (art. 17). Una specifica disciplina concerne il ricollocamento in ruolo dei magistrati che si siano candidati alle elezioni, senza essere stati eletti (art. 18). Ulteriori previsioni riguardano il ricollocamento dei magistrati a seguito della cessazione di mandati elettivi (art. 19). L’art. 20 regola il ricollocamento a seguito dell’assunzione di incarichi apicali e di incarichi di governo non elettivi.

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Il nuovo ordinamento giudiziario

Il Capo IV (artt. 21-39) l. 17 giugno 2022, n. 71, contiene disposizioni immediatamente precettive sulla costituzione e sul funzionamento del C.S.M. Si tratta di un intervento organico che incide sulla composizione ed organizzazione, sulle attribuzioni e sul funzionamento del C.S.M., sul sistema elettorale per la nomina dei componenti togati nonché sul loro ricollocamento al termine del mandato. Il Capo V (art. 40) l. 17 giugno 2022, n. 71, prevede una delega al Governo per il riassetto delle norme dell’ordinamento giudiziario militare. Infine, il Capo VI (artt. 41-43) l. 17 giugno 2022, n. 71, contiene le disposizioni finali e finanziarie. Si prevede che la legge entri in vigore il giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, senza alcuna vacatio legis. Si tratta di una legge che, essendo frutto di un compromesso tra le diverse forze politiche, non poteva riformare radicalmente l’ordinamento giudiziario. Essa, tuttavia, segna un passo in avanti nella tutela della magistratura, al fine di farle recuperare quella credibilità che negli ultimi anni è andata scemando. Questa tumultuosa e altalenante raffica di modifiche è segno inequivocabile dell’incerto approccio che il nostro legislatore ha avuto, nel corso dei decenni, nei confronti di una materia sensibile come l’ordinamento giudiziario, la quale, dipendendo dal diverso atteggiamento politico del momento, segnala la concezione, di volta in volta, attribuita alla funzione della magistratura. L’ultima riforma dell’ordinamento giudiziario si è resa necessaria per rimediare ad alcune inefficienze e deviazioni del sistema giudiziario. Attualmente, secondo alcuni sondaggi, i cittadini ripongono una scarsa fiducia nella magistratura: infatti, se negli anni ’90 i magistrati erano considerati eroi popolari e godevano del consenso di oltre nove cittadini su dieci, secondo un sondaggio svolto nel 2021 solo una persona su tre (32%) dichiara di avere fiducia nella magistratura. Si tratta del livello più basso di sempre, legato ad una molteplicità di cause. I cronici ritardi del servizio-giustizia e l’enorme arretrato accumulato, tanto che ormai si provvede a “rottamare” i procedimenti in vista della imminente prescrizione dei reati, ingenerano l’idea che la magistratura italiana non svolga in maniera soddisfacente le sue principali funzioni, né quella giudicante, né quella requirente. Molteplici le accuse rivolte dalla società e anche dalla politica: di abusare delle misure cautelari in carcere, dell’uso delle intercettazioni, della cosiddetta obbligatorietà dell’azione penale, delle modalità con cui sono svolte le indagini preliminari, con conseguente “gogna giudiziaria”, della eccessiva visibilità di alcuni magistrati, spesso quelli poi votati alla vita politica. La magistratura, dunque,

Introduzione

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riveste oggi una posizione dominante nello spazio pubblico, anche se non ha alcuna legittimazione popolare perché non è eletta (come i rappresentanti del potere legislativo), né dipende dagli eletti (come il potere esecutivo) 4, né, stando ai sondaggi, gode della fiducia della collettività, apparendo, anzi, come la funzione pubblica meno efficace 5.

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Secondo G. VERDE, Giustizia, politica, democrazia. Viaggio nel Paese e nella Costituzione, Rubettino, Soveria Mannelli, 2021, p. 155 ss. la magistratura è divenuta “un potere che desume da se stesso la sua legittimazione”. 5 S. CASSESE, Il governo dei giudici, Editori Laterza, Milano, 2022, pp. 34-35.

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Il nuovo ordinamento giudiziario

Le garanzie per la magistratura

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Capitolo I

Le garanzie per la magistratura 1. La riserva assoluta di legge a tutela della magistratura L’art. 108, comma 1, Cost. stabilisce che «le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge». La disposizione deve essere letta in coordinamento con l’art. 25, comma 1, Cost. che impone che il giudice deve essere «precostituito per legge». In questo modo il costituente, a tutela della magistratura, ha voluto riservare alla legge, e quindi all’espressione della volontà popolare, la disciplina sia dell’ordinamento giudiziario, sia della magistratura. Tuttavia, sono disciplinati dallo stesso ordinamento giudiziario sia i giudici (giudice di pace, tribunale, monocratico e collegiale, corte d’appello e Corte di cassazione, mentre la corte d’assise e d’assise d’appello sono disciplinate dalla l. 10 aprile 1951, n. 287), sia i pubblici ministeri presso di essi (procuratore della Repubblica presso il tribunale, procuratore generale presso la corte d’appello e procuratore generale presso la Corte di cassazione). Giudice e pubblico ministero hanno quindi una carriera unica: infatti non è stata mai attuata in Italia una separazione delle carriere di giudice e di pubblico ministero. Essi hanno tuttavia compiti diversi: funzione giudicante i giudici e funzione requirente i pubblici ministeri. Inoltre, il potere dei giudici è reattivo, non proattivo, nel senso che essi decidono solo su istanza di parte e non d’ufficio: ubi non est actio, ibi non est iurisdictio e inoltre non possono rifiutarsi di decidere (non gli è consentito il non liquet).

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Il nuovo ordinamento giudiziario

2. Le diverse “funzioni” (non “gradi”) dei magistrati Mentre l’art. 118 dello Statuto albertino indicava i “gradi nella magistratura”, l’art. 107, comma 3, Cost., per evitare rapporti di tipo gerarchico tra magistrati, al fine di salvaguardarne l’indipendenza interna, stabilisce che «I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni», non di grado. Pertanto, oggi non esistono magistrati di “grado” diverso. Si tratta di una forma di attuazione dell’indipendenza interna, che, attribuendo funzioni (e non gradi) diverse ai magistrati, evita che la decisione del giudice possa essere vincolata da quella di altri giudici. L’indipendenza “interna” non è, invece, pregiudicata dall’esistenza di diversi gradi di giurisdizione, rispondenti alla necessaria logica processuale, per cui il giudice d’appello o di cassazione potrebbe annullare la decisione impugnata, né è pregiudicata dall’obbligo del giudice di rinvio di uniformarsi al “principio di diritto” pronunciato dalla Corte di cassazione che ha annullato la sentenza, trattandosi di funzioni distinte e non di gradi.

3. Le funzioni direttive e semidirettive L’art. 35 d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, indica i limiti di età per il conferimento di funzioni direttive, prescrivendo che tutte le funzioni direttive possono essere conferite esclusivamente ai magistrati che, alla data della vacanza del posto messo a concorso, assicurano almeno quattro anni di servizio prima della data di collocamento a riposo. Le funzioni direttive apicali giudicanti e requirenti possono essere conferite esclusivamente ai magistrati che, alla data della vacanza del posto messo a concorso, assicurano almeno due anni di servizio prima della data di collocamento a riposo (comma 1) Ai magistrati che non assicurano il periodo di servizio di cui sopra non possono essere conferite funzioni direttive se non nell’ipotesi di conferma per un’ulteriore sola volta dell’incarico già svolto, di cui all’art. 45 (comma 2). L’art. 45 d.lgs. n. 160/2006 disciplina la temporaneità delle funzioni direttive, prescrivendo che esse hanno natura temporanea e sono conferite per la durata di quattro anni, al termine dei quali il magistrato può essere confermato, previo concerto con il ministro della giustizia, per un’ulteriore sola volta, per un eguale periodo a seguito di valutazione, da parte del Consiglio superiore della magistratura, dell’attività svolta. In caso di valutazione nega-

Le garanzie per la magistratura

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tiva, il magistrato non può partecipare a concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi per cinque anni (comma 1).

4. Il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa L’art. 13 d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, disciplina l’attribuzione delle funzioni e il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa, stabilendo che l’assegnazione di sede, il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti, il conferimento delle funzioni semidirettive e direttive sono disposti dal Consiglio superiore della magistratura con provvedimento motivato, previo parere del Consiglio giudiziario (comma 1). Il C.S.M. provvede al conferimento delle funzioni direttive e semidirettive: a) nel caso di collocamento a riposo del titolare per raggiunto limite di età o di decorrenza del termine ottennale previsto dagli artt. 45 e 46 dello stesso decreto n. 160/2006 entro la data di vacanza del relativo ufficio; b) negli altri casi, entro sei mesi dalla pubblicazione della vacanza (comma 1bis). In caso di inosservanza dei termini di cui al precedente comma 1-bis, il presidente della Commissione referente, entro il termine di trenta giorni, provvede alla formulazione della proposta (comma 1-ter). Già abrogato da tempo il comma 2, è rimasto inalterato il primo periodo del comma 3, che stabilisce che il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, non è consentito all’interno dello stesso distretto, né all’interno di altri distretti della stessa regione, né con riferimento al capoluogo del distretto di corte d’appello determinato ai sensi dell’art. 11 c.p.p. in relazione al distretto nel quale il magistrato presta servizio all’atto del mutamento di funzioni. Il secondo periodo è invece stato sostituito e ora prevede che il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, può essere richiesto dall’interessato, per non più di una volta nell’arco dell’intera carriera, nei primi dieci anni oppure, sempre per una sola volta, il passaggio dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti, quando l’interessato non abbia mai svolto funzioni giudicanti penali, nonché il passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti civili o del lavoro in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, ove vi siano posti vacanti in una sezione che tratti esclusivamente affari civili o del lavoro. In quest’ultimo caso, il magistrato non può in alcun modo essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni giudicanti di natura penale o miste, anche in occasione di successivi trasferimenti. In ogni caso, il passaggio può essere disposto solo previa partecipazione ad un corso di qualificazione professionale e subordi-

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natamente a un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal C.S.M., previo parere del Consiglio giudiziario. Per tale giudizio di idoneità il consiglio giudiziario deve acquisire le osservazioni del presidente della Corte d’appello o del procuratore generale presso la medesima corte a seconda che il magistrato eserciti funzioni giudicanti o requirenti. Il presidente della corte d’appello o il procuratore generale presso la stessa corte, oltre agli elementi forniti dal capo dell’ufficio, possono acquisire anche le osservazioni del presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati e devono indicare gli elementi di fatto sulla base dei quali hanno espresso la valutazione di idoneità. Per il passaggio dalle funzioni giudicanti di legittimità alle funzioni requirenti di legittimità, e viceversa, le disposizioni del quinto e sesto periodo si applicano sostituendo al Consiglio giudiziario il Consiglio direttivo della Corte di cassazione, nonché sostituendo al presidente della corte d’appello e al procuratore generale presso la medesima, rispettivamente, il primo presidente della Corte di cassazione e il procuratore generale presso la medesima (comma 3). Ferme restando tutte le procedure previste dal precedente comma 3, il solo divieto di passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, all’interno dello stesso distretto, all’interno di altri distretti della stessa regione e con riferimento al capoluogo del distretto di corte d’appello determinato ai sensi dell’art. 11 c.p.p. in relazione al distretto nel quale il magistrato presta servizio all’atto del mutamento di funzioni, non si applica nel caso in cui il magistrato che chiede il passaggio a funzioni requirenti abbia svolto negli ultimi cinque anni funzioni esclusivamente civili o del lavoro ovvero nel caso in cui il magistrato chieda il passaggio da funzioni requirenti a funzioni giudicanti civili o del lavoro in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, ove vi siano posti vacanti, in una sezione che tratti esclusivamente affari civili o del lavoro. Nel primo caso il magistrato non può essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni di natura civile o miste prima del successivo trasferimento o mutamento di funzioni. Nel secondo caso il magistrato non può essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni di natura penale o miste prima del successivo trasferimento o mutamento di funzioni. In tutti i predetti casi il tramutamento di funzioni può realizzarsi soltanto in un diverso circondario ed in una diversa provincia rispetto a quelli di provenienza. Il tramutamento di secondo grado può avvenire soltanto in un diverso distretto rispetto a quello di provenienza. La destinazione alle funzioni giudicanti civili o del lavoro del magistrato che abbia esercitato funzioni requirenti deve essere espressamente indicata nella vacanza pubblicata dal C.S.M. e nel relativo provvedimento di trasferimento (comma 4).

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Per il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, l’anzianità di servizio è valutata unitamente alle attitudini specifiche desunte dalle valutazioni di professionalità periodiche (comma 5). Per il conferimento delle funzioni direttive superiori giudicanti e requirenti di legittimità e delle funzioni direttive apicali giudicanti e requirenti di legittimità, nonché per il conferimento delle funzioni direttive requirenti di legittimità non opera alcuna delle limitazioni di cui al comma 3 dello stesso art. 13. Per il conferimento delle funzioni giudicanti di legittimità, che comportino il mutamento da requirente a giudicante, fermo restando il divieto di assegnazione di funzioni giudicanti penali, non operano le limitazioni di cui al comma 3 relative alla sede di destinazione (comma 6). Una disposizione transitoria stabilisce che i magistrati che prima della data di entrata in vigore della nuova disposizione che limita ad una sola volta il passaggio di funzioni hanno effettuato almeno un passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti, o viceversa, possono effettuare un solo ulteriore mutamento delle medesime funzioni nonché richiedere il conferimento delle funzioni requirenti di legittimità ai sensi del comma 6 del medesimo art. 13, come sostituito dal presente articolo, a condizione che non abbiano già effettuato quattro mutamenti di funzione (art. 12, comma 2, l. 17 giugno 2022, n. 71).

5. L’indipendenza “esterna” della magistratura L’indipendenza del magistrato è garantita contro influenze sia interne che esterne alla magistratura, ma è sempre una garanzia posta a tutela della collettività e non è certo un privilegio del singolo magistrato. Si tratta della conseguenza del principio della separazione dei poteri, connotato essenziale di uno Stato di diritto; un’importante garanzia che tutela il magistrato, giudice o pubblico ministero, e che lo tiene indenne, nell’esercizio delle sue funzioni, giudicanti o requirenti, da qualsiasi pressione o influenza esterna. La storia – e purtroppo anche la cronaca di alcune vicende giudiziarie di qualche Paese – dimostra, infatti, che spesso soprattutto il potere esecutivo ha usato o blandito o minacciato la magistratura per acquisire o conservare il proprio potere politico, inscenando processi apparentemente regolari, ma in realtà gestiti dal potere esecutivo. L’art. 104 Cost., precisando che «la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere», garantisce la cosiddetta “indi-

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pendenza esterna” del magistrato rispetto al potere esecutivo ed a quello legislativo 1. Lo stesso art. 104 Cost. definisce quello giudiziario un “ordine” e non un potere, come precisò l’on. Meuccio Ruini all’Assemblea costituente, contrapponendo l’ordine giudiziario a “ogni altro potere” proprio per sottolineare il suo compito di mero esecutore della legge: ma quello che la Costituzione definisce “ordine” è diventato, di fatto, un “potere”. Ma la separazione dei poteri è attualmente violata dall’anomala espansione dell’ordine giudiziario a discapito sia del potere esecutivo sia di quello legislativo. La Costituzione aveva posto un argine allo sconfinamento dell’ordine giudiziario nel potere legislativo, introducendo l’istituto dell’autorizzazione a procedere contro il parlamentare, ma esso fu abolito dalla legge cost. 29 ottobre 1993, n. 3. Anche le incursioni dell’ordine giudiziario nel potere esecutivo sono diventate la norma con centinaia di magistrati applicati nel ministero della giustizia e pure all’ufficio legislativo, per redigere le leggi che poi essi stessi dovranno applicare (magistrati “ministeriali”). Inoltre, è vero che esiste il divieto di iscrizione dei magistrati ai partiti politici 2, 1

In tema di indipendenza del magistrato sono sempre attuali le parole di Piero CALAElogio dei giudici scritto da un avvocato,1935, cap. XIV: che scriveva come «Ciò che può costituire un pericolo per i magistrati non è la corruzione … E neanche son da considerarsi minacce molto gravi per la indipendenza dei magistrati le inframmettenze politiche: sono frequenti, ma non irresistibili (…) Il vero pericolo non viene dal di fuori: è un lento esaurimento interno delle coscienze, che le rende acquiescenti e rassegnate: una crescente pigrizia morale, che sempre più preferisce alla soluzione giusta quella accomodante, perché non turba il quieto vivere e perché la intransigenza costa troppa fatica. Nella mia lunga carriera non mi sono mai incontrato a faccia a faccia con giudici corruttibili, ma ho conosciuto non di rado giudici indolenti, disattenti, svogliati: pronti a fermarsi alla superficie, pur di sfuggire al duro lavoro di scavo, che deve affrontare chi vuole scoprire la verità. La pigrizia porta ad adagiarsi nell’abitudine, che vuol dire intorpidimento della curiosità critica e sclerosi della umana sensibilità: al posto della pungente pietà che obbliga lo spirito a vegliare in permanenza, subentra cogli anni la comoda indifferenza del burocrate, che gli consente di vivere dolcemente in dormiveglia». Più recentemente osserva Luigi FERRAJOLI, nei suoi Principia iuris, 2007, che «Ogni giudice, nella sua lunga carriera, incontra migliaia di cittadini: come imputati, come parti offese, come testimoni, come attori o convenuti. Naturalmente non ricorderà quasi nessuna di queste persone. Ma ciascuna di queste migliaia, di questi milioni di persone, indipendentemente dal fatto che abbia avuto torto o ragione, ricorderà e giudicherà il suo giudice, ne valuterà l’equilibrio o l’arroganza, il rispetto oppure il disprezzo per la persona, la capacità di ascoltare le sue ragioni oppure l’ottusità burocratica, l’imparzialità o il pregiudizio. Ricorderà, soprattutto, se quel giudice gli ha fatto paura o gli ha suscitato fiducia. Solo in questo secondo caso ne avvertirà e ne difenderà l’indipendenza come una sua garanzia, cioè come una garanzia dei suoi diritti di cittadino. Altrimenti – possiamo esserne certi – egli avvertirà quell’indipendenza come il privilegio di una casta, di un potere odioso e terribile». 2 La Corte costituzionale ha confermato la legittimità dell’art. 3, comma 1, lett. h), del MANDREI,

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ma le “porte girevoli” tra magistratura e politica hanno consentito negli ultimi anni che diversi magistrati siedano in Parlamento, amministrino uffici ministeriali e locali, presiedano enti e addirittura si siano candidati e siano diventati sindaci o consiglieri comunali nella stessa sede, dove, dopo aver amministrato giustizia, hanno amministrato anche la città. L’indipendenza del magistrato è garantita contro influenze interne alla stessa magistratura, perché non esistono “gradi” tra i magistrati e il precedente giudiziario, per quanto autorevole, non è mai vincolante.

6. I compiti “non invasivi” del ministro della giustizia A differenza di quanto storicamente accaduto in passato (quando la magistratura era asservita al potere esecutivo), l’indipendenza “esterna” del magistrato impedisce che il ministro della giustizia possa intromettersi nell’amministrazione della giustizia, se non per garantire l’organizzazione e il funzionamento dei servizi necessari al funzionamento della giustizia (strutture materiali, arredi, fondi per cancelleria e pubblicazioni giuridiche, fondi per stipendi di magistrati e cancellieri, bando dei concorsi in magistratura). L’art. 110 Cost., infatti, stabilisce che «Ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia». Pertanto il ministro della giustizia deve solo provvedere a rendere materialmente efficiente il “servizio giustizia”, senza poter intromettersi nell’amministrazione della giustizia. Il ministro della giustizia ha poteri di sorveglianza e ispezione e a tal fine dispone di un ispettorato generale, incaricato di ispezioni periodiche o straordinarie negli uffici giudiziari. In attuazione dell’art. 110 Cost., la l. 12 agosto 1962, n. 1311, consente al ministro della giustizia di ordinare ispezioni ministeriali (ordinarie triennali, straordinarie, mirate o amministrative) in tutti gli uffici giudiziari al fine di verificare eventuali irregolarità e lacune nei servizi giudiziari o di segnalare al ministro (o al C.S.M., se questi ne ha richiesto l’intervento) eventuali illeciti disciplinari, per i quali il ministro è legittimato ad esercitare l’azione disciplinare davanti al C.S.M. Le ispezioni non possono mai interferire con d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109, che vieta ai magistrati l’iscrizione, o la partecipazione “sistematica e continuativa”, a partiti politici per tutelarne indipendenza e imparzialità. Essa ha osservato che la libertà di associazione politica, insieme a tutte le altre libertà, rappresenta un cardine essenziale del sistema democratico ma le delicate funzioni svolte dai magistrati non consentono di equipararli in toto agli altri cittadini (Corte cost. 4 luglio 2018, n. 170).

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l’attività giudiziaria o giurisdizionale, ma limitarsi a controllare il regolare svolgimento dei servizi. Egli può chiedere ai capi delle Corti informazioni circa il funzionamento della giustizia e inviare loro le comunicazioni che ritiene opportune (art. 14 l. n. 195/1958), così come riceve dai Consigli giudiziari la segnalazione delle disfunzioni da essi ravvisate nell’andamento degli uffici giudiziari (art. 15 d.lgs. 27 gennaio 2006, n. 25). Al fine dell’eventuale esercizio dell’azione disciplinare nei confronti dei magistrati, esercita «l’alta sorveglianza su tutti gli uffici giudiziari, su tutti i giudici e su tutti i magistrati del pubblico ministero» (art. 13 d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511) e inoltre «per l’esercizio dell’azione disciplinare, per l’organizzazione del funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, nonché per l’esercizio di ogni altra attribuzione riservatagli dalla legge, il ministro esercita la sorveglianza su tutti gli uffici giudiziari» (art. 56 d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916). Il Guardasigilli pronuncia annualmente dinanzi ai due rami del Parlamento la relazione sull’amministrazione della giustizia. L’art. 107 Cost. precisa che il ministro della giustizia ha la «facoltà di promuovere l’azione disciplinare». Si tratta di un potere discrezionale affidato al ministro, mentre un obbligo di esercitare l’azione disciplinare è attribuito al procuratore generale presso la Corte di cassazione. Oltre ad avere il compito di assicurare le strutture materiali necessarie al funzionamento della giustizia, il Guardasigilli ha altresì una competenza relativa «sia all’organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con l’assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia al funzionamento dei medesimi in relazione all’attività ed al comportamento dei magistrati che vi sono addetti» (Corte cost. 12 dicembre 1963, n. 168). La Corte costituzionale ha affermato che, oltre al presidente del Consiglio dei ministri, il ministro della giustizia è l’unico ministro della Repubblica legittimato a sollevare conflitto di attribuzioni con gli altri poteri dello Stato, a norma dell’art. 134 Cost. 3. Il ministro della giustizia interviene alle sedute del C.S.M. quando ne è richiesto dal presidente della Repubblica o ritiene opportuno fare comunicazioni o dare chiarimenti, ma non può assistere alle deliberazioni del Consiglio (art. 16 l. 24 marzo 1958, n. 195), mentre sul conferimento degli incarichi direttivi deve trovare il concerto con il C.S.M. (art 11 l. n. 195/1958). Il Guardasigilli può formulare al Consiglio richieste e osservazioni sulle assunzioni, assegnazioni e trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati, nonché osservazioni sul funzionamento della 3

Corte cost. (ord.) 2 ottobre 1979, n. 123.

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giustizia, ricevendo dallo stesso Consiglio proposte sulla modifica delle circoscrizioni giudiziarie e su tutte le materie concernenti l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia e pareri sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e ogni altro oggetto comunque concernente tali materie (art. 10 l. n. 195/ 1958). Il ministro della giustizia controfirma i decreti del presidente della Repubblica che formalizzano le deliberazioni del C.S.M. e, nei casi previsti dalla legge, le formalizza con un proprio decreto (art. 17 l. n. 195/1958). La Corte costituzionale ha, in diverse occasioni, auspicato un rapporto di leale collaborazione tra C.S.M. e Guardasigilli. Il ministro della giustizia, anche in assenza di domanda o proposta, può assumere l’iniziativa di domandare la grazia per i condannati (art. 681 c.p.p.), a prescindere dal consenso dell’interessato. È prevista una fase istruttoria non giurisdizionale di acquisizione di elementi di giudizio strumentale alla decisione. Pertanto, se il condannato è detenuto o internato, la domanda può essere presentata al magistrato di sorveglianza, il quale acquisiti tutti gli elementi di giudizio utili e le “osservazioni” del procuratore generale presso la corte d’appello del distretto ove ha sede il giudice dell’esecuzione, la trasmette al ministro con il proprio “parere motivato”. Se invece il condannato non è detenuto né internato, la domanda può essere presentata allo stesso procuratore generale, il quale, acquisite le opportune “informazioni”, la trasmette con le proprie “osservazioni” al ministro per l’eventuale proposta. Si ritiene che anche il ministro della giustizia possa compiere o far compiere eventuali altri accertamenti, come pure l’interessato può produrre documentazione a sostegno dell’istanza. Il problema dei rapporti tra presidente della Repubblica e Guardasigilli controfirmante è rimasto aperto per decenni dall’entrata in vigore della Costituzione, essendo il decreto di grazia da taluni ritenuto sostanzialmente ministeriale, da altri invece di natura presidenziale e da altri ancora qualificato atto a partecipazione uguale. Attualmente la decisione sulla grazia non è più riconducibile al potere di indirizzo politico del Governo 4, ma piuttosto ad un arcaico residuo del pote4

A lungo si è ritenuto che, poiché a norma dell’art. 89 Cost. «nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità», ove mancasse la proposta del ministro, la sottoscrizione di un atto di grazia ad opera del Capo dello Stato sarebbe stata inefficace perché, non conseguendo ad una previa proposta del ministro, non avrebbe contenuto l’assunzione di alcuna responsabilità politica da parte di quest’ultimo. La prassi da oltre cinquant’anni era nel senso che il Guardasigilli inviava al Presidente della Repubblica solo le domande per le quali esprimeva parere favorevole, archiviando le altre. Nel 2005 il Presidente Ciampi assunse l’iniziativa di sollecitare il ministro della giustizia Castelli ad istruire la pratica del condannato Ovidio Bompressi,

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re del sovrano. Al ministro della giustizia la Costituzione assegna dunque soltanto il compito dell’istruzione del provvedimento, quindi un ruolo servente rispetto al Presidente della Repubblica, al termine della quale invia al Capo dello Stato una proposta, favorevole o sfavorevole, alla concessione. La controfirma del ministro al provvedimento di clemenza è considerato un atto dovuto perché il ministro non ha alcuna responsabilità di merito. Il ministro della giustizia decide se concedere l’autorizzazione a procedere o avanzare richiesta di procedimento per una nutrita serie di reati (previsti, ad esempio, dall’art. 313 c.p.).

7. Il giudice “soggetto soltanto alla legge” Il principio per cui il giudice è soggetto soltanto alla legge (art. 101, comma 2, Cost.) è posto non solo come baluardo rispetto al potere esecutivo e legislativo, ma anche contro il pericolo che la magistratura abusi del proprio potere ricorrendo a interpretazioni “creative” che tradiscano il significato della legge stessa e quindi invadendo il campo del legislatore (trasformandosi così in “giudice-legislatore”) ma senza alcuna legittimazione popolare. Purtroppo, è invalsa la giurisprudenza “creativa” che si sostituisce al legislatore nel creare le norme, in spregio al principio di legalità e alla riserva di legge, addirittura nella creazione di nuove figure di reato, come accade per il concorso esterno in associazione a delinquere, tanto che si paventa che dal giudice soggetto alla legge si sia passati alla legge soggetta al giudice 5.

8. L’“inamovibilità” del magistrato L’art. 107 Cost. detta la fondamentale garanzia dell’inamovibilità del magistrato; così prescrive: «I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non innovando quindi rispetto ad un’inveterata contraria prassi. Successivamente lo stesso Presidente della Repubblica sollevò conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, che la Corte costituzionale ha risolto stabilendo che non spetta al ministro della giustizia di impedire la prosecuzione del procedimento volto all’adozione della determinazione del Presidente della Repubblica relativa alla concessione della grazia (Corte cost. 18 maggio 2006, n. 200). 5 G. VERDE, Giustizia, politica, democrazia. Viaggio nel Paese e nella Costituzione, cit., p. 61.

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in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso». La garanzia dell’inamovibilità è posta a tutela dell’autonomia e dell’indipendenza del magistrato, che altrimenti potrebbe essere spostato di sede, anche promuovendolo (promoveatur ut amoveatur) e, per l’effetto, spogliato del processo.

9. L’ incompatibilità del magistrato L’art. 2, comma 2, d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511, consente il trasferimento d’ufficio, da parte del C.S.M., del magistrato per incompatibilità ambientale. I limiti a tale potere di trasferimento d’ufficio sono stati individuati dal Consiglio di Stato con un’importante pronuncia, che ha chiarito che il trasferimento può essere disposto dal C.S.M. solo ove si accertino situazioni oggettive di impossibilità di esercitare le funzioni giudiziarie con piena indipendenza e imparzialità, se del caso anche riconducibili a condotte del magistrato interessato, ma comunque al di fuori di ogni giudizio di riprovevolezza di esse. Si deve comunque escludere un potere generale del C.S.M. di trasferimento coattivo dei magistrati per qualsiasi condotta scorretta non rientrante nelle fattispecie di illecito disciplinare 6. L’art. 18 ord. giud. regola invece l’incompatibilità di sede per rapporti di parentela o affinità con esercenti la professione forense e stabilisce che la ricorrenza in concreto dell’incompatibilità di sede è verificata sulla base degli indicati criteri, che, si precisa ora, sono tra loro concorrenti e devono essere valutati unitariamente. All’art. 19 ord. giud., che disciplina l’incompatibilità di sede per rapporti di parentela o affinità con magistrati o ufficiali o agenti di polizia giudiziaria della stessa sede, si aggiunge che la ricorrenza dell’incompatibilità può essere esclusa in concreto quando la situazione non comporti modifiche nell’organizzazione dell’ufficio e non interferisca nei rapporti tra uffici diversi della medesima sede. L’esito del procedimento di accertamento dell’esclusione, in concreto, della ricorrenza dell’incompatibilità di cui al comma precedente è comunicato al Consiglio dell’ordine degli avvocati del circondario in cui prestano servizio gli interessati (art. 8 l. 17 giugno 2022, n. 71). 6

Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio-13 giugno 2011, n. 3587, Min. giustizia contro Forleo, in Guida dir., 2011, n. 28, p. 84.

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10. L’eleggibilità del magistrato L’art. 15 (Eleggibilità dei magistrati) l. 17 giugno 2022, n. 71, stabilisce che i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari non sono eleggibili alla carica di membro del Parlamento europeo spettante all’Italia, di senatore o di deputato o a quella di presidente della giunta regionale, di consigliere regionale, di presidente delle province autonome di Trento e di Bolzano o di consigliere provinciale nelle medesime province autonome se prestano servizio, o lo hanno prestato nei tre anni precedenti la data di accettazione della candidatura, presso sedi o uffici giudiziari con competenza ricadente, in tutto o in parte, nella regione nella quale è compresa la circoscrizione elettorale. Essi non sono, altresì, eleggibili alla carica di sindaco o di consigliere comunale se prestano servizio, o lo hanno prestato nei tre anni precedenti la data di accettazione della candidatura, presso sedi o uffici giudiziari con competenza ricadente, in tutto o in parte, nel territorio della provincia in cui è compreso il comune, o in province limitrofe. Le disposizioni del primo periodo si applicano anche per l’assunzione dell’incarico di assessore e di sottosegretario regionale. Le disposizioni del secondo periodo si applicano anche per l’assunzione dell’incarico di assessore comunale (comma 1). Le disposizioni di cui al comma 1 del citato art. 15 non si applicano ai magistrati in servizio da almeno tre anni presso le giurisdizioni superiori o presso uffici giudiziari con competenza territoriale a carattere nazionale. Per gli altri magistrati in servizio presso le giurisdizioni superiori o presso uffici giudiziari con competenza territoriale a carattere nazionale, ai fini dello stesso comma 1, si ha riguardo alla sede o all’ufficio giudiziario in cui hanno prestato servizio prima del trasferimento presso le giurisdizioni superiori o presso l’ufficio giudiziario con competenza territoriale a carattere nazionale (comma 2). Le disposizioni del menzionato comma 1 si applicano ai magistrati collocati fuori del ruolo organico; in tal caso si ha riguardo alla sede o all’ufficio giudiziario in cui hanno prestato servizio prima del collocamento fuori ruolo (comma 3). Fermo restando quanto previsto dal citato comma 1, non sono in ogni caso eleggibili i magistrati che, all’atto dell’accettazione della candidatura, non siano in aspettativa senza assegni (comma 4). I magistrati non possono assumere le cariche indicate al comma 1 di cui sopra se, al momento in cui sono indette le elezioni, sono componenti del Consiglio superiore della magistratura o lo sono stati nei due anni precedenti

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(comma 5). L’art. 18 (Ricollocamento in ruolo dei magistrati candidati e non eletti) l. 17 giugno 2022, n. 71, stabilisce che i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari in aspettativa, esclusi quelli in servizio presso le giurisdizioni superiori o presso gli uffici giudiziari con competenza territoriale a carattere nazionale, candidatisi ma non eletti alla carica di parlamentare nazionale o europeo, di consigliere regionale o provinciale nelle province autonome di Trento e di Bolzano, di sindaco o di consigliere comunale, successivamente alla proclamazione degli eletti alle medesime cariche, non possono essere ricollocati in ruolo con assegnazione a un ufficio avente competenza in tutto o in parte sul territorio di una regione compresa in tutto o in parte nella circoscrizione elettorale in cui hanno presentato la candidatura, né possono essere ricollocati in ruolo con assegnazione a un ufficio ubicato nella regione nel cui territorio ricade il distretto nel quale esercitavano le funzioni al momento della candidatura (comma 1). I magistrati di cui al precedente comma 1 in servizio presso le giurisdizioni superiori o presso gli uffici giudiziari con competenza territoriale a carattere nazionale, candidatisi ma non eletti, a seguito del ricollocamento in ruolo sono destinati dai rispettivi organi di autogoverno allo svolgimento di attività non direttamente giurisdizionali, né giudicanti né requirenti, senza che derivino posizioni soprannumerarie (comma 2). Il ricollocamento in ruolo ai sensi del comma 1 è disposto con divieto di esercizio delle funzioni di giudice per le indagini preliminari e dell’udienza preliminare o di pubblico ministero e con divieto di assumere incarichi direttivi e semidirettivi (comma 3). I limiti e i divieti di cui ai commi 1, 2 e 3 del citato art. 18 hanno una durata di tre anni, fermo restando, per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, quanto previsto dall’art. 8, comma 2, del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (comma 4). L’art. 19 (Ricollocamento dei magistrati a seguito della cessazione di mandati elettivi) l. 17 giugno 2022, n. 71, stabilisce che i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari che hanno ricoperto la carica di parlamentare nazionale o europeo, di consigliere regionale o provinciale nelle province autonome di Trento e di Bolzano, di presidente nelle giunte delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano, di sindaco o di consigliere comunale, al termine del mandato, qualora non abbiano già maturato l’età per il pensionamento obbligatorio, sono collocati fuori ruolo, presso il Ministero di appartenenza o, per i magistrati amministrativi e contabili, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ovvero sono ricollocati in ruolo e destinati dai rispettivi organi di autogoverno allo svolgimento di attività non

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direttamente giurisdizionali, né giudicanti né requirenti, fermo restando il rispetto delle norme ordinamentali che disciplinano l’accesso a tali specifiche funzioni, fatta salva l’assunzione di diversi incarichi fuori ruolo presso l’Avvocatura dello Stato o presso altre amministrazioni senza che ne derivino posizioni soprannumerarie. In caso di collocamento fuori ruolo ai sensi del presente comma, nella dotazione organica della magistratura è reso indisponibile un numero di posti equivalente dal punto di vista finanziario, fino alla cessazione dall’impiego. Il trattamento economico spettante ai magistrati collocati fuori ruolo resta a carico dell’amministrazione di appartenenza senza nuovi o maggiori oneri (comma 1). Le disposizioni del menzionato art. 19 si applicano alle cariche di cui al comma 1 assunte dopo la data di entrata in vigore della l. 17 giugno 2022, n. 71 cioè dal 21 giugno 2022 (comma 2). L’art. 20 (Ricollocamento a seguito dell’assunzione di incarichi apicali e di incarichi di governo non elettivi) l. 17 giugno 2022, n. 71, stabilisce che i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari collocati fuori ruolo per l’assunzione di incarichi di capo e di vicecapo dell’ufficio di gabinetto, di Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri, di capo e di vice-capo di dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e i Ministeri, nonché presso i consigli e le giunte regionali, per un periodo di un anno decorrente dalla data di cessazione dall’incarico, restano collocati fuori ruolo, in ruolo non apicale, presso il Ministero di appartenenza o presso l’Avvocatura dello Stato o presso altre amministrazioni senza che ne derivino posizioni soprannumerarie, ovvero, per i magistrati amministrativi e contabili, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. In alternativa, essi possono essere ricollocati in ruolo e destinati dai rispettivi organi di autogoverno allo svolgimento di attività non giurisdizionali, né giudicanti né requirenti, fermo restando il rispetto delle norme ordinamentali che disciplinano l’accesso a tali specifiche funzioni. Per un ulteriore periodo di tre anni i magistrati di cui al primo periodo non possono assumere incarichi direttivi e semidirettivi (comma 1). I magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, non eletti, che hanno ricoperto la carica di componente del Governo, di assessore nelle giunte delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano, o di assessore comunale, al termine del mandato, qualora non abbiano già maturato l’età per il pensionamento obbligatorio, sono collocati fuori ruolo presso il Ministero di appartenenza o, per i magistrati amministrativi e contabili, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ovvero sono ricollocati in ruolo e destinati dai rispettivi organi di autogoverno allo svolgimento di attività non direttamente giurisdizionali, né giudicanti né requirenti, fermo re-

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stando il rispetto delle norme ordinamentali che disciplinano l’accesso a tali specifiche funzioni, fatta salva l’assunzione di incarichi diversi fuori ruolo presso l’Avvocatura dello Stato o presso altre amministrazioni senza che ne derivino posizioni soprannumerarie. In caso di collocamento fuori ruolo ai sensi del presente comma, nella dotazione organica della magistratura è reso indisponibile un numero di posti equivalente dal punto di vista finanziario, fino alla cessazione dall’impiego. Il trattamento economico spettante ai magistrati di cui al secondo periodo resta a carico dell’amministrazione di appartenenza senza nuovi o maggiori oneri (comma 2). Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 del menzionato art. 20 non si applicano nei casi in cui l’incarico sia cessato prima del decorso di un anno dalla data dell’assunzione, salvo che la cessazione consegua a dimissioni volontarie che non dipendano da ragioni di sicurezza, da motivi di salute o da altra giustificata ragione (comma 3). Le disposizioni del citato art. 20 si applicano agli incarichi ivi previsti assunti dopo la data di entrata in vigore della presente legge (comma 4).

11. Il trasferimento del magistrato All’art. 194 ord. giud., che stabilisce il divieto che il magistrato già trasferito di sede sia trasferito ad altra sede prima di quattro anni, è posta l’eccezione per il primo presidente della Corte di cassazione e per il procuratore generale presso la stessa Corte. Inoltre, per i magistrati che esercitano le funzioni presso la sede di prima assegnazione il termine quadriennale è ridotto a tre anni. L’art. 8 l. 17 giugno 2022, n. 71, ha abrogato l’art. 195 ord. giud., che stabiliva l’esclusione di una serie di magistrati dalle disposizioni sull’assegnazione delle sedi per tramutamento e sui tramutamenti successivi.

12. Il collocamento in aspettativa del magistrato L’art. 16 (Aspettativa per incarichi di governo nazionale, regionale o locale) l. 17 giugno 2022, n. 71, prescrive che i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari non possono assumere l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri, di Vicepresidente del Consiglio dei ministri, di Ministro, di Viceministro, di Sottosegretario di Stato, di Sottosegretario re-

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gionale e di Assessore regionale o comunale se, all’atto dell’assunzione dell’incarico, non sono collocati in aspettativa senza assegni. L’art. 17 (Status dei magistrati in costanza di mandato o di incarico di governo nazionale, regionale o locale) l. 17 giugno 2022, n. 71, stabilisce che l’aspettativa è obbligatoria per l’intero periodo di svolgimento del mandato o dell’incarico di governo sia nazionale che regionale o locale e comporta il collocamento fuori ruolo del magistrato, fermo restando quanto disposto dall’art. 58, comma 2, t.u. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, di cui al d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Per i mandati o gli incarichi diversi da quelli indicati all’art. 81 t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, i magistrati in aspettativa conservano il trattamento economico in godimento, senza possibilità di cumulo con l’indennità corrisposta in ragione della carica. È comunque fatta salva la possibilità di optare per la corresponsione della sola indennità di carica. Restano fermi i limiti alle indennità di cui all’art. 1 l. 9 novembre 1999, n. 418, e all’art. 3, comma 1-bis, secondo periodo, d.l. 21 maggio 2013, n. 54, conv., con mod., dalla l. 18 luglio 2013, n. 85. Il periodo trascorso in aspettativa è computato a tutti gli effetti ai fini pensionistici e dell’anzianità di servizio. L’art. 9 l. 17 giugno 2022, n. 71, modifica l’art. 3, comma 2, d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511, Guarentigie della magistratura, aggiungendo che il magistrato può essere collocato in aspettativa fino alla conclusione del procedimento anche qualora nel corso dell’istruttoria diretta all’accertamento di una condizione di infermità permanente emerga che lo stato di infermità, quale già accertato, è incompatibile con il conveniente ed efficace svolgimento delle funzioni giudiziarie in materia di aspettativa per infermità.

13. L’accesso e il ruolo della magistratura L’art. 106 Cost. stabilisce che «le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso. La legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli. Su designazione del Consiglio superiore della magistratura possono essere chiamati all’ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni d’esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori». È stato abolito qualsiasi limite d’età, ma coloro che sono stati dichiarati

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non idonei per tre volte in concorsi per l’ammissione in magistratura non possono essere ammessi ad altri concorsi in magistratura (art. 7 d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160). Eliminata anche la preselezione informatica (giornalisticamente indicata “a quiz”), è stato pure cassato dalla riforma Mastella il test psicologico-attitudinale, che era stato introdotto dalla precedente riforma Castelli. Nel 2022 la legge delega voluta dalla Ministra Cartabia (l. 17 giugno 2022, n. 71) ha lasciato per l’accesso alla magistratura un concorso unico per giudici e pubblici ministeri, ma ha abbandonato il precedente modello di “concorso di secondo grado” e, per ridurre i tempi che intercorrono tra la laurea dell’aspirante magistrato e la sua immissione in ruolo, prevede che i laureati che hanno conseguito la laurea in giurisprudenza a seguito di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni possano essere immediatamente ammessi a partecipare al concorso per magistrato ordinario. È anche possibile iniziare il tirocinio formativo a seguito del superamento dell’ultimo esame previsto dal corso di laurea. La Scuola superiore della magistratura organizza, anche in sede decentrata, corsi di formazione per laureati che abbiano in corso o abbiano svolto il tirocinio formativo presso gli uffici giudiziari e per gli addetti all’ufficio del processo assunti a tempo determinato per l’attuazione degli obiettivi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (P.N.R.R.). Si è anche stabilito che le prove scritte del concorso in magistratura siano tre (su diritto civile, penale e amministrativo) e che quella orale includa anche la materia “diritto della crisi e dell’insolvenza” (art. 4 legge delega). È stata meglio disciplinata l’assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi, la razionalizzazione del funzionamento del Consiglio giudiziario e il riordino della disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili. L’art. 12 l. 17 giugno 2022, n. 71, modifica il d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, in materia di accesso in magistratura e di progressione economica e di funzioni dei magistrati. Nell’art. 1 d.lgs. n. 160/2006 si precisa che la procedura di reclutamento dei magistrati ordinari si attiva per concorso per esami, bandito con cadenza di norma annuale, in ragione dello stanziamento deliberato (comma 1). All’art. 1 è aggiunto un comma 1-bis, secondo il quale, ai fini di cui al comma 1, il Ministero della giustizia determina annualmente, entro il mese di febbraio, i posti che si sono resi vacanti nell’anno precedente e quelli che si renderanno vacanti nel quadriennio successivo e ne dà comunicazione al Consiglio superiore della magistratura. All’art. 3, comma 1, che riguarda l’indizione del concorso e lo svolgimento della prova scritta, viene meno la cadenza di norma annuale. L’art. 3, comma 2, stabilisce che il concorso, fermo

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restando il disposto dell’art. 1, comma 1, è bandito entro il mese di settembre di ogni anno e il numero dei posti è stabilito tenendo conto degli elementi indicati ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis. Superate le prove scritte e quelle orali, il candidato è ammesso, come magistrato ordinario in tirocinio (M.O.T.), ad un tirocinio della durata di diciotto mesi (sei dei quali presso la Scuola superiore per la magistratura e dodici presso uffici giudiziari: art. 18 d.lgs. 30 gennaio 2006, n. 26). Terminato il tirocinio, il magistrato è ammesso ad esercitare le sue funzioni, come giudice oppure come pubblico ministero.

14. La Scuola superiore della magistratura É istituita la Scuola superiore della magistratura (S.S.M.) (con sede nel comprensorio di Firenze presso la Villa di Castel Pulci in Scandicci); del comitato direttivo fanno parte sette magistrati, tre professori universitari e due avvocati, nominati per metà dal ministro della giustizia e per l’altra metà dal C.S.M. È altresì in essere la sede amministrativa in Roma, che si occupa dell’aggiornamento e della formazione permanente dei magistrati, i quali devono frequentare almeno un corso ogni quattro anni. L’art. 10 l. 17 giugno 2022, n. 71, riguarda il d.lgs. 30 gennaio 2006, n. 26, che istituisce la Scuola superiore della magistratura, incidendo in materia di corsi di formazione per le funzioni direttive e semidirettive e stabilendo che la Scuola è preposta all’organizzazione di corsi di formazione per i magistrati giudicanti e requirenti che aspirano al conferimento degli incarichi non solo direttivi, ma anche semidirettivi, di primo e di secondo grado. Allo stesso modo nell’art. 26-bis d.lgs. 30 gennaio 2006, n. 26, si precisa che i corsi di formazione sono aperti agli aspiranti agli incarichi direttivi ma anche semidirettivi. Si aggiunge che i corsi di formazione sono mirati allo studio della materia ordinamentale, nonché all’acquisizione delle competenze riguardanti anche la capacità di analisi ed elaborazione dei dati statistici. All’art. 26-bis d.lgs. n. 26/2006 si aggiunge anche un comma 1-bis, secondo il quale i corsi di formazione hanno la durata di almeno tre settimane, anche non consecutive, e devono comprendere lo svolgimento di una prova finale diretta ad accertare le capacità acquisite. Al termine del corso ogni partecipante è valutato in ordine al conferimento degli incarichi direttivi, con esclusivo riferimento non alle capacità organizzative, come prima previsto, ma alle materie oggetto del corso.

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All’art. 26-bis, comma 3, d.lgs. n. 26/2006 si prescrive la comunicazione al C.S.M. non solo degli elementi di valutazione, ma anche delle schede valutative redatte dai docenti e della documentazione relativa alla prova finale di cui al comma 1-bis, per le valutazioni di competenza in ordine al conferimento dell’incarico direttivo. Di conseguenza all’art. 26-bis, comma 4, si specifica che i dati di cui al comma 3 conservano validità per cinque anni e pertanto possono concorrere all’attribuzione degli incarichi direttivi e semidirettivi, sia requirenti che giudicanti, sia di primo che di secondo grado, soltanto i magistrati che abbiano partecipato al corso di formazione in data non risalente a più di cinque anni prima della scopertura dell’incarico oggetto della domanda. È aggiunto un comma 5-bis al citato art. 26-bis, secondo il quale specifici corsi di formazione con gli stessi contenuti e per la medesima durata di almeno tre settimane sono riservati ai magistrati ai quali è stata conferita nell’anno precedente la funzione direttiva o semidirettiva.

15. Le valutazioni di professionalità dei magistrati Vista la progressione pressocché “automatica” delle carriere e la mancanza di valutazioni di professionalità dei magistrati ancorate a parametri oggettivi (che sono state sempre positive nell’ordine del 98-99%) 7, la riforma ha cercato di porvi qualche rimedio, invero con modesti risultati. La carriera di giudice e di pubblico ministero è unica e, per avanzare in carriera, i magistrati sono sottoposti a valutazioni quadriennali della loro professionalità affidate al C.S.M. sulla base del fascicolo personale del magistrato, contenente, per ogni anno di attività, i dati statistici e la documentazione necessari per valutare il complesso dell’attività svolta, compresa quella cautelare, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, la tempestività nell’adozione dei provvedimenti, la sussistenza di caratteri di grave anomalia in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio, nonché ogni altro elemento richiesto ai fini della valutazione (art. 3, lett. h), n. 1, l. 17 giugno 2022, n. 71). Tali valutazioni, basate sui giudizi espressi dai Consigli giudiziari e dal C.S.M., sono relative a capacità, laboriosità, diligenza e impegno e si ripetono per sette volte nella carriera del magistrato. Il giudizio negativo incide 7

S. CASSESE, Il governo dei giudici, Editori Laterza, Milano, 2022, cit., p. 7 e p. 53.

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sullo stipendio e dopo un secondo giudizio negativo il magistrato viene dispensato dal servizio (art. 11, comma 13, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160).

16. Il collocamento fuori ruolo del magistrato La normativa in materia di collocamento fuori del ruolo organico dei magistrati era disciplinata nell’ordinamento giudiziario in modo confuso ed essenzialmente dagli artt. 196 e 210 ord. giud. Nel corso degli anni la materia dei magistrati cosiddetti “fuori ruolo”, ossia delle “toghe” sottratte al loro ruolo naturale per essere inserite nei gangli dell’alta amministrazione e nei gabinetti ministeriali, è stata oggetto di ripetuti interventi legislativi che hanno determinato, allo stato, una sostanziale incontrollabilità di un fenomeno che ha raggiunto dimensioni preoccupanti a scapito, anzitutto della terzietà del giudice, ma anche dell’efficienza della giustizia (tra l’altro, il magistrato fuori ruolo percepisce due stipendi). Basti pensare che con il precedente sistema i magistrati fuori ruolo costituivano un numero elevatissimo (quasi un intero concorso): una straordinaria risorsa sottratta all’esercizio delle funzioni giurisdizionali in una situazione in cui l’organico complessivo della magistratura appariva, già di per sé, largamente deficitario. La disciplina è stata meglio precisata dalla l. 17 giugno 2022, n. 71, che delega il Governo ad individuare le tipologie di incarichi extragiudiziari, apponendovi dei limiti e riducendo il numero massimo di magistrati che possono essere collocati fuori ruolo (art. 5). L’art. 196 ord. giud. consente una destinazione dei magistrati ad esercitare funzioni amministrative presso il ministero della giustizia, con conseguente collocamento fuori ruolo durante tale esercizio. L’art. 210 ord. giud. prevede invece un collocamento fuori ruolo dei magistrati ai quali vengono conferiti «incarichi non previsti da leggi o da regolamenti»; si tratta dei cosiddetti “incarichi speciali”, conferiti dal ministro della giustizia o da altre istituzioni. Il numero complessivo di tali incarichi è stabilito in sei. É il Consiglio superiore della magistratura che autorizza il collocamento fuori ruolo, ove non sussistano gravi esigenze di servizio 8. 8 Il C.S.M. ha emesso diverse circolari per integrare la lacunosa disciplina legislativa; in particolare, la circ. 27 aprile 1994, n. 7365, dettò per la prima volta una regolamentazione organica. Con specifico riferimento alla durata dell’incarico fuori ruolo, è stabilito che non può eccedere i cinque anni, eventualmente prorogabili di altri cinque, ma soltanto dopo che

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17. Il divieto di arbitrato L’art. 1, comma 18, l. 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) vieta ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, agli avvocati e procuratori dello Stato e ai componenti delle commissioni tributarie, a pena della decadenza dagli incarichi e della nullità degli atti compiuti, la partecipazione a collegi arbitrali o l’assunzione di incarico di arbitro unico.

18. La magistratura onoraria L’art. 106, comma 2, Cost. stabilisce che «la legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli». Pure ai magistrati onorari, che possono accedere alla magistratura anche il magistrato è tornato in servizio. Tali limiti, peraltro, non si applicano per le funzioni svolte presso la presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale, il C.S.M., limitatamente agli incarichi di Segretario generale e di vice-Segretario generale, nonché presso gli organismi internazionali. Lo stesso Consiglio Superiore della Magistratura è intervenuto sulla materia con la circolare n. P-2766 dell’8 febbraio 2008 sostenendo che occorre porre un argine al numero eccessivo di richieste di destinazione di magistrati a funzioni extragiudiziarie, anche perché all’interno della magistratura si stanno ormai cristallizzando delle vere e proprie “carriere parallele” che per la contiguità con la politica recano un evidente «appannamento dell’immagine della terzietà dell’ordine giudiziario». Ed invero all’interno del solo Ministero della giustizia circa il 20 per cento dei posti di maggior rilievo, ossia quelli di diretta collaborazione con il Ministro, sono in larga parte occupati da magistrati fuori ruolo, il che finisce inevitabilmente per incidere direttamente sul delicato equilibrio tra potere esecutivo da una parte, e ordine giudiziario dall’altra. L’art. 1, comma 66, l. 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) prescrive che tutti gli incarichi presso istituzioni, organi ed enti pubblici, nazionali e internazionali attribuiti in posizioni apicali o semi-apicali, compresi quelli di titolarità dell’ufficio di gabinetto, a magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, avvocati e procuratori dello Stato, devono essere svolti con contestuale collocamento in posizione di fuori ruolo che deve permanere per tutta la durata dell’incarico. L’art. 1, comma 67, l. 6 novembre 2012, n. 190, delegò il Governo ad adottare un decreto legislativo per l’individuazione di ulteriori incarichi, anche negli uffici di diretta collaborazione che, in aggiunta a quelli di cui al comma 66, comportano l’obbligatorio collocamento in posizione di fuori ruolo, ma la delega è scaduta senza essere attuata.

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per via elettiva, deve essere garantita l’indipendenza, come a tutti gli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia, a norma dell’art. 108, comma 2, Cost. L’ordinamento giudiziario prevede due tipi di magistrati onorari, preposti senza concorso alle funzioni di giudice singolo: sono i giudici onorari di tribunale ed i giudici di pace; ad essi si aggiungono, con funzione di pubblico ministero, i vice-procuratori onorari. Rientrano, però, tra i giudici onorari anche i giudici popolari e gli esperti del tribunale di sorveglianza e del tribunale dei minorenni. I giudici onorari di tribunale (artt. 42-bis-43-bis ord. giud.) sono nominati per un triennio (rinnovabile) dal Consiglio superiore della magistratura, a richiesta di cittadini italiani, da una graduatoria di aspiranti redatta in ogni distretto di corte d’appello dal Consiglio giudiziario integrato, che formula un giudizio motivato. I giudici onorari di tribunale svolgono le loro funzioni «in posizione di assoluta indipendenza ed autonomia, nel rispetto dell’imparzialità e del ruolo di terzietà richiesto dalla funzione giurisdizionale» (art. 10, comma 1, d.m. 26 settembre 2007). I giudici di pace sono ammessi dal C.S.M., a domanda di cittadini italiani, ad un tirocinio di sei mesi sotto la direzione di un magistrato ordinario, che redige una relazione sul tirocinio compiuto. Sulla base di tale relazione e dei risultati della partecipazione a corsi di qualificazione, il Consiglio giudiziario integrato esprime un giudizio di idoneità e propone al Consiglio superiore della magistratura una graduatoria degli idonei. Il C.S.M. delibera la graduatoria e il ministro della giustizia nomina i giudici di pace per un quadriennio, rinnovabile sino a due volte (l. 21 novembre 1991, n. 374). I vice-procuratori onorari sono magistrati onorari che esercitano le funzioni di pubblico ministero. Essi sono soggetti alla stessa disciplina dettata dagli artt. 42-ter – 42-sexies ord. giud. per i giudici onorari di tribunale relativamente ai requisiti, alle incompatibilità, ai titoli di preferenza, alle modalità di nomina e a doveri e responsabilità disciplinari (art. 71 ord. giud.). Nei procedimenti davanti al tribunale monocratico i vice procuratori onorari, su delega nominativa del procuratore della Repubblica, possono richiedere l’emissione del decreto penale di condanna, esercitare le funzioni di pubblico ministero in dibattimento, nei procedimenti di esecuzione di cui all’art. 655, comma 2, c.p.p., nei procedimenti di opposizione al decreto del pubblico ministero che ha liquidato i compensi ai periti, ai consulenti tecnici e ai traduttori e, dopo almeno sei mesi di servizio, esercitare le funzioni di pubblico ministero nei procedimenti in camera di consiglio di cui all’art. 127 c.p.p. e nell’udienza di convalida dell’arresto se si procede a giudizio direttissimo (art. 71 ss. ord. giud.). La l. 28 aprile 2016, n. 57, Delega al Governo per la riforma organica

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della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, delegò il Governo ad adottare nuove disposizioni in materia. Il d.lgs. 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della l. 28 aprile 2016, n. 57) ha dato attuazione alla delega, prevedendo, tra l’altro, la figura del «giudice onorario di pace» (G.O.P.), che è «il magistrato onorario addetto all’ufficio del giudice di pace, al quale sono assegnati i compiti e le funzioni di cui all’articolo 9» e quella del «vice procuratore onorario» (V.P.O.), che è «il magistrato onorario addetto all’ufficio di collaborazione del procuratore della Repubblica istituito ai sensi dell’articolo 2. Al vice procuratore onorario sono assegnati i compiti e le funzioni di cui all’articolo 16» 9. Relativamente allo status dei giudici di pace, la Corte giust. UE si è pronunciata nella causa C-658/18 e ha individuato la natura giuridica del loro rapporto di lavoro come lavoratori a tempo determinato. La Corte giust. UE ha affermato che l’art. 7 della direttiva 2003/88/CE deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che non prevede, per il giudice di pace, alcun diritto a beneficiare di ferie annuali retribuite di 30 giorni, né di un regime assistenziale e previdenziale che dipende dal rapporto, come quello previsto per i magistrati ordinari, se tale giudice di pace rientra nella nozione di “lavoratore a tempo parziale” ai sensi dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale e/o di “lavoratore a tempo determinato” ai sensi dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, e si trova in una situazione comparabile a quella di un magistrato ordinario. Inoltre la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70, deve essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale in forza della quale un rapporto di lavoro a tempo determinato può essere oggetto, al massimo, di tre rinnovi successivi, ciascuno di quattro anni, per una durata totale non superiore a sedici anni, e che non prevede la possibilità di sanzio9

L’incarico di magistrato onorario ha natura inderogabilmente temporanea, si svolge in modo da assicurare la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali e non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego. Al fine di assicurare tale compatibilità, a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno complessivamente superiore a due giorni a settimana. Ai magistrati onorari sono assegnati affari, compiti e attività, da svolgere sia in udienza che fuori udienza, in misura tale da assicurare il rispetto di quanto previsto dal presente comma. Il magistrato onorario esercita le funzioni giudiziarie secondo principi di autoorganizzazione dell’attività, nel rispetto dei termini e delle modalità imposti dalla legge e dalle esigenze di efficienza e funzionalità dell’ufficio (art. 1).

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nare in modo effettivo e dissuasivo il rinnovo abusivo di rapporti di lavoro 10. Successivamente, la legge di bilancio 2022 (l. 30 dicembre 2021, n. 234) ha dettato un’articolata disciplina, volta a dare una risposta alle sollecitazioni provenienti dalla Commissione europea, che prevede la conferma dei magistrati onorari in servizio su loro domanda e per l’effetto di una procedura valutativa consistente in un colloquio orale e fino al compimento dell’età pensionabile. È previsto che la domanda di partecipazione alla procedura di valutazione comporta rinuncia a ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario pregresso, salvo il diritto all’indennizzo in caso di mancata conferma o di mancata domanda di conferma. Si prevede che venga corrisposto il trattamento economico, previdenziale e assistenziale come parametrato nelle disposizioni previste ed inoltre, per i magistrati onorari che optino per la non esclusività, che l’incarico onorario venga svolto in modo da assicurare la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali e quindi un impiego non superiore a due giorni a settimana ed il riconoscimento dei buoni pasto. In caso di mancata presentazione della domanda di partecipazione al concorso per la conferma, i magistrati onorari cessano dal servizio, in coerenza con la illegittimità di ulteriori proroghe del regime attuale sancita dalle decisioni della Corte giust. UE.

19. La “geografia giudiziaria” Attualmente la “geografia giudiziaria” in Italia consta di 26 distretti di corte d’appello (presso ogni corte d’appello vi è un ufficio del P.M., chiamato procura generale): Ancona, Bari, Bologna, Brescia, Cagliari (con una sezione distaccata a Sassari), Caltanissetta, Campobasso, Catania, Catanzaro, Firenze, Genova, L’Aquila, Lecce (con sezione distaccata a Taranto), Messina, Milano, Napoli, Palermo, Perugia, Potenza, Reggio Calabria, Roma, Salerno, Torino, Trento (con sede distaccata a Bolzano), Trieste e Venezia. Dopo una profonda revisione delle circoscrizioni giudiziarie imposta dalla legge delega 14 settembre 2011, n. 148, attuata con il d.lgs. 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero) e il d.lgs. 7 settembre 2012, n. 156 (Revisione delle circoscrizioni giudiziarie – Uffici del giudice di pace), sono stati soppressi 30 10

Corte giust. UE, Sez. I, 7 aprile 2022, causa C-236/20.

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tribunali considerati di minore importanza, 220 sezioni distaccate di tribunale e 667 uffici del giudice di pace, ma il decreto 7 marzo 2014 del ministero della giustizia consente che 285 uffici giudiziari del giudice di pace possono operare su domanda e a spese degli enti locali, per cui sono stati soppressi 382 uffici del giudice di pace . Pertanto, attualmente, i circondari di tribunale (presso ognuno dei quali è incardinata una procura della Repubblica), che erano 165, si sono ridotti a 135. Anche gli uffici di sorveglianza sono stati ridisegnati. È imminente una ulteriore riduzione del numero dei tribunali con una legge in via di approvazione 11.

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Si tratta della proposta di l. n. 2839, Atti Camera dei deputati (Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione territoriale degli uffici giudiziari).

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Il nuovo ordinamento giudiziario

Il Consiglio superiore della magistratura

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Capitolo II

Il Consiglio superiore della magistratura 1. Le funzioni del C.S.M. L’art. 105 Cost. indica le funzioni del C.S.M., cui spettano «secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati» 1. Ma si è osservato che negli anni il C.S.M. è diventato un “meccanismo para-parlamentare”, che attribuisce i vertici degli uffici giudiziari, in molti casi, sulla base di criteri politici o correntizi, consente troppi incarichi extragiudiziari e permette che oltre 200 magistrati svolgano compiti non giurisdizionali nella posizione di “fuori ruolo” (molti nel Ministero della giustizia e nelle ambasciate, che sono parte del potere esecutivo). Inoltre il C.S.M. non contrasta una concezione “proprietaria della funzione giudiziaria” da parte della magistratura e non riesce ad operare una valutazione dei magistrati parametrata agli sforzi profusi e ai risultati conseguiti. Non essendovi una base per poter assegnare gli uffici direttivi, questi vengono assegnati, sulla base delle decisioni delle correnti, ai “meglio raccomandati” 2. Nel tempo il C.S.M. ha assunto funzioni che non gli sono proprie (rappresentanza della magistratura, funzione propositiva o consultiva sui disegni di legge) e connotate dalle inclinazioni politiche delle diverse “correnti” che si muovono al suo interno e, proprio nel tentativo di evitare tali influenze, si è riformata la disciplina. In realtà la Costituzione non attribuisce al C.SM. la funzione di organo rappresentativo dell’ordine giudiziario (compito che dovrebbe svolgere esclusivamente l’Associazione Nazionale Magistrati (A.N.M.), 1 La Corte costituzionale non attribuisce al C.S.M. rango costituzionale, considerandolo solamente organo di rilievo costituzionale. 2 C. NORDIO, ne Il Messaggero, 26 luglio 2021.

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il “sindacato delle toghe”, sede naturale delle diverse “correnti” all’interno della magistratura), ma è esclusivamente organo di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura ordinaria, per cui esso non ha alcun potere di rappresentanza dei magistrati, come chiarisce la Costituzione ed è stato ribadito anche dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 44/1968. Il C.S.M. perciò non può essere definito organo rappresentativo dell’ordine giudiziario, perché ad esso compete soltanto l’adozione di tutte le decisioni che riguardano la vita professionale dei magistrati (accesso, trasferimenti ad altra sede o ad altra funzione, progressioni in carriera, svolgimento di incarichi extragiudiziari, nomina a incarichi direttivi e semi-direttivi, l’irrogazione di sanzioni disciplinari) al fine esclusivo di evitare che le loro decisioni possano essere influenzate dal timore di eventuali ripercussioni negative sulla carriera. L’attribuzione di tali funzioni evidenzia come il C.S.M. non possa essere un organo rappresentativo della magistratura, poiché è opportuno che i consiglieri, nel decidere delle sorti professionali dei propri colleghi, non abbiano alcun “debito” nei loro confronti, anche perché, dietro ogni consigliere eletto c’è una “corrente” e dietro ogni “corrente” un certo collateralismo politico. Il C.S.M. non può perciò avere funzione rappresentativa della magistratura, funzione propositiva o consultiva di leggi e tanto meno “para-normativa”. In realtà l’indipendenza della magistratura si è, di fatto, trasformata in autogoverno ed è stato osservato che l’autogoverno si è a sua volta trasformato, o, meglio, è degenerato, per cui la magistratura, da guardiana della legalità, ha assunto anche il ruolo di guardiana dei propri poteri 3.

2. La composizione del C.S.M. L’art. 104 Cost. disciplina la composizione del Consiglio superiore della magistratura, unico per giudici e pubblici ministeri. Sono 3 i membri di diritto: – il presidente della Repubblica, che presiede il C.S.M.; – il primo presidente della Corte di cassazione (organo apicale della magistratura giudicante); – il procuratore generale presso la stessa Corte (vertice della magistratura requirente). 3

S. CASSESE, Il governo dei giudici, Editori Laterza, Milano, 2022, cit., p. 58.

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I membri elettivi sono eletti, tra le diverse “correnti” di derivazione politica: – per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra i magistrati appartenenti alle varie categorie (c.d. componente “togata”) e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di Università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio della professione (c.d. componente “laica”); tra questa c.d. componente “laica”, il Consiglio elegge un vicepresidente. L’art. 104 Cost. si limita a fissare tale proporzione tra componente togata e quella laica, ma non ne individua il numero, lasciato alla discrezionalità della legge e mutato diverse volte e, secondo la recente riforma di cui alla l. n. 71/2022, il Consiglio è composto da 30 componenti, di cui 20 magistrati (c.d. “togati”), 10 eletti dal Parlamento (c.d. “laici”), oltre i tre membri di diritto. Infatti, la l. 17 giugno 2022, n. 71, ha profondamente inciso sulla disciplina del C.S.M. Il Capo IV della l. n. 71/2022 detta disposizioni concernenti la costituzione e il funzionamento del Consiglio superiore della magistratura (artt. 21-39). L’art. 21 l. n. 71/2022 ha modificato il numero dei componenti del C.S.M. incidendo sull’art. 1 l. 24 marzo 1958, n. 195, che ora stabilisce che il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal presidente della Repubblica ed è composto dal primo presidente della Corte suprema di cassazione, dal procuratore generale della Repubblica presso la stessa Corte, da venti componenti eletti dai magistrati ordinari e da dieci componenti eletti dal Parlamento, in seduta comune delle due Camere. All’interno del Consiglio i componenti svolgono le loro funzioni in piena indipendenza e imparzialità. I magistrati eletti si distinguono tra loro solo per categoria di appartenenza. Il Consiglio elegge un vice presidente fra i componenti eletti dal Parlamento. Il Consiglio ha sede in Roma, palazzo dei Marescialli. L’art. 22, comma 4, l. 24 marzo 1958, n. 195, stabilisce che i dieci componenti del C.S.M. da eleggere da parte del Parlamento sono scelti tra professori ordinari di Università in materie giuridiche e tra avvocati dopo quindici anni di esercizio effettivo. Invece, l’elezione dei venti componenti del C.S.M. da parte dei magistrati avviene con voto personale, libero e segreto. L’elezione si effettua a) in un collegio unico nazionale, per due magistrati che esercitano le funzioni di legittimità presso la Corte suprema di cassazione e la procura generale presso la stessa Corte: b) in due collegi territoriali, per cinque magistrati che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso

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gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo; c) in quattro collegi territoriali, per otto magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati all’ufficio del massimario e del ruolo della Corte suprema di cassazione; d) in un collegio unico nazionale per cinque magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati all’ufficio del massimario e del ruolo della Corte suprema di cassazione (art. 23 l. 24 marzo 1958, n. 195). Organi ausiliari del C.S.M. sono i Consigli giudiziari, che sono organismi collegiali decentrati, di tipo amministrativo, operanti all’interno dei distretti di Corte d’appello, profondamente modificati negli ultimi anni ed ora disciplinati dal d.lgs. n. 25/2006. Il Consiglio direttivo della Corte di cassazione è organo interno alla stessa Corte suprema e corrispondente ai Consigli giudiziari presso le Corti d’appello (d.lgs. n. 25/2006). L’art. 24 l. n. 71/2022 introduce modifiche in materia di validità delle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura, rettificando l’art. 5, comma 1, l. n. 195/1958, che ora stabilisce che per la validità delle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura è necessaria la presenza di almeno quattordici magistrati e di almeno sette componenti eletti dal Parlamento (comma 1). Le deliberazioni sono prese a maggioranza di voti e, in caso di parità, prevale quello del Presidente.

3. Le commissioni referenti Ogni questione portata alla decisione del C.S.M., per avere rilevanza esterna, deve essere discussa e deliberata dall’assemblea plenaria (c.d. plenum), ma, per esigenze organizzative, all’interno del C.S.M. sono istituite diverse Commissioni referenti 4. 4

Posto che il loro numero e le attribuzioni ad esse assegnate possono variare, al momento della loro nomina ad opera del Presidente del C.S.M. (su proposta del Comitato di Presidenza), attualmente abbiamo: la prima, per le incompatibilità; la seconda, per il Regolamento interno del Consiglio; la terza, per l’accesso in magistratura e mobilità; la quarta, per i M.O.T., la progressione dei magistrati e le valutazioni della professionalità; la quinta, per il conferimento degli uffici direttivi e semidirettivi; la sesta, per la riforma giudiziaria e l’amministrazione della giustizia; la settima, per l’organizzazione degli uffici giudiziari; l’ottava, per i magistrati onorari; la nona, per il tirocinio e la formazione professionale; la decima, per il bilancio del Consiglio ed il Regolamento di amministrazione e contabilità.

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In base alla l. n. 195/1958, solo l’assemblea plenaria (il c.d. plenum) è competente a deliberare definitivamente in merito ad ogni questione sottoposta all’esame del C.S.M., con provvedimenti aventi rilevanza esterna, dopo l’esame da parte della competente commissione referente. L’art. 22 (Modifiche concernenti la composizione delle Commissioni) l. n. 71/2022 sostituisce l’art. 3 (Commissioni) l. 24 marzo 1958, n. 195, che ora stabilisce che il Presidente del C.S.M., ogni sedici mesi, su proposta del Comitato di Presidenza, nomina le Commissioni previste dalla legge e dal Regolamento generale, in conformità ai criteri di composizione previsti dal Regolamento medesimo. I componenti effettivi della sezione disciplinare possono essere assegnati a una sola Commissione e non possono comporre le commissioni per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, per le valutazioni di professionalità e in materia di incompatibilità nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e di applicazione dell’art. 2, comma 2, d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511.

4. I provvedimenti riguardanti magistrati Tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati, in conformità alle deliberazioni del C.S.M., con decreto del presidente della Repubblica controfirmato dal ministro, ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del ministro della giustizia (art. 17 l. n. 195/1958). Tale “concerto” tra il C.S.M. ed il ministro della giustizia è stato oggetto di contrasto tra il Consiglio, secondo il quale il ministro darebbe un parere obbligatorio ma non vincolante, ed il Guardasigilli, che lo riteneva invece un accordo. La Corte costituzionale, investita del conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, ritenendo legittimo l’art. 17 l. n. 195/1958, ha precisato che il concerto in materia di incarichi direttivi serve a soddisfare due esigenze diverse (da una parte, le garanzie costituzionali afferenti all’indipendenza del magistrato, dall’altra, l’amministrazione dei servizi giudiziari) e pertanto rappresenta un bilanciamento non irragionevole dei valori costituzionali contenuti negli artt. 105 e 110 Cost. e che, in caso di disaccordo, non spetta al ministro della giustizia non dar corso alle deliberazioni del C.S.M. sul conferimento degli uffici direttivi 5. I decreti del C.S.M. riguardanti i magistrati sono impugnabili in primo grado per motivi di legittimità davanti al Tribunale amministrativo regionale 5

Corte cost. 9 luglio 1992, n. 379.

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del Lazio 6 e contro le decisioni di prima istanza è ammessa l’impugnazione al Consiglio di Stato, mentre contro le sentenze in materia disciplinare è ammesso ricorso alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione.

5. La sezione disciplinare del C.S.M. La sezione disciplinare del C.S.M. è competente, ai sensi dell’art. 105 Cost., a conoscere dei procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati ordinari (art. 4 l. 24 marzo 1958, n. 195). Tali questioni non vengono preventivamente esaminate da alcuna Commissione referente, ma è direttamente la Sezione (anziché il plenum) ad adottare, con un vero e proprio procedimento avente natura giurisdizionale, la sentenza, impugnabile davanti alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione (d.lgs. n. 109/2006). L’art. 23 (Modifica del numero dei componenti della sezione disciplinare) l. n. 71/2022 incide sull’art. 4 l. n. 195/1958, che ora stabilisce che la cognizione dei procedimenti disciplinari a carico dei magistrati è attribuita ad una sezione disciplinare, composta di sei componenti effettivi e di cinque supplenti (comma 1). I componenti effettivi sono: il vicepresidente del Consiglio superiore, che presiede la sezione per l’intera durata della consiliatura; un componente eletto dal Parlamento; un magistrato di Corte di cassazione con esercizio effettivo delle funzioni di legittimità; due magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati alla Corte suprema di cassazione; un magistrato che esercita le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia, ovvero che sono destinati alla Procura generale presso la Corte suprema di cassazione (comma 2). I componenti supplenti sono: un componente eletto dal Parlamento; un 6

Le Sezioni unite hanno affermato che non eccede dai limiti della propria giurisdizione il giudice amministrativo se, chiamato a vagliare la legittimità di una deliberazione con cui il C.S.M. ha conferito un incarico direttivo, si astenga dal censurare i criteri di valutazione adottati dall’amministrazione e la scelta degli elementi ai quali la stessa amministrazione ha inteso dare peso, ma annulli la suindicata deliberazione per vizio di eccesso di potere, desunto dall’insufficienza o dalla contraddittorietà logica della motivazione in base alla quale il Consiglio superiore ha dato conto del modo in cui, nel caso concreto, gli stessi criteri da esso enunciati sono stati applicati per soppesare la posizione di contrapposti candidati (Cass., Sez. un. civ., 14 febbraio-8 marzo 2012, n. 3622, C.S.M. c/Santoro, in Guida dir., 2012, n. 23, p. 51).

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magistrato di Corte di cassazione con esercizio effettivo delle funzioni di legittimità; due magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati alla Corte suprema di cassazione; un magistrato che esercita le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia, ovvero che sono destinati alla Procura generale presso la Corte suprema di cassazione. Resta ferma la possibilità di eleggere ulteriori componenti supplenti in caso di impossibilità di formare il collegio (comma 3).  Il Consiglio superiore determina i criteri per la sostituzione dei componenti della sezione disciplinare, che può essere disposta solo in caso di incompatibilità, di astensione o di altro motivato impedimento. Il presidente della sezione disciplinare predetermina i criteri per l’assegnazione dei procedimenti ai componenti effettivi della sezione e li comunica al Consiglio (comma 4).

6. La segreteria del C.S.M. L’art. 25 (Selezione dei magistrati addetti alla segreteria) l. n. 71/2022 modifica l’art. 7 l. 24 marzo 1958, n. 195, che ora stabilisce che la segreteria del C.S.M. è diretta da un magistrato, segretario generale, che ha conseguito almeno la quinta valutazione di professionalità, e da un magistrato, vicesegretario generale, che ha conseguito almeno la terza valutazione di professionalità, che lo coadiuva e lo sostituisce in caso di impedimento (comma 1). Il segretario generale è designato dal Comitato di presidenza, previo interpello aperto a tutti i magistrati; l’incarico è conferito con deliberazione del Consiglio superiore della magistratura. Il vicesegretario generale è nominato dal Comitato di presidenza, previo concorso per titoli aperto a tutti i magistrati. A seguito della nomina, il segretario generale e il vicesegretario generale sono posti fuori del ruolo organico della magistratura. Fermo restando il limite massimo complessivo decennale di collocamento fuori ruolo per i magistrati, gli incarichi di segretario generale e di vicesegretario generale hanno una durata massima di sei anni. L’assegnazione alla segreteria e la successiva ricollocazione nel ruolo sono considerate a tutti gli effetti trasferimenti d’ufficio (comma 2). La segreteria dipende funzionalmente dal Comitato di presidenza. Le funzioni del segretario generale e del magistrato che lo coadiuva sono definite dal Regolamento generale (comma 3). Il Consiglio superiore della magistratura può assegnare alla segreteria un

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numero non superiore a diciotto componenti esterni, nei limiti delle proprie risorse finanziarie, selezionati mediante procedura di valutazione dei titoli e colloquio. La commissione incaricata della selezione è formata da due magistrati di legittimità e da tre professori ordinari in materie giuridiche, individuati dal Comitato di presidenza. Almeno un terzo dei posti della segreteria è riservato a dirigenti amministrativi provenienti da organi costituzionali e amministrazioni pubbliche con almeno otto anni di esperienza. I magistrati devono possedere almeno la seconda valutazione di professionalità. La graduatoria degli idonei, adottata in esito a ogni procedura selettiva, ha validità di tre anni. I magistrati assegnati alla segreteria sono collocati fuori del ruolo organico della magistratura. Fermo restando il limite massimo complessivo decennale di collocamento fuori ruolo per i magistrati, l’incarico di magistrato o dirigente amministrativo addetto alla segreteria ha una durata massima di sei anni (comma 4). Ove ai magistrati di cui ai commi 1 e 4 del citato art. 25 l. n. 71/2022 siano riconosciute indennità, il limite massimo retributivo onnicomprensivo non può superare quello indicato all’art. 13 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, conv., con mod., dalla l. 23 giugno 2014, n. 89, come rideterminato ai sensi dell’art. 1, comma 68, l. 30 dicembre 2021, n. 234 (comma 5). L’art. 26 l. n. 71/2022 sostituisce l’art. 3 d.lgs. 14 febbraio 2000, n. 37, in materia di contratti di collaborazione continuativa del Consiglio superiore della magistratura, che ora stabilisce che esso, nei limiti dei fondi stanziati per il suo funzionamento, può stipulare contratti di collaborazione continuativa per esigenze che richiedano particolari professionalità e specializzazioni per la segreteria particolare del vicepresidente e per l’assistenza di segreteria e di studio dei componenti del consiglio (comma 1). I contratti di cui sopra non possono riguardare più di trentadue unità; scadono automaticamente alla cessazione dell’incarico del componente che ne ha chiesto il conferimento, non possono essere rinnovati e non possono convertirsi in contratti a tempo indeterminato (comma 2). Qualora i collaboratori di cui ai commi 1 e 2 siano pubblici dipendenti, sono posti fuori ruolo, nel limite massimo di dodici unità, in aspettativa o comando, senza alcun onere economico per l’amministrazione di appartenenza (comma 3). Il C.S.M., nei limiti dei fondi stanziati per il suo funzionamento, può stipulare contratti di collaborazione continuativa al fine di conferire gli incarichi previsti e regolati dall’art. 7, comma 4, l. 24 marzo 1958, n. 195 (comma 4). I dirigenti di cui allo stesso art. 7, comma 4, selezionati mediante le procedure concorsuali previste dal predetto comma 4, sono posti fuori ruolo, in

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aspettativa o comando, senza alcun onere economico per l’amministrazione di appartenenza. I contratti di cui al comma 4 del presente articolo hanno durata massima di sei anni, non possono essere rinnovati e non possono convertirsi in contratti a tempo indeterminato (comma 5). Il Consiglio superiore della magistratura, nei limiti dei fondi stanziati per il suo funzionamento, può stipulare ulteriori contratti di collaborazione continuativa al fine di conferire ad avvocati con almeno dieci anni di esercizio effettivo e a professori e ricercatori universitari in materie giuridiche gli incarichi previsti e regolati dall’art. 7-bis, comma 3-bis, l. 24 marzo 1958, n. 195. Tali contratti hanno durata massima di sei anni, non possono essere rinnovati e non possono convertirsi in contratti a tempo indeterminato (comma 6). Qualora i professori e ricercatori universitari in materie giuridiche di cui al comma 6 siano pubblici dipendenti, sono posti fuori ruolo, in aspettativa o comando, senza alcun onere economico per l’amministrazione di appartenenza (comma 7). I tempi e i modi di svolgimento delle prestazioni nonché i relativi compensi devono essere definiti all’atto della sottoscrizione del contratto (comma 8). Agli adempimenti per l’attuazione di quanto previsto dall’art. art. 26 l. n. 71/2022 e dall’art. 60 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, provvede il segretario generale (comma 9). L’art. 27 l. n. 71/2022, che modifica l’art. 7-bis l. 24 marzo 1958, n. 195, in materia di ufficio studi e documentazione, ora disciplina la composizione della segreteria, stabilendo che la segreteria del C.S.M. è costituita da un magistrato con funzioni di legittimità che la dirige, da un magistrato con funzioni di merito che lo coadiuva e lo sostituisce in caso di impedimento, da quattordici dirigenti di segreteria di livello equiparato a quello di magistrato di tribunale e dai funzionari addetti ed ausiliari di cui al comma 4 (comma 1). I magistrati della segreteria sono nominati con delibera del C.S.M. A seguito della nomina, sono posti fuori del ruolo organico della magistratura. Alla cessazione dell’incarico sono ricollocati in ruolo con deliberazione del Consiglio. L’incarico cessa alla metà della consiliatura successiva a quella del suo conferimento; esso si protrae comunque fino al momento dell’effettiva sostituzione, ma non può essere rinnovato. L’assegnazione alla segreteria nonché la successiva ricollocazione nel ruolo sono considerate a tutti gli effetti trasferimenti di ufficio (comma 2). I dirigenti di segreteria sono nominati a seguito di concorso pubblico, le cui modalità sono determinate con apposito Regolamento. Titolo di base per la partecipazione al concorso è la laurea in Giurisprudenza (comma 3). Il C.S.M. può assegnare all’ufficio studi e documentazione componenti

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esterni in numero non superiore a dodici, nei limiti delle proprie risorse finanziarie, selezionati mediante procedura di valutazione dei titoli e colloquio, aperta ai magistrati ordinari che abbiano conseguito la seconda valutazione di professionalità, ai professori e ricercatori universitari in materie giuridiche e agli avvocati con almeno dieci anni di esercizio effettivo. La commissione incaricata della selezione è formata da due magistrati di legittimità e da tre professori ordinari in materie giuridiche, individuati dal Comitato di presidenza. Almeno un terzo dei posti è riservato a professori e ricercatori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno dieci anni di esercizio effettivo. I magistrati assegnati all’ufficio studi sono collocati fuori del ruolo organico della magistratura. I professori universitari sono collocati in aspettativa obbligatoria ai sensi dell’art. 7 l. 30 dicembre 2010, n. 240. La graduatoria degli idonei adottata in esito ad ogni procedura selettiva ha validità di tre anni. Agli avvocati si applica l’art. 20 l. 31 dicembre 2012, n. 247. Fermo restando il limite massimo complessivo decennale di collocamento fuori ruolo per i magistrati, l’incarico di addetto all’ufficio studi ha una durata massima di sei anni. Ove ai magistrati di cui al presente comma siano riconosciute indennità, il limite massimo retributivo onnicomprensivo non può superare quello indicato all’art. 13 d.l. 24 aprile 2014, n. 66, conv., con mod., dalla l. 23 giugno 2014, n. 89, come integrato dall’art. 1, comma 68, l. 30 dicembre 2021, n. 234 (comma 3-bis). All’ufficio di segreteria sono addetti, inoltre, ventotto funzionari della carriera dirigenziale ed equiparati e della carriera direttiva delle cancellerie e segreterie giudiziarie, nonché quaranta collaboratori di cancelleria ed equiparati, sessanta operatori amministrativi, trenta addetti ai servizi ausiliari e di anticamera, quattro agenti tecnici e quaranta conducenti di automezzi speciali (comma 4). Detto personale è inserito in un proprio ruolo organico autonomo del Consiglio superiore della magistratura, istituito con decreto del presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 17 l. 23 agosto 1988, n. 400, sentito il Consiglio superiore della magistratura (comma 5). Sino all’istituzione del ruolo organico autonomo del Consiglio, alle necessità di questo ed altro personale provvede il Ministro della giustizia mediante comando o distacco su richiesta motivata del Consiglio superiore della magistratura (comma 6). La segreteria dipende funzionalmente dal comitato di presidenza. Le funzioni del segretario generale, del magistrato che lo coadiuva e dei dirigenti di segreteria sono definite dal Regolamento interno (comma 7).

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7. Le tabelle degli uffici giudiziari L’art. 28 l. n. 71/2022 apporta modifiche in materia di tabelle degli uffici giudiziari, incidendo sull’art. 10-bis l. 24 marzo 1958, n. 195, per cui sia la loro formazione sia la loro variazione per sopravvenute esigenze di servizio può avvenire non più ogni biennio ma ogni quadriennio. L’art. 29 l. n. 71/2022 modifica l’art. 20 l. 24 marzo 1958, n. 195, che attribuisce al Consiglio superiore della magistratura il compito di adottare il Regolamento generale per la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento del Consiglio.

8. L’elezione dei componenti “laici” del C.S.M. L’art. 30 l. n. 71/2022 modifica l’art. 22 l. 24 marzo 1958, n. 195 (Componenti eletti dal Parlamento), stabilendo che la elezione dei componenti del Consiglio superiore da parte del Parlamento in seduta comune delle due Camere avviene a scrutinio segreto e con la maggioranza dei tre quinti dell’assemblea (comma 1). Per ogni scrutinio saranno gradualmente proclamati eletti coloro che avranno riportato la maggioranza preveduta nel precedente comma 1 (comma 2). Per gli scrutini successivi al secondo è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dei votanti (comma 3). È stata meglio disciplinata la modalità di elezione dei componenti da parte del Parlamento: essi sono scelti tra i professori ordinari di università in materie giuridiche e tra gli avvocati dopo quindici anni di esercizio effettivo, ma si precisa ora che l’elezione deve avvenire «nel rispetto dell’articolo 104 della Costituzione, secondo procedure trasparenti di candidatura, da svolgere nel rispetto della parità di genere di cui agli articoli 3 e 51 della Costituzione».

9. L’elezione dei componenti “togati” del C.S.M. L’art. 31 l. n. 71/2022 sostituisce l’art. 23 l. 24 marzo 1958, n. 195, modificando il sistema elettorale dei componenti del C.S.M. eletti dai magistrati. Si prevede ora che l’elezione, da parte dei magistrati ordinari, di venti com-

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ponenti del Consiglio superiore della magistratura avviene con voto personale, libero e segreto (comma 1). L’elezione si effettua: a) in un collegio unico nazionale, per due magistrati che esercitano le funzioni di legittimità presso la Corte suprema di cassazione e la Procura generale presso la stessa Corte; b) in due collegi territoriali, per cinque magistrati che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo; c) in quattro collegi territoriali, per otto magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati alla Corte suprema di cassazione ai sensi dell’art. 115 ord. giud., di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12; d) in un collegio unico nazionale per cinque magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati alla Corte suprema di cassazione ai sensi dell’art. 115 ord. giud. (comma 2). I collegi indicati al comma 2, lett. b) e c), sono, rispettivamente, formati in modo tale da essere composti, tendenzialmente, dal medesimo numero di elettori. I collegi sono determinati con decreto del ministro della giustizia, sentito il C.S.M., emanato almeno quattro mesi prima del giorno fissato per le elezioni, tenendo conto dell’esigenza di garantire che tutti i magistrati del singolo distretto di corte d’appello siano inclusi nel medesimo collegio e che vi sia continuità territoriale tra i distretti compresi nei singoli collegi, salva la possibilità, al fine di garantire la composizione numericamente equivalente del corpo elettorale dei diversi collegi, di sottrarre dai singoli distretti uno o più uffici per aggregarli al collegio territorialmente più vicino. I magistrati fuori ruolo sono conteggiati nel distretto di corte d’appello in cui esercitavano le funzioni prima del collocamento fuori ruolo. I magistrati che esercitano le funzioni presso uffici con competenza nazionale sono conteggiati nel distretto di corte d’appello di Roma (comma 3). In ognuno dei collegi di cui al comma 2, lett. a), b) e c), deve essere espresso un numero minimo di sei candidature e ogni genere deve essere rappresentato in misura non inferiore alla metà dei candidati effettivi (comma 4). L’art. 32 l. n. 71/2022 modifica l’art. 24 l. n. 195/1958, in materia di elettorato attivo e passivo, stabilendo che all’elezione dei magistrati componenti il C.S.M. partecipano tutti i magistrati ai quali siano state conferite le funzioni giudiziarie, ad esclusione dei magistrati che, alla stessa data, siano sospesi dall’esercizio delle funzioni ai sensi degli artt. 30 e 31 d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511 e succ. mod. (comma 1). Ciascun elettore può esprimere il proprio voto per i candidati del collegio di cui all’art. 23, comma 2, lett. b) e c), nel cui territorio è collocato il pro-

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prio ufficio giudiziario di appartenenza, oltre che per i candidati del collegio unico nazionale di cui all’art. 23, comma 2, lett. a). I magistrati che esercitano le funzioni di legittimità presso la Corte suprema di cassazione e la procura generale presso la stessa Corte esprimono il loro voto, oltre che per i candidati del collegio unico nazionale di cui all’art. 23, comma 2, lett. a), per i candidati dei collegi di cui all’art. 23, comma 2, lett. b) e c), ai quali sono abbinati ai sensi dell’art. 23, comma 3, ultimo periodo (comma 1-bis). Non sono eleggibili: a) i magistrati che al momento della convocazione delle elezioni non esercitino funzioni giudiziarie o siano sospesi dalle medesime ai sensi degli artt. 30 e 31 del citato d.lgs. n. 511/1946, e successive modificazioni; b) i magistrati che al tempo della convocazione delle elezioni non abbiano conseguito la terza valutazione di professionalità; c) i magistrati che al momento della convocazione delle elezioni abbiano subìto sanzione disciplinare più grave dell’ammonimento, salvo che si tratti della sanzione della censura e che dalla data del relativo provvedimento siano trascorsi almeno dieci anni senza che sia seguita alcun’altra sanzione disciplinare; d) i magistrati che abbiano prestato servizio presso l’Ufficio studi o presso la Segreteria del C.S.M. per la cui rinnovazione vengono convocate le elezioni e per cinque anni dal ricollocamento in ruolo; e) i magistrati che abbiano fatto parte del C.S.M. per la cui rinnovazione vengono convocate le elezioni; ebis) i magistrati che fanno parte del comitato direttivo della Scuola superiore della magistratura o che ne hanno fatto parte nel quadriennio precedente alla data di convocazione delle elezioni per la rinnovazione del Consiglio superiore della magistratura; e-ter) i magistrati che, alla data di inizio del mandato, non assicurino almeno quattro anni di servizio prima della data di collocamento a riposo (comma 2). I magistrati eleggibili ai sensi del comma 2 possono candidarsi esclusivamente nel collegio nel cui territorio è compreso il distretto di corte d’appello al quale appartiene l’ufficio presso il quale esercitano le funzioni giudiziarie. Per il collegio unico nazionale di cui all’art. 23, comma 2, lett. a), possono candidarsi esclusivamente i magistrati che esercitano le funzioni di legittimità presso la Corte suprema di cassazione o la procura generale presso la stessa Corte (comma 2-bis). L’art. 33 l. n. 71/2022 sostituisce l’art. 25 l. n. 195/1958, in materia di convocazione delle elezioni, uffici elettorali e verifica e integrazione delle candidature, che, eliminata la lista dei magistrati presentatori in precedenza prevista, ora stabilisce che la convocazione delle elezioni è fatta dal Consiglio superiore della magistratura almeno novanta giorni prima della data stabilita per l’inizio della votazione (comma 1). Nei cinque giorni successivi al provvedimento di convocazione delle ele-

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zioni, il C.S.M. nomina l’ufficio elettorale centrale presso la Corte suprema di cassazione, costituito da sei magistrati effettivi e da sei supplenti in servizio presso la stessa Corte che non hanno subìto sanzioni disciplinari più gravi dell’ammonimento; l’ufficio è presieduto dal più elevato in grado o da colui che vanta maggiore anzianità di servizio o dal più anziano di età (comma 2). Entro venti giorni dal provvedimento di convocazione delle elezioni devono essere presentate all’ufficio centrale elettorale le candidature, mediante apposita dichiarazione con firma autenticata dal presidente del tribunale nel cui circondario il magistrato esercita le sue funzioni. La presentazione può avvenire anche con modalità telematiche definite con decreto del ministro della giustizia, che ne attestino con certezza la provenienza. Dalla dichiarazione di cui sopra deve risultare anche, sotto la responsabilità del candidato, che non sussiste alcuna delle cause di ineleggibilità di cui all’art. 24 (comma 3). Scaduto il termine di cui al comma 3, nei cinque giorni successivi l’ufficio elettorale centrale verifica che le candidature rispettino i requisiti prescritti ed esclude le candidature relative a magistrati ineleggibili. Contro il provvedimento di esclusione, che deve essere motivato, è ammesso ricorso alla Corte di cassazione nei due giorni successivi alla comunicazione al soggetto interessato. La Corte si pronuncia entro i tre giorni successivi al ricevimento del ricorso e dà immediata comunicazione dell’esito all’ufficio elettorale centrale (comma 4). Quando le candidature ammesse sono in numero inferiore a sei oppure non è rispettato il rapporto tra i generi indicato dall’art. 23, comma 4, l’ufficio elettorale centrale, non oltre cinque giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 4, primo periodo, del presente articolo o dalla ricezione della comunicazione di cui al comma 4, ultimo periodo, del presente articolo, procede, in seduta pubblica, all’estrazione a sorte delle candidature mancanti tra tutti i magistrati che sono eleggibili ai sensi dell’art. 24, commi 2 e 2-bis, nel singolo collegio e che, entro il termine di venti giorni dal provvedimento di convocazione delle elezioni, non abbiano manifestato, con comunicazione anche telematica diretta al C.S.M., la loro indisponibilità a essere candidati. L’estrazione avviene da elenchi separati per genere, in modo tale che sia raggiunto il numero minimo di sei candidature e sia rispettato l’indicato rapporto tra i generi. A tal fine, i magistrati eleggibili sono estratti a sorte in numero pari al triplo di quelli necessari per raggiungere il numero minimo di sei o per assicurare l’indicato rapporto tra i generi. I magistrati estratti a sorte sono inseriti in un elenco numerato progressivamente, differenziato per genere, formato secondo l’ordine di estrazione, e sono candidati nel collegio seguendo l’ordine di estrazione per integrare il numero delle candidature previsto dall’art. 23, comma 4. In presenza di gravi motivi ciascuno dei ma-

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gistrati estratti può comunicare la propria indisponibilità alla candidatura entro il termine di quarantotto ore dalla pubblicazione dell’esito dell’estrazione. Nel caso in cui il numero delle indisponibilità rese ai sensi del primo o del quinto periodo non consenta di raggiungere il numero minimo di candidature o di rispettare il rapporto percentuale tra i generi indicati dall’art. 23, comma 4, si procede senza ulteriore integrazione (comma 5). Esaurite le attività di cui ai commi 4 e 5 l’ufficio elettorale centrale trasmette immediatamente alla segreteria generale del C.S.M. l’elenco dei candidati (comma 6). Nei collegi di cui all’art. 23, comma 2, lett. c), i candidati, non oltre il termine di trenta giorni prima del giorno fissato per le elezioni, possono dichiarare all’ufficio elettorale centrale il proprio collegamento con uno o più candidati dello stesso o di altri collegi tra quelli previsti dal medesimo art. 23, comma 2, lett. c). Ogni candidato non può appartenere a più di un gruppo di candidati collegati e il collegamento non opera se non è garantita la rappresentanza di genere e non è reciproco tra tutti i candidati di un gruppo. L’ufficio elettorale centrale invita i candidati a rimuovere le eventuali irregolarità nel termine di ventiquattro ore e, in mancanza, rimuove da ogni collegamento il candidato che risulti collegato a più gruppi di candidati (comma 7). L’elenco dei candidati, distinti nei collegi di cui all’art. 23, comma 2, è immediatamente pubblicato, in ordine alfabetico, nel notiziario del C.S.M., con l’indicazione dei collegamenti manifestati dai diversi candidati. Il notiziario è inviato a tutti i magistrati presso i rispettivi uffici almeno venti giorni prima della data della votazione ed è affisso, entro lo stesso termine, a cura del presidente della corte d’appello di ogni distretto, presso tutte le sedi giudiziarie (comma 8). Entro il ventesimo giorno antecedente quello delle votazioni, il C.S.M. nomina una commissione centrale elettorale composta da cinque magistrati effettivi e da due supplenti in servizio presso la Corte di cassazione che non abbiano subìto sanzioni disciplinari più gravi dell’ammonimento, presieduta dal più elevato in grado o da colui che vanta maggiore anzianità di servizio o dal più anziano (comma 9). I Consigli giudiziari provvedono alla costituzione, presso ciascun tribunale del distretto, di un seggio elettorale composto da cinque magistrati che prestano servizio nel circondario e che non abbiano subìto sanzioni disciplinari più gravi dell’ammonimento, presieduto dal più elevato in grado o da colui che vanta maggiore anzianità di servizio o dal più anziano. Sono nominati altresì tre supplenti, i quali sostituiscono i componenti effettivi in caso di loro assenza o impedimento (comma 10). I candidati estratti a sorte hanno diritto, per il periodo intercorrente tra

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l’estrazione e il giorno fissato per le elezioni, all’astensione dal lavoro giudiziario. Per le attività connesse alla promozione della propria candidatura e alla conoscenza degli uffici giudiziari compresi nel proprio collegio elettorale, ai candidati estratti a sorte che si recano presso uffici giudiziari diversi da quello di appartenenza è riconosciuto il trattamento economico di missione (comma 11). L’art. 34 l. n. 71/2022 sostituisce l’art. 26 l. n. 195/1958, in materia di votazioni, stabilendo che i magistrati in servizio presso i tribunali, le procure della Repubblica presso i tribunali, le corti d’appello, le procure generali presso le corti d’appello, i tribunali per i minorenni e le relative procure nonché presso i tribunali di sorveglianza votano nel seggio del tribunale del luogo nel quale ha sede l’ufficio di appartenenza (comma 1). I magistrati dell’ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione e i magistrati della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo votano presso il seggio del tribunale di Roma (comma 2). I magistrati della Corte di cassazione e della procura generale presso la stessa Corte nonché i magistrati del Tribunale superiore delle acque pubbliche votano presso l’ufficio centrale elettorale costituito presso la Corte di cassazione (comma 3). I magistrati collocati fuori ruolo votano nel seggio previsto per i magistrati dell’ufficio di provenienza (comma 4). Alle operazioni di voto è dedicato un tempo complessivo effettivo non inferiore a diciotto ore (comma 5). Ogni elettore riceve tre schede, una per ogni collegio di cui all’art. 23, comma 2, lett. a), b) e c), ed esprime il proprio voto indicando su ogni scheda il nominativo di un solo candidato (comma 6). Sono bianche le schede prive di voto (comma 7). Sono nulle le schede nelle quali vi sono segni che rendono il voto riconoscibile (comma 8). È nullo il voto espresso per magistrati eleggibili in collegi diversi da quello in cui è espresso il voto, nonché il voto espresso in difformità da quanto previsto al comma 6 (comma 9). L’art. 35 l. n. 71/2022 sostituisce l’art. 27 l. n. 195/1958, in materia di scrutinio e dichiarazione degli eletti, stabilendo che i seggi elettorali e l’ufficio centrale elettorale costituito presso la Corte di cassazione presiedono alle operazioni di voto, all’esito delle quali trasmettono le schede alla commissione centrale elettorale di cui all’art. 25, comma 9, che provvede allo scrutinio (comma 1). La Commissione centrale elettorale provvede allo scrutinio separatamente per ciascun collegio di cui all’art. 23, comma 2, lett. a), b) e c), e determi-

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na: a) il totale dei voti validi; b) il totale dei voti per ciascun candidato; c) il totale dei voti di ciascun candidato non collegato ad altri candidati e di ciascun gruppo di candidati collegati, detratti i voti conseguiti dai candidati collegati che, per il collegio di cui all’art. 23, comma 2, lett. c), hanno ottenuto il maggior numero di voti validamente espressi e presentano i presupposti per essere dichiarati eletti ai sensi del comma 4, primo periodo, del presente articolo (comma 2). La Commissione centrale elettorale procede, altresì: a) alla determinazione del quoziente base per l’assegnazione dei seggi relativi al collegio di cui all’art. 23, comma 2, lett. d), dividendo la cifra dei voti validi calcolati ai sensi del comma 2, lett. c), del presente articolo per il numero dei seggi da assegnare; b) alla determinazione del numero dei seggi spettanti a ciascun gruppo di candidati collegati o a ciascun singolo candidato non collegato ad altri candidati, dividendo la cifra elettorale dei voti da essi conseguiti per il quoziente base. I seggi non assegnati in tal modo sono attribuiti in ordine decrescente ai gruppi di candidati collegati o ai singoli candidati non collegati ad altri candidati cui corrispondono i maggiori resti e, in caso di parità di resti, a quelli che abbiano avuto il maggior numero di voti; a parità anche di voti, si procede per sorteggio (comma 3). La Commissione centrale elettorale dichiara eletti nei singoli collegi indicati all’art. 23, comma 2, lett. a), b) e c), i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti validamente espressi. Rispetto al collegio di cui all’art. 23, comma 2, lett. d), la Commissione centrale elettorale dichiara altresì eletti gli ulteriori cinque candidati individuati in applicazione dei criteri di cui al comma 3, lett. b), del presente articolo. Nell’ambito del medesimo gruppo di candidati collegati sono eletti coloro che hanno ottenuto in percentuale il maggior numero di voti, determinati dividendo il numero complessivo dei voti ricevuti dal singolo candidato per il numero degli aventi diritto al voto nel rispettivo collegio e moltiplicando il risultato per cento. Nel collegio di cui all’art. 23, comma 2, lett. b), la Commissione centrale elettorale dichiara altresì eletto l’ulteriore candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti tra i candidati dei due collegi, determinato dividendo il numero complessivo dei voti ricevuti dal singolo candidato per il numero degli aventi diritto al voto nel rispettivo collegio e moltiplicando il risultato per cento (comma 4). In ogni caso in cui vi è parità di voti prevale sempre il candidato del genere che risulta meno rappresentato a livello nazionale in relazione a tutti i componenti eletti dai magistrati. In caso di ulteriore parità prevale il candidato più anziano nel ruolo (comma 5). Ciascun candidato può assistere alle operazioni di voto nel collegio di

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appartenenza e alle successive operazioni di scrutinio presso la commissione centrale elettorale (comma 6). L’art. 36 l. n. 71/2022 sostituisce l’art. 39 l. n. 195/1958, in materia di sostituzione dei componenti eletti dai magistrati, che ora stabilisce che il componente eletto dai magistrati che cessa dalla carica per qualsiasi ragione prima della scadenza del C.S.M. è sostituito dal magistrato non eletto che, nell’ambito dello stesso collegio, lo segue per numero di voti ovvero, nel caso in cui cessi dalla carica un componente eletto ai sensi dell’art. 27, comma 4, secondo periodo, è sostituito dal magistrato non eletto che lo segue per numero di voti computati ai sensi dell’art. 27, comma 4, terzo periodo, fermo restando quanto disposto dall’art. 27, comma 5. Le stesse regole si applicano in caso di cessazione dalla carica del magistrato subentrato. Esaurita la possibilità di subentro ai sensi del primo periodo, per l’assegnazione del seggio o dei seggi rimasti vacanti, nel collegio da cui proviene il componente da sostituire sono indette elezioni suppletive, con le modalità previste dagli artt. da 23 a 27, salvi i necessari adeguamenti ove sia rimasto vacante un solo seggio (comma 1).

10. Le disposizioni transitorie e di attuazione del sistema elettorale del C.S.M. L’art. 39 l. n. 71/2022 detta le disposizioni transitorie e per l’attuazione e il coordinamento del nuovo sistema elettorale del C.S.M., stabilendo che per le prime elezioni del C.S.M. successive alla data di entrata in vigore della presente legge, il decreto del ministro della giustizia che determina i collegi elettorali, di cui all’art. 31 della l. n. 71/2022, è adottato entro un mese dalla data di entrata in vigore della presente legge (comma 1). Per le prime elezioni, il provvedimento di convocazione delle elezioni di cui all’art. 33 l. n. 71/2022, è adottato entro sessanta giorni prima della data stabilita per l’inizio delle votazioni, il termine per la presentazione delle candidature di cui all’art. 25, comma 3, della predetta l. n. 195/1958 è ridotto a quindici giorni, il termine per indicare il proprio collegamento con uno o più candidati dello stesso o di altri collegi, di cui all’art. 25, comma 7, della citata l. n. 195/1958 è ridotto a venti giorni prima del giorno fissato per le elezioni e il termine per inviare a tutti i magistrati presso i rispettivi uffici il notiziario, contenente l’elenco dei candidati, e per l’affissione, di cui all’art. 25, comma 8, della medesima l. n. 195/1958 può essere ridotto fino al quindicesimo giorno antecedente la data della votazione (comma 2). Per quanto

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non diversamente disposto dalla l. 24 marzo 1958, n. 195, come modificata dalla l. n. 71/2022, continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, le disposizioni del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, e del Regolamento di cui al d.P.R. 16 aprile 2002, n. 67, fino all’adozione da parte del Governo, ai sensi dell’art. 17, comma 1, l. 23 agosto 1988, n. 400, di nuove disposizioni per l’attuazione e il coordinamento della disciplina di cui al presente capo (comma 3).

11. Le indennità dei componenti del C.S.M. L’art. 37 l. n. 71/2022 modifica l’art. 40 l. n. 195/1958, in materia di indennità dei componenti del C.S.M. ed ora stabilisce che al Vice Presidente del C.S.M. è corrisposto un assegno mensile lordo pari al trattamento complessivo spettante, per stipendio e indennità di rappresentanza, al Primo Presidente della Corte suprema di cassazione (comma 1). Agli altri componenti eletti dal Parlamento è corrisposto un assegno mensile lordo pari al trattamento complessivo spettante, per stipendio ed indennità di rappresentanza, al presidente di sezione della Corte di cassazione, all’avvocato generale presso la stessa Corte, al presidente delle Corti d’appello e al procuratore generale presso le stesse Corti (comma 2). Qualora i componenti eletti dal Parlamento fruiscano di stipendio o di assegni a carico del bilancio dello Stato, spetta il trattamento più favorevole, restando a carico dell’Amministrazione di appartenenza l’onere inerente al trattamento di cui risultino già provvisti, ed a carico del Ministero della giustizia quello relativo all’eventuale eccedenza del trattamento loro spettante quali componenti del Consiglio superiore (comma 3). Ai componenti è attribuita un’indennità per ogni seduta e, inoltre, a coloro che risiedono fuori Roma, l’indennità di missione per i giorni di viaggio e di permanenza a Roma. All’insegna della spending review si stabilisce ora che la misura dell’indennità per le sedute e il numero massimo giornaliero delle sedute che danno diritto a indennità, nonché la misura dell’indennità di missione e qualunque altro emolumento comunque denominato sono determinati dal C.S.M., secondo criteri stabiliti nel Regolamento di amministrazione e contabilità e, in ogni caso, nel rispetto del limite massimo retributivo onnicomprensivo di cui all’art. 13 d.l. 24 aprile 2014, n. 66, conv. con mod. dalla l. 23 giugno 2014, n. 89 (il limite massimo retributivo riferito al primo presidente della Corte di cassazione è fissato in euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente) (comma 4).

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12. Il ricollocamento in ruolo dei magistrati componenti del C.S.M. L’art. 38 l. n. 71/2022 modifica l’art. 30 d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, in materia di ricollocamento in ruolo dei magistrati componenti del C.S.M., che stabilisce che i magistrati componenti del C.S.M. continuano a esercitare le loro funzioni negli uffici giudiziari ai quali appartengono (comma 1). I magistrati componenti elettivi sono collocati fuori del ruolo organico della magistratura. Alla cessazione della carica, il C.S.M. dispone, eventualmente anche in soprannumero, il rientro in ruolo dei magistrati nella sede di provenienza e nelle funzioni precedentemente esercitate. Sono stati ora aggiunti due periodi. Prima che siano trascorsi quattro anni dal giorno in cui ha cessato di far parte del C.S.M., il magistrato non può proporre domanda per un ufficio direttivo o semidirettivo, fatto salvo il caso in cui l’incarico direttivo o semidirettivo sia stato ricoperto in precedenza. Prima che siano trascorsi due anni dal giorno in cui ha cessato di far parte del C.S.M., il magistrato non può essere collocato fuori del ruolo organico per lo svolgimento di funzioni diverse da quelle giudiziarie ordinarie. Le disposizioni del presente comma non si applicano quando il collocamento fuori del ruolo organico è disposto per consentire lo svolgimento di funzioni elettive (comma 2). Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano ai magistrati eletti al C.S.M. dopo la data di entrata in vigore della l. n. 71/2022.

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Capitolo III

Il giudice 1. I giudici “ordinari” L’art. 102 Cost. stabilisce che «la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario». La funzione giurisdizionale è affidata ad organi provvisti di garanzie costituzionali. La giurisdizione ordinaria è esercitata da magistrati ordinari considerati tali perché istituiti e regolati, pertanto, dalle norme di ordinamento giudiziario, la cui indipendenza deriva dalla riserva di legge prevista dagli artt. 101104 Cost. e che sono sottoposti al potere del Consiglio superiore della magistratura, che ne costituisce l’“organo di autogoverno”. Caratteri tipici della giurisdizione (secondo la nota tesi di Carnelutti), che la differenziano dalla funzione legislativa e da quella amministrativa, sono la terzietà del giudice (il giudice è terzo nel rapporto giuridico tra le parti) e la sua pronuncia su domanda (la sua pronuncia è vincolata al previo esercizio del potere d’azione). Proprio i primi articoli del codice di procedura penale sono dedicati al giudice: in particolare il Titolo I (il giudice), Capo I (giurisdizione). Nel primo degli articoli del codice di procedura penale si definisce la giurisdizione penale: l’art. 1 c.p.p. stabilisce che «la giurisdizione penale è esercitata dai giudici previsti dalle leggi di ordinamento giudiziario secondo le norme di questo codice». Pertanto, la giurisdizione penale è l’attività giurisdizionale con cui si pronunciano sia la sentenza (cioè il provvedimento che, in esito ad un processo penale, lo definisce, quindi lo conclude) sia altri provvedimenti interlocutori del processo che, senza definirlo, decidono però altre questioni (ad esempio il decreto che dispone il giudizio, le ordinanze in materia di libertà persona-

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le, le ordinanze in materia di ammissione o esclusione di prove, i decreti in materia di intercettazione). Il giudice – è bene ribadirlo – non deve essere confuso con il pubblico ministero, come talvolta si equivoca, perché il pubblico ministero è un magistrato (autorità giudiziaria appartenente all’ordine giudiziario con funzioni requirenti) ma non è un giudice, che invece è organo giurisdizionale (cioè ha funzioni giudicanti). Per sapere quanti e quali tipi di giudice esistano in Italia, bisogna porre mano all’ordinamento giudiziario, il quale specifica che il giudice penale può essere, per il giudizio di primo grado: il giudice di pace, il tribunale monocratico o il tribunale collegiale, la corte d’assise; per il giudizio d’appello: la corte d’appello e la corte d’assise d’appello; per il giudizio di legittimità: la Corte di cassazione, che ha sede unica a Roma, piazza Cavour. Nell’ordinamento giudiziario si stabilisce che vi sono sezioni specializzate come il tribunale per i minorenni e il tribunale di sorveglianza, e sono dettate le regole relative alla composizione di ciascuno di questi giudici; in esso è altresì compresa la disciplina del pubblico ministero presso le sezioni specializzate, che, come già detto, ha funzioni giudiziarie, ma non giurisdizionali (perché non giudica). Trattando, in particolare, dei giudici ordinari, l’ordinamento giudiziario stabilisce che il tribunale, definito “giudice unico di primo grado”, nella sua circoscrizione giudiziaria (denominata circondario) decide per i reati più gravi con tre magistrati (tribunale collegiale) oppure, per i reati meno gravi, con un solo magistrato (tribunale monocratico). In realtà, il tribunale non è l’unico giudice di primo grado, perché anche il giudice di pace giudica in primo grado per i reati di minima gravità. Il giudice d’appello è, invece, la Corte d’appello, che, nell’ambito della sua circoscrizione (distretto), giudica sempre con tre magistrati. Per i reati più gravi è prevista la competenza della Corte d’assise, in primo grado, e di assise d’appello, in grado d’appello, istituite con l. 27 dicembre 1956, n. 1441, che decidono nella loro circoscrizione (circolo). Entrambe hanno una composizione mista o “scabinata”, sono cioè composte da due giudici di carriera e sei giudici popolari (c.d. “scabini”), così attuandosi l’art. 102, comma 3, Cost., che prescrive la «partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia». Va precisato che i giudici popolari in Italia non costituiscono una giuria, come ad esempio quella statunitense, la quale è composta solo da giurati che emettono un verdetto immotivato, mentre in Italia la sentenza è motivata ed

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è deliberata insieme dai giudici togati e da quelli laici. Tra l’altro, in Italia una giuria non sarebbe costituzionalmente ammissibile. La Corte d’assise è composta, dunque, da due giudici togati e sei giudici popolari con titolo di studio di scuola media di primo grado. La Corte d’assise d’appello ha la stessa composizione numerica, ma i giudici popolari devono possedere un titolo di studio di scuola media di secondo grado. La Corte di cassazione, che ha sede unica in Roma, essendo al vertice dell’ordinamento giudiziario, è chiamata anche “Suprema Corte”: è giudice di legittimità cioè decide solo su questioni di diritto e si divide in sette sezioni ordinarie; ogni sezione giudica con cinque giudici. Le Sezioni Unite giudicano con una composizione di nove giudici (art. 67 ord. giud.) quando le questioni sono di “speciale importanza” o «quando occorre dirimere contrasti insorti tra le decisioni delle singole sezioni» (art. 610, comma 2, c.p.p.). L’art. 618 c.p.p. stabilisce che se una sezione della Corte di cassazione rileva che la questione di diritto sottoposta al suo esame ha dato luogo, o può dar luogo, a un contrasto giurisprudenziale, su richiesta delle parti o di ufficio, può con ordinanza rimettere il ricorso alle Sezioni unite (comma 1). Se una sezione della Corte ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle Sezioni unite, rimette a queste ultime, con ordinanza, la decisione del ricorso (comma 1-bis). Il principio di diritto può essere enunciato dalle Sezioni unite, anche d’ufficio, quando il ricorso è dichiarato inammissibile per una causa sopravvenuta (comma 1-ter). Le Sezioni unite, in sede civile, giudicano sui ricorsi contro le sentenze della sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura (C.S.M.) e contro le decisioni del Consiglio nazionale forense (C.N.F.), nonché sui conflitti e su ogni altra questione in tema di giurisdizione. Alla Corte di cassazione quale «organo supremo della giustizia», è affidato dall’art. 65, comma 1, ord. giud., nella sua originaria formulazione risalente al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, il compito di attuare la nomofilachìa, cioè assicurare «l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni; regola i conflitti di competenza e di attribuzioni, ed adempie gli altri compiti ad essa conferiti dalla legge». Le tabelle degli uffici giudiziari, predisposte, in attuazione del precetto di “precostituzione” del giudice con decreto del ministro della giustizia, prevedono che ad ogni sezione è attribuita una “competenza interna” sulle diverse materie da giudicare, per cui l’assegnazione degli affari tra le diverse sezioni è compiuta dal dirigente dell’ufficio, secondo criteri obiettivi e predeterminati, indicati in via generale dal C.S.M. che li approva contestualmente alle tabelle degli uffici (artt. 7-bis e 7-ter ord. giud.).

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L’art. 8 l. n. 71/2022 modificando l’ordinamento giudiziario, di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, stabilisce che il decreto del ministro della giustizia che indica le tabelle degli uffici giudicanti interviene ogni quadriennio (in precedenza ogni triennio) (art. 7-bis ord. giud.). L’art. 7-ter ord. giud. indica i criteri per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti; è aggiunto il comma 2-bis, che stabilisce che il dirigente dell’ufficio deve verificare che la distribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro garantisca obiettivi di funzionalità e di efficienza dell’ufficio e assicuri costantemente l’equità tra tutti i magistrati dell’ufficio, delle sezioni e dei collegi. All’interno della Corte di cassazione è istituito l’Ufficio del Massimario e del Ruolo, che svolge funzioni ausiliarie rispetto a quelle giurisdizionali. L’Ufficio ha, innanzitutto, la funzione di agevolare l’uniforme interpretazione del diritto mediante uno studio preliminare dei ricorsi presentati alla Suprema Corte, individuandone l’oggetto e allegando al fascicolo sintetiche relazioni illustrative dei fatti e dei motivi del ricorso con indicazione dei precedenti giurisprudenziali sulle diverse questioni di diritto che vengono in evidenza (per far ciò si avvale del Centro Elaborazione Dati: C.E.D.). L’Ufficio, inoltre, forma i ruoli d’udienza e rimette le cause alle diverse sezioni, secondo la loro competenza interna. Dopo il giudizio, infine, l’Ufficio del Massimario e del Ruolo esamina la sentenza e ne ricava il “principio di diritto” enunciato dalla Corte, redigendo la “massima”. Le “massime” così ottenute vengono inserite nel C.E.D. e sono disponibili per la consultazione da parte di tutti gli operatori del diritto. Eventuali contrasti giurisprudenziali sono segnalati dall’Ufficio al Primo Presidente in modo che possa valutare l’opportunità di ottenere, sul punto, una pronuncia delle Sezioni unite. Altre funzioni dell’Ufficio del Massimario e del Ruolo sono quelle di svolgere studi per la ricerca coordinata delle diverse legislazioni e curare i rapporti con le pubbliche amministrazioni. L’art. 7 l. n. 71/2022 modifica la pianta organica e le competenze dell’ufficio del Massimario e del Ruolo della Corte di cassazione, sostituendo l’art. 115 ord. giud., di cui al r.d. n. 12/1941. Si stabilisce che della pianta organica della Corte di cassazione fanno parte sessantasette magistrati destinati all’ufficio del Massimario e del Ruolo; al predetto ufficio possono essere designati magistrati che hanno conseguito almeno la terza valutazione di professionalità e con almeno otto anni di effettivo esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti di primo o di secondo grado, previa valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme da parte della commissione di cui all’art. 12, comma 13, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160 (comma 1). L’esercizio di funzioni a seguito del collocamento fuori del ruolo della magistratu-

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ra non può essere equiparato all’esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti di primo o di secondo grado ai fini di cui al comma 1 (comma 2). Il primo presidente della Corte di cassazione, al fine di assicurare la celere definizione dei procedimenti pendenti, tenuto conto delle esigenze dell’ufficio del Massimario e del Ruolo e secondo i criteri previsti dalle tabelle di organizzazione, può applicare la metà dei magistrati addetti all’ufficio del Massimario e del Ruolo alle sezioni della Corte per lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali di legittimità, purché abbiano conseguito almeno la quarta valutazione di professionalità e abbiano un’anzianità di servizio nel predetto ufficio non inferiore a due anni (comma 3). A ciascun collegio non può essere applicato più di un magistrato addetto all’ufficio del Massimario e del Ruolo (comma 4). Altro giudice ordinario è il giudice di pace, istituito con l. 24 novembre 1999, n. 468, e con competenze anche in materia penale, determinate dal d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274. Il giudice di pace è un giudice onorario, cioè non professionale, nominato a tempo determinato, competente a conoscere una serie di reati procedibili a querela (ad esempio: percosse; lesioni volontarie procedibili a querela, cioè che hanno provocato una malattia di durata non superiore a venti giorni; lesioni colpose, escluse quelle che, con colpa professionale o con violazione di norme antinfortunistiche, hanno cagionato una malattia di durata superiore a venti giorni; diffamazione; minaccia semplice; furti lievi; danneggiamento semplice) o d’ufficio (somministrazione di bevande alcoliche a minori o infermi di mente; determinazione in altri dello stato di ubriachezza; inosservanza dell’obbligo di istruzione elementare dei minorenni; contravvenzioni previste dalla legislazione speciale in materia di pubblica sicurezza, di navigazione, di medicinali ed altre ancora). Una giustizia sovranazionale è amministrata dalla Corte penale internazionale che ha sede a L’Aja ed ha carattere permanente 1. La giurisdizione della Corte è complementare rispetto alle giurisdizioni nazionali, nel senso che la Corte non si sostituisce né si sovrappone alle giurisdizioni nazionali dei singoli Paesi ma ha una competenza limitata ai più gravi crimini di rilevanza per la comunità internazionale, individuati tendenzialmente nel genocidio, nei crimini contro l’umanità, nei crimini di guerra e nell’aggressione 2. 1 Lo Statuto della Corte penale internazionale fu adottato dalla Conferenza diplomatica di Roma il 17 luglio 1998 ed entrò in vigore il 1° luglio 2002. L’Italia, con la l. 20 dicembre 2012, n. 237, recante norme per l’adeguamento alle disposizioni dello Statuto istitutivo della Corte penale internazionale, ha completato il processo di adeguamento allo Statuto della Corte. 2 La Corte penale internazionale è ormai in funzione da anni e la prima sentenza fu pronunciata per il crimine di reclutamento e impiego di bambini-soldato, con la condanna a tito-

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Si è stabilito l’obbligo, per l’Italia, di cooperazione con la Corte e sono state individuate le attribuzioni del ministro della giustizia, il quale cura in via esclusiva i rapporti tra lo Stato italiano e la Corte. In materia di consegna, di cooperazione e di esecuzione di pene si osservano, se non diversamente disposto dalla stessa l. n. 237/2012 e dallo Statuto, le disposizioni del codice di procedura penale relative all’estradizione, alle rogatorie internazionali ed agli effetti delle sentenze penali straniere ed all’esecuzione all’estero di sentenze penali italiane. Le modalità di esecuzione della cooperazione giudiziaria sono affidate dal ministro della giustizia al procuratore generale presso la Corte d’appello di Roma. Senza il consenso dello Stato da cui provengono non possono essere trasmessi alla Corte penale internazionale atti o documenti acquisiti all’estero e che siano stati dichiarati riservati al momento dell’acquisizione. È prevista l’immunità temporanea nel territorio dello Stato italiano per fatti anteriori alla notifica della citazione. Le disposizioni sul patrocinio a spese dello Stato si applicano anche alle procedure di esecuzione di richieste della Corte penale internazionale da adempiere nel territorio dello Stato, in favore della persona nei cui confronti la Corte procede. È disciplinata la consegna di una persona alla Corte penale internazionale in esecuzione di un mandato di arresto ovvero di una sentenza di condanna detentiva; è imposta la revoca della misura cautelare in una serie di casi tassativamente previsti. La procedura di consegna prevede le conclusioni del procuratore generale presso la Corte d’appello di Roma, con deposito nella cancelleria della stessa Corte d’appello e comunicazione alle parti con avviso della data dell’udienza, che si svolge in camera di consiglio, secondo il paradigma dell’art. 127 c.p.p.; l’ordinanza emessa a seguito dell’udienza è sottoponibile a ricorso per cassazione che ha effetto sospensivo. Il ministro della giustizia provvede a dare esecuzione all’ordinanza. È prevista l’applicazione provvisoria della misura cautelare, su domanda della Corte penale. Per l’esecuzione dei provvedimenti della Corte penale internazionale è competente la Corte d’appello di Roma, ai sensi dell’art. 665, comma 1, c.p.p. Le sentenze irrevocabili di condanna ad una pena detentiva pronunciate dalla Corte sono eseguibili nel territorio dello Stato italiano in conformità a quanto stabilito nello Statuto. L’esecuzione della pena è disciplinata dalle disposizioni dell’ordinamento penitenziario italiano e il ministro della giustizia può disporre l’applicazione del regime di rigore di cui all’art. 41-bis ord. penit. ai detenuti per i lo di “coautore”, di Thomas Lubanga Dyilo (Corte penale internazionale – Trial Chamber I – 14 marzo 2012, ICC-01/04-01-06, Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo).

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delitti di competenza della Corte penale internazionale previsti dalla l. n. 237/2012.

2. I giudici “speciali” L’art. 102, comma 2, Cost. stabilisce che «Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura». Il terzo comma della stessa disposizione aggiunge che «La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia». Dai giudici ordinari occorre distinguere i giudici speciali, che derivano la loro specialità proprio dal fatto che non sono previsti dall’ordinamento giudiziario, ma da altre disposizioni speciali. Come detto, l’art. 102, comma 2, Cost. vieta l’istituzione di giudici speciali, tranne quelli previsti dalla stessa Costituzione (Consiglio di Stato, Tribunali amministrativi regionali, Corte dei Conti e Tribunali militari). In materia penale la Costituzione menziona soltanto la Corte costituzionale in composizione integrata (gli artt. 90, 134 e 135, comma 7, Cost. le attribuiscono la competenza sulle accuse di alto tradimento e attentato alla Costituzione promosse contro il Presidente della Repubblica, procedimento meglio disciplinato dalla l. 25 gennaio 1962, n. 20, norme sui procedimenti e giudizi d’accusa) e i Tribunali militari (l’art. 103 Cost. attribuisce loro in tempo di guerra la giurisdizione stabilita dalla legge e in tempo di pace soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle forze armate). Nell’ordinamento giudiziario, proprio perché giudici speciali, non si trovano dunque menzionati né la Corte costituzionale, né i Tribunali militari (anche questi ultimi trovano la loro disciplina in una legislazione speciale, cioè i codici penali militari, di pace e di guerra). I Tribunali militari «in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate» (art. 103, comma 3, Cost.). Si tratta di una doppia specialità, soggettiva (cioè quanto ai soggetti giudicabili, che sono gli appartenenti alle forze armate) ed oggettiva (cioè relativamente ai reati giudicabili, che sono i reati militari). La Corte costituzionale in composizione integrata (cioè con 16 giudici aggregati, estratti a sorte tra i cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a

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senatore, a norma dell’art. 135 Cost., in aggiunta ai 15 giudici costituzionali ordinari) giudica sulla responsabilità del presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e di attentato alla Costituzione (artt. 12 e 13, l. cost. 11 marzo 1953, n. 1, e l. 25 gennaio 1962, n. 20). Anche questa è una doppia specialità, soggettiva, perché riguarda il solo presidente della Repubblica, ed oggettiva, in quanto attiene ai soli reati presidenziali di alto tradimento ed attentato alla Costituzione.

3. I giudici “specializzati” Come si è visto, l’art. 102, comma 2, Cost. ammette l’istituzione presso i giudici ordinari di «sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura». Sono, pertanto, rispettosi dell’art. 102 Cost. la l. 27 maggio 1935, n. 835, Istituzione e funzionamento del tribunale per i minorenni, e il d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448, Approvazione delle disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni, che disciplinano il tribunale per i minorenni ed il relativo processo a carico di imputati minori degli anni diciotto. Il tribunale per i minorenni trova la sua disciplina generale nell’ordinamento giudiziario e nella legge speciale (r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, ord. giud.; d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449) ed è, quindi, un giudice specializzato, che giudica con quattro giudici: due giudici di carriera e due esperti (scelti fra i cultori di biologia, di psichiatria, di antropologia criminale, di pedagogia, di psicologia), di cui l’uno uomo e l’altra donna. Altro giudice specializzato è la sezione della corte d’appello per i minorenni (composta da tre magistrati di corte d’appello e da due esperti), giudice d’appello rispetto ai provvedimenti emessi dal tribunale per i minorenni. Anche il tribunale di sorveglianza (composto da due magistrati ordinari e da due esperti) è un giudice specializzato in materia penitenziaria e funge talvolta da giudice di primo grado, talaltra da giudice d’appello rispetto ai provvedimenti del magistrato di sorveglianza. Giudice specializzato può ritenersi anche il “tribunale dei ministri”. Infatti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni dal presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri, la competenza appartiene, in primo grado, al tribunale del capoluogo del distretto di corte d’appello competente per territorio (artt. 7 e 8 l. cost. 16 gennaio 1989, n. 1); per i giudizi di impugnazione, invece, vigono le ordinarie regole di competenza stabilite dal codice di procedura penale (art. 11 l. cost. 16 gennaio 1989, n. 1).

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Il Tribunale regionale delle acque pubbliche è pure un giudice specializzato. L’art. 138 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici) stabilisce che presso ciascuna delle sottoindicate sedi di corte d’appello è istituito un Tribunale Regionale delle acque pubbliche: 1 – Torino: per le circoscrizioni delle Corti d’appello di Torino e Genova; 2 – Milano: per le circoscrizioni delle Corti d’appello di Milano e Brescia; 3 – Venezia: per le circoscrizioni delle Corti d’appello di Venezia e Trieste; 4 – Firenze: per le circoscrizioni delle Corti d’appello di Bologna e Firenze; 5 Roma: per le circoscrizioni delle Corti d’appello di Roma, Aquila ed Ancona; 6 – Napoli: per le circoscrizioni delle Corti d’appello di Napoli, Bari e Catanzaro; 7 – Palermo: per le circoscrizioni delle Corti d’appello di Palermo, Catania e Messina; 8 – Cagliari: per la circoscrizione della Corte d’appello di Cagliari. – Il Tribunale regionale è costituito da una sezione ordinaria della corte d’appello designata dal presidente, integrata con tre esperti, iscritti nell’albo degli ingegneri e nominati con decreto del ministro della giustizia in conformità alla deliberazione del Consiglio superiore della magistratura adottata su proposta del presidente della corte d’appello. – Essi durano in carica cinque anni e possono essere riconfermati. – Il Tribunale regionale decide con l’intervento di tre votanti, tra i quali uno degli esperti di cui al comma 2. Secondo l’art. 140 del medesimo r.d. n.1775/1933, appartengono in primo grado alla cognizione dei Tribunali delle acque pubbliche: a) le controversie intorno alla demanialità delle acque; b) le controversie circa i limiti dei corsi o bacini, loro alveo e sponde; c) le controversie, aventi ad oggetto qualunque diritto relativo alle derivazioni e utilizzazioni di acqua pubblica; d) le controversie di qualunque natura, riguardanti la occupazione totale o parziale, permanente o temporanea di fondi e le indennità previste dall’art. 46 della l. 25 giugno 1865, n. 2359, in conseguenza dell’esecuzione o manutenzione di opere idrauliche, di bonifica e derivazione e utilizzazione di acque. Per quanto riguarda la determinazione peritale dell’indennità prima dell’emissione del decreto della espropriazione resta fermo il disposto dell’art. 33 della presente legge; e) le controversie per risarcimenti di danni dipendenti da qualunque opera eseguita dalla pubblica amministrazione e da qualunque provvedimento emesso dall’autorità amministrativa a termini dell’art. 2 t.u. della l. 25 luglio 1904, n. 523, modificato con l’art. 22 della l. 13 luglio 1911, n. 774; f) i ricorsi previsti dagli artt. 25 e 29 t.u. delle leggi sulla pesca, approvato con r.d. 8 ottobre 1931, n. 1604. Nella sede della Corte di cassazione è istituito il Tribunale superiore delle acque pubbliche, a norma dell’art. 139 r.d. n. 1775/1933, che esercita la giurisdizione ordinaria in grado d’appello sulle pronunce emesse dai Tribunali

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regionali e la giurisdizione amministrativa di legittimità sui ricorsi avverso i provvedimenti definitivi in materia di acque pubbliche lesivi di interessi legittimi. Il Tribunale superiore ha anche una competenza di merito in ipotesi tassativamente predeterminate dall’art. 143 r.d. n. 1775/1933. Il Tribunale superiore è composto da un Presidente, un presidente aggiunto, quattro magistrati consiglieri di cassazione, quattro consiglieri di Stato e tre giudici esperti scelti dal C.S.M. tra gli iscritti all’albo degli ingegneri e nominati con decreto del ministro della giustizia. Tutti i componenti durano in carica cinque anni (art. 139 r.d. n. 1775/1933). Il Tribunale giudica, in sede giurisdizionale ordinaria, con un collegio di tre magistrati professionali, un consigliere di Stato e un esperto. Invece, in sede giurisdizionale amministrativa il Tribunale è composto da tre magistrati ordinari, tre consiglieri di Stato e un esperto.

4. I giudici “straordinari” Incostituzionali sono invece i giudici straordinari, che sono quelli istituiti, con carattere temporaneo, dopo la commissione del fatto da giudicare. L’art. 102, comma 2, Cost. vieta, infatti, l’istituzione di giudici straordinari, ma in passato sono esistiti i tribunali militari straordinari, previsti dagli artt. 283-285 c.p. mil. guerra, e i tribunali militari di bordo, previsti dagli artt. 262 e 277 c.p. mil. guerra. In periodo fascista vennero istituiti i cosiddetti “tribunali speciali”, che erano costituiti ex post facto, cioè dopo la commissione dei reati, per giudicare proprio quei fatti: evidente, però, come non vi sia nulla di più sospetto di un giudice nominato appositamente per giudicare certi fatti. Anche dopo la seconda guerra mondiale i Tribunali di Norimberga e di Tokio furono istituiti post bellum, anche se furono rispettosi di tutte le garanzie processuali 3. 3

Si ricordi, ad esempio, che, dopo la fine del secondo conflitto mondiale, fu raggiunto tra i vincitori l’Accordo di Londra del 1945, che istituì il Tribunale di Norimberga per la punizione dei criminali nazisti. Il Regolamento procedurale per il primo processo di Norimberga – 29 ottobre 1945 – che giudicò ventiquattro dei più importanti capi nazisti arrestati o ancora ritenuti in vita, nonché il Regolamento istitutivo del Tribunale di Norimberga, che, al capo IV (“processo equo per gli imputati”), stabiliva che «al fine di garantire un processo equo per gli imputati, la seguente procedura deve essere seguita: a) il rinvio a giudizio deve contenere informazioni complete che specificano in dettaglio le accuse nei confronti degli imputati. Una copia dell’atto di accusa e di tutti i documenti depositati presso l’accusa, tradotti in

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Pure in epoca recente sono stati istituiti, con deliberazioni del Consiglio di sicurezza dell’O.N.U., dopo la commissione del fatto, tribunali ad hoc, quali il Tribunale penale internazionale per i crimini commessi nell’ex Iugoslavia, istituito a L’Aja (Olanda) nel 1993, e il Tribunale penale internazionale per i crimini commessi in Ruanda, istituito nel novembre 1994 ad Arusha (Tanzania).

5. L’“autonomia” del giudice L’art. 101, comma 2, Cost. afferma l’autonomia del giudice, stabilendo che «i giudici sono soggetti soltanto alla legge» e deve essere letto in coordinamento con l’art. 111, comma 2, Cost., secondo cui il giudice deve essere «terzo e imparziale». Sono fondamentali garanzie del giudice: l’indipendenza, che è relativa all’aspetto funzionale dell’attività giurisdizionale, cioè riguarda il giudice nel momento dell’esercizio della giurisdizione e che deve essere esterna (rispetto agli altri poteri dello Stato) ed interna (rispetto agli altri magistrati dell’ufficio o di altri uffici); l’imparzialità è il distacco, l’indifferenza, il disinteresse rispetto all’oggetto del processo; la terzietà, che rappresenta l’equidistanza del giudice rispetto alle parti sotto il profilo ordinamentale, cioè il giudice deve essere collocato dalla legge, con un assetto normativo che lo ponga in posizione equidistante dalle parti, e quindi estraneo sia all’ufficio dell’accusa che a quello della difesa. Nel nostro ordinamento giudiziario il giudice rischia di non apparire terzo, perché appartiene allo stesso ordine giudiziario del pubblico ministero. Non è sufficiente la distinzione delle funzioni (ci mancherebbe pure che il giudice assommasse in sé la funzione d’accusa o di difesa, come il vecchio giudice istruttore o il pretore!). Il giudice deve apuna lingua a lui comprensibile, devono essere forniti al convenuto in tempo ragionevole prima del processo. b) Durante un esame preliminare o durante il processo l’imputato avrà il diritto di dare ogni spiegazione relativa alle accuse mosse contro di lui. c) Un esame preliminare di un imputato e il suo processo devono essere condotti, o tradotti, in una lingua che l’imputato comprende. d) Un imputato ha il diritto di svolgere la propria difesa davanti al Tribunale o di avere l’assistenza di un avvocato. e) Un imputato ha il diritto attraverso se stesso o tramite il suo avvocato di presentare prove al processo a sostegno della sua difesa, e di far esaminare o controinterrogare qualsiasi testimone chiamato dall’accusa» (art. 16). Se si pensa che si tratta di garanzie processuali affermate prima ancora della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (che fu approvata nel 1948), prima della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (adottata a Roma nel 1950) e prima del Patto internazionale sui diritti civili e politici (sottoscritto nel 1966), ci si rende conto della rivoluzionaria portata garantistica dei processi di Norimberga e di Tokio.

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partenere ad un ordinamento giudiziario, ad una organizzazione giudiziaria, diversi, così come il difensore ha un diverso ordinamento forense, perché diverse sono le funzioni svolte. Pertanto, i giudici – in quanto soggetti, nell’esercizio della loro funzione giurisdizionale, alla legge e ancor prima alla Costituzione – non possono creare, modificare o abrogare una legge, ma devono semplicemente dichiarare gli effetti giuridici che nel caso concreto discendono dalla legge. Il compito del giudice è quello di interpretare la legge, adeguandola, per quanto possibile, sia alle disposizioni costituzionali (interpretazione costituzionalmente orientata) sia a quelle del diritto dell’Unione europea (interpretazione convenzionalmente orientata) e, quando tale adeguamento non sia possibile, il giudice deve rimettere la questione pregiudiziale alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia U.E. Se, poi, il caso non è disciplinato dalla legge, il giudice applica direttamente la disposizione costituzionale e quella di diritto europeo, se sufficientemente specifica. Dal principio dell’autonomia del giudice derivano importanti conseguenze: il giudice non agisce mai di propria iniziativa, ma sempre su impulso di parte, perché se procedesse di propria iniziativa potrebbe non essere o non apparire imparziale. Attualmente, proprio per garantire l’autonomia del giudice, questi non è nominato dal re, come avveniva in epoca monarchica, né da un organo politico o amministrativo, ma accede, di regola, alla magistratura per concorso pubblico e la sua carriera è amministrata da un organo di autogoverno (il Consiglio superiore della magistratura: C.S.M.). Quando sorge il dubbio sul difetto di imparzialità, il codice di procedura penale prevede diversi istituti: l’incompatibilità (artt. 34-35 c.p.p.), l’astensione (art. 36 c.p.p.), la ricusazione (art. 37 c.p.p.) o la rimessione del processo penale (artt. 45-49 c.p.p.).

6. L’indipendenza “interna” del giudice e l’overruling giurisprudenziale L’art. 101, comma 2, Cost. prescrivendo che i giudici siano «soggetti soltanto alla legge» garantisce anche la loro indipendenza “interna”, cioè rispetto agli altri magistrati. Tale indipendenza “interna” è garantita solo al giudice e non anche al pubblico ministero, il quale invece opera in un ufficio gerarchizzato. Una conferma deriva dall’art. 108, comma 2, Cost., che impone alla legge di assicurare «l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del

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pubblico ministero presso di esse» e, quindi, a maggior ragione, deve intendersi garantita l’indipendenza del giudice ordinario. Si è già detto che la funzione giudicante comporta l’interpretazione delle norme giuridiche e la valutazione dei fatti. Nell’interpretazione delle norme il giudice trova un autorevole precedente (ma non vincolante, come invece nel sistema di common law dello stare decisis) nelle pronunce della Corte di cassazione. Peraltro, in ragione della cosiddetta indipendenza interna, il giudice può discostarsi dall’interpretazione dominante, purché motivi adeguatamente, ma la parte insoddisfatta può, comunque, impugnare il provvedimento fino a sottoporlo al giudizio della Corte di cassazione, la quale, se manterrà fermo il suo orientamento, annullerà il provvedimento impugnato 4. Quando a discostarsi dall’interpretazione dominante è la Corte di cassazione (nella sua nota funzione nomofilattica) e tale nuova interpretazione produce un mutamento in malam partem – ad esempio, l’attività interpretativa giurisprudenziale considera oggi come reato un fatto che ieri non era considerato tale – si produce una violazione del principio di legalità e dell’equo processo. Si tratta di un «cambiamento delle regole del gioco a partita già iniziata» che urta con le regole del “giusto processo”. Secondo il consolidato orientamento della Corte europea dei diritti dell’uomo, il principio di irretroattività, sancito nell’art. 7 Conv. e.d.u., investe anche il diritto giurisprudenziale impedendo l’applicazione della norma penale sfavorevole all’imputato quando tale interpretazione non era ragionevolmente prevedibile (c.d. overruling). Invero, per effetto dell’esplicito riferimento al “diritto” (nella Convenzione si legge testualmente “law”), la nozione convenzionale di legalità comprende sia il diritto scritto che quello non scritto 5. 4 Il Protocollo n. 16 alla Conv. e.d.u., all’art. 1, disciplina l’istituto del parere consultivo che le “più alte giurisdizioni” (Corte di cassazione, Consiglio di Stato, Corte dei conti) di ciascun Paese aderente alla Conv. e.d.u. possono richiedere alla Grande Camera in merito a «questioni di principio relative all’interpretazione o all’applicazione dei diritti e delle libertà definiti dalla Convenzione e dai suoi Protocolli» su cause davanti ad esse pendenti. Si tratta di pareri consultivi che i giudici nazionali superiori possono discrezionalmente richiedere alla Grande Camera, la quale emette pareri motivati (e anche prevista la dissenting opinion), ma non vincolanti e che comunque devono essere resi pubblici. A differenza della decisione della Corte di giustizia U.E. del Lussemburgo, davanti alla quale il rinvio pregiudiziale è obbligatorio per le giurisdizioni nazionali di ultima istanza «avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno» e che perciò “sono tenute a rivolgersi alla Corte” su questioni relative all’interpretazione dei trattati o degli atti degli organismi dell’Unione europea (che è vincolante), il parere consultivo della Grande Camera della Corte e.d.u. non è né obbligatorio, né vincolante. 5 Si ricordi che la Conv. e.d.u. è stata sottoscritta anche da Stati in cui vige la common law, sicché la nozione convenzionale di “legalità” scolpita nel predetto art. 7 non richiede la

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Quando l’overruling è compiuto in bonam partem la sua ammissibilità non è posta in discussione in ambito europeo e nella giurisprudenza di legittimità nazionale, se il revirement interviene prima della conclusione del processo. Quando invece il mutamento giurisprudenziale è in malam partem lede il principio di legalità, essendo tale interpretazione imprevedibile per la parte che abbia confidato su quella precedente ormai consolidata 6. presenza di una norma scritta, visto che ciò contrasterebbe con l’essenza stessa della common law, presenza ritenuta, peraltro, non necessaria, nella prospettiva internazionale del favor rei, neppure nei sistemi di civil law per una esigenza di armonizzazione dei principi che reggono l’ordinamento europeo relativo ai diritti fondamentali. 6 La Grande Camera della Corte e.d.u. ha precisato che l’applicazione retroattiva della “dottrina Parot”, frutto di un mutamento giurisprudenziale, in materia di applicazione degli sconti di pena in caso di più sentenze di condanna, ha comportato la violazione dell’art. 7 Conv. e.d.u., non essendo la nuova interpretazione prevedibile per l’interessata (una esponente dell’organizzazione terroristica basca E.T.A.) sotto la legge vigente all’epoca dei fatti (Corte e.d.u., Grande Camera, 21 ottobre 2013, Del Rio Prada c/Spagna). Lo stesso principio è stato ribadito dalla Corte e.d.u., nel noto “caso Contrada” che riguardava una condanna per il reato di concorso esterno in associazione mafiosa, delitto creato dalla giurisprudenza successivamente alla condotta del ricorrente. Premesso che l’art. 7 Conv. e.d.u. non si limita a proibire la retroattività in malam partem, ma consacra il più generale principio di legalità penale, vietando altresì l’applicazione in via estensiva o analogica di una disposizione incriminatrice a fatti anteriormente non punibili, la Corte ha ritenuto che, all’epoca dei fatti, a partire dalla lettera della legge e alla luce dell’interpretazione fornitane dalla giurisprudenza, il ricorrente non fosse in grado di prevedere con precisione le conseguenze penali della propria condotta (Corte e.d.u., Sez. IV, 14 aprile 2015, Contrada c./Italia, n. 3). Con questa pronuncia la Corte e.d.u. ha precisato che il reato di concorso esterno in associazione mafiosa è stato il risultato di un’evoluzione della giurisprudenza iniziata verso la fine degli anni ’80 e consolidatasi nel 1994 e quindi la legge non era sufficientemente chiara e prevedibile per il ricorrente nel momento in cui avrebbe commesso i fatti contestatigli, con conseguente impossibilità di conoscere nello specifico la pena in cui incorreva per la responsabilità penale che discendeva dagli atti compiuti. La Grande Camera ha affermato anche un principio in tema di applicazione retroattiva dello ius superveniens per cui, in presenza di reati continuati, l’applicazione retroattiva dello ius superveniens anche a condotte poste in essere anteriormente alla sua entrata in vigore può ritenersi compatibile con le garanzie del nullum crimen consacrate dall’art. 7 Conv. e.d.u. in presenza di due condizioni, cumulative tra loro: 1) l’applicazione della fattispecie incriminatrice successiva punita più gravemente deve essere “prevedibile”, nel senso che deve fondarsi su una disposizione di legge o su un orientamento giurisprudenziale consolidato; 2) l’applicazione retroattiva di tale nuova fattispecie deve comportare una “reale possibilità” per il ricorrente di subire un trattamento sanzionatorio più grave (Corte e.d.u., Grande camera, 27 gennaio 2015, Rohlena c/Repubblica Ceca). In Italia le Sezioni unite penali, con la sentenza Beschi del 2010, hanno affermato che «il mutamento di giurisprudenza, intervenuto con decisione delle Sezioni unite della Corte di cassazione, integrando un nuovo elemento di diritto, rende ammissibile la riproposizione, in sede esecutiva, della richiesta di applicazione dell’indulto in precedenza rigettata». Ma il valore ermeneutico di tale pronuncia va ben oltre la specifica questione da essa decisa, imponendo la necessità di recepire (in conformità all’interpretazione dell’art. 7 Conv. e.d.u. offerta dalla

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In sintesi, il principio di legalità di cui all’art. 7 Conv. e.d.u. viene inteso dalla Corte europea in senso sostanziale e non formale, e perciò l’interpretazione della norma penale incriminatrice deve essere accessibile e prevedibile dal cittadino, per cui non è ammissibile un capovolgimento giurisprudenziale “a sorpresa”, che determinerebbe un’applicazione retroattiva in malam partem.

7. L’indipendenza dei giudici speciali, dei giudici popolari e degli esperti Il costituente ha voluto garantire l’indipendenza non solo dei giudici ordinari, ma anche di quelli speciali, del pubblico ministero presso di essi e pure dei giudici popolari e degli esperti che partecipano all’amministrazione della giustizia. Infatti, il già citato art. 108, comma 2, Cost. impone alla legCorte europea) una «visione sostanziale del principio di legalità», in forza del quale «il processo di conoscenza di una norma presuppone … una “relazione di tipo concorrenziale” tra potere legislativo e potere giudiziario, nel senso che il reale significato della norma, in un determinato contesto socio-culturale, non emerge unicamente dalla mera analisi del dato positivo, ma da un più complesso unicum, che coniughi tale dato con l’atteggiarsi della relativa prassi applicativa». In questa situazione di law in action «il giudice riveste un ruolo fondamentale nella precisazione dell’esatta portata della norma, che, nella sua dinamica operativa, vive attraverso l’interpretazione che ne viene data», dal momento che «la struttura necessariamente generica della norma è integrata e riempita di contenuti dall’attività “concretizzatrice” della giurisprudenza» (Cass., Sez. un., 21 gennaio 2010, Beschi, n. 18288, in Cass. pen., 2011, p. 17). Le Sezioni unite civili della Corte di cassazione (sentenza n. 15144/2011) hanno chiarito che non si tratta di ius superveniens, perché solo la legge può mutare le regole processuali, e comunque il mutamento di giurisprudenza deve rispettare, al pari della legge retroattiva, il ragionevole affidamento ingenerato nel cittadino «da un pregresso indirizzo ermeneutico, in assenza di indici di prevedibilità della correlativa modificazione». La giurisprudenza di merito talvolta ha riconosciuto come legittima la revoca della condanna, emessa sulla base dei pregressi parametri di legalità materiale, in presenza di interventi della suprema Corte di cassazione che effettuino un rovesciamento di un costante e consolidato pregresso orientamento, con un effetto sostanziale abolitivo di una norma incriminatrice. Di contrario avviso si è dimostrata, invece, la Corte costituzionale, che ha ritenuto giustificato «il mancato riconoscimento all’overruling giurisprudenziale favorevole della capacità di travolgere il principio di intangibilità della res iudicata, espressivo dell’esigenza di certezza dei rapporti giuridici esauriti: esigenza il cui fondamentale rilievo […] è ampiamente riconosciuto anche nell’ambito dell’Unione europea». Secondo la Corte, «al fine di porre nel nulla ciò che, di per sé, dovrebbe rimanere intangibile – il giudicato, appunto – il legislatore esige, non irragionevolmente, una vicenda modificativa che determini la caduta della rilevanza penale di una determinata condotta con connotati di generale vincolatività e di intrinseca stabilità (salvo, nel caso di legge abrogatrice, un eventuale nuovo intervento legislativo di segno ripristinatorio)» (così Corte cost. 12 ottobre 2012, n. 230).

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ge di assicurare «l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia».

8. Il giudice “terzo e imparziale” Come si è già visto, l’art. 111, comma 2, Cost. stabilisce che il giudice deve essere al di sopra delle parti perché deve essere un «giudice terzo ed imparziale». Due aggettivi che hanno due significati diversi. “Imparziale” significa che il giudice non deve essere interessato alle vicende del processo, quindi non deve essere interessato alla tesi dell’una o dall’altra parte. L’imparzialità del giudice è sempre stata una sua caratteristica, anche nel testo originario della Costituzione. Il legislatore costituzionale del 1999 ha aggiunto l’aggettivo della “terzietà” che vuol significare proprio che il giudice deve essere “terzo” rispetto alle parti. La terzietà sta a significare che il giudice deve essere diverso ed equidistante dalle parti private e dal pubblico ministero. Egli, pertanto, deve essere diverso dalle parti sul piano ordinamentale, cioè l’ufficio del giudice deve essere organizzato in modo tale da renderlo soggetto alla sola legge, indipendente sia dal potere politico sia dalle parti e in particolare terzo rispetto all’ufficio del p.m. Il che vuol dire che il giudice non deve mai assumere l’iniziativa nel processo, non deve essere il giudice ad iniziare il processo perché se egli dà inizio al processo diventa una parte. Non deve essere il giudice ad assumere d’ufficio le prove, ma devono essere le parti a proporre quelle che a ciascuna delle tesi contrapposte sembra necessaria come prova per sostenere la propria tesi. Il pubblico ministero chiede al giudice l’ammissione delle prove a carico mentre l’imputato richiede quelle a discarico. Il giudice non deve mai proporre d’ufficio l’acquisizione delle prove, ma deve stare un gradino più in su (come il “giudice di sedia” nel tennis), appunto un giudice terzo rispetto alle parti, che non partecipa minimamente al gioco. Il giudice che pronuncia la sentenza deve essere un giudice “terzo”, anche nel senso che deve essere un giudice che non conosce gli atti di indagine di quel processo e non ha, in qualche modo, espresso il suo giudizio, anche se in una fase incidentale, in ordine a quel determinato fatto di reato attribuito allo stesso imputato. Da questa disposizione costituzionale molti hanno ricavato la conclusione che il pubblico ministero non possa essere un “collega” del giudice. Oggi invece il pubblico ministero è un collega del giudice:

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supera lo stesso concorso del giudice, ha la medesima carriera sottoposta a promozioni, sanzioni disciplinari e trasferimenti da parte dello stesso Consiglio Superiore della Magistratura (il C.S.M. è unico per giudici e per pubblici ministeri) e può passare da un ruolo all’altro. Questa colleganza tra pubblico ministero e giudice potrebbe togliere “terzietà” al giudice, per cui il giudice rischia di non apparire terzo, cioè “equidistante” dal pubblico ministero e dal difensore, ma un collega del pubblico ministero e quindi in qualche misura più vicino, più suggestionabile, più influenzabile dal “collega” pubblico ministero piuttosto che dai difensori 7. L’art. 111, comma 2, Cost. stabilisce una serie di altri principi: «ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità davanti a giudice terzo e imparziale». La Costituzione attribuisce, così, al giudice (non al pubblico ministero, che è una parte) due connotati che hanno significati diversi. L’imparzialità del giudice è sempre stata una sua caratteristica, anche prima della riforma dell’art. 111 Cost., quando era ricavata dall’art. 101, comma 2, Cost. ed è in evidente collegamento con il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. Si è osservato in dottrina (Carnelutti) che gli organi giurisdizionali devono realizzare la massima imparzialità, mentre la pubblica amministrazione deve contemperare la sua imparzialità con il “buon andamento” della stessa pubblica amministrazione (art. 97, comma 1, Cost.). Pertanto, i giudici devono essere imparziali anche a scapito del buon andamento dell’ufficio. Il legislatore costituzionale del 1999 ha aggiunto l’aggettivo della “terzietà” che vuol significare proprio che il giudice deve essere “terzo”. In ossequio al principio della “terzietà” del giudice, questi deve essere diverso, equidistante, dalle parti private e dal pubblico ministero, distinto dalle parti sul piano ordinamentale; in quest’ottica, l’ufficio del giudice deve essere organizzato in modo tale da renderlo soggetto alla sola legge, indipendente sia 7

Pertanto si propone da anni la “separazione delle carriere” tra pubblico ministero e giudice, si vorrebbero perciò due C.S.M. diversi e due carriere separate con distinte professionalità: una per il giudice ed una per il pubblico ministero, con due concorsi diversi: un concorso specifico per il pubblico ministero (al quale si richiede una specifica professionalità in materia di indagini ed un fiuto investigativo, oltre una spiccata abilità oratoria in udienza) ed un altro per il giudice (al quale si richiedono doti diverse, quali profonda preparazione giuridica e grande serenità di giudizio), con l’impossibilità di transitare da un ruolo ad un altro: ciò al fine di evitare che il pubblico ministero, a differenza dell’avvocato, continui ad essere un collega del giudice, togliendo al giudice quel distacco, quella terzietà che invece l’art. 111 Cost. vuole che egli abbia. Nel 2000 e poi di nuovo nel 2022 ci furono due referendum su questo punto, che però non raggiunsero il quorum necessario dei votanti, anche se la maggior parte dei cittadini votò a favore della separazione delle carriere.

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dal potere politico sia dalle parti e in particolare terzo rispetto all’ufficio del pubblico ministero. Ciò determina l’impossibilità, per il giudice, di assumere l’iniziativa nel processo, di dare inizio al processo, perché se egli dà inizio al processo diventa una parte. Non deve essere il giudice ad assumere d’ufficio le prove; devono essere le parti a proporre quelle che esse ritengono necessarie per sostenere la propria tesi. Il pubblico ministero, infatti, chiede al giudice l’ammissione delle prove a carico mentre l’imputato quelle a discarico; il giudice non deve mai proporre d’ufficio l’acquisizione delle prove (salvo in rari casi di stretta interpretazione), ma deve stare un gradino più in su per essere un giudice terzo rispetto alle parti. Dall’art. 111 Cost, che prescrive la “terzietà” del giudice, molti hanno ricavato la conclusione che il pubblico ministero non possa essere un “collega” del giudice perché tale colleganza toglie terzietà al giudice. Per restituire terzietà al giudice si sono proposte “carriere separate” tra pubblico ministero e giudice. Si tratta del problema della “separazione delle carriere”: una per il giudice ed una per il pubblico ministero, con due concorsi diversi, uno per il pubblico ministero (al quale si richiede una specifica professionalità in materia di indagini e una spiccata abilità oratoria in udienza) ed un altro per il giudice (al quale si richiedono doti diverse, quali profonda preparazione giuridica e grande serenità di giudizio), con l’impossibilità di transitare da un ruolo ad un altro; d’altra parte anche il difensore accede alla professione con un esame diverso. La separazione delle carriere mira proprio ad evitare che il pubblico ministero, a differenza dell’avvocato, continui ad essere un “collega” del giudice, togliendo al giudice quel distacco, quella terzietà che invece l’art. 111 Cost. vuole che egli abbia. La separazione delle carriere non attenta all’indipendenza del magistrato, ma è semplicemente una specializzazione tra due distinte professionalità, che richiedono distinte carriere e, d’altronde, esiste in molti Paesi europei. In Germania le carriere sono separate in quasi tutto il Paese (fanno eccezione alcuni Laender, tra cui la Baviera). In Spagna, in Portogallo e in Svizzera le carriere sono separate. In Olanda è possibile transitare da una funzione all’altra solo dopo specifici corsi di specializzazione. Vista la comune matrice napoleonica, i magistrati francesi hanno invece la possibilità di passare da una funzione all’altra, ma è in corso sul punto una accesa discussione, anche perché in Francia i pubblici ministeri dipendono dal ministro della giustizia. In Gran Bretagna i giudici delle Corti superiori sono nominati direttamente dalla Corona e la pubblica accusa viene demandata a una pluralità di organismi tra cui la polizia, il Crown Prosecution Service e l’Attorney General. Negli Stati Uniti

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d’America è normale che un avvocato o un prosecutor, al termine di una prestigiosa carriera, diventi giudice, ma è inconcepibile che l’accusatore sia un collega del giudicante.

9. Il giudice “naturale precostituito per legge” L’istituto del “giudice naturale” nasce dalla rivoluzione francese contro il potere del re di avocare a sé o ad un altro giudice accondiscendente i processi sgraditi al sovrano 8. Esso mira ad evitare ciò che purtroppo è accaduto in passato e cioè il giudice costituito ad hoc dopo il fatto commesso, un giudice “straordinario”, che è vietato dall’art. 102, comma 2, Cost. perché può essere scelto ad personam per assolvere o condannare l’imputato. L’art. 6 Conv. e.d.u. garantisce il diritto di ogni persona ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole «davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge». La Grande Camera della Corte e.d.u. ha chiarito che la “legge” in base alla quale si può ricavare la costituzione del tribunale è categoria che include tutta la filiera di regole del diritto interno che, se non rispettate, renderebbero irregolare la partecipazione alla causa del giudicante, escludendo perciò un giudice la cui nomina era minata da gravi irregolarità che avevano compromesso l’essenza stessa del diritto ad un giudice precostituito per legge 9. Anche l’art. 25 Cost. stabilisce il principio fondamentale del «giudice naturale precostituito per legge», che consiste nel fatto che, non solo in materia penale (perché si tratta di norma generale, nonostante se ne avverta l’esigenza soprattutto in materia penale), il giudice che giudicherà di ogni singolo caso deve essere: “naturale”, cioè naturalmente competente a decidere la controversia soprattutto tenendo conto che è “naturale” il giudice del luogo del commesso reato, ove è più agevole la ricerca delle prove e l’opinione pubblica ha avvertito maggiormente il disvalore del fatto di reato ed attende perciò che sia fatta giustizia; “predeterminato dalla legge” (riserva assoluta di legge), cioè la legge deve individuare, prima del giudizio, non solo il giu8

L’esigenza del giudice “naturale” si avvertì già nello Statuto albertino che stabiliva che «Niuno può essere distolto dai suoi giudici naturali. Non potranno perciò essere creati tribunali o commissioni straordinarie» (art. 71). 9 Corte e.d.u., Grande Camera, 1° dicembre 2020, Gudmundur Andri Ástrádsson c./Islanda.

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dice-ufficio che sarà competente, ma anche i singoli giudici persona fisica che comporranno tale ufficio. Viene in rilievo soprattutto la competenza per territorio, basata sul collegamento con il luogo di commissione del reato, al fine sia di assicurare un controllo sociale sul processo, sia di favorire la raccolta delle prove, agevolando altresì i compiti delle parti e dei testi. La maggiore garanzia di equità è che il giudice sia predeterminato rispetto al fatto da giudicare, cioè si conosca prima quale giudice sarà competente per un certo fatto di reato. Non a caso si chiama “giudice naturale”, perché è il giudice del luogo del commesso reato, per cui se in un determinato luogo viene commesso un reato, è “naturale” che il giudice competente sia quello di quel luogo. Pertanto, l’art. 25, comma 1, Cost. impone l’irretroattività della legge che istituisce gli organi giurisdizionali, che ne determina la composizione, la giurisdizione e la competenza e che indica i criteri di individuazione dei singoli giudici persona fisica e dei singoli procedimenti che saranno loro assegnati: tali leggi, dunque, devono essere entrate in vigore prima del fatto di reato che il giudice dovrà conoscere e devono essere sufficientemente determinate, cioè non devono consentire scelte discrezionali, fra più giudici già istituiti, di quello che dovrà conoscere il processo. Proprio per attuare il principio del giudice naturale precostituito per legge l’ordinamento giudiziario ha istituito l’obbligatorietà per gli uffici giudiziari di regolare preventivamente con precise tabelle degli uffici giudiziari le funzioni di ogni magistrato (artt. 7-bis e 7-ter ord. giud.). Tuttavia la giurisprudenza precisa che l’inosservanza delle tabelle non comporta nullità degli atti processuali compiuti 10, provocando la nullità assoluta soltanto il difetto di capacità del giudice, a norma dell’art. 179, comma 1, c.p.p., cioè la mancanza dei requisiti necessari ad un soggetto per esercitare la funzione giurisdizionale in qualunque processo 11, ovvero l’aver superato il concorso in magistratura per i magistrati togati o secondo i requisiti prescritti dalla legge per gli altri, l’essere stato nominato giudice con decreto del presidente della Repubblica o del ministro della giustizia e l’aver prestato il giuramento prescritto dalla legge.

10

Cass. 3 ottobre 2006, n. 235030, in Cass. pen., 2007, p. 647; Cass. 4 maggio 2006, Acampora ed altro, in Giust. pen., 2007, III, c. 311; Cass. 17 marzo 2004, n. 229702, Carrabas; Cass. 19 novembre 2002, Stara, in Cass. pen., 2004, p. 2112. 11 Cass., Sez. un., 17 aprile 1996, D’Avino, in Cass. pen., 1996, p. 2507.

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Capitolo IV

Il pubblico ministero 1. Il magistrato del pubblico ministero Pur rappresentando appena un quinto dei magistrati italiani, i pubblici ministeri sono preponderanti nelle correnti della magistratura e nel governo delle carriere, tanto che un “autorevole giurista” ha potuto provocatoriamente affermare che “l’Italia è una Repubblica giudiziaria, fondata sull’esercizio dell’azione penale. La sovranità appartiene ai pubblici ministeri che la esercitano in modo discrezionale” 1. L’art. 107 Cost. afferma che «Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario». Abbiamo già visto che l’art. 112 Cost. aggiunge che «il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale»: obbligo, naturalmente, da esercitare quando vi sono i presupposti per esercitarla, cioè di fronte ad una notizia di reato che sia fondata, che cioè abbia un minimo di serietà. È chiaro, infatti, che se giunge al pubblico ministero la notizia di un fatto non previsto dalla legge come reato (ad esempio: ingiuria, guida di autoveicolo senza aver conseguito la patente o emissione di assegni senza provvista) o di reato impossibile (ad esempio: tentativo di omicidio con arma giocattolo) oppure non rinviene alcun elemento di prova a carico, dovrà richiedere l’archiviazione. Si è osservato che in Italia l’obbligatorietà dell’azione penale è una “favola vuota”, nel senso che è talvolta un pretesto per indagini lunghe e costose destinate a non approdare a nulla 2, cui si accompagna un distorto rapporto con gli organi di informazione, che fungono da grancassa di un “circo mediatico giudiziario” 3, ovviamente colpevolista, tanto che si è osservato che 1

T. PADOVANI, ne Il Dubbio, 30 gennaio 2021. C. NORDIO, ne Il Messaggero, 2 agosto 2019 e 2 agosto 2021. 3 Si riconosce che la cronaca giudiziaria è “un mezzo di lotta politica”; G. PIGNATONE, ne La Repubblica, 22 ottobre 2019. 2

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“le carriere da separare rimangono quelle tra giornalisti e pubblici ministeri” 4 ; purtroppo, anche il recepimento della direttiva sulla presunzione di innocenza, che mira a evitare tale distorsione, non ha cambiato lo stato delle cose. Ma in questo modo si anticipa “a mezzo stampa” nell’opinione pubblica il giudizio di responsabilità nella fase delle indagini, si induce un populismo giudiziario e, soprattutto, si compromette l’autonomia di giudizio e l’autorevolezza del giudice. Il pubblico ministero (P.M.) è una parte, sia pure pubblica, e perciò non ha poteri decisori, ma deve sempre richiedere al giudice il provvedimento: perciò il P.M. non può mai archiviare personalmente ma, quando gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non consentono una ragionevole previsione di condanna, deve chiedere l’archiviazione al giudice per le indagini preliminari (G.I.P.), il quale può essere d’accordo con lui e archiviare ma può anche non essere d’accordo e ordinare al pubblico ministero di procedere. Questo è un altro principio fondamentale, proprio perché il pubblico ministero è una parte. Nei casi, comunque, in cui la notizia di reato appare fondata, perché consente una ragionevole previsione di condanna, il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale, cioè ha l’obbligo di procedere penalmente. La Corte costituzionale ha ritenuto che il fondamento del principio di obbligatorietà dell’azione penale risieda sia nel principio di uguaglianza, sia nella regola dell’indipendenza del pubblico ministero da ogni altro potere. Il principio di obbligatorietà non vige in tutti gli ordinamenti; in alcuni, infatti, vige il principio opposto della facoltatività o meglio della discrezionalità, per cui il pubblico ministero valuta discrezionalmente se sia il caso o meno di procedere per un certo reato. In Italia il pubblico ministero è un magistrato, quindi non ha una investitura popolare ma ha semplicemente vinto un pubblico concorso che lo abilita ad esercitare funzioni giudiziarie. Ecco perché la nostra Costituzione impone al pubblico ministero di esercitare sempre l’azione penale: perché, se questi potesse scegliere discrezionalmente se esercitare l’azione penale (se cioè procedere per un certo fatto costituente reato o nei confronti di un determinato soggetto oppure non procedere), non sarebbe altrimenti responsabile in alcun modo di eventuali scelte di favore o di sfavore nei confronti dell’uno o dell’altro. Negli ordinamenti nei quali vige invece il principio della discrezionalità dell’azione penale (ad es. negli Stati Uniti d’America) il pubblico ministero decide lui stesso se procedere o non procedere ma risponde poi politicamen4

L. VIOLANTE, ne Il Riformista, 28 maggio 2020.

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te della sua scelta, perché, essendo eletto dal popolo, risponde all’elettorato della gestione del pubblico ufficio. Di conseguenza, nei sistemi in cui il pubblico ministero ha una discrezionalità nell’esercizio dell’azione penale egli agisce, comunque, con attenzione, perché ha una responsabilità politica per la conduzione della Procura. In Italia, invece, il pubblico ministero non è elettivo ma supera un pubblico concorso e non risponde per le scelte processuali né disciplinarmente (perché la valutazione delle prove, anche se erronea, non dà luogo a illecito disciplinare) né civilmente (perché l’art. 2 l. 13 aprile 1988, n. 117, Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati, stabilisce che «Nell’esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto né quella di valutazione del fatto e delle prove»).

2. Le funzioni del pubblico ministero Le funzioni del pubblico ministero si trovano delineate nell’ordinamento giudiziario. Egli «esercita, sotto la vigilanza del ministro della giustizia, le funzioni che la legge gli attribuisce» 5; «veglia alla osservanza delle leggi, alla pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti dello Stato, delle persone giuridiche e degli incapaci, richiedendo, nei casi di urgenza, i provvedimenti cautelari che ritiene necessari; promuove la repressione dei reati e l’applicazione delle misure di sicurezza; fa eseguire i giudicati ed ogni altro provvedimento del giudice, nei casi stabiliti dalla legge…» (art. 73 r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, ord. giud.). La giurisprudenza costituzionale ha, d’altronde, chiarito che il ruolo del P.M. nel processo penale «non è quello di mero accusatore, ma pur sempre di organo di giustizia obbligato a ricercare tutti gli elementi di prova rilevanti per una giusta decisione, ivi compresi gli elementi favorevoli all’imputato» 6. Ancora la Consulta ha precisato che «il pubblico ministero è un magistrato indipendente appartenente all’ordine giudiziario che non fa valere interessi particolari ma agisce esclusivamente a tutela dell’interesse generale all’osservanza della leg5

Nel periodo fascista, invece, il P.M. era gerarchicamente subordinato al ministro: infatti, l’art. 69, r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, Ordinamento giudiziario, prevedeva che il «procuratore del Re», allora rappresentante del potere esecutivo presso l’autorità giudiziaria, esercitasse le sue funzioni sotto la «direzione» del «ministro di grazia e giustizia». 6 Corte cost. 28 gennaio 1991, n. 88.

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ge» 7. Tuttavia, di recente il legislatore ha ridimensionato il ruolo del P.M. quale organo operante anche a favore dell’imputato, giacché l’art. 568, comma 4-bis, c.p.p. gli consente di proporre impugnazione diretta a conseguire effetti favorevoli all’imputato solo con ricorso per cassazione. Il pubblico ministero presso la Corte di cassazione, nello specifico, interviene e conclude: a) in tutte le udienze penali; b) in tutte le udienze dinanzi alle Sezioni unite civili e nelle udienze pubbliche dinanzi alle sezioni semplici della Corte di cassazione, ad eccezione di quelle che si svolgono dinanzi alla sezione per l’assegnazione dei ricorsi. Il Procuratore generale presso la Corte di cassazione redige, inoltre, requisitorie scritte nei casi stabiliti dalla legge (art. 76 r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, ord. giud.). L’art. 13 l. n. 71/2022 modifica il d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, in materia di riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero. L’art. 1 d.lgs. n. 106/2006 disciplina le attribuzioni del procuratore della Repubblica e stabilisce che il procuratore della Repubblica, quale preposto all’ufficio del pubblico ministero, è titolare esclusivo dell’azione penale e la esercita nei modi e nei termini fissati dalla legge (comma 1). Il procuratore della Repubblica assicura il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo da parte del suo ufficio (comma 2). Il procuratore della Repubblica può designare, tra i procuratori aggiunti, il vicario, il quale esercita le medesime funzioni del procuratore della Repubblica per il caso in cui sia assente o impedito ovvero l’incarico sia rimasto vacante (comma 3). Il procuratore della Repubblica può delegare ad uno o più procuratori aggiunti ovvero anche ad uno o più magistrati addetti all’ufficio la cura di specifici settori di affari, individuati con riguardo ad aree omogenee di procedimenti ovvero ad ambiti di attività dell’ufficio che necessitano di uniforme indirizzo (comma 4). Nella designazione di cui al comma 3 e nella attribuzione della delega di cui al comma 4, il procuratore della Repubblica può stabilire, in via generale ovvero con singoli atti, i criteri ai quali i procuratori aggiunti ed i magistrati dell’ufficio devono attenersi nell’esercizio delle funzioni vicarie o della delega (comma 5). Il procuratore della Repubblica predispone, in conformità ai princìpi generali definiti dal Consiglio superiore della magistratura, il progetto organizzativo dell’ufficio, con il quale determina: a) le misure organizzative finalizzate a garantire l’efficace e uniforme 7

Corte cost. 26 marzo 1993, n. 111.

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esercizio dell’azione penale, tenendo conto dei criteri di priorità di cui alla lett. b); b) i criteri di priorità finalizzati a selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre e definiti, nell’ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, tenendo conto del numero degli affari da trattare, della specifica realtà criminale e territoriale e dell’utilizzo efficiente delle risorse tecnologiche, umane e finanziarie disponibili; c) i compiti di coordinamento e di direzione dei procuratori aggiunti; d) i criteri di assegnazione e di coassegnazione dei procedimenti e le tipologie di reato per le quali i meccanismi di assegnazione dei procedimenti sono di natura automatica; e) i criteri e le modalità di revoca dell’assegnazione dei procedimenti; f) i criteri per l’individuazione del procuratore aggiunto o comunque del magistrato designato come vicario, ai sensi del comma 3; g) i gruppi di lavoro, salvo che la disponibilità di risorse umane sia tale da non consentire la costituzione, e i criteri di assegnazione dei sostituti procuratori a tali gruppi, che devono valorizzare il buon funzionamento dell’ufficio e le attitudini dei magistrati, nel rispetto della disciplina della permanenza temporanea nelle funzioni, fermo restando che ai componenti dei medesimi gruppi di lavoro non spettano compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese o altri emolumenti comunque denominati (comma 6). Il progetto organizzativo dell’ufficio è adottato ogni quattro anni, sentiti il dirigente dell’ufficio giudicante corrispondente e il presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati, ed è approvato dal Consiglio superiore della magistratura, previo parere del consiglio giudiziario e valutate le eventuali osservazioni formulate dal Ministro della giustizia ai sensi dell’art. 11 l. 24 marzo 1958, n. 195. Decorso il quadriennio, l’efficacia del progetto è prorogata fino a che non sopravvenga il nuovo. Con le medesime modalità di cui al primo periodo, il progetto organizzativo può essere variato nel corso del quadriennio per sopravvenute esigenze dell’ufficio (comma 7). L’art. 2 d.lgs. n. 106/2006, rubricato “Titolarità dell’azione penale”, stabilisce che il procuratore della Repubblica, quale titolare esclusivo dell’azione penale, la esercita personalmente o mediante assegnazione a uno o più magistrati dell’ufficio. L’assegnazione può riguardare la trattazione di uno o più procedimenti ovvero il compimento di singoli atti di essi. Sono fatte salve le disposizioni di cui all’art. 70-bis ord. giud., di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 (ma la disposizione fu abrogata dal d.lgs. n. 169/2011) (comma 1). Con l’atto di assegnazione per la trattazione di un procedimento, il pro-

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curatore della Repubblica può stabilire i criteri ai quali il magistrato deve attenersi nell’esercizio della relativa attività. Se il magistrato non si attiene ai principi e criteri definiti in via generale o con l’assegnazione, ovvero insorge tra il magistrato ed il procuratore della Repubblica un contrasto circa le modalità di esercizio, il procuratore della Repubblica può, con provvedimento motivato, revocare l’assegnazione; entro dieci giorni dalla comunicazione della revoca, il magistrato può presentare osservazioni scritte al procuratore della Repubblica (comma 2). Il procuratore della Repubblica presso il tribunale è il capo dell’ufficio (procuratore capo), per cui, «quale preposto all’ufficio del pubblico ministero, è titolare esclusivo dell’azione penale e la esercita nei modi e nei termini fissati dalla legge. Il procuratore della Repubblica assicura il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo da parte del suo ufficio» 8. L’ordinamento giudiziario, infatti, attribuisce al procuratore della Repubblica la titolarità esclusiva dell’azione penale, «che esercita personalmente o mediante assegnazione a uno o più magistrati dell’ufficio» (art. 2 d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, cit.) 9. In materia di misure cautelari e pre-cautelari sono riservate al procuratore della Repubblica alcune prerogative. Il fermo di indiziato di delitto, disposto da un procuratore aggiunto o da un magistrato dell’ufficio, «deve essere assentito per iscritto dal procuratore della Repubblica ovvero dal procuratore aggiunto o dal magistrato appositamente delegato ai sensi dell’articolo 1 comma 4». Tale assenso scritto è necessario anche per la richiesta di misure cautelari personali e per la richiesta di misure cautelari reali (art. 3 d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, cit.) 10. 8 Art. 1 d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, Disposizioni in materia di riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero, a norma dell’art. 1, comma 2, lett. d) della l. 25 luglio 2005, n. 150. 9 Il Consiglio superiore della magistratura approvò, con la delibera del 16 novembre 2017, il testo di una Circolare sulle Procure. La circolare riguarda l’organizzazione degli uffici della Procura e intende fornire uno strumento con il quale prevenire situazioni contingenti di incertezza o conflittualità all’interno degli uffici. La circolare prevede 25 articoli, dedicati all’organizzazione e gestione degli uffici, alla discrezionalità delle scelte rimesse al procuratore, alla salvaguardia dei valori fondamentali di prevedibilità, trasparenza e verificabilità. È stato inoltre individuato uno statuto minimo delle attribuzioni della figura semidirettiva del Procuratore aggiunto; è stato procedimentalizzato l’istituto dell’assenso, del visto e della revoca delle assegnazioni e si è fatta chiarezza sulla natura del potere di vigilanza dei procuratori generali. 10 Le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno affermato che l’assenso scritto del

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Il d.lgs. 8 novembre 2021, n. 188, ha recepito la direttiva (U.E.) 2016/343 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali, stabilendo una serie di prescrizioni. È fatto divieto alle autorità pubbliche di indicare pubblicamente come colpevole la persona sottoposta a indagini o l’imputato fino a quando la colpevolezza non è stata accertata con sentenza o decreto penale di condanna irrevocabili. Sono regolati i rapporti con gli organi di informazione, stabilendo che il procuratore della Repubblica mantiene personalmente, ovvero tramite un magistrato dell’ufficio appositamente delegato, i rapporti con gli organi di informazione, esclusivamente tramite comunicati ufficiali oppure, nei casi di particolare rilevanza pubblica dei fatti, tramite conferenze stampa. La determinazione di procedere a conferenza stampa è assunta con atto motivato in ordine alle specifiche ragioni di pubblico interesse che la giustificano. Inoltre, ogni informazione inerente alle attività della procura della Repubblica deve essere fornita attribuendola in modo impersonale all’ufficio ed escludendo ogni riferimento ai magistrati assegnatari del procedimento. La diffusione di informazioni sui procedimenti penali è consentita solo quando è strettamente necessaria per la prosecuzione delle indagini o ricorrono altre specifiche ragioni di interesse pubblico. Le informazioni sui procedimenti in corso sono fornite in modo da chiarire la fase in cui il procedimento pende e da assicurare, in ogni caso, il diritto della persona sottoposta a indagini e dell’imputato a non essere indicati come colpevoli fino a quando la colpevolezza non è stata accertata con sentenza o decreto penale di condanna irrevocabili. È fatto divieto ai magistrati della procura della Repubblica di rilasciare dichiarazioni o fornire notizie agli organi di informazione circa l’attività giudiziaria dell’ufficio. Quando la diffusione di informazioni sui procedimenti penali è strettamente necessaria per la prosecuzione delle indagini o per altre specifiche ragioni di interesse pubblico, il procuratore della Repubblica può autorizzare gli ufficiali di polizia giudiziaria a fornire, tramite comunicati ufficiali oppure tramite conferenze stampa, informazioni sugli atti di indagine compiuti o ai quali hanno partecipato. L’autorizzazione è rilasciata con atto motivato in ordine alle specifiche ragioni di pubblico interesse che la giustificano. Comunque, le informazioni sui procedimenti in corso sono fornite in modo da chiarire la fase in cui il procedimento pende e da asprocuratore della Repubblica non si configura come condizione di ammissibilità della richiesta di misure cautelari personali o reali presentata dal magistrato dell’ufficio del pubblico ministero assegnatario del procedimento e, quindi, non costituisce una condizione di validità della successiva ordinanza cautelare del giudice (Cass., Sez. un., 22 gennaio 2009, Novi, in Guida dir., 2009, n. 13, p. 80).

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sicurare, in ogni caso, il diritto della persona sottoposta a indagini e dell’imputato a non essere indicati come colpevoli fino a quando la colpevolezza non è stata accertata con sentenza o decreto penale di condanna irrevocabili. Vige comunque il divieto ai magistrati della procura della Repubblica di rilasciare dichiarazioni o fornire notizie agli organi di informazione circa l’attività giudiziaria dell’ufficio. Nei comunicati e nelle conferenze stampa è fatto divieto di assegnare ai procedimenti pendenti denominazioni lesive della presunzione di innocenza. Il procuratore della Repubblica ha l’obbligo di segnalare al consiglio giudiziario, per l’esercizio del potere di vigilanza e di sollecitazione dell’azione disciplinare, le condotte dei magistrati del suo ufficio che siano in contrasto col divieto fissato al comma 3 (art. 5 d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, cit.). A sua volta, il procuratore generale presso la Corte d’appello, «al fine di verificare il corretto ed uniforme esercizio dell’azione penale, l’osservanza delle disposizioni relative all’iscrizione delle notizie di reato ed il rispetto delle norme sul giusto processo, nonché il puntuale esercizio da parte dei procuratori della Repubblica dei poteri di direzione, controllo e organizzazione degli uffici ai quali sono preposti, acquisisce dati e notizie dalle procure della Repubblica del distretto ed invia al procuratore generale presso la Corte di cassazione una relazione annuale» (art. 6 d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, cit.). Al pubblico ministero è affidato il delicato compito di mettere in moto il procedimento, avviando le indagini preliminari e, se egli ritiene la notitia criminis fondata, di formulare l’imputazione, trasformando l’indagato in imputato e instaurando il processo davanti al giudice per vagliare la fondatezza della sua ipotesi accusatoria. Per stabilire se una notizia di reato è fondata o meno, il pubblico ministero deve svolgere le indagini preliminari (all’esercizio dell’azione penale e quindi alla formulazione dell’imputazione); attività compiuta avvalendosi della polizia giudiziaria che agisce talvolta delegata dallo stesso pubblico ministero, talaltra di propria iniziativa. Come già osservato, a differenza di altri sistemi in cui l’azione penale è discrezionale e ritrattabile (come ad es. negli U.S.A.), nel nostro processo l’azione penale è obbligatoria e non ritrattabile; essa non è neppure reiterabile, potendo essere esercitata una sola volta per lo stesso fatto e nei confronti della stessa persona (principio del ne bis in idem). Il pubblico ministero, dunque, è una parte (pubblica) che propone una domanda di giustizia al giudice penale (principio della domanda), nei limiti della quale il giudice deve decidere. Se, in genere, il pubblico ministero ha il ruolo di accusatore nel processo penale, egli può, però, anche chiedere l’as-

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soluzione dell’imputato e può anche ricorrere in cassazione in suo favore. Questo perché ciò che lo spinge non è sempre l’interesse alla condanna, ma solo l’osservanza della legge: se dagli atti, dunque, emergono prove per cui l’imputato non deve essere ritenuto responsabile, il pubblico ministero ha il dovere, imposto dall’ordinamento giudiziario, di chiedere l’assoluzione o di ricorrere in favore dell’imputato. Ciononostante, il pubblico ministero è pur sempre una parte, da non confondersi con il giudice, che è organo giurisdizionale, con caratteristiche di terzietà e di imparzialità sancite dall’art. 111 Cost.

3. Gli uffici del pubblico ministero Le articolazioni degli uffici del pubblico ministero possono essere ricostruite sulla base delle indicazioni dell’ordinamento giudiziario e sono caratterizzate da una struttura gerarchica di tipo piramidale. Esiste un ufficio del pubblico ministero presso ogni tribunale, denominato Procura della Repubblica presso il tribunale, diretto da un procuratore-capo, che è il capo dell’ufficio, il quale, non potendo gestire da solo tutte le indagini, si avvale di uno o più sostituti procuratori della Repubblica, che sono i suoi alter ego, cioè agiscono in sua vece. Talvolta, nelle procure più grandi, ci sono uno o più procuratori della Repubblica aggiunti. Il procuratore della Repubblica predispone, in conformità ai principi generali definiti dal Consiglio superiore della magistratura, il “progetto organizzativo dell’ufficio”, con il quale determina le misure organizzative finalizzate a garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale, tenendo conto dei criteri di priorità finalizzati a selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre e definiti, nell’ambito dei «criteri generali indicati dal Parlamento con legge»; i compiti di coordinamento e di direzione dei procuratori aggiunti; i criteri di assegnazione e di coassegnazione dei procedimenti e le tipologie di reato per le quali i meccanismi di assegnazione dei procedimenti sono di natura automatica; i criteri e le modalità di revoca dell’assegnazione dei procedimenti; i criteri per l’individuazione del procuratore aggiunto o comunque del magistrato designato come vicario; i gruppi di lavoro (art. 1 d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106). Il capo dell’ufficio, al verificarsi di gravi irregolarità e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati dell’ufficio, ne accerta le cause e adotta ogni iniziativa idonea a consentirne l’eliminazione, con la predispo-

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sizione di “piani mirati di smaltimento” (art. 37 d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv. con mod. dalla l. 15 luglio 2011, n. 111). L’art. 72 ord. giud. consente al procuratore della Repubblica presso il tribunale ordinario di conferire una delega nominativa, per svolgere le funzioni di pubblico ministero nei procedimenti sui quali il tribunale giudica in composizione monocratica, a magistrati ordinari in tirocinio (M.O.T.) da almeno sei mesi, a vice-procuratori onorari, a personale in quiescenza e a laureati in giurisprudenza che frequentano il secondo anno della scuola biennale di specializzazione per le professioni legali 11. Altro ufficio del pubblico ministero è radicato presso ognuna delle 26 Corti d’appello ed è denominato Procura generale presso la Corte d’appello. Anche davanti alla Procura generale presso la Corte d’appello c’è un procuratore capo, che è il capo dell’ufficio, e poi ci sono i sostituti procuratori generali, gli avvocati generali, e uno o più o procuratori aggiunti, se la Procura ha una certa dimensione. Il procuratore generale presso la Corte d’appello ha un’attività ridotta rispetto a quella del pubblico ministero di primo grado, il quale svolge le indagini; il procuratore generale, invece, di solito si limita a presenziare alle udienze della Corte d’appello. È possibile, talvolta, che vi sia un’avocazione delle indagini, cioè una “chiamata a sé” delle indagini che passano dal procuratore della Repubblica al procuratore generale. I casi di avocazione sono tassativi. In alcuni casi l’avocazione è obbligatoria: quando il pubblico ministero non esercita l’azione penale o non richiede l’archiviazione nel termine stabilito dalla legge o prorogato dal giudice (art. 412, comma 1, c.p.p.). In altri casi è discrezionale: quando il giudice per le indagini preliminari ha comunicato al procuratore generale ex art. 409, comma 3, c.p.p. la fissazione dell’udienza in camera di consiglio sulla richiesta di archiviazione presentata dal procuratore della Repubblica (art. 412, comma 2, c.p.p.). Con lo strumento dell’avocazione il codice, per evitare la paralisi delle indagini o l’inerzia del P.M., ha delineato un congegno per cui il P.M. di grado superiore, il procuratore generale, avoca a sé, cioè chiama a sé, il procedimento, si sostituisce al procuratore della 11

Le Sezioni unite hanno chiarito che la delega conferita dal procuratore della Repubblica al vice-procuratore onorario e al magistrato ordinario in tirocinio da almeno sei mesi per lo svolgimento delle funzioni di pubblico ministero nell’udienza di convalida dell’arresto o del fermo, nei rispettivi ambiti stabiliti dall’art. 72, comma 2, lett. b), ord. giud., comprende la facoltà di richiedere l’applicazione di una misura cautelare personale e che devono considerarsi come non apposte le condizioni o restrizioni non previste dalla legge eventualmente inserite nella delega, delle quali, quindi, il giudice non deve tener alcun conto (Cass., Sez. un., 6 aprile 2011, Fatihi, in Cass. pen., 2011, p. 2925).

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Repubblica, svolge lui le indagini, decide se chiedere il rinvio a giudizio o il non luogo a procedere o l’archiviazione e presenzia lui all’udienza. Quindi, la funzione dell’avocazione è quella di accelerare il corso delle indagini, evitando la stasi del procedimento, oppure quella di verificare il corretto esito delle indagini, evitando infondate richieste di archiviazione. Al vertice degli uffici del pubblico ministero è la Procura generale presso la Corte di cassazione, con sede unica a Roma, che ha compiti ancora più ridotti. Abbiamo visto che il procuratore generale presso la Corte d’appello, talvolta, può svolgere le indagini quando le ha avocate a sé con l’avocazione, mentre il procuratore generale presso la Corte di cassazione proprio non può mai svolgere indagini, perché si trova presso un giudice di legittimità, presso la Corte di cassazione, per cui il procuratore generale presso la Corte di cassazione non si interessa del “fatto”, del merito del processo, e argomenta solo su questioni di diritto. Nel “giudizio di legittimità”, infatti, si valuta solo se la sentenza impugnata è legittima od illegittima, cioè conforme o meno alla legge; se essa è legittima, la Corte dichiara inammissibile o rigetta il ricorso; se è illegittima cassa la sentenza, cioè la annulla e può rinviare la sentenza per un nuovo giudizio ad altro giudice. Il procuratore generale presso la Corte di cassazione, dunque, ha compiti ancora più limitati, non svolge indagini, non può avocare, e si limita a funzioni requirenti in udienza, davanti alla Corte di cassazione, e all’esercizio obbligatorio dell’azione disciplinare nei confronti dei magistrati. Vi sono anche altri uffici del pubblico ministero presso i giudici specializzati (procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni) e presso giudici speciali (procuratore della Repubblica presso i Tribunali militari). Il pubblico ministero incaricato delle indagini preliminari può compierle personalmente, ma più spesso impiega la polizia giudiziaria impartendo direttive sulla pista investigativa da seguire o mediante delega per il compimento di specifici atti (artt. 348, comma 3, 370, comma 1, e 371, comma 1, c.p.p.). Può svolgere indagini anche nel circondario di un altro tribunale oppure delegarne il compimento al procuratore della Repubblica del luogo. Il pubblico ministero richiesto svolge le indagini delegate e, per ragioni di urgenza o altri gravi motivi, può compiere anche quegli atti che, a seguito del compimento dell’attività delegata, si manifestino necessari ai fini delle indagini (art. 370, commi 3 e 4, c.p.p.). Anche il procuratore generale presso la Corte d’appello ed il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo esercitano talvolta poteri nelle indagini preliminari quando agiscono in sostituzione del pubblico ministero rimasto inerte.

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4. I Procuratori distrettuali e il Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo L’art. 51 c.p.p. delinea gli uffici del pubblico ministero. Soppresse nel 1999 le Procure presso la pretura (c.d. Procure mandamentali) e istituito il “giudice unico di primo grado” (cioè il tribunale, collegiale o monocratico), le uniche Procure esistenti sono le Procure della Repubblica presso il tribunale (c.d. Procure circondariali). Nell’ambito della Procura della Repubblica presso il tribunale avente sede presso il capoluogo del distretto di Corte d’appello è istituita la Direzione Distrettuale Antimafia (D.D.A.) (art. 102 d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 12). L’art. 51 c.p.p. indica le attribuzioni della Procura distrettuale antimafia, diretta dal procuratore distrettuale (che opera nel distretto, cioè la circoscrizione della Corte d’appello), che si avvale di sostituti procuratori, che costituiscono la Direzione distrettuale antimafia (D.D.A.), che non è altro che il gruppo (pool) di magistrati che si dedicano esclusivamente ai procedimenti di criminalità organizzata mafiosa e reati assimilati (art. 51, commi 3-bis e 3-quater c.p.p.). Il procuratore distrettuale spesso si identifica con lo stesso procuratore della Repubblica, anche fisicamente, nel senso che è la stessa persona (a meno che questi non preferisca demandare ad altri tale qualifica e tali compiti particolari). Al vertice delle procure distrettuali si pone la Procura nazionale antimafia e antiterrorismo, diretta dal Procuratore nazionale, che si avvale di sostituti procuratori, che insieme costituiscono la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, che svolge attività di coordinamento tra i procuratori distrettuali (artt. 371-bis c.p.p. e 103 d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159) 13. La Direzione Nazionale antimafia e antiterrorismo è istituita nell’ambito della Procura generale presso la Corte di cassazione ed è retta da un procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, assistito da sostituti procuratori nazionali. Il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo esercita funzioni di impulso e coordinamento nei confronti dei procuratori distrettuali antimafia. Il procuratore generale presso la Corte di cassazione esercita la sorve12 Art. 102 d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli artt. 1 e 2 della l. 13 agosto 2010, n. 136. 13 Nell’aprile 2015, con il d.l. 18 febbraio 2015, n. 7, conv. con mod. dalla l. 17 aprile 2015, n. 43, si è aggiunta la competenza della «trattazione di procedimenti in materia di terrorismo, anche internazionale».

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glianza sul procuratore nazionale e sulla Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo (art. 104 d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159). La categoria di reati, le cui indagini sono attribuite al procuratore distrettuale antimafia è indicata dall’art. 51, commi 3-bis e 3-quater, c.p.p. Si tratta di delitti di particolare allarme sociale, cioè quelli previsti dall’art. 51, commi 3-bis (spesso denominati reati di criminalità organizzata) 14 e 3-quater (delitti, consumati o tentati, con finalità di terrorismo) e il legislatore ha voluto attribuire le indagini su tali reati, stante la delicatezza, al procuratore della Repubblica più specializzato, accentrandole presso un unico ufficio anziché, come accade per gli altri reati, disseminandole per tutti gli uffici giudiziari. Invece, per i reati indicati dall’art. 51, comma 3-quinquies, c.p.p. (delitti di criminalità informatica) le funzioni di pubblico ministero nelle indagini preliminari e nei procedimenti di primo grado sono attribuite all’ufficio del pubblico ministero presso il tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente (non quindi alla Direzione distrettuale) 15. 14

In particolare le funzioni di pubblico ministero sono esercitate nei procedimenti per i delitti consumati o tentati di associazione a delinquere diretta a commettere riduzione o mantenimento in schiavitù o servitù, diretta alla tratta di persone o diretta all’acquisto e alienazione di schiavi oppure diretta a commettere taluno dei delitti di prostituzione minorile, pornografia minorile, detenzione di materiale pornografico, pornografia virtuale, iniziative turistiche volte allo sfruttamento della prostituzione minorile, violenza sessuale quando il fatto è commesso in danno di un minore di anni diciotto, atti sessuali con minorenne, corruzione di minorenne, violenza sessuale di gruppo quando il fatto è commesso in danno di un minore di anni diciotto, adescamento di minorenni, per il delitto di riduzione o mantenimento in schiavitù o servitù, per il delitto di tratta di persone, per il delitto di acquisto e alienazione di schiavi, per l’associazione di stampo mafioso, per il delitto di sequestro di persona a scopo di estorsione, per i delitti commessi avvalendosi della forza di intimidazione derivante dal vincolo associativo mafioso ovvero commessi al fine di agevolare l’attività dell’associazione, per l’associazione a fini di illecito traffico di sostanze stupefacenti (ma Sez. un., 22 settembre 2011, n. 34475, ha affermato che, quando riguarda fatti di “lieve entità”, è ipotesi autonoma di reato e non mera ipotesi attenuata e non è soggetta al regime di presunzione di sussistenza delle esigenze cautelari e di adeguatezza ex art. 275, comma 3, c.p.p.),, per l’associazione finalizzata al contrabbando di tabacchi lavorati esteri, per le attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, dal procuratore della Repubblica presso il tribunale sito nel capoluogo del distretto di Corte d’appello (procuratore distrettuale) in cui ha sede il giudice competente per i suddetti reati (art. 51, comma 3-bis, c.p.p.). Il legislatore non ha incluso nell’elenco il delitto di abuso sessuale su minore (art. 609-bis c.p.), che quindi resta assegnato alla Procura circondariale competente per territorio. 15 Si tratta dei delitti, consumati o tentati, di istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia (art. 414-bis), induzione, favoreggiamento o sfruttamento della prostituzione minorile (600-bis), pornografia minorile (600-ter), detenzione di materiale pornografico (600quater), pornografia virtuale (600-quater.1), iniziative turistiche volte allo sfruttamento della

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In tutti gli altri procedimenti le funzioni di pubblico ministero sono esercitate dal procuratore della Repubblica presso il tribunale nel cui circondario il reato risulta commesso a norma degli artt. 8 – 11-bis e 16 c.p.p. (art. 51, comma 3, c.p.p. e, per i reati di competenza della Corte d’assise, art. 238, comma 1, disp. att. c.p.p.). Il procuratore della Repubblica può esercitare personalmente le funzioni di pubblico ministero oppure può incaricare come suo sostituto un magistrato della stessa procura. Quando il numero delle persone sottoposte a indagine o la complessità delle medesime indagini lo richiedono può designare più magistrati a svolgere le funzioni di pubblico ministero nello stesso procedimento (art. 70, comma 3, ord. giud.). Nei procedimenti di cui all’art. 51, comma 3-bis, c.p.p. il procuratore distrettuale designa di regola magistrati addetti alla Direzione distrettuale antimafia (D.D.A.). Le indagini sui reati indicati nelle due fasce sono trattate dal procuratore distrettuale, che svolge le indagini ed al termine delle indagini, seguendo le normali norme del codice, chiede l’archiviazione o il rinvio a giudizio. Data la dislocazione delle procure distrettuali, anche il giudice per le indagini preliminari (G.I.P.) e quello dell’udienza preliminare (G.U.P.) sono quelli appartenenti al tribunale del capoluogo del distretto (art. 328, comma 1-bis, c.p.p.), mentre il dibattimento, pur con l’intervento del procuratore distrettuale, rimane ancorato all’ordinaria competenza per territorio dei Tribunali e delle Corti d’assise. Pertanto, per i reati di cui all’art. 51 c.p.p. le indagini e l’udienza preliminare si tengono presso il capoluogo del distretto, mentre il dibattimento si svolge presso il giudice naturale competente per territorio. L’art. 51, comma 3-ter, c.p.p. prevede, però, una deroga perché stabilisce che, a richiesta del procuratore distrettuale, il procuratore generale presso la Corte d’appello può, per giustificati motivi, disporre che le funzioni prostituzione minorile (600-quinquies), adescamento di minorenni (609-undecies), accesso abusivo ad un sistema informatico o telematico (615-ter), detenzione e diffusione abusiva di codici di accesso a sistemi informatici o telematici (615-quater), diffusione di apparecchiature, dispositivi o programmi informatici diretti a danneggiare o interrompere un sistema informatico o telematico (art. 615-quinquies), installazione di apparecchiature atte ad intercettare od impedire comunicazioni o conversazioni telegrafiche o telefoniche (617-bis), falsificazione, alterazione o soppressione del contenuto di comunicazioni o conversazioni telegrafiche o telefoniche (617-ter), intercettazione, impedimento o interruzione illecita di comunicazioni informatiche o telematiche (617-quater), installazione di apparecchiature atte ad intercettare, impedire o interrompere comunicazioni informatiche o telematiche (617-quinquies), falsificazione, alterazione o soppressione del contenuto di comunicazioni informatiche o telematiche (617-sexies), danneggiamento di informazioni, dati e programmi informatici (635bis), danneggiamento di informazioni, dati e programmi informatici utilizzati dallo Stato o da altro ente pubblico o comunque di pubblica utilità (635-ter), danneggiamento di sistemi informatici o telematici (635-quater), frode informatica (640-ter) e frode informatica del soggetto che presta servizi di certificazione di firma elettronica (640-quinquies c.p.).

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di pubblico ministero per il dibattimento siano esercitate da un magistrato designato da un procuratore della Repubblica presso il giudice competente per il dibattimento.

5. Il “collegio per le indagini” sui reati ministeriali Un particolare ufficio del P.M. è previsto per i reati ministeriali. L’art. 96 Cost. stabilisce che «il presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale». Due leggi costituzionali hanno disciplinato i poteri di indagine sui reati ministeriali: la l. cost. 16 gennaio 1989, n. 1, Modifiche degli artt. 96, 134 e 135 Cost. e della l. cost. 11 marzo 1953, n. 1 e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’art. 96 Cost., e, successivamente, la l. cost. 5 giugno 1989, n. 219, Nuove norme in tema di reati ministeriali e di reati previsti dall’art. 90 Cost. Nei procedimenti per reati ministeriali, le funzioni di pubblico ministero sono svolte da un apposito “collegio per le indagini”, istituito presso il tribunale del capoluogo del distretto di Corte d’appello competente per territorio e composto da tre magistrati effettivi e tre supplenti, estratti a sorte tra tutti i magistrati in servizio nei Tribunali del distretto, collegio rinnovato ogni due anni. Tale “collegio per le indagini”, entro il termine di novanta giorni dal ricevimento degli atti, compiute indagini preliminari e sentito il pubblico ministero, se non ritiene che si debba disporre l’archiviazione, trasmette gli atti con relazione motivata al procuratore della Repubblica per la loro immediata rimessione al presidente della Camera competente per l’autorizzazione. In caso diverso, il collegio, sentito il pubblico ministero, dispone l’archiviazione con decreto non impugnabile. Prima del provvedimento di archiviazione, il procuratore della Repubblica può chiedere al collegio, precisandone i motivi, di svolgere ulteriori indagini; il collegio adotta le sue decisioni entro il termine ulteriore di sessanta giorni. Il procuratore della Repubblica dà comunicazione dell’avvenuta archiviazione al presidente della Camera competente.

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6. Il “collegio d’accusa” contro il Presidente della Repubblica Nei procedimenti per i reati del Presidente della Repubblica di alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.) è il Parlamento a deliberare, in seduta comune e a maggioranza assoluta dei suoi componenti, la messa in stato d’accusa del presidente della Repubblica, su relazione di un «comitato per le indagini». Il Parlamento elegge anche tra i suoi componenti uno o più commissari, che si costituiscono in “collegio d’accusa”, nominando uno o più “commissari delegati”, per sostenere l’accusa innanzi alla Corte costituzionale integrata, che deve giudicare sulla responsabilità del presidente della Repubblica 16.

7. La Procura europea L’art. 86 T.F.U.E. (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), al paragrafo 1, esordisce stabilendo che «Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. La Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, quali definiti dalla direttiva (U.E.) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale e reati indissolubilmente connessi (ad esempio, presentazione di documentazione falsa, oltre corruzione e riciclaggio che hanno ad oggetto i denari provento degli stessi reati), e i loro complici. Essa esercita l’azione penale dinanzi agli organi giurisdizionali degli Stati membri» (art. 86, paragrafo 2, T.F.U.E.). La Procura europea, composta da 22 membri, è entrata in funzione ed opera come organo europeo di indagine per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. In chiusura dell’art. 86 T.F.U.E. è infine prevista una “clausola di esten16

Artt. 12 e 13 l. cost. 11 marzo 1953, n. 1, e l. 25 gennaio 1962, n. 20, nonché Regolamento parlamentare per i procedimenti d’accusa – Deliberazione del Senato della Repubblica 7 giugno 1989 e della Camera dei deputati 28 giugno 1989.

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sione” che stabilisce che «Il Consiglio europeo può adottare, contemporaneamente o successivamente, una decisione che modifica il paragrafo 1 allo scopo di estendere le attribuzioni della procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale, e che modifica di conseguenza il paragrafo 2 per quanto riguarda gli autori di reati gravi con ripercussioni in più Stati membri e i loro complici. Il Consiglio europeo delibera all’unanimità previa approvazione del Parlamento europeo e previa consultazione della Commissione» (art. 86, paragrafo 4, T.F.U.E.). Si discute se queste disposizioni stabiliscano una competenza penale diretta dell’Unione per via regolamentare. Il Consiglio dei ministri della giustizia dell’Unione, dopo aver ottenuto il necessario via libera da parte del Parlamento europeo, ha formalmente adottato il Regolamento U.E. 2017/1939 del Consiglio del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea (“EPPO”, European Public Prosecutor Office, nell’acronimo in lingua inglese), con sede a Lussemburgo 17. Il Regolamento contiene norme di diritto sostanziale e processuale. Le relative indagini sono svolte dai P.M. delle 27 Procure nazionali, delegati dalla Procura di Lussemburgo, dalla quale dipendono e che esercitano l’azione penale davanti al competente giudice nazionale. Il d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 9, contiene le Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del Regolamento U.E. 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della procura europea “EPPO”.

8. Eurojust e l’Agenzia europea per la cooperazione giudiziaria penale In passato il Consiglio dei ministri della giustizia e degli affari interni dell’Unione europea (G.A.I.) aveva adottato il 28 febbraio 2002 la decisione che istituiva l’EUROJUST, organismo dotato di personalità giuridica, composto da 27 membri nazionali, aventi il titolo di magistrato del pubblico ministero, giudice o funzionario di polizia, distaccati da ciascuno Stato, che aveva una competenza ampia perché comprendeva i reati per i quali è competente l’EUROPOL (cioè traffico di stupefacenti, reati di terrorismo, tratta degli esseri umani, organizzazioni clandestine d’immigrazione, traffico di au17

La Corte costituzionale ha affermato che spetta al ministro della giustizia la scelta del membro nazionale distaccato presso l’Eurojust (Corte cost. 6 aprile 2011, n. 136).

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toveicoli rubati ed altri reati) e altre specifiche forme di criminalità (riciclaggio, frodi comunitarie, corruzione, criminalità informatica ed ambientale, partecipazione ad un’organizzazione criminale e reati connessi e collegati). L’Eurojust aveva funzioni di coordinamento, cooperazione ed assistenza tra le componenti autorità nazionali dei vari Stati appartenenti all’Unione ed ha rapporti di stretta collaborazione non solo con l’Europol ma anche con la Rete giudiziaria europea e, in particolare, con l’O.L.A.F. (Unità antifrode istituita presso l’Unione europea) che può contribuire alle indagini concernenti la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea 18. Il Regolamento U.E. 2018/1727 del 14 novembre 2018 dà attuazione all’art. 85 T.F.U.E., trasformando Eurojust in Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale. L’Agenzia è competente sulle “forme gravi di criminalità” indicate specificamente nell’allegato 1 al Regolamento: si tratta di alcune fattispecie di reato che ricalcano esattamente quelle contenute nella lista acclusa al Regolamento U.E. 2016/794 istitutivo dell’Agenzia U.E. per la cooperazione nell’attività di contrasto (EUROPOL), mod. dal Regolamento U.E. 2022/991, stabilendo così un’area comune di intervento dei due organismi. Per non creare sovrapposizioni o interferenze con la neo istituita Procura europea (E.P.P.O.), sono sottratte all’Agenzia le forme di criminalità per le quali E.P.P.O. esercita i suoi compiti di indagine e azione penale, ai sensi del Regolamento U.E. 2017/1939, salvo «i casi in cui siano coinvolti anche Stati membri che non partecipano alla cooperazione rafforzata sull’istituzione di E.P.P.O. e su richiesta di tali Stati o su richiesta di E.P.P.O.». Con specifico riferimento ai reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, la competenza dell’Agenzia è residuale e sussidiaria, rispetto a quella della Procura europea, potendo operare, in relazione agli Stati membri che partecipano alla cooperazione rafforzata, soltanto nelle ipotesi in cui la Procura europea non sia competente o decida di non esercitare la sua competenza. Ogni Stato membro distacca un suo rappresentante presso l’Agenzia 19. 18 La Corte costituzionale aveva escluso la natura giudiziaria di Eurojust (Corte cost. 6 aprile 2011, n. 136). 19 Il rappresentante di ogni Stato membro ha il potere di agevolare o altrimenti sostenere l’emissione o l’esecuzione delle richieste di assistenza giudiziaria o riconoscimento reciproco, contattare direttamente e scambiare informazioni con le autorità nazionali competenti del proprio Stato membro o con qualsiasi altro organo, ufficio o agenzia competente dell’Unione, inclusa la Procura europea, contattare direttamente e scambiare informazioni con le autorità internazionali competenti, in conformità degli impegni internazionali del proprio Stato membro e infine partecipare alle squadre investigative comuni e anche alla loro costituzione.

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Il Regolamento U.E. 2022/838 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2022 modifica il Regolamento U.E. 2018/1727 per quanto riguarda la preservazione, l’analisi e la conservazione presso Eurojust delle prove relative a genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra e reati connessi.

9. La “dipendenza funzionale” della polizia giudiziaria al pubblico ministero L’art. 109 Cost. prescrive che «l’autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria». Si tratta di una disposizione che intende garantire all’autorità giudiziaria la possibilità di utilizzare, per i compiti d’istituto, “direttamente”, cioè senza intromissioni di altri poteri, le forze di polizia giudiziaria. In Italia non esiste un corpo di polizia giudiziaria autonomo, ma ogni forza di polizia dipende, come rapporto organico, dal ministero di appartenenza e svolge, indifferentemente, compiti di polizia di sicurezza (funzione preventiva dei reati) e compiti di polizia giudiziaria (funzione repressiva dei reati). Sono però istituiti servizi e sezioni di polizia giudiziaria (artt. 55 c.p.p. e 12 norme att. c.p.p.), che hanno un rapporto funzionale alle dipendenze di ogni Procura della Repubblica, pur conservando il rapporto organico di dipendenza dall’amministrazione di provenienza.

Inoltre, di concerto con l’autorità nazionale competente, i membri nazionali possono, in conformità al diritto interno, «emettere o eseguire ogni richiesta di assistenza giuridica reciproca o di riconoscimento reciproco», nonché disporre, chiedere o eseguire misure investigative a norma della direttiva (U.E.) 2014/41 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’ordine europeo di indagine penale.

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Capitolo V

La responsabilità del magistrato 1. La responsabilità del magistrato in generale La responsabilità giuridica del magistrato per gli atti compiuti nell’esercizio o al di fuori delle sue funzioni, può essere di natura disciplinare, civile, penale o anche contabile. Il principio di indipendenza del magistrato esclude che egli possa essere soggetto alla cosiddetta responsabilità politica istituzionale, che, pur in assenza di una condotta illecita, può comportare la perdita o il mancato rinnovo della carica per il modo in cui il funzionario ha gestito l’ufficio. È ovviamente sempre ammessa la libertà di critica, espressione della libertà d’opinione di cui all’art. 21 Cost.

2. La responsabilità disciplinare La forma meno grave di responsabilità del magistrato è quella disciplinare, cioè la violazione di un illecito di natura disciplinare, che può essere compiuto nell’esercizio o al fuori delle sue funzioni. 2.1. Gli illeciti disciplinari Incorrono in responsabilità disciplinare i magistrati che tengono comportamenti che integrano illecito disciplinare; mentre in passato l’individuazione degli illeciti in questione era lasciata all’organo disciplinare, in attuazione del principio di legalità il d.lgs. n. 109/2006 ha tipizzato i comportamenti illeciti 1. 1

Come riconosce Cass., Sez. un. civ., n. 14697/2010.

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Oggi, pertanto, l’art. 1 d.lgs. n. 109/2006 stabilisce che il magistrato esercita le funzioni attribuitegli con imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo e equilibrio e rispetta la dignità della persona nell’esercizio delle funzioni 2. Va preliminarmente ricordato che l’art. 14 l. n. 71/2022 ha modificato l’art. 37 d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv., con mod., dalla l. 15 luglio 2011, n. 111 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria). L’art. 37 (Disposizioni per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie) stabilisce che i capi degli uffici giudiziari sentiti, per il settore penale, il procuratore della Repubblica presso il tribunale e, in ogni caso, i presidenti dei rispettivi Consigli dell’ordine degli avvocati, entro il 31 gennaio di ogni anno redigono un programma per la gestione dei procedimenti civili, penali, amministrativi e tributari pendenti. Con il programma il capo dell’ufficio giudiziario determina: a) gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili nell’anno in corso; b) gli obiettivi di rendimento dell’ufficio, con l’indicazione, per ciascuna sezione o, in mancanza, per ciascun magistrato, dei risultati attesi sulla base dell’accertamento dei dati relativi al quadriennio precedente e di quanto indicato nel programma delle attività da svolgersi nel corso dell’anno che annualmente redige il capo dell’ufficio ex art. 4 d.lgs. n. 240/2006 e, comunque, nei limiti dei carichi esigibili di lavoro individuati dai competenti organi di autogoverno, nonché l’ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti pendenti, individuati secondo criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto della durata della causa, anche con riferimento agli eventuali gradi di giudizio precedenti, nonché della natura e del valore della stessa; b-bis) per il settore penale, i criteri di priorità nella trattazione dei proce2 Deve ricordarsi che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha affermato che al magistrato deve essere riconosciuta la libertà di espressione se le sue dichiarazioni non ledono il sistema giustizia. La Corte e.d.u. ha, infatti, precisato che l’applicazione di una sanzione disciplinare lieve a un magistrato che, con un’intervista alla stampa, avanza critiche sul buon funzionamento della giustizia e insinua dubbi sull’indipendenza e l’imparzialità dei magistrati, è compatibile con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e, in particolare, con il diritto alla libertà di espressione, di cui all’art. 10 Conv. e.d.u. I magistrati godono, al pari di ogni individuo, della libertà di espressione ma un’ingerenza dello Stato con un effetto restrittivo del diritto è ammissibile se necessaria alla salvaguardia di altri valori fondamentali come il buon funzionamento della giustizia. I magistrati devono astenersi dall’utilizzare la stampa e ciò anche nei casi in cui vengano provocati. Il sistema disciplinare attivato all’interno del C.S.M. è compatibile con l’art. 6 Conv. e.d.u. perché è assicurata l’indipendenza e l’imparzialità dei componenti chiamati a giudicare (Corte e.d.u, sez. II, 9 luglio 2013, Di Giovanni c/Italia, in Guida dir., 2013, n. 34-35, p. 86).

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dimenti pendenti, sulla base delle disposizioni di legge e delle linee guida elaborate dal Consiglio superiore della magistratura (comma 1). Con il programma per la gestione dei procedimenti, di cui al comma 1, sulla cui attuazione vigila il capo dell’ufficio giudiziario, viene dato atto dell’avvenuto conseguimento degli obiettivi fissati per l’anno precedente anche in considerazione del programma delle attività da svolgersi nel corso dell’anno che annualmente redige il capo dell’ufficio ex art. 4 d.lgs. n. 240/2006 o vengono specificate le motivazioni del loro eventuale mancato raggiungimento. Ai fini della valutazione per la conferma dell’incarico direttivo ai sensi dell’art. 45 d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, i programmi per la gestione dei procedimenti, previsti dal comma 1, sono comunicati ai locali Consigli dell’ordine degli avvocati e sono trasmessi al Consiglio superiore della magistratura (comma 2). In sede di prima applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1, e seguenti, il programma per la gestione dei procedimenti, di cui al comma 1, è adottato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della l. n. 71/2022 e sono indicati gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili entro il 31 dicembre dell’anno successivo, anche in assenza della determinazione dei carichi di lavoro (art. 14, comma 2, l. n. 71/2022). In relazione alle concrete esigenze organizzative dell’ufficio, i capi degli uffici giudiziari possono stipulare apposite convenzioni, senza oneri a carico della finanza pubblica, con le facoltà universitarie di giurisprudenza, con le scuole di specializzazione per le professioni legali di cui all’art. 16 d.lgs. 17 novembre 1997, n. 398, e successive modificazioni, e con i consigli dell’ordine degli avvocati per consentire ai più meritevoli, su richiesta dell’interessato e previo parere favorevole del Consiglio giudiziario per la magistratura ordinaria, del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa per quella amministrativa e del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria per quella tributaria, lo svolgimento presso i medesimi uffici giudiziari del primo anno del corso di dottorato di ricerca, del corso di specializzazione per le professioni legali o della pratica forense per l’ammissione all’esame di avvocato (comma 4). Coloro che sono ammessi alla formazione professionale negli uffici giudiziari assistono e coadiuvano i magistrati che ne fanno richiesta nel compimento delle loro ordinarie attività, anche con compiti di studio, e ad essi si applica l’art. 15 t.u. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, di cui al d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Lo svolgimento del-

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le attività previste dal presente comma sostituisce ogni altra attività del corso del dottorato di ricerca, del corso di specializzazione per le professioni legali o della pratica forense per l’ammissione all’esame di avvocato. Al termine del periodo di formazione il magistrato designato dal capo dell’ufficio giudiziario redige una relazione sull’attività e sulla formazione professionale acquisita, che viene trasmessa agli enti di cui al comma 4. Ai soggetti previsti dal presente comma non compete alcuna forma di compenso, di indennità, di rimborso spese o di trattamento previdenziale da parte della pubblica amministrazione. Il rapporto non costituisce ad alcun titolo pubblico impiego. È in ogni caso consentita la partecipazione alle convenzioni previste dal comma 4 di terzi finanziatori (comma 5). Il capo dell’ufficio, al verificarsi di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati dell’ufficio, ne accerta le cause e adotta ogni iniziativa idonea a consentirne l’eliminazione, con la predisposizione di piani mirati di smaltimento, anche prevedendo, ove necessario, la sospensione totale o parziale delle assegnazioni e la redistribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro. La concreta funzionalità del piano è sottoposta a verifica ogni tre mesi. Il piano mirato di smaltimento, anche quando non comporta modifiche tabellari, nonché la documentazione relativa all’esito delle verifiche periodiche sono trasmessi al consiglio giudiziario o, nel caso riguardino magistrati in servizio presso la Corte di cassazione, al relativo Consiglio direttivo, i quali possono indicare interventi diversi da quelli adottati (comma 5-bis). Il capo dell’ufficio, al verificarsi di un aumento delle pendenze dell’ufficio o di una sezione in misura superiore al 10 per cento rispetto all’anno precedente e comunque a fronte di andamenti anomali, ne accerta le cause e adotta ogni intervento idoneo a consentire l’eliminazione delle eventuali carenze organizzative. La concreta funzionalità degli interventi è sottoposta a verifica ogni sei mesi. Gli interventi adottati, anche quando non comportano modifiche tabellari, nonché la documentazione relativa alle verifiche periodiche sono trasmessi al consiglio giudiziario o, nel caso riguardino sezioni della Corte di cassazione, al relativo Consiglio direttivo, i quali possono indicare interventi o soluzioni organizzative diversi da quelli adottati (comma 5-ter). Il presidente di sezione segnala immediatamente al capo dell’ufficio: a) la presenza di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati della sezione, indicandone le cause e trasmettendo la segnalazione al magistrato interessato, il quale deve parimenti indicarne le cause; b) il verificarsi di un rilevante aumento delle pendenze della sezione, indicandone le cause e trasmettendo la segnalazione a tutti i magistrati della sezione, i quali possono parimenti indicarne le cause (comma 5-quater).

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La segnalazione dei ritardi di cui al comma 5-quater può essere effettuata anche dagli avvocati difensori delle parti (comma 5-quinquies). L’art. 2, comma 1, d.lgs. n. 109/2006 indica tassativamente i fatti costituenti illecito disciplinare “nell’esercizio delle funzioni”: a) fatto salvo quanto previsto dalle lett. b), c) g) e m), i comportamenti che, violando i doveri di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio e rispetto della dignità della persona, arrecano ingiusto danno o indebito vantaggio ad una delle parti; b) l’omissione della comunicazione, al Consiglio superiore della magistratura, della sussistenza di una delle situazioni di incompatibilità di cui agli artt. 18 e 19 ord. giud., di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12; c) la consapevole inosservanza dell’obbligo di astensione nei casi previsti dalla legge; d) i comportamenti abitualmente o gravemente scorretti nei confronti delle parti, dei loro difensori, dei testimoni o di chiunque abbia rapporti con il magistrato nell’ambito dell’ufficio giudiziario, ovvero nei confronti di altri magistrati o di collaboratori; e) l’ingiustificata interferenza nell’attività giudiziaria di altro magistrato; f) l’omessa comunicazione al capo dell’ufficio, da parte del magistrato destinatario, delle avvenute interferenze; g) la grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile; h) il travisamento dei fatti determinato da negligenza inescusabile; i) (lettera abrogata dalla l. 24 ottobre 2006, n. 269); l) l’emissione di provvedimenti privi di motivazione, ovvero la cui motivazione consiste nella sola affermazione della sussistenza dei presupposti di legge senza indicazione degli elementi di fatto dai quali tale sussistenza risulti, quando la motivazione è richiesta dalla legge; m) l’adozione di provvedimenti adottati nei casi non consentiti dalla legge, per negligenza grave e inescusabile, che abbiano leso diritti personali o, in modo rilevante, diritti patrimoniali; n) la reiterata o grave inosservanza delle norme regolamentari, delle direttive o delle disposizioni sul servizio giudiziario o sui servizi organizzativi e informatici adottate dagli organi competenti; o) l’indebito affidamento ad altri di attività rientranti nei propri compiti; p) l’inosservanza dell’obbligo di risiedere nel comune in cui ha sede l’ufficio in assenza dell’autorizzazione prevista dalla normativa vigente se ne è derivato concreto pregiudizio all’adempimento dei doveri di diligenza e laboriosità;

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q) il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento degli atti relativi all’esercizio delle funzioni; si presume non grave, salvo che non sia diversamente dimostrato, il ritardo che non eccede il triplo dei termini previsti dalla legge per il compimento dell’atto; q-bis) l’omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione delle misure per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie, nonché la reiterazione, all’esito dell’adozione di tali misure, delle condotte che le hanno imposte, se attribuibili al magistrato; r) il sottrarsi in modo abituale e ingiustificato all’attività di servizio; s) per il dirigente dell’ufficio o il presidente di una sezione o il presidente di un collegio, l’omettere di assegnarsi affari e di redigere i relativi provvedimenti; t) l’inosservanza dell’obbligo di rendersi reperibile per esigenze di ufficio quando esso sia imposto dalla legge o da disposizione legittima dell’organo competente; u) la divulgazione, anche dipendente da negligenza, di atti del procedimento coperti dal segreto o di cui sia previsto il divieto di pubblicazione, nonché la violazione del dovere di riservatezza sugli affari in corso di trattazione, o sugli affari definiti, quando è idonea a ledere indebitamente diritti altrui; v) pubbliche dichiarazioni o interviste che riguardino i soggetti coinvolti negli affari in corso di trattazione, ovvero trattati e non definiti con provvedimento non soggetto a impugnazione ordinaria, quando sono dirette a ledere indebitamente diritti altrui nonché la violazione di quanto disposto dall’art. 5, commi 1, 2, 2-bis e 3, d.lgs. n. 106/2006 (cioè la violazione dei divieti riguardanti le modalità dei rapporti con gli organi di informazione, il riferimento dell’attività svolta dalla procura senza attribuirla in modo impersonale all’ufficio, l’illegittima diffusione di informazioni sui procedimenti penali e l’illegittimo rilascio di dichiarazioni o notizie circa l’attività giudiziaria dell’ufficio); z) (lettera abrogata dalla l. 24 ottobre 2006, n. 269); aa) il sollecitare la pubblicità di notizie attinenti alla propria attività di ufficio ovvero il costituire e l’utilizzare canali informativi personali riservati o privilegiati; bb) (lettera abrogata dalla l. 24 ottobre 2006, n. 269); cc) l’adozione intenzionale di provvedimenti affetti da palese incompatibilità tra la parte dispositiva e la motivazione, tali da manifestare una precostituita e inequivocabile contraddizione sul piano logico, contenutistico o argomentativo; dd) l’omissione, da parte del dirigente l’ufficio o del presidente di una

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sezione o di un collegio, della comunicazione agli organi competenti di fatti a lui noti che possono costituire illeciti disciplinari compiuti da magistrati dell’ufficio, della sezione o del collegio; ee) l’omissione, da parte del dirigente l’ufficio ovvero da parte del magistrato cui compete il potere di sorveglianza, della comunicazione al Consiglio superiore della magistratura della sussistenza di una delle situazioni di incompatibilità previste dagli artt. 18 e 19 ord. giud., di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, come da ultimo modificati dall’art. 29 del presente decreto, ovvero delle situazioni che possono dare luogo all’adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 2 e 3 del d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511, come modificati dagli artt. 26, comma 1 e 27 del presente d.lgs. n. 109/2006; ee-bis) l’omessa adozione da parte del capo dell’ufficio delle iniziative per attuare le disposizioni per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie, nonché l’omessa segnalazione al capo dell’ufficio da parte del presidente di sezione della presenza di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati della sezione o il verificarsi di un rilevante aumento delle pendenze della sezione; ee-ter) l’omissione, da parte del capo dell’ufficio o del presidente di una sezione, della comunicazione, rispettivamente, al consiglio giudiziario e al consiglio direttivo della Corte di cassazione o al capo dell’ufficio, delle condotte del magistrato dell’ufficio che non collabori nell’attuazione delle disposizioni per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie; ff) l’adozione di provvedimenti non previsti da norme vigenti ovvero sulla base di un errore macroscopico o di grave e inescusabile negligenza; gg) l’emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, determinata da negligenza grave ed inescusabile; l’avere indotto l’emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, omettendo di trasmettere al giudice, per negligenza grave e inescusabile, elementi rilevanti; gg-bis) l’inosservanza del luogo di svolgimento dell’udienza di convalida e dell’interrogatorio del detenuto, indicato dall’art. 123 disp. att. c.p.p. Fermo quanto previsto dal comma 1, lett. g), h), i), l), m), n), o), p), cc) e ff), l’attività di interpretazione di norme di diritto e quella di valutazione del fatto e delle prove non danno luogo a responsabilità disciplinare (comma 2). L’art. 3 d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109, disciplina gli illeciti disciplinari dei magistrati “fuori dell’esercizio delle funzioni”:

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a) l’uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti per sé o per altri; b) il frequentare persona sottoposta a procedimento penale o di prevenzione comunque trattato dal magistrato, o persona che a questi consta essere stata dichiarata delinquente abituale, professionale o per tendenza o aver subito condanna per delitti non colposi alla pena della reclusione superiore a tre anni o essere sottoposto ad una misura di prevenzione, salvo che sia intervenuta la riabilitazione, ovvero l’intrattenere rapporti consapevoli di affari con una di tali persone; c) l’assunzione di incarichi extragiudiziari senza la prescritta autorizzazione del Consiglio superiore della magistratura; d) lo svolgimento di attività incompatibili con la funzione giudiziaria (pubblici o privati impieghi od uffici, ad eccezione di quelli di senatore, di consigliere nazionale o di amministratore gratuito di istituzioni pubbliche di beneficienza, né esercizio di industrie o commerci né qualsiasi libera professione), ai sensi dell’art. 16, comma 1, r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, o di attività tali da recare concreto pregiudizio all’assolvimento dei doveri di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio e rispetto della dignità della persona; e) l’ottenere, direttamente o indirettamente, prestiti o agevolazioni da soggetti che il magistrato sa essere parti o indagati in procedimenti penali o civili pendenti presso l’ufficio giudiziario di appartenenza o presso altro ufficio che si trovi nel distretto di Corte d’appello nel quale esercita le funzioni giudiziarie, ovvero dai difensori di costoro, nonchè ottenere, direttamente o indirettamente, per sé o per altri, prestiti o agevolazioni, a condizioni di eccezionale favore, da parti offese o testimoni o comunque da soggetti coinvolti in detti procedimenti; f) (lettera abrogata dalla l. 24 ottobre 2006, n. 269); g) la partecipazione ad associazioni segrete o i cui vincoli sono oggettivamente incompatibili con l’esercizio delle funzioni giudiziarie; h) l’iscrizione o la partecipazione sistematica e continuativa a partiti politici ovvero il coinvolgimento nelle attività di soggetti operanti nel settore economico o finanziario che possono condizionare l’esercizio delle funzioni o comunque compromettere l’immagine del magistrato; i) l’uso strumentale della qualità che, per la posizione del magistrato o per le modalità di realizzazione, è diretto a condizionare l’esercizio di funzioni costituzionalmente previste; l) (lettera abrogata dalla l. 24 ottobre 2006, n. 269); l-bis) l’adoperarsi per condizionare indebitamente l’esercizio delle fun-

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zioni del Consiglio superiore della magistratura, al fine di ottenere un ingiusto vantaggio per sé o per altri o di arrecare un danno ingiusto ad altri; l-ter) l’omissione, da parte del componente del Consiglio superiore della magistratura, della comunicazione agli organi competenti di fatti a lui noti che possono costituire illecito disciplinare ai sensi della lett. l-bis).  L’art. 3-bis d.lgs. n. 109/2006 (Condotta disciplinare irrilevante) stabilisce che l’illecito disciplinare non è configurabile quando il fatto è di “scarsa rilevanza”. Dopo l’art. 3-bis è inserito l’art. 3-ter che disciplina l’estinzione dell’illecito, stabilendo che l’illecito disciplinare previsto dall’art. 2, comma 1, lett. q) (cioè il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento degli atti relativi all’esercizio delle funzioni), è estinto quando il piano di smaltimento, adottato ai sensi dell’art. 37, comma 5-bis, d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv., con mod., dalla l. 15 luglio 2011, n. 111, è stato rispettato (comma 1). Il beneficio di cui al comma 1 può essere applicato una sola volta (comma 2). L’art. 12 d.lgs. n. 109/2006 indica le sanzioni applicabili stabilendo che si applica una sanzione non inferiore alla censura per: a) i comportamenti che, violando i doveri di cui all’art. 1, arrecano ingiusto danno o indebito vantaggio a una delle parti; b) la consapevole inosservanza dell’obbligo di astensione nei casi previsti dalla legge; c) l’omissione, da parte dell’interessato, della comunicazione al Consiglio superiore della magistratura della sussistenza di una delle cause di incompatibilità di cui agli artt. 18 e 19 ord. giud., di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12; d) il tenere comportamenti che, a causa dei rapporti comunque esistenti con i soggetti coinvolti nel procedimento ovvero a causa di avvenute interferenze, costituiscano violazione del dovere di imparzialità; e) i comportamenti previsti dall’art. 2, comma 1, lett. d), e) ed f); f) il perseguimento di fini diversi da quelli di giustizia; g) il reiterato o grave ritardo nel compimento degli atti relativi all’esercizio delle funzioni; g-bis), cioè i comportamenti di omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione delle misure per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie, nonché la reiterazione, all’esito dell’adozione di tali misure, delle condotte che le hanno imposte, se attribuibili al magistrato; h) la scarsa laboriosità, se abituale;

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i) la grave o abituale violazione del dovere di riservatezza; l) l’uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti; m) lo svolgimento di incarichi extragiudiziari senza avere richiesto o ottenuto la prescritta autorizzazione dal Consiglio superiore della magistratura, qualora per l’entità e la natura dell’incarico il fatto non si appalesi di particolare gravità (comma 1). Si applica una sanzione non inferiore alla perdita dell’anzianità per: a) i comportamenti che, violando i doveri di cui all’art. 1, arrecano grave e ingiusto danno o indebito vantaggio a una delle parti; b) l’uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti, se abituale e grave; c) i comportamenti previsti dall’art. 3, comma 1, lett. b) (comma 2). Si applica la sanzione della incapacità a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo per l’interferenza, nell’attività di altro magistrato, da parte del dirigente dell’ufficio o del presidente della sezione, se ripetuta o grave, nonché per la reiterata violazione dei doveri di iniziativa nell’adottare le misure per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie (comma 3). Si applica una sanzione non inferiore alla sospensione dalle funzioni per l’accettazione e lo svolgimento di incarichi e uffici vietati dalla legge ovvero per l’accettazione e lo svolgimento di incarichi per i quali non è stata richiesta o ottenuta la prescritta autorizzazione, qualora per l’entità e la natura dell’incarico il fatto si appalesi di particolare gravità, l’emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, l’avere indotto l’emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, omettendo di trasmettere al giudice, per negligenza grave e inescusabile, elementi rilevanti, quando ad essi sia seguito il riconoscimento dell’ingiusta detenzione ai sensi dell’art. 314 c.p.p. (comma 4). Si applica la sanzione della rimozione al magistrato che sia stato condannato in sede disciplinare per i fatti previsti dall’art. 3, comma 1, lett. e), che incorre nella interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici in seguito a condanna penale o che incorre in una condanna a pena detentiva per delitto non colposo non inferiore a un anno la cui esecuzione non sia stata sospesa, ai sensi degli artt. 163 e 164 c.p. o per la quale sia intervenuto provvedimento di revoca della sospensione ai sensi dell’art. 168 c.p. (comma 5). Al Capo II, dopo l’art. 25 è aggiunto l’art. 25-bis che detta le condizioni per la riabilitazione, stabilendo che la condanna disciplinare che ha comportato l’applicazione della sanzione disciplinare dell’ammonimento perde ogni

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effetto dopo che siano trascorsi tre anni dalla data in cui la sentenza disciplinare di condanna è divenuta irrevocabile, a condizione che il magistrato consegua una successiva valutazione di professionalità positiva (comma 1). La condanna disciplinare che ha comportato l’applicazione della sanzione disciplinare della censura perde ogni effetto dopo che siano trascorsi cinque anni dalla data in cui la sentenza disciplinare di condanna è divenuta irrevocabile, a condizione che il magistrato consegua una successiva valutazione di professionalità positiva (comma 2). Per i magistrati che hanno conseguito la settima valutazione di professionalità, la riabilitazione di cui ai commi 1 e 2 è subordinata, oltre che al decorso del termine di cui ai medesimi commi 1 e 2, alla positiva valutazione del loro successivo percorso professionale nelle forme e nei modi stabiliti dal Consiglio superiore della magistratura (comma 3). Il Consiglio superiore della magistratura stabilisce le forme e i modi per l’accertamento delle condizioni previste per la riabilitazione di cui al presente articolo, comunque assicurando che vi si provveda in occasione del primo procedimento in cui ciò sia rilevante (comma 4). 2.2. Il procedimento disciplinare Il procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati è disciplinato dal d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109 (Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati), i cui artt. 16, comma 2, per la fase delle indagini e 18, comma 4, per il giudizio, stabiliscono che «si osservano, in quanto compatibili, le norme del codice di procedura penale, eccezione fatta per quelle che comportano l’esercizio di poteri coercitivi nei confronti dell’imputato, delle persone informate sui fatti, dei periti e degli interpreti. Si applica, comunque, quanto previsto dall’articolo 133 del codice di procedura penale». Tale vaghezza delle disposizioni processuali, oltre che urtare con il principio di legalità, non assicura né trasparenza al procedimento, né protezione ai diritti sia dei magistrati che dei cittadini. La Corte e.d.u. ha precisato che i principi dell’“equo processo” devono osservarsi anche nel procedimento disciplinare a carico di magistrati 3. In realtà, si tratta di un procedimento conforme all’art. 6 Conv. e.d.u, sia quanto alla tutela del diritto di difesa, sia quanto alla “durata ragionevo3

Corte e.d.u., Sez. I, 5 febbraio 2009, Olujic c/Croazia, in Cass. pen., 2009, p. 4036.

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le”, potendo durare appena un anno la fase delle indagini, due anni il giudizio ed un anno l’eventuale giudizio di rinvio; con la conseguenza che il superamento di tali termini comporta la perenzione del procedimento disciplinare. 2.3. L’azione disciplinare Il procedimento disciplinare è regolato dal d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109 (Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell’art. 1, comma 1, lett. f), l. 25 luglio 2005, n. 150). La legittimazione all’azione disciplinare è posta in capo sia al Ministro della giustizia sia al Procuratore generale presso la Corte di cassazione (art. 14, comma 1, d.lgs. cit.), ma con una diversa disciplina. Il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare (azione discrezionale), entro un anno dalla notizia del fatto, mediante richiesta di indagini al Procuratore generale presso la Corte di cassazione. Dell’iniziativa il Ministro dà comunicazione al Consiglio superiore della magistratura, con indicazione sommaria dei fatti per i quali si procede (art. 14, comma 2, d.lgs. cit.). Invece il Procuratore generale presso la Corte di cassazione ha l’obbligo di esercitare l’azione disciplinare (azione obbligatoria), dandone comunicazione al Ministro della giustizia e al Consiglio superiore della magistratura, con «indicazione sommaria dei fatti per i quali si procede». Il Ministro della giustizia, se ritiene che l’azione disciplinare debba essere estesa ad altri fatti, ne fa richiesta, nel corso delle indagini, al Procuratore generale (art. 14, comma 3, d.lgs. cit.). È fatto obbligo al Consiglio superiore della magistratura, ai Consigli giudiziari e ai dirigenti degli uffici di comunicare al Ministro della giustizia e al Procuratore generale presso la Corte di cassazione ogni fatto rilevante sotto il profilo disciplinare. I presidenti di sezione e i presidenti di collegio nonché i procuratori aggiunti debbono comunicare ai dirigenti degli uffici i fatti concernenti l’attività dei magistrati della sezione o del collegio o dell’ufficio che siano rilevanti sotto il profilo disciplinare (art. 14, comma 4, d.lgs. cit.). Il Procuratore generale può contestare fatti nuovi nel corso delle indagini (contestazione suppletiva), anche se l’azione è stata promossa dal Ministro della giustizia, salva la facoltà dello stesso Ministro di richiedere che l’azio-

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ne disciplinare sia estesa ad altri fatti (art. 14, comma 5, d.lgs. cit.). Come nel procedimento disciplinare nei confronti dei pubblici dipendenti, sono previsti, a pena di inammissibilità, termini perentori sia per l’esercizio dell’azione disciplinare, sia per il giudizio conseguente. Infatti «l’azione disciplinare è promossa entro un anno dalla notizia del fatto», della quale il Procuratore generale ha conoscenza «a seguito dell’espletamento di sommarie indagini preliminari o di denuncia circostanziata o di segnalazione del Ministro della giustizia». La denuncia è circostanziata quando «contiene tutti gli elementi costitutivi di una fattispecie disciplinare». In difetto di tali elementi, «la denuncia non costituisce notizia di rilievo disciplinare» e quindi non può dare avvio all’azione disciplinare (art. 15, comma 1, d.lgs. cit.). È prevista una causa di improcedibilità, perché «non può comunque essere promossa l’azione disciplinare quando sono decorsi dieci anni dal fatto» (art. 15, comma 1-bis, d.lgs. cit.). 2.4. Le indagini preliminari Il pubblico ministero (nella persona del Procuratore generale o di un magistrato del suo ufficio) procede all’attività di indagine (art. 16, comma 1, d.lgs. cit.), ma devono ritenersi ammesse anche le investigazioni del difensore, ai sensi degli artt. 391-bis ss. c.p.p. Per l’attività di indagine del Procuratore generale «si osservano, in quanto compatibili, le norme del codice di procedura penale, eccezione fatta per quelle che comportano l’esercizio di poteri coercitivi nei confronti dell’imputato, delle persone informate sui fatti, dei periti e degli interpreti». Si applica, comunque, l’art. 133 c.p.p. per l’accompagnamento coattivo del testimone, del perito, della persona sottoposta all’esame del perito diversa dall’incolpato, del consulente tecnico, dell’interprete o del custode di cose sequestrate (art. 16, comma 2, d.lgs. cit.). Alle persone informate sui fatti, ai periti e interpreti si applicano gli artt. 366 (rifiuto di uffici legalmente dovuti), 371-bis (false informazioni al pubblico ministero), 371-ter (false dichiarazioni al difensore), 372 (falsa testimonianza), 373 (falsa perizia o interpretazione), 376 (ritrattazione), 377 (intralcio alla giustizia) e 384 (relative cause di non punibilità) del codice penale (art. 16, comma 3, d.lgs. cit.). È anche stabilita, a pena di inammissibilità, la durata massima delle indagini preliminari, nel senso che, entro due anni dall’inizio del procedimento, il Procuratore generale deve formulare le richieste conclusive, cioè la formulazione dell’incolpazione oppure richiesta motivata alla sezione disciplinare

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per la declaratoria di non luogo a procedere; superato tale termine il procedimento si estingue (art. 15, comma 2, d.lgs. cit.). La richiesta di indagini rivolta dal Ministro della giustizia al Procuratore generale o la comunicazione di avvenuto esercizio dell’azione disciplinare data dallo stesso Procuratore generale al C.S.M. determinano, a tutti gli effetti, l’inizio del procedimento (art. 15, comma 3, d.lgs. cit.). Solo il Procuratore generale può compiere atti di indagine, mentre il ministro può soltanto procedere alla “segnalazione” iniziale o alla “richiesta di indagini”. Nel corso degli atti di indagine, però, il ministro può chiedere al procuratore generale che l’azione disciplinare sia estesa ad “altri fatti”. La fase delle indagini preliminari non costituisce quindi un procedimento amministrativo (come quello disciplinare nel lavoro pubblico non contrattualizzato), ma un procedimento “giurisdizionalizzato”, a causa della speciale tutela di rilievo costituzionale riservata alla posizione del magistrato incolpato. Gli atti di indagine non preceduti dalla comunicazione all’incolpato o da avviso al difensore, quando è previsto, se già designato, sono nulli (art. 15, comma 5, d.lgs. cit.). La “giurisdizionalizzazione” della fase delle indagini è confermata dalla previsione dell’art. 15, comma 8, lett. b), d.lgs. cit., che prevede la sospensione del termine di durata massima della fase nel caso in cui durante il procedimento disciplinare venga sollevata questione di legittimità costituzionale. È garantita un’immediata e completa informazione sull’accusa, per cui «dell’inizio del procedimento deve essere data comunicazione, entro trenta giorni, all’incolpato, con l’indicazione del fatto che gli viene addebitato». Deve procedersi ad analoga comunicazione per le ulteriori contestazioni di fatti nuovi, mosse dal Procuratore generale. Anche il diritto di difesa tecnica è assicurato, per cui «l’incolpato può farsi assistere da altro magistrato, anche in quiescenza, o da un avvocato, designati in qualunque momento dopo la comunicazione dell’addebito, nonché, se del caso, da un consulente tecnico» (art. 15, comma 4, d.lgs. cit.). Per effetto della previsione di nullità degli atti di indagine nel procedimento disciplinare, «gli atti di indagine non preceduti dalla comunicazione all’incolpato o da avviso al difensore, quando è previsto, se già designato, sono nulli, ma la nullità non può essere più rilevata quando non è dedotta con dichiarazione scritta e motivata nel termine di dieci giorni dalla data in cui l’interessato ha avuto conoscenza del contenuto di tali atti o, in mancanza, da quella della comunicazione del decreto che fissa la discussione orale davanti alla sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura» (art. 15, comma 5, d.lgs. cit.).

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2.5. L’archiviazione de plano del Procuratore generale È previsto un potere di archiviazione de plano del Procuratore generale assimilabile al “potere di cestinazione” riconosciuto al P.M. per le notizie non costituenti reato. Il Procuratore generale «procede all’archiviazione se il fatto addebitato non costituisce condotta disciplinarmente rilevante ai sensi dell’articolo 3-bis o forma oggetto di denuncia non circostanziata ai sensi dell’articolo 15, comma 1, ultimo periodo, o non rientra in alcuna delle ipotesi previste dagli articoli 2, 3 e 4 oppure se dalle indagini il fatto risulta inesistente o non commesso». Ma il Ministro della giustizia può proporre opposizione: infatti il provvedimento di archiviazione del Procuratore generale «è comunicato al Ministro della giustizia, il quale, entro dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, può richiedere la trasmissione di copia degli atti e, nei sessanta giorni successivi alla ricezione degli stessi, può richiedere al presidente della sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, formulando l’incolpazione. Sulla richiesta il presidente della sezione disciplinare fissa, con suo decreto, il giorno della discussione orale, con avviso ai testimoni e ai periti e il decreto di fissazione dell’udienza di discussione è comunicato, almeno dieci giorni prima della data fissata per la discussione orale, al pubblico ministero e all’incolpato nonché al difensore di quest’ultimo; le funzioni di pubblico ministero, nella discussione orale, sono esercitate dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione o da un suo sostituto. Il provvedimento di archiviazione acquista efficacia solo se il termine di cui sopra sia interamente decorso senza che il Ministro abbia avanzato la richiesta di fissazione dell’udienza di discussione orale davanti alla sezione disciplinare. In tale caso è sospeso il termine di cui all’art. 15, al comma 1, per la proposizione dell’azione disciplinare entro un anno dalla notizia del fatto» (art. 16, comma 5-bis, d.lgs. cit.). La duplice possibilità, per il procuratore generale, di archiviare lui stesso de plano oppure di richiedere alla sezione disciplinare del C.S.M. l’ordinanza di non luogo a procedere ha creato qualche problema di coordinamento, vista la lacunosa disciplina di cui agli artt. 16 e 17, d.lgs. cit. Le Sezioni unite civili della Corte di cassazione hanno precisato che se risulta di piana evidenza l’insussistenza dell’addebito disciplinare e, quindi, appare superflua la verifica nel giudizio innanzi alla sezione disciplinare del C.S.M., il procuratore generale può archiviare de plano. Se, invece, manca questa evidenza, ma comunque le risultanze degli atti di indagine non offrono elementi sufficienti per sostenere un’incolpazione in ordine al fatto originariamente addebitato (nel senso che non si può raggiungere la prova sufficiente ex art. 19, comma 2, d.lgs. cit.), occorre una verifi-

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ca in giudizio (seppure in camera di consiglio, a norma dell’art. 17, comma 8, d.lgs. cit.) e quindi il procuratore generale, invece di pronunciare il decreto di archiviazione de plano, chiede alla sezione disciplinare del C.S.M. la declaratoria di non luogo a procedere. In entrambi i casi il ministro della giustizia può interloquire, esprimendo eventualmente un diverso avviso rispetto al procuratore generale. Infatti, il ministro riceve comunicazione in entrambi i casi e può, quindi, richiedere copia degli atti e poi rivolgere richiesta al presidente della sezione disciplinare di fissazione dell’udienza di discussione orale, formulando lui stesso l’incolpazione. Pertanto, in un caso e nell’altro, il ministro che non condivida le determinazioni del procuratore generale può egli stesso formulare l’incolpazione e chiedere che su di essa si pronunci la sezione disciplinare del C.S.M.; se, invece, il ministro non formula l’incolpazione, aderisce implicitamente alle determinazioni del Procuratore generale. Di fronte alla richiesta di non luogo a procedere formulata dal Procuratore generale, la sezione disciplinare può accoglierla e pronunciare ordinanza di non luogo a procedere oppure rigettarla, imponendo al Procuratore generale di formulare l’incolpazione (come l’imputazione coatta nel processo penale). Il decreto di archiviazione de plano, emesso dal Procuratore generale e al quale il ministro non si è opposto, non ha la stessa stabilità dell’ordinanza di non luogo a procedere pronunciata dalla sezione disciplinare del C.S.M. Dopo che il decreto di archiviazione de plano è divenuto efficace, ai sensi dell’art. 16, comma 5-bis, d.lgs. cit., viene a determinarsi una preclusione allo stato degli atti, atteso che esso conclude il procedimento disciplinare in ordine al fatto addebitato. Qualora, successivamente, emerga un quid novi in termini di elementi circostanziali del fatto originariamente addebitato, così da modificarlo e giustificare la riapertura della fase degli atti di indagine, sempre che non sia già decorso il termine di durata massima della fase, il procuratore generale deve inviare una nuova comunicazione di riavvio degli atti di indagine (come la riapertura delle indagini richiede una nuova iscrizione) e, alla chiusura delle nuove indagini, può anche pervenirsi alla formulazione dell’incolpazione. Ma se il provvedimento di riapertura delle indagini non è motivato, né risulta il quid novi rispetto all’esito degli atti di indagine fissato nel provvedimento di archiviazione, l’azione disciplinare non è più proponibile 4. 4 Cass., Sez. un. civ., 8 marzo 2011, n. 14664, Ministero della giustizia c/XY, in Cass. pen., 2012, p. 6: si tratta di pronuncia criticabile perché afferma la ritrattabilità dell’azione disciplinare.

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2.6. La chiusura delle indagini Al momento della chiusura delle indagini, il Procuratore generale procede alle richieste conclusive, nel senso che egli formula l’incolpazione oppure avanza richiesta motivata alla sezione disciplinare per la declaratoria di non luogo a procedere. Infatti, «compiute le indagini, il Procuratore generale formula le richieste conclusive di cui ai commi 2 e 6 e invia alla sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura il fascicolo del procedimento, dandone comunicazione all’incolpato». A tutela del diritto di difesa, «il fascicolo è depositato nella segreteria della sezione a disposizione dell’incolpato, che può prenderne visione ed estrarre copia degli atti» (art. 17, comma 1, d.lgs. cit.). Il Procuratore generale, al termine delle indagini, se non ritiene di dover chiedere la declaratoria di non luogo a procedere, formula l’incolpazione e chiede al presidente della sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, dando comunicazione al Ministro della giustizia delle sue determinazioni ed inviandogli copia dell’atto (art. 17, comma 2, d.lgs. cit.). Il Ministro della giustizia, entro venti giorni dal ricevimento della comunicazione dell’incolpazione, può chiedere l’integrazione e, nel caso di azione disciplinare da lui promossa, la modificazione della contestazione, cui provvede il Procuratore generale (art. 17, comma 3, d.lgs. cit.). 2.7. Il giudizio Il giudice del giudizio disciplinare è la sezione disciplinare del C.S.M., che è composta da sei componenti effettivi (il vicepresidente del Consiglio superiore, che presiede la sezione per l’intera durata della consiliatura; un componente eletto dal Parlamento; un magistrato di Corte di cassazione con esercizio effettivo delle funzioni di legittimità; due magistrati di merito con funzioni giudicanti e un magistrato di merito con funzioni requirenti) e da cinque supplenti, ai sensi dell’art. 4 l. 24 marzo 1958, n. 195) (art. 15, comma 2, d.lgs. cit.). Il presidente della sezione disciplinare fissa, con suo decreto, il giorno della discussione orale, con avviso ai testimoni e ai periti (art. 17, comma 4, d.lgs. cit.) 5. 5

Il decreto di fissazione dell’udienza di discussione è comunicato, almeno dieci giorni prima della data fissata per la discussione orale, al pubblico ministero e all’incolpato nonché al difensore di quest’ultimo, se già designato, e, nelle ipotesi in cui egli abbia promosso

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Se il Procuratore generale ritiene che si debba escludere l’addebito, avanza richiesta motivata alla sezione disciplinare per la declaratoria di non luogo a procedere, dandone comunicazione, con invio di copia dell’atto, al Ministro della giustizia, nell’ipotesi in cui egli abbia promosso l’azione disciplinare, ovvero richiesto l’integrazione della contestazione (art. 17, comma 6, d.lgs. cit.). Il Ministro della giustizia, entro dieci giorni dal ricevimento della comunicazione della richiesta del Procuratore generale di non luogo a procedere, può richiedere copia degli atti del procedimento, nell’ipotesi in cui egli abbia promosso l’azione disciplinare, ovvero richiesto l’integrazione della contestazione, e, nei venti giorni successivi alla ricezione degli stessi, può richiedere al presidente della sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, formulando l’incolpazione. Sulla richiesta, il presidente della sezione disciplinare fissa, con suo decreto, il giorno della discussione orale, con avviso ai testimoni e ai periti; il decreto di fissazione dell’udienza di discussione è comunicato, almeno dieci giorni prima della data fissata per la discussione orale, al pubblico ministero e all’incolpato nonché al difensore di quest’ultimo; le funzioni di pubblico ministero, nella discussione orale, sono esercitate dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione o da un suo sostituto (art. 17, comma 7, d.lgs. cit.). Decorsi i termini di cui al comma 7, la sezione disciplinare decide in camera di consiglio sulla richiesta di non luogo a procedere. Se accoglie la richiesta, provvede con ordinanza di non luogo a procedere. Se invece rigetta la richiesta, il Procuratore generale formula l’incolpazione (incolpazione coatta) e chiede al presidente della sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, che viene fissata nei termini di legge (art. 17, comma 8, d.lgs. cit.). Nella discussione orale un componente della sezione disciplinare del C.S.M. nominato dal presidente svolge la relazione (art. 18, comma 1). L’udienza è pubblica, ma la sezione disciplinare, su richiesta di una delle parti, può disporre che la discussione si svolga a porte chiuse se ricorrono esigenze di tutela della credibilità della funzione giudiziaria, con riferimento ai fatti contestati ed all’ufficio che l’incolpato occupa, ovvero esigenze di tutela del diritto dei terzi (art. 18, comma 2, d.lgs. cit.). A norma dell’art. 18, comma 3, d.lgs. cit., la sezione disciplinare può: a) assumere, anche d’ufficio, tutte le prove che ritiene utili; l’azione disciplinare o abbia richiesto l’integrazione o la modificazione della contestazione, al Ministro della giustizia (art. 17, comma 5, d.lgs. cit.).

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b) disporre o consentire la lettura di rapporti dell’Ispettorato generale del Ministero della giustizia, dei consigli giudiziari e dei dirigenti degli uffici, la lettura di atti dei fascicoli personali nonché delle prove acquisite nel corso delle indagini; c) consentire l’esibizione di documenti da parte del pubblico ministero, dell’incolpato e del delegato del Ministro della giustizia. Si osservano, “in quanto compatibili”, le norme del codice di procedura penale sul dibattimento, eccezione fatta per quelle che comportano l’esercizio di poteri coercitivi nei confronti dell’imputato, dei testimoni, dei periti e degli interpreti. Resta fermo quanto previsto dall’art. 133 c.p.p. per l’accompagnamento coattivo (art. 18, comma 4, d.lgs. cit.). Il giudicato penale non preclude in sede disciplinare una rinnovata valutazione dei fatti accertati dal giudice penale, essendo diversi sia i presupposti delle rispettive responsabilità, sia i beni giuridici protetti, fermo restando il solo limite della immutabilità dell’accertamento dei fatti nella loro materialità, operata da quest’ultimo 6. Ai testimoni, periti e interpreti si applicano le disposizioni di cui agli artt. 366, 372, 373, 376, 377 e 384 del codice penale (art. 18, comma 5, d.lgs. cit.). La giurisprudenza ritiene utilizzabili nel giudizio disciplinare a carico del magistrato i risultati delle intercettazioni legittimamente disposte in un procedimento penale 7. È invece pacifico che le intercettazioni dichiarate inutilizzabili 6

Cass., Sez. un. civ., 16 luglio 2021, n. 20385, afferma pertanto che, se è inibito al giudice disciplinare di ricostruire l’episodio posto a fondamento dell’incolpazione in modo diverso da quello risultante dalla sentenza penale dibattimentale passata in giudicato, sussiste tuttavia piena libertà di valutare i medesimi accadimenti nell’ottica dell’illecito disciplinare. 7 Cass., Sez. un. civ., 8 aprile 2021, n. 9390, in CED n. 660918, ha affermato che nel procedimento disciplinare a carico di magistrati sono inutilizzabili i risultati delle intercettazioni di conversazioni o comunicazioni non legalmente disposte per mancanza o illegalità dell’autorizzazione, o non legalmente effettuate nel procedimento penale a quo. Nello stesso senso, v. Cass., Sez. un. civ., 3 dicembre 2019 (dep. 15 gennaio 2020), n. 741, CED n. 656792-04, P., che ha affermato il principio secondo cui nel procedimento disciplinare riguardante i magistrati sono pienamente utilizzabili le intercettazioni telefoniche o ambientali effettuate in un procedimento penale, purché siano state legittimamente disposte nel rispetto delle norme costituzionali e procedimentali, non ostandovi i limiti di cui all’art. 270 c.p.p., riferibile ai soli procedimenti deputati all’accertamento delle responsabilità penali, nei quali si giustificano limitazioni più stringenti in ordine all’acquisizione della prova, in deroga al principio fondamentale della ricerca della verità materiale; ne consegue che, nel procedimento disciplinare, risulta irrilevante l’omessa trascrizione integrale delle intercettazioni suddette, essendo sufficiente anche quella riassuntiva, pur in assenza del consenso dell’incolpato, salva la specifica contestazione di quest’ultimo circa la sussistenza di qualche difformità rispetto ai supporti audio (bobine o cassette); Cass., Sez. un. civ. 12 febbraio 2013, n. 3271, in CED

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a norma dell’art. 271 c.p.p., così come le prove inutilizzabili a norma dell’art. 191 c.p.p., perché acquisite in violazione dei divieti stabiliti dalla legge, non sono suscettibili di utilizzazione agli effetti di qualsiasi tipo di giudizio 8. La sezione disciplinare del C.S.M. delibera immediatamente dopo l’assunzione delle prove e le conclusioni del pubblico ministero e della difesa dell’incolpato, il quale deve essere sentito per ultimo. Il pubblico ministero non assiste alla deliberazione in camera di consiglio (art. 19, comma 1, d.lgs. cit.). La sezione disciplinare provvede con sentenza, irrogando una sanzione disciplinare ovvero, se non è raggiunta prova sufficiente, dichiarando esclusa la sussistenza dell’addebito. I motivi della sentenza sono depositati nella segreteria della sezione disciplinare entro trenta giorni dalla deliberazione (art. 19, comma 2, d.lgs. cit.). È posto il termine perentorio di due anni dalla richiesta del Procuratore generale per la pronuncia della sezione disciplinare del C.S.M.; superato tale termine il procedimento si estingue (art. 15, commi 2 e 7, d.lgs. cit.). L’art. 5 d.lgs. 25 febbraio 2006, n. 109, disciplina le sanzioni disciplinari che possono essere inflitte al magistrato che viola i suoi doveri: a) l’ammonimento; b) la censura 9; c) la perdita dell’anzianità; d) l’incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo; e) la sospensione dalle funzioni da tre mesi a due anni 10; f) la rimozione. L’art. 12 disciplina le sanzioni applicabili, stabilendo che si applica una sanzione non inferiore alla censura per: a) i comportamenti che, violando i doveri di cui all’art. 1, arrecano ingiusto danno o indebito vantaggio a una delle parti; n. 655434; Sez. un. civ., 23 dicembre 2012, n. 27972; Cass., Sez. un. civ., 24 giugno 2010, n. 15314, in CED 613973; Cass., Sez. un., 23 dicembre 2009, n. 27292, in CED 610804, che afferma che l’utilizzazione dei risultati delle intercettazioni in sede disciplinare non soffre i limiti previsti dall’art. 270 c.p.p., norma riferibile solo al procedimento penale nel quale si accertano le responsabilità penali dell’imputato o dell’indagato e quindi si giustificano limitazioni più stringenti in ordine all’acquisizione della prova, in deroga al principio fondamentale della ricerca della verità materiale. 8 Cass., Sez. un., 9 aprile 2010, n. 13426, Cagnazzo, in Cass. pen., 2010, p. 3049. 9 Cass., Sez. un. civ., 18 aprile 2018, n. 9557, ha ritenuto legittima la sanzione della censura per il magistrato che trascura le garanzie difensive. 10 Corte cost. 23 giugno 2015, n. 170, ha fatto venir meno l’obbligo di trasferimento se non è stata irrogata la sospensione dalle funzioni.

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b) la consapevole inosservanza dell’obbligo di astensione nei casi previsti dalla legge; c) l’omissione, da parte dell’interessato, della comunicazione al Consiglio superiore della magistratura della sussistenza di una delle cause di incompatibilità di cui agli artt. 18 e 19 ord. giud.; d) il tenere comportamenti che, a causa dei rapporti comunque esistenti con i soggetti coinvolti nel procedimento ovvero a causa di avvenute interferenze, costituiscano violazione del dovere di imparzialità; e) i comportamenti previsti dall’art. 2, comma 1, lett. d), e) ed f); f) il perseguimento di fini diversi da quelli di giustizia; g) il reiterato o grave ritardo nel compimento degli atti relativi all’esercizio delle funzioni; g-bis) i comportamenti di cui all’art. 2, comma 1 lett. q-bis); h) la scarsa laboriosità, se abituale; i) la grave o abituale violazione del dovere di riservatezza; l) l’uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti; m) lo svolgimento di incarichi extragiudiziari senza avere richiesto o ottenuto la prescritta autorizzazione dal Consiglio superiore della magistratura, qualora per l’entità e la natura dell’incarico il fatto non si appalesi di particolare gravità. Si applica una sanzione non inferiore alla perdita dell’anzianità per: a) i comportamenti che, violando i doveri di cui all’art. 1, arrecano grave e ingiusto danno o indebito vantaggio a una delle parti; b) l’uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti, se abituale e grave; c) i comportamenti previsti dall’art. 3, comma 1, lett. b) (comma 2). Si applica la sanzione della incapacità a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo per l’interferenza, nell’attività di altro magistrato, da parte del dirigente dell’ufficio o del presidente della sezione, se ripetuta o grave, nonché per la reiterata violazione dei doveri di segnalazione di gravi e reiterati ritardi, di predisposizione di piani mirati di smaltimento, di accertamento delle cause di andamenti anomali, e per la mancata adozione di interventi idonei a consentire l’eliminazione delle eventuali carenze organizzative (comma 3). Si applica una sanzione non inferiore alla sospensione dalle funzioni per l’accettazione e lo svolgimento di incarichi e uffici vietati dalla legge ovvero per l’accettazione e lo svolgimento di incarichi per i quali non è stata richiesta o ottenuta la prescritta autorizzazione, qualora per l’entità e la natura dell’incarico il fatto si appalesi di particolare gravità, nonché nei casi in cui

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nonché nei casi in cui all’emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, determinata da negligenza grave ed inescusabile o dall’avere indotto l’emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, omettendo di trasmettere al giudice, per negligenza grave e inescusabile, elementi rilevanti, sia seguito il riconoscimento dell’ingiusta detenzione ai sensi dell’art. 314 c.p.p. (comma 4). Si applica la sanzione della rimozione al magistrato che sia stato condannato in sede disciplinare per i fatti previsti dall’art. 3, comma 1, lett. e), che incorre nella interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici in seguito a condanna penale o che incorre in una condanna a pena detentiva per delitto non colposo non inferiore a un anno la cui esecuzione non sia stata sospesa, ai sensi degli artt. 163 e 164 c.p. o per la quale sia intervenuto provvedimento di revoca della sospensione ai sensi dell’art. 168 c.p. (comma 5). La sezione disciplinare del C.S.M. può e in taluni casi deve disporre, come pena accessoria e talvolta anche in via cautelare, il trasferimento del magistrato ad altra sede o ad altro ufficio quando, per la condotta tenuta, la permanenza nella stessa sede o nello stesso ufficio appare in contrasto con il buon andamento dell’amministrazione della giustizia (art. 13, d.lgs. cit.). Quando per il concorso di più illeciti disciplinari si debbono irrogare più sanzioni di diversa gravità, si applica la sanzione prevista per l’infrazione più grave; quando più illeciti disciplinari, commessi in concorso tra loro, sono puniti con la medesima sanzione, si applica la sanzione immediatamente più grave. Nell’uno e nell’altro caso può essere applicata anche la sanzione meno grave se compatibile. I provvedimenti adottati dalla sezione disciplinare sono comunicati al Ministro della giustizia se egli ha promosso l’azione disciplinare, ovvero richiesto l’integrazione o la modificazione della contestazione, con invio di copia integrale, anche ai fini della decorrenza dei termini per la proposizione del ricorso alle Sezioni unite della Corte di cassazione. Il Ministro può anche richiedere copia degli atti del procedimento (art. 19, comma 3, d.lgs. cit.). A pena di inammissibilità è prevista la durata ragionevole del giudizio, per cui, entro due anni dalla richiesta, la sezione disciplinare del C.S.M. si deve pronunciare; altrimenti il procedimento si estingue. 2.8. Il ricorso in cassazione L’incolpato, il Ministro della giustizia e il Procuratore generale possono proporre, nei termini e con le forme previsti dal codice di procedura penale, ricorso per cassazione, contro i provvedimenti in materia di sospensione

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cautelare e contro le sentenze della sezione disciplinare del C.S.M. 11. Nei confronti dei provvedimenti in materia di sospensione il ricorso non ha effetto sospensivo del provvedimento impugnato (art. 24, comma 1, d.lgs. cit.), mentre il ricorso contro la sentenza ne sospende gli effetti. La Corte di cassazione decide, a Sezioni unite civili, entro sei mesi dalla data di proposizione del ricorso (art. 24, comma 2, d.lgs. cit.). Il ricorso davanti alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione è disciplinato dall’art. 606 c.p.p., per cui le Sezioni unite possono dichiarare inammissibile o rigettare il ricorso oppure cassare la decisione impugnata, con rinvio alla sezione disciplinare (in diversa composizione) del C.S.M. o senza rinvio (quando non occorre una nuova valutazione di fatto). Le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno chiarito che il procedimento disciplinare nei confronti del magistrato incolpato di corruzione in atti giudiziari può proseguire e condurre all’irrogazione della sanzione della rimozione anche dopo il giudicato penale di condanna con pena accessoria di estinzione del rapporto di impiego, atteso che gli effetti della sanzione disciplinare permangono, mentre quelli della sanzione penale possono estinguersi per amnistia o riabilitazione 12. È imposto un termine di durata anche al giudizio di rinvio dopo l’annullamento, per cui se la sentenza della sezione disciplinare del C.S.M. è annullata in tutto o in parte a seguito del ricorso per cassazione, «il termine per la pronuncia nel giudizio di rinvio è di un anno e decorre dalla data in cui vengono restituiti gli atti del procedimento dalla Corte di cassazione» (art. 15, comma 6, d.lgs. cit.); superato tale termine, il procedimento si estingue. In conclusione, se tutti i termini sopra menzionati per le diverse fasi processuali non sono osservati, «il procedimento disciplinare si estingue, sempre che l’incolpato vi consenta» (art. 15, comma 7, d.lgs. cit.). Pertanto, il procedimento disciplinare è perento se l’azione disciplinare non è promossa entro un anno dalla notizia del fatto, oppure se, entro due anni dall’inizio del procedimento, il Procuratore generale non formula le richieste conclusive (cioè non formula l’incolpazione o non richiede alla sezione disciplinare la declaratoria di non luogo a procedere) o ancora se la sezione disciplinare non decide in primo grado entro due anni dalla richiesta o infine se la stessa 11 Cass., Sez. un. civ., 14 luglio 2021, n. 20042, ha affermato che nel giudizio di impugnazione si applica la disciplina del processo penale ed è esclusa pertanto la disposizione dell’art. 370 c.p.c. che pone a carico del ricorrente l’onere della notificazione dell’impugnazione alle controparti e del suo deposito. 12 Cass., Sez. un. civ. 22 settembre 2015 (dep. 29 febbraio 2016), n. 4004. L.G., in Cass. pen., 2016, p. 4025.

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sezione disciplinare, in sede di rinvio, non emette sentenza entro un anno dal ricevimento degli atti. 2.9. La revisione Ai sensi dell’art. 25, comma 1, d.lgs. n. 109/2006, «È ammessa, in ogni tempo, la revisione delle sentenze divenute irrevocabili, con le quali è stata applicata una sanzione disciplinare, quando: a) i fatti posti a fondamento della sentenza risultano incompatibili con quelli accertati in una sentenza penale irrevocabile ovvero in una sentenza di non luogo a procedere non più soggetta ad impugnazione; b) sono sopravvenuti o si scoprono, dopo la decisione, nuovi elementi di prova, che, soli o uniti a quelli già esaminati nel procedimento disciplinare, dimostrano l’insussistenza dell’illecito; c) il giudizio di responsabilità e l’applicazione della relativa sanzione sono stati determinati da falsità ovvero da altro reato accertato con sentenza irrevocabile» 13. 13 Gli elementi in base ai quali si chiede la revisione debbono, a pena di inammissibilità della domanda, essere tali da dimostrare che, se accertati, debba essere escluso l’addebito o debba essere applicata una sanzione diversa da quella inflitta se trattasi della rimozione, ovvero se dalla sanzione applicata è conseguito il trasferimento d’ufficio (art. 25, comma 2). La revisione può essere chiesta dal magistrato al quale è stata applicata la sanzione disciplinare o, in caso di morte o di sopravvenuta incapacità di questi, da un suo prossimo congiunto che vi abbia interesse anche soltanto morale (art. 25, comma 3). L’istanza di revisione è proposta personalmente o per mezzo di procuratore speciale. Essa deve contenere, a pena di inammissibilità, l’indicazione specifica delle ragioni e dei mezzi di prova che la giustificano e deve essere presentata, unitamente ad eventuali atti e documenti, alla segreteria della sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura (art. 25, comma 4). Nei casi previsti dal comma 1, lett. a) e b), all’istanza deve essere unita copia autentica della sentenza penale (art. 25, comma 5). La revisione può essere chiesta anche dal Ministro della giustizia e dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione, alle condizioni di cui ai commi 1 e 2 e con le modalità di cui ai commi 4 e 5 (art. 25, comma 6). La sezione disciplinare acquisisce gli atti del procedimento disciplinare e, sentiti il Procuratore generale presso la Corte di cassazione, l’istante ed il suo difensore, dichiara inammissibile l’istanza di revisione se proposta fuori dai casi di cui al comma 2, o senza l’osservanza delle disposizioni di cui al comma 4 ovvero se risulta manifestamente infondata; altrimenti, dispone il procedersi al giudizio di revisione, al quale si applicano le norme stabilite per il procedimento disciplinare (art. 25, comma 7). Contro la decisione che dichiara inammissibile l’istanza di revisione è ammesso ricorso alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione (art. 25, comma 8). In caso di accoglimento dell’istanza di revisione la sezione disciplinare revoca la precedente decisione (art. 25, comma 9). Il magistrato assolto con decisione irrevocabile a seguito di giudizio di revisione ha dirit-

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2.10. La riabilitazione L’art. 25-bis d.lgs. n. 109/2006 indica le condizioni per la riabilitazione, stabilendo che la condanna disciplinare che ha comportato l’applicazione della sanzione disciplinare dell’ammonimento perde “ogni effetto” dopo che siano trascorsi tre anni dalla data in cui la sentenza disciplinare di condanna è divenuta irrevocabile, a condizione che il magistrato consegua una successiva valutazione di professionalità positiva (comma 1). – La condanna disciplinare che ha comportato l’applicazione della sanzione disciplinare della censura perde “ogni effetto” dopo che siano trascorsi cinque anni dalla data in cui la sentenza disciplinare di condanna è divenuta irrevocabile, a condizione che il magistrato consegua una successiva valutazione di professionalità positiva (comma 2). – Per i magistrati che hanno conseguito la settima valutazione di professionalità, la riabilitazione di cui ai commi precedenti è subordinata, oltre che al decorso del termine di cui ai medesimi commi, alla positiva valutazione del loro successivo percorso professionale nelle forme e nei modi stabiliti dal Consiglio superiore della magistratura (comma 3). – Il Consiglio superiore della magistratura stabilisce le forme e i modi per l’accertamento delle condizioni previste per la riabilitazione di cui al presente articolo, comunque assicurando che vi si provveda in occasione del primo procedimento in cui ciò sia rilevante (comma 4).

3. La responsabilità civile Originariamente la responsabilità civile dei magistrati (giudici e pubblici ministeri) era regolata dagli artt. 55, 56 e 74 c.p.c. In base a queste norme, il giudice era civilmente responsabile soltanto: 1) quando nell’esercizio delle sue funzioni era imputabile di dolo, frode o concussione; 2) quando senza giusto motivo rifiutava, ometteva o ritardava di provvedere sulle domande o istanze delle parti e, in generale, di compiere un atto del suo ministero.

to alla integrale ricostruzione della carriera nonché a percepire gli arretrati dello stipendio e delle altre competenze non percepiti, detratte le somme corrisposte per assegno alimentare, rivalutati in base alla variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e di impiegati (art. 25, comma 10).

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Questa disciplina fu oggetto di forti critiche poiché mandava esente il magistrato da ogni responsabilità colposa, anche grave. Il malcontento verso queste norme crebbe a seguito di alcuni casi di cronaca (su tutti, il caso Tortora), i quali ebbero un forte impatto sull’opinione pubblica e spinsero il partito radicale e alcune associazioni di cittadini alla raccolta di firme per un referendum che portasse all’abrogazione dei menzionati tre articoli del codice di procedura civile. Il referendum si tenne nel novembre del 1987: votarono il 65% degli aventi diritto e l’80,2% dei votanti si pronunciò a favore dell’abrogazione (e dunque, implicitamente, a favore della responsabilità per colpa dei magistrati). Il vuoto normativo che si creò fu colmato dalla l. 13 aprile 1988, n. 117 («Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati», c.d. “legge Vassalli”). Questa legge aveva però, secondo i più, tradito la volontà popolare espressa dal referendum 14. Intanto la Corte di giustizia U.E. stabilì che la violazione manifesta del diritto vigente dà causa al diritto al risarcimento in favore di colui che ha subito danni dal provvedimento del giudice 15. 14 La “legge Vassalli” prevedeva, anzitutto, un “filtro” sull’ammissibilità della domanda, superato il quale era ammessa non un’azione diretta del danneggiato nei confronti del magistrato, ma un’azione indiretta, cioè nei confronti dello Stato, il quale poteva poi rivalersi nei confronti del magistrato responsabile, ma soltanto per una somma pari ad un terzo di una annualità dello stipendio. La legge era unanimemente considerata inadeguata a garantire un diritto al risarcimento, com’è dimostrato dai dati statistici: dal 1988, cioè da quando entrò in vigore la legge Vassalli, furono complessivamente 410 le cause proposte per far valere la responsabilità civile dei magistrati. Tra i ricorsi presentati, 266 furono ritenuti inammissibili e soltanto 7 furono accolti. Inoltre, è significativo osservare come, nel periodo febbraio 2011gennaio 2014, su 21 sentenze della Corte di cassazione ben 20 abbiano confermato l’inammissibilità della domanda. La Corte di cassazione aveva indicato i cinque profili della grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile nell’esercizio delle funzioni giudiziarie (Cass., Sez. III civ., 18 marzo 2008, n. 7272; in precedenza, negli stessi termini, Cass., Sez. III civ., 5 luglio 2007, n. 15227): violazione evidente, grossolana e macroscopica della norma; lettura della disposizione in termini contrastanti con ogni criterio logico; adozione di scelte aberranti nella ricostruzione della volontà del legislatore; manipolazione assolutamente arbitraria del testo normativo; sconfinamento dell’interpretazione nel diritto libero. Secondo la Corte di legittimità, a dar luogo alla risarcibilità del danno cagionato per grave violazione di legge non bastava, da parte del magistrato, una negligenza pura e semplice. Essa, invece, deve essere “inescusabile”: vale a dire inspiegabile, perché risulta priva di agganci con le particolarità della vicenda che siano in grado di rendere comprensibile l’errore del giudice. Si trattava, in realtà, di un’interpretazione che svuotava di contenuto la legge sulla responsabilità del magistrato perché interpretava la nozione di “colpa grave” in termini estremamente restrittivi, il che, in contrasto con i principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, determinava una limitazione della responsabilità dello Stato italiano, anche in casi diversi dall’interpretazione di norme di diritto o dalla valutazione di fatti e prove. 15 Corte di giustizia U.E., sentenza 30 settembre 2003, causa C-224/01, Kobler.

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Successivamente la Grande Sezione della Corte di giustizia U.E. riconobbe che l’interpretazione delle norme di diritto rientra nell’essenza vera e propria dell’attività giurisdizionale e che non si può escludere che una violazione manifesta del diritto comunitario venga commessa nell’esercizio dell’attività interpretativa 16. Anzitutto, la Corte di giustizia affermò che il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la sussistenza di una qualsiasi responsabilità dello Stato membro, allorché la violazione imputabile ad un organo giurisdizionale di tale Stato risulti da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale 17. Altro importante principio affermato dalla Corte di giustizia riguarda la limitazione della responsabilità, apposta dall’art. 2, comma 1, l. n. 117/1988, ai soli casi di dolo o colpa grave. Secondo i giudici del Lussemburgo, infatti, il danno deve essere risarcito in ogni caso di violazione manifesta del diritto vigente, atteso che il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che limiti la sussistenza di tale responsabilità. In seguito alla condanna, poiché lo Stato italiano non aveva modificato il testo della l. n. 117/1988, la Corte di giustizia U.E. condannò l’Italia per inadempimento ex art. 258 T.F.U.E. 18. Il diritto dell’Unione europea ammette, pertanto, soltanto tre condizioni, necessarie e sufficienti, per cui lo Stato è tenuto a risarcire i danni subiti dai singoli a causa di una non corretta applicazione del diritto dell’U.E. da parte di organi giurisdizionali di ultima istanza: la norma comunitaria violata deve attribuire diritti ai singoli; si è in presenza di una manifesta violazione delle norme dell’U.E.; sussiste un nesso causale tra violazione e danno. Queste sono le uniche condizioni che la Corte di giustizia U.E. considera ammissibili, per cui, in presenza dei tre presupposti, lo Stato deve procedere a risarcire i soggetti danneggiati, senza possibilità di imporre ulteriori condizioni più restrittive 19. 16 Corte di giustizia U.E., Grande Sezione, sentenza 13 giugno 2006, causa C-173/03, Traghetti del Mediterraneo S.p.A. in liquidazione c/Repubblica Italiana (domanda di pronuncia pregiudiziale). 17 Secondo la Corte di giustizia, pertanto, la clausola di salvaguardia prevista dall’art. 2, comma 2, l. 13 aprile 1988, n. 117 (che escludeva sempre e comunque la responsabilità del magistrato sia per l’interpretazione di norme di diritto sia per quella di valutazione del fatto e delle prove), non è compatibile con il diritto dell’Unione europea. 18 Corte di giustizia U.E., Sez. III, 24 novembre 2011, Commissione europea contro la Repubblica italiana – causa C-379/10 Ricorso per inadempimento in base al principio generale della responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto dell’Unione da parte di un loro organo giurisdizionale di ultimo grado, ai sensi dell’art. 258 T.F.U.E.). 19 La legge italiana, invece, fissava un limite soggettivo (perché limitava l’azione di re-

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È perciò intervenuta la l. 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilità civile dei magistrati), che ha modificato in diversi punti la precedente l. 13 aprile 1988, n. 117. Anzitutto, ai sensi dell’art. 1, la disciplina si applica: a tutti gli appartenenti alle magistrature ordinaria, amministrativa, contabile, militare e speciali, che esercitano l’attività giudiziaria, indipendentemente dalla natura delle funzioni, nonché agli estranei che partecipano all’esercizio della funzione giudiziaria; anche ai magistrati che esercitano le proprie funzioni in organi collegiali. La nuova disciplina ha confermato il principio della responsabilità indiretta del magistrato, nel senso che il cittadino che ha subito un danno ingiusto può esercitare l’azione risarcitoria esclusivamente nei confronti dello Stato, il quale ha poi diritto di rivalsa nei confronti del magistrato colpevole (ma se il danno è conseguenza di un fatto costituente reato commesso da un magistrato nell’esercizio delle sue funzioni l’azione risarcitoria è diretta nei confronti del magistrato e dello Stato). L’azione resta esperibile contro lo Stato, ma la domanda deve essere proposta, a pena di decadenza, entro tre anni (non più due) dal momento in cui l’azione è esperibile. È stato abolito il previo giudizio di ammissibilità della domanda di risarcimento da parte del tribunale distrettuale (cosiddetto “filtro di ammissibilità”, che valutava preliminarmente presupposti e manifesta infondatezza). La Corte costituzionale ha ritenuto legittima l’abolizione del c.d. filtro, affermando che non è costituzionalmente necessario per tutelare l’autonomia e dell’indipendenza della magistratura che sia prevista una delibazione preliminare dell’ammissibilità della domanda contro lo Stato (il c.d. filtro), in quanto la disciplina in materia, pur riformata dalla l. n. 18/2015, vede la permanenza di una responsabilità solo indiretta del magistrato e un’azione di rivalsa con diversi presupposti, elementi che di fatto assicurano la serenità di giudizio dei magistrati e la loro soggezione solo alla legge 20. Successivasponsabilità ai soli casi in cui il provvedimento giudiziario erroneo fosse stato adottato con dolo o colpa grave) ed uno oggettivo (in quanto lo Stato non era responsabile per le attività degli organi giurisdizionali riguardanti l’interpretazione delle norme e la valutazione del fatto e delle prove): limiti che la Corte di giustizia U.E. dichiarò già incompatibili con il principio della responsabilità extracontrattuale dei Paesi membri per violazione dell’ordinamento comunitario, tanto più che l’interpretazione delle norme «rientra nell’essenza vera e propria dell’attività giurisdizionale» (come affermò la Grande Camera, nella causa C-173/03, Traghetti del Mediterraneo, cit.). Era perciò da tempo in discussione in Parlamento un disegno di legge di riforma della responsabilità civile dei magistrati. 20 Corte cost. 3 aprile 2017, n. 164.

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mente la Consulta ha precisato che il Procuratore generale della Corte di cassazione non è automaticamente tenuto ad esercitare l’azione disciplinare non appena abbia notizia della pendenza di un giudizio risarcitorio 21. Chi ha subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento di tutti i danni patrimoniali e non patrimoniali (non essendo più necessario che derivino dalla privazione della libertà personale) (art. 2). È perciò prevista la responsabilità civile in tutti i casi di dolo o colpa grave del magistrato e in caso di diniego di giustizia 22. Per adeguarsi alle sentenze della Corte di giustizia U.E., la nuova legge, pur confermando la regola che non può dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto né quella di valutazione del fatto e delle prove, introduce due eccezioni, costituenti “colpa grave” e che perciò, a norma dell’art. 2, danno luogo a responsabilità civile: 1) la “violazione manifesta della legge” (tenendo conto, in particolare, del «grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza») «nonché del diritto dell’Unione europea» (tenendo conto anche della «mancata osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267, terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonché del contrasto dell’atto o del provvedimento con l’interpretazione espressa dalla Corte di giustizia dell’Unione europea»); 2) «il travisamento del fatto o delle prove, ovvero l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento, ovvero l’emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dai casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione» 23. 21

Corte cost. 27 maggio 2021, n. 169. Costituisce diniego di giustizia il rifiuto, l’omissione o il ritardo del magistrato nel compimento di atti del suo ufficio quando, trascorso il termine di legge per il compimento dell’atto, la parte ha presentato istanza per ottenere il provvedimento e sono decorsi inutilmente, senza giustificato motivo, trenta giorni dalla data di deposito in cancelleria. Se il termine non è previsto, debbono in ogni caso decorrere inutilmente trenta giorni dalla data del deposito in cancelleria dell’istanza volta ad ottenere il provvedimento. 23 Un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma considera “travisamento” rilevante ai fini della responsabilità civile del magistrato unicamente quello macroscopico ed 22

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L’azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato diventa obbligatoria e deve essere esercitata dal Presidente del Consiglio entro due anni dall’avvenuto risarcimento, ma solo nei casi di diniego di giustizia o dolo o negligenza inescusabile, che abbiano determinato violazione manifesta della legge nonché del diritto dell’Unione ovvero il travisamento del fatto o delle prove 24. Un’ulteriore ipotesi di responsabilità civile, ma anche disciplinare, per giudici e pubblici ministeri è prevista dalla l. 24 marzo 2001, n. 89, in tema di “equa riparazione” del danno patrimoniale e non patrimoniale conseguente al mancato rispetto del termine di durata ragionevole dei procedimenti ex art. 6 Conv. e.d.u., quando il ritardo è addebitabile al magistrato. evidente, tale da non richiedere alcun approfondimento di carattere interpretativo o valutativo. La giurisprudenza ha affermato la responsabilità civile dello Stato per grave violazione di legge da parte del Pubblico Ministero, nell’ipotesi in cui questi aveva omesso per negligenza inescusabile di compiere un atto di indagine che, in forza di una valutazione probabilistica, se fosse stato compiuto sarebbe stato idoneo ad evitare l’omicidio della vittima, la quale aveva denunciato più volte le minacce gravi subito dall’indagato (Tribunale di Messina, Sez. I, sentenza 30 maggio 2017, in una fattispecie in cui l’azione risarcitoria nei confronti dello Stato per fatto colposo del magistrato, nella specie per aver omesso a causa di negligenza inescusabile di compiere le indagine necessarie in relazioni a plurime denunce presentate da una donna nei confronti del marito, la quale era stata poi uccisa dal coniuge utilizzando un coltello. Il procedimento civile nei confronti dello Stato per la responsabilità derivante da condotte dolose o colpose del magistrato, ai sensi della l. n. 117/1988 come novellata dalla l. n. 18/2015), ha nel caso di specie come presupposto di fatto l’omicidio di una donna uccisa a coltellate dal marito, che era stato più volte denunciato dalla vittima per minacce, aggravate dal possesso di un coltello, maltrattamenti o lesioni, nell’ambito di una difficilissima separazione coniugale. Per alcuni fatti denunciati vi erano stati provvedimenti di archiviazione (anche per difetto di querela), per altri invece l’autorità giudiziaria aveva provveduto con l’applicazione per un breve periodo della misura cautelare. 24 I giudici popolari rispondono soltanto in caso di dolo, mentre i cittadini estranei alla magistratura che concorrono a formare o formano organi giudiziari collegiali rispondono in caso di dolo o negligenza inescusabile per travisamento del fatto o delle prove (art. 7). La misura della rivalsa non può superare una somma pari alla metà di una annualità dello stipendio (in precedenza era un terzo), al netto delle trattenute fiscali, ma se vi è dolo la rivalsa è per l’intero risarcimento (art. 8). Resta l’obbligo per il procuratore generale presso la Corte di cassazione e per il titolare dell’azione disciplinare di esercitare l’azione disciplinare nei confronti del magistrato per i fatti che hanno dato causa all’azione di risarcimento, mentre il ministro della giustizia ne ha facoltà. È confermato il diritto al risarcimento nei confronti del magistrato e dello Stato per chi ha subito un danno in conseguenza di un fatto costituente reato commesso dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni e lo Stato ha azione di regresso (il cui mancato esercizio comporta responsabilità contabile) per l’intero importo del danno. Resta anche confermato che il risarcimento ottenuto a causa della responsabilità civile del magistrato non pregiudica il diritto alla riparazione a favore delle vittime di errori giudiziari e di ingiusta detenzione.

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L’art. 2 l. n. 89/2001 definisce inammissibile la domanda di equa riparazione proposta dal soggetto che non ha esperito i rimedi preventivi all’irragionevole durata del processo di cui all’art. 1-ter. – Nell’accertare la violazione il giudice valuta «la complessità del caso, l’oggetto del procedimento, il comportamento delle parti e del giudice durante il procedimento, nonché quello di ogni altro soggetto chiamato a concorrervi o a contribuire alla sua definizione». – Si considera rispettato il termine ragionevole di cui al comma 1 se il processo non eccede la durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio di legittimità. Ai fini del computo della durata il processo si considera iniziato con il deposito del ricorso introduttivo del giudizio ovvero con la notificazione dell’atto di citazione. Si considera rispettato il termine ragionevole se il procedimento di esecuzione forzata si è concluso in tre anni, e se la procedura concorsuale si è conclusa in sei anni. Il processo penale si considera iniziato con l’assunzione della qualità di imputato, di parte civile o di responsabile civile, ovvero quando l’indagato ha avuto legale conoscenza della chiusura delle indagini preliminari. – Si considera comunque rispettato il termine ragionevole se il giudizio viene definito in modo irrevocabile in un tempo non superiore a sei anni. – Ai fini del computo non si tiene conto del tempo in cui il processo è sospeso e di quello intercorso tra il giorno in cui inizia a decorrere il termine per proporre l’impugnazione e la proposizione della stessa.– Non è riconosciuto alcun indennizzo: a) in favore della parte che ha agito o resistito in giudizio consapevole della infondatezza originaria o sopravvenuta delle proprie domande o difese, anche fuori dai casi di cui all’art. 96 c.p.c.; b) nel caso di cui all’art. 91, comma 1, secondo periodo, c.p.c.; c) nel caso di cui all’art. 13, comma 1, primo periodo, d.lgs. 4 marzo 2010, n. 28; d) in ogni altro caso di abuso dei poteri processuali che abbia determinato una ingiustificata dilazione dei tempi del procedimento. – Si presume insussistente il pregiudizio da irragionevole durata del processo, salvo prova contraria, nel caso di: a) dichiarazione di intervenuta prescrizione del reato, limitatamente all’imputato; b) contumacia della parte; c) estinzione del processo per rinuncia o inattività delle parti ai sensi degli artt. 306 e 307 c.p.c. e dell’art. 84 del codice del processo amministrativo, di cui al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104; d) perenzione del ricorso ai sensi degli artt. 81 e 82 dello stesso codice del processo amministrativo; e) mancata presentazione della domanda di riunione nel giudizio amministrativo presupposto, in pendenza di giudizi dalla stessa parte introdotti e ricorrendo le condizioni di cui all’art. 70 dello stesso codice; f) introduzione di domande nuove, connesse con altre già proposte, con ricorso separato, pur ricorrendo i presupposti per i motivi aggiunti di cui all’art. 43 del medesimo codice del processo amministrativo, salvo che il giu-

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dice amministrativo disponga la separazione dei processi; g) irrisorietà della pretesa o del valore della causa, valutata anche in relazione alle condizioni personali della parte. – Si presume parimenti insussistente il danno quando la parte ha conseguito, per effetto della irragionevole durata del processo, vantaggi patrimoniali eguali o maggiori rispetto alla misura dell’indennizzo altrimenti dovuto (art. 2 l. n. 89/2001). Secondo l’art. 3 la domanda di “equa riparazione” si propone con ricorso al presidente della Corte d’appello del distretto in cui ha sede il giudice innanzi al quale si è svolto il primo grado del processo presupposto. Si applica l’art. 125 c.p.c. – Il ricorso è proposto nei confronti del ministro della giustizia quando si tratta di procedimenti del giudice ordinario, del ministro della difesa quando si tratta di procedimenti del giudice militare. La domanda di riparazione può essere proposta, a pena di decadenza, in pendenza del procedimento presupposto o entro sei mesi dal momento in cui la decisione che conclude il procedimento è divenuta definitiva (art. 4 l. n. 89/2001).

4. La responsabilità penale I magistrati, come tutti i cittadini, sono responsabili penalmente per i reati da essi commessi sia nell’esercizio delle loro funzioni (ad es. corruzione in atti giudiziari, abuso d’ufficio, omissione di atti d’ufficio, falsità ideologica o materiale), sia come privati cittadini. Il codice di procedura penale, per sottrarre il magistrato al giudizio dei colleghi del suo stesso distretto, stabilisce una particolare competenza per i procedimenti in cui un magistrato assume la qualità di persona sottoposta alle indagini, di imputato ovvero di persona offesa o danneggiata dal reato, prescrivendo che detti procedimenti sono di competenza del giudice, ugualmente competente per materia, che ha sede nel capoluogo del distretto di Corte d’appello determinato dalla tabella A allegata all’art. 1 disp. att. c.p.p. (art. 11 c.p.p.). Sulla base di tale tabella, pertanto, dal distretto di Roma la competenza territoriale si sposta al distretto di Perugia, da Perugia a Firenze, da Firenze a Genova, da Genova a Torino, da Torino a Milano, da Milano a Brescia, da Brescia a Venezia, da Venezia a Trento, da Trento a Trieste, da Trieste a Bologna, da Bologna ad Ancona, da Ancona a L’Aquila, da L’Aquila a Campobasso, da Campobasso a Bari, da Bari a Lecce, da Lecce a Potenza, da Potenza a Catanzaro, da Cagliari a Roma, da Palermo a Caltanissetta, da Calta-

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nissetta a Catania, da Catania a Messina, da Messina a Reggio Calabria, da Reggio Calabria a Catanzaro, da Catanzaro a Salerno.

5. La responsabilità contabile Oltre alle altre forme di responsabilità, il magistrato, come tutti i pubblici dipendenti, è sottoposto anche ad una responsabilità amministrativa e contabile. In particolare, i capi degli uffici giudiziari sono contabilmente responsabili per il danno erariale procurato, con la loro illegittima condotta, alla pubblica amministrazione.

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Capitolo VI

Delega al governo per la riforma ordinamentale della magistratura 1. La delega in generale La l. n. 71/2022, al Capo I (artt. 1-6), prevede una «delega al Governo per la riforma ordinamentale della magistratura», le procedure per il suo esercizio (entro un anno dall’entrata in vigore della legge) e definisce i principi e criteri dell’intervento riformatore. In particolare, la delega mira: alla revisione, secondo principi di trasparenza e di valorizzazione del merito, dei criteri di assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi; alla riduzione degli incarichi semidirettivi; alla riforma del procedimento di approvazione delle tabelle organizzative degli uffici giudiziari; alla revisione dei criteri di accesso alle funzioni di legittimità; alla riforma delle procedure di valutazione di professionalità dei magistrati; all’istituzione del fascicolo per la valutazione del magistrato, da tenere in considerazione oltre che in sede di verifica della professionalità anche in sede di attribuzione degli incarichi direttivi e semidirettivi; ad intervenire sulla disciplina dell’accesso in magistratura, dettando principi e criteri direttivi volti ad abbandonare il precedente modello di “concorso di secondo grado”, così da ridurre i tempi che intercorrono tra la laurea dell’aspirante magistrato e la sua immissione in ruolo; al riordino della disciplina del “fuori ruolo” dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili.

2. Oggetto della delega e relativo procedimento L’art. 1 l. n. 71/2022 disciplina l’oggetto della delega ed il relativo procedimento. Esso stabilisce che il Governo è delegato ad adottare, entro un an-

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no dalla data di entrata in vigore della l. 17 giugno 2022, n. 71, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni finalizzate alla trasparenza e all’efficienza dell’ordinamento giudiziario, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi previsti dal presente capo, in relazione: a) alla revisione dell’assetto ordinamentale della magistratura, con specifico riferimento alla necessità di rimodulare, secondo princìpi di trasparenza e di valorizzazione del merito, i criteri di assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi, di rivedere il numero degli incarichi semidirettivi e di ridefinire, sulla base dei medesimi princìpi, i criteri di accesso alle funzioni di consigliere di cassazione e di sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione, nonché alla riforma del procedimento di approvazione delle tabelle organizzative degli uffici giudicanti; b) alla razionalizzazione del funzionamento del Consiglio giudiziario, con riferimento alla necessità di assicurare la semplificazione, la trasparenza e il rigore nelle valutazioni di professionalità; c) alla modifica dei presupposti per l’accesso in magistratura dei laureati in giurisprudenza; d) al riordino della disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili (comma 1). Gli schemi dei decreti legislativi di cui al summenzionato comma 1 sono adottati su proposta del ministro della giustizia, di concerto con il ministro dell’economia e delle finanze e con il ministro dell’università e della ricerca. I medesimi schemi sono trasmessi alle Camere affinché su di essi sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari entro il termine di trenta giorni dalla data della trasmissione. Decorso il predetto termine, i decreti legislativi possono essere adottati anche in mancanza dei pareri. Qualora detto termine venga a scadere nei trenta giorni antecedenti alla scadenza del termine previsto per l’esercizio della delega o successivamente, quest’ultimo è prorogato di novanta giorni (comma 2). Il Governo, con la procedura indicata al comma 2, entro due anni dalla scadenza del termine per l’esercizio della delega di cui al comma 1 e nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dal presente capo, può adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi adottati (comma 3). Il Governo, entro tre anni dalla scadenza del termine per l’esercizio della delega di cui al comma 1 dello stesso art. 1 l. 17 giugno 2022, n. 71, provvede alla raccolta delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento giudiziario ai sensi dell’art. 17-bis, commi 1 e 2, l. 23 agosto 1988, n. 400 (comma 4).

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3. La revisione dell’assetto ordinamentale della magistratura L’art. 2 l. n. 71/2022 indica le linee generali per la revisione dell’assetto ordinamentale della magistratura. Sono precisati i criteri di assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi, con rivisitazione del numero di questi ultimi; le procedure di approvazione delle tabelle di organizzazione previste dall’art. 7-bis ord. giud.; i criteri di accesso alle funzioni di consigliere di cassazione e di sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione. L’art. 2, comma 1, stabilisce che, nell’esercizio della delega di cui all’art. 1, il decreto o i decreti legislativi recanti modifiche alla disciplina delle funzioni direttive e semidirettive sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere espressamente l’applicazione dei princìpi di cui alla l. 7 agosto 1990, n. 241, in quanto compatibili, ai procedimenti per la copertura dei posti direttivi e semidirettivi e che tutti gli atti dei procedimenti siano pubblicati nel sito intranet istituzionale del C.S.M., ferme restando le esigenze di protezione dei dati sensibili, da realizzare con l’oscuramento degli stessi; prevedere il divieto di contemporanea pendenza di più di due domande di conferimento di funzioni direttive o semidirettive; b) prevedere che i medesimi procedimenti, distinti in relazione alla copertura dei posti direttivi e dei posti semidirettivi, siano definiti secondo l’ordine temporale con cui i posti si sono resi vacanti, salva la possibilità di deroghe per gravi e giustificati motivi e fatta comunque salva la trattazione prioritaria dei procedimenti relativi alla copertura dei posti di primo presidente della Corte di cassazione e di procuratore generale presso la Corte di cassazione; c) prevedere che nei procedimenti per la copertura dei posti direttivi la Commissione competente del Consiglio superiore della magistratura proceda sempre all’audizione dei candidati, salva, quando il numero dei candidati è eccessivamente elevato, l’audizione di almeno tre di essi, individuati dalla Commissione tenendo conto delle indicazioni di tutti i suoi componenti; stabilire in ogni caso modalità idonee ad acquisire il parere del consiglio dell’ordine degli avvocati competente per territorio nonché, in forma semplificata e riservata, dei magistrati e dei dirigenti amministrativi assegnati all’ufficio giudiziario di provenienza dei candidati, escluso in ogni caso l’anonimato; prevedere che la Commissione valuti specificamente gli esiti di tali audizioni e interlocuzioni ai fini della comparazione dei profili dei candidati; d) prevedere che, nell’assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi, le attitudini, il merito e l’anzianità dei candidati siano valutati, in confor-

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mità ai criteri dettati dal Consiglio superiore della magistratura, con specifico riferimento all’incarico da ricoprire, assegnando rilevanza al criterio dell’acquisizione di specifiche competenze rispetto agli incarichi per cui è richiesta una particolare specializzazione, e che le attitudini direttive e semidirettive siano positivamente accertate nel corso del procedimento, oltre che in forza degli elementi indicati dall’art. 12, commi 10, 11 e 12, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, anche con particolare attenzione alla conoscenza del complesso dei servizi resi dall’ufficio o dalla sezione per la cui direzione è indetto il concorso, alla capacità di analisi ed elaborazione dei dati statistici, alla conoscenza delle norme ordinamentali, alla capacità di efficiente organizzazione del lavoro giudiziario e agli esiti delle ispezioni svolte negli uffici presso cui il candidato svolge o ha svolto funzioni direttive o semidirettive; e) prevedere che, ai fini della valutazione delle attitudini organizzative, non si tenga conto delle esperienze maturate nel lavoro non giudiziario a seguito del collocamento fuori del ruolo della magistratura, salvo che, in relazione alla natura e alle competenze dell’amministrazione o dell’ente che conferisce l’incarico nonché alla natura dell’incarico, esse siano idonee a favorire l’acquisizione di competenze coerenti con le funzioni semidirettive o direttive; f) conservare il criterio dell’anzianità come criterio residuale a parità di valutazione risultante dagli indicatori del merito e delle attitudini, salva la necessità di dare prevalenza, a parità di valutazione in relazione agli indicatori del merito e delle attitudini, al candidato appartenente al genere meno rappresentato, nel caso in cui emerga una significativa sproporzione, su base nazionale e distrettuale, nella copertura dei posti direttivi o semidirettivi analoghi a quelli oggetto di concorso; g) prevedere che il C.S.M., nella valutazione ai fini della conferma di cui agli artt. 45 e 46 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, tenga conto anche dei pareri espressi dai magistrati dell’ufficio, acquisiti con le modalità definite dallo stesso Consiglio, del parere del presidente del tribunale o del procuratore della Repubblica, rispettivamente quando la conferma riguarda il procuratore della Repubblica o il presidente del tribunale, e delle osservazioni del consiglio dell’ordine degli avvocati e che valuti i provvedimenti tabellari e organizzativi redatti dal magistrato in valutazione nonché, a campione, i rapporti redatti ai fini delle valutazioni di professionalità dei magistrati dell’ufficio o della sezione; h) prevedere un procedimento per la valutazione dell’attività svolta nell’esercizio di un incarico direttivo o semidirettivo anche in caso di mancata richiesta di conferma; prevedere, altresì, che l’esito della predetta valutazione sia considerato in caso di partecipazione a successivi concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi o semidirettivi;

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i) stabilire che il magistrato titolare di funzioni direttive o semidirettive, anche quando non chiede la conferma, non possa partecipare a concorsi per il conferimento di un ulteriore incarico direttivo o semidirettivo prima di cinque anni dall’assunzione delle predette funzioni, fermo restando quanto previsto dagli artt. 45, comma 1, e 46, comma 1, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, in caso di valutazione negativa; l) prevedere che la reiterata mancata approvazione da parte del C.S.M. dei provvedimenti organizzativi adottati nell’esercizio delle funzioni direttive possa costituire causa ostativa alla conferma di cui all’art. 45 d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, e che, in ogni caso, sia oggetto di valutazione in sede di eventuale partecipazione ad ulteriori concorsi per il conferimento di incarichi direttivi o semidirettivi; m) prevedere che la capacità di dare piena e compiuta attuazione a quanto indicato nel progetto organizzativo sia valutata ai fini di quanto previsto dall’art. 12, commi 10 e 11, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, nonché nella valutazione ai fini della conferma di cui all’art. 45 d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160; n) prevedere una complessiva rivisitazione dei criteri dettati per l’individuazione degli incarichi per cui è richiesta l’attribuzione delle funzioni semidirettive, al fine di contenerne il numero (comma 1). Nell’esercizio della delega di cui all’art. 1, il decreto o i decreti legislativi recanti modifiche alla disciplina della formazione e approvazione delle tabelle di organizzazione degli uffici previste dagli artt. 7-bis e 7-ter ord. giud. sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere che il presidente della Corte d’appello trasmetta le proposte tabellari corredate di documenti organizzativi generali, concernenti l’organizzazione delle risorse e la programmazione degli obiettivi di buon funzionamento degli uffici, anche sulla base dell’accertamento dei risultati conseguiti nel quadriennio precedente; stabilire che tali documenti siano elaborati dai dirigenti degli uffici giudicanti, sentiti il dirigente dell’ufficio requirente corrispondente e il presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati; prevedere che i suddetti documenti possano essere modificati nel corso del quadriennio anche tenuto conto dei programmi delle attività annuali, di cui all’art. 4 del d.lgs. 25 luglio 2006, n. 240, e dei programmi di cui all’art. 37 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv., con mod., dalla l. 15 luglio 2011, n. 111; b) prevedere che i documenti organizzativi generali degli uffici, le tabelle e i progetti organizzativi siano elaborati secondo modelli standard stabiliti con deliberazione del C.S.M. e trasmessi per via telematica; prevedere altresì che i pareri dei consigli giudiziari siano redatti secondo modelli standard, contenenti i soli dati concernenti le criticità, stabiliti con deliberazione del C.S.M;

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c) semplificare le procedure di approvazione delle tabelle di organizzazione degli uffici previste dall’art. 7-bis ord. giud. e dei progetti organizzativi dell’ufficio del pubblico ministero, prevedendo che le proposte delle tabelle di organizzazione degli uffici e dei progetti organizzativi dell’ufficio del pubblico ministero e delle relative modifiche si intendano approvate, ove il Consiglio superiore della magistratura non si esprima in senso contrario entro un termine stabilito in base alla data di invio del parere del consiglio giudiziario, salvo che siano state presentate osservazioni dai magistrati dell’ufficio o che il parere del consiglio giudiziario sia a maggioranza (comma 2). Nell’esercizio della delega di cui all’art. 1, il decreto o i decreti legislativi recanti la ridefinizione dei criteri per il conferimento delle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere quale condizione preliminare per l’accesso, fermo restando il possesso della valutazione di professionalità richiesta, l’effettivo esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti di primo o di secondo grado per almeno dieci anni; prevedere che l’esercizio di funzioni a seguito del collocamento fuori del ruolo della magistratura non possa essere equiparato all’esercizio delle funzioni di merito ai fini di cui alla prima parte della presente lettera; b) prevedere che, a fronte dell’equivalenza dei presupposti specifici richiesti per l’attribuzione delle funzioni giudicanti di legittimità, sia preferito il magistrato che ha svolto le funzioni di giudice presso una Corte d’appello per almeno quattro anni; c) prevedere, ai fini della valutazione delle attitudini, del merito e dell’anzianità, l’adozione di criteri per l’attribuzione di un punteggio per ciascuno dei suddetti parametri, assicurando, nella valutazione del criterio dell’anzianità, un sistema di punteggi per effetto del quale ad ogni valutazione di professionalità corrisponda un punteggio; d) prevedere che, nella valutazione delle attitudini, siano considerate anche le esperienze maturate nel lavoro giudiziario, in relazione allo specifico ambito di competenza, penale o civile, e alle specifiche funzioni, giudicanti o requirenti, del posto da conferire e che sia attribuita rilevanza alla capacità scientifica e di analisi delle norme, da valutare anche tenendo conto di andamenti statistici gravemente anomali degli esiti degli affari nelle fasi e nei gradi successivi del procedimento e del giudizio, nonché al pregresso esercizio di funzioni di addetto all’ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione; e) introdurre i criteri per la formulazione del motivato parere della commissione di cui all’art. 12, comma 13, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, preveden-

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do che la valutazione espressa sia articolata nei seguenti giudizi: “inidoneo”, “discreto”, “buono” o “ottimo”, il quale ultimo può essere espresso solo qualora l’aspirante presenti titoli di particolare rilievo; f) prevedere che il parere di cui alla lett. e) sia fondato sull’esame di provvedimenti estratti a campione nelle ultime tre valutazioni di professionalità e su provvedimenti, atti o pubblicazioni liberamente prodotti dai candidati, nel numero stabilito dal Consiglio superiore della magistratura; g) quanto alle pubblicazioni, prevedere che la commissione debba tenere conto della loro rilevanza scientifica; h) prevedere che la commissione di cui all’art. 12, comma 13, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, valuti la capacità scientifica e di analisi delle norme dei candidati tenendo conto delle peculiarità delle funzioni esercitate; i) prevedere che, nella valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme, il parere della commissione di cui all’art. 12, comma 13, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, abbia valore preminente, salva diversa valutazione da parte del Consiglio superiore della magistratura per eccezionali e comprovate ragioni; l) prevedere che, ai fini del giudizio sulle attitudini, le attività esercitate fuori del ruolo organico della magistratura siano valutate nei soli casi nei quali l’incarico abbia a oggetto attività assimilabili a quelle giudiziarie o che comportino una comprovata capacità scientifica e di analisi delle norme; m) escludere la possibilità di accesso alle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità prevista dall’art. 12, comma 14, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, per i magistrati che non hanno ottenuto il giudizio di “ottimo” dalla commissione di cui all’art. 12, comma 13, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160; n) prevedere l’applicazione dei princìpi di cui al comma 1, lett. a), ai procedimenti per il conferimento delle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità (comma 3).

4. Le modifiche del sistema di funzionamento del consiglio giudiziario e delle valutazioni di professionalità L’art. 3 l. n. 71/2022 introduce modifiche al sistema di funzionamento del consiglio giudiziario e delle valutazioni di professionalità. Esso, nell’unico comma, stabilisce che, nell’esercizio della delega di cui all’art. 1, il decreto o i decreti legislativi recanti modifiche al sistema di fun-

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zionamento dei consigli giudiziari e delle valutazioni di professionalità sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) introdurre la facoltà per i componenti avvocati e professori universitari di partecipare alle discussioni e di assistere alle deliberazioni relative all’esercizio delle competenze del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e dei consigli giudiziari di cui, rispettivamente, agli artt. 7, comma 1, lett. b), e 15, comma 1, lett. b), d.lgs. 27 gennaio 2006, n. 25, con attribuzione alla componente degli avvocati della facoltà di esprimere un voto unitario sulla base del contenuto delle segnalazioni di fatti specifici, positivi o negativi, incidenti sulla professionalità del magistrato in valutazione, nel caso in cui il consiglio dell’ordine degli avvocati abbia effettuato le predette segnalazioni sul magistrato in valutazione; prevedere che, nel caso in cui la componente degli avvocati intenda discostarsi dalla predetta segnalazione, debba richiedere una nuova determinazione del consiglio dell’ordine degli avvocati; b) prevedere che, al fine di consentire al consiglio giudiziario l’acquisizione e la valutazione delle segnalazioni del consiglio dell’ordine degli avvocati, ai sensi dell’art. 11, comma 4, lett. f), d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, il Consiglio superiore della magistratura ogni anno individui i nominativi dei magistrati per i quali nell’anno successivo matura uno dei sette quadrienni utili ai fini delle valutazioni di professionalità e ne dia comunicazione al consiglio dell’ordine degli avvocati; c) prevedere che, nell’applicazione dell’art. 11 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, il giudizio positivo sia articolato, secondo criteri predeterminati, nelle seguenti ulteriori valutazioni: “discreto”, “buono” o “ottimo” con riferimento alle capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro; d) prevedere che nell’applicazione dell’art. 11, comma 2, lett. b), d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, sia espressamente valutato il rispetto da parte del magistrato di quanto indicato nei programmi annuali di gestione redatti a norma dell’art. 37 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv., con mod., dalla l. 15 luglio 2011, n. 111; e) prevedere che, ai fini delle valutazioni di professionalità di cui all’art. 11 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, i magistrati che abbiano goduto di esoneri totali o parziali dal lavoro giudiziario siano tenuti a produrre documentazione idonea alla valutazione dell’attività alternativa espletata; f) prevedere, in ogni caso, l’esclusione, ai fini delle valutazioni di professionalità, dei periodi di aspettativa del magistrato per lo svolgimento di incarichi elettivi di carattere politico a livello nazionale o locale, nonché di quelli svolti nell’ambito del Governo e, a qualsiasi titolo, negli enti territoriali (regione, provincia, città metropolitana e comune) e presso organi elettivi sovranazionali;

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g) prevedere che, ai fini della valutazione di cui all’art. 11, comma 2, lett. a), d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, il consiglio giudiziario acquisisca le informazioni necessarie ad accertare la sussistenza di gravi anomalie in relazione all’esito degli affari nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento, nonché, in ogni caso, che acquisisca, a campione, i provvedimenti relativi all’esito degli affari trattati dal magistrato in valutazione nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio; h) ai fini delle valutazioni di professionalità di cui all’art. 11 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, e ai fini delle valutazioni delle attitudini per il conferimento degli incarichi di cui all’art. 2 della presente legge: 1. prevedere l’istituzione del fascicolo per la valutazione del magistrato, contenente, per ogni anno di attività, i dati statistici e la documentazione necessari per valutare il complesso dell’attività svolta, compresa quella cautelare, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, la tempestività nell’adozione dei provvedimenti, la sussistenza di caratteri di grave anomalia in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio, nonché ogni altro elemento richiesto ai fini della valutazione; 2. stabilire un raccordo con la disciplina vigente relativa al fascicolo personale del magistrato; i) semplificare la procedura di valutazione di professionalità con esito positivo, prevedendo: 1. che la relazione di cui all’art. 11, comma 4, lett. b), d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, contenga esclusivamente i dati conoscitivi sull’attività giudiziaria svolta dal magistrato, anche con specifico riferimento a quella espletata con finalità di mediazione e conciliazione, indispensabili alla valutazione di professionalità, e che sia redatta secondo le modalità e i criteri definiti dal Consiglio superiore della magistratura; 2. che il consiglio giudiziario formuli il parere di cui all’art. 11, comma 6, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, utilizzando il rapporto del capo dell’ufficio, la relazione del magistrato, le statistiche comparate, i provvedimenti estratti a campione e quelli spontaneamente prodotti dall’interessato, con motivazione semplificata qualora ritenga di confermare il giudizio positivo reso nel rapporto; 3. che il Consiglio superiore della magistratura, quando, esaminati il rapporto del capo dell’ufficio, la relazione del magistrato, le statistiche comparate e i provvedimenti estratti a campione o spontaneamente prodotti dall’interessato, ritenga di recepire il parere del consiglio giudiziario contenente la valutazione positiva, esprima il giudizio di cui all’art. 11,

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comma 15, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, con provvedimento che richiama il suddetto parere, senza un’ulteriore motivazione; 4. che i fatti accertati in via definitiva in sede di giudizio disciplinare siano oggetto di valutazione ai fini del conseguimento della valutazione di professionalità successiva all’accertamento, anche se il fatto si colloca in un quadriennio precedente, ove non sia già stato considerato ai fini della valutazione di professionalità relativa a quel quadriennio; l) modificare la disciplina delle valutazioni di professionalità prevedendo: 1. che ad un secondo giudizio non positivo possa non seguire una valutazione negativa, ma che in questo caso, in aggiunta agli effetti già previsti per il giudizio non positivo, conseguano ulteriori effetti negativi sulla progressione economica nonché sul conferimento di funzioni di legittimità o di funzioni semidirettive e direttive; 2. che, nel caso di giudizio non positivo successivo ad un primo giudizio negativo, possa non seguire la dispensa dal servizio, ma che in questo caso, in aggiunta agli effetti già previsti per il giudizio non positivo, conseguano ulteriori effetti negativi sulla progressione economica nonché sul conferimento di funzioni di legittimità o di funzioni semidirettive e direttive.

5. La riduzione dei tempi per l’accesso in magistratura L’art. 4 l. n. 71/2022 prescrive la riduzione dei tempi per l’accesso in magistratura. Esso, in un unico comma, stabilisce che, nell’esercizio della delega di cui all’art. 1, il decreto o i decreti legislativi recanti modifiche alla disciplina dell’accesso in magistratura sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) prevedere che i laureati che hanno conseguito la laurea in giurisprudenza a seguito di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni possano essere immediatamente ammessi a partecipare al concorso per magistrato ordinario; b) fermo restando quanto previsto dalla lett. a) del presente comma, prevedere la facoltà di iniziare il tirocinio formativo di cui all’art. 73 del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, conv., con mod., dalla l. 9 agosto 2013, n. 98, a seguito del superamento dell’ultimo esame previsto dal corso di laurea; c) fermo restando quanto previsto dalla lett. a) del presente comma, pre-

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vedere che la Scuola superiore della magistratura organizzi, anche in sede decentrata, corsi di preparazione al concorso per magistrato ordinario per laureati, in possesso dei requisiti previsti dall’art. 73 del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, conv., con mod., dalla l. 9 agosto 2013, n. 98, che abbiano in corso o abbiano svolto il tirocinio formativo di cui alla lett. b) del presente comma oppure che abbiano prestato la loro attività presso l’ufficio del processo di cui all’art. 14 del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, conv., con mod., dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, stabilendo che i costi di organizzazione gravino sui partecipanti in una misura che tenga conto delle condizioni reddituali dei singoli e dei loro nuclei familiari; d) prevedere che la prova scritta del concorso per magistrato ordinario abbia la prevalente funzione di verificare la capacità di inquadramento teorico-sistematico dei candidati e consista nello svolgimento di tre elaborati scritti, rispettivamente vertenti sul diritto civile, sul diritto penale e sul diritto amministrativo, anche alla luce dei princìpi costituzionali e dell’Unione europea; e) prevedere una riduzione delle materie oggetto della prova orale del concorso per magistrato ordinario, mantenendo almeno le seguenti: diritto civile, diritto penale, diritto processuale civile, diritto processuale penale, diritto amministrativo, diritto costituzionale, diritto dell’Unione europea, diritto del lavoro, diritto della crisi e dell’insolvenza e ordinamento giudiziario, fermo restando il colloquio in una lingua straniera, previsto dall’art. 1, comma 4, lett. m), d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160.

6. Il collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili L’art. 5 l. n. 71/2022 disciplina il collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili, prescrivendo che, nell’esercizio della delega di cui all’art. 1, il decreto legislativo recante riordino della disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili è adottato nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi: a) individuare le tipologie di incarichi extragiudiziari da esercitare esclusivamente con contestuale collocamento fuori ruolo per tutta la durata dell’incarico, tenendo conto della durata dello stesso, del tipo di impegno richiesto e delle possibili situazioni di conflitto di interessi tra le funzioni esercitate nell’ambito di esso e quelle esercitate presso l’amministrazione di

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appartenenza e includendo in ogni caso gli incarichi di capo di gabinetto, vice capo di gabinetto, direttore dell’ufficio di gabinetto e capo della segreteria di un Ministro; b) individuare le tipologie di incarichi extragiudiziari per le quali è ammesso il ricorso all’istituto dell’aspettativa ai sensi dell’art. 23-bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165; c) prevedere che il collocamento fuori ruolo di un magistrato ordinario, amministrativo e contabile possa essere autorizzato a condizione che l’incarico da conferire corrisponda a un interesse dell’amministrazione di appartenenza; stabilire i criteri dei quali i rispettivi organi di autogoverno debbano tenere conto nella relativa valutazione e prevedere che, in ogni caso, vengano sempre valutate puntualmente le possibili ricadute che lo svolgimento dell’incarico fuori ruolo può determinare sotto i profili dell’imparzialità e dell’indipendenza del magistrato; d) prevedere che la valutazione della sussistenza dell’interesse di cui alla lett. c) sia effettuata sulla base di criteri oggettivi che tengano conto anche dell’esigenza di distinguere, in ordine di rilevanza: gli incarichi che la legge affida esclusivamente a magistrati; gli incarichi di natura giurisdizionale presso organismi internazionali e sovranazionali; gli incarichi presso organi costituzionali; gli incarichi presso organi di rilevanza costituzionale; gli incarichi non giurisdizionali apicali e di diretta collaborazione presso istituzioni nazionali o internazionali; gli altri incarichi; e) prevedere che il magistrato, al termine di un incarico svolto fuori ruolo per un periodo superiore a cinque anni, possa essere nuovamente collocato fuori ruolo, indipendentemente dalla natura del nuovo incarico, non prima che siano trascorsi tre anni dalla presa di possesso nell’ufficio giudiziario, e indicare tassativamente le ipotesi di deroga; f) prevedere che non possa comunque essere autorizzato il collocamento del magistrato fuori ruolo prima del decorso di dieci anni di effettivo esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti e quando la sua sede di servizio presenta una rilevante scopertura di organico, sulla base di parametri definiti dai rispettivi organi di autogoverno; g) stabilire che i magistrati ordinari, amministrativi e contabili non possano essere collocati fuori ruolo per un tempo che superi complessivamente sette anni, salvo che per gli incarichi, da indicare tassativamente, presso gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, gli organi del Governo e gli organismi internazionali, per i quali il tempo trascorso fuori ruolo non può superare complessivamente dieci anni, ferme restando le deroghe previste dall’art. 1, comma 70, l. 6 novembre 2012, n. 190;

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h) ridurre il numero massimo di magistrati che possono essere collocati fuori ruolo, sia in termini assoluti che in relazione alle diverse tipologie di incarico che saranno censite, prevedendo la possibilità di collocamento fuori ruolo dei magistrati per la sola copertura di incarichi rispetto ai quali risulti necessario un elevato grado di preparazione in materie giuridiche o l’esperienza pratica maturata nell’esercizio dell’attività giudiziaria o una particolare conoscenza dell’organizzazione giudiziaria; individuare tassativamente le fattispecie cui tale limite non si applica; i) disciplinare specificamente, con regolamentazione autonoma che tenga conto della specificità dell’attività, gli incarichi fuori ruolo svolti in ambito internazionale (comma 1). Lo schema del decreto o gli schemi dei decreti legislativi di cui al presente articolo sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro dell’università e della ricerca, secondo la procedura indicata all’art. 1, commi 2 e 3 (comma 2).

7. Il coordinamento con le disposizioni vigenti L’art. 6 l. n. 71/2022 cura il coordinamento delle nuove disposizioni con quelle già vigenti. Esso, nell’unico comma, stabilisce che il decreto o i decreti legislativi attuativi della delega di cui all’art. 1 della presente legge provvedono al coordinamento delle disposizioni vigenti con le disposizioni introdotte in attuazione della medesima delega, anche modificando la formulazione e la collocazione delle disposizioni dell’ordinamento giudiziario, di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, nonché delle disposizioni contenute in leggi speciali non direttamente investite dai princìpi e criteri direttivi di delega, e operando le necessarie abrogazioni nonché prevedendo le opportune disposizioni transitorie (comma 1).

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Capitolo VII

Delega al governo per il riassetto delle norme dell’ordinamento giudiziario militare 1. La delega in generale Il Capo V della l. n. 71/2022 prevede, all’art. 40, una delega al Governo per il riassetto delle norme dell’ordinamento giudiziario militare.

2. L’oggetto della delega, i princìpi e criteri direttivi, nonché il relativo procedimento L’art. 40 l. n. 71/2022 indica l’oggetto della delega, i princìpi e criteri direttivi, nonché il relativo procedimento. Esso stabilisce che il Governo è delegato ad adottare, entro due anni dalla scadenza del termine per l’esercizio della delega di cui all’art. 1 della presente legge, uno o più decreti legislativi, su proposta del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro dell’economia e delle finanze, in materia di ordinamento giudiziario militare e per il riassetto della disciplina recata dagli artt. da 52 a 75 del codice dell’ordinamento militare, di cui al d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, anche attraverso il coordinamento formale e sostanziale di tali disposizioni con le previsioni dell’ordinamento giudiziario ordinario, come riordinate e riformate nei decreti legislativi attuativi di cui agli artt. 1, 2 e 3, nonché con le modifiche introdotte dagli artt. 4 e da 8 a 38 della l. n. 71/2022, in quanto compatibili (comma 1). Nell’esercizio della delega di cui al comma 1 il Governo si attiene ai seguenti princìpi e criteri direttivi: a) adeguare la disciplina in materia di accesso alla magistratura militare,

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di stato giuridico, compreso quello del procuratore generale militare presso la Corte suprema di Cassazione, di conferimento delle funzioni e di requisiti per la nomina, nonché di progressione nelle valutazioni di professionalità, a quella dei magistrati ordinari nei gradi corrispondenti, in quanto applicabili; b) adeguare le circoscrizioni territoriali dei tribunali militari e delle rispettive procure militari, fermi restando il numero di tre e la rispettiva sede fissata in Roma, Verona e Napoli; c) prevedere che le circoscrizioni dei tribunali militari di Roma, Verona e Napoli siano riorganizzate in funzione dei carichi pendenti e di un migliore coordinamento rispetto alla dislocazione di enti e reparti militari nel territorio nazionale; d) prevedere l’introduzione, in ciascuna procura militare, del posto di procuratore militare aggiunto, con corrispondente soppressione, per ogni ufficio, di un posto di sostituto procuratore militare; e) prevedere che al Consiglio della magistratura militare si applichino le disposizioni previste per il Consiglio superiore della magistratura, in quanto compatibili, e che il numero dei componenti eletti sia aumentato a quattro per garantire la maggioranza di tale componente elettiva; f) mantenere, per quanto compatibile, l’equiparazione dei magistrati militari ai corrispondenti magistrati ordinari (comma 2). Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1 sono trasmessi alle Camere affinché su di essi sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, entro il termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione. Decorso il predetto termine, anche in assenza dei prescritti pareri parlamentari, i decreti legislativi possono essere adottati, sentito il Consiglio della magistratura militare, che si esprime nel termine di trenta giorni dalla trasmissione degli schemi. Qualora il termine per il rilascio del parere parlamentare scada nei trenta giorni antecedenti alla scadenza del termine previsto per l’esercizio della delega o successivamente, quest’ultimo è prorogato di novanta giorni (comma 3). Il Governo, con la medesima procedura di cui al menzionato comma 3, entro due anni dalla scadenza del termine per l’esercizio della delega di cui al precedente comma 1 e nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi previsti dal citato comma 2, può adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi adottati (comma 4). I decreti legislativi attuativi della delega di cui al comma 1 del presente articolo provvedono in ogni caso al coordinamento delle disposizioni vigenti con le disposizioni introdotte in attuazione della medesima delega, anche modificando la formulazione e la collocazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento giudiziario militare, prevedendo eventualmente rinvii

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espliciti ai decreti legislativi di cui agli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 71/2022, alle disposizioni dell’ordinamento giudiziario, di cui al r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, d.lgs. 20 febbraio 2006, n. 106, 23 febbraio 2006, n. 109, e 5 aprile 2006, n. 160, nonché alle norme contenute in leggi speciali non direttamente investite dai princìpi e criteri direttivi di cui al comma 2 del presente articolo, in modo da renderle a essi conformi, operando le necessarie abrogazioni e adottando le opportune disposizioni transitorie (comma 5).

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Titolo capitolo

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Capitolo VIII

Le disposizioni finanziarie e finali Il Capo VI della l. n. 71/2022 contiene, agli artt. 41, 42 e 43, le disposizioni finanziarie e finali. Infine, si prevede che la legge entri in vigore il giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

1. Le disposizioni finali L’art. 41 l. n. 71/2022 contiene le disposizioni finali della legge, stabilendo che, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Consiglio superiore della magistratura adegua alle disposizioni dei Capi II, III e IV della medesima legge il Regolamento interno di cui all’art. 20, n. 7, l. 24 marzo 1958, n. 195, e il Regolamento di amministrazione e contabilità adottato ai sensi della medesima l. n. 195/1958 (comma 1). Decorso il termine di cui al comma 1 dello stesso art. 41, qualora il Regolamento di amministrazione e contabilità non sia stato adeguato alle disposizioni di cui all’art. 37 della presente legge, si applica in ogni caso il limite massimo retributivo onnicomprensivo di cui all’art. 13 d.l. 24 aprile 2014, n. 66, conv., con mod., dalla l. 23 giugno 2014, n. 89 (comma 2).

2. Le disposizioni finanziarie L’art. 42 l. n. 71/2022 detta le relative disposizioni finanziarie, stabilendo che dall’attuazione delle disposizioni di cui alla presente legge e dei decreti legislativi da essa previsti non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni interessate provvedono ai

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relativi adempimenti nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente (comma 1). In conformità all’art. 17, comma 2, l. 31 dicembre 2009, n. 196, qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino compensazione al proprio interno, i medesimi decreti legislativi sono adottati solo successivamente o contestualmente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie (comma 2).

3. L’immediata entrata in vigore della legge L’art. 43 l. n. 71/2022 disciplina l’immediata entrata in vigore della legge, stabilendo che essa entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, senza alcuna vacatio legis, e quindi dal 21 giugno 2022.