Human Security - Völkerrechtliche Aspekte eines internationalen Sicherheitskonzeptes zu Beginn des 21. Jahrhunderts [1 ed.] 9783428527038, 9783428127030

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Schriften zum Völkerrecht Band 180

Human Security – Völkerrechtliche Aspekte eines internationalen Sicherheitskonzeptes zu Beginn des 21. Jahrhunderts

Von

Jacqueline Stein-Kaempfe

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

JACQUELINE STEIN-KAEMPFE

Human Security – Völkerrechtliche Aspekte eines internationalen Sicherheitskonzeptes zu Beginn des 21. Jahrhunderts

Schriften zum Völkerrecht Band 180

Human Security – Völkerrechtliche Aspekte eines internationalen Sicherheitskonzeptes zu Beginn des 21. Jahrhunderts

Von

Jacqueline Stein-Kaempfe

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2007 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2008 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 978-3-428-12703-0 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2007 von der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin als Dissertation angenommen. Meinem Doktorvater, Prof. Dr. Dr. h. c. Christian Tomuschat, möchte ich für die Betreuung meiner Arbeit, seine wertvollen Anregungen und die rasche Begutachtung herzlich danken. Außerdem danke ich Prof. Dr. Susanne Baer LL.M. (Ann Arbor) für die Erstellung des Zweitgutachtens. Ohne Dr. Juliane Hagelberg LL.M. (Kapstadt) wäre die Arbeit vielleicht nicht vollendet worden. Ihr gilt mein freundschaftlich verbundener Dank für ihre Unterstützung und Diskussionsbereitschaft. Ebenso danke ich Karin von LamatschKaempfe für die Mühen des Korrekturlesens. Schließlich danke ich ganz besonders meiner Mutter für ihren motivierenden und beständigen Rückhalt. In großer Liebe ist diese Arbeit ihr und meinem verstorbenen Vater gewidmet. Frankfurt a.M., im Juni 2008

Jacqueline Stein-Kaempfe

Inhaltsübersicht Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

I. Terminologie: Sicherheit – Security – Safety . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

II. Human Insecurity: das globale sicherheitspolitische Umfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

III. Der Ursprung des Begriffes „Human Security“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

IV. Human Security in staatlichen Agenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

V. Die parallele Konzeptionalisierung der beiden Human-Security-Ansätze . . . . . .

39

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

VII. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

I. Staatenpraxis zu Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

III. Bildungs- und Forschungseinrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 IV. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 I. Völkerrechtliche Konnotationen von „Security“ und „Human“ . . . . . . . . . . . . . . . . 112 II. Die enge Human-Security-Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 III. Die weite Human-Security-Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 IV. Der Ansatz der SICA: Der Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit . . . . . . 177 V. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 D. Exkurs: Human Security und Good Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 E. Human Security als Impuls für die Entwicklung völkerrechtlicher Normen, Institute und Institutionen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“ in der UNCharta? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 II. Entstehung einer Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft? . . . . 203

6

Inhaltsübersicht III. Entstehung einer staatlichen Pflicht zur Prävention (duty to prevent)? . . . . . . . . . 210 IV. Human Security und die Reform der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

F. Völkerrechtliche Bewertung von Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 I. Ein neues Menschenrecht der dritten Generation? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 II. Ein neuer Grundsatz, Standard oder Grundwert des Völkerrechts? . . . . . . . . . . . . 224 III. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 G. Fazit und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 I. Human Security als erweiterte Perspektive der Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . 228 II. Human Security als Aufgabe im öffentlichen Interesse der internationalen Gemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 III. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Anhang: Projekte des UN Trust Fund for Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

Inhaltsverzeichnis Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

I. Terminologie: Sicherheit – Security – Safety . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

1. Security – Safety . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

2. Der politische Begriff der internationalen Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

II. Human Insecurity: das globale sicherheitspolitische Umfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

1. Wandel der Sicherheitsbedrohungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

2. Ursachen und Verknüpfungen der Sicherheitsbedrohungen . . . . . . . . . . . . . . . .

25

III. Der Ursprung des Begriffes „Human Security“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

1. Die Vorläufer des Human-Security-Konzeptes in der neuen Sicherheitsdebatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

2. Der UNDP Human Development Report 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

IV. Human Security in staatlichen Agenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

1. Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

2. Japan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

3. Die Mitgliedsstaaten des Human Security Network . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

4. Die Staaten der G8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

5. Die Staaten der APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) . . . . . . . . . . . . . .

38

V. Die parallele Konzeptionalisierung der beiden Human-Security-Ansätze . . . . . .

39

1. International Commission on Intervention and State Sovereignty . . . . . . . . . .

39

2. Commission on Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

1. Die Organisation der Vereinten Nationen (UN) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

a) Der Generalsekretär . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

b) Die Generalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

c) Der Sicherheitsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

d) Unterorgane der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

8

Inhaltsverzeichnis 2. Sonderorganisationen der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

a) Die Weltbank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

b) Die UNESCO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

3. Die Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

4. Regionale internationale Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

a) Die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

b) Die Afrikanische Union (AU) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

c) Das System der zentralamerikanischen Integration (SICA) . . . . . . . . . . . . .

61

5. Spezielle internationale Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

a) Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE)

65

b) Die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

VII. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

1. Der enge Ansatz: physische Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

2. Der weite Ansatz: physische, wirtschaftliche und soziale Sicherheit . . . . . . .

71

3. Individuenzentrierte Sicherheitskonzepte ohne Human-Security-Bezeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

4. Human Security als Zielbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

5. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

I. Staatenpraxis zu Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

1. Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

a) Öffentliche Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

b) Schutz von Zivilpersonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

c) Konfliktprävention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

d) Regierungsführung und Rechenschaftspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

e) Friedenssicherungsoperationen (peace support operations) . . . . . . . . . . . .

80

f) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

2. Japan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

3. Die Mitgliedsstaaten des Human Security Network . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

a) Aktivitäten des Human Security Network . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

Inhaltsverzeichnis

9

b) Human-Security-Aktivitäten der Teilnehmerstaaten des Human Security Network . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

c) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

1. Die Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

a) Das Generalsekretariat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Human-Security-Einheit (Human Security Unit) . . . . . . . . . . . . . . (2) Der Human-Security-Beirat (Human Security Advisory Board) . . . . (3) United Nations Office for Drugs and Crime (UNODC) . . . . . . . . . . . .

92 93 94 95

b) United Nations Development Program (UNDP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

c) Unterorgane der Generalversammlung und Sonderorganisationen . . . . . .

97

2. Exkurs: Human-Security-Bezüge in der Entwicklungsarbeit der Weltbank

98

3. Das System zentralamerikanischer Integration (SICA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 III. Bildungs- und Forschungseinrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 IV. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 1. Der enge Human-Security-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 2. Der weite Human-Security-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 3. Human Security als Forschungskategorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 4. Gemeinsamkeiten und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 I. Völkerrechtliche Konnotationen von „Security“ und „Human“ . . . . . . . . . . . . . . . . 112 1. Sicherheit im Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 2. „Human“ im Völkerrecht: die Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 a) Dogmatik: Verpflichtung zu Achtung, Gewährleistung und Schutz . . . . . 117 b) Kategorisierung: die Generationen der Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . 118 c) Die gegenwärtigen Probleme des Menschenrechtsschutzes . . . . . . . . . . . . . 118 II. Die enge Human-Security-Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

10

Inhaltsverzeichnis a) Menschenrechte der ersten Generation: bürgerliche Rechte . . . . . . . . . . . . (1) Das Recht auf Leben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Schutz vor staatlicher Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Staatlicher Schutz vor Bedrohungen des Lebens durch Private (c) Die kollektive Dimension des Rechts auf Leben: Genozidverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (d) Das Recht auf Sicherheit als kodifizierte Schutzpflicht des Rechts auf Leben? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (e) Pflicht zur Bestrafung der Täter als Ausfluss des Rechts auf Leben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Schutz vor Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Schutz während Migration, Vertreibung und Flucht . . . . . . . . . . . . . . . (4) Der Schutz von Kindern vor Gewalt in Konflikten . . . . . . . . . . . . . . . . . (5) Der Schutz der Rechte der Frauen vor Ungleichbehandlung im Post-Konflikt-Wiederaufbau und vor Gewalt in Konflikten . . . . . . . .

120 120 121 122 123 123 124 125 125 126 127

b) Menschenrechte der dritten Generation: Recht auf Frieden . . . . . . . . . . . . . 128 2. Internationale Strafgerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3. Humanitäres Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 a) Das Recht auf Leben im zwischenstaatlichen bewaffneten Konflikt . . . . 131 b) Schutz der Zivilbevölkerung in internen Konflikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 c) Arten und Reichweite der Verpflichtungen aus dem humanitären Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 4. Beitrag zur Einhaltung des Gewaltverbotes durch Konfliktprävention . . . . . 135 5. Rechtsstaatlichkeit – Demokratie? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 6. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 III. Die weite Human-Security-Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 1. Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 a) Wirtschaftliche und soziale Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Verpflichtungs- und Leistungsstruktur der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Subsistenzrechte (Recht auf einen angemessenen Lebensstandard) (a) Das Recht auf Nahrung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Das Recht auf angemessene Unterkunft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Das Recht auf Gesundheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (d) Staatliche Pflichten zur Gewährleistung des Rechts auf Lebens hinsichtlich HIV / AIDS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (e) Das Recht auf Bildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Das Recht auf Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Das Recht auf soziale Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

142 143 144 144 145 147 148 149 151 151

Inhaltsverzeichnis

11

b) Bürgerliche und Politische Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Das Recht auf Privatautonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die politischen Menschenrechte – Kommunikationsrechte . . . . . . . . (a) Die Meinungs- und Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Das Recht auf Teilnahme an den öffentlichen Angelegenheiten?

152 153 154 154 156

c) Schutz und Gewährleistung wirtschaftlicher, sozialer und bürgerlicher Rechte für besonders schutzwürdige Gruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Rechte der Kinder auf besondere Fürsorge und Unterstützung (3) Spezieller Schutz für Binnenvertriebene, Flüchtlinge und Migranten

156 156 159 160

d) Menschenrechte der dritten Generation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Das Recht auf Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Entwicklung des Rechts auf Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Probleme des Rechts auf Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Partizipation als Element des „Rechts auf Entwicklung“ . . . . . . (d) Empowerment als Element des Rechts auf Entwicklung . . . . . . . (e) Das Recht auf Entwicklung und Human Security . . . . . . . . . . . . . . (2) Das Recht auf eine saubere und lebenswerte Umwelt . . . . . . . . . . . . . . (3) Das Recht auf Frieden? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

162 163 163 165 168 169 170 171 173

2. Demokratie? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 IV. Der Ansatz der SICA: Der Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit . . . . . . 177 1. Materieller Gehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 2. Verpflichtungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 3. Durchsetzbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 V. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 1. Menschenrechtlicher Inhalt von Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2. Förderung der Gewährung der Menschenrechte durch Human Security . . . . 182 a) Schaffung von menschenrechtlichen Rechtsverpflichtungen . . . . . . . . . . . . 182 b) Sicherung des Vollzugs der Menschenrechte durch die Förderung repressiver Mechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 c) Verbesserung der menschlichen Strukturbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 d) Menschenrechtssicherung durch Empowerment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 e) Akzentverschiebung bei der Verpflichtungsstruktur der Menschenrechte 185 3. Prävention von Menschenrechtsverletzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

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Inhaltsverzeichnis

D. Exkurs: Human Security und Good Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 E. Human Security als Impuls für die Entwicklung völkerrechtlicher Normen, Institute und Institutionen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“ in der UNCharta? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 1. Internationale Sicherheit und Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2. Weltfrieden und Human Security: die Praxis des UN-Sicherheitsrates . . . . . 195 3. Einschränkung der staatlichen Souveränität durch Human Security? . . . . . . . 200 II. Entstehung einer Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft? . . . . 203 1. Humanitäre Intervention und Schutzverantwortung (responsibility to react) 204 2. Die Verantwortung zum Wiederaufbau (responsibility to rebuild) . . . . . . . . . . 208 3. Die Verantwortung zur Prävention (responsibility to prevent) . . . . . . . . . . . . . . 208 III. Entstehung einer staatlichen Pflicht zur Prävention (duty to prevent)? . . . . . . . . . 210 IV. Human Security und die Reform der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 F. Völkerrechtliche Bewertung von Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 I. Ein neues Menschenrecht der dritten Generation? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 1. Elemente eines menschenrechtlichen Anspruchs in Human Security? . . . . . 218 2. Völkerrechtsquellen von Human Security? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 II. Ein neuer Grundsatz, Standard oder Grundwert des Völkerrechts? . . . . . . . . . . . . 224 III. Zusammenfassung und Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 G. Fazit und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 I. Human Security als erweiterte Perspektive der Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . 228 II. Human Security als Aufgabe im öffentlichen Interesse der internationalen Gemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 III. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Anhang: Projekte des UN Trust Fund for Human Security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

Abkürzungsverzeichnis Ergänzend wird auf Kirchner, Hildebert / Butz, Cornelie, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 5. Auflage, Berlin 2003, verwiesen. a. a. O.

am anderen Ort

AEM

Allgemeine Erklärung der Menschenrechte

AfCH

Afrikanische Charta über die Rechte von Menschen und Völker

AJIL

American Journal of International Law

BDGVR

Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BYIL

British Yearbook of International Law

CCPR

International Covenant on Civil and Political Rights

DAC

Development Assistance Committe (OECD)

Ebd.

Ebenda

ECOSOC

Economic and Social Council

EGMR

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EJIL

European Journal of International Law

EPIL

Encyclopedia of Public International Law

EU

Europäische Union

EuGRZ

Europäische Grundrechtszeitung

GASP

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

HRQ

Human Rights Quarterly

HSN

Human Security Network

IAGMR

Interamerikanischer Gerichtshof für Menschenrechte

IBDR

International Bank for Reconstruction and Development

ICISS

International Commission on Intervention and State Sovereignty

IDP

Intern Vertriebene (Internally Displaced People)

IPbpR

Internationaler Pakt der bürgerlichen und politischen Rechte

IPG

Internationale Politik und Gesellschaft

IPwskR

Internationaler Pakt der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte

MRA

Menschenrechtsausschuss des IPbpR

NGO

Nichtstaatliche Organisationen (Non-Governmental Organizations)

NILR

Netherlands International Law Review

NPT

Non-Proliferation Treaty (Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons)

OAS

Organization of American States

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Abkürzungsverzeichnis

OAS GA

General Assembly of the Organization of American States

OECD

Organization for Economic Cooperation and Development

RdC

Recueil des Cours de l’Académie de droit international de la Haye

SICA

Zentralamerikanisches Integrationssystem (Sistema de la Integración Centroamericana)

UN

United Nations

UNDP

Entwicklungsprogramm der UN (United Nations Development Programm)

UNHCHR

UN Hochkommissar für Menschenrechte (UN High Commissioner for Human Rights)

UNHCR

UN Hochkommissar für Flüchtlinge (UN High Commissioner for Refugees)

UNTS

United Nations Treaty System

VJIL

Virginia Journal of International Law

VRÜ

Zeitschrift Verfassung und Recht in Übersee

Einführung Am Beginn des 21. Jahrhunderts steht die Menschheit vor immensen Herausforderungen ökonomischer und ökologischer Art. Trotz einer in manchen Regionen der Erde zu verzeichnenden Überproduktion von Nahrungsmitteln ist der Hunger noch immer eines der dringendsten Probleme in Staaten der Dritten Welt. Zudem sieht sie sich neuartigen Bedrohungen ausgesetzt. Während im internationalen System bisher staatliche Integrität und Souveränität im Zentrum der Aufmerksamkeit von Politik und Forschung standen, rückt seit Ende des Kalten Krieges das Individuum zunehmend ins Visier neuartiger Bedrohungen und damit in den Mittelpunkt des Interesses. Die Gefährdung staatlicher Territorien durch konventionelle Streitkräfte hat seitdem für die Mehrzahl der Staaten nachgelassen und ist für einige Staaten auf absehbare Zeit unwahrscheinlich1. Jedoch sind neue Bedrohungen entstanden, die den internationalen Frieden und die Sicherheit der einzelnen Staaten, vor allem aber ihrer Bürger beeinträchtigen. Wesentliche Gefahren für die menschliche Existenz resultieren vorrangig nicht mehr allein aus Personenschäden im Rahmen klassischer zwischenstaatlicher Kriege, sondern aus internen bewaffneten Konflikten, Terrorismus und organisierter Kriminalität, ebenso wie Umweltkatastrophen, Aids, wirtschaftlichen Missständen, Völkermord, ethnisch begründeten Vertreibungen und politischer Unterdrückung. Damit einher geht die Abnahme der Bedeutung des Staates als vormals uneingeschränktem Protagonisten des internationalen Systems. Dieser erweist sich zum einen hilflos gegenüber den neuartigen Bedrohungen, und teilweise führt völliger Wegfall der Staatsgewalt gar zur Handlungsunfähigkeit. Zum anderen ist die staatliche Autorität oft selbst Auslöser der Bedrohungen. Ferner wird die staatliche Souveränität wachsenden Beschränkungen durch internationale Verwaltungsorgane unterworfen, wie zum Beispiel der internationalen Strafgerichtsbarkeit, die Durchgriffsbefugnisse gegenüber dem Bürger besitzt, oder der internationalen Finanzinstitutionen, die indirekt Einfluss auf die Innenpolitik der Empfängerländer nehmen. Kurz, oft kann oder will der Staat seinen Schutzpflichten gegenüber den Bürgern nicht nachkommen. Folglich werden traditionelle Schutzmechanismen des internationalen Rechts, welche den Staat als Träger ebendieser Schutzpflichten verpflichten, zunehmend in Frage gestellt. 1 So zumindest die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union; vgl. Europäische Sicherheitsstrategie – Ein sicheres Europa in einer besseren Welt, angenommen durch die Staatsund Regierungschefs im Europäischen Rat am 12. Dezember 2003, S. 3, http: // ue.eu.int / cms3_fo / showPage.ASP?id=266&lang=DE&mode=g, Stand: 8. August 2006.

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Einführung

Vor diesem Hintergrund ist das hier zu untersuchende Konzept der Human Security, das in den 90er Jahren aufkam, zu sehen. Es nahm die Strukturänderungen in den internationalen Beziehungen und konkret die Notwendigkeit der Eindämmung oben aufgeführter neuartiger Bedrohungen zum Anlass für eine Neubewertung des globalen Sicherheitssystems. Nach diesem Konzept erfordert die Neuartigkeit der Bedrohungen sowohl eine Vertiefung des bisher staatenbezogenen Sicherheitsbegriffs auf die Sicherheit des Individuums als auch eine Erweiterung auf nichtmilitärische Sicherheitsbedrohungen. Die Zunahme nichtmilitärischer Konfliktquellen untergräbt andernfalls den internationalen sowie den nationalen Sicherheitsbegriff, wenn dieser sich nicht angesichts der veränderten Rahmenbedingungen des internationalen Systems neu definiert. Nationale Sicherheit und damit auch die Voraussetzungen für internationalen Frieden und Sicherheit im Sinne der UN-Charta können nur auf der Grundlage von menschlicher Sicherheit (Human Security) geschaffen werden. Wenn es auch primär Aufgabe des Staates ist, für die Gewährleistung dieser Sicherheit zu sorgen, so ist darüber hinaus – in Anbetracht der Überforderung vieler Staaten – die Verantwortung für die individuelle Sicherheit auch der internationalen Gemeinschaft und den nichtstaatlichen Akteuren zu übertragen. Das Konzept der Human Security ist bei verschiedenen Staaten und internationalen Organisationen, in akademischen Kreisen und bei nichtstaatlichen Organisationen (im Folgenden: NGOs) auf breite Resonanz gestoßen. Die terroristischen Anschläge vom 11. September 2001 haben zwar zu einem Wiederaufleben nationaler Sicherheitsinteressen, nicht aber zum Verschwinden des Konzeptes geführt. Forscher und Praktiker aus den Politik-, Sozialwissenschaften und – in geringerem Maße – dem Völkerrecht haben sich mit dem Thema beschäftigt. Weltweit wurden neue Kurse in die Lehrangebote der Universitäten aufgenommen, in den USA, Kanada und Japan wurden neue Universitätsabteilungen für Human Security gegründet sowie Masterprogramme in Human Security eingerichtet. Sogar eine politische Zeitschrift mit dem Titel Human Security Journal wurde gegründet. NGOs und internationale Organisationen haben praktische Ausbildungsprogramme und Förderprojekte unter diesem Begriff ins Leben gerufen. Während andererseits insbesondere Stimmen aus der Literatur Human Security jeden Mehrwert für das internationale System absprechen, haben einige Staaten das Human-Security-Konzept bereits in ihre Außenpolitik integriert. Trotz der praktischen Umsetzung – bei der angedeuteten Bandbreite von Akteuren aber vielleicht nicht verwunderlich – ist das Verständnis des konkreten Inhalts, der Funktion und der Folgen des Human-Security-Konzeptes aber uneinheitlich geblieben. Angesichts der Verbreitung des Begriffes Human Security in Theorie und Praxis internationaler Politik widmet sich die vorliegende Arbeit der Frage, welche Rolle Human Security aus der Sicht des Völkerrechts, der Rechtsordnung des internationalen Systems, zukommt. Ist die „catchphrase“ des Jahrhundertwechsels bloß eine terminologische Spielerei beziehungsweise Neuordnung bereits bestehender Forde-

Einführung

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rungen nach Entwicklung (auf der Grundlage von Menschenrechten und Demokratie) und damit „hot air“2? Oder hat Human Security selbst schon den Rang einer völkerrechtlichen Norm erlangt? Auch wenn dies nicht der Fall sein sollte, so bliebe doch zu klären, was das Human-Security-Konzept aus völkerrechtlicher Sicht darstellt, ob es überhaupt im Völkerrecht anzusiedeln ist und welchen Beitrag es zum gegenwärtigen Verständnis anderer völkerrechtlicher Institute leistet bzw. leisten kann. In diesem Zusammenhang ist auch von rechtspolitischem Interesse, welchen Einfluss Human Security möglicherweise auf die künftige Entwicklung des Völkerrechts nehmen kann. Folgenden Gang wird die Untersuchung nehmen: In einem ersten Teil (A.) werden die unterschiedlichen theoretischen Spielarten des Human-Security-Konzeptes, ihre Charakteristika und ihre Hauptkritikpunkte dargelegt. Zum besseren Verständnis der definitorischen Diskrepanzen werden Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes nachgezeichnet. Angesichts der bereits allumfassenden Wortbedeutung von Human Security ist die Untersuchung derart einzugrenzen, dass nur auf Konzepte eingegangen wird, die den Begriff Human Security in dieser Form verwenden. Konzepte, die sich ohne Bezugnahme auf den Begriff Human Security mit Ideen menschlicher Sicherheit befassen, werden ausgenommen, sofern Überschneidungen mit anderen menschenbezogenen Konzepten, wie den Menschenrechten, nicht auszuschließen sind und daher zwangsläufig zu Spekulationen über die Reichweite von Human Security führen würden3. Im zweiten Teil (B.) wird die praktische Umsetzung des Human-Security-Konzeptes durch die verschiedenen internationalen Akteure aufgezeigt. Im dritten Teil (C.) werden die völkerrechtlichen Grundlagen der verschiedenen Human-SecurityPraktiken herausgearbeitet. Hier wird herausgestellt, ob und gegebenenfalls inwiefern die Human-Security-Politik inhaltlich über bestehende völkerrechtliche Normen hinausreicht, also welche Strukturen des Völkerrechts sie unterstützt und auf welche Weise sie dies tut. In einem Exkurs in Teil D. wird auf das Konzept der Good Governance eingegangen, welches sich mit der Verbesserung von Regierungsführung und damit im weitesten Sinne auch mit der Verbesserung der menschlichen Sicherheit befasst. Im fünften Teil (E.) sind weniger die tatsächliche Human-Security-Praxis als vielmehr die wesentlich weiteren Auswirkungen der Human-Security-Idee Gegenstand der Untersuchung. Es wird die Impulswirkung untersucht, die die hinter Human Security stehende Idee (nicht das praktizierte Konzept) möglicherweise für neue völkerrechtliche Normen und die Reform der Vereinten Nationen gehabt hat. Dabei ist Human Security in Beziehung zu bereits bestehenden völkerrechtlichen Instituten zu setzen und zu untersuchen, inwiefern das Konzept Einfluss auf diese nehmen kann. Auf der Grundlage dieser praktischen und theoretischen Auswirkungen ist im sechsten Teil (F.) der Frage nach2 Paris, Human Security – Paradigm Shift or Hot Air?, International Security 26 / 2 (Herbst 2001), S. 87 – 102. 3 Denn „words matter“, insbesondere für die Formung von politischen Konzepten, Stoett, Human and Global Security: An Exploration of Terms, S. 3.

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Einführung

zugehen, was Human Security selbst aus völkerrechtlicher Sicht darstellt. Vereinzelt wurde die – zu prüfende – These aufgestellt, dass Human Security Potential zu einer völkerrechtlichen Norm hat. Es stellt sich daher die Frage, welchen völkerrechtlichen Stellenwert Human Security erlangt hat oder erlangen kann. In einem letzten Teil (G.) werden die derzeitigen Aussagen des Human-Security-Konzeptes für das Völkerrecht zusammengefasst und wird ein Ausblick auf seine völkerrechtliche Zukunft gegeben.

A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes Während die Idee der individuellen Sicherheit keineswegs neu ist, sondern bis ins 17. Jahrhundert zu den Lehren des Philosophen Thomas Hobbes zurückverfolgt werden kann1, ist der Begriff Human Security im Kontext internationaler Politik erst in den 90er Jahren durch das Entwicklungshilfeprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) geprägt worden. Das Engagement, mit dem der Begriff konzeptionalisiert, debattiert und jüngst auch umgesetzt wurde und wird, hat kaum nachgelassen. Über die Reichweite des Konzeptes besteht jedoch auch ein Jahrzehnt nach Aufgreifen des Begriffes durch Politikwissenschaftler und Politiker keine Übereinstimmung. Allerdings haben sich verschiedene internationale Akteure auf unterschiedliche Spielarten von Human Security festgelegt. Nach einer terminologischen Eingrenzung des Begriffs Sicherheit für den Zweck dieser Arbeit (I.) wird zunächst in groben Zügen der Wandel des sicherheitspolitischen Umfeldes, insbesondere im Hinblick auf die Situation des Individuums, skizziert (II.). Um die Herausbildung der unterschiedlichen Varianten des Human-Security-Konzeptes zu verdeutlichen, werden dann in chronologischer Reihenfolge sicherheitspolitische Vorläufer und der Ursprung des Konzeptes im UNDP Bericht zur menschlichen Entwicklung 1994 (Human Development Report) dargestellt (III.). Anschließend wird auf die Human-Security-Konzepte in staatlichen Agenden (IV.) und die theoretische Fortentwicklung durch zwei unabhängige Forschungsgruppen, die International Commission on Intervention and State Sovereignty und die Commission on Human Security eingegangen, die für die andauernde Debatte über den konzeptionellen Rahmen von Human Security richtungweisend sind (V.). Ferner wird vorgestellt, welches Verständnis des Human-Security-Konzeptes internationale Organisationen haben (VI.). Abschließend werden die verschiedenen Ansätze von Human Security gegenübergestellt, die im Einzelnen umstrittenen Elemente des Konzeptes von Human Security zusammengefasst sowie die Gemeinsamkeiten aller Ansätze herausgearbeitet (VII.).

1 Für Hobbes war es nicht von Bedeutung, ob Sicherheitsbedrohungen von außerhalb oder innerhalb des eigenen Staates herrührten. Denn ein Opfer sei in jedem Falle tot, gleichgültig, ob der tödliche Schuss von einem Nachbarn in dem Versuch, seine Grundstücksgrenzen zu sichern, abgefeuert wurde oder von einer einmarschierenden Armee. Ein Bürger blicke daher in Erwartung, gegen beide Arten von Bedrohungen geschützt zu werden, auf seinen Staat. Hobbes, Leviathan, Teil 1, Kapitel XIII; vgl. auch Ullman, Redefining Security, International Security 8 / 1 (Sommer 1983), S. 15, 16.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

I. Terminologie: Sicherheit – Security – Safety Sicherheit, die deutsche Übersetzung von „Security“, ist ein in verschiedenen Fachrichtungen verwendeter, diffuser Begriff. Ganz allgemein bezeichnet er einen Zustand des Unbedrohtseins, der sich objektiv im Vorhandensein von Schutz (-einrichtungen) bzw. im Fehlen von Gefahr(-enquellen) darstellt und subjektiv als Gewissheit von Individuen oder sozialen Gebilden über die Zuverlässigkeit von Sicherungs- und Schutzeinrichtungen empfunden wird2. Mit dieser Definition kann Sicherheit sowohl auf ein einzelnes Individuum als auch auf andere Lebewesen, auf unbelebte reale Objekte oder Systeme wie auch auf abstrakte Gegenstände (z. B. eine Kapitalanlage) bezogen werden3. Allgemein wird Sicherheit als relativer Zustand der Gefahrenfreiheit angesehen, der stets nur für einen bestimmten Zeitraum, eine bestimmte Umgebung oder unter bestimmten Bedingungen gegeben ist4. Um den Zustand von Sicherheit zu erreichen, werden Sicherheitskonzepte erstellt und umgesetzt. Sicherheitsmaßnahmen sind erfolgreich, wenn sie dazu führen, dass mit ihnen sowohl erwartete als auch nicht erwartete Beeinträchtigungen abgewehrt bzw. hinreichend unwahrscheinlich gemacht werden. Je nach Bezugsobjekt (und damit nach Art der Bedrohung) wird z. B. zwischen öffentlicher, technischer, wirtschaftlicher oder sozialer Sicherheit unterschieden. Daneben lässt sich heute auch von Sicherheit als einem gesellschaftlichen Wertbegriff und Wertsymbol sprechen, das ein Programm, eine Zielbestimmung beinhaltet, die sich in sozialem Handeln, in politischen Aktionen, in psychischen Reaktionen, technischen Vorkehrungen, wissenschaftlichen Berechnungen, moralischen Appellen, gesetzlichen Regelungen und gesellschaftlichen Institutionen ausdrücken kann5. 1. Security – Safety Dem englischen Wort Security wohnt eine durch das Deutsche nicht greifbare sprachliche Eigentümlichkeit inne. „Security“ und „Safety“ werden allgemein mit Sicherheit übersetzt. Während man „Safety“ am ehesten mit der Abwesenheit von Unsicherheit für Leben und Gesundheit umreißen kann, beschäftigt sich „Security“ mit der Herstellung von Sicherheit bzw. Vermeidung von Unsicherheit durch SachMeyers Enzyklopädisches Lexikon, Sicherheit, Band 21, S. 673. Es ist der sicherheitspolitische Akteur, nicht der Analyst, der entscheidet, ob etwas als existentielle Bedrohung behandelt wird, oder nicht. Buzan / Wæver / de Wilde, Security – A New Framework for Analysis, S. 34. 4 Bei komplexen Systemen ist es unmöglich, Risiken völlig auszuschließen. Das vertretbare Risiko für jede mögliche Art der Beeinträchtigung (security threat) hängt von vielen Faktoren ab und wird zudem subjektiv verschieden bewertet. Im Extremfall können sämtliche Sicherheitsvorkehrungen zu Fall gebracht werden durch Ereignisse, die sich nicht beeinflussen oder voraussehen lassen (z. B. Meteoriteneinschlag). Sicherheit bedeutet daher nicht, dass Beeinträchtigungen vollständig ausgeschlossen sind, sondern nur, dass sie hinreichend unwahrscheinlich sind. 5 Brockhaus – Die Enzyklopädie, Sicherheit, Band 20, S. 165. 2 3

I. Terminologie: Sicherheit – Security – Safety

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schutz, also „Gesichertheit“6. Am Beispiel eines Notausgangs erklärt, wäre eine „Safety“-Anforderung die Gewährleistung eines Flucht- und Rettungsweges überhaupt. Forderungen zur Vermeidung einer unberechtigten Nutzung der Tür im Normalbetrieb hingegen wären dem Bereich „Security“ zuzuordnen. Ein weiteres Beispiel ist die Unterscheidung zwischen „food safety“ (essbaren, unverdorbenen Nahrungsmitteln) und „food security“ (Zugang zu Nahrungsmitteln, keine Hungersnot). „Human Safety“, also die Abwesenheit von Lebens- und Gesundheitsgefahren, ist ein dem Englischen geläufiger Begriff 7. „Human Security“ hingegen ist in englischsprachigen Wörterbüchern nicht enthalten. Er unterstreicht die Vermeidung von Bedrohungen durch Sicherheitsmaßnahmen. Aufgrund dieser subtilen sprachlichen Unterscheidung wird in der vorliegenden Arbeit der englische Begriff „Human Security“ beibehalten. 2. Der politische Begriff der internationalen Sicherheit Da es sich bei Human Security um ein Konzept der internationalen Beziehungen handelt, ist für das Verständnis von Human Security der politische Begriff der internationalen Sicherheit relevant. Bezugsobjekt der internationalen Sicherheit ist der Friede, also die friedliche Koexistenz aller Staaten8. Im Unterschied dazu bezieht sich die nationale Sicherheit auf das Staatsgebiet und -volk sowie die staatliche Souveränität9. Zu ihrem Schutz werden militärische Sicherheitsmaßnahmen – unter Umständen im Bündnis mit anderen Staaten (Verteidigungsbündnis) – gegen eine existenzielle Bedrohung organisiert, die von außen, also von einem anderen nicht zum Bündnis gehörenden Staat, ausgehen kann10. Sicherheitsmaßnahmen zur Erreichung internationaler Sicherheit richten sich demgegenüber auf die Verhinderung von Aggressionen zwischen Staaten. Zu diesem Zweck werden Systeme mit universeller oder regionaler Reichweite gebildet, die jedem seiner Mitgliedsstaaten Schutz vor jedweder zwischenstaatlicher Aggression versprechen11. Derartige kollektive Sicherheitskonzepte beruhen auf der Annahme, dass Frieden unteilbar ist und jedes Mitglied jedem anderen zu Hilfe kommen muss – mit diplomatischen Mitteln, durch Wirtschaftssanktionen und im Extremfall durch militärische Mittel12. Ein potentieller Aggressor, unabhängig ob 6 Nohlen (Hrsg.), Lexikon der Politik, Sicherheit, Band 7 – Politische Begriffe, S. 582 f.; „Security means that something not only is secure, but that it has been secured“, vgl. OnlineLexikon Wikipedia, www.wikipedia.com, Security, Stand: 8. August 2006. 7 Leo’s Online Dictionary, http: // dict.leo.org / ?lp=ende&lang=de&searchLoc=0&cmpType =relaxed&relink=on§Hdr=on&spellToler=on&se arch=safety, Stand: 8. August 2006. 8 Albrecht / Volger (Hrsg.), Lexikon der Internationalen Politik, Sicherheit, S. 462 f. 9 Buzan / Wæver / de Wilde, a. a. O., S. 21. 10 Ebd.; Albrecht / Volger, a. a. O. 11 Nohlen, a. a. O., Kollektive Sicherheit, S. 309. 12 Ebd.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

dieser Mitglied des Sicherheitssystems ist oder außerhalb steht, soll somit durch die Aussicht auf eine überlegene, kollektiv handelnde Gegenmacht abgeschreckt werden13. Wesentlicher Bestandteil kollektiver Sicherheitssysteme sind diplomatische und gerichtliche Streitbeilegungsverfahren. Gemessen an den möglichen Folgewirkungen einerseits und an den aktuellen Finanzaufwendungen andererseits wird derzeit der Vorsorge gegen Eingriffe „von außen“, und damit dem Schutz der nationalen Sicherheit, das sicherheitspolitisch größte Gewicht zugesprochen14. Verhindert werden sollen Aktivitäten, die von außen mit Androhung und Anwendung insbesondere militärischer Gewalt die Entschlussfähigkeit der Regierung, die Entscheidungsfreiheit des Parlaments, die eigenständige Entwicklung der Gesellschaft oder die Existenz des Staates und der ihm angehörenden Menschen gefährden15. Ein gemeinsamer Ausgangspunkt beider Perspektiven ist das Wissen darum, dass die Zerstörungskraft der Nuklearwaffen und die Verwundbarkeit von Industriegesellschaften die Möglichkeit begrenzt, nationale Sicherheit mit militärischen Mitteln zu erreichen16. Der Begriff der Sicherheit ist im Hinblick auf seine Verwendung sowohl in der nationalen als auch in der internationalen Politik Gegenstand gesellschaftspolitischer Kontroversen, die u. a. durch den gesellschafts- und sicherheitspolitischen Wandel beeinflusst werden.

II. Human Insecurity: das globale sicherheitspolitische Umfeld Menschliche Unsicherheit ist keine neue Erscheinung. Hungersnöte, Überschwemmungen, Epidemien, Dürreperioden und Versklavung bedrohen die menschliche Existenz seit Menschengedenken. Die Weltkriege und der Ost-WestKonflikt haben diese Gefahren in der nationalen und internationalen Sicherheitspolitik jedoch überlagert und mittels Überstülpen eines bipolaren Weltbilds stark vereinfacht17. Zwischenstaatliche, militärische Bedrohungen wurden überzeichnet, und die staatliche Sicherheitspolitik wurde auf die territoriale, militärische Integrität reduziert18. Mit dem Ende des Kalten Krieges sind bereits existierende, nichtmilitärische Sicherheitsbedrohungen daher vermehrt in das Blickfeld internatioAlbrecht / Vogler, a. a. O., Kollektive Sicherheit, S. 274. Holtmann, Politiklexikon, Sicherheitspolitik, S. 625. 15 Ebd. 16 Albrecht / Volger, a. a. O., S. 461. 17 Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance, 1995, S. 15; Florini / Simmons, The New Security Thinking: A Review of the North American Literature, Rockefeller Brothers Fund (Hrsg.), Project on World Security, S. 5. 18 Alkire, A Conceptual Framework for Human Security, Working Paper Februar 2002, S. 11, www.humansecurity-chs.org / activities / outreach / frame.pdf, Stand: 8. August 2006. 13 14

II. Human Insecurity: das globale sicherheitspolitische Umfeld

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naler Sicherheitsstrategen und -politiker gerückt19. Neuartige Gefahren wie die globale Kriminalität, Menschenhandel und der Klimawandel sind hinzugetreten. Länderübergreifende Wirtschaftskrisen, internationaler Terrorismus und die Ausbreitung ansteckender Krankheiten werden durch politische und ökonomische Liberalisierung und die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien im Rahmen der fortschreitenden Globalisierung verschärft. Im Folgenden soll knapp umrissen werden, welche sicherheitspolitischen Gegebenheiten den Hintergrund für die Entwicklung des Human-Security-Konzeptes bilden. Da der Wandel des Sicherheitsumfeldes bereits Gegenstand umfassender empirischer Untersuchungen20 war und daher als allgemein anerkannt gilt21, werden nur seine wesentlichen Grundzüge dargelegt (1.). Von Relevanz ist in diesem Zusammenhang zudem der Fortschritt in der interdisziplinären Ursachenanalyse möglicher Sicherheitsbedrohungen. Dieser hat zur Erkennung indirekter Sicherheitsgefahren geführt (2.).

1. Wandel der Sicherheitsbedrohungen Berichte über die verschiedenartigen Gefahren, denen Menschen auf dem ganzen Globus ausgesetzt sind, erreichen uns fast täglich in der Presse. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts gibt es weltweit knapp sechzig bewaffnete Konflikte, dies bedeutet einen Rückgang von vierzig Prozent seit Ende des Kalten Krieges im Jahr 199122. Fünf dieser Konflikte sind klassische zwischenstaatliche Kriege, die in den 90er Jahren insgesamt 220.000 Tote forderten23. Bei den übrigen handelt es sich um innerstaatliche Konflikte mit fast vier Millionen Todesopfern24. Insgesamt aber 19 Tuchman Mathews, Redefining Security, Foreign Affairs 68 (Frühling 1989), S 162 – 177; Brezinski, The Cold War and its Aftermath, Foreign Affairs 71 (Herbst 1992), S. 31 – 49; Palme Commission, A Common Security: A Blueprint for Survival, 1982; King / Murray, Rethinking Human Security, Political Science Quarterly 116 / 4 (2001 – 2002), S. 585, 587 f. m. w. Nachw. 20 Vgl. Human Security Center, Human Security Report 2005 – War and Peace in the 21st Century, http: // www.humansecurityreport.info / , Stand: 8. August 2006; Commission on Global Governance, a. a. O., S. 3 – 45; Hauchler / Messner / Nuscheler (Hrsg.), Stiftung für Entwicklung und Frieden: Globale Trends 2004 / 2005 – Fakten, Analysen, Prognosen, 2003. 21 Alkire, a. a. O., S. 11. 22 Human Security Center, Human Security Report 2005, Overview, S. 1. Grund für diesen Rückgang war u. a. die Tatsache, dass die USA und Russland aufhörten, ihre ehemaligen Alliierten in den sog. Stellvertreterkriegen in den Entwicklungsländern zu unterstützen, ebd., S. 9. 23 Fukuda-Parr, New Threats to Human Security in the Era of Globalization, in: Chen / Fukuda-Parr / Seidensticker (Hrsg.), Human insecurity in a global world, S. 10. 24 Als Mythos entlarvt der Human Security Report aber die Behauptung, dass 90 % der in Konflikten getöteten Opfer der Zivilbevölkerung angehören, ebd., S. 40 ff. Diese Behauptung bezieht sich allerdings nicht auf Todesfälle durch kriegsbedingte Krankheiten oder Unterernährung, ebd., Overview, Fn. 7, S. 11.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

verursachen Kriege und Konflikte heutzutage weniger Opfer als früher25. Dies liegt an der sich ändernden Art der „Kriegsführung“ bis hin zu sog. low-intensity conflicts26. Die Zahl der aufgrund gewalttätiger Konflikte aus ihrer Heimat vertriebenen Personen ist von 1980 bis 1992 von sechzehn auf rund zwanzig Millionen Menschen gestiegen27. 2004 zählte das UN-Flüchtlingshochkommissariat gut zehn Millionen Flüchtlinge und 680.000 Asylsuchende28. Ihnen standen im selben Jahr rund fünfundzwanzig Millionen innerhalb der eigenen Staatsgrenzen vertriebene Menschen gegenüber29. Schwer zu bestimmen ist die Zahl der Opfer von Vergewaltigungen in Konflikten und der Kindersoldaten. Aber nicht nur militärische Konflikte bedrohen Menschen in ihrer Existenz. Umweltkatastrophen verursachen jährlich 80.000 menschliche Todesfälle und schädigen zweihundert Millionen Menschen30. 1,7 Millionen Menschen sterben pro Jahr an Krankheiten, die durch Wasserverschmutzung verursacht wurden31. Die Verbreitung von HIV / AIDS hat bis heute zweiundzwanzig Millionen Todesfälle verursacht (drei Millionen jährlich), vierzig Millionen Menschen sind HIVinfiziert, damit liegt die Todesrate bald höher als die der beiden Weltkriege, der Influenzapandemie im Jahre 1918 und der Pest im 14. Jahrhundert32. Zwei Millionen Menschen sterben jährlich an Tuberkulose, eine Million an Malaria33. Dabei sind mehr als 40 % der 56 Millionen krankheitsbedingter Todesfälle vermeidbar34. Die Ungleichheit zwischen Lebensstandards in Industrie- und Entwicklungsländern ist weiter gewachsen35. In weiten Teilen der Dritten Welt müssen 2,8 Milliarden Menschen und damit rund drei Fünftel der Weltbevölkerung mit weniger als 25 Von 1992 – 2003 wurden relativ weniger Menschen durch bewaffnete Konflikte getötet als in vergleichbaren Zeiträumen zuvor. Vgl. Human Security Center, Human Security Report 2005, Overview, S. 3. 26 Ebd., S. 5 und S. 34 f. 27 Commission on Human Security, Human Security Now, S. 41; UNHCR, 2005 Global Refugee Trends: Statistical overview of populations of refugees, asylum-seekers, internally displaced persons, stateless persons, and other persons of concern to UNHCR, http: // www. unhcr.org / cgi-bin / texis / vtx / statistics, Stand: 16. August 2006. 28 UNHCR, a. a. O., S. 3. 29 Internal Displacement Monitoring Center, Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2004, S. 9. Nur 5 Millionen dieser intern Vertriebenen Menschen fallen in die Zuständigkeit des UNHCR. 30 Commission on Human Security, Human Security Now, S. 73; Walter, World Disasters Report 2002; Focus on Reducing Risk, S. 9 – 10. 31 World Health Organization, World Health Report 2002, S. 68. 32 Commission on Human Security, Human Security Now, S. 96. 33 Fukuda-Parr, a. a. O., S. 12. 34 Commission on Human Security, a. a. O., S. 95. 35 So ist die Einkommensungleichheit in 48 von 73 Ländern mit genügenden Messdaten in den letzten 20 Jahren gestiegen, in 16 Ländern unverändert geblieben und in 9 gefallen.

II. Human Insecurity: das globale sicherheitspolitische Umfeld

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zwei US-Dollar pro Tag auskommen36. Jedes Jahr sterben 45 Millionen Menschen an Hunger und Unterernährung37. Seit September 2001 ist der internationale Terrorismus als allgegenwärtige Gefahr gerade in der westlichen Welt nicht mehr hinwegzudenken. Von 1987 bis 2003 ist die Zahl der bedeutenden terroristischen Anschläge von 17 auf 170 gestiegen, mit gleichfalls steigender Anzahl an Anschlagsopfern. Insgesamt tötete der internationale Terrorismus aber seit 1975 weniger als tausend Menschen pro Jahr38. Weitere neuartige Bedrohungen stellen grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, Drogen- und Menschenhandel und der finanzielle Zusammenbruch ganzer Staaten, die daher nicht mehr in der Lage sind, den Schutzpflichten gegenüber ihren Bürgern nachzukommen39. Die Europäische Kommission schätzt, dass die Zahl der jährlichen Opfer von Frauen- und Mädchenhandel bis zu 700.000 Fälle umfasst40 und mit US-Dollar 9,5 Milliarden jährlichem Umsatz die drittgrößte kriminelle Unternehmung weltweit darstellt41.

2. Ursachen und Verknüpfungen der Sicherheitsbedrohungen Als Reaktion auf ein nach dem Ende des Ost-West-Konflikts deutlich verändertes Sicherheitsumfeld versuchen theoretische Untersuchungen die kausalen Beziehungen und Abhängigkeiten der verschiedenen Sicherheitsbedrohungen zu entwirren. So wurde beispielsweise beobachtet, dass es noch nie eine Hungersnot in einem Land mit einer freien Presse gab42 sowie dass Hungersnöte nicht zwangsläufig Ergebnis mangelnder Nahrungsreserven sind43. Als zentrales Beispiel gelten eine Reihe von Studien, die sich mit der wechselseitigen Verknüpfung zwischen Armut und Konflikt beschäftigen44. So werden in den meisten heutigen bewaffneten Konflikten mehr Menschen durch Krankheiten und Unterernährung, die durch den Krieg verschärft werden, getötet als durch den Einsatz von Waffen45. Commission on Human Security, a. a. O., S. 73. Ebd., S. 73. 38 Human Security Center, Human Security Report 2005, S. 6. 39 Commission on Human Security, a. a. O., S. 2. 40 Europäische Kommission, Justiz und Inneres, Europäische Strategie gegen den Frauenhandel – Traum und böses Erwachen: Von der Armut in die Sexsklaverei, http: // www.europa. eu.int / comm / justice_home / news / 8mars_de.htm#a1, Stand: 16. November 2006. 41 Human Security Center, Human Security Report 2005, S. 86; US Department of State, Trafficking in Persons Report, 3. Juni 2005, www.state.gov / g / tip / rls / tiprpt / 2005 / 46606, Stand: 6. Juni 2006. 42 Commission on Human Security, Human Security Now, S. 121, 122. 43 Sen, Development as Freedom, S. 204 ff. 44 Alkire, a. a. O., S. 12; The UN-Secretary’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change, A more secure world – our shared responsibility, S. 20 m. w. Nachw. 45 Human Security Center, Human Security Now, Overview, S. 7 und Teil IV. 36 37

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

Ebenso wurden Verbindungen zwischen der Informationstechnologie und den Ursachen von AIDS festgestellt, ferner zwischen Kriminalität und der Aufteilung neuer Arbeitsplätze auf mehrere Personen nach Konfliktende46. Die Wirtschaftskrise in Ostasien hat nicht nur Finanz- und Produktionsmittel entwertet, sondern dreizehn Millionen Menschen unter die Armutsgrenze von zwei US-Dollar pro Tag gestürzt47. Der Weltbank zufolge hat der terroristische Anschlag auf das World Trade Center im September 2001 Millionen Menschen in Armut gestürzt48. Der Europäische Rat bezeichnet gar AIDS / HIV als Ursache für den Zusammenbruch ganzer Gesellschaften49.

III. Der Ursprung des Begriffes „Human Security“ Die Idee eines internationalen Sicherheitskonzeptes, das auf das Individuum fokussiert, deutete sich in der Sicherheitsdebatte an, die nach dem Ende des OstWest-Konfliktes aufkam (1.). Daran anknüpfend entwarf die Entwicklungsorganisation der Vereinten Nationen (United Nations Development Program, UNDP50) in ihrem Bericht zur menschlichen Entwicklung (Human Development Report51) aus dem Jahre 1994 den Begriff Human Security (2.)

1. Die Vorläufer des Human-Security-Konzeptes in der neuen Sicherheitsdebatte Während des Kalten Krieges basierten Sicherheitskonzepte fast ausschließlich auf Annahmen und Thesen der Realpolitik52. Sicherheit wird danach als Schutz der staatlichen Souveränität definiert: Bedrohungen der Sicherheit rühren von Alkire, a. a. O., S. 12. Commission on Human Security, Human Security Now, S. 82. 48 Die Weltbank in: BBC News, Poverty Warning After US Attacks, 1. Oktober 2001, http: // news.bbc.co.uk / 1 / hi / business / 1573858.stm, Stand: 26. August 2006; vgl. auch: Human Security Center, Human Security Report 2005, S. 6; BBC News, Poverty Warning After US Attacks, 1. Oktober 2001, http: // news.bbc.co.uk / 1 / hi / business / 1573858.stm, Stand: 26. August 2006. 49 Europäischer Rat, Europäische Sicherheitsstrategie, a. a. O., S. 2 50 UNDP ist die globale Entwicklungsorganisation der Vereinten Nationen, die Entwicklungsländer mit Knowhow, Erfahrungen und Hilfsmitteln unterstützt. 51 Der jährlich erscheinende Human Development Report (HDR) konzentriert sich im Unterschied zu Berichten wirtschaftlicher Entwicklung (bsw. der jährlich veröffentlichte World Development Report der Weltbank, www.econ.worldbank.org / wdr), die sich an Einkommen, Wachstum, etc. orientieren, auf die Verbesserung der menschlichen Lebensbedingungen. Die HDR sind unter http: / hdr.undp.org / reports / zu finden, Stand: 15. Juli 2006. 52 Florini / Simmons, a. a. O., S. 8; Kim / Hyun, Towards a new concept of security – Human security in world politics, in: Tow / Thakur / Hyun (Hrsg.), Asia’s Emerging Regional Order: Reconciling Traditional and Human Security, S. 33. 46 47

III. Der Ursprung des Begriffes „Human Security“

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Staaten her, Sicherheitsprobleme entstehen durch Krieg zwischen Staaten und die Mittel, um Sicherheit zu erreichen, sind militärischer Natur53. Auf der globalen Ebene wurden zu diesem Zweck Verteidigungsbündnisse wie die NATO (North Atlantic Treaty Organization, 1949)54 und der Warschauer Pakt (1955) geschaffen. Schon in den 80er Jahren wurde dieser Sicherheitsbegriff erweitert um Gefahren durch Wirtschaftskrisen sowie Umweltschäden und -katastrophen (comprehensive security55). Jedoch blieb der Staat das alleinige Bezugsobjekt der Sicherheit56. Nichtmilitärische Gefahren wurden als Bedrohung der nationalen Sicherheit angesehen, die Ausweitung militärischer Macht stellte weiterhin eine der Hauptprioritäten der Sicherheitspolitik dar. Nur zwei Expertengruppen formulierten schon in den 80er Jahren die Idee, den Menschen in den Mittelpunkt der Sicherheitsstrategien zu rücken und damit den traditionellen Sicherheitsbegriff vom Schutz staatlicher Grenzen auf einzelne Personen zu erstrecken. Dieses Konzept wurd zunächst von der Brandt Commission (unter Willi Brandt, 1980) entwickelt. Ihr Bericht „North-South: A Progamme for Survival“ hob hervor, dass Sicherheit mit Blick auf den Menschen neu bewertet werden müsse und auch Fragen extremer Armut und wachsender Ungleichheit zwischen Arm und Reich als Sicherheitsinteressen einzustufen seien57. Die Independent Commission on Disarmament and Security Issues (Palme Commission, geleitet von Olof Palme) griff diese Gedanken auf. In ihrem Bericht zur „Common Security“ aus dem Jahr 1982 hat sie die Notwendigkeit der Fokussierung der Sicherheitsdebatte auf das Wohlergehen der Menschen in der Gesellschaft betont und gefordert, den militärischen Sicherheitsbegriff um größere internationale Kooperation, Transparenz, Abrüstung und Demilitarisierung zu erweitern58. Diese Ideen wurden aber erst nach der Auflösung des Ost-West-Konfliktes wieder aufgegriffen. Den Theoretikern vorgreifend, leitete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in den frühen 90er Jahren erstmals kollektive Sicherheitsmaßnahmen nicht nur zur Wahrung der staatlichen Integrität, sondern auch zur Verteidigung der Sicherheit von Bevölkerungsgruppen, nämlich der Kurden im Irak (1991)59 und Florini / Simmons, ebd., S. 9. Schon von Anfang an hat der Nordatlantikvertrag aber über eine reine Verteidigungsallianz hinausgewiesen. Die Verpflichtung in Art. 1, internationale Streitigkeiten im Einklang mit der UN-Charta auf friedlichem Wege zu regeln (die auch für Konflikte unter den Mitgliedsstaten gilt) rechtfertigt es, die NATO als regionales System kollektiver Sicherheit einzustufen (in diesem Sinne, BVerGE 90, S. 286, 350 f.). 55 Ein erster Vordenker formulierte bereits 1983 einen derart erweiterten Sicherheitsbegriff: Ullman, Redefining Security, a. a. O. 56 Acharya, Human Security: What Kind for the Asia Pacific? in: Dickens, David (Hrsg.), The Human Face of Security: Asia-Pacific Perspectives, S. 12; Kim / Hyun, a. a. O., S. 33, 39. 57 Brandt Commission (Independent Commission on International Development Issues), North – South: A Programme for Survival, 1980, S. 27. 58 Palme Commission, Der Palme-Bericht – Common Security, 1982, S. 23 ff. 59 SR Res. 688 vom 5. April 1991. 53 54

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

den vom Konflikt betroffenen Bevölkerungsteilen in Somalia (1992 / 1993)60, ein. Der Bericht der Commission on Global Governance, „Our Global Neighbourhood“ artikulierte 1995 diese Erweiterung des Bezugsobjektes des Sicherheitsbegriffes auf den Menschen61.

2. Der UNDP Human Development Report 1994 Der Begriff Human Security62 wurde jedoch erstmals mehr als ein Jahrzehnt später im UNDP Human Development Report 1993 verwendet. In diesem Bericht hebt UNDP hervor, dass „das Individuum in den Mittelpunkt der internationalen Beziehungen gerückt werden müsse“63. Gleichzeitig fordert der Bericht eine langfristig angelegte Strategie zur Lösung von Konflikten: „faster economic development, greater social justice and more people’s participation [ . . . ] (for) the new concepts of human security“64. Der nachfolgende Human Development Bericht „New Dimensions of Human Security“ aus dem Jahr 1994 setzt sich in seinem 2. Kapitel umfassend mit den individuellen Sicherheitsbedrohungen auseinander, ruft auf, den Fokus von nuklearer auf menschliche Sicherheit zu verschieben, und versucht auf dieser Grundlage ein neues, individuenbezogenes Sicherheitskonzept zu entwerfen65. Dieser UNDP Human Development Bericht wird daher gemeinhin mit dem Begriff Human Security assoziiert66. Er kritisiert den militärischen Sicherheitsbegriff als unzeitgemäß: SR Res. 794 vom 3. Dezember 1992. Commission on Global Governance, Report – Our Global Neighbourhood, 1995. 62 Für eingehende Untersuchungen der theoretischen Aspekte des Human-Security-Konzeptes, siehe: Sen, Why Human Security?, presentation at the International Symposium on Human Security (July 2000), www.humansecurity-chs.org / doc / Sen2000.pdf, Stand: 20. Oktober 2006; Bajpai, Human Security: Concept and Measurement, (August 2000), www. ciaonet.org / wps / baj01 / baj01.html, Stand: 20. Oktober 2006; Thomas, Global Governance, Development and Human Security – The Challenge of Poverty and Inequality, London 2000; Nef, Human Security and Mutual Vulnerability – The Global Political Economy of Development and Underdevelopment, Toronto 1999; Lodgaard, Human Security: Concept and Operationalization, http: // www.cpdsindia.org / globalhumansecurity / operationalisation.htm, Stand: 20. Oktober 2006; Bruderlein, People’s Security as a New Measure of Global Stability, IRRC 83 / 842 (2001), S. 353 ff.; Zambelli, Putting People at the Centrer of the International Agenda: The Human Security Approach, Die Friedenswarte 77 (2002), S. 173 f. 63 UNDP, Human Development Report 1993 – People’s Participation, S. 2, http: // hdr. undp.org / reports / global / 1993 / en / , Stand: 26. August 2006. 64 UNDP, ebd. 65 UNDP, Human Development Report 1994 – New Dimensions of Human Security, S. 22 – 40, http: // hdr.undp.org / reports / global / 1994 / en / , Stand: 26. August 2006. 66 Paris, a. a. O., S. 89; Alkire, a. a. O., S. 13; Rothschild, What is Human Security, Daedalus 124 / 3 (1995), S. 53; Tomuschat, Human Rights – Between Idealism and Realism, S. 54 f.; Oberleitner, Human Security – A Challenge to International Law, Global Governance 11 (2005), S. 185; MacFarlane / Foong Khong, Human Security and the UN – A Critical History, 60 61

III. Der Ursprung des Begriffes „Human Security“

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„The concept of security has far too long been interpreted narrowly: as security of territory from external aggression, or as protecton of national interests in foreign policy or as global security from the threat of nuclear holocaust [ . . . ]. Forgotten were the legitimate concerns of ordinary people who sought security in their daily lives.“

und definiert Human Security als (1) „safety from chronic threats such as hunger, disease and repression“ und (2) „protection from sudden and hurtful disruptions in the patterns of daily life – whether in jobs, in homes or in communities67“.

Human Security setzt danach zwei Grundelemente voraus: „freedom from fear“ (Freiheit von Angst) und „freedom from want“ (Freiheit von Mangel), und damit zwei Forderungen, die schon der Gründung der Vereinten Nationen zugrunde lagen. So berichtete der amerikanische Außenminister 1945 seiner Regierung über die Ergebnisse der San Franzisco Konferenz, die die Vereinten Nationen begründete: „The battle of peace has to be fought on two fronts. The first is the security front where victory spells freedom from fear. The second is the economic and social front where victory means freedom from want. Only victory on both fronts can assure the world of an enduring peace [ . . . ] No provisions that can be written into the Charter will enable the Security Council to make the world secure from war if men and women have no security in their homes and their jobs.“68

Für die meisten Menschen rühre ein Unsicherheitsgefühl von den Sorgen des täglichen Lebens her, nicht aber von der Furcht vor einer relativ unwahrscheinlichen nuklearen Katastrophe. Risiken für Human Security ließen sich daher in sieben Kategorien unterteilen, solche für die wirtschaftliche Sicherheit (Freiheit von Armut), Ernährungssicherheit (Zugang zu Nahrungsmitteln), die gesundheitliche Sicherheit (Zugang zu Gesundheitsversorgung und Krankheitsschutz), die Umweltsicherheit (Schutz vor Umweltverschmutzung), die persönliche Sicherheit (physische Sicherheit vor Folter, Krieg, Kriminalität), die Gemeinschaftssicherheit (Überleben traditioneller Kulturen) und die politische Sicherheit (Freiheit von politischer Unterdrückung)69. Zur Herstellung dieser Sicherheit fordert UNDP koordinierte internationale Prävention, u. a. durch die Einrichtung von Frühwarnsystemen und soziale Integrationsprogramme durch die Staaten selbst. Der Bericht hält ausdrücklich fest, dass an einer konkreteren Definition von Human Security kein Interesse bestehe, da das Konzept „allumfassend“ (all-encompassing) und „integrationsstiftend“ (integrative) bleiben solle. S. 9; Fukushima, Human Security: Comparing Japanes and Canadian Governmental Thinking and Practice, Research Paper of the Canadian Consortium on Human Security, Centre of International Relations, University of British Columbia, S. 5, http: // www.humansecurity.info / main.jsp?page=127#Akiko, Stand: 26. August 2006. 67 UNDP, Human Development Report 1994 – New Dimensions of Human Security, S. 23. 68 Ebd., S. 24. 69 Ebd., S. 24.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

Aufgrund der sich aufdrängenden Überschneidungen mit Entwicklungsfragen nimmt der Bericht eine Abgrenzung zu dem Konzept von Human Development vor. Während Human Development – im Gegensatz zu den bisher rein wirtschaftlichen Entwicklungskonzepten – als „a process of widening the range of people’s choices“ definiert wird70, soll Human Security – als engeres Konzept – bedeuten, „that people can exercise these choices safely and freely – and that they can be relatively confident that the opportunities they have today are not totally lost tomorrow“.71 Im Human Development Report 1999 „Globalization with a Human Face“ erweitert UNDP die Bedrohungen von Human Security um finanzielle Volatilität, Arbeitsplatz- und Einkommensunsicherheit sowie kulturelle Unsicherheit72.

IV. Human Security in staatlichen Agenden Kanada (1.) und Japan (2.) waren die ersten Staaten, die das Human-SecurityKonzept aufgriffen und – in unterschiedlicher Form – in ihre außenpolitischen Agenden integrierten. Durch Kanadas Initiative schlossen sich mehrere Staaten zum Human Security Network73 zusammen, um dem Konzept zu internationaler Aufmerksamkeit zu verhelfen (3.). Auch auf zwei Gipfeltreffen der G8-Staaten stand Human Security auf der Tagesordnung (4.). Darüber hinaus hat Human Security Eingang in die Jahreserklärungen der Teilnehmerstaaten der APEC (AsiaPacific Economic Cooperation) gefunden (5.). Im Folgenden wird dargestellt, welche Staaten das Konzept aufgegriffen haben und welche Forderungen und Folgen sie damit verbinden. Die Ermittlung einer einheitlichen Rechtsüberzeugung der Staaten (opinio iuris) zu dem Human-Security-Konzept ist Voraussetzung für die Entwicklung einer völkergewohnheitsrechtlichen Norm74.

1. Kanada Der Auslöser für die Einführung von Human Security in die kanadische Außenpolitik waren Kanadas direkte Erfahrungen mit bürgerkriegsähnlichen internen Konflikten in der Rolle des Friedenshüters. Durch sein starkes Engagement in den Friedenserhaltungsmissionen der Vereinten Nationen sah die kanadische Regierung Ebd., S. 23. Ebd., S. 23. 72 UNDP, Human Development Report 1999 – Globalization with a Human Face, S. 36, 37. http: // hdr.undp.org / reports / global / 1999 / en / , Stand: 26. August 2006. 73 Chile, Costa Rica (seit Mai 2005), Griechenland, Irland, Jordanien, Kanada, Mali, Norwegen, Österreich, der Schweiz, Slowenien, Thailand und Süd Afrika mit Beobachterstatus, siehe unten 3. 74 Dazu im Einzelnen unten F. I. 2., S. 221. 70 71

IV. Human Security in staatlichen Agenden

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aus erster Hand den Wandel der Herausforderungen seit Ende des Kalten Krieges, die die Peace-keeping-Truppen konfrontierten: anstatt Überwachung von zwischenstaatlichen Waffenstillstandsabkommen und Friedensverträgen Schutz der Zivilbevölkerung vor andauernder interner Gewalt und Bekämpfung der Unruhen durch nichtsstaatliche Banden75. Unter der intellektuellen Führung des früheren Außenministers Lloyd Axworthy (1996 – 2004) leistete Kanada daher einen wesentlichen Beitrag zur Konzeptionalisierung eines engen, auf gewaltsame Bedrohungen fokussierenden Human-Security-Ansatzes. Unter Axworthy wurde Human Security zum Leitbegriff der kanadischen Außenpolitik76. Kanada versteht Human Security als „a people-centered approach to foreign policy which recognizes that lasting stability cannot be achieved until people are protected from violent threats to their rights, safety or lives“77.

Im Unterschied zum UNDP-Ansatz konzentriert sich Kanadas Human-SecurityKonzept auf den Schutz von Zivilpersonen in Konfliktsituationen und die Prävention bewaffneter Konflikte und damit im Wesentlichen auf „freedom from fear“. Human Security im obigen Sinne „is strengthened where open, tolerant and responsive states work to ensure the safety of all men, women, boys and girls within their borders. At the same time, human security reinforces the state by strengthening its legitimacy and stability. States, however, do not always guarantee human security. Where states are externally aggressive, internally repressive or too weak to govern effectively, people’s security is undermined.“

Entsprechend identifiziert Kanada fünf Bereiche zur Herstellung von Human Security: a) öffentliche Sicherheit für die Bevölkerung; b) Schutz von Zivilpersonen; c) Konfliktprävention; d) Regierungsführung (governance) und Rechenschaftspflicht (accountability); e) Friedensunterstützungseinsätze (peace support operations)78. Fukushima, a. a. O., S. 17 f. Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, siehe: http: // www.humansecurity.gc.ca / menu-en.asp, Stand: 8. August 2006. Lloyd Axworthy selbst, der viele Beiträge zu Human Security veröffentlicht hat, verstand den Begriff allerdings weiter. Danach hat Human Security neben freedom from fear auch eine wirtschaftliche Dimension: „safety from non-violent threats, such as environmental degradation, economic crises, illicit drugs, infectious diseases and natural disaster“, ders., Canada and human security: the need for leadership, International Journal 52 (Frühling 1997), S. 184. Im Unterschied zum weiten UNDP Ansatz fehlen bei diesem Ansatz strukturelle Bedrohungen wie Armut und Hunger. Axworthys Ansatz liegt damit zwischen dem engen kanadischen und dem weiten japanischen Ansätzen. 77 Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, ebd. 78 Ebd. 75 76

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

Maßnahmen zur Armutsbekämpfung hingegen fallen nicht unter Human Security, sondern in den Bereich „freedom from want“ und sind damit Aufgabe von Entwicklungshilfeinstitutionen. Human Security und Human Development sind demnach zwei unterschiedliche, sich jedoch gegenseitig ergänzende Konzepte79. Während Human Security unter Axworthy noch Leitbegriff der kanadischen Außenpolitik war, hat sie unter dem amtierenden Außenminister Bill Graham etwas an Bedeutung verloren und stellt nur noch einen Teilbereich der kanadischen Sicherheitspolitik dar80. Kanadas Human-Security-Konzept sieht zu seinem ersten Punkt [Herstellung der öffentlichen Sicherheit, a)] die Bildung internationaler Expertise bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität, Drogenhandel und Terrorismus vor. Schutz der Zivilbevölkerung [b)] soll durch die Fortbildung des internationalen Rechts (z. B. der Norm einer responsibility to protect), durch Lobbyarbeit zur Steigerung der internationalen Kapazitäten, insbesondere Aufklärung bzgl. der Gefahren durch Antipersonenminen und Kriegsbedrohungen von Kindern und Binnenvertriebenen, ferner durch die Intensivierung der menschenrechtlichen Feldarbeit bis hin zur Entsendung militärischer Truppen in Extremsituationen geleistet werden. Konfliktprävention [c)] will Kanada durch die Erweiterung der diesbezüglichen Kenntnisse und Fähigkeiten der internationalen Gemeinschaft sowie nationaler und lokaler Institutionen betreiben. Ein besonderes Augenmerk gilt dabei der Verbreitung von leichten Waffen und Konflikten um natürliche Ressourcen, die oft in Bürgerkriege ausarten. Zu deren präventiver Bekämpfung sollen auch zielgerichtete Sanktionen (sog. smart sanctions)81 eingesetzt werden. Kanada will mit seinem Punkt [d)] die Rechenschaftspflicht (accountability) öffentlicher und privater internationaler Institutionen fördern. Dies soll zum einen durch die Schaffung eines effektiven Internationalen Strafgerichtshofes geschehen. Zum anderen sollen Reformen der Sicherheitsinstitutionen in anderen Ländern (security sector reform), einschließlich Militär, Polizei und Justiz, betrieben, ferner Korruption bekämpft, Meinungsfreiheit gefördert und Unternehmen zur Übernahme sozialer Verantwortung ermutigt werden. Ebd. Zum Beispiel ist Axworthys Hauptbeitrag zur Human Security Debatte, sein 1999er Konzeptpapier nach den Regierungswahlen 2000 von der Homepage des Canadia Department of Foreign Affairs and International Trade (DFAIT) verschwunden, auch wenn die Human Security Website (www.humansecurity.gc.ca) weiterhin besteht, siehe Hataley / Nossal, The Limits of the Human-Security-Agenda: The Case of Canada’s Response to the Timor Crisis, Global Change, Peace and Security 16 / 1 (Februar 2004), S. 5, 7. 81 Sog. smart sanctions sind Sanktionen, deren Effektivität durch die Konzentration auf bestimmte Herrschaftseliten und deren Unterstützer oder durch die Reduzierung der negativen Nebenwirkungen auf die Zivilbevölkerung (z. B. durch verstärkte humanitäre Hilfe) gesteigert ist. 79 80

IV. Human Security in staatlichen Agenden

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Friedenserhaltungsoperationen [e)] will Kanada durch die Stärkung der internationalen Kapazitäten fördern mit Schwerpunkt auf dem Schutz der Frauen und komplexen Missionen, wie Kosovo, Osttimor, Sierra Leone und Afghanistan, die die Entsendung einer angemessenen Bandbreite von Militär, Polizei und Verwaltungsexperten erfordern82. Entscheidend für den Erfolg dieser sicherheitsbildenden Maßnahmen sei letztlich eine Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen gleichgesinnten Regierungen, internationalen Organisationen, NGOs und der Zivilgesellschaft83.

2. Japan Japan hat Human Security 1999 in sein außenpolitisches Programm aufgenommen. Anders als im Falle Kanadas war der Hintergrund dieses Engagements aber nicht die Beteiligung an Friedenserhaltungsmissionen (nach der Niederlage im Zweiten Weltkrieg wurde Japan die Begrenzung seiner militärischen Aktivität auf defensive Zwecke diktiert84), sondern die negativen Auswirkungen der Globalisierung85: die Finanzkrise Ostasiens 1997 griff innerhalb kurzer Zeit von Indonesien und Thailand auf fast alle Länder der Region über und erschütterte die Wirtschaft nachhaltig86. Das Human-Security-Konzept bot Japan die Möglichkeit, seine Maßnahmen zum Schutz der von der Krise betroffenen Menschen unter diesem Begriff hervorzuheben und damit auch seine neue sicherheitspolitische Rolle in der internationalen Politik zu definieren87. Dementsprechend vertritt die japanische Regierung einen weiten Ansatz, wonach Human Security „comprehensively covers all menaces that threaten human survival, daily life and dignity [ . . . ] and strengthens efforts to confront these threats“.88

Danach sind von Human Security u. a. Bedrohungen menschlichen Lebens, des Lebensunterhalts und der Würde durch Armut, Umweltverschmutzung, illegalen Drogenhandel, internationale organisierte Kriminalität, ansteckende Krankheiten 82 Siehe zu Kanadas Sicherheitsmaßnahmen: Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, http: /www.humansecurity.gc.ca/freedom_from_fear-en.asp#introduction, Stand: 8. August 2006. 83 Ebd. 84 Erst nach Ende des Kalten Krieges began sich Japan, das auf der Suche nach einer aktiveren sicherheitspolitischen Rolle war, an Friedensmissionen zu beteiligen. Seine Truppen wurden aber nie in Regionen gesandt, in denen Völkermorde oder ethnische Säuberungen stattfanden, Fukushima, a. a. O., S. 11, 12. 85 Ebd., S. 11; Bosold / Werthes, Human Security in Practice – Canadian and Japanese Experiences, IPG 1 / 2005, S. 88, 94. 86 Commission on Human Security, Human Security Now, S. 82. 87 Fukushima, a. a. O., S. 13. 88 Japan, Diplomatic Bluebook 1999, http: // www.mofa.go.jp / policy / other / bluebook / 1999 / II-3-a.html, Stand: 8. August. 2006.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

wie HIV / AIDS, die Auswirkungen von Flüchtlingswanderungen und Landminen erfasst. Indem Japan Human Security auch Aspekte zuordnet, die nicht auf bewaffnete Konflikte zurückgehen, sondern struktureller Natur sind, versteht es Human Security im Sinne des UNDP Human Development Berichts 1994, also als „freedom from fear and freedom from want“. Dabei hat Japan, das Human Security zunächst nur als Freiheit von Mangel auffasste, sein Verständnis kontinuierlich um konfliktbezogene Sicherheitsbedrohungen erweitert. Dazu trug insbesondere die Definition der von Japan initiierten Commission on Human Security bei, der sich die japanische Außenpolitik angeschlossen hat89. Dennoch liegt der Schwerpunkt nach wie vor bei den so bezeichneten downsides der Globalisierung, im Falle Asiens also die grenzüberschreitenden Auswirkungen der Finanzkrise Asiens 1997 und ansteckender Krankheiten wie AIDS und SARS (Severe Acute Respiratory Syndrome). Als einer von 28 Aktionsbereichen seiner Außenpolitik bedeutet Human Security „in addition to providing national protection, focusing on each and every person, eliminating threats to people through cooperation by various countries, international organizations, non-governmental organizations (NGOs) and civil society, and striving to strengthen the capacity of people and society so as to enable people to lead self sufficient lives“.90

Japans Human-Security-Konzept sieht als sicherheitsbildende Maßnahmen die Förderung von intellektuellem Dialog, Entwicklungshilfeprojekte und Konfliktprävention vor91. Humanitäre Hilfsprojekte in der Übergangszeit zwischen Konflikt und Frieden müssten Entwicklungsaspekte enthalten, insbesondere lokale und regionale Institutionen stärken, um die Ziele von Human Security zu verwirklichen. Ferner sollten die politischen Empfehlungen der Commission on Human Security in die Praxis umgesetzt werden92.

3. Die Mitgliedsstaaten des Human Security Network Das Human Security Network entwickelte sich 1998 aus einem bilateralen Abkommen zwischen Kanada und Norwegen. Derzeit gehören ihm Chile, Costa Rica (seit Mai 2005), Griechenland, Irland, Jordanien, Kanada, Mali, Norwegen, Österreich, die Schweiz, Slowenien, Thailand und Südafrika (mit Beobachterstatus) an. Auf der Ebene ihrer Außenminister unterhalten diese Staaten einen Dialog hinsichtlich aller Human Security betreffenden Fragen93. Ihr Ziel ist es, das Human89 Zum Bericht der Commission on Human Security im Einzelnen, siehe unten: A. V. 2., S. 41. 90 Japan, Außenministerium, Diplomatic Bluebook 1999, S. 184, http: // www.mofa.go.jp / policy / other / bluebook / 1999 / II-3-a.html, Stand: 8. August 2006. 91 Ebd., S. 185. 92 Zu den Empfehlungen der Commission on Human Security, siehe unten A. V. 2., S. 41.

IV. Human Security in staatlichen Agenden

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Security-Konzept international bekannt zu machen und die internationale Gemeinschaft94 sowie die internationale Zivilgesellschaft zu seiner Umsetzung zu motivieren. Ferner tritt das Netzwerk für die verstärkte Einführung der Human-SecurityPerspektive in die Arbeit der Vereinten Nationen ein95. Auf dem ersten Ministertreffen in Lysøen, Norwegen im Mai 1999 legte die Gruppe ihr übereinstimmendes Verständnis von Human Security als „freedom from pervasive threats to people’s rights, their safety or even their lives“ fest96. Gleichzeitig formulierte es aber als Ziel, eine Welt zu schaffen, in der Menschen in Sicherheit und Würde, frei von Armut und Verzweiflung leben: „In such a world, every individual would be guaranteed freedom from fear and freedom from want, with an equal opportunity to develop fully their human potential.“97

Da das Human Security Network zudem nicht die Abwesenheit gewaltsamer (violent), sondern weitverbreiteter (pervasive) Bedrohungen formuliert, ist nicht eindeutig, ob das Netzwerk auch die Förderung von „freedom from want“ als seine Aufgabe, und damit als Bestandteil von Human Security, auffasst. Die Abgrenzung zu Human Development wird vage nach der Ausrichtung, nämlich der einen auf Sicherheit, der anderen auf Wohlergehen, vorgenommen. Beide stellen aber Kehrseiten derselben Medaille dar, die sich gegenseitig begünstigen, indem sie ein förderliches Umfeld füreinander herbeiführen. „Sustainable human development, through the alleviation of absolute poverty, providing basic social services and pursuing the goal of people-centered development is necessary for building human security.“98

Nach dieser Abgrenzung fällt die Bekämpfung struktureller Bedrohungen wie Armut und Hunger nicht direkt unter Human Security, sondern ist Thema der Entwicklungshilfe. Gleichwohl sind danach ohne Entwicklungshilfe auch die Ziele von Human Security nicht zu erreichen. 93 Konferenzen der Außenminister wurden abgehalten in Bergen, Norwegen (1999), in Luzern, Schweiz (2000), Petra, Jordanien (2001), Santiago de Chile, Chile (2002), Graz, Österreich (2003), Bamako, Mali (2004) und Ottawa, Kanada (2005). 94 Der Begriff der „internationalen Gemeinschaft“ bezeichnet die Gesamtheit aller Staaten, vgl. Tomuschat, Die internationale Gemeinschaft, Archiv des Völkerrechts 33 (1995), S. 1 – 20. 95 Vgl. zum Beispiel „Statement of the Human Security Network to the United Nations Special Session on Children“ und „Statement of the Human Security Network to the United Nations Conference on the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons in all its Aspects“, http: // www.humansecuritynetwork.org / statements-e.php, Stand: 8. August 2006. 96 Vorsitzender des Human Security Network, A Perspective on Human Security – Zusammenfassung des 1. Ministertreffen, Lysøen, Norwegen, 20. Mai 1999, http: // www.humansecuritynetwork.org / docs / Chairman_summaryMay99-e.php, Stand: 8. August 2006. 97 Ebd. 98 Human Security Network, Prinzipien, http: //www.humansecuritynetwork.org/principlese.php, Stand: 1. Mai 2006.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

Als sicherheitsbildende Maßnahmen bezeichnet das Netzwerk ganz allgemein den Schutz und die Förderung der Menschenrechte, der Rechtsstaatlichkeit, demokratischer Regierungsführung und demokratischer Strukturen, einer Friedenskultur und der friedlichen Streitbeilegung99. Dabei wird aber explizit hervorgehoben, dass die Sicherheitsgegebenheiten von Land zu Land variierten und daher auch die politischen Strategien, um Human Security zu erreichen, unterschiedlich sein müssten100. Als Hauptakteure der Human-Security-Agenda führt das Netzwerk neben den Vereinten Nationen und den Staaten die NGOs an101. Aufgrund deren Expertise hinsichtlich der Entwicklung und Implementierung des Human-SecurityKonzeptes stelle die verstärkte Einbeziehung von NGOs in die staatliche Arbeit eine weitere Maßnahme auf der Agenda des Human Security Network dar. Damit versteht das Human Security Network anders als Kanada und Japan Human Security nicht als konkretes Konzept, an das sich spezifische (Sicherheits-) Maßnahmen knüpfen, sondern als notwendiges Ziel und zugleich Leitfaden für jede internationale Politik. Im Vordergrund steht daher, einen internationalen Bewusstseinswandel dahingehend zu bewirken, dass Menschen Schutz und Unterstützung im alltäglichen Leben bedürfen. 4. Die Staaten der G8 Auf dem Kölner G8-Gipfeltreffen im Juni 1999 erklärten sich auch die Außenminister der G8-Staaten Deutschland, Großbritannien, Frankreich, Italien, Japan, USA, Kanada und Russland, wie folgt zu Human Security102: „Der wirksame Schutz des Menschen, des einzelnen wie der Gemeinschaft, steht weiterhin im Zentrum unserer Bemühungen. Die G8 sind entschlossen, die Ursachen, die den vielfältigen Bedrohungen der menschlichen Sicherheit zugrunde liegen, zu bekämpfen und bekennen sich zur Schaffung eines Umfeldes, in dem die Grundrechte, die Sicherheit, selbst das Überleben jedes einzelnen gewährleistet werden. Wir betonen, dass die wesentlichen Eckpfeiler der menschlichen Sicherheit auch weiterhin Demokratie, Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, verantwortungsbewußtes staatliches Handeln und menschliche Entwicklung sind. Wir betrachten die Verbreitung von Kleinwaffen, die Gefahr, die von Landminen ausgeht, den internationalen Terrorismus und das grenzüberschreitende Verbrechen, Drogen und Infektionskrankheiten, Armut sowie wirtschaftliche Not und Unterdrückung als die ernstesten Bedrohungen der Menschheit. Um wirksam gegen diese Bedrohungen vorzugehen, sind die G8 bereit, folgendes zu unterstützen: Ebd. Ebd. 101 Human Security Network, Zivilgesellschaft, http: // www.humansecuritynetwork.org / society-e.php, Stand: 1. Mai 2006. 102 G8-Wirtschaftsgipfel in Köln, vom 18. – 20. Juni 1999, Schlussfolgerungen des Außenministertreffen am 10. Juni 1999, 3. Human Security, http: // www.g8.utoronto.ca / foreign / fm9906010.htm, Stand: 15. Juli 2006. 99

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IV. Human Security in staatlichen Agenden

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 Schutz der Zivilbevölkerung und Gewährleistung der Rechte der Kinder in bewaffneten Konflikten,  Bekämpfung der illegalen Verbreitung von Kleinwaffen,  Kontrolle des Transfers konventioneller Waffen,  Durchführung des Übereinkommens von Ottawa über das Verbot von Antipersonenminen,  Bekämpfung des organisierten Verbrechens, des Drogenhandels und des Terrorismus, auch durch die Förderung der Übereinkünfte über die Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus sowie das Vorgehen gegen Akte des Nuklearterrorismus.“ (Übersetzung durch die Verfasserin)

Neben diesen Human-Security-Aktivitäten sollten Konfliktprävention, Abrüstung und die Behandlung einzelner regionaler Konflikte im Mittelpunkt der G8Aktivitäten für das Folgejahr stehen103. Das Abschlusskommuniqué hingegen bezieht sich in keiner Form auf Human Security104. Ein Jahr später, auf dem Wirtschaftsgipfel in Okinawa (Japan) fand Human Security nur noch in der Präambel der Abschlusserklärung der Außenminister Erwähnung, um in den nachfolgenden Treffen (dabei im Jahre 2002 sogar unter dem Vorsitz Kanadas) vollends von der Bildfläche zu verschwinden: „1. [ . . . ] We reaffirm our commitment to human security through the creation of an environment where the dignity, well-being, safety and human rights of all people are ensured. [ . . . ] 2. This requires intensified cooperation between sovereign states, international and regional organizations and civil society. It is imperative that the United Nations continue to play a pivotal role in the century to come.“105

Zwar wurde auf dem G8-Gipfel in Japan im Jahr 2000 ein Konzept für Konfliktprävention entwickelt, das auch Züge des 1999er Human-Security-Programms trägt (z. B. die Einführung einer Art Rüstungskontrolle für Kleinwaffen weltweit, um die exzessive und unkontrollierte Verbreitung von Kleinwaffen zu unterbinden und vorhandene Bestände abzubauen sowie die Bemühung um Reintegration von Kindern, die in bewaffneten Konflikten als Soldaten missbraucht wurden)106. Jedoch wird in dem ausführlichen Dokument nur einmal (im Zusammenhang mit Kindersoldaten) auf Human Security Bezug genommen, und das nicht im Sinne eines Sicherheitskonzeptes107. Das im Jahr 2000 entwickelte Konzept scheint Ebd. Abschlusskommuniqué des G8-Wirtschaftsgipfels in Köln, http: // www.g8.utoronto.ca / summit / 1999koln / finalcom.htm, Stand: 15. Juli 2000. 105 G8-Wirtschaftsgipfel in Okinawa vom 8. – 23. Juli 2000, Schlussfolgerungen des Außenministertreffen, http: // www.g8.utoronto.ca / foreign / fm000713.htm, Stand: 15. Juli 2000. 106 G8, Efforts for Conflict Prevention – A basic conceptual framework, http: // www.g8. utoronto.ca / foreign / fm000713-in.htm, Stand: 15. Juli 2000. 107 „The plight of war-affected children, a group which includes, in particular, child soldiers, child orphans, sexually exploited children and children traumatized by armed conflict, but also comprises all the children affected by the effects of war in wider sense , is one of the most disturbing human security issues facing the world today.“, ebd. 103 104

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

damit auf das im Jahr 1999 angenommene Ziel der Konfliktprävention zurückzugehen, nicht aber auf Human Security. Die G8-Staaten – anders als Kanada und Japan – bezeichnen Human Security nicht als neues Sicherheitskonzept. Sie anerkennen aber die von Human Security angesprochene Notwendigkeit, ihre internationale Politik (und davon sind Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik erfasst) mit einer Human-Security-Perspektive neu auszurichten, d. h. ihre Politik so zu gewichten, dass im Vordergrund die Schaffung eines sicheren Umfeldes für die menschliche Existenz steht. Damit stellt sich die – in Teil F. zu beantwortende – Frage, ob Human Security mit dieser weiten Aussage, die weder einen konkreten Sachverhalt erfasst noch eine spezifische Folge an das Vorliegen dieses Sachverhaltes knüpft, überhaupt eine rechtliche Funktion im Völkerrecht erfüllen kann108. 5. Die Staaten der APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) Die APEC ist ein zwischenstaatliches Wirtschaftsforum, das auf der Grundlage von Dialog und wirtschaftlichen Zugeständnissen wirtschaftliches Wachstum, Zusammenarbeit, Handel und Investitionen in der Region fördern will109. Die Teilnehmerstaaten der APEC (Australien, Brunei, Chile, China, Indonesien, Japan, Kanada, Malaysia, Mexiko, Neuseeland, Papua-Neuguinea, Peru, Philippinen, Russland, Taiwan, Singapur, USA, Thailand und Vietnam) haben Human Security erstmalig im Jahr 2003 in ihre Jahreserklärungen aufgenommen110. Neben Liberalisierung von Handel und Investitionen sowie Globalisierungsfragen stellt „Enhancing Human Security“ einen der drei Zielbereiche der Erklärung dar. Darunter fallen ausschließlich Maßnahmen gegen den Terrorismus und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen. In der Erklärung der Minister, auf die die Regierungchefs Bezug nehmen, wird daneben die Bedeutung von Gesundheitsfragen, die Entwicklung sozialer Sicherheitssysteme, die Integrierung von Frauen und die Bildung der Jugend unter Human Security erörtert111. Auch in den Erklärungen der Jahre 2004 und 2005 bildet Human Security eines der Hauptziele der APEC-Teilnehmerstaaten112. Inhaltlich umfasst es zusätzlich zu den genannten Bereichen Dazu siehe unten, F., S. 217. APEC, Internetseite, http: // www.apec.org / content / apec / about_apec.html, Stand: 16. September 2006. 110 APEC, 2003 Leaders’ Declaration – Bangkok Declaration on Partnership for the Future, 21. Oktober 2003, Bangkok, Thailand, http: // www.apec.org / apec / leaders_declarations / 2003.html, Stand: 16. September 2006. 111 2003 15th APEC Ministerial Meeting, Joint Statement, 21. Oktober 2003, Bangkok, Thailand http: // www.apec.org / apec / ministerial_statements / annual_ministerial / 2003_15th_ apec_ministerial.html, Stand: 16. September 2006. 112 2004 Leaders’ Declaration – One Community, our Future und 16th APEC Ministerial Meeting, Joint Statement, 21. November 2004, Santiago de Chile; 2005 Leaders’ Declaration – Busan Declaration und 17th APEC Ministerial Meeting, 19. November 2005, Busan, Korea, 108 109

V. Parallele Konzeptionalisierung der beiden Human-Security-Ansätze

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Sicherheit im Gesundheitssektor (bspw. Vogelgrippe, HIV / AIDS) sowie Reaktionsmechanismen zum Schutz bei Umweltkatastrophen und Energiesicherheit. Nach den Erklärungen zu urteilen, verbinden auch die Teilnehmerstaaten der APEC Konferenzen mit Human Security kein spezifisches Sicherheitskonzept, an dass sich konkrete Sicherheitsmaßnahmen knüpfen. Es dient vielmehr als Zielbestimmung und Oberbegriff für verschiedene Bereiche, in denen Menschen aufgrund bedrohlicher Existenzbedingungen besonderen Schutzes bedürfen.

V. Die parallele Konzeptionalisierung der beiden Human-Security-Ansätze Zwei unabhängige Expertengruppen, die International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) (1.) und die Commission on Human Security (2.), trugen wesentlich zur theoretischen Fortentwicklung des engen und des weiten Human-Security-Ansatzes bei.

1. International Commission on Intervention and State Sovereignty Auf den Aufruf Kofi Annans in der 54. Sitzung der UN-Generalversammlung 1999 hin, neue Perspektiven für humanitäre Interventionen unter Berücksichtigung von Human Security zu entwickeln113, initiierte die kanadische Regierung die Gründung einer Forschungsgruppe zu diesen Fragen. Die International Commission on Intervention and State Sovereignty, bestehend aus zwölf Akademikern und Praktikern aus verschiedenen Disziplinen der internationalen Beziehungen114, hatte die Aufgabe, festzustellen, wann – wenn überhaupt – es für Staaten angemessen ist, Zwangs-, und insbesondere militärische – Maßnahmen gegen einen anderen Staat zu ergreifen, um gefährdete Menschen in ebendiesem anderen Staat zu schützen115. Der im Dezember 2001 veröffentlichte Bericht der Kommission „The Responsibility to Protect“ modifiziert den traditionellen Begriff der Souveränität dahin, dass er neben Rechten auch Verpflichtungen impliziere, und zwar sowohl (primär) gegenüber den eigenen Bürgern als auch (sekundär) gegenüber staatsfremden Menschen und der internationalen Gemeinschaft116. Wo ein Staat bei der alle unter: http: // www.apec.org / content / apec / leaders_declaration.html, Stand: 16. September 2006. 113 International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), Report: The Responsibility to Protect, Vorwort, S. VII. 114 Ebd., S. 77. 115 Ebd., Vorwort, S. VII. 116 Laut der ICISS bedeutet Souveränität, dass „the state authorities are responsible for the functions of protecting the safety and lives of citizens and promotion of their welfare;“ und dass „the national political authorities are responsible to the citizens internally and to

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

Wahrnehmung seiner primären Schutzpflichten versage, da entstehe eine sekundäre Verantwortung der anderen Staaten und der internationalen Gemeinschaft, unter Führung der Vereinten Nationen Maßnahmen zum Schutz der Menschen in Not ergreifen117. Die Infragestellung des traditionellen Souveränitätsbegriffes wird mit anhaltenden Selbstbestimmungsbestrebungen von Völkern, einem erweiterten Begriff von Weltfrieden und internationaler Sicherheit, dem zunehmenden Kollaps staatlicher Autorität und dem sich wandelnden Gleichgewicht zwischen Staaten und Menschen als Quelle staatlicher Souveränität begründet118. Zu letzterem, eher theoretischen Komplex, wird neben Kofi Annans „two concepts of sovereignty“119 und dem Konzept „Souveränität als Verantwortung“120 Human Security als aufkommendes (emerging) Konzept121 gezählt, welches die Realitäten des internationalen Systems neu beschreibe. „The concept of Human Security – including concern for human rights, but broader than that in its scope – has also become an increasingly important element in international law and international relations, increasingly providing a conceptual framework for international action“.122

Die Kommission stellt zur Entstehung von Human Security fest, dass „the new security issues reinforce the Commission’s view that Human Security is indeed indivisible“. In einer interdependenten Welt, in der Sicherheit nur in einem System stabiler souveräner Einheiten bestehen könne, könne die Existenz zerbrechlicher Staaten, zerfallender Staaten sowie Staaten, die aufgrund ihrer Schwäche oder bösen Willens gefährlichen Akteuren Unterschlupf böten, oder Staaten, die nur durch grobe Menschenrechtsverletzungen innere Ordnung wahren können, ein Risiko auch für Menschen in anderen Regionen der Welt darstellen123. Danach sei zusehends anerkannt, dass sich der politische Sicherheitsbegriff ebenso auf Völker wie auf Staaten beziehe müsse. Ferner werde zunehmend deutlich, dass die Auswirkung staatlichen und internationalen Handelns auf Individuen nicht mehr als the international community through the UN“ and „the agents of state are responsible for their actions; that is to say they are accountable for their acts of commission and omission.“ 117 ICISS, ebd., Synopsis, S. XI. 118 ICISS, Supplement A – Elements of the Debate: State Sovereignty, Research Essays on the Responsibility to Protect, S. 8. 119 Kofi Annan hält für zwei Souveränitätskonzepte, nämlich das der staatlichen Souveränität und das der menschlichen Souveränität (people’s sovereignty), siehe: ders., Two concepts of sovereignty, The Economist 325 (18. September 1999), S. 49 – 50. 120 Deng, Protecting the dispossessed; a challenge for the international community, S. 45: „externally – to respect the sovereignty of other states, and internally, to respect the dignity and basic rights of all the people within the state“; Abiew, The Evolution of the Doctrine and Practice of Humanitarian Intervention, S. 1 – 2. 121 ICISS, The Responsibility to Protect, Nr. 1.33, S. 7. 122 Ebd., Nr. 1.28, S. 6. 123 Ebd., Nr. 1.21, S. 5.

V. Parallele Konzeptionalisierung der beiden Human-Security-Ansätze

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bloße Nebenwirkung dieses Handelns betrachtet werden dürfe, sondern eine zentrale Bedeutung für die Akteure einnehmen müsse124. Die Kommission definiert Human Security als „the security of people – their physical safety, their economic and social well-being, respect for their dignity and worth as human beings, and the protection of their human rights and fundamental freedoms“125. [ . . . ] The traditional, narrow perception of security leaves out the most elementary and legitimate concerns of ordinary people in their daily lives. It also diverts enormous amounts of national wealth and human resources into armaments and armed forces, while countries fail to protect their citizens from chronic insecurities of hunger, disease, inadequate shelter, crime, unemployment, social conflict and environmental hazard. When rape is used as an instrument of war and ethnic cleansing, when thousands are killed by floods resulting from a ravaged countryside and when citizens are killed by their own security forces, then it is just insufficient to think of security in terms of national or territorial security alone. The concept of human security can and does embrace such diverse circumstances.“

2. Commission on Human Security In seinem auf dem United Nations Millennium Gipfel 2000 vorgestellten Bericht „We the Peoples – The UN in the 21st Century“ griff Kofi Annan die dem Human Security Begriff zugrunde liegenden Schlagwörter auf und formulierte die Forderung nach einer Welt „free of want and free of fear“126. Als Reaktion darauf wurde im Januar 2001 durch Initiative und mittels finanzieller Unterstützung Japans die unabhängige Commission on Human Security gegründet127. Die Kommission bestand aus zwölf Experten der internationalen Beziehungen unter dem Vorsitz der ehemaligen UN-Hochkommissarin für Flüchtlinge, Sadako Ogata, und dem Wirtschafts-Nobelpreisträger 1998, Amartya Sen. Das zweijährige Mandat der Kommission bestand darin, (1) das öffentliche Verständnis und Engagement hinsichtlich Human Security zu fördern, (2) das HumanSecurity-Konzept zu einem politischen Instrument zu entwickeln und (3) ein konkretes Aktionsprogramm zur Abwehr von Human-Security-Bedrohungen vorzuschlagen. Im Mai 2003 legte die Kommission ihren Bericht „Human Security Now“ vor 128. Sie definiert die Zielsetzung von Human Security wie folgt: 124 „Whether universally popular or not, there is growing recognition worldwide that the protection of human security, including human rights and human dignity, must be one of the fundamental objectives of modern international institutions.“ ICISS, The Responsibility to Protect, Nr. 1.28, S. 6. 125 Ebd., Nr. 2.21, S. 15. 126 UN-Generalsekretär, We the Peoples – The Role of the United Nations in the 21st Century, Millenniums-Bericht, A / 54 / 2000, http: // www.un.org / millennium / sg / report / full.htm, Stand: 8. August 2006. 127 Commission on Human Security, Internetseite, http: // www.humansecurity-chs.org / , Stand: 8. August 2006. 128 Commission on Human Security, Human Security Now, New York 2003.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes „to protect the vital core of all human lives in ways that enhance human freedoms and human fulfillment. Human security means protecting fundamental freedoms – freedoms that are the essence of life. It means protecting people from critical (severe) and pervasive (widespread) threats and situations. It means using processes that build on people’s strenghts and aspirations. It means creating political, social, environmental, economic, military and cultural systems that together give people the building blocks of survival, livelihood and dignity.“129

An anderer Stelle lässt die Kommission keinen Zweifel über ihren umfassenden Ansatz: „Human Security also reinforces human dignity. People’s horizons extend far beyond survival, to matters of love, culture and faith. Protecting a core of activities and abilities is essential for human security, but that alone is not enough.“130

Zu diesem Zweck fügt sie ihrem Konzept eine Komponente hinzu, die als Maßnahme zur Abwehr von Sicherheitsbedrohungen bloß in einem sehr weiten Sinne eingeordnet werden kann. „Securing people also entails empowering people and societies.131 [ . . . ] Empowerment strategies enable people to develop their resilience to difficult conditions.132 [ . . . ] Supporting people’s ability to act on their own behalf means providing education and information so that they can scrutinize social arrangements and take collective action. It means building a public space that tolerates opposition, encourages local leadership and cultivates public discussion.133“

Die Kommission sieht aber – anders als der UNPD Human Development Report 1994 – ausdrücklich von einer Auflistung einzelner Elemente von Human Security ab134, da jedes Human-Security-Konzept dynamisch sein müsse: „What people consider to be,vital‘ – what they consider to be ,of the essence of life‘ and ,crucially important‘ – varies across individuals and societies.“135 Die sechs Kapitel Konflikt, Vertreibung und Flüchtlinge, Post-Konfliktsituationen, wirtschaftliche Sicherheit, Gesundheit und Grundbildung stellen daher nur eine beispielhafte Behandlung von Human-Security-Themen dar. Die sich aufdrängende Frage nach der Abgrenzung zum ebenfalls von UNDP entworfenen Konzept menschlicher Entwicklung beantwortet die Kommission wie folgt: „Human security [ . . . ] brings together the human elements of security, of rights, of development. [ . . . ] Human security as an idea fruitfully supplements the expansionist perspec129 130 131 132 133 134 135

Ebd., S. 4. Ebd. Ebd., S. 6. Ebd., S. 10. Ebd., S. 11. Ebd., S. 4. Ebd.

V. Parallele Konzeptionalisierung der beiden Human-Security-Ansätze

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tive of human development by directly paying attention to what are sometimes called „downside risks“.136

Während sich Human Development also mit Fortschritt und Vermehrung beschäftigt (als oft zitiertes Schlagwort gilt „growth with equity“), will Human Security „downturns with security“ leisten, also den unausweichlichen Entwicklungsabschwüngen und sonstigen Sicherheitsgefahren die Schärfe nehmen. Anders als die UNDP-Berichte zur menschlichen Entwicklung und die ICISS setzt sich die Commission on Human Security mit dem Verhältnis von Human Security zu den Menschenrechten auseinander. Nach ihrem Verständnis unterstützen sich die beiden Konzepte gegenseitig, indem „human security helps to fulfill one part of this momentuous box [of human rights] through reasoned substantiation (by showing the importance of conquering human insecurity)“137. Human Security könne einen Beitrag zu den Menschenrechten leisten, indem es die Freiheiten identifiziere, die wesentlich genug seien, um zu den Menschenrechten zu zählen, die die Gesellschaft anerkennen, schützen und fördern solle. „The descriptive force of the considerations that make security so important in human lives can, thus, join hands with the force of ethical claims that the recognition of certain freedoms as human rights provide.“

Auf der anderen Seite würden die Menschenrechte bei der Beantwortung der Frage helfen, wie Human Security gefördert werden solle und wer welche Human Security betreffenden menschenrechtlichen Verpflichtungen habe. Ferner sei es von Bedeutung für eine effective Human-Security-Perspektive zu erwägen, „why people in general, who are in a position to help reduce insecurities in human lives, have a common – though incompletely specified – duty to think about what they can do“138. Die Kommission schlussfolgert, dass die neuartigen Gefahren für die menschliche Sicherheit einen neuen integrierten Ansatz, einen Paradigmenwechsel, notwendig machten139. Während die Bewegung der Menschenrechte und der menschlichen Entwicklung rechtlichen, ökonomischen und sozialen Aktionen eine neue, menschenzentrierte Richtung gegeben haben, wolle Human Security auf ihnen aufbauend die Kräfte der Staaten in Allianzen mit Blick auf den Menschen neu strukturieren und kanalisieren und so zu viel weiterreichenden Ergebnissen gelangen140. Beispielsweise würden derzeit die verschiedenen (untrennbaren) Elemente von Human Security durch verschiedene Organe bearbeitet: so widme sich in den Vereinten Nationen der Sicherheitsrat (fast) ausschließlich Sicherheits- und Friedensfragen, die Generalversammlung einer breiten Palette von ökonomischen, sozialen 136 137 138 139 140

Ebd., S. 8. Ebd., S. 9. Ebd. Ebd., S. 130. Ebd.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

und kulturellen Angelegenheiten und schließlich seien Ressourcen sowie KnowHow für die Entwicklungsarbeit in den internationalen Finanzorganisationen angesiedelt. Die Kommission schlägt daher vor, „that a global initiative be mobilized to place human security at the top of local, national, regional and global agendas. The goals: To prevent conflict and advance human rights and development. To protect and empower people and their communities. To deepen democratic principles and practices. All to promote a human security culture and framework.“141

Dieser Paradigmenwechsel des internationalen Systems erfordere insbesondere eine Mobilisierung und Koordinierung der klassischen staatlichen und internationalen Protagonisten, darüber hinaus aber auch eine Einbeziehung der NGOs und der Zivilgesellschaft auf regionaler und lokaler Ebene. Als Ausgangspunkt schlägt die Kommission Maßnahmen in zehn Bereichen vor: (1) Schutz für Menschen in Konflikten, (2) Bekämpfung des Waffenhandels, (3) Schutz für Vertriebene, (4) finanzielle Mittel für Länder in Post-Konfliktsituationen, (5) Ermutigung fairer Märkte zwecks Begünstigung der extrem Armen, (6) Schaffung grundlegender Lebensbedingungen, (7) Gewährung universellen Zugangs zur Gesundheitsversorgung, (8) Entwicklung eines effizienten und gerechten globalen Patentrechts, (9) Grundbildung für alle und (10) die Klärung der Frage, ob ein Bedürfnis für eine globale menschliche Identität bestehe142.

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen Das Human-Security-Konzept wurde auch von den Vereinten Nationen (1.) und seinen Sonderorganisationen (2.), von der Europäischen Union (3.), der Afrikanischen Union, der Organisation amerikanischer Staaten und dem System zentralamerikanischer Integration als regionale internationale Organisationen (4.) und von speziellen internationalen Organisationen (5.) aufgegriffen.

1. Die Organisation der Vereinten Nationen (UN) Hauptziel der Vereinten Nationen ist die in der Präambel und in Art. 1 Nr. 1 UNCharta genannte Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Während der Generalsekretär [a)] und die Generalversammlung [b)] explizit auf Human Security Bezug genommen haben, hat sich der Sicherheitsrat nur mit der Idee nichtmilitärischer Sicherheitsbedrohungen befasst [c)].

141 142

Ebd., S. 131. Ebd., S. 133 f.

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

45

a) Der Generalsekretär Das Sekretariat ist das Administrativorgan der Vereinten Nationen und damit grundsätzlich ausführendes Organ der ihm zugewiesenen Aufgaben143. Der Generalsekretär hat aber im Rahmen der sogenannten Präventiv- oder stillen Diplomatie auch das Recht, auf eigene Initiative politisch tätig zu werden und nicht nur auf nach seinem Dafürhalten friedensgefährdende Angelegenheiten hinzuweisen (Art. 99 UN-Charta), sondern auch andere Fragen zur Aufmerksamkeit der Generalversammlung und des Sicherheitsrates zu bringen144. Der UN-Generalsekretär Kofi Annan trug wesentlich zur Aufnahme des Human-Security-Begriffs in die Arbeit der Vereinten Nationen und ihrer Unterorganisationen bei, indem er in seinen Reden und Berichten wiederholt darauf Bezug nahm. In seinem Jahresbericht 1999 über die Arbeit der UN stellte er fest: „The demands we face also reflect a growing consensus that collective security can no longer be narrowly defined as the absence of armed conflict, be it between or within States. Gross abuses of human rights, the large scale displacement of civilian populations, international terrorism, the AIDS pandemic, drugs and arms trafficking and environmental disasters present a direct threat to human security, forcing us to adopt a much more coordinated approach to a range of issues“145.

Im Mai 2000 verdeutlichte er sein weites Verständnis von Human Security: „Human Security in its broadest sense embraces far more than the absence of violent conflict. It embraces human rights and good governance, access to education and health care and ensuring that each individual has opportunities and choices to fulfill his or her own potential. [ . . . ] Freedom from want, freedom from fear, and the freedom of future generations to inherit a healthy natural environment: these are the interrelated building blocks of human – and therefore national – security“146.

In seinem Millenniumsbericht („We the Peoples – The Role of the United Nations in the 21st Century“) bezeichnet er Human Security als ein aufkommendes, auf Individuen gerichtetes Sicherheitskonzept: Art. 98 S. 1 UN-Charta. Dieses Recht des Generalsekretärs wird aus einem in Art. 99 UN-Charta implizierten Selbstverständnis auf eigene Intitiative abgeleitet. Um bereits vor einer Anrufung des Sicherheitsrates tätig werden zu können, haben die bisherigen Generalsekretäre das Anerbieten „Guter Dienste“, die Ausarbeitung von Vermittlungsvorschlägen, die Durchführung von Konsultationen, u. a. auch ohne Auftrag der Generalversammlung oder des Sicherheitsrates ausgeführt. Diese Tätigkeit wurde angesichts eines bestehenden Bedürfnisses allgemein begrüßt. Epping, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 32 Rn. 75, S. 493 m. w. Nachw. 145 UN-Generalsekretär Kofi Annan, Bericht über die Arbeit der Organisation, General Assembly Official Records, Fifty-fifth session, Supplement No. 1 (A / 55 / 1), S. 4. 146 UN-Generalsekretär Kofi Annan, „Secretary-General salutes international workshop on Human Security in Mongolia“ zweitägige Sitzung in Ulan Bator, Mongolei, 8. – 10. Mai 2000, Press Release SG / SM / 7382, www.un.org / News / Press / docs / 2000 / 20000508.sgsm 7382.doc.html. 143 144

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes „In the wake of these conflicts, a new understanding of the concept of security is evolving. Once synonymous with the defence of territory from external attack, the requirements of security today have come to embrace the protection of communities and individuals from internal violence.“147

Zwei der sieben Teile des Berichts sind mit „Freedom from fear“ und „Freedom from want“ betitelt. Der erstere befasst sich mit der Prävention von Konflikten und dem Schutz der verwundbaren Zivilbevölkerung, wenn Konflikte nicht vermieden werden konnten, mit der Intensivierung von Friedensmissionen, der Anwendung gezielter Sanktionen, der Bekämpfung des Waffenhandels und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen. Das Kapitel „Freedom from want“ beschäftigt sich mit den Herausforderungen, die Armut und Arbeitslosigkeit, Umwelt und Bildung an die Entwicklungspolitik des 21. Jahrhunderts stellen. Indem der Generalsekretär die beiden Bereiche von Human Security gleichwertig nebeneinander stellt und einen Großteil der Tätigkeit der Vereinten Nationen darunter subsumiert148, gibt er ihm den Charakter eines neuen allumfassenden Rahmenkonzeptes für die Arbeit der UN. Da es sich bei den in dem Bericht behandelten Fragen jedoch um keine neuen, sondern in die althergebrachten149 Tätigkeitsbereiche der Vereinten Nationen fallenden Angelegenheiten handelt, dient das Konzept eher der Rückbesinnung auf die ursprünglichen, in der UN-Charta festgeschriebenen Ziele der Organisation, nämlich einerseits„künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren“ und andererseits „den sozialen Fortschritt und einen besseren Lenbensstandard in größerer Freiheit zu fördern“150. Im Jahr 2003 befasste Kofi Annan ein hochrangiges Gremium für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel (High-level Panel on Threats, Challenges and Change) mit der Aufgabe, die gegenwärtigen Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit einzuschätzen und institutionelle und politische Vorschläge für eine auch im 21. Jahrhundert effektive UNO zu entwickeln151. Das Gremium umschreibt in seinem Bericht „A more secure world: our shared responsibility“152 147 UN-Generalsekretär Kofi Annan, We the Peoples – The Role of the United Nations in the 21st Century, Millenniums- Bericht, A / 54 / 2000, S. 43, http: // www.un.org / millennium / sg / report / full.htm, Stand: 8. August 2006. 148 Nicht darunter fallen der Bereich Globalization and governance (Teil II), Sustaining our Future (Teil V) und Renewing the United Nations (Teil VI). 149 Die Vereinten Nationen unterteilen ihre Arbeit in die Bereiche Friede und Sicherheit, wirtschafliche und soziale Entwicklung, Menschenrechte, humanitäre Angelegenheiten und das Völkerrecht. Für die ersten beiden Hauptbereiche sind die Hauptorgane, der Sicherheitsrat und der Wirtschafts- und Sozialrat zuständig. Vgl. die Homepage der Vereinten Nationen, www.un.org., Stand: 12. Oktober 2006. 150 Präambel der UN-Charta. 151 Anmerkung des UN-Generalsekretärs zur Vorstellung des UN Dokument A / 59 / 565 (The Secretary-General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change, A more secure world: Our shared responsibility) in der UN-Generalversammlung, 2. Dezember 2004, S. 1. 152 The Secretary-General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change, A more secure world: Our shared responsibility, New York, United Nations 2004.

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

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eine umfassende neue Vision kollektiver Sicherheit153 für das 21. Jahrhundert, die auf der Grundannahme beruht, dass eine Bedrohung für einen, eine Bedrohung für alle sei. Kein Staat sei in der Lage, allein die Sicherheit seiner Bürger zu gewährleisten154. Daher definiert das Gremium Bedrohung der internationalen Sicherheit als „any event or process that leads to large-scale death or lessening of life chances and undermines States as the basic unit of the international system“155

und identifiziert sechs Gruppen von Bedrohungen: (1) Krieg zwischen Staaten, (2) interne Konflikte, einschließlich Bürgerkriege, grobe Menschenrechtsverstöße und Völkermord, (3) wirtschaftliche und soziale Bedrohungen, einschließlich Armut, ansteckende Krankheiten und Umweltverschmutzung, (4) nukleare, radiologische, chemische und biologische Waffen, (5) Terrorismus und (6) grenzüberschreitende organisierte Kriminalität. Ein effektives System kollektiver Sicherheit müsse daher nicht nur die staatliche Sicherheit, sondern auch die menschliche Sicherheit berücksichtigen. Der Bericht gliedert sich in Ausführungen zur Herleitung des neuen Sicherheitskonsenses, zu kollektiver Sicherheit und Prävention, zu kollektiver Sicherheit und Gewaltanwendung und zu institutionellen Reformen der Vereinten Nationen156. Human Security wird darin nicht als ein neues Sicherheitskonzept, sondern der Mensch als zusätzliches Sicherheitsobjekt für das vorgeschlagene Konzept der kollektiven Sicherheit begriffen. Auf dieser Grundlage werden Anpassungen und Reformen des gesamten Systems der Vereinten Nationen vorgeschlagen157. Die Human-Security-Idee zieht sich somit durch alle Bereiche des Berichts, indem sie den Ausgangspunkt der jeweiligen Reformüberlegungen bildet158. Während er insofern eher vage auf die elementare Bedeutung von Human Security verweist, erhebt es die Bedrohung der menschlichen Sicherheit in anderem Zusammenhang, nämlich für die Autorisierung militärischer Gewalt durch den Sicherheitsrat, zu einer Tatbestandsvoraussetzung. Der Sicherheitsrat soll, sofern die legalen Voraussetzungen für die Gewaltanwendung nach dem VII. Kapitel der UN-Charta (Maßnahmen des Sicherheitsrates zur Bewahrung oder Wiederherstellung des WeltSiehe dazu schon oben A. I. 2. High-Level Panel on Threats, Challenges and Change, a. a. O., Synopsis, S. 11. 155 Ebd., S. 12. 156 Dazu im Einzelnen unten D. II. 4. 157 Dazu im Überblick: Slaughter, Security, Solidarity, and Sovereignty: the Grand Themes of UN Reform, AJIL 99 (2005), S. 619 – 631. 158 Vgl. zum Beispiel Teil 1: Towards a new security consensus: „The threats are from non-State actors as well as States, and to human security as well as State security“, ebd., S. 15; Teil 2: Collective security and the challenge of prevention: „In describing how to meet the challenge of prevention, we begin with development because it is the indispensable foundation for a collective security system that takes prevention seriously. It helps combat the poverty, infectious diseases and environmental degradation that kill millions and threaten human security“, ebd., S. 25. 153 154

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

friedens oder der internationalen Sicherheit) oder Art. 51 UN-Charta (Recht zur Selbstverteidigung) vorliegen, zusätzlich prüfen, ob die Gewaltanwendung auch legitim ist. Diese Legitimitätsprüfung umfasst fünf Kriterien: Ernsthaftigkeit der Bedrohung, legitimer Zweck, ultima ratio, mildestes, geeignetes Mittel und Verhältnismäßigkeit der Folgen159. Der Ernsthaftigkeit der Bedrohung ist genügt, wenn folgende Fragen bejaht werden können: „Is the threatened harm to State or human security of a kind, and sufficiently clear and serious, to justify prima facie the use of military force? In the case of internal threats, does it involve genocide and other large-scale killing, ethnic cleansing or serious violations of international humanitarian law, actual or imminently apprehended?“

Der UN-Generalsekretär erstellte auf der Grundlage dieses Berichtes und des Aktionsplans des Millennium Project zur Erreichung der Millennium Entwicklungsziele bis 2015160, einen allerdings wesentlich weiter gefassten Reformbericht („In larger freedom: Towards security, development and human rights for all“), der dem UN-Weltgipfel 2005 zur Erwägung und Grundlage für die Abschlusserklärung vorgelegt wurde161. Hierin wählt er den Begriff Human Security allerdings – anders als im Millenniumsbericht – nicht als Ausgangspunkt für seine Überlegungen. Der Bericht verwendet den Begriff nur einmal – eher zufällig – im Zusammenhang mit der Bedeutung von Rechtsstaatlichkeit für die Sicherheit der Menschen weltweit162. Die Unterteilung des Berichts in II. Freedom from want, III. Freedom from Fear und IV. Freedom to live in dignity163 erinnert jedoch an die Schlagwörter von Human Security. Und der Bericht macht – ohne ausdrückliche Nennung von Human Security – deutlich, dass „the guiding light in doing so [consensus and collective action on key issues as demanded by the Millennium Declaration] must be the needs and hopes of people everywhere.“164

Im dritten Teil schließt sich der Bericht des UN-Generalsekretärs zwar ausdrücklich dem umfassenden Konzept kollektiver Sicherheit des High-level Panel an165. Es unterbleibt aber sowohl eine ausdrückliche als auch eine implizite Bezugnahme auf die Einbeziehung menschlicher Belange in diesen Sicherheitsbegriff. Anders als der Bericht des High-level Panel sieht der Generalsekretär in BedrohunHigh-level Panel, a. a. O., S. 57 f. Millennium Project, Investing in Development – A Practical Plan to reach the Millennium Development Goals, http: // www.unmillenniumproject.org / reports / fullreport.htm, Stand: 13. September 2006. 161 UN-Generalsekretär Kofi Annan, In larger freedom: Towards security, development and human rights for all, Follow-Up to the Outcome of the Millennium Summit, A / 59 / 2005, http: // www.un.org / largerfreedom / contents.htm, Stand: 12. September 2006, Nr. 3, 4. 162 Ebd., Nr. 133. 163 Ebd., I. Introduction: a historic opportunity in 2005, V. Strengthening the United Nations, VI. Conclusion: our opportunity and our challenge. 164 Ebd., Executive Summary, S. 1. 165 Ebd., Nr. 77 ff. 159 160

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

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gen von Individuen keine unmittelbare Bedrohung der internationalen Sicherheit, sondern lediglich mittelbare, den Staat untergrabende Gefahren166. Auch den Vorschlag, die Anwendung militärischer Gewalt von zusätzlichen Legitimitätskriterien abhängig zu machen, greift er nicht auf. Grund für die zurückhaltende Verwendung von Human Security war vermutlich das Ziel des Generalsekretärs, eine möglichst weitgehende Annahme seiner Vorschläge auf dem UN-Gipfel 2005 zu erreichen. Da die Staaten sich durch die Anahme weitgehend ungeklärter Begriffe, wie Human Security, quasi „ins Blaue hinein“ verpflichten würden, erschien eine Aufnahme dieses Konzeptes in die Abschlussresolution möglicherweise von vornherein unrealistisch. Damit zieht der Generalsekretär aus dem Human-Security-Konzept keine, sicherlich kontroversen, Schlussfolgerungen für die Maßnahmen des Sicherheitsrates, sondern beschränkt sich auf die Grundaussage und damit Rückbesinnung auf das Mandat der Vereinten Nationen, dass die Verbesserung der Existenzbedingungen des Menschen ein Richtfaden für jede UN-Politik sein müsse. b) Die Generalversammlung Trotz dieses beachtlichen Engagements des Generalsekretärs im Hinblick auf Human Security hat die Generalversammlung der Vereinten Nationen, die berechtigt ist, alle in den Rahmen der UN-Charta fallenden Angelegenheiten zu erörtern (Art. 11, 13, 14 UN-Charta), bisher nur eine Resolution angenommen, die den Begriff von Human Security erwähnt. Im Schlussdokument des Weltgipfels 2005 erklärten die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen: „We stress the right of people to live in freedom and dignity, free from poverty and despair. We recognize that all individuals, in particular vulnerable people, are entitled to freedom from fear and freedom from want, with an equal opportunity to enjoy all their rights and fully develop their human potential. To this end, we commit ourselves to discussing and defining the notion of human security in the General Assembly.“167

Darüber hinaus zieht sich durch die Resolution aber weder der vom High-level Panel (als Human Security bezeichnete) und von Kofi Annan zugrunde gelegte Gedanke der menschlichen Belange als guiding light, noch wird das Konzept der internationalen Sicherheit auf Individuen bezogen. Die Resolution fasst auch die von Kofi Annan gewählte Unterteilung in „Freedom from fear“ und „Freedom from want“ nicht auf (sondern hält sich an die klassische Untergliederung Sicherheit und Frieden sowie Entwicklung). Allein die Erwähnung „multifaceted and interconnected challenges and threats confronting our world“ 168 sowie die Erklärung, 166 167 168

Ebd., Nr. 78. 2005 World Summit Outcome, GV Res. 60 / 1 vom 24. Oktober 2005, Nr. 143. Ebd., Nr. 6.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes „that many threats are interlinked, that development peace, security and human rights are mutually reinforcing that no State can best protects itself by acting entirely alone and that all States need an effective and efficient collective security system pursuant to the purposes and principles of the Charter“169

weisen auf die Vorarbeiten des Generalsekretärs zu den neuen, den Menschen bedrohenden, grenzüberschreitenden Bedrohungen hin. Auch die Millenniums-Erklärung aus dem Jahre 2000 nimmt weder auf Human Security noch auf die Idee eines auf den Menschen fokussierenden Sicherheitskonzeptes Bezug. Einige Formulierungen lassen sich jedoch mit Human Security assoziieren. Bei den „Werten und Prinzipien“ heißt es, dass alle Männer und Frauen das Recht hätten, ihr Leben „free from hunger and from the fear of violence, oppression or injustice“ zu leben170. Und in dem Kapitel zu Entwicklung und Armutsbekämpfung beschließen die UN-Mitgliedsstaaten dann, um Männer, Frauen und Kinder von den elenden und entmenschlichenden Bedingungen extremer Armut zu befreien, ein Umfeld zu schaffen – gleichsam auf nationaler sowie internationaler Ebene – welches für die Entwicklung und die Auslöschung der Armut förderlich ist171. Inwiefern diese Ansätze aber tatsächlich auf die Human-SecurityBewegung zurückzuführen sind, lässt sich nur spekulieren.

c) Der Sicherheitsrat Dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ist die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit übertragen, Art. 24 UN-Charta. Auf der Grundlage von Kapitel VII UN-Charta kann der Sicherheitsrat, wenn er eine Bedrohung oder einen Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung feststellt (Art. 39), Empfehlungen abgeben (Art. 40) sowie Zwangsmaßnahmen (Art. 41, 42) ergreifen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit wiederherzustellen. Trotz der (zumindest) begrifflichen Nähe zu dieser Aufgabe hat das Human-Security-Konzept in keine Resolution des Sicherheitsrates Eingang gefunden. Jedoch befassen sich zwei Resolutionen erstmalig mit nichtmilitärischen Bedrohungen von Weltfrieden und internationaler Sicherheit, die auch vom Human-Security-Konzept erfasst sind. In der Resolution 1308 (2000) zu „HIV / AIDS und internationaler Sicherheit“ thematisierte der Sicherheitsrat zum ersten Mal Gesundheitsfragen und hob hervor, dass die Ausbreitung von HIV / AIDS eine Gefährdung von Sicherheit und Stabilität bedeuten könne172. Zur Vermeidung dessen fordert er UNAIDS173 und die Mitgliedsstaaten auf, langfristige Ebd., Nr. 72. United Nations Millenniums Declaration, GV Res. 55 / 2 vom 18. September 2000, Nr. 6. 171 Ebd., Nr. 11 und 12. 172 SR Res. 1308 vom 17. Juli 2000, S. 2, http: // www.un.org / Docs / sc / unsc_resolutions. html, Stand: 20. September 2006. 169 170

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

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Strategien zur HIV / AIDS Bildung und Beratung als Vorbereitung von Friedenserhaltungsmaßnahmen zu entwickeln. In der Resolution 1325 (2000) zu „Frauen, Frieden und Sicherheit“ zeigte er sich besorgt über die Auswirkungen von Flüchtlings- und Migrationsströmen auf dauerhaften Frieden und Versöhnung174. Besonders betroffen von bewaffneten Konflikten seien Frauen. Da sie während und nach Beendigung bewaffneter Auseinandersetzungen eine stabilisierende und relativierende Rolle einnähmen, müsse ihre Funktion bei der Wiederherstellung und Erhaltung institutionell gefördert werden. Ihr Schutz und ihre volle Integration in den Friedensprozess können daher maßgeblich zur Förderung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit beitragen. Der Sicherheitsrat hat auch Resolutionen zum Schutz ziviler Bevölkerungen in Konfliktsituationen beschlossen175 und damit im weitesten Sinne die Sicherheit von Individuen bedroht gesehen. Augenscheinlich hat er damit Human-Security-Belange zur Handlungsmaxime erhoben. Einige Human-Security-Vertreter führen diese Entwicklungen daher auf eine Erweiterung des Begriffes von Weltfriede und internationaler Sicherheit in der UN-Charta durch das aufkommende Human-Security Konzept zurück176. Jedoch bezieht sich der Sicherheitsrat nicht ausdrücklich auf das Human-Security-Konzept, weshalb jede weitere Untersuchung der Praxis des Sicherheitsrates auf Human-Security-Elemente Spekulation wäre. Denn – mangels ausdrüchlicher Nennung – läßt sich nicht belegen, dass die Resolutionspraxis auf das Human-Security-Konzept zurückzuführen ist. Inwiefern Human Security jedoch die Praxis des Sicherheitsrates zukünftig beeinflussen könnte, wird in Teil E. untersucht. d) Unterorgane der Vereinten Nationen Das Human-Security-Konzept hat in den Vereinten Nationen weite Kreise gezogen. Inbesondere die dem Generalsekretär (UNODC – United Nations Office on Drugs and Crime) und der Generalversammlung (UNHCR – UN High Commissioner for Refugees, UNIDIR – UN Institute for Disarmament Research, UNAIDS und UN-HABITAT – UN Human Settlements Programme) untergeordneten Organe177 haben Human Security in ihre Arbeit integriert. Aufgrund ihrer Unterord173 Joint United Nations Programme on AIDS and HIV (UNAIDS), http: // www.unaids. org / en / , Stand: 8. August 2006. 174 SR Res. 1325 vom 31. Oktober 2000, S. 1, a. a. O. 175 Im Einzelnen dazu unten, E. II.1., S. 204. 176 Oberleitner, Human Security – A challenge to international law, Global Governance 11 (2005), S. 185, 192; Newman / Richmond (The United Nations and Human Security) und MacFarlane / Foong Khong (Human Security and the UN – A Critical History, S. 227) verstehen alle UN-Aktivitäten zur Förderung der Menschenrechte oder anderer humanitärer Belange als Ausfluss und Bestandteil von Human Security. 177 Ohne die Unterorgane (subsidiary organs), die ihre Kompetenzen von dem Hauptorgan ableiten, das sie geschaffen hat, wäre die Arbeit der Vereinten Nationen nicht zu bewälti-

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

nung haben sie sich aber nicht konzeptionell mit dem Begriff auseinandergesetzt, sondern sich insofern – im Rahmen ihres jeweiligen Mandates und Zuständigkeitsbereichs – an dem weiten Ansatz des UN-Generalsekretärs und der Commission on Human Security, orientiert.

2. Sonderorganisationen der Vereinten Nationen Die UN-Sonderorganisationen (specialized agencies) sind gem. Art. 57 UNCharta durch zwischenstaatliche Vereinbarungen errichtete internationale Organisationen und daher von den Vereinten Nationen unabhängig178. Ihre Verknüpfung mit den Vereinten Nationen durch sog. Beziehungs- bzw. Kooperationsabkommen beschneidet ihre Autonomie nicht179. Mit dem Human-Security-Konzept haben sich bisher nur die Weltbank [a)] und die UNESCO [b)] befasst. a) Die Weltbank Primäre Aufgabe der Weltbankgruppe180 ist es, die wirtschaftliche Entwicklung der weniger entwickelten Mitgliedsländer zu gewährleisten181. Die Weltbank, bestehend aus der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) und der Internationalen Entwicklungsorganisation (IDA) haben sich das Ziel einer „Welt ohne Armut“ gesetzt182. Die Geschäftstätigkeit der IBRD besteht zum größten Teil in der Bereitstellung von Krediten für Entwicklungsvorhaben an die Länder, die ihre wirtschaftliche Entwicklung verstärkt vorantreiben wollen183, während die IDA den ärmsten Entwicklungsländern die Möglichkeit einräumt, zu erheblich günstigeren Bedingungen Kapital erhalten zu können184. Die Weltbank hat sich mit dem Human-Security-Konzept nicht offiziell auseinandergesetzt. In einer Studie aus dem Jahr 1999 wird aber festgestellt, dass die Sicherheitslage eines bedürftigen Landes einen großen Einfluss auf die Aktionsgen. Sie haben entweder eine zeit- und aufgabenmäßig beschränkte Zielsetzung oder sind permanente Ausschüsse. 178 Epping, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 32 Rn. 84, S. 431. 179 Ebd. 180 Neben die IBRD traten im Laufe der Jahre innerhalb der sog. Weltbankgruppe die Internationale Finanz-Corporation (IFC), die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA), die Multilaterale Investitions-Garantie-Agentur (MIGA) und das Internationale Zentrum für die Beilegung von Investitionsstreitigkeiten. Obwohl die Weltbankgruppe aus fünf Institutionen besteht, zählen nur IBRD und IDA zur Weltbank. 181 Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 44 Rn. 21, S. 698. 182 Ebd., Rn. 22, S. 698. 183 Art. 1 des Abkommens über die Weltbank (Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung), BGBl. 1952 II, S. 665 – 683. 184 Fischer, a. a. O., § 44 Rn. 23, S. 699.

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

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möglichkeiten der Weltbank habe und diese daher „the importance of human security as a cornerstone of broader economic recovery in societies emerging from war“185 schon lange implizit anerkannt habe. Human Security müsse daher auch explizit in die Weltbankaktivitäten aufgenommen werden. Die Studie schlägt folgendes (weites) Verständnis des Human-Security-Konzeptes vor: „The traditional notions of security (threats to the state, military defense, and nuclear disarmament) are giving way to contemporary understandings of the term („human“ or personal security; freedom from crime, violence, and oppression). Today, security comprises two interrelated concepts: the state’s role in protecting its borders from external threats and its role in ensuring ,human security‘ for its citizens under the broader umbrella of human rights – meaning that every person is entitled to be free of oppression, violence, hunger, poverty, and disease and to live in a clean and healthy environment.“186

Entsprechend äusserte sich auch der ehemalige Weltbank-Präsident Wolfensohn auf dem UN-Sicherheitsratstreffen zum Thema „Die Auswirkungen von AIDS / HIV auf Frieden und Sicherheit in Afrika“ (2000) zu Human Security: „We will be judged on whether we globally understand the nature of human security and sustainable development. Security develops from within societies. If we want to prevent violent conflict, we need a comprehensive, equitable and inclusive approach to development. A culture of prevention needs to permeate our work. Security, empowerment and opportunity must be recognized as key to freedom from poverty – just as freedom from poverty is key to security.“187

Dennoch greift der Weltentwicklungsbericht 2000 / 2001188 Human Security nicht auf, beschäftigt sich aber mit der Bedeutung von Sicherheitsfragen für die Arbeit der Weltbank. Er identifiziert drei Bereiche zur Verringerung der globalen Armut: „Schaffung von Möglichkeiten, Förderung des Empowerment189 und Verbesserung der Sicherheit“. Die Sicherheitssäule wird wie folgt beschrieben: „Ein verbesserter Schutz – vor wirtschaftlichen Erschütterungen, Naturkatastophen, Krankheit, Behinderung und Gewalt – ist ein wesentlicher Faktor für ein verbessertes Wohlergehen 185 Colletta / Forman / Vanheukelom, Security, Poverty Reduction & Sustainable Development, Challenges for the New Millennium, S. 13. 186 Ebd., S. 7. 187 Wolfensohn (Präsident der Weltbank), The impact of AIDS on peace and security in Africa, Rede auf dem Sicherheitsratstreffen am 10. Januar 2000, http: // www.un.org / News / dh / latest / scafrica.htm, Stand: 8. August 2006. 188 Die Weltbank, Weltentwicklungsbericht 2000 / 2001: Bekämpfung der Armut, Washington D.C. 2001. 189 Wörtlich aus dem Englischen übersetzt bedeutet Empowerment Ermächtigung oder Bevollmächtigung. Als gebräuchlich hat sich die Bezeichnung als Mitwirkungsmöglichkeit oder gelegentlich als Selbstkompetenz etabliert. Mit Empowerment bezeichnet man Strategien und Maßnahmen, die geeignet sind, das Maß an Selbstbestimmung und Autonomie im Leben der Menschen zu erhöhen und sie in die Lage zu versetzen, ihre Belange (wieder) eigenmächtig, selbstverantwortet und selbstbestimmt zu vertreten und zu gestalten. Empowerment bezeichnet dabei sowohl den Prozess der Selbstbemächtigung als auch die professionelle Unterstützung der Menschen, ihre Gestaltungsspielräume und Ressourcen wahrzunehmen und zu nutzen.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes und fördert Investitionen in Humankapital und risikoreichere, aber ertragsstärkere Tätigkeiten.“190

Im Wesentlichen verwendet der Bericht den Begriff Sicherheit (nicht: Human Security) nicht nur im Sinne von wirtschaftlicher Sicherheit gefährdeter Bevölkerungsgruppen, sondern auch als Sicherheit durch Konfliktprävention und / oder -beilegung. Die Weltbank beschäftigt sich zwar nicht explizit mit dem Human-SecurityKonzept. Ihren Ausführungen zu Sicherheitsfragen in Bezug auf die Armutsbekämpfung liegt aber ein Sicherheitsverständnis zugrunde, das dem weiten Ansatz von Human Security nahe kommt.

b) Die UNESCO Ziel der UNESCO (United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization) ist es nach Artikel 1 der Satzung, durch Förderung der Zusammenarbeit ihrer Mitgliedsstaaten auf den Gebieten der Erziehung, Wissenschaft und Kultur zur Wahrung von Frieden und Sicherheit beizutragen, um in der ganzen Welt die Achtung vor Recht und Gerechtigkeit, vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten zu stärken191. Human Security findet häufige Erwähnung in der mittelfristigen Strategie der UNESCO für 2002 – 2007 „Contributing to peace and human development in an era of globalization through education, sciences, culture and communication“192. Das Konzept wird aber weder definiert, noch werden spezifische Bedrohungen oder Sicherheitsmaßnahmen thematisiert. Vielmehr wird der Begriff Human Security als das umfassende Ziel der Schaffung von Bedingungen menschlicher Sicherheit verwendet. „UNESCO together with other actors of the international community is therefore called upon to help bring about conditions under which the peoples of the world, communities and indeed each individal may enjoy genuine human security. Poverty and conflict are prime causes that put human security at risk and endanger human dignity and social justice. Human security is inconceivable without sustainable development including environmental protection. Its attainment will require profound changes in people’s and societies’ attitudes and their pattern of behaviour, especially as regards consumption and production, as well as enhanced international cooperation.“193

190 191

Ebd., Überblick, S. 8. Satzung der UNESCO, beschlossen am 16. November 1945, BGBl. 1971 II, S. 473 –

487. 192 UNESCO, Contributing to peace and human development in an era of globalization through education, sciences, culture and communication – Medium-Term-Strategy 2002 – 2007, Paris 2002. 193 Ebd., S. 2.

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

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UNESCO sieht ihre Mission u. a. in der Schaffung einer Plattform für Dialog und Aktion für den öffentlichen und privaten Sektor, in der Förderung des freien Informations- und Wissensflusses, in ihrer Funktion als globaler Wissensmittler in all ihren Zuständigkeitsbereichen und in ihrem Beitrag zu Human Security und gerechtem und umfassenden Management des sozialen Wandels und der natürlicher Ressourcen194. Die in der mittelfristigen Strategie aufgestellen Hauptziele der Armutsbekämpfung und der Bildung von Wissensgesellschaften will die UNESCO – im Rahmen ihres Mandats – durch Engagement in drei Richtungen erreichen: der Entwicklung von Prinzipien und Normen, die das gemeine öffentliche Gut schützen, durch Förderung des Pluralismus und durch Förderung der Aufklärung und Beteiligung der Bevölkerung195. Schon in der Einleitung wird hervorgehoben, dass der operative Schlüssel zum Erfolg dieser mittelfristigen Strategie Partnerschaften und Netzwerke mit den Vereinten Nationen, internationalen (zwischen- und nichtstaatlichen) Organisationen als auch der Zivilgesellschaft und des privaten Sektors seien196. Damit soll die gesamte Tätigkeit der UNESCO bis 2007 auf die Schaffung von Strukturbedingungen ausgerichtet werden, die dem Menschen eine sichere Existenz gewährleisten. Inhaltlich rückt dieser Ansatz in die Nähe des weiten HumanSecurity-Konzeptes, da er Bereiche wie Kommunikation und Bildung umfasst. Jedoch versteht auch die UNESCO Human Security nicht als ein sicherheitspolitisches Konzept, das auf konkrete Sicherheitsbedrohungen mit spezifischen Sicherheitsmaßnahmen antwortet, sondern als gleichsam als Ziel und Leitfaden für ihre Bemühungen, menschenwürdige Strukturbedingungen zu schaffen.

3. Die Europäische Union Seit Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht am 1. November 1993 kann die Europäische Union als solche auf der internationalen Bühne auftreten und ihren Standpunkt zu bewaffneten Konflikten, zu Menschenrechtsfragen und allen anderen Themen im Zusammenhang mit den Grundprinzipien und gemeinsamen Werten, auf die sich die Europäische Union gründet und zu deren Verteidigung sie sich verpflichtet hat, zum Ausdruck bringen197. Die Politiker der EU beziehen sich in ihren Reden häufig auf den Begriff Human Security198. So sagte die Kommissarin für Auslandsbeziehungen und Europäische Nachbarschaftspolitik beispielsweise: Ebd. Ebd., S. 14. 196 Ebd., Einleitung und S. 11. 197 Art. 11 Abs. 1 EUV. Der Unionsvertrag sieht aber lediglich eine intergouvernementale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 11 – 28) vor. 198 So z. B. Benita Ferrero-Waldner (Kommissarin für Auslandsbeziehungen und europäische Nachbarschaftspolitik), ,Human rights, security and development in a globalized world‘, 194 195

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes „Enhancing regional, comprehensive and human security is the raison d’être of this Organization. Its added value ultimately lies in its contribution to security for the people.“199

Auch in offiziellen Erklärungen sowie politischen Programmen und Zielsetzungen wird Human Security häufig erwähnt. So kam die Europäische Kommission in einer gemeinsamen politischen Erklärung „Statement on Human Security, Peace Building and Conflict Prevention“ vom 26. Januar 2000 mit Kanada überein, als wesentliche Strategie zur Herstellung von Human Security Konfliktprävention und Friedensbildung zu betreiben200. Diese (Human-Security-)Politik solle eine zunehmende Priorität in ihren wechselseitigen Beziehungen als auch im Verhältnis zu anderen Partnerländern einnehmen: „The European Union and Canada agree to work together to prevent violent conflicts as a principal strategy for promoting human security. Considering the global scale of human suffering caused by violent conflicts, and the increasing human, material and financial resources necessary to cope with the effects of such conflicts, the EU and Canada affirm that peace-building and conflict prevention will continue to be accorded increasing priority in their external relations.“

Ferner beschäftigte sich die Kommission zum Beispiel – unter Bezugnahme auf die Bedeutung menschlicher Sicherheit – mit der Verbesserung der Partnerschaft mit Lateinamerika 201 und der Erarbeitung eines politischen Rahmens für die Bekämpfung von AIDS / HIV, Malaria und Tuberkulose202; im Bereich der Sicherheitspolitik der Kommission gibt es den Posten eines Leiters für konventionelle Waffen und menschliche Sicherheit203. Rede auf der Women Building Peace Concerence, Soroptimist International, Wien, Juli 2005: „There can be no long-term peace and global security without human security“, http: // ec. europa.eu / comm / external_relations / news / ferrero / 2005 / sp05_428.htm; weitere Reden mit Bezug zu Human Security: vor dem Europäischen Parlament, 6. Juli 2005, Strassburg, http: // ec.europa.eu / comm / external_relations / news / ferrero / 2005 / sp05_422.htm; Nairobi Gipfel, 26. November 2004, http: // ec.europa.eu / comm / external_relations / news / ferrero / 2004 / mess04_26 – 11 – 04.htm; Kotsopoulos, A Human-Security-Agenda for the EU?, EPC Issue Paper No. 48 (Juni 2006), S. 18. 199 Ferrero-Waldner, European Commissioner for External Relations and European Neighbourhood Policy, 2005 OSCE Ministerial Council, Ljubljana. 200 Europäische Kommission und Kanada, Statement on Human Security; Peace Building and Conflict Prevention, http: // europa.eu.int / comm / external_relations / canada / summit_ 06_00 / hum_sec_stat.htm, Stand: 8. März 2006. 201 Cooperation Measures, Council Conclusions on EU – Latin American Relations, EU Bulletin 1 / 2 – 2006, Latin America (8 / 8), http: // europa.eu / bulletin / en / 200601 / p132073. htm, Stand: 21. September 2006. 202 „Stressing the growing impact of these diseases on human security and human rights, the Commission proposes an overall policy framework to fight HIV / AIDS, malaria and tuberculosis’, Commission communication to the Council and Parliament, ,A coherent European policy framework for external action to confront HIV / AIDS, malaria and tuberculosis‘, EU Bulletin 10 / 2004, Development Cooperation (3 / 9); http: // europa.eu / bulletin / en / 200410 / p106059.htm, Stand: 21. September 2006. 203 EU Commission Directory, http: // ec.europa.eu / staffdir / plsql / gsys_fonct.properties? pLang=EN&pSernum =3584&pUnite=21846, Stand: 21. September 2006.

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

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Dennoch wurde Human Security weder zu einem umfassenden Sicherheitskonzept oder politischen Aktionsprogramm fortentwickelt noch offiziell einer Definition zugeführt. Im Gegenteil hat der Europäische Rat im Dezember 2004 eine Europäische Sicherheitsstrategie (ESS) angenommen, die sich nicht auf Human Security bezieht, jedoch viele Charakteristika des Konzeptes enthält204. Die Strategie befasst sich zunächst mit den komplexen Sicherheitsbedrohungen der heutigen Zeit, nämlich Terrorismus, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, regionalen Konflikte, Schwächung und Zusammenbruch staatlicher Systeme und der organisierten Kriminalität. Als globale Herausforderungen werden Armut, Krankheiten und der Wettstreit um Energieressourcen herausgestellt205. Sicherheit wird als die Vorbedingung jeder Entwicklung verstanden206. Der Sicherheitsbegriff wird infolge dieser Bedrohungen aber nicht auf das Individuum fokussiert, sondern Sicherheitsobjekt bleibt die Europäische Union207. Zur Erreichung der Sicherheit der Europäischen Union werden drei strategische Ziele aufgestellt208: die Abwehr der obengenannten Sicherheitsbedrohungen, die Stärkung der Sicherheit in der Nachbarschaft (insbesondere durch wirtschafts-, sicherheits- und kulturpolitischer Zusammenarbeit) und eine Weltordnung auf der Grundlage eines wirksamen Multilateralismus (Stärkung der Weltgemeinschaft, der Schlüsselinstitutionen des internationalen Systems und der staatlichen Regierungsführung). Diese Ziele müssen durch aktive, gesteigerte Handlungsfähigkeit der Europäischen Union, durch mehr Kohärenz der verschiedenen Politikbereiche und durch verstärkte Zusammenarbeit mit Partnern anvisiert werden209. Die strukturellen Überschneidungen mit Human Security (in seiner weiten Form) sind – mit Ausnahme der Fokussierung des Sicherheitsbegriffes auf den Menschen – unübersehbar. Dennoch wird der Begriff Human Security vermieden. Auch der Bericht der von dem Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, Javier Solana, beauftragten Studiengruppe A Human Security Doctrine for Europe210 fand so gut wie keine Aufmerksamkeit in der EU211. Dies wird allerdings mit dem (zu) ehrgeizigen Vorhaben des Berichts212 204 Europäische Sicherheitsstrategie, angenommen vom Europäischen Rat am 12. Dezember 2004, http: // ue.eu.int / cms3_fo / showPage.ASP?id=266&lang=DE&mode=g, Stand: 19. Juli 2006. 205 Ebd., S. 2, 3. 206 Ebd., S. 2. 207 Ebd., S. 1. 208 Ebd., S. 6, 7, und 9. 209 So die drei Teile der Europäischen Sicherheitsstrategie, ebd. 210 Kaldor / Glasius (Hrsg.), A Human Security Doctrine for Europe – The Barcelona Report, represented to EU High Representative for Common Foreign and Security Policy Javier Solana on 15 September 2004, Barcelona, 211 Kotsopoulos, a. a. O. 212 Der Bericht sah in materieller Hinsicht die Annahme von sieben Prinzipien (Vorrang der Menschenrechte, klare politische Autorität, Multilateralismus, ,bottom-up‘-Ansatz, regio-

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

begründet und der Voraussetzung struktureller Änderungen der außenpolitischen Mechanismen der EU durch die Annahme des europäischen Verfassungsvertrages213, der dann jedoch scheiterte. Nichtsdestotrotz verfolgt die EU de facto eine weite Politik der Human Security214. Die fehlende Bezeichnung als solche demonstriert, dass die Human Security zugrunde liegenden Ziele auch ohne eine spezifische Human-Security-Agenda verfolgt werden können215, und unterstreicht, dass zumindest der weite HumanSecurity-Ansatz mehr einem Perspektivwechsel der internationalen Beziehungen als einem konkreten sicherheitspolitischen Handlungsprogramm dient.

4. Regionale internationale Organisationen Auch verschiedene regionale internationale Organisationen, darunter die Organisation Amerikanischer Staaten [a)], die Afrikanische Union [b)] und das System zentralamerikanischer Integration [c)] haben sich – ausdrücklich oder implizit – mit dem Human-Security-Konzept befasst. a) Die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) Die Hauptaufgabe der OAS ist die Aufrechterhaltung des Friedens und der Sicherheit auf dem amerikanischen Kontinent, Art. 2 lit.a OAS-Charta216. Die OAS benutzt den Terminus Human Security in keinem ihrer Dokumente. Sie befasst sich aber sowohl mit den von Human Security definitierten Bedrohungen als auch – und insofern anders als die EU – mit der vom Human-Security-Konzept angestrengten Fokussierung der Sicherheit auf den Menschen. Angestoßen durch die internationale Debatte um Human Security, insbesondere durch das Engagement Chiles im Human Security Network, richtete die Generalversammlung der OAS im Juni 1995 das Committee on Hemispheric Security als spezielles Konaler Fokus, den Gebrauch des Rechts und die angemessene Gewaltanwendung), in institutioneller Hinsicht die Einrichtung einer ,Human Security Response Force‘ (zusammengesetzt aus 15.000 Personen, davon 1 / 3 Zivilisten) und einen neuen rechtlichen Rahmen für Interventionen und Friedensmissionen vor. Vgl. Kaldor / Glasius, a. a. O., Executive Summary, S. 5. 213 Kotsopoulos, a. a. O. Zum Beispiel sah die Doktrin die Konzentration der Autorität im geplanten Amt des europäischen Ministers für Auswärtige Angelegenheiten vor. 214 Roullet, The European Union – for the promotion of ,Human Security‘, zitiert bei Kotsopoulos, ebd., S. 6. 215 Jägerskog, Applying the human security concept, Conflict, Security & Development 4 / 3 (Dezember 2004), S. 310; Owen, Human security – conflict, critique and consensus: colloquium remakrs and a proposal for a threshold-based definition, Security Dialogue 35 / 3 (2004), S. 374 – 375. 216 UNTS Band 119, S. 48, deutsche Übersetzung: Europa-Archiv 1956, S. 8696.

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mitee des Permanenten Rates der OAS ein217. Mandat dieses Komitees war, im Rahmen mehrere Treffen von 1999 bis 2000 ein auf die verschiedenen Aspekte internationaler Sicherheit zugeschnittenes allgemeines Sicherheitskonzept zu entwickeln218. Ausgangspunkt war die allgemeine Übereinstimmung, dass die wesentlichen Sicherheitsprobleme amerikanischer Staaten an der Schwelle zum 21. Jahrhundert nicht von möglichen externen militärischen Bedrohungen herrührten, sondern von komplexen, grenzüberschreitenden Phänomenen wie Drogen-, Waffenund Menschenhandel sowie der Kriminalität nichtstaatlicher Banden und deren Auswirkungen, nämlich der Zunahme von Gewalt, allgemeiner Unsicherheit und der Destabilisierung politischer Institutionen219. Am 28. Oktober 2003 verabschiedete die OAS-Generalversammlung die „Declaration on Security in the Americas“. Darin bekräftigen die Mitgliedsstaaten, dass „the basis and purpose of security is the protection of human beings. Security is strengthened when we deepen its human dimension.“220 „The security threats, concerns, and other challenges in the hemispheric context are of diverse nature and multidimensional scope, and the traditional concept and approach must be expanded to encompass new and nontraditional threats, which include political, economic, social, health, and environmental aspects.“221

Die OAS unterteilt die neuartigen Sicherheitsbedrohungen, die neben den traditionellen militärischen bestehen, in sieben Gruppen: (1) Terrorismus, grenzüberschreitende, organisierte Kriminalität, das globale Drogenproblem, Korruption, Geldwäsche, illegaler Waffenhandel und die Verbindungen untereinander; (2) extreme Armut und sozialer Ausschluss großer Bevölkerungsgruppen. Extreme Armut zerfrisst sozialen Zusammenhalt und unterläuft die Sicherheit von Staaten; (3) natürliche und zivilisationsbedingte Katastrophen, HIV / AIDS und andere Krankheiten, Gesundheitsrisiken und Umweltzerstörung; (4) Menschenhandel; (5) Angriffe auf die Internetsicherheit (cyber security); (6) die möglichen Schäden durch Un- oder Zwischenfälle bei Schiffstransporten gefährlicher Stoffe, einschließlich Petroleum, radioaktiver Stoffe und giftiger Abfälle und (7) der mögliche Zugang, Besitz und Gebrauch von Massenvernichtungswaffen durch Terroristen222. Unerlässliche Bedingungen für Stabilität, Frieden und damit Sicherheit 217 OAS GA / RES. 1353 (XXV-O / 95) vom 5. Juni 1995, http: // www.oas.org / EN / PINFO / RES / RESGA95 / agd1353.htm, Stand: 20. September 2006. 218 Ebd. 219 Committee on Hemispheric Security, Permanent Council of the OAS, Special Meeting of the Committee on Hemispheric Security to continue developing the most appropriate common approaches with which to manage the various aspects of international security in the hemisphere 20. – 21. März 2000, OAS / Ser.G, CP / CSH-301 / 00. 220 Declaration on Security in the Americas, OAS GA, Ser. K / XXXVIII, Declaration 1 / 03 rev. 1, angenommen am 28. Oktober 2003, Nr. 4 e. 221 Ebd., Nr. 4.i. 222 Ebd., Nr. 4.m.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

seien Demokratie, Respekt für die Menschenrechte, Good Governance, Rechtsstaatlichkeit, soziale Gerechtigkeit und Human Development. Hinsichtlich der Akteure befinden auch die OAS-Mitgliedsstaaten, dass „the new threats, concerns, and other challenges are cross-cutting problems that require multifaceted responses by different national organizations and in some cases partnerships between governments, the private sector, and civil society all acting appropriately in accordance with democratic norms and principles, and constitutional provisions of each state.“223

Die Erklärung betont dabei, dass jeder Staat das souveräne Recht besitze, seine eigenen nationalen Sicherheitsprioritäten zu setzen und Strategien und Handlungsprogramme zur Begegnung seiner Sicherheitsbedrohungen zu definieren224. Das regionale Sicherheitsverständnis der OAS enthält somit alle Bestandteile des weiten Human-Security-Ansatzes, ohne sich aber ausdrücklich darauf zu beziehen. Angesichts der teilweise gravierenden internen Probleme der OAS-Mitgliedsstaaten ist fraglich, inwiefern sich dieses sehr ambitionierte Konzept durch praktische Sicherheitsmaßnahmen durchsetzen lässt oder letztlich doch nur auf eine inhaltsleere (wohlmeinende) Absichtserklärung hinausläuft225. b) Die Afrikanische Union (AU) Die Afrikanische Union ist eine zwischenstaatliche Organisation, die 2002 die Nachfolge der im Jahr 1963 gegründeten Organisation für Afrikanische Einheit (OAU226) angetreten hat und deren Gründungsakte von Lomé eine Organisation mit supranationalem Einschlag vorsieht227. Anders als die EU verfügt die AU aber über keine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Auch die Afrikanische Union hat die Idee der menschenzentrierten Sicherheit (wenn auch nur gelegentlich als Human Security bezeichnet) in ihre Sicherheitsagenda aufgenommen. Ihre Definition wurde im Jahr 1991 im Kampala Dokument „Towards a Conference on Security, Stability, Development and Co-operation in Africa“ niedergelegt: „Security embraces all aspects of the society including economic, political and social dimensions of individual, family, community, local and national life. The security of a nation must be constructed in terms of the security of the individual citizen to live in peace with access to basic necessities of life while fully participating in the affairs of his / her society in freedom and enjoying all fundamental human rights.“228 Ebd., Nr. 4 k. Ebd., Nr. 4 a. 225 Siehe zu Maßnahmen zur Umsetzung von Human Security im lateinamerikanischen Raum B. II. 3., 101. 226 Charta der Organisation der Afrikanischen Einheit vom 25. Mai 1963, in Kraft getreten am 13. September 1963, abgedruckt in: UNTS 479, S. 39 – 89. 227 Gründungsakte von Lomé, angenommen am 11. Juli 2000, http: // www.africa-union. org / root / au / AboutAu / Constitutive_Act_en.htm, Stand: 16. Juli 2006; Herdegen, Völkerrecht, § 44 Rn. 10, S. 311. 223 224

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In der Deklaration der Generalversammlung zur Erarbeitung einer gemeinsamen afrikanischen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik, die der Realisierung der in Art. 3 und 4 der Gründungsakte der Afrikanischen Union niedergelegten Ziele dient, wird die Bedeutung einer einheitlichen Definition der Begriffe Verteidigung und Sicherheit hervorgehoben229. Die Vielzahl innerstaatlicher Kriege und des neuen internationalen Umfelds erfordere eine Definition, die sowohl den traditionellen staatenbezogenen Sicherheitsbegriff als auch nichtmilitärische Aspekte umfasse230. „The causes of intra-state conflict necessitate a new emphasis on human security, based not only on political values but on social and economic imperatives as well. This newer, multi-dimensional notion of security thus embraces such issues as human rights; the right to participate fully in the process of governance; the right to equal development as well as the right to have access to resources and the basic necessities of life; the right to protection against poverty; the right to conducive education and health conditions; the right to protection against marginalization on the basis of gender; protection against natural disasters, as well as ecological and environmental degradation.“231

Die Afrikanische Union zählt zu den innerstaatlichen Bedrohungen dieser Sicherheitselemente auch Staatsstreiche und verfassungswidrige Regierungswechsel, Konflikte, die die Förderung demokratischer Institutionen und Strukturen verhinderten und unterliefen sowie Wahlfälschung und Missachtung der Wahlergebnisse durch die Parteien232. Das moderne (nur gelgentlich mit Human Security bezeichnet) Sicherheitsverständnis der Afrikanischen Union trägt damit ebenfalls die Charakteristika des weiten Human-Security-Ansatz, reicht aber im Hinblick auf die politischen Gefahren noch darüber hinaus. c) Das System der zentralamerikanischen Integration (SICA) Das System der zentralamerikanischen Integration (SICA, Sistema de la Integración Centroamericana) wurde 1992 durch das Protokoll von Tegucigalpa gegründet233. Es ist eine aus Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicara228 Towards a Conference on Security, Stability, Development and Co-operation in Africa, angenommen am 22. Mai 1991, http: // www.africaaction.org / african-initiatives / kampall. htm, Stand: 20. Oktober 2006. 229 GV der Afrikanischen Union, Solemn Declaration on a Common African Defence and Security Policy, vom 28. Februar 2004, I. Nr. 6, http: /www.africa-union.org/root/au/Documents/ Decisions/decisions.htm, Stand: 20. September 2006. 230 Ebd., Preamble, Nr. 10, S. 2. 231 Ebd., Definitions and Scope, Nr. 6, S. 3. 232 Ebd., Common Security Threats, Nr. 8 (ii) g, h, i, S. 4. 233 Das Protocolo de Tegucigalpa erging zur Charta der Organisation der zentralamerikanischen Staaten [Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA)], wurde am 13. Dezember 1991 unterzeichnet und ist seit dem 23. Juli 1992 in Kraft. Siehe http: // www.sgsica.org / sica / marco_j.aspx?IdEnt=1, Stand: 8. August 2006.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

gua und Panama bestehende regionale internationale Organisation, die die wirtschaftlich-soziale Integration Zentralamerikas anstrebt234. Die zentralamerikanischen Präsidenten treffen halbjährlich und ad hoc zusammen und bestimmen im Konsensverfahren die Politik der SICA. Am 15. Dezember 1995 unterzeichneten sie – mit Ausnahme des Präsidenten von Belize – in San Pedro Sula, Honduras, einen Rahmenvertrag über Demokratische Sicherheit in Zentralamerika („Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica“) und vereinbarten darin die Geltung eines regionalen Sicherheitsmodells235. In der Präambel heißt es „Dass das zentralamerikanische Modell demokratischer Sicherheit auf dem Vorrang und der bürgerlichen Macht, einer ausgeglichenen Gewaltenteilung, der Sicherheit der Personen und seiner Güter, der Überwindung der Armut und der extremen Armut, der Förderung der nachhaltigen Entwicklung, dem Umweltschutz, der Auslöschung von Gewalt, Korruption, Straflosigkeit, Terrorismus und des Drogen- und Waffenhandels beruhe. Auf diese Weise soll das zentralamerikanische Sicherheitsmodell seine Mittel mehr und mehr in Richtung einer sozialen Investition orientieren.“ (Übersetzung durch die Verfasserin)

Das im Rahmenvertrag entworfene Sicherheitsmodell unterteilt sich in drei Bereiche: rechtsstaatliche Anforderungen (Art. 1 bis 9), Sicherheit für Individuen und ihre Güter (Art. 10 bis 25) und regionale Sicherheit (3. Kapitel, Art. 26 bis 46)236. In Art. 10, der die Prinzipien für die Sicherheit der Menschen und ihrer Güter voranstellt, wird Bezug auf „Seguridad Humana“ genommen: „a) Die demokratische Sicherheit ist allumfassend (integral) und unteilbar. Die Lösung der Probleme der menschlichen Sicherheit in der Region wird daher von einer zusammenhängenden und alle Aspekte der nachhaltigen Entwicklung in Zentralamerika verbindenden Vision sowie seinen politischen, wirtschaftlichen, kulturellen und ökologischen Manifestationen abhängen; b) die demokratische Sicherheit ist untrennbar von der menschlichen Dimension. Der Respekt für die essentielle Würde des Menschen, die Verbesserung seiner Lebensqualität und die volle Entwicklung seiner Möglichkeiten sind Voraussetzungen für die Sicherheit in allen ihren Ausprägungen; c) die solidarische und humanitäre Hilfe bei Notfällen, Bedrohungen und Umweltkatastrophen; und d) die Einstufung der Armut und der extremen Armut als Bedrohungen der Sicherheit der Einwohner und der demokratischen Stabilität der zentralamerikanischen Gesellschaften.“ (Übersetzung durch die Verfasserin) 234 Art. 1 des Protokolls von Tegucigalpa, ebd. Die SICA verfügt über ein Parlament, jedoch ohne eigene Gesetzgebungskompetenz, einen zentralamerikanischen Gerichtshof und einen Ausführungsausschuss. 235 Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (Nuevo Modelo des Seguridad Regional), http: // www.summit-americas.org / Hemispheric%20Security / Franework 3893 – 96.htm, Stand: 13. Mai 2006. 236 Das vierte Kapitel enthält institutionelle Bestimmungen, das fünfte Vorbehalte Costa Ricas und Panamas, das sechste Schlussbestimmungen und das siebte Übergangsbestimmungen.

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Der Generalsekretär der SICA führt im Vorwort des Sicherheitsabkommens diesbezüglich aus, dass die nationalen und regionalen Gesellschaften ein fundamentales Recht auf Sicherheit innerhalb des Staates und innerhalb der zentralamerikanischen Rechtsgemeinschaft haben, und zwar, um in Ruhe zu leben und unter geeigneten Bedingungen, welche individuelle und kollektive Anstrengungen in Richtung auf eine nachhaltige Entwicklung in sozialer Gerechtigkeit und Chancengleichheit ermöglichen237. Damit rückt die SICA – ebenso wie die Kanada und Japan – den Menschen ins Zentrum ihrer überregionalen (und damit internationalen) Sicherheitspolitik und zwar schon einige Jahre vor der Aufnahme von Human Security in nationale Sicherheitsagenden (die Bezeichnung des zentralamerikanischen „Human-Security“-Modells als demokratische Sicherheit rührt wohl daher). Anders als die bestehenden Ansätze, die politischer Natur sind, ist das SICA-Modell in vertragliche und damit rechtliche Form gegossen: die Maßnahmen zur Erreichung der Sicherheitsziele haben (fast alle) verpflichtenden Charakter. Inwiefern diese Maßnahmen zur tatsächlichen Verbesserung der menschlichen Sicherheit führen (und das ist ja das Ziel von Human Security), hängt zum einen von der effektiven Umsetzung (dazu siehe Teil B.) ab, im Wesentlichen jedoch vom konkreten Inhalt der Verpflichtungen ab. Zur Erreichung der individuellen Sicherheit verpflichten sich die SICA-Mitgliedsstaaten, die Menschenrechte, Frieden, Demokratie und Integration ihrer Einwohner zu fördern (Art. 13a) sowie grenzüberschreitende Entwicklungsprojekte zu initiieren (Art. 13c), ihre Sicherheitskräfte zu professionalisieren und zu modernisieren (Art. 14), der Bekämpfung der strukturellen Ursachen von Armut Priorität einzuräumen (Art. 15) und die nationalen Mittel zum Nutzen des sozialen Sektors, insbesondere von Gesundheit und Bildung einzusetzen (Art. 16). Art. 17 sieht die Auslöschung der Betäubungsmittelkriminalität vor, Art. 18 die grenzüberschreitende Kriminalität inklusive Terrorismus, Sabotage, organisierte Kriminalität und Art. 19 verpflichtet die SICA-Staaten diesbezügliche internationale Abkommen zu unterzeichnen und zu ratifizieren, insofern sie diesen noch nicht angehören238. In Art. 20 versprechen sie, den grenzüberschreitenden Menschenhandel zu bekämpfen, in Art. 21 die Umwelt, Verbraucher und das kulturelle Erbe Zentralamerikas zu schützen sowie den diesbezüglichen internationalen Abkommen beizutreten 237 Herrera Cáceres, Vorwort zum Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, 2. Kapitel: „Derecho Fundamental a la Seguridad. Co-Responsabilidad de Gobiernos y Sociedades Civiles“, a. a. O. 238 Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board of Aircrafts, Tokyo, 14. September 1963; Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, Den Haag, 16. Dezember 1970; Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation, Montreal, 23. September 1971; Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against Internationally Protected Persons, including Diplomatic Agents, New York, 14. Dezember 1973; International Convention against the Taking of Hostages, New York, 17. Dezember 1979.

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(Art. 22), und in Art. 23 bekräftigen sie ihren Willen, geflohene und vertriebene Bevölkerungsgruppen wieder einzugliedern. Dieser Katalog listet so gut wie alle Übel auf, mit denen die lateinamerikanischen Regierungen seit Jahrzehnten zu kämpfen haben. Ob die vertraglichen Verpflichtungen (Art. 23 lediglich moralischer Art), besondere Anstrengungen zu unternehmen, um sie auszuräumen, das Ziel näher bringt, ist sehr fraglich. Hinzu kommt, dass der Großteil dieser Bestimmungen den Staaten einen weiten Ermessensspielraum bei der Umsetzung der Verpflichtungen, die nicht einmal konkrete Vorgehensweisen vorgeben, einräumt. Das Generalsekretariat hat u. a. die Aufgabe, einen zentralamerikanischen Sicherheitsindex zu erstellen und zu verwalten und regelmäßig – über die Sicherheitskommission (Comisión de Seguridad) – alle Staaten über dessen Stand zu informieren, Art. 12. Im Unterschied zur militärischen Kooperation besteht aber keine korrespondierende Pflicht der Vertragsstaaten, in regelmäßigen Abständen Berichte über den Stand der Personen- und Eigentumssicherheit in ihren Ländern an das Generalsekretariat zu liefern. Art. 60 b) verpflichtet die Staaten lediglich, einen permanenten Kommunikationsmechanismus einzurichten, um die Kommunikation zwischen den Staaten untereinander und mit der Kommission derart zu verbessern, dass „Vorfällen vorgebeugt, Warnungen berücksichtigt und die Erfüllung des Vertrages erleichtert werden kann“. Im ersten, mit Rechtsstaat (Estado del Derecho) titulierten Kapitel werden die rechtsstaatlichen Anforderungen zur Gewährleistung von Sicherheit dargelegt, nämlich Demokratie, universelle, freie und geheime Wahlen und die Beachtung aller Menschenrechte239. In Art. 3 heißt es ausdrücklich: „Um die Sicherheit des Individuums zu garantieren, verpflichten sich die Vertragsstaaten dazu, dass sich jede Handlung der öffentlichen Hand im Rahmen des jeweiligen rechtlichen Rahmens und in vollem Respekt der internationalen Menschenrechtsabkommen halte.“240 (Übersetzung durch die Verfasserin)

Ferner wird in Art. 5 festgestellt, dass die öffentliche und private Korruption eine Bedrohung der Demokratie und der Sicherheit der Bürger darstellt, und die Vertragsstaaten sich daher verpflichten, alle Anstrengungen zu ihrer Beseitigung auf allen Ebenen zu unternehmen. Ebenso soll hinsichtlich der Straflosigkeit (impunidad) vorgegangen werden, Art. 6. Die Sicherheitskommission, die aus den stellvertretenden Außen- und Verteidigungsministern der Vertragsstaaten besteht (Art. 51), hat die Aufgabe, diese inner239 Art. 1 Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica: „Das zentralamerikanische Modell demokratischer Sicherheit basiert auf der Demokratie und der Stärkung seiner Institutionen; auf der Existenz von durch universelle, freie und geheime Wahlen gewählte Regierungen und auf dem uneingeschränkten Respekt für die Menschenrechte in den Staaten, die die zentralamerikanische Region bilden“. (Übersetzung durch die Verfasserin). 240 Art. 3 ebd.

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staatlichen und regionalen241 Sicherheitsmaßnahmen zu koordinieren, zu evaluieren – sofern erforderlich – auszuführen und Vorschläge, z. B. für die Harmonisierung der Strafprozessordnungen, der Bekämpfung der Korruption, etc. zu erarbeiten, Art. 5, 6, 25. Das zentralamerikanische vertragliche Human-Security-Modell beinhaltet viele interessante Aspekte, wie insbesondere den Sicherheitsindex, der Kommunikation und Früherkennung von Sicherheitsbedrohungen in der Region (theoretisch) verbessert. Angesichts weitreichender interner sozialer und ökonomischer Herausforderungen (wie bei den anderen regionalen Organisationen) stellt sich jedoch die Frage, ob die sehr weiten Verpflichtungen zusätzliches Handlungspotential auf dem Weg zu menschlicher Sicherheit auslösen oder nur im Bereich leerer Absichtserklärungen stehen bleiben. In jedem Falle bringen die SICA-Vertragsstaaten nachdrücklich zum Ausdruck, dass sie der menschlichen Sicherheit in ihrer Region – zumindest moralisch – hohe Priorität einräumen. 5. Spezielle internationale Organisationen Internationale Organisationen mit sicherheitspolitischer (die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, OSZE [a)]) und mit wirtschaftspolitischer Zielsetzung (die Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit, OECD [b)]) haben Human Security inkorporiert. a) Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) Die OSZE bildet eine Art verstetigte Staatenkonferenz, die eine zunehmende organisatorische Verfestigung mit einem dauerhaften Institutionengefüge erfahren hat242. Mittlerweile sind alle Staaten Europas, der Heilige Stuhl sowie die USA und Kanada Mitglieder der OSZE243. Die Schlussakte von Helsinki244 hatte das 241 Das dritte Kapitel zur regionalen Sicherheit enthält u. a. Bestimmungen zur souveränen Gleichheit der Vertragsstaaten (Art. 26a), dem Prinzip der friedlichen Streitbeilegung (Art. 26b), der kollektiven Verteidigung (Art. 26h) und zur Einrichtung eines Frühwarnsystems für alle Kategorien von Bedrohungen (Art. 27a). 242 Epping, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 34 Rn. 9, S. 525. 243 Die Schlussakte von Helsinki, die eine Erklärung der Teilnehmerstaaten zu den für ihre Beziehungen untereinander maßgeblichen Leitprinzipien (darunter friedliche Streitbeilegung, Anerkennung der Menschenrechte u. a.) enthält sowie die Beschlüsse der nachfolgenden Staatenkonferenzen, soll keine vertraglichen Verpflichtungen begründen. Sie treten aber aus dem Kreis der „inneren Angelegenheiten“ heraus und ihrer Einforderung kann das Interventionsverbot nicht mehr entgegen gehalten werden, so dass sie über politische Absichtserklärungen hinausreichen. Hobe / Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, S. 142. 244 Schlussakte der ersten KSZE-Konferenz von Helsinki, Bulletin der Bundesregierung 1975, Nr. 102, S. 995; ILM 14 (1975), S. 1291.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

Ziel, Verhaltensregeln zu entwickeln, um die Austragungsformen des Ost-WestKonfliktes zu kanalisieren und zu stabilisieren. Die Tätigkeit der OSZE, die trotz des Falles des Eisernen Vorhanges nicht an Intensität verloren hat, teilt sich in drei Sicherheitsdimensionen auf: die politisch-militärische, die ökologisch-wirtschaftliche und die menschliche Dimension245. Angesichts dieses umfassenden Sicherheitskonzeptes erscheint die OSZE prädestiniert für die Inkorporierung des Human-Security-Konzeptes. Dennoch nimmt das Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), welches für die menschliche Dimension der Sicherheit zuständig ist, weder Begriff noch Konzept von Human Security in seine Arbeit auf, noch setzt es sich mit dessen konkreten Inhalt auseinander246. Der Begriff erscheint hingegen fast täglich in Berichten der OSZE, die Konferenzen, Reden, Projekte und sonstige Aktivitäten der Organisation dokumentieren247. Dies ist nur damit zu erklären, dass die sogenannte „menschliche Dimension“ des umfassenden Sicherheitskonzeptes der OSZE genau die Elemente erfasst, die Human Security ausmachen. Da die Begriffe quasi austauschbar sind, ist auch keine konzeptionelle Neufassung erforderlich. Dieses Verständnis wird bestätigt durch die Verwendung des Begriffs Human Dimension (z. B. im Bericht über das regelmäßig stattfindende Human Dimension Implementation Meeting) sowie durch eine Formulierung des Direktors von ODIHR: ,Subsequently, and as a consequence of the wars in Yugoslavia, the deployment of field missions contributed to making the OSCE the unique framework for security cooperation it has become today, based on a comprehensive concept of human security.“248

Der Begiff Human Dimension wird verwendet, „to describe the set of norms and activities related to human rights and democracy that are regarded within the OSCE as one of three dimensions of security. [ . . . ] The term also indicates that the OSCE norms in this field cover a wider area than traditional humanrights law.“249

Zu den unter die menschliche Dimension gefassten Aktivitäten zählen Bekämpfung des Menschenhandels, Demokratisierung, Bildung, Wahlen, Gleichheit der Geschlechter, Menschenrechte, Freiheit der Medien, Rechte der Minderheiten, Rechtsstaatlichkeit sowie Toleranz und Nicht-Diskriminierung250. Indem sich der Ebd. OSZE, Office of democratic institutions and human rights, http: // www.osce.org / odihr / , Stand: 20. September 2006. 247 Dies ergab eine Suche der exakten Phrase ,Human Security‘ mit der Suchmaschine auf www.osce.org / odihr / . 248 Rede von Botschafter Christian Strohal, Director of OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, Conference OSCE and Minorities: Assessment and Prospects, Warschau 7. / 8. April 2006 249 OSZE, What is the human dimension?, http: // www.osce.org / odihr / 13371.html, Stand: 21. September 2006. 245 246

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

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menschliche Sicherheitsansatz der OSZE besonders der Gewährleistung politischer Freiheiten widmet, reicht er jedoch wesentlich weiter als derjenige des weiten Human-Security-Konzeptes. Dieser Fokus der Sicherheitsmaßnahmen hängt mit der Beschränkung der OSZE-Tätigkeit auf die Region der zum größten Teil industrialisierten Mitgliedsstaaten zusammen. b) Die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) Die OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) ist eine internationale Organisation mit ausschließlich wirtschaftspolitischer Zielsetzung. Ihre satzungsgemäßen Ziele sind, a) zu einer optimalen Wirtschaftsentwicklung und einem steigenden Lebensstandard in ihren Mitgliedstaaten beizutragen, b) in ihren Mitgliedsländern und den Entwicklungsländern das Wirtschaftswachstum zu fördern und c) eine Ausweitung des Welthandels zu begünstigen251. Ihr gehören dreissig Mitgliedsstaaten an252. Zur Erreichung ihrer Ziele hat sie eine Reihe von Spezialausschüssen (specialized committees) gegründet253. Dazu gehört das Development Assistance Committee (DAC). Der Arbeit der DAC liegen regelmäßig aktualisierte Richtlinien zugrunde, die sich seit 2001 auch mit dem Konzept der Human Security auseinandersetzen. 2001 definierte das DAC Conflict, Peace and Development Co-operation Network – eine spezielle Arbeitsgruppe, die von DAC eingerichtet worden war, um konfliktbezogene Entwicklungshilfe zu untersuchen – den Begriff „Sicherheit“ wie folgt: „Security is increasingly viewed as an all-encompassing condition in which people and communities live in freedom, peace and safety, participate fully in the governance of their countries, enjoy the protection of fundamental rights, have access to resources and basic necessities of life, and inhabit an environment which is not detrimental to their health and well being. [ . . . ] the security of people and the security of the State are mutually reinforcing.“254 250

OSZE, Activities, http: // www.osce.org / activities / 18805.html, Stand: 21. September

2006. 251 Art. 1 Übereinkommen über die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) vom 14. 12. 1960, in Kraft getreten am 30. 09. 1961, BGBl. 1961 II, S. 1151. 252 Die OECD wurde von Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Island, Irland, Italien, Luxemburg, Kanada, den Niederlanden, Norwegen, Österreich, Portugal, Spanien, Schweden, Schweiz, Türkei und den USA gegründet. Japan (1964), Finnland (1969), Australien (1971), Neuseeland (1973, Mexiko (1994), die Tschechische Republik (1995), Ungarn (1996), Polen (1996), Korea (1996) und die Slowakei (2000) traten ihr später bei. 253 Daneben gehören im Entwicklungsbereich dazu: Development Co-Operation Directorate / DAC, Development Center, Sahel & West Africa Club und Centre for Co-operation of Non-Members. 254 OECD, DAC Guidelines 2001: Helping Prevent Violent Conflict, OECD, Paris 2001.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

Das OECD DAC legt seinen Richtlinien aus dem Jahr 2001 Helping Prevent Violent Conflict ausdrücklich diesen individuenzentrierten, integrativen Sicherheitsbegriff zugrunde255 und beschreibt Human Security explizit als „a critical foundation for sustainable development“. „It implies protection from systematic human rights abuses, physical threats, violence and extreme economic, social and environmental risks, and territorial and sovereignty threats. It is a primary pre-condition and goal for poor people to make lasting improvements in their lives.“256

Die Richtlinien schlussfolgern, dass andauernder Friede auf den grundlegenden Prinzipien von Demokratie, Human Security, Rechtstaatlichkeit und Menschenrechten, geschlechtlicher Gleichberechtigung, guter Regierungsführung und sozialer und wirtschaftlicher Entwicklung im Zusammenhang mit andauernder Entwicklung und offener und fairer Marktwirtschaft beruhe257. In Teil 2 der DAC Guidelines 2001„Conflict, peace and development co-operation on the threshold of the 21st century“ wird festgestellt, dass eine „Human Security orientation“ zur effektivsten Konfliktprävention führe258. Die OECD DAC Richtlinien 2005 „Governance and Security Sector Reform“ sehen „security from violence“ als „fundamental to people’s livelihoods and to sustainable economic, social and political development“259. „Faced with widespread violent conflict, threats to human security and the acute reconstruction needs of many countries, OECD governments now realize that „the cost of neglect“ – letting countries drift into deep difficulties or become failed states – is far too high for people, nations and international security.“

Die Richtlinien verstehen sich daher als eine Schlüsselkomponente der Human Security-Agenda, die von den Vereinten Nationen entwickelt wurde, und die auf die Bildung offener und reaktiver (responsive) Staaten, die Lebensunterhalt und Sicherheit ihrer Völker gewährleisten, gerichtet ist. Hinsichtlich der Definition von Human Security wird auf die 2001 DAC Guidelines Bezug genommen260. Im Jahr 2005 verabschiedeten die OECD-Außenminister und Agenturleiter des DAC eine politische Erklärung zum Thema Security System Reform261. Darin erklären sie die Überzeugung der OECD Mitgliedsstaaten, dass Entwicklungshilfe und Sicherheit untrennbar miteinander verknüpft seien. „This perception is opening the way to treating security in partner countries as a public policy and governance issue, inviting greater public scrutiny of security policy. It is in255 256 257 258 259 260 261

Ebd., S. 38. Ebd., S. 19. Ebd., Teil 1, S. 75. Ebd., Teil 2 (1997), S. 152. OECD-DAC, Guidelines 2005: Governance and Security Sector Reform, S. 3. Ebd., S. 20. Annex der OECD-DAC, Guidelines 2005, S. 11 – 14.

VI. Human-Security-Konzepte Internationaler Organisationen

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creasingly recognised that security concerns not only state stability but also involve the safety and well-being of people. Security in all its dimensions is fundamental to reducing poverty, protecting human rights and achieving the Millennium Development Goals (MDGs).“262

Security System Reform wird definiert als „the transformation of the ,security system‘ – which includes all the actors, their roles, responsibilities and actions – working together to manage and operate the system in a manner that is more consistent with democratic norms and sound principles of good governance, and thus contributes to a well-functioning security framework. A democratically run, accountable and efficient security system helps reduce the risk of violent conflict.“263

Dies erfordere zwar eine Einmischung der OECD in die souveränen Angelegenheiten der Nehmerländer, „however, when security is seen in its wider sense, as involving human security and a range of development issues, donor engagement in this domain becomes more relevant and legitimate.“264

Grundprinzipien dieser Reform des Sicherheitssektors sind die Fokussierung auf den Menschen („seeking to provide freedom from fear“), die Integration von Entwicklungs- und Sicherheitspolitik, die stärkere Einbeziehung und Kontrolle der Zivilbevölkerung, flexible, verschiedene Sektoren involvierende Strategien, je nach Bedürfnis der betroffenen Menschen und Staaten sowie die Förderung von Transparenz und Rechenschaftspflichtigkeit. Die Entwicklungsarbeit der OECD (DAC) anerkennt zwar die Notwendigkeit von Sicherheit in allen menschlichen Lebensbereichen, gründet ihre Entwicklungspolitik aber auf den engen Ansatz von Human Security („freedom from fear“). Human Security stellt sich in diesem Zusammenhang nicht als politisches (staatliches) Sicherheitskonzept im kanadischen oder japanischen Sinne dar, welches auf konkrete Bedrohungen mit konkreten Sicherheitsmaßnahmen reagiert. Vielmehr ist es als Grundlage für Entwicklungskonzepte aufzufassen, welche der OECD erlaubt, bestimmte Entwicklungsprojekte (wie z. B. security sector reform) zu verfolgen, die regelmäßig in den souveränen Bereich der Staaten fallen. Nur dieses weite Zurückdrängen staatlicher Souveränität – unter dem Deckmantel von Human Security – ermöglicht es, Staaten bei der Einrichtung und Aufrechterhaltung effektiver Sicherheitsinstitutionen zu unterstützen.

262 OECD, http: // www.oecd.org / document / 33 / 0,2340,en_2649_34567_33800289_1_1_ 1_1,00.html. 263 OECD-DAC, Guidelines 2005: Governance and Security Sector Reform, S. 20. 264 OECD-DAC, Policy Brief accompanying the Guidelines 2005, Governance and Security Sector Reform, May 2004, S. 4, http: // www.oecd.org / document / 33 / 0,2340,en_2649_ 34567_33800289_1_1_1_1,00.html, Stand: 8. August 2006.

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

VII. Zusammenfassung und Ergebnis Trotz der schon ein Jahrzehnt in politischen, akademischen und praktischen Kreisen währenden Debatte um das Konzept von Human Security hat sich weder eine einheitliche, greifbare Definition des Begriffes noch ein kohärentes politisches Sicherheitskonzept durchgesetzt. Ohne sich ganz eindeutig eingrenzen zu lassen, haben sich dennoch zwei unterschiedlich weite Ansätze (1. – 2.) des Human-Security-Konzeptes herauskristallisiert. Andere internationale Akteure verwenden den Begriff Human Security zwar nicht, vertreten aber dennoch ein individuenzentriertes Sicherheitskonzept (3.). Wieder andere Stimmen beziehen sich nur zur Bezeichnung einer Zielbestimmung oder eines Leitfadens für ihren jeweiligen Tätigkeitsbereich auf Human Security. (4.). Im Folgenden wird herausgestellt, welche Akteure welchen Ansatz verfolgen, inwiefern sich diese Ansätze voneinander abgrenzen lassen und welche Elemente sie enthalten. Zusammenfassend werden die Gemeinsamkeiten aller Human-Security-Ansätze dargestellt (5.). 1. Der enge Ansatz: physische Sicherheit Der engste und zugleich konkreteste Human-Security-Ansatz, der nur Bedrohungen der physischen Integrität umfasst, wird von der kanadischen Regierung vertreten. Die Liste der ausschließlich gewaltsamen Bedrohungen ist abschließend. Die Sicherheitsmaßnahmen in Form von Friedenssicherungsoperationen, Zivilschutz und Konfliktprävention (einschließlich militärischer) richten sich unmittelbar gegen diese Gefahren und sind ebenfalls abschließend. Nur die Bereiche der Förderung internationaler Rechtsentwicklung und die Stärkung staatlicher Systeme durch die Förderung von Regierungsführung und Rechenschaftspflicht reichen über diese gewaltorientierte Sicherheitspolitik hinaus. Sie sind aber auf die Förderung des Internationalen Strafgerichtshofes (und die dadurch geschaffene internationale individuelle Rechenschaftspflicht) sowie die Reformierung staatlicher Sicherheitsinstitutionen in Entwicklungs- und konfliktgeneigten Ländern begrenzt. Damit sollen insbesondere solche Bedrohungen reduziert werden, denen Bürgern durch ihre eigenen Staaten ausgesetzt sind. Die Regierungen des Human Security Network verstehen Human Security zwar ebenfalls als die Sicherheit vor physischen Bedrohungen, knüpfen daran aber Sicherheitsmaßnahmen, die der Entschärfung von Konflikten und dem Wiederaufbau in Post-Konfliktsituationen weit vorgreifen. Sie fördern politische Entwicklung durch Stärkung demokratischer Elemente, Good Governance265, der Geltung der Menschenrechte etc. und verdeutlichen damit ihre Auffassung, dass die Prävention physischer Bedrohungen bei der Stärkung von Staaten ansetzen muss. Hierher gehört auch das Human-Security-Verständnis der Mitgliedsstaaten der OECD (dem zwar ein weites Sicherheitsverständnis zugrunde liegt), deren Projekte 265

Dazu siehe unten Teil D., S. 187.

VII. Zusammenfassung und Ergebnis

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jedoch – ebenso wie die kanadischen – ausschließlich Konfliktsituationen betreffen und auf Konfliktprävention durch Einwirkung auf die Regierungsführung und die Sicherheitsinstitutionen (und damit auf „freedom from fear“) ausgerichtet sind. 2. Der weite Ansatz: physische, wirtschaftliche und soziale Sicherheit Das fortschreitende Grundverständnis von der Komplexität entwicklungspolitischer Fragestellungen wie der dauerhaften Armutsbekämpfung und der Entwicklung funktionierender staatlicher Systeme schlägt sich in der weiten Definition von Human Security nieder: umfasst sind alle Lebensbedrohungen, denen der Mensch (sein Überleben, seine Würde und sein Lebensunterhalt) im weitesten Sinne ausgesetzt ist. Die Commission on Human Security will flexibel jede Art von Beeinträchtigung je nach gesellschaftlichen Bedürfnissen berücksichtigen und den Menschen davor schützen. Im weitesten Sinne erklärt die Kommission dafür auch demokratische, rechtstaatliche Binnenstrukturen für förderlich, räumt diesem Ziel aber keine Priorität auf der Liste ihrer Empfehlungen ein. Konkrete Maßnahmen zur Herstellung von Human Security umfassen neben den Schutzmaßnahmen auch das sog. Empowerment, also Bildungs- und Sozialmaßnahmen, die Individuen in die Lage versetzen, eigenverantwortlich zu handeln. Japan verbindet – trotz der Weite des Ansatzes – als einziger staatlicher Verfechter dieses Ansatzes konkrete Entwicklungsmaßnahmen mit diesem Konzept. Diesem Ansatz folgen außerdem das System zentralamerikanischer Integration (SICA), deren Besonderheit in der vertraglichen Fixierung ihres Human-SecurityKonzeptes besteht sowie (noch) der Millenniumsbericht des UN-Generalsekretär Kofi Annan (seine spätere Berichte beziehen sich nicht mehr explizit auf Human Security). Während erstere ihre Mitgliedsstaaten zu konkreten Maßnahmen zur Herstellung dieser allumfassenden Sicherheit verpflichtet, fordert der Generalsekretär unter dem „guiding light“ von Human Security eine Rückbesinnung des gesamten Systems der Vereinten Nationen auf die Sicherung menschlicher Existenzbedingungen. 3. Individuenzentrierte Sicherheitskonzepte ohne Human-Security-Bezeichnung Die Afrikanische Union und die Organisation Amerikanischer Staaten haben Resolutionen verabschiedet, in denen sie eine Verlagerung der sicherheitspolitischen Aufmerksamkeit auf das Individuum und auf nichtmilitärische Bedrohungen statuieren. Den Begriff Human Security verwenden sie jedoch nicht. Deutlich weiter als der weite Ansatz sieht die Afrikanische Union politische Unterdrückung und mangelnde Rechtsstaatlichkeit und Demokratie als wesentliche individuelle Sicherheitsbedrohungen. Das Sicherheitskonzept der OAS-Mitgliedsstaaten ist hin-

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

gegen in der ideologischen Nähe des weiteren Ansatzes anzusiedeln, da es neben den physischen Bedrohungen nur extreme Armut, den sozialen Ausschluss großer Bevölkerungsgruppen und Angriffe auf die Internetsicherheit als Sicherheitsbedrohungen einordnet. Auch das High-Level-Panel des UN-Generalsekretärs beruft sich verschiedentlich auf Human Security als eine aufkommende Idee. Sein Sicherheitskonzept, welches den Fokus der internationalen Sicherheitspolitik auf die tatsächlichen Bedingungen der Individuen richtet (und somit klare Züge des weiten HumanSecurity-Ansatzes trägt), bezeichnet das Panel aber als neues Konzept kollektiver Sicherheit. Die Sicherheitskonzepte der Europäischen Union und der OSZE sind de facto auf die Verbesserung der Sicherheitssituation der Individuen gerichtet, ohne sich mit dem Human-Security-Konzept konzeptionell auseinanderzusetzen. Während die menschliche Dimension des OSZE-Sicherheitsbegriffes der Förderung der Menschenrechte gewidment ist, ist Sicherheitsobjekt der EU formal die Europäische Union selbst. Die angeführten Sicherheitsbedrohungen und Herausforderungen richten sich jedoch fast durchweg auf das Individuum. Inhaltlich stehen beide Konzepte in der Nähe des weiten Human-Security-Ansatzes, der nicht nur die physische, sondern auch die soziale und wirtschaftliche Sicherheit umfasst. Dabei will die OSZE, die sich auf die Sicherheitssituation innerhalb ihrer Mitgliedsstaaten konzentriert, aufgrund des dort herrschenden hohen Entwicklungsstandes in besonderem Maße demokratische Elemente und damit politische Sicherheit fördern. Der EU geht es hingegen um ihre Sicherheit im globalen Gefüge, das von der sozialen, wirtschaftlichen und militärischen Ausgeglichenheit der internationalen Beziehungen abhängt. Nicht eindeutig einordnen lässt sich die Praxis des UN-Sicherheitsrates. Seinen Resolutionen zum Schutze von Individuen vor humanitären Katastrophen und nichtmilitärischen Bedrohungen liegt kein notwendigerweise individuenzentriertes Sicherheitskonzept zugrunde, sondern ein dynamisches Friedensverständnis, auf dessen Grundlage der Sicherheitsrat einzelfallbezogen, je nach Art und Ausmaß der jeweiligen (auch innerstaatlichen) Bedrohungen, insbesondere schwerer Verletzungen der Menschenrechte oder des humanitären Völkerrechts, Zwangsmaßnahmen ergreift266. Allerdings setzt sein Eingreifen auf einer wesentlich höheren Schwelle der menschlichen Unsicherheit an als Human Security. Die fehlende Bezeichnung als Human Security demonstriert, dass die Human Security zugrunde liegenden Ziele auch ohne eine spezifische Human-SecurityAgenda verfolgt werden können, und unterstreicht, dass zumindest der weite Human-Security-Ansatz mehr einem Perspektivwechsel der internationalen Beziehungen als einem konkreten sicherheitspolitischen Handlungsprogramm dient. 266 So auch das Ergebnis der Praxis-Untersuchung von Schaefer, Der Begriff der Bedrohung des Friedens“ in Artikel 39 der Charta der Vereinten Nationen – Die Praxis des Sicherheitsrates, 2006, S. 264 f.

VII. Zusammenfassung und Ergebnis

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4. Human Security als Zielbestimmung Die UN-Generalversammlung, die G8-Staaten und die APEC-Teilnehmerstaaten definieren den Begriff Human Security nicht im Sinne eines Sicherheitskonzeptes, an das konkrete Sicherheitsmaßnahmen anknüpfen, sondern verwenden Human Security, welches die tatsächlichen Umstände beschreibt, die die Sicherheit von einzelnen Menschen oder einer Bevölkerung in einem bestimmten Umfeld bedingen, als Zielbestimmung für ihre jeweiligen Tätigkeitsbereiche. Dabei dient die Human-Security-Perspektive eher einer Schärfung des Blickes für die menschlichen Probleme und insofern als ein bei der Erstellung konkreter Aktionsprogramme zusätzlich zu berücksichtigender Faktor. Auch die UNESCO und der ehemalige Präsident der Weltbank verwenden Human Security in diesem Sinne. Die Generalversammlung behält sich allerdings eine konkrete Definition von Human Security vor. 5. Ergebnis Die Zurückhaltung bei der Annahme des Human-Security-Konzeptes, insbesondere in völkerrechtlich verpflichtenden Foren wie den Vereinten Nationen, der Europäischen Union, der OAS und der AU, lassen sich mit den Unwägbarkeiten der völkerrechtlichen Konsequenzen dieses undefinierten Begriffs erklären. Die Staaten lassen Vorsicht walten, um eine (ungewollte) Beschränkung ihrer staatlichen Souveränität zu vermeiden. Dass die SICA sich dennoch auf ein eigenes, sogar vertragliches Human-Security-Konzept festlegt, ist wohl auf einen besonderen Tatendrang seiner Repräsentanten, möglicherweise aber auch abzusehende Schwächen bei der Umsetzung zurückzuführen267. Für Organisationen mit spezifischen Mandaten wie der Weltbank und der UNESCO stellt Human Security ein Konzept dar, welches ihre gesamten Tätigkeitsbereiche umfasst und daher wohl keinen konzeptionellen Mehrwert leisten kann. Auffallend ist ferner, dass Human Security regelmäßig einen konzeptionellen Aufhänger bei der staatlichen Sicherheit sucht268. Verweise auf das doch nahe liegende völkerrechtliche Konzept der Menschenrechte sind hingegen relativ flüchtig und beruhen selten auf präzisen Formulierungen. Bei den Menschenrechten geht es nach traditioneller Auffassung seit jeher gerade um die Absicherung des Menschen gegenüber Bedrohungen in Staat und Gesellschaft, die vor allem auf das Individuum und die kleineren und schwächere Gemeinschaften einwirken269. Allein die Commission on Human Security setzt sich mit dem grundsätzlichen VerDazu jedoch unten B. II. 2., S. 101. So repräsentativ auch für den weiten Ansatz: Ogata, State Security – Human Security, Fridtjof Nansen Memorial Lecture 2001, United Nations University Public Lectures, www. unu.edu / hq / public-lectures / ogata.pdf, Stand: 20. Oktober 2006. 269 Ermacora, Menschenrechte in der sich wandelnden Welt, 1974, S. 26. 267 268

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A. Ursprung und Entwicklung des Human-Security-Konzeptes

hältnis des Human-Security-Konzeptes zu den Menschenrechten auseinander. Und nur die OSZE und die Afrikanische Union erklären die Geltung aller Menschenrechte für die Schaffung menschlicher Sicherheit für erforderlich und spezifizieren sie im Einzelnen. Alle anderen Konzepte beschränken sich auf einen pauschalen Verweis auf die Bedeutung der Menschenrechte (Human Security Network, die G8, ICISS, UN-Generalversammlung und UN-Sicherheitsrat, die Organisation amerikanischer Staaten, Weltbank, die OECD und etwas konkreter die SICA) oder enthalten sich jeder menschenrechtlicher Bezugnahme (Kanada, Japan, EU und die UNESCO). Die zur Beschreibung von Human Security wiederholt verwendeten Begriffe wie Regierungsführung, menschliche Würde und Empowerment hingegen sind, solange sie nicht mit konkreten Standards identifiziert werden, offen, ungewiss und allzu oft subjektiv270. Zumindest aus der menschenrechtlichen Perspektive haben sie keinen fixen normativen Inhalt. Dies macht sie sowohl für Staaten, die rechtliche Verpflichtungen scheuen, als auch für das Lager der Entwicklungspolitik attraktiv, welches den Menschenrechten grundsätzlich ablehnend gegenüber steht271. Insgesamt lassen sich zwei Gemeinsamkeiten der verschiedenen Verständnisse von Human Security (als auch der individuenzentrierten Sicherheitskonzepte, die nicht mit Human Security bezeichnet werden) festhalten: Erstens liegt allen Ansätzen das gemeinsame Ziel zugrunde, die Strukturbedingungen der menschlichen Existenz und damit die Sicherheit der Menschen zu verbessern. Dieses Interesse reicht über die klassische bilaterale Entwicklungshilfe hinaus. Viele Staaten bekunden, Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit von Individuen weltweit vornehmen (also Verantwortung übernehmen) zu wollen. Zweitens betonen alle HumanSecurity-Konzepte die Notwendigkeit der Einbindung aller institutionellen Ebenen von internationalen Organisationen über Regierungen und NGOs bis hin zu regionalen und lokalen Akteuren, der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft. Angesichts der weiten Verbreitung des Konzeptes in Europa, Asien und Lateinamerika lässt sich sagen, dass sich hinsichtlich dieser beiden groben Elemente von Human Security eine einheitliche Überzeugung der internationalen Gemeinschaft abzubilden beginnt. Diese Auffassung beinhaltet jedoch weder Rechte noch Pflichten und ist damit keine völkerrechtliche Rechtsüberzeugung.

270 Alston, What’s in a Name: Does it Really Matter if Development Policies Refer to Goals, Ideals or Human Rights?, in: Helmich (Hrsg.), Human Rights in Development Co-operation, S. 95; Gatthi, Good Governance as a Counter Insurgency Agenda to Oppositional and Transformative Social Projects in International Law, 5 Buffalo Human Rights Law Review (1999), S. 107. 271 Ebd., S. 9.

B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes Die politische Bedeutung von Sicherheitskonzepten liegt nicht darin, was darunter verstanden wird, sondern in ihrer Verwendung1. In völkerrechtlicher Hinsicht können die praktischen Auswirkungen des Human-Security-Konzeptes Aufschluss darüber geben, ob mit Human Security ein spezifischer praktischer Inhalt verknüpft ist, der einerseits mit dem theoretischen Verständnis übereinstimmt und andererseits nicht auch schon von anderen (individuenbezogenen) Sicherheitskonzepten erfasst ist. Nur dann, mit konkretem Inhalt und konkreten Folgen, verfügt Human Security über Potential für das Völkerrecht. Wenn schon die konzeptionellen Ansätze zu Human Security sehr verschieden sind, so stellt sich deren Umsetzung jedoch als noch vielfältiger dar. Im Folgenden wird dargestellt, welche Staaten (I.) und internationale Organisationen (II.) Human Security auf welche Weise umgesetzt haben, beziehungsweise – soweit keine Human-Security-Praxis in diesem Sinne festzustellen ist – welche praktischen Auswirkungen Human Security auf die Politik dieser Akteure hat. Es soll ferner kurz auf die Verwendung von Human Security in Lehre und Forschung eingegangen werden (III.). Abschließend werden mögliche Diskrepanzen zwischen Theorie und Praxis des Human-Security-Konzeptes sowie inhaltliche, strukturelle und verfahrenstechnische Unterschiede und Gemeinsamkeiten der verschiedenen Human-SecurityAnsätze herausgestellt und – soweit möglich – abstrakt zusammengefasst (IV.).

I. Staatenpraxis zu Human Security Die Staatenpraxis zu Human Security beschränkt sich auf Kanada (1.), Japan (2.) und die Mitgliedsstaaten des Human Security Network (3.). Eine Umsetzung der 1999 aufgestellten Human-Security-Ziele der G8-Staaten hat – zumindest nicht unter der Benennung von Human Security – stattgefunden. Ebenso wie für die APECTeilnehmerstaaten stellte Human Security auch für die G8-Staaten eine Zielbestimmung bzw. einen Leitfaden für die Erarbeitung der jeweils aktuellen Aktionsprogramme dar, beinhaltete jedoch selbst kein konkretes Handlungsprogramm. 1 Buzan / Wæver / de Wilde, Security – A New Framework for Analysis, S. 24, 27. Denn ohne Umsetzung von Sicherheitsmaßnahmen besteht die Gefahr, dass der Sicherheitsdiskurs zu einer self-referential practice wird: „The meaning of a concept lies in its usage and is not something we can define analytically or philosophically according to what would be „best“. „[ . . . ] because it is in this practice that the issue becomes a security issue – not necessarily because a real existential threat exists but because the issue is represented as such threat“.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

1. Kanada Die Human-Security-Politik der kanadischen Regierung kennzeichnet sich durch seine inhaltliche Begrenzung auf Schutz vor gewaltsamen Bedrohungen („freedom from fear“) und durch die Art und Weise der Umsetzung des Konzeptes. Letztere erfolgt auf zwei Wegen: auf der einen Seite stehen diplomatische Bemühungen im Rahmen internationaler Konferenzen, Workshops und anderer Veranstaltungen zur Prävention von Gewalt gegen Individuen durch die Setzung neuer völkerrechtlicher Normen, die Förderung ihrer Bekanntmachung und Annahme und ihrer Implementierung2. Zum anderen bildet die kanadische Regierung Partnerschaften und Koalitionen mit verschiedenen Akteuren auf allen gesellschaftlichen Ebenen, um gemeinsam mit diesen konkrete Projekte zum Schutz von Individuen vor Gewalt durchzuführen..Diese unkonventionelle Diplomatie wird in Abgrenzung zur klassischen Diplomatie auf staatlicher Ebene von kanadischen Human-Security-Vertretern selbst „bottom up approach“ genannt3. Inhaltlich umfasst die kanadische Human-Security-Politik, wie oben bereits angedeutet, fünf Bereiche: die öffentliche Sicherheit, den Schutz von Zivilpersonen in Konflikten, Konfliktprävention, Regierungsführung und Rechenschaftspflicht (governance and accountability) sowie Friedenssicherungsmaßnahmen (peace support operations). Im Folgenden wird ein Überblick über die darunter gefassten Aktivitäten gegeben, da eine umfassende Darstellung den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde. a) Öffentliche Sicherheit Hinter der Human-Security-Politik zu Erhöhung der öffentlichen Sicherheit verbirgt sich die Bekämpfung grenzüberschreitender Gefahren, die die Sicherheit der kanadischen Bürger zunehmend vom Ausland her bedroht4. Die Maßnahmen richten sich gegen Terrorismus, Internetkriminalität, Menschen- und Drogenhandel sowie Geldwäsche. Zur Prävention terrorristischer Anschläge bemüht sich Kanada um die Entwicklung internationaler Expertise und neuer Methoden5 sowie um die Förderung der Terrorismusbekämpfungskapazitäten in anderen Regionen der Welt6. Der grenzüberschreitenden Kriminalität begegnet Kanada im Fukushima, a. a. O., S. 29. Axworthy, Foreword, in: Matthew (Hrsg.), Landmines and Human Security, S. XV – XVII; Matthew, Human Security and the Mine Ban Movement II: Conclusions, in: ebd., S. 270 – 272. 4 Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, Public Safety, http: // www.humansecurity.gc.ca / securite-en.asp, Stand: 14. Juli 2006. 5 So z. B. durch Unterstützung des Aviation Security Mechanism der International Civil Aviation Organisation, ebd. 6 Hier führt Kanada die Unterstützung einer von der OSZE in Kirgistan organisierten Konferenz auf, im Rahmen derer zentralasiatische Regierungsvertreter und Fachleute neue Methoden für die Bekämpfung von Terrorismus und Extremismus erörterten, ebd. 2 3

I. Staatenpraxis zu Human Security

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Wesentlichen mit der Förderung multilateraler Vertragsentwürfe auf diesem Gebiet, deren möglichst weitreichender Abschluss und anschließende Implementierung7. Die kanadische Regierung hebt ihr besonderes Engagement bei den Verhandlungen zur Konvention gegen grenzüberschreitende organisierte Kriminalität und deren drei Zusatzprotokolle zu Menschenhandel, Migranten- und Waffenschmuggel8 hervor sowie deren Verbreitung und Ratifikationshilfe mittels Konferenzen in Südamerika und Afrika. Ferner haben die OAS-Staaten unter der Führung Kanadas einen Kontrollmechanismus eingerichtet, um den 34 teilnehmenden Regierungen einen Einblick in die Drogenbekämpfungsmaßnahmen der anderen zu ermöglichen9. Zur Entwicklung internationaler Strategien gegen Geldwäsche hat Kanada die Internationale Konferenz zu Geldwäsche und Wirtschaftskriminalität in Thailand (2003) unterstützt, verschiedene Aktionsgruppen ins Leben gerufen und kooperiert mit den Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen10. b) Schutz von Zivilpersonen Der wohl bedeutendste Erfolg der kanadischen Human-Security-Politik11 war die Kampagne zur Unterzeichnung des Ottawa Übereinkommen über das Verbot von Antipersonenminen12. Als die Debatte in der Abrüstungskonferenz der Vereinten Nationen13 aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses zu stocken drohte14, rief der damalige kanadische Außenminister Axworthy zur Entwicklung und Unterzeichnung des Vertrages außerhalb der institutionalisierten Bahnen der VerKanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, Public Safety, a. a. O. United Nations Convention against Transnational Organized Crime, angenommen durch GV Res. 55 / 25 vom 15. November 2000, Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children; Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Air and Sea; Protocol against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Their Parts and Components and Ammunition, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, ILM 40 (2001), S. 335. 9 Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, Public Safety, a. a. O. 10 Die Financial Action Task Force und die Caribbean Financial Action Task Force werden in diesem Zusammenhang genannt. Zu allem: ebd. 11 Diese Kampagne wird zwar selbst nicht auf der Human Security Homepage Kanadas aufgeführt, gehört aber nach dem damaligen federführenden Außenminister Lloyd Axworty hinzu. 12 Übereinkommen über das Verbot des Einsatzes, der Lagerung, der Herstellung und der Weitergabe von Antipersonenminen und über deren Vernichtung vom 18. September 1997, BGBl. 1998 II S. 779. 13 Die United Nations Conference on Disarmament wurde 1979 als erstes multilaterales Verhandlungsforum über Abrüstungsfragen eingerichtet und ist weiterhin aktiv, http: // www. unog.ch / 80256EE600585943 / (httpHomepages) / 6A03113D1857348E80256F04006755F6? OpenDocument, Stand: 14. Juli 2006. 14 Gwozdecky / Sinclair, Landmines and Human Security – Case Study, in: McRae, Human Security and the New Diplomacy, 28, 31. 7 8

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

einten Nationen innerhalb von vierzehn Monaten auf15. Kanada setzte sich durch Initiierung von Konferenzen, Seminaren und Workshops aktiv für die Bekanntmachung des Abkommens und seine Annahme ein. Auf maßgebliche Initiative von Nichtregierungsorganisationen (sog. Ottawa-Prozess16) kam es dann doch schließlich im September 1997 zur Verabschiedung des Übereinkommens über das Verbot von Antipersonenminen. Zur Verbesserung des Schutzes von Zivilpersonen in bewaffneten Konflikten durch humanitäre Interventionen hat Kanada die Gründung der International Commission on Intervention and State Sovereignty initiiert und deren Bericht, der die Voraussetzungen für Interventionen (durch zivile Präventionsmaßnahmen bis hin zu militärischen Eingriffen) herausstellt, im Dezember 2001 dem UN-Generalsekretär Kofi Annan vorgelegt. Als die Responsibility to Protect anfangs wenig Aufmerksamkeit fand, setzte sich die kanadische Regierung für die Bekanntmachung des Dokuments durch Seminare und Konferenzen ein17. Durch Unterstützung des Vertreters für intern Vertriebene (Representative of Internally Displaced People, IDP) des UN-Generalsekretärs und die Überwachung des Globalen IDP-Projektes18 hat sich Kanada bemüht, das internationale Bewußtsein für die Herausforderungen angesichts der innerhalb ihres Landes vertriebenen Menschen zu steigern. Diese gehören zu den besonders schutzbedürftigen Gruppen, weil sie des Schutzes verlustig gegangen sind, den Menschen, die an ihrem Wohnort bleiben können, in der Regel genießen. In den Bereich des Zivilschutzes fällt auch das Engagement Kanadas für den Schutz von Kindern in Konflikten. Kanada spielte eine bedeutende Rolle bei Entwurf und Verhandlung des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes, betreffend die Beteiligung von Kindern an bewaffneten Konflikten19, welches u. a. das Mindestalter für die Rekrutierung von Kindern durch staatliche Armeen oder nichtstaatliche Gruppen heraufsetzt. Kanada hat darüber hinaus Bemühungen zum Abschluß eines Abkommens zum Verbot von Kindersoldaten gefördert und an der Erarbeitung eines detaillierten Aktionsplans zur Umsetzung dieser Vorschriften gearbeitet (Konferenzen in Winnipeg, 2000, und New York, 2002). Während seiner Sicherheitsrats-Mitgliedschaft (1999 – 2000) Gwozdecky / Sinclair, ebd.; Fukushima, a. a. O., S. 29. Zum Ottawa-Prozess, siehe Gwozdecky / Sinclair, a. a. O., S. 28 – 40; Hobe / Kimminich, S. 533. 17 Gwozdecky / Sinclair, S. 35. 18 Seit November 2005 nennt es sich Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC). IDMC führt eine Datensammlung über die interne Vertreibung in rund 50 Ländern. Auf dieser Grundlage erarbeitet das Zentrum Projekte zur Lösung der Vertreibungen. Ferner führt es Trainingseinheiten für lokale Akteure durch. Dabei kooperiert und unterstützt es die lokale Zivilgesellschaft. Vgl. http: // www.internal-displacement.org / , Stand 3. Juni 2006. 19 Optional Protocol on the Involvement of Children in Armed Conflict, angenommen durch GV Res. 54 / 263 am 25. Mai 2005, in deutscher Sprache in: Tomuschat, Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 236 – 241. 15 16

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setzte Kanada einen Schwerpunkt auf den besonderen Schutz von Kindern im Rahmen von Friedenserhaltungsmaßnahmen und -training20. Zudem hat es die Entsendung von Kinderschutzbeauftragten innerhalb der Economic Community of West African States (ECOWAS)- Missionen in Südafrika veranlasst. Auf Kanadas Impulse gehen ebenfalls die Sicherheitsratsresolutionen 1265 und 1296 zum Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten zurück21. c) Konfliktprävention In den Bereich der Konfliktprävention gehört Kanadas Engagment zur Bekämpfung der Verbreitung von Handfeuerwaffen22. Kanada hat eine Reihe regionaler Treffen in Vorbereitung und zur Nachbereitung der UN-Konferenz über den illegalen Handel mit Klein- und Handfeuerwaffen23 sowie die Einsammlung und Vernichtung von Waffen in Albanien durch die NATO, in Moldovia durch die OSZE und auf dem Balkan und in Niger durch UNDP unterstützt24. Die South Asia Small Arms Initiative brachte Gruppen der Zivilgesellschaft und Regierung aus Bangladesch, Indien, Pakistan, Sri Lanka und Nepal zusammen, um eine gemeinsame Vorgehensweise für das Problem der Verbreitung kleiner Waffen zu erarbeiten25. Eine andere Initiative hilft kolumbianischen Jugendlichen, Methoden für konstruktives Konfliktmanagement zu entwickeln und Mediationsprogramme in ihren eigenen Schulen zu gründen26. Zusammen mit über fünfzehn internationalen Unternehmen unterstützt Kanada die Erstellung von klaren und praktikablen Richtlinien für das Verhalten von Unternehmen in Konfliktsituationen durch die „Collaborative for Development Action“ der Harvard Universität27. d) Regierungsführung und Rechenschaftspflicht Im Bereich von Regierungsführung und Rechenschaftspflicht (Governance and Accountability) beschreibt die kanadische Regierung ihre Ziele mit der Steigerung 20 Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, Protection of Civilians, http: //www.humansecurity.gc.ca/freedom_from_fear-en.asp#protection_waraffected_populations, Stand: 14. Juli 2006. 21 SR Res. 1265 vom 17. September 1999; SR Res. 1296 vom 19. April 2000. 22 Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, Conflict Prevention, http: // www.humansecurity.gc.ca/freedom_from_fear-en.asp#small_arms_light_weapons, Stand: 14. Juli 2006. 23 United Nations Conference on the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons, erstmals stattgefunden in New York, 9. – 20. Juli 2001, http: //disarmament2.un.org/cab/smallarms / index.html, Stand: 14. Juli 2004. 24 Kanada, Außenministerium, a. a. O. 25 Ebd. 26 Ebd. 27 Ebd.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

der Rechenschaftspflicht öffentlicher und privater Institutionen und Menschen28. Dies soll auf staatlicher Ebene durch die Stärkung staatlicher Sicherheitsinstitutionen (Security Sector Reform), inklusive Militär, Polizei und Justiz, Bekämpfung von Korruption, Förderung der Meinungsfreiheit und Ermutigung von Unternehmen zur Übernahme sozialer Verantwortung (corporate social responsibility) erreicht werden und auf internationaler Ebene durch die Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (International Criminal Court, ICC). Die ICC-Kampagne der kanadischen Regierung29 sponsort in der Vergangenheit und bis heute weltweit Konferenzen, Seminare und Workshops zwecks Werbung für und Informationsverbreitung über den ICC, die Förderung der Ratifizierung und Anleitung bei der Implementierung, u. a. durch Verbreitung eines „Step-byStep-Manual“, das in Zusammenarbeit mit zwei NGOs erarbeitet wurde30. Unter Security Sector Reform versteht Kanada „increasing the ability of those institutions to protect the safety of individuals and carry out their legitimate duties humanely in accordance with the norms of a free and democratic society.“

Diesbezügliche Maßnahmen umfassen die Verbesserung der Sicherheitslage in Flüchtlingslagern31 sowie Anleitung und Unterstützung von Reformen der lokalen Sicherheitseinrichtungen in Afrika in Zusammenarbeit mit der Wirtschaftsgemeinschaft West-Afrikas (ECOWAS). Für Friedenssicherungsoperationen hat Kanada die Erstellung von Richtlinien für den menschenwürdigen und effektiven Betrieb von Gefängnissen unterstützt und multi-disziplinäre Teams32 – u. a. mit Expertise in Security Sector Reform – für den Übergang vom unmittelbaren Krisenbewältigungsstadium zur langfristigeren Friedensbildung und Entwicklung in Ost-Timor und Afghanistan entsandt. e) Friedenssicherungsoperationen (peace support operations) Unter Friedenssicherungsoperationen33 versteht Kanada, das auf langjährige Erfahrungen als Friedenshüter zurückblickt, die Entsendung multi-dimensionaler, 28 Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, Governance and Accountability, http: // www.humansecurity.gc.ca / govaccount-en.asp, Stand: 14. Juli 2006. 29 ICC Campaign, http: // www.icc.gc.ca, Stand: 14. Juli 2006. 30 Kanada, Außenministerium, a. a. O. 31 Ebd. 32 Dazu im Einzelnen unter e). 33 Der von Kanada gewählte, unbelegte Begriff der peace support operations umfasst sowohl die klassischen peace keeping operations als auch die robusteren peace building oder peace making operations. Im Unterschied zu den klassischen peace keeping operations, die durch militärische Präsenz die Einhaltung von Friedensverträgen überwachen, sind Operationen der sog. zweiten Generation ohne den Konsens der beteiligten Parteien durchgeführt worden. Diese robusteren peace building operations sind zur Ausübung militärischer Gewalt zur

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komplexer Peace-keeping-Truppen, die neben Soldaten auch Zivilexperten umfassen34. Durch Training und Entsendung wirkt Kanada führend bei der Entwicklung dieses modernen Konzeptes mit. Indem nicht nur Soldaten entsandt werden, sondern zugleich Fachleute für Justiz- und Strafvollzugsreformen, Zivilpolizei zwecks Überwachung und Training lokaler Polizeikräfte, Verwaltungsexperten für die Kräftigung demokratischer Regierungsführung sowie Menschenrechtsbeauftragte und Flüchtlingsexperten, sollen diese Missionen institutionelle Fähigkeiten fördern, die sowohl zur Friedenswiederherstellung als auch zur Konfliktvorbeugung beitragen35. Zu diesem Zweck hat Kanada eine Liste kanadischer Experten für demokratische und menschenrechtliche Fragen36 aufgestellt, die bereit sind, an internationalen Friedenssicherungsoperationen und anderen Missionen teilzunehmen. Zudem hat Kanada auch selbst Zivilexperten nach Kenia, Sierra Leone, Südafrika, Afghanistan und Sudan entsandt37. Besondere Aufmerksamkeit widmet Kanada der Einbindung von Frauen in die durch Friedenssicherungmissionen unterstützten Friedens- und Wiederaufbauprozesse38. Die Resolution 1325 zu „Frauen, Frieden und Sicherheit“, die der Sicherheitsrat während des kanadischen Sitzes annahm, spezifiziert die Rolle der Frauen in diesen Prozessen und betont die Notwendigkeit der diesbezüglichen Sensibilität des Entsendungspersonal. In Zusammenarbeit mit NGOs widmet sich Kanada der Umsetzung und Verbreitung dieser Forderungen. f) Zusammenfassung Während die theoretische Fassung des Human-Security-Konzeptes die Durchführung aktiver Schutzmaßnahmen zur Abwendung gewaltsamer Bedrohungen betont, stellen diese in Wirklichkeit nur einen kleinen Ausschnitt des kanadischen Durchsetzung ihrer Operationsziele (etwa den Einsatz von Waffengewalt zum Schutz von Hilfslieferungen und anderen humanitären Operationen) gem. Kapitel VII UN-Charta durch den UN-Sicherheitsrat ermächtigt. Unter peace support operations fallen aber auch lediglich mittelbar friedensbezogene Aufgaben, wie Hilfe bei Wahlen, die Wiederherstellung der staatlichen Ordnung, um die Eskalation von Konflikten durch Staatsverfall oder Machtmissbrauch zu verhindern, oder die Sicherung humanitärer Operationen. Vgl. Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 60 Rn. 24, S. 1118. 34 Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, Peace Support Operations, http: // www.humansecurity.gc.ca / freedom_from_fear-en.asp#expert_deployment, Stand: 14. Juli 2006. 35 Ebd. 36 Canadian Resource Bank for Democracy and Human Rights (Canadem), ebd. CANADEM ist eine gemeinnützige Agentur, die sich der Förderung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit durch Rekrutierung, Selektion, Ausbildung und schnelle Mobilisierung kanadischer Fachleute für verschiedene Missionen widmet. Siehe http: // www.canadem.ca / ?lang=eng&page=about, Stand: 7. Juni 2006. 37 Kanada, Außenministerium, a. a. O. 38 Ebd.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

Human-Security-Programms dar. Der Großteil der Maßnahmen wirkt durch die Verengung des Netzes staatlicher, individualschützender Verpflichtungen auf die Verbesserung des normativen Schutzes von Individuen hin. Die abschreckende Wirkung dieser Abkommen und des Internationalen Strafgerichtshofes sowie die Responsibility to Protect und die Reformen staatlicher Sicherheitsinstitutionen geben dem kanadischen Human-Security-Konzept darüber hinaus einen präventiven Charakter. Dieser wird bestärkt durch die staatsaufbauenden Friedenssicherungsoperationen (nationbuilding). Letzteres hat Anlass zur Kritik gegeben, dass das gesamte Human-Security-Programm auf der Grundüberzeugung aufbaue, dass Sicherheit nur von liberalen, demokratischen Staaten gewährleistet werden könne (auch wenn dies nicht ausdrücklicher Inhalt des Human-Security-Konzeptes sei) und Human Security daher eine Rechtfertigung zur Einmischung in die internen, souveränen Angelegenheit der unterstützten Staaten liefere39. 2. Japan Zeitgleich zur Wiederbelebung der intellektuellen Debatte über Human Security durch die Gründung der Commission on Human Security inkorporierte das japanische Außenministerium, das auch für die Entwicklungspolitik Japans zuständig ist, Human Security in seine offizielle Entwicklungshilfe (Official Development Assistance, ODA)40. Der jährliche ODA-Bericht (jetzt White Paper) enthielt einen Abschnitt mit dem Titel „Human Security and ODA“, worin das japanische Verständnis von Human Security erläutert wird: „The concept of human security refers to the position that international organizations, governments and NGOs need to address, in closer collaboration, an array of problems which affect seriously the fate of the individual in an age of globalization and recurrent regional conflict. [ . . . ] Prime Minister Keizo Obuchi underscored the value of guaranteeing human security as an important element of Japanese foreign policy. Currently, the Japanese government is giving a fresh drive to its development cooperation policies including ODA, by introducing the human security dimension.“41

Entsprechend wurden in den Richtlinien der Entwicklungshilfepolitik der ODA 2003 in dem Kapitel „Perspectives of Human Security“ die Folgen von Human Security für die japanische Entwicklungspolitik dargelegt: „In order to address direct threats to individuals such as conflicts, disasters, infectious diseases, it is important not only to consider the global, regional and national perspectives, but also to consider the perspective of human security, which focuses on individuals. AcBosold / Werthes, Human Security in Practice, IPG 1 / 2005, S. 84, 97. Fukushima, a. a. O., S. 23. Die betreffenden Internetseiten des japanischen Außenministeriums sind nur auf Japanisch verfügbar. 41 Japan’s Annual ODA Report, Part II: Recent Efforts Trough ODA, Chapter 1: Approaching New Challenges, Section 2: Human Security and ODA, http: // www.mofa.go.jp / policy / oda / summary / 1999 / ov2_1_04.html #c_1_2, Stand: 22. September 2006. 39 40

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cordingly, Japan will implement ODA to strengthen the capacity of local communities through human resource development. To ensure that human dignity is maintained at all stages, from conflict stage to the reconstruction and development stages, Japan will extend assistance for the protection and empowerment of individuals.“

Diesem Human-Security-Ansatz folgend etablierte die japanische Regierung zwei Arten von Projekten: Der Trust Fund for Human Security, der jetzt unter der Ägide der Vereinten Nationen geführt wird, wurde für umfassende, integrative Entwicklungsprojekte von UN-Organisationen, die in der Regel durch eine Million US-Dollar gefördert werden, eingerichtet 42. Die bilaterale Grant Assistance for Grassroots and Human Security Projects (regelmäßig unter 100.000 US-Dollar) wird an bedürftige Staaten zur Förderung von Infrastrukturprojekten vergeben43. Der United Nations Trust Fund for Human Security wurde bereits im Jahr 1999 durch Japan und das UN Sekretariat eingerichtet44 und durch ausschließlich japanische Beiträge mit finanziellen Mitteln (nach und nach insgesamt 274.6 Millionen US-Dollar, Stand November 200545) ausgestattet. Die Projekte werden durch die japanische Regierung gemeinsam mit den Vereinten Nationen, seit September 200446 durch die eigens dafür im Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA) geschaffene Human-Security-Einheit vergeben47. Im November 2003 wurden die Vergaberichtlinien des Fonds entsprechend der Empfehlungen der Commission on Human Security erstellt48. Förderungen werden danach an Projekte vergeben, die durch UN-Organisationen in Zusammenarbeit mit Nicht-UN-Institutionen vergeben. In struktureller Hinsicht müssen förderungs42 Siehe im Anhang I eine Auflistung aller bisher durch den United Nations Trust Fund for Human Security (UNTFHS) geförderter Projekte, oder: Japanisches Außenministerium, http: // www.mofa.go.jp / policy / human_secu / assistance.html, Stand: 14 Juli 2006. 43 Japanisches Außenministerium, Human Security, http: // www.mofa.go.jp / policy / human _secu / assistance-2.html, Stand: 14. Juli 2006. 44 UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), deren Human Security Unit den UNTFHS verwaltet, http: // ochaonline.un.org / webpage.asp?Page=1503, Stand: 14. Juli 2006. 45 Dies ergibt sich aus der Chronology of activities related to Human Security by the Japanese Government, http: // www.mofa.go.jp / policy / human_secu / chronology.html, Stand: 7. Juni 2006. Fukushima, a. a. O., S. 22. 46 Zuvor war das UN Office of the Controller für die Vergabe zuständig. 47 OCHA, Human Security Unit, a. a. O. 48 Errichtet ohne konzeptionelle Zielsetzung wurden zunächst Projekte mit Schlüsselthemen wie Gesundheit, Bildung, Landwirtschaft und Entwicklung von Mikroinfrastrukturen (small scale infrastructure) gefördert. Das Advisory Board on Human Security (ABHS), das auf Empfehlung der Commission on Human Security gegründet worden war, um Human Security Gedankengut zu verbreiten und den UN-Generalsekretär über das Management des Trust Fund for Human Security zu unterrichten, novellierte die Richtlinien des Fonds im November 2003. Vgl. OCHA, UNTFHS, http: // ochaonline.un.org / webpage.asp?MenuID= 10474&Page=1503, Stand: 14. Juli 2006.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

würdige Projekte Individuen und Gemeinschaften, die in ihrer Existenz, ihrem Lebensunterhalt oder in ihrer Würde bedroht sind, konkreten Nutzen bringen, indem sie sie sowohl vor Gefahren schützen (protection, top-down approach) als auch die Betroffenen in die Lage versetzen, sich selbst zu helfen (empowerment, bottom-up approach)49. Inhaltlich umfasst die – nicht abschließende – Aufzählung der förderungsfähigen Sektoren a) Konfliktsituationen (Schutz vor physischer Gewalt, Unterdrückung und Ungleichbehandlung), b) Flüchtlinge, Vertriebene und Migranten, c) Post-Konfliktsituationen (Kombination von Entwicklungs- und humanitärer Unterstützung durch u. a. Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegrierung (DDR) von Kombattanten, Versöhnung; konfliktvorbeugende Maßnahmen), d) Schutz vor extremer Armut, wirtschaftlichen Rezessionen und Umweltkatastrophen durch Mechanismen auf kommunaler Ebene, e) Gesundheitsversorgung und -vorsorge, f) Verbesserung der Bildungsysteme und g) Förderung und Verbreitung des Human-Security-Konzeptes50. Zudem sollen die Projekte die Zusammenarbeit verschiedener gesellschaftlicher und internationaler Akteure fördern (inter-agency), die Verknüpfungen der verschiedenen Problemsektoren berücksichtigen und kombiniert (multi-sectoral) angehen, wie z. B. Bekämpfung der durch Konflikt entstandenden Armut, Gesundheitsgefahren aufgrund Vertreibung, Konfliktprävention durch Bildung51. Im Februar 2006 hat der Human-Security-Beirat (Advisory Board on Human Security), welcher zur Implementierung der Empfehlungen der Commission on Human Security eingerichtet wurde52, neben ausführlichen Anleitungen für das Bewerbungsverfahren einen inhaltlichen Zusatz in die Richtlinien aufgenommen: Notprojekte, die nicht zur Selbstversorgungsfähigkeit (self-sustainability) auf Gemeindenebene führen und Projekte zum Bau von Infrastruktur, die keine aktive Beteiligung der Betroffenen vorsehen, sind von der Unterstützung des Fonds ausgenommen53. Bis Juni 2006 hat der Fond 138 Projekte mit rund US-Dollar 139 Millionen in 104 Ländern finanziert. Während der Großteil der Förderung in den Jahren 2002 / 49 Guidelines for the UNTFHS, 1. Parameters for funding of projects, http: // ochaonline. un.org / webpage.asp?MenuID=10474&Page=1503, Stand: 7. Juni 2006. 50 Guidelines for the UNTFHS, 2. Target People and Situations, ebd. 51 Guidelines for the UNTFHS, 1. Parameters for funding of projects, ebd. 52 Advisory Board on Human Security, OCHA, Human Security, http: // ochaonline.un. org / webpage.asp?MenuID=10475&Page=1495, Stand: 14. Juli 2006. 53 Siehe Advisory Board on Human Security, OCHA, Human Security, Activities February 2006, Amendment of Guidelines for the United Nations Trust Fund for Human Security: S. 5, http: // ochaonline.un.org / webpage.asp?MenuID=11986&Page=1495, Stand: 8. Juni 2006.

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2003 Projekten im Bereich von Gesundheit und Menschenhandel (Vermeidung und Opferwiedereingliederung) bewilligt wurde, zielten die Projekte in den Jahren 2004 – 2006 mehrheitlich auf (in dieser Reihenfolge) die Entwicklung von Gemeinden, den Gesundheitssektor, Bildung (Grund- und Fortbildung), Post-Konfliktmanagement und die Bekämpfung extremer Armut ab54. Die Projekte umfassten zum Beispiel den Wiederaufbau städtischer Gemeinden in Afghanistan55, Stärkung der HIV-Widerstandsfähigkeit in thailändischen Gemeinden56, Aufklärung von Frauen und Mädchen zwecks Verringerung sexuellen Missbrauchs in Zentralamerika 57, Armutslinderung in Pakistan58, Bekämpfung humanitärer Defizite in den kriegsbetroffenen Zonen Afghanistans durch Erhöhung der landwirtschaftliche Produktivität und Schaffung übergangsweiser einkommensproduzierender Tätigkeiten59. Insbesondere in den letzten drei Jahren gab es nur vereinzelte Projekte zu Unterstützung während Konfliktsituationen und zum Management von Umweltkatastrophen und gar keine zur Vermeidung von Kleinwaffenkriminalität, zur Bekämpfung des internationalen Drogenhandels und des internationalen Terrorismus. Aufgrund der Ausrichtung der Richtlinien ist allen der durch den Fond finanzierten Projekte die Befähigung (Empowerment) der von strukturellen Unsicherheiten bedrohten Menschen gemein, ihren Bedrohungen selbstständig und eigenverantwortlich zu begegnen. Damit wird der Schwerpunkt auf eine langfristige Selbstständigkeit und -hilfe der Menschen gelegt und nicht auf eine kurzfristige Eindämmung gewaltsamer Bedrohungen. Als Grundvoraussetzungen für solch eigenverantwortliches Handeln werden Gesundheit und Bildung (insbesondere situationsspezifische Informationsvermittlung) und die Befriedigung der sozialen und wirtschaftlichen Grundbedürfnisse wie Nahrung, Unterkunft und Arbeit gefördert sowie die Einbindung der Menschen in die Entscheidungsprozesse, die ihr unmittelbares, alltägliches Lebensumfeld betreffen, um ihnen die ersten Schritte zur Selbstverwirklichung aufzuzeigen. Dieser Schwerpunkt spiegelt sich auch in den (neuen) Vergaberichtlinien wider, wonach Projekte, die kurzfristig Abhilfe schaffen sollen (also z. B. in Konfliktsituationen), nur gefördert werden, wenn sie gleichzeitig zur nachhaltigen Selbstversorgungsfähigkeit (self-sustainability) der Betroffenen führt. Die Grassroots and Human Security Project Grants sind bilaterale Förderungen staatlicher Projekte. Die derart geförderten Projekte (bisher 35) betrafen den Wie54 Dies ergab eine Auswertung aller Projekte, die auf der japanischen Regierungsseite angeführt werden: http: // www.mofa.go.jp / policy / human_secu / assistance.html und / archive. html, Stand: 14. Juli 2006. 55 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 67. 56 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 51. 57 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 65. 58 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 66. 59 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 41.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

deraufbau der irakischen Infrastruktur (Straßen, Wasserversorgung, Elektrizität, Fernsehen), die Verbesserung der Gesundheitssituation im Irak und zwei Projekte bezüglich Schulsysteme in Kirgistan und Afghanistan sowie die Wiedereingliederung ehemaliger Kombattanten in Afghanistan60. Trotz der allumfassenden Definition von Human Security wirkt die japanische Human-Security-Politik im Wesentlichen auf die Befriedigung der sozialen und wirtschaftlichen Grundbedürfnisse der Menschen hin. Damit sollen diese in die Lage versetzt werden, sich selbst zu verwirklichen und langfristig eigenverantwortlich den Bedrohungen ihrer Sicherheit zu begegnen. Anders als die kanadische Human-Security-Politik ist das Individuum aktiv an seiner „Sicherung“ beteiligt und nicht nur Objekt von Schutzbemühungen. Auch wenn die Commission on Human Security und damit Japan Schutz von verwundbaren Individuen fordert, besteht ihr Schutz in der Praxis eher in Schutz durch Selbschutz und damit wiederum in Empowerment. Treffend erscheint daher die Charakterisierung: „HS is a concept made for people, not for an issue.“61

3. Die Mitgliedsstaaten des Human Security Network Die Mitgliedsstaaten des Human Security Network tragen im Rahmen des Netzwerkes durch verschiedene gemeinsame Aktivitäten zur Umsetzung des Konzeptes bei [a)]. Darüber hinaus hat Human Security auf recht unterschiedliche Weise Eingang in die Außenpolitik der einzelnen Mitgliedsstaaten gefunden [b)]. a) Aktivitäten des Human Security Network Einmal jährlich treffen die Außenminister oder Vertreter der Mitgliedsstaaten zusammen, um sich unter dem Vorsitz eines Staates einem konkreten Thema ihrer Human-Security-Agenda zu widmen. Praktische Ergebnisse dieser Treffen sind zum einen unmittelbare gemeinsame Erklärungen sowie Beschlüsse, Stellungnahmen in internationalen Foren abzugeben62, und zum anderen die Planung konkreter Projekte und Veranstaltungen63. Die gemeinsamen Erklärungen dienen der Bekanntmachung des Human-Security-Konzeptes, um die Erarbeitung neuer Normen und Prinzipien sowie die Imple60 Japanisches Außenministerium, Human Security, http: //www.mofa.go.jp/policy/human _secu / assistance-2.html, Stand: 14. Juli 2006. 61 Watabe (Human Security Unit) zitiert bei Shusterman, An Interview with the Human Security Unit, Human Security Journal Nr. 2 (Juni 2006), S. 97, 99. 62 Human Security Network, Statements, http: //www.humansecuritynetwork.org/statementse.php, Stand: 2. Juni 2006. 63 Human Security Network, Events und Initiatives, http: // www.humansecuritynetwork. org / events-e.php, Stand: 2. Juni 2006.

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mentierung existierender Abkommen und Standards zum Individualschutz anzuregen und die internationale Aufmerksamkeit auf neue Herausforderungen der menschlichen Sicherheit zu lenken. Erklärungen wurden in den Anfangsjahren (2000 / 2001) situationsgebunden zu den Ereignissen im Nahen Osten64 und zu den terroristischen Anschlägen in den USA65 abgegeben, später dann thematisch ausgerichtet. Wiederholt wurden folgende Themen angesprochen: Kinder im Konflikt66; Frauen, Frieden und Sicherheit67; Menschenrechtserziehung als Konfliktprävention68; das Verbot von Antipersonenminen69; Bekämpfung des Kleinwaffenhandels70; Schutz der Zivilbevölkerung in Konflikten71; (jeweils eine Erklärung zu) AIDS / HIV72 sowie Nahrungssicherheit (food security)73. Bisher haben die Netzwerkstaaten durch Erklärungen vor dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, der Generalversammlung, der OSZE, dem Roten Kreuz und auf der UN Konferenz zu Kleinwaffen ihre Human-Security-Perspektive verdeutlicht74. Die praktischen Aktivitäten der Ministertreffen bestanden in den Gründungsjahren insbesondere in der konzeptionellen Klärung des Human-Security-Konzeptes, so z. B. über die Rolle nichtstaatlicher Akteure, die Abgrenzung zu Human Development und den Zusammenhang zwischen Human Security und Friedenssicherungsoperationen (peace support operations)75. Seit 2003 haben sich zu diesen akademischen Beiträgen Veranstaltungen wie Workshops, Konferenzen oder Pro64 Human Security Network, Statements, Statement by the Foreign Ministers and High Officials on the Situation in the Middle East, 11. / 12. Mai 2001, Petra, Jordanien, a. a. O. 65 Statement by the Human Security Network Concerning the Terrorist Attacks in the United States of America, 11. September 2001, ebd. 66 Zuletzt: Statement on First Anniversary of Optional Protocol to the CRC on involvement of children in armed conflict, 12. Februar 2003, ebd. 67 Zuletzt: Remarks before the UN Security Council Open Debate on Women, Peace and Security, 27. Oktober 2005, New York, ebd. Zu den anderen Erklärungen zu diesem Thema, siehe http: // www.humansecuritynetwork.org / statements-e.php, Stand: 14. Juni 2006. 68 Statement on behalf of the Network at UN GA 59 Plenary Debate on Item 105 „World Programme for Human Rights Education“, Oktober 2004, ebd. 69 Zuletzt: Human Security Network Declaration for the Nairobi Summit on a Mine-Free World, vor dem 29. November 2004, ebd. 70 Declaration on Promoting the Universalization of the Convention on the Prohibition of the Use of Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and Their Destruction, 15. September 2003, ebd. 71 Statement in the framework of the UN Security Council debate on „Protection of Civilians“, 10. Dezember 2002, ebd. 72 Joint Statement on HIV / AIDS Submitted to The Fifteenth International AIDS Conference, 11. – 16. Juli 2004, Bangkok, ebd. 73 Symposium on Human Security And Food Security, With Special Emphasis On Biotechnology, Vienna International Centre, 3 December 2002, ebd. 74 Human Security Network, Statements, http: // www.humansecuritynetwork.org / docs / 2dec2003-e.php, Stand: 2. Juni 2006. 75 Human Security Network, Events und Initiatives, http: // www.humansecuritynetwork. org / docs / 2dec2003-e.php, Stand: 2. Juni 2006.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

jekte gesellt. In Workshops erarbeiten NGOs und Einzelpersonen in Zusammenarbeit mit (teilweise universitären) Forschungseinrichtungen und Mitarbeitern internationaler Organisationen praktische Aktionsprogramme zu bestimmten Themenbereichen. So erstellte beispielsweise das Harvard Program on Humanitarian Policy and Conflict Research, gemeinsam mit der Coalition to Stop the Use of Child Soldiers und der Watchlist on Children and Armed Conflict und UNICEF, unterstützt durch das Human Security Network, Empfehlungen an den UN-Sicherheitsrat für eine effektive Implementierung der Sicherheitsratsresolution 1379 zum Schutz der Kinder in bewaffneten Konflikten76. Auf dem 5. Ministertreffen (Graz, 2003)77 wurde ein Pre-Deployment Training Curriculum, also eine Anleitung für in Konflikt- und Post-Konfliktregionen zu entsendendes Personal hinsichtlich der Überwachung der Rechte von Kindern und die Rehabilitierung von Kindern in Auftrag gegeben. Auf demselben Treffen wurde ein durch das Human Security Network initiiertes Handbuch für Menschenrechtserziehung vorgestellt. Dadurch und durch neue Methoden der Menschenrechtserziehung soll dem von dem Netzwerk in einer Deklaration bekräftigten „Recht, seine Rechte zu kennen“, zur Geltung verholfen werden78. Auf dem 6. Ministertreffen in Mali (2004)79 erklärten die Netzwerk-Staaten das Recht auf Nahrung zu einem Menschenrecht und entwickelten Richtlinien für seine Durchsetzung. Das Human Security Network stellte eine Veröffentlichung zu Human Security vor: „Putting People First: Human Security Perspectives on Small Arms Availability and Misuse“80. Darin werden konkrete Handlungsanweisungen für die Regulierung des Angebots, Reduzierung der Nachfrage und Beendigung des Missbrauchs von Kleinwaffen gegeben. Im Rahmen eines informellen Treffen in New York im Jahr 2005 nahmen die Vertreter der Netzwerkstaaten „Guidelines for Cooperation on HIV and AIDS Prevention, Treatment, Care and Support with Focus on Young People and Health Systems“ an81.

Ebd. Human Security Network, Ministertreffen, http: // www.humansecuritynetwork.org / meeting-e.php, Stand: 2. Juni 2006. 78 Ebd. 79 Human Security Network, 6th Human Security Network Meeting in Mali, 2004, Chair’s Summary, http: // www.humansecuritynetwork.org / docs / bamako_chair-e.php, Stand: 22. September 2006. 80 Centre for Humanitarian Dialogue, Putting People First: Human Security Perspectives on Small Arms Availability and Misuse, Report, New York 2003. 81 Human Security Network, Informal Ministerial Working Lunch, 18. September 2005, http: // www.humansecuritynetwork.org / docs / chair_summary_Sep-e.php, Stand: 22. September 2006. 76 77

I. Staatenpraxis zu Human Security

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b) Human-Security-Aktivitäten der Teilnehmerstaaten des Human Security Network Darüber hinaus hat Human Security auf recht unterschiedliche Weise Niederschlag in den außenpolitischen Agenden der Mitgliedsstaaten Chile, Österreich, der Schweiz und Thailand gefunden: Die chilenische Regierung fasst ihre Politik bezüglich organisierter Kriminalität, Drogenhandel, Terrorismus, Korruption und Human Security in der Abteilung „Grenzüberschreitende Kriminalität und Human Security“ zusammen82. Diese Abteilung stellt neben „Internationale Sicherheit und Abrüstung“ und „Wissenschaft, Technologie, Luft und Raum“ die sogenannte spezielle Außenpolitik83 dar. Chile gibt zwar an, in den Bereichen Antipersonenminen, Kinder in bewaffneten Konflikten und Menschenrechtserziehung Schwerpunkte in der Human-Security-Politik gesetzt zu haben, nennt aber keine diesbezüglichen Projekte. Österreich hat die Herstellung menschlicher Sicherheit als Ziel seiner Entwicklungspolitik gesetzlich verankert. In § 1 (3) des Bundesgesetzes über die Entwicklungszusammenarbeit heißt es: „Die österreichische Entwicklungspolitik hat vor allem folgende Ziele zu verfolgen: Nr. 2 die Sicherung des Friedens und der menschlichen Sicherheit, insbesondere durch die Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten und guter Regierungsführung [ . . . ].“84

Darüber hinaus verweist es auf der Internetseite zur internationalen Zusammenarbeit auf das Netzwerk für Menschliche Sicherheit. Die Schweiz definiert Human Security wie folgt: „Unter ,menschlicher Sicherheit‘ versteht man seit den 1990er Jahren ein Konzept, welches sowohl sicherheitspolitische als auch entwicklungs-, friedens- und menschenrechtspolitische Aspekte vereint. Es richtet sich nicht mehr nur auf zwischenstaatliche Beziehungen aus, sondern umfasst auch den Schutz des einzelnen Menschen und besonders verletzlicher Gruppen vor politischer Gewalt, Krieg und Willkür.“85

Das Konzept „Menschliche Sicherheit“ vereinigt danach die Bereiche Sicherheit, Frieden, Menschenrechte und humanitäre Fragen. Entsprechend fungiert die Menschliche Sicherheit in der schweizerischen Außenpolitik als Bezeichnung der 82 Chilenisches Außenministerium, Politica Exterior (Politica Especial), 2. Crimen Transnacional Organizado, Drogas y Seguridad Humana, http: // www.minrel.gov.cl / webMinRel / home.do?sitio=1, Stand: 15. Juli 2006. 83 Daneben gibt es noch die multilaterale Außenpolitik und die Umwelt-Außenpolitik. 84 Bundesgesetz über die Entwicklungszusammenarbeit (EZA-G), novelliert 2003, http: // www.bmaa.gv.at / view.php3?f_id=8264&LNG=de&version=, Stand: 10. Juni 2006. 85 Außenministerium der Schweiz, Internetauftritt der Abteilung IV, Menschlichen Sicherheit, http: // www.eda.admin.ch / content / eda / g / home / foreign / humsec.html, Stand: 10. Juni 2006.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

Politischen Abteilung IV, die die Sektionen Friedenspolitik, Menschenrechtspolitik, Humanitäre Politik und dem Expertenpool für zivile Friedensförderung umfasst86. Die thailändische Regierung hat ein Ministry for Social Development and Human Security eingerichtet 87. Dieses beherbergt das Büro für Frauenangelegenheiten und Familienentwicklung (Women’s Affairs and Family Development Bureau) und das Amt für Förderung und Schutz von Kindern, Jugendlichen, verletzlicher, behinderter und älterer Menschen (Office of Welfare Promotion and Protection of Children, Youth, the Vulnerable, the Disabled and the Elderly)88. Als Human-Security-Aktivitäten gibt die Internetseite des thailändischen Außenministeriums sein Engagement im Rahmen des Human Security Network an. Dieses umfasst die Organisation des HIV / AIDS Gipfels in Bangkok (2004), bei dem die von Thailand entworfene Deklaration zu HIV / AIDS von den Human Security Network Staaten angenommen wurde. Zur Bekämpfung der Armut hat es eine landesweite Zählung der Armen vorgenommen, sozio-ökonomische Entwicklungsprojekte gefördert und einen Human-Security-Index für bestimmte Entwicklungsbereiche entwickelt. Für die Ächtung von Antipersonenminen hat Thailand Gelder mobilisiert, mit denen es unter anderem die universelle Annahme der Konvention für das Verbot von Antipersonenminen fördert89. c) Zusammenfassung Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die gemeinsamen Erklärungen des Human Security Network in internationalen und zwischenstaatlichen Foren darauf abzielen, der internationalen Kooperation zwischen allen gesellschaftlichen Ebenen eine frische Perspektive mit Fokus auf die Belange von Individuen zu vermitteln. Sie umfassen aber anders als die kanadische Human-Security-Politik keine tatsächlichen Schutzmaßnahmen und anders als die japanischen Human-SecurityMaßnahmen keine Entwicklungsprojekte. Vielmehr stellen sie fast durchweg intellektuelle Anleitungen für die Verbesserung der Sicherheitslage bedrohter Menschen und die Durchsetzung diesbezüglicher internationaler Standards dar90, dies allerdings ebenso hinsichtlich physischer Bedrohungen (wie Kanada) wie auch struktureller Bedrohungen (wie Japan). Damit setzt das Human Security Network sein enges Human-Security Konzept (vgl. A. IV. 3.) im Wesentlichen durch diplomatische und Bildungsmaßnahmen um. Dies kommt dem weiten Human-SecurityEbd. Thailand, Ministry for Social Development and Human Security, http: // www.m-society. go.th / home / ?newlang=thai, Stand: 10. Juni 2006. 88 Diese Umstrukturierungen im Jahre 2002 führt Thailand unter seiner Website für die Förderung der Menschenreche auf, http: // www.mfa.go.th / web / 24.php, Stand: 10. Juni 2006. 89 Thailand, Außenministerium, Human Security, http: // www.mfa.go.th / web / 23.php, Stand: 10. Juni 2006. 90 Human Security Network, Events and Initiatives, http: // www.humansecuritynetwork. org / events-e.php, Stand: 2. Juni 2006 86 87

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen

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Konzept näher. Langfristig wird dadurch jedoch auch Gewalt gegen Individuen verhindert. Die Auswirkungen des Konzeptes auf die staatlichen Agenden der Netzwerkstaaten zeigen, dass der Human-Security-Perspektive große Bedeutung beigemessen wird und dies durch die vorgenommenen Umstrukturierungen auch zum Ausdruck gebracht werden soll. Dadurch wird Verständnis für die zunehmenden Überschneidungen von entwicklungs-, menschenrechtlichen- und sicherheitspolitischen Belangen demonstriert91. Zugleich wird aber die Hilflosigkeit der Staaten deutlich, das Human-Security-Konzept mit konkreten Maßnahmen zu unterfüttern. 4. Zusammenfassung Die Human-Security-Praxis von Kanada, Japan und den Staaten des Human Security Network hält sich inhaltlich im Wesentlichen im Rahmen ihrer Konzepte, die Grenzen sind allerdings fließender als dort: Kanada widmet seine HumanSecurity-Politik der Abwehr physischer Bedrohungen, ebenso das Human Security Network, welches allerdings auch strukturelle Bedrohungen miteinbezieht. Japan verfolgt schwerpunktmäßig die Gewährleistung sozialer und wirtschaftlicher Standards, schließt aber auch Projekte zum Schutz vor gewaltsamen Bedrohungen ein. Die Verfahren zur Durchsetzung ihrer Konzepte unterscheiden sich grundlegender: Kanada leistet praktischen Schutz von Menschen vor Gewalt, ebenso aber auch (diplomatischen) Schutz durch Verbesserung des normativen Rahmens für die menschliche Sicherheit. Dieses „Lobbying“ für rechtlichen Schutz für Human Security entspricht dem Großteil des Engagement des Human Security Network, eine geringere Rolle spielen praktische Anleitungen für bedrohliche Situationen. Japan hingegen gewährt ausschließlich tatsächliche Unterstützung bei Entwicklung und Selbsthilfe. Alle Politik-Ansätze weisen sektorübergreifende und kooperative Elemente auf. Zudem haben sie präventiven Charakter – der enge Ansatz durch Abschreckungsfunktion von Strafnormen und nationbuilding, der weite Ansatz durch Empowerment der Menschen.

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen Unter den internationalen Organisationen tragen die Vereinten Nationen den Löwenanteil an der Verbreitung und Umsetzung des Human-Security-Konzeptes (1.). Im Exkurs werden die Human-Security-Bezüge der Entwicklungspolitik der Weltbank (2.) skizziert. Die Weltbank verfügt zwar weder über ein Sicherheitskon91 Human Security wird aber größtenteils in der Außenpolitik, teilweise in der Entwicklungspolitik (Österreich), jedoch nie in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik angesiedelt.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

zept noch über Maßnahmen, die mit Human Security bezeichnet sind. Ihre sicherheitsbezogene Arbeit stellt aber klar einen individuellen Bezug her. Ihre Praxis kann daher darüber Aufschluss geben, ob die Human-Security-Idee spezifische Charakteristika hat oder ob es andere individuenzentrierte Sicherheitskonzepte ohne die Human-Security-Bezeichnung gibt, die sich inhaltlich nicht von Human Security abgrenzen lassen. Dies würde gegen einen Konkretisierungs- und – auf lange Sicht – Verrechtlichungsprozess sprechen. Neben den Vereinten Nationen haben das System zentralamerikanischer Integration (3.) und die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (4.) Human-Security-Konzepte, zu deren Umsetzung in die Praxis sie erste Schritte unternommen haben. Mangels ausdrücklichen Human-Security-Bezuges der Sicherheitskonzepte der Europäischen Union, der Afrikanischen Union und der OSZE entfällt eine Untersuchung ihrer Sicherheitspraxis. Ebensowenig weist die UNESCO ein konkretes Sicherheitskonzept mit Human-Security-Bezug auf, vielmehr richtet sich ihre gesamte Tätigkeit an dem Begriff der menschlichen Sicherheit aus.

1. Die Vereinten Nationen Im Rahmen der Vereinten Nationen hat das Generalsekretariat verschiedene Maßnahmen zur Umsetzung des Human-Security-Konzeptes ergriffen [a)]. Darüber hinaus setzen UNDP [b)] und andere Spezialorgane der Generalversammlung [c)] Human Security durch konkrete Maßnahmen um. Die Generalversammlung hingegen hat den Begriff der Human Security nur in einer Resolution verwendet, indem sie seine Grundaussage („freedom from fear, freedom from want, freedom to live in dignity“) billigte, jedoch zur weiteren Diskussion und Definition darüber aufrief92. Konkrete Maßnahmen wurden daran folglich nicht geknüpft. a) Das Generalsekretariat Der UN-Generalsekretär Kofi Annan hat gemeinsam mit Japan den Trust Fund for Human Security93 eingerichtet, der von der Human-Security-Einheit (Human Security Unit) verwaltet wird. Die Human-Security-Einheit (1) und der HumanSecurity-Beirat (Advisory Board on Human Security) (2) wurden beide dem United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) angegliedert. Darüber hinaus hat der Generalsekretär eine bestehende Abteilung, das United Dazu siehe oben A. VI. I. b), S. 49. Da die finanziellen Mittel ausschließlich von der japanischen Regierung stammen und gemeinsam mit der Human Security Unit vergeben werden, die UN hingegen nur für die Verwaltung des Fonds zuständig sind, wurde die Arbeit des Fonds unter den japanischen Aktivitäten erörtert. Dazu siehe B. I. 2., S. 82. 92 93

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen

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Nations Office for Drug and Crime, umstrukturiert (3), um es den Anforderungen von Human Security anzupassen. (1) Die Human-Security-Einheit (Human Security Unit) Im Anschluss an die Veröffentlichung des Berichts der Commission on Human Security richtete der UN-Generalsekretär im September 2004 im Rahmen des Amts für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA) die HumanSecurity-Einheit ein94. Die Aufgabe dieser Abteilung besteht zum einen darin, Human Security in alle Aktivitäten der Vereinten Nationen zu integrieren. Da sie darüber hinaus für die Verwaltung des United Nations Trust Fund for Human Security und die Aktivitäten des Human-Security-Beirats zuständig ist, spielt sie eine zentrale Rolle für die Umsetzung des Human-Secu-rity-Konzeptes in konkrete Maßnahmen95. OCHA wurde als Sitz für die Human-Security-Einheit ausgewählt, weil ihre Funktion darin besteht, auf humanitäre und ökologische Krisen zu reagieren sowie diese durch die Früherkennung erster Warnzeichen zu verhindern96. Die Human-Security-Projekte tragen daher zum einen mittels ihres Fokus auf den Schutz von Menschen, insbesondere in Konflikten, aktiv zu den humanitären Maßnahmen von OCHA bei. Zum anderen verstärken sie deren präventives Engagement durch Empowerment97 und Abhilfe bei sozialen und wirtschaftlichen Missständen, die häufig Auslöser für humanitäre Krisen sind98. Während der Trust Fund for Human Security eine hohe Aktivität aufweist, lassen sich die Ergebnisse der Maßnahmen zur „Integration von Human Security in alle Aktivitäten der Vereinten Nationen“ nicht so einfach messen. Die Beschreibung, die Human-Security-Einheit „is simply the advocate for human security as a chance to improve the United Nations system and its various activities“99, lässt Zweifel an der Realisierbarkeit dieser Aufgabe durch eine einzelne Abteilung aufkommen. In diese Richtung gehend ist die Human-Security-Einheit als eine Art interne Ideenschmiede zu verstehen, die die Arbeit der Vereinten Nationen mit einem neuen (Human Security) Fokus beleuchtet. „Human security indeed aims at reorganizing international settings, for the improvement of the situation on the ground. Human security is thus a self-reflexive way for the international community to look at itself and its institutional arrangements. [ . . . ]

UN, Human Security Unit, a. a. O. Ebd. 96 Shusterman, An Interview with the Human Security Unit, Human Security Journal Nr. 2 (Juni 2006), S. 97, 98. 97 Empowerment bezeichnet den Prozess der Erlangung von Mitwirkungsmöglichkeiten und Selbstkompetenz. Vgl. schon die Erläuterung in Fn. 189, S. 53. 98 Shusterman, a. a. O. 99 Ebd. 94 95

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

Dabei sei Human Security das erste Konzept, „to address problems as a whole“100, welches „looks at both the underlying and overarching problem, how the two connect, and how there can be multiple underlying issues, that are also interconnected“101. Die Human-Security-Einheit widme sich der Verbreitung der intellektuellen Verknüpfungen zwischen den verschiedenen, im Rahmen der UN bearbeiteten Problemstellungen. Darüber hinaus fördere sie die operative Zusammenarbeit der unterschiedlichen UN-Organisationen zwecks Bündelung von Expertise und finanziellen Ressourcen102. Human Security diene dabei als „framework of analysis and evaluation of operational programming“ dazu, sicherzustellen, dass die Auswirkungen der verschiedenen Politikansätze aufeinander positiv blieben103. Dennoch wird nicht deutlich, welche konkreten Maßnahmen die Human-Security-Einheit in Erfüllung ihrer Aufgabe durchgeführt, geschweige denn, welche Ergebnisse sie dabei bisher – außer den Trust-Fund-Projekten – erzielt hat. (2) Der Human-Security-Beirat (Human Security Advisory Board) Der Human-Security-Beirat, ein unabhängiges Gremium von acht Human Security Experten104, rief der Generalsekretär 2003 ins Leben, um die Empfehlungen der Commission on Human Security in die Tat umzusetzen105. Seine Aufgabe besteht darin, allgemeine Richtlinien für die Vergabe von Fondsmitteln zu erstellen, die Auswirkungen der Fonds-Projekte zu erweitern und Verständnis und Akzeptanz des Human-Security-Konzeptes weltweit zu fördern106. In den ersten zwei Jahren nach Gründung widmeten sich die Beiratsmitglieder hauptsächlich der Verbreitung und Bekanntmachung des Berichts der Commission on Human Security107. Im Jahr 2005 veranstalteten und bereisten sie Konferenzen und Workshops zur Diskussion und Fortentwicklung von Teilaspekten und politischen Implikationen von Human Security108. Im Jahr 2006 wurden die Richtlinien des Fonds ergänzt109. Junyi Xu (UN Human Security Unit), zitiert bei: Shusterman, ebd., S. 97, 99. Serunjogi (UN Human Security Unit), ebd. 102 Shusterman, a. a. O., S. 97, 99. 103 Mostafavi (UN Human Security Unit), zitiert bei Shusterman, ebd., S. 97, 100. 104 Sadako Ogata (Vorsitz des ABHS), Adebayo Adedeji, http: // ochaonline.un.org / webpage. asp?Page=1992, Lakhdar Brahimi, Mark Malloch Brown, Kenzo Oshima, Sonia Picado, Surin Pitsuwan, Iqbal Riza und Bradford Smith. 105 Human Security Advisory Board, http: // ochaonline.un.org / webpage.asp?MenuID= 10475&Page=1495, Stand: 15. Juli 2006. 106 Ebd. 107 Human Security Advisory Board, Aktivitäten in 2003, http: // ochaonline.un.org / webpage. asp?ParentID=10475&MenuID=10484&Page=1939, Stand: 15. Juli 2006. 108 Human Security Advisory Board, Aktivitäten in 2005, http: // ochaonline.un.org / webpage. asp?ParentID=10475&MenuID=10482&Page=1937, Stand: 15. Juli 2006. 109 Human Security Advisory Board, Aktivitäten in 2006, http: // ochaonline.un.org / webpage. asp?ParentID=10475&MenuID=10488&Page=2102, Stand: 15. Juli 2006. 100 101

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen

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(3) United Nations Office for Drugs and Crime (UNODC) Im März 2004 hat der Generalsekretär das Drogenkontrollprogamm (1990) und das Kriminalitätskontrollprogramm (1991) in UNODC zusammengeführt und neu strukturiert, „[ . . . ] in an integrated manner, addressing the interrelated issues of drug control, crime prevention and international terrorism in the context of sustainable development and human security.“110

Das Amt ist in eine operative, eine rechtliche und eine politische Abteilung aufgeteilt111. In der operativen Abteilung hat die Human Security Branch die Aufgabe, Projekte zu entwickeln und zu realisieren112, und zwar mit drei Schwerpunkten: Die Anti-Trafficking Section beschäftigt sich mit Menschenhandel und organisierter Kriminalität, die Global Challenges Section mit Vorsorge, Behandlung und Rehabilitation von HIV / AIDS und nachhaltiger Existenz (sustainable livelihoods), die Rule of Law Section mit Korruption, Geldwäsche und Strafjustizreformen113. Die Bezeichnung der operativen Abteilung mit Human Security lässt einerseits darauf schließen, dass sich der Begriff in den Vereinten Nationen etabliert hat, andererseits darauf, dass Human Security nicht nur ein neues Schlagwort sein soll, sondern damit aktives Handeln zur Verbesserung menschlicher Strukturbedingungen verknüpft werden soll. b) United Nations Development Program (UNDP) UNDP ist der größte Empfänger von Mitteln aus dem Human-Security-Fonds. Zwischen 1999 und Dezember 2005 hat UNDP rund 60 Millionen US-Dollar für 32 Projekte erhalten und damit ca. 36% der gesamten Vergabemittel in diesem Zeitraum114. UNDP teilt die weite Human-Security-Definition der Commission on Human Security. Die Umsetzung in die Praxis erfolgt nach folgendem Muster: „The notion of human security should be addressed with a people-centred plan of action. By encouraging the protection of human rights and the consideration of gender in development, UNDP has particularly focused on the aspect of capacity development in all activities as a basis to advance sustainable development. [ . . . ] 110 Organization of the United Nations Office on Drugs and Crime, Secretary-General’s bulletin, ST / SGB / 2004 / 6 vom 15. März 2004, http: // www.unodc.org / unodc / en / about. html, Stand: 18. April 2006. 111 Division for operations, division for treaty affairs, division for policy analysis and public affairs. 112 Commentary on UNODC’s new organizational structure, http: // www.unodc.org / unodc / en / about.html, Stand: 18. April 2006. Der andere Zweig in der operativen Division ist die Partnership for Development Branch und unterteilt sich nach den Regionen der Welt. 113 Ebd. 114 UNDP, UNDP and Human Security, http: // www.undp.org / partnerships / untfhs / humansec.html, Stand: 16. Juni 2006.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes UNDP’s view toward human security, particularly in post conflict situations, [ . . . ] is to provide an essential bridge between humanitarian relief and development operations in conflict situations.“115

Die durch den Trust Fund for Human Security unterstützten Projekte sind in den fünf Haupttätigkeitsfeldern von UNDP angesiedelt116. Dies sind demokratische Regierungsführung, Armutsbekämpfung, Krisenprävention und Wiederaufbau, Energie und Umwelt sowie HIV / AIDS117. Die Förderung lokaler Kapazitäten (Capacity Development)118, die auch Vergabevoraussetzung der Mittel des Fonds ist, ist Leitmotiv der Entwicklungsarbeit von UNDP: „UNDP [ . . . ] is an organization advocating for change and connecting countries to knowledge, experience and resources to help people build a better life. [ . . . ] As they (people) develop local capacity, they draw on the people of UNDP and our wide range of partners.“119

Damit überschneiden sich der Human-Security-Ansatz der Vereinten Nationen und der Entwicklungsansatz von UNDP nicht nur hinsichtlich ihrer Tätigkeitsfelder, sondern auch in ihrer Arbeitsweise, indem sie die Befähigung der Menschen fördern. Insofern hat Human Security der Arbeit von UNDP keine wesentlichen Elemente hinzugefügt. Jedoch legt Human Security darüber hinaus ein besonderes Gewicht auf integrative Arbeit durch die Kooperation verschiedener UN-Organe und anderer gesellschaftlicher Akteure. Ferner hat Human Security als analytisches Instrument an Popularität innerhalb der Berichte zur menschlichen Entwicklung gewonnen. Nach dem einzigen globalen Bericht aus dem Jahr 1994 folgten ein regionaler Bericht zu Europa & CIS (2005)120 und nationale Berichte zu Bolivien (1995)121, Sierra Ebd. Siehe die Auflistung der von UNDP durchgeführten Human Security Trust Fund Projekte auf http: // www.undp.org / partnerships / untfhs / projects.html, Stand: 16. Juli 2006. 117 UNDP, UNDP and Human Security, a. a. O. 118 „Capacity is the ability of individuals, organizations and societies to perform functions, solve problems, and set and achieve goals. Capacity Development (CD) entails the sustainable creation, utilization and retention of that capacity, in order to reduce poverty, enhance self-reliance, and improve people’s lives.“ Siehe http: // www.capacity.undp.org / , Stand: 16. Juli 2006. Zur Veranschaulichung des konkreten Aufgabenfeldes von capacity development ist eine Ausschreibung von UNDP (über die Bundesagentur für Außenwirtschaft) für eine Stelle als Human Security Portfolio Manager hilfreich: Unterstützung der Behörden bei Maßnahmen zur Verringerung der Bedrohung von Menschen durch Kleinwaffen, u. a. Erarbeitung eines klaren Vorgehensplans, Aufstellung der Kosten und Unterstützung bei Umsetzung der Maßnahmen. 119 Ebd. 120 Regional Human Development Report 2005, Europe & CIS, Bringing down barriers: Regional cooperation for human development and human security, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=924, Stand: 16. Juli 2006. 121 General Human Development Report 1995, Bolivien, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=386, Stand: 16. Juli 2006. 115 116

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen

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Leone (1998)122, Lesotho (1998)123, Chile (1998)124, Moldawien (1999)125, Turkmenistan (2000)126, Lettland (2003)127, Afghanistan (2004)128, Costa Rica (2005)129 und den Philippinen (2005)130 sowie ein subnationaler Bericht zur Provinz von Buenos Aires (1998)131. Alle diese Berichte erörtern und analysieren unter dem Thema Human Security die jeweiligen regionalen Probleme, Human Security dient demnach als Forschungskategorie oder -fokus. Demgegenüber stehen 42 weitere Berichte zur menschlichen Entwicklung, die den Begriff Human Security in keiner Form verwenden. c) Unterorgane der Generalversammlung und Sonderorganisationen Der Trust Fund for Human Security vergibt seine Mittel nur an UN-Organe und UN-Sonderorganisationen132 und vorzugswürdig für Projekte, die von mehreren UN-Organe zusammen erarbeitet und realisiert werden133. Entsprechend haben alle UN-Organisationen, die sich erfolgreich für die Projektfinanzierung durch den Trust Fund for Human Security beworben haben, zumindest in diesen Projekten das weite Human-Security-Konzept (Inter-agency, Multi-sectoral, Empowerment 122 Regional Human Development Report 1998, Sierra Leone, From Civil Conflict to Human Security, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=571, Stand: 16. Juli 2006. 123 General Human Development Report 1998, Lesotho, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=393, Stand: 16. Juli 2006. 124 Regional Human Development Report 1998, Chile, Paradoxes of Modernity: Human Security, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=393, Stand: 16. Juli 2006. 125 Regional Human Development Report 1999, Moldova, Transition and Human Security, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=288, Stand: 16. Juli 2006. 126 Regional Human Development Report 2000, Turkmenistan, Human Security at velayat (regional) level, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=340, Stand: 16. Juli 2006. 127 National Human Development Report 2003, Latvia, Human Security and Human Development, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=692, Stand: 16. Juli 2006. 128 National Human Development Report 2004, Afghanistan, Security with a Human Face, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=941, Stand: 16. Juli 2006. 129 Informe Nacional de Desarollo Humano en Costa Rica 2005, Venciendo el Temor. (In)seguridad Ciudadana y Desarollo Humano en Costa Rica, http: // www.nu.or.cr / indh / , Stand: 16. Juli 2006. 130 National Human Development Report 2005, Philippines, Peace and Conflict Prevention: Human Security, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=826, Stand: 16. Juli 2006. 131 Sub-National Human Development Report 1998, Human Security in the Province of Buenos Aires, http: // hdr.undp.org / reports / detail_reports.cfm?view=375, Stand: 16. Juli 2006. 132 Dazu zählen und sind hier relevant: UNESCO, Weltbank, ILO (International Labour Organization), WHO (World Health Organization) und die FAO (Food and Agricultural Organisation). Zum Sonderstatus der UN-Sonderorganisationen, siehe bereits oben: A. VI. 2., S. 52. 133 Dazu siehe oben unter der japanischen Human-Security-Politik, B. I. 2., S. 82.

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

und Ownership) umgesetzt. Dazu gehören fast alle wichtigen UN-Organe und Sonderorganisationen134. Das UN-Programm für menschenwürdige Siedlungen (UN Habitat) beispielsweise, eingerichtet im Jahre 1978, hat die Aufgabe, Städte und Dörfer zu fördern, um allen Menschen eine in sozialer und ökologischer Hinsicht angemessene Unterkunft zu gewähren135. Soweit diese Projekte durch Mittel des Trust Fund for Human Security finanziert werden, werden sie als Human-Security-Projekte bezeichnet, wie z. B die Entwicklung der gemeindlichen Selbstverwaltung in Afghanistan136 und die Installierung von Wasser- und Sanitärinstallationen durch die Gemeindemitglieder in den Armenvierteln von Phnom Penh, Kambodscha137. Die Verwendung von Human Security von vielen UN-Unterorganen und Sonderorganisationen bringt zum Ausdruck, dass Human Security in fast alle Bereiche der Arbeit der Vereinten Nationen passt. Insofern sind die mit dem Konzept verbundenen Forderungen nichts Neues, sondern umschreiben eine der ureigenen Aufgaben der Weltorganisation. Im Hinblick auf die Vereinten Nationen lässt sich der große Wirbel um das Konzept daher nur damit erklären, dass man sich davon neuen Elan und die Mobilisierung ungenutzter Ressourcen verspricht, um die UNZiele für die Verbesserung der menschlichen Existenzbedingungen zu erreichen.

2. Exkurs: Human-Security-Bezüge in der Entwicklungsarbeit der Weltbank Mangels Human-Security-Konzept der Weltbank gibt es dort auch keine diesbezügliche Umsetzung138. Dennoch sind Überschneidungen zwischen Zielsetzungen und Methoden des Human-Security-Konzeptes und Armutsbekämpfungsstrategien der Weltbank festzustellen. Die Weltbank unterstützt mit dem Anspruch „Hilfe zur Selbsthilfe“ die Entwicklungsländer auf ihrem Weg zu dauerhaftem und nachhaltigem Wachstum. Gesundheit und Ausbildung der Menschen sowie der Schutz der Umwelt sind die vorrangigsten Ziele139. Einige Hauptthemen in der Entwicklungsarbeit der Weltbank 134 Siehe zur umfassenden Auflistung aller Projekte und der beteiligten UN-Organisationen: Internetseite des japanischen Außenministerium, Human Security, Fn. 54, S. 85. 135 UN Habitat, Our Mission, http: // www.unhabitat.org / categories.asp?catid=10, Stand: 16. Juli 2006. 136 UN Habitat, National Solidarity Programm, Afghanistan, http: // www.unhabitat.org / Afghanistan / afghanistan_programme.asp, Stand: 20. April 2006. 137 UN Habitat, Local Partnership for Poverty Reduction, Phnom Penh, Kambodscha, http: // www.fukuoka.unhabitat.org / project / project.php?sn=39&la=1&it=1, Stand: 20. April 2006. 138 Anders Alkire, a. a. O., S. 19, die sich in ihren Untersuchungen des Human-SecurityKonzeptes von dem Begriff löst und diesen nur die Idee menschenzentrierter Sicherheit zugrundelegt. 139 Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), § 44 Rn. 22, S. 699.

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen

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klingen daher wie die Richtlinien des United Nations Trust Fund for Human Security. Neben Konfliktprävention und Wiederaufbau, Bildung und Armutsbekämpfung rangieren hier Empowerment140 und Partizipation141 sowie soziale Entwicklung und Stadtentwicklung142. Die Social Development Group konzentriert sich auf Empowerment, soziale Integration und Sicherheit für arme Menschen143. Empowerment und Partizipation bedeutet in der Entwicklungsarbeit der Weltbank die Beteiligung der armen Menschen an den sie betreffenden Entwicklungsprozessen: „An empowering approach to poverty reduction puts poor people at the center of development and creates the conditions that enable poor men and women to gain increased control over their lives through access to information, inclusion and participation, accountability, and local organizational capacity.“144

Darüber hinaus zeigen sich vereinzelt Elemente individueller Sicherheit in der Entwicklungsarbeit der Weltbank, die zeitgleich mit der Entwicklung des HumanSecurity-Konzeptes auftraten: 1997 schuf die Weltbank mit der Post Conflict Unit eine Abteilung, die sich mit den besonderen Erfordernissen von Ländern in PostKonflikt Situationen beschäftigte145. Aufgrund der wachsenden Erkenntnis, dass Armut sowohl Ursache als auch Konsequenz von Konflikten ist, wurde der Fokus der Weltbankanleihen von Infrastrukturprojekten auf Programme zur Entwaffnung und Wiedereingliederung von Exkombattanten gerichtet sowie auf die Beseitigung von Antipersonenminen, Rehabilitierung von örtlichen Gemeinschaften, Versorgung von Kindersoldaten und auf gute Regierungsführung146. 2001 weitete die Weltbank ihre Finanzierung auf Projekte, die nicht nur nach Konfliktende, sondern Vgl. Fn. 189, S. 53. Partizipation (v. lat.: particeps = an etwas teilnehmend; zugehöriges Verb: partizipieren) heißt übersetzt ,Beteiligung, Teilhabe, Teilnahme, Mitwirkung, Mitbestimmung, Einbeziehung‘. In der Soziologie bedeutet Partizipation die Einbindung von Individuen und Organisationen in Entscheidungs- und Willensbildungsprozesse. Partizipation gilt als gesellschaftlich relevant, weil sie zum Aufbau von sozialem Kapital führen kann und dann soziales Vertrauen verstärkt. In der Politikwissenschaft hat der Forschungszweig Partizipationsforschung die politische Partizipation zum Gegenstand. Darunter fallen alle Verhaltensweisen von Bürgern, die allein oder in einer Gruppe freiwillig Einfluss auf politische Entscheidungen auf allen Ebenen des politischen Systems ausüben wollen. 142 The World Bank, A guide to the World Bank, S. 109 – 144. 143 Ebd., S. 139. 144 Ebd., S. 120. 145 Dies erst zu diesem späten Zeitpunkt, obwohl die Arbeit der Weltbank in den 90er Jahren größtenteils in Konfliktsituationen stattfand, da sich damals 80 % der ärmsten Länder der Welt in Konflikt befanden oder diese beigelegt hatten. In diesem Zeitraum gingen 24 % der IDA-Mittel an Länder, die erhebliche Konflikte durchlebt hatten. Vgl. The Worldbank, The Role of the Worldbank in Conflict and Development – An Evolving Agenda, S. 4 und The Worldbank, Prevention and Restructuring Unit, http: // web.worldbank.org / WBSITE / EXTERNAL / TOPICS / EXTSOCIALDEVELOPMENT / EXTCPR / 0„contentMDK:20486 307~ menuPK:1260728~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:407740,00.html, Stand: 16. Juli 2006. 146 Ebd. 140 141

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

noch während Konfliktsituationen ansetzten, aus. Die im Jahr 2001 entwickelten operativen Richtlinien zu „Development Cooperation and Conflict“ liegen der konfliktbezogenen Armutsbekämpfung der Weltbank zugrunde. Die Weltbank beschreibt ihre Rolle in konfliktbetroffenen Ländern mit der finanziellen und politischen Unterstützung wirtschaftlicher und sozialer Erholung und nachhaltiger Entwicklung und besonderem Augenmerk auf die menschliche Sicherheit und die Bedürfnisse kriegsbetroffener Bevölkerungen147: „The Bank recognizes that economic and social stability and human security are preconditions for sustainable development.“148

Um für die rechtzeitige Unterstützung in Konflikten gewappnet zu sein, hebt die Weltbank die enge Zusammenarbeit mit bilateralen und multilateralen Organismen, Regierungen, der Zivilgesellschaft und dem Privatsektor hervor149. Der Weltentwicklungsbericht 2000 / 2001 „Attacking Poverty“, der sich in Teil IV über 28 Seiten „Security“, aber mit keinem Wort Human Security widmet, erklärt die Sicherheit von Menschen als Voraussetzung für eine wirksame Armutsbekämpfung. Zum Management der typischen (naturbedingten, gesundheitlichen, sozialen, wirtschaftlichen, politischen und umweltbedingten) Risiken, denen arme Menschen ausgesetzt sind, schlägt der Bericht die Kombination verschiedener sozialer Absicherungen150 vor, welche an die spezifischen Gegebenheiten eines jeden Landes angepasst werden müssten151. Die Entwicklungpraxis der Weltbank zeigt, dass sowohl die zentralen Begriffe des weiten Human-Security-Ansatzes (Empowerment, Bildung, soziale Entwicklung) als auch die inhaltlichen Bereiche des engen Ansatzes (Unterstützung und Schutz in Post-Konfliktsituationen) hier eine Rolle spielen. Daher scheint es, dass Human Security nur altbekannte Entwicklungsprobleme mit traditionellen Entwicklungsmethoden anspricht. Die Besonderheit von Human Security ist jedoch, dass der Fokus auf die menschlichen Belange eben nicht nur in der Entwicklungszusammenarbeit betont wird, sondern der Arbeit aller internationaler Akteure in fast allen Bereichen der internationalen Beziehungen eine neue Perspektive vermitteln soll. Auch die Weltbank, deren Mandat ja im weitesten Sinne die Armutsbekämpfung und Entwicklung von Staaten ist (und damit dem weiten Human-Security-Konzept sehr nahe kommt), beschränkt ihre Human-Security-Maßnahmen auf Entwick147

World Bank Operational Policy 2.30 „Development Cooperation and Conflict“, 2005,

Nr. 2 Ebd., Nr. 1. Ebd., Nr. 4. 150 Health insurance, old age assistance and pensions, unemployment insurance and assistance, workfare programs, social funds, microfinance programs, and cash transfer, vgl. The Worldbank, World Development Report 2000 / 2001: Attacking Poverty, S 135. 151 Ebd. 148 149

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen

101

lungsprojekte, die die besondere Konstellationen von Konflikten berücksichtigen. Andernfalls fiele wohl die gesamte Tätigkeit der Weltbank unter Human Security.

3. Das System zentralamerikanischer Integration (SICA) SICA hatte seine praktischen Bestrebungen zur Umsetzung des regionalen und menschlichen Sicherheitsmodels rein rechtlich ausgerichtet, indem es dem Prozess zur Normativierung seines Human-Security-Konzeptes oberste Priorität einräumte. Das Zustandekommen des Vertrages ist somit sicherlich der größte praktische Erfolg der SICA auf dem Gebiet der menschlichen Sicherheit. Ziel von Human Security – wie Ziel eines jeden Sicherheitskonzeptes – ist jedoch, einen Zustand des (relativen) Unbedrohtseins herzustellen. An dieser Zielsetzung ändert auch die vertragliche Form eines Sicherheitskonzeptes nichts (wie z. B. der Nordatlantikvertrag zeigt). Das bedeutet, dass es bei der Bewertung weiterhin auf die Effektivität des Sicherheitskonzeptes bei der Erreichung des gesetzen Zieles ankommt. Der Rahmenvertrag zur demokratischen Sicherheit verpflichtet die zentralamerikanischen Mitgliedsstaaten zu umfassenden Maßnahmen, um die individuelle Sicherheit der in der Region lebenden Menschen zu verbessern152. In Erfüllung dieser vertraglichen Verpflichtungen wurden bisher ein durch die EU gefördertes regionales Programm zur Nahrungs- und Ernährungssicherheit153, ein durch Schweden finanziertes Programm für Gesundheit und Arbeit in Zentralamerika 154 und ein Plan zur Bekämpfung von Terrorismus und damit verbundenen Aktivitäten eingerichtet. Ferner haben eine Bestandsaufnahme über alle Waffen in Zentralamerika, ein regionaler Plan gegen die organisierte Kriminalität, ein Projekt zur Kontrolle des Waffenschmuggels sowie Programme zur Entminung und Verringerung der Nachfrage nach Drogen stattgefunden155. Trotz der Bestimmung in Art. 12 und Art. 60 a des Rahmenvertrages wurde kein zentralamerikanischer Sicherheitsindex, der über die Sicherheitssituation Auskunft geben würde, eingerichtet. Auch sonst sind weder Berichte, die Fort- oder Rückschritte bei der Entwicklung sicherheitspolitischer Fragen festhalten, noch ein Index aller vertrauens- und sicherheitsbildenden Maßnahmen, erhältlich. Nach nur zehnjährigem Bestehen kann daher nicht abschließend beurteilt werden, ob dieser Vertrag die Sicherheit für die Bürger Zentralamerikas nachhaltig verbessert hat. Festzuhalten bleibt jedoch, dass die zentralamerikanischen Staaten Human Security nicht nur in ihre Politik integriert und Art. 13 – 24 Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. SICA, Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica, http: // www.sgsica.org / busqueda / Proyectos.aspx?IDItem=5927&IDCat=23&IdEnt=1&Idm= 1&IdmStyle=1Stand: 16. Juli 2006. 154 SICA, Proyecto de Salud y Trabajo en América Central, http // www.sgsica.org/busqueda / Proyectos.aspx?IDItem=5929&IDCat=23&IdEnt=1&Idm=1&IdmStyle=1Stand: 16. Juli 2006. 155 Vgl. Pressebericht „Región presenta logros en Conferencia Hemisférica“ vom 29. Oktober 2003, Comunicados, http: // www.sgsica.org, Stand: 16. Juli 2006. 152 153

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

somit anerkannt haben, sondern auch Anstrengungen zur Umsetzung des Konzeptes, namentlich zur Verbesserung der menschlichen Existenzbedingungen, unternommen haben.

4. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) Die praktische Hauptauswirkung des Human-Security-Konzeptes auf die Entwicklungsarbeit der OECD ist die „Security System Reform“-Strategie. Danach wird die Reform der Sicherheitsinstitutionen, je nach Entwicklungsstand der Partnerländer, in drei Schritten vorgenommen: (1) durch die Entwicklung institutioneller Rahmenbedingungen für die Behandlung von Entwicklungs- und Sicherheitsfragen als Bestandteil der Innenpolitik, (2) durch die Stärkung der Akteure und Institutionen, die Sicherheitspolitik formulieren, implementieren und kontrollieren und (3) durch den Aufbau professioneller Sicherheitskräfte 156. Entscheidend ist, dass die Mittel nicht bedingt durch eine bestimmte Art der Verwendung ausgezahlt werden, sondern institutionelle und personelle Hilfe bei den Reformprozessen geleistet wird157. Der Begriff Sicherheitssystem wird gebraucht, um die Vernetzung der verschiedenen Komponenten deutlich zu machen158. Es sind nicht nur die militärischen Kräfte, Polizei und Geheimdienste davon erfasst, sondern ebenso die Justiz, das Strafrechtssystem und die staatlichen Organe, die für demokratische Kontrolle verantwortlich sind. Voraussetzung für Entwicklungsprojekte nach diesem Muster ist, dass die Geberländer lokale Strategien, die im Zusammenhang zur geschichtlichen Entwicklung und der regionalen Dynamik der Nehmerländer stehen, unterstützen159. Beispielhaft für diese Entwicklungspolitik ist die Partnership for Governance Reform in Indonesien160. Die Partnerschaft besteht aus zwei Organen: Die Partnership Facility, die den politischen Dialog über und die Analyse der Regierungsführung fördert, indem sie als „Katalysator“ für Informationen bezüglich Regierungsreformen agiert. Der Partnership Governance Trust Fund zahlt Mittel direkt an die indonesischen Behörden aus, die aktiv an der Regierungsreform beteiligt sind, und fördert Projekte des privaten Sektors, von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Geberländern. Regelmäßig wird die Verwendung der Gelder duch die 156 Hussein / Gnisci / Wanjiru, Security and Human Security: An Overview of Concepts and Initiatives – What implications for West Africa, OECD-DAC, Issues Paper, Dezember 2004, S. 18. 157 OECD, Conflict and Peace, Einführung zu den DAC Guidelines on Security System Reform, http: // www.oecd.org / document / 33 / 0,2340,en_2649_34567_33800289_1_1_1_1,00. html, Stand: 16. Juli 2006. 158 Ebd. 159 Ebd. 160 Partnership for Governance Reform, www.partnership.or.id, Stand: 16. Juli 2006.

II. Human-Security-Praxis internationaler Organisationen

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Mitgliedsstaaten überprüft und veröffentlicht. Die wesentliche Neuerung dieser Reformen des Sicherheitssystems ist „national ownership“, also die Mitwirkung lokaler Akteure an Entwicklungsprozessen, im Unterschied zur Setzung von Bedingungen für die Verwendung von Entwicklungsgeldern („conditionality“) ohne Unterstützung der Projekte161. Eine den Haushalt betreffende Folge dieses integrierten Ansatzes für die Geberländer ist, dass ihre Mittel nicht mehr ausschließlich von den nationalen Entwicklungshilfeministerien zu Verfügung zu stellen sind, sondern sich auch hier die Kollaboration zwischen Verteidigungs-, Außen-, Entwicklungs- und anderen Ministerien widerspiegelt162. Beispiele für die Umsetzung dieses „whole-of-government“ Finanzierungsansatzes sind der Stability Fund163 der Niederlande sowie die Global Conflict Prevention164 und Africa Conflict Prevention Pools165 von Großbritannien.

5. Zusammenfassung Die Auswirkungen von Human Security auf die Arbeit internationaler Organisationen sind denkbar mannigfaltig. Während die Human Security Unit Lobbyarbeit für eine Human-Security-Perspektive in allen Bereichen der UN betreibt, implementieren UNDP und die anderen UN-Organe Human-Security-Projekte nach dem Muster des japanischen Ansatzes in ihren jeweiligen Tätigkeitsfeldern. Diese Projekte unterscheiden sich von den klassischen Entwicklungsprojekten durch ihren sektor-übergreifenden und daher verschiedene UN-Organe zusammenbringenden Charakter. Empowerment und Ownership hingegen sind auch der – nicht mit Human Security bezeichneten – Entwicklungsarbeit der Weltbank gemein. Diese spielen auch in der Arbeit der OECD eine Rolle, welche einen weiten konzeptionellen Human-Security-Ansatz vertritt. In der Praxis beschränkt sich die Human-Security-Praxis der OECD aber auf die Reform staatlicher Sicherheitssektoren und somit Schutz vor gewaltsamen Bedrohungen. Während die Kooperation mit NGOs einen wichtigen Stellenwert in der Theorie des weiten Human-Security-Ansatzes hatte, hat sie in der praktischen Ausführung Ebd. Vgl. OECD-DAC, DAC Guidelines – Security System Reform and Good Governance: Policy and Good Practice, S. 26, 7, http: // www.oecd.org / document / 33 / 0,2340,en_2649_ 34567_33800289_1_1_1_1,00.html, Stand: 15. Mai 2006. 163 Niederlande, Außenministerium, Development Cooperation, Stability Fund, http: // www.minbuza.nl / default.asp?CMS_ITEM=D597B7EA7591421099C8002B4940CD89X3X 45852X34, Stand: 18. Juli 2006. 164 Großbrittanien, Außenministerium, Western Balkans, Global Conflict Prevention Pool, http: // www.fco.gov.uk / servlet / Front?pagename=OpenMarket / Xcelerate / ShowPage&c= Page&cid=1013618138445, Stand: 18. Juli 2006. 165 Großbrittanien, Außenministerium, Konfliktprävention, http: // www.fco.gov.uk / servlet / Front?pagename=OpenMarket / Xcelerate / ShowPage&c=Page&cid=1007029393906, Stand: 18. Juli 2006. 161 162

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B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

an Bedeutung verloren166. Die Projekte werden ausschließlich durch kooperierende UN-Unterorganisationen durchgeführt. Jedoch steht hier das Individuum umso mehr im Mittelpunkt der Projekte, die durch Informations-, Bildungs- und Schulungselemente (Empowerment) die Menschen in die Lage versetzen, die materiellen Gewährleistungen wahrzunehmen. Entsprechend ihrem umfassenden Mandat167 werden die Vereinten Nationen aber nicht nur für „freedom from want“ aktiv, sondern setzen sich ebenso für „freedom from fear“ ein. Dies zeigen schon die Positionierung der Human-Security-Einheit im Amt für die Koordinierung humanitärer Angelenheiten (OCHA) und das HumanSecurity-Engagement des Amtes für Drogen und Kriminalität (UNODC). Die Vereinten Nationen praktizieren somit sowohl den engen als auch den weiten Ansatz. Die SICA setzt ihren Human-Security-Ansatz durch Projekte um, die unterschiedslos gewaltsame und strukturelle Bedrohungen der Region betreffen und – ebenso wie der weite Ansatz der UN-Organe und Japans – nur tatsächliche Maßnahmen umfasst. Inwiefern hier Empowerment, sektorübergreifende und kooperative Elemente eine Rolle spielen, ergibt sich aus den Projektbeschreibungen nicht. Bei den Vereinten Nationen und der OECD kommt zum Ausdruck, dass Human Security nicht als umfassendes, Schritt für Schritt implementierbares Sicherheitskonzept verstanden wird. Vielmehr bewirkt es in den Bereichen, die von jeher mit der Verbesserung der menschlichen Lebensbedingungen befasst sind, einen Perspektivwandel, der sich dann in operativen (und nicht inhaltlichen) Änderungen niederschlägt. Die allumfassende Aufgabe, zu der sich die SICA-Vertragsstaaten verpflichtet haben, nämlich quasi alle Bedrohungen aus der Welt zu schaffen, scheint dagegen utopisch.

III. Bildungs- und Forschungseinrichtungen Möglicherweise einen ersten Schritt auf dem Weg zur Umsetzung des HumanSecurity-Konzeptes gehen viele Universitäts- und Forschungseinrichtungen, indem sie sich der Ermittlung der Sicherheitsbedürfnisse von Menschen in bestimmten Regionen, deren Ursachen sowie deren Verknüpfungen mit anderen Faktoren widmen. Die Anzahl dieser Institute, die die Entstehung des Human-Security-Konzeptes auf den Plan gerufen hat, übersteigt sogar noch die der NGOs, die sich der Umsetzung widmen168. 166 So auch Kotsopoulos, A Human-Security-Agenda for the EU? EPC Issue Paper No. 48 (Juni 2006), S. 10. 167 Vgl. A. VI. 1., S. 44. 168 Dies gilt allerdings nur hinsichtlich der NGOs, die konkrete Human-Security-Projekte verfolgen, nicht aber für die, die sich den (pauschalen) Zielen von Menschenrechten, Entwicklung und Human Security verschrieben haben.

III. Bildungs- und Forschungseinrichtungen

105

Den wohl bedeutendsten praktischen Erfolg in dieser Hinsicht hat das Human Security Center am Liu Institute for the Study of Global Issues at the University of British Columbia169 erzielt. Es hat im Oktober 2005 einen umfassenden Bericht „Human Security Report: War and Peace in the 21st Century“ zu den weltweiten Trends politischer Gewalt lanciert170. Der Bericht beschränkt seine Untersuchungen der menschlichen Sicherheit aus Praktikabilitätsgründen auf gewaltsame Bedrohungen oder „the protection of communities and individuals from internal violence“171 – also bewaffnete Konflikte, Völkermord und Terrorismus172, Kriminalität, Menschenhandel173, Vertriebene, Vergewaltigungen im Krieg, Kindersoldaten174 und die mittelbaren Kosten bewaffneter Konflikte175. Seine Analyse zeigt, dass die meisten Formen politischer Gewalt seit dem Ende des Kalten Krieges stark zurückgegangen sind, und erklärt diese Verringerung mit der intensiven Zunahme von Aktivitäten zu Konfliktprävention, Konfliktlösung und Peacebuilding nach Ende des Ost-West-Konflikts176. Andere Institute haben ihren Forschungsfokus regional oder thematisch auf bestimmte Bereiche von Human Security gerichtet. Das Program on Humanitarian Policy and Research an der Harvard School of Public Health untersucht im Rahmen seines fünfjährigen Projektes „Gaza 2010: Assessing Human Security Needs in the Gaza Strip“ die Gesundheits-, Bildungs-, Umwelt- und Arbeitsbedürfnisse der Menschen im Gazastreifen, um deren Auswirkungen auf die Planung der Verwaltung zu analysieren177. Das „Seguridad Humana Projekt“ des Centro Internacional de Investigación e Información para la Paz und der Friedensuniversität der Vereinten Nationen analysiert die Bedrohungen von Menschen in urbanen Gebieten in Uruguay und Argentinien, die spezifischen Probleme von Kindern sowie die Todesursachen von Frauen nach Abtreibungen178. Das International Peace Research Institute in Oslo führt eine Human-Security-Analyse für Kambodscha durch179. 169 Human Security Center at the Liu Institute for the Study of Global Issues at the University of British Columbia, http: // www.humansecuritycentre.org / , Stand: 18. Juli 2006. 170 Human Security Center, Human Security Report 2005, a. a. O. 171 Ebd., What is Human Security?, S. VIII. 172 Ebd., Teil I. 173 Ebd., Teil II. 174 Ebd., Teil III. 175 Ebd., Teil IV. 176 Human Security Center, 2005 Human Security Report, Conclusions, a. a. O., S. 155. 177 Program on Humanitarian Policy and Research, Gaza 2010: Assessing Human Security Needs in the Gaza Strip, http: // www.hpcr.org / projects / gaza2010.php, Stand: 18. Juli 2006. 178 Centro Internacional de Investigación e Información para la Paz, Projecto Seguridad Humana, http: // www.upaz.edu.uy / ges / ciiip / progsh1.htm, Stand: 18. Juli 2006. 179 International Peace Research Institute, Human Security Analysis: Mapping Cambodian Vulnerability, http: // www.prio.no / research, Stand: 18. Juli 2006.

106

B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

Ein unkonventionelles Projekt ist der „Human Security Plan“ der Praxiom Research Group Limited 180, der es online ermöglicht, in sechs Schritten einen auf eine bestimmte Menschengruppe zugeschnittenen „Human Security Management Plan“ zu entwickeln und zu implementieren. Diese Software wendet sich im Wesentlichen an Unternehmen, die Produkte mit Sicherheitsrisiken herstellen, darüber hinaus aber auch an NGOs oder internationale Organisationen, die im Rahmen ihrer Menschenrechtsarbeit Human Security realisieren wollen. Sie leitet die Kunden bei der Analyse der im jeweiligen Kontext bestehenden Human Security Bedürfnisse an und stellt elektronische Tools zur Entwicklung, Dokumentierung und Umsetzung des erstellten Human Security Programms als auch seiner Auswertung und Verbesserung zur Verfügung. Das International Institute on Democracy and Electoral Assistance (IDEA) lancierte im Januar 2005 das Projekt „Democracy, Conflict and Human Security“ (DCS)181. Das Projekt zielt auf die Generierung von Debatten und Bewusstsein zu diesen Fragen sowie die Verknüpfung von Erfahrungen und Lernergebnissen mit politischer Innovation und Wandel. Zu diesem Zweck hat es ein Handbuch mit eben diesem Titel herausgegeben, welches die Fragen behandelt, ob und wie Demokratien soziale und wirtschaftliche Rechte, Partizipation und Armutsreduzierung „gewährleisten“ können. Das Projekt beschreibt sich selbst wie folgt: „The Democracy, Conflict and Human Security Project argues that effective democracy building must go beyond the process of holding elections and providing technical assistance and needs to take into account how democratic practice impacts on human security. Governments may hold free elections, but fall short in other democratic measures such as the separation of powers, freedom of the press, and other human rights guarantees.“182

Der Human-Security-Ansatz bewirkt in diesem Projekt somit die Erweiterung des Fokus von demokratischer Institutionenbildung hin zur Förderung demokratischer Praxis. Diese Projekte, deren Aufzählung sich lange fortführen ließe183, zeigen, dass Human Security sich zu einem wertvollen Fokus für die Analyse von regionalen Entwicklungsproblemen oder Konflikten entwickelt hat. Damit kann sie zugleich als Maßstab für die Effektivität von Entwicklungshilfe- und Konfliktlösungsinstitutionen dienen.

180 Praxiom Research Group Limited, Security, Human Security Management Plan, http: // www.praxiom.org / security-intro.htm, Stand: 18. Juli 2006. 181 International Institute on Democracy and Electoral Assistance (IDEA), Democracy, Conflict and Human Security, http: // www.idea.int / conflict / dchs / indexold.cfm, Stand: 23. September 2006. 182 http: // www.idea.int / conflict / dchs / project_overview.cfm, Stand: 23. September 2006. 183 Vgl. z. B. Center for Peace and Human Security at SciencePo (http: // www.peacecenter. sciences-po.fr / ); Canadian Consortium on Human Security (www.humansecurity.info).

IV. Zusammenfassung und Ergebnis

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IV. Zusammenfassung und Ergebnis Während die verschiedenen konzeptionellen Ansätze zu Human Security noch relativ scharf voneinander abgrenzbar sind, lassen sich die Maßnahmen zur Umsetzung der jeweiligen Konzepte nicht mehr ganz so deutlich in verschiedene Kategorien einordnen. Dazu tragen insbesondere die Vereinten Nationen bei, die sich sowohl für „freedom from fear“ als auch für „freedom from want“ einsetzen. Dies trägt der Tatsache Rechnung, dass die menschliche Sicherheit von zahlreichen, verschiedenen Faktoren abhängt und beeinflusst wird und Sicherheitsmaßnahmen entsprechend umfassend und integrativ verschiedenste Bereiche berücksichtigen müssen. Dennoch sind inhaltliche und strukturelle Unterschiede zwischen den Ansätzen festzustellen.

1. Der enge Human-Security-Ansatz Inhaltlich konzentriert der praktische „freedom from fear“-Ansatz von den Vereinten Nationen, Kanada, der OECD sowie den Teilnehmerstaaten des Human Security Network seine Umsetzungsmaßnahmen auf den physischen Schutz von Individuen vor gewaltsamen Gefahren, sei es in Konflikten oder vor grenzüberschreitender Kriminalität. Konkret bedeutet das  Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten internen und internationalen Konflikten vor staatlicher und nichtstaatlicher Gewalt,  Schutz in humanitären Katastrophen, z. B. Völkermord,  Schutz vor privater Gewalt durch Kleinwaffengebrauch im Rahmen nationaler und grenzüberschreitender Kriminalität und im Zusammenhang mit Menschenund Drogenhandel,  besonderer Schutz von Kindern und  Schutz während Migration, Vertreibung und Flucht.

Diese Freiheit vor Gewalteinwirkungen auf Individuen wird durch die Verbesserung von Sicherheitsstrukturen geschützt. Die Individuen sind Objekte dieser Schutzmaßnahmen, nur in wenigen Fällen werden sie an ihrem Schutz beteiligt184. Eine Ausnahme zu diesem Schutzansatz stellen die Initiativen zur Beteiligung von Frauen am Post-Konflikt-Wiederaufbau dar. Hier werden Frauen nicht geschützt, vielmehr wird ihre Gleichbehandlung mit Männern gewährleistet. In struktureller Hinsicht umfassen die Schutzmaßnahmen im Wesentlichen Bemühungen um die Verbesserung des normativen Schutzes von Individuen durch 184 Eine Überschneidung mit dem weiten „Empowerment“-Ansatz besteht beispielsweise, wo Kanadas Human-Security-Maßnahmen die Fähigkeiten von Jugendlichen in Kolumbien fördern, sich durch die Erstellung von Konfliktmanagementstrategien langfristig selbst zu helfen, siehe oben B. I. 1. c), S. 79.

108

B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

Erarbeitung neuer Normen, Richtlinien und Verträge und deren Verbreitung und Implementierung (rechtliche Instrumente zum Schutz von Zivilbevölkerungen im Konflikt, Konventionen gegen die organisierte Kriminalität, ICC, responsibility to protect, etc.) und in geringerem Maße auch tatsächliche Schutzmaßnahmen (peace support operations). Im Unterschied zum weiten Ansatz befürworten Kanada und das Human Security Network auch die Intervention ohne Zustimmung der betroffenen Staaten sowohl durch militärische Interventionen als auch durch „Interventionen“ von Friedenssicherungs-Truppen. Durch die Reformen von Sicherheitsinstitutionen (security sector reform) wirkt der enge Ansatz auch auf staatliche Strukturen ein. Die abschreckende Wirkung der vertraglichen, individualschützenden Verpflichtungen, die Unterstützung der responsibility to protect, des ICC und die Stärkung der Sicherheitssektoren geben dem engen Human-Security-Programm darüber hinaus einen präventiven Charakter.

2. Der weite Human-Security-Ansatz Dem weiten, insbesondere von den Vereinten Nationen, Japan und den SICAVertragsstaaten praktizierten Ansatz geht es nicht primär darum, das Individuum zu schützen, sondern ihm wirtschaftliche und soziale Standards zu gewährleisten (und diese Gewährung auch zu erhalten) und zwar durch seine aktive Mitwirkung (Empowerment). Die Projekte zielen auf die gesicherte Gewährleistung von  Nahrung,  angemessener Unterkunft,  Gesundheit,  Bildung (sowohl Grundbildung als auch Spezialkenntnisse für besondere Situationen, Regionen und Bereiche),  Arbeit,  sozialer Sicherheit und  anderen menschenwürdigen Mindeststandards des individuellen Umfelds, wie Umwelt und Infrastruktur.

Dabei gilt Frauen, Kindern und Menschen während Migration, Vertreibung und Flucht besondere Aufmerksamkeit. Die Befriedigung wirtschaftlicher und sozialer Bedürfnisse steht eindeutig im Vordergrund. Schutz wird nur insofern geleistet, als das Individuum zum Selbstschutz befähigt und motiviert wird. Es geht dabei insbesondere weder um Schutz gegen staatliche Freiheitsbeschränkungen noch um den Aufbau staatlicher (geschweige denn rechtstaatlicher oder demokratischer) Strukturen. Der weite Ansatz will allein auf das Individuum einwirken und dadurch mittelbar dessen soziales

IV. Zusammenfassung und Ergebnis

109

Umfeld gestalten und entwickeln (im Sinne von Entwicklungshilfe). Insofern fördert er auch  die Selbstverwirklichung von Individuen,  ihre soziale Integration und ihr soziales Umfeld, insbesondere die Familie,  die Interaktion und Partizipation von Individuen an den sie betreffenden lokalen Entscheidungsprozessen durch Informationsvermittlung und Kommunikation.

In struktureller Hinsicht umfasst die weite Human-Security-Politik nur tatsächliche Maßnahmen, also nicht die Förderung normativer Standards. Auch wenn die tatsächliche Gewährleistung sozialer und wirtschaftlicher Standards unmittelbar Abhilfe verspricht, so ist das weite Human-Security-Konzept zugleich auch langfristig angelegt. Durch Empowerment und Hilfe zur künftigen Selbsthilfe verfügt es somit stets über ein präventives Element. Eine weitere strukturelle Besonderheit des weiten Human-Security-Ansatzes ist die Zusammenarbeit verschiedener Organisationen mit unterschiedlichen Spezialisierungen und Know-How innerhalb eines Projektes. Damit geht ein Projekt stets verschiedene hilfsbedürftige Sektoren gleichzeitig an. Derartige, früher ungebräuchliche Projekte der UN mit hohem organisatorischem und finanziellem Aufwand sind auf die weite Human-Security-Politik zurückzuführen. 3. Human Security als Forschungskategorie Von den Konzepten nicht unmittelbar erfasst, hat Human Security in der Arbeit von UN-Organen und -Organisationen (UNDP und UNESCO), vieler NGOs und Forschungseinrichtungen als Aufhänger für die Analyse der menschlichen Bedrohungen in bestimmten Situationen, in bestimmten Regionen sowie weltweit einen Platz gefunden. Diese Untersuchungen widmen sich je nach thematischer Ausrichtung der durchführenden Institution den konkret bestehenden und subjektiv als solchen wahrgenommenen Bedrohungen und ihren Ursachen im Hinblick auf eine einzelne Bedrohung oder einen Risikokomplex. Dabei geht es weniger um das Aufstellen genereller Theorien, die die Verknüpfungen zwischen Ursachen und Bedrohungen erklären, sondern um die in den jeweiligen Regionen und Situationen bestehenden konkreten Unsicherheiten, die die Aufgabenbereiche der dort agierenden Organisationen neu beschreiben oder ausrichten können. 4. Gemeinsamkeiten und Ergebnis Die Kritik an Human Security ist nicht unberechtigt. Die Weite des Begriffes, auch im kanadischen Ansatz, hat den Normativierungsprozess im Rahmen der Generalversammlung gebremst. Auch die EU, die OAS und die AU haben den Begriff gemieden, weil er mit zu vielen Unwägbarkeiten belegt ist. Die SICA hat ihn zwar dynamisch aufgenommen, ist aber an seiner effektiven Umsetzung (zumindest vor-

110

B. Die Umsetzung des Human-Security-Konzeptes

läufig) gescheitert185. Viele Staaten (G 8, APEC, Human Security Network) hat die Vielfältigkeit der möglichen Aktivitäten und Inhalte von einer Umsetzung abgehalten. Die Weltbank hat sich einer Verwendung des Begriffes Human Security, die UNESCO der so bezeichneten Umsetzung enthalten, vermutlich, weil darunter im weitesten Sinne die gesamten Aktivitäten der beiden Organisationen subsumiert werden könnten. Trotz alledem hat das Konzept neue perspektivische Anstöße geliefert, neue Projekte ins Leben gerufen und institutionelle Änderungen bewirkt. Im Rahmen der Vereinten Nationen führt Human Security zu einer Rückorientierung auf die menschlichen Bedürfnisse in allen Tätigkeitsbereichen der UN und einer neuartigen intensiven Zusammenarbeit der verschiedenen Unterorganisationen. Auch zeigt sich an der Arbeit der Vereinten Nationen, dass sich der enge und der weite Ansatz nicht ausschließen, sondern ergänzend ineinandergreifen. Nicht zuletzt beginnt sich Human Security als Forschungskategorie und Maßstab für internationales Handeln zu etablieren. Der mannigfaltigen Human-Security-Praxis lassen sich vier Gemeinsamkeiten entnehmen: Übereinstimmend mit den Konzepten ist der Praxis erstens zu entnehmen, dass die tatsächlichen Bedürfnisse des Individuums die internationale Gemeinschaft vermehrt interessieren, nicht lediglich ihr rechtlicher Schutz. (Allerdings waren die Bekundungen zu Human Security stärker als die tatsächliche Praxis.) Zweitens bestätigt sich in der Praxis die Bedeutsamkeit der Kooperation aller gesellschaftlichen Ebenen, beim weiten Ansatz bis hinunter zum Individuum selbst. Eine besondere Rolle kommt der Zivilgesellschaft und – in ihrer organisierten Form – den NGOs zu. Drittens, und dies wurde erst in der Human-Security-Praxis deutlich, bedürfen die komplexen, globalen Bedrohungen der Individuen integrativer und sektorübergreifender Herangehensweisen. Zuvor strikt getrennte Bereiche, wie Sicherheit, Entwicklung und Demokratie, fließen ineinander über. Darin kommt die gemeinsame Überzeugung zum Ausdruck, dass der Interdependenz der Probleme unseres Zeitalters durch politische Strategien und Instrumente Rechnung getragen werden muss, welche die Bedrohungen nicht nur als Einzelphänomene verstehen. Vielmehr müssen diese die Kenntnisse und Fähigkeiten der verschiedenen Sektoren, wie z. B. Umwelt-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik, kombinieren. Viertens geht es in allen praktischen Ansätzen (auch) um die Prävention von gewaltsamen oder strukturellen Bedrohungen. Kurzfristiger Schutz und nachträgliche Abhilfe sind nicht nachhaltig. Die Human-Security-Praxis hat damit fast durchgehend einen präventiven Charakter. Es stellt sich nun die Frage, in welchem Zusammenhang diese doch eher schemenhaften politischen Elemente mit dem Völkerrecht stehen. Hinsichtlich des ers185 Dies mag jedoch auch an der Vielzahl anderer Probleme, die den Staaten der Region inhärent sind, liegen.

IV. Zusammenfassung und Ergebnis

111

ten Punktes wird derzeit das Aufkommen einer internationalen Verantwortung zum Schutze von Menschen in Not (responsibility to protect) diskutiert186. Die von Human Security implizierte Notwendigkeit, sektorübergreifend zu kooperieren, könnte sich auf die beschlossenen Reformen der Vereinten Nationen ausgewirkt haben oder sich in Zukunft darauf auswirken. Hinsichtlich der (Human-Security-)Tendenz zur Prävention wird eine internationale Pflicht zur Prävention (duty to prevent) gefordert. Bevor jedoch in Teil E. auf den potentiellen Zusammenhang zwischen Human Security und diesen völkerrechtlichen Themen eingegangen wird, ist zunächst zu untersuchen, welche völkerrechtlichen Bestimmungen Human Security zugrunde liegen, also welchen Beitrag die ermittelte Human-SecurityPraxis unmittelbar zum bestehenden Völkerrecht leistet.

186

Dazu schon oben A. V. 1., S. 39.

C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis Die sieben Freiheitsverbürgungen des Human Security Begriffes des UNDP Human Development Report 19941 klingen in völkerrechtlichen Ohren wie eine Aufzählung verschiedener Menschenrechte. Bevor im Einzelnen untersucht wird, was sich völkerrechtlich tatsächlich hinter den relativ vagen Ansätzen von Human Security verbirgt, ist zunächst zu klären, welche völkerrechtlichen Assoziationen die Wortbestandteile „Security“ und „Human“ hervorrufen und in welchem völkerrechtlichen Kontext Human Security daher zu sehen ist (I.). Anschließend soll aufgezeigt werden, welche Menschenrechte und andere völkerrechtliche Regelungen von der engen (II.) und der weiten (III.) Human-Security-Politik profitieren. Dabei ist herauszustellen, welche strukturellen Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen Human Security und den Menschenrechten bestehen. Da sowohl die Konzepte als auch die Umsetzung durch Kanada, das Human Security Network und die OECD auf der einen Seite sowie die Vereinten Nationen und Japans auf der anderen Seite am weitesten gediehen und damit am greifbarsten sind, wird im Wesentlichen ihre völkerrechtliche Relevanz überprüft. Aufgrund seiner konzeptionellen Andersartigkeit wird die völkerrechtliche Bedeutung des zentralamerikanischen Rahmenvertrages für demokratische Sicherheit für Human Security gesondert untersucht (IV.). Zusammenfassend wird festzuhalten sein, ob Human Security (oder ggfs. nur eine der Ausprägungen des Konzeptes) in irgendeiner Weise über die bestehenden völkerrechtlichen Institute hinausreicht oder sich in der Förderung bereits bestehender Völkerrechtsregeln erschöpft und damit nur eine Neuordnung bereits existierender Forderungen darstellt (V.).

I. Völkerrechtliche Konnotationen von „Security“ und „Human“ Human Security ist ein allumfassender Begriff, von dem Politiker2 und Politikwissenschaftler (insbesondere die Vertreter der Lehre von den internationalen Beziehungen)3, Sozialwissenschaftler4 und sogar Theologen5 ausgiebig Gebrauch Siehe dazu oben A. III. 2., S. 28. Siehe oben, Teil B. 3 Siehe die kurzen Stellungnahmen von 20 führenden Politikwissenschaftlern zu Human Security, Security Dialogue 35 / 3 (September 2004), S. 345 – 387. 4 Vgl. die Dokumentation einer Tagung des Feministischen Instituts und der FriedrichEbert-Stiftung, Oktober 2003, Berlin: Feministisches Institut der Heinrich-Böll-Stiftung 1 2

I. Völkerrechtliche Konnotationen von „Security“ und „Human“

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machen, um die Probleme und Herausforderungen des 21. Jahrhunderts schlagwortartig zu bezeichnen. Völkerrechtliche Assoziationen ruft Human Security hingegen nicht unmittelbar hervor, womit zu erklären ist, weshalb die völkerrechtliche Debatte über Human Security bis dato überschaubar geblieben ist6. Dennoch sind die Einzelbestandteile des Begriffes, Security (1.) und Human (2.), tief im Völkerrecht verwurzelt. Sie bilden Rahmen und Kontext für die völkerrechtliche Analyse der Human-Security-Ansätze. 1. Sicherheit im Völkerrecht Der Begriff der Sicherheit im Völkerrecht wird durch das System der Vereinten Nationen und damit den Sicherheitsbegriff der UN-Charta geprägt. Die „Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ nimmt unter den Aufgaben der Vereinten Nationen einen herausragenden Platz ein (siehe Art. 1 Nr. 1 UNCharta) und wird häufig genannt7. Dabei wird der Begriff der „internationalen Sicherheit“ an keiner Stelle alleine verwendet, sondern stets gemeinsam mit dem „Weltfrieden“8. Der Zielkatalog des Art. 1 UN-Charta bildet nicht etwa bloß ein politisches Programm, sondern bindet die Mitgliedsstaaten und die Organe der Vereinten Nationen mit normativer Geltung9. Diese zielen darauf ab, allen potentiellen Parteien von Konflikten ein Forum für die einvernehmliche (oder durch Zwangsmaßnahmen herbeigeführte) Konfliktlösung zu bieten10. Im Zentrum des völkerrechtlichen Bemühens um Frieden und Sicherheit steht die Abwesenheit von militärischer (Hrsg.), Human Security – Women’s Security, Keine nachhaltige Sicherheitspolitik ohne Geschlechterperspektive, Berlin 2004. 5 Z. B. Kirchschlager, Historische Chance für fulminante Friedensethik, Evangelischer Kirchenbote, 9. Juli 2006, http: // www.evpfalz.de / presse / index_8773.htm, Stand: 20. Juli 2006. 6 Oberleitner, Human Security: A challenge to International Law?, Global Governance 22 (2005), S. 185 – 203; Brunnée / Toope, Canada and the Use of Force – Reclaiming Human Security, International Journal XI / 2 (2004), S. 247 – 260; Saul, The danger of the United Nations’ New ,Security Agenda‘: ,Human Security‘ in the Asia-Pacific Region, Asian Journal of Comparative Law 1 / 1 (2006), S. 1 – 35; Kermani, The Human Security Paradigm Shift: From an „Expansion of Security“ to an „Extension of Human Rights“, Human Security Journal 1 (April 2006), S. 24 – 34. 7 Zum Beispiel in der Präambel; ferner in den Artikeln 2 Abs. 3 und 6, 11 Abs. 1 und 2, 18 Abs. 2, 23 Abs. 1, 24 Abs. 1, 26. 33 Abs. 1, 34, 37 Abs. 2, 39, 42, 43 Abs. 1, 47, 48 Abs. 1, 51, 52 Abs. 1, 73, 76, 84, 99, 106. 8 Im Unterschied dazu wird der Begriff des Weltfriedens in der UN-Charta des Öfteren alleine verwendet. Auf die inhaltlichen Konsequenzen dessen wird im Zusammenhang mit der möglichen Erweiterung dieses Begriffes eingegangen, siehe unten E. I., S. 190. 9 Doehring, Völkerrecht, Rn. 430, S. 190; Herdegen, Völkerrecht, § 40 Rn. 2, S. 274; Verosta, Der Begriff „Internationale Sicherheit“ in der Satzung der Vereinten Nationen, in: Internationale Festschrift für Alfred Verdross, S. 533, 546; im Ergebnis ebenso, jedoch vorsichtiger, Wolfrum, ebd., S. 40. 10 Epping, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 32 Rn. 10, S. 471.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

Gewaltanwendung gegen die territoriale Integrität oder politische Unabhängigkeit von Staaten durch andere Staaten sowie deren Androhungen (Gewaltverbot, Art. 2 Nr. 4 UN-Charta). Das Gewaltverbot dient quasi als Konkretisierung der Pflicht der Vereinten Nationen zur Erhaltung des Weltfriedens11. Das Völkerrecht beschränkt sich aber bei der Sicherung dieses sog. „negativen“ Friedens nicht auf das zwischenstaatliche Gewaltverbot, sondern ergänzt es durch weitere Instrumente zu einem System der kollektiven Sicherheit12. Seine wesentlichen Bestandteile sind die Mittel friedlicher Streitbeilegung im VI. Kapitel der UN-Charta und die Sicherung des Gewaltverbotes durch seine kollektive Durchsetzung im Rahmen des VII. Kapitel der UN-Charta (Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen). Die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit überträgt die UN-Charta dem Sicherheitsrat (Art. 24 UN-Charta). Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 39 UNCharta13 (nach Einschätzung des Sicherheitsrates) vor, kann der Sicherheitsrat Empfehlungen abgeben oder vorläufige Maßnahmen (Art. 40 UN-Charta) sowie Zwangsmaßnahmen (Art. 41, 42 UN-Charta) ergreifen. Daneben kann auch der UN-Generalsekretär Mittlerfunktionen bei Streitigkeiten wahrnehmen14. Die UNFriedenstruppen und andere friedenserhaltende Operationen und die Entwicklung supranationaler Hoheitsgewalt durch (zivile und administrative) Unterstützungsmaßnahmen15 sowie internationale Strafgerichtshöfe16 sind nicht ausdrücklich in der UN-Charta geregelt, werden aber im Bereich zwischen dem VI. und dem VII. Kapitel der UN-Charta angesiedelt17. Auch bei diesen Maßnahmen hat der Sicherheitsrat eine dominierende Stellung inne18. Hobe / Kimminich, S. 306. Delbrück, Collective Security, EPIL 1 (2000), S. 646 ff.; Doehring, Collective Security, in: Wolfrum (Hrsg.), United Nations: Law, Policies and Practice, Bd. 1 (1995), S. 110 ff.; Wolfrum, Article 1, in: Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations, Rn. 13 ff.; zum Begriff der kollektiven Sicherheit siehe bereits oben A. I. 2., S. 21. 13 „Der Sicherheitsrat stellt fest, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt; er gibt Empfehlungen ab oder beschließt, welche Maßnahmen auf Grund der Artikel 41 oder 42 zu treffen sind, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen.“ 14 Art. 99 UN-Charta. 15 Derartige Maßnahmen zur Stabilisierung der inneren Ordnung eines Staates reichen von der Unterstützung durch Sicherheitskräfte (wie die ISAF, International Security Assistance Force, in Kabul und Umgebung) bis zur treuhänderischen Wahrnehmung weitreichender staatlicher Funktionen wie etwa im Kosovo. 16 Mit den Internationalen Strafgerichtshöfen für das frühere Jugoslawien und für Ruanda als Hilfsorgane des Sicherheitsrates üben die Vereinten Nationen unmittelbar Strafgewalt aus. 17 Herdegen, Völkerrecht, § 41 Rn. 26 ff., S. 306 ff. Eine weitverbreitete Auffassung sieht die Gesamtheit aller Charta-Bestimmungen, in denen der Hauptzweck der UN-Charta, nämlich die Erhaltung des weltfreidens und der internationalen Sicherheit, zum Ausdruck komme, vgl. m. w. Nachw.: Suy, United Nations peace-keeping system, EPIL IV (2000), S. 1144; Andere Stimmen halten nur Kapitel VI UN-Charta (friedliche Beilegung von Streitigkeiten) für einschlägig, siehe Hobe / Kimminich, S. 333. 18 Hobe / Kimminich, S. 334. 11 12

I. Völkerrechtliche Konnotationen von „Security“ und „Human“

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Das Ende des Ost-West-Konfliktes19 hat die Voraussetzung für eine lange nicht für möglich gehaltene Aktivität des Sicherheitsrates geschaffen, der seine Aufgabe zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zunehmend dynamisch wahrgenommen und sich dabei auch der Bedrohung wichtiger Rechtsgüter innerhalb eines Staates (schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen, Zusammenbruch staatlicher Gewalt, Missachtung demokratischer Prinzipien) angenommen hat20. Dennoch haben die geltenden Abstimmungsvorschriften, aber auch die unterschiedlich Beurteilung der politischen Situationen durch die Miglieder dazu geführt, dass der Sicherheitsrat seiner Aufgabe in vielen Fällen nicht gerecht wurde21. Um einen einheitlichen Rahmen für die Beurteilung der materiellen Interventionsvoraussetzungen zu schaffen, wird häufig pauschal auf Human Security als neues Sicherheitskonzept verwiesen. Es ist zu prüfen, inwiefern die Human-Security-Praxis zur Erhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit beiträgt. Die Generalversammlung hat ferner die Rolle regionaler Einrichtungen bei der Aufrechterhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit betont22. Art. 52 UN-Charta bindet „regionale Abmachungen oder Einrichtungen zur Behandlung derjenigen die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit betreffenden Angelegenheiten“ in das Sicherheitssystem der Vereinten Nationen ein. Davon sollen sowohl internationale Organisationen im engeren Sinne, wie die OAS, die AU, die Arabische Liga und die Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten (ECOWAS), als auch lockere Formen der Staatenverbindung erfasst werden, die (noch) keine organisatorische Verfestigung mit eigener Völkerrechtspersönlichkeit gefunden haben (wie etwa die OSZE)23. Diese Regionalorganisationen haben sich ebenfalls mit normativer Wirkung (neben anderen Zielen) zur Herstellung von Sicherheit in ihren Vertragsgebieten verpflichtet, einige in Form eines rein kollektiven Sicherheitssystems (AU24), andere durch die Kombination 19 Die Ost- und Westkontrahenten der fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder hatten den Sicherheitsrat durch den häufigen Gebrauch ihrer Veto-Rechte weitestgehend gelähmt. 20 Schäfer, Der Begriff der „Bedrohung des Friedens“ in Artikel 39 der Charta der Vereinten Nationen – Die Praxis der Vereinten Nationen, 2006; Hobe / Kimminich, S. 325; Herdegen, Völkerrecht, § 2 Rn. 19, S. 25. 21 Klein, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, Rn. 141, S. 304. Dieser bedauerliche Befund war insbesondere im Kosovo (1999) und im Irak-Krieg (2003) zu konstatieren. 22 GV Res. 49 / 57 vom 9. Dezember 1994. 23 Die Generalversammlung der Vereinten Nationen betont in ihren jüngsten Resolutionen regelmäßig die Rolle der genannten Regionalorganisationen, GV Res. 52 / 5 vom 6. November 1997, GV Res. 52 / 20 vom 17. Dezember 1997, GV Res. 52 / 22 vom 20. November 1997. Darüber hinaus sind die Europäische Union (EU), die Westeuropäische Union (WEU), die NATO, der Europarat, der Kooperationsrat der Staaten am Golf, die Organisation der Islamischen Konferenz und andere kleinere Organisationen als Regionalorganisationen anerkannt, Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 60 Rn. 33, S. 1122. 24 Die Gründungsakte von Lomé (auszugsweise abgedruckt in: Internationale Politik 2001, S. 78 ff.) sieht in Art. 3 f. vor „to promoto peace, security, and stability on the continent“. Das vertragliche Regime in Art. 4 ist offenbar dem VII. Kapitel der UN-Charta nachgebildet und ermächtigt die Union in lit. h „to intervene in a Member State pursuant to a decision of

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

von kollektiver Sicherheit und Verteidigungsbündnis (OAS25, Arabische Liga26), den alleinigen Abschluss eines Verteidigungsbündnisses (NATO27) oder durch die Entwicklung alternativer sicherheitsbildender Verhaltensregeln (OSZE28).

2. „Human“ im Völkerrecht: die Menschenrechte Den Beisatz „human“ tragen im Völkerrecht nur die Menschenrechte (human rights)29. Sie setzen dem Zugriff staatlicher Hoheitsgewalt auf das Individuum (und in gewissem Maße auch auf bestimmte Gruppen) Grenzen30. Sie beinhalten sowohl Schutz gegenüber dem Heimatstaat als auch gegenüber fremden Staaten31. Es ist diese internationale Verbürgung, welche sie von den Grundrechten der nationalen Verfassungen unterscheidet32. Internationale Verbürgung bedeutet aber auch, dass das Völkerrecht vorgibt, dass die Berechtigten ihre Ansprüche innerstaatlich und teilweise gar überstaatlich einfordern und durchsetzen können. Sie hat ihren Ursprung in der Erkenntnis der Staaten, dass die entsprechenden Garantien im Lichte negativer historischer Erfahrungen als notwendig für die Wahrung der Würde des Menschen und die Sicherung seiner Entfaltung als Person und damit als grundlegend einzustufen sind. Die Entwicklung der Menschenrechte und besonderer Mechanismen zu ihrer Sicherung baut auf der Anerkennung des einzelnen Menschen als eigenem Rechtssubjekt, als Träger von völkerrechtlichen Rechten the Assembly in respect of grave circumstances, namely war crimes, genocide and crimes against humanity.“ Herdegen, Völkerrecht, § 43 Rn. 11, S. 312. 25 Art. 2a OAS-Charta bestimmt als Hauptaufgabe der OAS die Aufrechterhaltung des Friedens und der Sicherheit auf dem amerikanischen Kontinent. Der Rio-Pakt vom 2. 9. 1947 (UNTS Bd. 21. 77) enthält ein kollektives Selbstverteidigungssystem, das die Situation eines Angriffs auf einen amerikanischen Staat regelt, unabhängig davon, ob diese Aggression von einem amerikanischen Mitgliedsstaat oder von außen erfolgt (Art. 3. Abs. 1, 3). Epping, a. a. O., § 34 Rn. 26, S. 536; Herdegen, a. a. O., § 44 Rn. 5, S. 309. 26 Nach Art. IV der Satzung und dem Vertrag für gemeinsame Verteidigung und wirtschaftliche Zusammenarbeit von 1950 weist die Arabische Liga Elemente einer Verteidigungsorganisation auf. Herdegen, ebd., § 44 Rn. 12, S. 313. 27 Art. 5 Abs. 1 des Nordatlantikvertrages von 1949 (BGBl. 1955 II, S. 256, 289), Herdegen, ebd., § 46 Rn. 1, S. 326. 28 Die wesentlichen Ergebnisse der aus einer Staatenkonferenz (KSZE) hervorgegangenen OSZE sind die Einleitung der Abrüstung in Europa sowie das Konzept der vertrauens- und sicherheitsbildenden Maßnahmen. Epping, a. a. O., § 34 Rn. 9, S. 524. 29 Allerdings durchzieht der Grundgedanke der Menschenrechte – zumindest im modernen Völkerrecht – alle anderen Rechtsgebiete. Insofern ist festzustellen, dass am Beginn des 21. Jahrhunderts der Schutz des Menschen an eine immer bedeutsamere Stellung gerückt ist und sich sogar zu einem konstitutionellen Prinzip der Völkerrechtsordnung zu entwickeln beginnt. Hobe / Kimminich, S. 392. 30 Ipsen, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, 11. Kapitel Rn. 2, 3, S. 772 f.; Hobe / Kimminich, ebd. 31 Hobe / Kimminich, S. 393. 32 Kälin / Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 37.

I. Völkerrechtliche Konnotationen von „Security“ und „Human“

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und Pflichten auf33. Mittlerweile existiert ein enges Geflecht vertraglicher Regeln, die weit über die fundamentalen Garantien für die Achtung des einzelnen Menschen als Person, den Schutz vor körperlicher Misshandlung und andere elementare Menschenrechte hinausreichen. Wenngleich nicht als eigenständiges Ziel aufgeführt, so ist doch der Schutz der Menschenrechte, der in der UN-Charta sowohl in der Präambel als auch in Art. 1 Nr. 3, Art. 55 c und Art. 76 c UN-Charta anklingt, eine weitere Hauptaufgabe der Vereinten Nationen34. Im Folgenden werden knapp die Verpflichtungsstruktur der Menschenrechte [a)], ihre Unterteilung in drei Generationen [b)] sowie die derzeitigen Probleme des Menschenrechtsschutzes dargestellt [c)]. a) Dogmatik: Verpflichtung zu Achtung, Gewährleistung und Schutz Die Menschenrechte lassen sich als vom internationalen Recht garantierte Rechtsansprüche von Personen gegen den Staat oder staatenähnliche Gebilde definieren, die dem Schutz grundlegender Aspekte der menschlichen Person und ihrer Würde in Friedenszeiten und im Krieg dienen35. Sie sind von Garantien zu unterscheiden, die lediglich als staatliche Pflichten ausgestaltet sind und mangels entsprechender Rechte von den Begünstigten nicht eingefordert werden können36. Mit jedem menschenrechtlichen Anspruch korrespondieren daher völkerrechtlich bindende Verpflichtungen für alle Staaten, die Menschenrechte zu achten, zu gewährleisten und zu schützen. Die Pflicht zur Achtung (obligation to respect) beinhaltet die Pflicht zur Unterlassung staatlicher Eingriffe, sofern diese nicht entsprechend der jeweiligen Gesetzesvorbehalte und Eingriffsermächtigungen zulässig sind37. Die Pflicht zur Gewährleistung (obligation to ensure / to fulfill) von Menschenrechten bedeutet die Pflicht des Staates, durch entsprechende legislative, administrative, gerichtliche oder faktische Maßnahmen dafür zu sorgen, dass die jeweiligen Rechte in möglichst umfassender Weise verwirklicht werden38. Die Pflicht zum Schutz (obligation to protect) beinhaltet ebenfalls positive Leistungen des Staates, unterscheidet sich von den Gewährleistungspflichten aber insofern, als dadurch Menschenrechtsverletzungen durch Private verhindert werden sollen39. Das konkrete Ausmaß der Schutzpflicht des Staates gegenüber Privaten aus den verschiedenen Rechten ist – wenn auch grundsätzlich anerkannt, so doch noch – weitgehend ungeklärt und in Lehre und Praxis umstritten40. 33 Doehring, § 2 Rn. 245 ff., S. 107 ff.; Herdegen, Völkerrecht, § 47 Rn. 1, S. 330; Hobe / Kimminich, S. 155 f.; Epping, a. a. O., § 7 Rn. 4, S. 96. 34 Epping, ebd., § 32 Rn. 14, S. 472. 35 Kälin / Künzli, S. 36. 36 Ebd. 37 Ebd., S. 103. 38 Nowak, Einführung in das internationale Menschenrechtssystem, S. 62. 39 Kälin / Künzli, S. 107. 40 Ebd., S. 108.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

b) Kategorisierung: die Generationen der Menschenrechte Entwicklungsgeschichtlich werden die unterschiedlichen Kategorien des Menschenrechtsschutzes oft drei Generationen von Menschenrechten zugeordnet41. Zur ersten Generation zählen die klassischen Gewährleistungen für persönliche Freiheit und Lebensgüter sowie die grundlegenden Gleichheitsgarantien. Sie werden auch als bürgerliche Freiheiten oder negative Rechte bezeichnet, da sie dem Staat untersagen, die persönlichen Freiheiten zu beschränken42. Die Gewährleistung bestimmter materieller wirtschaftlicher oder sozialer Standards durch Bereitstellung von Gütern oder sozialer Dienste wird als zweite Generation (auch positive Rechte) bezeichnet. Die dritte Generation umfasst kollektive Rechte, wie das Recht auf Entwicklung, das Recht auf Frieden oder das Recht auf eine gesunde und lebenswerte Umwelt43. Während die Rechte der ersten beiden Generationen sich in zahlreichen, völkerrechtlich bindenden Vertragsdokumenten widerspiegeln, ist hinsichtlich der Drittgenerationsrechte keineswegs sicher, dass diese Rechtsnormcharakter haben oder oder ob sie nur politischer Natur sind. Hinsichtlich der wirtschaftlichen und sozialen Rechte, die wesentlich zusammenhangsgeprägter 44 sind als die der ersten Generation45, besteht hingegen Uneinigkeit über die Art und Weise der Gewährleistung, so dass einige Staaten von ihrer Garantierung auf der Verfassungsebene gänzlich absehen46. c) Die gegenwärtigen Probleme des Menschenrechtsschutzes Die zentralen Probleme des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes liegen heute nicht so sehr in einem Mangel an vertraglichen Grundlagen47, als vielmehr 41 Diese Bezeichnung geht auf Vasak (A 30-Year Struggel, The UNESCO Courier, November 1977, S. 29), zurück und wird trotz Kritik (so z. B. Wellman, Solidarity, The Individual and Human Rights, HRQ 22 (2000), S. 639, 641) verwendet von Henkin / Neumann / Orentlicher / Leebron, Human Rights, S. 475 f.; Herdegen, Völkerrecht, § 47 Rn. 6, S. 323; Tomuschat, Human Rights, S. 24 f.; Hailbronner, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 3. Abschnitt Rn. 200 ff., S. 241. 42 Tomuschat, ebd., S. 24. 43 Tomuschat, ebd., S. 48 – 52. 44 Hier spielen Fragen der staatlichen Prioritätensetzung (politisches Programm, Ressourcen), ökonomische Zumutbarkeit, der aktuellen gesellschaftlichen Entwicklung und der konkreten Situation des Einzelfalles eine Rolle. 45 Hobe / Kimminich bezeichnet ihren Rechtscharakter als „standard of achievement“ (S. 402) und damit als „sehr viel unverbindlicher und auf die Zukunft gerichteter“ (S. 403), in: Einführung in das Völkerrecht, Kapitel 13, S. 403. 46 Tomuschat, Human Rights, S. 28; die USA beispielsweise gewährt zwar soziale Leistungen, weist aber jede Klassifizierung als Anspruch auf diese Leistungen als vehement zurück. 47 Vielmehr ist die normative Arbeit weitgehende geleistet und es herrscht demgemäß kein Mangel, sondern eher ein Überfluss an rechtlichen Standards, die in ihrem Perfektionsdrank häufig nicht nur das Leistungsvermögen von Landern der dritten Welt, sondern auch der

II. Die enge Human-Security-Politik

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in den unterschiedlichen ideologischen oder religiösen Vorstellungen in den verschiedenen Staaten von der gebotenen Achtung des Einzelnen als Person und der angemessenen Selbstbeschränkung des Staates gegenüber dem Individuum48. Nicht weniger schwer wiegen Probleme bei der Sicherung des Vollzugs menschenrechtlicher Gewährleistungen49. Das Menschenrechts-„programm“ der Vereinten Nationen sollte in mehreren Schritten verwirklicht werden: 1. die klare Umschreibung der einzelnen Menschenrechte, 2. die Schaffung von Rechtsverpflichtungen, 3. die Sicherung des Vollzugs menschenrechtlicher Normen50. Ein wirklich effizientes Sicherungssystem mit justizförmigen Mechanismen ist bislang nur im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention verwirklicht worden51. Allerdings üben auch weniger intensive Kontrollmechanismen – wie individuelle Beschwerdemöglichkeiten ohne einen verbindlichen Urteilsspruch52 oder Länderberichte53 – einen hohen Druck auf die Vertragsstaaten aus54. Dennoch sind gerade in konfliktgebeutelten Ländern Menschenrechtsverletzungen an der Tagesordnung, die mangels entsprechender Rechtsschutzmechanismen ungeahndet bleiben. Es stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis die Human-Security-Praxis zu Inhalt und Verpflichtungsstruktur der Menschenrechte steht und ob sie über Potential verfügt, um diesen Hauptschwierigkeiten des Menschenrechtsschutzes abzuhelfen, indem sie den Fokus auf die Sicherung der grundlegenden menschlichen Existenzbedingungen richtet.

II. Die enge Human-Security-Politik Zur engen hier zu untersuchenden Human-Security-Politik zählen das HumanSecurity-Programm Kanadas, die sich in diesem Rahmen bewegenden Aktivitäten des Human Security Network55 und die Reformen von Sicherheitssektoren durch die OECD. Die Politik dieser Staaten und Organisationen, die die Sicherheit vor physischen Bedrohungen zu gewährleisten beabsichtigt, berührt in ihrer Umsetzung nicht nur den Regelungsgehalt verschiedener Menschenrechte (1.), sondern Staaten des industrialisierten Nordens überfordern, Tomuschat, Die Zukunft der Vereinten Nationen, Europa-Archiv 47 / 1 (1992), S. 42, 49. 48 Ruggie, Human Rights and the Future International Community, Daedalus 93 (Herbst 1983), S. 98 – 100; Bedjaoui, Statement in: Dupuy (Hrsg.), The Future of International Law in a Multicultural World, Hague Workshop, 17. – 19. November 1983, S. 192, 193. 49 Hobe / Kimminich, S. 395. 50 Hobe / Kimminich, S. 395. 51 Ebd., S. 413. 52 Siehe dazu im Einzelnen, Tomuschat, Human Rights, S. 159 – 186. 53 Siehe dazu Tomuschat, ebd. S. 186 – 190. 54 Ebd., S. 190. 55 Vgl. zum Ansatz des Human Security Network, der über das enge „freedom from fear“Konzept Kanadas hinausgeht, B. I. 3. c), S. 90.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

auch bestimmte Vorschriften des humanitären Völkerrechts (2.). Es trägt zur Fortbildung internationaler Rechenschaftspflichtigkeit (accountability) (3.) sowie zur Durchsetzung des Gewaltverbotes der UN-Charta mittels Maßnahmen zur Konfliktprävention (4.) bei. Ob diese Human-Security-Politik neben rechtsstaatlichen Strukturen auch die Etablierung demokratischer Standards fördert, ist unter 5. zu prüfen. Dabei ist schon jetzt darauf hinzuweisen, dass der enge Ansatz, da er nur die Auffassung und die Praxis weniger Staaten der internationalen Gemeinschaft repräsentiert, (derzeit) selbst keine Auswirkungen auf das bestehende Völkerrecht haben kann. Jedoch bietet sich der enge – mehr noch als der weite – Human-Security-Ansatz für die Umsetzung durch Staaten an, da sein Inhalt klarer eingrenzbar ist und die Sicherheitsmaßnahmen überschaubarer sind. Daher ist nicht auszuschließen, dass sich mehr Staaten dieser Praxis anschließen und langfristig einen völkergewohnheitsrechtlichen Wandel hinsichtlich einzelner Bestimmungen herbeiführen. Erste Anzeichen dessen sollen im Rahmen dieser Untersuchung angedeutet werden. 1. Menschenrechte Die Politik der engen Human-Security-Agenda fördert die Implementierung von Menschenrechten der ersten [a)] und der dritten Generation [b)]. a) Menschenrechte der ersten Generation: bürgerliche Rechte Zur sogenannten ersten Generation der Menschenrechte zählen die im 18. Jahrhundert erstmalig in Rechtsdokumenten verbürgten Rechte des Einzelnen gegen den Staat auf Gewährleistung körperlicher Integrität (bürgerliche Rechte) und eines funktionierenden Staats- und Justizsystems (politische Rechte)56. Der enge Human-Security-Ansatz widmet sich mit Ausnahme der Förderung der Gleichbehandlung von Frauen im Post-Konflikt-Wiederaufbau [dazu unter (5)] nur der Wahrung bestimmter klassischer Freiheitsrechte des Bürgers, im Einzelnen dem Recht auf Leben (1), dem Schutz vor Menschenhandel (2), Schutz während Migration, Vertreibung und Flucht (3) und dem Schutz von Kindern vor Gewalt in bewaffneten Konflikten (4). (1) Das Recht auf Leben Der Schutz des menschlichen Lebes ist das Hauptziel des engen Human-Security-Ansatzes: „freedom from pervasive threats to people’s rights, safety or lives“. Alle Maßnahmen der engen-Human-Security-Politik visieren entsprechend die 56 Die Virginia Declaration of Rights von 1776 enthielt Regelungen zu freien Wahlen, Geschworenenprozessen, Eigentumsgarantie und zur Pressefreiheit. Vgl. Tomuschat, Human Rights, S. 26 für eine Skizzierung der Entwicklung der Menschenrechte der Ersten Generation.

II. Die enge Human-Security-Politik

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Verwirklichung der verschiedenen Verpflichtungsinhalte des Rechts auf Leben an. Allerdings sollen durch diese Human-Security-Politik nicht die ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen vernachlässigenden Staaten zu deren Durchsetzung gezwungen werden. Vielmehr tragen die Akteure der engen Human-Security-Politik zur Erfüllung verschiedener Menschenrechte – unabhängig von einer Verpflichtung – bei. Sie wollen dabei vor staatlichen (a) und privaten (b) Bedrohungen des Lebens von Individuen also auch von ganzen Bevölkerungsgruppen (c) schützen. Ob daneben ein Recht auf Sicherheit den Staat zum Schutz des Lebens verpflichten sollen, ist offen (d). Human Security fördert daneben – in seinem engen Ansatz – die Bestraftung der Täter. Dazu sind die Staaten aufgrund des Rechts auf Leben verpflichtet (e). (a) Schutz vor staatlicher Gewalt Das Recht auf Leben ist in Art. 3 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte57 enthalten. Art. 6 Abs. 1 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) bestimmt, dass jeder Mensch ein angeborenes Recht auf Leben hat, verpflichtet die Staaten, dieses Recht gesetzlich zu schützen, und verbietet, Menschen willkürlich ihres Lebens zu berauben. Die regionalen Konventionen, Art. 4 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention (AMRK)58, Art. 4 der Afrikanischen Charta für Menschenrechte (AfChMR)59 und Art. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)60 folgen diesem Beispiel. Die Peace Support Operations sollen das Recht auf Leben vor staatlicher Gewalt in krisengeneigten Regionen und nach bewaffneten Konflikten61 schützen. Zur effektiveren Durchsetzbarkeit der staatlichen Unterlassungspflicht will Kanada eine Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft (responsibility to protect), notfalls durch militärische Intervention, etablieren. Präventiv trägt hierzu die Förderung des ICC bei, da dieser Gerichtshof staatliche Funktionäre und militä57 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, angenommen durch GV Res. 217 A (III) vom 10. Dezember 1948, auf Deutsch abgedruckt in: Tomuschat, Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 38 – 44. 58 Amerikanische Menschenrechtskonvention (Pact of San José, Costa Rica) vom 22. November 1969, 1144 UNTS, S. 123. 59 Dabei ist Art. 4 AMRK mit Art. 6 IPbpR identisch, Art. 4 AfCh schützt vor willkürlicher Beraubung des Lebens. 60 Eine Ausnahme von diesem unbeschränkbaren Recht macht Art. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), welcher zwar auch die Staaten zum gesetzlichen Schutz des Lebens verpflichtet und Tötungen verbietet, aber in Abs. 2 eine Tötung nicht als Menschenrechtsverletzung einstuft, wenn dies absolut notwendig (und verhältnismäßig) ist, um Notwehr oder Notstandshilfe zu leisten, eine Person festzunehmen oder einen Aufstand zu unterdrücken. 61 Während bewaffneter Konflikte bestimmt das humanitäre Völkerrecht, wann Kampfhandlungen mit Todesfolgen eine Verletzung des Rechts auf Leben gemäß der Menschenrechtskonventionen darstellt. Dazu siehe unten, C. I. 3., S. 131.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

rische Befehlshaber vor schweren Menschenrechtsverletzungen, die immer auch das Recht auf Leben einschließen62, abschrecken soll. Mit den Maßnahmen zur Reformierung der Sicherheitssektoren unterstützt die enge Human-Security-Politik, insbesondere die aus Konflikten hervorgegangene, Länder bei der Wahrnehmung ihrer Pflicht zur Unterlassung von Eingriffen in das Recht auf Leben durch staatliche Organe. In vielen Ländern stellen die staatlichen Sicherheitsinstitutionen in Wirklichkeit eine erhebliche Bedrohung der Bevölkerung dar. Autoritäre, korrupte oder außer Kontrolle geratene Streit- und Polizeikräfte sind oft die Hauptverletzer der Menschenrechte63. Durch die Reformierung der lokalen Sicherheitskräfte (durch die Human-Security-Maßnahmen von Kanada und der OECD) wird der sich nach dem Konflikt regenerierende Staat in die Lage versetzt, seiner Unterlassungspflicht nachzukommen sowie die damit verknüpfte Pflicht zur Gewährleistung eines funktionierenden Sicherheitssystems zu erfüllen. (b) Staatlicher Schutz vor Bedrohungen des Lebens durch Private Das Hauptaugenmerk der engen Human-Security-Politik liegt auf Bedrohungen von Menschen durch Private, sei es durch organisierte Kriminalität oder Straßenbanden, sei es durch nicht als rechtmäßige Kombattanten64 zu qualifizierende Kämpfer in politischen Auseinandersetzungen oder solche, die Konflikte um natürliche Ressourcen austragen. Menschenrechtsverträge erlegen nichtstaatlichen Akteuren keine Pflichten auf. Der IPbpR, die EMRK und die AMRK gebieten ihren Vertragsstaaten jedoch, das Recht auf Leben zu schützen. Damit heben sie die besondere Bedeutung von Schutzpflichten zur Gewährung des Rechts auf Leben hervor. Mit Gesetzen allein kann dieser Verpflichtungsdimension nicht genüge getan werden. Vielmehr sind die Vertragsparteien gehalten, im Fall der aktuellen Gefährdung des Lebens einer Person bei Kenntnis der Sachlage alle zumutbaren Schutzmaßnahmen (reasonable and appropriate measures) zu ergreifen65. Diese Verpflichtung erfasst jedoch nur Maßnahmen zum Schutz der eigenen Staatsangehörigen. Die enge Human-Secu62 Vgl. z. B. Art. 6 a, Art. 7 Nr. 1 a, b, Art. 8 Nr. 2 a (i) Römisches Statut des Internationalen Strafgerichtshofs, angenommen am 17. Juli 1998 von der Staatenkonferenz der Vereinten Nationen über die Schaffung eines Internationalen Strafgerichtshofs in Rom, in Kraft getreten am 1. Juli 2002, Zahl der Vertragsstaaten (November 2005): 100, abgedruckt in deutscher Sprache (Art. 1 – 33) in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 543 – 564. 63 Human Security Center, Report on Human Security 2005, S. 40 ff. 64 Andernfalls gilt für den Schutz der Zivilbevölkerung vor rechtmäßigen Kombattanten das humanitäre Kriegsvölkerrecht. Kombattanten sind organisierte bewaffnete Einheiten unter einer der (am Konflikt beteiligten) Partei verantwortlichen Führung, Art. 1 Haager Landkriegsordnung (RGBl. 1920, S. 107), Art. 43 Abs. 1 und Abs. 2 Zusatzprotokoll I zu den Genfer Abkommen (BBGl. 1990 II, S. 1550). 65 So der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im Fall Osman v. the United Kingdom, Urteil vom 28. 10. 1998, Reports 1998-VIII, Nr. 116.

II. Die enge Human-Security-Politik

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rity-Politik hingegen greift ein, wenn andere Staaten selbst nicht in der Lage sind, Übergriffe auf ihre Bürger zu verhindern. Diesen Fall soll auch der Entwurf der International Commission on Intervention and State Sovereignty zu einer Schutzverantwortung der internationalen Staatengemeinschaft erfassen, wenn massive Menschenrechtsverletzungen die Folge des staatlichen Versagens sind. Besondere Bedeutung gewinnt diese Schutzpflicht in der Bekämpfung des internationalen Terrorismus66, der sich Kanada und das Human Security Network zumindest im Rahmen ihrer diplomatischen Aktivitäten widmen. Der Europarat verdeutlichte dieses Verständnis in den Richtlinien aus dem Jahr 2002 zu Menschenrechten und Terrorismus: „States are under the obligation to take the measures needed to protect the fundamental rights of everyone within their jurisdiction against terrorist acts, especially the right to life.“67

(c) Die kollektive Dimension des Rechts auf Leben: Genozidverbot Die enge Human-Security-Agenda umfasst auch das Vorgehen gegen die geplante Vernichtung ganzer religiöser oder ethnischer Gruppen (Genozid). Wenn das Genozidverbot auch keinen subjektivrechtlichen Charakter hat, so umfasst das Recht auf Leben doch die Verpflichtung der Staaten, Genozid auf dem eigenen Staatsgebiet zu verhindern sowie das Verbot, drittstaatliche Organe und Gruppierungen, die sich des Völkermords schuldig machen, bei ihren völkerrechtlich verbotenen Handlungen zu unterstützen (Art. 1 Genozidkonvention68). Die von Kanada initierte Responsibility to Protect will darüber hinaus der internationalen Staatengemeinschaft die Verantwortung auferlegen, Völkermord auf dem Gebiet eines Staates zu verhindern, wenn der zuständige Staat dazu nicht in der Lage oder nicht Willens ist. (d) Das Recht auf Sicherheit als kodifizierte Schutzpflicht des Rechts auf Leben? Es ist fraglich, ob ein generelles Recht auf Sicherheit besteht, zu deren Erfüllung Human Security beitragen könnte. Das in Art. 9 IPbpR, Art. 5 EMRK und Art. 7 AMRK verankerte Recht auf Sicherheit und Freiheit schützt Individuen vor allem gegen ungerechtfertigte Haft69. Der Menschenrechtsausschuss misst in seiner Pra66 Dazu ausführlich: Henking / Neumann / Orentlicher / Leebron, Human Rights, 2003 Supplement, S. 254 ff. 67 Richtlinien der Minister des Europarats, Ausschuss zu Menschenrechten und dem Kampf gegen den Terrorismus, 2002, Abs. 1, www.coe.int, Stand: 21. Juli 2006. 68 Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes, angenommen durch GV Res. 260 A (III) vom 9. Dezember 1948, auf Deutsch abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 527 – 531. 69 Siehe Art. 9 Abs. 1, S. 1 im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 1 Satz 2, 3, Abs. 2, 3 IPbPR.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

xis dem Aspekt der Sicherheit darüber hinaus eigenständige Bedeutung zu und öffnet damit eine neue Dimension der Schutzwirkung dieser Garantie. Er sieht das Recht auf Sicherheit dann verletzt, wenn sich ein Staat weigert, einem Menschen trotz Vorliegens ernsthafter Bedrohung des Lebens durch Drittpersonen und Kenntnis der Sachlage Schutz zu gewähren70. Damit liegt zum Beispiel auch dann eine Missachtung dieser Bestimmung vor, wenn die bedrohte Person schließlich doch nicht getötet wurde. Dieser Praxis hat sich auch der EGMR angeschlossen71. Allerdings handelt es sich in diesen Fällen um die Bedrohung, die Verfolgung und das Verschwindenlassen einzelner Staatsbürger durch staatliche Organe. Die Sicherheit, die Human Security beinhaltet, beinhaltet zwar auch derartige Risiken, sie ist aber insgesamt wesentlich umfassender ausgestaltet. Näher kommt ihr daher die Schutzverpflichtung der ICISS. Ziel des ICISS-Berichts (responsibility to protect) ist die Kodifizierung dieser Pflicht zum Schutze von Staatsbürgern vor aller Art menschenrechtlicher Misstände, allerdings mit dem Unterschied, dass sie primär den zuständigen Staaten und darüber hinaus auch der internationalen Staatengemeinschaft obliegen soll72. (e) Pflicht zur Bestrafung der Täter als Ausfluss des Rechts auf Leben Art. 6 Abs. 1 IPbpR verpflichtet die Staaten nicht nur zur Unterlassung von Beeinträchtigungen und zum aktiven Schutz vor Verletzungen durch Private, sondern auch, falls eine Verletzung nicht abgewendet werden konnte, zur Bestrafung der Täter73. Das Statut des ICC, für dessen Bekanntmachung, Ratifizierung und Implementierung sich Kanada weltweit engagiert, sieht die strafrechtliche Verantwortung von Einzelpersonen für Verbrechen des Völkermords, der Verbrechen gegen die Menschlichkeit und von Kriegsverbrechen, sofern diese Verbrechen nach dem 1. Juli 2002 und auf dem Territorium eines Staates, der das Statut ratifiziert hat, begangen wurden74.

70 Vgl. etwa MRA, Mojica v. Dominikanische Republik, CCPR / C / / 51 / 449 / 1991 (10. 08 1994), Nr. 5.4, 5.5 und Jayawardena v. Sri Lanka, CCPR / C / 75 / D / 916 / 2000 (26. 07. 2002), Nr. 7.2. 71 Siehe dazu etwa EGMR, Çiçek v. Turkey, Urteil vom 27. Februar 2001, (Appl. No. 25704 / 94), Nr. 164. 72 ICISS, The Responsibility to Protect, S. 17. 73 Vgl. etwa IAGMR (Interamerikanischer Gerichtshof für Menschenrechte), Velázquez Rodríguez v. Honduras, Urteil vom 29. Juni 1988, C 4, Nr. 166; EGMR, Yasa v. Turkey, Urteil vom 02. 09. 1998, Reports 1998-VI, Nr. 100, und MRA, Chaparro and Others v. Colombia, CCPR / C / 60 / D / 612 / 1995 (19. 08. 1997), Nr. 8.8. Siehe auch Tomuschat, Human Rights, S. 46. 74 Art. 5, 25, 11 Römisches Statut des Internationalen Strafgerichtshofes, a. a. O.

II. Die enge Human-Security-Politik

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(2) Schutz vor Menschenhandel Zum Schutz der öffentlichen Sicherheit hat der enge Human-Security-Ansatz neben der Bekämpfung des internationalen Terrorismus die Eindämmung der organisierten, grenzüberschreitenden Krimininalität, insbesondere Menschenhandel, zum Hauptziel erhoben. Art. 8 Abs. 1 a) IPbpR garantiert das Recht, nicht zu Zwangs- oder Pflichtarbeit gehalten zu werden. Dieses Recht und seine korrelierenden staatlichen Pflichten sind in der Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution anderer75 sowie im Fakultativprotokoll zur Konvention gegen grenzüberschreitende Kriminalität zur Vorbeugung, Unterbindung und Bestrafung von Menschen- und insbesondere Frauen- und Kinderhandel vom 15. November 200076 konretisiert. Diese Instrumente enthalten im Wesentlichen staatliche Schutzpflichten vor Menschenrechtsverletzungen durch Private, da Menschenhandel regelmäßig von Privatpersonen betrieben wird. Jedoch richtet sich das Human-Security-Engagement nicht auf die Unterstützung der Staaten bei der Erfüllung ihrer Schutzpflichten, sondern auf die Verbesserung und Konkretisierung des rechtlichen Schutzes der Menschen in diesem Bereich. (3) Schutz während Migration, Vertreibung und Flucht Die enge Human-Security-Politik zum Schutz von Zivilisten in Konflikten umfasst die Verbesserung des rechtlichen und physischen Schutzes von Binnenvertriebenen (internally displaced people = IDP). Auch im Rahmen der Sicherheitssektorreform setzt Kanada sich für die Entwicklung praktischer Strategien zur Erhöhung der Sicherheit in Flüchtlingslagern ein. Binnenvertriebene haben – anders als Flüchtlinge – rechtlich gesehen keine internationale Staatsgrenze überschritten. Auf sie findet daher das durch die Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 195177 geschaffene rechtliche Regime keine Anwendung78. Für die Binnenvertriebenen existieren auch keine spezifischen Rechtsnormen. Sie können sich als Bürgerinnen und Bürger ihres Landes zwar grundsätzlich auf die Gesamtheit der Menschenrechte, die in dem jeweiligen Land 75 Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution anderer, angenommen durch die GV Res. 317 (IV) vom 2. Dezember 1949, abgedruckt in deutscher Sprache in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 283 – 290. 76 Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, angenommen durch die GV Res. 55 / 25, vom 15. November 2000. 77 Abkommen über die Rechsstellung der Flüchtlinge, angenomen von der Staatenkonferenz der Vereinten Nationen am 28. Juli 1952, in Kraft getreten am 22. April 1954, in: ebd., S. 494 – 510. 78 Trotz der Ähnlichkeit der faktischen Situation ist das Flüchtlingsrecht nicht analog auf die Binnenvertriebenen anwendbar, da die Bürger in ihrem eigenen Staat einen höheren Schutz genießen als die Flüchtlinge im Zufluchtsstaat.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

gelten, und im Fall bewaffneter Konflikte auf die anwendbaren Normen des humanitären Völkerrechts berufen. Trotz ihrer besonderen Verletzlichkeit gibt aber kein internationales Abkommen, in dem ihre besonderen Bedürfnisse geschützt sind79. Aus diesem Grund hat die UN-Menschenrechtskommission im Jahr 1998 Richtlinien über interne Vertreibung (Guiding Principles on Internal Displacement)80 angenommen. Diese fasst die andwendbaren Rechtsnormen der Menschenrechtsverträge und des humanitären Völkerrechts zusammen und konkretisiert sie im Hinblick auf die besonderen Bedürfnisse von Binnenvertriebenen. Diese Richtlinien sind rechtlich nicht bindendes „soft law“, sie ziehen ihre Verbindlichkeit aber aus den ihnen zugrunde liegenden Rechtsnormen81. Die enge Human-Security-Politik fördert ein internationales Bewusstsein für insbesondere die Menschenrechte, die Binnenvertriebenen Schutz während – nicht vor – der Vertreibung gewähren. Dazu zählen Diskriminierungsverbote wegen der Rasse, ethnischen Herkunft, Religion, politischen Meinung, des Geschlechts oder allein wegen des Status als Vertriebener82. Darüber hinaus genießen sie das Recht auf Bewegungsfreiheit83, Schutz vor Rückschiebung in Gefahrenzonen84 und bei Lagerunterbringung das Recht, das Lager zu verlassen und in ihr Heimatgebiet zurückzukehren85. (4) Der Schutz von Kindern vor Gewalt in Konflikten Die enge Human-Security-Politik setzt im Rahmen ihrer Friedenssicherungsoperationen einen Schwerpunkt auf den Schutz von Kindern vor Gewalt in Konflikten. Ein detaillierter Aktionsplan dient der effektiveren Umsetzung des Übereinkommen über die Rechte des Kindes86. Diese Politik stärkt damit die Rechte der Kinder, die in Art. 24 Abs. 1 IPbpR normiert und in dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes konkretisiert sind (allerdings oft eine Wiederholung der in den internationalen Pakten aufgezählten Menschenrechte bedeuten). Das FakultativKälin / Künzli, S. 482. Guiding Principles on Internal Displacement, UN Doc. E / CN. 4 / 1998 / 53 / Add.2 (Annex). 81 Kälin / Künzli, a. a. O. 82 Prinzip 1 der Richtlinien über interne Vertreibung und Art. 2 Abs. 1 und Art. 26 IPbpR. Vertreibung ist zwar als solche nicht als Diskriminierungsmerkmal aufgeführt, kann aber unter das Merkmal des „sonstigen Status“ von Art. 2 Abs. 1 IPbpR subsumiert werden. 83 Prinzip 15 a – c der Richtlinien über interne Vertreibung, Art. 12 Abs. 1 IPbpR, Art. 14 AEM 84 Prinzip 15 d der Richtlinien über interne Vertreibung basiert auf einer analogen Anwendung von Art. 7 IPbpR, Art. 3 EMRK und Art. 3 Folterkonvention bei drohender Folter und Lebensgefahr im Heimatgebiet. 85 Prinzip 12 Abs. 2 der Richtlinien über interne Vertreibung, Art. 9 IPbpR. 86 Übereinkommen über die Rechte des Kindes, angenommen durch die Resolution 44 / 25 der Generalversammlung vom 20. November 1989, abgedruckt in deutscher Sprache in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 215 – 235. 79 80

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protokoll zu dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes, betreffend die Beteiligung von Kindern an bewaffneten Konflikten vom 25. Mai 200087 verpflichtet die 107 Mitgliedsstaaten zur Bekämpfung von Einziehung, Ausbildung und Einsatz von Kindersoldaten durch staatliche oder nichtstaatliche bewaffnete Gruppen. Die enge Human-Security-Politik zielt damit auf den tatsächlichen Schutz der Kinderrechte auf Leben, Sicherheit, Freiheit von Gewalt durch Private sowie darauf, nicht zur Teilnahme an Feindseligkeiten gezwungen zu werden88. Im Rahmen der Human-Security-Politik zum Schutze der öffentlichen Sicherheit fördert Kanada auch die Unterbindung des Handels mit Kindern, deren Verbot in der Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution anderer89 normiert ist. (5) Der Schutz der Rechte der Frauen vor Ungleichbehandlung im Post-Konflikt-Wiederaufbau und vor Gewalt in Konflikten Der enge Human-Security-Ansatz setzt sich im Rahmen seiner Friedenssicherungsoperationen für die volle und gleiche Beteiligung von Frauen an allen friedensbildenden Maßnahmen ein, da ihre gesellschaftliche Sonderstellung und ihre Nichtteilnahme an Kriegshandlungen sie für Friedensverhandlungen und Aufbau gemeindlicher Strukturen prädestiniere. Ihre Nichtbeteiligung trotz sachlicher Eignung stelle eine Diskriminierung gegenüber den Männern dar. Diese Politik stärkt zum einen die Verhinderung von Diskriminierungen von Frauen, die in Art. 26 IPbpR und Art. 14 EMRK verboten ist. Dann realisiert sie die in Art. 14 des Übereinkommen zur Beseitigung von jeder Form von Diskriminierung der Frau90 garantierten Rechte auf mit dem Mann gleichberechtigte Teilhabe an der ländlichen Entwicklung und an den sich daraus ergebenden Vorteilen, insbesondere das Recht auf a) Mitwirkung – auf allen Ebenen – an der Aufstellung und Durchführung von Entwicklungsplänen; e) Organisierung von Selbsthilfegruppen und f) Teilnahme an allen Gemeinschaftsbetätigungen. Insofern tritt die Human-Security-Politik an die Stelle der staatlichen Verpflichtung, geeignete Maßnahmen zu treffen, um diese Rechte zu gewährleisten. Ferner schaffen diese Ermutigung und Förderung der Frauen die tatsächlichen Voraussetzungen für Frauen zur Wahrnehmung ihrer Rechte aus Art. 7 b (Recht 87 Fakultativprotokoll zu dem Übereinkommen über die Rechte des Kindens, betreffend die Beteiligung von Kindern an bewaffneten Konflikten, angenommen durch GV Res. 54 / 263 vom 25. Mai 2000, in: ebd., S. 236 – 241. 88 Art. 1 Fakultativprotokoll zu dem Übereinkommen über die Rechte des Kindens, betreffen die Beteiligung von Kindern an bewaffneten Konflikten, ebd. 89 Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution anderer, angenommen durch GV Res. 317 (IV) vom 2. Dezember 1949, in: ebd. S. 283 – 290. 90 Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, angenommen durch GV Res. 34 / 180 vom 18. Dezember 1979, in: ebd., S. 183 – 195.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

auf Mitwirkung an der Ausarbeitung der Regierungspolitik und deren Durchführung sowie auf Bekleidung öffentlicher Ämter und auf Wahrnehmung aller öffentlichen Aufgaben auf allen Ebenen staatlicher Tätigkeit) und Art. 7 c (Recht auf Mitarbeit in nichtstaatlichen Organisationen und Vereinigungen, die sich mit dem öffentlichen und politischen Leben ihres Landes befassen) des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau sowie Art. 25 IPbpR, das jedem Staatsbürger das Recht zubilligt, ohne Unterschied an der Gestaltung der öffentlichen Aungelegenheiten unmittelbar teilzunehmen. Ferner fördert die enge Human-Security-Politik die Kenntnisse des militärischen und zivilen Personals von Friedensmissionen über die geschlechtlichen Dimensionen des humanitären Völkerrechts, sexueller Gewalt und interner Vertreibungen. Damit schützt Kanada, zumindest langfristig, das Recht der Frauen auf Leben, Freiheit und persönliche Sicherheit. Diese und die korrespondierenden staatlichen Schutzpflichten vor Verletzungen Privater sind in der Erklärung über die Beseitigung der Gewalt gegen Frauen von 199391 konkretisiert. b) Menschenrechte der dritten Generation: Recht auf Frieden Die enge Human-Security-Agenda zu Konfliktprävention und Friedenssicherung zielt auf die Erhaltung und Wiederherstellung von Frieden ab. Sie trägt damit im weitesten Sinne zur tatsächlichen Verwirklichung von Frieden bei. Fraglich ist, in welchem Verhältnis zu diesem Recht die Human-Security-Politik zu sehen ist. Die Existenz des Rechts auf Frieden und insgesamt der Rechte der dritten Generation, auch Solidaritätsrechte genannt, ist umstritten. Auf der universellen Ebene entbehren die Rechte der dritten Generation einer soliden rechtlichen Grundlage. Nur im regionalen Völkerrecht verleiht die Afrikanische Charta über die Rechte der Menschen und Völker (African Charter on Human and Peoples’ Rights)92 auch den Menschenrechten der dritten Generation Rechtsstatus und garantiert in Art. 23 das Recht auf Frieden und Sicherheit („All peoples shall have the right to national and international peace and security.“). Die Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen hat das Recht auf Frieden erstmals 1976 proklamiert. Die Deklaration der Generalversammlung zur Vorbereitung der Gesellschaften auf ein Leben in Frieden (1978) bekräftigte, dass „every nation and every human being [ . . . ] has the inherent right to life in peace“93. Die Deklaration zum Recht der Völker auf Frieden (1984)94 stellte den Höhepunkt des Normsetzungsverfahrens dar, dem sich allerdings 34 Staaten ent91 Erklärung über die Beseitigung der Gewalt gegen Frauen, angenommen durch GV Res. 48 / 104 am 20. Dezember 1993, in: ebd., S. 202 – 207. 92 African Charter on Human and Peoples’ Rights, OAU Doc. CAB / LEG / 67 / 3 rev. 5, vom 27. Juni 1981, in Kraft getreten am 21. Oktober 1986, ILM 21 (1982), S. 58. 93 GV Res. 33 / 73 vom 15. Dezember 1978. 94 GV Res. 39 / 11 vom 12. November 1984.

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hielten. Seit dem Niedergang der kommunistischen Regime in Zentral- und Osteuropa ist das Interesse für dieses „Recht“ abgeklungen95. Während sich in den 90er Jahren Resolutionen der Generalversammlung nicht mehr darauf bezogen haben, ist seit 2002 ein Wiederaufleben des Rechts auf Frieden zu beobachten. Im Februar 2002 nahm die Generalversammlung eine gleichnamige Resolution mit 116 Stimmen an (53 Gegenstimmen, 14 Enthaltungen)96, die verkündete „that the peoples of our planet have a sacred right to peace“ und „that the preservation of the right of peoples to peace and the promotion of its implementation constitute a fundamental obligation of each State“. Im April 2002 verabschiedete die Menschenrechtskommission eine Resolution zur „Förderung des Rechts der Völker auf Frieden“97. Diese Resolutionen der UN-Generalversammlung haben grundsätzlich nur empfehlenden Charakter, sie setzen also kein Recht98. Denkbar ist es aber, Resolutionen der Generalversammlung als Ausdruck einer allgemeinen Rechtsüberzeugung (als eines der beiden Elemente von Völkergewohnheitsrecht) zu begreifen99. Grund für die Zurückhaltung bei der Überführung dieses „Rechts“ in eine vertraglich universell bindende Norm ist die Unsicherheit hinsichtlich der Rechtsinhaber, seiner Verpflichteten und seines konkreten Inhalts100. Während die Deklaration zur Vorbereitung der Gesellschaften auf ein Leben in Frieden Nationen und Menschen nebeneinander als Berechtigte bezeichnet, beschränkt sich die Deklaration zum Recht der Völker auf Frieden auf die Anerkennung eines Rechts der Völker. Dem folgt allerdings auch die Resolution zur Förderung eines Rechts der Völker auf Frieden aus dem Jahr 2002. Auch die Fragen nach dem internationalen Akteur, der verpflichtet ist, das Recht auf Frieden zu erfüllen, sowie nach dem Inhalt dieser Verpflichtungen können bei dem Recht auf Frieden nicht eindeutig beantwortet werden. Während die 1979 Resolution bloß Staaten und Individuen einlädt, dem Recht auf Frieden Respekt zu zollen, auferlegen die 1984 und 2002 Resolutionen (mit gleichlautendem Wortlaut) jedem Staat die fundamentale Verpflichtung – wenn auch nicht dazu, das Recht auf 95 Tomuschat, Human Rights, S. 49; Fürsprache für ein solches Recht hält Nastase, The Right to Peace, in Bedjaoui (Hrsg.), International Law: Achievements and Prospects, 1991. 96 GV Res. 57 / 216 vom 18. Dezember 2002. 97 Menschenrechtskommission, Res. 2002 / 71 (20. 04. 2002), siehe Official Records of the Economic and Social Council, 2002, Supplement No. 3 (E / 2002 / 23), chap.II, sect. A. 98 Herdegen, Völkerrecht, § 20 Rn. 1, S. 149. 99 Nach Art. 38 Abs. 1 lit b des Statuts des Internationalen Gerichtshofes ist Völkergewohnheitsrecht „a general practice accepted as law“. Es handelt sich also um Rechtssätze, die – objektiv – auf eine allgemeine Übung (consuetudo) und – subjektiv – auf eine dieser Übung entsprechenden Rechtsüberzeugung (opinio iuris) zurückgehen. 100 Siehe Tomuschat, Human Rights in a World-Wide Framework, ZaöRV 45 (1985) S. 547, 568 – 572; ders., Rights of Peoples, Human Rights and their Relationship Within the Context of Western Europe, in: Kutukdjian / Papisca (Hrsg.), Rights of People – Droits des Peuples, S. 61; ders., Solidarity Rights (Development, Peace, Environment, Humanitarian Assistance), EPIL IV (2000) S. 460 ff..

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

Frieden zu erfüllen, so doch immerhin – die Implementierung desselben zu fördern. Angesichts der weiten Bandbreite von Faktoren, von denen der Weltfriede abhängt und für dessen Herbeiführung letztlich das gesamte System der Vereinten Nationen geschaffen worden ist, ist eine konkretere Fassung eines Rechts auf Friedens auch nicht zu erwarten101. Auch das enge Human-Security-Konzept und seine Umsetzung können daher nicht zur Milderung der Unschärfen des Rechts auf Frieden und damit einer gewohnheitsrechtlichen Verfestigung beitragen. Zum einen eignet sich Human Security aus dem Grunde (derzeit) nicht zur gewohnheitsrechtlichen Konkretisierung des Rechts auf Frieden, da die Staatenpraxis auf Kanada und – im Hinblick auf die theoretische Konzeption – die Mitgliedsstaaten des Human Security Network beschränkt ist. Zum anderen verfügt Human Security aber auch langfristig nicht über ein solches Potential. Zwar ist die enge Human-Security-Politik auf die Herstellung von Frieden gerichtet, Konzept und Umsetzung bewegen sich aber nicht in der rechtlichen Terminologie von Berechtigung und Verpflichtung. Eine Rechtsüberzeugung Kanadas dahingehend, zur Durchführung der Human-Security-Politik zur Erfüllung des Rechts auf Frieden verpflichtet zu sein, ist in den Stellungnahmen zu Human Security und schon gar nicht in der Human-Security-Politik zu erkennen. Auch ist dem Konzept trotz der Fokussierung auf physische Bedrohungen kein klar abgrenzbarer Satz von Verpflichtungen zu entnehmen, welche einen Rechtsanspruch gerade ausmachen. 2. Internationale Strafgerichtsbarkeit Die Kampagne des engen Human-Security-Ansatzes für Annahme, Ratifizierung und Implementierung des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs (ICC)102 durch möglichst viele Staaten gründet sich auf der Erkenntnis, dass die menschenrechtlichen Durchsetzungsmechanismen in immer mehr Situationen an praktische und konzeptionelle Grenzen stossen. Menschenrechtsverletzungen durch nichtstaatliche Akteure kann mit vertraglichen Mechanismen nicht begegnet werden, weil derartige Gruppierungen weder Menschenrechtsverträge unterzeichnen noch auf andere Weise die Kompetenz der Überwachungsorgane anerkennen wollen. Mangels der Möglichkeit, nichtstaatliche Akteure durch vertragliche Mechanismen zur Rechenschaft zu ziehen, erzielen die Menschenrechtsverträge auch keine abschreckende Wirkung für sie. Bei den sog. failed states, in welchen zwar de iure noch staatliche Strukturen existieren, diese aber de facto das Gewaltmonopol verloren haben, stossen traditionelle menschenrechtliche Verfahren ins Leere103. Bei Menschenrechtsverletzungen durch repressive Regimes erlaubt die internationale Strafgerichtsbarkeit, direkt auf die verantwortlichen In101 102 103

Tomuschat, Human Rights, S. 51. Römisches Statut zum Strafgerichtshof, vgl. Fn. 62, S. 122. Tomuschat, Human Rights, S. 271.

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dividuen zuzugreifen, während der betreffende Staat zwar gegen sie vorgehen könnte, es aber regelmäßig nicht will. Die Zuständigkeit des ICC umfasst das Verbrechen des Völkermords, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression (Art. 5 ff. des Statuts). Zu den Verbrechen gegen die Menschlichkeit zählen etwa Mord, Deportation, Folter und andere Verbrechen, die als Teil systematischer Verfolgungsmaßnahmen gegen Angehörige der Zivilbevölkerung begangen werden (Art. 7 des Statuts). Die Kriegsverbrechen schließen Verletzungen des humanitären Völkerrechts in nicht-internationalen bewaffneten Konflikten ein (Art. 8 des Statuts). Auch die ICC-Kampagne widmet sich damit im weitesten Sinne dem Schutz des Rechts auf Leben. Denn eine Funktion der internationalen Strafgerichtsbarkeit ist die potentiell abschreckende Wirkung strafrechtlicher Verfahren104.

3. Humanitäres Völkerrecht Das humanitäre (oder Kriegs-)Völkerrecht regelt die Art und Weise der zulässigen Kriegsführung. Unter anderem begrenzt es also die zulässigen Mittel der Kampfführung und schützt bestimmte humanitäre Belange, namentlich der Zivilbevölkerung sowie der Gefangenen und Verwundeten105. Ein Schwerpunkt der engen Human-Security-Agenda ist die Verbesserung des rechtlichen und physischen Schutzes der von Kriegen betroffenen Bevölkerungen. In heutigen bewaffneten Konflikten zielen neue Aggressionsformen zunehmend auf die Zivilbevölkerungen ab. Kombattanten legen es darauf an, Zivilisten zu verletzen, zu töten oder zu vertreiben, um Druck auf die staatlichen Gegner auszuüben. Die kanadischen Friedenssicherungstruppen wirken ebenso in zwischenstaatlichen Auseinandersetzungen [a)], auf die sich das klassische Kriegsvölkerrecht bezieht, wie in militärischen Auseinandersetzungen innerhalb von Staaten, deren sich das moderne Völkerrecht ebenfalls annimmt [b)]. a) Das Recht auf Leben im zwischenstaatlichen bewaffneten Konflikt Gemäß Art. 4 Abs. 2 IPbpR, Art. 15 EMRK und Art. 27 AMRK ist das Recht auf Leben notstandsfest. Es entfaltet seine Schutzwirkung damit grundsätzlich auch während Kriegssituationen106. Das humanitäre Völkerrecht bestimmt jedoch, 104 Ebd., S. 269; eine optimistische Sichtweise vertritt Akhavan, Can International Criminal Justice Prevent Future Atrocities?, AJIL 95 (2001), S. 7. 105 Herdegen, Völkerrecht, § 56 Rn. 1, S. 359. 106 Art. 15 EMRK statuiert allerdings einen ausdrücklichen Erlaubnisvorbehalt für „rechtmäßige Kriegshandlungen“, während eine entsprechende Umschreibung in den Notstandsbestimmungen des IPbpR und der AMRK fehlt.

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wann Kampfhandlungen mit Todesfolgen während bewaffneter interner und internationaler Konflikte eine Verletzung des Rechts auf Leben darstellen107. Menschen „hors de combat“, also Personen, die nicht direkt an den Feindseligkeiten teilnehmen (Zivilisten), dürfen nie getötet werden108. Verboten sind auch unterschiedslose Angriffe, d. h. solche, die „nicht gegen ein bestimmtes militärisches Ziel gerichtet werden“, „bei denen Kampfmethoden oder -mittel angewendet werden, die nicht gegen ein bestimmtes militärisches Ziel gerichtet werden können“ oder „deren Wirkungen nicht begrenzt werden können und die daher in jedem dieser Fälle militärische Ziele und Zivilpersonen oder zivile Objekte unterschiedslos treffen“109. Im Weiteren verbietet das humanitäre Völkerrecht den Einsatz verbotener Kampfmethoden110 und von Waffen, welche überflüssige Verletzung oder unnötige Leiden verursachen oder sonst ausdrücklich verboten sind. Unter sonstige ausdrückliche Verbote fällt das Übereinkommen über das Verbot des Einsatzes, der Lagerung, der Herstellung und der Weitergabe von Antipersonenminen und über deren Vernichtung (Ottawa-Abkommen) vom 18. September 1997111, das Kanada als historischen Erfolg seiner Human-Security-Politik bezeichnet. Dieses Übereinkommen statuiert zwar weder individuelle Rechte, noch weist es Durchsetzungsmechanismen auf, zeigt aber exemplarisch das Zusammenspiel von humanitärem Völkerrecht und dem menschenrechtlichen Recht auf Leben: Da Minen – während Kampfsituationen nur selten gezielt gegen Kombattanten einsetzbar – nach dem Ende der Kampfhandlungen nur mit großem Aufwand entfernt werden können, bilden sie oft über Jahrzehnte eine Gefahr für Leben und Gesundheit der Zivilbevölkerung. Das Ottawa-Abkommen verpflichtet seine Parteien in Art. 5 Abs. 1, „alle Antipersonenminen in verminten Gebieten unter seiner Hoheitsgewalt oder Kontrolle sobald wie möglich, spätestens jedoch zehn Jahre, nachdem dieses Übereinkommen für den betreffenden Vertragsstaat in Kraft getreten ist, zu vernichten oder ihre Vernichtung sicherzustellen“. Sind Todesfälle nach Ablauf dieser Frist das Resultat eines verbotenen Einsatzes derartiger Waffen, verletzt ein Staat nicht 107 IGH, Advisory Opinion on the Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, ICJReports 1996 I, Ziff. 25 und Advisory Opinion on the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, ICJ-Reports 2004, Ziff. 106. 108 So der Wortlaut der für internationale bewaffnete Konflikte formulierte gemeinsame Art. 3 der vier Genfer Konventionen, der gewohnheitsrechtlich auch für interne bewaffnete Konflikte gilt; I. Genfer Abkommen zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der Streitkräfte im Felde (BGBl. 1954 II, S. 783), II. Genfer Abkommen zur Verbesserung des Loses der Verwundeten, Kranken und Schiffbrüchigen der Streitkräfte zur See (BGBl. 1954 II, S. 813), III. Genfer Abkommen über die Behandlung der Kriegsgefangenen vom 12. August 1949 (BGBl. 1954 II, S. 838), IV. Genfer Abkommen zum Schutze von Zivilpersonen in Kriegszeiten vom 12. August 1949 (BGBl. 1954 II, S. 917, ber. 1956 II, S. 1586). 109 Art. 51 Abs. 4 Zusatzprotokoll I zu den Genfer Abkommen über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte vom 8. Juni 1977, BGBl. 1990, S. 1551. 110 Art. 35 Abs. 3 Zusatzprotokoll I, ebd. 111 Übereinkommen über das Verbot des Einsatzes, der Lagerung, der Herstellung und der Weitergabe von Antipersonenminen und über deren Vernichtung, siehe oben Fn. 12, S. 77.

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nur diese Verträge, sondern auch das Recht auf Leben gemäß Art. 4 IPbpR und den regionalen Konventionen112. In diesem Fall beruhen die Todesfälle nicht auf einer rechtmäßigen Kriegshandlung gemäss humanitärem Völkerrecht und sind folglich auch menschenrechtlich untersagt. Minenopfern steht deswegen in solchen Fällen der Weg an den Menschenrechtsausschuss oder die regionalen Gerichtshöfe offen. b) Schutz der Zivilbevölkerung in internen Konflikten Die Zivilschutzmaßnahmen des engen Human-Security-Ansatzes beziehen sich – angesichts der weltweit überwiegend nicht-internationalen bewaffneten Konflikte – schwerpunktmäßig auf den Schutz der Zivilbevölkerung in Bürgerkriegen und internen gewaltsamen Auseinandersetzungen. Auf diese finden aber nicht die oben angeführten Regelungen Anwendung, sondern der gemeinsame Art. 3 der vier Genfer Abkommen, der lediglich einen humanitären Mindeststandard garantiert113. Das Zusatzprotokoll II zu den Genfer Abkommen erweitert demgegenüber den Umfang des Schutzes für Opfer nicht-internationaler Konflikte, „die im Hoheitsgebiet einer Hohen Vertragspartei zwischen deren Streikräften und abtrünnigen Streitkräften oder anderen organisierten bewaffneten Gruppen stattfinden, die unter einer verantwortlichen Führung eine solche Kontrolle über einen Teil des Hoheitsgebiets der Hohen Vertragsparteien ausüben, dass sie anhaltende, koordinierte Kampfhandlungen durchzuführen und dieses Protokoll anzuwenden vermögen“114. Das Zusatzprotokoll II setzt damit eine höhere Schwelle für seine Anwendbarkeit als der humanitäre Mindeststandard, der nur Herrschaftsgewalt sowie Fähigkeit und Willen zur Anwendung des humanitären Völkerrechts fordert. Der internationale Strafgerichtshof für das frühere Jugoslawien hat gehalten, dass bestimmte Grundregeln des Kriegsvölkerrechts (namentlich zum Schutz der Zivilbevölkerung) auch für bewaffnete nicht-internationale Konflikte gelten und 112 Nach vormals herrschender Meinung trat das Kriegsvölkerrecht an die Stelle des Friedensvölkerrechts. vgl. Berber, Lehrbuch des Völkerrechts II, § 13, S. 64. Nach heute herrschender Meinung überschneiden sich beide Regelungsbereiche teilweise und sind insoweit parallel anwendbar, Bothe, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 631; Partsch, Human Rights and Humanitarian Law, EPIL II (1995), S. 910 m. w. Nachw. Meron, The Humanization of Humanitarian Law, AJIL 94 (2000), S. 239 ff.; Provost, International Human Rights and Humanitarian Law, 2002. Wenn jedoch der Anwendungsbereich des Kriegsvölkerrechts eröffnet ist und die Verletzung Resultat zulässiger Kriegsführung ist, sind die Menschenrechte ausnahmsweise aufgrund zulässiger Derogation ausgeschlossen und das Recht auf Leben nicht verletzt, s. o. Fn. 106. 113 „[ . . . ]a) Angriffe auf das Leben und die Person, namentlich Tötung jeder Art, Verstümmelung, grausame Behandlung und Folterung; c) Beeinträchtigung der persönlichen Würde, namentlich erniedrigende und entwürdigende Behandlung; d) Verurteilungen und Hinrichtungen ohne vorhergehendes Urteil eines ordentlich bestellten Gerichtes, das die von den zivilisierten Völkern als unerlässlich anerkannten Rechtsgarantien bietet [ . . . ]“ sind verboten. 114 Zusatzprotokoll II zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte vom 8. Juni 1977, BGBl. 1990 II S. 1637.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

hierauf die Strafbarkeit wegen schwerer Kriegsverbrechen nach dem Statut dieses Internationalen Gerichtshofs gestützt werden kann115. Er hat in der Unterscheidung zwischen zwischenstaatlichen und nicht-internationalen bewaffneten Konfliten keinen tragfähigen Grund für die Beschränkung elementarer Standards des humanitären Völkerrechts gesehen. Dabei hat er sich auf allgemein gehaltene Betrachtungen der menschenrechtlichen Standards gestützt. Der „Wesensgehalt“ der zwischenstaatlichen Regeln zum Schutz der Zivilbevölkerung vor unterschiedslosen Angriffen und zum Schutz ziviler Objekte sowie des Verbots bestimmter Mittel der Kampfführung solle auch in nicht-internationalen bewaffneten Konflikten Anwendung finden116. Mangels Staatenpraxis und entsprechender Rechtsüberzeugung für die einzelnen Bestimmungen (und der ihrer Verletzung folgenden völkerstrafrechtlichen Verantwortlichkeit) erscheint allerdings problematisch, ob der Anwendungsbereich des humanitären Gewohnheitsrechts auf nicht-internationale Konflikte erstreckt werden kann. Die enge Human-Security-Politik widmet sich unabhängig von der Reichweite dieser Regelungen in internen bewaffneten Konflikten aber auch schon in konfliktgeneigten Situationen dem Schutz von Zivilisten. Durch diese Praxis bringt die kanadische Regierung zum einen ihre Rechtsauffassung zum Ausdruck, dass den Zivilisten in internen Konflikten humanitärer Schutz gebührt. Zum anderen macht sie dadurch deutlich, dass Individuen unabhängig von der Intensität des Konflikts und den beteiligten Gruppen geschützt werden müssen. Denn nicht jede Auseinandersetzung der staatlichen Gewalt mit bewaffneten Gegenkräften überschreitet die Schwelle zum bewaffneten nicht-internationalen Konflikt. Vielmehr muß die nichtstaatliche Konfliktpartei effektive Herrschaftsgewalt über einen erheblichen Teil des Staatsgebiets ausüben sowie zur Anwendung des humanitären Völkerrechts fähig und willens sein117. In der Praxis stellt sich oft die Frage, wann nicht bloß Unruhen und Spannungen, auf die das humanitäre Völkerrecht keine Anwendung findet, vorliegen, sondern ein bewaffneter Konflikt im Sinne dieser Bestimmung besteht. Ist dies der Fall, kommt mit dem Friedensvölkerrecht der universelle Menschenrechtsschutz zur Anwendung. Insofern unterstützt Human Security dann die Durchsetzung der Menschenrechte. Obwohl die Human-Security-Politik keine konkrete rechtliche Aussage zur Anwendbarkeit der beiden Rechtsgebiete macht, impliziert ihre unterschiedslose Anwendung der menschenrechtlichen Standards doch eine Unterstützung der Theorie der Konvergenz, die, wo dies wegen überlappender Regelungsbereiche möglich ist, die kumulative Anwendung von Menschenrechtsgarantien und Normen des humanitären Völkerrechts fordert, um den Schutz des Menschen im Krieg zu maximieren118. Prosecutor v. Duško Tadic´, ILM 35 (1996), S. 32, 55 ff. Siehe im Einzelnen zur Begründung der Berufungskammer, Herdegen, Völkerrecht, § 56 Rn. 20, S. 368. 117 Pictet (Hrsg.), Commentary on the Geneva Conventions of 12 August 1949, Bd. IV, S. 35 f.; siehe auch Art. 1 Abs. 1 des Zusatzprotokoll II, a. a. O. 115 116

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c) Arten und Reichweite der Verpflichtungen aus dem humanitären Völkerrecht Art. 1 der vier Genfer Konventionen und Art. 1 Zusatzprotokoll I verpflichtet die Vertragsparteien, die Vertragsbestimmungen „unter allen Umständen einzuhalten und [ihre] Einhaltung durchzusetzen“. Diese Pflicht trifft die an den kriegerischen Auseinandersetzungen beteiligten Staaten und enthält Unterlassungspflichten119, Schutzpflichten und Gewährleistungspflichten120. Schutzpflichten finden sich vor allem im Zusammenhang mit besonders verletzlichen Gruppen. Die Pflicht zur Durchsetzung des humanitären Völkerrechts gemäß Art. 1 GK und Art. 1 Abs. 1 ZP I gilt nicht nur erga omnes und enthält damit eine Berechtigung aller übrigen Staaten gegen Verletzungshandlungen anderer Staaten vorzugehen. Vielmehr schafft sie, gemäß einer nicht unbestrittenen121, kürzlich aber vom IGH122 bestätigten Sichtweise, gar eine Pflicht aller Staaten, andere Vertragsparteien dazu zu bringen, das humanitäre Völkerrecht zu respektieren. Eine Pflicht, den humanitären Gehalt selbst durch Schutzmaßnahmen zu gewähren, enthält das humanitäre Völkerrecht nicht. Damit erfolgt die Human-SecurityPolitik nicht in Erfüllung einer internationalen Verpflichtung, wobei offen bleibt, ob Kanada sich selbst und die internationale Gemeinschaft in einer internationalen Verantwortung zum Schutze von Individuen sieht.

4. Beitrag zur Einhaltung des Gewaltverbotes durch Konfliktprävention „Freedom from fear“ besteht, wenn physische Bedrohungen erst gar nicht aufkommen. Dem engen Human-Security-Ansatz liegt daher als Grundgedanke die Konfliktprävention zugrunde. Dies drückt sich beispielsweise in der Förderung 118 Meron, Human Rights in Internal Strife: Their International Protection, S. 28; ders., The Humanization of Humanitarian Law, AJIL 94 (2000), S. 239, 266 ff. 119 Unterlassungspflichten sind v. a. in Bestimmungen verankert, welche das Leben und die physische und psychische Integrität von Menschen im Krieg schützen, z. B. Art. 31, 32, 33, 34 GK IV. 120 Gewährleistungspflichten auferlegt das humanitäre Völkerrecht in Situationen, in welchen Personen wie Kriegsgefangene, internierte Zivilpersonen oder auch die Bevölkerung besetzter Gebiete unter der direkten Kontrolle einer Konfliktparte stehen und ihnen dadurch eine selbstständige Befriedigung ihrer Subsistenzbedürfnisse erschwert oder unmöglich gemacht wird, z. B. Art. 15 GK III, Art. 77 ZP I. 121 Kalshoven, The Undertaking to Respect and Ensure Respect in All Circumstances: From Tidy Seed to Ripening Fruit, Yearbook of International Humanitarian Law 1999, Bd. 2, S. 55 f. und die Separate Opinions von Kooijmans und Higgins: IGH, Advisory Opinion on the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, ICJ-Reports 2004, Nr. 46 – 50 und 39. 122 IGH, Advisory Opinion on the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, ICJ-Reports 2004, Nr. 158.

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internationaler Normen zur Eindämmung von Konflikten, der Bekämpfung von Waffenhandel und der Erziehung zur Geltung und Einhaltung der Menschenrechte aus. Indem sie Konflikte verhindern will, könnte diese Politik im weitesten Sinne zur Einhaltung des in Art. 2 Abs. 4 UN-Charta festgeschriebenen Verbotes der Gewaltanwendung in den internationalen Beziehungen Rechnung tragen. Das Gewaltverbot der UN-Charta gilt für „Gewalt in [ihren] internationalen Beziehungen“. Damit sind bewaffnete internationale Konflikte zwischen Staaten gemeint, Auseinandersetzungen innerhalb der Grenzen eines Staates wie z. B. Bürgerkriege hingegen nicht123. Das Gewaltverbot erstreckt sich jedoch auch auf den Einsatz oder die Unterstützung bewaffneter Gruppierungen, die in einen anderen Staat eindringen sowie auf die Förderung terroristischer Aktivitäten in einem anderen Staat124. Dies ergibt sich aus der Friendly-Relations-Erklärung der UNGeneralversammlung125. Im Nicaragua-Fall hat der Internationale Gerichtshof (IGH) unter Hinweis auf die Friendly-Relations-Erklärung bekräftigt, dass finanzielle und sonstige Unterstützung bewaffneter Banden von dem Gewaltverbot erfasst werden126. Insoweit die enge Human-Security-Politik bewaffnete Auseinandersetzungen zwischen nicht-staatlichen Gruppierungen ohne staatliche Drahtzieher betrifft, fördert sie nicht die Einhaltung des Gewaltverbots, sondern rein die Einhaltung der Menschenrechte.

5. Rechtsstaatlichkeit – Demokratie? Das enge Human-Security-Programm weist im Zusammenhang mit den Projekten zur Reform von Sicherheitsinstitutionen (security sector reform), Regierungsführung und Rechenschaftspflicht (governance und accountability) und Friedenssicherungsoperationen (peace support operations) zumindest implizit auf die Förderlichkeit demokratischer Regierungsformen für die Realisierung der Sicherheitsmaßnahmen hin127. Dies wurde dahingehend interpretiert, dass der enge Human-Security-Ansatz Demokratie voraussetzt und entsprechend auf deren Implementierung hinwirkt128. Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), § 59 Rn. 16, S. 1077. Ebd., Rn. 18, S. 1078. 125 United Nations Yearbook 1970, S. 788 126 Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua [Nicaragua v. USA], ICJ Reports 1986, S. 12 ff., Nr. 101, 191]. 127 Das kanadische Human-Security-Programm nimmt in folgenden Bereichen auf die Notwendigkeit demokratischer Regierungsform Bezug. Security Sector Reform: „Security Sector Reform involves increasing the ability of those institutions to protect the safety of individuals and carry out their legitimate duties humanely in accordance with the norms of a free and democratic society.“; Governance and Accountability: „Our objectives in this area include [ . . . ] promoting reform of security institutions, including the military, police and the judiciary; reducing corruption; promoting freedom of expression; [ . . . ]“; Peace support operations: „Missions now often require skills in such fields as democratic governance, judicial reform, [ . . . ]“. 123 124

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Neuere Tendenzen in der Völkerrechtsentwicklung zielen auf demokratische Mitwirkungsrechte als Element der staatlichen Binnenstruktur. Das schon in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) eingeforderte Recht auf Teilhabe am öffentlichen Leben durch periodische und freie Wahlen (Art. 21) verbürgt auch der IPbpR in Art. 25. Auf regionaler Ebene enthalten die AMRK (Art. 23) und das Protokoll Nr. 1 zur EMRK (Art. 3) ähnliche staatsbürgerliche Mitwirkungsrechte. Große Prominenz kam demokratischen Anforderungen an die staatliche Binnenstruktur dann in der OAS-Charta (Art. 2 b) und im Rahmen des OSZE-Prozess129 zu. Auch die Wiener Erklärung der UN-Menschenrechtskonferenz von 1993 betont den Zusammenhang zwischen Demokratie und Menschenrechten130. Während vor Annahme der Resolution der Generalversammlung zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie131 jede Bezugnahme auf Demokratie noch als Verstoß gegen das Verbot der Einmischung in die internen Angelegenheiten vorsichtig vermieden wurde, ist die Demokratie heute als einzige legitime Regierungsform anerkannt132. Dennoch lässt sich gegenwärtig noch nicht von einem gewohnheitsrechtlich verfestigen Individualrecht auf Demokratie, wie das wiederholt diskutiert wurde133, sprechen134. Nach der Resolution zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie wird Demokratie etabliert durch Maßnahmen, die den Pluralismus, die Achtung aller (insbesondere der politischen) Menschenrechte, die Rechtsstaatlichkeit, ein freies und faires Wahlsystem, die breite Mitwirkung der Zivilgesellschaft, eine gute Staatsführung (Transparenz, Rechenschaftspflicht, etc.), eine nachhaltige Entwicklung und den sozialen Zusammenhalt fördern135. Das Human-Security-Programm Kanadas umfasst jedoch nur rudimentär Maßnahmen, die auf die Herstellung von Demokratie in den betroffenen Ländern gerichtet sind. Die Entsendung von Fachleuten für demokratische Regierungsführung und Justizwesen (CANADEM136) Bosold / Werthes, Human Security in Practice, IPG Nr. 1 / 2005, S. 84 – 100, 91. In der Charta von Paris für ein neues Europa (Bull. BReg. 1990, Nr. 137, S. 1049; EuGRZ 1990, S. 517) bekennen sich die Teilnehmerstaaten der Pariser Gipfelkonferenz der KSZE zu Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit: „Wir verpflichten uns, die Demokratie als einzige Regierungsform unserer Nationen aufzubauen, zu festigen und zu stärken.“ 130 ILM 32 (1993), S. 1661. 131 GV Res. 55 / 96 vom 4. Dezember 2000 (157 Ja, kein Nein, 16 Enthaltungen, 9 nicht tlg.), abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 574 – 580. 132 Tomuschat, Human Rights, S. 53. 133 Franck, The Emerging Right to Democratic Governance, AJIL 86 (1992), S. 46 ff.; Fox / Roth, Democratic Governance and International Law; Crawford, Democracy and International Law, BYIL 64 (1993), S. 113 ff. 134 Hobe / Kimminich, S. 400; Herdegen, Völkerrecht, § 50 Rn. 2, S. 339. 135 Resolution zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie, GV Res. 55 / 96 vom 4. Dezember 2000, abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 574 – 580, Nr. 1. a – h. 136 Dazu schon oben, Fn. 36, S. 81. 128 129

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

im Rahmen der Peace Support Operations stärkt rechtsstaatliche Strukturen, denn dadurch soll u. a. das Recht auf Freiheit und Sicherheit der Person (Nr. 1 c. ii.), menschliche Behandlung im Freiheitsentzug gewährleistet (Nr. 1 c. vii.) und Strafverfolgungs- und Militärpersonal zur Achtung der Menschenrechte (Nr. 1 c. viii.) erzogen werden. Sicherheitssektorreformen, die auch außerhalb von Friedenssicherungsmissionen gefördert werden, zielen auf die Bewahrung der Menschen vor polizeilicher und anderer Willkür sowie Rechtssicherheit und damit ebenfalls auf die Bildung rechtsstaatlicher Strukturen ab. Diese Politik wird flankiert von der Erklärung Kanadas, dass „offene, tolerante und reagierende (responsive)“ Staaten, die legitim und stabil regiert würden, Human Security förderten137. Von demokratischer Staatsführung ist in dieser Erklärung jedoch nicht die Rede. Der einzige Bereich, der eine „Partizipation“ umfasst, ist die Integrierung von Frauen in Friedensverhandlungen und Wiederaufbauprozessen. Jedoch handelt es sich hier regelmäßig um lokale Projekte geringen Ausmaßes, die nicht die Ebene der demokratischen Mitbestimmung an Regierungsangelegenheiten erreichen. Im Bereich Regierungsführung und Rechenschaftspflicht beschränkt sich das Human-Security-Programm auf Lippenbekenntnisse zu Meinungsfreiheit, Pluralismus, Achtung der politischen Menschenrechte und die breite Mitwirkung aller Mitglieder der Zivilgesellschaft. Tatsächliche Projekte dazu werden aber auf der Internetseite des kanadischen Außenministeriums nicht vermerkt. Damit ist eine Überzeugung Kanadas von der Notwendigkeit demokratischer Regierungsführung für die menschliche Sicherheit nicht auszuschließen. Die Politik beschränkt sich jedoch auf die Schaffung rechtsstaatlicher Strukturen, um den Schutz von Individuen zu sichern. Während Menschenrechtsanwälte unter dem Begriff der Rechtsstaatlichkeit (rule of law) jedoch den gesamten Körper menschenrechtlicher Normen verstehen138, verbindet die enge Human-Security-Praxis damit tendenziell nur die Reformen von Justiz- und Sicherheitsinstitutionen sowie den Abbau von Korruption und Bürokratie für eine funktionierende Verwaltung139.

137 Kanada, Außenministerium, Foreign Policy for Human Security, http: // www.human security.gc.ca / freedom_from_fear-en.asp#introduction, Stand: 7. Juni 2006. 138 Alston, A Human Rights Perspective on the Millennium Development Goals, Paper prepared as a contribution to the work of the Millennium Project Task Force on Poverty and Economic Development (2003), www.nyuhr.org / images / NYUCHRGJMDGREPORT2003. pdf, Stand: 10. Oktober., S. 25. 139 Die Förderung rechtsstaatlicher Strukturen aus einer Menschenrechtsperspektive würde hingegen u. a. die Eliminierung von Gesetzen und Praktiken, die Minderheiten ausschließen oder benachteiligen, die Frauen die wirtschaftliche Betätigung als voll geschäftsfähige Personen untersagen, die Förderung der Versammlungs- und Redefreiheit umfassen. Siehe zu einer Auflistung der Tätigkeiten in diesem Bereich: Alston, ebd., S. 26 f.

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6. Ergebnis Die enge Human-Security-Politik berührt zwei völkerrechtliche Regelungsbereiche (die Menschenrechte und das humanitäre Völkerrecht) sowie die staatlichen Binnenstrukturen, die für die Verwirklichung der Menschenrechte von Bedeutung sind (Rechtstaatlichkeit und Rechenschaftspflicht). Menschenrechte: Die Auswirkungen der engen Human-Security-Politik auf die Menschenrechte setzen am Inhalt und an der Verpflichtungsstruktur der einzelnen Menschenrechte an, ferner am System des globalen Menschenrechtsschutzes140.  Inhaltlich fördert die enge Human-Security-Politik schwerpunktmäßig die Gewährung des Rechts auf Leben, und zwar in all seinen verschiedenen Ausformungen (vor staatlicher und privater Gewalt, in seiner kollektiven Form, vor, nach und während bewaffneter interner und internationaler Konflikte). Damit unterstreicht sie die Funktion dieses Kardinalrechtes141, welches Voraussetzung für den Genuss aller anderen Menschenrechte ist. Daneben wird das Recht, nicht als menschliche Ware gehandelt zu werden, geschützt. Zudem fällt auf, dass die Human-Security-Politik sich auf die tatsächlichen Bedürfnisse besonders schutzwürdiger Personengruppen (Kindern, Frauen und Vertriebene) konzentriert und nicht die Implementierung einzelner Rechte als Ausgangsbasis wählt. Auch bei diesen Gruppen geht es aber hauptsächlich um den Schutz vor physischer Gewalt.

Umgekehrt werden aber nicht alle bürgerlichen Menschenrechte, die vor physischen Bedrohungen schützen sollen, durch die enge Human-Security-Politik gefördert. So ist zum Beispiel auch das Verbot der Folter und der unmenschlichen und erniedrigenden Behandlung oder Strafe142 sowie das Verbot des Verschwindenlassens von Personen143 erforderlich, um den von Human Security angstrebten 140 Das Menschenrechtsprogramm der Vereinten Nationen umfasst drei Stufen: 1. inhaltliche Umschreibung der Menschenrechte, 2. Schaffung von Rechtsverpflichtungen, 3. Sicherung des Vollzuges der Menschenrechte, siehe dazu unten, C. V. 2.., S. 182. 141 Tomuschat, Human Rights, S. 267. 142 Art. 7 IPbpR und Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 10. Dezember 1984, BGB. 1990 II, S. 246. 143 Keines der umfassenden Menschenrechtsübereinkommen kennt ein spezifisches Verbot des Verschwindenlassens von Personen. Diese Menschenrechtsverletzung tangiert aber gegenüber der festgehaltenen Person wie auch gegenüber ihren Angehörigen verschiedene existierende Garantien: das Recht auf Freiheit und Sicherheit (Art. 9 Abs. 1), das Recht, keiner Folter unterworfen zu werden (Art. 7), das Recht, bei Freiheitsentzug mit Menschlichkeit und Respekt der innewohnenden Menschenwürde behandelt zu werden (Art. 10) und das Recht auf Leben (Art. 6 IPbpR). Außerdem hat die Arbeitsgruppe der Menschenrechtskommission zur Erarbeitung eines rechtlich verbindlichen Instruments zum Schutz gegen das Verschwindenlassen von Personen einen Entwurf vorgelegt: UN Doc. E / CN.4 / 2005 / CRP.4 vom 7. März 2005. Im Rahmen der OAS ist am 28. März 1996 bereits eine Interamerican Convention on the Forced Disapearance of Persons in Kraft getreten, vgl. http: // www.oas.org / juri dico / English / Treaties / a-60.html, Stand: 27. Mai 2006.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

angstfreien Zustand zu erreichen. Kanada nimmt diese Bereiche aber von seiner Human-Security-Politik aus. Es ist zu vermuten, dass Grund für diese Fokussierung ist, dass Folter und Verschwindenlassen nicht zu den neuartigen Bedrohungen des 21. Jahrhunderts durch sog. failed states, terroristische und kriminelle Banden zählen, sondern typische Phänomene repressiver Regime sind. Die Bekämpfung derartiger Bedrohungen ist zwar nicht (erfolgreich) abgeschlossen, es bestehen aber bereits umfassende internationale Konventionen, die Staaten die Anwendung dieser Mittel verbieten, und Mechanismen, die den Betroffenen zur Durchsetzung ihrer Rechte verhelfen (Individualbeschwerde, Art. 22 Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 10. Dezember 1984144). Ferner sind repressive Regime, insbesondere nach der Demokratisierung der lateinamerikanischen Staaten, im Rückgang begriffen. Die ganzen Aktivitäten zusammengenommen wirken auf die Herbeiführung sicherer und somit friedlicher Lebensbedingungen hin, weshalb das „Recht auf Frieden“ berührt ist. Soweit man es als Menschenrecht anerkennt, trägt die enge Human-Security-Politik auch zur Erfüllung dieses Rechts bei.  Da in allen Bereichen die wesentlichen Bedrohungen von Privaten herrühren, unterstreicht die enge Human-Security-Politik die Schutzpflichten von Staaten. Traditionell unterscheiden sich die bürgerlichen (und politischen) Rechte dadurch von den wirtschaftlichen und sozialen Rechten, dass sie den Staat zum Unterlassen von Eingriffen, also zur Passivität verpflichten145. Die enge HumanSecurity-Politik betont hingegen die Notwendigkeit der Wahrnehmung staatlichen Schutzes zur Gewährung der bürgerlichen Freiheiten gerade gegenüber Privaten. Insofern unterstützt sie die Auffassung146, dass sich die Kluft zwischen bürgerlichen und politischen Rechten auf der einen Seite und den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten auf der anderen etwas verringert hat. Die enge Human-Security-Politik bringt ferner zum Ausdruck, dass sich ihre Vertreter in der Verantwortung fühlen, diesen Schutz zu übernehmen, wenn die primär verpflichteten Staaten ausfallen.  In struktureller Hinsicht bewegt sich die enge Human-Security-Politik auf zwei Ebenen des Menschenrechtsschutzes. Zum einen fördert sie die vertragliche Konkretisierung von Menschenrechten. Zum anderen trägt sie selbst zur Sicherung der Implementierung von Menschenrechten, die eigentlich anderen Staaten obliegt, bei. Dies geschieht einerseits durch tatsächliche Schutzmaßnahmen (anstelle der verpflichteten Staaten) und andererseits durch die Erstellung von Anleitungen für andere Staaten, NGOs, internationale Organisationen sowie die Zivilgesellschaft, um deren Fähigkeiten zum Schutz von Individuen zu verbes144 145 146

Übereinkommen gegen Folter, a. a. O. Ebd., S. 46. Ebd., S. 47.

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sern. Auf dieser zweiten Ebene liegt auch die Promotion neuer Normen (wie der responsibility to protect), die zu einer effektiveren Durchsetzung der Menschenrechte dienen soll, ebenso wie die Unterstützung einer internationalen Strafgerichtsbarkeit, die präventiv wirken soll. Humanitäres Völkerrecht: Während die enge Human-Security-Praxis insoweit also nur eine Verlagerung der Aufmerksamkeit auf die realen Sicherheitsbedingungen der Menschen und die Notwendigkeit der Intensivierung internationaler Schutzmaßnahmen beinhaltet, geht sie im Hinblick auf das humanitäre Völkerrecht über dessen inhaltliche Regelungen hinaus. Indem sie unterschiedslos in internen oder internationalen bewaffneten Konflikten, aber auch bei gemischten Konflikten und bloßen Unruhen in konfliktgeneigten Regionen, Schutz der Zivilbevölkerung leistet, praktiziert sie die sich abzeichnende Entwicklung147, dass viele Regeln des humanitären Völkerrechts, welche ursprünglich Teil der Verträge zum Recht des internationalen bewaffneten Konflikts waren, mittlerweile als Gewohnheitsrecht gleichzeitig auch für interne bewaffnete Konflikte gelten. Um diesen Schutz von Zivilbevölkerungen durchzusetzen, befürwortet die enge Human-Security-Politik sogar die Anwendung militärischer Gewalt unter den Voraussetzungen von Kapitel VII UN-Charta zurück. Nach der sog. responsibility to protect soll sogar eine kollektive Verantwortung (im Sinne einer Pflicht) der internationalen Gemeinschaft bestehen, zu diesem Zweck zu intervenieren. Staatliche Binnenstrukturen: Letzlich zeigt auch die Förderung rechtsstaatlicher, wenn auch nicht demokratischer Strukturen, das Verständnis der engen HumanSecurity-Politik, dass die menschliche Sicherheit und damit insbesondere das Recht auf Leben und Freiheit vor physischen Bedrohungen durch die Proklamation und vertragliche Sicherung der Menschenrechte allein nicht hergestellt werden kann. Neben den zahlreichen Schutzmaßnahmen zur Sicherung von Human Security wird auch ein rechtstaatliches Umfeld (allerdings nicht im menschenrechtlichen, sondern in einem viel engeren, lediglich die staatlichen Sicherheitsinstitutionen betreffenden Sinne) als Voraussetzung für die Verwirklichung individueller, physischer Sicherheit angesehen. Auch wenn die Gesamtheit dieser Aktivitäten von der politischen Fachliteratur als etwas willkürlich kritisiert wird148, so weisen doch alle durch sie geförderten Bestimmungen in sicherheitspolitischer Hinsicht einen Bezug zu physischen Bedrohungen für Individuen auf („freedom from pervasive threats to people’s rights, safety or lives“). In völkerrechtlicher Hinsicht bewirkt diese Human-Security-Politik eine Sichtweise der bürgerlichen Menschenrechte, die nicht nur den RechtsKälin / Künzli, S. 147. Owen, a. a. O., S. 378 m. w. Nachw.; Paris, a. a. O., S. 87 – 102; Krause, Une approche critique de la sécurité humaine, in: Rioux, Jean-François (Hrsg.), La Sécurité humaine, S. 73 – 89; Mack, Plus Ça Change . . . , Security Dialogue 34 / 3 (September 2003), S. 363 – 368; Buzan, Human Security in International Perspective, presentation at the 14th Asia-Pacific Roundtable, Kuala Lumpur. 147 148

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

inhaber und den traditionell staatlichen Verletzer umfassen, sondern auch die Bedeutung der zunehmend von Privaten drohenden Gefahren sowie die Notwendigkeit günstiger menschlicher Strukturbedingungen berücksichtigen.

III. Die weite Human-Security-Politik Das weite Human-Security-Konzept wird von den Unterorganisationen der Vereinten Nationen und Japan (gemeinsam durch den Trust Fund for Human Security), von den SICA-Vertragsstaaten (dazu aber unter IV.) und in Einzelaspekten auch von den Staaten des Human Security Network umgesetzt. Diese Projekte, im Unterschied zu den verschiedenen Aktivitäten unter der engen Human-Security-Agenda, berühren ebenfalls die Menschenrechte (1.), allerdings in anderer Weise und mit einem Schwerpunkt auf den wirtschaftlichen und sozialen Rechten. In welchem Verhältnis die partizipativen Elemente des weiten Human-Security-Ansatzes zu Forderungen nach demokratischen Regierungsformen zu sehen sind, ist under (2.) zu diskutieren. 1. Menschenrechte Die Freiheit von Mangel (freedom from want) erfordert die Befriedigung der wirtschaftlichen und sozialen Grundbedürfnisse. Entsprechend fokussiert der weite Human-Security-Ansatz auf die Gewährleistung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte [a)] sowie den Schutz einiger bürgerlicher und politischer Rechte, da zum menschenwürdigen Dasein auch soziale Interaktion zählt. [b)]. Hinsichtlich der besonders schutzwürdigen Gruppen, wie Frauen und Vertriebenen, steht bei der weiten Human-Security-Politik hingegen der Schutz ihrer Rechte – sowohl der ersten als auch der zweiten Generation – im Vordergrund [c)]. Angesichts seiner Weite offenbart Human Security nach diesem Verständnis auch Bezüge zu den Menschenrechten der dritten Generation [d)], insbesondere zum „Recht auf Entwicklung“. a) Wirtschaftliche und soziale Rechte Die Gewährleistung bestimmter materieller (wirtschaftlicher oder sozialer) Standards wird als zweite Generation der Menschenrechte bezeichnet. Die Besonderheit dieser Sozialrechte hinsichtlich ihrer Verpflichtungsstruktur und ihres Leistungsgehaltes wird unter (1) skizziert. Anschließend werden die von dem weiten Human-Security-Ansatz berührten Menschenrechte dargestellt und ihr Verhältnis zu Human Security erläutert (2).

III. Die weite Human-Security-Politik

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(1) Verpflichtungs- und Leistungsstruktur der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte Die Pflicht zur Gewährleistung der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte geht über die Verpflichtung zur Gewährung von Schutz gegen Übergriffe Privater oder Gefahren von Naturgewalten hinaus. Sie verpflichtet den Staat, die rechtlichen, institutionellen und verfahrensmäßigen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Berechtigten ihre Rechte voll realisieren können149, und zwar auch dort, wo Gefährdungen durch Dritte und damit Schutzpflichten keine Rolle spielen150. Diese Verpflichtung kann je nach Menschenrecht verschiedene Maßnahmen, zumeist auf innerstaatlicher Ebene151, nach sich ziehen: Für die Ausübung einiger Menschenrechte ist der Erlass bestimmter Gesetze und der damit verbundenen Schaffung zuständiger Staatsorgane erforderlich152. Über die Gesetzgebung hinaus kann die Entwicklung und Umsetzung von Politiken und Aktionsplänen zur Realisierung der Menschenrechte nötig sein153. Teil eines jeden Rechtssystems sind Institutionen des Rechtsschutzes, wozu vor allem effektive Beschwerdemöglichkeiten gehören, Art. 3a Internationaler Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR). Schliesslich muss der Staat direkt berechtigten Individuen positive Leistungen im engeren Sinne, d. h. Geld, Güter oder Dienstleistungen zur Verfügung stellen, wenn ein Menschenrecht dies ausdrücklich verankert154 oder wo ohne solche Leistung das Recht seiner Substanz beraubt würde155. Der Umfang der Gewährleistungspflichten hängt stark von der Leistungsfähigkeit des betreffenden Staates ab. Entsprechend liegt diese Einschätzung der allgemeinen Verpflichtungsklausel von Art. 2 IPwskR zu Grunde, welche die Vertragsstaaten anhält, „nach und nach mit allen geeigneten Mitteln [ . . . ] die volle Verwirklichung“ der Paktgarantien zu erreichen. Damit bleiben einige der im IPwskR garantierten Rechte eher verpflichtende Richtlinien für die Implementierung auf nationaler Ebene als echte Individualansprüche156.

Art. 2 Abs. I IPwskR. Kälin / Künzli, S. 113. 151 Tomuschat, Human Rights, S. 47. 152 So z. B. die Schaffung einer Sozialversicherung oder ähnlicher institutioneller Vorkehrungen für das Recht auf soziale Sicherheit, Art. 9 IPwskR. 153 Kälin / Künzli, S. 113. 154 So. z. B. der Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht, Art. 13 Abs. 2a IPwskR 155 Dies gilt vor allem für das Recht auf Nahrung, wenn Menschen in Not sind, Art. 11 Abs. 1 IPwskR 156 Tomuschat, Human Rights, S. 47. 149 150

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

(2) Subsistenzrechte (Recht auf einen angemessenen Lebensstandard) Der menschenrechtliche Schutz des Lebens erschöpft sich nicht darin, die Wahrscheinlichkeit zu minimieren, Opfer eines Tötungsdeliktes zu werden. Praktisch wichtiger – so auch das weite Human-Security-Konzept – ist es, Zugang zu notwendigen Lebensgrundlagen wie Nahrung, Obdach und im Fall gefährlicher Krankheiten minimaler medizinischer Behandlung zu haben. (a) Das Recht auf Nahrung Ein Großteil der Projekte des UN Trust Fund for Human Security trägt zur Bekämpfung der extremen Armut und des Hungers bei. Maßnahmen reichen von der Lieferung von Arbeitsgerät157 und Berufsaus- und Fortbildung158 über Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen durch Aufbau der lokalen Infrastruktur (und dadurch Einkommensgenerierung)159 bis hin zur Wiederbelebung der Landwirtschaft nach Konflikten und Ankurbelung der lokalen Wirtschaft160. Die Lieferung von Hilfsgütern wird nur unterstützt, wenn sie nur eine erste Phase des jeweiligen Projektes umfasst und / oder der Kräftigung der Betroffenen dient, so dass diese selbständig an der Verwirklichung der Projekte teilnehmen können, z. B. Essensverteilung während der Durchführung von Bildungs- und Schulungsmaßnahmen161. Damit berührt Human Security den Regelungsgehalt des Rechts auf ausreichende Ernährung, das alle Vertragsstaaten des IPwskR in Art. 11 Abs. 1 anerkennen. Abs. 2 IPwskR statuiert darüber hinaus das grundlegende Recht auf Schutz vor Hunger. Davon ist auch ein Recht auf ausreichende Versorgung mit Trinkwasser umfasst162. Das Recht auf Nahrung ist voll realisiert, wo genügend Nahrung verfügbar ist und der Zugang zu ihr nachhaltig sichergestellt ist163. Die Vertragsstaaten sind durch Art. 11 Abs. 1 IPwskR allerdings nicht verpflichtet, Privatpersonen unbeschränkt Nahrung zur Verfügung zu stellen. Die Unterlassenspflicht dieser Vorschrift gebietet den Staaten vielmehr, (1) den privaten Zugang zur verfügbaren Nahrung zu respektieren, und verbietet (2) die Zerstörung der Nahrungsmittelinfrastruktur164. Art. 11 Abs. 2 IPwskR enthält auch Schutzpflichten. Diese verpflichten den Staat, Menschen gegen Übergriffe Dritter, welche den Zugang zur Nahrung unmöglich machen, zu schützen165. Siehe Anhang I, Projekt Nr. 36. Siehe Anhang I, Projekt Nr. 58. 159 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 44 160 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 41. 161 Zum Beispiel Projekt Nr. 62, 76, Anhang I. 162 Ausschuss für Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte (IPwskR-Ausschuss), General Comment 15 (20. 01. 2002), Nr. 3. 163 Kälin / Künzli, S. 305. 164 Ebd. 157 158

III. Die weite Human-Security-Politik

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Schließlich resultieren aus Art. 11 Abs. 2 IPwskR Gewährleistungspflichten. Die Vertragsstaaten sind danach verpflichtet, einzeln und im Wege internationaler Zusammenarbeit die erforderlichen Maßnahmen, einschließlich besonderer Programme zur Verbesserung der Methoden der Erzeugung, Haltbarmachung und Verteilung von Nahrungsmitteln durch volle Nutzung der technischen und wissenschaftlichen Erkenntnisse (a) und zur Sicherung einer dem Bedarf entsprechenden gerechten Verteilung der Nahrungsmittelvorräte der Welt (b) durchzuführen. In Zeiten von Hungersnot und humanitären Katastrophen müssen sie die hungernde Bevölkerung selbst mit Lebensmitteln versorgen oder, falls sie dazu nicht in der Lage sind, um Hilfe der internationalen Gemeinschaft nachsuchen166. Die Human-Security-Projekte dienen hingegen dazu, die Menschen in die Lage zu versetzen, sich selbständig Zugang zur verfügbaren Nahrung zu verschaffen, diesen Zugang aufrecht zu erhalten – solange nicht zerstörerisch von außen auf ihn eingewirkt wird – und ihn auszuweiten. Insofern tragen die Projekte weniger zur Erfüllung der aus dem Recht auf Nahrung erwachsenen staatlichen Leistungspflichten bei, sondern vielmehr zur Schaffung der notwendigen Voraussetzungen in der Person der Rechtsinhaber zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung ihres Rechts auf Nahrung. Sie überbrücken das Vakuum, das für die Realisierung der Menschenrechte entsteht, wenn Nahrung grundsätzlich – wenn auch schwierig – verfügbar und auch der Zugang gewährleistet ist, die Menschen aber aufgrund mangelnder Fähigkeiten und Gerät nicht in der Lage sind, sich diesen Zugang zunutze zu machen. Damit setzt Human Security noch vor dem Geltungsbereich der eigentlichen Menschenrechte an, nämlich bei den Fähigkeiten jedes einzelnen Menschen, sich selbst zu helfen. (b) Das Recht auf angemessene Unterkunft Bestandteil der Mehrzahl der durch den Trust Fund for Human Security finanzierten Projekte ist der Wiederaufbau der infolge von bewaffneten Auseinandersetzungen zerstörten Häuser, die Schaffung von Unterkünften für die von gewaltsam oder aus sozio-ökonomischen Gründen vertriebenen Bevölkerungsteile und / oder die Ausstattung dieser mit sanitären Einrichtungen und Trinkwasserzugang167. Damit trägt die weite Human-Security-Politik zur Realisierung des Rechts auf ausreichende Unterbringung bei. Dieses wird in Art. 11 IPwskR garantiert. Nach dem Ausschuss für Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte der Vereinten Nationen168 setzt eine vollstän165 Dazu zählt zum Beispiel in Zeiten von Nahrungsmittelknappheit zu verhindern, dass Nahrungsmittel gehortet und anschließend zu so hohen Priesen verkauft werden, dass ärmere Bevölkerungsschichten sich nicht mehr ausreichend ernähren können oder gegen die Schädigung der Nahrungsmittelkette durch Private einzuschreiten, vgl. IPwskR-Ausschuss, General Comment 12 (12. 05. 1999), Nr. 19. 166 Kälin / Künzli, S. 305. 167 Siehe Anhang I, Projekte Nr. 55, 67, 78, 82, 87.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

dige Realisierung des Rechts auf Unterkunft das Vorhandensein folgender Elemente voraus169: (1) die Verfügbarkeit einer Unterkunft, die bewohnbar ist, d. h. ausreichend Raum und Schutz vor Kälte, Feuchtigkeit und anderen gesundheitsschädlichen Umwelteinflüssen bietet; die physische Sicherheit der Bewohner und Bewohnerinnen gewährleistet; Zugang zu Energiequellen, Trinkwasser und sanitären Einrichtungen bietet; ein gewisses Maß an Sicherheit im Sinne eines gesetzlichen Schutzes vor Vertreibung, Belästigung oder anderer Bedrohungen gewährt sowie kulturell akzeptabel ist; (2) eine diskriminierungsfreie Zugänglichkeit zu einer derartigen Unterkunft für alle – d. h. auch für benachteiligte Gruppen – in einer Weise, welche die Befriedigung anderer Grundbedürfnise nicht gefährdet. Die Vertragsstaaten sind durch Art. 11 Abs. 1 IPwskR gehalten, Bewohner von Wohnungen vor willkürlichen Ausweisungen und Immissionen zu schützen. Auf der Ebene der Gewährleistung bedeutet das, dass die Staaten eine Vielzahl von gesetzlichen und anderen Maßnahmenmit dem Ziel der vollumfänglichen Realisierung dieses Rechts in möglichst kurzer Zeit, durchzuführen verpflichtet sind170. Daneben begründet auch dieses Recht Minimalverpflichtungen, die grundsätzlich unmittelbar umzusetzen sind171. Dazu zählen die Bereitstellung von Notunterkünften für Opfer, z. B. von Naturkatastrophen, für Obachlose, insbesondere Straßenkinder und für andere Personen in einer Notlage. Die Human-Security-Projekte setzen auf der Gewährleistungsebene an, indem sie die Menschen durch Unterrichtung und Zurverfügungstellung der notwendigen Materialien in die Lage versetzen, ihre Unterkünfte selbst (wieder-) zu errichten und auszubauen. Im Hinblick auf Naturkatastrophen wird den Menschen beispielsweise gezeigt, ihre Unterkünfte so zu gestalten, dass sie gegen die besonderen Bedrohungen der Umwelt gewappnet sind, selbst in kürzester Zeit Notunterkünfte errichten können und durch Frühwarnsysteme und moderne Kommunikationswege zu anderen betroffenen Gemeinden, die Auswirkungen der Katastrophen durch Prävention und Kooperation minimieren können. Damit werden die Staaten, die – zumeist Entwicklungsländer in den unsicheren Weltgegenden – nicht in der Lage sind, den Bedrohungen präventiv, rechtzeitig oder überhaupt zu begegnen, entlastet.

168 Der Ausschuss für Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte (IPwskR-Ausschuss) wurde im Jahre 1985 durch den Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) durch Res. 17 / 1985 errichtet, um die Berichte, die die Staaten nach Art. 16 über die Verwirklichung der Gewährleistungen vorzulegen haben, zu prüfen. Diese Aufgabe oblag zuvor dem ECOSOC selbst. 169 IPwskR-Ausschuss, General Comment 4 (13. 12. 1991), Nr. 8. Vgl. zum normativen Gehalt dieser Garantie auch den Bericht des Sonderberichterstatters über das Recht auf angemessene Unterkunft vom 25. Januar 2000, UN Doc. E / CN.4 / 2001 / 51, Nr. 23 ff. 170 Kälin / Künzli, S. 312. 171 Ebd., S. 312.

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(c) Das Recht auf Gesundheit Japan und die Vereinten Nationen haben eine beträchtliche Zahl von Projekten durch den Human Security Trust Fund finanziert, die die Vorbeugung und Bekämpfung von HIV / AIDS und anderer Krankheiten zum Ziel haben. Im Vordergrund steht stets die Aufklärung der Bevölkerung über die Ansteckungsmöglichkeiten und den Umgang mit der Krankheit. Das „Recht eines jeden auf das für ihn erreichbare Höchstmaß an körperlicher und geistiger Gesundheit“ wird in Art. 12 IPwskR garantiert. In normativer Hinsicht kann kein Staat ein Recht auf Gesundheit im Sinne eines Rechts, gesund zu sein, garantieren172. Die Verpflichtung der Vertragsstaaten richtet sich vielmehr darauf, in Ergänzung individueller Gesundheitsvorsorge Bedingungen zu schaffen, die den höchst möglichen Gesundheitszustand aller Menschen in dem jeweiligen Staat ermöglichen173. Bis heute ist nicht vollständig geklärt, was genau von diesem Recht erfasst ist. Nach dem Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ist die Garantie vollständig erfüllt, wenn (1) die Verfügbarkeit qualitativ und quantitav genügender öffentlicher Gesundheitseinrichtungen sowie die Verfügbarkeit von Medikamenten und anderer notwendiger Produkte gewährleistet ist und (2) die diskriminierungsfreie Zugänglichkeit zu Gesundheitsdiensten und gesundheitlich relevanten Informationen auf dem gesamten Staatsgebiet einer Vertragspartei möglich sind174. Dadurch sind die Vertragsstaaten verpflichtet, die Menschen vor Beeinträchtigungen des Rechts auf Gesundheit durch Private zu schützen und Maßnahmen zu unterlassen, die die Verfügbarkeit und den Zugang stören175, 176. Die Gewährleistungspflichten sind zentral für das Recht auf Gesundheit. Sie sind in Art. 12 Abs. 2 IPwskR beispielhaft177 aufgezählt und umfassen Maßnahmen zur gesunden Entwicklung des Kindes, b) zur Verbesserung aller Aspekte der Umwelt- und der Arbeitshygiene178, c) zur Vorbeugung, Behandlung und Bekämpfung epidemischer und endemischer Berufs- und sonstiger Krankheiten und d) zur Schaffung der Voraussetzungen, die für jedermann im Krankheitsfall den Genuss medizinischer Einrichtungen und ärztlicher Betreuung sicherstellen. Der AusEbd., S. 314. Ebd., S. 315. 174 IPwskR-Ausschuss, General Comment 14 (11. 08. 2000), Nr. 7 ff. Siehe dazu auch die Berichte des Sonderberichterstatters über das Recht auf Gesundheit vom 13. Februar 2003, UN Doc. E / CN.4 / 2003 / 58. Ziff 22., und vom 1. März 2004, Mission to the World Trade Organization, UN Doc. E / CN.4 / 2004 / Add.1, Nr. 33 ff. 175 Sie müssen beispielsweise unterlassen, zwangsweise diagnostische oder therapeutische Maßnahmen anzuordnen oder die Umwelt in gesundheitsschädigender Weise zu verschmutzen. Siehe im Einzelnen zu den Unterlassungspflichten, Kälin / Künzli, S. 316 f. 176 Ebd., S. 319 f. 177 Dies ergibt sich aus dem offenen Wortlaut „umfassen“. 178 Ein Recht auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen wird auch gewährt in Art. 7 b) IPwskR. 172 173

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

schuss für Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte (IPwskR-Ausschuss) zählt darüber hinaus Maßnahmen zur Prävention und Nichtweiterverbreitung epidemischer und endemischer Krankheiten sowie Maßnahmen zur Gesundheitserziehung zum Gehalt des Rechts auf Gesundheit179. Nach der Praxis des Ausschusses sind die Vertragsstaaten zur Gewährleistung des Rechts auf Gesundheit nicht nur auf ihrem eigenen Staatsgebiet verpflichtet, sondern auch auf internationaler Ebene: „Je nach Verfügbarkeit von Ressourcen sollten die Staaten den Zugang zu elementaren medizinischen Einrichtungen und ärztlicher Betreuung in anderen Ländern, wann immer möglich, erleichtern und auf Anfrage notwendige Hilfe zur Verfügung stellen“180. Damit trägt die HumanSecurity-Politik der Vereinten Nationen und Japans nicht nur zur Erfüllung der gesundheitsrechtlichen Verpflichtungen von Staaten bei, die dazu selbst nicht in der Lage sind, sondern gleichzeitig auch zur Erfüllung ihrer eigenen internationalen Verpflichtungen. Im Unterschied zu den Rechten auf Nahrung und angemessene Unterkunft formuliert der Ausschuss hier eine originäre Verpflichtung der internationalen Gemeinschaft. Zugleich setzen die Human-Security-Projekte einen deutlichen Schwerpunkt auf die Ausbildung der Kenntnisse und Fähigkeiten der Menschen, mit den Krankheiten und insbesondere ihrer Verhütung, umzugehen. Damit stärkt die japanische Human-Security-Politik wiederum die tatsächlichen Voraussetzungen auf Seiten der Rechtsinhaber. (d) Staatliche Pflichten zur Gewährleistung des Rechts auf Lebens hinsichtlich HIV / AIDS Das Recht auf Gesundheit verpflichtet die Staaten schließlich auf einer programmatischen, d. h. nicht justiziablen Ebene, konkrete Schritte zum besseren Schutz des Lebens in besonders gefährdeten Bereichen zu unternehmen. Der Menschenrechtsausschuss des IPbpR hat die Staaten zu diesem Zweck unter anderem dazu aufgefordert, Maßnahmen zur Senkung der Kindersterblichkeit und zur Verlängerung der durchschnittlichen Lebenserwartung181, zur atomaren Abrüstung sowie zur Kriegsprävention zu ergreifen182. Die Vereinten Nationen, Japan und insbesondere die Staaten des Human Security Network haben in ihre Agenda – anders als der enge Human-Security-Ansatz – auch die Bekämpfung der tödlich verlaufenden Immunschwächekrankheit AIDS aufgenommen und dieser neben der Kleinwaffenverbreitung die meiste Aufmerksamkeit gewidmet. Mit 25 Millionen Todesfällen in den letzten 25 Jahren und einem geschätzten Anstieg auf 71 Millionen bis 2010 bei ungehindertem Ver179 180 181 182

Zum Ganzen, vgl. IPwskR-Ausschuss, General Comment 14 (11. 08. 2000), Nr. 43 – 45. IPwskR-Ausschuss, General Comment 14 (11. 08. 2000), Nr. 39. MRA, General Comment 6 (30. 04. 1982), Nr. 5. MRA, General Comment 14 (09. 11. 1984).

III. Die weite Human-Security-Politik

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lauf183 stellt AIDS die größte Bedrohung für menschliches Leben weltweit dar. Insofern könnten die Aktivitäten der Netzwerkstaaten als Unterstützung der betroffenen Länder bei der Erfüllung ihrer Pflicht zur Ergreifung von Maßnahmen zum besseren Schutz des Lebens aufgefasst werden. Gegen eine solche Pflicht aus dem Recht auf Leben spricht der in der Regel sehr langsame Krankheitsverlauf, der eher Assoziationen mit einem Recht auf Gesundheit wachruft. Auf der anderen Seite können mangelnde Aufklärung durch den Staat, grobe Fahrlässigkeit in Krankenhäusern oder systematische Vergewaltigungen in Konflikten die Infizierung (mit-)verursachen. Gerade in Entwicklungsländern liegt es oft nicht nur in der Hand der betroffenen Menschen, die Verbreitung von AIDS durch ein entsprechendes Verhalten einzudämmen. Dennoch hat Kanada, das Human Security als die Sicherheit vor gewaltsamen Bedrohungen definiert, AIDS nicht in seine HumanSecurity-Agenda aufgenommen. Will man einer staatlichen Pflicht zum besseren Schutz des Lebens (auch) hinsichtlich AIDS / HIV zustimmen, so trägt die weite Human-Security-Politik zur Verwirklichung dieser Schutzpflichten bei. In jedem Falle fördern die Aktivitäten des Human Security Network aber die Implementierung des Rechts auf Gesundheit. (e) Das Recht auf Bildung Bei allen Human-Security-Projekten spielt die Bildung in Form des Empowerment eine bedeutende Rolle: das sog. „Empowerment“, also die Ausstattung der Betroffenen mit Fachkenntnissen und besonderen Fähigkeiten, die sie in die Lage versetzen (sollen), selbst mit den Herausforderungen / Bedrohungen ihrer jeweiligen Situation fertig zu werden184, ist Voraussetzung für die Vergabe von Mitteln des Trust Fund for Human Security 185. Sie führt dazu, dass die Menschen in ihre Schutzmaßnahmen aktiv einbezogen werden. Beispielhaft seien Projekte zum Training von Menschen in Früherkennung, Risikomanagement und Schadensminimierung bei Umweltkatastrophen genannt186. Einige Human-Security-Projekte widmen sich auch über diese sach- und fallbezogene Ausbildung hinaus dem Bildungssektor. Bei ihnen geht es teilweise um den Wiederaufbau von Schulen187 und die Verbesserung des örtlichen Schulunterrichts188, zumeist aber um die Einfüh183 Außenministerium Thailand, Abteilung für Internationale Organisationen, Pressemeldung zu Thailand-Africa, Workshop on Comprehensive Responses to HIV / AIDS Prevention and Care, Nairobi, Kenia, 22. – 24. Juni 2005, http: // www.humansecuritynetwork.org / Nairobi%20Opening%20PR.php, Stand 3. Juni 2006. 184 Vgl. dazu schon oben, Fn. 189, S. 53. 185 Vergleiche die Schlüsselfinanzierungskriterien, 1. a) und 2. a), b), c) der Guidelines for the United Nations Trust Fund for Human Security, http: // ochaonline.un.org / webpage.asp? MenuID=11985&Page=1503, Stand: 24. September 2006. 186 Vgl. Anhang I, Projekte Nr. 20, 84. 187 Ebd., Nr. 17. 188 Ebd., Nr. 53.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

rung von Mahlzeitenausgabe 189 und psychologischer Betreuung (z. B. in Konfliktgebieten)190 in den Schulalltag, um die Aufnahmefähigkeit der Kinder zu steigern. Die Empowerment-Politik des weiten Human-Security-Ansatzes trägt damit dem Gedanken Rechnung, dass fehlende oder ungenügende Bildung einer der wichtigsten Gründe für Armut und Ausbeutung ist und damit die Wahrnehmung wichtiger wirtschaftlicher und sozialer Rechte gefährdet191. Schulische Bildung ist notwendige Voraussetzung dafür, in der Arbeitswelt Fuß zu fassen, um den eigenen oder den familiären Lebensunterhalt sichern zu können. Zudem ist sie Voraussetzung für die Wahrnehmung vieler anderer Menschenrechte, wie etwa der Meinungsfreiheit oder der politischen Rechte, denn nur ein Minimum an Bildung und Erziehung versetzt die Menschen in die Lage, Meinungen und Gedanken und intellektuelle Fähigkeiten im Allgemeinen zu entwickeln192. Das Recht auf Bildung ist in Art. 13 IPwskR enthalten. Sein Kerngehalt ist der Anspruch auf für jedermann zugänglichen und unentgeltlichen Grundschulunterricht (Abs. 2 a). Nach Art. 14 IPwskR sind Staaten, welche dieses Recht noch nicht garantieren können, verpflichtet, binnen zwei Jahren einen Aktionsplan zu erlassen, welcher aufzeigt, wie dieses Recht innerhalb eines angemessenen Zeitraumes erreichet werden kann. Der Anspruch umfasst das Vorhandensein von Schulen („availability“), der rechtliche, faktische und ökonomische Zugang zu Unterricht („accessibility“) und Eignung von Form und Inhalt des Schullebens und -unterrichts („acceptability“)193. Die weite Human-Security-Politik wirkt somit zum einen auf den Stufen des Vorhandenseins und der Eignung des Grundschulunterrichts. Zum anderen fördert sie den Zugang aber nicht durch Einflussnahme auf die Schulaufnahmekritieren – was Inhalt der menschenrechtlichen Verpflichtung ist – sondern wiederum auf Seiten der Rechtsinhaber, namentlich durch die Steigerung ihrer Aufnahmefähigkeit und damit ihrer Zugänglichkeit zum Unterrichtsinhalt. Der weitergehende Anspruch über den Grundschulunterricht hinaus auf alle Stufen des Bildungswesens einschließlich Stipendiensystems etc. (Art. 13 Abs. 2 b – e IPwskR) ist von den Human-Security-Projekten bisher nicht gefördert worden. Dagegen fördert Human Security die Ausstattung der Menschen mit fachbezogenen Kenntnissen und bildet sie insofern im Hinblick auf ihre Bedrohungsresistenz und Überlebensfähigkeit. Einen solch weitgehenden Anspruch enthält der IPwskR nicht.

189 190 191 192 193

Siehe Anhang I, Projekt Nr. 62, 69 (?). Siehe Anhang I, Projekt Nr. 81. IPwskR-Ausschuss, General Comment 13 (08. 12. 1999), Nr. 1. Kälin / Künzli, S. 396. Ebd., S. 398.

III. Die weite Human-Security-Politik

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(3) Das Recht auf Arbeit Alle Human-Security-Projekte zur Armutsbekämpfung194 wirken zugleich auf die Möglichkeiten von einkommensgenerierenden Tätigkeiten ein. Sie beziehen sich ebenso auf die Reduzierung der Armut in bestimmten Regionen, wie z. B. in konfliktgeschüttelten Gegenden, deren landwirtschaftliche Infrastruktur zerstört ist oder die von Trockenzeiten, Erdbeben oder Überflutungen geplagt sind, als auch auf bestimmte Personengruppen, die ohne Arbeit und daher einkommenslos sind, wie Vertriebene (sowohl während der Vertreibung als auch nach ihrer Rückkehr), ExKombattanten und ehemalige Gefängnisinsassen. Durch verschiedenste Maßnahmen zur Ankurbelung der lokalen Wirtschaft haben die Human-Security-Projekte die Schaffung von Arbeitsplätzen in der Fischerei, Landwirtschaft, Lebensmittelproduktion und im Bauwesen zum Ziel, nicht zuletzt, um die zuvor arbeitslosen Personen wirtschaftlich zu integrieren und die gefährdeten Zonen ökonomisch und – als Folge davon zumeist auch – sozial zu stabilisieren195. Dabei werden die Arbeitsstellen aber nicht subventioniert, sondern größtenteils werden die Arbeitsuchenden nicht durch Entgeld, sondern durch Nahrung entlohnt (sog. food-for-work-Konzept). Diese Projekte tragen – neben dem indirekt geförderten Recht auf Nahrung – auch zur Schaffung der tatsächlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Rechts auf Arbeit bei. Das in Art. 6 IPwskR verankerte Recht auf Arbeit gewährt keinen Anspruch darauf, vom Staat eine Arbeitsstelle zu bekommen196. Die Bestimmung verankert primär ein Freiheitsrecht, nämlich den Anspruch, seine Arbeit frei wählen und durch solche Arbeit seinen Lebensunterhalt verdienen zu dürfen (Art. 6 Abs. 1 IPwskR). Art. 6 Abs. 2 IPwskR verpflichtet die Vertragsstaaten zur „Festlegung von Grundsätzen und Verfahren zur Erzielung einer stetigen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung und einer produktiven Vollbeschäftigung unter Bedingungen, welche die politischen und wirtschaftlichen Grundfreiheiten des einzelnen schützen“. Somit besteht das anerkannte Recht auf Arbeit im Wesentlichen in Programmsätzen197. Durch die Human-Security-Projekte wird daher den Staaten unter die Arme gegriffen, die nicht in der Lage sind, eine effiziente auf Vollbeschäftigung zielende Wirtschafts- und Sozialpolitik zu betreiben. (4) Das Recht auf soziale Sicherheit Ein Projekt in Laos198 widmet sich u. a. der Einrichtung einer privaten Krankenversicherung zur Verbesserung des Zugangs zur Gesundheitsversorgung und des Vgl. Anhang I, Projekte Nr. 19, 33, 37, 66, 68, 71. Ebd., Projekte Nr. 41, 44, 54, 58. 196 Kälin / Künzli, S. 419. 197 Ipsen, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, § 48 Rn. 44, S. 791. 198 Siehe Anhange I, Projekt Nr. 63: Support to Development of social safety nets in health in Lao PDR through scaling up voluntary community based health insurance in Lao PDR (May 2005). 194 195

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

Sozialversicherungsnetzes. Dadurch wird das Recht auf soziale Sicherheit199 berührt. Schon die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948200 räumt in Art. 22 jedem Gesellschaftsmitglied ein Recht auf soziale Sicherheit ein. Der IPwskR garantiert es in Art. 9, ebenfalls ohne weitere Konkretisierung201. Um dieses Recht mit Inhalt zu füllen, wurden u. a. das Abkommen über die Social Security (Minimum Standards) von 1952202 geschlossen. Der von letzterem und ähnlichen Abkommen203 gewählte Ansatz, demzufolge soziale Sicherheit durch Versicherungsbeiträge von Arbeitnehmern und -gebern geschaffen wird, reicht jedoch grundsätzlich über die von Human Security anvisierte soziale Sicherheit, die nur Bedürftigen und nicht generell gewährt wird, hinaus. Diese erfüllt die staatliche Minimalverpflichtung, denjenigen Menschen, die über keine soziale Absicherung verfügen, Unterstützung zur Führung eines angemessenen Lebensstandards zu leisten204. Das Laos-Projekt bewegt sich hingegen auf einer höheren Ebene der sozialen Sicherheit, indem es bereits bestehende Sozialversicherungseinrichtungen, die Teil eines umfassenden Sozialversicherungsnetzes sind, verbessert. Maßnahmen auf beiden Ebenen führen zur Erfüllung der durch Art. 9 IPwskR aufgestellten Verpflichtung205. b) Bürgerliche und Politische Menschenrechte Neben den wirtschaftlichen und sozialen Rechten berühren die Projekte des Trust Fund for Human Security auch den Gehalt einiger weniger, jedoch fundamentaler bürgerlicher und politischer Menschenrechte.

199 Siehe zum Recht auf soziale Sicherheit im Einzelnen Scheinin, The right to social security, in: Eide / Krause / Rosas (Hrsg.), Economic, Social and Cultural Rights, S. 153 – 178. Deutschsprachige Menschenrechtslehrbücher wie Kälin / Künzli, Schilling, Seidel und Weber führen das Recht auf soziale Sicherheit hingegen nicht unter den geltenden Menschenrechten auf. 200 Abgedruckt in deutscher Sprache in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 38 – 44. 201 In dieser simplen Form („Recht eines jeden auf soziale Sicherheit“) enthalten auch das Übereinkommen über die Rechte des Kindes („Recht jedes Kindes auf Leistungen der sozialen Sicherheit einschließlich der Sozialversicherung“, Art. 26 Abs. 1) eine staatliche Verpflichtungen zur Gewährleistung sozialer Sicherheit. 202 ILO Social Security (Minimum Standards) Convention, No. 102, 1952, http: // www. ilo.org / public / english / protection / secsoc / areas / legal / conv102.htm, Stand: 25. September 2006. 203 Ebenso sehen u. a. Art. 27 der Internationalen Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderabeitnehmer und ihrer Familienangehörigen, Art. 12 der Europäischen Sozialcharta und der Europäische Code für Soziale Sicherheit von 1964 (überarbeitet in 1990) Gewährleistungen des Rechts auf soziale Sicherheit vor. Siehe dazu im Überblick Eide, Economic and Social Rights, in: Symonides (Hrsg.), Human Rights: Concepts and Standards, S. 109, 146. 204 Ebd., S. 109, 148 f. 205 Ebd., S. 155.

III. Die weite Human-Security-Politik

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(1) Das Recht auf Privatautonomie Schon nach der weiten Definition von Human Security soll die Human-SecurityPolitik ein Leben ohne Bedrohungen des menschlichen Überlebens, des täglichen Lebens und der Würde ermöglichen206. Es gehe, im Unterschied zum engen Human-Security-Ansatz, nicht um den Schutz vor physischen Bedrohungen, sondern um die Erweiterungen der Freiheiten und Wahlmöglichkeiten der Menschen207. Die Human-Security-Projekte, die diesem Gedanken Rechnung tragen, indem sie sich unmittelbar an die Einzelperson wenden und sie in Projektplanung und -implementierung stets einbeziehen, fördern daher die Fähigkeiten der Menschen, sich selbständig zu helfen. Damit werden die Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts auf Privatautonomie geschaffen. Das Recht auf Privatautonomie ist Ausfluss des facettenreichen Rechts auf Privatleben, das in Art. 17 IPbpR garantiert ist208. Dieses garantiert auf einer ersten Ebene das Recht jeder Person auf Privatautonomie, d. h. den Anspruch, autonom z. B. über die Gestaltung der persönlichen Beziehungen, die Wohnform oder eine medizinische Behandlung zu entscheiden209. Auf einer zweiten Ebene gewährleisten internationale Menschenrechte diesen Anspruch in räumlicher Hinsicht, indem sie dem Staat den Zugang zur Wohnung grundsätzlich untersagen210. Auf einer dritten Ebene garantiert das Recht auf Privatleben schließlich das Recht auf Zusammenleben des Menschen innerhalb der Familie211. Zweck dieser kollektiven Garantie besteht darin, dem Menschen als autonomem Subjekt und als Mitglied der Gemeinschaft einen gewissen Freiraum vor staatlicher Einmischung zu gewährleisten212. Die Human-Security-Projekte setzen wiederum auf einer Vorstufe des Inhalts dieser Garantie an. Sie haben zum Ziel, den Menschen überhaupt erst in die Lage zu versetzen, ein Wahlrecht über bestimmte Gestaltungsmöglichkeiten des Privatlebens (welche Wohnung, welcher Beruf, etc.) zu haben und die tatsächlichen Umstände dafür zu schaffen. Siehe oben A. IV. 2., S. 33. Commission on Human Security, Human Security Now, S. 10 ff. 208 Der General Comment 16 (08. 04. 1988) des MRA zu Art. 17 IPbpR enthält keine allgemeine Definition des materiellen Geltungsbereichs dieses Rechts. Jedoch hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Spannbreite des Rechts folgendermaßen ausgedehnt: „Although no previous case has established as such any right to self-determination as being contained in Article 8 of the Convention, the Court considers that the notion of personal autonomy is an important principle underlying the interpretation of its guarantees“, EGMR, Pretty v. the United Kingdom, Reports 2002-III, Nr. 61, vgl. auch Kälin / Künzli, S. 376, die das Recht auf Privatautonomie universell als Teil des Rechts auf Privat- und Familienleben betrachten. 209 Kälin / Künzli, S. 376. 210 Ebd. 211 Ebd. 212 Ebd. 206 207

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

Sie stützen damit zudem das Recht auf persönliche Entwicklung, das nach dem Europäischen Menschengerichtshof in Art. 8 EMRK enthalten ist213. Ein weiterer Aspekt des Rechts auf Privatleben, nämlich das Recht darauf, Beziehungen zu anderen Menschen zu entwickeln214, wird durch die Projekte, die die sozio-ökonomische Reintegration von Ex-Kombattanten, Vertriebenen oder ehemaligen Gefängnisinsassen betreiben, gefördert. Denn nur, wenn Menschen beständig in einem natürlichen Umfeld leben und hier ihren Lebensunterhalt erarbeiten (und nicht in einem Lager ohne Beschäftigung und durch Hilfsgüter ernährt), können sie auch soziale Beziehungen und damit ein eigenes Privatleben aufbauen, welches dann wiederum unter dem Schutz von Art. 17 IPbpR vor staatlicher Beeinträchtigung steht. (2) Die politischen Menschenrechte – Kommunikationsrechte Als soziales Wesen werden Identität, Ambitionen und Chancen des Menschen im Wesentlichen durch sein gesellschaftliches Umfeld beeinflusst und geprägt. Dem Ziel einer möglichst ungehinderten Kommunikation des Menschen mit seiner Umgebung und möglichst rechtsgleicher Möglichkeiten zur Mitgestaltung dieses gesellschaftlichen Kontexts dienen die Kommunikationsrechte und die eigentlichen politischen Menschenrechte“ 215. Dazu zählen die Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungfreiheit sowie das Recht auf Wahlen und auf Teilnahme am öffentlichen Leben. Neben der zentralen politischen Funktion216 besitzen die Kommunikationsgrundrechte einen ebenso wichtigen persönlichkeitsbezogenen Gehalt, weil ohne Austausch mit anderen Menschen die Entfaltung der eigenen Persönlichkeit nicht möglich ist217. Die weite Human-Security-Politik trägt insbesondere zur Schaffung von Foren und Kanälen zur Realisierung der Meinungs- und Informationsfreiheit bei (a). Unter (b) ist zu untersuchen, ob die Beteiligung der lokal ansässigen und / oder betroffenen Bevölkerung an den Projekten durch den Aufbau von gesellschaftlichen Strukturen auf der untersten gesellschaftlichen Ebene das Recht auf Teilnahme am politischen Leben fördert. (a) Die Meinungs- und Informationsfreiheit Durch die Stärkung gemeindlicher Strukturen und Reintegration von zuvor sozial ausgeschlossenen Bevölkerungsteilen wie Frauen, Vertriebenen und Flüchtlingen sowie Ex-Kombattanten schafft die weite Human-Security-Politik einen so213 214 215 216 217

EGMR, Pretty v. the United Kingdom, Reports 2002-III, Nr. 61. Ebd. Kälin / Künzli, S. 451. Weber, Menschenrechte – Texte und Fallpraxis, S. 313. Kälin / Künzli, S. 451.

III. Die weite Human-Security-Politik

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zialen Austausch und damit erst die Möglichkeit für die Äußerung und die Entgegennahme von Meinungen. Diese in Art. 19 Abs. 2 IPbpR, Art. 10 Abs. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 AMRK garantierte Meinungsäußerungsfreiheit wird insbesondere durch das IRIN Radio-Projekt in vierzehn afrikanischen Ländern218 gefördert, das die Produktion von Radioprogrammen, das Training von Journalisten und die Information besonders schutzwürdiger Bevölkerungsgruppen unterstützt. Nicht nur durch dieses Projekt und das Projekt zur Verbesserung der Informationskommunikation in Afghanistan und neun afrikanischen Ländern219, sondern durch alle Human-Security-Programme, die die Aus- und Fortbildung von Individuen hinsichtlich des Umgangs mit den sie bedrohenden Gefahren vorsehen220, scheint – zumindest dem Wortlaut nach – auch dem Informationsbeschaffungsrecht Vorschub geleistet zu werden. Dieses ist in Art. 19 Abs. 2 IPbpR („sich zu beschaffen“) und Art. 13 Abs. 1 AMRK („ermitteln“) garantiert221. Mangels entsprechender Praxis ist jedoch gegenwärtig schwer abschätzbar, in welchem Ausmaß Staaten unter einer eigentlichen Leistungspflicht zur Erfüllung dieser Garantie stehen222. Unter der EMRK korrespondieren schon dem Wortlaut nach keine staatlichen Informationspflichten mit dem in Art. 10 Abs. 1 S. 2 EMRK garantierten Recht. Dieses spricht allein von dem Recht, „Informationen und Ideen“ zu empfangen und weiterzugeben 223. Insofern erfüllen die Human-Security-Projekte keine den jeweiligen Staaten obliegenden Informationspflichten. Da es bei den Human-Security-Projekten nicht um den von der Informationsbeschaffungsfreiheit umfassten Zugang zu einem staatlichen Informationsmonopol geht, ist jedoch auch der Schutzbereich des weiter gefassten Art. 19 Abs. 2 IPbpR (Recht auf Informationsbeschaffung vom Staat) nicht berührt. Die Information im Rahmen der HumanSecurity-Projekte findet also auf einer Vorstufe der staatlichen Verpflichtungen zum Schutze und zur Gewährleistung der Informationsfreiheit statt.

Siehe Anhang I, Projekt Nr. 71. Siehe Anhang I, Projekt Nr. 11. 220 Siehe Anhang I: Projekte zum Risikomanagement von Umweltkatastrophen (Nr. 9, 52, 84), zur Prävention von Krankheiten oder Menschenhandel (Nr. 30, 52, 56), zur Förderung der Schulbildung (Nr. 17, 53, 62) und Ausbildung professioneller Fähigkeiten (Nr. 58, 73, 81) wie bspw. in der Landwirtschaft, beruhen auf der Informationsvermittlung. Aber auch die anderen Human-Security-Projekte verfügen durch ihren Empowerment-Charakter über Elemente der Informationsvermittlung. 221 Schilling, Internationaler Menschenrechtsschutz, S. 120, Rn. 234. 222 Ein Recht auf Erteilung von Auskünften über nicht allgemein zugängliche Vorgänge durch die Verwaltung wurde von der Kommission zumindest in uneingeschränkter Form abgelehnt, Seidel, Handbuch der Grund- und Menschenrechte auf staatlicher, europäischer und universeller Ebene, S. 111. 223 Schilling, Rn. 234,S. 120. Allerdings korrespondiert mit der Informationsfreiheit nach Ansicht des EGMR nicht nur ein Recht des Menschen, die von Medien verbreiteten Informationen zu erhalten, sondern auch ein Recht darauf, angemessen informiert zu werden (EGMR, Sunday Times . / . GB (I), Urteil vom 26. 4. 1979, A / 30 = EuGRZ 1979, 386), vgl. auch Seidel, S. 103. 218 219

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

(b) Das Recht auf Teilnahme an den öffentlichen Angelegenheiten? Die Beteiligung der Individuen am Wiederaufbau von lokalen Infrastrukturen und sozialen Einrichtungen versetzt die Menschen in die Lage, Know-How zu sammeln und auf diese Weise eigenständige Gemeindeprojekte zu entwickeln und in Zukunft – bestenfalls ohne internationale Unterstützung – Bedrohungen abzuwenden. Fraglich ist, ob damit die Beteiligung der Menschen an den öffentlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 25 a) IPbpR und Art. 23 Abs. 1 a) AMRK auf Gemeindeebene gefördert wird. Diese Bestimmungen, nicht aber die EMRK, garantieren das Recht und die Möglichkeit, „an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen“. Der Menschenrechtsausschuss hat entschieden, dass über die Modalitäten der Teilhabe an diesen Angelegenheiten das nationale Recht des Vertragsstaats entscheide. Die Vorschriften berechtigen also nicht jeden Bürger, selbst hierüber zu entscheiden. Die Gestaltung dieser Angelegenheiten sei in einem demokratischen Staat regelmäßig Aufgabe von Regierung und Exekutive. Ein Recht auf direkte Beteiligung des Bürgers lasse sich Art. 25 a) IPbpR nicht entnehmen224. Dementsprechend gelten auch der Wiederaufbau von Gemeinden und Infrastruktur sowie die Beteiligung der Bevölkerung an diesen Projekten nicht der Förderung dieses Menschenrechts, sondern der Schaffung von Know-How und Selbstvertrauen der Betroffenen für die Bewältigung ihrer örtlichen, nichtstaatlichen Angelegenheiten, jedoch als Vorstufe zu den staatlichen Angelegenheiten. c) Schutz und Gewährleistung wirtschaftlicher, sozialer und bürgerlicher Rechte für besonders schutzwürdige Gruppen Bei den besonders schutzwürdigen Menschen, wie Frauen, Kindern und Vertriebenen, beschränken sich die Human-Security-Projekte nicht auf die Gewährleistung wirtschaftlicher und sozialer Standards, sondern leisten darüber hinaus vielfach auch Schutz individueller Freiheiten. (1) Frauen Jedes Jahr wurden zwei bis fünf Projekte zum Schutz von Frauen durch den Trust Fund for Human Security finanziert. Diese richteten sich in der Regel auf die Aufklärung von Frauen über die Prävention von AIDS / HIV, gesunde Fortpflanzung (reproductive health) sowie über Verhinderung und Begegnung sexueller Ausbeutung, darüber hinaus die Reintegrierung der Opfer und die Verhinderung von Menschenhandel sowie vereinzelt auch die Schulbildung und Entwicklung von Mädchen. 224

5.4 f.

MRA, Grand Chief Donald Marshall, CCPR / C / 43 / D / 205 / 1986 (03. 12. 1991), para.

III. Die weite Human-Security-Politik

157

Das Völkerrecht beinhaltet drei Regelkomplexe, um die Diskriminierung von Frauen zu eliminieren oder wenigstens zu reduzieren225: (1) Das Verbot der Diskriminierung wegen des Geschlechts schützt Frauen, gleichzeitig aber auch Männer vor Benachteiligung226. (2) Das Verbot der Diskriminierung von Frauen schützt nur Personen weiblichen Geschlechts vor Benachteiligung gegenüber Männern227. (3) Da die beiden Arten von Diskriminierungsverboten oft nicht genügen, um Frauen vor geschlechtsspezifischen Verletzungen ihrer Rechte zu schützen, wurden spezielle Schutzvorschriften geschaffen. Danach ist der Staat verpflichtet, Maßnahmen zum Abbau von Diskriminierung durch Private und zum Schutz im sozialen und kulturellen Bereich zu ergreifen228. Durch die Aufklärungs- und Bildungsarbeit im Hinblick auf Krankheiten (insbesondere AIDS / HIV) und gesunde Fortpflanzung tragen die Human-SecurityProjekte zur Erfüllung des in Art. 10 h) des Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau229 verbürgten „Rechts auf Zugang zu spezifischen Bildungsinformationen, die zur Gesunderhaltung und zum Wohlergehen der Familie beitragen, einschließlich Aufklärung und Beratung in bezug auf Familienplanung“ bei. Aufgrund der besonderen Probleme von Frauen auf dem Lande werden die Vertragsstaaten durch Art. 14 Abs. 2 b) des Frauendiskriminerungsabkommen gesondert verpflichtet, geeignete Maßnahmen für ländliche Regionen zu treffen, um „das Recht auf Zugang zu angemessenen Gesundheitsdiensten, einschließlich Aufklärungs- und Beratungsdiensten und sonstigen Einrichtungen auf dem Gebiet der Familienplanung“ zu gewährleisten. Human-Security-Projekte, die die Grundschulbildung von Mädchen und Frauen fördern, tragen zum einen zur Verwirklichung des Rechts von Frauen bei, zum Unterricht in allen Bildungseinrichtungen auf der Grundlage der Gleichberechtigung von Mann und Frau zugelassen zu werden (Art. 10a des Frauendiskriminierungsabkommen). In Art. 14 Abs. 2 d) des Frauendiskriminierungsabkommens wird speziell der Frau in ländlichen Gebieten das „Recht auf schulische und außerschulische Ausbildung und Bildung jeder Art, einschließlich funktioneller AlphabetiKälin / Künzli, S. 357. Art. 26 IPbpR und Art. 14 EMRK verbieten die Einstufung des Geschlechts als Anknüpfungspunkt für gesetzliche Maßnahmen. 227 Um Frauen vor dieser Art von Diskriminierung zu schützen, wurde durch GV Res. 34 / 180 vom 18. Dezember 1979 das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau angenommen, abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 183 – 195. 228 Dazu zählen insbesondere die Bestimmungen des humanitären Völkerrechts zum Schutz von Frauen: die Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution anderer vom 2. Dezember 1949 und das Zusatzprotokoll zur Verhinderung, Unterdrückung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Handels mit Frauen und Kindern zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 15. November 2000. Dazu im Ganzen Kälin / Künzli, S. 363 f. 229 Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, a. a. O. 225 226

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

sierung sowie die Nutzung aller Gemeinschafts- und Volksbildungseinrichtungen, insbesondere zur Erweitung des Fachwissens“ gewährleistet. Zum anderen wird durch diese Art von Projekten auch dem Recht auf Bildung zur Geltung verholfen. Dieses ist für jedermann in Art. 13 Abs. 1 IPbpR verbürgt. Die Vertragsstaaten erkennen darin an, dass die Bildung es jedermann ermöglichen müsse, eine nützliche Rolle in einer freien Gesellschaft zu spielen (Art. 13 Abs. 1 S. 3 IPbpR), und daher Grundschulbildung Pflicht und weitere Bildungsstufen für jedermann zugänglich sein müssen (Art. 13 Abs. 2 IPbpR). Die Aufklärung von Frauen und Mädchen über Wege, sexuelle Ausbeutung und Gewalt zu verhindern, fällt in den Bereich der sonstigen (nicht-diskriminierenden) geschlechtsspezifischen Gewalt. Außerhalb des humanitären Völkerrechts wurde Gewalt gegen Frauen einschließlich häuslicher Gewalt lange als primär soziales Phänomen oder als Thema des Strafrechts und nicht als Menschenrechtsproblem wahrgenommen230. Dies erklärt, warum die Frauendiskriminierungskonvention das Thema Gewalt gegen Frauen nicht anspricht. Im Anschluss an die Wiener Menschenrechtskonvention von 1993 anerkannten die Staaten in der (ohne förmliche Abstimmung angenommenen) Erklärung über die Beseitigung der Gewalt gegen Frauen, dass geschlechtsspezifische Gewalt und alle Formen sexueller Belästigung und Ausbeutung, einschließlich jener, die aus kulturellen Vorurteilen und dem internationalen Frauenhandel resultieren, mit der Menschenwürde unvereinbar sind und beseitigt werden müssen231. Die Bestrebungen der Human-Security-Projekte, Frauenhandel und Zwangsprostitution zu verhindern oder dagegen vorzugehen, unterstreichen die staatlichen Verpflichtungen aus Art. 6 des Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, der Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution anderer vom 2. Dezember 1949232 und das Zusatzprotokoll zur Verhinderung, Unterdrückung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Handels mit Frauen und Kindern zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität vom 15. November 2000233. Die Sicherung dieser Menschenrechte will Human Security wiederum durch Bewusstmachung der Gefahren des Menschenhandels und die Schaffung von Arbeitsplätzen gewährleisten, so dass keine Bedürfnisse für den verzweifelten „Verkauf“ der 230 Tomasevski, Women’s Rights, in: Symonides (Hrsg.), Human Rights: Concepts and Standards, S. 240 f. 231 Angenommen durch GV Res. 48 / 104 vom 20. Dezember 1993, abgedruckt in deutscher Sprache in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 202 – 207. 1994 schuf die Menschenrechtskommission im Hinblick auf die Umsetzung der darin getroffenen Empfehlungen das Mandat für eine Sonderberichterstatterin über Gewalt gegen Frauen. 232 Angenommen durch GV Res. 317 (IV), in Kraft getreten am 25. Juli 1951, abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, 2002, S. 283 – 290. 233 In Kraft getreten für die Bundesrepublik Deutschland am 1. September 2005 (BGBl. II 2005, S. 956).

III. Die weite Human-Security-Politik

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eigenen Kinder entstehen234. Zudem werden die Behörden und Lehrer in der Früherkennung und Reaktion auf die Gefahren von Menschenhandel geschult. Die Human-Security-Maßnahmen zur Reintegrierung der zurückgekehrten Opfer von Frauenhandel sind von diesen Konventionen nicht erfasst. Sie dienen der Wiederherstellung eines würdigen, sozial aufgefangenen Lebens und damit dem Genuss aller Menschenrechte. Damit reicht die weite Human-Security-Politik inhaltlich nicht über den bereits bestehenden völkerrechtlichen Schutz von Frauen hinaus. Allerdings beinhalten die Maßnahmen zur Bewusstmachung der Ursachen und Präventionsmöglichkeiten eine Neuerung gegenüber den klassischen Verfahren zur Sicherung der Menschenrechte, indem sie die Fähigkeiten der Rechtsinhaber zur Wahrnehmung ihrer Rechte und Möglichkeiten steigern. Zudem stärken sie das Umfeld der Frauen, so dass dieses zum Schutze der Frauen eingreifen kann und Menschenrechtsverletzungen durch Personen des unmittelbaren Umfeldes vorgebeugt wird. Aufgrund der besonderen Schutzbedürftigkeit von Frauen wird nicht nur ihren wirtschaftlichen und sozialen Bedürfnissen Rechnung getragen, sondern auch dem Schutz ihrer bürgerlichen Freiheiten vor Gewalt Privater gewährleistet. (2) Die Rechte der Kinder auf besondere Fürsorge und Unterstützung Die meisten Human-Security-Projekte, die den Wiederaufbau von Gemeinden (community development), insbesondere nach Konfliktende oder nach Umweltkatastrophen fördern, beinhalten Maßnahmen zu Wiederaufbau und Rehabilitierung von Schulen235 sowie ferner zur psychologischen Betreuung von konfliktgeschädigten Kindern236. Daneben gibt es Projekte, die ausschließlich dem Schutz von Kindern gewidmet sind, wie Projekte zur Prävention von Handel mit Kindern237, zur Betreuung HIV-kranker Kinder238, zur Integrierung von Kindern auf dem Lande239, zur Besserung der Schulbildung von Mädchen240 sowie ein Projekt in zentralasiatischen Ländern zur Findung von Alternativen zur Heimunterbringung von Kindern, deren Eltern nicht in der Lage waren, sie zu ernähren241. 234 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 14: „Activities include awareness raising on the risk and prevention of trafficking and assistance to families whose children are at risk of trafficking through rural skills training for food security and income generation“; Projekt Nr. 18: „Teacher training to improve the quality of basic education, awareness raising in the communities to improve knowledge of the dangers of trafficking, and strengthening the capability of institutions related to social services for the early intervention and prevention of trafficking.“ 235 Siehe Anhang I, z. B. Projekte Nr. 17, 87. 236 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 81. 237 Siehe Anhang I, Projekte Nr. 14, 18. 238 Siehe Anhang I, Projekte Nr. 29 und 31. 239 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 31. 240 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 69. 241 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 45.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

Die durch diese Projekte geförderten Rechte sind fast ausschließlich in dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes242 geregelt. Art. 6 garantiert ihr Recht auf Leben, Art. 11 verpflichtet die Vertragsstaaten zur Bekämpfung des rechtswidrigen Verbringens von Kindern ins Ausland und ihrer rechtswidrigen Nichtrückgabe, und Art. 16 garantiert den Schutz vor willkürlichen oder rechtswidrigen Eingriffen in ihr Privatleben oder ihre Familie. Die Einrichtung eines familien- und kinderbezogenen Sozialsystems und alternativer Versorgungsformen, wie Vormundschaft, Adoption and Pflegeunterbringung für Kinder ohne familiäre Fürsorge243, findet in Art. 20 Abs. 1 seine Grundlage. Art. 19 des Übereinkommen über die Rechte des Kindes verpflichtet die Vertragsstaaten, geeignete Maßnahmen zum Schutze von Kindern vor körperlicher oder geistiger Gewaltanwendung, einschließlich sexuellen Mißbrauchs, welche in Art. 34 konkretisiert werden, zu treffen. Art. 32 garantiert das Recht, vor wirtschaftlicher Ausbeutung geschützt zu werden. Art. 39 bestimmt sogar die Verpflichtung der Vertragsstaaten, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die physische und psychische Genesung sowie die soziale Wiedereingliederung eines kindlichen Opfers irgendeiner Form von Vernachlässigung, Ausbeutung oder Misshandlung zu för-dern. Das Fakultativprotokoll zu dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend Kinderhandel, Kinderprostitution und Kinderpornographie244 konkretisiert die staatlichen Verpflichtungen zur Gewährleistung dieser Rechte. Art. 24 erkennt das Recht der Kinder auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit an. Art. 27 billigt ihnen ein Recht auf einen ihrer körperlichen, geistigen, seelischen, sittlichen und sozialen Entwicklung angemessenen Lebensstandard zu, Art. 28 das Recht auf Bildung und Art. 31 das Recht auf Ruhe und Freizeit. Damit bewegt sich die weite Human-Security-Politik ganz im Rahmen der Sicherung bereits vertraglich definierter Menschenrechte zum Schutze von Kindern. (3) Spezieller Schutz für Binnenvertriebene, Flüchtlinge und Migranten Ein Großteil der Human-Security-Projekte des UN Trust Fund for Human Security befasst sich mit der Beteiligung von Menschen, die nach Flucht, Vertreibung oder freiwilliger Migration aus ökonomischen, familiären oder anderen Gründen in ihre Heimat zurückkehren, am Wiederaufbau von Gemeinden nach Konfliktende245, ein 242 Angenommen durch GV Res. 44 / 25 vom 20. November 1989, in Kraft getreten am 2. September 1990, BGBl. 1992 II, S. 122. 243 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 45. 244 Angenommen durch GV Res. 54 / 263 vom 25. Mai 2000, in Kraft getreten am 18. Januar 2002, abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 242 – 250. 245 Siehe Anhang I, Projekte Nr. 2, 44, 70.

III. Die weite Human-Security-Politik

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geringerer Teil mit der vorübergehenden oder dauerhaften sozio-ökonomischen Eingliederung in die neue Umgebung246. Anders als der enge Human-Security-Ansatz247 wirkt die weite Human-Security-Politik daher im Wesentlichen in der Phase nach der Vertreibung. Soweit es um die Zeit während der Vertreibung geht, sorgen die Human-Security-Projekte nicht für physischen Schutz, sondern für soziales Wohlergehen mittels einkommensschaffender Aktivitäten. Für Menschen, die auf ihrer Flucht Staatsgrenzen überschritten haben, schafft das Abkommen über die Rechtstellung der Flüchtlinge248 ein eigenes rechtliches Regime. Der Flüchtlingsbegriff ist jedoch eng gefasst. Er beinhaltet den Aufenthalt außerhalb des Heimat- oder Herkunftslandes, den Bruch der Beziehungen zwischen Antragsteller und Verfolgerstaat und die begründete Furcht vor Verfolgung aus rassischen, religiösen und politischen oder anderen relevanten Gründen249. Nach Art. 33 Flüchtlingskonvention darf der Flüchtling während der Vertreibung nicht „zurückgeschoben“ werden (Prinzip des Non-Refoulement). Bezogen auf die Art und Weise der Behandlung gewährt die Flüchtlingskonvention den zumeist nicht willkommengeheißenen Flüchtlingen bestimmte Rechte, die der Zufluchtsstaat gewähren muss. Dazu zählen der grundsätzliche, aber einschränkbare Anspruch auf Zugang zu einer Erwerbstätigkeit (Art. 17 – 19), der unbeschränkte Anspruch auf Grundschulunterricht für Flüchtlingskinder (Art. 22 Abs. 1) und gewisse Ansprüche im Bereich der Unterkunft und sozialen Wohlfahrt (Art. 20, 21, 23, 24). Das UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) kann im Fall der Verletzung dieser Rechte zu Gunsten der Flüchtlinge intervenieren (Art. 35 Abs. 1). Die Vertragsstaaten sind zur Zusammenarbeit mit dem Hochkommissariat verpflichtet, „insbesondere zur Erleichterung seiner Aufgabe, die Durchführung der Bestimmungen dieses Abkommens zu überwachen“250. Wie bereits beschrieben251, existieren für den Schutz der innerstaatlich Vertriebenen nur unverbindliche Richtlinien über interne Vertreibung. Vertriebene haben das Recht, an ihren früheren Wohnort zurückzukehren oder am Zufluchtsort ein neues Leben zu beginnen, wenn die Ursachen der Flucht oder Vertreibung entfallen sind252. Diese Wahlfreiheit ergibt sich aus dem Recht, sich im eigenen Land frei zu bewegen und seinen Wohnort frei zu wählen253. Die Behörden sind verEbd. Projekt Nr. 60. Dazu siehe oben, C. II. 1. a) (3), S. 125. 248 Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention) vom 28. Juli 1951, BGBl. 1953 II, S. 560. 249 Kälin / Künzli, S. 487. 250 Aus Nr. 8 der Satzung des Amtes des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (GV Res. 428 (V) vom 14. Dezember 1950, abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 515 – 519) ergeben sich seine konkreten Befugnisse zum Schutz der Flüchtlinge. 251 Siehe oben C. II. 1. a) (3), S. 125. 252 Prinzip 28 der Richtlinien über interne Vertreibung. 253 Art. 12 Abs. 1 IPbpR. 246 247

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

pflichtet, Vertriebenen zu helfen, ihr Eigentum wiederzuerlangen oder Entschädigung zu erhalten254. Die Human-Security-Projekte beziehen sich, anders als die Maßnahmen des engen Ansatzes, auch auf Menschen, die sich entscheiden, ihren Wohnort aus ökonomischen, familiären oder anderen Gründen zu verlassen und sich an einem anderen Ort im eigenen Land niederlassen oder aus den gleichen Gründen in ein anderes Land ziehen (Migranten)255. Ihre Rechte sind in der Internationalen Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeiter und ihrer Familienangehörigen256 von 1990 enthalten. Die Konvention schafft zwar keine Ansprüche auf Einreise und Aufenthalt, zählt aber die Menschenrechte dieser Personengruppe detailliert auf. Da sie aber – wenn auch nur in begrenztem Umfang – über den Gehalt der Menschenrechte hinausgeht, haben sich insbesondere Staaten mit einer relevanten Zahl von Migranten der Ratifizierung enthalten257. Die weite Human-SecurityPolitik fördert aber nicht den Vollzug dieser den innerstaatlichen Status der Migranten bestimmenden Regelungen, sondern wiederum die die Grundbedürfnisse betreffenden wirtschaftlichen und sozialen Gewährleistungen wie Arbeit, angemessene Unterkunft, Gesundheit und soziale Integration. Damit tragen die Human-Security-Projekte zur Erfüllung der staatlichen Verpflichtungen der Empfangsländer unter der Flüchtlingskonvention und den Richtlinien über interne Vertreibung bei. Hinsichtlich der Migranten sichern sie den Vollzug der universellen Menschenrechte, die in der Wanderarbeiterkonvention komprimiert aufgeführt sind. d) Menschenrechte der dritten Generation Die Umsetzung des weiten Human-Security-Ansatzes fördert die Entwicklung von sozialen und wirtschaftlichen Strukturen auf Gemeindeebene unter Einbeziehung der betroffenen Bevölkerung. Darüber hinaus werden Fähigkeiten im Umgang mit Naturkatastrophen ausgebildet. Diese Projekte berühren zwei Menschenrechte der sogenannten dritten Generation: das Recht auf Entwicklung (1.) und das Recht auf eine saubere und lebenswerte Umwelt (2.). Ob und inwiefern auch das oben258 skizzierte Recht auf Frieden hier eine Rolle spielt, wird unter (3.) erörtert.

Prinizp 29 Abs. 2 der Richtlinien über interne Vertreibung. Kälin / Künzli, S. 473. 256 Angenommen durch GV Res. 45 / 158 vom 18. Dezember 1990, abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 423 – 461. 257 Bis heute sind dem Abkommen nur 34 Staaten, davon kein einziges Industrie- oder Einwanderungsland, beigetreten, vgl. http: // www.ohchr.org / english / countries / ratification / 13.htm, Stand: 25. September 2006. 258 Siehe C. II. 1. b), S. 128. 254 255

III. Die weite Human-Security-Politik

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(1) Das Recht auf Entwicklung Die Human-Security-Projekte des UN Trust Fund for Human Security wie auch die sonstigen Human-Security-Projekte Japans widmen sich, wenn auch als Sicherheitsprojekte bezeichnet, der langfristigen und nachhaltigen, sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung der (nach der Familie) kleinsten gesellschaftlichen Einheit: der örtlichen Gemeinschaft. Zu klären ist das Verhältnis dieser Politik zum sogenannten „Recht auf Entwicklung“. (a) Entwicklung des Rechts auf Entwicklung Das Recht auf Entwicklung gehört zu den sogenannten Menschenrechten der dritten Generation oder den Solidaritätsrechten 259, von denen keines über eine rechtliche Grundlage in den universellen Menschenrechtsabkommen verfügt. Auf regionaler Ebene jedoch hat die Afrikanische Charta über die Rechte der Menschen und Völker (1981) allen drei Rechten zu normativer Geltung verholfen260. Demgegenüber hat die OAS in der AMRK (1969) in Art. 26 (progressive development) keinen Anspruch, sondern nur eine Verpflichtung der Staaten festgehalten, intern und im Rahmen internationaler Zusammenarbeit Maßnahmen mit dem Ziel der vollen Realisierung der wirtschaftlichen, sozialen, bildungsbezogenen, wissenschaftlichen und kulturellen Rechte, die in der OAS-Charta enthalten sind, zu ergreifen261. Das Recht auf Entwicklung ist zuerst in einer Reihe von Resolutionen der Menschenrechtskommission262, später in solchen der UN-Generalversammlung bekräftigt worden. Die Resolutionen der UN-Generalversammlung haben grundsätzlich nur empfehlenden Charakter, sie setzen also kein Recht263. Sie können aber einer allgemeinen Rechtsüberzeugung (als eines der beiden Elemente von Völkergewohnheitsrecht) Ausdruck verleihen264. Die Generalversammlung charakterisierte So Vasak, a. a. O., S. 29 ff. Das Recht auf Entwicklung ist in Art. 22 AfCh enthalten: Abs. 1: „All peoples shall have the right to their economic, social and cultural development with due regard to their freedom and identity and in the equal enjoyment of the common heritage of mankind.“ Abs. 2: „States shall have the duty, individually or collectively, to ensure the exercise of the right to development.“ Zur AfCH vgl. schon Fn. 92, S. 128. 261 Amerikanische Menschenrechtskonvention vom 22. November 1969 (American Convention on Human Rights: ,Pact of San José, Costa Rica‘), 1144 UNTS S. 123. 262 Die UN-Menschenrechtskommission (Commission on Human Rights) wurde 1946 unter der UN-Charta gegründet. Durch GV Res. 60 / 251 wurde sie in den Menschenrechtsrat (Human Rights Council) überführt und beendete am 27. März 2006 ihre letzte Sitzung. 263 Herdegen, Völkerrecht, § 20 Rn. 1, S. 149. 264 Nach Art. 38 Abs. 1 lit b des Statuts des Internationalen Gerichtshofes ist Völkergewohnheitsrecht „a general practice accepted as law“. Es handelt sich also um Rechtssätze, die – objektiv – auf eine allgemeine Übung (consuetudo) und – subjektiv – auf eine dieser Übung entsprechenden Rechtsüberzeugung (opinio iuris) zurückgehen. 259 260

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

das Recht auf Entwicklung 1981 sogar als ein unveräußerliches Menschenrecht265. In der 1986 angenommen Erklärung zum Recht auf Entwicklung definiert die Generalversammlung das Recht auf Entwicklung wie folgt: „The right to development is an inalienable human right by virtue of which every human person and all peoples are entitled to participate in, contribute to, and enjoy economic, social, cultural and political development, in which all human rights and fundamental freedoms can be fully realized.“266

Nach dieser Definition erscheint das Recht auf Entwicklung wie ein gesamtheitliches („aggregate“) Recht, welches seinen Inhalt aus den anderen, universell verbindlich verbürgten Menschenrechten zieht267. Aufgrund seines extrem weiten Umfangs begegnen insbesondere die westlichen Staaten dem Recht auf Entwicklung mit großer Skepsis268. Seit der Wiener Weltkonferenz über Menschenrechte (1993) haben sich viele durch die Menschenrechtskommission eingerichtete Arbeitsgruppen – bisher vergeblich – um Klärung und Konkretisierung seiner rechtlichen Implikationen bemüht269. In vielen nachfolgenden Resolutionen, wie der Erklärung über eine Kultur des Friedens (1999)270, der Resolution zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie (2000)271, der Millenniumsdeklaration (2000)272 und der Abschlusserklärung des UN-Weltgipfels im September 2005273 wurden das Recht auf Entwicklung und die Sicherung seines Vollzugs bekräftigt. Dennoch hat auch die letzte Resolution der Menschenrechtskommission zu diesem Thema vom 12. April 2005 in der Sache keine Stellung bezogen, sondern lediglich das Mandat der Arbeitsgruppe verlängert274.

GV Res. 36 / 133 vom 14. Dezember 1981. Art. 1 Abs. 1 der Erklärung über das Recht auf Entwicklung, angenommen durch GV Res. 41 / 128 vom 4. Dezember 1986, 146 Ja-Stimmen, 1 Nein-Stimme (Vereinigte Staaten von Amerika), 8 Enthaltungen (Dänemark, Deutschland, Finnland, Island, Israel, Japan, Schweden, Vereinigtes Königreich von Großbritannien und Nordirland), abgedruckt in deutscher Sprache in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 566 – 570. 267 So Tomuschat, Human Rights, S. 48. 268 Ebd., S. 49. 269 Die Internetseit des OHCHR (www.unhchr.org) enthält umfassende Informationen zu diesen Bemühungen. Vgl. zur Arbeit der Arbeitsgruppen im Einzelnen: Auprich, Das Recht auf Entwicklung als kollektives Menschenrecht, S. 127 – 174. 270 Art. 1 f. Erklärung über eine Kultur des Friedens, angenommen ohne Abstimmung durch GV Res. 53 / 243 vom 13. September 1999, abgedruckt in: Tomuschat, Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 571 – 574. 271 Nr. 1 b) Resolution zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie, a. a. O. (Fn. 135, S. 137). 272 Nr. 11 und 23 Millenniumsdeklaration, a. a. O. (Fn. 170, S. 50). 273 Nr. 24 b) und 123 Abschlusserklärung der Weltkonferenz über Menschenrechte, Wiener Erklärung und Aktionsprogramm, a. a. O. 274 MRA Res. E / CN.4 / 2005 vom 12. April 2005. 265 266

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(b) Probleme des Rechts auf Entwicklung Aufgrund dieses dünnen positivrechtlichen Unterbaus – denn die Resolutionen sind keine universellen Abkommen und insofern in ihrer Bedeutung für das Völkerrecht nicht eindeutig275 – wird nach einer Auffassung in der Völkerrechtsliteratur bezweifelt, dass es ein Recht auf Entwicklung überhaupt gibt276, nach einer anderen Ansicht wird seine kollektivrechtliche Ausprägung als Recht der Völker oder Recht der Staaten in Frage gestellt277. Von den Meinungen, die von der rechtlichen Existenz ausgehen, sehen es einige, darunter die Entwicklungsländer als Menschenrecht mit universeller Bindungswirkung278, andere als Konzept279, wieder andere als „at the threshold of general acceptance as positive international law“280. Als Rechtsgrundlagen werden wahlweise und kumulativ die Gesamtheit der Menschenrechtskodifikationen281, das Selbstbestimmungsrecht der Völker, das Völkergewohnheitsrecht, die allgemeinen Rechtsgrundsätze, „neue“ Rechtsquellen und Verfassungsprinzipien des heutigen Völkerrechtssystems herangezogen. Grund für den schleppenden Prozess der „Normativierung“ dieses Menschenrechts282 sind die tiefgehenden Unklarheiten, die hinsichtlich der Berechtigten, der Verpflichteten und des Inhalts des Rechts auf Entwicklung bestehen283. So steht es gemäß der Erklärung über das Recht auf Entwicklung Einzelmenschen und Völkern gleichermaßen zu284, während die Afrikanische Charta es nur Völkern gewährt285. Diese Uneinheitlichkeit bei der Zuweisung der Rechte an Individuen und Gruppen zeigt deutlich, dass ihre tatsächlichen Auswirkungen keinen VerHenkin / Neuman / Orentlicher / Leebron, Human Rights, S. 478. Am deutlichsten: Donnelly, In Search of the Univorn: The Jurisprudence and Politics of the Right to Development, in: California Western International Law Journal 15 (1985), S. 473, 494, 507, sonst: Partsch, Menschenrechte und „Rechte der Völker“, VN 1986, S. 153, 157; Oppermann, „Neue Weltwirtschaftsordnung“ und Internationales Wirtschaftsrecht, in: FS für Karl Carstens, Band 1, S. 461. 277 Ansbach, Peoples and individuals as a subject of the righ to development, in: Chowdhury u. a. (Hrsg.), The Right to Development in International Law, S. 155; Oppermann, a. a. O., S. 461. 278 So der Begründer des Rechts auf Entwicklung M’Baye, Le Droit au Développement comme un Droit de l’homme, Revue des Droits de l’homme 5 (1972), S. 505 ff.; Dazu m. w. Nachw. Scharpenack, Das „Recht auf Entwicklung“, 1996, S. 167, der jedoch selbst anderer Auffassung ist, siehe S. 277. 279 Alston, The Right to Development at the International Level, in: Dupuy (Hrsg.), The Right to Development at the International Level, Hague Workshop 1979, S. 99, 102. 280 Rich, the Right to Development as an Emerging Human Right, VJIL 23 (1983), S. 287. 281 Odendahl, Das Recht auf Entwicklung – The Right to Development, S. 289 282 Siehe zu den weit auseinander klaffenden Ansichten zur Rechtsqualität: Scharpenack, S. 143 f. 283 Tomuschat, Human Rights, S. 50. 284 Art. 1 Abs. 1 der Erklärung über das Recht auf Entwicklung, a. a. O. 285 Art. 22 Abs. 1 AfCh, a. a. O. 275 276

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gleich mit den spezifischen Eigenschaften von Rechten im Sinne des positiven Völkerrechts zulassen286. Auch die Diskussion in der völkerrechtlichen Literatur konnte keine Klärung dieser Fragen bringen. Die individualrechtliche Komponente des Rechts auf Entwicklung wurde wiederholt bezweifelt287 und sowohl ein den Staaten288 als auch Völkern289 zustehendes Kollektivrecht vertreten. Auch hinsichtlich der zur Entwicklung Verpflichteten ist bis heute keine Klarheit erzielt worden. Gemäß der Erklärung über das Recht auf Entwicklung290 und der Afrikanischen Charta291 obliegt es den Staaten, die notwendigen Maßnahmen zur Erreichung dieses Zwecks zu ergreifen. Ob diese Pflicht Staaten nur gegenüber ihren eigenen Staatsangehörigen bzw. Völkern treffen, oder daraus Ansprüche ärmerer Staaten gegen andere bzw. die internationale Gemeinschaft als Ganzem, erwachsen sollen, geht daraus nicht eindeutig hervor. Die letztere Option erscheint besonders fragwürdig angesichts der Tatsache, dass die internationale Gemeinschaft noch keine Völkerrechtssubjektivität erlangt hat und somit nicht Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten sein kann292. Zudem oktroyiert die Erklärung über das Recht auf Entwicklung auch Individuen die „gemeinschaftliche Verantwortung für die Entwicklung“ und gewisse „Pflichten gegenüber der Gemeinschaft“ auf293. Dies hat in der Literatur zu der Auffassung geführt, wonach das Recht auf Entwicklung neben Staaten auch Individuen verpflichtet294. Wahrscheinlich am schwierigsten zu bestimmen ist der normative Inhalt des Rechts auf Entwicklung. Weder die Erklärung über das Recht auf Entwicklung noch die Afrikanische Charta verpflichten die Staaten zu konkreten Maßnahmen, sondern erschöpfen sich in umfassenden programmatischen Zielsetzungen. Nach der Erklärung über das Recht auf Entwicklung haben die „Menschen und Völker Anspruch darauf [ . . . ], an einer wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Entwicklung, in der alle Menschenrechte und Grundfreiheiten voll verwirkTomuschat, Human Rights, S. 50. Tomuschat, Das Recht auf Entwicklung, GYIL 25 (1982), S. 102 ff.; Abi-Saab, The legal formulation of a right to development, in: Dupuy (Hrsg.), The Right to Development at the International Level, Hague Workshop 1979, S. 163. 288 Bedjaoui, The right to development, in: ders. (Hrsg.), International Law: Achievements and Prospects, S. 1182, Ziff. 48, 49; Bennigsen, Das „Recht der Entwicklung“ in der internationalen Diskussion, S. 82, 83; Scharpenack, Das „Recht auf Entwicklung“, S. 98. 289 Kunig, Die „innere Dimension“ des Rechts auf Entwicklung, VRÜ 19 (1986), S. 383, 395. 290 Art. 2 Abs. 1 der Erklärung über das Recht auf Entwicklung, a. a. O. 291 Art. 1 Abs. 2 AfCh. 292 Herdegen, Völkerrecht, § 5 Rn. 7, S. 51. 293 Art. 2 Abs. 2 der Erklärung über das Recht auf Entwicklung, a. a. O. 294 So Baxi, The Development of the Right to Development in: Symonides (Hrsg.), Human Rights: New Dimensions and Challenges, S. 99, 101: „The Declaration on the Right to Development is an explicit charter of duties for human beings everywhere to struggle to create and maintain conditions where authentic human, social and civilizational development is possible.“ 286 287

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licht werden können, teilzuhaben“295. Demnach stellt Entwicklung (im Sinne von „Entwickeltheit“) eine ideale Situation dar, die auf einer Vielzahl tatsächlicher und rechtlicher Elemente beruht, die nicht allein unter der Kontrolle der Regierungen ist296. Zur Erreichung dieses Zustandes wurden und werden verschiedenste Ansätze entwickelt, von denen sich bisher mangels durchschlagenden praktischen Erfolges keiner durchsetzen konnte297. Eine Auffassung in der Literatur erkennt dem ihrer Auffassung nach verbindlichen Recht auf Entwicklung aufgrund der Komplexität des Entwicklungsbegriffes einen dynamischen, nur eingeschränkt konkretisierbaren materiellen Gehalt zu und sieht darin die Besonderheit dieses Rechts der dritten Generation im Unterschied zu den übrigen Menschenrechten298. Als mögliche Forderungsinhalte werden u. a. Ansprüche auf Kapitalhilfe gegenüber Internationalen Organisationen, Ansprüche gegenüber Staaten auf Technologietransfer und technische Hilfe sowie auf handelspolitische Hilfe diskutiert299 oder lediglich die Pflicht der Industrieländer zur Leistung von Entwicklungshilfe an Entwicklungsländer ohne konkrete Einzelansprüche zwischen bestimmten Staaten300 proklamiert. Obwohl schon vor 30 Jahren proklamiert und der zunehmenden Aufmerksamkeit, der dem „Recht auf Entwicklung“ über die Deklaration über das Recht auf Entwicklung bis zu den Weltkonferenzen der Vereinten Nationen und der Agenda for Development301 in den 90er Jahren zuteil wurde, besteht immer noch keine Klarheit über seine Rechtsinhaber, die korrespondierenden Pflichtträger, seine Inhalte noch seine normative Geltung bzw. Einordnung. Diese Tatsachen können nicht bloß mit zufälligen Unzulänglichkeiten erklärt und auf die Existenz dieser notwendigen Strukturen eines Menschenrechts nicht ausnahmsweise verzichtet werden302. Vielmehr ist richtigerweise der Schluss zu ziehen, dass das Recht auf Entwicklung nicht als echtes Recht einzuordnen ist, sondern eher als vereinbarte Zielsetzung, deren Verfolgung die internationale Gemeinschaft gelobt hat303. Art. 1 Abs. 1 der Erklärung über das Recht auf Entwicklung, a. a. O. Tomuschat, Human Rights, S. 51. 297 Vgl. die verschiedenen Entwicklungskonzepte der 50er bis 90er Jahre, in: Scharpenack, Das „Recht auf Entwicklung“, S. 61 – 94, darunter u. a. Wachstums-, Modernisierungs-, Dependenztheorien sowie das Self-Reliance und das Grundbedürfnismodell. 298 Kunig, a. a. O., S. 383, 395; Gros Espiell, the Right of Development as a Human Right, Texas International Law Journal 16 (1981), S. 189, 199; Kenig-Witkowska, The Paradigm of Development in International Law, S. 94 f.; Kiwanuka, Developing Rights: The UN Declaration on the Right to Development, NILR 35 (1988), S. 257, 269; Odendahl, S. 262 f. und S. 290. 299 Siehe im Überblick Scharpenack, Das „Recht auf Entwicklung“, S. 111 – 142. 300 So beispielsweise Odendahl, S. 290. 301 Agenda for Development, http: // www.un.org / Docs / SG / ag_index.htm, Stand: 26. September 2006. 302 So aber Odendahl, S. 193 – 216. 303 Tomuschat, Human Rights, S. 52. 295 296

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(c) Partizipation als Element des „Rechts auf Entwicklung“ Eine Förderungsvoraussetzung und daher Bestandteil aller Human-Security-Projekte ist die Beteiligung der betroffenen Individuen und Bevölkerungsgruppen. Dabei werden beispielsweise die Beteiligung an Entscheidungsprozessen über Wiederaufbauaktivitäten nach Konflikten gefördert304, Reformen des Sicherheitssektors mittels Entwaffnung, Wiederaufbau und Wiederherstellung eines Solidaritätsgefühls durchgeführt305 und die Bevölkerung zwecks Armutsbekämpfung an allen Maßnahmen zur Entwicklung der sozialen, wirtschaftlichen und Infrastrukturen maßgebend, d. h. auch in Führungspositionen, beteiligt306. Partizipation und Eigenverantwortung gehören zum Kernbestand des modernen (völkerrechtlichen) Entwicklungsbegriffes und daher des Rechts auf Entwicklung307. Während heute die überwiegende Auffassung besteht, dass es keine allgemein anerkannte Definition von Entwicklung gibt, sind bestimmte Eckpfeiler – darunter Partizipation und Eigenverantwortung – bei der Durchführung von Entwicklungsarbeit nicht mehr hinwegzudenken308. Partizipation und Eigenverantwortung kommen ansatzweise bereits in der Erklärung über das Recht auf Entwicklung309 zum Ausdruck, die in Art. 1 Abs. 1 den Anspruch aller Menschen festschreibt, „an einer wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Entwicklung [ . . . ] teilzuhaben, dazu beizutragen und daraus Nutzen zu ziehen“. In Art. 2 Abs. 2 heißt es, der Mensch „sollte aktiver Träger und Nutznießer des Rechts auf Entwicklung sein“, und nach Abs. 3 tragen alle Menschen „einzeln und gemeinschaftlich Verantwortung für die Entwicklung“. Der Partizipationsgedanke wurde auch in der 304 Siehe Anhang I, Projekt Nr. 86 in Liberia („rebuilding communities in post-conflict Liberia: encouraging member to participate in the decision making processes in the re-construction activities at the community level: forming and training district development committees in the communities to enable them to identify and determine local development needs“) und Nr. 67 in Afghanistan. 305 Ogata-Initiative in Afghanistan: „security sector reform including counter-narcotic and disarmament of illegal armed groups, physical rehabilitation and restoration of a sense of solidarity in the communities“, http: // www.mofa.go.jp / region / middle_e / afghanistan / assist0210.html, Stand: 26. September 2006. 306 Zum Beispiel das African Millennium Villages Projekt, siehe Anhang I, Nr. 78. 307 Barthel, Entwicklung und Menschenrechte – Das Recht auf Entwicklung als Menschenrecht, S. 19 ff.; Nuscheler, Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik, S. 195; NohlenNuscheler, Was heißt Entwicklung?, in: Nohlen-Nuscheler (Hrsg.), Handbuch der Dritten Welt, Band 1: Grundprobleme, Theorien, Strategien, S. 64 ff.; Paul, The United Nations and the Creation of an International Law of Development, Harvard International Law Journal 36 / 2 (1995), S. 307, 319 f. 308 Nohlen-Nuscheler, ebd., S. 56; Barthel, Entwicklung und Menschenrechte – Das Recht auf Entwicklung als Menschenrecht, S. 12. 309 Angenommen durch die Resolution 41 / 128 der Generalversammlung com 4. Dezember 1986, 146 Ja-Stimmen, 1 Nein-Stimme (Vereinigte Staaten von Amerika), 8 Enthaltungen (Dänemark, Deutschland, Finnland, Island, Israel, Japan, Schweden, Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland), abgedruckt in: Tomuschat (Hrsg.), Dokumente zum Menschenrechtsschutz, S. 566 – 570.

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Wiener Erklärung und dem Aktionsprogramm der Weltkonferenz für Menschenrechte verankert310. In den Millenniums-Entwicklungszielen beschlossen die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen unter dem Titel „Menschenrechte, Demokratie und gute Regierungsführung (good governance)“, „to work collectively for more inclusive political processes, allowing genuine participation by all citizens in all our countries“311. In der Abschlusserklärung des UN-Gipfels 2005 findet sich ein Hinweis auf die besondere Bedeutsamkeit der Partizipation von Frauen312, die Notwendigkeit der Beteiligung jedes Einzelnen im Zusammenhang mit demokratischen Grundsätzen313 sowie der Einbindung von lokalen Institutionen und der Zivilgesellschaft314. Aus menschenrechtlicher Perspektive ließe sich kritisieren, dass der – recht diffuse – Begriff der Partizipation verwendet wird, um eine offene Beziehung auf die menschenrechtlichen Implikationen (und damit klare Standards und Ziele) der inhaltlichen Förderung der Human-Security-Projekte zu vermeiden315. Jedoch erreicht Human Security nicht die Ebene der menschenrechtlich garantierten Mitwirkung an politischen Entscheidungsprozessen. Es geht vielmehr um die wirtschaftliche (Wieder-)Einbindung von Menschen in die sozio-ökonomischen Mikrosysteme, in denen sie leben. (d) Empowerment als Element des Rechts auf Entwicklung Neben der Beteiligung der Individuen fördern die Human-Security-Projekte das sogenannte Empowerment (Befähigung zur Selbstkompetenz) der betroffenen Menschen. Empowerment wird von modernen Entwicklungstheorien zunehmend als notwendige Voraussetzung für die Partizipationsförderung angesehen316. Während Partizipation ganz umfassend die demokratische Beteiligung bezeichnet, umfasst der Teilaspekt des Empowerment die individuelle Befähigung zur demokratischen Beteiligung im Sinne einer Förderung der menschlichen Fähigkeiten zur Teilnahme an demokratischen Entscheidungsprozessen317. Ebenso betont der 310 Jedoch nur sehr zögerlich und im Zusammenhang mit demokratischer Beteiligung: Nr. 8 der Abschlusserklärung der Weltkonferenz über Menschenrechte, Wiener Erklärung und Aktionsprogramm, a. a. O. 311 United Nations Millennium Declaration, GV Res. 55 / 2 vom 18. September 2000, Nr. 25. 312 2005 World Summit Outcome, GV Res. 60 / 1 vom 24. Oktober 2005, Nr. 117. 313 Ebd., Nr. 135. 314 Ebd., Nr. 172. 315 So Alston, der Partizipation als ein typisches Beispiel der Menschenrechts-Aversion des Entwicklungslagers sieht, A Human Rights Perspective on the Millennium Development Goals, a. a. O., S. 27. 316 Rahnema, Participation, in: Sachs (Hrsg.), The development dictionary, S. 121. 317 Fowler, Non-Governmental Organizations as Agents of Democratization: An African Perspective, Journal of International Development 5 (1993) 3, S. 325, 332.

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Human Development Report von 1993 die Notwendigkeit des „Empowerment der von unten organisierten Zivilgesellschaft“ für die Herbeiführung „einer neuen Herrschafts- und Lebensform, einer Zivilisierung autokratischer Herrschaftstrukturen“318. Im Unterschied dazu beinhaltet das Empowerment der Human-Security-Projekte Strategien und Maßnahmen, die geeignet sind, das Maß an Selbstbestimmung und Autonomie im Leben der Menschen (unabhängig von „Demokratiefähigkeit“) zu erhöhen und sie in die Lage zu versetzen, ihre Belange (wieder) eigenmächtig, selbstverantwortlich und selbstbestimmt zu vertreten und zu gestalten, und insbesondere ihre Widerstandsfähigkeit in schwierigen Situation zu erhöhen319. Dieser Ansatz, die Menschen bei der (Rück-)Gewinnung ihrer Entscheidungs- und Wahlfreiheit, ihrer autonomen Lebensgestaltung zu unterstützen und sie zur Weiterentwicklung zu motivieren, hat seine Wurzeln im sozialpädagogischen Bereich. Dementsprechend sind Bildung und Information die Hauptvehikel der weiten HumanSecurity-Politik320. (e) Das Recht auf Entwicklung und Human Security Die weite Human-Security-Politik ist auf die Entwicklung und Selbstverwirklichung von Individuen gerichtet und versteht deren Förderung daher ganz im Sinne eines ganzheitlichen Selbstverwirklichungsprozesses. Das Recht auf Entwicklung hat hingegen nach überwiegender Auffassung einen dynamischen Inhalt, der sich nach der jeweiligen herrschenden Entwicklungstheorie richtet321. Beide fördern die Partizipation der Bevölkerung: jedoch versteht Human Security darunter die Partizipation der Menschen an den Projekten und Prozessen ihres unmittelbaren Umfeldes und ihres alltäglichen Lebens, das Recht auf Entwicklung hingegen tendenziell eher die Partizipation der Bevölkerung an den staatlichen Entscheidungsprozessen. Beide Ansätze überschneiden sich jedoch durch ihren „Hilfe zur Selbsthilfe“-Ansatz. Sie unterscheiden sich ferner dadurch, dass Human Security – auch wenn das Konzept keinen Anspruch formuliert – ausschließlich dem Individuum zu dienen UNDP Human Development Report 1993, S. 21 ff. Commission on Human Security, Human Security Now, S. 11. 320 Ebd. 321 Allerdings wurde dem Recht auf Entwicklung in einer Studie des Generalsekretärs aus dem Jahr 1979 („The international dimensions of the right to development as a human right in relation with other human rights based on international co-operation, including the right to peace, taking into account the requirements of the New International Economic Order and the fundamental needs“, UN Doc. E / CN.4 / 1334 vom 2. Januar 1979) ein ähnlicher Gehalt zugeschrieben: „die Entfaltung der menschlichen Person im Einklang mit der Gesellschaft“. Damit erführe der Begriff der Entwicklung eine Ausdehnung in eine Dimension hinein, die außerhalb der Reichweite einer jeden positiven Rechtsordnung liegt. Vgl. hierzu im Einzelnen, Tomuschat, Das Recht auf Entwicklung, GYIL 25 (1982), S. 85, 87. 318 319

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bestimmt ist, die individualrechtliche Komponente des Rechts auf Entwicklung hingegen fragwürdig ist. Auch die Leistungsträger sind unterschiedlich: während das Recht auf Entwicklung regelmäßig Staaten verpflichtet, nimmt Human Security die internationale Gemeinschaft insgesamt (Staaten als ultimative Geldgeber, internationale Organisationen, NGOs und Zivilgesellschaft als Ausführende) und sogar Individuen selbst in die Verantwortung. (2) Das Recht auf eine saubere und lebenswerte Umwelt Vier Human-Security-Projekte widmen sich dem Risikomanagement von Umweltkatastrophen322, zwei weitere der Säuberung der Umwelt von Arsen und von einem Viehbestand und Landwirtschaft beeinträchtigenden Insekt323. Darüber hinaus beinhalten alle Projekte zu Community Development Maßnahmen zur Sicherung des Zugangs zu sauberem Wasser und zur Einrichtung von Sanitäranlagen. Damit berühren die Human-Security-Projekte zum einen Schutz vor Umweltkatastrophen und zum anderen die Gewährleistung einer sauberen, lebenswerten Umwelt. Daher ist der Schutzbereich des Rechts auf eine saubere und lebenswerte Umwelt berührt, zu prüfen bleibt, in welchem Maße. Das Recht auf eine saubere und gesunde Umwelt wurde erstmals von der UNKonferenz über die menschliche Umwelt erwähnt324. Die dort angenommene Erklärung führte auch den Schutz vor Umweltkatastrophen noch als zum Schutzbereich des Rechts auf Umwelt gehörig auf325. Der Erziehung von Jugend und Erwachsenen in Umweltfragen wird ein hoher Stellenwert eingeräumt „in protection and improving the environment in its full human dimension“326. Die Resolution „Need to ensure a healthy environment for the well-being of individuals“ bekräftigte das Recht eines jeden auf einen angemessenen Lebensstandard327. Das Recht Siehe Anhang I, Projekte Nr. 9, 20, 52 und 84. Siehe Anhang I, Projekte Nr. 40 und 79. 324 Prinzip 1 der Erklärung der UN Konferenz über die menschliche Umwelt: „Man has the fundamental right to freedom, equality and adequate conditions of life, in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being [ . . . ].“ UN Konferenz über die menschliche Umwelt, abgehalten in Stockholm vom 5. – 16. Juni 1972, http: // www.unep.org / Documents.multilingual / Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=, Stand: 6. Juli 2006. 325 Prinzip Nr. 9, ebd.: „Environmental deficiencies generated by the conditions of underdevelopment and natural disasters pose grave problems and can best be remedied by accelerated development through the transfer of substantial quantities of financial and technological assistance as a supplement to the domestic efforts of the developing countries and such timely assistance as may be required.“ 326 Prinzip Nr. 19. ebd.: „Education in environmental matters, for the younger generation as well as adults, giving due consideration to the underprivileged, is essential in order to broaden the basis for an enlightened opinion and responsible conduct by individuals, enterprises and communities in protecting and improving the environment in its full human dimension.“ 327 GV Res. 45 / 94 vom 14. Dezember 1990. 322 323

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auf eine saubere und gesunde Umwelt ist jedoch denselben Bedenken ausgesetzt wie die anderen beiden Rechte der dritten Generation. Sein Inhalt umfasst fast alles, was sich in irgendeiner Form auf die Umwelt auswirkt328. Die Welt-Charta für die Natur, die die UN-Generalversammlung 1982 angenommen hat, verzichtet auf einen individuellen Anspruch, sondern bekräftigt allein, dass die Natur – und damit die Menschheit als Teil der Natur – respektiert werden soll329. Auch die Agenda 21, das von der Rio-Konferenz im Juni 1992 angenommene Aktionsprogramm330, geht auf die einzelnen Anforderungen einer gesunden Umwelt im Detail ein. Abgefasst als politisches Dokument, welches keine rechtlichen Verpflichtungen konstatiert, scheint es jedoch niemandem einen rechtlichen Anspruch auf die Durchführung der darin enthaltenen Schritte zu gewähren331. Die Rio Erklärung über Umwelt und Entwicklung vom 14. Juni 1992 spricht ebenfalls nicht von einem „Recht“, sondern stellt nur fest, dass „human beings [ . . . ] are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature“332. Im Hinblick auf Human Security kann allerdings dahinstehen, wie diese rechtlichen Entwicklungen einzuordnen sind, da Human Security tendenziell eine andere Ausrichtung hat. Bei den Human-Security-Projekten geht es einerseits um die Nutzung der Natur (z. B. Trinkwasser, Wasser für Sanitärbedarf) und andererseits um die von der Umwelt ausgehenden Bedrohungen des Menschen (wie Umweltkatastrophen). Demgegenüber stehen im Zentrum der internationalen umweltrechtlichen Bemühungen eher die von Menschen ausgehenden Bedrohungen der Umwelt (die dann wiederum den Menschen bedrohen), also der Schutz der Umwelt. Der Umgang mit Umweltkatastrophen ist nicht von dem Recht auf eine saubere und lebenswerte Umwelt erfasst. Nur zu einem kleinen Teil tragen die Projekte333 zu dessen Erfüllung bei, indem sie die Vorgabe der Agenda 21 erfüllen, die Abgabe giftiger Substanzen in die Umwelt zu reduzieren334.

Tomuschat, Human Rights, S. 52. World Charter for Nature, adopted by GV Res. 37 / 7 vom 28 Oktober 1982, http: // www.un.org / documents / ga / res / 37 / a37r007.htm, Stand: 26. September 2006. 330 UN Dokument A / Conf.151 / 26 / Rev.1, Vol. 1, 14. Juni 1992. 331 Tomuschat, Human Rights, S. 52. 332 Rio Declaration on Environment and Development, 14. Juni 1992, 31 ILM (1992), S. 876. 333 Vgl. Anhang I, Projekte Nr. 40 und 79. 334 Prinzip Nr. 6 der Erklärung der UN Konferenz über die menschliche Umwelt, a. a. O: „The discharge of toxic substances or of other substances and the release of heat, in such quantities or concentrations as to exceed the capacity of the environment to render them harmless, must be halted in order to ensure that serious or irreversible damage is not inflicted upon ecosystems.“ 328 329

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(3) Das Recht auf Frieden? Fast alle Projekte des weiten Human-Security-Ansatzes dienen langfristig der Herstellung von Frieden, indem sie mittels der Reintegrierung von Ex-Kombattanten das Wiederaufkommen von Konflikten335 und durch sozio-ökonomische Stabilisierung konfliktgefährdeter Zonen336 deren Abgleiten in Gewalttätigkeiten verhindern wollen. Ein solch weitreichender kausaler Zusammenhang ist jedoch von den zum Recht auf Frieden verabschiedeten Resolutionen nicht erfasst. Bei diesen geht es vielmehr um die staatlichen Verpflichtungen (gegenüber Individuen?), friedliche und gewaltfreie Außenpolitik zu betreiben. Zudem mangelt es dem Recht auf Frieden, wie bereits oben festgestellt, an einer klaren rechtlichen Struktur; auch seine Zielsetzung ist derart umfassend, dass die gesamte Tätigkeit des Systems der Vereinten Nationen darunter subsumiert werden könnte337. Allerdings legt die weite Human-Security-Politik den Grundstein für friedliche Rahmenbedingungen, die für einen gesicherten Schutz der Menschenrechte erforderlich sind. Denn es besteht kein Zweifel daran, dass die Abwesenheit von Frieden die Einhaltung der Menschenrechte gefährdet338. Frieden erfordert aber laut der Erklärung über eine Kultur des Friedens339 nicht nur das Nichtvorhandensein von Konflikten, sondern friedliche „Wertvorstellungen, Einstellungen, Traditionen, Verhaltens- und Lebenweisen, die [ . . . ] durch ein dem Frieden dienliches nationales und internationales Umfeld“ gefördert werden340. Die Bestimmungen der Erklärung, von denen sich Regierungen, internationale Organisationen und die Zivilgesellschaft „leiten lassen können“341, erläutern den Inhalt der friedlichen Wertvorstellungen342 sowie die untrennbare Verknüpfung einer Kultur des Friedens mit u. a. der Förderung der Demokratie und Entwicklung343, der Befähigung von Menschen auf allen Ebenen344 und der Förderung einer nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung345. Als eines der wichtigsten Instrumente zum Aufbau einer Kultur des Friedens gilt die Bildung auf allen Ebenen, inbesondere die Menschenrechtserziehung346. Die Zivilgesellschaft muss umfassend an der Entfaltung einer Kultur des Friedens beteiligt werden347. Siehe Anhang I, Projekte Nr. 2, 70. Ebd., Nr. 21, 67, 75, 85. 337 So auch Dimitrijevic, Human Rights and Peace, in: Symonides (Hrsg.), Human Rights: New Dimensions and Challenges, S. 47, 64. 338 Ebd. 339 Erklärung über eine Kultur des Friedens, a. a. O. 340 Art. 1 ebd. 341 Abs. 10 der Präambel der Erklärung über eine Kultur des Friedens. 342 Art. 1 der Erklärung über eine Kultur des Friedens. 343 Art. 3 c) ebd. 344 Art. 3 d) ebd. 345 Art. 3 g) ebd. 346 Art. 4 ebd. 335 336

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Indem die weite Human-Security-Politik genau diese Ziele mit den genannten Mitteln verfolgt, wirkt sie auf ein friedliches Umfeld hin, welches eine notwendige Voraussetzung für die Realisierung der Menschenrechte darstellt. Zum Gehalt des Rechts auf Frieden (und die daraus Verpflichteten und Berechtigten) macht sie jedoch keine Aussage. 2. Demokratie? Wie ausgeführt, fördern die Human-Security-Projekte besonders die Befähigung und die Beteiligung der betroffenen Individuen und Gruppen und damit ihre wirtschaftliche und soziale Entwicklung, nicht jedoch den Schutz oder die Gewährleistung politischer Menschenrechte, geschweige denn die Schaffung demokratischer Institutionen oder Wahlen. Nach der Resolution zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie348 sind zur Errichtung einer Demokratie [neben Rechtsstaatlichkeit (c) sowie guter Staatsführung (f)] nicht nur die Menschenrechte notwendig. Vielmehr wird die Demokratie unter anderem gefördert durch die b) Achtung aller Menschenrechte, einschließlich des Rechts auf Entwicklung e) Schaffung von Mitwirkungsmechanismen u. a. iv) durch die Zusammenarbeit zwischen Kommunen und NGOs vi) und die Förderung der staatsbürgerlichen Bildung und der Menschenrechtserziehung, unter anderm im Zusammenarbeit mit Organisationen der Zivilgesellschaft g) die Förderung der nachhaltigen Entwicklung i) insbesondere des Rechts auf Bildung und des Rechts auf einen im Hinblick auf Gesundheit und Wohlergehen angemessenen Lebensstandard sowie iii) Schaffung dauerhafter Mittel zur Sicherung des Lebensunterhaltes und h) die Stärkung des sozialen Zusammenhalts und der Solidarität. Damit wird der wachsenden internationalen Überzeugung Rechnung getragen, wonach „Demokratie, Entwicklung und Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten einander bedingen und sich gegenseitig verstärken“349. Eben diese Rahmenaspekte werden, teils nur ansatzweise, durch die HumanSecurity-Politik gefördert. Indem sie die Selbstverwirklichung des Individuums durch die Sicherung seines sozio-ökonomischen Umfeldes und die Steigerung seiner Kapazitäten zur eigenständigen Gestaltung unterstützt, trägt sie nicht nur zur Verwirklichung seiner sozialen und wirtschaftlichen Menschenrechte bei, sondern legt zugleich den Grundstein für eine Entwicklung des gesamten Landes „von Art. 6 ebd. Erklärung zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie, GV Res. 55 / 96, a. a. O. 349 Ebd., 3. Abs. der Präambel a. E.; so auch die Abschlusserklärung der Weltkonferenz über Menschenrechte, Wiener Erklärung und Aktionsprogramm, Nr. 8 Satz 1 und Satz 4, a. a. O.; Abschlusserklärung des UN-Weltgipfel 2005, a. a. O., Nr. 135. 347 348

III. Die weite Human-Security-Politik

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unten“ sowie für die Entwicklung selbstverantwortlicher Individuen, die zur (demokratischen) Mitgestaltung ihres Landes fähig und willens sind. Im weitesten Sinne wirkt sie danach auch auf die Herstellung demokratischer Umstände hin. Wenn auch dieser Gedanke in dem weiten Human-Security-Ansatz mitschwingt, so nimmt dessen Grunddokument, der Bericht der Commission on Human Security, doch gerade Abstand von der Beeinflussung politischer Vorgänge oder Bedingungen. Damit scheint sie die Klippe des Vorwurfs der Einmischung in interne Angelegenheiten umschiffen zu wollen, um die internationale Aktivität davon ungebremst auf die Verbesserung der menschlichen Existenzbedingungen lenken zu können.

3. Zusammenfassung Die weite Human-Security-Politik berührt – im Unterschied zum engen Ansatz – nur den Regelungsbereich der Menschenrechte, nicht auch den des humanitären Völkerrechtes und staatliche Binnenstrukturen. Auch hier lassen sich Aussagen von Human Security zu Inhalt und Verpflichtungsstruktur der einzelnen Menschenrechte, ferner zum System des globalen Menschenrechtsschutzes feststellen  Inhaltlich stärken die Unterorganisationen der Vereinten Nationen, Japan und teilweise auch das Human Security Network durch ihre weite Human-SecurityPolitik schwerpunktmäßig diejenigen wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte, die auf die Befriedigung der Grundbedürfnisse gerichtet sind. Dazu zählt auch ein Minimum an sozialer Interaktion. Zudem fällt auf, dass die HumanSecurity-Politik sich auf die tatsächlichen Bedürfnisse besonders schutzwürdiger Personengruppen (Kindern, Frauen und Vertriebene) konzentriert und nicht die Implementierung einzelner Rechte als Ausgangsbasis wählt.

Weit mehr als der enge Ansatz trägt die weite Human-Security-Politik zur Verwirklichung der Rechte der dritten Generation bei, insbesondere des Rechts auf Entwicklung, sofern man dies denn anerkennt. Traditionell sind die Entwicklungsmodelle in erster Linie am Wachstum der nationalen Wirtschaft oder der Förderung überregionaler wirtschaftlicher Zusammenhänge orientiert („growth with equity“). Im Unterschied dazu konzentriert sich Human Security auf den status quo der menschlichen Existenzbedingungen und deren alltägliche potentielle Bedrohungen („downturns with security“), insbesondere für die besonders schutzwürdigen Menschengruppen, die von den wirtschaftlichen Entwicklungen nicht profitieren. Damit verwirklicht Human Security die Entwicklung des Menschen noch konzentrierter als das Konzept menschlicher Entwicklung, im Sinne eines ganzheitlichen Selbstverwirklichungsprozesses. Möglicherweise hat Human Security das Potential, den Fokus der eher staatenzentrierten Entwicklungsmodelle auf das Individuum zu lenken, zur Schärfung der rechtlichen Konturen des Rechts auf Entwicklung kann es hingegen nicht beitragen.  Die Human-Security-Projekte unterstützen nicht lediglich die Erfüllung von staatlichen Gewährleistungspflichten, so wie dies regelmäßig zur Sicherung des

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

Vollzuges dieser zweiten Generation der Menschenrechte ausreichend ist. Oft setzen sie bereits auf einer von den Menschenrechten nicht erfassten Vorstufe an. Während die wirtschaftlichen und sozialen Leistungen durch den Staat zu erbringen sind und insbesondere der Zugang zu diesen nachhaltig sichergestellt sein muss, wirkt Human Security derart auf die Menschenrechtsinhaber ein, dass sie über die Fähigkeiten verfügen, jenen Zugang zu nutzen und zu erhalten. Zu diesem Zweck beinhalten die Projekte stets auch Informations-, Bildungs- und Schulungselemente (Empowerment), welche die Menschen in die Lage versetzen, die materiellen Gewährleistungen wahrzunehmen und zu erhalten. Damit betont Human Security einerseits die Verantwortung der Individuen selbst, ihr Umfeld lebenswert und menschenrechtsfreundlich zu gestalten350. Indem die weite Human-Security-Politik auf die Individuen und dadurch mittelbar auf ihr Umfeld einwirkt, setzt sie einen Schwerpunkt auf die Sicherung der Gewährung (fulfilment) der Menschenrechte im Unterschied zu einer Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen. Hinsichtlich der geförderten bürgerlichen Menschenrechte (Recht auf Personalautonomie und Meinungs- und Informationsfreiheit) fällt auf, dass die HumanSecurity-Projekte auch bei diesen – als klassischen Freiheitsrechten – (nicht etablierte) Gewährleistungselemente ansprechen. Allerdings findet die Leistung auf einer Vorstufe statt, welche von den geltenden rechtlichen Verpflichtungen nicht erfasst sind (Informationsbeschaffung unter Privaten, Teilnahme an öffentlichen Angelegenheiten auf Gemeindeebene).  Angesichts dieses Inhalts unterscheidet sich auch der strukturelle Ansatz von der engen Human-Security-Politik. Anstelle von Initiativen zu Normbildung und -konkretisierung zielt die weite Human-Security-Politik allein darauf ab, den grundlegenden Menschenrechten in praktischer Hinsicht zu gesicherter Geltung zu verhelfen. Zu diesem Zweck betreibt der Human-Security-Beirat zwar auch „Lobbyarbeit“. Diese dient aber nicht der Verabschiedung neuer Normen, sondern dem Ziel, bestenfalls alle internationalen Akteure, im Wesentlichen aber die Arbeit der Vereinten Nationen an den tatsächlichen menschlichen Bedürfnissen zu orientieren. Damit widmet sie sich einem der wesentlichen Probleme des gegenwärtigen Menschenrechtsschutzes351.

Festzuhalten ist ferner, dass der weite Ansatz weder rechtsstaatliche Strukturen noch demokratische Regierungsformen unmittelbar unterstützt. Anders als der enge Ansatz wirkt er also nicht auf das politische Umfeld des Individuums ein, sondern nur auf dessen unmittelbaren, alltäglichen Lebensbedingungen. Dem liegt 350 Pogge (World Poverty and Human Rights, S. 23) und Kermami (The Human Security Paradigm Shift: From and Expansion of Security to an Extension of Human Rights, Human Security Journal 1 / 2006, S. 24, 30) sehen die Individuen am ehesten in der Lage und daher auch in einer individuellen und gesellschaftlichen Verantwortung, auf ihr Lebensumfeld derart einzuwirken, dass jedes Gesellschaftsmitglied Zugang zu den lebensnotwendigen Ressourcen hat. 351 Siehe dazu oben C. I. 2. c), S. 118.

IV. Ansatz der SICA: Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit

177

das Verständnis zugrunde, dass ein Interesse an politischer Beteiligung erst entstehen kann, wenn die Sorge um das tägliche Überleben beseitigt ist. Ferner spiegelt sich darin die Auffassung wider, dass Menschenrechte, Entwicklung und Demokratie von einander untrennbar sind und sich gegenseitig beeinflussen. Mit einer aktiven Politik zur Verbesserung der menschlichen Existenzbedingungen wird danach auch auf Entwicklung und Demokratie Einfluss genommen. In einem sehr weiten Sinne wohnt den Projekten auch ein Schutzelement inne: die wirtschaftliche und soziale Stabilisierung und Integration soll langfristig und somit präventiv schützen vor gewaltsamen Auseinandersetzungen im Rahmen von Konflikten um Ressourcen, durch Kriminalität oder Kämpfer, die aufgrund Erwerbslosigkeit bei politisch Aufständischen angeheuert haben.

IV. Der Ansatz der SICA: Der Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit Eine Sonderrolle nimmt der Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit der SICA ein. Anders als die staatliche und zwischenstaatliche Human-Security-Politik gibt er dem Vorhaben, die menschliche Sicherheit aller auf dem Gebiet der Mitgliedsstaaten lebenden Individuen herzustellen, die Form eines völkerrechtlich regional bindenden Vertrages. Wie bereits angedeutet, ist jedoch schon der Umsetzung und Umsetzbarkeit des Vertrages aufgrund seiner wirtschaftlich wenig potenten Vertragsparteien mit Skepsis zu begegnen. Bevor nun eine völkerrechtliche Bewertung dieses Vertrages vor dem Hintergrund der Zielsetzung des Human-Security-Konzeptes vorgenommen werden kann (4.), ist zunächst zu untersuchen, welchen materiellen Gehalt (1.) und welche Verflichtungsstruktur (2.) diese Bestimmungen haben sowie welche Mechanismen zu ihrer Durchsetzung bestehen (4.). 1. Materieller Gehalt Während der Vertrag im dritten Teil die Verpflichtungen und die Kooperation der Staaten auf den klassischen militärischen Sicherheitssektor festlegt, befasst sich der zweite Teil mit den staatlichen Verpflichtungen zur Gewährleistung der individuellen menschlichen Sicherheit. Der hier gewählte Sicherheitsbegriff umfasst jede erdenkliche Art von Bedrohung für die menschliche Integrität, Entwicklung und Selbstverwirklichung352, ohne jegliche Einschränkung, wie beispielsweise Kanada auf gewaltsame Bedrohungen („freedom from fear“). Erfasst ist also der Gewährleistungs- und Schutzgehalt der bürgerlichen, wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte. Rechsstaatliche und demokratische Strukturen und damit die Achtung und Gewährleistung politischer Menschenrechte sind ebenfalls 352 So zusammengefasst durch Herrera Cáceres (damaliger Generalsekretät der Sica), Vorwort zum Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, S. 13.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

Voraussetzung für die demokratische Sicherheit (Teil 2 des Abkommen), jedoch nur auf einer zweiten Stufe. Sie werden nicht als Bedrohungen eingeordnet, sondern als Anforderungen an den funktionierenden Rechtsstaat, der zum Schutz des Menschen vor Bedrohungen in erster Linie berufen ist353. Darüber hinaus, und insofern ist dieser Sicherheitsbegriff noch weiter als der Human-Security-Begriff der Vereinten Nationen und Japans, verpflichten sich die Vertragsstaaten in Art. 21, Maßnahmen zum Schutz des Verbrauchers, der Umwelt und des zentralamerikanischen Kulturerbes zu ergreifen. Damit wird auch ihre Pflicht zur Gewährleistung einiger kultureller Menschenrechte und des Rechts auf Umwelt bekräftigt. Es erscheint fraglich, welchen Mehrwert für die Sicherung des Menschenrechtsvollzuges eine derart umfassende Verweisung auf alle geltenden Menschenrechte haben kann.

2. Verpflichtungsstruktur Auch die Verpflichtungsstruktur des Vertrages wirft Zweifel auf. Die Bestimmungen verwenden zwar in der Regel354 rechtlich verpflichtende Terminologie (las partes se comprometen). Diese richtet sich jedoch nicht auf die Vornahme konkreter Maßnahmen sondern auf die Förderung355, Priorisierung356 oder Entwicklung357 von Maßnahmen zur Erreichung der erklärten Zielvorgaben. Die Staaten verfügen damit über einen äußerst dehnbaren Ermessensspielraum, der den Verpflichtungscharakter quasi auf Null reduziert. Insofern ist der Vertrag hinter der Vision seiner honduranischen Schöpfer zurückgeblieben, womit sich vermutlich auch die Bezeichnung des Abkommens als „Rahmenvertrag“ erklären lässt358. Eine Ausnahme von den Zielbestimmungen stellt Art. 19 dar, der die Staaten zur Annahme und Ratifikation verschiedener internationaler Abkommen gegen Terrorismus und Geiselnahme – allerdings ohne Vorgabe eines zeitlichen Rahmens – verpflichtet. Auch lässt sich dem Vertrag kein individueller Anspruch auf Sicherheit entnehmen. Insofern muss dem damaligen Generalsekretär im Vorwort zum Vertrag (nicht der Präambel) widersprochen werden, der die menschliche Sicherheit als 353 Daher ist die Demokratie und die Achtung aller (also inklusive der politischen) Menschenrechte nicht in Teil 2 „Sicherheit der Personen und ihres Eigentums“, sondern in Teil 1 „Rechsstaat“ als Grundvoraussetzung für die Sicherheit der Individuen aufgeführt, siehe Art. 1 und 3. 354 Eine Ausnahme davon findet sich in Art. 23: „bekräftigen ihren Willen (reafirman zu voluntad) [ . . . ] zu reintegrieren“. 355 Art. 14 und 17 . 356 Art. 16. 357 Art. 21. 358 Herrera-Cáceres, a. a. O. Das ehrgeizigere Vorhaben sollte „Tratado Centroamericano de Seguridad“ heißen.

IV. Ansatz der SICA: Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit

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„fundamentales Recht der nationalen und regionalen Gesellschaften auf Sicherheit“359 interpretiert, es sei denn, damit sollte nur ein moralischer Anspruch bezeichnet werden (was wiederum in einer Einführung eines rechtlichen Vertrages eher fernliegend erscheint). An keiner Stelle ist von einer Berechtigung der Individuen oder einem einklagbaren Anspruch die Rede. Der usprüngliche Gedanke des internationalen Menschenrechtsschutzes ist es aber, dem einzelnen eine Rechtsposition zu gewähren, die er selbständig gegenüber der eigenen Staatsgewalt wahrnehmen kann360. Insofern wird die menschliche Sicherheit in dem Sicherheitsabkommen der SICA nicht als Menschenrecht ausgestaltet, der Vertrag hat keinen menschenrechtlichen, sondern einen rein multilateralen Charakter. Als multilaterales Abkommen begründet der zentralamerikanische Sicherheitsvertrag Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten untereinander, die notwendigen Schritte und Maßnahmen zu ergreifen, um die erklärten Ziele in ihren Ländern zu erreichen. Er begründet aber weder eine Verpflichtung gegenüber den eigenen Staatsbürgern noch eine Pflicht, für die Sicherheit der Bürger der anderen Mitgliedsstaaten zu sorgen, soweit dies nicht ausdrücklich angeordnet ist, wie beispielsweise in Art. 11d361. 3. Durchsetzbarkeit Für die Erfüllung der Verpflichtungen zur Gewährleistung individueller Sicherheit sieht das Abkommen weder Kontrollmechanismen noch Durchsetzungsinstrumentarien vor. Pflichten zur regelmäßigen Anfertigung von Berichten bestehen nur hinsichtlich der militärischen Kooperation (Art. 35a und Art. 38, Teil 3). Zur Einrichtung eines Informations- und Kontrollmechanismus sind die Vertragsstaaten ebenfalls in Teil 3 (regionale, militärische Sicherheit, Art. 27c) verpflichtet. Dieser soll neben dem zentralamerikanischen Sicherheitsindex (Art. 60a) einen permanenten Kommunikationsmechanismus enthalten, der es den Vertragsstaaten untereinander und im Austausch mit der Sicherheitskommission erlaubt, sicher, effektiv und schnell zu kommunizieren, um unter anderem die Erfüllung des Vertrages zu erleichtern (Art. 60b). Art. 47 Abs. 4 sieht vor, dass das beratende Komitee „seine Ansichten über die Sicherheit von Personen und ihres Eigentums betreffende, in diesem Vertrag vorgesehene Sachgebiete der Sicherheitskommission darlegen kann“362. Die Sicherheitskommission ist wiederum verpflichtet, die Vertragserfüllung im Bereich der Sicherheitsvorgaben auszuwerten (Art. 52b) und den Rat der Außenminister über die Einhaltung der grundlegenden Handlungsvorgaben (actos materiales) durch die Staaten zu informieren (Art. 61a). Es ist dessen AufEbd., S. 7. Tomuschat, Human Rights, S. 17. 361 „Promover la cooperacion entre los Estado para garantizar la seguridad jurídica de los bienes de las personas“. 362 „El Comité consultivo [ . . . ] podrá exponer [ . . . ] sus opiniones a la Comisión de Seguridad sobre las materias concernientes a la seguridad de las personas y sus bienes previstas en este Tratado.“ (Übersetzung der Verfasserin). 359 360

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

gabe, die Vertragseinhaltung zu überwachen, Art. 61. Welche Maßnahmen er zu diesem Zweck ergreifen kann oder muss, ist im Vertrag nicht geregelt.

4. Bewertung Als erstem (regional) bindendem Völkerrechtsinstrument kommt dem Rahmenvertrag für Demokratische Sicherheit in Zentralamerika wie dargelegt aufgrund genereller Schwächen keine Vorbildfunktion zu. Zum einen führt seine bloße Redundanz bereits bestehender Verpflichtungen zu keiner größeren Bindungskraft. Zum anderen mangelt es ihm an einem eigenen Durchsetzungsinstrumentarium, so dass die Durchsetzung seiner Verpflichtungen nicht gesichert ist363. Der Vertrag enthält im Hinblick auf die individuelle Sicherheit keine Verpflichtung, die nicht schon in anderen völkerrechtlichen Abkommen, und darin in wesentlich konkreterer Form, bestimmt ist. Zwar ist die Fassung der Verpflichtungen als Sicherheitsaspekte und ihr Geltungsgrund, nämlich die Erreichung individueller Sicherheit, in dieser Form noch nicht dagewesen. Dies fügt aber dem rechtlichen Inhalt der Normen keinen neuen Regelungsinhalt hinzu. Insbesondere verbessert es auch nicht die rechtliche Position der Menschen Zentralamerikas, da der Vertrag ihnen keinen Anspruch auf ihre Sicherheit einräumt. Zudem werfen die Unbestimmtheit der Vorgaben und die dadurch – sowie mangels Kooperations-, geschweige denn Durchsetzungsverfahren – bedingten Schwächen in der Durchsetzung Fragen hinsichtlich der Effektivität der individuumsbezogenen Regeln des Rahmenvertrages auf. Zwar ist die Durchsetzbarkeit völkerrechtlicher Verpflichtungen keine Voraussetzung für deren Geltung364. Jedoch verlieren selbst zur Kooperation verpflichtende Bestimmungen ihren Sinn, wenn weder Forum noch Verfahren der Kooperation geregelt sind und sogar der Kooperationsinhalt mit einem großen Fragezeichen versehen ist, weil er laut Vertrag die gesamte Innen-, Außen- und Sicherheitspolitik umfasst. Insofern ist nachvollziehbar, dass die auf der Grundlage des Rahmenvertrages ergriffenen Maßnahmen nur einige vereinzelte Projekte auf verschiedensten Gebieten beinhalten365. Die Sicherheit der Menschen in Zentralamerika, die (unter anderem) zum Ziel der normativen Bestrebungen der SICA erklärt worden ist, ist daher durch den 363 Denn weder besteht eine zwingende, umfassende Gerichtsbarkeit für völkerrechtliche Streitigkeiten noch eine zentrale Instanz der Weltgesetzgebung oder eine allzeit verfügbare „Polizeigewalt“ zur wirksamen und gleichförmigen Durchsetzung völkerrechtlicher Grundsätze, Herdegen, Völkerrecht, § 1 Rn. 15, S. 8. 364 Die Auseinandersetzung um den Rechtscharakter der Völkerrechtsordnung gehört längst der Vergangenheit an. Dies liegt vor allem an der unbestreitbaren verhaltenslenkenden und legitimationsstiftenden Kraft von Völkerrechtsnormen, die in den letzten Jahrzehnten deutlich zugenommen hat. Vgl. dazu im Überblick und m. w. Nachw.: Herdegen, Völkerrecht, § 1 Rn. 16, S. 9. 365 Siehe oben B. II. 3., S. 101.

V. Zusammenfassung und Ergebnis

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Rahmenvertrag in keiner ersichtlichen Weise verbessert worden. Wahrscheinlich ist mit diesen Kritikpunkten auch die Zurückhaltung der OAS zu erklären, die die sicherheitsrechtlichen Entwicklungen im Rahmen der SICA beobachtet und befürwortet366, aber in fast 20 Jahren seit dem Abschluss des Rahmenvertrages kein Instrument nach dessen Vorbild angenommen hat. Jedoch ist nicht auszuschließen, dass sich die Kooperation auch der individuumsbezogenen Sicherheit zuwenden wird. Ferner ist hervorzuheben, dass die vertragliche Fixierung derartiger Zielbestimmungen einen frischen Blick für die Probleme in der Region bewirken und damit einen positiven Einfluss auf die nationale Politik der Vertragsstaaten nehmen kann. Vor diesem Hintergrund sind die Bemühungen als Absichtserklärungen zur aktiven Lösung der regionalen Probleme zu begrüssen.

V. Zusammenfassung und Ergebnis Oft als neues Konzept internationaler Sicherheit bezeichnet, ist Human Security aus völkerrechtlicher Sicht im menschenrechtlichen Kontext anzusiedeln. Die Wahrung der internationalen Sicherheit im Sinne der UN-Charta spielt in beiden Ansätzen nur entfernt eine Rolle. Auch in Bezug auf die Menschenrechte führt Human Security jedoch keine neuen Inhalte ein und stellt somit keine neue menschenrechtliche Kategorie dar (1.). Human Security wirkt aber auf das Völkerrecht ein, indem es eine Perspektiverweiterung bei der Betrachtung dieser Rechte bewirkt, die traditionell nur die bilaterale Beziehung zwischen dem Staat und seinen Einwohnern berücksichtigt (2.). Sowohl das menschliche Umfeld als auch die Menschenrechtsinhaber selbst werden in diese Betrachtung miteinbezogen. Eine weitere Perspektiverweiterung bewirkt Human Security schließlich dadurch, dass sie die Notwendigkeit der Prävention von Menschenrechtsverletzungen betont (3.). 1. Menschenrechtlicher Inhalt von Human Security Inhaltlich widmen sich beide Ansätze der Verbesserung des universellen Menschenrechtsschutzes, und zwar mit einem Schwerpunkt auf den grundlegenden Rechten auf Leben und eine lebenswürdige Existenz. Während der enge Ansatz den Schutz der bürgerlichen Freiheiten, insbesondere des Rechts auf Leben vor gewaltsamen Bedrohungen durch Private verbessern will, geht es dem weiten Ansatz um die (ebenfalls die Existenz beeinträchtigenden) Bedrohungen struktureller Art durch Gewährleistung wirtschaftlicher und sozialer Rechte. Wie ausgeführt, sind alle von Human Security angesprochenen Bedrohungen von den geltenden menschenrechtlichen Bestimmungen erfasst. Human Security reicht somit inhalt366 Die Erklärung von San Salvador bekräftigt die Bedeutung demokratischer Strukturen für die Sicherheit und weist insofern lobend auf den zentralamerikanischen Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit hin, vgl. OAS, Declaration of San Salvador on confidence and security building measures, a. a. O.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

lich nicht über die bestehenden Menschenrechte hinaus. Eine Human-Security-Perspektive bei der Untersuchung von Sachverhalten und Situationen kann aber auf einer tatsächlichen Ebene für das Vorliegen von Menschenrechtsverletzungen und ihre Ursachen und Verknüpfungen sensibilisieren. Damit kann es bei der Identifizierung der betroffenen Menschenrechte in einer bestimmten Situation hilfreich sein367. Eine neue Perspektive für die Betrachtung der Menschenrechte ergibt sich darüber hinaus bei ihrer Implementierung. 2. Förderung der Gewährung der Menschenrechte durch Human Security Beide Ansätze zielen auf die Implementierung derjenigen Menschenrechte ab, die eine menschenwürdige Existenz sichern. Sie wirken aber auf verschiedenen Stufen des Menschenrechts-„programms“ der Vereinten Nationen, welches die Umschreibung der einzelnen Menschenrechte, die Schaffung von Rechtsverpflichtungen und die Sicherung des Vollzugs menschenrechtlicher Normen umfasst368. Die enge Human-Security-Politik setzt auf der zweiten [a)] und dritten Ebene [b)] an. Darüber hinaus wirkt sie auf die tatsächlichen Bedingungen ein, unter denen Individuen leben und die danach eine Voraussetzung für den gesicherten Schutz der Menschenrechte darstellen [c)]. Nur auf dieser letzen Ebene ist die weite Human-Security-Politik der Vereinten Nationen und Japans anzusiedeln, die das Empowerment der Menschen als bedeutsame Voraussetzung für die Erreichung dieses gesicherten Schutzes ansieht [d)]. Beide Ansätze bewirken durch ihr jeweils unterschiedliches Human-Security-Verständnis letztlich eine Verschiebung der Akzente bei der Betrachtung der Verpflichtungsstruktur der Menschenrechte [e)]. a) Schaffung von menschenrechtlichen Rechtsverpflichtungen Der enge Ansatz fördert die vertragliche Konkretisierung und Verdichtung bereits geltender Menschenrechte durch den Entwurf neuer internationaler Konventionen und Rechtsnormen. Auch die Human-Security-Politik der SICA, die sich dem weiten Ansatz verschrieben hat, hat ihr Konzept in erster Linie durch die Schaffung von Rechtsverpflichtungen umgesetzt. Im Unterschied zu den Bemühungen des engen Ansatzes zur Konkretisierung und Verdichtung stellen die Verpflichtungen im Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit der SICA eher eine Wiederholung bereits bestehender Verpflichtungen dar. Zudem vermittelt er keine menschenrechtlichen Ansprüche, sondern stellt nur objektive staatliche Verpflichtungen auf. Grundsätzlich sind auch derartige objektive Verpflichtungen zur Verbesserung der tatsächlichen Sicherheitssituation von Individuen geeignet. Ihnen 367 So die Commission on Human Security, siehe oben A. V. 2., S. 41. Paris, a. a. O. sieht in dieser Funktion als Forschungskategorie den einzigen Nutzen von Human Security. 368 Hobe / Kimminich, S. 395.

V. Zusammenfassung und Ergebnis

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stehen jedoch keine (regionalen) Durchsetzungsmechanismen zur Seite. Daher ist auch ihr Vollzug gegenüber den bereits bestehenden internationalen Menschenrechtskonventionen nicht verbessert. Da der Rahmenvertrag also nur bereits bestehende Menschenrechte wiederholt und keine neuen Durchsetzungsmechanismen vorsieht, kann diesbezüglich nicht von neuen Rechtsverpflichtungen gesprochen werden. b) Sicherung des Vollzugs der Menschenrechte durch die Förderung repressiver Mechanismen Zur Sicherung des Vollzugs menschenrechtlicher Normen trägt der enge Ansatz durch die Förderung der Akzeptanz des Internationalen Strafgerichtshofes bei, der vor Menschenrechtsverletzungen abschrecken soll. Auch die responsibility to protect, wonach die internationale Gemeinschaft die Verantwortung trägt, schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen durch Interventionen mit Autorisierung durch den UN-Sicherheitsrat zu verhindern, dient der Durchsetzung internationaler menschenrechtlicher Bestimmungen. c) Verbesserung der menschlichen Strukturbedingungen Auf einer nicht mehr rechtlichen Ebene betont die enge Human-Security-Politik die Bedeutung der tatsächlichen menschlichen Lebensbedingungen. Der enge Ansatz wirkt einerseits auf die Linderung gewaltsamer Bedrohungen durch Mitmenschen hin, andererseits aber auch auf die Herstellung rechtsstaatlicher Strukturen, insbesondere rechenschaftspflichtiger Regierungsführung. Der weite Ansatz, den die Vereinten Nationen verfolgen, bewegt sich hingegen ausschließlich auf dieser Ebene der menschlichen Strukturbedingungen. Ihre Human-Security-Projekte stärken die Resistenz des unmittelbaren Umfeldes der Menschen, indem sie die ortsabhängigen wesentlichen Sicherheitsbedrohungen für die Menschen (Armut, wirtschaftliche Rezession, sozialer Zusammenhalt, Umweltkatastrophen, Sanitäranlagen, etc.) ansprechen. Mehr noch als der enge Ansatz bringen die Vereinten Nationen und Japan damit zum Ausdruck, dass die Verwirklichung der Menschenrechte nicht allein durch ein umfassendes rechtliches Regime gesichert wird, sondern sie Teil eines Systems vielfältiger ineinandergreifender Faktoren sind, von dem ihre Realisierung ebenso abhängt369. Daher genügen für den Menschenrechtsschutz nicht allein die klare Umschreibung der einzelnen Menschenrechte und die Schaffung von Rechtsverpflichtungen und Durchsetzungsmechanismen. Vielmehr müssen auch die tatsächlichen Gegebenheiten des Umfeldes „menschenrechtsfreundlich“ sein. Anders als die theoretischen Konzeptionen sieht keiner der praktischen Ansätze für die Gestaltung dieses unmittelbaren Umfeldes Maßnahmen vor, die demokra369

Tomuschat, Human Rights, S. 57.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

tische Strukturen implementieren. Dies steht allerdings nicht im Widerspruch zu der zunehmenden Überzeugung von der Interdependenz von Menschenrechten, Demokratie und Entwicklung370. Es bleibt herrschende Auffassung371, dass „Demokratie die volle Realisierung aller Menschenrechte und vice versa fördert“372. Indem Human Security sich aber einer Positionierung hinsichtlich der (besten) Regierungsform und des Verhältnisses von Staat zu Bürger enthält, öffnet sie sich unterschiedlichen ideologischen oder religiösen Vorstellungen von der gebotenen Achtung des Einzelnen als Person und der angemessenen Selbstbeschränkung des Staates gegenüber dem Individuum. Sie kann damit dem Vorwurf der Einmischung und Bevormundung durch (westliche) Demokratisierungsversuche entgehen und eignet sich, zur Lösung des zweiten Problems des internationalen Menschenrechtsschutzes373 beizutragen: Human Security könnte einen Perspektivwechsel in den Köpfen anstoßen, der die strukturellen Lebensbedingungen der Menschen – ohne Hinblick auf die ideologischen oder religiösen Konnotationen der dazugehörigen Menschenrechte – ins Zentrum des internationalen Bewusstseins rückt und dadurch zur Einhaltung der fundamentalen Menschenrechte beiträgt. Soweit aber die bürgerlichen Freiheiten im Sicherheitsbereich in Konflikt mit staatlicher Willkür geraten, fordert auch Human Security rechtsstaatliche Kontrolle und Zurechenbarkeit. Die Verwirklichung der – zumindest vom engen Ansatz geförderten bürgerlichen – Menschenrechte erfordert daher neben gewissen tatsächlichen Bedingungen im unmittelbaren Umfeld nicht zuletzt eine angemessene, geeignete verfassungsmäßige Ordnung, in der die Menschenrechte gedeihen können374. d) Menschenrechtssicherung durch Empowerment Insbesondere der weite Human-Security-Ansatz wirkt nicht nur auf die tatsächlichen Lebensbedingungen der bedrohten Menschen ein, sondern auch auf deren individuelle Fähigkeiten (Empowerment). Anders als nach dem Konzept der Menschenrechte, die jedem Individuum unabhängig von dessen Fähigkeiten zustehen375, müssen die Menschen hier selbst aktiv an der Gewährung ihrer Rechte 370 Vgl. Ziff. 8 der Abschlusserklärung der Weltkonferenz über Menschenrechte (1993), a. a. O.; Präambel der Resolution zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie (2000), a. a. O.; Ziff. 24 der Millenniums-Erklärung der Vereinten Nationen (2000), a. a. O.; Ziff. 135 Abschlusserklärung des UN-Gipfels 2005, a. a. O. 371 Ebd.; Franck, The Emerging Right to Democratic Governance, a. a. O., S. 46. 372 GV Res. 55 / 96 zur Förderung und Konsolidierung der Demokratie, 4. Dezember 2000, a. a. O. 373 Dazu oben siehe C. I. 2. c), S. 118. 374 Donnelly, a. a. O., S. 608, 619 – 622; Tomuschat, Human Rights, S. 54. 375 Henkin, The Age of Rights, S. 2: „To call them „human“ implies that all human beings have them, equally and in equal measur, by virtue of their humanity – regardless of sex, race, age; regardless of high or low „birth“, social class, national origin, ehtnic or tribal affiliation; regardless of wealth or poverty, occupation, talend, merit, religion, ideology, or other

V. Zusammenfassung und Ergebnis

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beteiligt sein. Sie selbst sind Teil des Umfeldes, welches eine effektive Gewährleistung von Menschenrechten voraussetzt. Durch ihre Förderung soll wiederum mittelbar auf ihr Umfeld eingewirkt werden. Anstatt die Sicherung bestimmter Rechte zu fördern, konzentriert sich Human Security daher auf schutzwürdige Menschengruppen in bedrohlichen Situationen, da diese Gruppen spezifische Kenntnisse und tatsächliche Gegebenheiten benötigen, um ihre Rechte in den jeweiligen Situationen wahrnehmen zu können. Auch dieser Aspekt von Human Security fügt dem globalen Menschenrechtssystem eine neue Perspektive hinzu, nämlich den Gedanken, dass der Menschenrechtsinhaber nicht bloß als zu schützendes Objekt dieses Systems zu sehen ist, sondern er als Subjekt (nicht: Völkerrechtssubjekt) entscheidenden Anteil an der effektiven Gewährung der Menschenrechte trägt376. e) Akzentverschiebung bei der Verpflichtungsstruktur der Menschenrechte Durch ihre jeweilige Human-Security-Politik setzen beide Ansätze von der traditionellen Leistungs- und Verpflichtungsstruktur der bürgerlichen Rechte einerseits und der wirtschaftlichen und sozialen Rechte andererseits abweichende Akzente. Die enge Human-Security-Politik betont die Notwendigkeit der Wahrnehmung staatlichen Schutzes zur Gewährung der bürgerlichen Freiheiten gerade gegenüber Privaten. Dies unterscheidet sich von dem klassischen Konzept377, wonach die bürgerlichen Rechte im Wesentlichen nur eine Nichteinmischung vom Staat fordern. Insofern unterstützt sie die Auffassung378, dass sich die Kluft zwischen bürgerlichen und politischen Rechten auf der einen Seite und den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten, die staatliche Leistung erfordert, auf der anderen etwas verringert hat. Die enge Human-Security-Politik bringt ferner zum Ausdruck, dass sich ihre Vertreter in der Verantwortung fühlen, diesen Schutz zu übernehmen, wenn die primär verpflichteten Staaten ausfallen. Die weite Human-Security-Politik widmet sich fast ausschließlich den wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten. Indem sie auf das unmittelbare Umfeld der Menschenrechtsinhaber und diese selbst einwirkt, setzt sie im Unterschied zur klassischen Leistungspflicht der Staaten einen Schwerpunkt auf die Sicherung der Gewährung (fulfilment) dieser Menschenrechte. Sie will also eher positiv eine gesicherte Erfüllung der geförderten Menschenrechte erreichen als negativ ihre Verletzung verhindern.

commitment.“; Macdonald, Natural Rights, in: Melden (Hrsg.), Human Rights, S. 40: „men are entitled to make certain claims by virtue simply of their common humanity“. 376 Commission on Human Security, Human Security Now, S. 4. 377 Steiner / Alston, International Human Rights in Context, S. 181, 182; Tomuschat, Human Rights, S. 46. 378 Ebd., S. 47.

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C. Die völkerrechtlichen Grundlagen der Human-Security-Praxis

3. Prävention von Menschenrechtsverletzungen Im weitesten Sinne beugt die Schaffung sozial und wirtschaftlich stabiler Regionen gewaltsamen Auseinandersetzungen und damit Menschenrechtsverletzungen vor. Auch das Empowerment trägt stark präventive Züge, da Gesellschaften und Individuen durch Selbstkompetenz und Fachkenntnisse in die Lage versetzt werden sollen, drohende Menschenrechtsverletzungen (sowohl durch den Staat als auch durch Private) abzuwenden oder ihnen gegenüber resistenter zu werden379. Aus diesem Grunde wurde Human Security auch als Leitmotiv eines (strukturellen) präventionspolitischen Ansatzes bezeichnet380. Aus völkerrechtlicher Sicht fügt Human Security dem System des universellen Menschenrechtsschutzes, dessen unterste Stufe derzeit in den Kooperationsmechanismen der Staatenberichtsverfahren besteht381, insofern eine noch fundamentalere Ebene hinzu, nämlich die des präventiven Menschenrechtsschutzes durch Umfeldgestaltung und individuelle Befähigung. Der Präventionsgedanke ist dem Menschenrechtsschutz grundsätzlich, wenn auch nicht in dieser auf den Einzelmenschen ausgerichteten Form, nicht neu. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat die Bedeutsamkeit der Prävention von Menschenrechtsverletzungen für einen wirksamen Menschenrechtsschutz – allerdings unabhängig von dem Human-Securitz-Konzept – in einigen jüngeren Urteilen anerkannt382. Im Zusammenhang mit dem Recht auf eine wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) hat der Gerichtshof ausgeführt, dass Rechtsmittel auf nationaler Ebene gegen überlange Verfahren nur dann „effektiv im Sinne von Art. 13 EMRK seien, wenn sie der behaupteten Verletzung vorbeugen, ihr Andauern verhindern oder angemessene Entschädigung für jede bereits stattgefundene Verletzung gewähren“383. Dabei stellte der EGMR fest, dass „the best solution in absolute terms is indisputably, as in many spheres, prevention“384. Ebd., S. 10. Bosold / Werthes, Das Human Security-Paradigma und seine Dilemmata, Vortrag präsentiert auf der Tagung „Krieg, Gewalt und der prekäre Frieden“ 14. – 16. Januar 2005, EuropaInstitut Bocholt, S. 13, www.staff.uni-marburg.de / ~bosold / pdf / Werthes-Bosold_AFK.pdf. 381 Nach Rupprecht (Frieden durch Menschenrechtsschutz – Strategien der Vereinten Nationen zur Verwirklichung der Menschenrechte weltweit, Baden-Baden 2002) wirken die Vereinten Nationen auf einer tatsächlichen Ebene durch Information (Druck der Öffentlichkeit) und auf einer rechtlichen Ebene durch Kooperation (Staatenberichte, Petitionssysteme, präventive Diplomatie), durch Konfrontation (militärische und nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen) und durch Gerichtsbarkeit (internationale Straftribunale und gerichtliche Aufarbeitung durch Sondergerichte) auf den universellen Schutz der Menschenrechte und damit auch auf die Wahrung des Weltfrieden und der internationalen Sicherheit hin. 382 EGMR, Kud a v. Poland, Urteil vom 26. Oktober 2000, Reports 2000-XI, (Appl. No. 30210 / 96), Nr. 152; Sürmeli v. Germany, Urteil vom 16. Juni 2006, (Appl. No. 75529 / 01), Nr. 99. 383 EGMR, Sürmeli v. Germany, Urteil vom 16. Juni 2006, (Appl. No. 75529 / 01), Nr. 99. 384 Ebd., Nr. 100. 379 380

D. Exkurs: Human Security und Good Governance Nicht nur das Konzept der Human Security hat eine Verbesserung des menschlichen Umfeldes zwecks Gewährleistung eines vollumfänglichen Menschenrechtsschutzes zum Ziel. Diese Zielsetzung verfolgt auch das Konzept der Good Governance. Good Governance bezeichnet gute Regierungsführung, also ein funktionierendes Regelungssystem einer politisch-gesellschaftlichen Einheit wie Staat oder Gemeinde. Das Konzept ist im Zusammenhang mit der Kreditvergabepolitik der internationalen Finanzinstitutionen (Internationaler Währungsfond und Weltbank) unter intellektueller Führung der Weltbank in den 80er Jahren entwickelt worden. Es entstand aus der negativen Erfahrung, die diese Organisationen in „Entwicklungsländern“ damit gemacht hatten, dass finanzielle Hilfen sich nicht positiv auf die Entwicklung dieser Länder auswirkten1. Der Grund hierfür wurde in einer Abwesenheit von Institutionen, Prinzipien und Strukturen, also Governance, gesehen. Als „Good Governance“ wurde diese Gesamtheit bezeichnet, wenn sie besonders gut funktionierte. In den frühen 90er Jahren wurde die Vergabe von Entwicklungshilfegeldern daher zusehends an die Erfüllung von „Good Governance“-Kriterien geknüpft, beziehungsweise die Entwicklungshilfe spezifisch auf die Stärkung entsprechender „Good Governance“-Elemente in Empfängerländern ausgerichtet. Wiewohl über Reichweite und Meßbarkeit dieses Konzepts keine Einigkeit herrscht, fällt in den Kernbereich der Good Governance ein effektives Management des öffentlichen Sektors, Accountability (Verantwortung / Rechenschaftslegung), an rechtsstaatlichen Grundsätzen ausgerichtete rechtliche, regulatorische und richterliche Rahmenbedingungen für die Verwendung der Gelder (Demokratie, Partizipation, Gerechtigkeit) sowie Information und Transparenz. Die Weltbank hat Good Governance wie folgt beschrieben: „Good governance is epitomized by predictable, oben, and enlightened policymaking (that is, transparent processes): a bureaucracy imbued with a professional ethos: an executive arm of government accountable for its actions: and a strong civil society participating in public affairs: and all behaving under the rule of law.“2

Während das Konzept der Human Security erst von wenigen Staaten aufgegriffen worden ist, hat Good Governance weite Verbreitung in internationalen und 1 2

Herdegen, Völkerrecht, § 4 Rn. 18, S. 44 Weltbank, Governance: The World Bank’s Experience, Washington 1999, S. viii.

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D. Exkurs: Human Security und Good Governance

staatlichen Agenden gefunden. Der Internationale Währungsfonds fordert bei Abschluss sog. Fremdwährungsabkommen gemäß Artikel IV seines Statuts die Einhaltung der Voraussetzungen von Good Governance von den angehenden Vertragspartnern3. Die Afrikanische Entwicklungsbank hat vor kurzem eine „Policy on Good Governance“ angenommen, welche ebenfalls Zurechnung, Transparenz, Korrputionsbekämpfung, Partizipation sowie Reformen des Rechts und der Justiz nennen4. In Paragraph 3 wies sie auf die Verknüpfung von Good Governance, Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Entwicklung hin5. Die Europäische Gemeinschaft hat ebenfalls eine derartige Bestimmung in das sogenannte Cotonou-Abkommen, das sie im Jahre 2000 mit den AKP-Staaten (Afrika, Karibik und Pazifik) abschloss, aufgenommen6. Schließlich ist Good Governance auch in die UNMillenniums-Erklärung aufgenommen worden7. Während Human Security den Einzelmenschen und seine unmittelbare Umgebung in das Visier nimmt, setzt Good Governance am regulativen, staatlichen Umfeld der Menschen an. Jedoch bestehen Überschneidungen der Konzepte. Insbesondere die enge Human-Security-Politik widmet sich ausdrücklich der Reform von Sicherheitsinstitutionen (security sector reform) und der Verbesserung von Regierungsführung und Rechenschaftspflicht (governance und accountability)8. Beiden Konzepten geht es letztlich aber um eine Verbesserung der menschlichen Strukturbedingungen9. Sie zeugen von einer aufkommenden Überzeugung in der internationalen Gemeinschaft, wonach die Verbesserung des menschlichen Umfelds im weitesten Sinne Voraussetzung für einen wesentlich effektiveren Menschenrechtsschutz ist.

Tomuschat, Human Rights – Between Idealism and Reality, S. 55. Ebd. 5 OAU, Grand Bay Declaration, CONF / HRA / DEC 1, The First OAU Ministerial Conference on Human Rights in Africa, meeting from 12 – 16 April 1999 in Grand Bay, Mauritius, Paragraph 3. www.chr.up.ac.za / hr_docs / african / docs / cm / cm49.doc (Stand: 12. April 2007). 6 Cotonou Agreement, 23. Juni 2000, http: // europa.eu / scadplus / leg / de / lvb / r12101.htm (Stand: 12. April 2007). 7 United Nations Millenniums Declaration, GV Res. 55 / 2 vom 18. September 2000, Nr. 13, 24. 8 Dazu vgl. oben B. I. 1. d), S. 79. 9 Tomuschat, Human Rights – Between Idealism and Reality, S. 54. 3 4

E. Human Security als Impuls für die Entwicklung völkerrechtlicher Normen, Institute und Institutionen? Aufgrund seines weiten Inhalts hat das Human-Security-Konzept nur in den im Teil B. dargestellten Fällen unmittelbare praktische Auswirkungen gezeigt. Daneben berufen sich – gerade wegen der Reichweite des Konzeptes – viele Stimmen, die zur Jahrhundertwende einen Paradigmenwechsel im Völkerrecht für notwendig erachten oder erste Anzeichen dafür erkennen, auf Human Security. Insofern hat die Human-Security-Idee möglicherweise Impulse für sich abzeichnende politische Veränderungen gesetzt, die sich auch auf völkerrechtliche Institute auswirken. Insbesondere die drei aufeinander aufbauenden Hauptreformdokumente der letzten Jahre, auf die bereits vereinzelt hingewiesen wurde, beziehen sich auf Human Security: der Bericht der unabhängigen International Commission on Intervention and State Sovereignty (The Responsibility to Protect, 2001), der Bericht des durch den UN-Generalsekretär Kofi Annan berufenen High-level Panel on Threats, Challenges and Change (A More Secure World: Our Shared Responsibility, 2004) und der zum UN Weltgipfel 2005 vorgestellte Bericht des Generalsekretär selbst (In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All). Human Security wird in allen Berichten – in unterschiedlicher Intensität, im letztgenannten jedoch nicht ausdrücklich – zur Begründung der vorgeschlagenen Änderungen des internationalen Systems herangezogen. So wird eine potentielle Neuinterpretation des Begriffs des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit in der UN-Charta sowie eine Beschränkung des geltenden völkerrechtlichen Souveränitätsbegriffes (I.) diskutiert. Ferner wird die Entstehung neuer Normen des Völkergewohnheitsrechts (einer Schutzpflicht, II., und einer Präventionspflicht, III.) proklamiert und für institutionelle Änderungen im System der Vereinten Nationen plädiert (IV.). Teilweise haben sich diese Vorschläge in Resolutionen der Generalversammlung der Vereinten Nationen niedergeschlagen – allerdings nicht unter ausdrückliche Berufung auf Human Security. Die Generalversammlung hat sich, wie unter A. VI. 1. b) erläutert, auf den Begriff von Human Security erst in einer einzigen Resolution, dem Schlussdokument des Weltgipfels 2005, bezogen. In dieser Resolution verknüpfte sie jedoch keine konkrekten inhaltlichen Forderungen mit dem Konzept, sondern erklärte lediglich die Intention, Human Security weiter zu entwickeln und zu definieren. Im Folgenden ist – soweit trotz fehlender ausdrücklicher Nennung von Human Security nachvollziehbar – zu prüfen, inwiefern die Human-Security-Idee die erwähnten völkerrechtlichen Vorschläge und Entwicklungen initiiert oder beeinflusst hat oder in Zukunft beeinflussen kann.

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“ in der UN-Charta? Der Begriff „international peace and security“ wird häufig in der UN-Charta verwendet1. Demnach könnte eine Neudefinition des Begriffes der internationalen Sicherheit im Sinne von Human Security recht weitreichende Auswirkungen auf das System der Vereinten Nationen haben. Am bedeutendsten würde sich die Neudefinition im VII. Kapitel der UN-Charta, welches den Sicherheitsrat u. a. zur Vornahme von militärischen Zwangsmaßnahmen ermächtigt, auswirken. Human Security könnte die Schwelle für Interventionen des Sicherheitsrates absenken. War bisher erforderlich, dass innerstaatliche Menschenrechtsverletzungen grenzüberschreitende Auswirkungen zeigten, so könnte Human Security die Entwicklung seit der Somalia Resolution 794 unterstützen, wonach künftig bloße innerstaatliche Verletzungen der Menschenrechte oder des humanitären Völkerrechts als Interventionsrechtfertigungen genügen. Damit einher ginge eine gewohnheitsrechtliche Einschränkung der staatlichen Souveränität zugunsten der Zuständigkeit der internationalen Staatengemeinschaft. Es ist also zu prüfen, ob Human Security sich dazu eignet, das „Sicherheitskonzept“ der UN-Charta zu erweitern, die menschliche Sicherheit also in das Herz des kollektiven Sicherheitssystems der Vereinten Nationen zu rücken2. Aufgrund der terminologischen Nähe (human security – international security) wird zunächst der konkrete völkerrechtliche Inhalt des Begriffs der internationalen Sicherheit, insbesondere sein Verhältnis zum Begriff des Weltfriedens, bestimmt. Dies wird Aufschluss darüber geben, ob Human Security nach den geltenden völkerrechtlichen Auslegungsregeln zu einer weiteren Interpretation des Begriffes der internationalen Sicherheit führen kann (a). Anschließend wird der Wandel des Terminus des „Weltfrieden“ in der Praxis des UN-Sicherheitsrates skizziert und untersucht, inwiefern Zusammenhänge zum Human-Security-Konzept bestehen oder sich entwickeln könnten (b). Schließlich werden mögliche Folgen der Human-SecurityAnsätze für die staatliche Souveränität analysiert (c).

1. Internationale Sicherheit und Human Security Der Ausdruck „Internationale Sicherheit“ tritt in der UN-Charta immer in der Wortfolge „Aufrechterhaltung (oder Förderung) des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ auf. Womöglich aus diesem Grunde wurde der Sicherheits1 Siehe dazu schon oben, C. I. 1., S. 113. Zum Beispiel in der Präambel; ferner in den Artikeln 2 Abs. 3 und 6, 11 Abs. 1 und 2, 18 Abs. 2, 23 Abs. 1, 24 Abs. 1, 26, 33 Abs. 1, 34, 37 Abs. 2, 39, 42, 43 Abs. 1, 47, 48 Abs. 1, 51, 52 Abs. 1, 73, 76, 84, 99, 106. 2 So der Vorschlag des High-level-Panel on Threats, Change, and Challenges, Nr. 30, S. 22.

I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“?

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begriff der UN-Charta zunächst mit dem Friedensbegriff gleichgesetzt3 und als die bloße Abwesenheit von Bedrohungen oder Gewaltanwendung gegen die territoriale oder politische Unabhängigkeit eines Staates durch einen anderen Staat (sog. negativer Friede) definiert4. Heute ist wohl herrschende Meinung, dass die Begriffe der internationalen Sicherheit und des Weltfriedens verschiedene, aller-dings nah beieinanderliegende Konzepte bezeichnen5 und sich sogar überschneiden6. Der Grad der Überschneidung hängt davon ab, wie der Friedensbegriff definiert wird7. Wenn Frieden – wie früher – eng gefasst wird, dann umfasst die internationale Sicherheit Elemente, die normalerweise Bestandteile des „positiven Friedensbegriffs“ sind8. Dies sind diejenigen Anstrengungen, die notwendig sind zur „Entwicklung und Aufrechterhaltung von Bedingungen des internationalen Verkehrs, die gewährleisten, dass der (internationale) Friede nicht so leicht gebrochen werden kann, damit die Menschen in den einzelnen Staaten in der Freiheit von Furcht, d. h. objektiv und wenn möglich auch subjektiv in Sicherheit leben können“9. Damit ist die Aufrechterhaltung der internationalen Sicherheit ein Ziel der Vereinten Nationen, das über die Aufrechterhaltung des „formalen Friedens von Tag zu Tag“ weit hinausgeht10. Sie umfasst – anders als der Weltfriede – neben einem objektiven auch ein subjektives Element11. Subjektiv besteht die internationale Sicherheit im Sicherheitsgefühl und Sicherheitsbedürfnis der einzelnen Staaten als Gesamtheit. Sie impliziert (objektiv) das Recht jedes Staates, sich einem sicherheitssystem anzuschließen sowie die rechtliche Verpflichtung, solche Systeme zu unterstützen12. Je nach Wandel des Sicherheitssystems verändern sich auch das Sicherheitsbedürfnis der Staaten und damit die Maßnahmen zur Erhaltung der internationalen Sicherheit. Der positive Friede selbst ist ein noch weiter gefasster Begriff. Sein Ziel ist es, „auf verschiedensten Gebieten und auf mannigfaltige Weise eine Völkerrechtsordnung zu schaffen, die sich an Gerechtigkeit im weitesten Sinne, Freiheit und 3 Kelsen, The Law of the United Nations – A critical analysis of its fundamental problems, S. 13. 4 Herdegen, Völkerrecht, § 41 Rn. 10, S. 297. 5 Verosta, Der Begriff „Internationale Sicherheit“ in der Satzung der Vereinten Nationen, a. a. O., S. 533, 535; Wolfrum, Article 1, in: Simma u. a. (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A Commentary, Bd. 1, Rn. 8, S. 41. 6 Wolfrum, a. a. O., S. 41 Rn. 8. 7 Siehe dazu im Einzelnen: Randelzhofer, Der normative Gehalt des Friedensbegriffes im Völkerrecht der Gegenwart, in: Delbrück (Hrsg.), Völkerrecht und Kriegsverhütung, S. 13 – 39. 8 Ebd., S. 22 ff. 9 Wolfrum, a. a. O., S. 41; Verosta, a. a. O., S. 533, 534. 10 Verosta, ebd. 11 Wolfrum, ebd., Rn. 10; Verosta, a.a.O, S. 533, 546. 12 Lachs, in: Cot / Pellet (Hrsg.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, S. 33; Frowein / Krisch, Article 2 Nr. 5, in: Simma u. a. (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A commentary, Rn. 7.

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

Solidarität orientiert“13. Am allgemeinsten enthalten sind Inhalte eines positiven Friedens in der Präambel14, in Art. 1 Nr. 2 und 315, Art. 1316 und Art. 55 der UNCharta17. Diese Bestimmungen sind durch andere völkerrechtliche Instrumente insbesondere in den Bereichen des Entwicklungsvölkerrechts, des Menschenrechtsschutzes und des internationalen Umweltrechts zunehmend konkretisiert18. Damit verfügt das Völkerrecht in den genannten Bestimmungen (nicht aber im VII. Kapitel der UN-Charta) über einen positiven Friedensbegriff19. Der negative Friedensbegriff in Kapitel VII der UN-Charta ist – im Wesentlichen auf der Grundlage der jüngeren Praxis des Sicherheitsrats – einem weiteren, Randelzhofer, a. a. O., S. 13, 26. „Wir, die Völker der Vereinten Nationen – fest entschlossen, [ . . . ] unseren Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, erneut zu bekräftigen, Bedingungn zu schaffen, unter denen Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts gewahrt werden können, den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit zu fördern“, Präambel der UN-Charta. 15 „Die Vereinten Nationen setzen sich folgende Ziele: [ . . . ] Nr. 2 freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen zu entwicklen und andere geeignete Maßnahmen zur Festigung des Weltfriedens zu schaffen; Nr. 3 eine internationale Zusammenarbeit herbeizuführen, um internationale Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art zu lösen und die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen“, Art. 1 Nr. 2 und Nr. 3 UN-Charta. 16 „Die Generalversammlung veranlasst Untersuchungen und gibt Empfehlungen ab, a) um die internationale Zusammenarbeit auf politischem Gebiet zu fördern und die fortschreitende Entwicklung des Völkerrechts sowie seine Kodifizierung zu begünstigen; b) um die internationale Zusammenarbeit auf den Gebieten der Wirtschaft, des Sozialwesens, der Kultur, der Erziehung und der Gesundheit zu fördern und zur Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion beizutragen.“, Art. 13 Abs. 1 UN-Charta. 17 „Um jenen Zustand der Stabilität und Wohlfahrt herbeizuführen, der erforderlich ist, damit zwischen den Nationen friedliche und freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen herrschen, fördern die Vereinten Nationen a) die Verbesserung des Lebensstandards, die Vollbeschäftigung und die Voraussetzungen für wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt und Aufstieg; b) die Lösung internationaler Probleme wirtschaftlicher, sozialer, gesundheitlicher und verwandter Art sowie die internationale Zusammenarbeit auf den Gebieten der Kultur und der Erziehung; c) die allgemeine Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion“, Art. 55 UN-Charta. 18 Ebd., S. 27. 19 So schon Delbrück, Rechtsprobleme der Friedenssicherung durch Sicherheitsrat und Generalversammlung der Vereinten Nationen, in: Kewenig (Hrsg.), Die Vereinten Nationen im Wandel, S. 131, 155; Randelzhofer, a. a. O., S. 13, 36, verwahrt sich jedoch gegen die Formulierung eines positiven Friedensbegriffs, da dieser nicht definierbar, sondern ständigem Wandel unterlegen sei und bezeichnet ihn als Friedenstypus. 13 14

I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“?

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dynamischen Verständnis des „Friedens“ (im Sinne von Art. 1 Nr. 1 und Art. 39 UN-Charta) gewichen20. Vereinzelt wurde diese Erweiterung (wohl überschwenglicherweise) mit der Annahme eines positiven Friedensbegriffs durch den Sicherheitsrat bezeichnet21. Dieses dynamische Friedensverständnis bezieht sich mehr und mehr auf eine „evolutionäre Entwicklung der internationalen Beziehungen mit dem Ziel, eine Verringerung der objektiven Bedingungen, die gewaltsame Konflikte verursachen können, herbeizuführen“22. Der Sicherheitsrat hat angesichts des Wandels der internationalen Beziehungen23 die Ursachen für friedensbedrohende Konflikte zunehmend in Situationen innerhalb eines Staates verortet, wie z. B. schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen, Missachtung demokratischer Grundsätze, Zusammenbruch von Staaten,24. Durch diese Ausweitung des Friedensbegriffes, insbesondere auch auf Bedingungen, die für die Aufrechterhaltung von Frieden notwendig sind, hat sich der Anwendungsbereich der internationalen Sicherheit automatisch reduziert. Für den Begriff der internationalen Sicherheit bleibt daher nur das politische Gleichgewicht zwischen Staaten25. Sie zielt auf eine Umwandlung der internationalen Beziehungen dahin ab, dass jeder Staat sich darauf verlassen könne, dass der Frieden nicht gebrochen oder zumindest jeder Friedensbruch in seinen Auswirkungen begrenzt werde. Während der Friede durch Kapitel VI (Streitbeilegung) und Kapitel VII (kollektive Sicherheit durch Gewaltmonopol des Sicherheitsrates) der UN-Charta gewahrt wird, tragen Kapitel VIII (regionale Sicherheitsbündnisse) und Artikel 51 (Recht zur Selbstverteidigung) dazu bei, dass das politische Gleichgewicht und damit die internationale Sicherheit zwischen den Staaten aufrechterhalten wird, insbesondere wenn Maßnahmen des Sicherheitsrates (nach Kapitel VI und VII) gescheitert sind26. Die Generalversammlung hat festgestellt, dass nationale und internationale Sicherheit zunehmend verknüpft seien27, weshalb die Staaten das Ziel der internationalen Sicherheit in einer umfassenden und kooperativen Weise angehen müssten. Da das unilaterale und unbeschränkte Verfolgen nationaler Sicherheitsinteressen das Gleichgewicht der zwischenstaatlichen Kräfte stören und damit die internationale Sicherheit in schädlicher Weise berühren könne, sei von wesentlicher Bedeutung, dass die Nationen die möglichen Widersprüche zwischen nationalen und internationalen Sicherheitsinteressen versöhnten. Herdegen, Völkerrecht, S. 298 Rn. 10; Stein / von Buttlar, Rn. 860, S. 335. Hobe / Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, S. 325. 22 Wolfrum, a. a. O., S. 41, Rn. 9. 23 Dazu siehe oben A. II., S. 22. 24 Siehe dazu unten b). 25 Wolfrum, a. a. O., S. 41, Rn. 9; Verosta, a. a. O., S. 533, 547. 26 Verosta, ebd., S. 533, 542. 27 GV Res. 41 / 90 vom 4. Dezember 1986, http: // www.un.org / Depts / dhl / res / resa41. htm, Stand: 20. Oktober 2006. 20 21

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

Fraglich ist nun, ob – wie von einigen Autoren vorgeschlagen28 – der Begriff der internationalen Sicherheit (in der Wendung „international peace and security“ in Art. 39 UN-Charta) unter Berücksichtigung des aufkommenden Human-SecurityKonzeptes ergänzend ausgelegt werden kann, mit der Folge, dass die internationale Sicherheit im Sinne von Art. 39 UN-Charta bedroht ist, wenn die menschliche Sicherheit bedroht ist29. Der Sicherheitsrat könnte dann auf dieser Grundlage u. a. militärische Zwangsmaßnahmen anordnen. Die Auslegung nach Sinn und Zweck des Vertrages (teleologische Auslegung) kann eine ergänzende Vertragsinterpretation (unter Ermittlung eines hypothetischen Parteiwillens) in den Fällen tragen, in denen der Vertrag auf eine von den Parteien nicht vorhergesehene Situation anzuwenden ist30. Der Wortlaut, Ausgangspunkt jeder Vertragsauslegung, steht hier nicht im Wege, da Sicherheit ein dehnbarer Begriff ist. Jedoch hat sich aus dem systematischen Zusammenhang zum „Weltfrieden“ ergeben, dass die internationale Sicherheit in der UN-Charta das politische Gleichgewicht der Staaten betrifft. Human Security hingegen knüpft nicht an nationale Machtinteressen und damit nicht an die internationale Sicherheit im Sinne der UN-Charta an. Vielmehr steht sie in konzeptioneller Nähe zum Begriff des positiven Friedens, da sie sich der Implementierung der Menschenrechte, dem Entwicklungsvölkerrecht und teilweise auch dem völkerrechtlichen Umweltschutz widmet. Schon aufgrund dieser konzeptionellen Unterschiedlichkeit ist daher eine ergänzende Auslegung des Begriffs der internationalen Sicherheit in Art. 1 Nr. 1 UN-Charta durch das Human-Security-Konzept abzulehnen. Ferner würde eine ergänzende Vertragsauslegung im Sinne von Human Security zu weitreichenderen Überschneidungen mit dem Begriff des Weltfriedens führen und stünde damit im Widerspruch zu Sinn und Zweck des Vertrages im Hinblick auf die internationale Sicherheit. Zuletzt ist nicht zu übersehen, dass eine Intervention des Sicherheitsrates nicht einen Bruch der internationalen Sicherheit voraussetzt, sondern eine „Bedrohung oder einen Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung“. Daneben muss die Maßnahme getroffen werden, „um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen“. Allein die Gefährdung der menschlichen Sicherheit als Grundlage für Zwangsmaßnahmen des Sicherheitsrates würde den von der UNCharta vorgegebenen Spielraum des Sicherheitsrates daher sprengen. Möglicherweise könnte jedoch die Interpretation des Begriffes der Friedensbedrohung durch Human Security beeinflusst werden.

So Oberleitner, a. a. O., 185, 192. Ebd.: „The Security Council’s interpretation of the charter must rest on the principle that international security is threatened when the security of individuals is threatened.“ 30 Herdegen, Völkerrecht, § 15 Rn. 28, S. 128. 28 29

I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“?

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2. Weltfrieden und Human Security: die Praxis des UN-Sicherheitsrates Art. 39 UN-Charta ist aufgrund der Unbestimmtheit seiner tatbestandlichen Voraussetzungen, insbesondere des Begriffes der Friedensbedrohung (allerdings in Verbindung mit Art. 41 f. UN-Charta) eine offene Ermächtigungsnorm für ein Eingreifen des Sicherheitsrates31. Die Interpretation dieser Begriffe durch den Sicherheitsrat ist damit maßgeblich32. Bei Anwendung des Kapitel VII der UN-Charta muss der Sicherheitsrat das Vorliegen eines der dort normierten Tatbestände nicht ausdrücklich feststellen33. Er hat sich daher in seinen Resolutionen zur Anordnung von Maßnahmen auf der Grundlage des Kapitel VII der UN-Charta häufig nur auf den Bruch oder die Bedrohung des „universal peace“, „peace“ oder „regional peace“ bezogen, oft sich aber auch schlicht mit dem Verweis auf das Kapitel VII als Ermächtigungsgrundlage begnügt34. Darüber hinaus hat er die Erfüllung dieser Voraussetzungen auch bei Bedrohungen von Rechtsgütern innerhalb eines Staates, teilweise auch ohne internationale Auswirkungen, festgestellt. Sein weites, dynamisches Verständnis des „Friedens“35 (im Sinne von Art. 1 Nr. 1 und Art. 39 UNCharta) findet prägnanten Ausdruck in der Erklärung des Präsidenten des Sicherheitsrats vom 31. Januar 1992: „Die Abwesenheit von Krieg und militärischen Konflikten zwischen Staaten garantiert für sich allein noch nicht den Weltfrieden und die internationale Sicherheit. Die nichtmilitärischen Ursachen von Instabilität im wirtschaftlichen, sozialen, humanitären und ökologischen Bereich sind zu Bedrohungen des Friedens und der Sicherheit geworden. Die Mitglieder der Vereinten Nationen in ihrer Gesamtheit müssen der Lösung dieser Angelegenheiten höchste Priorität beimessen und dabei unter Einschaltung der zuständigen Gremien vorgehen.“36 .

In gewisser Weise zeigen sich insofern Parallelen zwischen dem Human-Security-Konzept und der weiten Friedensinterpretation des Sicherheitsrates. Zum einen hat der Sicherheitsrat den Friedensbegriff – zumindest in einigen Fällen – auf nichtmilitärische Bedrohungen erweitert. Beispielsweise hat er im Falle von Haiti das Konzept des Frieden um eine demokratische Komponente angereichert. Nach dem Sturz des demokratisch gewählten Präsidenten Aristide durch einen Militärputsch im Jahr 1990 ermächtigte der Sicherheitsrat die Mitgliedsstaaten zu militä31 Verdross / Simma, § 323, S. 142; Frowein, Art. 39, in: Simma u. a. (Hrsg.), Die Charta der Vereinten Nationen – Ein Kommentar, Rn. 17, S. 566; Hobe / Kimminich, S. 324. 32 Stein / von Buttlar, Völkerrecht, Rn. 856, S. 334. 33 Frowein / Krisch, Art. 39, in: Simma u. a. (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A commentary, Rn. 27, S. 727; Herdegen, a. a. O., § 41 Rn. 8 S. 297. 34 Hobe / Kimminich, S. 325 35 Zu diesem Ergebnis kommt auch die Untersuchung des Begriffs der „Friedensbedrohung“ in der Praxis des UN-Sicherheitsrates durch Schäfer, Der Begriff der „Bedrohung des Friedens“ in Art. 39 der Charta der Vereinten Nationen – Die Praxis des Sicherheitsrates, 2006. 36 Abgedruckt in: VN 1992, S. 66 f.

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

rischen Maßnahmen, um die gewählte Regierung wiedereinzusetzen 37. In anderen Resolutionen hat er sich mit den Auswirkungen von AIDS / HIV auf den Frieden38, der Bedeutung von Frauen für Friedensprozesse39, Kindern in bewaffneten Konflikten40, Kleinwaffenhandel in West-Afrika41 sowie Konflikten um natürliche Ressourcen wie Diamanten in Angola42 auseinandergesetzt. Den internationalen Terrorismus mit staatlicher Unterstützung hat der Sicherheitsrat wiederholt als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit qualifiziert43. In den Resolutionen des Sicherheitsrates zu den Terroranschlägen in den USA vom 11. September 2001 bleibt offen, inwieweit eine solche Qualifikation staatliche Unterstützung von Terrorakten oder die sonstige Verstrickung eines Staates in den internationalen Terrorismus voraussetzt44. Diese Erweiterung auf nichtmilitärische Bedrohungen – wenn auch nicht der Sicherheit, sondern des Friedens – ist auch wesentlicher Bestandteil der Human-Security-Konzepte. Zum anderen hat der Sicherheitsrat seinen Friedensbegriff auch in Bezug auf Individuen vertieft, indem er Maßnahmen zum Schutz von Individuen oder Minderheitsgruppen angeordnet hat. Während er noch in der Resolution zum Schutz von Teilen der irakischen Zivilbevölkerung (insbesondere der Kurden) vor systematischer staatlicher Verfolgung die „Friedensbedrohung“ mit massiven Flüchtlingsbewegungen über die irakischen Grenzen begründet hat45, hat er in späteren Resolutionen keine Verknüpfung mit internationalem Konfliktpotential mehr für notwendig erachtet. In Somalia hatte der völlige Zerfall staatlicher Ordnungsstrukturen im Bürgerkrieg zu unermesslichen Leiden der Bevölkerung durch lokale Bandenkriege und schwerster materieller Not geführt. In seiner (mit Einstimmigkeit angenommenen) Resolution hat der Sicherheitsrat festgestellt, dass „das Ausmaß der durch den Konflikt in Somalia verursachten menschlichen Tragödie [ . . . ] eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit darstellt“46. Ebenso stellte der Sicherheitsrat mehrfach auf die gravierende Missachtung menschenrechtlicher Standards bei schwerwiegenden Konflikten innerhalb des früheSR Res. 940 (1994), VN 1994, S. 195. SR Res. 1308 (2000), www.un.org / Docs / scres / 2000 / sc2000.htm, Stand: 13. Oktober 2006. 39 SR Res. 1325 (2000), ebd. 40 Zuletzt SR Res. 1602 (2005), http: // www.un.org / Docs / sc / unsc_resolutions05.htm, Stand: 20. Oktober 2006. 41 SR Res. 1467 (2003), http: // www.un.org / Docs / sc / unsc_resolutions03.html, Stand: 20. Oktober 2006. 42 SR Res. 1336, 1348 und 1374 (2001), www.un.org / Docs / scres / 2001 / sc2001.htm, Stand: 20. Oktober 2006. 43 Siehe etwa zu Sudan, SR Res. 1070 (1996), VN 1996, S. 86. 44 Herdegen, § 41 Rn. 15; SR Res. 1368 (2001), SR Res. 1373 (2001), ILM 40 (2001), S. 1277 ff. 45 SR Res. 688 (1991), VN 1991, S. 77. 46 SR Res. 794 (1992), VN 1993, S. 65. 37 38

I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“?

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ren Jugoslawien (insbesondere in Bosnien-Herzegowina)47 sowie bei den Verfolgungsmaßnahmen gegen die albanische Zivilbevölkerung im Kosovo ab48. Auch die Errichtung der internationalen Strafgerichtshöfe für das frühere Jugoslawien und Ruanda durch den Sicherheitsrat49 passt in die Erweiterung des Sicherheitsbegriffes der UN-Charta durch Human Security. Denn auch Human Security will die internationale Rechenschaftspflicht durch internationale Strafgerichte verbessern. Letztlich lassen sich Human-Security-Aspekte auch in der vom Sicherheitsrat aufgrund seines auch zeitlich gestreckten Friedensverständnisses betriebenen „Nachsorge“50 nach Beendigung bewaffneter Konflikte wieder finden. Hierunter fällt beispielsweise die nach Afghanistan auf der Grundlage von Kapitel VII UNCharta entsendete International Security Assistance Force, die zwecks Wiederaufbau und Stabilisierung der inneren Ordnung zu Maßnahmen von der Unterstützung der Sicherheitskräfte bis hin zur treuhänderischen Wahrnehmung weitreichender staatlicher Funktionen ermächtigt sind51. Die Erweiterung und Vertiefung des Friedensbegriffes der UN-Charta durch den Sicherheitsrat, insbesondere in der Formulierung des Sicherheitsratspräsidenten, trägt Züge der Human-Security-Ansätze, die ebenfalls eine Erweiterung und Vertiefung bestehender Sicherheitskonzepte anstreben. Human Security findet aber dennoch keine Berücksichtigung, geschweige denn ausdrückliche Erwähnung. Damit zeigt sich hinsichtlich der Erweiterung, dass die neuartigen Bedrohungen und ihre Interdependenz vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen bereits erkannt wurden und (ohne ausdrücklichen Bezug zu Human Security) Eingang in seine Arbeit gefunden haben. Im Hinblick auf die Vertiefung des Sicherheitsbegriffes auf menschliche Belange ist wegen des umfassenden Inhalts von Human Security und seiner ideologischen und konzeptionellen Nähe zu den Menschenrechten äußerst fragwürdig, ob diese Entwicklungen auf das neue Konzept von Human Security oder nicht vielmehr auf eine zunehmende Anerkennung der Bedeutung der Menschenrechte (auch für den Weltfrieden) zurückzuführen ist. Letztlich ist daher anzunehmen, dass sich das Völkerrecht nicht auf die relevanten Gebiete ausgedehnt hat, weil die Forderung nach Human Security es dazu veranlasst hätte, vielmehr ist die Forderung nach Human Security Folge dieser Ausdehnung52. Fraglich ist jedoch, ob der These gefolgt werden kann, wonach Human Security in Zukunft zur ergänzenden Auslegung des schon jetzt weit und dynamisch interSR Res. 771 (1992), VN 1992, S. 216; SR Res. 787 (1992), VN 1992, S. 220. SR Res. 1199 (1998), VN 1998, S. 184; SR Res. 1203 (1998), VN 1998, S. 185; SR. 1244 (1999), VN 1999, S. 116. 49 International Criminial Tribunal for the Former Yugoslavia, SR Res. 827 (1993), VN 1993, S. 156; International Criminal Tribunal for Rwanda, SR Res. 955 (1994), VN 1995, S. 39. 50 Herdegen, § 41 Rn. 17. 51 SR Res. 1368 (2001), a. a. O., Fn. 42, S. 196. 52 So Randelzhofer hinsichtlich der Forderung nach positivem Frieden, a. a. O., S. 13, 26. 47 48

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

pretierten Friedensbegriffs der UN-Charta führen könnte. Damit würde der Friedensbegriff der UN-Charta in Richtung auf einen positiven Friedensbegriff erweitert werden. Human Security fördert in seinem engen Ansatz im Wesentlichen das Recht auf Leben in all seinen Ausformungen durch die Verbesserung diesbezüglicher menschlicher Strukturbedingungen und Konfliktprävention53. Schon dieses enge Konzept würde dem Sicherheitsrat einerseit die Möglichkeit geben, präventiv zur Verbesserung menschlicher Existenzbedingungen einzugreifen. Er könnte Maßnahmen für Situationen in Staaten anordnen, die auf lange Sicht zu einer Friedensbedrohung führen könnten (ohne, dass es jetzt schon zu massiven Menschenrechtsverletzungen gekommen ist oder sie in Zukunft drohen) und damit in die traditionell innerstaatlichen politischen Angelegenheiten von Staaten eingreifen. In Anbetracht der Betätigungsfelder von Human Security könnten dazu sogar Zwangsmaßnahmen gegen Menschenhandel, organisierte Kriminalität und mangelnde Rechtsstaatlichkeit (im Falle des engen Human-Security-Ansatzes) zählen. Eine solche Auslegung würde sich dem Wandel der internationalen Bedrohungen anpassen und dem Sicherheitsrat dort Kompetenzen geben, wo neue Gefahren entstehen, während die traditionellen Bedrohungen abnehmen und dem Sicherheitsrat insoweit Raum für weitere Betätigungsfelder geben. Dagegen spricht jedoch zunächst (noch) die Unbestimmtheit von Human Security. Im Hinblick auf den weiten Human-Security-Ansatz, bei dem die individuelle Selbstverwirklichung (empowerment) im Vordergrund steht, geht eine ergänzende Auslegung des Friedenskonzeptes der UN-Charta ganz offensichtlich zu weit. Der Sicherheitsrat wäre befugt, in allen Bereichen des Entwicklungsvölkerrechtes Maßnahmen zu treffen, zum Beispiel auch (zugespitzt) zur Schaffung von Arbeitsplätzen. Diesem fehlen dazu zum einen die Expertise, zum anderen die institutionellen und finanziellen Kapazitäten. Bei der von Human Security vorgezeichneten zunehmenden Interdependenz von Menschenrechtsschutz, Friedenssicherung und Entwicklungszusammenarbeit würde eine Erweiterung des Friedensbegriffes des Kapitel VII der UN-Charta zu einer ausufernden Allzuständigkeit des Sicherheitsrates führen, der seine Vorstellungen von Human Security durch militärische Zwangsmaßnahmen durchsetzen könnte. Dies gilt auch für den engen Human-Security-Ansatz, der mehrheitlich innerstaatliche Sicherheitsbedrohungen verhindern und bekämpfen will, die nur selten die Form massiver Menschenrechtsverletzungen annehmen, sondern in der Regel kleinere Menschengruppen betreffen. Die Akzeptanz des dynamischen Umgangs mit den Eingriffsvoraussetzungen nach Art. 39 UN-Charta durch die anderen UN-Organe und die Staatengemeinschaft insgesamt bestätigt, dass der Sicherheitsrat bei der Konkretisierung dieser unbestimmten Tatbestandselemente einen weiten Spielraum hat. Dieser Spielraum ist jedoch nicht unbegrenzt. Im Interesse greifbarer Konturen sollte man für die Annahme einer Friedensbedrohung zumindest auf dem Element der Gewaltanwendung (sei es im Rahmen eines zwischenstaatlichen Konfliktes oder im Zusammen53

Dazu siehe oben C. V. 1., S. 181.

I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“?

199

hang mit systematischen Menschenrechtsverletzungen) oder zumindest der massiven Gefährdung Einzelner an Leib und Leben bestehen. Entsprechend beschränken sich auch die Reformvorschläge der ICISS54 und des High-level-Panel 55. Danach dürfen selbst gravierende Umweltschädigungen solange nicht den Tatbestand der Friedensbedrohung erfüllen, als von ihnen keine unmittelbaren Risiken für die Bevölkerung im In- oder Ausland ausgehen56. Ferner sind die in Kapitel VII UN-Charta vorgesehenen Rechtsfolgen bestimmte, genau abgestufte Sanktionen, die für den Bruch des negativen Friedens entwickelt wurden. Die Satzung der Vereinten Nationen sieht nicht vor, dass Verstöße gegen den positiven Frieden, der sich in den Human-Security-Bestrebungen widerspiegelt, ebenfalls diese Rechtsfolgen auslösen. Wegen des weitgehenden Fehlens gemeinsamer materieller Wertvorstellungen unter den Mitgliedern der Staatengemeinschaft darf trotz der Notwendigkeit, die individuelle Sicherheit der Menschen immer und immer wieder neu zu verwirklichen, das Bewusstsein für die Unverzichtbarkeit der Abwesenheit von Krieg als einer Grundvoraussetzung nicht verloren werden57. Insbesondere in einem Zeitalter, in dem mehr und mehr Staaten über Massenvernichtungswaffen verfügen (deren Bekämpfung nicht Teil der Human-Security-Konzepte ist), besteht für den Sicherheitsrat wieder vermehrt die Aufgabe, zwischenstaatliche Kriege abzuwenden. Eine Diskussionsgrundlage stellt der, allerdings von der UN-Generalversammlung nicht aufgegriffene, Vorschlag des High-level-Panel dar, der der erweiterten Kompetenz des UN-Sicherheitsrates einen Legitimitätstest als zweiten Filter nach der Legalitätsprüfung voranstellt58. In seiner derzeitigen Form kann Human Security daher einen frischen Wind für die Arbeit der Vereinten Nationen mit Blick auf die Schaffung gerechter und sicherer Lebensbedingungen für die Menschen bringen sowie die Diskussion über die Aufgabenverteilung in der UN animieren59. Human Security kann aber – aus Gründen der Kapazität und der Expertise des Sicherheitsrates sowie der Unbestimmtheit des Konzeptes60 – dem Sicherheitsrat keinen noch weiteren Friedens54 So auch der Vorschlag der ICISS, The Responsibility to Protect, S. 29 ff. Dazu im Einzelnen siehe unten II. 55 High-level Panel on Threats, Challenges and Change, A more secure world: our shared responsibility, Nr. 199 ff. 56 Herdegen, Völkerrecht, § 41 Rn. 18, S. 301. 57 Frowein / Krisch, Art. 39, in: Simma u. a. (Hrsg.), Charter of the United Nations, Rn. 25, S. 726. 58 High-level-Panel, a. a. O., Nr. 207, S. 57. 59 Toope / Brunnée sehen die Diskussion über Human Security als den Friedensbegriff der UN-Charta erweiterndes Sicherheitskonzept als gänzlich verfehlt an und verweisen auf eine der ursprünglichen Hauptmotivationen des Konzeptes, „to transform human rights and humanitarian concernc into high politics, in the hope that they would be treated more seriously“. [ . . . ] The human security agenda is beeing perverted, so that the stress is on „security“ and not on humanitarian concerns“, a. a. O., S. 247, 258. 60 Eine so weite Auslegung wäre nicht mit Sinn und Zweck des Vertrags vereinbar.

200

E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

begriff und darauf basierende Maßnahmen an die Hand geben. Eine derart weitreichende Kompetenz des Sicherheitsrates zur Anordnung von Zwangsmaßnahmen wäre auch nicht vereinbar mit dem Prinzip der staatlichen Souveränität.

3. Einschränkung der staatlichen Souveränität durch Human Security? Souveränität gilt seit jeher als notwendiges Attribut der Staaten. Sie bedeutet im geltenden Völkerrecht zunächst einmal den grundlegenden völkerrechtlichen Status des Staatswesens, das in seinem territorialen Hoheitsbereich nicht der Regierungs-, Gesetzgebungs- oder Gerichtsgewalt eines fremden Staates oder eines fremden Rechtes (mit Ausnahme des Völkerrechts) unterworfen ist61. Seit einiger Zeit wird aber diskutiert, ob Souveränität überhaupt (noch) einen Rechtsbegriff darstellt oder aber zur politischen Floskel herabgesunken ist62. Diese Frage stellt sich insbesondere, wenn souveräne Staaten nicht mehr oder vorübergehend nicht in der Lage sind, ihren völkerrechtlichen Rechten und Pflichten nachzukommen (sog. failed oder failing states), und andere Staaten aus diesem Grunde intervenieren und damit die nationale Souveränität verletzen müssen63. Die lange vorherrschende Vorstellung, Souveränität bedeute Nicht-Unterworfensein unter eine höhere Instanz, hat sich mit dem „Wandel des Völkerrechts von einer reinen Koordinationsrechtsordnung hin zu einem souveränitätsbeschränkenden System überlebt“64. Hierzu gehört insbesondere die Praxis des UN-Sicherheitsrates zur Wahrung von Frieden und Sicherheit, die mittlerweile auch die Einwirkung auf staatliche Binnenstrukturen im Interesse des Menschenrechtsschutzes miteinbezieht. „Neue Völkerrechtsentwicklungen nagen mittlerweile auch an der verfassungsrechtlichen Autonomie als konstituierendem Element staatlicher Souveränität“65. Dennoch verfügt die Souveränität im geltenden Völkerrecht nach der überwiegenden Völkerrechtslehre weiterhin über eine Funktion66: Im Gegensatz 61 Steinberger, Sovereignty, EPIL 4 (2000), S. 500, 512; Hailbronner, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, S. 177, Rn. 83. 62 Hailbronner, ebd.; Schreuer, The Waning of the Sovereign State: Towards a New Paradigm for International Law?, EJIL 4 (1993), S. 447, 449. 63 Hierzu u. a. Barkin / Cronin, The State and the Nation: Changing Norms and the Rule of Sovereignty, International Relations, IO 48 (1994), S. 107 ff.; Herdegen, Der Wegfall der effektiven Staatsgewalt im Völkerrecht: „The Failed State“, BDGVR 34 (1996), S. 47 ff. 64 Ipsen, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, § 2 Rn. 67, S. 40. 65 Die Verfassungsordnung von Bosnien-Herzegowina und anderer Staaten ist auf der Grundlage völkerrechtlicher Vereinbarungen so stark „internationalisiert“, dass Verfassungsverstöße auf die völkerrechtliche Ebene durchschlagen und verfassungsrechtliche Strukturen nur in einem völkerrechtlichen Prozess neu geordnet werden können. Herdegen, Völkerrecht, § 28 Rn. 6, S. 203. 66 So die überwiegende Völkerrechtslehre: vgl. Oeter, Souveränität – ein überholtes Konzept?, in: FS für Helmut Steinberger, S. 259, 275 m. w. Nachw.; Hailbronner, in: Graf

I. Erweiterung des Begriffes „international peace and security“?

201

zu den Annahmen der klassischen Souveränitätsdoktrin handelt es sich insoweit nicht um ein dem Völkerrecht vorausliegendes, aus der Natur der Sache inhärent vorgegebenes Institut, sondern um eine „völkerrechtsgeprägte Kategorie“67, um „ein Bündel von Rechten und Pflichten, deren konkrete Zusammenstellung das Völkerrecht je nach seinem Entwicklungsstand unterschiedlich bestimmt“68. Von einem Satz von Normen, die die staatliche Außenpolitik beschränken und leiten, hat sich das Völkerrecht entwickelt zu einem „multifaceted body of law that permeates all fields of life, wherever governments act for promoting a public purpose“69. Trägt nun auch Human Security zu diesem facettenreichen Rechtskonstrukt der staatlichen Souveränität bei, oder enthält sie sogar Aspekte, die darüber hinaus (entgegen der herrschenden Völkerrechtslehre) eine Abwertung der Souveränität zur bloßen politischen Floskel bewirken können? Ersteres wäre der Fall, wenn Human Security den Staaten weitere, ihre Souveränität einschränkende Pflichten auferlegte. Sie verwendet jedoch weder rechtlich verpflichtende Terminologie noch bestimmt sie konkrete Rechtsfolgen70. Bis zum heutigen Zeitpunkt geht es bei Human Security (lediglich) um diplomatische, politische und teilweise rechtliche Schutzbemühungen, um die Strukturbedingungen menschlicher Existenz und damit um die Verwirklichung fundamentaler Menschenrechte. Das Konzept bietet zunehmend einen Rahmen für eine umfassende, politische Aktivität der internationalen Gemeinschaft zur Gewährung und Erfüllung der Menschenrechte71. In seiner Grundstimmung drückt das Human-Security-Konzept einen Wandel der Motivation und der Überzeugung mehrerer internationaler Akteure dahingehend aus, dass es in der moralischen Verantwortung und im (langfristigen) Sicherheitsinteresse der internationalen Gemeinschaft liege, die individuelle Sicherheit der Menschen weltweit zu verbessern. Neue Verpflichtungen erwachsen den Staaten allein dadurch jedoch nicht, so dass keine völkerrechtliche Souveränitätsbegrenzung durch Human Security bewirkt wird. Jedoch ist nicht abzustreiten (und hierin liegt der Mehrwert von Human Security für die ICISS72), dass die Debatte über ein an die Seite der staatlichen Sicherheit tretendes menschliches Sicherheitskonzept – einhergehend mit der zunehmenden Intervention des Sicherheitsrates zum Schutze der Menschenrechte – den Einzelmenschen, der traditionell dem souveränen SchalVitzthum, Völkerrecht, Rn. 84, S. 178; Tomuschat, International Law: Ensuring the Survival of Mankind on the Eve of a New Century. General Course on Public International Law, RdC 281 (1999), S. 164 f. 67 Steinberger, a. a. O., S. 514. 68 Oeter, a. a. O., S. 259, 284. 69 Tomuschat, International Law, RdC 281 (1999), S. 70. 70 Dazu siehe oben C. V. 2., S. 182. 71 ICISS, The Responsibility to Protect, S. 7, Nr. 1.33 und oben Fn. 121, S. 40. 72 ICISS, ebd., S. 11 – 15: „sovereignty as responsibility“; das High-level Panel des UNGeneralsekretär versteht die Unterzeichnung der UN-Charta als Begründung Pflichten, die die staatliche Souveränität beschränken, a. a. O., Nr. 29, S. 21.

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

ten und Walten seines Staates unterlag, ins Zentrum der internationalen Angelegenheiten rückt. Ferner ist nicht auszuschließen, dass die von Human Security implizierte moralische Verantwortung der internationalen Gemeinschaft zum aktiven Menschenrechtsschutz zu einer völkerrechtlichen Schutzverantwortung oder -pflicht erstarkt73. Eine solche, sich auf Human Security und ähnliche Entwicklungen gründende Schutzpflicht würde zu einer weiteren staatlichen Beschränkung im „Souveränitätsbündel“ werden. Entgegen anderer Ansicht74 bewirkt Human Security insbesondere keine Erosion des Souveränitätsbegriffes durch die Abwertung des staatlichen Akteurs im internationalen System. Im Gegenteil ist der Staat auch bei der Sicherung menschlicher Existenzbedingungen im Sinne von Human Security zentraler Akteur75. Zwar baut das Human-Security-Konzept auf der Grundannahme auf, dass die Menschen angesichts neuartiger und grenzüberschreitender Bedrohungen und dadurch geschwächter (oder repressiver) Staaten zunehmend auf ihren staatlichen Schutz verzichten müssen. Die Konsequenz, die die Human-Security-Vertreter daraus ziehen, ist in erster Linie aber nicht ein Kompetenzzuwachs der internationalen Gemeinschaft zu Lasten von Staaten, denen ihre staatlichen Grundfunktionen entzogen werden76. Vielmehr sollen solche Staaten durch die Einführung stärkerer internationaler Rechenschaftspflicht mittels der Verdichtung des Netzes menschenschützender Normen (enger Ansatz) auf die rechte Bahn geführt und durch die Förderung der Betroffenen selbst (weiter Ansatz) die Staaten aus sich selbst heraus gestärkt werden. Ferner stellt die Einbeziehung von internationalen Organisationen, NGOs und der Zivilgesellschaft zwar ein bedeutendes Element der HumanSecurity-Konzepte dar. Die Staaten verfügen aber letztlich über weit umfangreichere personelle und finanzielle Kapazitäten im Vergleich zu NGOs und der Zivilgesellschaft sowie effektivere Umsetzungsmechanismen als internationale Organisationen. Dementsprechend hat die Implementierung der Human-SecurityAnsätze von Staaten (insbesondere von Japan und Kanada) bedeutendere Erfolge vorzuweisen als ähnliche Bemühungen, die allein auf internationaler oder zwischenstaatlicher Ebene ihren Anfang genommen haben. Eine Beschränkung der staatlichen Souveränität impliziert das Human-Security-Konzept allein daher nicht. Dazu siehe im Einzelnen unten E. II. 1., S. 204. Oberleitner, nach dem „ein weiteres Verständnis des [Human-Security-] Konzeptes die staatliche Souveränität auf fundamentalere Weise herausfordern wird“, Global Governance 11 (2005), S. 185, 193. Auch der Aussage „as a concept of security based on values, it extends the security obligations of states beyond their borders“, ebd., S. 194, kann nicht gefolgt werden. Sicherheitskonzepte (selbst internationale) sind politischer Natur und erzeugen gerade keine rechtlichen Verpflichtungen. 75 Commission on Human Security, Human Security Now, S. 2, 6; ICISS, Research Essays on the Responsibility to Protect, Supplement A – Elements of the Debate: State Sovereignty, S. 11. 76 Auch die Responsibility to Protect verlangt eine Verlagerung der Verantwortung auf die internationale Staatengemeinschaft nur für den Fall, dass eine Beschlussfassung des Sicherheitsrates scheitert, somit als ultima ratio. Siehe dazu im Einzelnen unten unter E. II. 1., S. 204. 73 74

II. Entstehung einer Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft?

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Jedoch verleiht die Debatte um Human Security der wachsenden Auffassung in der internationalen Gemeinschaft Ausdruck, dass die Verwirklichung der Menschenrechte nicht allein durch ein universelles rechtliches Regime zum Menschenrechtsschutz gesichert wird, sondern sie sowohl von den Individuen selbst als auch von ihrem staatlichen und sozio-ökonomischen Umfeld abhängt. Inwiefern die internationale Gemeinschaft eine diesbezügliche Verantwortung trifft, ist im Folgenden zu diskutieren.

II. Entstehung einer Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft? Insbesondere der enge Human-SecurityAnsatz betont die Schutzpflichten der lebensnotwendigen bürgerlichen Menschenrechte (gegenüber den traditionellen staatlichen Unterlassungspflichten)77. Ferner haben sich seine Vertreter aktiv für die Entwicklung einer Pflicht der Staaten (und der internationalen Gemeinschaft) zum aktiven Schutz von Individuen im eigenen Land und im Ausland, insbesondere vor der Verletzung durch Private, eingesetzt. Eine solche völkerrechtliche Verantwortung der internationalen Gemeinschaft für den Schutz von Menschen in Not wurde zuerst von der ICISS (International Commission on Intervention and State Sovereignty) in ihrem Bericht „The Responsibility to Protect“ entworfen. Die ICISS basiert ihren Entwurf auf der Annahme, dass die staatliche Souveränität sich zu einer „Souveränität der Verantwortung“ gewandelt habe78. Dieser Wandel finde seine Ursachen in den anhaltenden Selbstbestimmungsbestrebungen von Völkern und der wachsende Bedeutung der Menschenrechte, die sich zum einen in der dynamischen Interpretation des Weltfriedens durch den Sicherheitsrat ausdrücke und zum anderen in der Diskussion neuer Souveränitäts- und Sicherheitskonzepte, wie u. a. Human Security. Nach dem Entwurf der ICISS impliziert die staatliche Souveränität die primäre staatliche Verantwortung für den Schutz der Staatsbürger79. Erleidet die Bevölkerung aber ernsthaftes Leid als Folge von internen Konflikten, Aufständen, Unterdrückung oder staatlichem Versagen, und ist der betreffende Staat unwillig oder unfähig, diesen Schaden abzuwenden, dann tritt das Interventiontsverbot hinter der internationalen Schutzverantwortung zurück80. Die gewagteste These der Kommission aber war zu argumentieren, dass durch diese Verantwortung sowohl die einzelnen Staaten als auch die internationale Gemeinschaft gebunden seien81. Die internationale Schutzverantwortung umfasst drei spezifische „Pflichten“: die Verantwortung zur Prävention durch Erkennung und Bekämpfung der Wurzeln 77 78 79 80 81

Siehe dazu oben C. II. 6., S. 139. ICISS, a. a. O., S. 12, Nr. 2.14. ICISS, a. a. O., S. XI und S. 8, Nr. 1.35. Ebd., S. XI. Ebd., S. 17, Nr. 2.31.

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

und direkten Ursachen von Konflikten (responsibility to prevent), die Verantwortung zur Reaktion auf akute humanitäre Krisen mit angemessenen Maßnahmen, einschließlich militärischer Mittel (responsibility to react), und die Verantwortung zum Wiederaufbau (responsibility to rebuild). Dabei sollen präventive Maßnahmen vor Ergreifen interventionistischer Mittel ausgeschöpft sein und stets die mildesten, geeigneten Mittel angewendet werden82.

1. Humanitäre Intervention und Schutzverantwortung (responsibility to react) Mit dem Entwurf und den Bemühungen um die Etablierung der internationalen Schutzverantwortung (responsibility to protect) befürwortet der enge Human-Security-Ansatz die militärische Intervention zur Rettung fremder Staatsangehöriger zum Schutz vor Völkermord, ethnischen Säuberungen und ähnlichen schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen. Damit versucht sie eine progressive Klärung eines der umstrittensten Probleme des gegenwärtigen Völkerrechts, welches aus ebendiesem Grunde nur in gegebener Kürze und unter Erläuterung seiner HumanSecurity-Bezüge dargestellt werden kann. Unter dem Schlagwort der „humanitären Intervention“ wird seit geraumer Zeit die Durchbrechung des Gewaltverbotes in Art. 2 Nr. 4 UN-Charta diskutiert. Eine stark vertretene Meinung geht von einem umfassenden Gewaltverbot aus, das – außerhalb der in der UN-Charta abschließend geregelten – keine Durchbrechungen bei einer uneigennützigen Anwendung von Gewalt zulässt83. Danach bedarf jeder Einsatz physischer Machtmittel eines besonderen Rechtfertigungsgrundes, namentlich zur Bewahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit (durch den UN-Sicherheitsrat selbst oder durch einzelne Staaten aufgrund einer Ermächtigung des Sicherheitsrates, Kapitel VI und VII UNCharta) oder zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung (Art. 51 UNCharta). Das Gewaltverbot erscheint danach „als oberster Rechtswert, hinter dem sich jedes auch noch so pervertierte Regime verschanzen kann“84. Die Sichtweise der humanitären Interventionen in Völkerrechtswissenschaft und Staatenpraxis hat sich jedoch seit den 90er Jahren grundlegend geändert. Insbesondere am Vorgehen der NATO im Kosovo im Jahre 1999 zur Rettung der von Ebd. Schachter, International Law in Theorie and Practice, S. 28; Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), § 59 Rn. 26, S. 1084 (der die Norm allerdings im Anwendungsfall für irrelevant hält, weil das geschriebene Recht keine Antwort für die Problemlösung bereithält); Franck, Recourse to Force: State Action Against Threats and Armed Attacks, S. 170 im Hinblick auf die NATOIntervention im Kosovo: „technically illegal, but morally legitimate“; dem zustimmend Hobe / Kimminich, S. 340; Bothe, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, S. 606 Fn. 95 m. w. Nachw. 84 Herdegen, Völkerrecht, § 34 Rn. 26, S. 248. 82 83

II. Entstehung einer Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft?

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Völkermord und Vertreibung bedrohten albanischen Bevölkerungsmehrheit der Kosovaren entzündete sich die Streitfrage erneut. Eine Autorisierung der NATO durch den Sicherheitsrat lag für das Vorgehen der NATO nicht vor und war angesichts der ablehnenden Haltung Russlands und Chinas auch nicht zu erwarten85. Ohne das Eingreifen der NATO hätte die Staatengemeinschaft den Völkermord daher wohl nicht verhindern können. Nach einer vordringenden Sichtweise darf man die territoriale Integrität des Staates nicht als höchstes Gut schlechthin betrachten, sondern muss durch den Staat hindurch auf die Bevölkerung blicken86. Die Intervention sei daher als Selbsthilfeaktion zu Gunsten des sein Selbstverteidigungsrecht nicht mehr auszüben imstande befindlichen Volkes der KosovoAlbaner anzusehen87. Ob man daraus auf eine entsprechende Gewohnheitsrechtsbildung schließen kann, erscheint angesichts der beharrlich ablehnenden Haltung zweier ständiger Mitglieder des Sicherheitsrats zweifelhaft88. Fraglich ist aber, ob eine solche gewohnheitsrechtliche Herleitung angesichts der geringen Staatenpraxis zu humanitären Interventionen überhaupt erforderlich ist oder vielmehr die Zulässigkeit aus dem Konflikt zwischen territorialer Integrität und dem zu einer weiteren Säule des Völkerrechts herangewachsenen Menschenrechtsschutzes abgeleitet werden kann89. Nach dieser Auffassung ist das Gewaltverbot in eine Abwägung mit elementaren Menschenrechten zu stellen90. Nach einer anderen Auffassung, ist das Gewaltverbot in den Fällen, in denen sich eine militärische Intervention nicht gegen die staatliche Selbstbestimmung richtet, sondern vielmehr auf den Schutz der Zivilbevölkerung vor staatlichem Terror zielt, teleologisch zu reduzieren91. Diese Begründungsansätze spiegeln alle die sich wandelnde Auffassung in der Völkerrechtsliteratur wider, wonach massive Menschenrechtsverletzungen keine internen Angelegenheiten mehr sind, die die anderen Staaten nichts angingen und in die sich diese nicht einmischen dürften92. Allerdings lehnen gewichtige Stimmen die Durchbrechung des Gewaltverbots weiterhin ab. Sie halten die humanitäre Intervention für ein nicht zu rechtfertigendes Eindringen, das höchstens entHobe / Kimminich, S. 339 f. Doehring, S. 432 ff., Rn. 1010 ff. 87 Doehring, S. 448 Rn. 1015. 88 China und Russland, siehe Hobe / Kimminich, S. 340. So aber: Cassese, Ex iniuria ius oritur: Are we moving torwards International Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Community?, EJIL 10 (1999), S. 27 und 44. 89 Tomuschat, Human Rights, S. 227: „It is inherent in the concept of law that in a situation of conflict between two legal rules a balancing test must take place.“; Herdegen, Völkerrecht, § 34 Rn. 28, S. 243. 90 Tomuschat, ebd. 91 Herdegen, Völkerrecht, 92 Tomuschat, Menschenrechtsschutz und innere Angelegenheiten, in: Caflisch / Stein / Tomuschat (Hrsg.), Eingriff in die inneren Angelegenheiten fremder Staaten zum Zwecke des Menschenrechtsschutzes, S. 5, 15. 85 86

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

schuldbar sein kann. Die Entschuldbarkeit wiederum hängt im Wesentlichen von der Offensichtlichkeit der die Intervention begründenden Fakten ab93. Die von der ICISS vorgeschlagene internationale Schutzverantwortung unterstützt diese neuere völkerrechtliche Auffassung zur humanitären Intervention ohne Autorisierung des Sicherheitsrates nicht grundsätzlich. Sie macht deutlich, dass die Autorität für die Ergreifung militärischer Maßnahmen ausschließlich beim Sicherheitsrat liegt. Nur in absoluten Ausnahmefällen, in denen die Beschlussfassung des Sicherheitsrates scheitere, müsse über Alternativen nachgedacht werden, da das Leid der malträtierten Bevölkerungen den Schaden des internationalen Systems bei Verstoß gegen das Gewaltverbot überwiege94. Als zweite Option sieht die ICISS daher eine Beschlussfassung der Generalversammlung innerhalb von 24 Stunden nach der Anfrage auf Grundlage der in der Uniting-for-PeaceResolution95 entwickelten „Emergency Special Session“, die den Sicherheitsrat zum Überdenken seiner Position bewegen soll96. Wenn weder dieses Verfahren noch eine Resolution einer regionalen Sicherheitsorganisation zum Erfolg führe, sollten auch Staatenkoalitionen ausnahmsweise und aus moralischen Gründen intervenieren. Über die Vereinbarkeit eines solchen Vorgehens mit dem geltenden Völkerrecht schweigt sich die Kommission hingegen aus. Die Besonderheit der responsibility to react besteht jedoch darin, dass im Falle anders nicht mehr abwendbarer schwerster Menschenrechtsverletzungen die internationale Gemeinschaft nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet sein soll, zum Schutz der bedrohten Menschen auf dem fremden Staatsgebiet auch mit militärischen Mitteln zu intervenieren97. Mit der Abkehr vom Begriff der „Intervention“ und der Nutzung des Begriffes „Verantwortung“ versucht die Kommission, die für die humanitäre Intervention benutzten Argumente gegen andere auf das Leiden der Zivilbevölkerung abstellende strategische und operative Ziele auszutauschen. In Extremsituationen98 wie Völkermord oder ähnlichen Fällen der ethnischen Säuberung soll mit der richtigen Intention99 militärisch eingegriffen werden dürfen, wenn alle anderen Mittel versagt haben, die zur Erreichung des Zieles notwendigen und verhältnismäßigen Mittel eingesetzt werden und die Erwartung 93 Franck, Recourse to Force: State Action Against Threats and Armed Attacks, S. 191; Fischer, in: Ipsen (Hrsg.), § 59 Rn. 26, S. 1085. 94 ICISS, The responsibility to protect, S. 53 f. 95 Uniting for Peace, GV Res. 377 (V) vom 3. November 1950, http: // www.un.org / documents / ga / res / 5 / ares5.htm, Stand: 20. Oktober 2006. 96 ICISS, a. a. O., S. 54. 97 ICISS, S. 17. 98 Ebd., S. 32: „to halt or avert large scale loss of life, actual or apprehended, with genocidal intent or not, which is the product either of deliberate state action, or state neclect or inability ot act, or a failed state situation; or large scale ,ethic cleansing‘, actual or apprehended, whether carried out by killing, forced expulsion, acts of terror or rape“. 99 Ebd., S. 35: „The primary purpose of the intervention must be to halt or avert human suffering.“

II. Entstehung einer Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft?

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besteht, dass mit dem Militäreinsatz die Ziele erreicht werden können100. Mit diesem Legitimitätsfilter für das Ergreifen militärischer Maßnahmen soll dem Sicherheitsrat seine besondere Rolle für die Beendigung humanitärer Katastrophen ebenso wie für die Verhinderung eines nachhaltigen Glaubwürdigkeitsverlustes für das System der Vereinten Nationen verdeutlicht werden, wenn er sich bei greifbaren Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit überhaupt nicht mit möglichen Handlungsoptionen auseinandersetzt. Letztendlich soll durch diese Verantwortung (und ggfs. Verletzung seiner treuhänderischen Bindung) seine Beschlussfassung pro-aktiver und effektiver gemacht werden. Die im Bericht genannten Kriterien sind auf allgemeine Beachtung gestoßen, ohne dass ihnen unmittelbar völkerrechtliche Wirkung zukommt. Die vom UN-Generalsekretär eingesetzte Kommission zur Reform der Vereinten Nationen (Highlevel Panel on Threats, Challenges and Change) hat in ihrem Bericht vom Dezember 2004 empfohlen, dass der UN-Sicherheitsrat bei Bedrohungen der Staatengemeinschaft durch Terroristen und Massenvernichtungswaffen zeitiger, „pro-aktiver“ und entschlossener handeln müsse als in der Vergangenheit101. Zugleich greift sie die Ausführungen der ICISS auf und sieht ebenfalls eine aufkeimende Rechtspflicht der internationalen Gemeinschaft, den Opfern Schutz über den Sicherheitsrat zu bieten102. Beim Gipfel der Generalversammlung zur Implementierung der Millenniums-Entwicklungsziele (September 2005) erklärten dann alle Staaten ihre Übereinstimmung mit der responsibility to protect. 138. „Each individual State has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. The international community should, as appropriate, encourage and help States to exercise this responsibility.“ 139. „The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter, to help protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. In this context, we are prepared to take collective action, [ . . . ] should peaceful means be inadequate and national authorities manifestly fail to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. We stress the need for the General Assembly to continue consideration of the responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and its implications, bearing in mind the principles of the Charter and international law“103

Diese Einforderung einer „collective international responsibility“ bricht in Projektion auf den UN-Sicherheitsrat dem Gedanken einer treuhänderischen Bindung des Sicherheitsrats und seiner Mitglieder Bahn104. Ob sich damit entgegen gewichEbd., S. 36 f. High-level Panel on Threats, Challenges and Change, A more secure world: our shared responsibility, a. a. O., Nr. 193. 102 Ebd., Nr. 203. 103 2005 World Summit Outcome, GV Res. 60 / 1 vom 24. Oktober 2005, Nr. 138, 139. 104 Herdegen, Völkerrecht, § 41 Rn. 24, S. 304. 100 101

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

tiger völkerrechtlicher Meinung105 eine Pflicht, in Extremsituationen einzugreifen, hat durchsetzen können, muss hier nicht entschieden werden. Jedoch soll festgehalten werden, dass die Human-Security-Idee sich neben anderen Konzepten als gedanklicher Wegbereiter für die Entwicklung dieser aufkeimende Rechtspflicht erwiesen hat, indem die die Aufmerksamkeit der internationalen Gemeinschaft seit den späten 90er Jahren mit Nachdruck auf die Notwendigkeit der Sicherung und des Schutzes von Menschen vor den neuartigen Bedrohungen hingewiesen hat. 2. Die Verantwortung zum Wiederaufbau (responsibility to rebuild) Die internationale Schutzverantwortung der ICISS impliziert auch eine Verantwortung, die Bevölkerungen nach der Intervention bei der langfristigen Bekämpfung der die Intervention auslösenden Ursachen zu unterstützen106. Unter „postintervention obligations“ fasst die Kommission Maßnahmen zur Friedensbildung, zur Herstellung von Sicherheit, Gerechtigkeit und Versöhnung sowie zur Entwicklung. An anderer Stelle umschreibt der Bericht derartige Maßnahmen als Ausdruck eines „genuine commitment to helping to build a durable peace, and promoting good governance and sustainable development“107. Mit dieser nicht-rechtlichen Terminologie bringt die Kommission zum Ausdruck, dass sie die Zeit für ein Urteil über die rechtliche Zukunft der internationalen Schutzverantwortung und damit auch die Verantwortung zum Wiederaufbau für nicht reif hält und durch ihren Bericht nur einen internationalen Konsens über ihre Inhalte anregen will108. Die oben genannte Resolution der Generalversammlung bezieht zu diesem Aspekt der internationalen Schutzverantwortung keine Stellung. 3. Die Verantwortung zur Prävention (responsibility to prevent) Die Verantwortung zur Prävention wird im Wesentlichen als Verantwortung zur Konfliktprävention umschrieben. Sie umfasst zunächst die Pflicht der internationalen Gemeinschaft, Frühwarnmechanismen (u. a. im Rahmen der Vereinten Nationen) einzurichten und die Frühwarnkapazitäten von NGOs vor Ort zu nutzen109. Zudem trägt die internationale Gemeinschaft nach dem Entwurf die Verantwortung, die Wurzeln von Konflikten und deren direkte Ursachen zu erforschen und ihren Ausbruch zu verhüten110. Die sog. „root-cause-prevention-efforts“ sind in Art. 55 UN-Charta angelegt: „creation of conditions of stability and well-being 105 Franck, Recourse to Force, S. 172; Weiss, The Responsibility to Protect in a Unipolar Era, Security Dialogue 35 / 2 (2004), S. 135 – 153. 106 ICISS, The Responsibility to Protect, S. 39 – 45. 107 Ebd., S. 39. 108 So ausdrücklich ebd., 8. Kapitel: The way forward, S. 74. 109 Ebd., S. 21 f. 110 Ebd., S. 22 f.

II. Entstehung einer Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft?

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which are necessary for peaceful and friendly relations among nations“. Die direkten Präventionsmaßnahmen reichen dann von politischen und diplomatischen Mitteln, wie zum Beispiel Factfinding und „naming and shaming“, über wirtschaftliche Anreize und rechtliche Mittel wie Mediation, Monitoring und abschreckende internationale Strafgerichtsbarkeit bis hin zu präventiven militärischen Maßnahmen, wie beispielsweise die UN Preventive Deployment Force (UNPREDEP) in Mazedonien111. Der Bericht verdeutlicht, dass die internationale Gemeinschaft hinsichtlich Konfliktprävention weit hinter ihren Möglichkeiten zurückgeblieben ist und fordert mehr Engagement der Staaten112 sowie ein Informations- und Aktionszentrum zur Konfliktprävention unter dem Dach der Vereinten Nationen113. Anders als im Zusammenhang mit der Reaktionsverantwortlichkeit spricht die Kommission aber nicht von „obligations“ und „duties“, sondern von „commitment“114 und „to change the basic mindset from a culture of reaction to a culture of prevention“115. Auch diese – moralische – Verantwortung drückt sich in den Human-Security-Ansätzen aus. Wie ausgeführt116 streben beide Ansätze die Schaffung von tatsächlichen Bedingungen an, die Menschenrechtsverletzungen weitestgehend vorbeugen. Ob sich Staaten in der Zukunft sogar verpflichtet sehen, Menschenrechtsverletzungen durch Schutzmaßnahmen im Sinne des engen Ansatzes oder sogar durch Empowerment im Sinne des weiten Ansatzes zu verhindern, ist noch nicht abzusehen, jedoch angesichts des raschen Wandels der internationalen Beziehungen nicht auszuschließen. Die vorgenannte Resolution der Generalversammlung (2005) äußert sich zu dieser Präventionsverantwortung bis auf die Unterstützung der Vereinten Nationen bei der Einrichtung eines Frühwarnsystems nicht117. Abschließend ist festzuhalten, dass sich in dem Entwurf der ICISS viele aus Human Security bekannte Aspekte wieder finden. Insbesondere die oben festgestellten strukturellen Übereinstimmungen der Human-Security-Ansätze finden Ausdruck in dem Normkonzept der ICISS, namentlich das Ziel der Sicherung des Vollzuges menschenrechtlicher Normen, die Betonung der Schutzpflichten von Staaten und anderen internationalen Akteuren, die Notwendigkeit der Prävention von Menschenrechtsverletzungen, die Kooperation der verschiedenen internationalen Akteure und damit das engere Zusammenrücken der internationalen GemeinEbd., S. 25. Ebd., S. 20. 113 Ebd., S. 21. Dafür eigne sich das Generalsekretariat besonders, da es bereits durch Art. 99 UN-Charta (dazu bereits oben A. IV. 1. a), S. 45) über ein spezielles Mandat für eine solche Aufgabe verfüge. 114 ICISS, a. a. O., S. 21. 115 Ebd., S. 27. 116 Siehe C. V., S. 186. 117 „The international community should [ . . . ] support the United Nations in establishing an early warning capability.“ 2005 World Summit Outcome, a. a. O., Nr. 138. 111 112

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

schaft118. Während die ICISS – zumindest im Hinblick auf die responsibility to react – konkrete Tatbestandsvoraussetzungen und Rechtsfolgen nennt, gelingt den Vertretern von Human Security keine einheitliche Definition des Konzeptes und seiner Folgen. Zudem geht Human Security inhaltlich weit über die intenationale Schutzverantwortung hinaus und spricht allgemeine Themen wie Entwicklung, Friedenssicherung, Konfliktprävention und damit eigentlich die Hauptaufgaben der Vereinten Nationen und somit der Völkerrechtsordnung an. Schon daher bleibt die Frage unbeantwortet, in welchem Maße Human Security tatsächlich inhaltlicher Einfluss auf den Entstehungsprozess dieser Norm zuzuschreiben ist (abgesehen von der Bezeichnung als Teil neuer Herausforderungen staatlicher Souveränität, „changing balance between states and peoples as source of legitimacy and authority“119). Zumindest aber ist Human Security Ausdruck eines Wandels der völkerrechtlichen Perspektive, die u. a. der Implementierung der Menschenrechte neuen Antrieb verleiht.

III. Entstehung einer staatlichen Pflicht zur Prävention (duty to prevent)? Fundamental unterscheidet sich von der Verantwortung zur Konfliktprävention der ICISS die von einer Stimme in der amerikanischen Völkerrechtslehre vorgeschlagene „duty to prevent“120. Sie beruht auf der Präventivdoktrin der USA in ihrer National Security Strategy vom September 2002. Diese beansprucht präventive Optionen bereits weit im Vorfeld eines bewaffneten Angriffs, der zu schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen führen kann, nämlich bei jeder zu einem nicht absehbaren Moment realisierbaren Bedrohung durch Massenvernichtungswaffen in den Händen von Staaten und terroristischen Organisationen: „The USA has long maintained the option of preemptive actions to counter a sufficient threat to our national security. The greater the threat, the greater is the risk of inaction – and the more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of the enemy’s attack. To forestall or prevent such hostile acts by our adversaries, the United States will, if necessary, act preemptively.“121

Die duty to prevent, die ausdrücklich an die Schutzverantwortung und den Souveränitätsbegriff der ICISS (nicht aber an Human Security) anknüpft122, soll die Staatengemeinschaft verpflichten, Nationen, die von Herrschern ohne interne Siehe C. V., S. 185 ff. ICISS, a. a. O., S. 10. 120 Siehe Feinstein / Slaughter, A Duty to Prevent, Foreign Affairs 83 / 1 (Jan / Feb 2004), S. 136 – 150. 121 USA, National Security Council, National Security Strategy, www.whitehouse.gov / nsc / nss.pdf, Stand: 8. August 2006. 122 Feinstein / Slaughter, a. a. O., S. 135, 136. 118 119

III. Entstehung einer staatlichen Pflicht zur Prävention (duty to prevent)?

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Machtkontrolle regiert werden, am Erwerb oder der Benutzung von Massenvernichtungswaffen durch kollektive Maßnahmen zu hindern123. Sie soll Anwendung finden auf die Fälle, in denen die Massenvernichtungswaffen beschränkenden Abkommen124 Staaten ohne interne Machtkontrolle nicht am Erwerb gehindert haben. Die Hervorhebung von „states without internal checks on their power“ dient dem Zweck, solchen grundsätzlich verdächtigen Staaten die Beweislast für den Nichterwerb von nuklearen Waffen aufzuerlegen125. Staaten, die Terrorismus finanzieren, demokratische Bewegungen unterdrücken und klare nuklear Ambitionen haben (und dazu zählen explizit Iran, Irak und Nordkorea), sollen nicht in den Genuss derselben Rechte unter dem Nichtverbreitungsvertrag kommen wie andere Vertragsstaaten126. Wenn der Versuch des Erwerbs oder der Benutzung festgestellt ist, dann sollen der UN-Sicherheitsrat, regionale internationale Organisationen oder im Notfall auch Staatenkoalitionen oder Einzelstaaten präventive Maßnahmen ergreifen müssen. In der Präventivdoktrin der USA liegt eine nachhaltige Erschütterung des Gewaltverbots. Die UN-Charta erlaubt zwar präventive militärische Maßnahmen im Rahmen kollektiver Sicherheit (Kapitel VII UN-Charta), wenn eine Androhung von Gewalt vorliegt. Nach dem Internationalen Gerichtshof ist diese nach einer Gesamtbewertung aller Umstände anzunehmen, wenn die angedrohte Gewalt selbst nicht durch Art. 2 Abs. 4 UN-Charta oder andere Rechtfertigungsgründe gedeckt wäre127. Die duty to prevent sprengt jedoch den Rahmen des geltenden Selbstverteidigungsrechts. Das Recht zur individuellen Selbstverteidigung (Art. 51 UNCharta) setzt nach seinem Wortlaut einen vorliegenden bewaffneten Angriff („when an armed attack occurs“) voraus. Davon sind Fälle, indenen ein Angriff unmittelbar bevorsteht, jedoch keinerlei Zeit mehr bleibt, abzuwarten, bis der Sicherheitsrat die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, nicht erfasst. Für diese Fälle wird jedoch seit langem unter Hinweis auf die Notwendigkeit eines Erstschlags zur „Rettung“ des Selbstverteidigungsrechts eine antizipatorische Selbstverteidigung vertreten128. Ebd., S. 136. Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (1968), BGBl. 1974 II, S. 786; Übereinkommen über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung bakteriologischer (biologischer) Waffen und von Toxinwaffen sowie über die Vernichtung solcher Waffen (1972), BGBl. 1983 II, S. 133; Übereinkommen über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung chemischer Waffen sowie über die Vernichtung solcher Waffen (1993), BGBl. 1994 II, S. 807. 125 Ebd., S. 136, 138. 126 Ebd., S. 135, 145. 127 IGH, Case concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports 1986, 114, (Fn. 22), Ziff. 246. 128 Dafür Hailbronner (Die Grenzen des völkerrechtlichen Gewaltverbotes, BDGVR 26 (1986), S. 85 und 109, These 9) in Anlehnung an die sog. Caroline-Formel. Zum gesamten Streitstand: Hofmann, International Law and the Use of Military Force Aganst Iraq, GYIL 45 (2002), 11 f. 123 124

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

Im Unterschied dazu will die Präventivdoktrin der USA schon Maßnahmen in den Fällen des Vorliegens einer allgemeinen Bedrohungslage gerechtfertigt sehen, um die Möglichkeit auszuschalten, dass ein anderer Staat oder eine nicht-staatliche Einheit überhaupt in die Lage kommt, einen Angriff zu starten. Sie nimmt dem Gewaltverbot und dem Entscheidungsmonopol des UN-Sicherheitsrats den Primat gegenüber anderen Grundwerten des Völkerrechts129, eine Vereinbarkeit mit dem kollektiven Sicherheitssystem der Vereinten Nationen erscheint als äußerst fragwürdig130. Unter dem Eindruck dieser Doktrin (und der alliierten Invasion des Irak im Frühjahr 2003) sieht UN-Generalsekretär Kofi Annan das UN-System daher vor einer entscheidenden Herausforderung („fork in the road“)131. Ein knappes Jahr nach der alliierten Invasion Iraks distanzierten sich die amerikanischen Schöpfer der duty to prevent von der von den USA veranschlagten „preemptive action“ und betonten den Unterschied zu der in ihrem Artikel herausgestellten Pflicht zu „preventive action“132. Die Voraussetzungen für ein präventives Vorgehen (Nachweis von nuklearen Waffen, Not des irakischen Volkes, baldige Rückkehr zur Beachtung der UN-Vorgaben) hätten bei der Invasion Iraks nicht vorgelegen. Das Fehlschlagen des militärischen Eingreifens sei ferner darauf zurückzuführen, dass Human Security keine Berücksichtigung in der Strategie gefunden habe133. „At the deepest level, the US government thought only in terms of state security – of the Iraqi government as developing weapons that could threaten the US. It thought only of a potential Iraqi democracy that would represent a strong state in the Middle East – one that would be friendly to the US and that would help dry up sources of terrorism. Nothing in this outlook took into consideration human security – the security of the Iraqi people“.

Den Kampftruppen hätten, ganz im Sinne der responsibility to protect, Wiederaufbaukräfte, zivile Polizei, Ingenieure, Menschenrechtsbeauftragte, Lehrer, Ärzte, Rechtsanwälte und Wirtschafts- und Politikberater folgen müssen134. Human Security sei durch eine militärische Invasion allein nicht gedient, sondern nur durch den Wiederaufbau staatlicher Strukturen durch Ressourcen, Training und Beratung, um die Staaten in die Lage zu versetzen, die Individuen zu kontrolHerdegen, Völkerrecht, § 34 Rn. 4, S. 225. Hofmann, a. a. O., s. 32. 131 Rede des UN-Generalsekretärs Kofi Annan zur UN-Generalversammlung am 23. September 2003, http: // www.un.org / webcast / ga / 58 / statements / sg2eng030923, Stand: 20. Oktober 2006. 132 Slaughter, The duty to prevent – United? The UN, the US, and us, Aspenia International 25 – 26 (2004) S. 78, 81: „Prevention is quite different from pre-emption however“, „Prevention is cold-blooded: it intends to deal with a problem before it becomes a crisis, while pre-emption is a more desperate strategy employed in the heat of a crisis“ http: // www. princeton.edu / ~slaughtr / Articles / Aspenia.pdf., Stand: 8. August 2006. 133 Ebd., S. 78, 82. 134 Ebd. 129 130

IV. Human Security und die Reform der Vereinten Nationen

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lieren, die für die Zerstörung der sozialen Ordnung im jeweiligen Staat verantwortlich waren135. Trotz dieser Klarstellung steht auch die duty to prevent, die ebenfalls an eine allgemeine Bedrohungslage (nämlich den Besitz von Massenvernichtungswaffen) und keinen unmittelbar bevorstehenden Angriff an-knüpft, im Widerspruch zum geltenden Völkerrecht. Auch wenn sie sich zur Rechtfertigung auf die Notwendigkeit der Einbeziehung von Human-Security-Aspekten bezieht, stellt sie doch eine deutliche Rückorientierung auf nationale Sicherheitsinteressen und damit eine Abwendung von den Human Security zugrunde liegenden menschlichen Sicherheitsbelangen dar. Auf der anderen Seite ist aber nicht zu übersehen, dass die Benutzung von Atomwaffen ebenfalls schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen (jedoch im Falle von Irak potentiell amerikanischer Bürger) verursacht. Im Ergebnis spiegelt diese – allerings von nur einer isolierten Stimme in der Völkerrechtslehre vertretene – Pflicht zur (militärischen) Prävention von Besitz und Gebrauch nuklearer Waffen (ebenso wie Human Security) die Notwendigkeit pro-aktiven staatlichen Handelns sowie der Vorbeugung von Konfliktsituationen wider. Die Formulierung als Pflicht impliziert ferner, dass auch im amerikanischen Völkerrechtsverständnis mit der staatlichen Souveränität neben Rechten zunehmend auch Pflichten verstanden werden. Der Einsatz militärischer Gewalt zur Prävention (allerdings unter anderen Voraussetzungen als von der responsibility to protect vorgesehen) ist jedoch nicht als Ausfluss des Human-Security-Konzeptes zu sehen (die USA haben sich in ihrer Sicherheitsstrategie auch nicht darauf berufen). Vielmehr ist die der duty to prevent zugrundeliegende Rückbesinnung auf nationale Sicherheitsinteressen seit dem 11. September 2001 dem Konzept von Human Security, welches individuelle Sicherheitsinteressen betont, wenn auch nicht notwendigerweise gegenläufig136 so doch zumindest durch die Abwendung finanzieller und intellektueller Aufmerksamkeit schädlich. Nichtsdestotrotz hat sich Human Security auch in der nach diesen Ereignissen entstandenen Reformdokumenten und -debatten im Rahmen der Vereinten Nationen behauptet.

IV. Human Security und die Reform der Vereinten Nationen Human Security fordert Engagement für die weltweite Sicherheit von Menschen vor militärischen und nichtmilitärischen Bedrohungen. In den verschiedenen staatlichen Human-Security-Ansätzen finden sich unmittelbar jedoch keine Implikationen für eine Reform der Institutionen der Vereinten Nationen, obwohl deren Aufgabe in der Bewahrung künftiger Geschlechter vor der „Geißel des Krieges“ und der Förderung „des sozialen Fortschritts und eines besseren Lebensstandards 135 136

Ebd., S. 78, 83. So aber Brunnée / Toope, a. a. O., S. 247, 258.

214

E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

in größerer Freiheit“ besteht137. Der UN-Generalsekretär hat Human Security praktisch lediglich durch einige administrative Umstrukturierungen innerhalb des Sekretariats und seiner Unterorganisationen umgesetzt138. Die International Commission on Intervention and State Sovereignty, das High-level Panel on Threats, Challenges and Change und der UN-Generalsekretär Kofi Annan stützen ihre Reformberichte hingegen auf einem neuen internationalen Sicherheitskonsens, der maßgeblich von Human Security beeinflusst wird. Die letzteren beiden Kommissionen, die eine Vision für das kollektive Sicherheitssystem der Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert entwerfen, knüpfen daran u. a. institutionelle Reformen, um die Handlungsfähigkeit der UN-Organe diesem Sicherheitsverständnis anzupassen. Auf der Grundlage dieser Berichte hat die Abschlussresolution des UN-Weltgipfels vom September 2005 verschiedene materielle und institutionelle Reformen angenommen, die jedoch – zur Enttäuschung vieler und gemäß der Erwartungen anderer – weit hinter den Forderungen zurückgeblieben sind139. Es ist fraglich, ob und ggfs. inwiefern Human Security diese institutionellen Reformen beeinflusst hat. Allein die Vorschläge des High-level Panel, dessen Bericht die responsibility to protect der ICISS miteinbezieht, verwenden Human Security ausdrücklich in den ersten drei Kapiteln. Die institutionellen Reformvorschläge des High-level Panel in Kapitel 4 des Berichts basieren auf dem durch Human Security erweiterten Sicherheitsverständnis, ohne dass Human Security hier allerdings explizit genannt würde. Nach dem Bericht bestehen sechs institutionelle Schwächen des Systems der Vereinten Nationen gegenüber den neuartigen (allerdings auch den traditionellen) Sicherheitsbedrohungen140. Vier dieser Schwächen141 werden auch von den Human-Security-Ansätzen angesprochen (ohne allerdings, wie oben ausgeführt, konkrete institutionelle Forderungen zu stellen): Erstens müsse der Sicherheitsrat in der Zukunft „pro-aktiver“ sein142. Darin spiegelt sich die von Human Security proklamierte Notwendigkeit aktiver Schutzmaßnahmen zur Verbesserung menschlicher Existenzbedingungen – auch durch den Sicherheitsrat – wider143. Für eine effektivere und schnellere Reaktion des Sicherheitsrates zur (auch präventiven) Begegnung von Sicherheitsbedrohungen schlägt der Bericht zwei Modelle für die Zusammensetzung des Sicherheitsrates vor. Präambel der UN-Charta. Dazu siehe oben B. II. 1. a), S. 92. 139 Paschke, UN-Reform – die unendliche Geschichte, VN 53 / 5 (2005), S. 170 – 173; Bertrand, Lehren aus einer gescheiterten Reform – Das Problem der „politischen Globalisierung“, VN 53 / 5 (2005), S. 174 – 179. 140 High-level Panel, a. a. O., Synopsis, S. 64. 141 Anders als der Bericht des High-level Panel (ebd.) enthält Human Security keine Aussagen zur kritisierten Schwerfälligkeit der Generalversammlung und zur mangelnden Zusammenarbeit des Sicherheitsrates mit regionalen und subregionalen Sicherheitsorganisationen. 142 Ebd., Nr. 244 ff. 143 Siehe oben zum engen Ansatz B. I. 1., S. 76, und zum weiten Ansatz B. I. 2., S. 82. 137 138

IV. Human Security und die Reform der Vereinten Nationen

215

Zweitens gebe es keine UN-Organisation, die Staaten unterstütze, die von innerem Zusammenbruch bedroht sind oder im Übergang vom bewaffneten Konflikt zur inneren Befriedigung stehen. Da eine internationale Verpflichtung bestehe, solche Staaten bei der effektiven und verantwortungsbewussten Wahrnehmung ihrer souveränen Funktionen zu unterstützen, schlägt der Bericht die Einrichtung einer Peacebuilding Commission als dauerndes Nebenorgan des Sicherheitsrates (Art. 29 UN-Charta) vor144. Die enge Human-Security-Praxis widmet dem staatlichen (Wieder-)Aufbau, der durch die Entsendung ziviler und admininstrativer Kräfte zugleich Präventionscharakter trägt, besondere Aufmerksamkeit145. Drittens müssten neue institutionelle Arrangements getroffen werden, um den wirtschaftlichen und sozialen Bedrohungen der internationalen Sicherheit zu begegnen146. Insbesondere der weite Human-Security-Ansatz richtet sein Hauptaugenmerk auf die Gewährleistung und den Schutz der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte. Diesbezüglich schlägt der Bericht eine analytische und normative Führung durch den UN-Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) und die Einrichtung eines diesem untergeordneten Ausschusses für soziale und wirtschaftliche Aspekte der Sicherheitsbedrohungen (Committee on the Social and Economic Aspects of Security Threats) vor. Der ECOSOC solle ferner als Forum für Entwicklungszusammenarbeit dienen. Viertens leide die UN-Kommission für Menschenrechte, welche mittlerweile aufgrund der Empfehlung des High-Level-Panel durch den UN-Menschenrechtsrat (Human Rights Council) ersetzt wurde147, an einem Legitimitätsdefizit, das dem Ruf der Vereinten Nationen schade148. Staaten würden die (begrenzte) Mitgliedschaft in der Kommission suchen, um Kritik an ihrer Menschenrechtspolitik zu verhindern und von ihren Menschenrechtsverletzungen auf solche anderer Staaten abzulenken. Aufgabe der Menschenrechtskommission war es neben vielen anderen, Beschwerden über behauptete Menschenrechtsverletzungen aus aller Welt entgegenzunehmen und sie – unter Berücksichtigung der entsprechenden Stellungnahmen der Regierungen – zu prüfen (sog. 1503-Verfahren)149. Die Menschenrechtskommission sollte also zur Durchsetzung und Implementierung der Menschenrechte beitragen. Der Vorschlag des High-Level-Panel, die Kommission durch einen effektiveren, dem Sicherheitsrat beigeordneten Menschenrechtsrat zu ersetzen, sollte demnach der Verbesserung der Implementierung der Menschen144 High-level Panel, a. a. O., Nr. 261 ff. Der Vorschlag, der Einrichtung einer Peacebuilding Commission wurde von der Generalversammlung am UN-Weltgipfel 2005 angenommen, siehe Fn. 993. 145 Siehe oben und A. VII. 1., S. 70 und B. IV. 1., S. 107. 146 Ebd., Nr. 274 ff. 147 2005 World Summit Outcome, GV Res. 60 / 1 vom 24. Oktober 2005, Nr. 157. 148 Ebd., Nr. 283, 284. 149 Dieses Verfahren hat der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen nach dessen Resolution 1503 (XLVIII) von 1979 eingeführt.

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E. Human Security als Entwicklung völkerrechtlicher Normen

rechte dienen. Dieses Ziel verfolgen auch die Human-Security-Konzepte, wenn auch auf einer der rechtlichen und kooperativen Durchsetzung vorgelagerten, das tatsächliche menschliche Umfeld betreffenden Stufe150. Der UN-Generalsekretär hat diese institutionellen Reformvorschläge mit – hier unerheblichen – Änderungen in seinen Bericht übernommen151 und der Generalversammlung beim UN-Weltgipfel 2005 unterbreitet. Die vorgeschlagene Einrichtung einer Peacebuilding Commission, die Schaffung eines Menschenrechtsrates und die Stärkung des ECOSOC (allerdings ohne den Ausschuss für soziale und wirtschaftliche Aspekte der Sicherheitsbedrohungen) fanden die Zustimmung der Generalversammlung152. Eine Entscheidung über die Reform des Sicherheitsrates wurde hingegen verschoben153. Ob diese Reformen nun wirklich (teilweise) auf die Human-Security-Idee zurückgehen, ist angesichts der fehlenden Nennung im Bericht des Generalsekretärs und der Abschlusserklärung des UN-Weltgipfels (2005) nur schwer messbar. Immerhin wurden die Reformen in ihren Grundstrukturen vom High-level Panel entworfen (und zwar basierend auf dem durch die menschliche Sicherheit ergänztem Sicherheitsverständnis) und durch die Abschlusserklärung des UN-Gipfels, wenn auch in veränderter Form, angenommen. Jedenfalls ist aber festzuhalten, dass Human Security die Grundrichtung dieser institutionellen Bestrebungen der Vereinten Nationen beinhaltet, nämlich die Sicherung der Menschenrechte (insbesondere der wirtschaftlichen und sozialen Rechte) zu verbessern, und zwar durch aktive Schutzmaßnahmen und Einwirkung auf die menschlichen Strukturbedingungen, wie u. a. hinsichtlich zerfallender staatlicher Strukturen während und nach Konflikten.

Siehe dazu C. V. 2. c), S. 183. UN-Generalsekretär, In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Nr. 153 – 192. 152 2005 World Summit Outcome, a. a. O., Nr. 97 (Peacebuilding Commission), Nr. 157 (Human Rights Council) und Nr. 155 f. (Economic and Social Council). 153 Ebd., Nr. 153. 150 151

F. Völkerrechtliche Bewertung von Human Security Mit der Antwort auf die Frage, welche völkerrechtlichen Institute die HumanSecurity-Konzepte in der Praxis direkt fördern und welches Licht sie auf die Sichtweise der Menschenrechte werfen, ist noch nicht geklärt, was Human Security selbst in völkerrechtlicher Hinsicht darstellt. Daher ist zu untersuchen, ob Human Security völkerrechtlichen Charakter hat, beziehungsweise haben kann und welche Rechtsnatur sich gegebenenfalls hinter diesem Begriff verbirgt. Diese Frage ist bisher undiskutiert geblieben. Nur in der Einführung zum Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit in Zentralamerika weist der Generalsekretär der SICA auf ein Recht auf „Seguridad Humana“ hin1. Ob damit ein neues Recht auf menschliche Sicherheit als Menschenrecht der dritten Generation gemeint sein kann, ob Human Security also Elemente eines Menschenrechts aufweist, ist zunächst zu untersuchen (I.). Im Anschluss daran wird die Untersuchung der Frage gewidmet, ob Human Security Elemente einer sonstigen (also nicht menschenrechtlichen) völkerrechtlichen Norm aufweist, wie dies teilweise in der Literatur vertreten wird (II.). Die Ergebnisse werden unter III. zusammengefasst.

I. Ein neues Menschenrecht der dritten Generation? 1968, im Jahr des 20. Geburtstages der Annahme der Allgemeinen Menschenrechtserklärung, erklärte ein amerikanischer Völkerrechtler, dass „in der Praxis ein Anspruch ein internationales Menschenrecht darstelle, wenn die Generalversammlung der Vereinten Nationen sage, dass er eines sei“2. In der heutigen Völkerrechtspraxis kann diese Aussage so nicht gelten. Menschenrechte müssen zunächst einmal – unabhängig davon, ob die Generalversammlung neue Menschenrechte proklamiert – über diejenigen Elemente verfügen, die einen menschenrechtlichen Anspruch ausmachen (1.). Ferner müssen sie sich auf eine völkerrechtliche Rechtsgrundlage stützen (2.).

Siehe oben, A. VI. 4. c), S. 61. Bilder, Rethinking International Human Rights: Some Basic Questions, Wisconsin Law Review 1969, S. 171, 173. 1 2

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F. Völkerrechtliche Bewertung von Human Security

1. Elemente eines menschenrechtlichen Anspruchs in Human Security? Menschenrechte sind vom internationalen Recht garantierte Rechtsansprüche von Personen gegen den Staat oder staatenähnliche Gebilde, die dem Schutz grundlegender Aspekte der menschlichen Person und ihrer Würde in Friedenszeiten und im Krieg dienen3. Dies gilt grundsätzlich auch für Menschenrechte der dritten Generation, obwohl ihr juristischer Gehalt weitgehend ungeklärt ist4. Fraglich ist daher zunächst, ob Human Security überhaupt über Merkmale eines menschenrechtlichen Anspruchs verfügt. Grund für die Assoziierung von Human Security mit den Menschenrechten ist die im Grundsatz gleichlautende Zielsetzung, nämlich den Menschen ein Leben in Würde und Sicherheit zur Entfaltung als Person zu garantieren. Die Erkenntnis dieser Notwendigkeit, die ihren Ursprung (anders als Human Security) in negativen historischen Erfahrungen hat5, hat zur internationalen Verbürgung der Menschenrechte geführt6. Eine ähnliche Motivation, nämlich tatsächliche Bedingungen zu schaffen, die für ein Leben in Würde und Sicherheit unerlässlich sind, hat zur Entstehung des Human-Security-Konzeptes geführt. Dieses hat seinen Ursprung in der tatsächlichen menschlichen Sicherheitssituation, die trotz des weitentwickelten rechtlichen Systems des universellen Menschenrechtsschutzes aber unter anderem wegen neuer Bedrohungen nach dem Ende des Kalten Krieges und mit Beginn der Globalisierung nicht zufriedenstellend ist. Es ist gezeigt worden, dass durch Human Security letztlich den lebenswichtigen garantierten Menschenrechten zu praktischer Geltung verholfen werden soll. Inhaltlich reicht Human Security daher nicht über die Menschenrechte hinaus, sondern ändert nur die Gewichtung und Perspektive. Ein Recht auf (tatsächliche) menschliche Sicherheit hätte damit, sowohl nach dem weiten, von den Vereinten Nationen vertretenen als auch nach dem engen Ansatz, einen sehr weiten Inhalt, der aber nur bereits vertraglich garantierte (wenn auch beschränkt auf die lebensnotwendigen) Menschenrechte umfassen würde. Es ist zweifelhaft, ob ein solches Recht einen Mehrwert gegenüber den bereits vertraglich und gewohnheitsrechtlich garantierten Menschenrechten hätte. Diese Frage lässt sich jedoch ebenso gut hinsichtlich der anderen Rechte der dritten Generation stellen. Auch diese zeichnen sich durch einen sehr weit gehaltenen Inhalt aus. Sie enthalten keine spezifischen Rechtsfolgen im Sinne von Handlungsvorgaben für Staaten, sondern formulieren umfangreiche Zielsetzungen. So verfügt Entwicklung beispielsweise über eine Vielzahl von tatsächlichen und rechtlichen Komponenten, von denen viele nicht einmal von Staaten allein kontrollierbar sind7. Vor diesem Hintergrund ließe sich 3 4 5 6 7

Kälin / Künzli, S. 36. Dazu siehe bereits oben C. II. 1. b), S. 128 und C. III. 1. d), S. 162. Kälin / Künzli, a. a. O., S. 37. Ebd. Tomuschat, Human Rights, S. 51.

I. Ein neues Menschenrecht der dritten Generation?

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ein Recht auf menschliche Sicherheit – zu bestimmen bliebe, ob auf der Grundlage des engen oder des weiten Ansatzes – grundsätzlich in die Reihe der „anerkannten“ Drittgenerationsrechte einreihen. Während Entwicklung, Frieden und Umwelt jedoch spezifischere, enger eingrenzbare menschliche Lebensbereiche erfassen, geht es den Human-SecurityAnsätzen um tatsächlichen Schutz in allen lebensbedrohlichen Lebenslagen. Alle Human-Security-Konzepte (und ihre Umsetzung) bringen die Notwendigkeit zum Ausdruck, die tatsächlichen menschlichen Lebensbedingungen zu verbessern8. Einer solchen praktischen Bestrebung wiederum die Form eines Rechtsanspruches zu geben, würde dem Grundansatz von Human Security widersprechen oder ihn zumindest nicht fördern. Ferner führt die weite Konzeption von Human Security dazu, dass beinahe alle Menschenrechte von Human Security berührt werden – und damit mehr als jeweils von den anderen Drittgenerationsrechten 9. Ein solch rein repetitiver Charakter eines neuen Menschenrechtes der dritten Generation (wenn auch mit unterschiedlicher Perspektive) kann dem bestehenden Menschenrechtssystem keinen Mehrwert hinzufügen10. Gegen die Annahme eines Rechts auf menschliche Sicherheit spricht zudem die Tatsache, dass keines der Human-Security-Konzepte rechtliche Terminologie verwendet, geschweige denn einen Rechtsanspruch auf Human Security formuliert. Zwar fordert Human Security Freiheit von Angst und Mangel und erinnert damit an die bürgerlichen Freiheitsverbürgungen des Internationalen Paktes für bürgerliche und politische Rechte. Jedoch gestalten beide Ansätze diese „Freiheiten“ als Zielsetzungen der Human-Security-Politik aus. Die „anerkannten“ Rechte der dritten Generation hingegen sind in ihren jeweiligen völkerrechtlichen Grundlagendokumenten zumindest als ebensolche individuelle (und auch kollektive) Rechte bezeichnet11. Damit fehlt dem Human-Security-Konzept die Einforderbarkeit eines Anspruches durch die bedrohten Menschen. Dies wurde in den Ergebnissen zu Teil A. und Teil B. festgestellt. Das „Recht auf Entwicklung“ bezieht sich beispielsweise nur auf wirtschaftliche und soziale Rechte und das Recht auf eine saubere Umwelt auf soziale, spezifisch umweltbezogene Rechte. 10 So auch Alston, der eine Appellation Contrôlée für die Entstehung neuer Menschenrechte vorschlägt, die bestimmten prozessualen und materiellen Anforderungen genügen müssen. Darunter sieht er u. a. vor, dass „the new human right should [ . . . ] be consistent with, but not merely repetitive of, the existing body of international human rights law“, Alston, Conjuring up New Human Rights – A proposal for quality control, AJIL 78 (1984), S. 607, 615. 11 Alston genügt jedoch noch nicht einmal die Bezeichnung als Recht in einer Resolution der Generalversammlung, wenn dieser nicht die Diskussion, geschweige denn Analyse der wesentlichen Implikationen eines vorgeschlagenen Rechts vorausgegangen ist, keine Stellungnahmen von Regierungen, Spezialorganisationen oder NGOs angefordert wurden noch der Rat des Generalsekretariats oder von Expertengruppen über die Auswirkungen der gewählten Formulierungen auf allgemeine Rechtsprinzipien eingeholt wurde – so wie im Falle der drei bestehenden, ebd., S. 607, 613. 8 9

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F. Völkerrechtliche Bewertung von Human Security

Im Unterschied zu den Menschenrechten wird Human Security ferner auch nicht allein von Staaten gewährt, sondern regelmäßig in Kooperation mit anderen internationalen Akteuren, im Falle des United Nations Trust Fund for Human Security sogar mit Individuen oder allein durch internationale Organisationen. Damit stünde auf der Verpflichtetenseite nicht der Staat, dem gegenüber die Menschenrechte geltend gemacht werden, sondern die internationale Gemeinschaft, einschließlich der Zivilgesellschaft. Selbige ist aber (noch?) nicht als Rechtssubjekt mit eigenen Rechten und Pflichten zu begreifen12, wenn auch die Diskussion über ihre Einordnung in das System des Völkerrechts in ständigem Fluss ist13. Letztlich lässt sich der Formulierung als Ziel14, Perspektive15 oder Konzept16 entnehmen, dass an Human Security keine entsprechenden staatlichen Verpflichtungen gekoppelt sind. Die Staaten, die sich für Human Security einsetzen, tun dies auch nicht aus der Überzeugung heraus, dazu rechtlich verpflichtet zu sein17. Vielmehr ergreifen sie Maßnahmen zur Verbesserung der individuellen Sicherheit in anderen Ländern, weil diese im Zeitalter der Globalisierung Auswirkungen auf die Sicherheit der Bürger im eigenen Land und auf die internationale Sicherheitslage haben kann und insofern im Interesse der gesamten internationalen Gemeinschaft liegt. Die Vereinten Nationen haben schon in der Präambel der UN-Charta die Ziele benannt, „den Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit zu bekräftigen [ . . . ]“ und „den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit zu fördern“18. Auch insofern stellt die Human-Security-Politik der Vereinten Nationen, ihrer Unterorganisationen und der aktiven Staaten keine Erfüllung rechtlicher Verpflichtungen dar. Vielmehr zeigt sie sich als Ausdruck einer Rückbesinnung auf Zielsetzungen, die dem System der Vereinten Nationen von jeher immanent waren und die angesichts neuartiger Bedrohungen verstärkt ins Rampenlicht des internationalen Geschehens gerückt sind. Damit deckt sich auch die Einschätzung der Commission on Human Security, wonach Human Security bei der Feststellung der menschlichen Unsicherheiten und damit den Lücken im Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen Bedeutung zukommt19. Herdegen, Völkerrecht, § 5 Rn. 7, S. 50. Tomuschat, Obligations arising for states without or against their will, RdC 241 (1993, Bd. IV), S. 195, 216 ff.; ders., Human Rights, S. 51. 14 Commission on Human Security, Report Human Security Now, S. 2. 15 So die japanische Regierung in den Richtlinien für Entwicklungszusammenarbeit, siehe oben B. I. 2., S. 82. 16 So der Generalsekretär der Vereinten Nationen (A. VI. 1. a), S. 45) und die Regierungen des Human Security Network (A. IV. 3., S. 34) einschließlich der japanischen Regierung (A. IV. 2., S. 33). Die Generalversammlung hingegen hat Human Security nicht einmal den Stellenwert eines Konzeptes zuerkannt, sondern bezeichnet es neutral als Begriff (notion), s. o. A. VI. 1. b), S. 49. 17 Dazu siehe oben die Erklärungen der untersuchten Staaten, A. IV. 18 UN-Charta, Präambel, BGBl. 1973 II, S. 431. 19 Commission on Human Security, Report Human Security Now, S. 9. 12 13

I. Ein neues Menschenrecht der dritten Generation?

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2. Völkerrechtsquellen von Human Security? Abgesehen davon, dass Human Security schon vom Konzept her weder Rechte noch Pflichten, sondern eher eine moralische Verantwortung begründet, mangelt es auch an einer völkerrechtlichen Grundlage. Die wichtigste Rechtsquelle des internationalen Menschenrechtsschutzes ist heute das Vertragsrecht auf universeller Ebene20. Der einzige völkerrechtliche Vertrag zur menschlichen Sicherheit, der Rahmenvertrag demokratischer Sicherheit in Zentralamerika, gestaltet Human Security nicht als ein individuelles Recht aus21. Eine weitere denkbare Völkerrechtsgrundlage wäre das in Art. 9 IPbpR, Art. 5 EMRK und Art. 7 AMRK verankerte Recht auf Sicherheit und Freiheit. Dieses schützt in erster Linie Individuen gegen ungerechtfertigte Haft22. Es noch nicht abschließend geklärt, welcher Inhalt der „Sicherheit“ neben der Garantie der persönlichen Freiheit zukommen kann. Wie oben23 ausgeführt, hat schon der Menschenrechtsausschuss dem Aspekt der Sicherheit in seiner Praxis über die persönliche Freiheit hinaus eigenständige Bedeutung beigemessen und damit eine neue Dimension der Schutzwirkung dieser Garantie geöffnet. Er sieht das Recht auf Sicherheit dann verletzt, wenn sich ein Staat weigert, einem Menschen trotz Vorliegens ernsthafter Bedrohung des Lebens durch Drittpersonen und Kenntnis der Sachlage Schutz zu gewähren24. Auch in der Literatur wurde wiederholt vorgeschlagen, dem Begriff der Sicherheit eine von der Haft unabhängige Bedeutung zu verleihen25. Im Vordergrund steht hier ebenfalls vor allem der Schutz der körperlichen Unversehrtheit26. Eine erweiternde Vertragsauslegung27 mit dem Ziel, die gesamten Gewährleistungen und Schutzmaßnahmen durch Human Security unter diesen Artikel zu subKälin / Künzli, a. a. O, S. 43. Dazu siehe schon oben, A. VI. 4. c), S. 61. 22 Siehe Art. 9 Abs. 1, S. 1 im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 1 Satz 2, 3, Abs. 2, 3 IPbPR. 23 Vgl. C. II. 1. a) (1) (c): Das Recht auf Sicherheit als kodifizierte Schutzpflicht des Rechts auf Leben?, S. 123. 24 Vgl. etwa MRA, Delgado Paéz, 195 / 1985 (1990), Nr. 5.5, 5.6, 6, Mojica v. Dominikanische Republik, 449 / 1991 (1994), Ziff 5.4, 5.5 und Jayawardena v. Sri Lanka, 916 / 2000 (2002), Nr. 7.2. Mit Verzögerung schloss sich auch der EGMR dieser Praxis an, allerdings nur für Fälle des Verschwindens von Personen, sofern die staatliche Beteiligung nich von vornherein völlig auszuschließen war. Siehe etwa EGMR, Çiçek v. Turkey, 25704 / 94 (2001), Nr. 164. 25 Castberg, The Euopean Convention on Human Rights, S. 92; Trechsel, EuGRZ 1980, S. 518, Fn. 39. 26 Van Dijk / Van Hoof, Theory and practice of the European convention on human rights, S. 345; vgl. zu weiteren Nachweisen: Renzikowski, Art. 5 EMRK, in: Karl u. a. (Hrsg.), Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Band 1, Rn. 17, Fn. 29, S. 11. 27 Evtl. im Wege der dynamischen Interpretation, wonach Vertragsbestimmungen in Übereinstimmung mit dem zur Zeit der Auslegung geltenden Völkerrecht und der ihnen ent20 21

222

F. Völkerrechtliche Bewertung von Human Security

sumieren, würde aber dem Zweck der Verträge zuwiderlaufen, einzelne, voneinander abgrenzbare Rechte mit konkreten Rechtsfolgen zu verbürgen. Der Anwendungsbereich von Human Security ist zu umfassend, um seine Elemente über das in allen universellen Menschenrechtsverträgen verbürgte Recht auf Sicherheit und Freiheit der Kontrolle durch Beschwerdeverfahren und internationale Gerichte zugänglich zu machen. Auch die Rechtsprechung des Menschenrechtsausschusses bezieht sich nur auf gezielte Todesdrohungen, Attentatsversuche, Verfolgung und Einschüchterung durch Private und staatliche Organe28, nicht aber auf die von Human Security erfassten Bedrohungen vor, nach und während bewaffneten Konflikten, Menschen- und Drogenhandel, Kleinwaffenkriminalität, ganz zu schweigen von den strukturellen Bedrohungen des weiten Human-Security-Ansatzes. Der EGMR hat – noch grundsätzlicher – wiederholt deutlich gemacht, dass Art. 5 EMRK kein allgemeines „Grundrecht auf Sicherheit“, verstanden als ein umfassendes Recht auf Schutz, verleiht29. Vielmehr sei die Garantie der Sicherheit immer im Zusammenhang mit dem Schutz der persönlichen Freiheit vor willkürlichen Eingriffen von Seiten des Staates zu sehen30. Dies ergebe sich nicht nur aus der Entstehungsgeschichte der Freiheitsgarantie, sondern auch aus dem französischen Wortlaut der Bestimmung31. Die Ausdrücke Freiheit und Sicherheit würden daher zumeist synonym verwendet, da die Sicherheit, abgesehen von Abs. 1 Satz 1, im Übrigen nicht mehr genannt wird32. Eine der wichtigsten Techniken, wonach innovative Konzepte Teil des internationalen Rechts werden, ist die Entwicklung gewohnheitsrechtlicher Völkerrechtsnormen, die – nachdem sie in der Praxis ausreichend weite Akzeptanz erfahren haben – Regierungen in der Regel normativ binden, obwohl deren ursprüngliche Intention darin bestand, sich nicht zu verpflichten33. Voraussetzung für die Entstehung von Gewohnheitsrecht ist eine konstante Praxis, beruhend auf der Überzeugung der Staaten, durch diese (praktizierte) Norm rechtlich gebunden zu sein. Eine völkergewohnheitsrechtliche Grundlage von Human Security scheidet von sprechenden Begriffsinhalte zu interpretieren ist. Heintschel von Heinegg, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 11 Rn. 21, S. 146. 28 Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, CCPR Commentary, Art. 9 CCPR – Liberty and Security of Person, Nr. 9, S. 215 m. w. Nachw. 29 Robbers, Sicherheit als Menschenrecht, S. 186 ff.; Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, S. 33 f.; vgl. im Ganzen Renzikowski, a. a. O., Rn. 17 ff., S. 11 ff. 30 EGMR, Bozano, EuGRZ 1987, S. 101, 106; Öcalan v. Türkei, 46221 / 99, § 86 = EuGRZ 2003, S. 472, 474. 31 Renzikowski, a. a. O., Rn. 21, S. 13. 32 Frowein / Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention – EMRK-Kommentar, Art. 5, Rn. 4; Harris / O’Boyle / Warbrick, Law of the Eurpoean Convention on Human Rights, S. 103; Jaeckel, Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht, S. 118; Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), Rn. 313. 33 Alston, A Human Rights Perspective on the Millennium Development Goals, a. a. O., S. 19.

I. Ein neues Menschenrecht der dritten Generation?

223

vornherein mangels einer ein Recht auf menschliche Sicherheit anerkennenden, „quasi-universellen“34 Staatenpraxis (a general practice accepted as law) aus. Es fehlt an einer nur ansatzweise übereinstimmenden Human-Security-Praxis der überwiegenden Mehrheit der Staaten. Eine ganz klar festzustellende Rechtsüberzeugung in (fast) der gesamten Staatengemeinschaft würde es erlauben, die Anforderungen an die Dauer der Übung deutlich herabzusetzen35. Es existieren aber auch keine Resolutionen der Generalversammlung der Vereinten Nationen oder anderer repräsentativer internationaler Organisationen, die die Rechtsüberzeugung von einem in der Entstehung begriffenen Recht auf menschliche Sicherheit andeuteten. Da es an beiden für die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht erforderlichen Elementen fehlt, können auch nicht die Anforderungen an das jeweils andere Element herabgesetzt werden. Entsprechend ist auch ein Recht auf Demokratie nicht anerkannt36, da die Resolutionen der Vereinten Nationen keinen Anspruch darauf proklamieren, sondern nur seine Bedeutung hervorheben37. Zu den Quellen des Menschenrechtsschutzes gehören gem. Art. 38 IGH-Statut neben dem Völkergewohnheitsrecht auch die allgemeinen Rechtsgrundsätze, welche sich aus den nationalen Rechtsordnungen dieser Welt ableiten und auf internationaler Ebene fruchtbar machen lassen38. Die meisten allgemeinen Rechtsgrundsätze im Sinne von Art. 38 (1) c IGH-Statut sind auf einen Vergleich der großen Privatrechtsordnungen zurückzuführen39. Dafür kommen allein die Grundsätze in Betracht, die für die nationalen Rechtssysteme von grundlegender Bedeutung sind oder Leitprinzipien dieser Rechtsordnung darstellen und aufgrund ihrer Regelungsbereiche auf das Völkerrecht übertragbar sind40. Nach einer Ansicht kann der allmähliche Wandel des Völkerrechts von einer bloßen Koordinationsrechtsordnung zu einem System mit subordinationsrechtlichen Merkmalen langfristig zu einer Ausweitung des Feldes allgemeiner Rechtsgrundsätze führen: nämlich durch die Einbeziehung staats- und verwaltungsrechtlicher Grundsätze41. Zu denken wäre dabei insbesondere an die Gewinnung menschenrechtlicher Standards aus den nationalen Grundrechten. Allerdings sei Behutsamkeit angezeigt, da völkerrechtliche Verträge gerade markieren, inwieweit die einzelnen Staaten ihre Herdegen, Völkerrecht, § 16 Rn. 3, S. 131. Ebd., Rn. 3, S. 133. 36 Anders jedoch Franck, The emerging right to democratic governance, AJIL 86 (1992), S. 46 – 91. 37 Dazu siehe bereits oben, C. III. 2., S. 174 38 Art. 38 Abs. 1 Statut des Internationalen Gerichtshofs, BGBl. 1973 II, S. 505. 39 Zum Beispiel die Prinzipien der deliktischen Haftung einschließlich Entschädigung, der ungerechtfertigten Bereicherung, des Eigentums und der Indemnität, vgl. Heintschel von Heinegg, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 17 Rn. 4, S. 232. 40 Ebd., Rn. 3, S. 231. 41 Herdegen, Völkerrecht, § 17 Rn. 5, S. 144. 34 35

224

F. Völkerrechtliche Bewertung von Human Security

Hoheitsgewalt zum Schutz des Einzelnen auf völkerrechtlicher Ebene einzuschränken bereit sind. Am ehesten könnten allgemeine Rechtsgrundsätze auf menschenrechtliche Standards in dem Sinne einwirken, dass sie die Art und Weise der gebotenen Verwirklichung prägen (etwa im Sinne eines staatlichen Schutzes vor Gefährdung durch Private)42. Insofern könnte die Betonung der staatlichen Schutzpflichten durch Human Security auch die menschenrechtlichen Schutzpflichten vor Gefährdungen durch Private, aber auch Umwelteinflüssen oder -katastrophen stärken. Eine Einwirkung von Human Security in ihrer derzeitigen Form auf die Menschenrechte als Extrakt allgemeiner Rechtsgrundsätze scheidet jedoch aus. In zweierlei Hinsicht stellt Human Security weder einen allgemeinen Rechtsgrundsatz nationaler Rechtsordnungen im Sinne von Art. 38 (1) c IGH Statut dar, noch verfügt sie über Potential dazu: einerseits entstammt Human Security nicht den nationalen Rechtsordnungen, sondern hat ihren Ursprung in den internationalen Beziehungen. Die Integrierung des Konzeptes in staatliche außenpolitische Agenden lässt es nicht zu einem Bestandteil dieser nationalen Rechtsordnungen werden. Andererseits ist auch der konkrete Gehalt von Human Security als Konzept der internationalen Beziehungen ungeklärt. Den mit Human Security bezeichneten außenpolitischen Konzepten liegen denkbar verschiedene Ansätze zugrunde. Zudem wird das Konzept letztlich nur von Japan, Kanada und den Mitgliedsstaaten des Human Security Network praktiziert. Human Security vermag daher weder dem ungleich höheren Präzisionsanspruch des nationalen Rechts zu genügen, noch lässt sie eine eindeutige Einordnung als völkerrechtlicher, geschweige denn nationaler Rechtsgrundsatz zu. Es bleibt die Frage, ob und inwiefern Human Security gegenwärtig ein objektivrechtlicher (also nicht menschenrechtlicher) Stellenwert im Völkerrecht zukommt oder potentiell zukommen kann.

II. Ein neuer Grundsatz, Standard oder Grundwert des Völkerrechts? Eine Auffassung in der Völkerrechtslehre sieht in Human Security „potential to become a new organizing principle of international relations“43. Da ein „Organisationsprinzip der internationalen Beziehungen“ kein stehender Begriff ist, ist zweifelhaft, auf welches völkerrechtliche Institut diese Auffassung Human Security beziehen will. Mit dieser Bezeichnung könnte ein allgemeiner Grundsatz des Völkerrechts (general principle of international law) gemeint sein. Dies sind Regeln, die – im 42 43

203.

Ebd. Oberleitner, A challenge to international law?, Global Governance 11 (2005), S. 185,

II. Ein neuer Grundsatz, Standard oder Grundwert des Völkerrechts?

225

Gegensatz zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen (s. o.) – ihren Ursprung unmittelbar in den internationalen Beziehungen haben und der Rechtsquelle des Völkergewohnheitsrechts zuzurechnen sind44. Dazu zählen unter anderem das Gewaltverbot, die friedliche Streitbeilegung, das Interventionsverbot, das Gebot der zwischenstaatlichen Kooperation und die souveräne Gleichheit aller Staaten45. Allgemeine Völkerrechtsgrundsätze knüpfen also an die Staatsqualität der Mitglieder der internationalen Gemeinschaft an und verbinden damit elementare Rechtspositionen und Pflichten46. Human Security hingegen ist ein Konzept, dass zwar auf die Implementierung durch Staaten angewiesen ist, aber gerade nicht die zwischenstaatlichen Beziehungen betrifft, sondern eine neue kooperative Aufgabenverteilung und Perspektive zugunsten des Individuums in das internationale System einführen will. Damit enthält Human Security keine Elemente, die auf einen allgemeinen Grundsatz des Völkerrechts hinweisen. Mit der Bezeichnung als Organisationsprinzip könnte ferner ein neuer Standard des Völkerrechts im Sinne eines Verfassungsprinzips der Staatengemeinschaft 47 gemeint sein. Während in der traditionellen Sichtweise des Völkerrechts die rechtlich geschützten Rechte und Pflichten eines Staates in konkreten zwischenstaatlichen Beziehungen im Vordergrund stehen, lehnt die Lehre von der internationalen Rechtsgemeinschaft ihr Modell von der Staatenwelt zumindest begrifflich an das nationale Verfassungssystem an. Dieser sog. „konstitutionelle“ Ansatz zur internationalen Gemeinschaft sieht in der Völkerrechtsgemeinschaft, die nicht nur die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen umfasst, ein Netzwerk von Leitprinzipien, die dem einzelnen Staat und seiner Existenz vorausliegen48. Die Gesamtheit dieser materiellen Leitprinzipien und formellen Grundregeln über die Rechtserzeugung stellt danach die Verfassung der internationalen Gemeinschaft dar49. Geltende Standards sind die in der Charta der Vereinten Nationen enthaltenen und längst universal anerkannten Grundprinzipien, wie sie namentlich in Art. 1 und 2 UN-Charta umschrieben sind (etwa: Selbstbestimmungsrecht der Völker, souveräne Gleichheit der Staaten, friedliche Streitbeilegung und Gewaltverbot). Das Verdienst dieses Konzeptes liegt in der Abschwächung des Konsensprinzips vor dem Heintschel von Heinegg, in: Ipsen (Hrsg.), § 16 Rn. 43, S. 227. Ebd. 46 Herdegen, Völkerrecht, § 33 Rn. 1, S. 221. 47 Frowein, Konstitutionalisierung des Völkerrechts, BDGVR 39 (2000), S. 427. 48 Beim konstitutionellen Ansatz sind zwei – hier allerdings unerhebliche – Zweige des konstitutionellen Ansatzes zu unterscheiden. Während ein formell-konstitutioneller Ansatz (Grundregeln der Rechtserzeugung) die Charta der Vereinten Nationen unmittelbar als Verfassung der Staatengemeinschaft versteht (Verdross / Simma, Universelles Völkerrecht, § 91, S. 72) sieht ein formell-materieller Ansatz die UN-Charta als entscheidenden Impulsgeber für die Grundordnung der Staatengemeinschaft, die jedoch in dem Gefüge von formellen und materiellen Grundregeln die Verfassung der internationalen Gemeinschaft sieht (Tomuschat, Obligations arising for states without or against their will, RdC 241 (1993, Bd. IV), S. 195, 216 ff.). 49 Tomuschat, ebd. 44 45

226

F. Völkerrechtliche Bewertung von Human Security

Hintergrund der mit dem notwendigen Konsens verbundenen Volatilität in der Regelung zwischenstaatlicher Beziehungen50. Ein Staat, der Mitglied der internationalen Gemeinschaft sein will, muss bestimmte rechtlich geschützte Grundwerte anerkennen und sich bestimmten Formen der Rechtserzeugung beugen. Damit könnte auch ein Konzept, das nicht von der Zustimmung aller Staaten getragen wird, den Charakter eines Grundprinzips der internationalen Gemeinschaft erlangen. Human Security erfährt derzeit jedoch nur von einem kleinen Teil der Staatengemeinschaft Zustimmung – namentlich den Staaten des Human Security Network und Japan – und dies in denkbar variierender Form. Auf universeller Ebene ist der Definitionsprozess, geschweige denn das Zustimmungsverfahren im Rahmen der Vereinten Nationen noch nicht abgeschlossen. Diese Verbreitung genügt für einen neuen Standard des Völkerrechts, an den zumindest dieselben Anforderungen wie an die Entstehung von Völkergewohnheitsrecht zu stellen sind, nicht. Aufgrund seiner konzeptionellen Nähe zu den Menschenrechten gibt Human Security dem Völkerrecht auch keine neue Ordnungsfunktion oder Gestaltungsaufgabe. Die Achtung elementarer Menschenrechte gehört neben der politiklenkenden und legitimationsstiftenden Wirkung, der Stabilisierung zwischenstaatlicher Rechtsbeziehungen, der Konfliktsteuerung, dem Umweltschutz und der Ausgestaltung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen zu den Grundwerten der gegenwärtigen Völkerrechtsordnung51. Die dynamische Entwicklung menschenrechtlicher Standards hat die „gewissermaßen unantastbare Innensphäre des Staates, den seiner freien Gestaltung überlassenen Bereich innerer Angelegenheiten (domaine réservé) zunehmend schrumpfen lassen, ist nun aber nicht mehr hinwegzudenken“52. Human Security trägt zur Achtung der Menschenrechte bei, indem es die internationale Aufmerksamkeit gerade angesichts der neuartigen Bedrohungen in der heutigen globalisierten und entpolarisierten Welt verstärkt auf die Strukturbedingungen menschlicher Existenz und damit auf die lebensnotwendigen Menschenrechte richtet. Das Konzept bedeutet damit eine Verstärkung der Menschenrechte durch die Förderung ihrer tatsächlichen Implementierung, nicht aber einen weiteren Grundwert oder eine Gestaltungsaufgabe, die über die Achtung der Menschenrechte hinausgeht.

III. Zusammenfassung und Ergebnis In seiner derzeitigen Form weist Human Security keine Elemente einer völkerrechtlichen Norm auf. Es stellt kein neues Menschenrecht der dritten Generation dar, weil es weder rechtliche Terminologie (im Sinne von Verpflichteten, Berechtigten und konkretem Verpflichtungsinhalt) verwendet noch inhaltlich über die be50 51 52

Herdegen, Völkerrecht, § 5 Rn. 6, S. 50. Ebd., § 4 Rn. 15, S. 42. Ebd.

III. Zusammenfassung und Ergebnis

227

reits bestehenden Menschenrechte hinausreicht. Ferner stützt sie sich auf keine völkerrechtliche Grundlage in Form eines völkerrechtlichen Vertrages (weder der Rahmenvertrag für demokratische Sicherheit noch das Recht auf Freiheit und Sicherheit eignen sich als solche), des Gewohnheitsrechts oder allgemeiner Rechtsgrundsätze. Human Security stellt auch weder einen neuen Grundsatz des Völkerrechts noch ein internationales Verfassungsprinzip oder einen völkerrechtlichen Grundwert dar. Zum einen knüpft sie nicht an die Staatsqualität der Mitglieder der internationalen Gemeinschaft an und ist daher kein allgemeiner Grundsatz des Völkerrechts. Zum anderen ist Human Security inhaltlich in zu großer Nähe zu den Menschenrechten angesiedelt, um dem Völkerrecht darüber hinaus einen rechtlichen Mehrwert im Sinne eines neuen materiellen Leitprinzips oder einer neuen Ordnungsfunktion hinzuzufügen. Die Bezeichnung von Human Security als „organizing principle of international relations“ – wobei dahinstehen kann, was konkret damit gemeint ist – hat somit keine völkerrechtliche Bedeutung. Jedoch zieht die Tatsache der mangelnden Völkerrechtsqualität nicht per se eine Überflüssigkeit des Human-Security-Konzeptes nach sich. Wie bereits angedeutet, liegt der Status einer Rechtsnorm gar nicht im Bestreben der Human-Security-Ansätze. Vielmehr drückt sich in ihnen aus, dass der bestehende menschenrechtliche Schutz trotz seiner Ausdifferenziertheit allein nicht zur Herstellung der notwendigen Strukturbedingungen für den wirksamen Genuss der Menschenrechte ausreicht. Insofern stellt sich Human Security als eine frische Perspektive, ein nicht zu unterschätzender Impuls für eine verstärkte internationale Kooperation zur effektiveren Gewährleistung der universellen Menschenrechte dar. Ob diese bereits eine inhaltliche Konkretisierung – mit den Worten der International Commission on Intervention and State Sovereignty – „increasingly providing a conceptual framework for international action“53 erreicht hat, ist vor dem Hintergrund der vielfältigen Umsetzung des Konzeptes fragwürdig. In jedem Falle liefert das Konzept aber einen Richtungsweiser für die Fortentwicklung des Völkerrechts und widerspiegelt zugleich die zunehmende Bedeutung, die das Völkerrecht der sicheren Gewährung der Menschenrechte zumisst.

53

ICISS, The responsibility to protect, Nr. 1.28, S. 6.

G. Fazit und Ausblick Aus völkerrechtlicher Sicht ist Human Security nicht als Erweiterung staatlicher oder internationaler Sicherheitskonzepte zu verstehen, sondern in den Zusammenhang des internationalen Menschenrechtsschutzes einzuordnen. Human Security ist jedoch (derzeit) kein völkerrechtlicher Begriff. Das Konzept führt weder in neue menschenrechtliche Inhalte ein oder konkretisiert den Gehalt bestehender Menschenrechte, noch erweist es sich als ein objektivrechtlicher Grundsatz des Völkerrechts. Dennoch haben sowohl die theoretische Debatte um das Konzept als auch seine praktische Umsetzung konstruktive Auswirkungen auf das Völkerrecht und insbesondere auf die Sichtweise des universellen Systems zum Schutze der Menschenrechte gezeigt. Seine schwere konkrete Fassbarkeit aufgrund der weit divergierenden Konzepte und Umsetzungen erlauben jedoch nur allgemein gehaltene Schlussfolgerungen.

I. Human Security als erweiterte Perspektive der Menschenrechte Die praktische Umsetzung der Human-Security-Ansätze hat eine Perspektiverweiterung bei der Betrachtung der Menschenrechte, die traditionell nur die bilaterale Beziehung zwischen dem Staat und seinen Bürgern berücksichtigt, bewirkt. Aus menschenrechtlicher Sicht stellen sich drei Aspekte der engen und weiten Human-Security-Politik als wertvolle Impulse für die Betrachtung der Menschenrechte dar: die Akzentverschiebung bei der Verpflichtungsstruktur der bürgerlichen Rechte einerseits und der wirtschaftlichen und sozialen Rechte andererseits, die Bedeutung der tatsächlichen Strukturbedingungen des menschlichen Umfeldes für eine gesicherte Gewährung der Menschenrechte sowie die Rolle der Menschen und Gesellschaften selbst für die Erhaltung gesicherter Lebensbedingungen und die Erfüllung der Menschenrechte. Anders als das Konzept des menschenrechtlichen Anspruchs, dessen Ziel es ist, dem Individuum einen durchsetzbaren Anspruch gegen den Staat zur Ahndung von Menschenrechtsverletzungen zu gewähren, betont Human Security die Notwendigkeit, die „Gesichertheit“ des Menschen gegen bestimmte Bedrohungen nicht unter eine bestimmte Schwelle absinken zu lassen. Dies bringt sowohl die Umsetzung des engen als auch des weiten Human-Security-Ansatzes zum Ausdruck: die enge Human-Security-Politik betont die Notwendigkeit staatlichen Schutzes zur Gewährung der bürgerlichen Freiheiten gerade gegenüber Privaten. Während die lebensnotwendigen bürgerlichen Rechte traditionell als Abwehrrechte gegen staatliche

I. Human Security als erweiterte Perspektive der Menschenrechte

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Eingriffe schützen und den Staat insofern zur Unterlassung verpflichten, wirft Human Security Licht auf die Tatsache, dass Bedrohungen des Lebens häufig von privater Seite oder sogar den Naturgewalten herrühren. Um die sichere Gewährung der Menschenrechte vor diesen Bedrohungen zu gewährleisten, sind (staatliche) Schutzmaßnahmen erforderlich. Die Projekte der weiten Human-Security-Politik unterstützen nicht lediglich Staaten bei der Erfüllung ihrer Pflichten zur Gewährung wirtschaftlicher und sozialer Standards, so wie dies regelmäßig zur Sicherung des Vollzuges dieser zweiten Generation der Menschenrechte erforderlich ist. Sie sind ferner darauf angelegt, die tatsächlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass der bestehende Zugang zu bestimmten wirtschaftlichen und sozialen Leistungen nicht der Zerstörung oder Beeinträchtigung durch Private oder den Staat ausgesetzt oder dafür anfällig ist. Durch den Fokus auf die gesicherte Gewährung von Menschenrechten erweitert Human Security die Betrachtung der Menschenrechte auf das tatsächliche Umfeld der Rechtsinhaber. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass die sichere Erhaltung der Menschenrechte nicht nur von dem Verhalten des jeweiligen Staates, sondern zumindest ebenso von dem tatsächlichen Umfeld der Menschen abhängig ist. Die enge Human-Security-Politik hebt daher die Bedeutung der tatsächlichen menschlichen Lebensbedingungen hervor, indem sie einerseits auf die Linderung gewaltsamer Bedrohungen durch Mitmenschen hinwirkt, andererseits aber auch auf die Herstellung rechtsstaatlicher Strukturen, insbesondere rechenschaftspflichtiger Regierungsführung Einfluss nimmt. Die Human-Security-Projekte des weiten Ansatzes hingegen stärken die Resistenz des unmittelbaren Umfeldes der Menschen, indem sie die ortsabhängigen strukturellen Sicherheitsbedrohungen für die Menschen (Armut, wirtschaftliche Rezession, sozialer Zusammenhalt, Umweltkatastrophen, Sanitäranlagen, etc.) ansprechen. Mehr noch als der enge Ansatz bringen die Vereinten Nationen und Japan damit zum Ausdruck, dass die Verwirklichung der Menschenrechte nicht allein durch ein umfassendes rechtliches Regime gesichert wird, sondern sie Teil eines Systems vielfältiger, ineinandergreifender Faktoren sind, von dem ihre Realisierung ebenso abhängt1. Insbesondere der weite Human-Security-Ansatz wirkt nicht nur auf die tatsächlichen Lebensbedingungen der bedrohten Menschen ein, sondern auch auf deren individuelle Fähigkeiten (Empowerment). Anders als nach dem Konzept der Menschenrechte, die jedem Individuum unabhängig von dessen Fähigkeiten zustehen2, sind die Menschen (und zwar „all and only those who participate with this person in the same social system“3) hier selbst aktiv an der Sicherung ihrer Rechte beteiEbd., S. 57. Macdonald, Natural Rights, in: Melden (Hrsg.), Human Rights, S. 40. 3 Pogge (World Poverty and Human Rights, S. 66), der sich allerdings nicht auf Human Security bezieht, sondern auf eine in den Menschenrechten implizierte individuelle Verantwortung der Menschenrechtsinhaber. Pogge entwirft in seinem Buch ein institutionelles Menschenrechtsverständnis, wonach Menschenrechte nicht einen Mechanismus zur Regulierung 1 2

230

G. Fazit und Ausblick

ligt. Die Human-Security-Perspektive beinhaltet daher nicht gerade eine Pflicht der Individuen4, jedoch zumindest die Anerkennung der notwendigen Mitwirkung der Bürger „to ensure that any coercive social order they collectively impose upon each of themselves is one under which, insofar as reasonably possible, each has secure access to these necessities“5.

Die Menschen selbst sind Teil des Umfeldes, welches eine effiziente Gewährleistung von Menschenrechten voraussetzt. Indem sie ihr Umfeld eigenständig oder im Rahmen privater oder gesellschaftlicher Initiativen mitgestalten, können sie einen großen Beitrag zur Verbesserung ihrer Lebensbedingungen leisten. Durch die Förderung der Menschen und ihrer Fähigkeiten wirkt die Human-Security-Politik daher auch mittelbar auf die menschlichen Strukturbedingungen ein. Diese letzten beiden Aspekte von Human Security geben den Menschenrechten eine neue Perspektive (sinnbildlich: „Froschperspektive“): danach sind die Menschenrechtsinhaber nicht bloß als schutzbedürftige Objekte gegenüber dem Staat zu sehen, sondern als Subjekte des menschenrechtlichen Systems tragen sie entscheidenden Anteil an und (nach einer Ansicht6 sogar) Verantwortung für die Verbesserung der menschlichen Existenzbedingungen und damit die gesicherte Gewährung ihrer Menschenrechte. Jedoch sieht Human Security auch den Staat weiterhin und zunehmend in der Verpflichtung. Es ist offensichtlich, dass die öffentlichen Behörden einen wesentlichen Beitrag zur Entwicklung jedes Staates leisten müssen7. Die enge Human-Security-Politik unterstreicht dies, indem sie rechtsstaatliche Strukturen und die Rechenschaftspflicht in hilfsbedürftigen Ländern fördert.

II. Human Security als Aufgabe im öffentlichen Interesse der internationalen Gemeinschaft Die intensive Auseinandersetzung mit dem Human-Security-Konzept in innerstaatlichen, nationalen und insbesondere internationalen Foren hat gezeigt, dass das Ziel von Human Security, nämlich die Verbesserung der menschlichen Existenzbedingungen weltweit, im Interesse aller internationaler Akteure liegt – ob aus moralischer Verpflichtung oder letztlich eigennützigen Gründen sei dahingestellt. Die nur zögerliche Umsetzung des Konzeptes bestätigt jedoch die Kritik der politischen Gegner von Human Security: „human security is like ,sustainable developstaatlicher Handlungen darstellt, sondern eher einen Standard, wonach alle Menschen die Grundregeln ihrer Welt ausrichten sollten. 4 So aber Pogge, ebd., S. 67: „duty on citizens“. 5 Ebd. 6 So auch Kermami, The Human Security Paradigm Shift: From an „Expansion of Security“ to an „Extension of Human Rights“, Human Security Journal 1 (2006), S. 24, 31. 7 Tomuschat, Human Rights, S. 57.

II. Human Security im öffentlichen Interesse der internationalen Gemeinschaft

231

ment‘ – everyone is for it but few people have a clear idea of what it means“8. Ob Human Security sich nun als konkretes politisches Sicherheitskonzept eignet oder nicht, muss ihm Rahmen dieser völkerrechtlichen Arbeit nicht entschieden werden. Aus völkerrechtlicher Sicht jedoch bewirkt Human Security nicht nur einen Perspektivwechsel bei der dogmatischen Betrachtung der Menschenrechtsgenerationen. Es wirft auch ein neues Licht auf die Stellung des Menschenrechtsschutzes im System der Vereinten Nationen insgesamt, quasi aus der „Vogelperspektive“9. Theorie und Umsetzung von Human Security (im Unterschied zu staatlicher Sicherheit und den Menschenrechten, die beide traditionell den Staat in die Verpflichtung nehmen) implizieren eine Erweiterung des Kreises der für die Realisierung Verantwortlichen. Nicht nur die Staaten sollen zur Verbesserung der menschlichen Strukturbedingungen beitragen. Unerlässlich ist auch die Mitwirkung von internationalen Organisationen, NGOs, der Zivilgesellschaft bis hin zu den einzelnen Menschen. Die u. a. auf Human Security basierende kollektive internationale Schutzverantwortung verpflichtet die internationale Staatengemeinschaft sogar, Menschen in Not zur Hilfe zu kommen, wenn die primär verantwortlichen Staaten dazu nicht willens oder nicht imstande sind. Damit wird die Sicherung der Menschenrechte als Aufgabe verstanden, die im öffentlichen Interesse der internationalen Gemeinschaft liegt10. Dieses öffentliche Interesse speist sich auch aus der Erkenntnis, dass die Förderung und Sicherung der Menschenrechte in engem Zusammenhang zu der der gesamten Völkerrechtsordnung zugrunde liegenden Pflicht zur Erhaltung des Friedens steht11. Indem Human Security Elemente von Friedensstiftung, Entwicklungspolitik und Einwirkung auf die die Menschenrechte bedingenden binnenstaatlichen Strukturen vereint, versucht sie eine Reaktion auf die aktuellen Herausforderungen der neuen interdependenten Weltordnung. Eines neuen völkerrechtlichen Konzeptes bedarf das System der Vereinten Nationen dafür jedoch nicht12. Die vor den Augen der Weltöffentlichkeit fehlgeschlagenen UN-Interventionen der neunziger Jahre haben den Blick darauf verstellt, dass sich mit dem internationalen Menschenrechtsschutz eine komplementäre Strategie entwickelt hat, die das System Paris, a. a. O., S. 87, 88. Das Human-Security-Konzept ist (noch?) derart weit gefasst, dass es zwei gegensätzliche Perspektiven vereint: während die „Froschperspektive“ die Menschenrechte zurückbezieht auf die tatsächlichen Belange und das Umfeld des Individuums, verdeutlicht die „Vogelperspektive“ von Human Security die Notwendigkeit, die Sicherung der Menschenrechte nicht nur als staatliche Aufgabe aufzufassen, sondern sie als Aufgabe der internationalen Staatengemeinschaft zu verstehen. 10 So auch Tomuschat, Human Rights, S. 56; Hobe / Kimminich, S. 58, 59. 11 Hobe / Kimminich, S. 57. 12 Schon die Atlantik-Charta, der Vorläufer der UN-Charta von 1941, legte einen individuumsbezogenen Sicherheitsbegriff zugrunde: „that all the men in all lands may live out their lives in freedom from fear and want“. Atlantic Charta vom 14. August 1941, abgedruckt auf Deutsch und Englisch unter http: // www.uni-kassel.de / fb5 / frieden / themen / UNO / atlantik-charta.html, Stand: 11. Juli 2006. 8 9

232

G. Fazit und Ausblick

zwischenstaatlicher Friedenssicherung unterwandert und ergänzt, indem sie wesentlich auf binnenstaatlichen Frieden hinwirkt13. Auch diese Strategie findet ihre Grundlage in der Charta, nämlich in dem in der Präambel geäußerten „Glauben“ der Völker der Vereinten Nationen „an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau“ sowie in dem mehrfach formulierten Ziel, „die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen“14. Während viele Human Security das Potential eines Paradigmenwechsels oder eines den Friedensbegriff revolutionierenden Konzeptes zuschreiben, liegt der Nutzen des Konzeptes (derzeit) im Wesentlichen in der Rückbesinnung der internationalen Akteure auf diese menschenrechtlichen Zielsetzungen, die dem System der Vereinten Nationen von jeher immanent waren und die angesichts neuartiger Bedrohungen verstärkt ins Rampenlicht des internationalen Geschehens gerückt sind. Insbesondere die Vereinten Nationen haben begonnen, die in der UN-Charta niedergelegte Human-Security-Perspektive (wieder) zur normativen Richtlinie zu erheben und zum Maßstab für die Effektivität ihrer Arbeit und der ihrer Unterorganisationen zu machen. Da Human Security „looks at both the underlying and overarching problems, how the two connect, and how there can be multiple underlying issues, that are also interconnected“15 und insofern besonders die Interdependenz menschlicher Bedrohungen berücksichtigt, verdeutlicht sie, dass die neuartigen Herausforderungen der menschlichen Existenz nicht durch von einander unabhängige Einzelschritte bewältigt werden können. Vielmehr muss der Interdependenz und Globalisierung der Probleme durch koordinierte und strukturierte Anstrengungen, die nicht nur verschiedene Sektoren, sondern auch Akteure einbeziehen, begegnet werden. Insofern kann Human Security auch als Aufruf zur Intensivierung der internationalen Solidarität verstanden werden16.

III. Ausblick Wie in Teil F ausgeführt, ist sehr zweifelhaft, ob Human Security sich in Zukunft zu einer völkerrechtlichen Norm weiterentwickeln wird. Misst man dem Konzept potentielle rechtliche Aussagekraft zu, so ist der Beschluss der UN-Generalversammlung, die Definition des Begriffes weiter zu debattieren, zumindest ein schwacher Hoffnungsschimmer in diese Richtung. Auch hinsichtlich der in Teil E. besprochenen Impulse der Human-Security-Idee kann nicht mit Eindeutigkeit festgestellt werden, ob die vorgeschlagenen Reformen tatsächlich auf Human Security Rupprecht, a. a. O., S. 12. Charta der Vereinten Nationen, a. a. O., Präambel, Art. 1 Abs. 3 und Art. 55. 15 Serunjogi (UN Human Security Unit), in: Shusterman, Human Security Journal 2 (2006), S. 97, 99. 16 So Slaughter, Security, Solidarity and Sovereignty: The Grand Themes of UN Reform, AJIL 99 (2005), S. 619, 623 ff. 13 14

III. Ausblick

233

zurückzuführen sind (auch wenn Anzeichen dafür sprechen). Human Security scheint daher eher als gesellschaftlicher Wertbegriff oder Wertsymbol einen Bewusstseinswandel in den Köpfen der Vordenker der internationalen Beziehungen vollziehen zu können, der sich dann in Programmen, politischen Aktionen, sozialem Handeln, gesellschaftlichen Institutionen und normativen Regelungen äußert. Entwickelt sich Human Security tatsächlich zu einem intellektuellen Wertbegriff, der sich neben der staatlichen Sicherheit etabliert, dann besteht die Aussicht, dass die bürgerlichen Menschenrechte nicht mehr im Namen der „Sicherheit“ vernachlässigt werden und sich das staatliche Ermessen bei der progressiven Realisierung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte reduziert17. Dass Human Security derzeit als „a valuable tool and moral goal that can transform human rights, and human dignity, from visionary to reality“18 gelten kann, erscheint dagegen sehr optimistisch. Jedoch ist der Human-Security-Idee eindeutig zugute zu halten, dass sie einerseits die internationale Aufmerksamkeit dorthin gelenkt hat, wo die Schwächen des internationalen Systems die schwerwiegendsten Auswirkungen haben, nämlich beim einzelnen Menschen. Andererseits weist sie darauf hin, dass die klare Umschreibung der einzelnen Menschenrechte und die Schaffung von Rechtsverpflichtungen und Durchsetzungsmechanismen für einen effektiven Menschenrechtsschutz nicht genügen. Vielmehr müssen auch die tatsächlichen Gegebenheiten des Umfeldes „menschenrechtsfreundlich“ sein. Die Umsetzung dieser Erkenntnis – abgesehen von der praktischen und finanziellen Realisierbarkeit – könnte den internationalen Menschenrechtsschutz einen großen Schritt voranbringen. In ihrer derzeitigen Form kann Human Security aber in jedem Fall einen frischen Impuls für die Arbeit der Vereinten Nationen mit Blick auf die Schaffung gerechter und sicherer Lebensbedingungen für die Menschen setzen sowie die Diskussion über eine effektivere Aufgabenverteilung und Zusammenarbeit innerhalb der Vereinten Nationen animieren. Dabei wird den Bemühungen der Vereinten Nationen insbesondere die Eignung von Human Security als Forschungskategorie und Maßstab für die tatsächlichen Umstände, die eine effektive Gewährleistung der Menschenrechte bedingen, zugute kommen. Ob Human Security ihren durch die Ereignisse nach dem 11. September 2001 gebremsten Impetus wieder aufnehmen kann, bleibt abzuwarten. Die Human-Security-Perspektive ist in die Arbeit der Vereinten Nationen jedoch erst vor vergleichsweise kurzer Zeit aufgenommen worden, und ihr praktisches Potential für die gigantische Weltorganisation daher noch lange nicht absehbar. Im besten Falle etabliert sie sich im Sinne des Generalsekretärs Kofi Annan: als „guiding light“ für die Kooperation von internationaler Gemeinschaft und Zivilgesellschaft. 17 Seidensticker, Human Security, Human Rights, and Human Development, Discussion summary, Kennedy School of Government (Harvard University), Februar 2002, http: // www. humansecurity-chs.org / activities / outreach / 0206harvard.html, Stand: 20. Oktober 2006, S. 1. 18 Kermami, S. 11.

Anhang: Projekte des UN Trust Fund for Human Security1 2002 1) Assistance for IDP (Internally Displaced Persons) / Refugee Women in Afghanistan by the Trust Fund for Human Security (November 2002) 2) Assistance for Ex-Combatants’ Reintegration to the Society in Solomon Islands (November 2002) 3) Assistance for Education and Health in Ky Son District, Nghe An Province, Vietnam (December 2002) 4) Assistance for Reproductive Health in Indonesia (December 2002) 2003 5) Assistance for the National Program for the Control and Prevention of STI / HIV / AIDS in the Republic of Cuba (January 2003) 6) Assistance for Responses to Trafficking and HIV / AIDS in South Asia (January 2003) 7) Assistance for Reproductive Health in Senegal (January 2003) 8) Assistance for Malaria Control in Nigeria by the Trust Fund for Human Security (January 2003) 9) Assistance for Strengthening the Search and Rescue Capability of the Caribbean Disaster Emergency Response Agency (March 2003) 10) Assistance for an Integrated Approach to HIV / AIDS and Poverty in Republic of South Africa (March 2003) 11) Assistance for Information Communication in Vulnerable Communities in Afghanistan and Nine Countries in Africa (March 2003) 12) Assistance for Opium Poppy Eradication in the Shan State of the Union of Myanmar by the Trust Fund for Human Security (March 2003) 13) Assistance for Illicit Small Arms Control in Kosovo (April 2003) 14) Assistance for Prevention of Trafficking in Cambodia and Viet Nam (May 2003) 15) Assistance for Support for Victims in Human Trafficking in the Philippines (May 2003) 16) Assistance for Food Security in Cambodia (May 2003) 17) Assistance for Rehabilitation of Schools in Mongolia by the Trust Fund for Human Security (May 2003) 1 Siehe zu Ziel und Kurzbeschreibung der Projektmaßnahmen sowie Höhe der vergebenen Mittel: http: // www.mofa.gp.jp / policy / human_secu / assistance.html, Stand: 27. Juni 2006.

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18) Assistance for Prevention of Trafficking in the Lao People’s Democratic Republic (June 2003) 19) Assistance for Support for Poverty Eradication in The Gambia (July 2003) 20) Assistance for Natural Disaster Risk Management in India (July 2003) 21) Assistance for Revitalization of Agricultural Productive Capacities in Sudan by the Trust Fund for Human Security (July 2003) 22) Assistance for HIV / AIDS Prevention in Viet Nam (August 2003) 23) Assistance for Protection of Internally Displaced Persons (IDPs) (August 2003) 24) Assistance for Internally Displaced and Unsettled Populations in Somalia (August 2003) 25) Remarks of Senior Vice-Minister for Foreign Affairs of Japan Mr. Tetsuro YANO on the Launching Ceremony of the UNIDO project „Assistance for Revitalization of Agricultural Productive Capacities in Sudan through the Trust Fund for Human Security“ (September 2003) 26) Assistance for Reproductive Health in Eritrea through the Trust Fund for Human Security (September 2003) 27) Assistance for Food Security in Timor Leste (September 2003) 28) Assistance for Seed Multiplication in Myanmar (December 2003) 2004 29) Assistance for Supporting Children and Adolescents Affected by HIV / AIDS in Zimbabwe (January 2004) 30) Assistance for Prevention of Mother-to-Child Transmission of HIV in Swaziland (January 2004) 31) Assistance for supporting Children in rural areas of Cambodia through the Village Action Plans (January 2004) 32) Assistance for Supporting Socio-Economic Rehabilitation and Social Reintegration of Former Detainees in Southern Lebanon (February 2004) 33) Assistance for Supporting Community-engaged Poverty Reduction Project in Cambodia (February 2004) 34) Assistance for Supporting Chernobyl-Affected Individuals in Ukraine (February 2004) 35) Assistance for Supporting the Zambia Initiative (February 2004) 36) Assistance to Support Revival of Agriculture in the Democratic Republic of Congo (March 2004) 37) Assistance for Supporting „Energy for Poverty Reduction in Rural Sub-Saharan Africa (Multifunctional Platforms Regional Programme)“ (April 2004) 38) Assistance for „Support for Internally Displaced Persons Communities in Colombia“ (May 2004) 39) Assistance for „Sustainable Primary Health Care in Rural Areas, Mongolia“ (May 2004) 40) Improving Human Security by Mitigating Arsenic Poisoning in Bangladesh (June 2004)

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41) Assistance for Reducing Humanitarian Deficits of War-affected Rural Communities in Afghanistan through Increased Agricultural Productivity and Promotion of Auxiliary Income-generating Activities (June 2004) 42) Assistance for „Capacity Building for Drug Demand Reduction in Afghanistan“ (July 2004) 43) Assistance for „Human Security in Rural Timor Leste“ (August 2004) 44) Assistance for „Integrated Community Rehabilitation and Income Generating Activities for War Affected Populations and Hosting Communities in the Republic of Guinea“ (August 2004) 45) Assistance for Supporting „Every Child Has a Right to Grow up in a Family Environment“ Project in Central Asian Republics (August 2004) 46) Assistance for supporting „Extension of the Special Programme for Food Security (SPFS)“ project in Ethiopia (September 2004) 47) Assistance through the Trust Fund for Human Security for supporting the IDPs and returnees in Burundi (October 2004) 48) Assistance through the Trust Fund for Human Security for supporting poor farmers in Sierra Leone by the dissemination of New Rice for Africa (NERICA) (October 2004) 49) Assistance through the Trust Fund for Human Security for Supporting Poor Farmers in Ghana by the Dissemination of New Rice for Africa (NERICA) (October 2004) 50) Assistance through the Trust Fund for Human Security for tackling Obstetric Fistula (November 2004) 51) Assistance through the Trust Fund for Human Security for enhancing HIV resilience of communities in Thailand (November 2004) 52) Assistance for Supporting „Reducing Vulnerability of School Children to Earthquakes“ Project in Asia-Pacific Region (December 2004) 53) Assistance through the Trust Fund for Human Security for enhancing basic education in Timor-Leste (December 2004) 54) Assistance through the Trust Fund for Human Security for Supporting Communities in Southern Sudan through a Fishery Project (December 2004) 2005 55) Improving Human Security by Rebuilding Communities in North East Sri Lanka (February 2005) 56) Improving Human Security by Drug Abuse Counseling, Treatment and Rehabilitation Services in Cambodia (February 2005) 57) Food for Work Enhancing Social Capital Building (March 2005) 58) Empowering Poor Rural Communities with Labor-saving technologies for Increased Labor Productivity, Food Production and Income Generation in Malawi (March 2005) 59) UN Dialogue with the Global South, Regional Dynamics of Human Security (March 2005)

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60) Quick Impact Programme for Refugee Zones: Community-based Production Centres and community rehabilitation projects with skills upgrading in Forest Guinea (May 2005) 61) Report on Regional Co-operation for Human Security in Central Asia (May 2005) 62) Support to School Feeding Programme in Angola (May 2005) 63) Support to Development of social safety nets in health in Lao PDR through scaling up voluntary community based health insurance in Lao PDR (May 2005) 64) Support to Improvement of Health Conditions of Migrants in Ranong and Samutsakorn Provinces in Thailand (May 2005) 65) Support to „Empowerment of women and adolescents in social risks in Central America – protection from sexual exploitation and promotion of human rights“ in El Salvador, Honduras and Guatemala (June 2005) 66) Support to „Poverty Alleviation and Sustainable Development Facility“ in Pakistan (June 2005) 67) Improving Human Security by Rebuilding Urban Communities in Afghanistan (July 2005) 68) Promoting Human Security and Reducing Poverty among Indigenous Peoples in Papua, Indonesia (July 2005) 69) Supporting „Girl’s Development and Education“ Project in the Democratic Republic of Congo (September 2005) 70) Supporting „Community Action for Reintegration and Recovery of Ex-combatants“ Project in the Republic of Congo (September 2005) 71) Assistance for a Poverty Alleviation Project for Ex-combatants in Northern Uganda through the Trust Fund for Human Security (October 2005) 72) Assistance for IRIN Radio Project in Fourteen Countries in Africa through the Trust Fund for Human Security (October 2005) 73) Capacity Building of African Union Forces in Darfur: A Project in Sudan (October 2005) 74) Assistance for „Cassava multiplication, distribution and enhanced coordination of agricultural emergency operations in Rwenzori region of Western Uganda“ Project (October 2005) 75) Assistance for „Support to the Livelihood Rehabilitation for Conflict Affected People Engaged in Agriculture in North and East Sri-Lanka“ Project (October 2005) 76) Assistance for „Support for Community Empowerment through Training and Food-forWork to School Infrastructure in Afghanistan“ Project (October 2005) 2006 77) Assistance for „Isolated and Disenfranchised Communities in the Occupied Palestinian Territory“ Project (January 2006) 78) Assistance for „The African Millennium Villages Initiative“ Project (February 2006)

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79) Assistance for „Establishing a Zone Free of the Tsetse and Trypanosomiasis Problem in the Southern Rift Valley, Ethiopia, and Assisting Rural Communities in Agricultural and Livestock Development“ Project (February 2006) 80) Assistance for „Economic and Social Empowerment of Returned Victims of Trafficking“ Project (March 2006) 81) Assistance for „Capacity Building for Integrated Psychological, Pedagogical and Medico-social Rehabilitation of School Children and Educational Personnel“ Project in the Russian Federation of Chechnya (March 2006) 82) Assistance for „Coordinated Rural Development of IDP and Refugee Impacted Communities in the Somali Regional State of Ethiopia“ Project (April 2006) 83) Assistance for „Integrated Approach for the Protection of Vulnerable Populations Affected by the Colombian Conflict on Ecuador’s Northern Border“ Project (April 2006) 84) Assistance for „Natural disasters in Peru: from Damage Limitation to Risk Management and Prevention“ Project (April 2006) 85) Assistance for „Reducing Socio-Economic Vulnerabilities of Selected Peri-Urban and Informal Mining Communities in Mongolia“ Project (April 2006) 86) Assistance for „Strengthening Human Security for Women in Mobile Populations through Health Education and HIV / AIDS Care in Papua New Guinea“ Project (May 2006) 87) Assistance for „Rebuilding Communities in Post-Conflict Liberia – Empowerment for Change“ Project (June 2006) 88) Assistance for „Crossing the Bridge of Peace: Victim Assistance and Mine Risk Education for Human Security in Sudan“ Project (June 2006) 89) Assistance for „Joint Program for the Support of Human Security in Honduras“ Project (July 2006) 90) Assistance for „Support of Safe Motherhood in Nuba Mountains“ Project in Sudan (July 2006) 91) Assistance for „Support for Sustainable Livelihood Recovery among the Conflict Affected Population in the North-East Regions of Sri Lanka through Improved Agricultural Productivity and Community-based Entrepreneurship“ Project (July 2006) 92) Assistance for „Improvement of the Quality of Social Services and Infrastructure and Reproductive Health for Refugees and Host Communities“ Project in Turkmenistan (August 2006) 93) Assistance for „Inter-Agency Programme on the Sustainable Rehabilitation of War Victims in Burundi“ Project (August 2006) 94) Assistance for „Social and Economic Empowerment of Mine-affected communities: Removing the Threat of Landmines and UXOs and Promoting Post-demining Rehabilitation“ Project in Lebanon (August 2006)

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Stichwortverzeichnis Abkommen über die Rechtstellung der Flüchtlinge 161 Abrüstung 27, 37, 89, 116, 148, 239 accountability 31, 32, 76, 99, 120, 136, 188 Advisory Board on Human Security 84, 94 Afrikanische Charta über die Rechte der Menschen und Völker 128, 163 Afrikanische Union 44, 58, 60, 61, 71, 74, 92 AIDS, HIV 24, 26, 34, 39, 45, 50, 51, 53, 56, 59, 87, 88, 90, 95, 96, 147 – 149, 156, 157, 196, 234, 235, 238 allgemeiner Grundsatz des Völkerrechts 224, 227 Amartya Sen 41 Antipersonenminen 32, 37, 77, 87, 89, 90, 99, 132 APEC 30, 38, 39, 73, 75, 110 Armut 25, 27, 29, 31, 33, 35, 36, 46, 47, 50, 52, 53, 57, 59, 62, 63, 72, 84, 85, 90, 99, 144, 150, 151, 183, 229, 239 Bildung 38, 46, 51, 55, 63, 66, 68, 83 – 85, 99, 100, 108, 138, 149, 150, 157, 160, 170, 173, 174 Binnenvertriebene 125, 160 Brandt Commission 27, 239 bürgerliche Rechte 120 Centro Internacional de Investigación e Información para la Paz 105 Commission on Global Governance 22, 23, 28, 239 Commission on Human Security 19, 24 – 26, 33, 34, 39, 41, 43, 52, 71, 73, 82 – 84, 86, 93 – 95, 153, 170, 175, 182, 185, 202, 220, 239

Deklaration der Generalversammlung zur Vorbereitung der Gesellschaften auf ein Leben in Frieden 128 Deklaration zum Recht der Völker auf Frieden 128 Demokratie 17, 36, 60, 63, 64, 68, 71, 89, 110, 136, 137, 164, 169, 173, 174, 177, 178, 184, 187, 188, 223 demokratische Regierungsführung, demokratischer Regierungsführung 36, 81, 138 Diskriminierungsverbot 157 Drogenhandel 32, 33, 76, 89, 107, 222 Drogen 25, 36, 59, 62, 101, 104 duty to prevent 111, 210 – 213, 247 Eigenverantwortung 168 Empowerment 42, 53, 71, 74, 83 – 86, 91, 93, 97, 99, 100, 103, 104, 107 – 109, 149, 150, 155, 169, 170, 176, 182, 184, 186, 198, 209, 229, 237, 238 Entwicklungshilfe 35, 67, 68, 74, 82, 106, 109, 167, 187 erga omnes 135 Ernährungssicherheit 29, 101 Europäische Union 15, 44, 55, 57, 72, 73, 92, 115 failed states 68, 130, 140 Fakultativprotokoll zu dem übereinkommen über die Rechte des Kindes, betreffend die Beteiligung von Kindern an bewaffneten Konflikten 127 Fakultativprotokoll zur Konvention gegen grenzüberschreitende Kriminalität 125 Flüchtling 24, 41, 42, 84, 125, 160, 161 Folter 29, 126, 131, 139, 140 Frauen 25, 33, 38, 50, 51, 81, 85, 87, 105, 107, 108, 120, 125, 127, 128, 138, 139, 142, 154, 156 – 159, 169, 175, 196 Frauenhandel 25, 158

Stichwortverzeichnis freedom from fear 29, 31, 34, 35, 45, 49, 69, 71, 76, 92, 104, 107, 119, 177, 231 freedom from want 29, 32, 34, 35, 49, 92, 104, 107, 142 Friede 15, 16, 21, 23, 34, 46, 49, 51, 53, 54, 59, 63, 81, 87, 89, 113, 118, 128 – 130, 140, 162, 173, 174, 186, 191, 193, 195 – 197, 199, 200, 219, 232, 239, 241, 246 Friedenssicherungsoperationen 70, 80, 82, 87, 126, 127, 136 Friendly-Relations-Erklärung 136 G8 30, 36 – 38, 73 – 75, 110 Generalversammlung 39, 43 – 46, 49, 51, 58, 59, 61, 73, 74, 87, 92, 97, 109, 115, 126, 128, 136, 137, 163, 168, 172, 189, 192, 193, 199, 206 – 209, 212, 214 – 217, 219, 220, 223, 232, 242 Generationen der Menschenrechte 118 Genfer Konventionen 132, 135 Genozidverbot 123 Gesundheit 20, 42, 63, 83, 85, 98, 101, 108, 132, 147 – 149, 160, 162, 174, 192 Gewährleistungspflicht 117, 135, 143, 145, 147, 175 Gewaltverbot 114, 136, 204 – 206, 212, 225 Gleichberechtigung 68, 157, 192, 232 Globalisierung 23, 33, 34, 214, 218, 220, 232, 241 Good Governance 17, 60, 70, 74, 103, 187, 188, 243 Grassroots and Human Security Projects 85 Grundrecht auf Sicherheit 222 Harvard Program on Humanitarian Policy and Conflict Research 88 High-level Panel on Threats, Challenges and Change 25, 46, 189, 199, 207, 214, 239 Human Development Report 19, 26, 28 – 30, 42, 96, 97, 112, 170, 239 Human Security Advisory Board 84, 94 Human Security Journal 86, 93, 113, 176, 230, 232, 244, 247 Human Security Network 30, 34 – 36, 58, 70, 74, 75, 86 – 91, 107, 108, 110, 112, 119, 123, 130, 142, 148, 149, 175, 220, 224, 226

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humanitäre Intervention 204, 206 humanitärer Mindeststandard 133 humanitäres Völkerrecht 72, 120, 126, 128, 131, 133 – 135, 141, 157, 158, 190 Hunger 15, 21, 25, 31, 35, 144, 145 Individuelle Befähigung 169, 186 innerstaatlicher Konflikt 23 International Commission on Intervention and State Sovereignty 19, 39, 78, 123, 189, 203, 214, 227, 239 International Institute on Democracy and Electoral Assistance 106 International Peace Research Institute 105 internationale Gemeinschaft 32, 35, 39, 40, 74, 120, 121, 141, 145, 148, 188, 201 – 203, 207, 208, 210, 220, 225 – 227, 230, 231 internationale Schutzverantwortung – siehe responsibility to protect Internationale Strafgerichtsbarkeit 15, 130, 131, 141 Internationaler Strafgerichtshof 32, 70, 80, 82, 122, 124, 130, 183 interner Konflikt 30, 133, 134, 203 Kalter Krieg 15, 22, 23, 26, 31, 33, 105, 218 Kindersoldaten 24, 37, 78, 99, 105, 127 Kleinwaffen 36, 37, 87, 88, 96 Klimawandel 23 Kofi Annan 39, 40 kollektive Sicherheit 47, 114, 116 kollektives Sicherheitssystem 22 Kombattant 84, 86, 122, 131, 132, 151, 154, 173 Konvention zur Unterbindung des Menschenhandels und der Ausnutzung der Prostitution 125, 127, 157, 158 Korruption 32, 59, 62, 64, 65, 80, 89, 95, 138 Krankheit 23 – 25, 33, 34, 47, 57, 59, 144, 147, 148, 155, 157 Kriegsverbrechen 124, 131, 134 Kriegsvölkerrecht – siehe humanitäres Völkerrecht Kriminalität 23, 25, 26, 29, 32, 33, 47, 57, 59, 63, 76, 89, 101, 104, 105, 107, 108, 122, 125, 157, 158, 177, 198

252

Stichwortverzeichnis

Liu Institute for the Study of Global Issues at the University of British Columbia 105 Massenvernichtungswaffen 38, 46, 57, 59, 199, 207, 210, 211, 213 Meinungsfreiheit 32, 80, 138, 150 Menschenhandel 23, 25, 59, 63, 66, 77, 85, 95, 105, 120, 125, 127, 155 – 159, 198 Menschenrechte – bürgerliche Menschenrechte 139, 141, 176, 203, 233 – bürgerliche und politische Rechte 142 – Durchsetzbarkeit 121, 179, 180 – Durchsetzungsmechanismen 130, 132, 183, 233 – Implementierung 36, 76, 77, 80, 84, 87, 88, 108, 120, 124, 130, 136, 139, 140, 143, 149, 175, 182, 194, 202, 207, 210, 215, 225, 226 – Meinungs- und Informationsfreiheit 154, 176 – Menschenrechte der dritten Generation 128, 142, 162, 163, 218 – Menschenrechtserziehung 87, 89, 173, 174 – menschenvertragliche Kontrollmechanismen 119, 179 – menschliche Strukturbedingungen 183, 188, 216, 230, 231 – politische Rechte 150 – Recht auf Arbeit 151 – Recht auf Bildung 158 – Recht auf eine saubere und lebenswerte Umwelt 162, 171 – Recht auf Frieden 162, 173 – Recht auf Gesundheit 147 – 149 – Recht auf Leben 148 – Recht auf menschliche Sicherheit 219 – Recht auf persönliche Entwicklung 154 – Recht auf Privatautonomie 153 – Recht auf Teilnahme an den öffentlichen Angelegenheiten 156 – Rechte der Kinder 37, 126, 159 – Verpflichtungsstruktur 117, 119, 139, 142, 175, 178, 182, 185, 228 – vertragliche Konkretisierung 140, 182

– wirtschaftliche und soziale Menschenrechte 143, 175, 177, 215 – wirtschaftliche und soziale Rechte 140, 142, 150, 152, 181 Menschenrechtsausschuss 123, 133, 148, 156, 221 Menschenrechtskommission 126, 128, 129, 139, 158, 163, 164, 215 menschliche Existenzbedingungen 98, 102, 119, 175, 177, 230 Migranten 77, 84, 160, 162 militärische Zwangsmaßnahmen 194, 198 Millennium Gipfel 41 Nachhaltige Entwicklung 63, 137 NATO 27, 79, 115, 116, 204 negativer Friedensbegriff 192 Nuklearwaffen 22 Organisation Amerikanischer Staaten 44, 58, 71, 74 organisierte Kriminalität 15, 89, 95 Ost-West-Konflikt – siehe Kalter Krieg OSZE 65 – 67, 72, 74, 76, 79, 87, 92, 115, 116, 137 Ottawa-Abkommen 132 Palme Commission 23, 27, 239 Partizipation 99, 106, 109, 138, 168 – 170, 187, 188 Peacebuilding Commission 215, 216 Peace-keeping 31, 81 Pflicht zum Schutz 117 Pflicht zur Achtung 117 Pflicht zur Gewährleistung 117, 122, 143, 178 politischer Sicherheitsbegriff 40 positiver Friedensbegriff 191 – 193 Prävention 29, 31, 46, 47, 70, 76, 110, 111, 146, 148, 155, 156, 159, 181, 186, 203, 208 – 210, 213 – Konfliktprävention 31, 32, 34, 37, 38, 54, 56, 68, 70, 71, 76, 79, 84, 87, 99, 103, 105, 120, 128, 135, 198, 208 – 210 Praxiom Research Group Limited 105, 106 Program on Humanitarian Policy and Research 105

Stichwortverzeichnis Rechenschaftspflicht 31, 32, 70, 76, 79, 136 – 139, 188, 197, 202, 230 Recht auf angemessene Unterkunft 145, 146 Recht auf einen angemessenen Lebensstandard 144 Recht auf Entwicklung 118, 142, 162 – 168, 170, 171, 219, 241, 245, 246, 248 Recht auf Gesundheit 147 Recht auf Leben 120 – 123, 131 – 133, 139, 141, 149, 160, 198 Recht auf Nahrung 88, 143 – 145, 151 Recht auf Sicherheit 123, 124, 221 Recht auf soziale Sicherheit 152 Rechtsstaatlichkeit 36, 48, 60, 71, 89, 136 – 138, 174, 188, 198 Reform der Vereinten Nationen 17, 207, 213 responsibility to prevent 204, 208 responsibility to protect 32, 39 – 41, 78, 82, 108, 111, 121, 123, 124, 141, 183, 189, 199, 201 – 204, 206 – 208, 212 – 214, 227, 239, 248 Sadako Ogata 41, 94 Schutzpflicht 135 Schutzpflichten 25, 40, 122, 125, 128, 140, 143, 144, 149, 203, 209, 222, 224, 244 security sector reform 32, 68, 69, 80, 108, 136, 168, 188 Selbstschutz 108 Selbstverwirklichung 85, 109, 170, 174, 177, 198 self-sustainability 84, 85 Sicherheit 15 – 17, 19 –22, 26 – 29, 31, 32, 35, 36, 39, 40, 42 – 44, 46 – 51, 53, 54, 56 – 74, 76, 81, 82, 86, 87, 89, 91, 92, 98 – 101, 105, 107, 108, 110, 112 – 116, 119, 121, 123 – 125, 127-, 128, 138, 139, 141, 143, 146, 149, 151, 152, 177 – 182, 186, 189 – 191, 193 – 196, 199 – 201, 204, 207, 208, 211, 213, 215 – 223, 227, 231, 233, 239, 244, 246, 248 – internationale Sicherheit 21, 47 – 49, 51, 113-115, 181, 190-191, 193-194 – militärischer Sicherheitsbegriff 27, 28 – nationale Sicherheit 27 – safety 21, 29, 31, 35, 37, 39, 41, 67, 69, 80, 120, 136, 141, 151, 237

253

Sicherheitskonzepte 20, 21, 26, 71, 72, 74, 92, 197, 202, 203, 228 Sicherheitsrat 27, 43, 44, 46, 47, 50, 51, 72, 74, 81, 87, 88, 114, 115, 183, 190, 192 – 199, 203 – 207, 211, 214, 215, 242 soft law 126 Solidarität 174, 192, 232 Souveränität 15, 21, 26, 39, 40, 69, 73, 190, 200 – 203, 210, 213, 245 soziale Integration 62, 99, 109, 162 staatliche Integrität 15 Terrorismus 15, 23, 25, 32, 36 – 38, 47, 57, 59, 62, 63, 76, 85, 89, 101, 105, 123, 125, 178, 196, 211 Trust Fund for Human Security – siehe United Nations Trust Fund for Human Security Übereinkommen über die Rechte des Kindes 126, 160 Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau 127 Umweltkatastrophe 15, 24, 39, 62, 84, 85, 149, 155, 159, 171, 172, 183, 229 UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 83 UNAIDS 50-51 UNDP 19, 26, 28 – 31, 34, 42, 43, 79, 92, 95, 96, 103, 109, 112, 170, 239 UNESCO 52, 54, 55, 73, 74, 92, 97, 109, 110, 118, 239, 248 Ungleichbehandlung 84, 127 UN-HABITAT 51 UNICEF 88 UNIDIR 51 United Nations Office for Drug and Crime 93 United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 92 United Nations Trust Fund for Human Security 83, 84, 99, 149, 220 UNODC 51, 95, 104 Unterernährung 23, 25 USA 16, 23, 36, 38, 65, 67, 87, 118, 136, 196, 210 – 213

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Stichwortverzeichnis

Völkergewohnheitsrecht 129, 163, 165, 223, 226 Völkermord 15, 47, 105, 107, 123, 124, 131, 204 – 206 Völkerrechtssubjektivität 166 Waffenhandel 59, 136 Wandel der internationalen Beziehungen 193, 209 Warschauer Pakt 27 Wasser – Trinkwasser 144, 146, 172 – Wasserverschmutzung 98, 171, 172

Weltbank 26, 52 – 54, 73, 74, 91, 97 – 100, 103, 110, 187, 239 Weltfrieden 40, 44, 46, 48, 50, 51, 81, 113 – 115, 186, 189 – 192, 194 – 197, 203, 204, 207 Wiener Weltkonferenz über Menschenrechte 164 wirtschaftliches Wachstum 38 Wirtschaftskrise 23, 26, 27 Zivilgesellschaft 33, 35, 36, 44, 55, 74, 78, 79, 100, 110, 137, 138, 140, 169 – 171, 173, 174, 202, 220, 231, 233 zwischenstaatliche Kriege 15