Hacia ciudades y territorios inteligentes, resilientes y sostenibles. Gestión y gobernanza para la gran transición urbana [1 ed.] 9788468639277

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HACIA CIUDADES YTERRITORIOS INTELIGENTES, RESILIENTES Y SOSTENIBLES. Gestión y gobernanza para la gran transición urbana. Luis M. Jiménez Herrero Para Ángela, Martina, Cayetana y Elena, deseando que allá donde vivan sean lugares saludables, plenos de convivencia y comprometidos con la sostenibilidad del planeta.

Número 1 de la COLECCIÓN ASYPS SOSTENIBILIDAD Y PROGRESO HACIA CIUDADES Y TERRITORIOS INTELIGENTES, RESILIENTES Y SOSTENIBLES. Gestión y gobernanza para la gran transición urbana. Comité Editorial Los libros de la COLECCIÓN ASYPS SOSTENIBILIDAD Y PROGRESO, son sometidos a un proceso de revisión, evaluación y apro bación para su publicación por parte del Comité Editorial de ASYPS, formado por un grupo de profesionales altamente cuali ficados, cuyo objetivo es asegurar el mayor rigor científico y técnico de las obras publicadas, velar por su calidad y definir las normas de edición. Miembros del Comité Editorial de ASYPS: José Luis de la Cruz Leiva Francisco Díaz Pineda Luis Jiménez Herrero; Francisco S. López Romito (Coordinador) Carlos Martí Julia Martínez Fernández Víctor Navazo López Arturo López Ornat F. Javier Sanz Larruga ©Luis M. Jiménez Herrero ©Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS) Avenida Ramón y Cajal, 36 28016 MADRID Tel.91510 6381 www.sostenibilidadyprogreso.org Diseño y maquetación: David García Rincón www.doscerebrados.com [email protected]

ISBN: 978-84-686-3888-1 (ISBN impresión) ISBN: 978-84-686-3927-7 (ISBN digital) Depósito Legal: M-40197-2016 Primera edición noviembre 2016 La Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS) tiene como objetivo impulsar respuestas ante el cambio Global para favorecer la transición hacia paradigmas de progreso sostenible. ASYPS es miembro de la Red de Solucio nes para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (Sustainable Development Solutions Network, SDSN) y miembro de la Red Española de Desarrollo Sostenible (REDS). Este libro ha sido impreso en España enteramente con papel procedente de plantaciones sostenibles y con sello FSC.

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pág. 19

PRIMERA PARTE.LATRANSICIÓN URBANA Y TERRITORIAL FRENTE AL CAMBIO GLOBAL Y LAS MEGATENDENCIAS MUNDIALES

22 pág. 34 24 pág. 42

1. Ciudades y Territorios ante los desafíos globales y las megatendencias en la era del Antropoceno 1.1 Límites planetarios, Cambio Global y emergencia climática. 1.2 Sostenibilidad en los socioecosistemas urbanos. Ajustes proactivos para la mitigación, la adaptación y la resiliencia climática.. 1.3 Interacciones de los fenómenos globales y efectos en los territorios, ecosis temas y paisajes.

pág. 56 49 pág. 63

2. El protagonismo urbano en las megatendencias mundiales: hacia la gran transición socioecológica en clave de sostenibilidad 2.1 La transición demográfica y la dinámica urbana-rural en el “siglo metropo litano”. 2.2 Urbanización sostenible y fuerzas motrices del cambio urbano.

pág. 71 pág. 74 pág. 78

3. Usos del suelo y sostenibilidad urbana-territorial. Una perspectiva europea 3.1 Procesos de cambio de la cubierta terrestre y perspectivas en Europa 3.2 Artificialización del suelo con una expansión urbana descontrolada (urban sprawl). 3.3 Patrones de urbanización y conflictos territoriales.

pág. 84

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SEGUNDA PARTE. BASES PARA DEFINIRCIUDADES Y TERRITORIOS CON INTELIGENCIA, SOSTENIBILIDAD Y RESILIENCIA EN BUSCA DE LA CONVIVIALIDAD

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4. Entender la ciudad. Conceptos y principios operativos para la sostenibilidad, la inteligencia y la resiliencia a escala local 4.1 Revitalización del paradigma sostenibilista y su incidencia en las estrate gias de la sostenibilidad local. 4.2 La sostenibilidad vinculada a la resiliencia socioecológica en el contexto urbano-territorial. 4.2.1 El Sistema socioecológico y los atributos de sostenibilidad y resiliencia contra la vulnerabilidad. 4.2.2 Desde la ecoeficiencia, las tecnologías y la disociación ambiental hacia pautas responsables. 4.3 Tipología y características de ciudades más inteligentes, resilientes y soste nibles para una sabia convivencia. 4.3.1 Ciudades Sostenibles: ambientalmente saludables económicamente eficientes y socialmente inclusivas. 4.3.2 Ciudades Resilientes, adaptativas e hipocarbónicas. 4.3.3 Ciudades contecnologías de futuro: Smart Cities. 4.3.4 Hacia ciudades convivenciales.

pág.97 pág. 106 pág. 108 pág. 113 pág. 115 pág. 116 pág. 121 pág. 128 pág. 133

pág. 135 TERCERA PARTE. LA PERSPECTIVA SISTÉMICA Y LA GESTIÓN DEL METABOLISMO URBANO. pág. 138 pág. 140 pág. 146 pág. 148 pág. 153 pág. 159 pág. 169

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5. Repensar la gestion urbana y territorial con enfoques de sistemas e integración de las relaciones socioecológicas. 5.1 La visión sistémica de las ciudades en la economía globalizada. 5.2 La ciudad como socioecosistema urbano. Análisis de la gestión metabólica. 5.2.1 El funcionamiento termodinámico de los complejos organismos urbanos. 5.2.2 El escenario híbrido de la ciudad y la urbanización metabólica. 5.2.3 Modelos y formas de gestión del metabolismo socioecológico urbano. Cerrando los ciclos. 5.2.4 Perfiles metabólicos y modelos de metabolismo urbano con sistemas de apoyo a las decisiones.

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pág.177 CUARTA PARTE. CRITERIOS DEECOEFICIENCIA, MORFOLOGÍA, MOVILIDAD EIMPACTO AMBIENTAL EN LA GESTIÓN URBANA. 6. Factores de ecoeiciencia sobre la morfología urbana, la movilidad el impacto ambiental. pág. 181 6.1 Factores de ecoeficiencia de materiales y energía en el ciclo de vida urbano. pág. 186 6.2 Gestión eficiente de los patrones urbanos compactos frente a los dispersos. pág. 191 6.2.1 Control de los riesgos de insostenibilidad de la expansión urbana. pág. 195 6.2.2 Formas urbanas arquetípicas y relaciones velocidad-tiempo. pág. 198 6.3 Movilidad sostenible, salud, contaminación y clima. Integración y gestión de la demanda urbana. pág. 201 6.3.1 Gestión de los costes socioambientales del transporte urbano. pág. 205 6.3.2 Políticas integradas, sostenibles y resilientes con una gestión holística. pág. 180

pág. 209 QUINTA PARTE. GESTIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD Y LA RESILIENCIA EN UN CONTEXTO TERRITORIAL. pág. 212 pág. 214

7. Sostenibilidad en un contexto local-regional: La Ciudad-Región. 7.1 Aproximaciones de integración territorial e innovación sostenible en un enfoque bio-regional. pág. 221 7.2 Gestión integrada del capital natural para la sostenibilidad y funcionalidad de los ecosistemas. pág. 228 7.3 Uso multifuncional de la tierra y cohesión territorial. pág. 234 8. Los nexos urbano-rurales. Capacidades endógenas y mecanismos compensadores. pág. 240 9. Soluciones sostenibles y resilientes con redes de Infraestructuras sociotécnicas y basadas en la naturaleza. pág. 251 SEXTA PARTE. AGENDASESTRATÉGICAS Y MARCOS DEREFERENCIA PARA LOS NUEVOS PARADIGMAS URBANOS. pág. 254 10. Hacia nuevos patrones y trayectorias para la sostenibilidad local. pág. 259 11. Los nuevos marcos mundiales para la agenda urbana, el desarrollo y el cambio climático. pág. 261 11.1 La Nueva Agenda Urbana Mundial. pág. 265 11.2 La Agenda para el Desarrollo Mundial 2030 y los objetivos de sostenibili dad para las ciudades.

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pág. 269 11.3 El Acuerdo de París sobre Cambio Climático (COP21) y las iniciativas urbanas. pág. 272 12. La Agenda Urbana y Territorial de la UE: ciudades y regiones del futuro. pág. 287 SÉPTIMA PARTE. MODELOS AVANZADOS DEGOBERNANZALOCAL: NUEVAS CAPACIDADES Y RESPONSABILIDADES DE LASSOCIEDADES Y DE LOS GOBIERNOS URBANOS Y REGIONALES. pág. 290 13. Nuevos sistemas de administración y nuevas formas de gobernanza urbana y territorial. pág. 298 14. Gobernanza, desafíos sistémicos y sostenibilidad “glocal” en un planeta urbano. pág. 303 15. Enfoques integrados de políticas urbanas y tecnologías innovadoras en la ges tión y gobierno del metabolismo urbano-territorial. pág. 316

16. Refuerzo institucional y cooperación. La participación social y la gobernanza “multinivel” y “multiescala”.

pág. 323 17. Avanzar en la planiicación estratégica, en la gestión de riesgos en la adapta ción climática con fórmulas participativas de gobernanza. pág. 333 18. La ampliación de la base de conocimientos para la gobernanza. Impulso de los sistemas de indicadores, modelos y de la Interfaz Ciencia-Política.

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PRÓLOGO ANTONIOZURITA CONTRERAS

Prólogo

l libro se publica en un momento oportuno, una vez celebrada la Con ferencia HABITAT III (la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivien da y Desarrollo Urbano Sostenible que tuvo lugar en Quito en octubre de 2016). Esta tercera conferencia tiene una mayor importancia estra tégica para trazar el futuro de las zonas urbanas que están dominando el planeta en este momento histórico que vivimos, en el que debemos afrontar colectivamente las tendencias urbanizadoras y su incidencia en el desa rrollo humano sostenible y en los sistemas de gobierno en el mundo. La Nueva Agenda Urbana aprobada en esta cumbre, al igual que la aprobación de los Ob jetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en el año 2015 reconocen el papel crucial de las ciudades como escenarios para construir un mundo sostenible y de los gobiernos locales como articuladores de estas agendas en el territorio.

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Además del momento, este texto también es elemento útil para colaborar con la Campaña Urbana Mundial organizada por Naciones Unidas, pues permite apor tar algo más de pedagogía sobre la importancia de los procesos de sostenibi lidad y resiliencia de los sistemas urbanos y de las regiones. Con este tipo de aportaciones se enriquecen y amplían las potencialidades de los diversos acto resimplicados como urbanistas, organizaciones de la sociedad civil, autoridades municipales y grupos empresariales que, cada vez más, están tejiendo redes y alianzas a fin de impulsar las necesarias transformaciones sociales para abordar los nuevos paradigmas urbanos y territoriales.

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PRÓLOGO ANTONIOZURITA CONTRERAS

Respecto a lo que encontrará el lector en estas páginas cabe destacar la propia experiencia del autor que empapa su trabajo. Jiménez Herrero cuenta con una dilata experiencia didáctica, de más de tres decenios, en la Academia y profesio nal, en el sector público y privado, en materia de Sostenibilidad. La obra tam bién pone en valor el bagaje conseguido a través de numerosas publicaciones y libros sobre Desarrollo Sostenible y Economía Ecológica, a lo que se suma su labor como director ejecutivo del Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE) entre 2005 y 2013, así como su responsabilidad actual como presidente de la Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS). Es obligatorio culminar este repaso destacando sus aportaciones sobre sostenibili dad urbana, en particular, actuando como miembro del Comité Asesor y escritor habitual de la revista Ciudad Sostenible. Con este recorrido, el autor ofrece una obra en la que destaca el enfoque hilado por la lógica de la sostenibilidad, con siguiendo así diferenciarse de los planteamientos urbanísticos más convencio nales a la hora de abordar el análisis, la gestión y la gobernanza de los sistemas urbanos y sus entornos. En este sentido, es destacable la segunda parte del libro dedicada a entender mejor las ciudades y los territorios, exponiendo claramente los principios opera tivos para la sostenibilidad, la inteligencia y la resiliencia a escala local en busca de la convivencia. Merece un llamado de atención la forma en la que se revitaliza el paradigma sostenibilista, así como sus consideraciones sobre la resiliencia so cioecológica y las nuevas tecnologías para definir una tipología de ciudades con nuevos atributos, unas urbes que miran al futuro. El texto que tiene entre sus manos ofrece un recorrido por la situación y las expe riencias de la Unión Europea. Es decir, nos encontramos ante una herramienta con potencialidad comparativa, con la que otras regiones, otras miradas pueden mirarse y contrastar sus caminos en materia de sostenibilidad local con el del viejo continente. Un ejemplo de ello es el caso de las ciudades intermedias que tanta importancia tiene en Latinoamérica, como también sucede en la UE. La sociedad europea, por su parte, ha sufrido importantes procesos socioeconó micos y urbanos de reestructuración y las ciudades son ahora fundamentales para el desarrollo sostenible de la Unión Europea, teniendo en cuenta, precisa mente, que presenta una estructura policéntrica única de grandes, medianas y

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PRÓLOGO ANTONIOZURITA CONTRERAS

pequeñas ciudades. En este caso, también las ciudades intermedias europeas desempeñan un papel esencial, pues ofrecen servicios e instalaciones en favor de la sostenibilidad y la cohesión territorial. Desde el principio, tal como refleja el título del libro (Hacia ciudades y territo rios inteligentes, resilientes y sostenibles), el autor se esfuerza por dejar claro la relación de las ciudades y de los territorios, insistiendo en el enfoque integra do de la dimensión urbana en un marco territorial. De aquí la importancia que permanentemente concede el autor a los aspectos de la sostenibilidad y la resi liencia en un contexto local-regional, pero destacando especialmente los nexos urbano-rurales y los conceptos de Ciudad-Región y de Bio-Región, e, igualmente, enfatizando la relevancia de los valores patrimoniales del territorio y las culturas de cada comunidad y cada lugar, tal como se analiza ampliamente en uno de los capítulos. Ese mensaje transmitido en el subtítulo del libro es un claro indicador de la in tencionalidad de Jiménez Herrero por abundar en los nuevos enfoques de “ges tión y gobernanza para la gran transición urbana”. Las cuestiones sobre la gestión de los socioecosistemas urbanos y los territorios se plantean desde un enfoque de sistemas y de integración de las relaciones socioecológicas, aportando intere santes puntos de vista sobre el funcionamiento termodinámico y el metabolismo de los ”organismos vivos” que hoy representan las modernas ciudades. Además, se plantean distintos análisis sobre los factores de ecoeficiencia que están rela cionados con la morfología urbana, la movilidad y el impacto ambiental, expo niendo las diferencias de los patrones urbanos compactos frente a los dispersos, haciendo una referencia explícita a la necesidad de implantar una gestión holís tica con políticas integradas. Las sociedades urbanas son cada vez más conscientes de que los esquemas de planificación sectorial y gestión urbana compartimentados del pasado ya no son útiles porque ahora se necesita una mayor coordinación entre los sectores con nuevas formas de pensamiento y de acción de las instituciones y de la ciudada nía. Precisamente, en la séptima parte de esta obra se hacen innovadores plan teamientos sobre los modelos avanzados de gobernanza local, considerando las nuevas capacidades y responsabilidades de las sociedades y de los gobiernos

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urbanos y regionales, donde se resalta el refuerzo institucional, la cooperación y la participación social desde la visión “multinivel” y “multiescala”. La segunda mitad del presente decenio va a ser un tiempo decisivo para orientar el rumbo de los procesos de urbanización en todo el mundo. De forma acerta da, todo un capítulo del libro se dedica a señalar la importancia de las nuevas agendas estratégicas y los marcos de referencia para los nuevos paradigmas ur banos que deben encuadrar, coherentemente, las políticas, las normativas, los sistemas de planificación, gestión y gobernanza participativa de las ciudades y las regiones, en un contexto nacional y supranacional. La Nueva Agenda Urbana Mundial que sale de Habitat III aborda los nuevos desafíos y refuerza el compro miso político global con la urbanización sostenible y, como indica el Secretario General de HábitatIII, Joan Clos, “es una oportunidad única para repensar la po lítica urbana e integrar todas las facetas del desarrollo sostenible, promover la equidad, el bienestar y la prosperidad compartida”. Asimismo, en línea con lo planteado por ONU-Habitat, la sociedad europea se ha comprometido a implan tar una nueva Agenda Urbana para la UE con un enfoque integrado y sostenible del desarrollo urbano y territorial. En todo caso, estas iniciativas deben estar bien coordinadas con los nuevos compromisos mundiales para afrontar el desarrollo humano y la crisis climáti ca global. La Agenda para el Desarrollo Mundial 2030, y los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), incluye un objetivo específico (ODS Nº11) para lograr ciudades seguras, incluyentes, sostenibles y resilientes. Sin embargo, no sola mente se ha de atender a este pues todos estos retos y estas estrategias glo bales tienen impacto e imponen retos a las ciudades. También el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático requiere un mayor compromiso de las y con las ciudades, como parte del problema y parte de la solución, para abordar el mayor desafío para el desarrollo y la economía mundial que es el calentamiento global. Sin duda, el análisis de esta problemática es fundamental para entender que las ciudades y los territorios son un elemento crítico para la sostenibilidad local y global, como bien señala el profesor Jiménez Herrero. Tal es así, que esta obra se inicia con una primera parte que hace un amplio tratamiento sobre la transición urbana y territorial frente al cambio global y las megatendencias mundiales en

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la era del llamado Antropoceno. Como se indica en esta parte introductoria, la sostenibilidad de los socioecosistemas urbanos pasa por realizar ajustes proac tivos y adaptativos para comprender y resolver los conflictos derivados de las interacciones de los fenómenos globales respecto a los efectos locales en las ciudades, territorios, ecosistemas y paisajes. Desde esta perspectiva se explica la transición demográfica y la dinámica urbana-rural, en el denominado “siglo metropolitano”, atendiendo a las fuerzas motrices del cambio, los usos del suelo y sostenibilidad urbana-territorial hacia la gran transición socioecológica. Ante el indudable protagonismo urbano en los procesos de transición, quizá lo más importante es pasar de las estrategias a los instrumentos y a las acciones reales, promoviendo incentivos para cambiar los sistemas de decisiones y los comportamientos de los ciudadanos. En fin, una obra profunda con contenidos de máxima actualidad que debe ser de interés para el mundo académico, para profesionales involucrados con la plani ficación de la gestión urbana y para el gobierno a nivel local, así como también para todos aquellos estudiosos de los procesos de sostenibilidad aplicada a la dimensión urbana y territorial. Antonio Zurita Contreras Director General de la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas, UCCI

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PREFACIO LUIS M.JIMÉNEZ HERRERO

Prefacio

as ciudades y territorios son los lugares donde viven las mujeres, hombres, niñas y niños, donde trabajan para crear sus medios de vida y donde se hacen los sueños. Son los lugares donde se abor dan la pobreza y las desigualdades, donde se proporcionan los servicios de salud y educación, donde se protegen los ecosiste mas, y donde deben garantizarse los derechos humanos” (Global Taskforce of Local and Regional Governments).

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A lo largo de mi vida he podido contemplar cómo los seres humanos el mundo se triplicaban e iban aumentando exponencialmente la demanda de recursos naturales con un mayor impacto ambiental. Y, asimismo, durante mitrayectoria profesional y universitaria hetenido oportunidad de estudiar ampliamente las relaciones entre economía, sociedad y medio ambiente, profundizando espe cialmente en las teorías de la economía ecológica, la sostenibilidad y los proce sos de desarrollo sostenible. Así que, teniendo en cuenta todo ello, lo que me ha parecido especialmente sig nificativo en estos momentos es profundizar en el análisis de las interacciones socioecológicas que están cada vez más determinadas por una concentración progresiva de la población en las zonas urbanas, lo que plantea nuevos escena rios de futuro para las ciudades, las regiones y el planeta en su conjunto. Ésta ha sido la principal motivación para publicar este texto sobre ciudades y territorios inteligentes, resilientes y sostenibles. Y hacerlo, además, desde la lógica de la

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sostenibilidad (paradigma sostenibilista), lo que permite abordar el funciona miento y la gestión de los sistemas urbanos y sus entornos con un enfoque inte grador que, seguramente, puede complementar los planteamientos urbanísticos más convencionales sobre estas temáticas. Las previsiones son inquietantes. Los “urbanitas” mundiales actuales son el 54% de una población total de 7.500 millones de habitantes. Para el año 2050 siete de cada diez habitantes del mundo vivirán en zonas urbanas y en algunas regiones como Europa o América Latina rondarán el 85% de población urbana. A media dos de siglo, las ciudades albergarán alrededor de 6.500 millones de personas, triplicando la superficie terrestre urbana mundial existente en el año 2000, con centrando para entonces más del 85% del PIB mundial, mientras que seguirán consumiendo vorazmente energía y generando perjudiciales emisiones en pro porciones equivalentes. Así que, tratar de asegurar una urbanización sostenible es uno de los principales desafíos de este siglo. Ante las “megatendencias mundiales” y el Cambio Global que se manifiestan en la llamada era del Antropoceno, el protagonismo socioeconómico y ambiental de las zonas urbanas y de las regiones es indiscutible. El proceso urbanizador, las modernas formas de vida, los sistemas de movilidad y el metabolismo de los territorios urbanos conjugan oportunidades económicas, tensiones sociales y enormes desafíos ambientales para enfrentar un futuro sostenible. Se imponen tiempos de nuevas soluciones buscando círculos virtuosos y res puestas estratégicas de los sistemas económicos, sociales y urbanos basadas en la sostenibilidad y en la resiliencia para iniciar una Gran Transición hacia una nueva etapa de progreso sostenible. Los socioecosistemas urbanos forman parte de la solución y del problema, concentrando los mayores desafíos y las mejores oportunidades. Y si las ciudades y los territorios no son sostenibles tampoco lo será el propio planeta como ecosistema global, porque la humanidad avanza imparablemente hacia un “planeta urbano”. Ante este incierto panorama es esencial analizar los procesos de urbanización en el marco de las transiciones socioecológicas y comprender los fenómenos de transformación urbana y territorial. Las ciudades y las zonas urbanas son socioe

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cosistemas complejos, con metabolismos que dependen de los ecosistemas cer canos y lejanos, y donde conviven las evoluciones técnicas y socioeconómicas. Cada vez se pone un mayor énfasis en la importancia del metabolismo urbano (consumo de recursos y generación de desechos y emisiones) y de la ocupación del suelo con la artificialización y la expansión descontrolada. Las ciudades y las regiones tienen que potenciar las interacciones territoriales positivas en la ges tión sostenible de los grandes problemas sociales, económicos y ambientales mediante un nuevo diálogo estratégico entre el campo y la ciudad. Recién acabada la Conferencia de Naciones Unidas Habitat III (Quito, octubre de 2016), se reafirma la necesidad de implantar un nuevo paradigma urbano de acuerdo con la Nueva Agenda Urbana Mundial. Son muchos los temas que mar can la transición urbana desde esta nueva orientación, como la importancia de introducir los usos mixtos, la mejora de la planificación estratégica, o la crea ción de más espacios públicos de calidad para los nuevos modelos de ciudad compacta, conectada, integrada e incluyente. Pero, quizá lo más importante, es pasar de las estrategias a los instrumentos y a las acciones reales para promover incentivos que permitan cambiar los comportamientos de los ciudadanos y de los responsables de la toma de decisiones. Se va extendiendo la opinión de que las ciudades y los territorios deben partici paractivamente en el diseño y la aplicación de las políticas nacionales y supra nacionales para adaptar mejor las realidades urbanas a las realidades económi cas, sociales y ambientales mundiales. Este enfoque es esencial para configurar nuevos modelos de gestión y gobernanza multinivel y participativa, vinculando objetivos de desarrollo local-regional con estrategias orientadas a la sostenibili dad global. Como ha dicho el Secretario General de HábitatIII, Joan Clos, a pro pósito de esta cuestión, “existe una necesidad urgente de un diálogo reforzado entre los gobiernos centrales y locales”,... “y los alcaldes están a la vanguardia de la lucha por la sostenibilidad”. Los ciudadanos entienden que las ciudades y los territorios en los que viven no existen en forma aislada, sino que se ven influidos por fenómenos globales, en particular los desafíos ambientales. Hay una nueva comprensión de la ciudadanía

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con una fuerte dimensión global que une nuestros destinos y necesita anclarse localmente. Afrontar el desafío de la sostenibilidad global con modelos de soste nibilidad local. Esto es, lo que en síntesis, se plantea como sostenibilidad “glocal”. Es imprescindible que los ciudadanos participen en las decisiones que afectan a su futuro y que cuenten con instituciones eficaces, responsables y transparentes. La construcción de sociedades basadas en la diversidad cultural, la solidaridad, la igualdad y la rendición de cuentas y los movimientos de abajo hacia arriba serán una garantía de sostenibilidad y resiliencia local. Una gestión urbana y te rritorial integrada con enfoques participativos y nuevas tecnologías serán claves para la gobernanza multinivel de las ciudades y de las regiones, permitiendo transitar hacia la sostenibilidad global. Para el desarrollo de los nuevos modelos de gobernanza se reclaman sistemas de medida y evaluación de los procesos de sostenibilidad urbana y territorial con nuevos indicadores y modelos prospectivos y enfoques integrados sobre soste nibilidad urbana y territorial. Pero, además, una base de conocimiento riguroso, accesible y pertinente puede conducir a políticas más sólidas, realistas y exitosas sitambién cuenta con procesos participativos abiertos. La gran transición urbana está marcada por la “era de la ciudad”. Conocemos las tendencias actuales pero no sabemos el destino final. Puede ser una evolución gradual o saltos en puntos de bifurcación imprevistos. Probablemente, si la tra yectoria seguida se hace siguiendo principios de sostenibilidad, inteligencia y resiliencia, es posible un futuro más solidario y un planeta más saludable. No solo queremos ciudades inteligentes, resilientes y sostenibles. También aspi ramos a vivir en ciudades habitables y convivenciales, basadas plenamente en la convivencia. La sociedad de nuestro tiempo ofrece una ingente información, mucho conocimiento, pero no tanta sabiduría. Necesitamos soluciones compar tidas “más sabias”. Se trata de abrir otras posibilidades de integrar elementos de mayor “inteligencia”, compromiso social y vida buena para los ciudadanos de ciudades y pueblos que aspiran a una convivialidad perdurable. Luis M. Jiménez Herrero Noviembre de 2016

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as ciudades, con sus territorios circundantes, se están convirtiendo en un elemento crítico para la sostenibilidad a escala regional y global. Las zonas urbanas van a desempeñar un papel cada vez más decisivo para afrontar los desafíos globales como el cambio climático, mientras que, al mismo tiempo, serán determinantes para garantizar la estabilidad socioeconómica y propiciar así, un cambio de paradigma civilizatorio. Porque si las ciudades y los territorios no son sosteniblestampoco lo será el pro pio planeta, como ecosistema global, ya que la humanidad avanza imparable mente hacia un planeta urbano.

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Cada vez se pone un mayor énfasis en la incidencia de las megatendencias demográfico-urbanas y del uso del suelo sobre los procesos de sostenibilidad local y territorial. Pero también la evolución de los sistemas urbanos y sus re laciones con el territorio son cruciales en las trayectorias de sostenibilidad a escala mundial, tanto por su repercusión en el sobrepasamiento de los límites biofísicos planetarios como por sus potencialidades para enfrentar los retos globales del siglo XXI. Ante este incierto panorama es esencial analizar los procesos de urbanización en el marco de las transiciones socioecológicas y comprender los fenómenos de transformación urbana y territorial.

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1 CIUDADES Y TERRITORIOS ANTE LOS DESAFÍOS GLOBALES Y LAS MEGATENDENCIAS EN LA ERA DEL ANTROPOCENO

Ante un Cambio Global, ambiental y social, en la llamada era del Antropoceno, se evidencian numerosos riesgos de insostenibilidad y desafíos sistémicos que ponen de manifiesto las debilidades estructurales de los modelos de desarro llo humano para afrontar una crisis de sostenibilidad global. Las investigaciones científicas muestran que ya se han sobrepasado cuatro de los nuevos límites planetarios, lo que supone un cambio irreversible para el Sistema Tierra. Se im ponen, en consecuencia, tiempos de nuevas soluciones buscando círculos vir tuosos y respuestas estratégicas de los sistemas económicos, sociales y urbanos basadas en la sostenibilidad y en la resiliencia para iniciar un Gran Transición hacia una nueva etapa de progreso sostenible global. A la persistente y añeja crisis ecológica planetaria se le suman en estos tiempos convulsos otras múltiples crisis financieras, económicas, sociales y políticas, que se han identificado como “crisis sistémica” (o incluso “crisis de civilización”), y

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que se manifiestan de forma contundente en el mundo occidental y, especial mente, en Europa desdefinales del primer decenio del siglo XXI. Un siglo también identificado como “metropolitano” por el predominio de los procesos de con centración y desarrollo urbano generalizado que definen mayoritariamente las modernas formas y estilos de vida. El protagonismo socioeconómico y ambiental de las zonas urbanas y de las re giones es cada vez más palpable en las corrientes que marcan las megatenden cias mundiales y que condicionan el complejo proceso de transición global y en particular, la propia transición sociodemográfica. Se calcula que en 2030 la po blación mundial será de 8.000 millones de personas y 5.000 millones serán “urba La humanidad unla Las ciudades sonimparablemente nitas”. avanza parte del problema hacia y de “planeta solución urbano”. (ONU-Habitat,2012).

En una perspectiva global coevolutiva se puede apreciar que en el sistema Tierra, las interrelaciones entre los sistemas humanos y los sistemas naturales han ido creando sistemas “socio-ecológicos”, cuyos patrones fundamentales son co-re gulados por los procesos socio-económicos y procesos ecológicos. Tal como postulan Haberl, Fischer-Kowalski, Krausmann, Martinez-Alier, y Winiwarter, la evolución de los sistemas socio-ecológicos acoplados, pueden caracterizarse por una secuencia de configuraciones relativamente estables, identificables con “regímenes socio-metabólicos” y transiciones relativamente rápidas entre dichos regímenes (Haberl et al, 2009). En este sentido, muchos de los problemas de la insostenibilidad global actual son una consecuencia directa de una transición del régimen agrario al régimen indus trial, dominadao por un “metabolismo fósil” con una dinámica de mercado incon trolada y depredadora que ahora necesita encaminarse hacia una futura sociedad postindustrial sostenible. Una transición que reclama, más allá de soluciones téc nicas y de la ecoeficiencia, un nuevo régimen socio-metabólico (flujos de mate riales y energía, uso de la tierra) basado en la idea, que ya anunciara Karl Polany (1944), de la “gran transformación” de la economía y de la sociedad con un modelo de desarrollo descarbonizado a través de la implantación de un “nuevo contrato social” (WGU, 2011). En este proceso, el papel de las ciudades postcarbono y la ur banización sostenible son determinantes para imponer el cambio de rumbo.

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PRIMERA PARTE LATRANSICIÓN URBANA Y TERRITORIAL FRENTE AL CAMBIO GLOBAL Y LAS MEGATENDENCIAS MUNDIALES

En la gran transición hacia la sostenibilidad global se plantean grandes desafíos y oportunidades para las ciudades y las regiones mediante un diálogo estratégi co entre campo y ciudad que vertebre los procesos de sostenibilidad local. Cada vez se pone un mayor énfasis en la importancia del metabolismo urbano (consu mo de recursos y generación de desechos y emisiones) en un contexto regional, considerndo la ocupación del suelo con sus cambios de uso, especialmente la artificialización y la expansión descontrolada, que se ha venido produciendo en el último ciclo expansivo del capitalismo globalizador.

1.1 Límites planetarios, Cambio Global y emergencia climática Desde hace tiempo, especialmente en las últimas cinco décadas, se vienen evi denciado numerosos límites planetarios, desafíos sistémicos y fenómenos irre versibles para el Sistema Tierra que ponen de manifiesto los altos riesgos de in sostenibilidad de los modelos de desarrollo humano. Como señala William Rees, entre otros muchos autores destacados, los valores orientados al crecimiento y las hipótesis que sustentan los modelos económicos contemporáneos, con el consecuente comportamiento depredador sobre el medio ambiente, están fun damentalmente en desacuerdo con las leyes y dinámicas biofísicas que rigen los ecosistemas vitales y los procesos geofísicos (Rees, 1992; 2012). El análisis de la crisis ambiental (y desus soluciones) se ha ido trasladando desde una visión centrada en los “límites del crecimiento” para hacerlo actualmente so bre un estado de rebasamiento con la constatación de nuevos umbrales plane tarios y el Cambio Global (donde el cambio climático aparece como el fenómeno más destacado). Esta situación adentra a la gran familia humana y a los espacios urbanos donde viven en una era de mayor inseguridad ambiental mundial. El actual sobrepasamiento de los límites planetarios es una consecuencia de los ni veles de la presión humana sobre los procesos globales críticos que están condu ciendo a un cambio irreversible y abrupto para el Sistema Tierra. Tomados en con

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junto, los límites definen un “espacio operativo seguro” (Rockströmetal, 2009) para la humanidad. Sin embargo, la civilización ha cruzado cuatro de los nueve límites planetarios (tasa de extinción, la deforestación, el CO2 atmosférico y el flujo de nitró geno y fósforo), aumentando el riesgo de conducir de manera irreversible a la Tierra en un estado menos hospitalario para la civilización humana que ha florecido en la época del Holoceno durante los últimos 11.000 años. Estos límites fueron primero identificados y presentados por científicos en 2009 (Rockströmetal, 2009) y nueva mente revisados en investigaciones publicadas en 20151. Los investigadorestambién analizaron las múltiples interacciones entre los diferentes límites. Identificaron el cambio climático y la integridad de la biosfera como dos “límites básicos” que es tán conectados a todos los otros límites planetarios, detal modo que cualquiera de ellos, podría “conducir el Sistema de la Tierra a un nuevo estado” (Stefen etal, 2015). A pesar de un cierto grado de incertidumbre, existe ahora suficiente conocimien to científico sobre el Sistema Tierra como para poder justificar la delimitación de fronteras a escala planetaria en base a niveles que se encuentran a una distancia «segura» de peligrosos umbrales ambientales. Porque una vez traspasados, los cambios se vuelven irreversibles, poniendo en riesgo la resiliencia de los ecosis temas, lo que hace peligrar el espacio de seguridad de la humanidad (Rockström et al, 2009a). Las recientes investigaciones ratifican las aportaciones germinales de Ciriacy-Wantrup con sus postulados sobre “los niveles mínimos de seguridad” (Ciriacy-Wantrup, 1952) y las posteriores argumentaciones los «límites del creci miento» del Club de Roma (Meadows etal, 1972) y “más allá de los límites” (Mea dows et al, 1992), así como otros conceptos básicos en torno a la “capacidad de carga” (Daily & Ehrlich, 1992). (1) Los investigadores llevaron a cabo una extensa revisión y evaluación de publicaciones científicas sobre los límites del planeta desde 2009. Un total de nueve límites planetarios se definieron previamente. Estos fueron: el cambio climático, la pérdida de la biodiversidad, el agotamiento del ozono, acidificación de los océanos, los flujos biogeoquímicos (el flujo de nitrógeno y fósforo), el cambio del sistema de la tierra (deforestación), el uso de agua dulce, la carga de aerosoles atmosféricos y la contaminación química. La nueva investigación refinó los nombres y alcances de dos de ellos. Esto refleja el efecto de los seres humanos tienen en el funcionamiento de los ecosistemas, así como su diversidad genética. El segundo, titulado originalmente “contaminación química”, se ha ampliado para ‘introducción de nuevas entidades, para incorporar no sólo la contaminación química, sino también la liberación de materiales radiactivos y los nanomateriales que también podría influir en el sistema de la Tierra. De los nueve límites, los investigadores informan que cuatro de ellos ya se han cruzado: tasa de extinción (uno de los dos indicadores para la integridad de la biosfera), la deforestación, el dióxido de carbono atmosférico (un indicador del cambio climático), y el flujo de nitrógeno y fósforo. (Stefen et al, 2015).

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Como ya hemos indicado en ocasiones anteriores (Jiménez Herrero, 2001/08), el conjunto de los impactos humanos sobre el planeta, con una velocidad y mag nitud que no tienen precedentes, finalmente dan lugar a la modificación de los sistemas biofísicos que afectan a la sostenibilidad local, regional y mundial. Las grandes fuerzas motrices que provocan este cambio planetario se identifican más concretamente con la dinámica sociodemográfica, la expansión económica y tecnológica, que se aúnan como una “macrofuerza” globalizadora del actual “turbocapitalsmo”. Se configuran así, las dimensiones humanas del Cambio Global, dando paso a la nueva era del Antropoceno; un término acuñado en el año 2000 por Paul Crutzen (por analogía con la palabra Holoceno) para definir nueva era geológica; una etapa del planeta Tierra donde la especie humana se ha convertido en una nueva fuerza capaz de controlar los procesos fundamentales de la biosfera (Crutzen etal, 2000; 2002). El denominado Cambio Global es un fenómeno complejo que presenta una di mensión ambiental y otra social claramente interrelacionadas. La dimensión ambiental se relaciona con cambios sistémicos y alteraciones acumulativas en los sistemas naturales que afectan al conjunto del Sistema Tierra2 (Turner II etal, 1990). La dimensión social se vincula al reciente proceso expansivo del sistema socioeconómico y los avances técnicos, impulsado por el crecimiento poblacio nal y la urbanización en un contexto de globalización económica y tecnológica. (Jiménez Herrero, 1994; 1999; 2008a, 2012). Véase Figura 1.1.

(2) Los cambios sistémicos (procesos sistémicos a nivel global), es decir, aquellos que se manifiestan a escala continental o mundial, con impacto directo en los sistemas medioambientales (como el cambio climático o la acidificación de los océanos) y también los cambios acumulativos (procesos agregados a nivel local o regional), es decir, los que se producen sobre todo a escala local, pero que son tan generalizados que se convierten en un fenómeno mundial (como la degradación del suelo o la escasez de agua (Turner II etal, 1990).

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FIGURA1.1 Cambio global: procesos e interacciones entre los sistemas humanos y los sistemas ambientales. FACTORES INTERNOS

CAUSAS FUERAS ACCIONES MOTRICES

SISTEMAS AMBIENTALES

EFECTOS

DE DESARROLLO NIVELDE PROCESO DECISIÓN ESTRUCTURASSOCIALESDESEOS,INTERESES

PERCEPCIÓN VOLORACIÓN REACCIONESY

SISTEMAS HUMANOS FACTORES INTERNOS

CAMBIO AMBIENTAL GLOBAL CAMBIO GLOBAL CAMBIO SOCIAL GLOBAL

ESTRATEGIAS DE ADAPTACIÓN SOSTENIBILIDAD Y GESTIÓN GLOBAL REVOLUCIÓN DE LA

Fuente: Elaboración propia (Jiménez Herrero, 1994; 1999).

Esta etapa de profundas transformaciones sociales que han llevado a la actual ecocrisis mundial es consustancial a la expansión del sistema capitalista me diante modelos productivos de acumulación del capital e intensivos en energía, materiales y territorio, detal manera que los factores socioeconómicos (pobla cionales, productivos, tecnológicos) se van imponiendo a los propios factores biofísicos y sus dinámicas naturales (hasta ahora predominantes) para definir el fenómeno del Cambio Global (Jiménez Herrero, 2008; 2012).

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Este es un fenómeno caracterizado por una alteración de los grandes equilibrios del planeta y los ciclos biogeoquímicos3 (de transporte y transformación de la materia dentro de la biosfera, la hidrosfera, la litosfera y la atmósfera terrestre) que se manifiesta a través de una serie de procesos acumulativos y sinérgicos a lo largo del tiempo, debido a la intensificación de las actividades humanas para conseguir bienes y servicios de los ecosistemas. Durante los últimos tres siglos, la población humana se ha multiplicado por más de diez. Desde el último siglo, hasta ahora, se ha multiplicado por cuatro, mientras que la población urbana se ha multiplicado por trece. Por otro lado, se estima que entre el 30% y el 50% de la superficie terrestre mundial se ha trans formado debido a la acción humana y el uso de combustibles fósiles a base de carbono se ha multiplicado por doce en el siglo XX, mientras que la extracción de recursos materiales se ha multiplicado por treinta y cuatro, sobre todo debido a la presión de los países industrializados, como la Unión Europea (UE, 2011). En paralelo, la pérdida de hábitats y de biodiversidad es alarmante porque dos tercios de los ecosistemas mundiales (que contribuyen sustancialmente a la pro ducción de recursos naturales y materias primas) han sido considerados en la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio como en estado de deterioro, bien porque estén degradados o porque se están utilizando de manera insostenible (MEA, 2005a). Asimismo la demanda de alimentos, piensos y fibra, podría au mentar en un 70% hasta 2050. Las fuentes de minerales, metales y energía, así como las reservas pesqueras, la madera, el agua, los suelos fértiles, el aire lim

(3) El término Cambio Global se refiere a un amplio conjunto de cambios biofísicos y socioeconómicos que están alterando el funcionamiento de la tierra a escala global. En esencia, hace referencia al importante cambio en las relaciones ser humano-medio ambiente que ha tenido lugar durante los últimos siglos e incluye cambios en un amplio conjunto de fenómenos de escala global como población; economía, incluyendo distribución y magni tud; uso de recursos, especialmente para producción de energía; transporte y comunicación; uso y cobertura del suelo; urbanización; globalización; ecosistemas costeros; composición atmosférica; ciclo del carbono, ciclo del nitrógeno; cadenas tróficas marinas o diversidad biológica. La relevancia del fenómeno del cambio global, radica en sus aspectos diferenciales, que lo convierten en una amenaza para el presente y futuro de nuestro planeta y de sus habitantes, así como la rapidez con la que este cambio está teniendo lugar. Las relaciones e interacciones entre los cambios a diferentes escalas espacio-temporales son parte del cambio global y son tan importantes como los cambios individuales aislados. Muchos de estos cambios no ocurren de forma lineal sino que muestran variaciones exponenciales, lo que hace que los efectos de la actividad humana sobre el planeta sean más complicados (Duarte, 2006; Jiménez Herrero 1994; 1999; 2012).

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pio, la biomasa y la biodiversidad, están sometidos a presión, y lo mismo puede decirse de la estabilidad del sistema climático. Para el año 2050 necesitaremos, en conjunto, el equivalente de más de dos planetas para sostenernos, y serán muchos los que no podrán hacer realidad sus aspiraciones de mejorar su calidad de vida (EEA, 2010b). En este sentido, cabe desatacar que las interrelaciones entre los sistemas huma nos y naturales, donde se inserta el imparable fenómeno de la expansión urbana, configura una dinámica compleja cuya interpretación se aleja de las nociones tradicionales de orden y estabilidad, para acercarse más a las concepciones de fluctuaciones y reequilibrios con una visión transdisciplinar4. La comprensión actual de los retos ecológicos está asociada a la percepción de los fenómenos globales con toda su su complejidad, incertidumbre e interde pendencias entre los sistemas naturales y sociales. Los riesgos ambientales sis témicos pueden manifestarse a consecuencia de sucesos repentinos o por pro cesos acumulativos a lo largo del tiempo, y suelen tener un impacto catastrófico. El cambio climático global afecta a su vez a otros procesos fundamentales del Sistema Tierra, como los ciclos de materiales o la biodiversidad (Duarte, 2006). El calentamiento global, la pérdida de biodiversidad y de los servicios ecosisté micos, mantienen múltiples interrelaciones entre ellos y con otros procesos de orden social y económico. Finalmente, se convierten en las principales amenazas para la sostenibilidad ambiental y para el desarrollo mundial, con efectos sobre

(4) Los análisis científicos relacionados con el impacto humano sobre el ambiente a escala global se han ido con solidando en las dos últimas décadas, entre los que cabe destacar el Programa Internacional Geosfera-Biosfera (IGBP), el Programa Dimensiones Humanas del Cambio Global (IHDP),y el Programa Mundial del Clima (WCRP). Desde esta perspectiva, uno de los elementos más determinantes del cambio global se centra en los “cambios de uso del suelo” y de la “cubierta del suelo” aspectos sobre los que se ha desarrollado el programa Land Use & Land Cover Change (LUCC). Las dimensiones humanas del cambio ambiental global (International Human Dimen sions Program on Global Environmental Change (IHDP-GEC), es un proyecto de investigación que actualmente desarrolla siete grandes programas: 1) La transformación industrial; 2) El cambio ambiental global y la seguridad humana; 3)Las dimensiones institucionales del cambio ambiental global; 4) Los cambios en el uso del suelo y en la cubierta terrestre; 5) Las interacciones tierra-océano en las zonas costeras;6) La urbanización y el cambio ambiental global, y 7) El proyecto Tierra Global. Véase Jiménez Herrero, L M(2008) “Cambio Global: Estrategias y Oportunidades en clave de Sostenibilidad”, PONENCIA INTRODUCTORIA, CONAMA 9, (2008): Cambio Global. España 2020’s. El reto es actuar... Fundación CONAMA, SESIÓN CAMBIO GLOBAL Y SOSTENIBILIDAD 01.12.08,

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la economía global, los procesos de urbanización, el equilibrio territorial, la salud y el bienestar social. Pero sus impactos los sufren ahora y los sufrirán aún con mayor intensidad las regiones pobres y las futuras generaciones, donde las frági les ciudades costeras presentan una mayor vulnerabilidad. (Véase Recuadro 1.1).

RECUADRO1.1. El Cambio Climático. Situación general. Repercusiones en la región europea y en España. El calentamiento en el sistema climático es inequívoco y, desde la década de 1950, mu chos de los cambios observados no han tenido precedentes en los últimos milenios. La atmósfera y el océano se han calentado, los volúmenes de nieve y hielo han disminuido, el nivel del mar se ha elevado y las concentraciones de gases de efecto invernadero han aumentado. Cada uno de los tres últimos decenios ha sido sucesivamente más cálido en la superficie de la Tierra que cualquier decenio anterior desde 1850. Las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero han aumentado a niveles sin precedentes a pesar de un número creciente de políticas para reducir el cambio climáti co. Las emisiones aumentaron más rápidamente entre 2000 y 2010 que en cada uno de los tres decenios anteriores. Limitar el aumento de la temperatura media global a 2ºC implica rebajar las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero con respecto a las de 2010 entre un 40% y un 70% para mediados de siglo y hacerlas casi desaparecer para finales del presente siglo. El cambio climático es real, y es causado en gran parte, por actividades humanas, princi palmente las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la quema de los combustibles fósiles, así como por otras actividades como la agricultura y la deforestación. A través de estas actividades, las concentraciones atmosféricas de gases de efecto inver nadero tales como dióxido de carbono, metano u ozono se han incrementado, haciendo que laTierra se caliente. Las concentraciones de dióxido de carbono han aumentado en un 40% desde 1750, y la mayor parte de dicho aumento se ha producido a partir de la década de 1970, cuando el consumo energía mundial comenzó a aumentar fuertemente. La estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera exige reducir las emisiones en la producción y utilización de la energía, el transporte, la edificación, la industria, el uso de la tierra y los asentamientos humanos.

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Los últimos informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Cli mático (IPCC) dibujan una serie de escenarios para finales de siglo, las llamadas tra yectorias de concentración representativas (RCP). El destino final de cada trayectoria es una determinada concentración de dióxido de carbono y un aumento de la temperatura asociado. Actualmente se ha superado la cifra de 400 partes por millón (ppm) de CO2. A finales del siglo XXI (2081-2100), la temperatura media mundial de la superficie se espera que aumente entre 2.6 y 4.8°C en comparación con referencia al periodo (1986 2005) (Véase Figura 1.2), tal como sería el caso si las emisiones de gases de efecto invernadero continúan por la trayectoria alta (RCP 8.5; Figura 1.2, derecha). De otra parte, la reducción de las emisiones podría limitar esto a 0,3-1,7 °C (RCP 2.6; Figura 1.2, izquierda), para tener una oportunidad de mantener el aumento de la Femperatura superficial media global por debajo de 2°C en comparación al período pre-industrial. Los impactos pasados y proyectados para el futuro plantean una serie de efectos so bre los sectores en las principales regiones biogeográficas de Europa, con especial in cidencia en la zona mediterránea y España, predominando los efectos adversos (IPCC, 2013a; 2013b).

FIGURA1.2. Escenarios de cambio climático IPCC.

Fuente: IPCC. (2013a).

Se prevé que los efectos del cambio climático sean en el futuro más fuertes y numero sos. Incluso si se detuvieran ya las emisiones de gases de efecto invernadero, solo como consecuencia de las emisiones pasadas y de la inercia del sistema climático, el cambio climático podría continuar durante muchas décadas (IPCC, 2013a). Al tiempo que funda

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mental, la mitigación del cambio climático resulta igualmente necesaria para adaptarse a los cambios en el clima que ya se están experimentando actualmente, así como a escenarios climáticos plausibles en el futuro. Las consecuencias del cambio climático en Europa son diferentes en las distintas re giones, pero los impactos serán más pronunciados en la cuenca del Mediterráneo, que en el noroeste de Europa, el Ártico y las regiones montañosas (CE, 2010a). En el área mediterránea, en particular, se prevé una mayor vulnerabilidad por el aumento de la temperatura media y la disminución de la disponibilidad de agua, sequías, incendios forestales y olas de calor. En el noroeste de Europa, por el contrario, existen mayores riesgos asociados a la subida del nivel del mar y a mayores marejadas y ciclones asocia dos. También se prevé un aumento del riesgo para la salud debido a las olas de calor y a las enfermedades relacionadas con el clima y la sucesión con mayor frecuencia de epi sodios extremos con brotes de varias enfermedades de transmisión vectorial así como de origen hídrico y alimentario (EEA, 2008; 2010a; 2015b). El cambio climático afecta a los mares europeos através de la acidificación y del aumen to de la temperatura del agua. Las costas también son vulnerables frente a la subida del nivel del mar, la erosión y unos temporales cada vez más intensos. Los sistemas de agua dulce se ven afectados por una disminución en el caudal de los ríos en el sur y el este de Europa y por un aumento del mismo en otras regiones. Los ecosistemas de agua dulce también se ven afectados por el aumento de la frecuencia y la intensidad de las sequías (particularmente en el sur de Europa), y por la subida de la temperatura del agua. Los ecosistemas terrestres presentan cambios en su fenología y distribución, a los que hay que sumar el efecto de las especies exóticas invasoras. El cambio climático afecta a la agricultura en forma de alteraciones en la fenología de los cultivos, en las áreas de cul tivo adecuadas y en los rendimientos, así como a través del aumento de la demanda de agua para riego en el sur y el suroeste de Europa. Los bosques se ven afectados por los cambios en los regímenes de tormentas y por las plagas, las enfermedades, las sequías y los incendios forestales (EEA, 2012a; IPCC, 2014a). Los impactos asimismo, en la región Mediterránea son notables. Aumentos de tempera tura superiores a la media europea; Reducción de las precipitaciones anuales; Disminu ción del caudal anual de los ríos; Aumento del riesgo de desertificación; Aumento de la demanda de agua para la agricultura; Disminución de la productividad de los cultivos; Aumento del riesgo de incendios forestales. Aumento de la mortalidad por olas de calor; Expansión del hábitat de los vectores de enfermedades propios de latitudes meridio nales; Disminución del potencial hidroeléctrico; Reducción del turismo de verano, que podría aumentar en otras estaciones (EEA, 2015b).

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El cambio climático tiene importantes implicaciones para la sostenibilidad por los im pactos perjudiciales para la mayor parte de los sectores socioeconómicos, el equilibrio de los ecosistemas y la conservación de la biodiversidad. Los impactos del cambio cli mático sobre los ecosistemas terrestres en España durante el próximo siglo provocarán la “mediterraneización” del norte peninsular y la “aridización” del sur, como respuesta al calentamiento y la reducción de los recursos hídricos (OSE, 2007; 2010). En el caso de España, el cambio ambiental global cobra una especial relevancia. Es uno de los países más vulnerables al cambio climático en el contexto europeo y medite rráneo, lo que conlleva importantes repercusiones negativas en sectores básicos de la economía española como la selvicultura, la agricultura y el turismo, así como en las ciu dades costeras. Por otro lado, es el país que tiene la mayor riqueza biológica del con tinente europeo, pero la pérdida de biodiversidad es creciente con lo que se amenaza uno de los principales activos del valioso capital natural-territorial. Al mismo tiempo, la desertificación afecta seriamente a la península y a las islas, de tal manera que un 37% de la superficie del país sufre riesgo de desertificación alto o muy alto, lo cual tiene una incidencia ambiental y económica significativa (OSE, 2006). Las conclusiones de la investigación sobre el Cambio climático en la costa española, del Instituto de Hidráulica ambiental de Cantabria, indican que a finales de este siglo el nivel del mar en las costas españolas habrá aumentado entre 60 y 72 centímetros, siendo las zonas más afectadas los deltas del Ebro, Guadalquivir y Guadiana. El valor acumulado de las pérdidas, que afectaría especialmente al sector turístico, alcanzaría entre 500 y 4.000 millones de euros, lo que supondría entre el 0,5% y el 3% del PIB anual según las provincias y escenarios. Las presiones en la costa debidas a la urbanización, infraestruc turas y degradación de los ecosistemas aumentan los riesgos y la vulnerabilidad por los efectos el cambio climático (Losada y Diaz, 2014). Fuente: CE(2010a); EEA, 2008; 2010a; 2012a; 2015a; 2015b); IPCC (2013a; 2013b); IPCC (2014a; 2014b); Losada y Diaz, (2014).

El cambio climático tiene importantes implicaciones para la sostenibilidad por los impactos perjudiciales para la mayor parte de los sectores socioeconómicos, el equilibrio de los ecosistemas, la conservación de la biodiversidad, la cohe sión territorial y el desarrollo urbano. Sin embargo, los riesgos climáticos no han sido incorporados en las decisiones sobre el desarrollo socioeconómico urba no, como tampoco lo ha sido la necesidad de la adaptación de las ciudades al

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cambio climático, lo que plantea retos muy significativos para la planificación urbana que deben ser analizados de modo sistemático (Oltra y Marín, 2013).

1.2 Sostenibilidad en los socioecosistemas urbanos. Ajustes proactivos para la mitigación, la adaptación y la resiliencia climática. La concepción de las ciudades desde una visión de sistemas se ha ido consoli dando y reforzando en el tiempo a la luz de la incidencia de los fenómenos glo bales. La intensificación del proceso urbano está poniendo de relieve una inci dencia cada vez mayor de las ciudades en relación con el fenómeno del Cambio Global. Pese a ello, no todos los países contribuyen al calentamiento del planeta en la misma medida. En todo caso, es en las zonas urbanas donde se concentran con mayor intensi dad los problemas inducidos por los cambios económicos, sociales, demográ ficos y ambientales, como el excesivo consumo de energía y recursos naturales, la generación de residuos y contaminación, y los riesgos derivados de la crisis climática y los desastres naturales y tecnológicos. Portanto, los socioecosiste mas urbanos (Grimm et al, 2008), son “puntos calientes” a partir de los cuales se originan graves alteraciones ambientales a escala global, con una especial incidencia en el sobrecalentamiento del planeta (FGUCM, CONAMA, OSE, 2009). Muchas ciudades exceden la cifra media anual recomendada de 2,2 toneladas per cápita de equivalente de CO2. “Existe un vínculo dinámico, complejo y sólido entre el desarrollo económico, la urbanización y el CO2” (ONU-Habitat, 2011). Véase Figura 1.3. Las ciudades y las zonas urbanas son sistemas complejos. Por una parte, fun cionan como “ecosistemas”, con metabolismos que dependen de los ecosiste mas cercanos y lejanos, sus recursos y servicios, así como de las infraestructuras fuera de las ciudades. Al mismo tiempo, las ciudades son un perfecto ejemplo de “sistemas sociotécnicos” donde conviven las evoluciones técnicas y socioe

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conómicas (movilidad, uso de los recursos naturales y energía) (NU, 2015). De esta manera, el uso del término de “socioecosistema urbano” (Grimm etal, 2008), puede aportar una perspectiva más adecuada para la interpretación sistémica de la complejidad urbana. FIGURA 1.3. Socioecosistema urbano con relación al cambio ambiental. CONDUCTAS HUMANAS

AMBIENTALES CAMBIOS

INFLUENCIA TRANSVERSAL

Cambios en ciclos Biogeoquímicos Gases de efecto invernadero (GEI)

Actividades sociales y económicas territiorio y Uso de Producción y consumo

Respuesta

Cambio climático

cambios (extracción de uso de agricultura) recursos,

Uso de territiorio y cambios (urbanización) de uso

Cambios en ciclos Biogeoquímicos Contaminantes derivados de transporte, GEI Cambio climático Regional Cambios en sistemas hidrológicos Grandes proyectos hidráulicos Biodiversidad: Fondos de especies regionales Cambios en ciclos Biogeoquímicos Cambio climático de calor Islas Cambios Biodiversity hidrológicos urbanas en sistemas

Driver

Socioecosistema urbano

Fuente: Adaptado de Grimm etal, 2008.

La interrelación entre del cambio climático con el aumento de la pobación y el rápido ritmo de la urbanización, esta conduciendo a la mayor parte del sistema humano a una nueva era de “vulnerabilidad urbana”. Las ciudades son también el lugar donde mejor se pueden abordar algunos problemas mundiales. Son estos socioecosistemas urbanos los que reúnen las dos acciones centrales de lucha contra el cambio climático. La “mitigación” (re

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ducción de emisiones de gases de efecto invernadero) y la “adaptación” a los impactos provocados. El fundamento estratégico de la transformación urbana por el lado de la mitigación, reside en gestionar el “metabolismo” de la ciudad, es decir, los procesos de cambio de los modos de vida, de la producción, del consumo y de las pautas de movilidad y de distribución del espacio (Jiménez Herrero, 2013). Las ciudades tienen un papel crucial que desempeñar en la lucha contra el cam bio climático, tanto porque son responsables de consumir el 75% de la energía y de generar también alrededor de las tres cuartas partes de las emisiones globa les de gases de efecto invernadero (GEI), lo que les otorga un gran potencial para reducir estas emisiones y el conjunto de impacto ambiental del metabolismo urbano a través de la política local. En todo caso, las responsabilidades seguirán siendo comunes, pero diferenciadas, dado que se espera que las crecientes ciu dades de los países en desarrollo van a contribuir a la mayor parte del aumento previsto de la las emisiones de gases de efecto invernadero urbano en los próxi mos años (Wuppertal Institute, 2012). De hecho, solamente las zonas urbanas de China proyectan consumir el 20% de la energía del mundo en 2030 (JPI Urban Europe, 2011). Es por ello, que las ciudades se encuentran en una situación idónea para con tribuir a la reducción de las emisiones de CO2 y del consumo de energía, ya que la densificación de las zonas urbanas permite desarrollar tipos de vivienda y de transporte energéticamente más eficientes. Pero, aunque las ciudades puedan salvar al planeta, como señala Richard Register, la crisis climática no se solucio nará cambiando bombillas, inflando un poco más los neumáticos, plantando árboles y conduciendo un poco menos; porque lo que se requiere es un cambio verdaderamente fundamental en la forma en que construimos nuestras ciuda des y vivimos en ellas (Register, 2009. Citado en Weinstein et al, 2012). Si bien las grandes ciudades son fuentes importantes de una gran parte de las externalidades ambientales locales y globales, el impacto ambiental per cápita puede ser relativamente menor en comparación con las áreas dispersas y rura les, especialmente en el caso de las contribuciones por habitante al efecto inver nadero de las ciudades más grandes y más compactas.

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Aunque persisten las incertidumbres sobre los riesgos que supone la ola de urba nización generalizada, las ciudades cuentan con capacidades y potencialidades para aflorar elementos beneficiosos para los residentes, los países y el planeta en general. Pero estas posibles ventajas comparativas no se podrán materializar sin que se aborden innovadores mecanismos de planificación y gestión, no solo para las condiciones normales de funcionamiento del metabolismo urbano, sino tam bién para afrontar situaciones abruptas y riesgos de insostenibilidad ambiental frente a varios tipos de choques y desequilibrios derivados del Cambio Global y la crisis climática. Esto es, en definitiva, aplicar enfoques sistémicos y políticas integradas y adaptativas para aumentar los niveles de resiliencia urbana y seguir evolucionando por sendas marcadas por criterios de habitabilidad, equidad y sostenibilidad. A tales efectos, es importante tener en cuenta que las ciudades son organismos vivos, entendidos como socioecosistemas complejos. Las ciudades tienen su di námica propia, y lo que hace una metrópolis especial no es principalmente sus edificios y las calles, sino la combinación y habilidades de todos sus elementos y residentes, así como las interacciones entre ellos, más allá de su naturaleza exacta (OCDE, 2015a). (Véase Epígrafe 5.2). Por otra parte, la adapatación climática es inevitable y las ciudades deberán pre pararse para contrarrestar los efectos provocados por el cambio climático, que especialmente afectará a millones de personas que viven en ellas. Y en mayor grado, especialmente en las costeras por el aumento del nivel del mar y las catás trofes naturales identificadas como episodios extremos (inundaciones, tormen tas, tsunamis). Véase Figura 1.4. Según una previsión de Naciones Unidas, en 2050 podría haber 200 millones de personas desplazadas por el cambio climáti co en busca de nuevas casas o nuevos países para vivir. Siendo la historia de la urbanización predominantemente un fenómeno costero, los impactos para las zonas urbanas litorales serán cinco veces superiores con respecto a 1990, como se indica en la Figura 1.4 (ONU-Habitat, 2011).

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FIGURA1.4. Socioecosistema urbano con relación al cambio ambiental.

Nota: Las zonas urbanas incluidas en este gráico tienen poblaciones de más de un millón de habitantes. El riesgo de peligros representa una clasiicación acumulatia basada en el riesgo de ciclones, inundaciones, deslizamientos de tierras y sequías. 0 denota bajo riesgo y 10 denota riesgo eleado. Fuente: ONU-Habitat, 2011.

Desde la perspectiva de la adaptación al cambio climático, el nuevo enfoque de “gestión de la resiliencia” se convierte en un criterio estratégico para ajustarse al cambio global y climático en base a la capacidad adaptativa para moderar sus daños potenciales, para tomar ventaja de las oportunidades o para enfrentarse a sus consecuencias (Jiménez Herrero, 2013). Por ello, en los enfoques de adaptación es decisivo la minimización de las situa ciones vulnerables y la potenciación de procesos resilientes, ya que ello es la an títesis de la vulnerabilidad y constituye una parte intrínseca de la sostenibilidad. Las políticas de adaptación deben, en último término, tener por objetivo llevar a los sistemas desde la “vulnerabilidad climática” hasta la “resiliencia climática” (ONU-Habitat, 2011), véase Recuadro 1.2.

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Recuadro 1.2. Efectos del cambio climático en las ciudades del mundo. La historia de la urbanización y el pasado reciente de las ciudades señalan un uso voraz de energía, lo cual está ligado al aumento de las emisiones de gases de efecto inver nadero, por lo que, a menos de que las ciudades actúen rápidamente para cambiar el rumbo actual del cambio climático, se cosecharán tempestades. Las ciudades se enfrentan a los impactos significativos, actuales y futuros, del cambio cli mático. Tales impactos pueden desencadenar graves consecuencias para la salud, los me dios de vida y los activos de los seres humanos; en especial en el caso de las poblaciones pobres urbanas, los residentes de asentamientos informales y grupos vulnerables. La gama de impactos del cambio climático incluye desde el aumento de los fenómenos meteorológicos extremos y las inundaciones hasta un clima más caluroso y problemas de salud pública. Las ciudades ubicadas en zonas costeras de baja elevación, por ejemplo, se enfrentan a la amenaza combinada del aumento del nivel del mar y las marejadas ciclóni cas. En cada ciudad, los impactos específicos dependerán de los cambios en el clima (ta les como aumento de la temperatura o de la precipitación), que varían de un lugar a otro. El cambio climático hará más frecuentes algunos peligros naturales, en especial los fenómenos meteorológicos extremos y causará nuevos impactos incrementales, me nos inmediatos. Pocos impactos climáticos, sin embargo, serán verdaderamente des conocidos para las ciudades, ya que históricamente éstas han convivido con peligros naturales, tales como terremotos, tsunamis, huracanes e inundaciones. En ciertos ca sos, las ciudades estarán expuestas a un aumento en la frecuencia de los peligros ya existentes relacionados con el clima, como es el caso de las inundaciones. Las ciudades deberán prepararse ante un ataque de las poderosas fuerzas de la natu raleza. Un incremento de la temperatura de los océanos, el deshielo y el derretimiento del hielo, así como el consiguiente aumento del nivel del mar son una amenaza para millones de personas que viven en las ciudades costeras. Las mareas tormentosas, cada vez más frecuentes, causan crecidas y daños materiales, inundaciones, la erosión de las costas, una mayor salinidad y obstrucciones al drenaje de las corrientes de agua. Las catástrofes naturales, como el reciente tsunami en Japón o las inundaciones en Pa kistán en 2010, serán cada vez más comunes y afectarán a miles de importantes ciuda des costeras, tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo. El cambio climático puede afectar a la estructura social de las ciudades y aumentar la pobreza, debido a los elevados costos de los daños ocasionados al suministro de agua, los sistemas de transporte, los servicios de salud y el abastecimiento de energía, la in dustria y el comercio y los propios ecosistemas.

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Además, el trastorno de las economías locales puede llevar a una migración en masa y a un posible conflicto. Según una previsión moderada, en 2050 podría haber 200 millones de personas desplazadas por el cambio climático en busca de nuevas casas o nuevos países para vivir. Algunos de los posibles efectos en las ciudades del mundo (ONU-Habitat, 2011): · 200 millones de personas serán desplazadas por el cambio climático antes de 2050. · Se prevé que el aumento del nivel del mar y sus repercusiones afectarán, antes de la década de 2080, a cinco veces más residentes de zonas costeras que en 1990. · En las ciudades costeras del Norte de África, un aumento de la temperatura de 1 a 2 grados centígrados podría hacer subir el nivel del mar, provocando que entre 6 y 25 millones de residentes sufrieran a inundaciones. · Hacia 2070, la casi totalidad de las ciudades ubicadas en los primeros 10 puestos de la categoría de riesgo de exposición a inundaciones serán de países en desarrollo (en particular, China, la India y Tailandia). · Hoy en día cerca de 40 millones de personas viven en las llanuras de inundación de 100 años. En 2070, la población que viva en dicho nivel de riesgo podría aumentar a 150 millones de personas. Se calcula que las repercusiones financieras de una inun dación de 100 años pasaría de 3 billones de dólares EE.UU. en 1999 a 38 billones de dólares en ese tiempo. · En América Latina, entre 12 y 81 millones de residentes podrían experimentar mayo res tensiones relacionadas con el agua antes de la década de 2020. Dicha cifra podría elevarse a 79 y 178 millones en la década de 2050. Según las previsiones de la elevación del nivel del mar entre 2030 y 2050, el aumento tendrá graves repercusiones para las ciudades egipcias del Delta del Nilo, en particular Puerto Said, Alejandría, Rosetta y Damietta. Las ciudades costeras que se encuentran a un nivel muy bajo, por ejemplo Copenhague (Dinamarca), serán especialmente vul nerables al incremento del nivel del mar. Muchas pequeñas comunidades insulares del Pacífico Sur también están expuestas a ese riesgo; algunas de ellas podrían quedarto talmente sumergidas, lo cual obligaría a sus poblaciones a desplazarse. Las ciudades sufrirán cada vez más ciclones tropicales y fuertes lluvias, un mayor nú mero de inundaciones y corrimientos de tierra; también aumentarán las temperaturas y la frecuencia de las sequías. Por ello, la presión sobre los suministros de alimentos y la disponibilidad de agua podría ser grave y se prevén posibles malestares sociales. El ritmo rápido de urbanización no tiene precedentes; por ejemplo, la población urbana casi se quintuplicó entre 1950 y 2011.

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El informe Las ciudades y el cambio climático de Naciones Unidas considera que a nivel de ciudades, las esferas principales donde las políticas y la práctica puedentener efectos de mitigación son el desarrollo y el diseño urbano, en los reglamentos relativos al medio urbanizado, en particular las infraestructuras urbanas y las políticas de transporte. Fuente: ONU-Habitat (2011); EEA, (2012b).

La adaptación al cambio climático está empezando por las ciudades, porque suelen ser las primeras en responder a los desastres ambientales. Como las ciu dades son complejos sistemas dinámicos que se enfrentan a impactos climáti cos únicos, la adaptación debe ser un proceso específico del lugar en que se rea lice, con características apropiadas para el contexto local. La gestión de riesgos y el desarrollo de la resiliencia a largo plazo, consiste en que la ciudad conozca el nivel de exposición y sensibilidad ante un conjunto de impactos, detal mane ra que elabore políticas de respuesta e inversiones que permitan hacer frente a esas vulnerabilidades (Banco Mundial, 2011). Se trata de un proceso de preparación y de ajuste proactivo, considerando tan to sus aspectos negativos como potenciales oportunidades derivadas de sus interacciones regionales. La adaptación climática y la mejora de la resiliencia de las zonas urbanas tienen implicaciones con las dinámicas socioecómicas y ambientales de los territorios circundantes. Los procesos de urbanización, el envejecimiento de la población y otras tenden cias socioeconómicas interactúan y se entrelazan con fenómenos climáticos y am bientales de las regiones donde están insertadas. Las zonas urbanas generalmente experimentan las mismas exposiciones al cambio climático que las regiones cir cundantes, pero pueden tener mayores capacidades adaptativas y regenerativas. Sin embargo, las modificaciones del medio urbano pueden alterar los efectos de los impactos locales y territoriales. La sustitución de la vegetación natural con su perficies artificiales y edificios crea microclimas únicos que alteran los patrones de temperatura, humedad, dirección del viento y de la lluvia, por lo que la mayor o menor vulnerabildad de las ciudades, incluso las situadas en la misma región geográfica, depende de la eficiencia en el diseño y gestión urbana. Las ciudades

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son altamente dependientes de otras zonas urbanas y regiones que prestan una serie de servicios indispensables como los alimentos, el agua, la energía y las in fraestructuras, destacando especialmente los servicios de los ecosistemas de las regiones circundantes (EEA, 2012b).

1.3 Interacciones de los fenómenos globales y efectos en los territorios, ecosistemas y paisajes Los modelos de usos del suelo y ocupación del territorio responden a una di námica de necesidades sociales y económicas, incluido el desarrollo urbanís tico, que no solo ejerce una serie de presiones ambientales sobre los ecosiste mas y paisajes de una región, sino que afectan de forma distinta al conjunto de interacciones complejas de los fenómenos de alcance global. Aunque el mayor protagonismo del Cambio Global se centra en el cambio cli mático, lo cierto es que también se pone ahora un mayor énfasis en las inter dependencias entre los fenómenos globales en relación con los usos del sue lo, destacando la imprescindible integridad y funcionalidad de los ecosistemas para que puedan seguir prestando los bienes y servicios intrínsecos al capital natural-territorial, y hacer frente a los crecientes riesgos de vulnerabilidad. Como se ha señalado en otras ocasiones5 (Jiménez Herrero, 2014), los cambios de usos del suelo forman parte de los llamados cambios acumulativos que adquieren al cance global por la adición e interacción defenómenos semejantes en diferentes partes del mundo. Como resalta Vitousek “el uso de la tierra para proveer bienes y servicios representa la principal alteración humana al sistema Tierra” (Vitousek et al, 1994). Y así, las modificaciones en la cobertura natural por el impacto de

(5) Una parte significativa de este epígrafe se ha basado en textos publicados anteriormente. Véase, Jiménez Herrero, L (2010), “Usos del suelo y cambio global. Procesos de sostenibilidad urbana y territorial en España”, en Rodríguez González, Román (Director) (2010), Territorio. Ordenar para competir, Universidad Internacional Menén dez Pelayo, EDITORIALNETBIBLO, 343 Pág.; Jiménez Herrero, L (2014), “Usos del suelo y sostenibilidad territorial: entre el cambio global y la gobernanza local”, VII Congreso Internacional de Ordenación del Territorio, Madrid 27 29 Noviembre de 2014.

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las actividades humanas se han convertido en una de las principales causas de modificación de los ecosistemas y de los equilibrios ecológicos. Existen múltiples interrelaciones entre los fenómenos globales como el cambio climático, la desertificación y la pérdida de biodiversidad, tal como se señala en el Informe de Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (PNUMA, 2005). Los tres fenó menos están interrelacionados entre sí, retroalimentándose constantemente. La desertificación se asocia a la pérdida de biodiversidad y contribuye al cambio glo bal del clima con la pérdida de capacidad de captación de carbono y un aumento en el albedo de superficie. El cambio climático puede afectar negativamente a la biodiversidad y exacerbar la desertificación debido al aumento en la evapotrans piración y a una disminución probable de la precipitación. Véase Figura 1.5. FIGURA1.5. Interrelaciones y circuitos de retroalimentación entre la desertiicación, el cambio climático mundial la pérdida de biodiversidad.

Desertificación

Captación reducida de de carbono en lasdereservas carbono arriba

Producción primaria reducida

y debajo del terreno

y ciclo de nutrientes

Aumento de los acontecimientos (inundaciones, incendios,...) sequías, extremos

Erosión del suelo carbono CO2 yReservas emisiones en aumento reducidas dede

dey nutrientes Pérdida humedad del suelo

Diversidad decreciente de especies de organismos del suelo y de las plantas Conservación del suelo reducida Diversidadcubierta estructural reducidadela vegetal de la y diversidad de especies microbianasen la corteza de la tierra

Pérdida de biodivesidad

Cambio climático enyla reducciones Incrementos

diversidad Cambio en y en la la

abundancia de especies

estructura de la comunidad

En verde: principales componetes de la biodiversidad involucrados en las interrelaciones En negrita: principales servicios afectados por las pérdidas de biodiversidad

Fuente: UNEP, 2005.

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Las interrelaciones y circuitos de retroalimentación entre la desertificación, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad están asimismo vinculadas a los cambios de ocupación del territorio. En esta compleja dinámica de modificación global, preci samente, los procesos de “ocupación del territorio” (usos y cubierta del suelo), son uno de los principales elementos impulsores de transformación de los ecosistemas y alteración de los equilibrios ecológicos con claras implicaciones para los sistemas socioeconómicos que afectan a los procesos de sostenibilidad local y global. Determinadas transformaciones de la cubierta terrestre y ciertos usos del suelo pueden significar una reducción de la producción primaria neta de los ecosis temas, es decir de la capacidad de suministrar bienes y servicios ambientales (que además de su valor ecosistémico, son indispensables para el bienestar hu mano) (PNUMA, 2005), lo que puede generar nuevos requerimientos adicionales de flujos materiales y energéticos para permitir el desarrollo cohesionado de los sistemas socioeconómicos y sus relaciones estructurales, aumentando con ello, los riesgos de insostenibilidad. El uso del suelo es un elemento importante que tiene impactos sobre el clima, la biodiversidad e influye en la distribución y el funcionamiento de los ecosistemas y por lo tanto, en el suministro de servicios ecosistémicos. La degradación, la frag mentación y el uso no sostenible del suelo hacen peligrar la provisión de varios servicios ecosistémicos clave, representan una amenaza para la biodiversidad y aumentan la vulnerabilidad frente al cambio climático y a los desastres naturales. Además, agravan la degradación del suelo y la desertificación. Naciones Unidas alerta, a este repecto, que el uso de la tierra / cambio de la cubierta vegetal, juegan igualmente un papel importante en el cambio climático en los planos mundial, regional y local, mediante el aumento de la liberación de dióxido de carbono a la atmósfera cuando se alteran los suelos y la vegetación natural, a lo que hay que sumar otras emisionesterrestres de otros gases de efecto invernadero, en especial, metano (a través de la hidrología alterada superficie y la eliminación de la cubierta forestal) y óxido nitroso (a través de la agricultura) (NU, 2010). De esta manera, la alteración y transformación de los ecosistemas (que ha su puesto históricamente cerca del 50% de la cubierta terrestre), ha sido un factor decisivo para configurar una nueva etapa en el complejo entramado de relacio

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nes entre los sistemas humanos y naturales Como señala Vitousek, “el cambio de usos del suelo no es la única fuerza motriz del cambio en la biodiversidad, pero sí es el más importante e interacciona con la gran mayoría de los demás elementos del cambio global” (Vitousek etal, 1994; 1997). La modificación sociocultural del territorio es una consecuencia de la perma nente interacción entre los sistemas humanos y los naturales, calificada por Gon zález Bernáldez como “humanizaciones del paisaje”, que se produce sistemáti camente a lo largo del tiempo en diversas fases significativas que van desde las primeras prácticas agrícolas neolíticas (González Bernáldez, 1995, en Turner II et al), pasando por la Revolución Industrial, hasta la era que iniciamos caracteriza da por el Cambio Global de origen antropogénico. Pero también se ha aumentado la conciencia de que las transformaciones de los paisajes naturales tienen importantes repercusiones en el Cambio Global. Ciertamente, la actividad que más contribuye a las emisiones de gases de efecto invernadero, GEI’s es el uso de combustibles fósiles. Sin embargo, las actividades relacionadas con los cambios de usos y cobertura del suelo contribuyen a las emisiones GEI’s en más de un 20% (IPCC, 2007), aunque su importancia es cuali tativamente mayor porque son esenciales en la regulación del impacto neto del cambio climático a escala local y global. En particular, cuando se cambia un suelo forestal por otro uso, además de ge nerarse emisiones de CO2, se debilita la capacidad adaptativa de los territorios circundantes para enfrentarse a fenómenos ambientales adversos (lluvias to rrenciales, ciclones, inundaciones, alteraciones hidrológicas), al tiempo que se pierde capacidad de mitigación y regulación por la propia deforestación (IPCC, 2007). La tierra es un elemento esencial para luchar contra el cambio climático y no sobrepasar el objetivo de los 2ºC, ya que ralentizando la deforestación y plantando bosques se lografrenar o incluso revertir el aumento de las emisiones derivadas del uso de la tierra (IPCC, 2014b). El rápido crecimiento de la población y las altas y aceleradas tasas de uso de los sistemas naturales alteran la estructura y funcionamiento del Sistema Tierra. Las relaciones causales que más directamente inciden en el calentamiento global y

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en la pérdida de biodiversidad se pueden resumir en el aumento de la concen tración de dióxido de carbono en la atmósfera, la alteración del ciclo global del nitrógeno y en los cambios de cobertura y uso del suelo (Vitousek et al, 1994), como se refleja en la Figura 1.6. FIGURA1.6. Componentes del cambio ambiental global relacionados con el tamaño de la población la actividad humana.

POBLACIÓN HUMANA (Tamaño y usos de los recursos) Industria

Agricultura

Biogeoquímica del nitrógeno

Aumento de CO2

climático Cambio

Usos del suelo/cambios de usos del suelo

debiodiversidad Pérdida

global

Fuente:Vitousek etal, 1994.

Más concretamente, el impacto derivado de las transformaciones territoriales en la cobertura y usos del suelo se relaciona con la creación de infraestructuras, los desarrollos urbanos, la modificación de los ciclos hidrológicos, la deforestación, la fragmentación del territorio, la desertización, la pérdida de la diversidad bio lógica y de los servicios ecosistémicos. Estos efectos están vinculados con el au mento de los sistemas de movilidad y de los modernos estilos de vida. (Jiménez Herrero, 2000/08).

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Las causas y consecuencias humanas de los cambios de uso y cubierta del suelo6 se concretan en una serie de actividades que afectan a las características ecoló gicas de los territorios (Turner II et al, 1995). La transformación de usos de sue lo por la acción humana estaría generando una pérdida de riqueza ecológica, medida en términos de servicios del capital natural, que repercute y amplifica los demás procesos que componen la dinámica del cambio global. Un esquema típico de este tipo de planteamientos se presenta en la Tabla 1.1. TABLA1.1. Causas y consecuencias humanas de los cambios de uso del suelo.

Causas

Cambios de usosuelo del y cobertura

Actividades

- Crecimiento de la población -Política --Tecnología Consumo/hab Estructura Actitudes/valores Economíca política

- Explotación - residencias -Inundaciones forestal segundas Expansión Urbanización Desarrollo agrícola

-Irrigación de - del -Fertilización -Introducción -Fragmentación Degradación especiesinvasoras paisaje forestal

Características ecológicas afectadas - Biodiversidad -Hábitat - Calidad del suelo -Productividad -Extracción de recursos - Calidad del agua - Efectos globales/regionales sobre el clima

Fuente: Turner II etal, 1995.

El uso y la ocupación del territorio moldea el entorno tanto de manera positiva como negativa y es una de las variables clave para conocer el estado actual y evaluar las tendencias en los procesos de sostenibilidad. La tierra productiva es un recurso críti co para la alimentación y la producción de biomasa y desempeña un papel esencial en el almacenamiento de carbono y en la conservación de los paisajes. La calidad de vida actual y de las generaciones futuras, la biodiversidad y los sectores productivos están, en gran parte, determinados por los usos y cambios del suelo.

(6) “Cobertura del suelo” (Land Cover; cubierta biofísica observada sobre la superficie terrestre); “uso del suelo” (Land Use; actividades sociales y de producción en un cierto tipo de cubierta).

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El concepto de paisaje, como visión y como de realidad, está enraizada en la cultura humana para la percepción y descripción de nuestro entorno cambiante. En este sentido, se puede destacar el planteamiento del Convenio Europeo del Paisaje del Consejo de Europa, cuando señala la importancia del paisaje para alcanzar un desarrollo sostenible basado en una relación equilibrada y armonio sa entre las necesidades sociales, la economía y el medio ambiente. En efecto, desempeña un significativo papel cultural, ecológico, medioambiental y social. Constituye un recurso favorable para la actividad económica, contribuye a la for mación de las culturas locales y al bienestar de los seres humanos y a la calidad de vida de las poblaciones en todas partes, tanto en los medios urbanos como rurales. Tal es la importancia actual del uso del suelo y del paisaje, que se plantean nue vos enfoques científicos para reforzar los mecanismos de gestión integral del uso de la tierra desde la perspectiva de la sostenibilidad urbana-territorial. (Véase epígrafe 7.3).

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2 EL PROTAGONISMOURBANO EN LAS MEGATENDENCIAS MUNDIALES: HACIA LAGRANTRANSICIÓNSOCIOECOLÓGICA EN CLAVEDESOSTENIBILIDAD El fenómeno del cambio global, ambiental, económico y social, a nivel planeta rio, supone un reto que está reclamando respuestas estratégicas de los sistemas socoecológicos desde el ámbito local al mundial. Se plantea, así, una Gran Tran sición socioecológica desde un modelo único globalizado y depredador, basado en el crecimiento económico y en un sistema energético fósil hacia otro modelo centrado en una transformación del metabolismo de la sociedad urbana-indus trial, incluyendo un cambio del propio “metabolismo social” (pautas de compor tamiento ciudadano), que pueda estar regido por los principios de sostenibilidad, equidad y solidaridad para engranar equitativamente la economía mundial con la ecología global. A lo largo de su historia, la humanidad ha presenciado numerosas transiciones en los grandes ámbitos de la economía, la agricultura, la movilidad y la energía, así como también en áreas de la educación, la atención sanitaria y la estructura social. Estos procesos de cambio suelen servistos desde distintas disciplinas con sus pun tos de vista propios y de acuerdo con sus discursos metodológicos, aunque suelen compartir una serie de puntos comunes (Rotmans etal, 2001; 2005). De este modo, se destaca que en las transiciones existen tramos temporales re lativamente largos de estabilidad que han alternado con períodos relativamen te cortos de rápido cambio social que evolucionan de un estado más o menos

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estable a otro. Asimismo, las transiciones son el resultado de procesos coevo lucionarios que tienen lugar en los diferentes niveles de escala; son altamente impredecibles, con gran incertidumbre en cuanto a su velocidad y dirección; y son impulsados por los cambios en el entorno exterior de un sistema, así como por la innovación interna (Geels, 2004, Loorbach, 2007a). Se va generalizando así, la opinión de que la transición global ya ha comenzado para configurar una sociedad planetaria en un marco de enormes incertidumbres. Si el camino se dirige por la senda de la sostenibilidad, bajo el paradigma sosteni bilista, se puede aspirara un futuro más solidario entre las personas con un planeta más saludable. “Pero su desenlace es incierto. Las tendencias actuales determi nan la dirección al comenzar el viaje, pero no su destino” (Raskin et al, 2008). Más que en una época de cambio, estamos ante un cambio de época donde se plantean procesos de transición amplios para lograr la progresiva transfor mación de los diferentes subsistemas del ecosistema global. Y se perciben así, distintos escenarios para la transición global que se compone de una “familia” de transiciones a gran escala que conlleva fenómenos de cambio de estado o de fase en una determinada dirección. Los grandes cambios estructurales hacia un futuro sostenible y equitativo dependen del resultado de las interacciones del conjunto de transiciones interconectadas de índole económica, energética, am biental, política, social y demográfica-urbana. El cambio de rumbo hacia nuevos paradigmas guiados por la sostenibilidad re quiere, sobre todo, acciones con una visión a largo plazo donde primen los plan teamientos transdisciplinares y los criterios de integración y de cautela, todavía insuficientemente asumidos por el sistema dominante y ampliamente margina dos por la prevalencia del cortoplacismo y la falta de conciencia sobre los retos sistémicos. (Véase epígrafe 4). En los últimos años se va afianzando un fuerte consenso en torno a que los principa les problemas globales, la gestión equitativa y sostenible de los bienes comunes, y la conciliación de las demandas humanas de recursos con la capacidad de la Tierra para suministrarlos, sólo pueden ser superados a través de una acción concertada a gran escala, contemplando nuevos enfoques metodológicos con una visión holística.

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Con esa perspectiva sostenibilista y con el panorama de la “gran transformación”, surge precisamente un enfoque de “gestión de transición” que se basa en una comprensión evolutiva de los patrones y mecanismos de cambio de los sistemas económicos y sociales. De esta forma, se pretende reinventar el metabolismo ur bano-industrial dominante con un planteamiento científico transdisciplinar que haga más operativa la gobrenanza de la sostenibilidad. Así, se destaca que la ambición de la “gestión de la transición” es generar procesos que fomenten la mejora social continua, al tiempo que equilibren la vitalidad económica con el uso de los recursos, el bienestar social, y la diversidad social y cultural (Loorbach, 2007a; 2007 b; Kemp etal, 2006). De esta manera, cobra cada vez más fuerza la visión temporal a futuro, pero sin perder de vista que su consolidación depende de los pasos a corto plazo. Resulta evidente que los distintos horizontes temporales (corto, medio y largo) deben integrarse progresivamente en los procesos de toma de decisiones y en las accio nes políticas. Pero no solo en estrategias globales (que por definición deben te ner una perspectiva amplia de futuro), sino que también tienen que considerarse en las políticas cotidianas, porque del logro de los objetivos a corto (específicos y sectoriales), dependen finalmente, los objetivos a largo plazo para las transicio nes a gran escala hacia nuevos paradigmas de progreso sostenible. De todo ello, la mayor urgencia para implementar cambios paradigmáticos resi de en la transformación económica-energética-urbana al objeto de controlar el fenómeno del cambio climático (como componente más desatacado del cambio ambiental global) y al tiempo, abordar la reducción de las desigualdades sociales. Según el informe de WBGU, la agenda para el cambio se debería centrar priorita riamente en los sistemas de energía, en los sistemas urbanos, incluido el sector del transporte, y en los modelos de usos del suelo y ocupación del territorio. El sector de la energía supone alrededor de dos tercios de las emisiones de gases de efecto invernadero; las zonas urbanas, actualmente, son responsables de las tres cuartas partes de la demanda final de energía global, con las correspondien tes emisiones (con una población que se duplicará hasta los 6.200 millones en 2050). Entercer lugar, el uso de la tierra (agricultura y silvicultura, bioenergía y materias primas de base biológica, incluyendo la deforestación), que actualmen

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te es responsable de casi una cuarta parte de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (WBGU, 2011). El proceso expansivo del sistema socioeconómico, fuertemente impulsado por la ola de globalización económica-tecnológica, conjuntamente con el crecimiento de la población, y su progresiva concentración en ciudades, refleja una comple ja realidad interconectada, con mayor conciencia de vivir no tanto en el “ancho mundo”, sino en una “aldea global”, según el término original acuñado por Mars hall McLuhan (1989), pero con un sentido más amplio donde permanentemente se cruzan todos los lugares y todos los tiempos. El mundo está configurado por sistemas ambientales, económicos, sociales, políticos en un entramado de complejas redes por las que atraviesan flujos de energía, materiales, información e ideas. Y, es por ello, que en este conglomerado de relaciones los sistemas urbanos y sus entornos se van convirtiendo, cada vez más, en ejes estructurantes de los nuevos escenarios de desarrollo humano. En buena parte, las grandes problemáticas socioeconómicas y ambientales tie nen una predominante dimensión urbana (empleo, pobreza, exclusión social, degradación ambiental) que se manifiesta también por el lado de las soluciones que aportan las ciudades y sus entornos (eficiencia de recursos, reducción de emisiones, desarrollo económico, innovación ecológica y social). Derivado de ello, surgen inquietantes desafíos para los modelos urbanos dada su enorme influencia en esta realidad interconectada y globalizada. En particular se presen tan insospechados retos para los modelos de gobierno tradicionales, tantona cionales, regionales o municipales, todo lo cual tiene importantes implicaciones para la mejora de los estándares vida y el bienestar de las modernas sociedades. (Véase Séptima Parte). Más aún, atendiendo a las megatendencias mundiales7, entendidas como ele mentos que permiten aproximarse al conocimiento sobre el comportamiento

(7) Ya en la última década del siglo anterior, varios autores como John Naisbiten su libro Megatendencias año 2000, Alvin Toefler en La Tercera Ola, y Paul Kennedy en Megatendencias Siglo XXI, habían tratado de describir el futuro sobre la base de las grandes tendencias del presente.

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futuro, emergen incertidumbres adicionales. Estas megatendencias trascienden el ámbito social, tecnológico, económico, político e incluso ambiental. Pero ya es evidente que el mundo está experimentando un rápido cambio estructural con respecto a la energía, el clima, la tecnología, la demografía y la urbanización. En un contexto mundial interconectado, estos patrones de cambio a largo plazo8se van desarrollando a escala mundial durante décadas y son cada vez más difíciles de desentrañar haciendo más compleja la resolución de los problemas ambien tales de manera unilateral (EEA, 2015a). Y entre los factores clave se incluyen el cambio de las pautas demográficas y la aceleración del ritmo de urbanización, en un proceso de transición hacia un mundo urbano con ciudades que se expanden y con un crecimiento del con sumo en espiral (EEA, 2010a). Con la cuadruplicación de la población mundial desde el siglo pasado, mientras que la población urbana ha crecido trece veces más, se produce un aumento de las diferencias mundiales en las tendencias de mográficas, en tanto que en las economías avanzadas las poblaciones están en vejeciendo y, en algunos casos, se está reduciendo su tamaño, mientras que por el contrario, las poblaciones de los países menos desarrollados están en plena expansión (ONU-Habitat, 2009). En el caso de la sociedad europea se están constatando importantes cambios sociodemográficos donde intervienen factores endógenos y exógenos entre los que destacan: nuevos estilos de vida, tanto en la ciudad como en las zonas rura les, nuevos hábitos de consumo y de movilidad, nuevos y más diversos entornos familiares, una presencia cada vez mayor de la tecnología en la vida diaria.

(8) Megatendencias mundiales (MTM). MTM 1: Aumentan las diferencias mundiales en las tendencias demográ ficas; MTM 2: Hacia un mundo cada vez más urbano; MTM 3: Cambios en las pautas de carga de enfermedad mundiales y en el riesgo de nuevas pandemias; MTM 4: Se acelera el cambio tecnológico; MTM 5: ¿Crecimien to económico continuado?; MTM 6: Un mundo cada vez más multipolar; MTM 7: Se intensifica la competencia mundial por los recursos; MTM 8: Aumentan las presiones sobre los ecosistemas; MTM 9: Las consecuencias del cambio climático son cada vez más graves; MTM 10: Aumenta la contaminación ambiental; MTM11: Los plantea mientos de la gobernanza se diversifican (EEA, 2015a).

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La Comisión Europea señala en este sentido, varias tendencias9 que requieren una decidida actuación estratégica a medio/largo plazo. En primer lugar, el en vejecimiento gradual de la población europea en tanto que el colectivo de per sonas con 65 o más años se duplicará en la UE de 1990 a 2050. Igualmente, tener en cuenta la migración neta que es y será necesaria, ya que supera el crecimiento natural de la población. Además, la crisis de finales de la primera década de si glo, ha puesto de relieve el sempiterno asunto de si la riqueza generada por el crecimiento es eficaz y se distribuye equitativamente, si bien se confirma que la crisis ha hecho crecer las desigualdades y ha limitado aún más el efecto de los sistemas redistributivosUE (2014a; 2014b). Estas dinámicas sociodemográficas y urbanas, unidas a las consecuencias del cambio global y la multicrisis sistémica, ponen de manifiesto la dimensión mun dial del desarrollo urbano y nos alertan sobre panoramas futuros inciertos. Por que si la dirección elegida marcha por la senda de la sostenibilidad puede haber una mayoresperanza de introducir macrotransformaciones en el orden ambien tal, socioeconómico y político-institucional que aporten prosperidad, bienestar, calidad ambiental y buen vivir a una gran parte de la población. Un desenlace positivo de esta visión optimista requiere decisiones de interven

(9) La Comisión Europea señala en primer lugar, el envejecimiento de la población europea como un fenómeno gradual, pero muy tangible: la edad media en Europa – es decir, la edad que divide la población en dos mitades – pasó de 37,5 años en 1992 a 41,5 en 2012 y podría alcanzar 52,3 años en 2050. Se prevé que la población con 65 o más años se duplicará en la UE de 1990 a 2050. La migración neta es y será necesaria habida cuenta de la evolución demográfica. La migración neta supera el crecimiento natural de la población (la diferencia entre nacimientos y muertes) desde 1992 y actualmente representa dos tercios del crecimiento de la población europea. La dependen cia económica –la relación entre el número de personas sin empleo y quienestrabajan– se espera que pase de 1,32 en 2010 a 1,47 en 2030: La dependencia de las personas de edad avanzada planteará retos sin precedentes en lo tocante a la adecuación social y la viabilidad financiera de los sistemas de protección social. La población en edad de trabajar está en declive y se nutrirá, cada vez más, de trabajadores de mayor edad. En segundo lugar, aunque en general en Europa el PIB y la riqueza han seguido creciendo, las desigualdades también lo han hecho –como en otros países desarrollados– desde mediados de la década de los ochenta del siglo pasado. En la UE se dan actualmente grandes desigualdades en la distribución de los ingresos; por ejemplo, en 2012, el 20% con mayores ingresos ganó de media, 5,1 veces más que el 20% con menos ingresos. Este ratio varía de forma significativa dentro de la UE, yendo de 3,4 en Eslovenia y 3,5 en la República Checa, a más de 6,0 en Grecia, Rumanía, Letonia y Bulgaria, alcanzando su máximo, 7,2, en España. Se cree que la crisis ha hecho crecer las desigualdades y limitado aún más el efecto de los sistemas redistributivos. Por su parte, la cuestión de la equidad de la distribución de la riqueza supone una dificultad añadida a la hora de abordar los retos a los que se enfrentan las economías europeas (UE, 2014b).

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ción social y política que apuesten por la coevolución positiva entre los sistemas humanos y naturales, detal forma que el proceso de urbanización mundial pue de impulsar soluciones innovadoras a los problemas socioambientales e, inclu so, puede ser visto como una oportunidad para estilos de vida más eficientes en el uso de los recursos (EEA, 2015a). Sin embargo, en caso contrario, también podría provocar presiones crecientes sobre los ecosistemas, un aumento de la contaminación, así como una agudi zación de los desequilibrios sociales, dando lugar a procesos involutivos y des estabilizadores que pueden desembocar en mayor pobreza, marginación social y, a la postre, en modelos insostenibles de desarrollo socioambiental y territo rial. En definitiva, el modo en que se organicen y funcionen las ciudades con sus relaciones territoriales estará definiendo la viabilidad de futuros modelos más sostenibles. Los complejos procesos de transición desde un mundo rural a un mundo urbano definen cada vez más el nicho ecológico humano y su “huella ecológica” plane taria, pudiendo considerarse la urbanización como la mayor migración masiva de personas en la historia a un ritmo acelerado y cuyo alcance previsto para 2050 será más que toda la población que se había acumulado en la Tierra en toda la historia del homo sapiens hasta mediados del siglo pasado (Rees, 1992; 2012). No entender los hechos básicos de la ecología humana urbana puede condenar al fracaso las transiciones por las vías de la sostenibilidad y aumentar la vulnera bilidad de las ciudades respecto al cambio ecológico global. Al mismo tiempo, entender la ecología y la gestión de las ciudades con sus relaciones de depen dencia con el campo es un reto fundamental para la emergente ciencia de la sostenibilidad (Weinstein et al, 2013).

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2.1 La transición demográica y la dinámica urbana-rural en el «siglo metropolitano» La transición demográfica10 que se ha venido produciendo desde la Primera Re volución Industrial, responde a un modelo que posibilita estabilizar la población de acuerdo a la mejora de los niveles de vida y a la capacidad de carga del medio. Desde finales del siglo pasado se puede identificar adicionalmente, una “transi ción urbana” específica por la forma en que la población y la actividad humana se concentran en las ciudades. Esta transición se puede definir como un cambio gradual y continuado en la socie dad de una “modalidad de funcionamiento” a otra (Jiménez Herrero, 2000/08). Sin embargo, con la mirada puesta en los fenómenos del siglo XXI se aprecia un reforza miento de la concentración urbana y sus dinámicas interconectadas a otras transi ciones. En este sentido, destaca su conexión con la pretendida transición tecno-eco nómica para ajustar la escala del subsistema económico al ecosistema planetario y transformar las pautas de producción y consumo por vías sostenibles. E igualmen te, está vinculada con la transición política-institucional basada en una gobernanza multinivel y participativa guiada por la lógica democrática de la sostenibilidad. Además, existen procesos emergentes que surgen de las interacciones y que pueden acelerar estas transiciones, dado que son interdependientes y el cambio positivo en una dimensión puede reforzar o estimular el progreso en otras. El fenómeno urbano se está convirtiendo en un elemento crítico de la sostenibili dad mundial y en un factor clave de la transición sociodemográfica, económica y ambiental hacia un nuevo escenario planetario. De esta forma, el acelerado proceso de cambio urbano que se produce desde (10) La tendencia hacia la estabilización de la población de forma “natural” que han experimentado la mayoría de los países industrializados, se ha configurado como un modelo de transición demográfica. El aumento del nivel de desarrollo puede conducir a una disminución y estabilización gradual de la población. Pero aún se discute si este proceso constituye una teoría científica o simplemente se trata de una serie de acontecimientos históricos acaecidos en determinados países en épocas y circunstancias concretas (Jiménez Herrero, 2001/08).

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mediados de siglo pasado, cuando los habitantes de la ciudad eran una minoría de la población mundial, está modificando estructuralmente las relaciones entre población, ambiente y desarrollo y será aun más determinante en las próximas décadas, cuando la población urbana se duplique en número. Este fenómeno, que comenzó hace más de un siglo en Europa y América del Nor te, se expande a un mayor ritmo en las regiones emergentes. A principios del pa sado siglo, tan solo tres ciudades alcanzaban una población superior a un millón, mientras que hoy, más de 280 ciudades superan esa cifra. De hecho, la urbaniza ción del planeta en los últimos cien años ha crecido exponencialmente, lo que supone que, mientras que la población total se multiplicaba por cuatro durante estos cien años, la población urbana aumentaba más de doce veces en el mismo periodo, gracias a la aparición del petróleo, ya que permitió disponer de cantida des ingentes de energía a precios muy reducidos (Fernández Durán, (2009). La urbanización sufrió un fuerte impulso tras la Segunda Guerra Mundial, asis tiendo actualmente al más largo y rápido incremento de la población urbana del mundo. Los factores clave en el crecimiento de las ciudades fueron la inter nacionalización y el desarrollo de la economía fósil. Los países en proceso de urbanización acelerada, especialmente en Asia y África, absorberán la mayor parte del aumento de la población mundial y tendrían que construir una ciu dad cada semana de un millón de habitantes, en los próximos cuarenta años, con el fin de mantenerse al día con las tasas de crecimiento actuales. De ahí la importancia de liderar las transformaciones urbanas en el marco del desarrollo sostenible, como plantea la ONU, institucionalizando este enfoque y creando el Día Mundial de las Ciudades11.

(11) El el 31 de octubre en Shanghai, China, se ha celebrado un evento dedicado añDía Mundial de las Ciudades, que se celebrará todos los años, auspiciado por Naciones Unidas. El 27 de diciembre de 2013, la Asamblea Ge neral de la ONU, mediante la resolución A/RES/68/239, decidió designar el 31 de octubre de cada año, a partir de 2014, el Día Mundial de las Ciudades. La Asamblea General reconoce la importancia del acceso equitativo y adecuado a los servicios urbanos básicos, como pilar de una urbanización sostenible y, portanto, del desarrollo económico y social generalizado. Alienta a los gobiernos y a los asociados del Programa Hábitat a que planifi quen la ampliación de las ciudades en rápido crecimiento siguiendo las metodologías y principios del desarrollo sostenible, con objeto de evitar la proliferación de barrios marginales, mejorar el acceso a los servicios urbanos básicos, favorecer las políticas de viviendas inclusivas, aumentar las posibilidades de empleo y crear unas con diciones de vida seguras y saludables, http://www.un.org/es/events/citiesday/

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Hace cien años, los habitantes de la ciudad eran una minoría de la población mundial. En 1950, sólo alrededor de 700 millones de personas vivían en las ciudades. En el presente, más del 54% de los 7.400 millones de habitantes ac tuales del mundo son urbanitas. Se calcula que en 2030 la población mundial será de 8.000 millones de personas y más de las dos terceras partes vivirán en ciudades, llegando al 75% en 2050, del orden de 6.200 millones, cuando la población mundial podría alcanzar los 9.500 millones de habitantes. Cada se mana, los aumentos de la población urbana suponen alrededor de un millón de habitantes y más de la mitad de estos “recién llegados” vivirán en tugurios urbanos (UN, 2012; 2014). Véanse Figuras 2.1 y 2.2. Pero aunque el ritmo de la urbanización del mundo en desarrollo sea muy rápi do, los países desarrollados seguirán urbanizándose de forma más lenta pero continua, llegando en 2050, al 86%, en comparación con 64% en el mundo en desarrollo (JPI Urban Europe, 2011). En el caso de la UE, el 72% de la población vive en ciudades y barrios periféricos y, aun cuando la velocidad de transfor mación se ha ralentizado, la concentración urbana seguirá aumentando, supe rando ampliamente la tasa del 80% (UE, 2014b). FIGURA2.1. Población urbana rural en regiones menos desarrolladas; África, Asia ecluido Japón, Latinoamérica Caribe, Melanesia, Micronesia Polinesia. Millones 3.000 5.000 4.000 Población urbana Población rural

2.000 1.000 Proyección

0 1950

1970

1990

2010 2030 2050

Fuente: (UN, 2012; 2014).

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FIGURA2.2. Población urbana y rural en regiones más desarrolladas: Europa, Norteamérica, Australia, Nueva Zelanda Japón. Millones

Proyección

1.500

Población urbana

1.000 500 Poblaciónrural

0 1950

1970

1990

2010 2030 2050

Fuente: (UN, 2012; 2014).

Desde una perspectiva a más largo plazo, esta centuria se va a poder caracteri zar como el “Siglo Metropolitano” (OECD, 2015a), porque en 2100 la mayor parte de nuestro planeta estará altamente urbanizado y puede llegar al 85%, detal manera que en 150 años, los habitantes de las ciudades habrán aumentado de menos de mil millones en 1950 a más 9 mil millones para finales de este siglo. La explosiva emergencia de grandes ciudades ha sido incesante. En 1970, Tokio y Nueva York fueron las únicas megaciudades12, con más de 10 millones habitan tes. En 2014 hubo 28, la mayoría de los cuales estaban en el Sur. Y para el año 2030 podría haber 41 a nivel mundial (UN, 2014c). Sólo una docena de países de la OCDE tienen poblaciones tan grandes como las mayores aglomeraciones del mundo (Tokio, Guangzhou, Shanghai, Delhi y Yakarta) (OECD, 2015a). En las regiones más desarrolladas el grado de urbanización es superior a la me dia mundial. La mitad de la población de los países de la OCDE viven en 300 áreas metropolitanas, definidas como grandes aglomeraciones urbanas de más de 500.000 habitantes, tal como indica la Figura 2.3, con un impacto económico que supone más de la mitad del PIB producido (OECD, 2014).

(12) Se suele entender por megaciudad, un área metropolitana con más de 10 millones de habitantes. Los térmi nos megápolis y megalópolis a veces se utilizan como sinónimo de megaciudad.

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FIGURA2.3. Porcentaje de la población que vive en zonas metropolitanas, en pequeñas aglomeraciones y fuera de las aglomeraciones urbanas. Korea (45) Japón (76) Canadá (34) E. Unidos (282) Méjico (77) OECD (1.1179) Chile (26) Austria (6) Bélgica (11) Reino Unido (101) Francia (83) Grecia (9) Estonia (3) Portugal (13) Alemania (109) Irlanda (5) Suecia (12) Holanda (35) España (76) Dinamarca (4) Suiza (10) Italia (74) Polonia (58) Rep. Checa (16) Eslovenia Hungría (10) (2) Finlandia (7) Noruega (6) Eslovaquia (8) Luxemburgo (1) 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Áreas metropolitanas (+500.000) Aglomeraciones urbanas de tamaño pequeño y mediano Fuente: (OECD 2013; 2014).

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90%

100%

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Las ciudades, especialmente las grandes, se han identificado como los moto res del desarrollo económico a largo plazo, en tanto que son centros de pro ductividad e innovación, proveedores de servicios y productos, aunque, por otro lado, suponen un impacto crítico sobre el medio ambiente. Sin embargo, las ciudades pequeñas y medianas constituyen la espina dorsal del territorio y desempeñan un papel importante en el desarrollo y la cohesión territorial, como sucede en Europa. De hecho, las pequeñas y medianas ciudades siempre han sido fundamentales en el proceso de urbanización, y aunque la población de las megaciudades se duplicará para el tercer decenio de este siglo, el mayor número de habitantes urbanos vivirán en ciudades de menos de medio millón de personas. Hoy en día, el 12% de la población urbana mundial vive en las megalópolis mientras que alrededor de la mitad viven en las ciudades intermedias, las cuales están aumen tando su peso específico paulatinamente (UN, 2014). El mundo se urbaniza a un ritmo superior a la tasa de crecimiento de la población. Existen numerosas y variadas razones para explicar la tendencia hacia la concen tración urbana. La incesante urbanización, además del crecimiento vegetativo, está impulsada principalmente, por una fuerte inmigración rural interna e interna cional que en general, es consecuencia de una menor disposición de recursos per cápita o de la falta de oportunidades de desarrollo económico, social o cultural de las regiones rurales o de otras partes del mundo. A este proceso viene a sumarse la incidencia de la progresiva industrialización urbana, la mecanización intensiva de la agricultura y los cambios ambientales que expulsan población rural. Las zonas urbanas no representan solamente una población concentrada en nú cleos sino que son sistemas que actúan como centros de actividad social, cultural y sobre todo, económica. La concentración del comercio, la industria y las institu ciones (formales e informales) está impulsando el crecimiento urbano con econo mías de escala y de alcance, y mejoras de la productividad. Los países altamente urbanizados tienden a teneraltos niveles de desarrollo humano (UNDP, 2014). Algunas investigaciones sugieren que a medida que se duplica la población de una ciudad, se consigue un aumento de la productividad económica del orden del

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130% (MIT, 2013). Las grandes ciudades europeas obtienen mejores rendimientos económicos que el resto (CE, 2010) y al mismo tiempo, durante la crisis económica iniciada en 2008, las capitales y las grandes zonas metropolitanas han venido arro jando mejores resultados que las pequeñas zonas metropolitanas y las zonas no metropolitanas (CE, 2013a). Frente a los beneficios pecuniarios de las ciudades, por el aumento de la pro ductividad y los salarios de los trabajadores, así como los beneficios no pecunia rios, por el amplio conjunto de oportunidades, de variedad en la vida cultural y servicios recreativos, hay que destacartambién los aspectos negativos sobre la calidad de vida y el aumento de los costes socioambientales. También son las ciudades, sobre todo las grandes, las que tienen a menudo altos niveles de desigualdad por procesos de estratificación económica y espacial, lo que contribuye a la exclusión social y a incrementar las diferencias en relación a los niveles de accesibilidad y los servicios públicos, como el acceso a la educación. La inevitable transformación urbana conlleva altos riesgos de insostenibilidad en la medida que se puedan propagartendencias negativas como la rápida expan sión de los asentamientos informales (no planificados que carecen de acceso a agua potable, saneamiento e infraestructura adecuada) que refuerza el aumento de la segregación, la desigualdad y la degradación ambiental. El bienestarse extiende más allá de las condiciones materiales de los ciudadanos y su calidad de vida no está determinada sólo por factores de carácter pecuniario (los salarios y los precios) y la eliminación de las desigualdades sociales. La con gestión, los largos desplazamientos y la contaminación atmosférica, procedente del tráfico y la producción industrial, tienen efectos perjudiciales sobre la salud de las personas y los ecosistemas. Las ciudades no solo pueden proporcionar buenos empleos y medios de vida, sino también deben ser más habitables y sos tenibles. El aumento de bienestar en el contexto de una ciudad requiere menos contaminación y congestión, buen acceso a lugares donde los residentes necesi tan o quierenir, una buena elección de actividades de ocio y un medio ambiente atractivo y seguro (OECD, 2015a). (Véase epígrafe 6.3).

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2.2 Urbanización sostenible y fuerzas motrices del cambio urbano La megatendencia urbanizadora impone un cambio de las formas de vida que está transformando nuestro mundo. Las ciudades comprenden el principal há bitat de la especie dominante en el planeta y hacen demandas biofísicas inigua lables sobre la ecoesfera. Y aunque la urbanización se ha convertido en un proceso inevitable que presenta enormes desafíos, desde una visión optimista, las ciudades suelen comportarfa cilidades y oportunidades para liderar transformaciones positivas hacia modelos de desarrollo sostenible local y global. Con una visión de futuro sostenible, las ciudades no pueden crecer de una ma nera caótica a merced de las dinámicas especulativas o las influyentes fuerzas del mercado. La urbanización sostenible es capital para hacer frente a los gran des desafíos del siglo, como la desigualdad, la escasez de recursos, la multicrisis y el cambio climático, que son parte del cambio global. Las ciudades que decidan seguir la vía de la sostenibilidad pueden abordar me jor los problemas locales y afrontar los desafíos globales mejorando su resilien cia frente a las perturbaciones externas. La clave reside en redefinir un nuevo pa radigma urbano sostenible y resiliente para las generaciones presentes y futuras. Aunque no existe una definición universal del término “urbano”13, ni tampoco hay un criterio general que establezca cuándo una zona urbana se convierte en

(13) La definición del término “urbano” se suelen basar en criterios establecido por los propios países, atendien do al tamaño de la población y la densidad de población. En Europa, se define como área urbanizada continua, con una población de más de 20.000. La Urbanización difumina la separación entre las zonas urbanas y rurales, creando importantes zonas periurbanas con sus propias características, problemas y oportunidades. Las Zonas Peri-urbanas en el caso de Europa, se suelen identificar con una especie de territorio multifuncional entre los asentamientos urbanos y su interior rural. Las zonas periurbanas son que contienen asentamientos de menos de 20.000 personas, con una densidad media de al menos 0,4 personas por hectárea (Piorret al, 2011).

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una ciudad (estos términos se suelen utilizar indistintamente), de igual manera que se difumina también la separación entre lo urbano y rural por medio de las zonas periurbanas (Piorret al, 2011), sí se puede constatar, en todo caso, que el proceso urbanizador se acelera de forma imparable. La expansión urbana conlleva un alto impacto socioeconómico, ambiental y te rritorial, aunque con marcadas diferencias entre las regiones desarrolladas y en desarrollo, pero en este último caso con visibles efectos negativos por razones de ineficiencia espacial, segregación, vulnerabilidad y precariedad ambiental14 (UN-Habitat, 2013b). En términos económicos, las ciudades tienen cada vez mayor significación. Ac tualmente, acaparan alrededor del 80% de la riqueza económica medida por el PIB, siendo una gran parte de este potencial perteneciente a la clase media, un grupo de consumo que probablemente crecerá en más de un 170% a 4,9 millo nes en 2030, absorbiendo Asia el 85% de ese crecimiento (Kaufmann et al, 2012), (Kharas, 2010). La incidencia socioambiental de las zonas urbanas es mucho más amplia que la que se produce sobre el propio territorio, aunque este impacto local no sea nada despreciable. Las ciudades, en general, ocupan una pequeña parte de la superfi (en terrestre la UE se sitúa en el 6%), más el de2% la mitad dedel la población cie del planeta, soloelsuponen porque pero son hogar deentre y el 4% territorio15 mundial (UN, 2012a). En los próximos 30 años, la duplicación de la población ur bana en países en desarrollo es probable que tripliquela extensión de las áreas urbanizadas (Piorret al, 2011). (14) Esta ineficiencia espacial relativa está relacionada con el hecho de que es probable que sea asentamientos precarios e informales a menudo con condiciones de vivienda inadecuadas. Los barrios marginales han sido siempre un fenómeno significativo de la rápida urbanización, pero su escala actual no tiene precedentes. Casi mil millones de personas viven en ellos. En algunos países de África, más del 90% de los residentes urbanos (UN-Habitat, 2013b. La ONU calcula que el número de habitantes de tugurios se elevará a 3 mil millones para el año 2050 (UN-Habitat, 2013a). (15) Existen varias estimaciones sobre la superficie ocupada por las ciudades que varía en función de criterios y definiciones de las zonas urbanas. La Agencia Europea de Medio Ambiente, citando a (BESS, 2014) señala que las zonas urbanas cubren sólo un 2,8% de la superficie terrestre del planeta. Por otro lado, Naciones Unidas indica una proporción del 3,8%.

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En paralelo al crecimiento de la población y los nuevos estilos de vida, el acelera do proceso urbanizador es la principal fuerza que está detrás de la creciente de manda mundial de bienes naturales, así como de la contaminación y del efecto invernadero antropogénico. Las ciudades son responsables del 60-80% del uso total de recursos y energía, y de la mayoría de las emisiones de dióxido de carbo no, detal modo que la mitad de la degradación ambiental y de los ecosistemas del mundo se puede atribuir a las ciudades (UN, 2014). Y su expansión contínua está dando lugar a mayores necesidades de recursos materiales, energéticos y territoriales adicionales, incluyendo las nuevas viviendas y las exigencias de la movilidad (UNEP, 2011a). Considerando una visión prospectiva estratégica para el desarrollo sostenible mundial, desde Naciones Unidas se insiste en que el suministro a las zonas ur banas de bienes y recursos resulta cada vez más complejo, porque mientras que antes la mayor parte de los alimentos y otros bienes consumidos por una ciu dad se producían en sus cercanías, ahora las grandes ciudades están integradas en las redes comerciales internacionales. Esto supone que aunque, en parte, se pueda reducir la dependencia de las zonas urbanas de las zonas rurales circun dantes, aumenta, en cambio, su dependencia de los mercados mundiales (NU, 2015). La Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO 2012a) afirma que el crecimiento demográfico, el aumento de la urbanización y los cambios en la die ta son algunos de los factores que influyen en la demanda mundial de alimentos, así como en la cantidad y calidad de los recursos hídricos, lo que plantea una mayor dependencia alimentaria para las ciudades y una sustancial transforma ción en el “uso de la tierra”16. De aquí a 2050, si se siguen manteniendo los esti los de vida actuales y los patrones de dieta, se espera que el consumo de carne puede aumentar en más de un 70% a nivel mundial (FAO, 2012b), incrementando

(16) La transformación del ‘uso de la tierra’, especialmente la conversión de los ecosistemas naturales (bosques, pastizales, humedales) en tierras agrícolas, es una de las principales fuentes de las emisiones de gases de efecto invernadero. A nivel mundial, los bosques actualmente se están reduciendo a un ritmo de unos 13 millones de hectáreas por año. Según las proyecciones de la Organización de Alimentación y Agricultura las Naciones Unidas (FAO), para poder asegurar la alimentación de una población mundial en crecimiento, las necesidades pueden aumentar hasta en un 70% en 2050, (FAO, 2012b).

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fuertemente la presión sobre los ecosistemas globales a través de la conversión de los hábitats naturales en tierras agrícolas, que estarán sometidas a efectos crecientes de pérdida de biodiversidad terrestre, degradación y erosión por la intensificación del cambio climático. Se estima que de aquí a 2050 la producción de alimentos deberá aumentar un 70% a escala mundial para alimentar a una población adicional de 2.300 mi llones de personas. Se prevé que la demanda alimentaria seguirá dirigiéndose hacia productos agrícolas que requieren un mayor consumo de recursos, como el ganado y los productos lácteos, lo que impondrá una mayor presión sobre los recursos de la tierra, el agua y la biodiversidad (FAO, 2012b). Algunastecnologías emergentes, como la energía solar o eólica, pueden reducir la dependencia de las ciudades de las zonas rurales circundantes en lo referente al suministro de energía, al permitir la generación de energía en las zonas urbanas. Además, la mejora del aislamiento térmico de los edificios reduce la necesidad de combustibles fósiles, pero no así el suministro de alimentos y materiales (NU, 2015). Al tiempo, se prevé un aumento de nuevos edificios para atender a las necesida des de los dos mil millones de nuevos habitantes urbanos esperados para 2030 (UNEP & Gwangju City, 2012). Este crecimiento traerá consigo un aumento en el consumo de energía y las emisiones de GEI asociadas, tanto por los edificios de viviendas, como por los desarrollos comerciales e industriales que las acompa ñan. Los edificios representan aproximadamente el 40% del consumo mundial de energía, que a su vez genera alrededor del 30% de toda la las emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas con la energía, por lo que suponen un área clave para la mitigación del cambio climático (UNEP, 2014). Entre los múltiples desafíos para una urbanización sostenible, hay que señalar el ámbito del transporte y de la movilidad urbana e interurbana. La cuestión de la morfología (especialmente las ciudades “dipersas”), así como la funcionalidad de la ciudad y la disponibildad de infrestructuras pertinentes son aspectos cla ves. El sector del transporte, y la mayor incidencia del vehículo privado, deriva en un crecimiento permanente de la movilidad que, finalmente, es responsable de un alto porcentaje de las emisiones de gases de efecto invernadero, de los

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accidentes de tráfico y de la contaminación atmosférica y acústica que afectan negativamente a la calidad de vida y a la salud humana y ambiental. Según indica un informe de Naciones Unidas para los Asentamientos Huma nos, sobre planificación y diseño de una movilidad urbana sostenible, los flujos de movilidad suponen una de las dinámicas clave en los procesos de urbani zación, y las infraestructuras asociadas configuran invariablemente la columna vertebral del entorno urbano; la mayoría de las ciudades de hoy en día se han construido como ciudades “zonificadas”, lo que tiende a generar un uso bas tante ineficiente de sus infraestructuras ya que “todo el mundo” se desplaza en la misma dirección al mismo tiempo (ONU-Habitat 2013). Una de las consideraciones, más allá de las soluciones aportadas por los Siste mas de Transporte Inteligentes, para “ciudades inteligentes”, es abordar reformas institucionales, normativas y de gobernanza para asegurar la integración efectiva de las políticas de desarrollo urbano y de transporte con las políticas de salud y medio ambiente, conjuntamente con las las políticas de uso del suelo y de cohe sión territorial. Preciamente, en este sentido, uno de los mayores riesgos para la sostenibilidad de las ciudades y de los territorios es la “expansión urbana descontrolada” (ur ban sprawl), ya que supone un adverso impacto económico, social y ambiental para las ciudades, para sus regiones y para los espacios rurales, especialmente por el mayor consumo de energía y de suelo (con impactos negativos en la biodi versidad y los ecosistemas), lo que implica mayores exigencias de movilidad y lo que agudiza las tensiones derivadas del cambio climático, tal como se manifies ta en el caso de Europa (EEA, 2006). A lo largo de Europa se reflejan diferentes patrones de urbanización que van des de formas compactas hasta modelos que se caracterizan principalmente por un rápido crecimiento urbano y una disminución de las densidades de población en las zonas residenciales. En consecuencia, la tendencia general ha sido la ex pansión del uso del suelo, con menos habitantes en más suelo urbano, contribu yendo así a un crecimiento urbano intensivo. De alguna manera, la imitación del modelo anglosajón ha tenido un importante influencia en los últimos decenios

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dando como resultando unas ciudades europeas que se alejan de su modelo de “ciudad compacta” en favor de la “ciudad dispersa”. El fenómeno de expansión urbana descontrolada se está conviertiendo en uno de los principales retos a los que debe hacer frente la actual Europa urbana. Esta forma de expansión “dispersa” de las ciudades que está teniendo lugar por todo el espacio rural de Europa, sinónimo de un desarrollo urbano crecien te y no planificado, se considera también como una “amenaza para la cultura europea”, ya que supone un impacto económico, social y ambiental para las ciudades y para el espacio rural de Europa, que además, debilita gravemente los esfuerzos destinados a hacer frente al desafío global que supone el cambio climático (EEA, 2006). Los procesos de urbanización han tomado muchas formas diferentes, algunas veces en centros compactos concentrados, pero normalmente en urbanizacio nes de baja densidad asociadas a una expansión urbana planificada o espon tánea (PBL, 2008). Con ello se plantean distintas visiones para avanzar hacia un futuro urbano más o menos sostenible. Además, han surgido nuevos conceptos de urbanización, incluidas las ciudades periféricas, los exurbios, las áreas pe rimetropolitanas y las áreas metropolitanas extendidas y todas ellas plantean cuestiones fundamentales sobre la auténtica naturaleza y los límites reales de la ciudad. (Champion & Hugo, 2004). Existen múltiples fuerzas motrices de urbanización, detal manera que el cambio urbano puede definirse en términos de cinco componentes o ámbitos principa les: sociedad, economía, medio urbanizado, medio ambiente natural y gober nanza. La Figura 2.4 muestra los principales factores impulsores de cambio en estos ámbitos.

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FIGURA2.4. Principales fuerzas motrices del cambio urbano en Europa. Vías de desarrollo en el contexto nacional/regional · Polarización Estilosde Hogares más vida pequeños divergentesde · Inmigración Crecimiento Incremento ingresos/riqueza Individualismo Envejecimiento demográfico

· Segregación

Sociedad ÁmbitosEconomía

· Crecimiento económico · Internacionalización · · Innovación · Cambio sectorial

deurbano cambio

de transporte deinmobiliario · Transportes Redes Tecnologías y centros ·yAccesibilidad Estilos diseño/construcción Mercado ambientales/de Preferencias comunicaciones y movilidad ubicación

· Integración europea · Globalización · Crecimiento de las empresas de alta tecnología · Crecimiento de servicios avanzados Industrias del conocimiento · Industrias creativas · Ocio y turismo

Medio construidoMedioambientenatural · Accesibilidad Contaminación a los y ruido Gobernanza

· Legislación y regulación · Privatización · Descentralización · de Ordenación Promoción las ciudades yrevalorización participativa

espacios verdes urbanos · Desarrollo sostenible

Fuente: (PBL, 2008).

La economía y los cambios demográficos, como el envejecimiento, la migración o las tendencias de crecimiento del número de hogares y de reducción de sutamaño, con nuevas necesidades de vivienda y consumo de suelo compiten como fuerzas motrices principales, a menudo interrelacionadas entre sí, siendo la la gobernanza una fuerza motriz facilitadora y directriz a la vez. Y los componentes ambientales tienden a volverse más determinanates a largo plazo como prerrequisitos para las zonas urbanas sean lugares atractivos y saludables para vivir y trabajar (PBL, 2008). En este sentido, cada vez toman mayor relevancia los aspectos relacionados con la habitabilidad y la calidad de vida de los ciudadanos. Las zonas urbanas pro ducen una huella ecológica que condiciona tanto su calidad de vida y su habita bilidad, como a la capacidad de sus regiones y entornos rurales y, por extensión, al resto del mundo para garantizar la sotenibilidad regional y global (PBL, 2009).

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La calidad de vida parece ser un logro de las ciudades, pero se manifiestan con trovertidas paradojas del desarrollo urbano respecto a sus realidades urbanas cotidianas. Los estilos urbanos, en general, proporcionan una buena base para tener buena calidad de vida, pero al mismo tiempo, están provocando cambios potencialmente irreversibles que ponen el futuro en peligro (EEA, 2009). Una evidente contradicción son los graves problemas de salud humana y ambiental generados por la contaminación atmosférica y acústica, o por la creciente obesi dad, además de los impactos económicos, ambientales y sociales derivados de la crisis climática. En el caso de la UE, por ejemplo, el modelo urbano actual ofrece estándares de vida más altos y de prosperidad, pero falla en “proveer calidad de vida” (aunque en la mayoría de las ciudades ha venido aumentando en los últimos cinco dece nios), en tanto que se producen interaciones y vínculos críticos entre la sosteni bilidad ambiental, la calidad de vida y el éxito futuro de las ciudades expresado en términos sociales y económicos, así como en factores ambientales17. El obje tivo es consolidar un cambio de rumbo hacia unos estilos de vida más sosteni bles que puedan proporcionar toda la satisfacción y la felicidad necesarias (EEA, 2009; AEMA 2011).

(17) Según la Agencia Europea de Medio Ambiente, indudablemente, “la calidad de vida ha aumentado en mu chas áreas en los últimos 50 años. Hoy contamos con un mayor bienestar y con un mayor espacio vital por persona, poseemos más automóviles, viajamos más y más lejos por trabajo o placer, disfrutamos de bienes de lujo y vivimos más años. Sin embargo, en otras áreas, concretamente la de la salud, la calidad de vida se ha visto deteriorada. Por ejemplo, se han registrado notables aumentos en reacciones alérgicas y en enfermedades relacionadas con el estilo de vida, como las enfermedades cardiovasculares provocadas por la obesidad, la inactividad física o el estrés” (AEMA, 2011).

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3 USOS DEL SUELOYSOSTENIBILIDAD URBANA-TERRITORIAL. UNA PERSPECTIVA EUROPEA

a propia transición urbana-rural-territorial, en el marco de la gran transición, será un componente decisivo del conjunto de procesos que conformen un tránsito sostenible a todos los niveles y escalas, no solo en el ámbito local y regional sino también en la dimensión global. Pero para afrontar los grandes desafíos y oportunidades que se presentan, hay que entender mejor las interacciones regionales y el nexo urbano-rural, porque aquí residen las posibilidades de optar a mode los de desarrollo territorial integrado y sostenible en base a una planificación urbanística y una ordenación territorial coherentes con la gestión eficiente de los recursos y el equilibrio social.

L

La forma en que se utiliza la tierra afecta a la salud ambiental y al bienestar de los seres humanos, con repercusiones locales y globales. En particular, los cambios de cobertura y uso del suelo, donde destacan los procesos de producción agrí cola y la artificialización del territorio, especialmente con la “urbanización des controlada”, condicionan las posibilidades de un desarrollo territorial integrado y sostenible, con una trascendencia creciente ante el fenómeno del cambio glo bal y la crisis climática.

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Desde la visión de la Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, se considera que la urbanización descontrolada puede ser perjudicial para el bien estar humano y el desarrollo socioeconómico, siendo ese tipo de urbanización uno de los principales contribuyentes a los problemas ambientales dentro y fue ra de las ciudades, como el uso insostenible de los ecosistemas que abastecen de recursos a las ciudades y la contribución de las ciudades a problemas mun diales, como la contaminación costera y marina (NU, 2010). Los modelos de uso del suelo reflejan acuerdos en el modo en que se usa el territorio, el capital natural y los servicios ecosistémicos, detal manera que sien do los principales factores que impulsan el cambio ambiental y la modificación de los paisajes se debe encontrar un equilibrio18 en este complicado “rompeca bezas espacial” (EEA, 2010b). Un paisaje es esencialmente una fotografía de lo que está pasando; revela, en suma, quiénes somos. “Gracias al flujo continuo de paisajes generados por la expansión urbana descontrolada, somos capaces de predecir mucha información relativa a la huella que vamos adejar a las genera ciones futuras” (EEA, 2006). El crecimiento demográfico unido a un aumento de la urbanización, tiende a conducir a una mayor presión sobre el agotamiento y la degradación de los re cursos y sistemas naturales, así como a un aumento de los impactos ambien tales negativos. Una población creciente, ligada a los cambios en los estilos de vida, puede tener un fuerte impacto en el uso del suelo, tanto através de una ma yor demanda de tierras agrícolas (al menos hasta 2030 debido a la desacelera ción del crecimiento de la población y una mejora de los rendimientos agrarios) (OECD, 2012), como por la creciente artificialización y urbanización, lo que a su vez, puede tener efectos adversos sobre la biodiversidad y los hábitats naturales, más aún en escenarios inestables de calentamiento global. (18) Satisfacer nuestras demandas de recursos terrestres y servicios ecosistémicos de aprovisionamiento ya se convierte de por sí en un complicado «rompecabezas espacial», pero el auténtico reto consiste en equilibrar la demanda de estos servicios y recursos con los servicios ecosistémicos igualmente vitales, aunque menos evidentes, de apoyo, de regulación y culturales. Los cambios en el uso del suelo como respuesta a la demanda de los consumidores y a las decisiones políticas tienen implicaciones, por ejemplo, para el almacenamiento de carbono del suelo y las emisiones de gases de efecto invernadero. Estos cambios también afectan a la conser vación de la biodiversidad y a la gestión del agua, incluidos los efectos de las sequías e inundaciones, así como a la calidad del agua (EEA, 2010b).

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Aunque la tasa de cambio de la tierra en Europa se ha reducido desde la década de 1990, las áreas naturales y semi-naturales ricas en biodiversidad siguen dis minuyendo, en parte, a través de la intensificación de la agricultura, pero sobre todo a través de la conversión de los bosques. En Europa, el aumento de los flujos de población hacia las zonas urbanas conduce a un mayor uso de la tierra para la expansión y la construcción urbana, pero la disminución de la población (a pesar del aumento migratorio) podría aliviar la presión sobre las tierras agrí colas, mientras que una favorable evolución de los patrones de consumo, junto con eficaces medidas de planificación urbana y ambiental, podrían reducir las presiones de tierras vinculadas a la expansión urbana (EEA, 2013a). Se ha producido una continua expansión en toda Europa de las superficies arti ficiales, como la expansión urbana y el desarrollo de infraestructuras, a costa de las tierras agrícolas, los pastizales y los humedales. Las tierras de cultivo exten sivo están siendo transformadas en tierras de cultivo más intensivo y en algunas zonas, en bosques. La ocupación del suelo es un cambio a largo plazo que es di fícilmente reversible. Según la AEMA, los cambios en el uso del suelo y la intensi ficación del mismo y sobre todo, su uso no sostenible, representan una amenaza para los servicios que prestan los ecosistemas edáficos, favorecen la pérdida de biodiversidad y dificultan el suministro de servicios ecosistémicos (EEA, 2010b); EEA, 2015b). En todos esos procesos, donde el desarrollo urbano es una fuerza motriz princi pal, la consideración de los niveles, escalas y contextos esfundamental desde una perspectiva urbano-territorial integrada. Toda esta problemática, como señala la AEMA, debe definirse y comprenderse en el contexto regional-urbano en el que operan las dinámicas de la dispersión urbana y tiene lugar la gestión urbanística. Además, existe la necesidad de ampliar el marco de la investigación hasta eva luar el grado de los impactos del crecimiento urbano disperso sobre el territorio político y geográfico. Las principales razones de la insostenibilidad ambiental de nuestras ciudades son la globalización, las redes de transporte, los cambios sociodemográficos, las aspiraciones de la sociedad por lograr una “cultura ur bana” y unos mecanismos de planificación del suelo descoordinados en todos los niveles (EEA, 2006; AEMA, 2008).

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3.1 Procesos de cambio de la cubierta terrestre y perspectivas en Europa El cambio de la cubierta vegetal y los usos del suelo debidos a la urbanización, la intensificación agrícola y el abandono en la mayoría de los países europeos si gue teniendo una fuerte inercia, aunque la tasa anual de estos cambios se ha ido ralentizado en comparación con el período expansivo iniciado en la década de 1990. La evolución futura viene condicionada por la inercia anterior19, donde la formación de nuevas superficies artificiales era mayor que la formación de nue vas tierras agrícolas, aunque el resultado final dependerá de las interacciones de las fuerzas impulsoras dominantes y los nuevos escenarios. El modelo de desarrollo de las décadas pasadas ha traído una serie de riesgos de insostenibilidad que van aparejados a las fuertes presiones derivadas de los procesos de ocupación del suelo, entre los que destacan, la artificialización ace lerada, la “litoralización” y el “urbanismo descontrolado”, en especial por la ex tensión de las “ciudades difusas” (Jiménez Herrero et al, 2009). Estas presiones suponen un fuerte lastre para futuros desarrollos territoriales más equilibrados, a pesar de la desaceleración (temporal) debida a la crisis de finales de 2000. Pero todo ello, como hemos señalado en publicaciones anteriores20 debe verse en el contexto del último ciclo expansivo del capitalismo gobalizador que se ha bía diseminado a nivel general. Más específicamente en el conjunto de países más desarrollados, especialmente en la UE, se ha venido propiciando una nueva fase

(19) En el análisis de la AEMAsobre el cambio de la cubierta vegetal en 36 países europeos se señala que mientras que la tasa global de cambio de la tierra ha disminuido desde la década de 1990, hubo diferencias considerables entre los países: la mayor densidad de cambio de la cubierta vegetal se llevó a cabo en Portugal, Chipre, Hungría, la Repú blica Checa e Irlanda, pero también en Finlandia y Suecia (conversiones forestales) y España (transiciones agrícolas). También hubo diferencias entre las categorías de uso del suelo. Superficies artificiales aumentaron más en términos de variación porcentual 2000-2006 (3,4%), pero esto enmascara una desaceleración en las conversiones para fines residenciales y un aumento de las conversiones a los efectos de los espacios económicos e infraestructuras. (20) Una parte de este epígrafe y del siguiente se ha basado en una publicación anterior del autor, Jiménez Herrero, L(2010).

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desarrollista con un importante crecimiento urbano vinculado a la expansión de la construcción, así como a las facilidades financieras y a ciertas dinámicas especula tivas municipales, lo que ha supuesto impactos ambientales altamente destructi vos en las zonas costeras y los ecosistemas litorales (Jiménez Hererro, 2010). Este crecimiento de la artificialización está relacionado, a su vez, con la dinámicas expansivas vinculadas al desarrollo de infraestructuras de transporte (autopistas, autovías y terrenos asociados al auge de las zonas industriales o comerciales con la generalización de la construcción de grandes superficies en el entorno de las infraestructuras viarias de acceso a las áreas urbanas), y a la pujanza de la cons trucción de viviendas, incluyendo las segundas residencias, siendo destacable el moderado incremento del “tejido urbano continuo” frente al aumento del “tejido urbano discontinuo”, que se compone de estructura urbana laxa y urbanizacio nes exentas o ajardinadas21 (OSE, 2006). El uso urbano del territorio representa alrededor de un 6% de la superficie total de Europa, pero su incidencia en términos de impacto total es proporcionalmen te mucho más alta. La mayor parte de la superficie artificial creada procede de superficies antes ocupadas porterrenos agrícolas. En relación con las dinámicas de expansión urbana y de regresión rural que se vienen produciendo, la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) ha venido advirtiendo sobre las consecuen cias de las principales tendencias observadas en toda Europa durante las últi mas décadas y sus perspectivas futuras. Las ciudades se han venido extendiendo de manera dispersa, detal manera que en los últimos 50 años, el porcentaje de espacio por individuo en las ciudades se ha duplicado generosamente, al mis mo tiempo que el porcentaje de superficie agrícola ha disminuido continuamen te, con un abandono sistemático de tierras que ha afectado especialmente a la áreas de agricultura extensiva, donde, además, la biodiversidad agrícola suele ser mayor (EEA, 2006).

(21) Esta es un clasificación utilizada por el proyecto CORINE (Coordination of Information on the Environment) Land Cover que está dirigido y gestionado por la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA). De acuerdo con SIOSE, las Coberturas Artificiales se componen de: Edificación; Artificial verde; Artificial agua; Viales y aparcamientos; Otras cons trucciones; Suelo No Edificado y Zonas de Extracción o Vertido.

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Un informe prospectivo de la AEMA (EEA, 2007) analiza los cambios posibles en el uso del territorio en Europa a través de varios escenarios, incluyendo análi sis cualitativos y cuantitativos con variables ambientales, económicas y sociales diferentes. De esta manera, se definen las variaciones en las áreas urbanas, en las zonas agrícolas, los pastizales, las superficies dedicadas a biocombustibles, las áreas de bosques y las tierras abandonadas. Los resultados del análisis re flejan consecuencias ambientales distintas y en alguna medida, contradictorias, ya que, por ejemplo, una expansión urbana puede suponer un incremento en la contaminación, en tanto que una pérdida de áreas de agricultura extensiva y el abandono de de estas tierras puede suponer una mejora en la calidad del suelo y el agua, así como cierta diversificación de hábitats. Según se puede apreciar en la Figura 3.1, lo que parece bastante probable es que el porcentaje total de uso urbano no cambiará excesivamente en ningún es cenario futuro, en el horizonte 2035. No obstante, el sellado de los suelos y la fragmentación de los paisajes naturales puede suponer un importante impacto ambiental, especialmente en las áreas costeras y en las regiones de alta densi dad demográfica y actividad económica intensa. FIGURA3.1. Principales tipos de cobertura del territorio en 2035 en los cinco escenarios, comparados con el año de referencia 2005. 100% 90% 20% 30% 40% 10% 0% 80% 60% 70% 50%

referencia Año 2005 de

evasión Gran

evolucionada Sociedad

Áreas urbanas Otros territorios Superficie forestal Pastizales

agrupadas Redes

sorprender Déjese

Tierras excedentarias Tierras de cultivo

Fuente: (EEA, 2007).

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Después de la gran crisis

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Entre tanto, los cambios del uso dominante, que es el agrícola y las tierras ex cedentarias, pueden sufrir grandes transformaciones. El uso agrícola en Europa disminuye en todos los escenarios. Mientras que hasta la década pasada los pai sajes rurales (en especial los dominados por las tierras de cultivo) eran mayorita rios en Europa, de forma progresiva dentro de otras dos décadas dejarán de ser predominantes debido al considerable abandono de las tierras de cultivo y los pastizales, tal como indica la Figura 3.2 (EEA, 2007). FIGURA3.2. Comparación de los tipos de paisaje entre 2005 y los cinco escenarios en 2035.

Fuente: (EEA, 2007).

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Ante esas perspectivas de futuro, hay que tener en cuenta que fenómenos am bientales globales, como el cambio climático y las dinámicas sociodemográficas imparables, como el envejecimiento de la sociedad (en mayor medida de la socie dad rural) y la inmigración, en un contexto mundial de una economía globalizada, conjuntamente con las nuevas tecnologías de la comunicación y el aumento de la movilidad, plantean a la sociedad europea unos enormes retos para conseguir una cohesión territorial y social que permitan avanzar por la senda de la sostenibilidad. Para poder optar por un desarrollo territorial, urbano y rural, sostenible se requie re controlar de forma efectiva los cambios de cobertura y uso del suelo median te una coordinación e integración activa de políticas, planificación territorial y de participación social democrática con mejor información, gestión del conoci miento, fomento de capacidades endógenas y nuevos sistemas de gobernanza.

3.2 Artiicialización del suelo con una epansión urbana descontrolada (urban sprawl) En uno de los continentes más urbanizados de la Tierra, como es Europa, donde el 80% de la población será urbana en 2020 (CE, 2014a), se vienen produciendo una serie rápidas transformaciones en los usos del suelo, especialmente como consecuencia de las fuerzas del mercado e influidos por los cambios en el estilo de vida y las pautas de consumo que están generando importantes conflictos ambientales-territoriales. Existen unas 5.000 ciudades pequeñas (población entre 5.000 y 50.000 habitan tes) y casi 1.000 ciudades grandes (población superior a 50.000 habitantes) que configuran la estructura poblacional de la UE con una red urbana relativamente densa aunque con pocas urbes. En la UE, tan sólo el 7% de la población vive en ciudades de más de cinco millones de habitantes frente al 25 % de los EEUU, y únicamente figuran cinco ciudades de la UE entre las cien más grandes del mun do. Este esquema poblacional contribuye a la calidad de vida en la UE, tanto la de los habitantes de ciudades que viven cerca de zonas rurales como la de los

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residentes de estas últimas que disponen de un fácil acceso a los servicios (UE, 2008). También es más rentable ya que evita las deseconomías de las grandes concentraciones urbanas (OCDE, 2007) y los elevados niveles de uso de energía y terrenos, típicos de la expansión urbana, que ganarán importancia en la medida en que avance el cambio climático y las consiguientes medidas para adaptarse a él o combatirlo (Newman & Kenworthy, 1999). No obstante, el fenómeno de extensión acelerada de las ciudades en Europa se ha dado en llamar “expansión urbana descontrolada” (urban sprawl) y se ha dejado sentir por la intensidad de sus efectos socioeconómicos y ambientales, a lo que hay que sumarsus connotaciones institucionales y perniciosas secuelas en las for mas de gobierno local. El tipo de crecimiento económico (dependiente de sectores de altos consumos de suelo, como la construcción, el transporte y el turismo), la consolidación y profundización del nuevo modelo de ciudad dispersa y la fuerte inversión en infraestructuras, son las causas principales. En la pasada fase alcista, analizada con datos del Corine Land Cover, destacan especialmente los procesos europeos donde se inserta la peculiar dinámica española22. Según la Agencia Europea de Medio Ambiente, el proceso de urbanización en Europa ha evolucionado siguiendo un fuerte ciclo de cambio desde el periodo de posguerra, pasando de la urbanización a la suburbanización, y más reciente mente a la reurbanización, que culmina actualmente en una fase recesiva a raíz de la crisis internacional. En aquella etapa alcista, el crecimiento de las ciudades y el fenómeno del urban sprawl han dejado de relacionarse fundamentalmente con el aumento de población y se ha implantado un cambio de patrón en la (22) El mayor impacto del urban sprawl se ha producido en los países y regiones con una alta densidad de po blación y actividad económica, como es el caso del BENELUX, el sur de Alemania, norte de Italia y la región de París. El otro modelo de país o región europea con un fuerte impacto del urban sprawl es el de aquellos que han sufrido un rápido crecimiento económico, como Irlanda, Portugal, y España, donde destaca la región de Madrid y ciertas zonas mediterráneas. Estas regiones, con fuerte crecimiento económico, se caracterizan también por un aumento de la población en dichas áreas urbanas, frente a la despoblación que se da en la mayoría de regiones rurales europeas. También aparecen movimientos expansivos en regiones que se han beneficiado más directa mente de las políticas regionales de la UE y de su financiación y, también, en zonas que surgen a lo largo de los corredores de transporte y de muchas zonas del mediterráneo.

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urbanización de baja densidad urbana, típica de la ciudad difusa, que incluye el urban sprawl (EEA, 2006), y que se ha ido imponiendo con claridad al modelo de ciudad compacta, de característica mediterránea (Jiménez Hererro, 2010). Mientras que en Europa, las ciudades han crecido bajo el impulso histórico del aumento de la población urbana, en la actualidad, con una tendencia manifiesta al equilibrio poblacional aparecen nuevos factores que siguen fomentando una expansión urbana extensiva y acelerada. Se considera expansión urbana descon trolada cuando “la tasa de cambio del uso del suelo de rústico a urbano es supe rior a la tasa de crecimiento demográfico de una determinada zona durante un periodo determinado”(EEA, 2006). No existen respuestas simples para explicar este fenómeno complejo, donde se incluyen numerosas causas interrelacionadas que se retroalimentan continua mente y donde destacan los cambios en el estilo de vida y las pautas de con sumo (modelo urbanístico residencial). Por ejemplo, el aumento del turismo y el crecimiento económico, contando con factores ambientales favorables, han propiciado el auge de viviendas y segundas residencias, especialmente en el me diterráneo, con crecimientos urbanísticos intensivos aparejados al desarrollo de servicios residenciales, infraestructuras y espacios deportivos, como campos de golf y marinas. Entre las causas socioeconómicas figuran tanto las de índole macroeconómica (globalización desarrollo económico, integración europea regional) como micro económica entre las que se entremezclan el precio del suelo, las preferencias individuales en materia de vivienda, así como el deseo de llevar un nuevo estilo de vida en el extrarradio, lejos del centro de las ciudades, a lo que hay que sumar otras consideraciones ligadas a las condiciones de vida en los centros urbanos y de movilidad. Además, también son considerables los efectos de la aplicación de políticas eu ropeas de ordenación en el ámbito local y regional. Toda esta dinámica expan siva europea se ha acelerado por la mejora de las conexiones de transporte y el aumento de la movilidad personal, incentivada también por los Fondos de Cohesión y por los Fondos Estructurales de la Unión Europea, que han venido

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financiando el desarrollo de las infraestructuras (EEA, 2006). En todo caso, son numerosas las fuerzas impulsoras y los factores generadores de esta expansión urbanística, frenada temporalmente por la crisis de finales de 2000, tales como los que se relacionan en la Tabla 3.1. Lo esencial es entender las dinámicas complejas para actuar correctamente bajo la perspectiva de la sostenibilidad. Las estrategias de desarrollo urbano sosteni ble para combatir la expansión urbanística sólo pueden ser definidas con efica cia y eficiencia cuando se entienden completamente las fuerzas que dirigen la urbanización irregular y se tienen claros los objetivos estratégicos a favor de la sostenibilidad territorial.

TABLA3.1. Factores impulsores de la expansión urbanística. Factores macroeconómicos

Problemas del centro urbano

- Desarrollo económico - Globalización - Integración europea

- Mala calidad del aire - Ruido - Apartamentos pequeños - Ambientes inseguros - Problemas sociales - Carencia de espacios verdes abiertos - Baja calidad de las escuelas

Factores microeconómicos - Aumento de estándares de vida -Precio de la tierra - Disponibilidad de tierras agrícolas baratas - Competencia entre los municipios

Transporte

- Crecimiento de la población - Incremento en la educación de las familias

- Auge del coche privado - Disponibilidad de caminos - Bajo costo del combustible -Poco transporte público

Preferencias de los hogares

Marcos reguladores

- Más espacio por persona -Preferencias por los hogares individuales

-Planeamiento débil del uso del suelo - Aplicación pobre de planes existentes - Carencia de colaboración y coordinación horizontal y vertical

Factores demográficos

Fuente: (EEA, 2007).

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Los procesos de la artificialización del suelo y la expansión urbana tienen efectos sobre el funcionamiento de los ecosistemas que afectan, directamente o acumu lativamente, a las dinámicas del cambio global y a la sostenibilidad territorial. Son procesos que conllevan un considerable consumo de tierra, suelo y recur sos naturales, con impactos ambientales sobre la biodiversidad y los ecosiste mas altamente irreversibles. Igualmente, se produce un aumento del consumo de materias primas producidas en zonas alejadas, cuyo suministro acarrea ma yores costes e impactos de transporte. También se produce una pérdida de las propiedades y funciones ecológicas del suelo por la compactación con pérdida de capacidades vinculadas a la permeabilidad, la biodiversidad y su potencial como sumidero de carbono23. El mayor consumo de suelo y las bajas densidades urbanas aparejadas a los mo dos de vida y la creciente tendencia de las viviendas unifamiliares, supone for mas ineficientes en el consumo de recursos, especialmente energía y agua, por lo que el 60% de las principales ciudades europeas sobreexplotan sus acuíferos. En cuanto a la eficiencia energética, a menor densidad urbana, mayor consu mo de energía y mayores emisiones de CO2 y de gases tóxicos que aumentan la contaminación atmosférica, así como menores economías de escala en el trata miento de residuos. Los efectos continuados de la actividad humana sobre las áreas naturales, ge neran un mayor estrés en forma de ruido y contaminación del aire, fragmenta ción del hábitat por parte de las nuevas infraestructuras, que aísla especies y una pérdida de potencial productivo para la agricultura, suponiendo una mayor demanda de agua. La fragmentación del territorio impide la comunicación (co nectividad) entre diferentes ecosistemas, provocando la eliminación de proce

(23) El crecimiento de los requerimientos hídricos actuales y futuros es especialmente relevante en períodos de sequía y en la urbanización en zonas áridas. La modificación de los regímenes de escorrentía, de retención y de circulación del agua y en general, del ciclo hidrológico, tiene una gran trascendencia ecológica, además de que el agua de lluvia se carga de metales pesados que degradan los sistemas hidrogeológicos, que afectan de manera espacial a los humedales o cuencas hidrográficas. La pérdida de capacidad productiva de los suelos derivada de algunos procesos de sellado del suelo afecta de forma irreversible, en muchas ocasiones, a los suelos agrícolas de gran productividad, como zonas de huerta, y a los entornos de las áreas urbanas (EEA, 2006).

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sos ecológicos clave para su mantenimiento y autoorganización en el tiempo. En la costa Mediterránea, uno de los 34 puntos calientes de biodiversidad como el uso del agua para agricultura, compite con la demanda para uso urbano y actividades turísticas, como los campos de golf, provocando intrusiones de agua marina en los acuíferos. En las zonas montañosas europeas, consideradas tan ques de agua, se produce un incremento de los impactos urbanos y del turismo (EEA, 2006). Pero, con independencia de los cambios biofísicos, se producen otra serie de transformaciones sociodemográficas, productivas y territoriales de amplia re percusión. Con carácter general, se puede hablar de una mayor segregación del desarrollo residencial en aspectos como la movilidad o el estilo de vida, polari zando la sociedad entre el corazón de la ciudad y las periferias de escasa calidad, donde también aparecentensiones sociales por efectos del desempleo, las mi norías étnicas, y la pobreza en personas mayores. Y mientras, provoca el abandono de áreas industriales como consecuencia de la deslocalización y la transformación de la actividad económica, a la vez que, en paralelo, se incrementa el precio de la tierra, como consecuencia de la especu lación que atrae nuevos inversores, detal manera que áreas tradicionalmente dedicadas a la agricultura perciben el potencial económico y son absorbidas por la expansión urbana, lo que desplaza las tierras de cultivo a regiones menos pro ductivas donde requerirán mayor uso de insumos, como fertilizantes y plaguici das, y mayor cantidad de agua. En la costa Mediterránea un 3% de las tierras de cultivo se urbanizaron en los noventa, siendo un 60% de ellas de buena calidad (AEMA, 2006).

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3.3 Patrones de urbanización conlictos territoriales El fenómeno de la aceleración de las tasas de urbanización y el cambio de los pa trones demográficos son uno de los fenómenos que ejercen una mayor presión sobre la demanda de tierras, tanto en Europa como en el mundo, además, se ven acentuadas por los cambios en los modos alimenticios, las transformaciones tec nológicas y el cambio climático. La tierra es un recurso valioso y limitado y su disponibilidad finita, pero existen distintos fines que compiten con el desarrollo urbanístico, tales como la silvi cultura, el pastoreo, la conservación de la biodiversidad o las infraestructuras, como carreteras o las redes ferroviarias. Las distintas opciones de la ocupación del suelo ofrecen combinaciones diferentes de beneficios y costes para la socie dad y el medio ambiente, aunque siempre es un cambio a largo plazo altamente irreversible (EEA, 2010b). Con determinadas opciones, como sucede con los modelos de urbanización dis persa, asociados a estilos de vida con un alto coste en recursos, mayores nece sidades de transporte y consumo energético, se provoca una carga aún mayor para los ecosistemas, ya que se producen ciertos desequilibrios24 que aumentan los niveles de insostenibilidad de los sistemas que proporcionan bienes y servi cios naturales (alimentación, madera, biomasa, agua, suelos sanos, captura de carbono, paisajes culturales y espacios recreativos), lo que finalmente, vuelve a afectar a la sostenibilidad de los sistemas urbanos por su dependencia funcional de los bienes y servicios ambientales externos. Se impone una nueva lógica para el uso de la tierra que está afectada por las actividades de los sectores y por las acciones políticas que debe ser plasmada en formas de gestión integrada, atendiendo a la intensidad de usos del suelo y a (24) La ocupación del suelo puede conducir a la degradación de la tierra y tener un impacto negativo en el funcionamiento natural de los suelos, en tanto implica el sellado del suelo, la pérdida de la biodiversidad la erosión y la pérdida de materia orgánica, lo que tiene un efecto de reacción en cadena sobre los ecosistemas, la producción de alimentos y la regulación del agua. (EEA, 2010, b).

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las características que definen conjuntamente las funciones de la tierra como un sistema. La tierra es un recurso multifuncional y la cantidad disponible para ser utilizada para diferentes propósitos es relativamente fija (Potocnik, 2014). La conversión del suelo impulsa la pérdida de biodiversidad y la degradación de sus funciones que influye en la distribución y el funcionamiento de los ecosiste mas y por lo tanto, en el suministro de servicios ecosistémicos. La degradación, la fragmentación y el uso no sostenible del suelo hacen peligrar la provisión de varios servicios ambientales clave. En la dimensión europea se constata que esta problemática representan una amenaza para la biodiversidad y un aumento de la vulnerabilidad de Europa frente al cambio climático y los desastres naturales (UE, 2013). La transformación de la cubierta vegetal25 en los países europeos muestra que la tasa anual de estos cambios se ha ralentizado26 en comparación con el período 1990-2000, donde se han producido importantes cambios ligados a las expan siones urbanísticas (EEA, 2013b). Sin embargo, el uso del suelo, en especial la ur banización, la intensificación agrícola y el abandono de tierras, sigue mostrando (25) Los principales tipos de cobertura del suelo en Europa son los bosques (35%), las tierras de cultivo (25%), los pastos (17%), la vegetación seminatural (8%), las masas de agua (3%), los humedales (2%) y las zonas artificiales edificadas (4%) (C). (26) Mientras que la tasa global de cambio de la tierra ha disminuido desde la década de 1990, hubo diferencias considerables entre los países: la mayor densidad de cambio de la cubierta vegetal se llevó a cabo en Portu gal, Chipre, Hungría, la República Checa e Irlanda, pero también en Finlandia y Suecia (conversiones forestales) y España (transiciones agrícolas). También hubo diferencias entre las categorías de uso del suelo. Superficies artificiales aumentaron más en términos de variación porcentual 2000-2006 (3,4%), pero esto enmascara una desaceleración en las conversiones para fines residenciales y un aumento de las conversiones a los efectos de los espacios económicos e infraestructuras. La formación de nuevas superficies artificiales fue mayor que la for mación de nuevas tierras agrícolas. La forma en que se utiliza la tierra afecta a la salud y el bienestar humanos. El uso del suelo tiene impactos sobre el clima, la biodiversidad y los servicios ecosistémicos. También puede causar la degradación y contaminación del agua, suelo y aire. Aunque la tasa de cambio de la tierra en Europa ha disminuido desde la década de 1990, las áreas naturales y semi-naturales ricas en biodiversidad siguen dis minuyendo, en parte a través de la intensificación de la agricultura, pero sobre todo a través de la conversión de los bosques. El uso de la tierra y el cambio de la cubierta vegetal juegan igualmente un papel importante en el cambio climático en los planos mundial, regional y local, mediante el aumento de la liberación de dióxido de carbono a la atmósfera cuando se alteran los suelos y la vegetación natural. Los cambios en el uso y cobertura del suelo también están detrás de las emisiones terrestres de otros gases de efecto invernadero, en especial metano (a través de la hidrología alterada superficie y la eliminación de la cubierta forestal) y óxido nitroso (a través de la agricultura). (EEA, 2015 c).

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una tendencia conflictiva que está provocando una disminución de la superficie de los hábitats naturales y seminaturales, los cuales están cada vez más frag mentados por las áreas urbanizadas y las infraestructuras de transporte. El 30% del territorio de la UE está muy fragmentado, lo que afecta a la conectividad y la salud de los ecosistemas (EU, 2013). En consonancia con los objetivos de lograr la neutralización de los procesos de degradación de las tierras, defendidos en la Cumbre de la ONU de Río+ 20 y que han sido suscritos por la UE en el Séptimo Programa de Acción para el Medio Ambiente, se pretende garantizar que en 2020 la tierra se gestione de forma sos tenible, mediante una gobernanza coordinada y la integración de las considera ciones ambientales en las decisiones de planificación territorial y usos del suelo (EU, 2013). Las tendencias clave respecto al cambio de la cubierta terrestre que actualmente se perciben en Europa no están dominadas por la demanda de la agricultura, como en otras muchas partes del mundo, sino en el progreso de las áreas artifi ciales. El aumento de la participación de las áreas artificiales es esencialmente el resultado de una determinada forma de ocupación de suelo, detal manera que cerca de la mitad de esta superficie ocupada proviene de la demanda de vi vienda, los servicios y la recreación durante el último periodo expansivo de 2000 a 2006. Frente a este periodo, donde se produjo un aumento del uso artificial de la tierra del 2,7%, los cambios durante el período 1990-2012 confirman estas tendencias. Los resultados obtenidos de estudios en países europeos indican, que en comparación con el período 2000-2006, el cambio total de cobertura de la tierra aumentó durante 2006-2012 y las superficies artificiales aumentaron más rápido que en el período 2000-2006, en torno a un 2,1%, si bien en las zonas cos teras, la tasa anual de desarrollo urbano (0,66%) fue mayor que el promedio de todas las áreas (0,52%) entre 2000 y 2006 (EEA, 2015c). En cuanto a las tendencias y perspectivas sobre el uso y funciones del suelo a 5-10 años vista, prosigue la tendencia a la pérdida de funciones del suelo debida a la ocupación (urbana) y su degradación (por ejemplo, como consecuencia de la erosión o de la intensificación de su uso). Según las perspectivas, a más de 20 años vista no se esperan cambios favorables ni en el uso y la gestión del suelo

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ni en los factores medioambientales y socioeconómicos que los impulsan. De acuerdo con la AEMA, el único objetivo explícito, no vinculante, es llegar al “ob jetivo de ocupación cero del suelo en 2050” y restaurar al menos el 15 % de los ecosistemas degradados para el año 2020, lo cual incluye, según el 7º Programa de Medio Ambiente de la UE (UE, 2013), la reducción de la erosión del suelo, el aumento de materia orgánica del suelo, la remediación de sitios contaminados y la integración de los aspectos de uso del suelo en todos los niveles de gobier no, incluso a través de la adopción de objetivos sobre el suelo y la tierra como recurso (EEA, 2015b). Además de que las áreas urbanas son cada vez menos compactas, la demanda de viviendas está sujeta a otros factores más allá del aumento de la población como la creación de nuevas unidades familiares. En la UE, el número de hogares aumentó un 23 % entre 1990 y 2010, pasando de 170 a 209 millones. Los datos disponibles desde 1990 indican que las áreas urbanas residenciales han crecido cuatro veces más que la población, mientras que las áreas industriales han supe rado más de siete veces dicha tasa de crecimiento (EEA, 2013c). En la geografía europea se presentan distintos patrones de urbanización que re flejan diferencias en el ordenamiento territorial y en las capacidades para hacer un uso más eficiente del suelo. Los patrones de urbanización quedan bien ex plicitados en los datos de porcentaje de tejido urbano sobre la ocupación total del suelo y la densidad urbana, como se indica en la Figura 3.3. Por ejemplo, el porcentaje de suelo urbanizado en Bélgica casi duplica el de los Países Bajos, a pesar de que su densidad es un tercio menor, lo cual refleja claras diferencias en el ordenamiento territorial para realizar un mayor control del uso del suelo, hacer más compactos los asentamientos urbanos con menor proporción de viviendas unifamiliares (EEA,2014a).

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FIGURA 3.3. Patrones de urbanización presentes en Europa. Habitantes por km2

0

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200

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700

600

800 900 1.000 1.100

Malta Bélgica Liechtenstein Países Bajos Luxemburgo Alemania Suiza Rumanía Chipre Reino Unido Repúbica Checa Hungría Eslovaquia Dinamarca Austria Francia Bulgaria Italia Polonia Serbia Portugal Albania Croacia Lituania Eslovenia Kosovo Irlanda Antigua Rep. Yugoslavia de Macedonia España Turquía Estonia Bosnia y Herzegovina Finlandia Suecia Letonia Montenegro Noruega Islandia

6%

8%

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Porcentaje de tejido urbano sobre la ocupación del suelo total Densidad de población Fuente: EEA, 2015b.

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20%

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La ordenación del territorio con una visión integrada permite optar a plantea mientos urbanísticos más racionales y sostenibles en el uso de los recursos y optimizar las oportunidades de desarrollo económico, conjuntamente con los servicios ecosistémicos. A este respecto, como ejemplo, suele citarse el desarro llo de “infraestructuras verdes” en las áreas urbanas para proporcionar una serie de servicios ambientales (CE, 2013b). (Véase epígrafe 9). La difícil tarea de dise ñar entornos urbanos que sean del agrado de los ciudadanos y que satisfagan las necesidades cambiantes de la población, requiere enfoques de gobernanza avanzados para superar la conflictividad y los intereses contrapuestos27. En todo caso, es fácil entender que la limitación de la exposición de la población a las presiones ambientales y la reducción de la desigualdad social, va más allá de la ordenación territorial para abordar un complejo conjunto de intereses so ciales en conflicto (EEA, 2013c).

(27) Una ordenación territorial más adecuada implicaría la imposición de restricciones a la expansión urba nística y la facilitación del desarrollo dentro de las áreas ya urbanizadas. Ello conllevaría sin duda, abordar un complejo conjunto de intereses en conflicto. Algunas personas prefieren vivir cerca de la naturaleza, en lugar de en espacios densamente urbanizados. Por su parte, los Gobiernos suelen limitar la altura de las nuevas edifica ciones para preservar la identidad cultural de las ciudades y los entornos urbanos. Indudablemente la población valora estas cuestiones, que contribuyen a su bienestar. Por otro lado, cabe señalar que dichas limitaciones pue den aumentar de manera considerable el coste de la construcción de viviendas en los centros urbanos y afectan especialmente a las familias más desfavorecidas, además de fomentar la expansión urbanística (EEA, 2015b).

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uestro mundo está evolucionando a un ritmo extraordinariamente rápido por los avances de la tecnología, el crecimiento demográ fico, la economía globalizada y el cambio ecológico planetario. La aceptación de las fronteras nacionales y las decisiones de los Es tados son cada vez menos relevantes ante la emergencia del fenó meno metropolitano, de forma que la concentración del binomio “problemática-resolútica” del sistema de ciudades, desde la “ciudad global” y las grandes metrópolis hasta las ciudades intermedias, marcan la tendencia futura hacia un progreso humano sostenible.

N

Con un cuarto de millón de ciudades en el mundo la humanidad se adentra en la “era de la ciudad” de la “gran transición urbana” marcada por principios de sos tenibilidad, inteligencia y resiliencia, a lo que se une las propiedades sistémicas emergentes propias de los sistemas urbanos complejos. Es más, se podría admitir quizá, como señala Massimo Cacciari, que no existe la Ciudad, sino que existen diversas y diferenciadas formas de vida urbana, donde sus parámetros espaciales caracterizan sobre todo, a la posmetrópoli y a la ciudad-territorio (Cacciari, 2010). El interrogante que Lewis Mumford planteaba a mediados de la década de 1960, sigue estando vigente: “¿Desaparecerá la ciudad o el planeta entero se convertirá en una vasta colmena humana? (lo que también sería otro modo de desapari ción)... ¿Hay una opción viva a mitad de camino entre Necrópolis y Utopía, es decir, la posibilidad de edificar un tipo nuevo de ciudad que, liberada de contra dicciones internas, positivamente enriquezca y promueva el desarrollo huma no?” (Mumford, 1966).

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4 ENTENDER LA CIUDAD.CONCEPTOS Y PRINCIPIOS OPERATIVOS PARA LA SOSTENIBILIDAD, LAINTELIGENCIA Y LA RESILIENCIAA ESCALA LOCAL

A lo largo de los últimos siglos, la ciudad ha sido conceptualizada de diversas formas y con fines distintos de acuerdo a las relaciones con su entorno natural, para lo cual se han usado varias metáforas para describir en este espacio. Sus dinámicas e interacciones económicas, socioculturales y ecológicas dependen de tramas de poder que deciden los procesos de circulación metabólica de in formación, energía y materiales. De esta manera, puede visualizarse el proceso urbano como un flujo de cambio socio-ecológico. La historia político-ecológica de cualquier ciudad, como indica E. Swyngedouw se puede escribir desde la perspectiva de la necesidad de urbanizar y domesti car la naturaleza y, en paralelo, empujar la frontera ecológica hacia el exterior configurando la ciudad expandida (Swyngedouw, 2004). Como tal proceso políti co-ecológico-urbano, produce una nueva “socio-naturaleza”tanto urbana como rural. El crecimiento de la ciudad y el proceso de urbanización de la naturaleza, están estrechamente relacionados con las sucesivas oleadas de transformación ecológica, la organización socio-ecológica de los procesos metabólicos y la ex tensión de las fronteras socio-ecológicas urbanas (Swyngedouw, 2006a).

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Las ciudades han sido analizadas mediante el desarrollo de importantes cuer posteóricos que van superponiéndose hasta alcanzar modernas visiones ecoló gicas, organicistas y ecosistémicas (“ciudad como ecosistema”) que llegan más recientemente a interpretaciones cibernéticas futuristas (“ciudad Híbrida-Cy borg”) desde un enfoque “hibrido mecánico-orgánico” (Swyngedouw, 2006b). En este sentido, es posible visualizar la ciudad como un espacio híbrido de interre laciones entre la sociedad y el entorno biofísico, en otras palabras, entre cultura y naturaleza en proceso de transformación (Reina, 2013). Si bien la evolución y desarrollo de los entramados urbanos y sus entornos hoy día están marcados por las relaciones sociales, donde predominan el mercado y la producción, en todo caso, las formas de vida contemporáneas están aso ciadas a elementos bióticos, abióticos, económicos y socioculturales, conjunta mente con propiedades sistémicas emergentes propias, que permiten equiparar a las ciudades modernas con sistemas complejos, como superorganismos vivos o en definitiva como un “sistema de sistemas”. Atendiendo a esta evolución conceptual y mirando hacia el futuro de las comple jas tramas urbanas, un conjunto de innovadores principios operativos se han ido incorporando progresivamente a los esquemas convencionales de planificación, diseño, gestión y gobernanza de las zonas urbanas y sus entornos territoriales. Así, cobran fuerza los principios marcados por la lógica de la sostenibilidad a los que se van uniendo los criterios de resiliencia y de inteligencia artificial, dando lugar a las nuevas denominaciones y tipologías ampliamente aceptadas, de ciu dades sostenibles, ciudades resilientes y ciudades inteligentes. En todo caso, estos principios son complementarios y, en su conjunto, definen ca minos alternativos a los modelos vigentes, reforzando deforma generalizada el pa radigma sostenibilista que, aún a pesar de determinados enfoques críticos (como la corriente “decrecentista”), mantiene su liderazgo conceptual para guiar el dise ño, la gestión y el buen gobierno de las ciudades y las regiones. La noción de insostenibilidad, como resultado de la presión humana sobre la biosfera, es más intuitiva que la de sostenibilidad. Sin duda es más complejo de

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finir qué es lo que debe sostenerse y cómo conseguirlo a largo plazo. Como seña la William Rees (2012), la insostenibilidad es una propiedad emergente inevitable de la interacción sistémica entre la sociedad global contemporánea y la ecosfe ra. Más aún, la insostenibilidad de la sociedad está profundamente arraigada en las estructuras sociales, implicando una multitud de actores, diversas escalas, y en una perspectiva a muy largo plazo, lo cual es indispensanble para entender y gestionar eficazmente los procesos y modos insostenibles yendo mucho más allá de los síntomas (Rotmans, 2005). A la hora de buscar una mejor comprensión de los problemas globales y locales, hay que encontrar alternativas a los modos de pensamiento convencionales, así como al conjunto de políticas, normas y prácticas al uso que de ello se derivan, ya que hasta ahora se tratan principalmente los síntomas de insostenibilidad en lugar de profun dizar en sus causas raíces y en las relaciones de interdependencia más subyacentes. De aquí la necesidad de la expansión de nuestros modelos mentales en un mar co pensamiento sistémico y transdisciplinario, tal como se plantea la emergen te “ciencia de la sostenibilidad”. Un nuevo paradigma científico para ayudar a comprender mejor la complejidad (incertidumbre, la sorpresa, las escalas, las jerarquías y los bucles de retroalimentación) y para diseñar mejores políticas que puedan facilitar el aprendizaje social y puedan catalizar los cambios técnicos, económicos, sociales, políticos y personales necesarios para crear un mundo sostenible (Weinstein etal, 2012). En el marco del paradigma sostenibilista, los conceptos de sostenibilidad urba na, regional y territorial se han ido perfilando y consolidando progresivamente, lo que ha posibilitado tomar un protagonismo propio en la escala espacial de la sostenibilidad local, a pesar de ciertas ambigüedades teóricas y metodológicasto davía existentes y no suficientemente superadas, especialmente en determinados campos de análisis y de investigación aplicada a la acción política y a la gestión. Entre ellos, se podrían citar la interpretación de las complejas relaciones entre lo local y lo global, así como la vinculación consustancial de la propia sostenibilidad urbana a la sostenibilidad rural en un contexto territorial; un vínculo que se expresa fundamentalmente através de la capacidad de carga y del mantenimiento de los flujos de bienes y servicios suministrados por los ecosistemas cercanos o externos.

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Es por ello que la definición y correcta aplicación de los conceptos diferenciados de sostenibilidad y desarrollo sostenible en el ámbito local, regional, urbano y te rritorial, así como sus connotaciones científicas, todavía sigue siendo objeto de importantes debates. A nuestro entender, se plantean diversas concepciones de la sostenibilidad y del desarrollo sostenible que muestran sus diferencias y particu laridades propias. En este sentido, se presentan a continuación una serie de argu mentos conceptuales de especial significación en la dimensión urbana y territorial, revisando los conceptos vigentes con el fin de considerar las nuevas denominacio nes, cada vez más aceptadas, de ciudades resilientes, inteligentes y sostenibles.

4.1 Revitalización del paradigma sostenibilista y su incidencia en las estrategias de ámbito local Durante los últimos decenios la lógica de la sostenibilidad se ha extendido en distintos campos del conocimiento, especialmente en el de las teorías del desa rrollo. Y con ello, se ha consolidado el paradigma sostenibilista como un modelo y marco de referencia que permite encuadrar estrategias a largo plazo y acciones políticas integradas a escala nacional, regional y local28. En sentido general, se considera como una opción alternativa al insostenible modelo dominante, mar cado por el fenómeno del Cambio Global y la crisis sistémica y civilizatoria, que permite una nueva cosmovisión y un espacio común para entender los proble mas y encontrar soluciones compartidas mirando al futuro. De esta forma se ha ido haciendo posible una amplia implantación de variadas estrategias de sostenibilidad a nivel nacional que están ampliamente generaliza

(28) Efectivamente, desde la década de 1980, cuando se incorpora la lógica de la sostenibilidad al campo con ceptual del desarrollo, surge la opción social definida como desarrollo sostenible que busca la integración entre los procesos ecológicos, económicos y sociales. Se avanzaba así, desde las últimas décadas del siglo pasado, en la idea de contar con un adecuado conocimiento acerca de las interacciones entre las dinámicas socioeconómi cas y ambientales y sus consecuencias, detal manera que el paradigma sostenibilista se ha consolidado como el marco preferente de las acciones políticas en una gran mayoría de países.

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das29, y que también se complementan con abundantes iniciativas estratégicas a nivel regional y local30, con la característica además, de que en gran parte, la ma yoría de las iniciativas de sostenibilidad local aplicadas a las ciudades han sido pioneras en el uso de mecanismos innovadores en sistemas de planificación, de finición de indicadores, procedimientos de participación social y seguimiento de los procesos de actuación. Incluso, se podría citar la capacidad de las ciudades para agilizar una reinterpretación de las complejas relaciones entre la dimensión local y la dimensión global a efectos de redefinir la sostenibilidad “glocal” (Jimé nez Herrero, 2009). En la práctica de la acción política y de toma de decisiones se ha ido avanzando en la concreción de la sostenibilidad a diferentes niveles sectoriales31 y a distintas escalas espaciales. De esta manera, en sentido biogeográfico se pueden distin guir desde el nivel global hasta el nacional, regional y local (contexto territorial).

(29) Las estrategias de sostenibilidad se generalizan desde principios de los años noventa del pasado siglo, abar cando el ámbito mundial (con la AGENDA21 de la Cumbre de Río’92, ratificada en el Plan de Acción de la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo en 2002), el nivel supranacional (como es el caso de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE (EDS-UE, iniciada en 2001 y revisada en 2006), así como el nivel nacional (como es el caso de España con la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible de 2007). El progreso hacia los objetivos de la EDS-UE se evalúa de forma bianual por EUROSTAT mediante un conjunto de indicadores de desarrollo sostenible (IDS) agrupados en diez áreas temáticas. Cada tema tiene un indicador principal que muestra si la UE ha realizado progresos generales hacia los objetivos y metas de la EDS-UE. (30) En esta línea, la mayoría de los países de la UE, especialmente desde el pasado decenio, han asumido estrategias nacionales y variadas políticas de sostenibilidad a las que se han sumado acciones a nivel regio nal y municipal (en ocasiones con iniciativas más innovadoras), como también se refleja en el caso de España, especialmente mediante la puesta en marcha de las Agendas 21 Locales. A este respecto, en el Capítulo 28 de la Agenda 21 de Río’92, ya se instaba a las Entidades Locales a ejercer su responsabilidad y a iniciar un proceso de diálogo con sus ciudadanos, organizaciones y entidades para adoptar un plan de actuación ambiental y de desarrollo local. Este nuevo modelo de desarrollo aplicado al nivel local implica, por un lado, la necesidad de plantear mecanismos integrados tanto para el diagnóstico como para la gestión, donde los aspectos ambienta les y de calidad de vida jueguen un papel preponderante. El papel desempeñado por la Carta de Aalborg e 1994 y su revisión posterior (Aalborg+10) ha sido esencial en la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles en Europa. Por otro lado, incluye la necesidad de hacer participar a la sociedad como garantía para asegurar “el desarrollo que todos queremos y al que todos vamos a contribuir”. En la actualidad las Agendas 2i Locales en la UE están dando paso a las Estrategias de Desarrollo Sostenible Integrado (EDUSI). (31) En el ámbito sectorial del sistema económico productivo, se plantean enfoques específicos de procesos de sostenibilidad (Industria sostenible, Agricultura sostenible, Turismo sostenible, etc.), que van aportando impor tantes elementos analíticos y operativos.

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Seguramente, en el ámbito de la dimensión urbana y territorial, lo más significa tivo, más allá del permanente debate conceptual, es que se van introduciendo orientaciones políticas con nuevos esquemas de gestión y gobernanza multini vel para propiciar modelos sostenibles y cohesionados de desarrollo urbano y territorial. La característica esencial de esta orientación sostenibilista es que se presta más atención a las interrelaciones e interdependencias socioecológicas de los sistemas espaciales a escala “bio-regional”, al mismo tiempo que trata de entender mejor el significado de los flujos metabólicos, la funcionalidad de los ecosistemas y el papel del capital natural para la cohesión territorial y el bienes tar de los ciudadanos. Los conceptos de sostenibilidad y de desarrollo sostenible, diferenciados pero frecuentemente usados como sinónimos cuando se vinculan a los modelos de desarrollo ya tienen una larga historia32 que ha propiciado multitud de enfo ques científicos, marcos normativos, indicadores, estrategias y acciones políti cas a nivel local, nacional e internacional. Sin embargo, aunque se constataron algunas tímidas referencias de la sostenibilidad en el campo científico en la primera etapa, la implicación y la mayor explicitación de estos conceptos en el ámbito de la ciencia ha sido mucho más reciente, habiendo tomado un gran protagonismo a partir del último decenio del siglo anterior, que se ha reforzado

(32) Aunque hubo anteriormente planteamientos claros sobre estas cuestiones, como los marcados por el con cepto de ecodesarrollo, divulgado en la década de 1970, se suele reconocer que es especialmente a partir del informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, titulado “Nuestro futuro común” de 1987 (CMMAD, 1987), que posteriormente fue adoptado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Me dio Ambiente y el Desarrollo (“Cumbre de la Tierra”), celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 1992.

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desde la década de 200033con un crecimiento explosivo de investigaciones y aportaciones científicas. Las consideraciones de carácter científico han cobrado una gran relevancia en el debate sobre la sostenibilidad y el desarrollo sostenible, que trasciende los aspectos conceptuales para pasar al plano de las acciones políticas y la toma de decisiones estratégicas en todos los ámbitos. Desde varios ángulos, incluyendo de forma destacada la visión institucional de Naciones Unidas, se ha impulsado la idea de volver a conectar la ciencia con las políticas para configurar una nueva ciencia de la sostenibilidad 34. Es un planteamiento que empieza a consolidarse a principios de la década de 2000 como un nuevo empeño científico que pretende, de forma complementaria a la ciencia convencional aplicada, un enfoque unificado que, más que interdisciplina rio, incluso, aspira a ser transdisciplinario para abordar la complejidad y la incerti (33) Por ejemplo, cabe destacar el PRINCIPIO 9 DE RÍO´92: “Los Estados deberían cooperar en el fortalecimiento de su propia capacidad de lograr el desarrollo sostenible, aumentando el saber científico mediante el intercam bio de conocimientos científicos y tecnológicos, e intensificando el desarrollo, la adaptación, la difusión y la transferencia de tecnologías, entre estas, tecnologías nuevas e innovadoras”. Por otra parte, además del conjun to de principios de Río, el Plan de Acción Mundial denominada “Agenda 21” o “Programa 21”, incluyó múltiples objetivos y metas, destacando el capítulo 35 dedicado a la ciencia pare el desarrollo sostenible. En este capítulo se destaca que “deberían aplicarse los conocimientos científicos para articular y apoyar las metas del desarro llo sostenible mediante la evaluación científica de la situación actual y de las perspectivas futuras del sistema Tierra. Dichas evaluaciones, basadas en innovaciones actuales y futuras de las ciencias, deberían utilizarse en el proceso de adopción de decisiones, así como en los procesos de interacción entre las ciencias y la formulación de políticas. ...El enfoque basado en el principio de la precaución podría suministrar una base científica sólida para la formulación de políticas relativas a sistemas complejos que aún no se comprenden plenamente y cuyas consecuencias no se pueden predecir todavía”CNUMAD, 92). Desde Naciones Unidas se señala, no obstante, que, en un principio, el marco normativo para el desarrollo sostenible estuvo poco relacionado con considera ciones científicas o con la labor de los científicos. Ningún científico formó parte de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y la comunidad o la labor científica estuvo poco representada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en 1992. (34) En 1995 la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos de América creó una Junta sobre el Desa rrollo Sostenible, que trató de presentar el concepto de desarrollo sostenible de forma gestionable y medible, centrándose en una transición mínima hacia la sostenibilidad a lo largo de dos generaciones hasta 2050. En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo (Sudáfrica) en 2002, hubo alguna presencia científica. En 2012, los científicos conformaron uno de los grupos más prominentes en las actividades paralelas a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada nuevamente en Río de Janeiro y conocida como Río+20. La Junta Consultiva Científica del Secretario General, integrada por 26 cien tíficos, se reunió por primera vez en enero de 2014.

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dumbre reconociendo que la naturaleza precisa de un problema socioambiental mente relevante no está predeterminada y necesita ser definida conjuntamente por los actores de la ciencia y el mundo de la vida a fin de resolverse. Ciertamente, es un enfoque que aún no se ha consolidado plenamente en el mundo de la ciencia, en tanto que se reconoce que se trata de un ámbito más caracterizado por las “cuestiones que aborda” que por las “disciplinas que em plea”. En todo caso, la visión científica de la sostenibilidad empieza a tomar carta de naturaleza propia como corriente de pensamiento para identificar, entender y abordar los nexos, interacciones y sinergias entre los problemas desde una pers pectiva sistémica. Pero más aún, se refuerza su conexión con la acción política poniendo de manifiesto la relevancia de conectar la base del conocimiento y su gestión con la toma de decisiones bien informadas, esto es, fortaleciendo la interfaz entre la ciencia y la política35 (UN, 2012). En los últimos años, el impulso científico ha contribuido además a un cierto re lanzamiento del paradigma sostenibilista, así como del propio concepto de de sarrollo sostenible y de su aplicación estratégica, acuñado en la Cumbre de la Tierra de Río´92. Esto se evidencia por el amplio y continuado respaldo de las Naciones Unidas con la posterior Conferencia sobre el Desarrollo Sostenible de Río+10 (Johannesburgo, 2002), que impulsó una implantación de estrategias de sostenibilidad (como en el caso de la UE). Pero el mayor relanzamiento se inicia con la Conferencia sobre el Desarrollo Sostenible de (Río + 20), celebrada en 2012, donde se enfatizaba la necesidad de un refuerzo institucional de la sostenibili dad con inclusión social y una transición hacia una economía verde. De esta for ma, la revitalización del desarrollo sostenible encaja con la puesta en marcha de

(35) Baste señalar al respecto, que en el año 2012, en su informe final titulado Gente resiliente en un planeta resiliente: un futuro que vale la pena elegir, elaborado como parte de los preparativos para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20), el Grupo de Alto Nivel sobre la Sostenibilidad Mundial describió la importancia de basar las políticas en los mejores datos científicos. Y sobre esta base, se destaca la necesidad de modificar los incentivos que en la actualidad favorecen la visión a corto plazo en la toma de deci siones, a fin de construir una nueva gobernanza democrática y propiciar la elección de opciones sostenibles a largo plazo (UN, 2012).

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las nuevas “iniciativas anticrisis” del PNUMA sobre Economía Verde36 y de la OCDE sobre Crecimiento Verde37 enmarcados en el contexto de la sostenibilidad que se venían desarrollando en etapas anteriores. Por otra parte, hay un reconocimiento generalizado de que las interacciones en tre la economía, la tecnología, la sociedad, el medio ambiente y, más en parti cular, los efectos del clima y otros desafíos ambientales sistémicos, tienen una fuerte dimensión urbana-territorial. Es así como aparecen bajo esta premisa, nuevas tendencias para buscar soluciones sostenibles y marcar directrices con una visión institucional de alcance mundial. Al tiempo, estas iniciativas se tienen que relacionar y coordinar con los nuevos compromisos mundiales adoptadas en 2015, como son la Agenda para el Desarro llo Sostenible 2030, que incluye los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). A lo anterior, se suma el nuevoAcuerdo de París sobre el Cambio Climático de 2015 que tiene implicaciones muy significativas para la sostenibilidad a nivel mundial como para la sostenibilidad de las ciudades y sus entornos. (Véase epígrafe 11).

(36) La iniciativa de la Economía Verde (Green Economy), fue auspiciada por el Programa Ambiental de las Nacio nes Unidas (PNUMA) en 2008 para fomentar las inversiones en sectores ambientales. Y se define como una nueva economía “que incluye la mejora del bienestar humano y la equidad social, reduciendo significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecológicas” (PNUMA, 2008). (37) La iniciativa sobre Crecimiento Verde (Green Growth), impulsada por la OCDE en 2009, pretende hacer frente a la falta de integración de las políticas ambientales y económicas e identificar nuevas vías de crecimiento mo viendo a los patrones de producción y consumo más respetuosos del medio ambiente, lo que requiere nuevas inversiones y mayor innovación. Según la OCDE, el crecimiento verde es el “fomento del crecimiento económico y el desarrollo al tiempo que garantiza que los activos naturales continúen proporcionando los recursos y ser vicios ambientales en los que se basa nuestro bienestar” (OCDE, 2011). No obstante la OCDE había implantado amplios programas y estrategias sobre desarrollo sostenible desde 2001.

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RECUADRO 4.1. Sostenibilidad y desarrollo sostenible. Conceptos comunes, pero diferenciados. El concepto de sostenibilidad difiere del de desarrollo sostenible, aunque se utilizan con frecuencia, pero inadecuadamente, de forma sinónima cuando se hace referencia a un proyecto social y político vinculado a un cambio de modelo de desarrollo que “satisface las necesidades de las presentes generaciones sin afectar la capacidad de las futuras de satisfacer las propias”38 (CMMAD, 1987). La sostenibilidad, entendida como un conjunto de principios funcionales de los siste mas, permite definir un estilo de desarrollo sostenible como una opción social que in cluye objetivos múltiples, según determinadas escalas de valores, y contextos variables que van cambiando en el tiempo y se retroalimentan permanentemente. Una perspectiva muy aceptada supone que la sostenibilidad se configura en torno a un conjunto de relaciones básicas que pretenden el equilibrio de las dimensiones ambien tales, económicas y sociales de los sistemas socioeconómicos y naturales, aunque no explica por qué un sistema es sostenible en el tiempo. Pero además, hay que añadir una cuarta dimensión institucional y política que permita dar coherencia a las otras dimen siones y establecer marcos operativos para la buena gobernanza. Incluso, la sostenibili dad, atendiendo a la equidad intergeneracional que conlleva, implica una “envolvente” axiológica de una nueva escala de valores y derechos humanos y naturales. Sobre esta base el paradigma sostenibilista se define más por una “posición normativa” que incor pora una visión bioética del ecosistema global, esto es una “macrobioética” para definir objetivos de una buena sociedad bien gobernada y con conciencia del futuro. Por otro lado, la importancia relativa de cada dimensión define distintas posiciones ideológicas. No existen “verdades absolutas” en materia de sostenibilidad. Seguramen te solo se puede hablar de sostenibilidades relativas, ya que cada entorno tiene sus pro pias condiciones de partida y características estructurales, de acuerdo con un enfoque de capitales complementarios en el conjunto del capital total (capital natural, capital manufacturado, capital humano y capital social-cultural-institucional). Se asume que existen distintas visiones que van desde posiciones de “sostenibilidad débil” (perspec tiva predominantemente económica, “tecnocéntrica” y optimista), que asume la susti tuibilidad del capital natural y que hay que mantener el capital total para garantizar el (38) Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, titulado Nuestro futuro común de 1987 (CMMAD, 1987), que posteriormente fue adoptado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Me dio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra), celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 1992.

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bienestar de forma perdurable, hasta posturas de “sostenibilidad fuerte” (perspectiva predominantemente ecológica y conservacionista), que no asume dicha sustituibilidad por otro tipo de capital. Entre ambas, también se encuentran otras posiciones de tipo intermedio que responden a visiones más o menos “acomodaticias” basadas en el man tenimiento del “capital natural crítico” (solo los “umbrales críticos” de las formas de ca pital deben mantenerse) (Jiménez Herrero, 2000/08). En la comprensión de la sostenibilidad y los procesos de desarrollo sostenible en el es cenario urbano, la teorización de las zonas urbanas en términos ecológicos como or ganismos vivos y considerando los flujos metabólicos de materia y energía, responde en mayor medida a una visión de sostenibilidad fuerte, en tanto que se asemeja a la perspectiva ecológica. Sin embargo, en la medida que el sistema urbano funciona im portando recursos de otros ecosistemas que tienden a una mayor simplificación, están operando dentro de la lógica de la sostenibilidad débil permitiendo la sustitución del capital natural. El término desarrollo sostenible suele percibirse desde una doble perspectiva. Desde el ángulo de la sostenibilidad, trata de poner en práctica los procesos de desarrollo huma no dentro de los límites funcionales del medio ambiente sin interrupción o sobrecarga, mientras que desde el ángulo del desarrollo, implica un cambio económico y social del modelo con equidad intra e intergeneracional. De aquí la conocida visión integral y mul tidimensional que se otorga a los procesos de desarrollo sostenible en sus tres facetas básicas: ambiental, económica y social. Para explicitar la tendencia hacia un desarrollo sostenible “real”, como un proceso abier to de cambio, hay que tomar en consideración las interacciones más representativas con el fin de señalar las variaciones positivas frente a las pérdidas, depreciaciones y daños, estimando asimismo, las alteraciones en la riqueza y en la capacidad producti va y en suma, del valor real añadido, (Dahl, 1996), que añaden funcionalidad, utilidad, durabilidad e información. Pero sin desatender la restitución del valor real perdido para equilibrar las fuerzas de sustentación, lo cual siempre se producirá a costa de otro des equilibrio espacio-temporal siguiendo la tendencia entrópica. Estos conceptos, en cualquier caso, están más ligados a la idea de “cambio” que a la no ción de “estabilidad”, comúnmente asociada a “sostener” un sistema de forma perma nente para mantener un determinado estado. La adaptación puede considerarse como una propiedad constitutiva de la sostenibilidad y los procesos de desarrollo sostenible, ya que, en el fondo, se trata de mantener la capacidad coevolutiva entre los sistemas

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socioeconómicos y naturales para hacer frente a las fluctuaciones y adaptarse a las transformaciones. Esto es, una evolución conjunta y positiva en base a su “resiliencia” o capacidad de absorber las fluctuaciones, recuperarse y seguir existiendo de forma per durable (Jiménez Herrero, 2002). La sostenibilidad de un sistema no implica que se mantenga en un estado estaciona rio o constante, porque los sistemas abiertos a los intercambios con el entorno man tienen su identidad a través de una dinámica de permanentes ajustes, adaptaciones, y auto-organizaciones. El desarrollo sostenible como proceso, lleva implícitamente la idea de transformación o cambio en el sentido de “desarrollar” aspectos de mejora y no necesariamente cuantitativos sino, especialmente, cualitativos y de impulso de poten cialidades de complejidad creciente. Frente a los planteamientos que pretenden identificar crecimiento y desarrollo, como ha señalado oportunamente Herman Daly, la noción de sostenibilidad sentencia de finitivamente su errónea asimilación. El crecimiento material indefinido es imposible dentro de un sistema ambiental finito, que muestra evidentes límites ecológicos de un ecosistema terrestre que evoluciona pero no crece. El “crecimiento sostenido” es impo sible en un sistema finito. El “crecimiento sostenible” es un oxímoron porque expresa una contradicción intrínseca como ha señalado Daly, (1990). Cualquier subsistema, como una ciudad o el subsistema económico, pueden seguir de sarrollándose mediante transformación, adaptación y evolución cualitativa durante lar gos períodos de tiempo (Jiménez Herrero, 2002). Teóricamente, sí puede haber desarro llo sostenible (ambiental, económico, social, cultural e institucional) sin necesariamente crecimiento cuantitativo favoreciendo el despliegue cualitativo de potencialidades de complejidad creciente del sistema socioecológico, dentro de las capacidades de asimi lación y regeneración de los ecosistemas, si bien las teorías más críticas proponen un decrecimiento material (Latouche, 2008) para definir trayectorias socioambientalmente sostenibles. Fuente: Elaboración propia, adaptado de Jiménez Herrero, L. M. (1996/01; 2000/08, 2002; Gallopin, Jimé nez, Rocuts, 2014).

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4.2 La sostenibilidad vinculada a la resiliencia socioecológica en el contexto urbano-territorial Como hemos señalado extensamente en otras ocasiones (Jiménez Herrero 2000/08; 2002), el núcleo sustantivo de la sostenibilidad reside en la dinámica espacio-tiempo que presiden las relaciones entre los sistemas, por lo que los posibles niveles o grados de sostenibilidad tienen que analizarse en un contexto espacial y temporal donde hay que definir las interacciones entre los sistemas humanos y ambientales que finalmente, puedan posibilitar opciones sociales con procesos de desarrollo sostenible. La indicación del ámbito espacio-temporal de referencia es la que da mayor o me nor amplitud a la noción de sostenibilidad. La sostenibilidad global se entiende a escala planetaria y la sostenibilidad local está referida a sistemas o procesos más parciales o limitados en el espacio y en el tiempo (Naredo y Rueda, 1997). Frente a los enfoquestradicionales, más directamente vinculados al desarrollo económico, la cohesión social y la salud ambiental, ahora emergen plantea mientos que responden cada vez más a un enfoque sistémico global que trata de analizar las relaciones de interdependencia de las ciudades con otros centros urbanos, territorios y ecosistemas, incluyendo las relaciones termodinámicas. El socioecosistema urbano funciona portanto, como un sistema abierto que inter cambia materia, energía e información con su entorno que suelen rebasar sus límites físicos en su proceso de desarrollo. De esta manera, en la lógica de la sostenibilidad son relevantes las cuestiones conceptuales y operativas relacio nadas el metabolismo de las ciudades y sus entornos (flujos de materia energía e información), la morfología, los modelos de urbanización, los usos del suelo, los servicios urbanos y las infraestructuras sostenibles. Con esta lógica, la interpretación de los acoplamientos y las interacciones entre los sistemas sociales y los sistemas ecológicos dan lugar a la definición de los sis temas sociológicos, los cuales están claramente identificados con los modernos sistemas urbanos.

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De aquí, que las formas de gobierno, la mejor aplicación de la ciencia de la sos tenibilidad y la gestión innovadora, con planes e indicadores avanzados para los sistemas urbanos-territoriales, hacen más hincapié en el análisis de los riesgos sistémicos y de vulnerabilidad para buscar soluciones basadas en la resiliencia climática, la inteligencia artificial y la sostenibilidad socioecológica. Precisamen te, las ciudades y sus entornos ofrecen un marco de acción fundamental como ejemplar banco de pruebas para aplicar todos estos planteamientos. En la dimensión urbana y territorial la aplicación de los principios de sostenibi lidad plantea condiciones restrictivas para la aceptación de modelos de desa rrollo urbano expansivos debido a los efectos insostenibles del crecimiento ma terial. El modelo de ciudad sostenible sería aquel que, invirtiendo la tendencia actual, reduce paulatinamente la energía (el consumo de recursos) a la vez que aumenta el valor de la organización urbana (Rueda, 2009), lo cual supone hacer efectiva la cooperación en múltiples niveles sociales y adoptar un enfoque inte grado a largo plazo para contrarrestar las perturbaciones. En todo caso, si el desarrollo urbano implica expansión y crecimiento cuantita tivo con un aumento de la presión sobre los recursos, los sistemas de soporte y la simplificación de los otros ecosistemas externos, entra en trayectorias de insostenibilidad. Como dice Salvador Rueda, la única posibilidad vendría, nece sariamente, de la mano de un cambio de estrategia basada en el aumento de la información que sustituya a la actual, fundamentada en la competencia y en el consumo de recursos. En este sentido, es claro que la insostenibilidad viene for zada por un uso no armonizado de los recursos energéticos y materiales de un territorio, sobrepasando la potencialidad de renovación y la capacidad de carga del ecosistema. La información organizada en las ciudades refuerza el proceso urbano hacia la sostenibilidad, contrarrestando la tendencia entrópica. Esto supone aumentar la eficiencia en el proceso urbano mediante energías renovables y, a la vez, mini mizar las perturbaciones sobre los ecosistemas o, dicho de otro modo, reducir la entropía que se proyecta sobre los mismos. Disminuir la presión sobre los siste mas de soporte y el aumento de la complejidad urbana son partes de la misma ecuación si se quiere andar hacia la sostenibilidad. Una expresión de la misma

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podría ser el cociente E/H donde E sería la energía (como expresión del consu mo de recursos) que necesita el sistema para mantener la complejidad urbana H(Rueda, 2009).

4.2.1 El Sistema socioecológico y los atributos de sostenibilidad y resiliencia contra la vulnerabilidad

El paradigma de la sostenibilidad, tiene por base el estudio científico de los sis temas complejos que no responden de forma lineal a los cambios y que pre sentan “propiedades emergentes” surgidas de las interacciones de elementos o subsistemas, definiéndose todo el sistema más por las interacciones que por la suma de las partes. En los complejos sistemas urbanos, afloran continuamente las “emergencias”, como propiedades genuinas, que se refuerzan con las opcio nes de mitigación y adaptación a los fenómenos ambientales y a las transfor maciones sociales. De esta manera los “sistemas socioecológicos” se reajustan y auto-organizan continuamente, más allá de las fuerzas que ejercen un control centralizado. El término sistema socio-ecológico responde a una concepción de sistemas sociales y ecológicos vinculados a través de un conjunto de interacciones diná micas, lo cual hace que la delimitación entre lo social y el sistema natural sea un tanto artificial y arbitraria (Verles et al, 2003b). El mundo actual se configura como un conjunto de ecosistemas humanos dominados (Vitousek et al, 1997), incluso a escala planetaria (Crutzen y Stoermer, 2000; Crutzen, 2002). El sistema socio-ecológico es complejo, dinámico y no lineal, sujeto a las incertidumbres inevitables y adaptativo. En la investigación desde la visión de la ciencia de la sostenibilidad, los objetos de estudio están más centrados en las relaciones y los acoplamientos de los sis temas sociales (cultura, política, economía, organización social) con los sistemas ecológicos, tanto naturales como el medio ambiente construido, donde sobre salen las interacciones de los flujos de recursos y los stocks, como se indica en la Figura 4.1.

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FIGURA4.1.Sistema socioecológico, interacciones de lujos stocks.

SISTEMA SOCIOECOLÓGICO SISTEMAS ECOLÓGICOS SISTEMAS SOCIALES

NATURALEZA

ECONOMÍA

CULTURA INTERACCIONES SOCIOECOLÓGICAS

INTERACCIONES SOCIALES GOBIERNO

RESIDUOS EMISONES

AMBIENTE

SOCIEDAD

OS

FLUJ

DEMANDA DERECURSOS

SERVICIOS ECOSISTÉMICOS

CKS STO

Fuente: Elaboración propia.

A largo plazo, la única opción que tiene sentido es procurar alcanzar la soste nibilidad integral del sistema socioecológico (un sistema formado por un com ponente societal en interacción con un componente ecológico (Gallopín 1991) y que puede definirse a diferentes escalas, desde lo local a lo global, tal como puede ser a escala urbana o rural. Esta perspectiva es compatible con la idea de “sostenibilidad fuerte” en la medi da que los distintos tipos de capital no son necesariamente ni totalmente sus tituibles, especialmente el capital natural, de tal modo que hay componentes ambientales de carácter único y que algunos procesos ambientales pueden ser irreversibles. La sostenibilidad del sistema socioecológico total puede también ser compatible con la idea de “sostenibilidad débil”, en la medida que se man tenga un “capital natural crítico” y se pueda permitir la sustitución del capital

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natural por capital manufacturado de igual valor (no necesariamente económi co), aunque se plantean problemas importantes en la elección de criterios para asignar un valor a los activos ecológicos, además de otros componentes éticos (Gallopin-Jiménez-Rocuts, 2014). Así que, superando las concepciones habituales de sostenibilidad, entendida como desarrollo sostenible y reconociendo que en la visión de relación equilibra da de las relaciones de las dimensiones ambientales, económicas y sociales39 no permite explicar por qué un sistema es sostenible en el tiempo, actualmente se asume la sostenibilidad de forma más convincente en términos de “resiliencia so cio-ecológica” como la propiedad y el fundamento de los sistemas socioecológi cos40 sostenibles, entanto que son socioecológicamente resilientes con capacidad de auto-organización, auto-regeneración y adaptación para enfrentar y amortiguar las perturbaciones y mantener sus atributos esenciales. Esta manera de interpretar los procesos sostenibles en la dimensión urbana y territorial implica avances inno vadores en los sistemas de gobernanza y gestión de las ciudades y de las regiones. El concepto de resiliencia se ha utilizado profusamente en distintos campos del conocimiento41 y también ha alcanzado la esfera de la acción política. Desde la

(39) Considerar las tres dimensiones básicas en el mismo plano es un tanto equívoco. Además, hay que con siderar la dimensión institucional, que aglutina a las otras, y otra global, y otra más de tipo cultural. Las tres dimensiones, no pesan igual y no tienen la misma importancia. Se trata de entender la economía y la sociedad en el medio ambiente, dentro del medio ambiente. La base natural es el sustento del bienestar humano y del bienestar ecológico. En consecuencia, hay que entender el sistema económico y el sistema social dentro del ecosistema global. (40) Se pueden distinguir diferente categorías de los sistemas socioecológicos diseñados-controlados, diseña dos-no controlados, y no diseñados-no controlados. (41) La resiliencia, se deriva de un concepto desarrollado originalmente en ciencia de los materiales, entendida como la capacidad de un material para absorber energía cuando se deforma elásticamente y liberar esa energía al descargarlos. Desde un punto de vista psicológico, la capacidad de recuperación se define como la capaci dad de un individuo para adaptarse adecuadamente al estrés y la adversidad. En ecología, especialmente con las aportaciones de Holling, la resiliencia se puede utilizar como la velocidad a la que un sistema vuelve a un único estado estacionario o cíclico, siguiente a una perturbación, o bien, cómo la magnitud de la perturbación puede ser absorbida para que el sistema cambie a otro régimen de comportamiento. En términos económicos, la resiliencia se aplica a la capacidad de una economía para conservar la función, el empleo y la prosperidad en el contexto de la perturbación causado por un choque, aunque el sentido de “resiliencia macroeconómica” se puede combinar con la “resiliencia microeconómica”.

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pionera aportación desde la ciencia de los materiales, pasando por la psicología, la ecología y la economía, el concepto de resiliencia también empieza a introdu cirse en el ámbito de la gestión urbana y territorial. Desde una perspectiva polí tica el concepto es atractivo porque se comunica un mensaje positivo, haciendo hincapié en el papel clave de las políticas en la construcción de un futuro más seguro, disminuyendo los riesgos y las condiciones vulnerables para favorecer la resistencia intrínseca de las comunidades, las ciudades y los países. El uso del término de resiliencia urbana es cada vez más frecuente como res puesta a las crisis sociales, económicas y ambientales y los desafíos creados por la dinámica del desarrollo urbano. En el ámbito de las políticas urbanas, la noción de resiliencia todavía no tiene una amplio consenso, pero se identifican varias corrientes. Entre ellas, quizá la más conocida se relaciona mayormente con la gestión de riesgos de desastres naturales y la vulnerabilidad de las áreas urbanas y terri torios a los efectos del cambio climático. El mensaje dominante aquí es que la resiliencia y la reducción del riesgo de desastres deben formar parte del diseño y estrategias urbanas para lograr un desarrollo sostenible. De hecho, se insta a los líderes de los gobiernos locales y a los responsables de la formulación de políti cas a reparar las políticas públicas y reforzar la toma de decisiones con acciones de reducción del riesgo de desastres y de los impactos climáticos basadas en la visión proactiva y adaptativa de las ciudades (UN, 2012). No obstante, empiezan a surgir planteamientos enfocados a explicar la capaci dad de estos entornos humanos para revitalizar su economía, regenerar su tejido social y renovar sus espacios deteriorados ante un determinado choque, tratan do de analizar la claves explicativas de la resiliencia urbana desde la perspectiva de la geografía relacional y neoinstitucional (Méndez, 2012). Además, existe un creciente sentido de la complejidad, la incertidumbre y la in seguridad sobre las ciudades, que pone de relieve la necesidad de identificar nuevas estrategias de adaptación y supervivencia. Es más, las contradicciones creadas por las tendencias impulsadas por el mercado frente al gobierno urbano requiere estrategias de adaptación diseñadas para hacer frente no sólo a com

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plejas cuestiones sociales, económicas o ambientales, sino también a los con textos de políticas impulsadas por las fuerzas del mercado (Tasan-Kok & Beaten, 2011). Con la mirada puesta en la adaptación al cambio climático, el nuevo enfoque de “gestión de la resiliencia” se convierte en un criterio estratégico de la sostenibi lidad para ajustarse al Cambio Global y, especialmente, a la crisis climática, en base a la capacidad adaptativa tanto para moderar sus daños potenciales como para tomar ventaja de las oportunidades o para enfrentarse a sus consecuencias (Jiménez Herrero, 2013). Por ello, en los enfoques de adaptación es decisiva la minimización de las situaciones vulnerables y la potenciación de procesos re silientes, ya que ello es la antítesis de la vulnerabilidad y constituye una parte intrínseca de la sostenibilidad. Las políticas de adaptación deben, en último tér mino, tener por objetivo llevar a los sistemas desde la “vulnerabilidad climática” hasta la “resiliencia climática” (ONU-Habitat, 2011). La relación intrínseca entre vulnerabilidad y resiliencia, en términos urbanos, y aplicada sobre un espacio social, alude no tanto a la existencia de una situación crítica constatada en la actualidad como a la de unas determinadas condiciones de riesgo, fragilidad, o situación crítica. Así pues, la vulnerabilidad de un territo rio tiene que ver con otras dimensiones sociales determinadas por condiciones de desfavorecimiento social o de desventajas estructurales de una población y también por un estado psicosocial que afecta a la percepción que los ciudada nostienen del territorio en donde viven y de sus propias condiciones sociales. En este sentido se pueden definir varias dimensiones sociales de la vulnerabilidad: socio-demográfica; socio-económica, residencial. Y vulnerabilidad subjetiva (rui dos, contaminación, malos olores, escasas zonas verdes…). El enfoque de resiliencia urbana conceptualiza ciudades y regiones como siste mas socioecológicos complejos y adaptativos. De esta manera, en términos de sostenibilidad, expresada como resiliencia socioecológica, la propia sostenibili dad urbana está vinculada a la sostenibilidad rural en un contexto territorial que, en gran parte, depende de la dinámica expansiva de las ciudades, la capacidad de carga y del mantenimiento de los flujos de bienes y servicios ecosistémicos en la interconexión urbano-rural.

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4.2.2 Desde la ecoeiciencia, las tecnologías y la disociación ambiental hacia pautas responsables

El actual conglomerado “científico–tecnológico”, que protagonizan las tecnolo gías modernas, ocupa un espacio neurálgico, como parte de la solución y como parte de la problemática, en el ámbito de la sostenibilidad de la sociedad pos tindustrial42. La incidencia de esta moderna “tecnociencia” en los procesos de sostenibilidad proporciona nuevos principios operativos que pueden ayudar a encontrar soluciones técnicas, aunque también hay que considerar los impactos negativos que conllevan en la “sociedad del riesgo”. Las nuevas tecnologías como la biotecnología, la nanotecnología, la ingeniería genética, las tecnologías ambientales y especialmente, las Tecnologías de la In formación y Comunicación (TIC), pueden contribuir a potenciar cambios radica les y saltos estructurales en una era de revolución digital sobre la que pivota la transición de la sociedad de la información a la sociedad del conocimiento en el marco de la sostenibilidad. Estos procesos más sostenibles van desde efectos tecnológicos directos en el sistema de producción (eficiencia ecológica y económica) hasta cambios en las pautas laborales (teletrabajo), pasando por la creación de capacidades para la toma de decisiones sobre formas de comportamiento responsables (implanta ción de políticas para la sostenibilidad) y la participación social efectiva (corres ponsabilidad y gobernanza). Más específicamente en el campo de las TIC, puede afirmarse que estas innova ciones tecnológicas conllevan mejoras sistémicas con efectos catalizadores que permiten ganancias netas de sostenibilidad a través de la “desmaterialización” de procesos y la sustitución de intercambios físicos y materiales por la prestación de servicios online como, con sus correspondientes ahorros energéticos y de uso de materiales.

(42) Este apartado es un resumen de un trabajo anterior del autor. Véase, Jiménez Herrero, L. M(2009).

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Una aplicación racional de las TIC en las áreas urbanas puede ayudara fomentar elementos cualitativos y virtuales que facilitan la satisfacción de necesidades de los ciudadanos, al tiempo que favorece una forma más rápida de la transición a una economía sostenible baja en carbono, menos intensiva en materia y de alta eficiencia energética. Sin embargo, hay que reconocer las relaciones causales complejas alrededor de las TIC, la sociedad de la información y la sostenibilidad que, frente a los factores positivos, pueden provocar efectos negativos o contra dictorios y todavía poco previsibles. Las mejorastecnológicas favorecen un contexto más sostenible sobre la base de una economía más desmaterializada, dado que tienen una incidencia notable en la configuración de los procesos de sostenibilidad basados en los principios de la “ecoeficiencia” y la “disociación”, esto es el desacoplamiento entre el pro greso socioeconómico y los impactos ambientales. Uno de los mayores desafíos para la sostenibilidad de las ciudades y el desa rrollo urbano sostenible es una gestión más responsable de los recursos natu rales a través del diseño de procesos más eficientes con el medio ambiente a fin de disociar el desarrollo económico convencional respecto del uso de re cursos a través de la innovación tecnológica, la mejora de la eficiencia y los cambios en las prácticas individuales. Una condición operativa de la sosteni bilidad requiere necesariamente, aunque no exclusivamente, una “disociación absoluta” y no sólo “relativa”, entre los procesos socioeconómicos y las presio nes ambientales y las dinámicas insostenibles. Se trata de un principio básico para producir y consumir mejor (o lo suficiente) con menos recursos y menor impacto ambiental. (Véase epígrafe 6.1). Las oportunidades de lograr procesos sostenibles aumentan mediante la “in materialización”, lo que permite introducir cambios fundamentales de estilos de vida que reemplazan actividades no sostenibles con alternativas intensivas en información. Frente a estos planteamientos optimistas de soluciones tecno-económicas, apa recen, por el contrario, posturas críticas que van más allá de la “desmaterializa ción” económica planteando la inconsistencia del crecimiento material indefi

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nido y los irracionales modos de consumo. Así, el concepto de “decrecimiento sostenible” (Latouche, 2008) o de “prosperidad sin crecimiento” (Jackson, 2010). Con este enfoque se insiste más en la necesidad de reconvertir el insostenible modelo productivista-consumista vigente para propiciar un cambio del “meta bolismo” de la economía real que conlleve pautas de producción y consumo sos tenibles y nuevos valores éticos.

4.3 Tipología y características de ciudades más inteligentes, resilientes y sostenibles para una sabia convivencia La lucha contra el Cambio Global y el cambio climático supone un reto enor me en el ámbito urbano. Son los fenómenos planetarios más representativos que suponen una las principales amenazas para la sostenibilidad y el desarrollo mundial, a la vez que representan uno de los principales retos ambientales con efectos sobre la economía global, la salud y el bienestar social. Los nuevos escenarios de incertidumbre global y climática inciden con mayor intensidad en los sistemas urbanos y condicionan especialmente los modelos que definen las ciudades y regiones del futuro. A medida que avanza el estudio sistémico de las ciudades, la gestión de los ries gos globales, así como los efectos de la globalización económica, se van incorpo rando enfoques conceptuales y operativos sobre los socioecosistemas urbanos y el metabolismo vinculado a sistemas biofísicos más amplios, lo que posibilita que emerjan variadas definiciones que dan lugar a plantear distintas tipologías de las ciudades. Estas aproximaciones tipológicas no están exentas de un cierto solapamiento y una redundancia terminológica que incluso, puede inducir, en algunos casos,

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a cierta confusión. Además, esta amalgama de cuestiones interrelacionadas en torno a procesos urbanos marcados por la sostenibilidad, la inteligencia artifi cial y la resiliencia adaptativa no pueden tratarse de forma independiente y por separado, dado que configuran dimensiones horizontales que son claves para la innovación y gobernabilidad urbana. En consecuencia, esta caracterización no ha de entenderse de forma excluyente, sino que muchas de ellas son interdependientes y han de tomarse de manera complementaria. En todo caso, las tres principales tipologías interrelacionadas se pueden resumir en las categorías de ciudades sostenibles, ciudades inteligen tes y ciudades resilientes como antesala de ciudades orientadas por la lógica de la convivencialidad.

4.3.1Ciudades Sostenibles: ambientalmente saludables económicamente eicientes socialmente inclusivas

Es fácilmente constatable que las ciudades no son funcionalmente sosteni bles por sí mismas debido, esencialmente, a su incapacidad para garantizar la autosuficiencia de forma perdurable, dada su dependencia de otros eco sistemas y las interrelaciones de los procesos socioeconómicos, ambientales y territoriales. En las diferentes concepciones de una ciudad sostenible suele darse una cierta preponderancia hacia la sostenibilidad ambiental, aunque no pueden obviar se las otras dimensiones socioeconómicas e institucionales. De esta manera, es habitual encontrar definiciones que priorizan la gestión del factor ambiental, in cidiendo en la responsabilidad de los agentes económicos, de las instituciones y de los ciudadanos, para minimizar los requerimientos de insumos de energía, agua y comida, y la generación de desechos y calor residual más allá de sus lími tes físicos, ya que dependen fuertemente de las zonas rurales y periurbanas para satisfacer sus demandas de recursos y gestión de residuos. Con esta visión, precisamente, se suele hablar de las ciudades verdes centrán

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dose en las soluciones para el clima y los retos ambientales del desarrollo urba no, basadas en el potencial de las respuestas basadas en las aportaciones de la naturaleza y de la infraestructura verde. De esta manera, un importante desafío para la ciudad del futuro es combinar una ciudad compacta con la necesidad de espacio público e infraestructuras verdes. Mayoritariamente se dan toda una serie de problemas ecológicos comunes en las ciudades como la contaminación atmosférica, las emisiones de GEI, efectos en la salud ambiental, escasez de agua, inundaciones, lugares contaminados, zonas in dustriales abandonadas y residuos. Desde la acción política, frecuentemente, las ciudades pretenden situar la sostenibilidad ambiental en el centro de sus estrate gias de desarrollo urbano, tal como sucede en el caso de la UE43 (EU, 2013). La definición de una ciudad sostenible no está suficientemente consensuada. En términos generales, si se concibe bajo la denominación generalista derivada del Informe Brundtland (CMMAD, 1987) como una ciudad que es capaz de “satisfacer las necesidades presentes sin sacrificar la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”, dada la amplitud y ambigüedad de esta definición no permite acotar las prácticas que llevan a considerar a una ciudad verdaderamente sostenible. Es por ello, que el conjunto de principios sobre sos tenibilidad y desarrollo urbano sostenible, anteriormente comentados, deben ser reconsiderados para tratar de dar una definición más acotada y ajustada des de la perspectiva más avanzada del socioecosistema urbano. Una ciudad sostenible crea una forma de vida perdurable buscando un equili brio dinámico básicamente entre cuatro esferas: ecología, economía, políticas públicas y cultura (James, 2015). No obstante, una ciudad sostenible debería ser capaz, en primer lugar, de basarse en una mayor autosuficiencia mediante una dependencia sostenible del entorno natural que le rodea. En segundo lugar, de bería utilizar fuentes de energía renovables con el fin de crear la menor huella (43) Para aumentar la sostenibilidad de las ciudades de la UE, el Séptimo Programa Ambiental garantizará que, para 2020, la mayoría de las ciudades de la UE, estén aplicando políticas de ordenación y diseño sostenibles del espacio urbano, para lo que es necesario, en particular: determinar y acordar un conjunto de criterios para evaluar el comportamiento ambiental de las ciudades, teniendo en cuenta los impactos económicos y sociales (EU, 2013).

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ecológica y huella de carbono posibles, minimizando el consumo de recursos y el impacto ambiental y las emisiones. Por último, debería gestionar el uso de la tierra de una manera eficiente y equilibrada incorporando la ordenación territo rial en la planificación y el diseño de las ciudades. De hecho, los sistemas urba nos pueden llegar a ser más sostenibles que los sistemas suburbanos, en tanto que las economías de aglomeración y la concentración de personas y recursos en extensiones geográficas delimitadas permiten, si se gestiona bien, mayores niveles de eficiencia en el uso de energía y recursos naturales. La idea de “sostenibilidad integral” de los sistemas urbanos y sus regiones sintoni za con el compromiso contraído en la Cumbre de Río+20 de promover un enfoque integrado. Esto incluye la planificación, construcción y gestión para las ciudades entendidas como lugares sostenibles, eficientes y saludables para vivir y trabajar. Para ello, es fundamental abordar planteamientos integrados de la ordenación del espacio urbano conjuntamente con consideraciones ambientales a largo plazo, así como desafíos económicos y sociales de las comunidades urbanas. Las ciudades sostenibles deben atender simultáneamente la integración de la dimensión ambiental con las otras dimensiones socioeconómicas e institucio nales, incluso considerar la dimensión exterior para tener en cuenta la sostenibi lidad global. De esta manera, el objetivo de lograr la cohesión social de las ciuda des se refleja en la propuesta frecuentemente recogida en la denominación de ciudades inclusivas. En este sentido, las distintas formas y ritmos de urbanización suponen amena zas para la cohesión social, mientras que, por otro lado, contiene el potencial de nuevas formas de inclusión social, incorporando mayor igualdad, acceso a servicios y nuevas oportunidades. Sin embargo, en muchas ocasiones, esta no es la forma que toma el desarrollo urbano: la desigualdad y la exclusión abundan, a menudo en mayores niveles que los que se registran en la media nacional, a expensas del desarrollo sostenible (ONU-Habitat, 2015a). Una ciudad inclusiva sería, por tanto, aquella que valora a todas las personas y sus necesidades por igual. Es una ciudad en la que todos sus residentes, in cluyendo los sectores más marginados, poseen una voz representativa en tér

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minos de gobernanza, planificación y procesos presupuestarios, y tienen acce so a un medio de vida duradero, vivienda legal y servicios básicos asequibles (Douglas, 2013). Para ello, han de aprovecharse las oportunidades que brinda la urbanización, y conseguir integrar los tres niveles de inclusividad: espacial, social y económica (Banco Mundial, 2015). Éstas, están fuertemente vinculadas y tienden a reforzarse unas a otras. No obstante, hay que tener en cuenta que estas fuerzas actúan tam bién en sentido contrario detal forma que, de la misma manera, pueden atrapar a la población más vulnerable en espirales de pobreza y marginación. La inclusión social presupone apoyar la regeneración física y económica urba na para combatir la pobreza y la vulnerabilidad social, construyendo ciudades justas para todos sin distinción de sexo, origen racial o étnico, religión o con vicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, así como haciendo frente a los retos de la migración, la vivienda asequible y la integración socioeconómica de las comunidades marginadas y la población inmigrante. En este sentido, se apunta que las ciudades inclusivas puedan mejorar el acceso a la tierra, ofrecer viviendas asequibles, trabajos, servicios básicos y oportunidades económicas e intensificar los esfuerzos para mejorar los barrios marginales, aumentar la parti cipación ciudadana y eliminar la pobreza urbana y la exclusión social. Las ciuda des seguras se basan en la planificación urbana y el diseño para la integración social (impulso al espacio público como elemento vital de intercambio y de co hesión social) (ONU-Habitat, 2015a). Así, desde un punto de vista operativo, el Programa de Ciudades Inclusivas del Banco Mundial busca reformular el concepto de ciudades inclusivas, de manera que evolucione más allá del enfoque urbano tradicional y se transforme en enfo ques multisectoriales, incorporando plenamente la inclusión social y económica y desplazándose desde una estrategia “curativa” (después de ocurridos los he chos) a una estrategia de prevención (Banco Mundial, 2015). Por lo que respecta a la dimensión económica de la sostenibilidad urbana, se identifica a la ciudad como el “hogar de la prosperidad”. Porque es allí“donde los seres humanos satisfacen sus necesidades básicas y tienen acceso a bienes

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públicos esenciales; también es el lugar donde las ambiciones, aspiraciones y otros aspectos materiales e inmateriales de la vida se realizan, proporcionando alegría y felicidad, es un lugar en el que las perspectivas de prosperidad indivi dual y colectiva pueden realizarse” (ONU-Habitat, 2012). Atendiendo a este enfoque, se plantea la necesidad de revisar el concepto de prosperidad desde la perspectiva de la sostenibilidad urbana con un cambio en el enfoque convencional dominante, esto es, el del crecimiento económico amparado en un modelo de acumulación que sólo beneficia a unos pocos en detrimento de la mayoría. Con una perspectiva holística se trata de incluir, con una visión de largo plazo, otras dimensiones vitales en el marco integral de la sostenibilidad. Dentro de la sostenibilidad económica, la prosperidad en sí misma es un con cepto ambiguo, y su aplicación a las ciudades, definidas como sistemas urba nos complejos, responde a procesos no lineales donde se presentan múltiples alternativas diferenciadas. Así, se plantea considerar el progreso actual y futuro de las ciudades através de cinco dimensiones esenciales de la prosperidad: pro ductividad, infraestructura adecuada, calidad de vida, equidad y sostenibilidad ambiental (UN-Habitat, 2012). Merecen destacarse las iniciativas sobre la evaluación de la sostenibilidad de las ciudades mediante indicadores para ver su viabilidad como lugares para vivir, su impacto ambiental, su estabilidad financiera y cómo estos elementos se relacionan y complementan. El índice de ciudades sostenibles de Arcadis44 pretende reflejar la sostenibilidad de una ciudad como una amalgama de es tos atributos desde las perspectivas de Personas, Planeta y el Beneficio del de sarrollo para formar una visión completa de las 50 ciudades más prominentes del mundo.

(44) En un mundo en rápida urbanización, la forma en que se planifican, se construyen y se operan las ciudades, tiene un enorme impacto social, ambiental y económico. Las ciudades europeas, de acuerdo con el Índice de Arcadis, están bien establecidas en el parte superior de la clasificación general, con Frankfurt en el primer lugar, seguida de Londres, Copenhague, Ámsterdam y Rotterdam.

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4.3.2 Ciudades Resilientes, adaptativas e hipocarbónicas

Los nuevos escenarios de cambio global y crisis climática aventuran mayores ries gos de vulnerabilidad en relación con la homeostasis, los límites biofísicos, la ca pacidad de carga y las facultades adaptativas de los complejos sistemas urbanos y sus entornos (Miola etal, 2015). Las interacciones entre las fluctuaciones climáti cas, el desarrollo socioeconómico y la resiliencia se expresan en la Figura 4.2. FIGURA 4.2. Resiliencia, clima desarrollo.

RESILIENCIA Shocks CLIMA y Peligros

Exposición

DESARROLLO Regulación ambiental, económica y social.

subida del nivel Desastres naturales Inundaciones, olas de calor, Vulnerabilidad del mar). Sobrepasamiento de planetarios los límites

Capacidad Adaptativa

Uso de la tierra, políticas de adaptación y mitigación. Política agraria verde, energías renovables

Fuente: Adaptado de (Miola etal, 2015).

UN-Habitat define las ciudades resilientes de forma simple como aquellas que tie nen la capacidad de recuperarse rápido de los impactos que sufre el sistema urba no (ONU-Habitat, 2015b). La gestión de riesgos sistémicos, los procesos urbanos sostenibles y la coordinación/cooperación entre las ciudades son los aspectos cla ve de la resiliencia urbana. Naciones Unidas expresa la importancia de aprovechar

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la planificación de la ciudad para reducirlos actuales riesgos existentes y prevenir la creación de otros nuevos, además de prepararse para los efectos del cambio climá tico y los desastres naturales fortaleciendo las capacidades técnicas, compartiendo conocimiento y experiencias, y desarrollando mecanismos de resiliencia urbana. La pérdida de servicios de los ecosistemas de los que se surte la ciudad puede aumentar significativamente los costes soportados por la misma. De ahí que sea necesario asegurar ecosistemas urbanos menos costosos mediante un enfoque ecosistémico y económicamente racional de la gestión de la ciudad (Martí, 2015). Aunque la resiliencia socioecológica empieza a entenderse como una propiedad de la sostenibilidad de los socioecosistemas urbanos, como se ha señalado an teriormente, persiste una cierta visión más apegada a la capacidad adaptativa ante el aumento de la vulnerabilidad y del riesgo de las ciudades sometidas a fenómenos externos o situaciones de crisis. La incidencia de los fenómenos ambientales globales, especialmente los asocia dos al cambio climático, centran una gran parte de la conceptualización de las ciudades resilientes. La preocupación de las ciudades a la hora de gestionar los riesgos para lograr la resiliencia es cada vez más prioritaria por su impacto en la economía, la seguridad y el bienestar de los ciudadanos. La urbanización descontrolada, la presión demográfica, la construcción, el uso más intensivo del terreno en zonas de riesgo, así como la pérdida de biodiversi dad y la degradación de los ecosistemas, son factores que aumentan los riesgos climáticos y los desastres naturales, habiéndose constatado en los últimos años un importante aumento de pérdidas directas e indirectas en muchas partes del mundo, incluida la UE45 (CE, 2014b). (45) En los últimos años, el número de desastres se ha incrementado notablemente debido al cambio climático, Entre 2002 y 2012 una media anual de 100.000 personas han muerto víctimas de los desastres naturales. En la última década se ha asistido a una tendencia al aumento de las pérdidas directas totales en todo el mundo, cifrándose la pérdida económica media anual en más de 100.000 millones de euros. El impacto varía entre las distintas regiones del planeta en función de la exposición al riesgo geográfico y del nivel de desarrollo socioe conómico. Aunque el número de víctimas mortales suele ser mayor en los países en desarrollo y las pérdidas económicas más elevadas en las economías desarrolladas, todos los países son vulnerables a los desastres. La Unión Europea no se libra de esta amenaza: durante la pasada década los desastres naturales causaron 80.000 muertes y 95.000 millones EUR de pérdidas económicas (CE, 2014b).

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La vulnerabilidad en un contexto de las ciudades resilientes se analiza tanto en relación a grupos sociales concretos como desde un punto de vista sistémico. El planteamiento integrado de la adaptación al cambio climático y la reducción de los factores de riesgo conjuntamente con la planificación urbana, la gestión de ecosistemas, la ordenación del territorio y la evaluación del impacto, son condi ciones esenciales para potenciar la resiliencia y la sostenibilidad de las ciudades y sus regiones bajo un enfoque de sistemas. La resiliencia es antagónica con la vulnerabilidad en un sentido multidimensio nal. En esencia, según el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, “la vulnerabilidad puede definirse como un estado de elevada exposición a determinados riesgos e incertidumbres, combinado con una capa cidad disminuida para protegerse o defenderse de ellos y hacer frente a sus con secuencias negativas. La vulnerabilidad existe en todos los niveles y dimensiones de la sociedad y es parte integrante de la condición humana, por lo que afecta tanto a cada persona como a la sociedad en su totalidad” (NU, 2003). Aplicada sobre un espacio social, la vulnerabilidad urbana se referiría a la potencia lidad de que la población de un determinado espacio urbano concreto sea afecta da por alguna circunstancia adversa, de modo que el concepto alude no tanto a la existencia de una situación crítica constatada en la actualidad como a la de unas determinadas condiciones de riesgo, fragilidad, desfavorecimiento o desventaja que harían posible la entrada en esa situación crítica. Profundizando en la dimen sión social, puede entenderse por vulnerabilidad urbana “como aquel proceso de malestar en las ciudades producido por la combinación de múltiples dimensiones de desventaja,... de empeoramiento de sus actuales condiciones de vida” (Hernán dez Aja, 2007). Hay que insistir, a la vista de dicha definición, que el concepto de vulnerabilidad hace referencia a dos cuestiones: a) El incremento de las amenazas y los riesgos que afectan a las personas/sociedades/grupos sociales/estados, y b) El debilitamiento de los mecanismos para afrontar dichos riesgos y amenazas. Abordar la resiliencia desde la perspectiva de las ciudades sostenibles supone entender las dimensiones socioeconómicas y ambientales de forma interconec tada para ir más allá de la mera identificación de los impactos generados por el cambio climático y actuar sobre ellos.

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Un enfoque amplio abarca desde los riesgos biofísicos hasta las consideraciones sobre los impactos directos e indirectos sociales y económicos a nivel macro y micro. Más aun, se ha de considerar el desempeño de la infraestructura de cada ciudad y de sus conexiones complejas, con los sistemas institucionales esta blecidos, la interdependencia entre sectores, niveles jerárquicos y riesgos en un contexto dinámico. Así, la resiliencia se entiende no sólo como la capacidad de recuperarse de un impacto, sino también como la capacidad de evitar o minimi zar la necesidad de recuperarse, y la capacidad de resistir cambios inesperados o impredecibles (Reviet al, 2014). Tal y como señala acertadamente Carlos Moreno (2015) en necesario tomar con ciencia de la fragilidad socio-territorial intrínseca de las ciudades. Esta vulnerabi lidad es una dimensión esencial para comprender la ciudad, que es atravesada permanentemente por tensiones no solo medioambientales sino, igualmente, sociales, económicas, territoriales y culturales. La fragilidad urbana no puede ser vista únicamente en el sentido de exposición a potenciales riesgos mayores (ca tástrofes naturales y tecnológicas, riesgos industriales). La resiliencia es una característica dinámica (Manyena, 2006 en Miola etal, 2015). En las ciudades, la resiliencia puede incrementarse (al mismo tiempo que se re duce la vulnerabilidad, aumentando la fortaleza de los sistemas socio-económi cos, reduciendo la intensidad de los impactos, o siguiendo ambas estrategias a la vez (Miola etal, 2015). Las consecuencias de cada crisis dependen de la preparación de la ciudad para hacer frente a determinados impactos esperables y de la manera en que la ciu dadanía percibe y reacciona ante ellos. Estos factores son extremadamente va riables y dependen de valores tan dispares como el buen funcionamiento de los sistemas o el grado de tolerancia que cada sociedad muestra ante los aconteci mientos Sin embargo, la extensión de un concepto unívoco de resiliencia a todas las ciu dades puede suponer, en sí mismo, un foco de vulnerabilidad, ya que las nece sidades de cada ciudad no son sólo variadas sino que en ocasiones son contra dictorias. En tanto la noción de resiliencia se extrapola a otras culturas y se aplica

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a cientos de ciudades alrededor del mundo, las diferentes concepciones de los objetivos y propósitos de las ciudades, y de los individuos que las habitan, acaba por convertirse en un escollo potencial al seguimiento de una senda de resilien cia (Watson, 2014). Actualmente, una de las mayores preocupaciones científicas y políticas por con seguir capacidades de resiliencia urbana se centran en afrontar situaciones de riesgo socioambiemtal, especialmente de tipo climático y vinculado a los desas tres naturales, ya que las ciudades son particularmente vulnerables a los impac tos del clima, como son las inundaciones, particularmente en las regiones cos teras y a lo largo de los ríos. Las ciudades “post-carbono” o de baja intensidad del binomio energía-emisiones se posicionan como proyectos de interés público preferentes con una visión a medio y largo plazo. Muchas de las transformacio nes estructurales dirigidas en este sentido pueden generar múltiples beneficios económicos, sociales y ambientales apostando por lograr una mayor capacidad de adaptación al cambio climático. El informe Mejor crecimiento, mejor clima de la Comisión Global sobre Economía y Clima, examina los grandes cambios estructurales y tecnológicos en la eco nomía global, y muestra que a través de las políticas e inversiones específicas, los países en todos los niveles de desarrollo pueden construir economías más fuertes, fomentar el desarrollo y mejorar el bienestar al tiempo que reducen sus tancialmente los riesgos climáticos. El informe examina tres factores clave del cambio con potencial tanto para mejorar el desarrollo como para la reducción de los riesgos climáticos: la eficiencia del uso de recursos, la inversión en infraes tructura, y la innovación. Asimismo, el progreso será especialmente importante en los tres principales sistemas socioeconómicos que sustentan una gran parte de la actividad económica mundial y la generación de emisiones de GEI como son las ciudades, el uso de la tierra y la energía (NCE, 2014). Adicionalmente, otro informe titulado “The economic case for low carbon cities” realiza un análisis comparativo de los resultados de cinco estudios que exami naron el impacto económico y la rentabilidad de la inversión para el desarrollo de ciudades hipocarbónicas. Las ciudades analizadas fueron Leeds, en el Reino Unido, Calcuta en la India, Lima en Perú, Johor Bahru en Malasia y Palembangen

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Indonesia. Y en todos los estudios se demuestra que existe un sólido argumento económico para invertir en el desarrollo de ciudades hipocarbónicas (Gouldson et al, 2014) La adopción de iniciativas de reducción de carbono en las ciudades a menudo depende, como señala el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), de la capacidad de los líderes de la ciudad para relacionar los esfuerzos de miti gación del cambio climático a los co-beneficios locales como las que se derivan de las inversiones en eficiencia energética y otras medidas de desarrollo hipocar bónicas para generar beneficios económicos y asegurara el éxito de los esfuerzos globales de mitigación del cambio climático. Los mayores costos de energía y las emisiones de carbono, así como la con gestión del tráfico, la contaminación del aire, la mala salud pública, entre otros múltiples impactos negativos, ponen de relieve la necesidad urgente de mayor descarbonización, en particular del suministro de electricidad y la descarboniza ción más profunda a través de más cambios estructurales en la forma y función urbana como requisitos previos de las ciudades bajas en carbono (NCE, 2014). Junto a ello, es necesario asegurar ecosistemas urbanos menos costosos con un enfoque ecosistémico de la gestión de la ciudad que permita promover infraes tructuras verdes para mejorar los servicios de los ecosistemas de los que se surte la ciudad. Tal como indica el Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos, (Cities and Climate Change: Global Report on Human Settlements 2011), los efectos de la urbanización y del cambio climático están convergiendo en peligrosas direc ciones que suponen una seria amenaza para la estabilidad medioambiental, económica y social del mundo, por lo que es indispensable mejorar el conoci miento de los gobiernos y demás interesados en el desarrollo urbano sobre el cambio climático y la contribución de las ciudades a su mitigación y adaptación para adoptar alternativas de desarrollo urbano más sostenibles y adaptables (ONU-Habitat, 2011). Aparte de los riesgos físicos que entraña el cambio climático, algunas ciudades se enfrentarán con dificultades a la hora de proporcionar servicios básicos a sus

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habitantes46. Y además, es fundamental reforzar la capacidad adaptativa y supe rar el “déficit de adaptación”, es decir, la falta de capacidad para tratar problemas causados por la variabilidad del clima y el cambio climático, lo cual está estre chamente relacionado con el déficiten infraestructuras y prestación de servicios, así como con el sistema institucional y de gobernabilidad que debe estar instala do para asegurar la adaptación (ONU-Habitat, 2011). Las “emisiones cero” son la esencia de la ciudades hipocarbónicas o ciudades post-carbono, si bien lograr este gran objetivo requiere sintonizar con todos los procesos socioecológicos de sostenibilidad integral del entramado urbano. Sobre este aspecto, se insiste en el uso de las energías renovables, la eficiencia energética, la movilidad sostenible, el reciclado de materiales, conjuntamente con los procesos ecoeficientes para desacoplar el desarrollo económico del im pacto ambiental del uso de los recursos y de la contaminación Existen cada vez más iniciativas locales dirigidas a desmaterializar, desenergizar y descarbonizar la economía en las ciudades y a su vez, incrementar la capaci dad adaptativa climática. Por ejemplo, la organización C40 (Cities Climate Lea dership Group) y la apuesta de ciudades pioneras47 como Copenhague que se ha propuesto ser la primera capital del mundo “neutra en carbono” para 2025.

(46) Estos cambios afectarán al suministro de agua, la infraestructura física, el transporte, los bienes y servicios del ecosistema, el suministro de energía y la producción industrial. Las economías locales se verán afectadas y las poblaciones serán despojadas de sus propiedades y sustento. Los impactos del cambio climático serán especialmente duros en las zonas costeras bajas donde se encuentran muchas de las ciudades más grandes del mundo. Aunque representan solo el 2% del área terrestre total, aproximadamente el 13% de la población urbana mundial vive en estas zonas, y la mayor concentración está en Asia, ONU-Habitat, 2011). (47) Londres, Phoenix o Vancouver se han propuesto disminuir sus emisiones de dióxido de carbono (CO2). Para ello, estas “ciudades bajas en carbono”, con medidas de apoyo a las energías renovables, las tecnologías ecoló gicas o el urbanismo sostenible. Reino Unido quiere dar ejemplo como país pionero en la lucha contra el cambio climático. Su Plan de Transición de Bajo Carbono pretende reducir hasta 2020 las emisiones de gases de efecto invernadero un 34% por debajo de los niveles de 1990. Este plan de Copenhague incluye el objetivo de disminuir el consumo de energía en edificios comerciales en un 20%, en viviendas un 10% y en edificios públicos en un 40%. El alumbrado público usará un 50% menos de energía y todo el consumo eléctrico de la ciudad procederá de fuentes renovables para 2025. En el caso de Melbourne (Australia) la adaptación y resiliencia se ha tomado como iniciativa preferente, aumentando el espacio verde al 7,6% del espacio municipal y duplicando las copas de los árboles, Melbourne ha diseñado un programa cuyo objetivo es enfriar la ciudad en 4° c y reducir la vulne rabilidad a la sequía mediante el aumento infraestructura verde.

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Las ciudades deben construir sendas de desarrollo urbano de baja intensidad en carbono para transitar hacia economías ecológicas y resilientes. Las políticas climáticas a nivel metropolitano presentan desafíos propios de gestión, debidos a la complejidad y heterogeneidad de los territorios que agrupan municipios con diferentes capacidades técnicas, institucionales y financieras, así como la articulación institucional, intra e intergubernamental entre los distintos niveles y sectores de gobierno que actúan en el mismo territorio. (Samaniego et al, 2015).

4.3.3Ciudades con tecnologías de futuro: Smart Cities

La revolución digital ha puesto de manifiesto que las tecnologías de la informa ción y la comunicación (TIC) son clave en las transformaciones de las ciudades y de los ciudadanos en su evolución futura. Parejo a las nuevas tecnologías al ser vicio de la eficiencia y la sostenibilidad surge el concepto ciudades inteligentes o smart cities. Las iCities (ciudades inteligentes, ciudades digitales) aparecen como una contraparte digital en el mundo natural (Mega, 2013). Una Ciudad Inteligente es aquella que mediante la puesta en marcha de una red de iniciativas y programas interrelacionados de actuación y control, soportados portec nologías innovadoras, una gestión sostenible de la materia y la energía, y un cambio de comportamientos, potencia el desarrollo económico y social de sus habitantes de forma sostenible, es decir, sin comprometer el bienestar de las generaciones futuras. Las aportaciones tecnológicas permiten gestionar el metabolismo urbano de forma más sostenible y con mayor inteligencia cuando se trata, por ejemplo, de optimizar los flujos de energía bidireccionales que vayan desde los consumido res (con “contadores inteligentes”) a las fuentes de energía y viceversa48. De esta

(48) El desarrollo de la eficiencia energética en el marco de las smart cities se centra en los aspectos siguientes: a) eficiencia en la red de distribución, b) reducción de la demanda en los picos, c) mejora de la relación pico-media en la curva de demanda diaria, d) reducción de las pérdidas técnicas, e) eficiencia en el consumo (mejorar los hábitos de los consumidores), f) reducción del consumo doméstico, g) reducción del consumo en la iluminación de las calles, h) reducción de grandes consumidores y consumo irresponsable, i) fomento de las energías reno vables, j) fomento de los vehículos eléctricos.

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manera, los conceptos de medición inteligente y de redes eléctricas inteligentes (Smart Grids)49 han sustentado la idea de las Smart Cities sobre la base de una gestión de la demanda ajustada a la oferta que permite mejorar la eficiencia, la generación de energía y las redes de transmisión y distribución. No obstante, las ciudades inteligentes no son sólo las que aplican nuevas tecno logías para mejorar los sistemas de gestión urbana sino aquellas que fomentan una economía ecológica, una movilidad sostenible, un medio ambiente sano, modos de comportamiento saludables y una mayor calidad de vida en favor de la sostenibilidad urbana en su conjunto. Las múltiples definiciones de ciudad inteligente50 que existen actualmente evi

(49) Una “red de suministro eléctrico energético inteligente” es un conjunto de herramientas de hardware y sof tware que permite que los generadores envíen electricidad de forma más eficiente, reduciendo el actual exce so de capacidad de la red (para poder lidiar con cualquier incidencia inesperada en el consumo energético) y permitiendo un intercambio de información bidireccional en tiempo real con sus clientes para una gestión de la demanda (DSM) cambiante. Mejora la eficiencia, la gestión de la energía y la captura de datos en toda la gene ración de energía y las redes de transmisión y distribución con el fin de equilibrar mejor la oferta y la demanda entre productores y consumidores. El término red inteligente se asocia a menudo con el concepto de medidores inteligentes capaces de ofrecer una facturación detallada por franjas horarias lo que permitiría a los consumi dores, no solo elegir las mejores tarifas entre las diferentes empresas eléctricas, sino también discernir entre las horas de consumo, lo que permitiría un mejor uso de la red. Este sistema también permitiría mapear con más precisión el consumo y anticipar mejor las necesidades futuras a nivel más local. (50)Definición Smart City de IDC: la Ciudad Inteligente como una unidad finita de una entidad local (distrito, ciudad o, incluso, región o pequeño país), que declara y hace un esfuerzo consciente por contar con un enfoque integral para emplear las tecnologías de la información y la comunicación, para su análisis en tiempo real, con el fin de transformar su modus operandi esencial en una o más de las siguientes áreas: generación, suministro y uso de la energía, medio ambiente, gobierno, movilidad y construcción. IDC ha llevado a cabo un estudio en el que han participado las 44 ciudades españolas con más de 150.000 habitantes. En el mismo, se ha evaluado su grado de inteligencia actual y la inteligencia de sus planes de futuro tomando como índices para su análisis un total de 94 indicadores clave y 23 criterios de evaluación agrupados en dos conjuntos de variables: Fuerzas Habilitadoras (Enabling Forces) y Dimensiones de Inteligencia (Smartness Dimensions). Las Ciudades Inteligentes se caracterizan por el compromiso con su entorno y por estar dotadas de las soluciones tecnológicas más avan zadas para facilitar la vida de sus ciudadanos. Fuerzas Habilitadoras son las características de la ciudad que pue den facilitar o dificultar su transformación en una ciudad inteligente, como la población, la economía y las TIC. En cuanto a las Dimensiones de Inteligencia, se han considerado los proyectos y políticas puestos en marcha por los distintos organismos involucrados en gobierno, edificación, movilidad, energía y medio ambiente, y servicios para la evolución futura de una ciudad inteligente. http://m.informativojuridico.com/ciudades-inteligentes-ha cia-una-econom%C3%ADa-sostenible - http://www.aeiciberseguridad.es/descargas/categoria6/8883484.pdf

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dencian mayoritariamente una concepción tecnológica51 de una ciudad que aplica las TIC para mejorar la calidad de vida de sus habitantes y asegurar un desarrollo económico, social y ambiental en mejora permanente. Las definiciones de Alcatel–Lucent (2011) y Fundación Telefónica (2011) se cen tran en el uso intensivo de las tecnologías, las redes IP y de banda ancha, así como el uso intensivo de internet, para desarrollar servicios y soluciones de la ciudad. Para Telefónica (2011), la combinación entre la infraestructura, los servi cios públicos y los ciudadanos, integrados por el uso intensivo de las TIC, conflu yen a un desarrollo económico sostenible, uso adecuado de los recursos y una elevada calidad de vida a través de un gobierno participativo. Las interrelaciones entre conocimiento, servicios y aplicaciones relacionados con distintos ámbitos se expresa en la Figura 4.3. A esas definiciones Falconer y Mitchel (2012) agregan al concepto de búsqueda de eficiencia en la implementación detecnologías. Las ciudades pueden adoptar soluciones inteligentes que favorezcan la sostenibilidad de la ciudad, así como crear nuevas oportunidades que atraigan a nuevas industrias.

(51) Para información detallada a nivel nacional, se recomienda consultar el Informe y Guía Metodológica sobre Ciudades Inteligentes (2015) elaborado por Deloitte y ONTSI en colaboración con el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, y que tiene por objetivo definir un modelo de ciudad inteligente para todos los municipios españoles, que permita disponer de información sobre el estado de partida de los ayuntamientos españoles en el ámbito Smart y proporcionales las herramientas necesarias para procurar su transformación en una ciudad inteligente. Disponible en: http://www.ontsi.red.es/ontsi/sites/default/files/destacados_ciudades_inteligentes.pdf

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FIGURA4.3. Interrelaciones de Smart-City.

Inteligencia Económica Inteligencia para la

Inteligencia

de Calidad Vida

Social Conocimiento

Inteligencia Ambiental

Servicios y Aplicaciones

Infraestructura Inteligencia física y TIC Inteligencia de Gobierno

de Movilidad

Fuente: Adaptado de Cintel.

Una ciudad inteligente permite a los ciudadanos interactuar con ella de forma multidisciplinar y se adapta en tiempo real a sus necesidades, de forma eficiente en calidad y costes, ofreciendo datos abiertos, soluciones y servicios orientados a los ciudadanos como personas, para resolver los efectos del crecimiento de las ciudades en ámbitos públicos y privados, a través de la integración innovadora de infraestructuras con sistemas de gestión inteligente.

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Dentro de esas ciudades inteligentes puede encontrarse una tipología variada, que se resume en estas cuatro variantes (Medina, 2014): - “Ciudad smart global” que aplica a los ciudadanos-personas la gestión inte gral digital y eficiente. “smart-up”. - Ciudad que integra aplicaciones innovadoras de perfil “smart”, mediante ac tividades con aprovechamiento y generación de oportunidades de negocio basadas en servicios digitales y de ahorro energético, así como la inversión y el acceso a programas de modelos de implantación y financiación en tec nologías sostenibles y TIC. - Ciudades que crean “Espacios” (barrios, urbano, rural…) totalmente digita les y eficientes en un marco intensivo totalmente digital, eficiente y conecta do, lo que se conoce como “Smart Connected environment”. - Ciudades que incorporan determinadas “Actividades especializadas Smart” e intensivas en oportunidades de mejora de la productividad en la aplicación del «Internet de las Cosas» (Internet of the Things, en inglés), en ámbitos concretos. La visión crítica de la concepción de las ciudades inteligentes, por su marcado ses go tecnológico y mercantil, también se han puesto de manifiesto para resaltar que es una forma de gestión urbana vinculada a intereses económicos52. Han sido dos compañíastransnacionales, IBM y CISCO, las abanderadas de la popularización del concepto de “smart city”, entendiéndolo como una nueva forma de gestionar la ciudad de manera integrada, utilizando aplicaciones de hardware, sotware y big data. Éstas, en principio, supondrían ofrecer soluciones más eficientes y efectivas a los problemas de las ciudades (March y Ribera-Fumaz, 2014). (52) A este respecto, puede verse un análisis más de tallado sobre una revisión crítica desde la Ecología Política Urbana en March, H. y Ribera-Fumaz, R. (2014). Desde esta visión crítica cabe resaltar que la noción de ciudad inte ligente no es sino una idea que articula las estrategias de negocio de empresas privadas: las ciudades inteligentes no son una forma de gestión urbana despolitizada, sino que abren la puerta a mercados y posibilidades de negocio de los capitales privados utilizando iniciativas como la desmaterialización con fines rentabilistas. De hecho, su es tandarización en normas de calidad (en España, a través de AENOR), se ha llevado a cabo de manera muy ligada a la comercialización de soluciones smarta través de partenariados público-privados, que dan forma a una solución tecnocrática de gestión de la ciudad (March y Ribera-Fumaz, 2014:30). La smart city aúna metas ambientales con beneficios privados, así como la sostenibilidad ambiental con el crecimiento económico. Estos vínculos han de ser comprendidos dentro del paradigma de la modernización ecológica, basado en la tecnificación de la política y en la búsqueda de nuevas esferas de acumulación y circulación del capital, que utilizan al medio ambiente, y a la ciudad que en él se inserta, como actividades lucrativas (March y Ribera-Fumaz, 2014:35).

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4.3.4 Hacia ciudades convivenciales

Las ciudades con futuro son algo más que sostenibles, inteligentes y resilientes, si aspiran a ser plenamente “ciudades convivenciales”. En una “sociedad convi vencial”, en el sentido planteado originalmente por Ivan Illich (1973), la tecnolo gía moderna está al servicio de la persona integrada en la colectividad. Las esperanzas futuristas están sujetas a limitaciones y decisiones de conviven cia social. Las ciudades cibernéticas “Cyborg”, concebidas como “hibrido me cánico-orgánico” (Swyngedouw, 2006b), por sí mismas no pueden mejorar las condiciones socioculturales a menos que actúen para apalancar la inteligencia tecnológica al servicio de la sostenibilidad urbana con mayor eficacia y eficiencia sobre la base de una mayor innovación social. Una base, que permita planificar y gestionar los servicios urbanos de forma más cercana a la ciudadanía, favore ciendo con las nuevas tecnologías la colaboración y diálogo de los gobiernos locales con el sector privado y con la sociedad civil. Las soluciones sociotécnicas dependen de una serie de elementos institu cionales, estructurales, morfológicos y metabólicos, propios de cada socioe cosistema urbano, pero que, necesariamente, tienen que conjugarse con un conjunto de valores, principios éticos, y nuevos hábitos ciudadanos que son la esencia de la convivialidad urbana para configurar los nuevos paradigmas urbanos del mañana. La sociedad de nuestro tiempo ofrece una ingente información, mucho conoci miento, pero no tanta sabiduría. Parafraseando a T.S Eliot, en su poema La roca de 1934. ¿Cuánto conocimiento se pierde portanta información y donde está la sabiduría que debía aportar el conocimiento? Si la sostenibilidad implica razona bles dosis de inteligencia (además de eficiencia, suficiencia y racionalidad) hay que pensar en asentar “sabiamente” las bases de una Sociedad del Conocimien to como un nuevo fundamento consustancial al paradigma de la sostenibilidad. Aunque como señala Emilio Lamo de Espinosa, “ciertamente vivimos anegados en información, con conocimientos crecientes, pero con la misma sabiduría de hace tres mil años” (Lamo de Espinosa, 2004).

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Las sociedades en general y las ciudades, tendrán que pensar en una coalición social corresponsable entre empresas, ciudadanos y administraciones para ga nar tiempo a los efectos acelerados del cambio planetario, la globalización y las desigualdades sociales con el fin de encontrar soluciones compartidas “más sa bias”, antes de que sea demasiado tarde para renunciara un futuro esperanzador. La tecnociencia y las TIC están posibilitado mayores capacidades para construir una “Inteligencia Colectiva” y una “Sociedad del Conocimiento Sostenible” que permiten configurar un modelo de progreso perdurable. A pesar de ello, el resul tado final para trazar caminos firmes y obtener ganancias netas de sostenibilidad dependerá de que el entramado científico-tecnológico, reconociendo que es un subproducto de la sociedad de nuestro tiempo, no esté supeditado a los intere ses económicos y los poderes políticos, sino que por encima de ello se centre en la mejora del bienestar social y en garantizar la supervivencia de la biosfera. Necesitamos ciudades convivenciales y con más sabiduría para fijar colectiva mente los objetivos y reconocer los límites que la ciencia y el principio de pre caución aconsejan que no deben traspasarse.

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a insuficiente capacidad para definir los procesos de sostenibilidad in tegral a largo plazo, tanto a escala global como local, reclaman nuevos modelos mentales de pensamiento desde una perspectiva sistémica. En el ámbito urbano-territorial también se está apuntalando una visión de sistemas con un planteamiento transdisciplinario para comprender mejor la complejidad, la incertidumbre, las emergencias y los bucles de retroalimentación de los sistemas socioecológicos que representan las ciudades y sus entornos.

L

Los hábitos de comportamiento y las condiciones de existencia de los ciudada nos se entremezclan con el desarrollo de actividades económicas y sociales que tienen una notable repercusión ambiental. Los flujos metabólicos de materia les, residuos y energía del entramado urbano condicionan el uso del territorio, el transporte y la calidad de vida de los ciudadanos, lo cual marca las trayectorias de sostenibilidad y los procesos de desarrollo sostenible a nivel local, con un especial significado en las relaciones y dinámicas urbano-territoriales. La propia habitabilidad y perdurabilidad del espacio urbano depende de deter minados equilibrios sociales, ambientales y territoriales interconectados que puedan dar lugar a procesos ecoeficientes y equitativos, siempre que puedan ser planteados desde una visión entrelazada de las dimensiones biofísicas y socio culturales de la realidad urbana y regional. De aquí, la importancia de analizar la eficiencia y sostenibilidad de las ciudades como nodos espaciales donde fluyen la mayor parte de los flujos de recursos de bienes, servicios y desechos conectados por infraestructuras y dentro de siste mas territoriales más amplios que hacen posible su funcionamiento.

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5 REPENSAR LA GESTIONURBANA YTERRITORIAL CONENFOQUESDE SISTEMASEINTEGRACIÓN DELAS RELACIONESSOCIOECOLÓGICAS

A la luz de los principios operativos y las aportaciones conceptuales se consoli dan los sistemas de gestión basados en una visión sistémica del complejo fenó meno urbano. La fuerza creciente y predominante de las ciudades está haciendo que la norma de vida actual, y más desde ahora en adelante, sea el homo sapiens urbanus creando una especie hegemónica de “urbanitas”. Los modernos procesos de urbanización definen cada vez más el nicho ecológico humano y su huella planetaria (Rees, 1992), siendo la mayor migración masiva de personas en la historia y que con su acelerado ritmo, está imponiendo a la ecosfera demandas biofísicas extraordinarias. La urbanización supone para las ciudades y sus entornos desafiantes futuros en términos de desarrollo económico, cohesión social, salud ambiental, vulnerabi lidad, resiliencia climática, sostenibilidad socioecológica y gobernanza. De aquí que para el desarrollo de las formas modernas de gobierno, la mejor aplicación de la ciencia de la sostenibilidad y la gestión innovadora, con planes e indicado res avanzados para los sistemas urbanos-territoriales, demostrarán a partir de ahora (y más en el próximo futuro) hasta qué punto existe una capacidad huma na de crear asentamientos sostenibles y resilientes.

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La perspectiva teórica planteada desde la conceptualización del socioecosiste ma urbano, teniendo en cuenta las interacciones complejas que se dan entre sociedades humanas y condiciones ecológicas, permite comprender mejor la incertidumbre y los retos sistémicos asociados al Cambio Global a los que se en frentan las ciudades y sus entornos. Una avanzada interpretación de las interacciones del medio urbano y su entorno, incorporando el enfoque desistemas y las relaciones socioecológicas através de estudio del metabolismo, está tomando una mayor importancia en el análisis de las dinámicas de sostenibilidad de los sistemas urbanos y regionales. De esta manera, emergen nuevas cuestiones conceptuales y operativas relacio nadas con la complejidad sistémica que aquí presentamos agrupadas en tres bloques interconectados. El primero está referido al aspecto de la visión sistémica tanto en una economía globalizada, como en la dimensión local analizado desde el enfoque del meta bolismo socioecológico y el escenario híbrido de las ciudades. El segundo, se plantea en torno a las cuestiones de la eficiencia vinculada con la morfología, los modelos de urbanización, la movilidad y los usos del suelo, que dan lugar a distintas tipologías de patrones urbanos con diferentes capacidades para ofrecer servicios urbanos, procesos de innovación urbana y niveles de bien estar social. El tercero, analiza los flujos de recursos dentro y fuera de las ciudades que defi nen las condiciones de sostenibilidad y adaptabilidad en un contexto regional, considerando las regiones urbanas en sentido amplio, en lugar de contemplar a las ciudades en su sentido más estricto, y con especial atención a los nexos urbano-territoriales. Estas perspectivas introducen mecanismos de planificación, gestión y evalua ción de procesos de gobernanza basados en una innovadora cultura de la soste nibilidad integral, lo que supone aplicar un enfoque holístico para el desarrollo urbano y territorial.

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5.1. La visión sistémica de las ciudades en la economía globalizada La visión de las ciudades responde cada vez más a un enfoque sistémico global que trata de analizar las relaciones de interdependencia con otros centros urba nos, territorios y ecosistemas, considerando las fuerzas complejas endógenas y exógenas que condicionan sus procesos evolutivos. La interpretación sistémica de los entramados urbanos ha ido permitiendo me jorar las capacidades cognitivas y la comprensión de las consecuencias de las acciones humanas para tomar decisiones que puedan superar la visión compar timentada y el simple tratamiento de los síntomas superficiales, con la posibili dad de centrarse más en las causas-raíces y subyacentes de las problemáticas interdependientes. De aquí, la necesidad de abordar la realidad urbana en su total dimensión, como conjunto de estructuras y dinámicas relacionados. Uno de los avances modernos más significativos ha sido la incorporación de la perspectiva ecológica, lo cual significa reconocer que las ciudades son y funcio nan como ecosistemas urbanos a través de intercambios de materia, energía e información y que las situaciones críticas que están experimentando con sus en tornos son, fundamentalmente, una consecuencia de los desequilibrios de su organización económica y social con relación al medio ambiente. En general, la visión sistémica, con las ideas germinales de Karl Ludwig von Bertalanfy con su Teoría General de los Sistemas (Bertalanfy, 1968, 1976), ha sido revolucionaria en el pensamiento occidental, claramente dominado por el análisis cartesiano y el enfoque parcelario. Como consecuencia de ello, la comprensión del sistema complejo corresponde, de forma más realista y en mayor medida, a las propiedades del todo y a las interacciones y relaciones entre las partes. Desde la visión sistémica se avanza hacia el pensamiento com plejo, que tal como plantea Edgar Morin, ha sido esencial para complejizar el estudio del medio ambiente y la sociedad, frente al paradigma de simplifica ción cartesiano (Morin, 1990).

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Considerando la compleja dinámica socioeconómica y ecológica-ambiental, las ciudades, evidentemente, responden a un concepto de “sistemas urbanos com plejos”, con sus estructuras, jerarquías y relaciones de poder en un entramado local y global. Atendiendo a distintas escalas espaciales, se puede hablar de sis tema urbano global, supranacional y nacional. De esta manera, se puede interpretar que las ciudades se identifican con un sis tema espacial complejo y dinámico, donde los elementos del sistema ciudad lo constituyen las actividades humanas que se desarrollan en localizaciones espe cíficas o espacios adaptados y donde predominan las interrelaciones entre esos elementos. No obstante, cada vez más, las ciudades se ven obligadas a entender mejor las relaciones metabólicas con otros sistemas urbanos y ecosistemas cer canos (y más lejanos), que determinan el comportamiento del conjunto organi zado en el contexto de una economía globalizada. En el sistema urbano global la jerarquía no viene definida tanto por el abultado volumen de la población urbana sino por otros factores como la capacidad tec nológica, la capacidad económica, o los servicios públicos y culturales. Más bien, es un conjunto de atributos urbanos que han venido propiciados por la globali zación, el constante crecimiento de la urbanización y la tercerización avanzada de la economía (Fernández Güell, 2006). El orden mundial globalizado ha dado lugar a la denominación de ciudades globa les (Friedman, 1986; Sassen, 1991). Las grandes ciudades de todo el mundo son el espacio en el que una multiplicidad de procesos de mundialización toman formas concretas y localizadas de tal forma que el concepto de ciudad global refleja una categoría novedosa para estudiar la ciudad como lugar de intersección entre lo local y lo global. Para Sassen, las ciudades globales tienen un efecto directo en los asun tos mundiales a través no solo de los aspectos socioeconómicos, sino también de la política o la cultura. Son ciudades cuya influencia es global porque estos nuevos espacios centrales, impulsados por la globalización, son los que realmente importan para la economía mundial y la toma de decisiones, así como para la producción in dustrial y el desarrollo tecnológico. Esto es lo que caracteriza a las ciudades globales, más que su tamaño demográfico (aunque no tienen que serforzosamente megaciu dades) o su estatus de capital nacional, es su podereconómico (Sassen, 1991).

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La economía mundial responde cada vez más a una organización que tiene lugar en forma de una red global de nodos estratégicos, conectados entre sí, formando un sistema planetario en el que los flujos económicos, la información y los servi cios avanzados se entrelazan con las decisiones políticas, acentuando la pérdida relativa de poder de los estados y los países. Las ciudades globales tienen efectos directos mundiales y suponen una pérdi da de poder de los Estados en relación con la economía mundial y la toma de decisiones que afectan a la producción industrial, al desarrollo de tecnologías, la prestación de servicios avanzados y las políticas ambientales de alcance local y global. Según Saskia Sassen (1996), las ciudades globales y los flujos y las re destransfronterizas que las unen, son los nuevos “ejes de poder” que engendran nuevas políticas regionales mundializadas, por lo que la política a nivel mundial está concentrada, determinada y definida en estos “espacios globales”. La posición jerárquica de las ciudades en esta red mundial depende de la acti vidad económica dominante en cada urbe, más allá de su tamaño demográfico o su estatus. Actualmente se cuenta con algunas metodologías para elaborar el ranking de ciudades globales (Global City Index)53, considerando una serie de va riables ponderadas dentro de varios grupos de aspectos económicos, informati vos y culturales (ATKearney, 2014). La lógica del proceso capitalista globalizador ha conducido a un desarrollo ur bano asociado prioritariamente a procesos de ocupación territorial, producción industrial y prestación de servicios, de tal manera que la distribución de los be neficios del progreso favorece constantemente a la ciudad en detrimento del desarrollo rural. En la perspectiva del sistema-mundo que indicaba Immanuel

(53) Los analistas de la consultora ATKearney elaboran cada año el Global City Index, una lista con las ciudades “más globales” del mundo, atendiendo a la importancia de cinco grupos de variables ponderadas: Actividades de negocios; Capital humano; Intercambio de información; Experiencia cultural; Compromiso político. The Glo bal City Index 2014 (ATKearney, 2014).

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Wallerstein (1987), el sistema-mundial54 capitalista se encuentra lejos de la homo geneidad en términos culturales, políticos y económicos. Pero, aunque se siguen constatando profundas diferencias en el desarrollo cultural o en la acumulación del poder político y del capital, las tendencias homogeneizadoras avanzan impa rablemente en los modos de consumo y en las formas de vida urbana. El nuevo capitalismo mundial abre una nueva etapa de expansión urbana-me tropolitana en todo el planeta, favorecida por la industrialización y el uso de combustibles fósiles y del funcionamiento absolutamente desigual de la econo mía y las finanzas mundiales (Fernández Durán 2006). Así, el sistema económico mundial, básicamente, es un sistema urbano mun dial, toda vez que las relaciones económicas más importantes (tanto nacionales como internacionales) se concretan en un entramado interrelacionado de ciu dades que intercambian flujos de energía y materia, alimentos, capital, trabajo e información. Las ciudades actualmente generan el 80% del PIB mundial y las 100 ciudades más ricas generan el 35% de PIB global UN-Habitat, 2013). Es así como se organiza la economía mundial y se forma una red global de nodos estratégi cos, conectados entre sí y formando un sistema planetario, donde las ciudades globales protagonizan gran parte de las decisiones económicas y políticas. Si la economía mundial es cada vez más urbana, es lógico que se produzca para lelamente una concentración del poder político y económico. Pero, sin embargo, es la economía urbana la que absorbe la mayor parte de la inversión no sólo privada, sino también de la inversión pública, dado que los flujos metabólicos y económicos de la trama urbana-territorial se mueven en las direcciones impues tas por los centros de decisión dominantes. (Jiménez Herrero, 1999). Dentro del Planeta Tierra se puede ya hablar del Mundo Ciudad y tener en cuenta que el fenómeno de la globalización, como plantea Francesc Muñoz, afecta a to

(54) La idea del sistema-mundo, también conocida como economía-mundo desarrollada por Immanuel Wallers tein, es que el sistema-mundial capitalista se encuentra lejos de la homogeneidad en términos culturales, polí ticos y económicos. Este autor rechaza la propuesta de Tercer Mundo, y concibe las diferencias en las teorías de la modernización y capitalismo como una división duradera del mundo en el núcleo, semi-periferia y periferia.

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das las esferas de la vida, pareciendo que sitodo lo que nos rodea se hace global, lo mismo debería estar pasando con las ciudades. Los efectos de la globalización en el paisaje urbano han convertido a las ciudades en espacios organizados ar quitectónicamente para el consumo, el ocio, la cultura y el turismo global, por lo que nos estamos enfrentando a una urbanización banal del territorio, la llamada “urbanalización” (Muñoz, 2008). En el ámbito espacial europeo, también se forman sistemas de ciudades según su tamaño, función y área de influencia con una determinada jerarquía, tales como las “grandes megalópolis mundiales” y las “megalópolis regionales o esta tales”55. La configuración de un sistema urbano europeo se ha ido consolidando históricamente como un espacio altamente urbanizado que va tomando diferen tes expresiones gráficas. Así, por ejemplo, se perfila el llamado Pentágono (entre las metrópolis de Londres, París, Múnich, Milán y Hamburgo), que ha afianzado su papel de centro de grave dad europeo, funcionando como una zona de integración global, una especie de megalópolis mundial donde se ubican los principales centros de decisión comu nitarios, las funciones y sedes económicas y financieras centrales de la Unión, re forzando aún más la potencia corporativa de este núcleo (Fernández Durán, 2006). En esta misma dirección apunta la concepción de la denominada Dorsal Europea, donde se constata una excepcional concentración urbana en tres espacios euro peos como es Inglaterra, el Benelux, Alemania, Suiza y el Norte de Italia. En todo caso, en Europa, a diferencia de otras regiones altamente urbanizadas

(55) Las Grandes megalópolis mundiales son ciudades donde predominan las actividades de servicios (banca, aseguradoras empresas mercantiles, etc.), que se encuentran bien dotadas de infraestructuras (transportes, tele comunicaciones, etc.), servicios a empresas, o centros de I+D. Poseen una alta capacidad de atraer las inversio nes de las principales empresas multinacionales, y su área de influencia es mundial, encontrándose integradas en el sistema urbano internacional, y actúan como centros de decisión con capacidad de influencia en los ám bitos político, económico y cultural. Pertenecen a este grupo las aglomeraciones de Londres, Frankfurt, Ámster dam/Randstad y París. En las Megalópolis regionales o estatales, aunque también puedan poseer factores de atracción, su área de influencia está limitada al ámbito estatal, como es el caso de capitales de estado (Madrid, Roma, Atenas, Estocolmo, Oslo, Viena, Lisboa, etc.), oregional, comprendiendo tanto regiones supraestatales, principalmente asociadas a la localización de sedes de organismos. Geografía de Europa, http://www.ub.edu/ medame/TEMA2-3.pdf

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como Estados Unidos y Japón, posee una estructura urbana dominada por ciu dades pequeñas y medianas (capitales de estado, capitales regionales, etc.), mientras que el número de grandes urbes es comparativamente menor. El resto del territorio europeo presenta una distribución relativamente uniforme de ciu dades de más de 200.000 habitantes. Este espacio geográfico-económico constituye un elemento estructurante del Sistema de Ciudades de Europa, tanto por sus fuertes interrelaciones y ausencia de trabas político-administrativas como por su capacidad dominante como una de las tres grandes megalópolis mundiales (47% de las ciudades importantes europeas, 50% de la población y actividad económica en el 18% del territorio de Europa) ESPON56. Asimismo, es destacable la incidencia del proceso económico ordinario en la sostenibilidad de los sistemas urbanos, tal como lo resume J.M Naredo: “Es un hecho conocido que la civilización industrial ha acentuado la insostenibilidad global de los sistemas urbanos. El predominio de las reglas del juego económico ordinario, operado en el marco de la llamada globalización y de los enfoques parcelarios propios de la civilización industrial, ha desencadenado tres tenden cias contrarias a la sostenibilidad que inciden simultáneamente sobre la ordena ción del territorio, el urbanismo y la edificación”57 (Naredo, 2002). Con carácter general, se ha impuesto un modelo de excesiva ocupación territo rial y degradación ambiental basado en un crecimiento exacerbado. Todas las

(56) La Red de Observación Europea para el Desarrollo y Cohesión Territorial (European Observation Networkfor Territorial Development and Cohesion - ESPON) se ha constituido para dar soporte a las políticas de desarrollo y para construir una comunidad científica Europea en el campo del desarrollo y cohesión territorial. Su principal objetivo es contribuir al conocimiento sobre las estructuras territoriales, los impactos y las tendencias de políti cas en una Unión Europea ampliada. https://www.espon.eu/main/https://www.espon.eu/main/Menu_About/ (57) Una primera tiende a ordenar el territorio en núcleos de atracción de población, capitales y recursos y áreas de apropiación y vertido. Otra, tiende a implantar un nuevo modelo de urbanización: el de la conurbación difusa (el llamado urban spread, que separa además, las distintas funciones de la ciudad), por contraposición a la ciudad clásica o histórica, compacta y diversa. La tercera tiende a implantar un único modelo constructivo: el que podríamos llamar estilo universal, que dota a los edificios de un esqueleto de vigas y pilares (de hierro y hor migón) independiente de los muros, por contraposición a la arquitectura vernácula (que construía los edificios como un todo indisoluble, utilizando los materiales del entorno) (Naredo, 2002).

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metrópolis, como señala Fernández Durán, son “bulímicas” en cuanto al uso de materiales, energía y manufacturas, y grandes productoras de residuos e impac tos territoriales y ambientales, en especial las centrales, que son las que mani fiestan las mayores huellas ecológicas (locales y sobre todo globales) (Fernández Durán, 2006).

5.2 La ciudad como socioecosistema urbano. Análisis de la gestión metabólica. Las primeras referencias al concepto del socioecosistema urbano se remontan a mediados de los años veinte del siglo pasado, siguiendo la corriente de pen samiento de Sociología de la Escuela de Chicago, que aportaba la visión pionera sobre la Ecología Humana, con autores señalados como Ernest Burgues y Robert EPark (Parket al, 1925). Con este enfoque se constituyó la principal base teórica de las investigaciones en sociología urbana mediante el enfoque ecológico del análisis urbano y la caracterización del urbanismo como forma de vida, lo que, más recientemente, permitió la institucionalización de la Ecología Urbana como disciplina. En la moderna visión de las ciudades se ha ido consolidando el concepto de sistema urbano, que después se refuerza con la consideración ecológica de eco sistema urbano y que, más recientemente, se amplía con el concepto de socie cosistema urbano con una interpretación global de las características, estructura y funcionamiento del conjunto de componentes dinámicos y las interrelaciones socioecológicas del sistema. El socioecosistema urbano funciona, portanto, como un sistema abierto com plejo que intercambia materia, energía e información con su entorno en una re lación histórica. De hecho, una ciudad sufre cambios en su relación con el medio ambiente, al tiempo que presenta propiedades emergentes no explicables a tra vés de la observación de sus elementos individuales, sino debido a la interacción entre ellos y al aumento de complejidad. (Véase epígrafe 4.2).

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Los socioecosistemas urbanos, a la vez que presentan una escenificación por los flujos económicos, políticos y culturales (factores de poder), también se combi nan simultáneamente con los flujos naturales. El enfoque sistémico en el ámbito espacial urbano y territorial cobra un especial significado como asociación com binatoria de elementos diferentes. Las ciudades, representan “sistemas vivientes en los que se produce una “relación histórica entre la conciencia humana, la ma teria, la energía y la información” (Castells, 1986), donde sobresalen los procesos sociometabólicos de los socioecosistemas urbanos y territoriales. En este sentido, destaca la Declaración sobre Autoridades Locales y Biodiver sidad aprobada en Nagoya, en 2010. En ella, se destaca «la importancia de gestionar las ciudades, no solo desde su metabolismo, sino desde su capaci dad de generar autónomamente ecoservicios para reducir la presión que se ejerce sobre los ecosistemas del territorio (Duque y Sánchez, 2012). Con una perspectiva más amplia de flujos regionales, se pueden mejorar las decisiones estratégicas a largo plazo para reemplazar los enfoques tradicionales sobre el desarrollo urbano que han asumido implícitamente un suministro inagotable de recursos naturales. En estas nuevas corrientes, la lógica de la sostenibidad aflora como concepto predominante y la resiliencia aparece como una condición necesaria para la sos tenibilidad de las ciudades, detal modo que su caracterización como un socioe cosistema comprende las interacciones que se dan entre el capital natural y el capital social a través del flujo de servicios de los ecosistemas y las decisiones institucionales sobre el territorio. Dentro de esta evolución teórica y metodológica, la mejora de la ecoeficiencia, la productividad de los recursos y el desacoplamiento son las etapas previas en las que se asienta la idea de autosuficiencia que resulta esencial para la definición de estadios superiores de sostenibilidad urbana y para favorecer, simultánea mente, las transiciones hacia modelos de producción y consumo más sosteni bles a escala mundial. Las ciudades como organismos vivos, mantienen un apetito insaciable por los recursos, dado que actualmente consumen las tres cuartas partes de lo que

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la naturaleza pone a disposición de la humanidad para apoyar la vida y los medios de vida y simultáneamente, emite residuos y gases de efecto inverna dero que están desafiando a la sostenibilidad global. Pero, al mismo tiempo, entender mejor el funcionamiento de los complejos socioecosistemas urbanos permite aprovechar inteligentemente las oportunidades únicas para la ecolo gización de la economía, mediante el aumento de la productividad de los re cursos y la innovación con objeto de abordar desafíos ambientales y sociales globales (UNEP, 2013).

5.2.1 El funcionamiento termodinámico de los complejos organismos urbanos

En toda esta novedosa visión sistémica y socioecológica, la aportación de la perspectiva termodinámica ha sido decisiva para entender la estructura y rela ciones de las áreas urbanas como ecosistemas socionaturales abiertos al medio exterior con el que intercambia y metaboliza flujos de materia, energía e informa ción. Las ciudades son subsistemas abiertos, crecientes y dependientes que vi ven en la ecosfera (finita, con una fuente externa de energía y con ciclos cerrados de materiales) que crecen y se mantienen a sí mismas “alimentándose” del resto de la ecosfera y expulsando sus desechos de nuevo en ella (Rees, 2012; Weinstein et al, 2013). Es así como los conglomerados urbanos proyectan desorden a su medio exte rior a escalas diversas, detal manera que en su generación y funcionamiento de orden interno, generan mucha energía disipativa de baja calidad al salir del sis tema de la ciudad, incrementando la entropía/desorden en el medio ambiente exterior (Rueda, 1997). Así, las ciudades pueden crecer y aumentar su orden in terno solamente por desorden de la ecosfera y el aumento de la entropía global en otros lugares. Las ciudades pueden ser contempladas como “estructuras disipativas autoorga nizativas” (estructuras organizadas que transforman la energía y que permiten la aparición de orden, tanto en el tiempo como en el espacio, bajo la acción de

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procesos disipativos)58, que existen lejos del equilibrio termodinámico, en el sen tido apuntado por Ilya Prigogine (1974). En tal sentido, se asemejan a la ecosfera que evoluciona y se mantiene por sí misma alimentándose de una fuente exter na de energía. Las estructuras organizadas que transforman la energía permiten la aparición de orden, tanto en el tiempo como en el espacio, bajo la acción de procesos disipativos; el orden por fluctuación y el desequilibrio como “fuente” de orden. Una ciudad como ecosistema puede perdurar en el tiempo en tanto que manten ga un orden reflejado en la mejora de las condiciones de vida, los servicios ambien tales y los comportamientos responsables. Las ciudades son parásitos urbanos de los paisajes rurales. Actúan como nodos heterótrofos de intenso consumo de ma teriales y energía y elevada generación de residuos, dado que son totalmente de pendientes de las capacidades de producción y de asimilación de los ecosistemas externos complementarios, a menudo situados a grandes distancias de las propias ciudades (Rees, 2012; Weinstein et al, 2013). Pero el interrogante sigue siendo has ta qué punto la ciudad puede seguirse expandiendo si, al igual que un sistema natural, tiende a alcanzar un límite óptimo de existencia o clímax donde las leyes naturales marcan que su crecimiento indefinido es imposible. En el conjunto de las relaciones externas de las ciudades toma una especial re levancia el funcionamiento del “aparato digestivo” urbano y los flujos lineales de materiales. Aunque las características de las ciudades complejas son asimi

(58) Tal como hemos señalado en otros textos incidiendo sobre las termodinámicas y su aplicación a la economía, “los sistemas vivientes intentan apartarse del equilibrio termodinámico (muerte), manteniendo un desequilibrio controlado con el medio exterior, utilizando bucles de retroalimentación positivos (crecimiento) y negativos (es tabilidad y autoconservación) para regular las fluctuaciones, oscilaciones y ciclos característicos de las funcio nes vitales de autoconservación. Tales movimientos pueden llevar a originar nuevas estructuras caracterizadas por una disminución continua de la entropía que sólo pueden ocurrir bajo ciertas condiciones alejadas del equilibrio; esto es lo que Prigogine denomina «estructuras disipativas», estructuras organizadas que transforman la energía. Es decir, la aparición de orden, tanto en el tiempo como en el espacio, bajo la acción de procesos disipativos; el orden por fluctuación y el desequilibrio como «fuente» de orden; fluctuaciones fuera del equilibrio, que lleguen a estabilizarse mediante intercambios de materia y energía del sistema con su mundo exterior se pueden establecer como estructuras disipativas de características radicalmente diferentes de las estructuras de equilibrio (estático)”. Véase del autor una amplia discusión sobre este tema en, Jiménez Herrero, L.M. (1982), “Economía, Energía, Ecología y Medio Ambiente: Ante un nuevo paradigma” en, Jiménez Herrero, L.M. (1982) (coord.). Economía y Medio Ambiente, CEOTMA, MOPU, Serie Monografías, 7, Madrid, 1982.

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lables a las de un ecosistema natural, sin embargo, como indica Higueras (2009), no poseen un metabolismo de ciclo cerrado, sino un metabolismo lineal doble (recursos y residuos), siendo su principal particularidad los grandes recorridos horizontales de los recursos de agua, alimentos, electricidad y combustibles que genera, capaces de explotar otros ecosistemas lejanos y provocar importantes desequilibrios territoriales a escala planetaria, gracias a la tecnología y a las nue vas redes de transporte o a los efectos ambientales transfronterizos, mientras que, por otro lado, el funcionamiento de la ciudad está basado en el consumo masivo energías secundarias (no primarias), como la electricidad, el petróleo o el gas que es lo que permite el crecimiento y mantenimiento, a diferencia de los ecosistemas que tienen una fuente de energía inagotable como el Sol, que ga rantiza indefinidamente su funcionamiento. En las últimas décadas se ha venido consolidando la idea de la ciudad como un “organismo vivo complejo”, comparable a un ecosistema, de tal manera que su interpretación, análisis y gestión responden a un enfoque ecosistémico donde las aportaciones de la emergente disciplina de Ecología Urbana ofrecen nuevas solu ciones que giran entorno a la realidad del metabolismo urbano, bien diferenciadas de las clásicas recetas de gestión reactiva y compartimentada. Las relaciones dein terdependencia de las ciudades con otros sistemas urbanos, sociales y naturales, demuestran que las decisiones parciales tienen unas repercusiones directas e indi rectas sobre otros sistemas urbanos, con lo que la sostenibilidad de las ciudades y sus entornos vinculados responde de forma precisa a los enfoques ecosistémicos. De esta manera, las intervenciones intencionadas sobre el entramado urbano, desde el punto de vista biofísico y termodinámico, deben acomodarse a la mini mización de la entropía proyectada al exterior y a la maximización de la eficacia, mientras que desde la perspectiva socioeconómica tendrán que responder ma yormente a criterios de eficiencia, habitabilidad y bienestar general. Actualmente son numerosos los autores que inciden en la importancia estratégi ca del concepto de ecosistema urbano, pero cabe destacar la pionera iniciativa, a principios de los años 1970, dentro del programa Man and Biosphere (MAB) de la UNESCO, que lanzó un proyecto de estudio dedicado al estudio ecológico inte gral de los asentamientos humanos, desarrollando una metodología basada en

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el análisis de flujos (Boyden, 1979), que supuso una innovación como instrumen to de gestión y planificación urbana59. En la moderna perspectiva del siglo XXI, destacan interpretaciones ecológicas de la ciudad como ecosistema o súper organismo, con variados enfoques llevando al máximo la metáfora ecológica (Boskof, 1982), o bien con una visión fisicoquí mica (K’Akumu, 2007). Los sistemas urbanos son ecosistemas que se caracterizan por su elevada com plejidad, estructura y funcionamiento, incluyendo componentes bióticos y abió ticos, conjuntamente con una organización espacial através del tiempo que defi nen unos patrones de comportamiento y distribución de especies, así como una dinámica de poblaciones y de comunidades. Los ecosistemas tienden a evolucionar aumentando su complejidad y alcan zando estadios más maduros. La complejidad de un sistema urbano puede ser analizada a través del concepto de diversidad, según Rueda (1997), mediante el análisis de la diversidad de las diferentes realidades urbanas en relación con el grado de organización del territorio y de su potencialidad de intercambio infor mativo. En un ecosistema urbano existen complejas y densas redes responsa bles del intercambio de materia, energía y de la propia información con efecto multiplicador para aumentar la complejidad del sistema. Dado que termodinámicamente son sistemas muy abiertos que intercambian enormes cantidades de materia, energía e información de una forma altamen

(59) El programa MAB (El Hombre y la Biosfera) de la UNESCO a través del Proyecto 11, sobre un enfoque Ecológi co Integral de los Asentamientos Humanos, ha ido desarrollando una metodología basada en el análisis de flujos que reviste un gran interés como instrumento de gestión y planificación urbana (36). Siguiendo este método, podemos destacar los siguientes puntos: 1) Análisis de los Flujos de Energía en la ciudad (Procedencia y uso de la energía “Extrasomática”; Relaciones del modelo energético con el proceso económico, industrial, transportes, etc.); 2) Análisis de los Flujos de Materiales/Interrelaciones de la “cadena antrópica de transformación” de los recursos naturales; Balance de alimentos y sustancias nutritivas; Flujos de agua. Balance Hídrico y suministro de agua; Flujos de residuos y vertidos urbanos).4) Estudios de las relaciones entre la ciudad y su hinterland; 5) Estu dios de indicadores biológicos y cambios climáticos;6) Estudios de las áreas verdes. 7) Estudios de percepción del paisaje urbano y de reacción de la población;8) Modelos de comportamiento para los distintos procesos urbanos Boyden, S (1979).

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te singular, las intervenciones habrían de acomodarse a los principios y reglas que dicta el funcionamiento del sistema urbano en la búsqueda intencionada de maximizar la entropía recuperada en forma de información (en otros términos, significa hacer más eficiente el sistema urbano) y minimizar la entropía proyecta da al entorno, es decir, reducir la huella ecológica de la ciudad (Higueras, 2009). Pero desde el punto de vista biológico, el ecosistema urbano exhibe una muy baja productividad y por ende, una gran dependencia de su entorno. Esta depen dencia y su característico patrón de consumo y demanda hacen de las ciudades sistemas escasamente autosuficientes, inestables, frágiles, de alta vulnerabilidad y poco resilientes, tanto desde el punto de vista ambiental como del socioeconó mico, especialmente en escenarios de cambio global y crisis climática. Por otra parte, desde la perspectiva social, la característica más singular del eco sistema urbano es su dimensión humana considerando sus aspectos culturales, sociales, psicológicos, económicos y sociopolíticos. El ecosistema urbano con centra una alta productividad de información, conocimientos, creatividad, cultu ra, tecnología e industria que exporta a otros sistemas. Se trata, en particular, de variables intangibles, difíciles de calificar, y más aún de cuantificar, tales como el comportamiento creativo, el sentido de seguridad, la satisfacción en el trabajo, consideraciones estéticas, etc. Cuando se descuidan estos aspectos de la reali dad, tan importantes para la calidad del ambiente como para la vitalidad de la experiencia humana, puede llegarse a interpretaciones y conclusiones equivoca das y por ende, a una planificación y gestión mal encaminadas. El conocimiento de la estructura, funcionamiento y organización de estos sis temas, requiere necesariamente un análisis integrado y transdisciplinar de to dos los procesos que intervienen en la trama urbana, pero incorporando no solo aquellos aspectos bien visibles como los económicos, laborales, educativos, sa nitarios, recreativos, culturales, científicos y tecnológicos etc., incluidos los flujos metabólicos, sino también, los relacionados con el uso el suelo, el territorio, el transporte y el medio ambiente, además de otros menos tangibles, como son los que se encuentran ligados a la percepción del individuo de su propio entorno urbano, de sus modos de comportamiento y de sus condiciones de existencia particular para el desarrollo de actividades económicas y sociales.

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La interpretación ecosistémica de la ciudad, considerada como un sistema viviente, ofrece importantes capacidades de análisis y de gestión de impac tos ambientales dentro y fuera del núcleo urbano, así como en relación sobre los flujos de información que se concentran mayoritariamente en este espa cio de asentamiento humano. Pero la dinámica del espacio urbano sufre de una serie de problemas que acaban dificultando la propia habitabilidad, a causa de desequilibrios ambientales, territoriales y sociales interconectados. Las ciudades reflejan que la especie humana es intensamente social. Ante la paulatina concentración de la población en los núcleos urbanos ya no es sólo un formidable “experimento social”, sino que asociado a la problemática ambiental convierte a las ciudades en un nuevo experimento ecológico; el “medio ambien te construido” como la síntesis de experimentación de la ecología humana (Ji ménez Herrero, 2000/08).

5.2.2 El escenario híbrido de la ciudad y la urbanización metabólica

Cada vez toma más importancia la visión fusionada entre lo biofísico y lo so ciocultural de la realidad urbana. La paulatina consolidación de una perspec tiva más holística y coevolutiva con un enfoque integrador van dando paso a la construcción de un nuevo concepto de “socioecosistemas urbanos”, donde se resaltan los vínculos e interrelaciones entre sus componentes tales como los habitantes (en un conglomerado de procesos sociales, económicos, históricos y culturales), el medio ambiente urbano y regional (como contexto biofísico-espa cial interdependiente) y el propio entorno político-institucional del sistema. Esta visión es congruente con una interpretación de los sistemas socioecológicos que evoluciona mediante secuencias temporales y transiciones de diferentes “regí menes sociometabólicos” (Haberl et al, 2009). De esta manera, la concepción socioecológica de las ciudades amplia los aspectos ecológicos de la inicial perspectiva ecosistémica, incorporando el fenómeno del Cambio Global, al tiempo que enfatiza el análisis de los flujos metabólicos para abundar en los nexos “bio-fisicogeográficos” o “bio-regionales”, así como en las in

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teracciones económicas, sociales y políticas que definen nuevos marcos para la gobernanza multinivel, incluyendo a los movimientos sociales y al empoderamien to de la sociedad civil, aportando así, capacidades adicionales para favorecer la sostenibilidad y la resiliencia de los asentamientos humanos y sus entornos. Los enfoques transdisciplinares sobre la realidad socioecológica han sido reali zados por autores procedentes de distintos campos del pensamiento sin contar con una base común, si bien se pueden encuadrar en un marco de interpretación del proceso co-evolutivo entre el sistema biofísico-ecológico y el sistema socioe conómico-cultural (Gowdy, 1994; Norgaard, 1994; Gual & Norgaard, 2010). Desde una visión sistémica y global, algunos autores como Berkes & Folke, con la idea global de ver al “ser humano en la naturaleza”, empezaron a utilizar el concepto de social-ecological system (Berkes y Folke 1998). Los procesos de co-evolución entre ecosistemas y sistemas sociales se han ido moldeando y adaptando conjuntamente, dando lugar a una visión de un sistema integrado de humanos en la naturaleza (donde predomina el interés por el bienes tar humano), que se ha denominado sistema socio-ecológico o socio-ecosistema, entendidos como sistemas complejos, adaptativos, jerárquicamente estructura dos y autoorganizados, que gozan de capacidad adaptativa (Ostrom, 2009); Berkes & Folke, 1998). La cuestión de la entidad física se complementa con la trayectoria histórica. Así, para algunos autores, se puede denominar un sistema socio-ecoló gico a la unidad bio-geofísica que está interrelacionada con actores sociales e ins tituciones y que son sistemas complejos y adaptativos, delimitando con fronteras espaciales o funcionales, en su contexto histórico (Glaser etal, 2008). En esta perspectiva se puede analizar a la ciudad como un escenario híbrido, donde las relaciones sociales y la naturaleza se consideran complejas, como una serie de procesos de transformación cualitativos y cuantitativos dinámicos e in terconectados (humanos y no humanos) (Swyngedouw, 1996; 2006a; 2006b). En este sentido, las relaciones sociales y ecológicas se unen para crear algo nuevo, una “emergencia”, porque dada la complejidad de su dinámica, genera nuevas relaciones mediante procesos de “urbanización metabólica” (Gandy, 2005; Swy ngedouw, 1996; 2006).

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En tanto que los sistemas urbanos, al igual que los organismos, metabolizan las materias primas en la energía y los residuos, H. Girardet ha clasificado las ciu dades en: a) “ciudades Biocídicas” (Biocidic cities) con metabolismo lineal que funcionan como procesadores en línea recta de materiales perpetuamente para convertir las materias primas en residuos, sin ninguna opción de reciclaje de nu trientes o materiales; y b) “ciudades Biogénicas” (Biogenic cities) con metabo lismo circular que funcionan en base al reciclaje de residuos y materiales y que brindan una opción para el desarrollo urbano sostenible (Girardet, 1992; 1999). Abundando en esta línea, Matthew Gandy (2005) apunta el concepto de “urbani zación cyborg”, planteando sistemas híbridos con un metabolismo sin fronteras entre lo social y tecnológico. Este enfoque hibrido mecánico-orgánico permite pensar las ciudades como “cyborg criaturas” (Swyngedouw, 1999, 2006; Girardet, 1999; Gandy 2004, 2005). Se puede decir así, que los sistemas socio-ecológicos urbanos están sometidos a una urbanización metabólica híbrida, que con sus dinámicas interdependientes regulan la transformación del espacio y definen las trayectorias de sostenibili dad de los procesos urbanos y regionales. Las posibles trayectorias más o menos sostenibles se configuran en función de cómo las estructuras socioeconómicas dominantes gobiernan los procesos biofísicos de transformación de la materia, la energía y el territorio, detal manera, que lo que puede denominarse perfiles metabólicos de las ciudades reflejan los cambios cualitativos y cuantitativos del intercambio entre la sociedad con el entorno, lo que permite entender mejor los cambios estructurales en los patrones urbanos y territoriales y, en consecuencia, los modelos de gestión y gobernanza más avanzados. El moderno enfoque de las transiciones socioecológicas y las relaciones coevo lutivas entre la sociedad y el medio ambiente, ofrecen un marco de referencia innovador para incorporar metodologías de vanguardia sobre las condiciones de procesos sostenibles y adaptativos de las tramas urbano-rurales. En los sistemas socioecológicos ocurren procesos donde el ser humano transfor ma energía, y apropia, circula, transforma, consume y excreta materiales (Cook, 1973; Toledo, 2008; Toledo y González de Molina, 2007). El análisis metabólico de

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los flujos tanto de energía como de materiales de una determinada sociedad, ocu rridos en un espacio y en un tiempo determinado, permiten observar los procesos relevantes para la concreción del significado de la sostenibilidad de las ciudades en un equilibrio ambiental y territorial desde los tres campos del proceso general del metabolismo social (el rural, el urbano y el industrial) (Toledo, 2008). Los procesos de expansión de las ciudades y la transformación de la naturaleza y del entorno regional definen perfiles metabólicos historicamente derivados de factores político-institucionales, socioeconómicos y culturales, tal como se pre senta en la Figura 5.1. FIGURA 5.1. Metabolismo del Socioecosistema urbano-regional.

SOCIOECOSISTEMA URBANO-REGIONAL NATURALEZA

SOCIEDAD

metabolismo socioecológico urbano territorial Metabolismo Industrial Apropiación Circulación Transformación Consumo

RECURSOS IMPUT

L IA C O S O M S LI O B A T E M

Excreción

Metabolismo Urbano Rural

URBANIZACIÓN METABÓLICA

RESIDUOS OUTPUT

PROCESOS Y PERFILESMETABÓLICOS RELACIONESSOCIOECOLÓGICAS FACTORES SOCIOPOLÍTICOS PROCESOS SOSTENIBLES Y RESILIENTES

BIOREGIÓN

Fuente: Elaboración propia adaptada del esquema original de (Toledo, 2008); (González de Molina y Toledo, 2011).

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Sin embargo, el concepto de metabolismos ya es antiguo, siendo especialmente utilizado desde el siglo diecinueve y de manera singular, por Marx60 en sus aná lisis del capitalismo y su visión de la positiva contribución de la naturaleza a la generación de riqueza, tal como señala John Bellamy Foster en La Ecología de Marx (Foster, 2009), interpretando las interacciones reales metabólicos a través del esfuerzo de trabajo físico de los seres humanos “para cultivar la tierra” (Fis cher-Kowalski, 1998). En este sentido, la metáfora del metabolismo empleado por Marx y el concepto de “fractura metabólica” entre los seres humanos y la naturaleza, así como su idea de que el metabolismo urbano se convierte en un poder en sí mismo, ha sido reelaborada y ampliada recientemente en el estudio de las interacciones de los sistemas naturales y humanos, tanto desde el ángulo económico-ecológico, como en regiones específicas y ciudades. Este enfoque adquiere un importante desarrollo desde principios de este siglo, reforzando metodológicamente el mar co teórico y estratégico del paradigma de la sostenibilidad. De esta manera, los iniciales planteamientos sobre el metabolismo social vuel ven a ser reconceptualizados en torno a la noción más integradora y envolvente del metabolismo socioecológico. Este enfoque puede ser aplicado a procesos de transformación urbano-territo riales, atendiendo a la expansión de las ciudades con sus interrelaciones ma teriales, inmateriales y socioculturales en un contexto regional. El análisis en el ámbito regional aporta un especial valor para la interpretación de las relaciones

(60) Para Marx, el concepto de metabolismo constituye la base sobre la que se asentaban las complejas redes de interacciones necesarias para la vida (e incluso su comprensión del proceso de trabajo) y considera que la sociedad capitalista a gran escala (simultáneo crecimiento de la industria y agricultura capitalista) crea una “fractura metabólica” (fractura abierta irreparable) entre los seres humanos y la tierra que viola las condiciones de sostenibilidad impuestas por la naturaleza mediante la explotación intensiva del suelo y el “robo” a la tierra de sus elementos constituyentes y que requeriría su sistemática restauración. De este modo, bajo el capitalismo, a pesar del desarrollo científico y tecnológico, la agricultura había dejado de “sostenerse” a sí misma. A este res pecto puede verse, Foster, J. B. (2000) La Ecología de Marx-Materialismo y Naturaleza Ediciones de Intervención Cultural/El Viejo Topo. Madrid; Jiménez Herrero, L (2005), La ecología de Marx por John Bellamy Foster. Reseña Crítica en Revista Temas 122 - Valores de la educación, pg. 72.

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de las ciudades y sus entornos en una determinada escala espacial61 y tiene un lugar destacado en la emergente ciencia de la sostenibilidad en la reinterpreta ción de la dimensión bio-regional. De este modo, se puede potenciar el concepto de metabolismo socioecológico urbano-territorial. Con ello se podría afianzar el análisis del cambio urbano y los enfoques de gestión, especialmente de las ciudades en continua expansión, en consonancia con sus dinámicas espacio-temporales y los procesos de coevo lución entre sistemas ecológicos y sistemas sociales interrelacionados, lo que posibilitaría ir superando la arbitraria y artificial delimitación exclusiva de un eco sistema o de un sociosistema. No obstante, se reconocen ciertas dificultades para aplicar estos avances teóri cos. Sobre esto se viene destacando que, debido a la complejidad inherente de los sistemas socio-ecológicos (Liu et al, 2007), se necesita una mayor informa ción básica sobre las relaciones existentes entre naturaleza y sociedad, abarcan do aspectos sobre la biodiversidad, los servicios de los ecosistemas, el sistema socio-cultural y el bienestar humano (Carpenter et al, 2009). El estudio de las relaciones socioecológicas sobre la base de la trama metabó lica de las ciudades con sus territorios a escala de una región, que incluye tanto comunidades o asentamientos rurales, núcleos urbanos y centros industriales, permite realizar, como indica Victor Toledo, el estudio completo de toda la cade na metabólica integrando el análisis de los flujos de los metabolismos agrarios, urbanos e industriales en un espacio regional que, a pesar de la complejidad que implica, supone una unidad de análisis de enorme valor “cuya agregación permi te entender dinámicas metabólicas territoriales de diferentes escalas y descom poner sinergias macro o multirregionales” (Toledo, 2013).

(61) Siguiendo a Victor Toledo (2008; 2013), los estudios del metabolismo a escala nacional (intercambios pro pios y con otras naciones) y del metabolismo a escala global (el intercambio de flujos de materia y energía entre países) tienen un amplio recorrido, detal manera que la metodología de los flujos se va consolidando en el campo de la investigación y se pueden identificar hasta seis categorías definidas por la escala: la de unidad de apropiación/producción, la de comunidad, la microrregional (e.g. municipios o condados), la regional (e.g. cuencas hidrológicas), la nacional, la internacional y la global o de especie.

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5.2.3 Modelos y formas de gestión del metabolismo socioecológico urbano. Cerrando los ciclos En general, la noción de metabolismo, incluido el metabolismo urbano, se ha ido reforzando en el dominio de ciudades y regiones específicas para estudiar espa cialmente las interacciones de los sistemas naturales y humanos. En este campo, toma un especial interés los antecedentes teóricos del análisis de los flujos de la materia y de la energía atendiendo a las leyes termodinámicas para explicar el funcionamiento de los sistemas abiertos al medio ambiente. En esta línea, actualmente están en auge relevantes teorías sobre el “metabolismo industrial” (Ayres & Simonis 1994; Opschoor, J. B., 1997; Naredo, 2000), que dan lugar al desarrollo de las originarias concepciones del Análisis de Flujos de Mate riales (Material Flow Analisys, MFA; Balances de Materia), iniciadas hace más cua tro décadas y el Análisis Ciclo de Vida (ACV), que sientan las bases para impulsar la moderna Ecología Industrial, que más recientemente se asimila al concepto de Economía Circular. Conceptual y metodológicamente, la noción de metabolismo se ha impulsado en el ámbito de la Economía Ecológica y en el análisis de las ciudades desde un punto de vista transdisciplinar desde la visión de la Ecología Urbana. El interés por el análisis específico del Metabolismo Urbano se inició hace varias décadas, siendo una referencia en el escenario de las ciudades, el estudio de A. Wolman a mediados de la década de 1960, para tratar de dar respuesta al pro blema de la pérdida de la calidad del agua y el aire en los centros urbanos de las ciudades norteamericanas mediante el estudio de los balance de los flujos de materia que entran en una ciudad y la cantidad de desechos que ésta genera. Así, entendía por metabolismo urbano, todos los materiales y materias primas necesarios para mantener los habitantes de una ciudad, en casa, en el trabajo y en el ocio” (Wolman, 1965). En las definiciones posteriores de este concepto se mantienen los elementos comunes de los procesos, los flujos de materia y energía y la sociedad organiza

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da, si bien ha ido evolucionando y ajustando sus parámetros en función de las necesidades metodológicas y epistemológicas de los estudios en que ha sido empleado. Hoy día son numerosos los estudios del metabolismo urbano en diversas esca las locales (Barrios, Ciudades y Regiones) que se han llevado a cabo y que han resurgido en los dos últimos decenios62 (Kennedy etal, 2011; Reina, 2013), si bien frente a los tratamientos cualitativos y con perspectiva histórica, el enfoque pre dominante está en los estudios cuantitativos de flujos, dentro del cual, como indica C. Kennedy, hay dos escuelas de metabolismo urbano relacionadas, pero no conflictivas. Una de estas escuelas es la marcada por H. T. Odum, con su planteamiento ini

(62) Las investigaciones de C. Kennedy y otros colaboradores, destacan que hay un cuerpo creciente de cono cimientos sobre el metabolismo urbano, citando más de 50 trabajos referenciados, algunos de los cuales son estudios relativamente amplios del metabolismo, mientras que otros, analizan los componentes particulares, como la energía, el agua, los nutrientes, los metales, etc., aunque todos estos estudios proporcionan información valiosa sobre el funcionamiento de ciudades específicas en determinados puntos en el tiempo. En la Investiga ción de Juan David Reina Rozo, en parte con datos de C. Kennedy y otros colaboradores, se destaca que desde diversas perspectivas, se han generado más de 80 estudios de metabolismo urbano en el mundo, a escala local, municipal y regional, iniciando con el trabajo de Wolman en los años 60, permitiendo analizar estos sistemas socio-ecológicos–sistemas híbridos, a partir del uso de materiales y la transformación de la energía, su estado y sus problemáticas. Se observa el liderazgo de áreas como Europa, Estados Unidos y China en cuando a número y diversidad de investigaciones, asimismo, las crecientes indagaciones en América Latina. Estos incluyen estudios en la década de 1970 de Tokio, Bruselas y Hong Kong, y luego desde la década de 1990: Viena, Sydney, Londres, Toronto y Ciudad del Cabo. Estudios realizados en ciudades de todo el mundo muestran que el metabolismo urbano es cada vez mayor. Ciertamente este es el caso, en términos absolutos, donde la población de las ciu dades está aumentando con la urbanización. Incluso en términos per cápita, las tendencias son generalmente crecientes. En Hong Kong, por ejemplo, el consumo de alimentos per cápita, agua y materiales aumentó un 20%, 40% y 149%, respectivamente, entre 1971 y 1997. Los estudios también muestran que Hamburgo y Viena son más intensivos en materiales. Los flujos de agua y aguas residuales eran típicamente mayores en las ciudades en la década de 1990, que los de la década de 1970. Los insumos energéticos en Sydney aumentaron durante el mismo período, aunque en Toronto, el uso de energía per cápita mostró signos de estabilización durante la década de 1990. Los cambios en los flujos de residuos se mezclan. Las emisiones de dióxido de azufre (SO2) y partículas han disminuido en varias ciudades, mientras que el óxido de nitrógeno (NOx) se ha incrementado. A través de la implementación del reciclaje a gran escala, muchas ciudades han visto reducciones en la elimina ción de residuos residenciales, en términos absolutos, pero las salidas de residuos comerciales e industriales van en aumento. (Kennedy et al, 2007; Kennedy et al, 2011; Reina Rozo, 2013).

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cial de la “ecoenergética”63 y el concepto de “emergía” (Odum, 1971; 1983), que describe el metabolismo en términos de equivalentes de energía, pero teniendo en cuenta las diferencias cualitativas en los flujos de energía, de ahí que acuñara el término “emergía” para seguir el rastro, y contabilizar, los flujos metabólicos mediante la medición de la energía solar utilizada directa o indirectamente para producir un bien o proporcionar un servicio. La contabilidad de estos flujos se realizaba a través de una unidad estándar de medida de los movimientos de energía, nutrientes y residuos en el sistema biofísico: los “julios energéticos” (Pin cetl et al, 2012). Por otro lado, la segunda escuela expresa de manera más amplia el funciona miento de una ciudad en términos de flujos de masas de agua, materiales y nu trientes. Este segundo enfoque, en la actualidad, se aplica con mayor frecuencia a la evaluación y la descripción de los flujos urbanos y los impactos relacionados con ellos, utilizando la metodología del Análisis de Flujo de Materiales (AFM) por (63) Tal como hemos tenido la oportunidad de expresar en otros textos incidiendo sobre aspectos de termodi námica y su aplicación a la economía, destaca el concepto de “ecoenergética”. “La ecoenergética se encuadra en un enfoque sistémico de la transformación y uso global de la energía, por un lado, y, por otro, en el análisis deta llado de las transformaciones energéticas de los procesos de producción, consumo y reciclado que se producen en el contexto socioeconómico, esto es, en el “análisis energético”. Este intenta expresar el balance energético global de la célula viviente, para una mejor comprensión de las interacciones moleculares, conservación y regu lación de la energía para la información y utilización de catalizadores, etc., y, en definitiva, para el mantenimiento del equilibrio dinámico de todo sistema abierto, es decir, que mantiene su estructura intercambiando energía, materiales e información del entorno al que devuelve la energía no reutilizable. H. T. Odum, ha sido uno de los autores pioneros en sugerir la utilización de los estudios energéticos de los sistemas ecológicos como un medio útil para aplicar las leyes básicas de la materia y la energía a los complejos sistemas naturales y humanos. De esta forma el análisis energético puede ayudar a encontrar respuestas válidas a cuestiones tanto económicas como políticas e incluso religiosas. Cuando los sistemas pueden expresarse en términos energéticos, muchas de las desconcertantes complejidades del mundo real desaparecen para mostrarse de una forma más comprensiva y realista. El análisis energético, a veces también identificado como contabilidad energética, trata de precisar los balances de energía para poder estudiar detalladamente los flujos asociados y su consiguiente degradación, procesos de conversión-conservación, efectos ambientales y una adecuación entre fines, medios y productos fa bricados”. Odum acuñó el término “emergía” para realizar un seguimiento y dar cuenta de los flujos metabólicos mediante la medición de la energía solar que se utiliza directa o indirectamente para hacer un producto o pres tar un servicio. Este método también hace hincapié en el uso de una unidad de medida estándar para calcular la energía, los nutrientes y movimiento de los residuos en el sistema biofísico; la unidad elegida fue “julios energía solar”. Véase del autor una amplia discusión sobre este tema en, Jiménez Herrero, L.M (1982). “Economía, Ener gía, Ecología y Medio Ambiente: Ante un nuevo paradigma”en, Jiménez Herrero, L.M. (1982), (coord). Economía y Medio Ambiente, CEOTMA, MOPU, Serie Monografías, 7, Madrid, 1982. Odum H.T (1971), Environment, Powerand Society, John Wiley and Sons, New York; Odum H.T (2007), Environment, Power and Society for the Twenty-First Century: The Hierarchy of Energy, with Mark T. Brown, Columbia University Press.

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el carácter más pragmático y funcional de las unidades en que se basa (Ioppolo et al, 2014). Mediante esta metodología se mide «la cantidad de materiales que fluyen hacia un sistema, los stocks y los flujos dentro de él, y los productos resul tantes en forma de contaminación, residuos o exportaciones (Pincetl et al, 2012). Como observa S. Barles (2010), la mayor parte de la investigación sobre meta bolismo urbano ahora se lleva a cabo partiendo del enfoque original, todavía predominante, de la Ecología Industrial que se ha ido ampliando desde su foco inicial en la industria hacia el ámbito urbano y social. Con esta concepción metabólica64 se puede definir un modelo que facilita la des cripción y el análisis de las ciudades proporcionando un marco metodológico para el estudio de las interacciones de los sistemas humanos y naturales en regioneses pecíficas (Pincetletal, 2012). Su mayor capacidad reside en ofrecer una perspectiva holística y unificada de todas las actividades que se llevan a cabo en una ciudad. Así, Kennedy y otros investigadores, en su trabajo The Changing Metabolism of Ci ties, concibe el metabolismo urbano como la suma total de los procesos técnicos y socioeconómicos que se producen en las ciudades, resultado del crecimiento, producción de energía y eliminación de residuos (Kennedy etal, 2007). El enfoque del metabolismo urbano desde la perspectiva de la sostenibilidad ha sido reforzado por Herbert Girardet (1992; 1999) y con un enfoque ecológico-in dustrial, sentó las bases del metabolismo urbano visto como la “conversión de la naturaleza en la sociedad”, diferenciando el metabolismo circular y el metabolis mo lineal (Wachsmuth, 2012). Mientras que en un modelo circular, apenas se generan residuos, y casi todos los materiales son reutilizados, lo que permite mayores niveles de sostenibilidad, un metabolismo lineal se corresponde con un proceso urbano de alcance global y registra unas entradas claras de insumos y unas salidas igualmente manifiestas de residuos, detal suerte, que las dinámicas expansivas y aceleradas refuerzan los (64) Para la determinación del metabolismo de un sistema urbano, la base metodológica reside en la identifi cación, cálculo y análisis de los flujos de materia y energía de movimientos de los bienes y sustancias de una ciudad y permitir el conocimiento de la cantidad de trabajo (en términos de energía) que el sistema urbano es capaz de realizar y el gasto que ejercieron y ejercen los sistemas de abastecimiento, de acuerdo con las leyes termodinámicas de conservación de la materia y de la energía.

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metabolismos lineales característicos de la mayoría de las ciudades con sus entor nos urbanos, lo que está contribuyendo a crear una crisis global de sostenibilidad. La gestión sostenible y resiliente del metabolismo urbano de un municipio, sebasa en transformar el modelo lineal de funcionamiento en un modelo circular donde los ciclos de materia se cierran y no existan los residuos, y donde la energía se cap ta de los flujos que discurren por la biosfera. El modelo lineal tradicional de la pro ducción y el consumo debe ser sustituido por un modelo de metabolismo circular (ciclos cerrados de materiales) mediante la implantación de soluciones ecoinno vadoras y ecoeficientes, para lograr una disociación absoluta entre el desarrollo económico y la utilización de los recursos y el impacto ambiental. Este enfoque se encuadra en el planteamiento transformador de la nueva Eco nomía Circular que exige la introducción de cambios en todas las cadenas de valor, diseño de los productos, nuevos modelos de gestión y de mercado, nuevos modos de conversión de los residuos en un activo y nuevas formas de compor tamiento de los consumidores. Este modelo económico de ciclos cerrados se ha tomado como una referencia de acción política en la UE65. Todo eso implica un cambio sistémico completo, partiendo de la base de imitar a la naturaleza (biomímesis), donde todo se aprovecha en un ciclo. Los residuos

(65) La Comisión ha adoptado hoy propuestas para convertir Europa en una economía más circular y potenciar el reciclado en los Estados miembros. La revisión que se lleva a cabo para intensificar los objetivos en materia de residuos de las directivas vigentes, se sitúa en el contexto de un ambicioso plan hacia la transición fundamental de una economía lineal a otra más circular. En lugar de la extracción de materias primas que se utilizan una única vez y que luego se desechan, el nuevo planteamiento ofrece un modelo económico diferente. En una economía circular, la reutilización, la reparación y el reciclado se convierten en la norma y los residuos pasan a ser una cosa del pasado. Mantener el uso productivo de los materiales durante más tiempo, reutilizarlos y mejorar la eficiencia, contribuiría a aumentar la competitividad de la UE en el escenario mundial. La innovación en los mer cados de materiales reciclados, los nuevos modelos empresariales, el diseño ecológico y la simbiosis industrial pueden conducirnos hacia una sociedad y una economía sin residuos. La consecución de los nuevos objetivos en materia de residuos permitiría crear 580.000 nuevos puestos de trabajo, en comparación con los resultados actuales, logrando a la vez una Europa más competitiva y la reducción de la demanda de recursos caros y esca sos. Las propuestas suponen asimismo, aminorarlos efectos medioambientales y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En los planes se pide a los europeos que reciclen el 70% de los residuos municipales y el 80% de los residuos de envases de aquí a 2030, y se prohíbe arrojar residuos reciclables en vertederos a partir de 2025. Asimismo, se fija el objetivo de reducir la basura marina y se incorporan objetivos encaminados a la disminución de los residuos alimentarios. (CE, 2014d).

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se revalorizan en el denominado “upcycling” o “supra-reciclaje”, mientras que el consumo de energía se reduce al mínimo y proviene de fuentes renovables. Los cambios de comportamiento de los ciudadanos se relacionan con otros valores menos consumistas; en vez de comprar para poseer, se aboga por un consumo colaborativo para compartir, redistribuir o reutilizar los productos. Asimismo, se actúa sobre el mercado para que los precios se marquen según su coste real, para favorecer un consumo racional (CE, 2014d). En la Figura 5.2 se representa un esquema de metabolismo urbano circular para socioecosistemas urbanos donde se incorporan principios rectores de sostenibi lidad orientados hacia la autosuficiencia. FIGURA 5.2. Metabolismo urbano circular.

RECICLAJE DE NUTRIENTES HABITATS: HUMANOS, VEGETALES PODER SUFICIENCIA CIUDADANOS, Socioecosistema ANIMALES, CIVILIZACIÓN, PLANTAS urbano CAPACIDAD ENDÓGENA AUTODENITRATOS RECUPERACIÓN

INFORMACIÓN MATERIALES ALIMENTOS ENERGÍA AGUA

"SUPRA-RECICLAJE"

RESIDUOS RECICLADODE

BIOMÍMESIS IMITARA LA NATURALEZA ENERGÍA RENOVABLE

"UPCYCLING"O

ECOSITÉMICOS SERVICIOS

POLÍTICO-ECONÓMICO, IDEAS, TECNOLOGÍA, INNOVACIÓN,BIENES CULTURA,TRABAJO, Y SERVICIOS ECONOMÍA,

ENTORNOS Y ECOSISTEMAS

SUMIDEROS DE CO2 INFRAESTRUCTURAS VERDES

CONSUMO COLABORATIVO SUFICIENCIA ECOEFICIENCIA ECODISEÑO, ECO INNOVACIÓN

EXTERNOS NEGUENTROPÍA INFORMACIÓN

Fuente: Elaboración propia.

Todo este avance conceptual permite entender la sostenibilidad integral de las ciudades mediante la analogía con los procesos metabólicos de los organismos (Decker et al, 2000). El estudio del metabolismo urbano adquiere mayor tras cendencia por la incidencia del cambio climático, la calidad del aire y la salud

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con vistas a poder planificar y diseñar las ciudades, atendiendo a los niveles de sostenibilidad y la capacidad de resiliencia desde un punto de vista unificado (Kennedy et al, 2011). Una concepción realista del urbanismo moderno, pasa necesariamente por la integración del enfoque organicista del metabolismo social en sus dimensiones dinámicas urbanas, industriales y rurales. Sobre esta base se puede avanzar ha cia mayores niveles de sostenibilidad y capacidad de autosuficiencia de las ciu dades con modelos circulares y circuitos cerrados. El tratamiento del metabolis mo con un enfoque ecosistémico, reafirma la interpretación de los procesos de producción-consumo y de la vida de las ciudades a semejanza de los sistemas vivos que ingieren materia, energía e información para mantener sus funciones vitales y que devuelven al ambiente residuos y calor irrecuperable. A pesar de su importancia conceptual, también se ha señalado por varios auto res, (White, 1994; Warren-Rhodes y Koenig, 2001), que la analogía del metabolis mo, sin duda, ayuda al ecólogo urbano para entender los sistemas y problemas complejos de ciudades a medida que crecen. No obstante, el concepto tiene críticas debido a la predominancia de la metáfora organicista, en tanto que los sistemas cambiantes no sólo se determinan fisicoquímicamente (Gandy 2004). Estas metáforas biológicas presentan algunas limitaciones para interpretar las dinámicas urbanas en términos de sostenibilidad, ya que las ciudades son dife rentes de los organismos biológicos en un aspecto importante; los organismos tienen un ciclo conocido de vida, muerte y decadencia, pero, en la mayoría de las ocasiones, la lógica de la vida y la muerte es ignorada o evitada (White, 1994). Esto supone un interrogante sobre la utilidad de la analogía si se tiene en cuenta la lógica hasta el final del ciclo vital que seguirían las ciudades. En un sentido literal, conceptualizar la ciudad como un organismo evidencia una contradicción en las analogías ecológicas, porque también debe morir y descomponerse para liberar los nutrientes para su uso por otros organismos vivos; “si la ciudad es or gánica, tiene que morir por el bien de la sostenibilidad”, por cuanto la sostenibi lidad indefinida de una ciudad en particular, es una violación de ley de la natura

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leza66 (K’Akumu, 2007). Desde esta concepción, la teoría de metabolismo urbano podría quedar limitada a la etapa de la vida solamente, desestimando la utilidad de la analogía metabólica si se extiende el ciclo de vida completo (White, 1994). Aunque también la metáfora de la ciudad como un organismo ha sido desacre ditada en cuanto a su utilidad en la definición de políticas públicas (Marcuse, 2005), existe una mayoría de planteamientos que defienden la validez del con cepto del metabolismo urbano como instrumento de gestión de las ciudades en el marco de la sostenibilidad (Zhang, Yang & Yu, 2009a; b; Camp et al, 2009; Regolini y Junyent 2009, citados en Díaz Álvarez, 2014). De esta manera, su aplicación en los modelos avanzados de gestión y planificación urbana se está consolidando como una metodología operativa innovadora que se potencia cuando se incorporan los modelos ampliados con la relaciones socioe cológicas y la aportación de indicadores cuantitativos y cualitativos relevantes. Las teorías sobre las relaciones socioecológicas y el metabolismo urbano se han reforzado mutuamente y han ido calando en el planteamiento de las políticas públicas como un elemento de planificación y gestión sostenible de las ciuda des. Este resultado es ampliamente reconocido (tanto desde el ámbito teórico, como desde el político y social) debido a la polivalencia de su noción desde las perspectivas técnica, multidisciplinaria, ecológica y económica. Determinar los flujos de materia y energía en un sistema económico y social posibilita el enten dimiento de la dinámica de las ciudades en la búsqueda de su permanencia en el espacio y el tiempo (Díaz Álvarez, 2014). En la orientación basada en cerrar los ciclos metabólicos atendiendo a las in terrelaciones e interdependencias de los procesos socioeconómicos, ambien tales y territoriales, el planteamiento de un modelo extendido de metabolismo urbano, al que ya hacía referencia Newman (1999), proporciona una mayor ca (66) Si se piensa en términos del principio cíclico de la naturaleza, la continuidad en el mundo natural se basa en los flujos cíclicos de sus componentes, haciendo así más perceptible el concepto de sostenibilidad. Cuando los seres vivos mueren, rápidamente se descomponen en los elementos originales o compuestos; los nutrientes se recuperan rápidamente para su uso por otros organismos a través de la descomposición. La naturaleza regula los procesos cíclicos de la vida en la tierra, composición, descomposición y recomposición (K’Akumu, 2007).

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pacidad hacia la integralidad. Considerar las entradas y las salidas de materiales, conjuntamente con las dinámicas de los asentamientos y su habitabilidad, así como tener en cuenta aspectos sociales como, la salud, el empleo, la educación y las relaciones externas a diferentes escalas espaciales, posibilita la aplicación del modelo de metabolismo socioecológico urbano como un referente en el mar co integral de sostenibilidad local. No obstante, se reconocen algunas insuficiencias metodológicas que deben ser subsanadas en nuevas investigaciones. Los abundantes trabajos referenciados sobre el metabolismo urbano, tanto genéricos como más específicos, han ve nido proporcionando información valiosa sobre el funcionamiento concreto de ciudades en determinados momentos, pero todavía quedan importantes lagu nas que reclaman nuevas investigaciones y aplicaciones a la gestión sostenible de las ciudades. En este sentido, C. Kennedy y otros investigadores, señalan va rios aspectos67 a destacar en cuanto a la falta de transversalidad o la insuficiente integración de los indicadores (Kennedy et al, 2010). Las ventajas de utilizar el marco metabolismo urbano como un eje de investiga ción unificador son, como indican Pincetl y Bunje (2009): 1. Identifica explícitamente los límites del sistema. 2. Contabiliza las entradas y salidas en el sistema. 3. Permite un enfoque jerárquico para la investigación. 4. Incluye elementos que se pueden descomponer en función de objetivos y para la investigación sectorial. 5. Hace necesario el análisis de resultados de las políticas y de la tecnología con respecto a los objetivos de sostenibilidad. 6. Es un enfoque adaptativo a las soluciones y a sus consecuencias. 7. Integra las ciencias sociales y las ciencias biofísicas/tecnología.

(67) Se pueden señalar: La carencia de “estudios transversales” de ciudades, así como la falta de estudios de series temporales del metabolismo urbano; El escaso trabajo existente sobre la relación entre el metabolismo urbano y la combinación de datos sobre el uso de la energía de las ciudades del mundo; El necesario desarrollo de un sistema de clasificación estándar para los saldos y flujos del metabolismo urbano; La integración plena de los vínculos y de los indicadores económicos, sociales y de salud en el marco de análisis del metabolismo (Kennedy etal, 2010).

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Además de la reconocida importancia del estudio del metabolismo urbano en ámbito científico, existen notables aplicaciones prácticas para las políticas ur banas a nivel sectorial. Por ejemplo, se ha hecho un progreso significativo en la última década por la industria de la “construcción sostenible”, en el seguimiento de los flujos de energía y materiales a la escala del edificio, pero los estudios de los flujos de recursos para afrontar modelos de desarrollo sostenible a escala de barrio, ciudades y regiones todavía tienen limitaciones para convertirse en una práctica principal. Efectivamente, desde una visión amplia de la sostenibilidad urbana y territorial, los parámetros del metabolismo proporcionan medidas adecuadas e indicado res de la magnitud de la explotación de recursos y la generación de residuos, así como medidas de eficiencia y el grado de circularidad de los flujos, además de posibilitar una contabilidad completa de los stocks y de los flujos a través de las ciudades. Este enfoque metabólico permite entender mejor los procesos críticos (disponibilidad de agua, islas de calor urbanas, acumulación de nutrientes, im pactos a largo plazo de materiales peligrosos almacenados en el parque inmobi liario), o bien permite considerar en qué medida sus recursos más cercanos es tán próximos a su agotamiento y, en su caso, desarrollar estrategias adecuadas para frenar la explotación (Kennedy, 2007). Más allá del ámbito de las áreas urbanas, si se amplía el concepto al metabolis mo socioecológico urbano y territorial, se posibilitanformas de gestión articulada a distintas escalas espaciales, incluyéndose así desde los nexos entre la ciudad y la región, hasta la escala de barrio con capacidad de empoderamiento y con ciencia del lugar por parte de la ciudadanía. Este planteamiento es desarrollado por López Medina y otros investigadores re considerando el ecosistema de escala regional en el que se inserta la metrópolis y que históricamente ha cumplido las funciones de generación, de regeneración, y de reproducción, esenciales para su sostenibilidad, incluidas las vinculadas a su metabolismo. De esta manera, se reivindica la escala bio-regional como uni dad territorial de referencia clave para asentar estrategias tendentes a la mayor autosuficiencia y sostenibilidad del conjunto (López Medina etal, 2014).

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Por otro lado, desde la concepción de las transiciones socioecológicas a escala barrial, se plantean acciones convergentes entre las iniciativas por la sostenibili dad desde la base y las iniciativas institucionales que, desde arriba hacia abajo, plantean un nuevo urbanismo sostenible, participativo e integrado. Pero hacer efectiva esta confluencia, según López Medina (2012), requiere una de-construc ción y re-aprendizaje de los roles políticos, técnicos y ciudadanos, “los roles téc nicos hacia la gestión de la complejidad, la transdisciplina y las metodologías participativas; los roles ciudadanos hacia la iniciativa, la implicación, la autoges tión y la ciudadanía activa; y los roles políticos hacia modelos de cogestión y de apoyo a la iniciativa social emancipadora”(López Medina etal, 2014). Las aportaciones de modelos del metabolismo urbano facilitan la toma de deci siones de gran alcance favoreciendo la cooperación entre los procesos de planifi cación urbana y la participación social de las comunidades locales. La aproxima ción barrial busca la interacción entre varios ejes de actuación: vivienda, espacio público, accesibilidad y movilidad, soberanía alimentaria, soberanía energética y metabolismo, economía del bien común, y educación socioambiemtal (López Medina etal, 2014).

5.2.4 Periles metabólicos modelos de metabolismo urbano con sistemas de apoyo a las decisiones.

Las estrategias de desarrollo urbano tienen una de sus bases en el diseño, pla nificación y definición de escenarios vinculados, cada vez más, con modelos de metabolismo urbano que tratan de construir y reconstruir ciudades, minimizan do el impacto ambiental y mejorando las condiciones de habitabilidad. La utilización de modelos en base a los perfiles metabólicos permite definir va riadas tipologías de patrones urbanos que mejoran la capacidad de los procesos decisorios enfocados a la sostenibilidad de las ciudades y territorios. Entre los estudios de casos aplicados, puede destacarse el realizado por el Pro grama de Tecnología de la Construcción del Massachusetts Institute of Technolo

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gy (MIT), mediante la aplicación de la metodología de flujo de materiales a una variedad de situaciones arquitectónicas y urbanísticas (Saldivar-Sali, A.N.D, 2010. Así, cabe destacar el análisis comparativo de 155 ciudades de diversas partes del mundo, considerando la definición de los perfiles metabólicos de acuerdo a las siguientes categorías: • La energía total consumida por habitante (todas las fuentes de energía). • La electricidad total consumida por habitante, en kWh. • Todos los combustibles fósiles consumidos por habitante, en toneladas. • Los minerales industriales y minerales per cápita, medidos entoneladas. • Materiales de construcción, entoneladas. • La biomasa per cápita, en toneladas. • El agua per cápita, en metros cúbicos. • El consumo total de material (CTM) asociado con la producción nacional y las actividades de consumo, incluyendo flujos indirectos que son importados, menos las exportaciones y los flujos asociados indirectos a las exportaciones. • Las emisiones de dióxido de carbono per cápita. De acuerdo con este análisis, las ciudades se clasifican como de bajo, medio o alto consumo de energía per cápita, electricidad, combustibles fósiles, minera les, biomasa, agua, TMC, y el total de CO2, frente a las emisiones de CO2 per cápita (baja, media y alta). Con algunas excepciones, existe una cierta correlación en las ciudades que tienen un bajo consumo de materiales con bajas emisores de CO2 (Saldivar-Sali, A.N.D, 2010). En el tipo de ciudades representadas en la Figura 5.3, a título de ejemplo, se encuentran los patrones urbanos de alto nivel de desarro llo. A pesar de que el Consumo Total de Materiales (CTM) presenta niveles altos, en este caso, las categorías relacionadas con las emisiones de carbono y el con sumo de energía están en niveles medios debido a una combinación energética diversificada y a una más baja intensidad energética de los sectores de servicios en comparación con las industrias secundarias.

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FIGURA5.3. Peril metabólico de ciudades desarrolladas con alto consumo de materiales y mixenergético diversiicado.

% 1,5 edio= M /Ba jo 1 =jo Ba

3= olt A ,5 2= olt A /io de M 2= io de M

Londres Milán Caracas Kuala Lumpur Madrid Barcelona Kingston Roma

C02 Energía Total Electricidad

Kiev Atenas Dublín WarsawSofía Santiago Vladivostok

Minerales industriales Petróleo fósil Minerales de construcción

Berlín Praga

Biomasa Agua Consumo Total de Materiales

Fuente: Adaptado de Saldiar-Sali, A.N.D. 2010, UNEP, 2013b.

Cada vez adquiere mayor importancia la planificación urbana fundamentada en un análisis metabólico y con modelaciones integrales para las regiones urbanas. El proyecto SUME68 (Sustainable Urban Metabolism for Europe), proporciona un modelo dinámico, espacialmente explícito, de metabolismo urbano, que apor ta una base útil para la toma de decisiones en el ámbito de la sostenibilidad urbana. Este modelo permite analizar los cambios en la estructura urbana en relación a los flujos de materiales y energía, y también de los stocks, tanto cua litativa como cuantitativamente, así como evaluar las posibles trayectorias de desarrollo urbano mediante la combinación de la contabilización de los stocks y los flujos con un enfoque basado en los Agentes (Figura 5.4).

(68) Objetivos del proyecto: Contribuir a la reducción del consumo de espacio, energía y materiales de las re giones urbanas a través de estrategias de reestructuración y planificación urbana, fundamentadas en un aná lisis metabólico y modelación integral. http://siteresources.worldbank.org/INTURBANDEVELOPMENT/Resour ces/336387-1256566800920/schremmer.pdf.

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FIGURA5.4. Metabolismo urbano: relaciones de stocks lujos en el proecto SUME. CANTIDAD/ CALIDAD DEUSO DERECURSOS

CICLO OPERATIV0 RESIDUOS, EMISIONES

FLUJOS SISTEMA SOCIETAL

SISTEMA AMBIENTAL RECURSOS, ENERGÍA

MORFOLOGÍA URBANA ESTRUCTURAS CONSTRUÍDAS URBANAS

STOCKS

SISTEMA CONSTRUIDO URBANO PLANIFICACIÓNURBANA POLÍTICAS DE DESARROLLO URBANO

CICLO DEINVERSIÓN

Fuente: Adaptado de SUME Project.

Un enfoque del metabolismo urbano permite dar respuestas a los desafíos de la sostenibilidad en las ciudades aportando información y conocimiento expreso sobre el rendimiento metabólico de las diversas estructuras urbanas existentes en términos de consumo de energía, los usos del suelo, el balance de entrada-sa lida de materiales y el impacto sobre el cambio climático por la emisión de gases de efecto invernadero. Al mismo tiempo, permite concretar el significado de la reestructuración urbana para una posible mejora futura de la balanza de material de energía propiciando mejores estructuras urbanas y formas urbanas, así como comparar los costos de materiales/energía de una reestructuración forzada en comparación con el uso de estructuras existentes (Schremmer & Stead, 2009). La combinación de la forma urbana y los flujos del metabolismo, permite determinar los “perfiles metabólicos urbanos” vinculados a criterios espaciales que son esenciales en el análisis y la planificación.

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De esta manera, se está avanzando en el diseño de las aglomeraciones urbanas ambientalmente más “ecoeficientes”, con objetivos concretos para disociar el uso de recursos y la contaminación respecto del desarrollo económico, a través de la innovación tecnológica, la mejora de la eficiencia y los cambios en las pau tas de comportamiento. Siguiendo el planteamiento de Chrysoulakis y otros investigadores (Chrysoulakis et al, 2009) los estudios metabólicos se han venido planteando con enfoques de “arriba-abajo” que evalúan las entradas y salidas de los alimentos, el agua, la energía y los contaminantes de una ciudad (Ngo & Pataki 2008), incluso com parando el proceso metabólico entre varias ciudades (Kennedy et al, 2007). En contraste, los enfoques de “abajo-arriba” se basan en estimaciones cuantitativas de los componentes del metabolismo urbano a nivel local y regional. Los recientes avances en las ciencias biofísicas han dado lugar a nuevos méto dos y modelos para estimar flujos metabólicos para la evaluación de los proce sos de sostenibilidad de las ciudades y regiones, aunque persiste una brecha de comunicación entre los nuevos conocimientos y sus implicaciones para los usuarios finales, como son los planificadores y los responsables de las decisio nes (Chrysoulakis, 2008). En este caso, las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC), pueden ayudar a una mejor integración de las aportaciones científicas a la gestión urbana y terri torial, ya que tienen un gran potencial tecnológico (sensores, modelos, herramien tas de análisis geo-espacial, etc.,) para representar la dinámica del sistema físico, así como para evaluar alternativas de planificación. En este sentido, la teleobservación y los Sistemas de Información Geográfica (SIG) proporcionan parámetros clave de uso de la tierra en relación con las características del patrón, tipología y superficie urbana para la planificación y gestión de modelos urbanos sostenibles (Nicholetal, 2007). Por su parte, los métodos de cuantificación también están progresando con ma yor contenido científico. En la cuantificación de los intercambios y la transforma ción de la energía, el agua, el carbono y los contaminantes se incorporan nuevos criterios. Por ejemplo, en el caso de la energía es relevante integrar en un esque ma de medición consistente la energía que está contenida en el material y en los

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flujos de información, en base al concepto de “energía incorporada”, o “emergía”, lo que permite proporcionar una única medición de todos los flujos asociados con el metabolismo urbano y su entorno (Zhang et al, 2009). Persisten también, criterios diferentes para la definición de determinadas variables y su incorpora ción a los análisis, tal como la radiación, como fuente de calor, y la contribución de calor antropogénico emitida. De otro lado, incluso se plantea la distinción entre los flujos de energía y materia del metabolismo urbano en entradas activas (por ejemplo, el trabajo humano) y las entradas pasivas (por ejemplo, solar radiación), así como una metodología di ferenciada para el caso de las “megaciudades” (más independiente de su entorno inmediato de alimentos y combustible, pero constreñidas por su entorno regional para el suministro de agua y la absorción de desechos (Decker et al, 2000). El análisis de las variables metabólicas y su incorporación a modelos dinámicos precisa multitud de datos estadísticos, demográficos, arquitectónicos, técnicos y socioecológicos cada vez más específicos. Ahora bien, la metodología de mode los basados en los agentes para la simulación de diferentes aspectos orientados a la sostenibilidad urbana, supone un paso más avanzado en el ámbito de la planificación estratégica atendiendo a la influencia de los diferentes actores en el metabolismo urbano (Sembolini, 2007; Wagner & Wegener, 2007; van Leeuwen etal, 2007; citados por Schremmer & Stead, 2009). Las familias y los cambios en las preferencias de los hogares juegan un papel importante al ser afectados por las decisiones de planificación urbana, por un lado y por ser responsable (entre muchos otros factores) del desempeño am biental de una ciudad (por ejemplo, el uso de energía). El objetivo del modelo de decisión basado en agentes, es simular nuevos patrones residenciales de los diferentes tipos de hogares basada en escenarios demográficos de desarrollo y migración urbanos, (Gaube & Remesch, 2013). De este modo, es posible apreciar mejor la influencia de la combinación de políticas, como las diseñadas para la renovación urbana, la rehabilitación de edificios y el transporte. La mejora del proceso de la toma de decisiones sigue siendo un objetivo irre nunciable para los planificadores urbanos y los decisores políticos que deben

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considerar los intercambios y transformaciones en los sistemas urbanos y los territorios atendiendo a los objetivos de sostenibilidad, de acuerdo con sistemas de indicadores y modelos capaces de integrar las consideraciones ambientales y socioeconómicas a través de procedimientos de amplio espectro como la Eva luación Ambiental Estratégica (Donnelly et al, 2006). Los objetivos suelen ser contradictorios y por lo tanto, la solución es un compro miso entre una serie de objetivos que, a su vez, dependen de las preferencias de los tomadores de decisiones. Los planificadores urbanos y otros actores rele vantes se enfrentan a una serie de restricciones explícitas e implícitas en las que deben tomar sus decisiones. En este campo, el proyecto BRIDGE69 (Chrysoulakis, 2008; Chrysoulakis et al, 2009) plantea un enfoque que proporciona medidas cuantitativas de flujos de energía, agua, carbono y contaminantes, estima sus impactos ambientales y los beneficios socioeconómicos y propone directrices para la optimización de recursos, utilizando metodologías basadas en el Sistemas de Apoyo en las Decisiones (Decision Support System, DSS)70 para el análisis comparativo y la presentación de alternativas (Böhner, 2006), conjuntamente con la técnica de Análisis Multi-Criterio71, que permite concretar soluciones a los problemas que afectan a los objetivos múltiples y en conflicto.

(69)FP7 Project BRIDGE (Sustainable Urban plannIng Decision supportaccounting for urban metabolism) (Chry soulakis, 2008) (70) Los procesos más importantes que son compatibles con DSS, incluyen (Böhner 2006): Almacenamiento, procesamiento y presentación de los datos requeridos de forma continua, en repetidas ocasiones o incluso una vez en relación con el problema específico; Presentación y descripción de uso transparente de las relaciones simples y complejas entre entradas de datos relevantes para el proceso de decisión; Orientar la generación de posibles soluciones alternativas al problema; Modelado y simulación de los impactos derivados de las alterna tivas deseadas, propuestas o existentes; Comparación de los resultados de cada solución alternativa considera da, con un conjunto de criterios de decisión y preferencias formuladas por el tomador de decisiones; Análisis y evaluación de los posibles conflictos que se derivan de los diferentes conjuntos de preferencias vinculadas a los diferentes actores en el proceso de toma de decisiones. (Böhner, 2006). (71) Un método MultiCriteria Decision Making (MCDM) MCDM tiene dos fases principales. En la primera, los usua rios deciden sobre los objetivos para cubrir sus necesidades y determinar su importancia relativa. Puesto que hay muchos objetivos a tener en cuenta, se sugiere organizarlas en un número limitado de objetivos principales; teniendo cada uno varios criterios. La segunda fase, se utiliza para juzgar los méritos relativos de las alternativas. Esto se realiza mediante la determinación de las puntuaciones para cada alternativa, según cada objetivo, utili zando las escalas de medición definidos en la primera fase. (Chrysoulakis et al, 2009).

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CUARTA PARTE CRITERIOS MORFOLOGÍA, DE ECOEFICIENCIA, MOVILIDAD E IMPACTO AMBIENTAL ENLAGESTIÓNURBANA

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L

a gran transformación de las ciudades y de los territorios va a requerir, desde ahora y en el próximo futuro, un gran esfuerzo para revertir los in sostenibles modelos vigentes con nuevos criterios planificadores de in versión, reurbanización, densificación y control de la expansión urbana, aunando innovadores sistemas de gestión que incorporen soluciones técnicas, socioeconómicas y participativas.

Los modelos de urbanización dispersa son menos eficientes que las ciudades compactas porque imponen un modelo de movilidad insostenible con el corres pondiente consumo de energía, aumento de las emisiones, pérdida de calidad del aire, estrés y los accidentes vinculados al tráfico. La ecoeficiencia en el uso de materiales, energía, agua, movilidad, suelo urbano y construcción, tiene un mayor potencial en las morfologías urbanas compactas que favorece la gestión ambiental integrada, la resiliencia y las políticas sostenibles.

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6 FACTORES DEECOEFICIENCIA SOBRE LA MORFOLOGÍA URBANA, LA MOVILIDADY EL IMPACTO AMBIENTAL.

Inevitablemente, el entorno construido utiliza una considerable cantidad de re cursos para su creación y mantenimiento, pero también las cualidades espacia les de los sistemas urbanos construidos, la llamada “forma urbana” y los proce sos de urbanización tienen un impacto ambiental, tanto en la cantidad y calidad de los recursos necesarios, como en la demanda de los sistemas de movilidad, lo que incide en la generación de contaminación y de emisiones que afectan a los estilos de la vida y a la sostenibilidad y l resiliencia urbana. Las ciudades compactas son la forma más eficiente y ambientalmente soste nible para asegurar el bienestar de una población creciente (EEA, 2015a). Una buena administración, en base a una gestión sostenible, puede mejorar la pro ductividad y la innovación con un impacto ambiental reducido, aprovechando una mayor eficiencia en el uso de los recursos por persona (respecto a otros es pacios urbanos con similares niveles de producción económica) y haciendo un uso mixto de los espacios en los asentamientos urbanos densos (UNEP, 2011a), mientras que la dispersión de las ciudades dificulta el desarrollo de su potencial de eficiencia ambiental y de recursos. Como ha puesto reiteradamente de manifiesto el Panel Internacional de Recur sos (PIR), existe un potencial significativo para mejorar la productividad de los recursos a través de la innovación tecnológica y los cambios en la demanda a lo

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largo de su ciclo de vida (UNEP, 2013a), desde la extracción y el uso de las mate rias primas, hasta la fase final de eliminación, pasando por fases intermedias de reutilización y reciclado. La eficiencia en el uso de los recursos con el fin de reducir el impacto ambiental respetando los límites de la biosfera y alcanzar una economía baja en carbono para combatir el cambio climático, es una de las claves de la transición hacia la sostenibilidad mediante nuevos procesos económicos más ecológicos y más ecoeficientes por su baja intensidad en materia, energía y carbono. Precisamente, las ciudades pueden contribuir mayormente a la desmaterializa ción y al desacoplamiento de la actividad económica respecto a las presiones ambientales, así como a la descarbonización profunda, ya que son nodos donde existe el mayor potencial de desarrollo económico y de innovaciones ecoeficien tes orientadas a la sostenibilidad y porque, además, tienen capacidades emer gentes propias que surgen de la concentración de instituciones, de personas y de infraestructuras en el espacio.

6.1 Factores de ecoeiciencia de materiales y energía en el ciclo de vida urbano Las claves de los procesos sostenibles en las fases de transición, pasan priorita riamente por reducir el impacto ambiental de las sociedades urbanas con mayor eficiencia en el uso de los recursos, respetando los límites y la capacidad eco sistémica de la biosfera. Una producción con una menor intensidad en materia, energía, carbono y territorio se basa en procesos ecoeficientes que responden a una sencilla idea de productividad: “hacer más, con menos” (UNEP, 2011b), o quizá mejor, “hacer lo necesario o lo suficiente, con menos”. En este contexto, el consolidado concepto de ecoeficiencia (WBCSD, 2000) se ha convertido en una forma de gestión basada en la optimización de la productivi dad en relación con los insumos materiales y energéticos. ”Se obtiene median

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te la comercialización de productos y servicios, competitivos en su precio, que satisfagan las necesidades de la sociedad y ofrezcan calidad de vida al mismo tiempo que reducen, de forma progresiva, los impactos medioambientales y la intensidad del uso de los recursos en todo su ciclo de vida, hasta el punto en el que el planeta pueda asumirlos” (WBCSD, 2000). La ecoeficiencia se relaciona con los enfoques de análisis de ciclo de vida, la pro ducción en ciclos cerrados y la ecoinnovación y el ecodiseño. La ecoinnovación, inicialmente entendida como productos y procesos innovadores que reducen el impacto al medio ambiente (Fussler & James, 1996), es cualquier forma de innovación que represente un avance importante hacia el objetivo del desarrollo sostenible mediante la reducción de los efectos de los modos de producción en el medio ambiente, el aumento de la resistencia de la naturaleza a las presiones medioambientales o un aprovechamiento más eficiente y responsable de los re cursos naturales (OCDE, 2009). De esta manera se pretende disminuir la cantidad de recursos naturales consu midos, así como la contaminación generada por unidad producida, mientras que se reducen costes y se crean beneficios adicionales para mejorar la compe titividad (OCDE, 1999/2001). Con ello se logra el objetivo estratégico de “desaco plar” o “disociar” la producción económica (y el bienestar humano y el progreso social) respecto de las presiones ambientales (véase epígrafe 4.2.2). Sin disociación, los procesos tienden a ser insostenibles (el uso de los recursos crece, al menos, al mismo ritmo que la producción económica). Un primer paso es lograr que la producción aumente más rápido que el uso de los recursos, o sea una “disociación relativa” o lo que es lo mismo, que el uso de los recursos crezca a menor ritmo que la producción económica. Sin embargo, lo verdaderamente importante es lograr una reducción de las presiones ambientales en términos absolutos, para conseguir la sostenibilidad de los sistemas de producción y con sumo y evaluar los impactos ambientales asociados (UNEP, 2011b). No cabe duda que implantar las reglas de la ecoeficiencia y conseguir la disocia ción del crecimiento con el impacto ambiental no sólo está en consonancia con la desmaterialización, sino también con la desenergización y descarbonización

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(cuando se utilizan combustibles de bajo contenido en carbono, con energías renovables y se produce una relación menor de las emisiones de carbono por unidad de energía primaria o por unidad de producto puesto en el mercado) (Jiménez Herrero, 2016b). Através de estos procesos, se consigue una desvinculación parcial del uso de mate riales y de energía y de emisiones respecto de la producción (PIB), que han evolucio nado de una forma relativamente satisfactoria, pero sin aportar soluciones definiti vas. Las experiencias habidas en la UE son moderadamente positivas, pero se han demostrado insuficientes para atajar las causas subyacentes de la problemática. En gran medida, esto es porque se han centrado más en tratar los síntomas de la insostenibilidad del modelo de desarrollo dominante que las causas y las fuerzas motrices que lo definen. Pero tampoco se ha logrado una disociación de la pro ducción económica respecto de las presiones ambientales por no poder evitar determinados efectos colaterales que contrarrestan los avances. La ecoeficiencia y la disociación no son la panacea porque no eliminan radical mente la dependencia sobre los recursos limitados y se corre el riesgo de aumen tar el impacto en el consumo total de recursos. Es imprescindible evitar el efecto “volumen” y el efecto “rebote” que pueden anular parcialmente las ganancias netas de eficiencia y productividad en el uso de los recursos. Con las bombillas de bajo consumo se puede incitar un mayor consumo energético; la mayor efi ciencia de los modernos coches de combustión interna puede provocar un au mento del número de vehículos. En las dos últimas décadas, la UE ha logrado disociar en gran medida las emisio pero del cambio de modelo de alcanzarse. nes de de energía el carbono objetivo global y el consumo respecto está del lejoscrecimiento económico72,

(72) Las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE-28 disminuyeron en un 19% entre 1990 y 2012, al tiempo que el consumo interior bruto de energía en la UE aumentó un 1% con respecto a 1990,a pesar de que la población aumentó un 6% y se produjo una expansión del 45% de la producción económica. Como resultado, durante dicho periodo, la intensidad de carbono que mide las emisiones de gases de efecto invernadero por euro del PIB (indicador inverso de la productividad) se redujo en un 44%. Las emisiones per cápita de la UE pa saron de 11,8 toneladas de CO2 equivalente en 1990 a 9,0 toneladas en 2012 (EEA, 2014b; EC, 2014).

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Los trabajos de E. von Weizsäcker y colaboradores, inicialmente basados en de nominado Factor 4 para mejorar la productividad de los recursos se han amplia do con el Factor 5 usando el 80% menos de los recursos (Weizsäcker et al, 2009) en una amplia gama de sectores económicos clave y en el marco de una nueva economía verde. Pero, dado el ritmo de la innovación tecnológica en un futuro próximo, puede ser posible ir más allá del Factor 5 hasta el objetivo de Factor 4-10 que se ha propuesto en los países industrializados para mejorar la productividad de los recursos y la disociación en los próximos 30-50 años (Bringezu, 2002). Además de eficiencia ecológica y económica se trata de apostar por la estrategia de la “suficiencia” (Alcott, 2008) eliminando el despilfarro de las modalidades consumistas y permitiendo el acceso a los recursos de los menos favorecidos para mantener, al me nos, un consumo digno. Como la tecnología por sí sola no es la solución, se necesitan grandes cambios en los modos de producción y consumo de bienes y servicios. Ade más, el paso de lastecnologíastradicionales alas ambientales es un procesocomplejo que tiene que superar las barreras económicas, los costes de inversión más elevados derivados de los riesgos percibidos y unos gastos iniciales considerables (CE, 2015). Este planteamiento, dirigido a un consumo ciudadano responsable, se refuerza aún más, potenciando un amplio apoyo público a la innovación social sosteni ble para contribuir al bienestar a través de factores de equidad, justicia, empleo, o accesibilidad. Además, los procesos sociales que se desarrollan en los distintos patrones urbanos, necesitan ser integrados en la dinámica de mejora de la efi ciencia de los flujos de recursos através de las redes de infraestructuras urbanas que se convierten en sistemas socio-técnicos (UNEP, 2013b). Las ciudades necesitan encontrar fórmulas de transición que concilien el bien estar con nuevos patrones sostenibles de consumo de materiales y energía du rante el ciclo de vida del desarrollo urbano. Se ha demostrado que el metabolis mo de ciudades en rápida expansión, especialmente en los países en desarrollo, progresa generalmente desde un período de gran intensidad de material para la construcción de edificios y de infraestructuras a una fase de aumento de la de manda de energía (Binde, 1998). El aumento de la población urbana contribuye a estas demandas de energía, así como el consumo de los servicios de aire acon dicionado, electrodomésticos y el transporte, entre otros.

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La Figura 6.1 proyecta la demanda creciente de materiales que se agregaría a las existencias y subiría después de un período de la rápida urbanización con el aumento masivo de la construcción de edificios y de infraestructuras. Tal como señala J. Fernández (2007), en una investigación centrada en el consumo de re cursos de la nueva construcción urbana, existen bases para esbozar las tenden cias emergentes del ciclo de vida del entorno construido. En la medida que la urbanización se estabiliza con el tiempo y la media de los niveles de ingresos se elevan de manera constante, la demanda de materiales de construc ción va disminuyendo, mientras que aumenta la demanda de energía (con un au mento asociado de las emisiones). La tendencia creciente de la curva de energía se puede estabilizar si el tipo de infraestructuras urbanas pueden ser diseñadas de for ma eficiente para posibilitar el aumento de los niveles de bienestar con menos con sumo de recursos materiales y energéticos, y menos emisiones de CO2 (UNEP, 2013b). FIGURA 6.1. Representación conceptual de los patrones típicos de consumo de materiales energía durante el ciclo de vida del desarrollo urbano.

URBANIZACIÓN RÁPIDA

DELA URBANIZACIÓN ESTABILIZACIÓN

DENSIFICACIÓN INCREMENTAL ENERGÍA

MATERIALES

TIEMPO Fuente: Adaptado de (Fernandez, 2007); (UNEP, 2013b).

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Esta es una tendencia generalizable también en los países desarrollados, aun que existen procesos diferenciados de urbanización heterogénea y periurbani zación que podrían marcar trayectorias distintas. También podría producirse un desarrollo evolutivo distinto en las situaciones de ciudades de todo el mundo que están atravesando una cuarta etapa de des-densificación a través de la su burbanización y exurbanización (UNEP, 2013b). Por otra parte, son posibles trayectorias más sostenibles en las etapas más avan zadas donde la redensificación a través de la revitalización y la regeneración de las ciudades, se lleva a cabo mediante el nuevo urbanismo sostenible. Estas po sibles etapas adicionales probablemente tendrán diferentes patrones de consu mo de energía y materiales respecto a las etapas anteriores y los modelos con vencionales.

6.2 Gestión eiciente de los patrones urbanos compactos frente a los dispersos En el estudio los sistemas urbanos, la morfología o las formas de los asentamien tos, es uno de los aspectos esenciales que definen la estructura, el estilo y el paisaje urbano. Las relaciones estructurales y funcionales dependen de la forma urbana que, a su vez, se vincula con las dinámicas de los stocks y los flujos del metabolismo, definiendo perfiles metabólicos urbanos vinculados a elementos espaciales y morfológicos. En general, las formas urbanas evolucionan como resultado de la interacción de numerosas variables, como el emplazamiento, el plano o soporte suelo, el uso del suelo, la manera de ordenarse y agruparse las construcciones, la edificación y las vías de comunicación. Pero, al mismo tiempo, hay varios factores que influ yen en el metabolismo de las ciudades (tanto en la energía como en los flujos de materiales), incluyendo la propia morfología, la densidad, la evolución de la tecnología y del transporte (Kennedy et al, 2007).

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Las ciudades, en sus dinámicas vitales, configuran la “trama urbana” (industria, comercio, operaciones municipales y los hogares) (Toledo, 2011) en cuyos proce sos de desarrollo urbano intervienen variados aspectos morfológicos, estructu ras socioeconómicas e infraestructuras técnicas y sociales dando lugar a diferen tes patrones de uso de la tierra y de consumo de recursos y energía. Las cuestiones relacionadas con la densidad, el uso del suelo, los estilos de vida, los flujos de las actividades, el impacto ambiental y la crisis climática, tienen un especial significado para definir patrones urbanos más o menos sostenibles, re silientes y habitables que, a su vez, dependen de determinados procesos vincu lados a la eficiencia y la innovación ambiental. Los elementos urbanos asociados a la morfología, la movilidad y al impacto am biental protagonizan un debate permanente, buscado soluciones creativas para la mejor gestión y gobernanza local y nacional. Entre las alternativas más con vincentes, por ejemplo, las ciudades compactas constituyen el patrón de asen tamiento más eficiente. Más aún, si la densificación se refuerza con infraestruc turas sostenibles se reduce la huella ecológica espacial y se hace más viable la reducción de las emisiones, el uso eficiente de recursos, la resiliencia climática, es decir, se facilita la transición urbana hacia nuevas modalidades de economía ver de, circulare hipocarbónica en un amplio marco de economía de la sostenibilidad. El uso del suelo es la variable más crítica en las ciudades porque es la que ma yormente afecta al espectro completo de problemas ambientales (como hábitat humano y hábitat natural), lo que condiciona al resto de los elementos que defi nen la sostenibilidad urbana. Y porque, en todo caso, las densidades de uso del suelo deben ser consistentes con la capacidad de carga local, contemplando el crecimiento material y la movilidad sobre una escala sostenible. La cuestión de la densidad o compacidad de las ciudades se sitúa en uno de los principales ejes de discusión sobre el presente y futuro de las mismas, especial mente en relación con los procesos de artificialización del territorio, la expan sión urbana y el transporte. Tal es así, que se pueden distinguir varios tipos de ciudades, como las estadounidenses, las europeas y las asiáticas atendiendo a la correlación general entre la densidad urbana (en habitantes por hectárea) y

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el consumo energía (en gigajulios por habitante), lo cual está fuertemente vincu lado a la movilidad. Europa, con un 75% de su población viviendo en ciudades, es una de las regiones más urbanizadas del planeta73 con gran abundancia de núcleos urbanos de tamaño medio y pequeño, manteniendo una alta tasa de urbanización. Las formas de las ciudades y la estructura espacial se asocian principalmente con los niveles de compacidad. La densidad urbana baja está estrechamente relacionada con los altos grados de “dependencia del automóvil”74 (Newman y Kenworthy, 1999), lo que supone que la forma urbana de ciudad difusa es el prin cipal determinante de la intensidad energética y carbónica del transporte. Las investigaciones al respecto, han demostrado que existe una fuerte correla ción negativa entre la densidad y el uso de energía para el transporte urbano en una gran parte de las ciudades de todo el mundo, como se indica en la Figura 6.2. Las ciudades de Estados Unidos tienen las densidades más bajas y son, con di ferencia, las más dependientes del automóvil, seguidas por las australianas y ca nadienses, mientras que las europeas y asiáticas ofrecen una mayor densidad de promedio y están más vinculadas con el transporte público (Kenworthy & Laube,

(73) En algunos Estados europeos la tasa de urbanización excede el 80% (Suecia, Dinamarca, Alemania, Paí ses Bajos, Reino Unido, Bélgica, etc.). Las proyecciones señalan que para el año 2025 un 83% de la población europea residirá en ciudades, con una tasa de crecimiento urbano del 0,5% anual, notablemente inferior a la correspondiente al conjunto del planeta que es del 2,5%. Destaca su elevada densidad de ciudades, con gran abundancia de núcleos urbanos de tamaño medio y pequeño. Esta estructura urbana, con una distancia media de 16 km entre ciudades de más de 10.000 habitantes, difiere notoriamente de la existente en el resto de conti nentes: en Asia, con una densidad de población similar, la distancia media es de 29 km, mientras que en América del Norte, con una tasa de urbanización ligeramente inferior, la distancia entre ciudades se triplica (48 km) como consecuencia de la abundancia de grandes aglomeraciones. (EEA, 2016b). (74) El científico ambientalista australiano Peter Newman utilizó el término “dependencia del automóvil” en la segunda mitad de la década de 1980 para explicar que la creación de ciudades con suburbios en expansión llevaron, inevitablemente, a un crecimiento en el uso del automóvil. Peter Newman y Jef Kenworthy dirigieron una encuesta de investigación internacional sobre las prácticas del transporte y las estructuras urbanas en 32 ciudades mundiales. los resultados mostraron que las ciudades estadounidenses son mucho más dispersa que las ciudades de Europa y Asia, y consumen cantidades significativamente mayores de energía para el transporte (Newman & Kenworthy (1999).

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1999). Las densidades en los países en desarrollo son el doble de las de Europa y Japón, las cuales, a su vez, duplican las de los Estados Unidos, Canadá y Austra lia (Angel etal, 2011). FIGURA6.2. Densidad de población consumo energético en una serie de ciudades mundiales.

80 30

Ciudades de América del Norte Ciudades de Australia Ciudades de Europa Ciudades de Asia

Phoenix Houston Detroit

70 60 Denver Los Ángeles San Francisco Boston Washington

50 40 Chicago Nueva York

Toronto Perth Brisbane Melbourne Sidney Hamburgo Estocolmo Frankfurt Zúrich Bruselas

20 París Londres Copenhague

10

Múnich Berlín occidental Viena Tokio

Ámsterdam Singapur

Hong Kong Moscú

0 0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

Densidad urbana por habitante Fuente: Adaptado de Neman v (enorthy 1999.

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Las ciudades compactas son mucho más eficientes energéticamente75 que las di fusas (aparejadas a los modos de vida y la creciente tendencia de las viviendas unifamiliares). Un hogar habitado por dos personas consumirá un 20% menos de energía que dos hogares habitados por una persona cada uno (EEA, 2006). Tal como indica la Figura 6.3, la relación existente entre la densidad de la pobla ción y las emisiones de CO2 es evidente, ya que las emisiones aumentan progre sivamente conforme desciende la densidad urbana. FIGURA6.3. Densidad de población y emisiones de CO2, en una serie de ciudades europeas.

14

Norte de Milán Emisiones de totales de C02 por persona Provincia (toneladas) Turín

12 0 10

Pori

Tampere

0 6 824

Barcelona

Pavia

Maribor Aarthus

Verbania Malmo Ancona Catania

20

40

Parma

60

80

Oslo

100

120

Vizcaya Vitoria BlagoevgradEstocolmo

Habitantes por hectárea de suelo urbanizado Fuente: Adaptado de Ambiente Italia (2003).

(75) En términos generales, los desarrollos urbanos compactos con mayor densidad de población, son más eficientes en lo referente a la energía y concretamente, los índices de alto consumo energético que se asocian con las bajas densidades de población y características de los entornos en crecimiento, dependen de largos sistemas de distribución que debilitan el uso eficiente de la energía. (EEA, 2006b).

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No obstante, habría que tener en consideración las diferencias y las característi cas76 de las ciudades en relación a su huella de carbono, aunque el predominio del transporte en coche en las ciudades dispersas es un factor determinante en el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero, como sucede en las ciudades europeas.

6.2.1 Control de los riesgos de insostenibilidad de la expansión urbana

La fuerte expansión urbana acelerada desde la década de 1980 siguió aumen tando en todos los países europeos en la década de 2000 y continúa creciendo como resultado de un crecimiento incontrolado, incluso en regiones con una po blación humana en declive. Este fenómeno implica la expansión de las grandes áreas urbanas en las zonas circundantes desarrolladas, incluyendo el campo y las tierras agrícolas, a la vez que supone efectos perjudiciales y de larga duración, para el equilibrio territorial y el medio ambiente77. La Agencia Europea de Medio Ambiente destaca que existe una necesidad de fomentar métodos de desarrollo positivos, como la mejora de la densidad de las zonas residenciales existentes dentro de las ciudades, para contener o re ducir mejor la expansión, en lugar de fomentar el desarrollo urbano disperso y las zonas periféricas, dado que conducen a nuevos cuellos de botella detráfico y transporte. La re-utilización de la tierra puede ayudara reducir el consumo de (76) El aumento del consumo energético relacionado con el transporte está generando a su vez un aumento en la emisión de CO2 a la atmósfera. Aunque existen varios factores que podrían explicar los diferenciales de las emisiones de CO2 entre las distintas ciudades, incluido el grado de actividad industrial y las condiciones climáticas locales. (77) La expansión urbana contribuye significativamente a la pérdida de tierras fértiles, el sellado del suelo y la pérdida de las funciones ecológicas esenciales. El aumento de las zonas urbanizadas ha dado lugar a emisiones de gases de efecto invernadero más altas, mayores costos de infraestructura para el transporte, el agua y la electricidad, y la pérdida de paisajes abiertos. También se ha reducido el tamaño de los hábitats de vida silvestre como el desarrollo urbano y las carreteras se rompen el paisaje entrozos cada vez más pequeños, con conse cuencias potencialmente devastadoras para la biodiversidad y los ecosistemas.

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suelo y prevenir la expansión urbana. La preservación a través de zonas funcio nales y planes espaciales que determinan los límites y oferta de vivienda, así como la creación de zonas verdes públicas con restricciones de construcción son otros elementos importantes para las nuevas políticas urbanas sosteni bles78 (EEA, 2016). La experiencia europea muestra que las políticas llevadas a cabo para prevenir, contener o controlar el desarrollo urbano disperso (urban sprawl) han tenido re sultados limitados, por lo que se reclaman medidas mejor orientadas, más conti nentes y con mayores bases de conocimiento para la toma de decisiones políticas más sostenibles y la mejor planificación urbana, a fin de contrarrestar los crecien tes impactos negativos sobre el medio ambiente y la calidad de vida en toda Euro pa (EEA, 2016b). El nuevo modelo de urbanización dispersa obliga a la población al uso intensivo del automóvil, en detrimento del transporte público que, aún siendo más efi ciente, no es capaz de atender de forma eficaz las demandas de urbanizaciones con escasa densidad de población, con el consiguiente aumento de las emisio nes asociadas al tráfico. El modelo de ciudad difusa que se expande en horizontal, identificado como mo delo anglosajón, es menos eficiente que la ciudad compacta mediterránea. Si la dieta mediterránea es buena para la salud, la ciudad compacta mediterránea es buena para la sostenibilidad. La expansión urbana es más pronunciada en amplios círculos alrededor de los centros urbanos a lo largo de grandes corredores de transporte y a lo largo de muchas costas, como sucede especialmente en los países mediterráneos, lo cual tiene importantes repercusiones socioeconómicas. Por ejemplo, según la AEMA (EEA, 2016b), aumenta la demanda de infraestructuras, como carreteras, y hace (78) Cuatro medidas esenciales deben ser reforzadas para apoyar las intervenciones políticas: La mejora del control de la expansión urbana; la aplicación de un “análisis de la expansión’ como una herramienta en la pla nificación urbana, regional y de transporte para evaluar las consecuencias de los proyectos y la zonificación; la creación de objetivos, límites y puntos de referencia para el control de la expansión; y el fortalecimiento de la planificación regional para fomentar el uso sostenible de la tierra (EEA, 2016b).

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que las personas sean más dependientes de los coches, lo que supone una so brecarga en los presupuestos familiares. La expansión urbana también tiene un efecto en cascada sobre la vida cotidiana en las zonas con un bajo nivel de servicios y de salud en cuanto a la contamina ción del aire, el estrés y los accidentes. Además el fenómeno extensivo también afecta notablemente a la movilidad de las ciudades que sigue un patrón insostenible de transporte. El sectortransporte es responsable de más de la mitad del consumo mundial de combustibles fó siles líquidos y de una cuarta parte de las emisiones de CO2 relacionada con el consumo energético. Los datos de estudios específicos para ciudades muestran que a menor den sidad, se produce un importante aumento del consumo de energía y del cos te relacionado con el transporte. Las ciudades dispersas tienen una movilidad basada en un uso del coche, que resulta relativamente ineficiente en términos energéticos, si bien es verdad, que el automóvil privado resulta ser la alternativa práctica a un sistema de transporte público más eficiente desde el punto de vista energético, pero habitualmente inadecuado y cada vez más caro. Teniendo en cuenta la densidad de población, el consumo energético y el coste del transporte, para una densidad inferior a 25 (población + empleos por hectá rea), el consumo energético anual por viaje (megajulios por habitante), es más de cuatro veces que el correspondiente a una densidad superior a 100, y más del doble en términos del coste del transporte como porcentaje del PIB) (Newman y Kenworthy, 1999). Las ciudades de alta densidad, no solo son también más eficaces contra el cam bio climático por ser menos generadoras de gases de efecto invernadero, sino porque, igualmente, son menos contaminantes por persona. A menor densidad urbana, mayor consumo de energía y mayores emisiones de CO2 y de gases tó xicos que aumentan la contaminación atmosférica, a lo que se suma el mayor consumo de suelo y las menores economías de escala en el tratamiento de resi

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duos79 y en la gestión de recursos, como en el caso del agua80, con el correspon diente crecimiento en el impacto ambiental asociado a la dispersión. Económicamente, el crecimiento urbano en extensión es más costoso por la congestión del tráfico ineficiente, la ampliación de las infraestructuras y el incre mento de las distancias recorridas al lugar de trabajo. Además, inhibe el desarro llo de sistemas masivos de transporte público a favor del automóvil privado, mu cho menos eficiente y más contaminante, que también afecta a las actividades industriales y agrarias81. Sin embargo, los asentamientos urbanos densos, a pesar de sus ventajas po tenciales de eficiencia y sostenibilidad ambiental, sin una buena planificación pueden aumentar la congestión, el hacinamiento, la presión sobre la infraestruc tura y el medio ambiente y también, los gastos de vivienda (Turok y McGranahan, 2013). La concentración de personas y las empresas, por ejemplo, también pue den debilitar significativamente las condiciones de salud, por lo que es más fácil que, en determinados casos, las enfermedades puedan propagarse en mayor medida (EEA, 2015a).

(79) En el ámbito europeo, el crecimiento disperso aumenta también la duración de los viajes necesarios para re coger los residuos urbanos para su procesamiento en plantas de tratamiento de residuos, cada vez más alejadas, y se espera que esta situación continúe, ya que los residuos domésticos crecen un 3-4% al año. El ciclo de los materiales está cada vez más disociado geográficamente del aumento de las demandas de transporte, lo que tiene un impacto sobre el consumo energético relacionado con el transporte y las emisiones contaminantes (EEA, 2006). (80) Cada vez son más las personas que viven en hogares individuales, que tienden a ser menos eficientes al necesitar más recursos por persona que los hogares más grandes. Por ejemplo, un hogar formado por dos perso nas consume 300 litros de agua al día, mientras que dos hogares habitados por una sola persona consumen 210 litros cada uno. Esto añade presión al hecho de que aproximadamente un 60% de las ciudades europeas de gran tamaño ya están sobreexplotando sus recursos de aguas subterráneas y su disponibilidad de agua (EEA, 2006). (81) La expansión urbana, en general, provoca el abandono de áreas industriales como consecuencia de la des localización y la transformación de la actividad económica, a la vez que, en paralelo, se incrementa el precio de la tierra, como consecuencia la especulación que atrae nuevos inversores, de tal manera que áreas tradicional mente dedicadas a la agricultura perciben el potencial económico y son absorbidas por la expansión urbana, lo que desplaza las tierras de cultivo a regiones menos productivas donde requerirán mayor uso de insumos, como fertilizantes y plaguicidas, y mayor cantidad de agua. En la costa Mediterránea un 3% de las tierras de cultivo se urbanizaron en los noventa, un 60% de ellas de buena calidad (EEA, 2006).

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6.2.2 Formas urbanas arquetípicas y relaciones velocidad-tiempo

Además de la correlación general entre el consumo de energía y la densidad ur bana, las relaciones de tiempo de viaje y los cambios de comportamiento por una mayor conciencia en la sostenibilidad, pueden ayudar a contrarrestar los procesos de urbanización expansivos y difusos. En todo caso, seguirán persistiendo patrones dispersos e inercias en los hábitos sociales que necesitan mecanismos de adaptación. Aunque el desarrollo urbano compacto parece deseable desde una perspectiva de sostenibilidad, la mayoría de crecimiento actual es cada vez más expansivo en forma de “salto de rana”. Desde 1990, las densidades de las ciudades en todo el mundo han ido dismi nuyendo alrededor del 2% por año y han estado en constante declinar durante un siglo o más (Angel et al, 2011). Si esta tendencia continúa en las próximas dé cadas, la ocupación del suelo urbano se podría triplicar en 2030 y el número de coches podría duplicarse (NCE, 2014). Las formas y densidades urbanas predominantes están ambientalmente vin culadas con los consumos energéticos y de acuerdo con el grado de interde pendencia de estas dos variables, se pueden distinguir varios tipos de ciudades, según sean los procesos de urbanización respecto de la concentración de los servicios y las necesidades urbanas. Atendiendo a los diferentes patrones de urbanización existentes, se puede de finir una estructura urbana diferenciable, como se indica en la Figura 6.4, en base al número de centros y a la concentración de población: Dispersa (con la población distribuida entre un gran número de pequeños centros); Concentra da (con la mayor proporción de la población urbana que se aglutina en una sola ciudad monocéntrica); Policéntrica (con un crecimiento concentrado en un número de centros de diferentes dimensiones, formando una red de ciuda des) (PACT, 2014).

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FIGURA6.4. Estructura urbana por número de centros niveles de concentración. NÚMERO DECENTROS Disperso

Monocéntrico

Policéntrico

Fuente: Adaptado de PACTResearch Project.

Según el proyecto PACT, que plantea los caminos para las transiciones postcar bono, se distinguen tres tipos de asentamiento, centrándose en las conexiones entre la distribución espacial de: a) Población (donde vive la gente: casas); b) oportunidades de consumo (donde las personas consumen bienes privados y públicos); c) oportunidades de producción (donde las personas producen) (PACT, 2014). Se pueden identificar dos factores clave: la relación tiempo-velocidad, y la den sidad, para describir los estilos de vida dominantes y las formas urbanas, de la manera que indica la Figura 6.5. La combinación de los dos factores permite identificar cuatro formas arquetípicas urbanas: forma urbana caracterizada por

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un racimo de baja densidad suburbana y anillos alrededor de un núcleo mono céntrico; una red de núcleos densos conectada por medio de una infraestructura de transporte rápido; el medio compacto de la pequeña ciudad que contiene una gama completa de las oportunidades de producción y consumo; los asenta mientos rurales dispersos en áreas peri-urbanas sin un centro urbano dominante (PACT, 2014). FIGURA6.5. Formas arquetípicas urbanas. ais rp ed lor ec a H Hacerlo urbana Expansión solos dispersa

Área rural/ Área turística

juntos RedHacerlo de ciudades

H ac er lo de sp ac io

Ciudad compacta pequeña

Fuente: Adaptado de PACTResearch Project.

Cada una de estas formas urbanas tiene una serie de condiciones en vista a un cambio hacia la sociedad post-carbono frente a los estilos de vida, las tecnolo gías, las infraestructuras las viviendas y los sistemas de transporte dominantes. La mitigación y la adaptación climática requieren una profunda reorganización de la producción y los modelos de consumo, donde destacan las diferentes com binaciones de actividades definidas como “lentas” (de menor impacto) y “rápi das” (de mayor impacto) (PACT, 2014). En este sentido, a pesar de que los riesgos del urbanismo expansivo siguen sien do preocupantes, aparecen, sin embargo, otros indicios que tienden a frenar par cialmente esta forma de crecimiento urbano en favor de pautas más sostenibles.

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El “pico” del uso del automóvil está mostrando una serie de limitaciones tanto de tipo tecnológico, para continuar propiciando la expansión urbana en consonancia con los tiempos de viaje, como de tipo social, por la reducción del uso del automó vil por parte de las personas mayores en las ciudades y también por parte de las personas más jóvenes debido a la cultura emergente del urbanismo sostenible (Newman & Kenworthy, 2011).

6.3 Movilidad sostenible, salud, contaminación y clima. Integración y gestión de la demanda urbana Para desarrollar futuros urbanos más sostenibles y resilientes, las formas de go bierno y gestión de las ciudades deben concentrar los esfuerzos en la mejora de la planificación y el diseño de los sistemas de transporte, dada su repercusión en el funcionamiento de las ciudades, en el impacto ambiental y en la calidad de vida de los ciudadanos. Las previsiones para el próximo futuro, en general, como también en el caso de Europa, apuntan hacia un aumento significativo de proyectos de desarrollo ur bano y de infraestructura de transporte, a pesar de los esfuerzos de control sobre la urbanización difusa que se ha producido recientemente y de la ralentización de la construcción derivada de la crisis económica de finales de la década de 2000. El desarrollo urbano disperso puede conducir a un patrón circular negati vo, ya que si se aumentan las redes de carreteras para compensar el tráfico de la expansión urbana, el aumento de las nuevas vías de comunicación pueden con ducir a una mayor urbanización extensiva, creando un círculo vicioso y contrario a un desarrollo urbano-territorial más sostenible. Ante este panorama, se hace necesario reforzar la planificación estratégica con programas y medidas efectivas para controlar los efectos ecológicos, económi cos y sociales asociados a la expansión urbana. Desde la UE, se insiste, además, en la necesidad de incorporar indicadores de eficiencia de los recursos que se establezcan con el fin de orientar a los decisores públicos y privados para hacer

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frente a la expansión urbana y promover un uso más sostenible de la tierra. Adi cionalmente debe contarse con indicadores específicos sobre los procesos de expansión urbana para reforzar los sistemas de seguimiento de la evolución del desarrollo sostenible, el estado de la calidad del medio ambiente, la biodiversi dad y el paisaje (UE, 2014b). El informe Asentamientos Humanos 2013 sostiene que el desarrollo de sistemas de transporte urbano sostenible requiere un “salto conceptual”. El propósito del “transporte” y de la “movilidad” es acceder a los destinos, las actividades, los ser vicios y los productos. Por lo tanto, el acceso es el último objetivo de todo trans porte, y la planificación y el diseño urbano son factores cruciales para reducir las distancias, aumentar la accesibilidad y mejorar las soluciones para un transporte urbano sostenible (ONU-Habitat, 2013). La planificación y el diseño urbano deberían centrarse en cómo acercar las per sonas y los lugares82 creando ciudades enfocadas hacia la accesibilidad, en lugar de aumentar la longitud de las infraestructuras de transporte urbano o incre mentar el movimiento de personas o mercancías (ONU-Habitat, 2013). Este men saje se refuerza en los planteamientos de la Nueva Agenda Urbana, desde donde se insiste en la necesidad de centrarse en la demanda: “colocar a las personas, y no a los vehículos, en el centro de la planificación urbana”. La accesibilidad como el objetivo final de todo el transporte; es decir, el acceso físico a lugares, oportunidades, empleos, servicios, etc. Se trata de pasar de gestionar la oferta a gestionar la demanda para reducir las emisiones y hacer ciudades más habita bles” (ONU-HabitatIII, 2016). La cuestión de la funcionalidad está interconectada con la forma urbana de la ciudad, haciéndose explícita una estrecha vinculación entre movilidad y los usos del suelo que configuran la morfología de las ciudades. Por una parte, en la pla nificación estratégica avanzada, aparecen elementos importantes de intermoda

(82) Si los residentes de una ciudad pueden lograr el acceso sin tener que desplazarse en absoluto (por ejemplo, mediante el teletrabajo), a través de viajes más eficientes (compras en línea o sistemas de coche compartido “car-sharing”) o recorriendo distancias más cortas, esto contribuirá a reducir algunos de los retos que actual mente plantea el transporte urbano (ONU-Habitat, 2013). http://unhabitat.org/habitat-iii/.

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lidad sostenible del transporte urbano basado en una estructura modal eficiente que consiste en caminar, bicicleta y transporte público, con un mejor diseño de calles y espacios públicos. Por otro lado, la planificación urbana no sólo debe centrarse en las crecientes densidades de población; las ciudades, como se señala por Naciones Unidas, también deben favorecer el desarrollo de áreas de uso mixto. Esto implica alejar se de las estrictas regulaciones de zonificación que han dado lugar a una sepa ración física entre actividades y funciones y por consiguiente, un aumento de la necesidad de desplazarse. En cambio, “las ciudades deben construirse en torno al concepto de ‘calles’, que puede servir como eje para crear comunidades habi tables” (ONU-Habitat, 2013). En la mayor parte de las ciudades, los actuales esquemas de movilidad están derivando hacia un incumplimiento de su propio objetivo, que no es otro que el de garantizar los desplazamientos de personas y mercancías de una forma razonablemente eficiente y segura. Para reajustar esta tendencia insostenible se recurre frecuentemente al uso de las nuevas tecnologías. El uso de las TIC en particular, permiten mejorar y hacer más eficientes los sistemas de transporte urbano, mediante diversos mecanismos de gestión de la demanda de movilidad y aportando información a los ciudadanos a través de dispositivos digitales. La implantación de las nuevas tecnologías los Sistemas de Transporte Inteligen tes (STI) ofrece soluciones para favorecer una movilidad urbana más sostenible y racional. Este es un planteamiento que se promueve decididamente desde la UE abarcando multitud de cuestiones como la venta y pago electrónicos de billetes, la gestión del tráfico, la información sobre los viajes, la regulación del acceso y la ges tión de la demanda, tarjetas inteligentes en el transporte urbano en aeropuertos, estaciones de ferrocarril o autobuses. Con las nuevas tecnologías, los ciudadanos obtendrán nuevos servicios y per mitirán la gestión mejorada en tiempo real del tráfico y del uso de la capacidad, así como la trazabilidad y el seguimiento de los flujos de transporte con fines ambientales y de seguridad (CE, 2007a). El despliegue de sistemas de transporte inteligentes (STI) posibilita tomar medidas específicas para promover el inter

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cambio modal (en particular, los corredores de transporte en lo que se refiere a las mercancías y los sistemas de planificación de itinerarios multimodales en cuanto a los viajeros) a fin de permitir reducciones significativas de la congestión del tráfico, como se plantea en la Unión Europea (CE, 2009). Un sistema eficiente y flexible de transporte es esencial para la economía, los servicios y calidad de vida urbana. Los patrones de movilidad parecen haberse creado para el vehículo privado que ha ido adquiriendo un peso cada vez mayor en el reparto modal produciendo nuevos problemas sociales y económicos, así como fuertes impactos ambientales en las ciudades y los territorios (CE, 2007b). El coche es el responsable principal de la degradación de la calidad ambiental del espacio público y de la ciudad, provocando que la calidad de vida de los ciudadanos se reduzca hasta el punto de considerar la circulación y sus efectos como los principales problemas de vivir en ella. El tráfico masivo de automóviles, que ocupa gran parte del espacio público, ataca la esencia de la ciudad comple ja, habitable y convivencial, fomentando el llamado “estrés urbano”, y la insopor tabilidad urbana (Jiménez Herrero, 2011b).

6.3.1 Gestión de los costes socioambientales del transporte urbano

La responsabilidad del transporte es muy significativa en la gestión urbana, no solo por las inversiones y las infraestructuras asociadas, sino por la generación de importantes costes, tanto socioambientales (afecciones a la salud humana y la calidad de vida), como económicos. Los estudios indican que el coste ambiental y social, en términos de agentes con taminantes del aire, accidentes detráfico y congestión a nivel local, puede llegar, incluso superar, en el ámbito europeo, el 10% del PIB de una región o país (EEA, 2006b). Las externalidades negativas son los costes que recaen sobre la sociedad y el medio ambiente como consecuencia de una actividad económica determi nada, como es el caso del transporte, y que no están introducidos en la estructu ra de precios del producto/servicio del sector que las ocasiona.

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La consideración de los costes externos del transporte, implica tener en cuen ta (entre otros efectos negativos) las pérdidas de tiempo, la accidentalidad, la congestión, problemas de salud ligados a la calidad del aire y al ruido y otras influencias a más largo plazo, como el cambio climático, al tiempo que también se incluyen los costes vinculados a las infraestructuras. Estas externalidades negativas tienen que ser adecuadamente internalizadas a través de instrumentos económicos83 y se deben tener en cuenta en el balance entre los beneficios y costes para la sociedad urbana, donde las infraestructuras y los servicios de transporte tienen un impacto considerable en la sostenibilidad ambiental y en el uso de los recursos no renovables. Más aún, el sistema de pre cios debe jugar un papel catalizador en el ámbito de la movilidad y el transporte urbano para ajustar el precio de mercado de los productos y servicios a sus au ténticos costes ambientales y sociales. Se estima que los costes externos del transporte pueden alcanzar en torno al 8-9% del PIB comunitario, según estimaciones de la AEMA (2009). En el ámbito interurbano, una correcta planificación de las redes de infraestructuras, que in corpore criterios ambientales, es una primera condición necesaria para minimizar los impactos negativos de las actividades de transporte (AEMA, 2009; MARM, 2010). De todo el conjunto de impactos ambientales inducidos por los modelos de transporte y movilidad, la contaminación atmosférica y las emisiones de gases de efecto invernadero (EGEI) destacan de forma notable porque influyen negati vamente en el medio ambiente y en la calidad de vida de los ciudadanos, afec tando a la habitabilidad, la sostenibilidad y a la resliencia climática de las ciuda

(83) Para la internalización de los costes externos del transporte se suele aplicar la “tarificación al coste social marginal”, de tal manera que los precios del transporte deben equivaler al coste adicional que genera a corto plazo un usuario adicional de la infraestructura, con lo que se contribuiría a la equidad entre los usuarios del transporte y los que no lo son, y establecería una relación directa entre la utilización de recursos comunes y el pago según los principios de “quien contamina, paga” y “quien utiliza, paga”. Los principales impactos genera dos por el transporte los podemos encontrar en los efectos relacionados con la construcción y presencia de la infraestructura (Pérdida neta de superficie; Fragmentación de hábitats; Introducción y dispersión de especies in vasoras), así como con los efectos relacionados con el uso de la infraestructura (Alteración de la calidad del aire; Contaminación acústica; Mortalidad de fauna por atropello; Efecto barrera; Contaminación lumínica; Consumo de recursos y energía; cambio climático y efecto invernadero).

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des, además de alterar los ecosistemas circundantes y perturbar al ecosistema global. Además, hay que considerar interacciones entre el cambio climático y la calidad del aire en las ciudades que provocan nuevos efectos perniciosos sobre las condiciones climáticas y atmosféricas locales. En las ciudades y sus entornos periféricos la contaminación del aire es una ame naza aguda, acumulativa y crónica para la salud humana, la calidad de vida y el medio ambiente natural y construido. La mejora de la calidad del aire es una necesidad crecientemente sentida por los ciudadanos que cada vez más exigen su derecho a respirar aire limpio (Jiménez Herrero, 2008c). La contaminación atmosférica es un fenómeno multifacético de alcance local y también transfronterizo. Esta clase de contaminación se debe a la emisión de contaminantes que por sí mismos o por reacción química provocan efectos per judiciales para el medio ambiente y la salud, produciéndose combinaciones y efectos sinérgicos poco previsibles. Entre las principales fuentes contaminantes, los vehículos automotores son la fuente más importante de algunos de estos contaminantes (en particular el monóxido de carbono), óxidos de nitrógeno, hi drocarburos no quemados, ozono y otros oxidantes fotoquímicos, plomo y, en menor proporción, las partículas suspendidas totales de dióxido de azufre y los compuestos orgánicos volátiles (Jiménez Herrero y Guzmán, 2012). La contaminación atmosférica en las ciudades supone un grave problema por que se superan los niveles máximos de contaminación recomendados por la OMS y con ello, aumentan los riesgos de enfermedades respiratorias, coronarias y otras, incluyendo el cáncer84, que afectan con mayorintensidad a las capas más vulnerables. En relación con la salud, el ozono troposférico y las partículas finas son los conta minantes más preocupantes, la exposición a los cuales puede tener consecuen (84) Los efectos de la contaminación afectan a la salud de las capas de población más vulnerables. Ciertamente, la exposición a la contaminación del aire puede ser detonante o agravante de afecciones respiratorias, cardíacas y otras varias, que resultan especialmente dañinas para colectivos sensibles como las personas con enferme dades respiratorias y cardiovasculares, embarazadas, ancianos y niños. Para una discusión detallada de esta temática puede consultarse, (OSE, 2007); (Jiménez Herrero y Guzmán, 2012).

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cias que van desde leves efectos en el sistema respiratorio a mortalidad prema tura. Las partículas pueden emitirse directamente a la atmósfera (las llamadas partículas primarias) o formarse en ellas como “partículas secundarias” a partir de gases como el dióxido de azufre (SO2), los óxidos de nitrógeno (NOx) y el amo niaco (NH3). Además del tráfico, existen otras fuentes importante de partículas e hidrocarburos aromáticos policíclicos como la combustión de carbón y madera para la calefacción de viviendas y recintos comerciales e institucionales85. En el caso de la UE, el impacto ambiental asociado a la contaminación atmos férica de las grandes ciudades es muy considerable. Más de 20 de millones de europeos sufren de problemas respiratorios vinculados a la contaminación at mosférica (el costesocial del asma se estima en 3.000 millones de euros anuales) y 120 millones de habitantes están expuestos a niveles de ruido que afectan a su bienestar (EEA, 2014b). Las investigaciones indican que a pesar de algunas mejoras, buena parte de la población urbana europea sigue expuesta a niveles nocivos de contaminación atmosférica. La contaminación del aire sigue estando detrás de muchos casos de cáncer de pulmón y enfermedades respiratorias y cardiovasculares en Eu ropa (WHO, 2013b; JRC, 2013). Anualmente se producen del orden de 500.000 muertes prematuras en la UE por contaminación del aire, especialmente en las grandes ciudades, sobre todo por la exposición a partículas finas y, en mucha menor medida, por el ozono troposférico. En España se producen unas 27.000 muertes prematuras anuales, casi 10 veces más que las muertes debidas al tráfico (EEA, 2014b). La Organización Mundial de la Salud ha cuantificado que se producen más de siete millones de muertes anuales debido a la contaminación atmosférica (2,6

(85) En el ámbito de la UE, varios informes señalan que las emisiones a bajo nivel procedentes de viviendas pueden afectar de manera notable a las concentraciones cerca del suelo. Las emisiones de benzo(a)pireno au mentaron en un 21% entre 2003 y 2012 debido al aumento (del 24%) de las emisiones procedentes de la com bustión doméstica en Europa. La exposición al benzo(a)pireno es o problemas de salud en la vida adulta debido a la exposición perinatal (OMS, 2013b; JRC, 2013). Los problemas de salud más prevalentes en Europa se deben a las enfermedades cardiovasculares y respiratorias, el cáncer, la diabetes, la obesidad y los trastornos mentales (IHME, 2013). (WHO, 2013; JRC, 2013, EEA, 2015b).

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millones por la contaminación del aire exterior y el resto por la contaminación interior)(WHO, 2012). Los accidentes detráfico matan alrededor de 1,25 millones de personas al año, más del 90% de ellas en países en desarrollo (NCE, 2015). El transporte sigue siendo el principal responsable de la baja calidad del aire de las ciudades y sus repercusiones en la salud. En un estudio prospectivo a largo plazo, la OCDE estima que para el año 2060, la contaminación atmosférica del aire exterior, principalmente en las ciudades, causará entre 6 y 9 millones de muertes prematuras al año en el mundo y tendrá un costo del 1% del PIB. Las proyecciones de la OCDE implican la duplicación, o incluso la triplicación, de muertes prematuras por aire contaminado (una muerte prematura cada cuatro o cinco segundos para 2060). La estimación de las pérdi das económicas supone alrededor de 2,6 billones de dólares al año, como resul tado de la reducción en la producción económica debido a faltas por enferme dad, costos médicos y menor producción agrícola (OECD, 2016).

6.3.2Políticas integradas, sostenibles y resilientes con una gestión holística

Los flujos de movilidad y las infraestructuras asociadas configuran las dinámi cas clave en los procesos de urbanización, pero las consideraciones socioeco nómicas están tomando mayor protagonismo en la planificación urbana. En tal sentido, se pueden destacar otros factores asociados a la distribución desigual de los costes y beneficios ambientales entre los distintos estratos sociales. Cada vez son más los indicios de que las desigualdades en materia ambiental y sus posibles impactos en la salud y en el bienestar guardan una estrecha relación con los factores socioeconómicos y con la capacidad para afrontar y adaptarse a las situaciones (WHO, 2013b; JRC, 2013). Una estrategia de movilidad inteligente es un prerrequisito para avanzar hacia una sostenibilidad urbana integrada. En las primeras etapas de transición es pre ciso introducir profundos cambios en el sistema de transporte, mediante solu ciones tecnológicas y sociales y la modificación de conductas. La participación ciudadana, la información transparente y la educación social en la mejora de la

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movilidad y la accesibilidad, son factores esenciales para la aplicación y acepta ción de medidas que transformen las actuales e insostenibles pautas de movili dad potenciando el papel del ciudadano responsable en los sistemas de gestión urbana. Los cambios de hábitos suponen introducir variadas medidas orientadas a evitar desplazamientos innecesarios y motorizados, cambiar a modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente y utilizar vehículos no contaminantes. Asimismo, son cada vez más necesarias acciones en áreas prioritarias para la mejora de la calidad del aire de las ciudades, como limitar la velocidad en deter minadas zonas, establecer zonas de bajas emisiones en las ciudades y restringir el acceso de los vehículos más contaminantes a zonas congestionadas de las ciudades. Los sistemas de gestión basados en instrumentos fiscales como las “ecotasas” aplicadas a los centros urbanos más contaminados suelen ser efectivas. Tam bién es eficaz elaborar mapas de ruido (JRC, 2013) y planes de acción como la regulación del tráfico y la ordenación del territorio, o dar facilidades a los medios no motorizados en las ciudades. Cada vez son mejores las experiencias positivas en el sector del transporte como se ha puesto de manifiesto en algunas ciudades europeas como el “programa de control de la velocidad” de Rótterdam (Ecodri ve), la “tasa de congestión” y el “centro de consolidación de mercancías” de Lon dres o la “zona de protección ambiental” de Praga (EEA, 2008b; MMARM, 2010). La implantación de nuevos modelos de transporte y movilidad, que vayan mu cho más allá de la mejora inteligente del tráfico y la mayor eficiencia energética y ambiental de los vehículos, es uno de los principales retos para la sostenibilidad y la resiliencia urbana. A su responsabilidad por su incidencia en los aspectos de calidad de vida y salud física y psíquica de los ciudadanos, hay que sumar otras consecuencias transfronterizas ambientales sobre los ecosistemas circundantes y sobre el ecosistema global, sobre todo por la influencia en el cambio climático. Cada vez son más necesarios, enfoques integrados que combinen las políticas de calidad del aire con la mitigación y adaptación al cambio climático con es trategias planificadas a largo plazo. En gran parte, las fuentes de emisiones de

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gases de efecto invernadero son comunes a las fuentes de emisiones tóxicas (au tomóviles, industrias, edificios), que se concentran en las ciudades. La relación recíproca entre cambio climático y la calidad del aire en las ciudades añade nue vos efectos contraproducentes. Según estudios del IPCC se prevé un descenso de la calidad el aire en las ciudades en el futuro debido al cambio climático, con modificaciones en las condiciones climáticas locales, entre ellas la frecuencia de las olas de calor, los episodios de aire estancado y las concentraciones excesivas de ozono troposférico que aumentan la contaminación atmosférica, lo que es especialmente preocupante para las regiones soleadas del sur de Europa (EEA, 2015b). Las medidas de adaptación incrementales a corto plazo por sí solas no serán su ficientes para mitigar las amenazas climáticas, por lo que se recomienda adoptar un enfoque sistémico más amplio que aborde las causas de la vulnerabilidad y los riesgos climáticos. Esto incluye una mejor planificación urbana, con más zonas verdes que pueden retener el exceso de agua de lluvia, o impidiendo la construcción de viviendas en zonas propensas a las inundaciones. Los gobiernos y las organizaciones a nivel de la UE, nacionales y regionales, es tán desarrollado marcos políticos y legislativos para las ciudades tratando de poner en práctica las medidas de adaptación, entre las que pueden destacarse la iniciativa de la estrategia de adaptación de la UE y el Pacto de los Alcaldes para Clima y Energía (EEA, 2016c). Hay que proseguir en la integración de políticas, superando la gestión por com partimentos estancos e insistiendo en nuevas formas de planeamiento urbano, urbanismo y ordenación del territorio, de manera que se pueda favorecer la im plantación de sistemas de movilidad y transporte más sostenibles e inteligentes, con menor consumo de energía y ocupación innecesaria de suelo, que redunden en una mejora directa de la calidad de vida de los ciudadanos y de la sostenibi lidad urbana y territorial. En primera instancia, el cambio de modelo de movilidad hacia modos más sos tenibles reduciría la contaminación atmosférica, mejoraría la calidad del aire y por tanto, reduciría el gasto sanitario asociado a enfermedades o muertes prematuras.

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Pero en un planteamiento estratégico y adaptativo a largo plazo, es necesario sentar ahora las bases para la “gestión de la resiliencia” en clave de sostenibili dad integral con visión “glocal” para tomar ventaja de las oportunidades y orga nizar las formas de vida urbana ante nuevos escenarios de mayor incertidumbre. Las nuevas formas de planeamiento urbano para integrar el cambio climático, la resiliencia social y la prosperidad urbana implica favorecer un metabolismo ur bano circular, con menor consumo de energía, materiales, generación de emisio nes y residuos, y ocupación innecesaria de suelo, que redunden en una mejora directa de la calidad de vida, de la convivialidad y de la sostenibilidad urbana y territorial. Las decisiones estratégicas para posibilitar procesos de urbanización sostenibles son demasiado importantes como para dejarlas únicamente en manos de las ciudades. Una gestión holística para las ciudades sostenibles del futuro, basadas en la eco eficiencia y la equidad social exige que las naciones, cumpliendo con los com promisos internacionales para la gobernanza global, presten atención a las po líticas críticas a nivel local, como las relacionadas con los mercados del suelo y de la vivienda, la movilidad, las políticas ambientales, el clima y la salud, que trascienden la competencia del gobierno de una sola ciudad.

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QUINTA PARTE GESTIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD Y LA RESILIENCIA ENUN CONTEXTO TERRITORIAL

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L

as ciudades y las regiones necesitan nuevas visiones estratégicas que trasciendan la simple actuación municipal para encarar la gran transición socioecológica, con sus retos y oportunidades territoriales, apostando por un enfoque integrado y sinérgico del entramado ciudad-región.

De manera especial, hay que destacar la función articuladora de las re des de infraestructuras sociotécnicas, dado que adquieren una mayor prioridad a la hora de afrontar trayectorias de sostenibilidad, cohesión y resiliencia de los espacios bio-regionales, más aún si se insertan en sistemas integrados de eva luación, decisión y participación social. La mejora de las capacidades endógenas, el refuerzo de los vínculos positivos urbano-rurales y la gestión holística del capital natural posibilitan soluciones sostenibles y resilientes basadas en la naturaleza.

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7 SOSTENIBILIDADENUN CONTEXTO LOCAL-REGIONAL: LA CIUDAD-REGIÓN.

En la gran transición socioecológica hacia la pretendida sostenibilidad local y global, a pesar de predominio absoluto de las zonas urbanas, las singulares “in teracciones territoriales” (frecuentemente marginadas en los análisis urbanos), son un componente decisivo del conjunto de procesos coevolutivos hacia un paradigma de progreso sostenible. La ciudad y la región se interpretan como dos sistemas articulados sinérgica mente, dado que con las innovaciones tecnológicas y el mejoramiento de la in fraestructura para facilitar los intercambios, los beneficios de la concentración se amplían conformándose regiones urbanas extendidas (Boisier, 2006). Según se ñala Jordán y Simioni (2003), tales aglomeraciones sobrepasan las fronteras de “lo construido” y dan lugar a las ciudades–región, donde se estructuran sistemas de asentamientos humanos de distinta jerarquía y rol. Funcionan como subsiste mas abiertos, atendiendo especialmente a sus propiedades emergentes, que se desprenden de las características únicas y particulares, y de la interacción entre los elementos del sistema (citado por Boisier, 2006). La configuración de las áreas metropolitanas desde el enfoque de la ciudad-región adquiere importantes posibilidades para la gestión y gobernanza en la lógica de la sostenibilidad territorial. Las Ciudades-Regiones Sostenibles, como postula ICLEI, se basan en garantizar el respeto a los espacios Rurales y Urbanos y dar continui dad a las estructuras singulares que fortalecen la integración vertical de políticas

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y compromisos a nivel nacional y subnacional, con mecanismos de participación integrados entre los gobiernos locales (ICLEI, 2015). Así es que, cuando se mira hacia el futuro con una visión estratégica, las ciuda des y sus entornos tienen que ser “repensadas” en clave de sostenibilidad inte gral, esto es, en base a la interacción sistémica entre las dimensiones ecológi co-ambientales, socioeconómicas, culturales e institucionales incorporando la estrategia adaptativa de la resiliencia socioecológica. Y en todo este conjunto de complejas interacciones, sobresalen los aspectos de la sostenibilidad ambiental frente a los riesgos sistémicos relacionados, tanto con el propio espacio urbano, como con las zonas de influencia, a través de los metabolismos y las conexiones urbano-rurales, especialmente en un determinado ámbito regional biogeográfi camente bien definido, que afectan al uso de la tierra, la competencia de funcio nes y a las capacidades del capital natural. El enorme peso de las ciudades en la balanza de la (in)sostenibilidad global y local puede y debe ser debidamente contrarrestado mediante sistemas de ges tión que proporcionen mecanismos de actuación para establecer unas relacio nes más equilibradas y cohesionadas entre los territorios, potenciando un nuevo diálogo estratégico entre el campo y la ciudad. Y en todo ese entramado de com plejas relaciones, sobresalen el uso del capital territorial, la conectividad y las infraestructuras verdes como algunas de las variables más críticas para la cons trucción de la sostenibilidad local. Desde la perspectiva espacial de la sostenibilidad, las interconexiones entre la di mensión local y global, pasando por una dimensión regional intermedia, resultan cada vez más palpables, revelándose al mismo tiempo, más complejas y más difíci les de gestionar. Las relaciones urbanas y territoriales en el espacio regional adquie ren también un carácter más estratégico ante la necesidad de reorientar las mo dalidades de desarrollo con criterios de sostenibilidad y resiliencia socioecológica. Desde esta perspectiva, las formas de intervención social participativa, el refuerzo de políticas públicas de largo plazo, el compromiso de los agentes económicos y los enfoques de gestión integrada, se convierten en los ejes estructurantes para que la región, en su conjunto (natural, urbano y rural), pueda ser más sostenible y resi liente por sus capacidadesfuncionales socioecológicas en términos de “bio-región”.

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7.1 Aproximaciones de integración territorial e innovación sostenible en un enfoque bio-regional. El análisis a escala regional permite comprender mejor los orígenes de los pro blemas y la búsqueda de soluciones sostenibles partiendo de unidades de estu dio que presentan una relativa uniformidad estructural, tanto ecológica, como económica, social e incluso política, tomando en consideración, asimismo, sus relaciones con otros contextos regionales. El centro de atención gira en torno a los flujos intra y transregionales de bienes y servicios económicos y ambientales y los procesos de interacción con relación a otros espacios urbanos y regionales. Las opciones de optara mayores niveles de sostenibilidad a escala local/regional no sólo tendrían que contemplar el obje tivo primario de asegurar un nivel aceptable de bienestar a la población, garan tizando equilibrios ecológicos de la región que puedan sostenerse en el futuro, sino también el objetivo de no estar en conflicto con el desarrollo sostenible a nivel regional y supra-regional (Berg and Nijkamp,1994). Los socioecosistemas urbanos dependen de un flujo regional más amplio de servicios de los ecosistemas exteriores (incluidos los suministros de agua, pro tección contra las inundaciones y la calidad del aire) y la extracción de recursos naturales (como los combustibles fósiles o de los materiales de construcción). El mayor o menor acoplamiento/desacoplamiento urbano dependerá estructu ralmente de los nexos de las ciudades a sus paisajes de los alrededores, lo que suele definirse a menudo como “bio-regiones”, siendo la función de las infraes tructuras y las relaciones con los ecosistemas totalmente decisivos para asentar las trayectorias de sostenibilidad urbana-territorial. A efectos de la toma de decisiones bien informadas, el enfoque de las innova ciones orientadas a la sostenibilidad (IOS), como la ecoinnovación sistémica y la visión ecológica de organismo vivo están llamados a convertirse en mecanismos operativos eficaces para alcanzar una nueva generación de economías urbanas resilientes y socialmente inclusivas. Esta es una clara alternativa a los plantea

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mientos convencionales sobre la innovación que han estado fundamentalmente dirigidos a la creación de valor económico y motivados por la búsqueda del cre cimiento, pero con escasa atención a las exigencias medioambientales, a la vez que han tendido a restar importancia al papel de los ciudadanos y el empodera miento de la ciudadanía. Tales planteamientos de innovación sostenible están inspirados en objetivos que van mucho más allá del crecimiento económico para añadir la inclusión social, la reducción de los impactos negativos y la mejora de la productividad de los recur sos). La perspectiva de niveles múltiples, mientras que permite profundizar en el análisis evolutivo de las transiciones socio-técnicas (Geels, 2002; Geels & Schot, 2007), también ayuda entender las potencialidades de las ciudades para desa rrollar cambios intencionados en la organización socio-técnica de las redes de infraestructura, que se pueden caracterizar como transiciones sistémicas. De esta manera, se pueden establecer las relaciones entre el macro-contexto de cambio estructural, la lógica y la estructura de los regímenes socio-técnicos existentes y las innovaciones en la escala de nicho tecnológico (Hodson & Marvin, 2010). Siguiendo el enfoque del informe sobre el desacoplamiento a nivel de ciudad de UNEP (2013a), se plantean tres escalas significativas relacionadas entre sí: el paisaje o la escala macro; el régimen de ciudad o meso escala; y el nicho o micro escala. En la escala de paisaje se incluyen las condiciones generales, los ambien tes y las presiones para las transiciones que afectan a las ciudades, como las cul turas, las políticas, el crecimiento económico, las tendencias macroeconómicas, el uso del suelo, las infraestructuras de servicios públicos. El desarrollo tecnológico co-evoluciona con funciones e intereses sociales y conforma “regímenes socio-técnicos” (Geels & Schot, 2007), que pueden apoyar la sostenibilidad de las ciudades con un amplio grupo de actores sociales. Las prioridades políticas, las normativas, las pautas de consumo y las decisiones de inversión sostienen estos regímenes juntos e influyen en la forma en que se desa rrollan los cambios. Estas transformaciones se pueden producir como resultado de procesos históricos (como un cambio gradual en las opciones del consumo o la evolución de las nuevas tecnologías), o bien conducidos por una orientación estratégica compartida por los gobiernos municipales (Berkhout et al, 2003). La

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combinación de cambios de régimen, los procesos de gobierno y la capacidad de adaptación, conducen a una gran variedad de posibles vías hacia la transición con infraestructuras sostenibles (Smith et al, 2005). A nivel micro, en los “nichos socio-técnicos” se perfilan pequeñas redes de acto res que aportan innovaciones y nuevos desarrollos tecnológicos. El aprendizaje social de nichos se puede aplicar a la escala de la ciudad para ayudar a reestruc turar la infraestructura existente, como sucede frecuentemente en el caso del sec tor de la energía, donde los desarrollos urbanos sostenibles de abajo hacia arriba tienden a favorecer la micro-generación (solar, eólica, biogás) como innovaciones en pequeña escala a nivel nicho que tienen un gran potencial. También abundan ejemplos sobre nuevos edificios o distritos gobernados a nivel local (por nichos) con experiencias de Ecodesarrollo, que están creando autosuficiencia relativa de los flujos de recursos en la escala de un nuevo enclave (UNEP, 2013b). Las innovaciones en sostenibilidad tienen que estar integradas en visiones estra tégicas de los socioecosistemas y las regiones urbanas con capacidad de alinear las directrices de ordenación territorial, las estrategias de inversión en infraes tructura y los objetivos de desarrollo sostenible a largo plazo, todo ello, en con sonancia con las políticas nacionales y los compromisos internacionales. Pero además, los fuertes vínculos urbano-rurales condicionan las formas de ges tión y gobierno para un desarrollo regional equilibrado en función de distintos factores, como el mayor acceso a los mercados, las cadenas de suministro de ali mentos seguros, los servicios ecológicos, así como una ordenación del territorio periférico socialmente bien regulada y participativa. En este sentido, determina das áreas funcionales y las grandes estructuras conocidas como áreas metropo litanas requieren innovadoras estructuras de gobernabilidad y mecanismos para fortalecer la sostenibilidad local desde la perspectiva de la ciudad-región. En las modernas sociedades, las regiones metropolitanas marcan unas signifi cativas relaciones urbanas-rurales, por lo que la gestión y gobernanza de estas zonas ofrecen importantes expectativas para el desarrollo sostenible y la cohe sión territorial socioambientalmente equilibrada. Con la intensificación urbana y la urbanización dispersa, aumentan las grandes poblaciones repartidas en una

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amplia extensión territorial en torno a las ciudades que se configuran como el corazón de las regiones metropolitanas, Una región metropolitana es un territorio que consiste en un núcleo urbano densamente poblado y sus menos pobladas zonas cercanas (ciudades satélites, pueblos, zonas rurales) que se caracterizan por la vivienda, la infraestructura y los vínculos económicos, y que comprende múltiples jurisdicciones y gobiernos locales (Demographia, 2016). Una zona urbana es fundamentalmente diferente de un área metropolitana, en tanto que ésta es un mercado de trabajo. Las áreas urbanas atraen a los empleados de un área del mercado de trabajo mayor que el área de desarrollo continuo. Las zonas rurales y las zonas urbanas edificadas fue ra del principal conglomerado urbano se consideran “ex-urbano”. Sobre la con figuración urbana metropolitana de la ciudad-región, existen variados ejemplos como el singular caso de París y otras típicas áreas norteamericanas86. Las estructuras de gobernabilidad metropolitanas adquieren diferentes formas, tamaños y esquemas de cooperación entre las numerosas jurisdicciones del área metropolitana (Zimmermann, 2006). Tienen la capacidad de fomentar un enfoque territorial equilibrado del desarrollo sostenible y trascender la clásica división urbana/rural con otrasformas de pensamiento regional descentralizado y de asociación transfronteriza para reforzar el potencial de las regiones integra das (UCLG, 2008).

(86) El INSEE, la autoridad censal de Francia, define el área urbana de París como 2.845 km2 y el área metropoli tana de París “unité urbaine” como 17.100 km2, lo que indica que más del 80% de la superficie terrestre está fuera del área urbana de París. Del mismo modo, en Estados Unidos, las 52 áreas metropolitanas con más de 1.000.000 habitantes tenían sólo el 19% de la tierra en uso urbano, siendo el resto del 81% rural. En Estados Unidos, los condados se utilizan como áreas de referencia, si bien el tamaño de los condados varía hasta 1.500 veces y como resultado, las densidades son principalmente metropolitanas (Wendell, 2010),

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Con esta premisa de equilibrio de las relaciones socioecológicas en el ámbito te rritorial, el concepto de bio-región87 permite optar a un planteamiento bio-regio nal como movimiento social. El objetivo es mantener una relación socioecológica armónica e integradora, dentro de la lógica de la sostenibilidad urbano-territorial, acoplando los procesos económicos con los servicios ambientales y las necesi dades adaptativas de la comunidad a nuevos escenarios de incertidumbre. El denominado modelo bio-regional se inscribe entre las diversas estrategias alternativas capaces de integrar los procesos económicos con los servicios am bientales y las necesidades de la comunidad (Cappuccio, 2009). La bio-región se puede entender como una zona cuyas condiciones naturales influyen en las formas de ocupación humana y que van más allá de los límites políticos, en tanto que puede ser superior a los límites administrativos interprovinciales (o incluso de dos o más países) que ofrece la escala espacial más adecuada para la gober nabilidad humana y el desarrollo socioeconómico (Aberley, 1994). Así, una bio-región, según la definición de Robert Thayer, es una región definible únicamente por fronteras naturales (no políticas) con un carácter geográfico, cli mático, hidrológico y ecológico capaz de apoyar la forma de vida de las comunida des humanas y no humanas (Thayer, 2003). Es decir, un territorio definido por los límites geográficos de comunidades humanas y sistemas ecológicos.

(87) Las Biorregiones pueden definirse de diversas maneras por la geografía de las cuencas hidrográficas, planta similar y los ecosistemas animales, relacionados accidentes geográficos identificables (por ejemplo, determi nadas cadenas de montañas, praderas, o zonas costeras) y por las culturas humanas únicas que crecen de los límites naturales y potencialidades de la región. El concepto de bio-región incorpora aspectos sociales y econó micos en el contexto ecológico con una nueva mirada al territorio primando la conservación del ambiente y la calidad de vida de las comunidades locales. Igualmente, se puede definir una bio-región como lo han hecho el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (citado en Miller, 1999:5): “un territorio de agua y suelo cuyos límites son definidos por los límites geográficos de comunidades humanas y sistemas ecológicos. Tal área debe ser suficientemente amplia para mantener la integridad de las comunidades biológicas, hábitats y eco sistemas de la región; sostener procesos ecológicos esenciales, tales como los ciclos de nutrientes y residuos, migración y flujos; satisfacer los requerimientos de territorio para especies claves; e incluir las comunidades humanas en el manejo, uso y comprensión de los recursos biológicos. Debe ser suficientemente pequeña para que los residentes locales la consideren su hogar:” (citado por Guimarães, 2001).

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Además, desde el ángulo de la planificación y gestión, enmarcado en una visión de gobernanza multinivel, el enfoque biorregional ofrece importantes aportacio nes estratégicas frente a los métodos tradicionales. En este sentido, Kenton Miller sostiene que es especialmente relevante para la formulación, puesta en prácti ca y evaluación de decisiones y políticas públicas porque constituye un proce so estratégico que “permite al tomador de decisiones centralizar su atención en aquellos aspectos que son cruciales para la sostenibilidad”. Con el objetivo de establecer el marco político e institucional, el gobierno, comunidad, corporacio nes y otros intereses no-estatales y privados, están incentivados para cooperar al desarrollo sostenible del territorio88 (Miller, 1996; 1999), si bien, para ello, resulta crucial la adecuada articulación sinergética entre varios factores89 (recursos, pro cedimientos, actores y valores (Boisier, 1999). En base a este modelo se ha podido formular un movimiento social, calificado como biorregionalismo90, con el fin de recomponer un enfoque de gobernanza y gestión territorial capaz de conectar las sociedades de manera sostenible con su matriz natural local y regional. En cierto modo, se vincula con el concepto original del ecodesarrollo, iniciado en la década de 1970, que estaba orientado por la defensa de las capacidades endógenas y la “autodependencia colectiva” (endogeneidad del desarrollo) para la gestión de los sistemas humanos y natu rales (Jiménez Herrero, 1992). Entre las aportaciones pioneras de este modelo, desde el lado de la gestión, destacan los aspectos de la planificación, la auto suficiencia y la participación social.

(88) Es posible identificar seis elementos básicos en el enfoque biorregional: la escala y el alcance geográfico; las comunidades con intereses en la cuestión; ciencia, tecnología e información, mecanismos institucionales y arreglos gubernamentales; incentivos y políticas facilitadoras; administración adaptativa, monitoreo y evalua ción (Miller, 1999; citado por Guimarães, 2001). (89) Tales como: Recursos, tanto materiales como, principalmente, no materiales; Actores individuales, corpora tivos y colectivos, Instituciones, sistemas de normas y las organizaciones para garantizar su observancia; Proce dimientos de gestión, de administración y de información; Cultura o el sistema de valores y prácticas que con fieren identidad; Inserción externa que garantice la supervivencia económica de la comunidad (Boisier, 1999). (90) El Biorregionalismo nació en América del Norte a mediados de 1970, desde el lado ecocéntrico del movi miento ecologista, como uno de los primeros movimientos sociales que propuso un fuerte lazo de principios presentado hace siglos por diferentes corrientes de pensamiento y disciplinas contra el paradigma científico mecanicista.

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Por otra parte, es similar en muchos aspectos al enfoque de la gestión de ecosis temas y va más allá de los clásicos planteamientos de ordenación del territorio, sobre todo por la exigencia de un cambio fundamental en las creencias, actitu des y valores relativos a la interacción del ser humano con su entorno natural como un todo interrelacionado, incluyendo la justicia ambiental compartida. Igualmente, es destacable que también trata de transformar los procesos de for mulación de políticas y los valores que subyacen en la toma de decisiones, de tal manera que pone su foco en el “desarrollo de sistemas económicos, sociales y políticos autosuficientes, a la vez que su enfoque holístico que se centra en la ecología, la economía, la equidad, el empoderamiento y la educación en el desa rrollo de una región” (Clearwater Basin Bioregion Atlas, 2010, 2011). Por lo que respecta a las consideraciones de la autosuficiencia, la planificación biorregional muestra ciertas potencialidades frente a las profundas transforma ciones mundiales impulsadas por la ola homogeneizante de la globalización. En esta línea, Roberto P. Guimarães, argumenta que existen evidencias contradic torias de los procesos globalizadores. Por un lado se producen movimientos de desterritorialización industrial y por otro, se está produciendo una revalorización territorial para poder dar soporte eficiente a la segmentación detales procesos. “El territorio organizado (para distinguirlo de estructuras puramente geográficas) constituye también, en muchas oportunidades, un actor directo de la competiti vidad, en la medida en que es un espacio contenedor de una cultura propia que se traduce en la elaboración de bienes y/o servicios indisolublemente ligados a tal cultura, a partir de los cuales se pueden construir nichos específicos de co mercio internacional precisamente en momentos en los cuales la globalización apunta a la homogeneización del comercio” (Guimarães, 2001). El análisis de las ciudades y de los procesos urbanos desde la perspectiva del biorregionalismo posibilita nuevos enfoques en el discurso de la sostenibilidad urbana y territorial, tal como se palntea desde el urbanismo bio-regional (Loheed etal, 2011), que hace hincapié en los principios de autosuficiencia regional y bus ca la resiliencia con la distribución justa en relación a la sostenibilidad global.

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7.2 Gestión integrada del capital natural para la sostenibilidad y funcionalidad de los ecositemas En el análisis de la dimensión espacial de la sostenibilidad, las dinámicas ur bano-territoriales adquieren un interés preferente ante los nuevos procesos de urbanización y los escenarios climático-ambientales. Las condiciones estructu rales, las interrelaciones e interdependencias, determinarán, finalmente, el juego de equilibrios para que la sostenibilidad potencial, propia y autónoma, de un determinado sistema a escala local/regional (ciudades/territorios/regiones), se consiga parcialmente con capacidades internas y con aportaciones externas de otros sistemas, dependiendo también de sus inevitables vinculaciones con los fenómenos globales. La estabilidad ecológica y los procesos de desarrollo de ciudades y territorios dependerán inicialmente de la organización del sistema social correspondiente y de sus acciones sobre la apropiación y el uso de los recursos naturales. La pro pia sostenibilidad urbana está vinculada a la sostenibilidad rural en un contexto territorial que, en gran parte, depende de la dinámica expansiva de las ciudades, la capacidad de carga y del mantenimiento de los flujos de bienes y servicios ecosistémicos, lo que en definitiva configura la red de nexos urbanos-rurales que son altamnete dependientes del capital natural. Cada subsistema urbano y territorial, en un contexto regional, puede mantener sus actividades y funcionalidades de una forma más o menos sostenible y adap tativa en la medida que disponga de materias primas y energía (recursos), tenga posibilidades de gestionar los residuos (sumideros) con procesos tecnológica mente ecoeficientes y, al mismo tiempo, pueda compensar las pérdidas cuantita tivas y cualitativas de sostenibilidad para equilibrar la huella ecológica generada. Lógicamente, esto puede conseguirse mediante un ajusteinterno de sus procesos de producción, consumo y usos del suelo, en función de su capacidad de carga de los ecosistemas regionales, o bien recurriendo a importar sostenibilidad neta de otros subsistemas circundantes o más alejados (importación de recursos, ex portación de residuos y ahorro de compensaciones) (Jiménez Herrero, 2000/08).

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Los objetivos de cohesión y equilibrio territorial pueden enfocarse desde las dos perspectivas de sostenibilidad, dependiendo de si se trata de mantener en el curso del tiempo el conjunto del capital total (con sus diversos componentes humanos, naturales y físicos), o desiel fundamento último es conservar el total del capital na tural proporcionado por la Naturaleza91. Entre estas dos posibilidades, las formas de compensación en el tiempo de los desgastes o pérdidas ocurridas, así como cuánto invertir y ahorrar para el futuro, son opciones diferenciadas por la línea divi soria que marca las tendencias actuales entre posiciones de “sostenibilidad débil”, en el primer caso, y de “sostenibilidad fuerte” en el segundo. (Véase epígrafe 4.1). Existen razonables dudas sobre la forma de mantener los equilibrios ambien tales-territoriales en relación a otros contextos regionales o a escala global. La suma de sostenibilidades parciales no necesariamente garantiza la sostenibili dad del conjunto y la compensación de desequilibrios parciales, como restituir lo gastado o compensar lo perdido (por ejemplo, sustituciones de capital natural por capital artificial, o compensar emisiones de CO2 con repoblación forestal), finalmente choca con la ley de la entropía y la irreversibilidad de los procesos naturales, en tanto que la compensación de un daño no se puede hacer “gratui tamente” sin originar otras descompensaciones en otros sistemas que a su vez, requerirán nuevas compensaciones posteriores (Jiménez Herrero, 2000/08). Es necesario considerar principios operativos para el acoplamiento de las rela ciones socioecológicas en el ámbito regional que vayan más allá del “uso soste nible de los recursos”, tal como se considera en el equilibrio entre las entradas

(91) En esta polémica, el Capital Natural se convierte en el eje de la valoración del grado de sostenibilidad. El de bate se centra, por una parte, en las posibilidades de sustitución del “capital creado por la naturaleza” (Kn, stock que proporciona flujos de bienes y servicios) por otras formas de capital, tales como el Capital manufacturado, (Km, hecho por el ser humano mediante medios de producción), el Capital humano, (Kh, basado en los conoci mientos humanos), y el Capital social, cultural e institucional, (Ksci que proporciona integridad, cohesión, esta bilidad y capacidad organizativa a los sistemas sociales), formando todos ellos el conjunto del Capital Total (Kn + Km + Kh + Ksci) que da lugar a la verdadera riqueza de las regiones y de las naciones (Jiménez Herrero, 2000/08).

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de recursos (fuentes) y las salidas de los de desechos (sumideros)92 (Daly, 1991,). Debido a la insustituibilidad del capital natural, deben incorporarse el principio de precaución y definir niveles de capital natural crítico, asumiendo la necesidad de actuaciones cautelares y estrategias adaptativas ante los cambios globales y los procesos de alto riesgo e incertidumbre. La capacidad de resiliencia del siste ma regional se refuerza por la adopción de “estándares mínimos de seguridad” (Ciriacy-Wantrup, 1952), que trata de encontrar un equilibrio entre las preferen cias morales y el libre uso de los sistemas ambientales, así como por la definición de “umbrales de coexistencia racional” entre actividades económicas y servicios ambientales (Jiménez Herrero, 2002). El progreso hacia la sostenibilidad de los socioecosistemas urbanos y por ende, de los restantes ecosistemas vinculados, se conseguirá a medida que se pueda maximizar su complejidad y minimizar el uso de los recursos. Una ciudad es más sostenible cuando aumenta su información organizada (complejidad) sin mal gastar los recursos naturales y sin aumentar la entropía por encima de la capaci dad de carga del resto de los ecosistemas (Rueda, 1997). La vinculación e interdependencia urbana-territorial requiere una especial consi deración en términos de interconexión. La conectividad entre lo que se encuen tra dentro del espacio urbano y lo que está fuera, es un aspecto de la naturaleza sistémica en función del conjunto de nexos entre zonas urbanas y rurales. La co nexión sistémica entre el espacio urbano y el hinterland incide en la sostenibi lidad territorial a través de la “sombra ambiental” que las actividades urbanas, con sus flujos metabólicos, ejercen en las cercanías y en el sistema global, recla mando nuevas soluciones espaciales inteligentes para la gestión global de los recursos de los territorios (Svedin, 2010). La conectividad ecológica debe ser plenamente integrada en la toma de deci siones sobre la ordenación y planificación de la ocupación del suelo, con un (92) En términos de equilibrio por parte de las entradas de recursos y salida de los residuos, los principios se resumen en: 1) los recursos naturales renovables no pueden usarse a una velocidad superior a su propia tasa de renovación ; 2) los recursos naturales no renovables tienen que ser utilizados a un ritmo equivalente a la tasa de sustitución por otros recursos renovables; 3) la emisión de residuos y contaminación no puede exceder la capacidad de asimilación y autodepuración de los ecosistemas (Daly, 1991).

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objetivo de sostenibilidad territorial. Esa percepción permite crear una serie de sinergias positivas entre las políticas de conservación de la naturaleza y las de ordenación territorial y sectorial, integrando criterios adecuados en los instru mentos de planificación (Gurrutxaga, 2011). La conectividad ecológica está vinculada con otras funcionalidades socioeconómi cas en un marcoterritorial. En el funcionamiento del paisaje con una perspectivasis témica, la conectividad se concibe como un proceso “horizontal” y “vertical”, como señala F. Díaz Pineda y otros investigadores (Díaz Pineda etal, 2011). El aspecto ho rizontal lo constituye un conjunto de fenómenos físicos y biológicos que generan conexiones espaciales a manera de trama o tejido territorial. Los procesos “verti cales” están derivados de la interacción entre la estructura del paisaje y la socioe conómica, asumiéndose que buena parte del funcionamiento de los hoy llamados sistemas socioecológicos derivan de la interdependencia entre ambas estructuras (Díaz Pineda etal, 2012). En este sentido, también se puede señalar que el valor de los paisajes no se encuentra todavía bien reflejado en la toma de decisiones sobre infraestructuras de transporte y desarrollo urbano, y cuestiones como la biodiversi dad y la calidad del paisaje se encuentran a menudo marginadas (EEA; 2011). Entre las zonas urbanas, periurbanas y las rurales, existen vínculos de índole de mográfica, económica y de infraestructura, que son determinantes para mante ner y acceder a los servicios públicos ambientales y socioeconómicos. El meta bolismo urbano extendido al ámbito territorial aporta conceptos innovadores de gobernanza que hace hincapié en la importancia de mejorar las interdependen cias de los flujos materiales y energéticos, la conectividad total, la integración te rritorial y la cooperación entre las ciudades y las zonas urbanas. Esta concepción reconoce explícitamente el trascendental papel territorial de las ciudades, más allá de su papel económico, social y ambiental de carácter estrictamente urbano. Los núcleos urbanos demandan e importan ingentes cantidades de recursos que forman parte del capital natural de su entorno regional y de otros territorios cerca nos o alejados. Para la consecución de determinados equilibrios sostenibles urba nos-territoriales y mayores capacidades de resiliencia regional es imprescindible el mantenimiento de la biodiversidad y de los flujos de bienes y servicios ecosisté micos (servicios culturales, de apoyo, de abastecimiento, de regulación y manteni

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miento)93 proporcionados gratuitamente por el capital natural, entanto que ofrecen recursos y servicios, al tiempo que absorben emisiones y residuos, por lo que son fundamentales para la producción económica y para el bienestar humano, y de cu yos beneficios se aprovechan gratuitamente los ciudadanos urbanos y rurales. Los cambios de los ecosistemas afectan al flujo deservicios y éstos, a su vez, al bienestar humano a diferentes escalas, dónde una serie de intervenciones humanas pueden alterarlos cambios negativos y mejorarlos positivos, como se indica en la Figura 7.1. FIGURA 7.1. Funciones de los ecosistemas, servicios ecosistémicos, biodiversidad para el bienestar humano. MUNDIAL REGIONAL LOCAL BIENESTAR HUMANO

IMPULSORES INDIRECTOS DEL CAMBIO - Demográficos - Económicos (p.ej. mundialización, comercio, mercados y marco político). - Sociopolíticos (p.ej.gobernanza, instituciones y marco jurídico) - Ciencia y tecnología - Cultural y religioso (p.ej. posibilidad de elegir qué consumir y cuánto

Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA - Mínimo material para una buena vida - Buenas Salud relaciones sociales - Libertad Seguridady opciones

IMPULSORES DIRECTOS DEL CAMBIO - Cambios en la utilización local de las tierra y en la cubierta terrestre -Introducción o eliminación de especies - Adaptación y utilización de la tecnología - Aportaciones externas (p.ej. utilización de fertilizantes, control de plagas y otros recursos - Cambio climático - Impulsores naturales físicos y biológicos (p.ej. volcanes, evolución) no influidos por los seres humanos

DE sobre el clima, - el SERVICIOS Abastecimiento Reglamentación agua y las enfermedades LOS (p.ej. (p.ej. ECOSISTEMAS alimentos, agua)

deproducción - formación Culturales Apoyo (p. ej.(p. ej. suelos) espirituales, primaria, estéticos)

diversidad Vida en labiológica Tierra: Corto plazo

Largo plazo ESTRATEGIAS EINTERVENCIONES

Fuente; Adaptado de (PNUMA, 2005). (93) La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (PNUMA, 2005), mostró que el bienestar humano y los sistemas socioeconómicos dependen de la salud de los ecosistemas y de los servicios ecosistémicos que se encuadran en cuatro categorías: 1. Servicios de aprovisionamiento: alimentos, agua, fibras, medicinas naturales, productos farmacéuticos, recursos genéticos y bioquímicos; 2. Los servicios de regulación: la calidad del aire, el agua, la regulación, la purificación del agua y de los residuos, el tratamiento, la polinización, la regulación de la erosión, la regulación del clima, la regulación de enfermedades, la regulación de plagas y la regulación de peligros naturales; 3. Los servicios culturales, espirituales y religiosos, los valores, los valores estéticos, el ecoturismo y la recreación.

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Los ecosistemas naturales, al contrario que las actuales ciudades, tienen un me tabolismo circular que no produce residuos y sobrevive en su entorno inmediato recibiendo energía del sol y el agua de los sistemas climáticos regionales. Para que las ciudades puedan sobrevivir a un futuro de las limitaciones de recursos y la incertidumbre climática, deben aprovechar los servicios ecosistémicos pro porcionados por la naturaleza a través de procesos tales como la “bio-utiliza ción” (utilizando partes de los ecosistemas u organismos como materias primas), “bio-asistencia” (la domesticación de organismos) y la “biomimética” (aprendi zaje a partir de entonces y emulando el genio de la naturaleza para resolver pro blemas de diseño y creando diseños más sostenibles) (UNEP, 2013b). Conjuntamente con el desarrollo de infraestructuras sostenibles, el manteni miento de la integridad y funcionalidad de los ecosistemas son opciones irre nunciables y también rentables para satisfacer las necesidades humanas en el largo plazo, y en algunos casos es la única manera de proporcionar servicios irremplazables del capital natural (por ejemplo, los suministros de agua de ríos o acuíferos esenciales para las ciudades). La gestión del capital natural requiere una perspectiva sistémica con plantea mientos integrados y flexibles que sirvan para favorecer la mitigación y la adap tación al cambio climático, mejorar la resiliencia ambiental, económica y social y sobre todo, para potenciar las acciones políticas y la toma de decisiones en favor de la protección del patrimonio natural. Conseguir un uso verdaderamente sostenible del capital natural exige la aplicación de enfoques holísticos de ges tión partiendo del requisito previo de mantener la integridad y funcionalidad de los ecosistemas para que puedan seguir suministrando sus bienes y servicios y aportar grandes sinergias y beneficios colaterales. Por otro lado, la evaluación y valoración del capital natural son requisitos previos para su gestión integrada y sostenible. Sin embargo, la falta sistemática de una valoración de los servicios de los ecosistemas propiciados por el capital natu ral y su tímida incorporación a un emergente Sistema de Contabilidad Ambiental

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y Económica Integrada (SCAEI)94, todavía poco implantado, provoca un mayor deterioro de la biodiversidad, de los paisajes y del territorio. Además, tampoco permite computar el bienestar total generado, incorporando su valor biofísico o ecológico, sociocultural y económico. Con la contabilidad ecológica se puede describir de forma sistemática cómo varían en el tiempo la cantidad y la calidad de los ecosistema, las estructuras y procesos ecológicos en los que se apoyan, de tal manera que se pueden poner de manifiesto los costes asociados a dichos cambios, tanto en términos monetarios, como en relación con los riesgos para la salud y el bienestar de las personas. Esas funciones y procesos comprenden el suministro de recursos naturales para la producción y el consumo, la absorción de desechos por los distintos elementos que componen el medio ambiente, el sostén de la vida y otros servicios para el gé nero humano, como viene siendo manifestado desde Naciones Unidas desde 1993 en su pionero planteamiento de contabilidad integrada (NU, 2002). El desarrollo de los aspectos prácticos involucrados ha sido desarrollados en varios frentes, como es el caso del proyecto CREEA (Compiling and refining environmental and economic accounts) de la UE para su inclusión en la revisión del SCAEI 2012, basándose en cuatro campos prioritarios: agua, residuos, silvicultura y cambio climático95. Una economía sostenible se preocupa por potenciar los valores del capital natu ral, pero la complejidad de las interacciones económicas y ecológicas no sólo re

(94) Teniendo en cuenta las peticiones formuladas en el Programa 21 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra), celebrada en Río de Janeiro en 1992, la División de Estadística de las Naciones Unidas publicó en 1993 una versión “provisional” del manual Contabilidad am biental y económica integrada (SCAEI), y en el año 2002 se publicó un manual “de operaciones” detallado a fin de proporcionar directrices concretas para aplicar los módulos más prácticos del SCAEI. (95) El trabajo incluyó la elaboración, el perfeccionamiento y la comprobación de las normas de contabilidad para el agua según SCAEI 2012; la armonización de la terminología y la clasificación de los residuos y sus deri vados; la modificación de la metodología SCAEI 2012 recomendada para los bosques; y el desarrollo de una contabilidad fiable sobre la energía y las emisiones a la atmósfera. Partiendo de la labor efectuada en proyectos anteriores dedicados a esta área, CREEA desarrolló una base de datos armonizada para la contabilidad eco nómica y ambiental. Toda la información recopilada sobre los cuatro campos ambientales se introdujo en la base de datos. Estos conjuntos de datos integrados cubren 43 países, 200 grupos de productos y 160 sectores económicos de cada país. CREEA proporcionó un marco coherente para la organización de los datos económi cos y ambientales. Estos conjuntos de datos armonizados serán de gran valor para la formulación de políticas ambientales a nivel europeo y mundial http://cordis.europa.eu/result/rcn/91586_es.html

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quiere una nueva lógica, sino también un cambio axiológico con nuevos esque mas de valores. Es necesario plantear un análisis más profundo de la “naturaleza del valor” y del “valor de la naturaleza”. En todo caso se necesita un cambio en la concepción económica del “valor”, tanto si se usan como sino, para actuar sobre opciones que no pertenecen al mercado, considerando el “valor intrínseco” de los bienes y servicios ambientales que soportan la vida, de acuerdo con el enfo que del Valor Económico Total (VET)96. Considerando la importancia de los aspectos económicos y la valoración del ca pital natural, hay que remarcar que los intereses a corto plazo, propios de una economía de mercado, insuficientemente regulada en la cuestión territorial, es tán primando sobre los criterios de sostenibilidad, al mismo tiempo que están introduciendo mayores incertidumbres cuando se implantan procesos que son, en muchos casos, prácticamente irreversibles por la influencia y predominio de los procesos urbanos expansivos poco planificados.

7.3 Uso multifuncional de la tierra y cohesión territorial La definición de un enfoque integrado de la utilización de los recursos de tierras viene siendo, desde hace tiempo, un llamamiento recurrente de las instituciones internacionales para la ejecución de políticas. En la Agenda 21, emanada de la Cumbre de Rio´92, ya se insistía (Capítulo 10 de la Sección II del Programa 21), (CNUMAD, 1992), que la creciente presión que imponen las necesidades humanas a la tierra, un recurso finito, y a los recursos naturales que en ella se sustentan, está creando la competencia y el conflicto que dan origen a la degradación de la tierra.

(96) El concepto de “Valor Económico Total” se convierte en un referente básico. La valoración económica del medio ambiente tiene que incluir los valores de uso y de no uso. Así el Valor Económico Total (VET) es la suma del valor de uso directo (alimentos, biomasa), del valor de uso indirecto (funciones ecológicas de los ecosistemas, del valor de no uso de opción para uso directo o indirecto en el futuro), de existencia (valor por el mero hecho de existir) y de legado (para herencia de los descendientes) (Munashinge, 1995). Este enfoque plantea reconsiderar adecuadamente las cuestiones sobre valor y precio de la naturaleza. El concepto de “valor económico Total” se convierte en un referente básico. Para más información en detalle, puede consultarse (Jiménez Herrero, 2000/08).

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La solución de un conflicto de esa naturaleza exige que se aplique a la ordena ción detierras un criterio integrado (donde se consideren las cuestiones ambien tales, sociales y económicas simultáneamente), y en el cual se examinen todas las necesidades, de manera que puedan seleccionarse los usos compensatorios más eficaces (CNUMAD, 1992). Portodo ello, es importante controlar los procesos de ocupación y uso del suelo a través de sistemas de indicadores, políticas de ordenación y mecanismos de gobernanza avanzados, especialmente para mitigar y adaptarse al cambio cli mático y resolver las demandas en conflicto de usos del suelo con una gestión sostenible del territorio (EEA, 2010d). Los enfoques integrados están permitiendo analizar con mayor claridad cómo las políticas afectan al uso del suelo. En el caso de la UE, un informe de la AEMA sobre Los impactos directos e indirectos de las políticas de la UE sobre la tierra in dica que, ante la situación y perspectivas actuales, se requiere una mejor integra ción de los impactos del uso de la tierra en las políticas comunitarias prestando mayor atención a las preocupaciones ambientales. El informe comprueba cua tro grandes políticas de la UE: la política de cohesión, la política de transporte, la política energética y la política agrícola común- para ver cómo afectan el uso del suelo en toda Europa. El informe identificó el aumento del sellado del suelo, la fragmentación del paisaje debido a las redes de transporte, la degradación de la tierra debido a la agricultura intensiva y la producción de biocombustibles, como los desafíos europeos clave (EEA, 2016). Para poder optar por un desarrollo territorial integrado, urbano y rural, y soste nible, se requiere controlar de forma efectiva los cambios de cobertura y uso del suelo mediante una coordinación e integración activa de políticas, planificación territorial y de participación social democrática con mejor información, gestión del conocimiento, fomento de capacidades endógenas, nuevas tecnologías, y nuevos sistemas de gobernanza. Las cuestiones de la cohesión territorial relacionadas con la sostenibilidad local adquieren una mayor relevancia estratégica y operativa desde la perspectiva eu ropea. De hecho, en el ámbito de la UE, desde la entrada en vigor del Tratado de

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Lisboa en diciembre de 2009, la cohesión territorial, junto con la cohesión econó mica social, se ha convertido en un nuevo objetivo de la Unión Europea, aunque persiste el debate en torno a su concepto y significado. Algunas precisiones se aportan en el Libro Verde sobre la cohesión territorial que plantea una relación armónica entre la eficiencia económica, la cohesión social y el equilibrio ecológico, poniendo el desarrollo sostenible en el centro de di seño de políticas. “La cohesión territorial consiste en garantizar un armonioso desarrollo de todos esos lugares y lograr que sus habitantes puedan aprovechar al máximo sus características inherentes. Por ello, es un medio para transformar la diversidad en un activo que contribuya al desarrollo sostenible de la UE en su conjunto” (UE, 2008). Si la cohesión territorial puede ser vista como una “representación espacial de la sostenibilidad”, significaría que la evaluación de las políticas en términos de cohesión territorial conllevarían un enfoque integrado de gestión sostenible del territorio. De hecho, las dimensiones ambientales del territorio necesitan una profunda cohesión para integrarse con más fuerza como parte de las estrategias de desarrollo sostenible y de las políticas clave a escala local/regional (y también de la UE), donde la agricultura, la energía, el transporte y especialmente las polí ticas para la mitigación y la adaptación al cambio climático, cobran un creciente protagonismo (Jiménez Herrero, 2014). Se vienen constatando una serie de sinergias frente a potenciales conflictos (por ejemplo, con las políticas agrarias productivistas y las políticas de conservación del capital natural) entre los enfoques convencionales de las políticas de cohe sión y los enfoques que plantean la integración de las dimensiones ambientales de la cohesión territorial. De aquí la necesidad, claramente manifestada de iden tificar y caracterizar los territorios, así como de disponer de indicadores adecua dos a sus singularidades y capacidades de transitar por sendas sostenibles. La caracterización ambiental de los territorios y del paisaje requiere una visión geográfica que profundice en su identidad y que permita aportar una importante información de referencia acerca de los activos ambientales y valores patrimo niales y culturales de una región específica. En el desarrollo de nuevos enfoques

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que pretenden abordar la identificación de los factores esenciales de la sosteni bilidad ambiental para reforzar la cohesión territorial la AEMA (EEA, 2010d), seña la varios elementos: · Desarrollo armonioso y sostenible. Poner el desarrollo sostenible en el cen tro de diseño de políticas. · Características inherentes de los territorios. Haciendo el mejor uso de los activos territoriales, protegerlos para las generaciones futuras, y mantener y mejorar el capital natural. · Concentración. Abordar las diferencias en la densidad y otras características naturales para garantizar un desarrollo territorial sostenible y la cohesión so cial, con el reconocimiento de los servicios ambientales de ecosistemas. · Conectividad de los territorios. Fortalecimiento de conexiones naturales e interacciones positivas entre territorios. · Cooperación. Abordar los problemas ambientales transfronterizos y requie ren esquemas de gobernanza para garantizar la cohesión territorial. Con una capacidad limitada del territorio para proporcionar recursos y espacio a fin de satisfacer unas necesidades sociales acordes con los nuevos estilos de vida y al tiempo, absorber los impactos generados, se plantean una serie de safíos a las nuevas políticas territoriales para integrar las relaciones de interde pendencia urbana y rural favoreciendo la cohesión con una visión sostenible del futuro (Jiménez Herrero, 2014). En esta línea, la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 (Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones diversas) aboga por una cohesión territorial como un objetivo común para una Europa más armoniosa y equilibra da buscando el equilibrio entre sostenibilidad, competitividad y cohesión social a través de un desarrollo territorial integrado (UE, 2011a). El enfoque integrado y sos tenible a nivel regional requiere explotar el potencial de cooperación urbano-rural y encontrar fórmulas de coordinación de las intervenciones públicas para que el medio urbano y el rural superen los posibles conflictos de intereses. Las políticas emergentes en esta dirección reconocen la importancia del enfoque multifuncional de los recursos de la tierra y cuenta con el mayor consenso cien

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tífico sobre la importancia de las prácticas de manejo de la tierra para la mitiga ción y adaptación al cambio climático, especialmente destinadas a aumentar la resiliencia de los ecosistemas y los sistemas de producción en tierra (EEA, 2010a). La perspectiva científica avanza en relación a un marco conceptual para un enfo que integrado en el uso de la tierra (Land Change Science) (Turner et al 2007), tal como se indica en la Figura 7.2. Este enfoque científico es fundamental para la investigación del cambio global y la sostenibilidad, a fin de encontrar soluciones pertinentes a los problemas am bientales y sociales. Se trata de comprender la dinámica de la cubierta vegetal y el uso de la tierra desde una visión integrada de un sistema humano ambiental mente acoplado. FIGURA7.2. Marco conceptual para el uso integrado de la tierra. La tierra como espacio - cohesión territorial - ordenación del territorio - diversidad urbana/rural - edificios y transporte

Uso multifuncional de la tierra

Uso de la tierra productiva

Decisión sobre el uso de la tierra

- alimentos, piensos, fibra -los cultivos bioenergéticos - extracción de minerales

- mitigación, Cambio almacenamiento climáticode carbono

- protección de la naturaleza -amortiguación de las inundaciones - servicios ecosistémico - valores del paisaje - recreación

-impactos y vulnerabilidad - adaptación - uso de la tierra, cambio de uso y silvicultura (UTS)

Fuente: Adaptado de Turner II etal, 2007.

Si la tierra es vista como un recurso limitado, pero renovable, tiene la capacidad de atender a las crecientes demandas sociales. Un uso multifuncional pero de intensidad media de la tierra permitiría la cogeneración de productos de uso del suelo y los servicios de los ecosistemas. Así se podría responder más coherente mente al principal desafío para el uso sostenible de la tierra que es encontrar la

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manera de adaptar la demanda de recursos de la tierra con los ciclos regenera tivos y de capacidad de amortiguamiento de los ecosistemas. Esto podría tam bién conducir a una transformación de las sociedades rurales y afectar sectores económicos como la agricultura y la silvicultura (Seto etal, 2010). Esta transformación se encuadra en el nuevo paradigma del mundo rural defi nidos por el desarrollo rural sostenible. Este nuevo marco de referencia descarta que la evolución rural sea sinónimo de declive, sino que es viable una nueva dinámica poblacional y socioeconómica con un resurgimiento de los medios y modos de vida del campo. Activos rurales como la calidad de vida y el medio ambiente, el patrimonio natural y cultural son objeto de una mayor demanda y constituyen cualidades reales que atraen tanto inversiones como trabajadores incorporando tanto nuevas actividades de ocio asociadas al patrimonio natural y cultural como las definidas por una “reindustrialización” de base natural con elementos de identidad, de calidad de vida y diversificación económica. Hay que plantear las bases de un “nuevo diálogo estratégico campo-ciudad” que permita avanzar hacia un enfoque integrador de sostenibilidad territorial, profundizando a nivel local en las interrelaciones urbano-rurales (Jiménez Herrero, 2012).

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8 LOS NEXOSURBANO-RURALES. CAPACIDADESENDÓGENAS Y MECANISMOS COMPENSADORES

Los riesgos y los efectos indeseados de las relaciones urbano-rurales han sido frecuentemente puestos de manifiesto, especialmente respecto a las funciones depredadoras de los espacios urbanos sobre los ecosistemas. Existe una huella ecológica derivada de los procesos de urbanización en el hinter land local que afecta al ecosistema global. Y desde luego, hay que rechazar que la sostenibilidad urbana se construya a costa de la insostenibilidad del medio rural y de los territorios. Sin embargo, la conexión urbano-rural no siempre puede ser considerada negativa y hay posibilidades de potenciar sinergias y aspectos positivos dentro de una intrincada interacción entre las funciones del espacio urbano y los vínculos con el espacio rural y los territorios que conlleva beneficios mutuos (Svedin, 2010). Pero ello, será mucho más fructífero en el marco de una nueva gestión y gobernanza urbana-territorial con nuevos y avanzados enfoques.

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Para plantear una transición urbana-territorial sostenible habría que asumir una nueva cultura de las ciudades, conjuntamente con el refuerzo de las culturas lo cales y el equilibrio estratégico entre campo y ciudad. Los valores patrimoniales del territorio y las culturas locales deben permitir que cada comunidad y cada lugar, puedan aprovechar los recursos y capacidades endógenas, preservar su identidad y seguir beneficiándose de los bienes y servicios de los ecosistemas de forma perdurable. Una “nueva cultura del territorio” que entienda este patrimonio como algo más que una simple mercancía para poder defender los valores ambientales y socia les, la convivencia de usos y las formas racionales de medio y modo de vida con mayor conciencia sobre los límites a la expansión física y económica, (especial mente de los fenómenos de urbanización descontrolada), que vienen impuestos por la capacidad de carga de los sistemas naturales. Cada vez es más prioritario articular adecuadamente el territorio, entendido en sentido amplio, no sólo como un simple recurso sino como marco de nuestra vida colectiva, patrimonio y bien común, espacio de solidaridad y legado para el futuro. Un bien limitado, irremplazable y frágil que ofrece valores patrimoniales, culturales, ambientales económicos y sociales, y que precisa de una gestión am bientalmente racional, eficiente y socialmente cohesionada para permitir desa rrollos urbanos de calidad y ciudades habitables. La sociedad debe participar activamente sobre la base de una información ri gurosa y transparente para que la ciudadanía tome compromisos para orientar mejor la toma de decisiones de las administraciones y los agentes económicos implicados. Todo ello para adoptar modelos de uso del territorio que sean me nos vulnerables y especulativos y más perdurables en el tiempo por su capaci dad de trasmitirracionalidad y valores patrimoniales a las futuras generaciones. Esta percepción también esfundamental para definir el “nuevo paradigma rural”; un modelo sostenible que se caracteriza por un enfoque integrado que prioriza a las zonas geográficas antes que a los sectores económicos y presta mayor aten ción a las inversiones que a las subvenciones, y quiere enfatizar sobre todo, las potencialidades endógenas de los territorios (OCDE, 2008).

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La ocupación del suelo con usos no sostenibles, especialmente por la urbaniza ción y la artificialización del territorio, provocan cambios a largo plazo con pro cesos difícilmente reversibles en el territorio que representan una amenaza para el capital natural y los servicios que prestan los ecosistemas, lo cual favorece la pérdida de biodiversidad y dificulta el suministro de servicios ecosistémicos. Con ello, se produce una disminución de la resiliencia socioecológica de los te rritorios que suele afectar al bienestar de las sociedades por la disminución de sus capacidades para resistir las presiones ambientales y mejorar la eficiencia en el uso de los recursos, afectando negativamente a las capacidades endógenas territoriales para un desarrollo rural sostenible. La restauración de determinados equilibrios socioecológicos a escala regional requiere de procesos de intervención de carácter compensatorio. Muchas veces, los beneficiarios de los servicios ecosistémicos no son los que asumen los cos tes de su conservación, creándose una serie de desajustes que requieren una reconsideración del potencial de la población local que contribuye al manteni miento de esos bienes y servicios ecosistémicos. Hay que utilizar políticas efecti vas y equitativas para reconocer la prestación de bienes y servicios, planteando compensaciones socioeconómicas de los servicios gratuitamente prestados por la naturaleza. Y para ello, se puede recurrir a las técnicas de valoración económica que facilitan una referencia de mercado para ayudar a mantener los ecosistemas y los bienes y servicios que éstos prestan, tal como es el mecanismo de Pago por Servicios Ambientales” (PSA). Un sistema que debe actuar como mecanismo de internali zación de las externalidades ambientales positivas, además de facilitar la orien tación de fondos hacia la conservación, el desarrollo rural y la ordenación del territorio97. El pago portales servicios ecosistémicos se basa en la idea de que los beneficiarios

(97) Estos intercambios pagados ya han comenzado a realizarse de diferentes maneras: consumidores que pa gan un plus por productos orgánicos o “verdes”, gobiernos que pagan a los agricultores y ganaderos poradoptar prácticas de conservación, operadores de turismo que pagan a las comunidades rurales por la conservación de la naturaleza, industrias madereras que compran madera certificada, mercados de secuestro de carbono, etc.

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externos de los servicios ambientales paguen a los propietarios y usuarios locales por adoptar prácticas que aseguren la conservación y restauración de los ecosis temas. En la misma dirección, pueden destacarse los mecanismos definidos por el contrato territorial98 como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural, mediante el reconocimiento y retribución de las externalidades positi vas que las explotaciones agrarias generan y no son remuneradas por el mercado. Desde Naciones Unidas se viene reforzando un claro mensaje en favor de unas re laciones equilibradas entre el mundo rural y urbano, con especial protagonismo de las ciudades intermedias como nodos de conexiones entre ambas realidades y como alternativa social y económica a las megaciudades. La periurbanización expresa la urbanización de las antiguas zonas rurales en la periferia, tanto en un sentido cualitativo (por ejemplo, la difusión del estilo de vida urbano) como en un sentido cuantitativo (por ejemplo, nuevas zonas residenciales). Los vínculos urbano-rurales se refieren a las funciones complementarias y sinérgicas relativas a los flujos de personas, recursos naturales, capital, bienes, empleo, servicios de los ecosistemas, información y tecnología entre las áreas rurales, periurbanas y urbanas (UN-Habitat III, 2015). En la Conferencia de Hábitat II de 1996, ya se establecieron firmemente los pre ceptos de los vínculos urbano-rurales; “las políticas y programas para el desarro llo sostenible de las zonas rurales que integran las regiones rurales a la economía nacional requieren fuertes instituciones locales y nacionales para la planifica ción y gestión de los asentamientos humanos, que hacen hincapié en los víncu los urbano-rurales y tratan a los pueblos y las ciudades como dos extremos de un continuo de los asentamientos humanos” (UN-Habitat, 1996).

(98) A título de ejemplo, en el caso de España, se ha regulado el Contrato territorial mediante el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desa rrollo sostenible del medio rural. Los contratos territoriales se conciben como un instrumento de apoyo a las po líticas de desarrollo rural sostenible, con la intención de orientar e incentivar las actividades agrarias, entendidas en un sentido lo más amplio posible, hacia la multifuncionalidad y la generación de externalidades positivas que contribuyan eficazmente a mejorar los aspectos económicos, sociales y ambientales que configuran la sosteni bilidad del medio rural, todo ello bajo la aplicación de un enfoque territorial. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, Y MEDIO RURAL Y MARINO http://www.magrama.gob.es/es/desarrollo-rural/legislacion/RD1336.2011.ContratoTerritorial_tcm7-182356.pdf

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Sobre esta base, se han reformulado un considerable número de iniciativas del Programa Hábitatincluyendo “la interdependencia urbano-rural”; “la difusión de las buenas prácticas en las relaciones de desarrollo urbano-rural mutuamente beneficiosas”; el llamamiento a “fortalecer la capacidad de los centros de ser vicios rurales y ciudades intermedias, como una estrategia para promover la el crecimiento descentralizado”. Todo ello, se potencia con las nuevas orientacio nes de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Nueva Agen da Urbana (HábitatIII) para abordar el desarrollo urbano y rural de una manera complementaria y mutuamente beneficiosa (UN-HabitatIII, 2015). Con el aumento de la urbanización, los vínculos entre las zonas urbanas, peri-ur banas y rurales se intensifican algunas diferencias que se están reduciendo por la mayor movilidad y conectividad derivada del aumento del flujo de conocimien tos, las actividades económicas y de información entre las áreas urbanas y rura les. En este sentido, aparecen nuevos fenómenos entrelazados. Las poblaciones rurales se están convirtiendo cada vez más un espacio urbanizado (con conexio nes virtuales que juegan un papel decisivo en influir en las opiniones religiosas y culturales, políticas sociales. Al mismo tiempo, las poblaciones urbanas están tomando las actividades que se consideran propias las zonas rurales, como la agricultura y la ganadería (Rodríguez, 2014). Una cuestión cada vez más importante es la seguridad alimentaria y la producción de alimentos en las regiones rurales y urbanas ante la incertidumbre de los efec tos del cambio climático, la gestión insostenible de la tierra y la implementación de las actividades no agrícolas. Las zonas urbanas y rurales son mutuamente dependientes. Las zonas rurales suelen depender de las zonas urbanas para el acceso a los servicios, las oportunidades de empleo y los mercados. Los centros urbanos dependen a su vez de las zonas rurales para obtener una gama de bie nes y servicios, en particular alimentos, agua potable, servicios ambientales, y las materias primas. En una perspectiva amplia de la seguridad alimentaria, la calidad y la nutrición humana (disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad) también es relevante la minimización del desperdicio de alimentos. Aproximadamente, a nivel mun dial, un tercio del total de alimentos producidos para el consumo humano se

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pierde o se desperdicia a través de las cadenas de suministro cada año99 (FAO, 2011). Esto es un problema cada vez mayor en las áreas peri-urbanas y urbanas, al tiempo que supone una presión innecesaria sobre los recursos naturales y los sistemas alimentarios de la ciudad y de la región (FAO, 2011). El fortalecimiento de la infraestructura y la conectividad entre las zonas urbanas y rurales, el acceso al mercado, el almacenamiento y el etiquetado de los alimentos podría reducir este tipo de residuos (UN-HabitatIII, 2015). El fortalecimiento de los sistemas de alimentación de la ciudad-región a través de la inclusión de los mercados eficientes, accesibles y sistemas de distribución ade más de las tecnologías agrícolas aplicables a las áreas urbanas y peri-urbanas, tales como la hidroponía, la agricultura vertical e invernaderos de baja relación costo/energía, pueden servir como alternativa para acercar la producción de ali mentos a los consumidores finales y mejorar la seguridad alimentaria. Proteger las tierras agrícolas frente a la expansión de las ciudades y a la vez, promover la agricultura urbana, serían objetivos comunes y complementarios que pueden re forzarse con la implementación de mejoras para la reducción del desperdicio de alimentos y las economías de proximidad en aras de una mayor sostenibilidad local y autosuficiencia colectiva. Para enfrentarse a los efectos de la urbanización perniciosa sobre las áreas periur banas y rurales, y transitar hacia modelos regionales sostenibles y más resilientes, las zonas urbanas y rurales tienen que asumir un “diálogo estratégico” para cam biar el actual discurso de una dicotomía política, social y geográfica con el fin de evolucionar a una visión de desarrollo integrado con funciones y vínculos de cola boración en todo el territorio apoyado en estructuras y funciones bio-ecológicas.

(99) La FAO estima que la pérdida anual mundial cuantitativa de alimentos y residuos es más o menos del 30% en cereales, 40-50% en tubérculos, frutas y verduras, 20% en semillas oleaginosas, carne y productos lácteos, y del 30% para los peces. (FAO, 2011).

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9 SOLUCIONESSOSTENIBLES Y RESILIENTESCONREDESDE INFRAESTRUCTURASSOCIOTÉCNICAS YBASADAS EN LANATURALEZA

El desarrollo sostenible mundial pasa por actuar prioritariamente en las ciuda des estableciendo mecanismos ecoeficientes que permitan disociar en términos absolutos el bienestar de los ciudadanos con respecto de la utilización de recur sos, la generación de desechos y de las emisiones, incorporando una gestión más eficaz, eficiente e innovadora de los flujos urbano-territoriales que depende de la disponibilidad y control del conjunto de infraestructuras existente. Una combinación de innovaciones para la sostenibilidad y la resiliencia urbana y territorial con mejoras en la productividad de los recursos, un mayor uso de los recursos renovables locales y servicios de los ecosistemas, así como la reutilización de productos de desecho, permite gestionar los metabolismos de forma ecoefi ciente para orientar el desarrollo urbano hacia a una nueva generación de patro nes de ciudades y una reconfiguración de las redes de infraestructuras.

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Lógicamente, es mucho más fácil la introducción de innovaciones sostenibles y adaptativas en las nuevas construcciones urbanas y nuevas redes de infraestruc turas que cuando se trata de hacer una reconversión de las ciudades existentes y de las redes de infraestructuras instaladas. Siguiendo el esquema de Hodson & Marvin (2010), se pueden distinguir cuatro tipos de redes urbanas “verdes” atendiendo a dos consideraciones. La prime ra plantea si las respuestas urbanas se centran en las nuevas construcciones y nuevas redes de infraestructuras, o se refieren a la adaptación de las ciudades e infraestructuras. La segunda indica si las respuestas urbanas tienen que ver con un enfoque de cambio integrado (sistémico) o simplemente con una categoría particular de entorno o red de infraestructuras (Hodson & Marvin, 2009; UNEP, 2013b). Así pueden definirse las categorías de: · “Eco-urbanismo Integrado”, como nuevos desarrollos urbanos (eco-isla, eco ciudad, eco-barrio, eco-pueblo o casa ecológica), donde el diseño integrado incluye las redes de infraestructura para lograr elevados objetivos de soste nibilidad. · “Nuevas redes de tecnologías urbana”, donde la atención se centra en una tecnología en particular en lugar de en un enfoque integrado, promoviendo alternativas a la energía convencional, el agua, los residuos y las redes de transporte a través de la construcción de nuevos sistemas de infraestructura y la creación de nuevas interconexiones o reestructuración de recursos. · “Transiciones urbanas sistémicas”, entendidas como modernizaciones de in fraestructuras y/o edificios urbanos existentes utilizando un enfoque de red integrada (fomentan el cambio socio-técnico sistémico para afrontar el cam bio climático y la escasez de recursos con visiones sociales más amplias). · “Reequipamiento de la red de Infraestructuras urbanas” son modernizacio nes que buscan reconfigurar los sistemas de infraestructura particulares que abordan cuestiones como el suministro de agua, la seguridad energética, la seguridad alimentaria o la capacidad de recuperación de inundaciones. Las redes de infraestructuras de las que se benefician las ciudades, se conciben como sistemas socio-técnicos que cuentan con la capacidad no solo de deter minar cómo fluyen, se usan y se disponen los recursos de los sistemas urbanos,

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sino que, además, el diseño, la construcción y la operación de infraestructuras también tienen la capacidad de dar forma a los “estilos de vida” (UNEP, 2013a), en la medida que pueden contribuir al bienestar social y a la sostenibilidad y resiliencia urbana. La importancia de las infraestructuras está reconocida explícitamente en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Dentro del Objetivo 9 (“Construir in fraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación), se propone la meta de “Desarrollar infraestructuras fia bles, sostenibles, resilientes y de calidad, incluidas infraestructuras regionales y transfronterizas, para apoyar el desarrollo económico y el bienestar humano, con especial hincapié en el acceso equitativo y asequible para todos” (UN, 2015). Como se señala desde Naciones Unidas, la disponibilidad y el uso de las in fraestructuras, condicionan la sostenibilidad del desarrollo urbano y regional, en tanto que permiten una amplia gama de funciones para el acceso a merca dos, la prestación de servicios y el suministro de bienes y servicios para los ciu dadanos en términos de calidad de vida, salud y bienestar. Pero además, existe una relación interconectada de la urbanización y las infraestructuras sobre las que circulan gran parte de los flujos de los metabolismos urbanos y rurales que, en general, tienen que ver con la energía, el agua, la vivienda, la sanidad, la gestión de desechos, los sistemas de transporte y el abastecimiento de ali mentos que afectan a las condiciones del equilibrio ambiental del entramado urbano-rural. Más concretamente, en el Informe del Programa de Naciones Unidas para el Me dio Ambiente sobre la disociación a nivel de ciudad: Flujos de Recursos Urbanos y el Gobierno de Transición de Infraestructura (UNEP, 2013a), se hace hincapié en las implicaciones de recursos de la urbanización futura desde la perspectiva de la Ciudad-Región, y se proponen los siguientes enfoques: a) Considerar las redes de infraestructura como sistemas socio-técnicos, teniendo en cuenta los componentes humanos, además de la dimensión física de la infraestructura; b) Plantear la promoción de los flujos circulares de recursos (metabolismo urbano circular); c) Aplicar el Análisis de Flujo de Materiales como base de la economía política urbana; d) Reconocer la importancia de la “perspectiva multiescala” en

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la definición de las necesidades urbanas y de las corrientes de recursos sosteni bles; e) Aprovechar las ventajas que ofrecen los sistemas naturales y los servicios ecosistémicos para reducir el consumo de recursos finitos. El enfoque innovador del informe citado se refleja en la concepción de los mar cos de las redes de infraestructura como sistemas socio-técnicos, destacando siete disposiciones clave de infraestructura: agua, energía, transporte, materiales de construcción, saneamiento, suministro de alimentos, y los espacios públicos. Pero también resalta la importancia de los intermediarios, como los agentes do minantes para el cambio, así como el hecho de que los procesos y las dinámi cas sociales deben entenderse e integrarse en cualquier evaluación de las inter venciones relativas a las infraestructuras urbanas y a la reconfiguración de las corrientes de recursos. Igualmente, es notable la aplicabilidad del enfoque en un amplio número de ciudades100. Un conjunto de 30 estudios de casos ofrecen ejemplos de enfoques innovadores para el cambio de infraestructura sostenible en una amplia gama de contextos urbanos que podrían inspirar a los líderes de otras ciudades a adoptar soluciones creativas similares. Finalmente, se destaca que las innovaciones en sí mismas no son suficientes sino se integran en visio

(100) Un conjunto de 30 estudios de casos que ofrecen ejemplos de enfoques innovadores para el cambio de infraestructura sostenible incluyendo las consecuencias financieras de las ciudades del futuro, en términos de nueva urbanización y también de reequipamiento de las infraestructuras existentes. Las ciudades y los casos estudiados son: 1. Auroville, India– restoring ecology anbuilding social unity; 2. Bangalore, India– building green gated communities; 3. Masdar, Abu Dhabi –envisioning a sustainable city in the desert; 4. Songdo, Republic of Korea – constructing a hi-tech eco-city; 5. Treasure Island, San Franciso, USA – developing a mixed-use eco-island; 6. Vauban, Freiburg, Germany – living sustainably in a low energy, low cardistrict; 7. Accra, Ghana – utilising was tewater for urban agriculture; 8. Bangkok, Thailand –investing in public transport; 9. Beijing, China – recycling water with on-site wastewatertreatment; 10. Durban, South Africa – closing loops in solid waste management; 11. Kampala, Uganda – re-using organic waste to reduce landfill impact; 12. Karachi, Pakistan – collaborating with the poorto extend sanitation services; 13. Lagos, Nigeria – rapidly implementing a public bus system in Africa; 14. Lilongwe, Malawi – developing waterless sanitation solutions for informal settlements; 15. Medellín, Colombia – building social inclusion with cable cars; 16. Finnish municipalities –pursuing carbón neutrality; 17. Kitakyushu, Japan – collaborating to achieve zero waste; 18. Melbourne, Australia – strategising for a carbon neutral future; 19. Portland, USA – preparing for climate change; 20. San Jose, USA – building a green vision; 21. Singapore – doing more with less water; 22. Totnes, United Kingdom –transitioningtowns towards sustainability; 23. Växjö, Sweden – using renewable resourcesto provide heat and electricity; 24. Buenos Aires, Argentina –growingfood locally to feed the city; 25. Cape Town, South Africa – retrofitting lowincome housing forenergy eficiency; 26. Chennai, India – harnessing rainwaterto enhance water supply; 27. Curitiba, Brazil – incentivising citizens to get involved in recy cling; 28. Ho Chi Minh City, Vietnam – encouraging cleaner urban environments; 29. Lingköping, Sweden – fuelling public transport with waste; and 30. Seoul, Korea – reintroducing nature to address city problems (UNEP 2013b).

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nes estratégicas más amplias para la ciudad y que, siendo cada ciudad única, las intervenciones deben adaptarse al conjunto de desafíos y oportunidades pre sentes en cada caso. Entre las claves para alcanzar la sostenibilidad y una mayor capacidad de adap tación de las ciudades ante los nuevos escenarios socioambientales destacan la planificación de infraestructura con tecnologías y sistemas que funcionen en circuito cerrado, especialmente imitando y aprovechando la función de los eco sistemas naturales en un contexto regional. Las sinergias positivas de los nexos urbano-rurales, la calidad del paisaje, la co nectividad y las soluciones basadas en la naturaleza, son elementos que favore cen el desarrollo de una economía verde y la gestión del capital natural en el ám bito de la sostenibilidad local/regional, lo que comporta importantes beneficios ambientales para la población urbana. La ordenación urbanística del territorio mediante la estructuración y disposi ción de las “infraestructuras verdes” y los “corredores verdes”101 en el territorio, cobran mayor importancia cuando se afianza el propósito de conectar y gene rar sinergias medioambientales y paisajísticas entre los espacios naturales y zonas urbanas (Benito, 2014). El conjunto genérico de las infraestructuras verdes, que están presentes en los entornos rurales y urbanos, desempeñan un importante papel para la sos tenibilidad y la resiliencia socioecológica de las ciudades trabajando con la naturaleza, lo que permite una mayor cohesión del espacio regional, lo que

(101) La expresión corredor verde se aplica genéricamente a una franja de territorio que por sus características ambientales –vegetación, presencia de fauna– permite poner en contacto dos áreas naturales que de otro modo permanecerían desvinculadas. La vinculación contribuye a la viabilidad de los ecosistemas ya que, cuando se encuentran aislados unos de otros, tienden a degradarse. Un corredor verde en el ámbito urbano realiza una función similar, en este caso une los diferentes tipos de áreas verdes que se encuentran dentro de la ciudad o en zonas adyacentes. En primer lugar permite aumentar la biodiversidad urbana a través de la continuidad de espacios verdes. En segundo, el hecho de incrementar la presencia de especies vegetales en el contexto, ayuda a mitigar el efecto de isla de calor urbano. Un corredor verde transforma la calle contaminada y ruidosa en un espacio de estancia pacificado en donde el ambiente es acogedor y más confortable http://www.ecourbano.es/ faq_herramientas.asp?cat=48&cat2=&id_pro=70.

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contribuye además, a favorecer soluciones duraderas contra el cambio global y la crisis climática. Es significativo el planteamiento de las infraestructuras verdes en relación con la sostenibilidad urbana, rural y también global, por sus implicaciones en las accio nes de atenuación y adaptación al cambio climático. Así, por ejemplo, con la edi ficación sostenible, incluyendo las políticas de eficiencia energética de los edifi cios, se promueve la utilización y el desarrollo de nuevos materiales y elementos de diseño derivados de coproductos de la agricultura o complementarios de los cultivos habituales, lo que refuerza las soluciones de infraestructura ecológica, como los tejados y paredes verdes que contribuyen a reducir las emisiones, dado que necesitan menos energía para calefacción y refrigeración. En esta línea, la inversión en infraestructura verde puede proporcionar el marco unificador para la creación de un continuo entre los elementos verdes de los pai sajes rurales y urbanos. Asegurar un futuro sostenible para las ciudades requie re de la silvicultura, la agricultura y la horticultura urbanas, además de jardines, biodiversidad y parques, espacios públicos (ONU-HABITAT, 2012), apoyados de manera estratégica en determinadas técnicas, como la bioingeniería, filtros bio lógicos, fitorremediación y otrasteconologías blandas. Además, en la visión europea, como indica el Comité de las Regiones, “fomen tar la agricultura y la silvicultura sostenibles en la infraestructura verde, con el desarrollo de materiales ecológicos para la construcción, es indispensable para la solidaridad entre territorios rurales y urbanos, porque la explotación de materiales tradicionales para la construcción en la ciudad y para las infraes tructuras grises ejerce una fuerte presión sobre el medio rural, e incluso el ma rítimo” (CDR, 2013). Cuando el ámbito territorial sobre el que se proyecta la infraestructura verde es la ciudad, se habla de infraestructura verde urbana, que se concibe como una red interconectada y complementaria de los espacios verdes urbanos que incluye a todos aquellos elementos destacados por su importancia ambiental, paisajística o patrimonial, así como a sus correspondientes procesos y flujos ecológicos.

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Lo que tradicionalmente se ha venido denominando como áreas o zonas verdes urbanas, en los últimos tiempos ha sufrido una importante reorientación por lo que respecta a sus funciones de sostenibilidad y resiliencia urbana. Estas zonas, se han visto revalorizadas por convertirse en las principales proveedoras de fun ciones y servicios socioecosistémicos, lo que implica que ofrecen beneficios im portantes de carácter ambiental, social y económico (CEA, 2014). De esta manera, se está promoviendo el concepto y el enfoque de las infraestruc turas verdes como una solución inteligente a las necesidades actuales, tanto en términos ambientales como socioeconómicos y de acción política, con capaci dad para apoyartanto objetivos ambientales y desostenibilidad, conjuntamente con otras políticas que aprovechan potenciales sinergias. Aunque no existe una definición totalmente aceptada, en general, una Infraes tructura Verde, es un concepto amplio, que incluye características naturales, así como características artificiales, con el objetivo de promover la salud de los eco sistemas y la resiliencia, contribuir a la conservación de la biodiversidad y mejo rar los servicios de los ecosistemas (Naumann etal, 2011). El fortalecimiento de los ecosistemas existentes o el desarrollo de infraestruc turas naturales como la gestión de cuencas para equilibrar las necesidades de agua, la protección de las zonas costeras, la reforestación aguas arriba, la restau ración de humedales y riberas, contribuyen significativamente a la sostenibilidad urbana y territorial. De aquí la importancia de contar con infraestructuras que protejan los ecosistemas y las zonas naturales de amortiguamiento para minimi zar el riesgo y la vulnerabilidad de las ciudades y los territorios, tal como se indica en la Figura 9.1.

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FIGURA 9.1. Principales elementos de una infraestructura verde.

Fuente: (CE, 2014c).

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La implementación de soluciones basadas en la naturaleza, como son las in fraestructuras verdes, pertenece al ámbito del enfoque ecosistémico102 de la planificación de ciudades y territorios, lo que supone una mayor atención a la mejora ambiental y al fortalecimiento de los ecosistemas, siendo además, eco nómicamente racional. Las ciudades son parte de la biosfera y deben aspirar a un equilibrio de su huella ecológica entendiendo a la naturaleza como parte del ecosistema urbano (Jiménez Herrero, 2016). La protección de los sistemas y de las zonas naturales de amortiguamiento para mitigar el cambio climático, supo nen unas buenas prácticas de reducción de riesgo de desastres, el impacto de las inundaciones, las marejadas ciclónicas y otras amenazas (ONU-Habitat, 2011). El fallo de determinadas infraestructuras convencionales (“grises) y los impactos ambientales originados, están facilitando la implantación de soluciones basadas en la naturaleza, mediante la construcción de infraestructuras verdes para reducir los impactos del cambio climático y los riesgos de los desastres naturales, inclu yendo precipitaciones extremas, inundaciones, movimiento de masa húmeda (por ejemplo, avalanchas y deslizamientos detierra) y oleadas de tormentas. Este es un enfoque estratégico que está calando en muchas partes del mundo y también en Europa con el objetivo de aumentar la capacidad recuperación de los desastres, mejorar la política sobre la gestión del riesgo y reforzar la mitigación de los peligros naturales meteorológicos y climáticos de las sociedades (EEA, 2015b). Las infraestructuras verdes ofrecen ventajas naturales frente al uso exclusivo de las costosas y normalmente, unifuncionales infraestructuras grises de tipo conven cional, mientras que la naturaleza, a menudo, proporciona múltiples soluciones (102) La gestión basada en el ecosistema considera a éste en su totalidad, incluyendo al ser humano y al medio ambiente. Se centra en unidades ambientales naturales como las cuencas hidrográficas, los humedales o los eco sistemas costeros (y los asentamientos humanos que en ellas viven o de cuyos recursos dependen). Reconoce las presiones resultantes de las necesidades y excesos de la sociedad e intenta promover patrones de uso del suelo y de los recursos que no minen las funciones y los servicios fundamentales del ecosistema de los cuales dependen los habitantes de la ciudad. Los ecosistemas sirven como zonas de amortiguamiento y protección contra amenazas naturales. Afianzan la resiliencia de las comunidades, fortaleciendo los medios de sustento, la disponibilidad y calidad del agua potable, el abastecimiento de alimentos y otros recursos naturales. Debido al proceso de expansión urbana, las ciudadestransforman su entorno circundante y a menudo generan nuevos riesgos. La urbanización de las cuencas puede modificar los regímenes hidrológicos y desestabilizar las laderas, aumentando así las amenazas tales como las inundaciones y los derrumbamientos. Mantener un equilibrio entre las actividades humanas y los ecosistemas es una excelente estrategia para reducir los riesgos y contribuir a la resiliencia y a la sostenibilidad (ONU-Habitat, 2011).

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que también son más baratas, más robustas, y mucho más sostenibles económica y socialmente. De hecho, vienen a complementar o, en algunos casos, a sustituir determinadas funciones de producción, distribución o transporte. La atracción principal de soluciones naturales es su multifuncionalidad potencial para hacer frente a varios problemas al mismo tiempo, es decir, su capacidad de ofrecer varias funciones y beneficios en la misma área espacial (Ecotec & NENW 2008; EEA 2014c). Además, las solucionesdeinfraestructuraverde y lasacciones de la preservación,desa rrollo y mantenimiento son menos costosos a medio y largo plazo que las correspon dientes a la infraestructura gris, teniendo en cuenta que en su coste global no se inter nalizan los costes externossocioambientales,actualmente sufragadospor la sociedad. Adicionalmente, las soluciones inspiradas o basadas en la naturaleza y en sinergia con la biodiversidad (ingeniería ecológica) requieren menos intensidad energética y man tenimiento que las soluciones convencionales y por consiguiente, son más eficaces y sostenibles mientras que proporcionan una amplia gama de beneficios colaterales para la economía local, el tejido social y el medio ambiente en general (CDR, 2013). La infraestructura verde ofrece múltiples beneficios recíprocostanto a las zonas rurales como urbanas aportando soluciones dinámicas e innovadoras en la ad ministración del territorio y los usos conflictivos del suelo de un modo coherente, desde el punto de vista espacial. Muchas medidas de reducción de la huella de carbono y adaptación al cambio climático se basan en soluciones de infraestruc tura verde, pero su implementación es muy beneficiosa para frenar la pérdida y la degradación y fragmentación del paisaje. La protección y uso sostenible del capital natural de Europa frente a las agre siones de la fragmentación103, la expansión urbana y la explotación intensiva de (103) Europa: un continente fragmentado. A lo largo de las últimas décadas, las actividades tradicionales de uso del suelo, como la agricultura, se han hecho más intensivas en su conjunto. Hay vastas zonas de Europa que se han transformado también en zonas urbanas o han sido destruidas por una red de transporte cada vez más den sa. Las estadísticas recientes de la Agencia Europea de Medio Ambiente ilustran hasta qué punto dichos cambios son significativos. En solo la década pasada, en torno al 5% del territorio de la UE se ha convertido en zonas arti ficiales. Las autopistas de Europa también han aumentado su longitud en casi un 41% (15.000 km) en ese mismo periodo y se prevé que aumenten otros 12.000 km en los años venideros. En países densamente poblados como Bélgica, el tamaño medio de las unidades de tierra contiguas no atravesadas por rutas de transporte importan tes se ha reducido a tan solo 20 km² (la media en la UE es de 130 km²) (EEA, 2013b; 2013c).

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la tierra, han propiciado la iniciativa emblemática de la UE para la creación de la Red Natura 2000104, que se convierte en el marco de referencia de espacios naturales protegidos para la infraestructura verde europea, la protección de la biodiversidad y la cohesión territorial (EEA, 2011b). Al mismo tiempo, al implementar una infraestructura verde más allá de las zonas protegidas, se refuerza la coherencia de la Red Natura 2000, ya que las zonas neu rálgicas se vuelven más resilientes, se crean barreras que previenen impactos que puedan afectar a los espacios y se ofrecen ejemplos prácticos de la vida real sobre cómo utilizar ecosistemas protegidos sanos detal forma que se generen beneficios socioeconómicos múltiples para la población y para la naturaleza (CE, 2014c).

(104) La UE se ha fijado el ambicioso objetivo de frenar la pérdida de biodiversidad en Europa hasta 2020. En el centro de todos sus esfuerzos está la creación de una red de zonas protegidas a escala de la UE que se extiende por los 28 Estados miembros, llamada red Natura 2000. Hoy en día, la red está conformada por más de 27.000 espacios, que cubren aproximadamente el 18% de la superficie terrestre de la UE, así como importantes zonas marítimas. Natura 2000 es la base de la infraestructura verde de Europa. No solo supone una importante reserva de biodiversidad y ecosistemas sanos, cuyo objetivo es revitalizar entornos degradados de todo el paisaje, sino que también ofrece numerosos servicios ecosistémicos a la sociedad, cuyo valor ha sido calculado en entre 200.000 y 300.000 millones de euros anuales, EEA, (2011a). Puede consultarse el visor de natura 2000: http:// natura2000.eea.europa.eu

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n las ciudades se concentran los problemas pero también son espa cios que tienen capacidad de encontrar soluciones duraderas para en carar la transición socioecológica de la nueva era urbana del siglo XXI.

E

El diagnóstico parece claro sobre las capacidades positivas de las áreas urbanas. Las instituciones internacionales insisten en que estos nodos de población son un terreno fértil para la ciencia, la tecnología, la cultura, la innovación y la creatividad, tanto individual y colectiva como productiva, a la vez que proporcionan oportunidades para mejorar el acceso a los recursos y los servicios, incluyendo, asimismo, opciones sociales y ambientales para combatir retos globales, como el impacto del cambio climático. La exigencia de nuevas agendas estratégicas y marcos de referencia, que cuenten con potentes estructuras institucionales, se hacen ahora más necesarias para de finir los nuevos paradigmas urbanos y encuadrar coherentemente las políticas, las normativas, los sistemas de planificación, la gestión y la gobernanza partici pativa de las ciudades y las regiones, en un contexto nacional y supranacional.

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10 HACIANUEVOS PATRONES YTRAYECTORIAS PARA LA SOSTENIBILIDAD LOCAL En un amplio proceso de transición socioecológica, se evidencia la necesidad de cambiar el modelo de producción y el modelo de consumo, pero también de transformar el modelo de “hacer ciudad”, de “vivir la ciudad” y de “gobernar la ciudad” para dar otro sentido más humano y convivencial a un nuevo paradigma de progreso sostenible marcado por el predominio urbano. En las ciudades se concentra el poder, los problemas y una buena parte de las soluciones locales y mundiales, contando con las positivas potencialidades so cioeconómicas, ecoinnovadoras y culturales, consustanciales a las mismas. En forma simultánea las fuerzas impulsoras de la moderna urbanización conlle van cambios de modelos y de relaciones socioecológicas que provocan nuevas tensiones sociales, unido a una mayor vulnerabilidad a los desastres y riesgos de insostenibilidad más elevados. Las dinámicas que afloran en los complejos entramados urbanos concentran importantes retos como el desempleo, la se gregación, la pobreza, delincuencia, favoreciendo epidemias de salud pública o trastornos sociales que pueden afectar la capacidad de una ciudad para satisfa cer sus necesidades (Banco Mundial, 2015). De hecho, en la actualidad se constata un aumento de la pobreza multidimen sional y la degradación ambiental que afecta a más de dos tercios de la pobla ción mundial que vive en las ciudades con mayores niveles de desigualdad que hace 20 años. Alrededor de un tercera parte de la población urbana mundial vive en condiciones marginales y en 2020, alrededor de 889 millones de personas vi virán en barrios marginales o suburbios (ONU–Habitat 2015a).

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Los patrones urbanos vigentes son altamente insostenibles. La prevalencia del modelo estándar de urbanización global ha producido densidades desequilibra das, segregación, pobreza y degradación del medio ambiente. Además, se han perdido las ventajas económicas ofrecidas por las economías de aglomeración, y al mismo tiempo la pérdida del sentido de la convivencia que la calle y el es pacio público podía generar. Los factores de insostenibilidad de este modelo in cluyen el aumento del coste de la vida en las ciudades, alto consumo de energía e impactos negativos en el medio ambiente en la mayoría de partes del mundo (ONU–Habitat 2015b). A esto se añaden las dificultades de un tiempo de crisis múltiples (ambientales, financieras, económicas, sociales y políticas) por lo que se imponen tiempos de soluciones para las ciudades basadas en la lógica de la sostenibilidad y la re siliencia sistémica buscando círculos virtuosos y compartiendo nuevos valores ciudadanos de convivialidad urbana. Las nuevas formas de gestión y gobernanza de las zonas urbanas y sus entornos, deben concebirse desde un enfoque sistémico-estructural y dialéctico, enten diendo los espacios urbanos en su totalidad, su complejidad y su propia diná mica interior-exterior-global. Para acelerar un cambio paradigmático es preciso propiciar “ciencias extraordinarias”, en el sentido planteado originalmente por T. Khun (1968), que puedan ofrecer respuestas para los emergentes problemas que los vigentes paradigmas no son capaces de resolver. Probablemente, la emer gente ciencia de la sostenibilidad y el enfoque de las transiciones socioecológicas pueden contribuir decisivamente a la definición de un nuevo paradigma urbano. Este nuevo paradigma emergente se enfrenta al agotamiento del anterior para digma de crecimiento universal, toda vez que una mayoría de las ciudades se enfrenta a cambios demográficos con mayores tensiones ambientales, econó micas y sociales. Y ante este panorama, son imprescindibles cambios radicales en los enfoques tradicionales con visión parcelaria, compartimentada y lineal. Ahora se necesi tan visiones holísticas apoyadas en mayores conocimientos de las dinámicas complejas para avanzar hacia enfoques sistémicos, integrados y participativos

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en todo el amplio campo de la gobernanza, planificación y gestión urbana-terri torial, priorizando la dimensión institucional de la sostenibilidad urbana y terri torial. Es la capacidad institucional, precisamente, la que actúa como elemento catalizador de la transformación del proceso decisional sobre bases transversa les de “buena gobernanza”. Los marcos normativos y legales municipales, se han visto reforzados y frecuen temente superados por las acciones voluntarias de gobernanza aplicadas a la sostenibilidad local, especialmente a través de la implantación generalizada de las Agendas 21 Locales que surgen del Capítulo 28 de la Agenda 21 de Río’92. Con este modelo, ampliamente implantado como marco estratégico, se ha ve nido fomentando un proceso de diálogo con los ciudadanos, organizaciones y entidades para adoptar un plan de actuación ambiental y de desarrollo urbano más sostenible. En esta línea, se vienen planteando mecanismos integrados tan to para el diagnóstico como para la gestión y la participación social, donde los aspectos ambientales y de calidad de vida jueguen un papel preponderante. El papel desempeñado por la Carta de Aalborg de 1994 y su revisión posterior (Aalborg+10) ha sido de especial importancia para el desarrollo de la Campa ña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles en Europa105, que ha venido cen trando las actuaciones en una planificación participativa, uso de indicadores y sistemas de gestión para su implementación y supervisión. Además, con el lan zamiento del Pacto de Alcaldes y Alcaldesas en 2008, nació un nuevo modelo de gobernanza en Europa, conectando de forma directa los niveles políticos locales y de la Unión Europea, que ha tenido una gran proyección internacional. El importante enfoque de las Naciones Unidas acerca de la urbanización se re fuerza en las dos últimas décadas con la Conferencia Hábitat II celebrada en 1996, que proporciona las orientaciones para garantizar una vivienda adecuada para todos y a generar asentamientos humanos sostenibles en un mundo creciente

(105) La Carta de Aalborg fue aprobada por los participantes en la Conferencia europea sobre ciudades soste nibles, bajo el patrocinio conjunto de la Comisión Europea y la ciudad de Aalborg y organizada por el Consejo Internacional de Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI).

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mente urbanizado, tal como se recoge en la Agenda Hábitat: la Declaración de Es tambul sobre Asentamientos Humanos. Desde entonces, más de 100 países han recogido en sus constituciones el derecho a la vivienda adecuada. Los patrones de crecimiento y desarrollo que han dominado en esta época de explosión urbana y globalización económica, suponen mayores oportunidades y desafíos. En la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible de 2012, conocida como la Cumbre de Río+20, en el documento final, El futuro que queremos, se hacía hincapié en la importancia de las ciudades y los asentamien tos humanos sostenibles bien planeados y desarrollados, aplicando enfoques integrados de la planificación y la gestión a fin de fomentar sociedades sosteni bles desde los puntos de vista económico, social y ambiental (NU, 2012). En esta línea, posteriormente, en el séptimo Foro Urbano Mundial (WUF7) se in sistía en el concepto de “nuevo paradigma urbano” que se ha impulsado en la Campaña Urbana Mundial de Naciones Unidas de cara a la Nueva Agenda Ur bana Mundial, con un claro mensaje: “La batalla por el desarrollo sostenible se ganará o perderá en las ciudades”. Asimismo, la campaña, centrada en el tema: El Futuro que Queremos, la Ciudad que Necesitamos, plantea hacer frente a la ur banización acelerada y la insostenibilidad del paradigma urbano de las últimas décadas, enfrentando la oportunidad de garantizar un futuro urbano brillante y sostenible, ya que la “prevalencia del modelo estándar de urbanización global ha producido densidades desequilibradas, segregación, pobreza y degradación del medio ambiente” (ONU-Habitat, 2015a). Las iniciativas europeas también cuentan con un propio contexto político-insti tucional definido por la Agenda Urbana de la UE y la Agenda Territorial Europea, lo que supone contar con un importante marco de referencia sobre el que se asientan las nuevas acciones estratégicas recogidas en el Pacto de Ámsterdam, de acuerdo con la Declaración de Riga de 2016. El nuevo objetivo de integrar me jor las políticas urbanas y territoriales para establecer nuevas formas de admi nistración, cooperación y gobernanza entre los gobiernos locales, regionales y nacionales, pero no solo en el contexto de la Unión Europea, sino atendiendo también al nuevo escenario internacional.

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El impulso institucional de Naciones Unidas para promover internacionalmente la Nueva Agenda Urbana Mundial, afianza el proceso de transformación de las ciudades y las regiones del siglo XXI, trazando caminos de respuesta a los desa fíos de la urbanización y el desarrollo sostenible mundial, (ONU-Habitat, 2015b). La crisis climática y la sostenibilidad global marcan las pautas de gobernabilidad mundial y dan forma al modelo que presenta la economía, el medio ambiente y la sociedad como sistemas integrados, cuya gestión corresponde a todos los niveles de gobierno, con una especial trascendencia para las ciudades y áreas urbanas. Con todo ello, ahora los gobiernos locales tienen que reforzar sus propias ca pacidades para la acción, construir alianzas fuertes y sobre todo, estar compro metidos con la visión del desarrollo sostenible integral. La segunda y la tercera década del siglo XXI será una época decisiva para redefinir la trayectoria urbana de la humanidad. Las soluciones innovadoras para la sostenibidad y la resiliencia urbana en un con texto territorial, requieren el desarrollo y la implementación de planes de acción compartidos entre los gobiernos nacionales, regionales y locales, aplicando en foques de gestión y gobernanza colaborativos entre todas las partes interesadas que estén bien encuadrados en los marcos de referencia de los nuevos paradig mas urbanos del siglo XXI.

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11 LOS NUEVOS MARCOS MUNDIALES PARA LA AGENDA URBANA, EL DESARROLLOSOSTENIBLE Y EL CAMBIOCLIMÁTICO

Una gran parte de las interacciones entre la economía, la sociedad y el medio ambiente, tienen una fuerte dimensión urbana-territorial. Las ciudades y las re giones son los espacios donde hay que abordar, tanto local como globalmente, las limitaciones de recursos y los desafíos sistémicos del planeta ante una cre ciente población que demanda mayor calidad de vida, en medio de inquietan tes escenarios de mayores riesgos y vulnerabilidades para la sostenibilidad del desarrollo urbano. Los marcos de referencia estratégicos son imprescindibles para que las ciuda des, los pueblos y las regiones, compartan una visión de conjunto que coordine y oriente las actuaciones municipales en escenarios mundiales, nacionales y terri toriales, detal manera que se pueda racionalizar, a su vez, el proceso globalizado del desarrollo urbano y las transiciones socioecológicas por vías sostenibles y resilientes. Y bajo estas premisas, a mediados de la segunda década de este siglo, resurgen con fuerza las nuevas orientaciones y directrices institucionales de las llamadas “agendas urbanas y territoriales”. Así, Naciones Unidas, siguiendo iniciativas an

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teriores impulsa la Nueva Agenda Urbana Mundial (con la Conferencia de Habitat III) (Quito, octubre 2010). Este planteamiento también se reproduce a nivel euro peo de la UE, con sus características propias, a través de la Agenda Urbana Eu ropea que, al mismo tiempo, supone un refuerzo a la Agenda Territorial Europea, iniciada años atrás. A su vez, estas iniciativas se tienen que relacionar y coordinar con los nuevos compromisos mundiales adoptadas en 2015 que son de una gran trascendencia para afrontar el desarrollo humano y la crisis climática global. Por una parte, destaca la Agenda para el Desarrollo Mundial 2030, (Septiembre 2015) que incluye los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), (que susti tuyen a los anteriores Objetivos del Milenio, ODM), así como la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (julio de 2015), que adoptó la Agenda de Acción de Addis Abeba como un nuevo marco global para la finan ciación del desarrollo sostenible, con el propósito de alinear los flujos y las polí ticas de financiación con las actuales y futuras prioridades sociales, ambientales y económicas de las sociedades. Por otro lado, se pone en marcha la nueva agenda climática derivada del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, aprobado en 2015 (que sustituye al Protocolo de Kioto y desarrolla la Convención Mundial para el Clima), con el fin de abordar el calentamiento global como el mayor desafío para el desarrollo y la economía mundial, y donde se incluyen importantes metas para la sostenibilidad y la resi liencia de las ciudades y sus entornos. Abundando en la problemática de la vulnerabilidad climática, es destacable la Tercera Conferencia Mundial sobre la Reducción del Riesgo de Desastres de Sen dai (marzo de 2015), donde se aprueba el Marco para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, que pone un mayor énfasis en la gestión de riesgos, el control de las pérdidas y la capacidad de recuperación. Todos estos contextos globales afectan a la visión de las agendas urbanas y sus compromisos con la sostenibilidad mundial. Atendiendo a todos estos com promisos mundiales, están aflorando importantes iniciativas que tratan de es

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tablecer esquemas de gobernanza urbana más amplios en un marco regional en equilibrio con el entorno natural, al tiempo que se están reconsiderando las iniciativas en curso para armonizar los objetivos de sostenibilidad local y global.

11.1 La Nueva Agenda Urbana Mundial El Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ONU-Habi tat organizó el séptimo Foro Urbano Mundial (WUF7) (abril de 2014 en Medellín, Colombia), también llamado Primera Conferencia Mundial sobre Ciudades, bajo el lema “Equidad Urbana en el Desarrollo-Ciudades para la Vida”, realizando una declaración final sobre los objetivos de la Nueva Agenda Urbana Mundial con el compromiso de integrar la equidad urbana en la Agenda de Desarrollo Mundial, para asegurar que las ciudades sean lugares inclusivos, seguros, prósperos y ar mónicos para todos. Desde la visión de Naciones Unidas, la urbanización ha sido una fuerza que ha modificado casi todo: la manera de ser y de pensar, la forma de ocupar el espa cio, los estilos de vida, las relaciones sociales y económicas, y los patrones de consumo y producción. Las ciudades como espacios de innovación, económicos y productivos, proveen oportunidades para mejorar el acceso a los recursos y los servicios, así como opciones en las áreas social, legal, económica, cultural y ambiental. La urbanización ha generado crecimiento económico, desarrollo y prosperidad para muchos. Sin embargo, las ciudades son, igualmente, espacios donde la pobreza multidimensional, la degradación ambiental, la vulnerabilidad a los desastres y al impacto del cambio climático están presentes. Actualmente, más de dos tercios de la población mundial vive en ciudades con mayores nive les de inequidad que hace 20 años (WUF7). Con una nueva agenda urbana se reafirma la relevancia universal de las ciuda des bien planeadas y administradas como verdaderos agentes de cambio hacia modelos de desarrollo urbano sostenibles; y se justifica para superar el desafío de la ausencia de planificación y de un marco legal adecuado que conduce a la incesante expansión de las ciudades, al uso intenso de energía y a los alarmantes

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impactos del cambio climático, a las múltiples formas de inequidad, la exclusión y a las crecientes dificultades en la oferta de un trabajo digno para todos. La nueva agenda pretende promover un modelo de urbanización centrado en la gente, basado en “Ciudades para la Vida” y avanzar hacia modelos de desarrollo sostenible mediante nuevas tecnologías, datos urbanos confiables y enfoques integrales y participativos de planeación, que respondan a los desafíos actuales y a las necesidades emergentes de las ciudades del futuro. En este contexto, esta nueva agenda se ha planteado sobre las siguientes bases, (WUF7, 2014)106: · Alentar a los gobiernos a desarrollar y usar métodos tales como políticas y planes nacionales urbanos que articulen el actual desarrollo urbano con necesidades futuras, y que estén basados sólidamente en los principios fun damentales de equidad, justicia y derechos humanos · Impulsar la cohesión social y romper con las lógicas de segregación social, promoviendo la equidad mediante el fortalecimiento de todos los segmentos de la sociedad, en particular las mujeres, los jóvenes y la población indígena. · Promover la gobernanza local, participativa e inclusiva que empodere a todos los habitantes; reconocer las contribuciones clave de los distintos niveles del gobierno, incluyendo niveles regionales, sub-regionales y municipales; forta lecer los mecanismos formales de coordinación; definir responsabilidades conjuntas, y proveer a cada nivel del gobierno con los recursos necesarios e incentivos para llevar a cabo efectivamente sus respectivos roles. · Promover el desarrollo urbano sostenible, basado en la planeación urbana que fomente la participación de los jóvenes, la igualdad de género y un de sarrollo territorial balanceado; fortalecer la resiliencia al cambio climático y a los desastres naturales; la mejora y prevención de los tugurios; la provisión (106) El Foro Urbano Mundial (WUF por sus siglas en inglés de World Urban Forum) es la Principal Conferencia Mundial en Ciudades, World’s Premier Conference on Cities, organizada cada dos años. Se trata de un Foro técni co no-legislativo que convoca el Programa de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas (ONU-Habitat) para examinar los retos que enfrenta el mundo en relación a los asentamientos humanos, como la rápida urbaniza ción y su impacto en en las ciudades, comunidades, economías, cambio climático y políticas. El WUF promueve la intensa participación de los socios de la Agenda Habitat y de programas internacionales relevantes, fondos y agencias, garantizando así su inclusión en la identificación de nuevos temas, el intercambio de las lecciones aprendidas y el intercambio de buenas prácticas y buenas políticas. http://wuf7.unhabitat.org/theworldurban forum-es.

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de vivienda y servicios básicos; la tenencia segura de la tierra; el acceso a transporte seguro, asequible y sostenible, y el acceso a espacios públicos seguros y servicios para todos. · Promover la participación activa y comprometida del sector privado, la so ciedad civil, incluyendo comunidades de base y otros grupos de interés a través de asociaciones para asegurar el amplio desarrollo económico y so cial, con el fin de reducir la pobreza y generar empleo. Siguiendo esta línea, Naciones Unidas está dando un importante impulso es tratégico con la Conferencia Mundial Hábitat III107, que será la primera cumbre mundial después de la adopción de la Agenda 2030 y el Acuerdo sobre Cambio Climático de París (COP21). Hábitat III es la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (Quito, Ecuador, 17-20 de octubre de 2016). Desde ONU-Habitat, se insiste en que la Conferencia Hábitat III pretende reforzar el compromiso político global con la urbanización sostenible e identifi car y abordar los nuevos desafíos urbanos para el establecimiento de la Nueva Agenda Urbana (HabitatIII, 2016). En este sentido, desde los primeros documentos acerca de la Agenda se hace es pecial hincapié en los llamados “facilitadores del desarrollo”108 y “agentes movili

(107) La Tercera Conferencia de Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Sostenible-Hábitat III- (Quito en octubre de 2016), constituye también el foro para revisar las políticas que afectan al futuro de las ciudades, con el fin de generar una Nueva Agenda Urbana para el siglo XXI. Para ello trata de lograr el compromiso político renovado sobre el desarrollo urbano sostenible, evaluar los logros hasta la fecha, hacer frente a la pobreza e identificar y abordar desafíos nuevos y emergentes. La conferencia dará lugar a un documento conciso, con visión de futuro y orientado a resultados. Esta conferencia reúne a actores urbanos, gobiernos, autoridades lo cales, sociedad civil, sector privado e instituciones académicas en un evento internacional de primer orden, que tiene como objeto debatir sobre los desafíos de la urbanización a escala mundial y tratar de aportar soluciones y encontrar oportunidades en la implementación de los “Objetivos de Desarrollo Sostenible”. http://www.fomen to.gob.es/MFOM/LANG_CASTELLANO/DIRECCIONES_GENERALES/ARQ_VIVIENDA/SUELO_Y_POLITICAS/ACTIVIDAD/PNUAHONU/CYE/CHABITATIII.htm. Para más información: http://unhabitat.org/habitat-iii/. (108) Los “facilitadores del desarrollo” pueden considerarse como los marcos normativos e institucionales que buscan generar crecimiento global a partir de las múltiples y a menudo caóticas fuerzas de la urbanización creando condiciones de mejora en todo el sistema. Ejemplos de “facilitadores del desarrollo” que la Nueva Agen da Urbana pondrá de relieve son políticas nacionales urbanas; leyes, instituciones y sistemas de gobierno; y la extendida economía urbana.

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zadores operacionales”109 que responden a un enfoque múltiple sobre sistemas fiscales locales, planificación urbana, servicios básicos e infraestructura, que conjuntamente pueden consolidar la relación entre urbanización y desarrollo sostenible, contando con una urbanización planificada basada entres principios fundamentales: Normas y Reglamentos, Diseño Urbano, y un Plan financiero, for mando la base de un enfoque de “tres patas”110 hacia la urbanización sostenible. Para el Secretario General de Hábitat III, Joan Clos, “la Conferencia es una opor tunidad única para repensar la política urbana para que los gobiernos puedan responder mediante la promoción de un nuevo modelo de desarrollo urbano ca paz de integrar todas las facetas del desarrollo sostenible, promover la equidad, el bienestar y la prosperidad compartida”111. Hay que resaltar, en todo caso, la importancia de la acción local con la Agenda Urbana para la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda de Desarrollo 2030, a fin de crear un vínculo de refuerzo recíproco en tre urbanización y desarrollo sostenible, así como las interdependencias con los

(109) Los “facilitadores operacionales” tienen como objetivo impulsar el desarrollo urbano sostenible. Su apli cación se traduce en mejores resultados en los patrones de uso de la tierra, en la formación de ciudades y la administración de recursos. La Nueva Agenda Urbana destacará tres facilitadores operacionales, que están sien do conjuntamente denominados por los directivos de ONU-Habitat como un enfoque múltiple sobre sistemas fiscales locales, planificación urbana, y servicios básicos e infraestructura. (110) El primer principio consiste en “Reglas y Regulaciones”. Normas y reglamentostienen el poder de dar forma a la forma y el carácter de la ciudad. Dentro de este principio, son tres áreas específicas de la esencia: la regula ción del espacio público, los derechos de construcción, y los códigos de construcción las que regulan la calidad y las normas de los edificios. Se presta una atención específica en el espacio público, ya que la calidad de este espacio es lo que en última instancia va a determinar la calidad del resto de la ciudad. El segundo principio se refiere al “Diseño Urbano”, en donde se destaca las áreas de implantación espacial, el diseño del espacio abierto, y la importancia de un modelo de la calle bien planificada. El tercer principio se refiere al “Plan Financiero”, en el que se analizan el presupuesto, el sistema de autoridad fiscal local y los fondos del gobierno central. Dentro de este principio, se traen a colación los conceptos de valor de compartir y de reajuste de tierra, ya que es importan te pensar en maneras innovadoras en la planificación de las ciudades modernas. Equilibrar estos tres principios, así como su interconectividad, es de suma esencia en un logro de ciudades sostenibles planificadas con éxito. Una urbanización planificada hace hincapié en los beneficios de las ciudades, tales como la capacidad de gene rar riqueza, empleo, así como los beneficios de convivencia y la diversidad de los intercambios culturales. http:// unhabitat.org/principles-of-planned-urbanization-dr-joan-clos-executive-director-un-habitat-2/ (111) http://onuhabitat.org/index.php?option=com_content&view=article&id=1464:la-nueva-agenda-urbana-se-decide-en-quito&catid=318:noticias-ecuador&Itemid=397

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compromisos climáticos derivados del Acuerdo de París sobre Cambio Climático. Cabe señalar, que como “agenda”, proporcionará una orientación general a los gobiernos de estados nacionales, regionales y municipales, así como a todas las partes interesadas, pero no son en sí mismas decisiones vinculantes, aunque por otro lado, es imprescindible que se reflejen adecuadamente los términos de la COP 21 sobre cambio climático que sí son vinculantes para todos los países firmantes, dado que las ciudades actualmente, son la clave para llevar a cabo acciones rápidas e inmediatas sobre el calentamiento global.

11.2 La Agenda para el Desarrollo Mundial 2030 y los objetivos de sostenibilidad para las ciudades La Agenda 2030 (Transformar nuestro mundo: La Agenda de Desarrollo Sostenible 2030)112, es un marco universal para erradicar la pobreza y lograr un desarrollo sostenible antes de 2030. El programa incluye tanto a países en desarrollo como a los desarrollados113, y se centra en una gama más amplia de temas de desarrollo sostenible. Más pre cisamente, 15 de los 17 objetivos incluyen elementos relacionados con el medio ambiente, el uso de recursos y el cambio climático. La agenda se concreta en los

(112) La adopción de la Agenda 2030 marca la culminación de un proceso integrador de tres años (antes deno minado Agenda de Desarrollo después de 2015) caracterizado por una participación inédita de la sociedad civil y las demás partes interesadas. Supone la continuación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la Con ferencia Rio+20 de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible y las conferencias sobre financiación para el desarrollo, así como los compromisos del nuevo Acuerdo sobre cambio climático de París. (113) La nueva Agenda 2030 redefinirá el modo en que la comunidad internacional colabora en un compromi so global con un futuro diferente para las personas y el planeta, y que colocará al mundo en la senda hacia el desarrollo sostenible. Mientras que los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) se centraban en los países en desarrollo, la Agenda 2030 supone el primer acuerdo global universal que establece una estrategia de acción, universal y completa, que afectará a todos los países y a las políticas nacionales.

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Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)114, aprobados por Naciones Unidas en septiembre de 2015115 (UN, 2015a). Para evaluar los “17 Objetivos” y las “169 Metas” especificadas en la agenda, se in cluyen un conjunto de indicadores que presentan avances significativos respecto a los utilizados hasta ahora para evaluar las actuales estrategias de desarrollo sos tenible, donde se reconoce la importancia de la dimensión urbana para abordar las cuestiones de sostenibilidad más críticas, como la pobreza la desigualdad, el desarrollo económico, el cambio climático y la protección ambiental. De esta manera, las ciudades y las regiones serán clave para la consecución de los ODS globales en un mundo cada vez más urbano (Jiménez Herrero, 2015).

(114) Una agenda a 15 años (2015-20130) con 17 objetivos (y 169 metas) que supone un avance sobre los anterio res Objetivos de Desarrollo del Milenio del año 2000. Lo que se propone ahora es una agenda universal y trans formadora para el desarrollo sostenible basada en derechos, en el que las personas y el planeta ocupan un lugar central. Los Objetivos de desarrollo sostenible son: Objetivo 1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo; Objetivo 2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible; Objetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades; Objetivo 4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos; Objetivo 5. Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamien to de todas las mujeres y niñas; Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad de agua y su ordenación sostenible y el saneamiento para todos; Objetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos; Objetivo 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos; Objetivo 9. Construir infraestructura resiliente, promover la industria lización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación; Objetivo 10. Reducir la desigualdad en y entre los países; Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y soste nibles; Objetivo 12.Garantizar modalidades de consumo y producción sostenible; Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos*; Objetivo 14. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible; Objetivo 15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, efectuar una ordenación sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener y revertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica; Objetivo 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, faci litar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles; Objetivo 17. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible (UN, 2015a). Para un análisis más detallado, véase (Jiménez Herrero, 20015). (115) En agosto de 2015, más de 190 países llegaron a un consenso sobre la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Y finalmente, el 26 de septiembre de 2015, Naciones Unidas aprueba la resolución A 70 – L1: Trans formar nuestro mundo: la Agenda 2030 para un mundo sostenible, donde se explicitan los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Una Agenda a quince años con 17 objetivos y 169 metas que supone un avance sobre los ocho anteriores Objetivos de Desarrollo del Milenio del año 2000 hasta 2015. La nueva Agenda es una acción universal por la sostenibilidad.

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De hecho, el Objetivo de Desarrollo Sostenible Nº 11, se concreta en “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles” con las siguientes premisas: · Para 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales. · Para 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequi bles, accesibles y sostenibles para todos, y mejorar la seguridad vial, en par ticular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación vulnerable, las mu jeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad. · Para 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para una planificación y gestión participativas, integradas y sostenibles, de los asentamientos humanos en todos los países. · Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo. · Para 2030, reducir deforma significativa el número de muertes y de personas afectadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, y reducir sustancialmente las pérdidas económicas directas vinculadas al producto interno bruto mundial causadas por los desastres, haciendo especial hinca pié en la protección de los pobres y las personas en situaciones vulnerables. · Para 2030, reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo. · Para 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad. · Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales, mediante el fortalecimiento de la pla nificación del desarrollo nacional y regional. · Para 2020, aumentar sustancialmente el número de ciudades y asentamien tos humanos que adoptan y ponen en marcha políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai

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para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles. · Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante la asistencia financiera y técnica, para que puedan construir edificios sosteni bles y resilientes utilizando materiales locales. Efectivamente, el ODS Nº 11 representa un gran paso hacia adelante en el reco nocimiento del podertransformador de la urbanización para el desarrollo soste nible mundial, así como el papel de las ciudades a la hora de impulsar el cambio global desde la base. Sin embargo, el papel de las administraciones locales en la consecución de La Agenda 2030, según manifiesta la Red Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales y Regionales (CGLU116), va más allá, porque todos los ODS tienen metas directa o indirectamente relacionadas con el trabajo diario de los gobiernos locales y regionales. Éstos no deberían considerarse como meros implementadores de La Agenda. Los gobiernos locales son responsables políticos, como catalizadores del cambio, que tienen el nivel de gobierno mejor situado para vincular los obje tivos globales con las comunidades locales (CGLU, 2016). Para todas las partes interesadas en aumentar la prosperidad, promover la in clusión social, mejorar la capacidad de resiliencia y la sostenibilidad urbana, el marco de acción ofrecido por los ODS permiten capturar gran parte de la agenda política que existe en casi todas las ciudades, sobre todo, cuando se alinean con los marcos de planificación y gestión existentes para fortalecer el desarrollo sos tenible y proporcionar recursos adicionales a los gobiernos locales (SDSN, 2016). En este contexto, afloran nuevos modelos para la cooperación de las ciudades y (116) Los gobiernos locales y regionales forman parte de una extensa red de: UCLG-MEWA, UCLG-Africa, Plata forma, CEMR, la Federación Española de Municipios y Provincias-FEMP, FLACMA, Cities Alliance, la Association française du Conseil des Communes et Régions d’Europe (AFCCRE). Con la futura agenda urbana, los miembros de CGLU y por supuesto, los gobiernos locales y regionales, a fin de defender el potencial de la acción local para impulsar el desarrollo y contribuir a la consecución de la Agenda ambiciosa, integrada y universal, se compro meten a contribuir activamente con una nueva cooperación global entre las instituciones internacionales, los gobiernos nacionales, la sociedad civil y el sector privado: https://www.uclg.org/es/media/noticias/dias-euro peos-del-desarrollo-cglu-defiende-la-importancia-de-la-accion-local-para-la

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la implementación de los ODS a nivel local, incluyendo aspectos diversos sobre la migración y los refugiados, la reducción de riesgo de desastres, el desarrollo de ciudades inclusivas y resilientes, el intercambio de aprendizaje, las experiencias exitosas de desarrollo y el cambio climático.

11.3 El Acuerdo de París sobre Cambio Climático (COP21) y las iniciativas urbanas Este nuevo convenio se ha calificado como “mejor de lo esperado y peor de lo necesario”117. En todo caso el objetivo acordado en la COP 21, de no superar los 2ºC de sobrecalentamiento a final de siglo respecto a los niveles preindustriales (y el compromiso de hacerlo posible para que quede en 1,5°C), se tiene que tra ducir en acciones políticas para la “descarbonización” de la economía. La cooperación global, como se señala en el acuerdo, es imprescindible. “Cons cientes de que el cambio climático representa una amenaza apremiante y con efectos potencialmente irreversibles para las sociedades humanas y el planeta y por lo tanto, exige la cooperación más amplia posible de todos los países y su participación en una respuesta internacional efectiva y apropiada, con miras a acelerar la reducción de las emisiones mundiales de gases de efecto invernade ro”. (UN, 2015b). Ahora, con el nuevo Acuerdo, se configura un escenario de colaboración mundial para la sostenibilidad global más amplio, incorporando distintas cuestiones so bre cooperación, financiación y transferencia de tecnología, así como sobre los

(117) El texto deberá entrar en vigor en 2020 y debe ser ratificado portodos los países con revisiones cada cinco años sobre los compromisos y las metas de reducción de los países. El reto más inminente es culminar con éxito las negociaciones de los detalles para reunir al menos el 55% de los emisores y el 55% de las emisiones antes de abril de 2017.Para un análisis más detallado puede verse Jiménez Herrero Luis M y de la Cruz Leiva, José L (2015), “Claves para entender el Acuerdo Climático de París: entre la decepción y la esperanza, Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades, (ASYPS). Tribuna ASYPS, nº 7, 18 dic2015, http://sostenibilid adyprogreso.org/tribuna/

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procesos de rendición de cuentas, la necesidad de una transición justa hacia una economía baja en carbono o la vinculación con los nuevos Objetivos de Desarro llo Sostenible (ODS), al tiempo que se ratifica el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas entre grupos de países. El texto del Acuerdo de París deberá entrar en vigor en el 2020 y debe ser ratifica do por todos los países con revisiones cada cinco años sobre los compromisos y las metas de reducción de los países. El reto más inminente es culminar con éxito las negociaciones de los detalles para contabilizar, al menos, el 55% de los emisores y el 55% de las emisiones antes de abril de 2017. No deja de sorprender la modesta participación y protagonismo de las ciudades en las negociaciones de la Cumbre sobre Cambio Climático de París, consideran do el papel de los socioecosistemas urbanos en la gran transición socioecológi ca hacia una economía hipocarbónica. Pero la representación de las ciudades en las decisiones parece a todas luces insuficiente y un tanto marginada frente a la capacidad de decisión de los Estados, aunque contendencias crecientes de mayor capacidad de decisión a nivel local. Por su parte, la UE, de acuerdo con el objetivo de no superar los 2ºC, ha adop tado el compromiso de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 80-95% por debajo de los niveles de 1990 de aquí a 2050 (Consejo Europeo fe brero de 2011). Tales compromisos políticos, siguiendo las recomendaciones del Grupo Intergubernamental de expertos sobre el cambio climático (IPCC), que son necesarias por parte del conjunto de los países desarrollados, se deben traducir en significativas políticas comunitarias en materia de eficiencia, consumo energético y aumento de renovables en el mix energético en línea con la descarbonización. No obstante, existen importantes iniciativas de alcaldes y grupos de ciudades que han puesto de manifiesto en la COP 21 la importancia de la lucha urbana contra el calentamiento global, con lo que se evidencia la capacidad y agilidad municipal para adoptar medidas efectivas de mitigación y adaptación al cambio climático. Así, cabe destacar las iniciativas de políticas locales de alcaldes de 25 megaciu dades miembros de la denominada red de megaciudadee mundiales compro

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metidas contra el cambio climático, C40118 que se han aliado para diseñar políti cas que contribuyan a migrar hacia una sociedad “cero carbono” para mediados de siglo. Por otro lado, un grupo de gobiernos subnacionales y regiones se han aliado en el “The Compact of States and Regions”, donde 57 líderes regionales se compro metieron a reducir las emisiones en un 80% para el año 2050. Asimismo, más de 400 alcaldes del mundo se han comprometido a reducir sus emisiones para el 2030 a través de la plataforma Compact of Mayors119, la mayor alianza de ciuda des para reducir emisiones y abordar el cambio climático.

(118) http://www.c40.org/ (119) Compact of Mayors, http://impact.compactofmayors.org/. Según el WRI, esta alianza podría reducir las emisiones urbanas globales en un 50% para el 2020. Según el estudio “Climate Leadership at the Local Level”Si las ciudades se comprometen a reducir un promedio de dos toneladas por habitante, reducirían las emisiones en un 17% por debajo de un escenario en el que no se toman medidas específicas para reducir las emisio nes, y un promedio de una tonelada por habitante reduciría las emisiones en un 33%. WRI http://www.wri.org/ blog/2015/12/through-compact-mayors-cities-will-cut-emissions-17-percent

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12 LA AGENDA URBANA YTERRITORIAL DE LA UE: CIUDADES Y REGIONES DEL FUTURO Las ciudades son fundamentales para el desarrollo sostenible de la Unión Euro pea, desempeñando un papel clave como motores de la economía, como luga res de conectividad, creatividad e innovación y como centros de servicios para sus alrededores, al tiempo que ofrecen un potencial enorme para el ahorro de energía y para avanzar hacia una economía neutra en cuanto a las emisiones de carbono (CE, 2014a). Cabe recordar que además de las dos grandes metrópolis, París y Londres, la UE presenta una estructura policéntrica única de grandes, medianas y pequeñas ciu dades. Unos 200 millones de personas viven en ciudades de menos de 100.000 habitantes, que desempeñan a menudo un papel importante a nivel regional en el ámbito de los servicios e instalaciones (CDR, 2014), Portanto, la agenda urbana de la UE no debería limitarse a las principales ciudades de Europa, sino que también debería englobar a las pequeñas y medianas ciudades y las zonas urbanas. En el último medio siglo, las ciudades de muchos países de Europa han pasado por importantes procesos socioeconómicos y físicos de reestructuración. Estos fueron debidos a una serie de factores como la crisis del petróleo de la década de 1970, que revocó la estructura de costos de las empresas establecidas sobre la base de energía barata y materias primas, el crecimiento de los flujos de migra ción internacional (debido por ejemplo, a la caída del Muro de Berlín y la política internacional de los refugiados económicos), así como también a la intensifica

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ción de la competencia internacional como consecuencia de la globalización y la liberalización de los mercados mundiales (EC, 2010). Pero al hilo de los cambios biofísicos, se producen otra serie de transformacio nes sociodemográficas, productivas y territoriales de amplia repercusión120 (CDR, 2014). Con carácter general, se puede hablar de una mayor segregación del desa rrollo residencial en aspectos como la movilidad o el estilo de vida, polarizando la sociedad entre el corazón de la ciudad y las periferias de escasa calidad, don de también aparecentensiones sociales por efectos del desempleo, las minorías étnicas y la pobreza en personas mayores. El efecto migratorio ha tenido una importante repercusión urbana. El número de migrantes internacionales en todo el mundo se ha doblado en los 40 años, en el periodo comprendido entre los años 1965 y 2005 (IOM, 2008). En Europa, el aumento ha sido incluso más pronunciado, pasando en tan sólo 15 años, entre 1985-2000), de 23 a 56 millones, representando el 7,7% del total de la población europea (UN, 1998). De hecho, Europa se ha convertido en un continente de in migración, y las previsiones del crecimiento natural de la población dependen en su mayor parte de la fertilidad inmigrante. Los patrones de inmigración urba na han evolucionado significativamente en las últimas décadas (desde la migra ción “colonial”, “laboral” o de “refugiados”), en lo que se llama la nueva geografía de la migración, alterando la composición y la dinámica de las grandes ciudades empujadas por la ola de la globalización. La visión europea también pone acertadamente, el acento en el nexo urbano-te rritorial destacando que los límites administrativos de las ciudades ya no reflejan la realidad física, social, económica, cultural o medioambiental del desarrollo (120) Existen toda una serie de retos y problemas en las ciudades europeas. Mientras que por un lado, algunas regiones registran una pérdida de población por la emigración y el envejecimiento y atraviesan dificultades de bidas al nivel de sus prestaciones de servicios, en otras aumenta la población, lo que a su vez, refuerza la presión sobre los mecanismos existentes y agudiza otros problemas como el desempleo (juvenil), la exclusión social, la pobreza, el acceso a viviendas asequibles, la congestión del tráfico y la contaminación medioambiental. Un problema común exacerbado por la recesión es la creciente brecha entre el aumento de la demanda de servi cios locales y el estancamiento o disminución de los recursos financieros, (CDR, 2014). Proyecto de dictamen del Comité de las Regiones – Hacia una política urbana integrada para la Unión Europea, COTER-V-046 107º Pleno de los días 25 y 26 de junio de 2014.

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urbano, y se necesitan nuevas formas de gobernanza más flexibles. Por eso, las ciudades son un factor clave para el desarrollo territorial de Europa y hay un consenso sobre los principios clave del futuro desarrollo urbano y territorial de Europa, basado en un crecimiento económico equilibrado y en la organización territorial de las actividades, con una estructura urbana policéntrica, buena ac cesibilidad, alta compacidad y calidad ambiental. En todo caso, se reconoce que las ciudades desempeñan un papel fundamental en la aplicación de las políticas y las estrategias de la UE, aunque también existe cierta evidencia de que el potencial urbano se puede utilizar mejortodavía, ya que las ciu dades no juegan el papel central que deben tener en la elaboración de políticas a nivel nacional y comunitario, mientras que, por otra parte, no siemprese aprovechan plenamente los conocimientos técnicos y las capacidades urbanas en la consecu ción de objetivos políticos establecidos a otros niveles de gobernanza (CE, 2014a). Cada vez existe un mayor consenso sobre la necesidad de adoptar una visión común del desarrollo urbano sostenible integrado en Europa a largo plazo, si bien se reco noce desde hace tiempo de la importancia de contar con una agenda urbana para la UE121. La importancia de las ciudades en la sociedad europea se ha concretado en iniciativas dirigidas a elaborar una agenda urbana para la UE, en línea con lo plantea do por Naciones Unidas que se presenta en la Conferencia Habitat III de 2016. La UE desde finales de la década de 1990 ha venido planteando una “política urbana para la Unión Europea” (CE, 1997), confirmando el papel de las ciudades europeas como lugares de integración social y cultural, fuentes de prosperidad económica y desarrollo sostenible, y bases de la democracia. Más aun, la visión europea ha evolucionado positivamente para dar un mayor peso a la dimensión urbana y regional en las políticas comunitarias, acentuando, además y de mane ra específica, la gobernanza multinivel y la “cohesión territorial” como objetivo añadido a los objetivos fundamentales de la UE sobre la cohesión económica y social de acuerdo con el Tratado de Lisboa.

cy/themes/urban-development/portal/ (121) Portal de Política Urbana de la Comisión Europea: http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/en/poli-

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Aunque persisten dudas de que la dimensión urbana sea una prioridad estraté gica de primer nivel para la UE, en la orientación para la gestión sostenible de las ciudades, las prioridades, especialmente desde la perspectiva europea122, se han venido centrando en los elementos transversales para un desarrollo urbano sos tenible, como la cohesión urbana, la movilidad, la construcción y el urbanismo con un enfoque integrador, tal y como se plasma en la Carta de Leipzig123. Por lo que respecta a los propósitos, objetivos y valores, hay un acuerdo explícito a nivel europeo sobre el carácter de la ciudad del futuro y los principios en los que debe basarse la ciudad europea ideal, asícomo en la forma en que han de alcanzarse dichos objetivos y el papel fundamental que las ciudades pueden desempeñar en la aplicación de la Estrategia Europa 2020, como se afirma en la Declaración de Tole do124. Lo mismo cabe decir de los principios de desarrollo urbano en el territorio euro peo, como se afirma en la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020125 (CE, 2014a). Los principios del modelo europeo de desarrollo urbano y territorial sostenible se sintetizan en el informe titulado Ciudades del mañana126, basándose en un nuevo modelo social europeo.

(122) A nivel europeo, se han lanzado numerosas iniciativas en favor del desarrollo urbano, que incluyen la inte gración de la dimensión urbana en los Programas Operativos del FEDER; el intercambio de experiencias median te el programa URBACT (http://urbact.eu/); la Estrategia Temática sobre el medio ambiente urbano (Comunica ción de la Comisión al, SEC(2006), (http://ec.europa.eu/environment/urban/pdf/com_2005_0718_es.pdf); y la capitalización del conocimiento mediante el proyecto de URBAN AUDIT (base de datos estadística Europea que incluye 330 indicadores y abarca 321 ciudades de la Unión Europea (http://www.urbanaudit.org.) (123) En la Carta de Leipzig sobre ciudades europeas sostenibles, aprobada el 24 de mayo de 2007, se insiste en los mayores beneficios de un enfoque integrado y multisectorial en las políticas de desarrollo urbano sostenible, haciendo especial referencia al debate y el diálogo local entre diferentes niveles de gobernanza. En este marco se insta a facilitar el acceso al conocimiento de las buenas prácticas y de los métodos existentes para desarrollar indicadores a nivel local y a apoyar medidas para el seguimiento de la implementación de propuestas de desa sostenible y cohesivo (http://www.eukn.org/binaries/espana/2007-05-24_carta-leipzig_ rrollo leipzig-charter-es.pdf). urbano integrado,http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf

(124) http://www.eukn.org/dsresource?objectid=165782 (125) AT202020. http://www.eu-territorial-agenda.eu/Reference%20Documents/Final%20TA2020.pdf (126) Este inofrme se basa en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la Carta de Leipzig, la Declaración de Toledo y la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020. http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/conferences/citiesotomorrow/index_en.cfm

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Las ciudades europeas deben ser: · lugares de progreso social avanzado, · plataformas para la democracia, el diálogo cultural y la diversidad, · lugares de regeneración verde, ecológica o medioambiental, y · lugares de atracción y motores de crecimiento económico. El desarrollo territorial urbano europeo debe: · reflejar un desarrollo sostenible de Europa basado en el crecimiento económico y la organización territorial equilibrados con una estructura urbana policéntrica, · contener centros regionales fuertes que faciliten el acceso a los servicios de interés económico general, · caracterizarse por una estructura de asentamiento compacta con una ex pansión urbana limitada, y · gozar de un elevado nivel de protección y calidad ambiental en torno a las ciudades. El programa urbano de la UE se va perfilando sobre un número limitado de áreas prioritarias con el fin de lograr resultados visibles y demostrar su valor añadido, en línea con los objetivos de Europa 2020 (CE, 2010c) y muchas de las prioridades de la Comisión relacionadas con el desarrollo sostenible, el empleo, la inversión, la Unión de la Energía, el clima, el mercado único digital, la migración y el cambio democrático. En todo caso, hay una demanda clara por parte de los grupos de interés, de una mayor coordinación entre todos los actores políticos de la UE que tengan una dimensión urbana127.

(127) room/consultations/urban-agenda/ Resultados de la Consulta pública sobre Agenda Urbana: http://ec.europa.eu/regional_policy/en/news-

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Si bien se han venido desarrollando significativas acciones de desarrollo urbano en la dimensión europea128, en la actualidad, con los desafíos globales y con el paso de una economía de servicios a una economía del conocimiento y la cre ciente digitalización de la sociedad, las prioridades específicas apuntan a logro de ciudades inteligentes, ciudades verdes con economías de bajas emisiones de carbono, ciudades resilientes al clima y ciudades inclusivas que potencien la co hesión social, contemplando una plataforma de intercambio de buenas prácti cas de las ciudades129. Desde una visión institucional de la UE, otra de las prioridades es profundizar sobre el futuro de las ciudades europeas incorporando los impactos de tenden cias como el declive demográfico, la polarización social, la sostenibilidad, la vul nerabilidad y la resiliencia de los distintos tipos de ciudades, al tiempo que se requiere enfatizar las oportunidades de las ciudades y el papel fundamental que pueden desempeñar para conseguir los objetivos de la UE, especialmente en la implementación de la Estrategia Europa 2020 y las estrategias con visión a 2050. El Informe Ciudades del Mañana, marca las tendencias hacia el futuro en la me dida que se analizan las alternativas estratégicas y se confirma la importancia de un enfoque integrado del desarrollo urbano a nivel local, regional, nacional o europeo (UE, 2011d). La definición y priorización de los objetivos europeos se ratifica en la Declara

(128) A nivel europeo, se han lanzado numerosas iniciativas en favor del desarrollo urbano que incluyen la in tegración de la dimensión urbana en los Programas Operativos del FEDER; el intercambio de experiencias me diante el programa URBACT (http://urbact.eu/); la Estrategia Temática sobre el medio ambiente urbano, (http:// ec.europa.eu/environment/urban/pdf/com_2005_0718_es.pdf); y la capitalización del conocimiento mediante el proyecto de URBAN AUDIT (base de datos estadística Europea que incluye 330 indicadores y abarca 321 ciuda des de la Unión Europea (http://www.urbanaudit.org.) (129) Con la introducción de la red de desarrollo urbano de la UE, la Comisión responde a la necesidad de las ciu dades de intercambiar buenas prácticas sobre distintostemas. El programa Urbact, que es el programa de la UE dirigido a fomentar un desarrollo urbano sostenible, también atiende a esta necesidad. Junto a estos programas y redes financiados através de los Fondos Estructurales existen otros programas cuya finalidad es el intercambio de conocimientos (como Civitas, el Pacto de los Alcaldes, la Iniciativa «Ciudades y Comunidades Inteligentes», el Marco de referencia para las Ciudades Sostenibles y ManagEnergy) (CDR, 2014).

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ción de Riga130, lo que supone un nuevo paso adelante en la construcción de la Agenda Urbana de la UE, consolidando el trabajo realizado desde 2010 y la convergencia entre la cooperación intergubernamental de los Estados Miembros de la UE con las instituciones europeas mediante un Programa Operativo de la Agenda Urbana. Los principios de la Agenda Urbana de la UE se han definido sobre la base de la Declaración de Riga en el denominado Pacto de Ámsterdam (30 de mayo de 2016), que tiene por objetivo una mayor participación de las entidades locales en la planificación y diseño de las políticas de la UE, reconociendo el papel fun damental que juegan las entidades locales europeas en los objetivos de la Unión Europea para el año 2020 (UE, 2016). Los Estados miembros, las instituciones de la UE y las partes interesadas, como las ONG y los socios comerciales, colaboran en condiciones de igualdad para hallar maneras comunes de mejorar las zonas urbanas de la Unión Europea. La Agenda Urbana de la UE establece 12 temas prioritarios: 1. Inclusión de inmigrantes y refugiados. 2. Calidad del aire. 3. Pobreza urbana. 4. Vivienda. 5. Economía Circular. 6. Trabajo en la economía local. 7. Adaptación climática (incluyendo soluciones de infraestructuras verdes). 8. Transición energética. 9. Soluciones ambientales y sostenibles. 10. Movilidad Urbana. 11. Transición Digital. 12. Contratación pública responsable e innovadora.

(130) Informal Meeting of EU Ministers Responsible for Territorial Cohesion and Urban Matters Declaration of Minis ters towards the EU Urban Agenda Riga, 10 June 2015.

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Con la Agenda Urbana de la UE se pretende promover un enfoque integral y coor dinado de las normativas y políticas que tienen impacto en las poblaciones Eu ropeas, para ello se requiere implicara las autoridades locales en el diseño de las políticas que les afectan y se reforzará la cooperación horizontal sobre la base de las prioridades temáticas que se señalan en el Recuadro 12.1. RECUADRO12.1. Agenda Urbana de la UE“Pacto de Ámsterdam”. Agenda Urbana de la UE “Pacto de Ámsterdam”. Acordado en la reunión informal de minis tros de la UE responsables de las Cuestiones urbanas el 30 de mayo de 2016 en Ámster dam (UE, 2016). 1. Inclusión de los migrantes y refugiados Los objetivos son gestionar la integración de los migrantes y refugiados entrantes (ex tra-UE) y proporcionar un marco para su inclusión en base a la capacidad de la inte gración de las comunidades locales. Esta cubrirá: la vivienda, la integración cultural, la prestación de los servicios públicos, la inclusión social, la educación y medidas del mercado de trabajo, las posibilidades de las segundas y terceras generaciones, y la se gregación espacial. 2. La calidad del aire El objetivo es proporcionar sistemas y políticas para garantizar una buena calidad del aire para la salud humana. Esto cubrirá: aspectos legislativos y técnicos relacionados con una amplia gama de fuentes, tales como automóviles, industrias contaminantes, actividades agrícolas, etc. 3. La pobreza urbana Los objetivos son reducir la pobreza y mejorar la inclusión de las personas en situación de pobreza o en riesgo de pobreza en barrios desfavorecidos. La pobreza urbana se refiere a cuestiones relacionadas con la concentración estructural de la pobreza en barrios privados de soluciones que necesitan acciones diseñadas y aplicadas con un enfoque integrado: · Soluciones basadas en el lugar: la regeneración urbana del barrio deprimido; · Soluciones basadas en personas: la integración socioeconómica de las personas que viven en los barrios. La atención se centrará en: la concentración espacial de la pobreza estructural en los barrios marginales (y la regeneración de estas zonas) y la pobreza infantil.

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4. Vivienda El objetivo es tener una vivienda asequible de buena calidad. La atención se centrará en la vivienda pública asequible, las normas sobre ayudas estatales y la política general de la vivienda. 5. Economía Circular El objetivo es aumentar la reutilización, reparación, reacondicionamiento y reciclado de los materiales existentes y productos para promover el crecimiento y oportunidades de empleo. Por ejemplo, las medidas adicionales para aumentar la productividad de los recursos en un 30% para el año 2030 podría impulsar el PIB casi un 1% y la creación de 2 millones de puestos de trabajo adicionales. La atención se centrará en: la gestión de residuos (convertir un residuo en un recurso), la economía compartida y la eficiencia de los recursos. 6. Empleo y cualificación en la economía local Los objetivos son la prosperidad y la baja tasa de desempleo. La atención se centrará en: (a) atraer y mantener empresas; (b) la creación de nuevas empresas; (c) producir y consumir localmente; (d) el apoyo a nuevas formas de trabajando; y (e) la garantía de satisfacer las necesidades. 7. La adaptación al clima (incluyendo soluciones de infraestructura verde) Los objetivos son anticipar los efectos adversos del cambio climático y adoptar medidas apropiadas para prevenir o minimizar el daño a las áreas urbanas. La atención se centrará en: las evaluaciones de vulnerabilidad, la resiliencia al clima y la gestión de riesgos (incluida la dimensión social de las estrategias de adaptación del clima). 8. Transición Energética El objetivo es conseguir un cambio estructural a largo plazo en los sistemas energéticos, es decir, cambiar hacia la energía renovable y la eficiencia energética. La atención se centrará en: la mejora de la eficiencia energética (también en edificios), el fomento de enfoques innovadores para el suministro de energía (por ejemplo, los sistemas locales) y el aumento de la producción local de energía renovable. 9. El uso sostenible de la tierra y soluciones basados en la naturaleza El objetivo es asegurar que los cambios en las áreas urbanas (crecimiento, la reducción y regeneración) son respetuoso con el medio ambiente, la mejora de la calidad de vida. La atención se centrará en: la expansión urbana, el desarrollo de zonas industriales aban donadas y en renaturalización/enverdecimiento de las áreas urbanas.

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10. La movilidad urbana El objetivo es tener una movilidad urbana sostenible y eficiente. La atención se centrará en: el transporte público, la movilidad blanda (caminar, montar en bicicleta, el espacio público) y la accesibilidad (para discapacitados, ancianos, jóvenes hijos, etc.) y un trans porte eficiente, con buena conectividad interno (local) y externa (regional). 11. La transición digital El objetivo es proporcionar mejores servicios públicos a los ciudadanos y crear oportu nidades de negocio. La atención se centrará en: la recopilación de datos (incluida la pro piedad), un mejor uso de los datos, gestión de datos abiertos (incluyendo la capacidad de los ciudadanos, las autoridades urbanas y las cuestiones de privacidad) y servicios digitales y la accesibilidad de los servicios públicos digitales a los ciudadanos con dis capacidad y de edad avanzada (de acuerdo con las normas internacionales WCAG 2.0). 12. La contratación pública innovadora y responsable El objetivo es utilizar esta poderosa herramienta para hacer frente a los objetivos socia les y medioambientales y hacer más con menos. Esto cubrirá enfoques innovadores en materia de contratación. Fuente: UE, 2016. Urban Agenda for the EU Pact of Amsterdam Agreed at the Informal Meeting of EU Ministers Responsible for Urban Matters on 30 May 2016 in Amsterdam, The Netherlands. http://urbanagen daforthe.eu/ p-content/uploads/2016/05/pact-of-amsterdam-5-lp-11.pdf.

Para poder hacer frente a los grandes retos urbanos y territoriales hay que encon trar soluciones inteligentes, creativas, innovadoras, sostenibles y resilientes. Es tas acciones deben contar con el compromiso activo de los líderes políticos, los agentes económicos y sociales, de la sociedad civil y de la ciudadanía responsa ble para fortalecer los sistemas de administración y gobernanza en beneficio de un futuro saludable. La búsqueda de soluciones para construir ciudades sostenibles y su importancia para el desarrollo global del mundo no es sólo un imperativo práctico, también es una opción estratégica. Precisamente, esta opción también está poniendo a los alcaldes y líderes de los gobiernos locales a la vanguardia de la política inter nacional.

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El ejemplo del Pacto de Alcaldes y Alcaldesas contra el cambio climático131 ha su puesto un firme relanzamiento de las iniciativas de gobernanza y gestión local existentes y ha configurado un nuevo modelo para las ciudades y regiones euro peas, conjuntamente con la Agenda Urbana Europea y todo el marco institucio nal mundial de Naciones Unidas. Esta es la mayor coalición mundial de líderes locales frente al cambio climático mediante la promesa de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, el seguimiento de su progreso y la preparación para los impactos del cambio cli mático, lo que está estimulando el interés y la inversión en el desarrollo urbano sostenible del siglo XXI (SDSN, 2016). A pesar de la importancia de este nuevo modelo, lo que realmente puede adquirir una mayor relevancia estrazar una hoja de ruta comprometida y reconocer que los cambios necesarios pasan por una transformación integral de la sociedad. Así es como se plantea en la Declaración Vasca para ciudades y pueblos euro peos con el fin de hacer frente a desafíos sociales, culturales, económicos y tec nológicos que van a afectar profundamente a las sociedades urbanas, De aquí la importancia de definir una nueva “hoja de ruta hacia el futuro”132, como se resume en el Recuadro 12.2.

(131) El Pacto de Alcaldes fue lanzado por el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon y su enviado especial para las ciudades y el cambio climático, Michael R. Bloomberg, bajo el liderazgo de las Redes de ciudades globa les del mundo - C40 Climate Leadership Group (C40), Gobiernos locales por la Sustentabilidad (ICLEI) y Ciudades y gobiernos locales Unidos (CGLU), con el apoyo de ONU-Habitat. (132) La Declaración Vasca define una nueva “hoja de ruta hacia el futuro”, con el fin de: 1. descarbonizar nues tros sistemas de energía y reducir el consumo total de este recurso; 2. crear patrones sostenibles de movilidad urbana y accesibilidad; 3. proteger y mejorar la biodiversidad y los servicios de los ecosistemas; 4. reducir el uso de terreno no urbanizado y espacio natural; 5. proteger los recursos hídricos, la calidad del agua y la del aire; 6. adaptarse al cambio climático y reducir el riesgo de catástrofes; 7. mejorar los espacios públicos para crear entornos de convivencia, seguros y dinámicos; 8. conseguir viviendas suficientes y adecuadas para toda la ciu dadanía; 9. garantizar la inclusión y la integración social de todos los estamentos de la sociedad; 10. fortalecer nuestras economías locales y las oportunidades de empleo local (ICLEI-Gobierno Vasco, 2016).

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RECUADRO12.2. Declaración Vasca, 2016. Hoja de ruta hacia el futuro”.

Para apoyar y acelerar… …La transformación sociocultural: · Desarrollaremos una “cultura de la sostenibilidad“ basada en el acceso equitativo a los servicios municipales para toda la ciudadanía sin distinción por causa de edad, religión, raza o género, y la reflejaremos en nuestros presupuestos y sistemas de edu cación; · Implicaremos activamente a nuestra ciudadanía, pasando de una planificación parti cipativa a una implementación participativa, apoyando y utilizando nuevos enfoques como la producción, la innovación, y el diseño colaborativos; · Redefiniremos los límites entre servicios, actividades y tareas públicas y privadas, e intentaremos fomentar el compromiso privado y cívico a nivel local; · Propiciaremos la innovación social, las empresas sociales y el compromiso cívico en apoyo a la educación, la formación y la inclusión social de grupos marginados e inmi grantes; · Apoyaremos la “economía compartida”, la “economía de colaboración” o la “economía cívica” y otros enfoques que combinen las ideas de espíritu emprendedor, el compro miso cívico y la transformación de la sociedad.

... La transformación socioeconómica: · Convertiremos los retos que se nos planteen en oportunidades para nuestras econo mías locales en áreas clave como la producción descentralizada de energías renova bles, producción de alimentos locales, conceptos innovadores de transporte, nuevos enfoques a los servicios sociales y otras muchas innovaciones; · Crearemos y cerraremos las cadenas de valor local, facilitaremos la cooperación in novadora de empresas para captar valor local y regional, crear oportunidades de in versión local a pequeña escala y puestos de trabajo, y aumentar los ingresos públicos; · Aplicaremos ideas innovadoras de financiación, como el crowdfunding, la financiación cooperativa, la combinación de fondos públicos y municipales o las monedas comple mentarias; · Adquiriremos productos y servicios respetuosos con el medio ambiente, y tendremos en cuenta los impactos sociales y económicos de una decisión de compra; · Fomentaremos el desarrollo hacia una economía circular que reduzca la necesidad de consumir recursos naturales y generar residuos.

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... La transformación tecnológica: · Seleccionaremos y aplicaremos con sensatez nuevas tecnologías inteligentes que apoyen las transformaciones socioculturales y socioeconómicas necesarias, y velen por el interés de la ciudadanía y el bien público; · Utilizaremos la compra pública como un instrumento para acelerar la introducción en el mercado de tecnologías innovadoras y sostenibles, y aseguraremos que su aplica ción siga los dictámenes de la demanda y permita la aplicación de soluciones locales descentralizadas a los retos a los que nos enfrentemos; · Plantaremos cara a la brecha digital en nuestras sociedades locales y facilitaremos la infraestructura y el apoyo necesarios para que todos los grupos tengan igual acceso a los servicios de información y digitales; · Apoyaremos los estándares de datos de libre acceso y nos ocuparemos de que los datos públicos recabados no sean controlados por actores privados, y sigan estando disponibles para nuestros gobiernos locales con el fin de mejorar las políticas y servi cios para la ciudadanía; · Prepararemos nuestras políticas, nuestros sistemas de gestión pública y gobernanza así como nuestras sociedades urbanas para los cambios socioculturales que desencadenan las tecnologías innovadoras e inteligentes con el fin de maximizar los efectos positivos.

Para convertirnos en agentes activos que hagan realidad esta transformación Apelaremos a los gobiernos nacionales y regionales, y a la Unión Europea: · Para incrementar sustancialmente la integración horizontal (entre departamentos y ministerios) y vertical (entre todos los niveles de gobernanza) de las políticas relacio nadas con el desarrollo urbano; · Para ofrecer marcos reglamentarios comunes, incentivos e impuestos con el fin de crear condiciones de mercado que potencien la transformación necesaria y generen escenarios transparentes y condiciones de competencia equitativas para todos los ac tores privados y públicos implicados, revocando marcos, incentivos e impuestos que impidan esta transición; · Para fomentar y apoyar iniciativas lideradas por la comunidad y enfoques descentra lizados basados en marcos reglamentarios comunes y condiciones de mercado con el fin de apoyar a las cadenas de valor locales y la captación de valor;

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SEXTA PARTE AGENDASESTRATÉGICAS Y MARCOS DEREFERENCIA PARALOS NUEVOSPARADIGMASURBANOS

· Para alinear los objetivos y fines políticos con los programas financieros y planes de apoyo disponibles para el desarrollo urbano y la infraestructura; · Para asesorar a instituciones financieras públicas y bancos en el apoyo a inversiones a pequeña escala por debajo de los umbrales actuales, y ofrecer programas de seguri dad y fondos de garantía para inversiones basadas en la comunidad.

... Declaramos nuestra disposición: · A apoyar a los gobiernos nacionales y regionales y la Unión Europea a la hora de imple mentar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU y el Acuerdo sobre el Clima de París, y de alinear la Agenda Urbana de la UE con sus objetivos; · A iniciar e implementar las acciones de transformación localmente a lo largo de las 15 pautas de la nueva hoja de ruta; · A monitorizar y documentar acciones de transformación y hacer que estén disponi bles para ser replicadas a través de la Plataforma Europea de Ciudades Sostenibles www.sustainablecities.eu Fuente: ICLEI-Gobierno Vasco (2016).

En este planteamiento, los líderes locales pretenden asumir su responsabilidad sobre el bienestar de la ciudadanía asumiendo la dimensión global de nuestro desarrollo local, estilo de vida y consumo de recursos. Igualmente, reconocen la necesidad de una transformación tecnológica, socioeconómica y sociocultural de nuestras sociedades con el ánimo de asegurar una calidad de vida digna para la población, al tiempo que se respetan los límites de los ecosistemas locales y globales y los recursos naturales disponibles (ICLEI-Gobierno Vasco, 2016).

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SÉPTIMA PARTE MODELOS AVANZADOS DE GOBERNANZA LOCAL: NUEVAS CAPACIDADES Y RESPONSABILIDADES DE LAS SOCIEDADES Y DE LOS GOBIERNOS URBANOS Y REGIONALES

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a conciencia de insostenibilidad urbana que se acrecienta en los últimos tiempos, tiene mucho que ver con las deficiencias en la planificación, las presiones ambientales y los desequilibrios sociales. Pero a ello, se suma la falta de transparencia y rendición de cuentas en los procesos de adop ción de decisiones, lo que provoca una mayor desconfianza en el lideraz go de las autoridades locales, nacionales y en los organismos públicos.

L

En este sentido, se refuerzan los posicionamientos de la sociedad urbana y el papel activo de la ciudadanía para favorecer un fuerte sentido comunitario sobre las formas de gestión colectiva, la gobernanza democrática y el empoderamien to de las comunidades con el objetivo de desarrollar mayores y más efectivas capacidades locales en busca de la autosuficiencia. De una u otra forma, ante estas circunstancias, se revitaliza una acción guber namental más efectiva, con políticas públicas compartidas mediante la coope ración comunitaria a todos los niveles. Es hora de dejar atrás los esquemas de planificación sectorial y gestión urbana compartimentados del pasado para dar paso a una mayor coordinación entre los sectores con nuevas formas de pensa miento y de acción de las instituciones y de la sociedad en general.

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13 NUEVOSSISTEMAS DEADMINISTRACIÓN Y NUEVAS FORMAS DEGOBERNANZA URBANA Y TERRITORIAL

Para respondera los desafíos urbanos con una visión defuturo, es imprescindible pasar del concepto de gobierno al de gobernanza con nuevas formas que asu man un modelo holístico de desarrollo urbano sostenible. Los procesos urbanos y territoriales responden a fuerzas motrices y acciones interdependientes que se retroalimentan continuamente con variados efectos acumulativos o sinérgicos, que se manifiestan desde la escala local a la global. Frecuentemente, todas esas interacciones están cargadas de conflictividad, por lo que los retos de la gobernanza urbana y regional relaman gobiernos locales fuertes, capaces y responsables, que apuesten por fórmulas imaginativas, des centralizadoras, equitativas y duraderas, estableciendo una mayor coordinación y consenso para la distribución de competencias, responsabilidades y recursos más allá de los propios ámbitos de actuación local. Muchas cuestiones relativas a la dimensión espacial de la sostenibilidad no pue den dividirse arbitrariamente en sectores rurales o urbanos y con distinciones artificiales que pueden impedir un enfoque más global para la resolución de los problemas. Existen variadas definiciones de gobernanza, pero suele haber una

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coincidencia en cuanto a su interés sobre los procesos con los que se coordina toda actividad o sistema complejo. La gobernanza se puede interpretar como los mecanismos y procesos formales e informales para gestionar las relaciones sociales, políticas y económicas con las demás personas y la ecosfera (Seyle y King, 2014). En un sentido amplio, “la gobernanza consiste en el ejercicio de autoridad políti ca, económica y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los niveles. La gobernanza es un concepto neutral que comprende complejos mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos, articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones legales, y solucionan sus diferencias” (Palmer et al, 2009). Una cuestión de interés es, ¿cómo nacen y se desarrollan los procesos de go bernanza democrática? Siguiendo el argumento de Tom Prugh y Michael Renner (2014), “toda gobernanza parte en definitiva de la persona en su comunidad. Los seres humanos no son ni actores aislados en el ámbito de la política, ni átomos independientes de la teoría económica convencional”, por lo que finalmente, “la presión para mejorar la gobernanza a todos los niveles puede venir únicamente de personas individuales sensibilizadas y consagradas a hacer que sus comuni dades sean lugares sostenibles (Prugh y Renner, 2014). La gobernanza se encuadra en la dimensión institucional de la sostenibilidad que se identifica con una estructura de actores y reglas formales e informales que permiten avanzar a las sociedades con mayores o menores capacidades de auto-organización y eficacia para transitar hacia procesos de desarrollo sosteni ble. Para que la gobernanza local, subnacional, nacional, regional y mundial sea eficaz y represente las opiniones y los intereses de todos, es imprescindible el fortalecimiento y la reforma del marco institucional para el desarrollo sostenible (NU, 2012). Entender la relaciones socioecológicas de los entramados urbanos y regionales en su conjunto, en su creciente escala, interacción y complejidad, como es esen cial para guiar los nuevos procesos de sostenibilidad y adaptación sistémica con fórmulas de gobernanza conceptualmente generosas.

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Esto implica, a su vez, introducir mecanismos operativos capaces de crear nue vos vínculos entre las distintas formas del capital urbano-territorial, como por ejemplo, entre las redes de infraestructuras sociotécnicas y el capital natural, o fomentando la integración de redes informales con las estructuras formales del capital social y sobre todo, del capital institucional mediante el desarrollo de ins tituciones potentes que definan los marcos estratégicos de referencia y faciliten una gobernabilidad basada en principios de sostenibilidad y democracia. Una gobernanza transversal, sostenible y democrática, requiere la implantación de ideas avanzadas, políticas innovadoras y fuertes redes sociales. La voluntad política, el liderazgo responsable, la transparencia y la rendición de cuentas, son factores esenciales en la construcción del futuro urbano sobre la base de la con fianza social y la participación pública. De esta manera, Naciones Unidas incide especialmente en que los gobiernos locales deberán utilizar todos los medios posibles para favorecer la interacción entre los actores privados, las organiza ciones no gubernamentales y los propios habitantes para definir, implementar, controlar y evaluar las políticas, las estrategias y los planes (ONU-Habitat, 2015b). Los enfoques integrales tienen que ser capaces de conjugar varios intereses y objetivos con planteamientos que trasciendan los límites administrativos muni cipales y territoriales e, incluso, asegurar un correcto traspaso de funciones y de responsabilidades de los gobiernos centrales hacia las administraciones regio nales y locales, con suficientes recursos humanos y económicos. Además, hay que implementar mecanismos que combinen las estructuras de gobernanza di versificada que tengan en cuenta formas de gobierno a varias escalas y a varios niveles. Esto incluye la participación de todas las partes interesadas y la innova ción socioambiental, urbana y territorial para asegurar que las decisiones sobre planificación e inversión sean socialmente inclusivas. Los retos para las nuevas formas de gobernanza que tengan en cuenta a todos los sectores de la sociedad deben adoptar, ante todo, un modelo holístico de desarrollo urbano sostenible, tal como se platea para las ciudades europeas del mañana, según se resume en el Recuadro 13.1 (CE, (2011).

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RECUADRO 13.1. nuevas formas de gobernanza ante los desafíos urbanos. Las Ciudades del Mañana deben adoptar un modelo holístico de desarrollo urbano sostenible y: - Resolver los desafíos de una manera holística e integrada. - Hacer coincidir los planteamientos basados en el territorio con los basados en las personas. - Combinar las estructuras de gobernanza formales con otras informales y flexibles que resulten adecuadas a los tipos de desafíos. - Desarrollar sistemas de gobernanza capaces de construir perspectivas comparti das que concilien objetivos y modelos dedesarrollo contradictorios. - Cooperar para asegurar un desarrollo espacial coherente y un usoeficaz de los re cursos. Los sistemas de gobernanza necesitan adaptarse a unas circunstancias cambiantes y tener en cuenta varias escalas territoriales (p. ej. supraurbanas e infraurbanas) y tem porales. Las ciudades deben adoptar un enfoque transectorial y no dejar que las perspectivas «monosectoriales» decidan lo que deber ser la vida urbana. Hace falta una coordinación horizontal y vertical, ya que las ciudades deben trabajar con otros niveles de gobernanza y reforzar su cooperación y su trabajo en red con otras ciudades, para compartir las inversiones y los servicios necesarios a una escala territo rial mayor. Se necesitan nuevas formas de gobernanza basados en la Responsabilidad de los ciu dadanos, la participación de todas las partes interesadas y un uso innovador del capital social. En el contexto de unos lazos cada vez más débiles entre el crecimiento económico y el progreso social, la innovación social ofrece la oportunidad de ampliar el espacio públi co para el compromiso cívico, la creatividad, la innovación y la cohesión. La prospectiva es una herramienta especialmente relevante para gestionartransicio nes, resolver conflictos y contradicciones entre objetivos y desarrollar una mejor com prensión de las realidades, las capacidades y los objetivos. Fuente: CE, (2011).

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Las estructuras de gobierno vigentes, mayormente gestadas a mediados del siglo pa sado, necesitan readaptarse a las nuevas circunstancias de los nuevos tiempos para redefinir las unidades administrativas, repensar las obsoletas estructuras institucio nales y territoriales afin de que sean acordes a los intereses públicos, a las estructuras informales, así como a los mecanismos funcionales entre la “ciudad administrativa” convencional y los más difusos límites de la “ciudad económica” (Tosics, 2011). Muchas de las estructuras institucionales y territoriales vinculadas a la gober nanza urbana y territorial son poco operativas e ineficientes de cara al futuro. Una gran parte de intereses públicos no están bien representados y se mantie nen muy por detrás del dinamismo de los actores del sector privado. Con el fin de abordar con éxito los desafíos interconectados, es crucial que se modernice el sector público en todos los niveles de gobierno de forma ejemplarizante. De aquí, la importancia de re-pensar la gobernanza a nivel sub-nacional atendiendo a una coordinación óptima entre estos modelos y las estructuras administrativas formales e informales en el ámbito urbano y regional. Pero aún, en mayor medida, se requiere un cambio de actitud proactivo de los líderes locales y de las partes involucradas para asumir su responsabilidad en la sostenibidad del desarrollo local, mediante una trasformación estructural de los estilos de vida y consumo de recursos compatibles con los límites ecológicos. En esta perspectiva, los elementos de la gobernanza democrática cobran un espe cial significado. “Hoy en día, para poder hacer frente a estos retos, tenemos que pensar creativamente y encontrar una manera innovadora de comprometernos económica y socialmente con nuestras sociedades civiles, en especial a nivel lo cal” (ICLEI-Gobierno Vasco, 2016). La gobernanza “buena” debería ser inclusiva, basada en el consentimiento de los gobernados, y garantizar el uso sostenible de los recursos y los activos ambien tales. Los sistemas de gobernanza buena son estables y permiten la diversifica ción y especialización de habilidades que enriquecen el bienestar de la sociedad (Seyle & King, 2014). La buena gobernanza, en sentido amplio, debe estar en el corazón de las políti cas y de los actos de los gobiernos, pero también es necesario que se adentre en

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el ámbito de las reglas de comportamiento de las organizaciones públicas, priva das y de la sociedad civil para facilitar la responsabilidad compartida, la transpa rencia y la participación democrática. Esto permite avanzarágilmente en los pro cesos de buen gobierno de acuerdo con los principios de apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia, según se define en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea (CE, 2001). Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauración de una gobernanza más democrática y tienen la capacidad de aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, supranacional (europeo), nacional, regional y local. Abundando en esta dirección, el Comité de las Regiones entiende la gobernan za multinivel como la acción coordinada de la Unión, los Estados y los entes re gionales y locales, basada en la asociación, y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la Unión Europea con la responsabilidad compartida de los diversos niveles de poder en cuestión, considerando todas las fuentes de legitimidad de mocrática y la representatividad de los diversos agentes implicados (CDR, 2009). Una consideración esencial es cómo introducir los criterios de eficacia, eficien cia, rendición de cuentas y transparencia en todos los procesos de toma de de cisiones urbanas y regionales. Esto requiere, principalmente, el desarrollo de capacidades institucionales para gestionar los procesos de planificación y eva luación de resultados basados en medidas objetivas de rendimiento y evolución de tendencias. Desde el punto de vista de la estrategia urbana, la acelerada (y frecuentementein controlada) urbanización debe ser gobernada de la manera integrada haciendo que las ciudades “funcionen” para lograr un desarrollo urbano sólido y duradero a largo plazo. Lograr un buen funcionamiento del entramado urbano requiere gestionar de forma efectiva los riesgos socioecológicos locales y globales, dada la responsabilidad especialmente atribuida a los socioecosistemas urbanos en la resolución de los grandes problemas sociales, la crisis económica, la evolu ción demográfica y la embrollada cuestión climática-energética-ambiental. Integrar los principios de gobernanza en los nuevos paradigmas urbanos es una de las claves para afrontar los renovados procesos de toma de decisiones pú

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blicas y privadas. Sin embargo, solamente si existe suficiente visión de futuro, se puede abordar la ciudad como un todo y asumir que las soluciones involucran a todos los actores de la sociedad (públicos, privados y no gubernamentales) de manera participativa. Este planteamiento es especialmente significativo para el logro de determinados objetivos de sostenibilidad como por ejemplo, reafirmar el espacio público para mejorar el funcionamiento, la identidad y el sentido del lugar de una ciudad, o situar a los grupos marginados como beneficiarios prima rios de las soluciones. Al mismo tiempo, es preciso dotar a la sociedad de mecanismos eficaces de información, evaluación, seguimiento y control. En este ámbito, como señala ONU-Habitat (2015b), hay que destacar el fomento de las capacidades para: · Reunir, analizar y acceder a los datos sobre las autoridades públicas y el sector privado, planteados en múltiples sistemas urbanos y desglosados en todas las escalas. · Disponer de un mapa actualizado de asociación para ciudades que trabajen en estrecha colaboración con el sector privado y las partes interesadas de la sociedad civil para asegurar la ejecución de medidas políticas. · Establecer un marco para la vigilancia, la evaluación y la rendición de cuen tas a fin de facilitar auditorias de los ciudadanos y aplicar controles demo cráticos y de transparencia a bienes públicos, tales como el dominio públi co, los servicios urbanos y la gestión del suelo. · Crear Instituciones y organismos independientes para dar seguimiento a los rendimientos sociales, económicos y ambientales de las industrias, los pro yectos y las ciudades, así como de sus respectivos líderes. · Implantar observatorios urbanos abiertos al público para monitorear y me dir el progreso de forma común de los indicadores y para informar a los responsables de la toma de decisiones del estado de las expansiones ur banas espontáneas, la biodiversidad urbana, la asequibilidad y el acceso a la vivienda, a los servicios públicos, a la movilidad urbana, a la seguridad urbana, etc. Al final, sin embargo, “estos enfoques no abordan problemas estructurales bá sicos ni ofrecen respuestas a la escala apropiada para los desafíos del mañana.

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Para hacer esto, es necesario replantearse la organización de la ciudad y prever el futuro. Por esta razón, necesitamos forjar un nuevo paradigma urbano para la ciudad que necesitamos”133 (ONU-Habitat, 2015b). Una de las claves para avanzar hacia un buena gobernanza de los nuevos mo delos urbanos del futuro reside en concebir la ciudad como un todo que tenga en cuenta la magnitud de los problemas en el ámbito regional, tanto para abor dar los problemas estructurales básicos como para ofrecer respuestas también a la escala mundial. Los gobiernos locales de las ciudades y de las regiones son actores cada vez más importantes en los procesos en favor de la sostenibilidad global.

(133) Principios para un Nuevo Paradigma Urbano. Principio 1: La Ciudad que Necesitamos es socialmente in clusiva y participativa. Principio 2: La Ciudad que Necesitamos es asequible, accesible y equitativa. Principio 3: La Ciudad que Necesitamos es económicamente pujante e inclusiva. Principio 4: La Ciudad que Necesitamos se gestiona colectivamente y tiene un gobierno democrático. Principio 5: La Ciudad que Necesitamos fomenta un desarrollo territorial cohesionado. Principio 6: La Ciudad que Necesitamos es regenerativa y resiliente. Principio 7: La Ciudad que Necesitamos posee identidades compartidas y fomenta el sentido del sitio. Principio 8: La Ciudad que Necesitamos está bien planificada, es peatonal y favorece la circulación vehicular. Principio 9: La Ciudad que Necesitamos es segura, saludable y promueve el bienestar. Principio 10: La Ciudad que Necesitamos aprende e innova. La Ciudad que Necesitamos 2.0. Hacia un Nuevo Paradigma Urbano, Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 2016 http://www.metropolis.org/sites/default/files/tcwn_spanish_final.pdf

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14 GOBERNANZA, DESAFÍOS SISTÉMICOS Y SOSTENIBILIDAD “GLOCAL”ENUNPLANETA URBANO

La mejora de la calidad de vida y los progresos hacia la sostenibilidad planetaria se van a decidir en el próximo futuro, fundamentalmente en las ciudades, en la medida que se facilite una transición urbana justa. Y ello tendrá un impacto de cisivo en la salud del planeta y el desarrollo sostenible global. Porque, si como dice J. Lerner, la ciudad es un “sueño colectivo y una estructura para el cambio con alma humana”(Lerner, WWI, 2007), deberemos saber organizar sus formas de vida y gestionar su metabolismo y su movilidad a fin de hacer ciudades más sostenibles, saludables y habitables. Y si las ciudades y sus regiones no son sostenibles, tampoco lo será el propio planeta como ecosistema global porque la humanidad avanza imparablemente hacia un “planeta urbano”. La respuesta a los desafíos ambientales globales a largo plazo ha tenido plan teamientos convencionales de gobernanza en base a Convenios internaciona les (como por ejemplo, el Acuerdo de París de Cambio Climático de 2015). Sin embargo, la salud planetaria requiere que las ciudades se enfrenten al Cambio Global a la vez que mejoran sus propios mecanismos de sostenibilidad y autosu ficiencia local, a fin de que se puedan autoabastecer, sin requerir recursos exte riores excesivos, y produciendo los mínimos impactos sobre otros ecosistemas.

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Los gobiernos locales son actores cada vez más importantes en el movimiento por la sostenibilidad global. Además tienen la particularidad de que actúan con cierta independencia de las naciones como entidades independientes y con fre cuencia, más eficaces en la medida que, en muchos casos, los gobiernos locales han abordado cuestiones ambientales y de sostenibilidad antes que el propio gobierno nacional. De hecho, como argumenta Monika Zimmermann, los go biernos locales se han convertido en un factor de sostenibilidad global (Zimmer mann, 2014). La gobernanza local se enfrenta a una mayor complejidad por la interdepen dencia con otras dimensiones globales, megatendencias y desafíos sistémicos. Ante estas situaciones de mayor riesgo e incertidumbre, las administraciones, los responsables políticos, las empresas y los consumidores, sufren ciertas lagunas para afrontar la complejidad de una gestión integrada y consistente, además de tener conocimientos, motivaciones y capacidades de actuación limitadas. Los retos sistémicos requieren soluciones sistémicas, porque las soluciones (re lativamente simples) basadas en la eficiencia y las mejorastecnológicas, aunque necesarias, no son suficientes para abordar las transiciones a gran escala que re quieren cambios estructurales de gran alcance en las instituciones, las prácticas, las tecnologías, las políticas, los estilos de vida y en las formas de pensamiento predominantes. Urge repensar y reformular las políticas y los conocimientos para impulsar las tran siciones, especialmente la urbana, por vías sostenibles. En el ámbito de las políti cas ambientales y climáticas, que tienen tanta trascendencia para las ciudades y sus entornos, de acuerdo con la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA, 2015b), existen cuatro planteamientos consolidados y complementarios susceptibles de estimular las transiciones a largo plazo: la mitigación de los impactos conocidos en los ecosistemas y la salud humana; la adaptación a los cambios climáticos y de otra índole previstos mediante una mayor resiliencia, sobre todo de las ciuda des; la evitación de posibles perjuicios de origen medioambiental para la salud y el bienestar de las personas; la restauración de la resiliencia de los ecosistemas y la sociedad mediante la mejora de los recursos naturales, el fomento del desarrollo económico y la lucha contra las desigualdades sociales (EEA, 2015b).

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A todo ello, se suman otros mecanismos para dirigir las transiciones necesarias en los sistemas insostenibles de producción, como la integración de política, las inversiones de futuro, la innovación y la ampliación de conocimientos134. Y además, se va extendiendo la opinión de que las ciudades y los territorios de ben participar activamente en el diseño y la aplicación de las políticas no sola mente locales, sino en las nacionales y supranacionales para adaptar mejor las realidades urbanas a las condiciones económicas, sociales y ambientales, que se marcan en las Agendas Urbanas y Territoriales impulsadas desde Naciones Uni das y desde la UE. Los nuevos y mayores compromisos mundiales inciden en los procesos de urbanización sostenible y en la promoción de ciudades habitables, lo que va centrando una buena parte de la agenda internacional y, especialmen te, las acciones en la dimensión ambiental de la sostenibilidad (3GF, 2014). La gobernanza y la gestión urbana local, se ven envueltas en un proceso inter dependiente de gestión supranacional para la sostenibilidad global, donde emergen nuevas oportunidades para la cooperación internacional en un nuevo esquema de mutuo beneficio. La búsqueda de soluciones para construir nue vos modelos integrados de ciudades sostenibles, también está poniendo a los alcaldes y líderes del gobierno local a la vanguardia de la política internacional. (134) Entre otros mecanismos para dirigir las transiciones, se pueden destacarlos siguientes: Aplicación, integración y coherencia de las políticas medioambiental y climática. Las mejoras a corto y largo plazo en el medio ambiente y la prosperidad económica y la salud de las personas, pasan necesariamente por la plena aplicación de las políti cas y la incorporación de cuestiones medioambientales a los instrumentos reguladores de aquellos sectores que generan más presiones e impactos, como la energía, la agricultura, el transporte, la industria, el turismo, la pesca y el desarrollo regional; Inversiones con perspectiva de futuro. Los sistemas de producción-consumo que suplen las necesidades básicas de la sociedad, tales como alimentación, energía, vivienda y movilidad, requieren infraestruc turas costosas y duraderas, de manera que las decisiones de inversión pueden tener repercusiones a largo plazo. Por este motivo, es esencial evitar aquellas inversiones que se limitan a las tecnologías existentes, restringen las opciones innovadoras u obstaculizan el desarrollo de alternativas; Apoyo y mejora de los nichos de innovación. El ritmo de la innovación y la divulgación de ideas son determinantes para la consecución de transiciones sistémicas. Además de las nuevas tecnologías, la innovación puede adoptar diversas formas: instrumentos financieros como los bonos verdes y los pagos por los servicios ecosistémicos; planteamientos integrados de gestión de los recur sos, o el fenómeno social de los prosumers (productores-consumidores), una figura que reúne ambas funciones de consumidor y productor y genera y proporciona energía, alimentos o movilidad entre otros servicios; Ampliación de la base de conocimientos. Existe una brecha entre los datos e indicadores disponibles y utilizados a efectos de supervisión y los conocimientos necesarios para promover las transiciones. Para salvar esta brecha, se precisan inversiones encaminadas al estudio de la ciencia de sistemas, la información prospectiva, los riesgos sistémicos y la relación entre los cambios medioambientales y el bienestar humano, (EEA, 2015b).

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La urbanización está intrínsecamente ligada a los desafíos y oportunidades para la gobernanza mundial en las próximas décadas. Los líderes locales juegan un papel cada vez mayor en la política internacional, demostrando una capacidad de innovación más rápida que la que se genera a nivel del Estado-nación, al tiempo que, por otra parte, las redes, alianzas y coaliciones de ciudades pueden ser mucho más ágiles, sensibles y eficaces que las organizaciones internaciona les establecidas (Voula, 2013: 17). Los gobiernos locales, más que elementos del conjunto nacional, son actores cada vez más importantes en el movimiento por la sostenibilidad global que actúan como entidades independientes y, con fre cuencia, de forma eficiente. Según afirma la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible (Sustainable De velopment Solutions Network, SDSN), para los alcaldes y líderes locales que están trabajando para mejorar la calidad de vida en los entornos urbanos, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) proporcionan una potente hoja de ruta para un desarrollo urbano más equilibrado y equitativo. Los ODS ofrecen un conjunto de objetivos concretos e integrados que pueden ayudar a lograr una visión más sostenible y más resiliente del desarrollo urbano frente a los desastres cotidia nos y los riesgos climáticos, especialmente cuando se alinean con los marcos de planificación y gestión existentes para proporcionar recursos adicionales a los gobiernos locales (SDSN, 2016). Los gobiernos urbanos y locales son directamente responsables de una gran parte del compromiso de los gobiernos nacionales de los ODS. De hecho, según el in forme de Cities Alliance (2015) hasta un 65% de la agenda de los ODS no puede lograrse plenamente sin la participación de los actores urbanos y locales. Dado su papel fundamental, los gobiernos locales no pueden ser meros ejecutores de una agenda global o nacional, pero deben ser socios en la co-creación y definición de las respuestas políticas y programáticas y en la aplicación y el seguimiento de los progresos en las metas y objetivos para la sostenibilidad global. La implantación de medidas efectivas y decisivas en el desarrollo sostenible a nivel local, en todas las ciudades y los asentamientos humanos, es crucial para el éxito de la Agenda 2030. La dimensión urbana de los ODS es mucho más amplia que lo que marca el Objeti vo nº11 que, en sí mismo, es el reconocimiento de la sostenibilidad de las ciudades.

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La dimensión urbana está presente en el 60% de los objetivos y menos presente en las metas con solo un 30%, mientras que está en un 39% en los indicadores es tablecidos. Con carácter general, los vínculos con los objetivos específicos de otros ODS no están suficientemente bien articulados, lo que puede reflejar un recono cimiento de la necesidad de enfoques intersectoriales e integrados, así como el desarrollo de indicadores defines múltiples (Cities Alliance, 2015). No obstante, la aplicación a escala local de los ODS puede ayudar a reforzar la capacidad de gestión urbana sostenible a largo plazo, introduciendo simultánea mente reformas de gobierno a corto y medio plazo que las administraciones loca les pueden llevar a cabo utilizando herramientas de evaluación, mecanismos de acción y buenas prácticas para una transformación profunda de las sociedades. La salud planetaria requiere que las ciudades mejoren sus propios mecanismos de sostenibilidad y autosuficiencia, a fin de que se puedan autoabastecer con los mínimos impactos y sin imponer excesivas presiones sobre otros ecosistemas circundantes o lejanos, al tiempo que puedan adquirir capacidad de resiliencia a los cambios y fluctuaciones externas. Se trata de afrontar el desafío de la sosteni bilidad global con modelos de sostenibilidad local. En síntesis, esto es lo que se puede plantear como sostenibilidad “glocal” que supone un marco de relaciones complejas para la nueva gobernanza, (JIménez Herrero, 2009). Lo más importante es concebir la sostenibilidad “glocal” como un proceso abier to en permanente cambio, adaptación y aprendizaje, y sobre todo, con capa cidades para implantar nuevos sistemas de gestión en las zonas urbanas y las regiones donde prime una nueva perspectiva en la que los ciudadanos sean los protagonistas de una gobernanza democrática y multinivel, mediante una par ticipación más directa en la gestión local y consolidando una repolitización de la vida social a la vez que se trabaja en la gestión global para el bien de nuestras generaciones actuales y futuras.

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15 ENFOQUESINTEGRADOS DE POLÍTICAS URBANASYTECNOLOGÍASINNOVADORAS EN LA GESTIÓNYGOBIERNO DEL METABOLISMO URBANO-TERRITORIAL

Una parte de los crecientes y complejos retos del futuro solo se puede abordar a través de un desarrollo urbano sostenible integrado, incorporando esquemas avanzados de administración y gobernanza, lo que conlleva una serie de refor mas institucionales y configuraciones espaciales de los gobiernos locales para asumir la necesidad de una buena adaptación a las exigencias de la transición urbana y territorial hacia la sostenibilidad global. Más allá de un planteamien to conceptualmente avanzado, la visión integrada se convierte también en un

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mecanismo estratégico de cohesión y desarrollo regional, como se asume en la UE135 a través de las iniciativas de las estrategias de desarrollo urbano integradas que se plantean con un enfoque más holístico. Promover un enfoque sistémico para facilitar una gestión holística de la urba nización sostenible integrando el diseño urbano, los servicios públicos (ener gía, agua, residuos), la planificación de infraestructuras y modelos de financia miento, es el punto neurálgico de las estrategias para las ciudades del futuro. Esta es la principal línea de acción que se debate en los grandes foros interna cionales sobre las ciudades, como The High-Level Global Green Growth Forum (3GF, 2014). Avanzando en esta lógica de integración, habría que destacartambién el papel estratégico de las nuevas políticas autoorganizativas (no expansivas), como las de “regeneración urbana integrada”, en la línea europea marcada en la Declara ción de Toledo136, y el “reciclaje de suelo” (rehabilitación urbana, la restauración o reutilización de zonas abandonadas, marginadas o en desuso), al igual que

(135) La Comisión Europea está impulsando importante iniciativas de desarrollo urbano sostenible integra do. Cada vez es más evidente que los distintos retos a los que se enfrentan las zonas urbanas –económicos, medioambientales, climáticos, sociales y demográficos– están interrelacionados y el éxito del desarrollo urbano solo puede lograrse a través de un enfoque integrado. De ahí que las medidas que atañen a la renovación física de las ciudades deban combinarse con medidas que promuevan la educación, el desarrollo económico, la in clusión social y la protección del medio ambiente. El desarrollo de una sólida cooperación entre los ciudadanos locales, la sociedad civil, la economía local y los diversos estamentos gubernamentales, constituye un elemento indispensable. La combinación de las capacidades y el conocimiento local es esencial para identificar solucio nes compartidas y lograr resultados sostenibles y debidamente reconocidos. Este enfoque es especialmente importante, dada la gravedad de los retos a los que se enfrentan actualmente las ciudades europeas. Estos retos abarcan desde cambios demográficos concretos hasta las consecuencias del estancamiento económi co en términos de creación de empleo y oferta de servicios, pasando por el impacto del cambio climático. La identificación de respuestas eficaces a estos retos será crucial para lograr la sociedad inteligente, sostenible e integradora prevista en la Estrategia Europa 2020. El objetivo, de acuerdo con la política de cohesión 2014-2020 persigue impulsar estrategias integradas para mejorar el desarrollo urbano sostenible con el fin de reforzar la re siliencia de las ciudades y garantizar las sinergias entre las inversiones financiadas por los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Como principio básico, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) debe apoyar el desarrollo urbano sostenible a través de estrategias integradas que afronten los retos económicos, medioam bientales, climáticos, sociales y demográficos de las áreas urbanas (artículo 7 del Reglamento del FEDER) http:// ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/urban_es.pdf (136)Reunión Ministerial Informal de Toledo sobre la Declaración de Desarrollo Urbano, Toledo, 22 de junio de 2010.

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otras estrategias ecológicas, como el desarrollo de cinturones o corredores ver des, y los espacios públicos y servicios para todos (CE, 2011). Enfatizar la gestión del metabolismo circular responde a una prioridad de eco eficiencia y consumo racional. Las ciudades de baja densidad tienen mayores requerimientos de energía de transporte per cápita que las ciudades compac tas. El cambio climático también tiene un impacto notable sobre el metabolis mo urbano y territorial. La elección de la tecnología, el reciclaje, las políticas de apoyo a la gestión de la demanda y las actitudes sociales, pueden modificar positivamnete el impacto de los flujos de materiales, mientras que la edad de una ciudad, sus infraestructuras y su etapa de desarrollo industrial o de servi cios, también podría condicionar su metabolismo urbano (Kennedy et al, 2007). La gestión de los recursos energéticos y materiales y de los flujos acoplados al metabolismo urbano y las soluciones de autoproducción y autoconsumos de energía local, son elementos ampliamente reconocidos para mejorar la soste nibilidad y la resiliencia las zonas urbanas y sus entornos. El desarrollo de infraestructuras, tecnologías y sistemas que funcionen en “circuito cerrado”, a modo de “metabolismo circular”, imitando la función de los ecosiste mas naturales (biomimética o biomímesis), convirtiendo los desechos en recursos y obteniendo beneficios de las innovaciones tecnológicas y la racionalización ecoló gica, refuerzan los cimientos de la transición hacia un desarrollo urbano sostenible integrado. Un enfoque de “eco-innovación sistémica” permite a la sociedad gene rary compartirlos beneficios económicos y ambientales derivados de la “economía circular”, es decir, convertir los residuos en nuevos recursos, así comotransformar a los propios consumidores (“consumistas”) en usuarios (responsables) y reempla zar el sentido de la propiedad del producto por el sentido del servicio prestado. En lugar de la extracción de materias primas que se utilizan una única vez y que luego se desechan, el nuevo modelo económico es altamente eficiente; la reu tilización, la reparación y el reciclado se convierten en la norma, y los residuos se minimizan. La mayor eficiencia será resultado de un diseño innovador, mejo res actuaciones, productos y procesos de producción más duraderos, modelos empresariales progresistas y avances técnicos que transformen los residuos en

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recursos. La UE137, en ete sentido, ha creado un marco para promover la econo mía circular mediante políticas que estén mejor interrelacionadas, normativas inteligentes y un apoyo activo procedente de la investigación y la innovación. Los avances en los esquemas de gobernanza multinivel, empiezan a tener mayor relevancia con las aportaciones de modelos y los métodos de evaluación del me tabolismo urbano, especialmente basadas en el enfoque de abajo-arriba, para potenciar la toma de decisiones de gran alcance, favoreciendo, así, la coopera ción entre los procesos de planificación urbana y la participación social de las comunidades locales, donde las acciones a nivel barrial están marcando pautas innovadoras en las relaciones socioecológicas urbanas. La gestión metabólica refuerza la capacidad del sistema productivo de las ciu dades que se convierten en plataformas de innovación social, tecnológica y ambiental, así como de innovación económica con capacidad para acelerar los cambios de los insostenibles patrones de producción y consumo vigentes. La innovación económica no solo incumbe a la productividad y la eficiencia, sino que incide en la reestructuración ecológica de las economías urbanas. La urbani zación sostenible contiene la capacidad catalizadora para modificarlos patrones productivistas y consumistas de la mayoría de las ciudades. Este papel crucial de las ciudades en la implantación de soluciones inteligentes, sostenibles y resilientes podrían proporcionar los puntos de inflexión necesarios

(137) La aproximación hacia una economía circular constituye el núcleo del programa de eficiencia en el empleo de los recursos establecido en el marco de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sosteni ble e integrador. Mediante la Hoja de ruta para una Europa eficiente en el empleo de los recursos, en 2011 la Comisión propuso un marco de actuación y destacó la necesidad de un planteamiento integrado en múltiples ámbitos y niveles normativos. Las ideas principales de la Hoja de ruta se desarrollaron posteriormente en el Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (VII PMA), cuyo objetivo prioritario es la conversión de la UE en una economía hipocarbónica, eficiente en el empleo de los recursos, ecológica y competitiva. La Comisión Europea ha adoptado un ambicioso paquete de economía circular, que incluye la revisión de las pro puestas legislativas en materia de residuos para estimular la transición de Europa hacia una economía circular que impulsará la competitividad global, fomentar el crecimiento económico sostenible y la generación de nue vos puestos de trabajo. El paquete de la economía circular consiste en un plan de acción de la UE que establece un programa concreto y ambicioso de la acción, con medidas que abarcan todo el ciclo: de la producción y el consumo de la gestión de residuos y el mercado de materias primas secundarias. http://ec.europa.eu/environ ment/circular-economy/

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para catapultar la economía de la sostenibilidad, integrada por las modalidades de economía verde, hipocarbónica y circular, potenciando su amplificación y de sarrollo en escala, a través de la economía sostenible de ciudades y regiones mundiales. Un modelo de desarrollo urbano sostenible, inclusivo y resiliente, aumenta la de manda de actividades socioeconómicas generadoras de bienes y servicios relacio nados con el medio ambiente y con la economía social. Esto permite desarrollar un conjunto de actividades para prevenir, medir, controlar, limitar, minimizar y co rregir el daño ambiental y el agotamiento de los recursos. Pero al mismo tiempo que se fomentan productos ecológicos y actitudes saludables y procesos colabo rativos, se acelera la generación de una actividad económica más sostenible que se traduce en “empleo verde” y “empleo social” de mayor calidad y valor añadido. Las ciudades se perciben como bancos de pruebas eficaces para la innovación que buscan soluciones y tecnologías ecoinnovadoras y sostenibles, demostran do la rentabilidad de los procesos ecológicos y de las infraestructuras bajas en carbono. La optimización de la demanda de energía, con nuevas tecnologías de información y comunicación (TIC), ofrece modelos de gestión urbana ambiental mente mucho más sostenibles en cuanto al ahorro de energía y de emisiones, así como una racionalización en la movilidad y el transporte. En este último caso, si bien las soluciones técnicas tienden hacia el desarrollo de sistemas de transpor te urbano multimodal plenamente integrados y sostenibles, es imprescindible, como señala ONU-Habitat, disponer de estructuras de gobierno regionales sóli das con una fuerte cooperación entre municipios (ONU-Habitat, 2013). Las “ciudades inteligentes” y los “ciudadanos inteligentes” reclaman “formas di gitales de gobernanza” más asequibles. Las TIC han desencadenado cambios profundos en las economías y sociedades138 y favorecen una economía más des

(138) Las TIC. El número de usuarios de Internet en los países de la OCDE aumentó, pasando de algo menos del 60% de los adultos en 2005, a cerca del 80% en 2013, llegando al 95% entre los jóvenes, con grandes diferencias entre los países y en el interior de los mismos. Los jóvenes de 15 años de edad de los países OCDE pasan cerca de tres horas diarias en Internet en un día normal entre semana, y más del 70% utiliza Internet en la escuela. En los países de la OCDE, el 62% de los usuarios de Internet participan en las redes sociales y el 35% utilizan servicios de gobierno OECD (2014b).

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materializada y más sostenible incorporando efectos tecnológicos directos (efi ciencia) y cambios en el comportamiento y en pautas de producción y consumo (teletrabajo)139, hasta la creación de capacidades para la toma de decisiones (im plantación de políticas para la sostenibilidad) y la participación social efectiva (corresponsabilidad y gobernanza democrática). Uno de los objetivos de la UE es, por ejemplo, hacer de sus ciudades entornos inte ligentes y sostenibles y, a tal efecto, propone establecer una asociación europea140 para coordinar recursos con objeto de integrar en los entornos urbanos las tecno logías de la energía, el transporte y la información y la comunicación (TIC). Un factor esencial es la aplicación de los principios de integración de sistemas e interoperabi lidad y disponer de indicadores relacionados, tales como el rendimiento medioam biental, la eficiencia energética de las ciudades, la cuota de las fuentes renovables de energía en el “mixenergético” y el uso compartido de infraestructuras (CE, 2012). El uso de las TIC permite, adicionalmente, desarrollar un importante trabajo en red, que se está convirtiendo en una herramienta fundamental para la gobernan za participativa. La coordinación de las muchas iniciativas dedicadas a la imple mentación de estrategias de sostenibilidad local cada vez se refuerza más con planteamientos vinculados a la lucha contra el cambio climático, a través de po líticas urbanas integradas de movilidad y energía sostenibles. La capitalización del conocimiento y el intercambio de buenas prácticas descansan, en buena me

(139) La desmaterialización comprende actividades como: El comercio electrónico o la Administración electró nica, muchos servicios en papel pueden trasladarse al formato digital y las gestiones que antes había que hacer personalmente (por ejemplo, demostrar la identidad) se podrán realizar de modo virtual. En la vida cotidiana se pueden aplicar medidas con el fin de reducir materiales: facturas en línea, los periódicos online, la música en for mato digital, etc. Teletrabajo, que consiste en que los empleados trabajan desde casa en lugar de ir a la oficina, permitiría un ahorro de hasta 260 MtCO2e cada año. La teleconferencia y la videoconferencia (reuniones en línea o porteléfono en lugar de en persona). Un cálculo muy conservador apunta a que la teleconferencia y la video conferencia podrían sustituir entre el 5% y el 20% de los viajes por negocios. Usos compartidos de productos, como el carsharing (uso compartido de coches), la bicicleta pública, el alquiler o renting de lavadoras, cámaras de fotos y fotocopiadoras y otros sistemas de servicio de producto (product service systems). (140) Comunicación sobre la Iniciativa Ciudades y Comunidades Inteligentes (ICCI)– Asociación Europea para la Innovación. La Comisión propone que esta asociación esté impulsada por la industria, en cooperación con las ciudades, y espera que la iniciativa acelere la comercialización en las ciudades de soluciones innovadoras pun teras, basadas en la integración de las tecnologías de la energía y el transporte con la ayuda de las tecnologías de la información y la comunicación. (CE, 2012).

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dida, en las potencialidades de las redes a nivel nacional y transnacional, entre las que se puede desatacar la Red Europea de Conocimiento Urbano (EUKN)141 y las redes europeas especializadas de las autoridades locales (Energie-Cites)142. Las TIC tienen una progresiva potencialidad para avanzar hacia sistemas de go bernanza efectivos y positivos para la sostenibilidad. Sobre esta base, podemos definir a la administración electrónica (e-administración), como una herramienta ágil para establecer patrones de interacción entre grupos de interés que ofrece la oportunidad de estrechar las relaciones administración/ciudadanos-administra ción/empresas, reforzar el proceso democrático y la cooperación entre adminis traciones para el buen gobierno. En última instancia, si bien las nuevastecnologías pueden facilitar unos procesos de toma de decisiones más eficientes, los aspectos inclusivos, con contenidos de mayor base social y la configuración de redes sociales, por ejemplo, permiten a las personas con ideas afines unirse y conformar un discurso público que afiance los procesos democráticos de gobernanza. Las soluciones de la gobernanza electrónica son un medio eficaz para implicar a los ciudadanos para la operación de las ciudades facilitando una gestión inte ractiva de los servicios, al tiempo que ayuda a medir la satisfacción de los consu midores y usuarios. Esto lleva a tener ciudades más inteligentes basadas en una gestión inteligente, siempre que se priorice un enfoque centrado en las personas para reflejar la inteligencia colectiva de las comunidades. Además, la gobernanza electrónica puede desempeñar un papel en el apoyo a la toma de decisiones in tegradas para abordar la complejidad de las agendas urbanas, así como facilitar la labor de las instituciones y de los mecanismos encargados de la transparencia y de la rendición de cuentas a nivel municipal (ONU-Habitat, 2015b). El papel de la gobernanza electrónica también es relevante para garantizar la trans parencia, asegurar la participación de las múltiples partes interesadas, así como

(141) http://www.eukn.org/espana/ (142) Energie-Cites cuenta con una base de datos de 500 buenas prácticas(http://www.energie-cites.eu

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para apoyar la descentralización, en concordancia con el principio de subsidiarie dad. Igualmente, ofrece la posibilidad de priorizar los bienes públicos para reforzar el uso y administración de los espacios encima del nivel del suelo, a nivel del suelo y debajo del nivel del suelo, que son imprescindibles para potenciar la interacción social, el intercambio colaborativo y las acciones colectivas (ONU-Habitat, 2015b). Con un enfoque territorial integral, las ciudades, los gobiernos estatales y regio nales deben implantar un marco de normativas y políticas coordinadas y cohe rentes con el metabolismo urbano-territorial y con el conjunto de interrelaciones regionales. De esta manera, se avanza hacia un enfoque integrador de sosteni bilidad territorial, profundizando en las interrelaciones urbano-rurales y optimi zando las potencialidades endógenas de los territorios. Es así cómo se deben abordar las cuestiones de política rural desde el nuevo mar co administrativo de la gobernanza con el fin de favorecer acciones estratégicas en ámbitos específicos, como pueden ser las mejoras para la reducción del des perdicio de alimentos, el aumento de la seguridad alimentaria y la gestión de los residuos orgánicos, coordinando el sector público con el privado y la sociedad civil. El estado y evolución de los asentamientos humanos cada vez tienen una mayor influencia directa sobre la calidad de vida de los propios habitantes urbanos y de los rurales, ya que las ciudades dependen fuertemente de los territorios y pe riurbanas para satisfacer su demanda de alimentos, energía, espacio y recursos, así como para gestionar los residuos que generan y toda una serie de problemas ecológicos comunes de carácter básico143. Esto significa ir en la dirección de en un proceso de recomposición de las fron teras administrativas a la escala necesaria para la gobernabilidad y desarrollo local en base a una gestión adaptativa, una mayor participación democrática y una mayor cooperación para superar las limitaciones de la perspectiva sectorial.

(143) Los problemas ecológicos comunes de carácter básico que se presentan en las ciudades europeas tienen que ver con la calidad del aire, niveles de ruido elevados, congestión del tráfico, emisiones de GEI, pérdida y degra dación de la biodiversidad, escasez de agua, inundaciones y tormentas, reducción de zonas verdes, lugares con taminados, zonas industriales abandonadas y gestión inadecuada de los residuos y de la energía UE, (UE, 2011c).

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Las ciudades y las políticas urbanas no pueden definirse únicamente por sus lí mites territoriales propios y por unidades administrativas municipales. En el caso europeo, la inclusión del desarrollo urbano en un contexto territorial ligado a la Agenda Territorial 2020 y a la Estrategia Europa 2020, incide en un modelo de de sarrollo territorial integrado, policéntrico y equilibrado que sea capaz de ordenar la expansión urbana descontrolada y sus perniciosos efectos. Existen innovadores enfoques sobre un uso eficiente e integrado de los recur sos en las ciudades y regiones metropolitanas, como los desarrollados por ICLEI y GIZ con su método de Nexus Urbano (Urban Nexus)144 en favor de una mayor coordinación entre los sectores y la integración de políticas. Una forma prácti ca de gobierno integrado de desarrollo urbano sostenible para la “integración en las ciudades y regiones metropolitanas en las diferentes escalas del entorno construido y sus infraestructuras; integración de las cadenas de suministro de la región y los ciclos de recursos; y de las políticas y operaciones de jurisdicciones locales, regionales subnacionales y nacionales” (GIZ-ICLEI, 2014). Conjuntamente con lo anterior, un factor clave para el éxito de este enfoque, re side en ofrecer una gobernanza vertical y horizontalmente integradas sobre la base de una mejor coordinación. De esta manera, se proporcionan soluciones personalizadas para gobernar de forma más sostenible los vínculos urbano-ru rales y las interdependencias de recursos a través de perspectivas territoriales integrales. El ciclo de desarrollo urbano NEXUS, como indica la Figura 15.1 es un proceso para convertir los objetivos integrados de planificación en políticas, proyectos, sistemas y lugares. (144) El Ciclo de Desarrollo Urbano NEXUS ofrece un proceso de diseño estratégico para la traducción de los objetivos de política y planificación integrada en proyectos viables, soluciones técnicas y operativas. Es un enfo que para el diseño de soluciones de desarrollo urbano sostenible. El enfoque guía a las partes interesadas para identificar y promover posibles sinergias entre sectores, jurisdicciones y ámbitos técnicos con el fin de aumentar el rendimiento institucional, optimizar la gestión de recursos y calidad de los servicios. Contrarresta el pensa miento tradicional sectorial, ventajas y desventajas, y las responsabilidades divididas que a menudo dan lugar a inversiones mal coordinadas, aumento de los costos y de las infraestructuras e instalaciones infrautilizadas. El objetivo último del enfoque urbano NEXUS es acelerar el acceso a los servicios, aumentar la calidad del servicio y la calidad de vida dentro de nuestros límites planetarios. Este enfoque se dirige a los sectores metropolitanos cruciales de Agua, Energía y Alimentos, para abarcar además, áreas de política, tales como el uso del suelo, la inclusión social y el transporte de residuos de gestión, a fin de lograr un uso más eficaz y eficiente de los ciclos de recursos en áreas urbanas y peri-urbanas GIZ-ICLEI (2014).

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FIGURA15.1. El ciclo de desarrollo urbano NEXUS.

A. IDENTIFICAR OBJETIVOS PREFACTIBILIDAD INTERESADAS ALCANCE PARTES

DE EMODONDUCTAS LOSUSUARIOS C

S OL

LE Y P GISL OLÍTICAAS CIÓN

SOLUCIONES B. INNOVAR

ES N IO

TECNOLOGÍA C NSTITU

E. AMPLIAREINCORPORAR I

LA DE ADMINISTRARLA URBANNEXUS PERSPECTIVA

SOLUCIÓN DENTRO DE DIFERENTES CONTEXTOS

INSTITUCIONES D. YGESTIÓN COMUNICAR CAPACITAR DEL C. DISEÑAR Y SUMINISTRAR ESPECIFICACIONES TÉCNICAS ASEGURAMIENTO Y ACEPTACIÓN DELUSUARIO

CONOCIMIENTO DIFUSIÓN

Fuente: Adaptado de (GIZ-ICLEI, 2014).

Entre las aportaciones de la nueva gobernanza, y en línea con el enfoque so bre los nexos territoriales, sobresale el planteamiento integrador de los modelos basados en la “asociación urbano-rural” reconociendo la existencia de vínculos (económicos, sociales, ambientales y territoriales) e interdependencias funcio

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nales entre los dos ámbitos, lo que permite redefinir determinados espacios como “zonas funcionales”145, tal como se postula desde el Comité de las Regio nes de la UE (CDR, 2013). Con caracter general se destacan las interconexiones urbano-rurales resultantes del transporte de bienes, el desplazamiento al lugar de trabajo, los servicios educativos, de sanidad, de gestión del agua y los resi duos, las transacciones económicas, el acceso a los recursos naturales, la cultura y las actividades de ocio. Por su amplio alcance estratégico, los partenariados público-privados son inicia tivas muy adecuadas para favorecer estos nuevos procesos de alianzas entre los actores involucrados del sector público, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y otras partes interesadas. No obstante, existen importantes retos146 para el desarrollo de las asociaciones entre el medio urbano y el rural. Pero el valor añadido de la gobernanza multini vel en el marco de asociación urbano-rural reside en la participación de todas las partes interesadas, así como en el aumento de la eficiencia de las intervenciones públicas, una mayor coherencia en el uso de fondos, la promoción de soluciones integradas a los problemas comunes y, por último, pero no por ello menos im portante, la solidaridad a nivel territorial (CDR, 2013b).

(145) La necesidad de definir estas zonas proviene de que el concepto tradicional en el que se basan las políticas de desarrollo de pueblos y ciudades, se encuentra limitado por las fronteras administrativas y no es coherente con las realidades socioeconómicas del terreno. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) suele definir la «región funcional» como un área geográfica, habitualmente distinta de la delimitada por las fronteras administrativas municipales, en la que surgen interdependencias (funciones) territoriales específi cas que podrían requerir una forma de gobierno (CDR, 2013). (146) Entre estos retos se pueden citar el declive demográfico, especialmente en las zonas aisladas, la sosteni bilidad del medio ambiente y la conservación del paisaje, el acceso sin restricciones a los recursos naturales y culturales, a los servicios públicos y a los bienes de consumo, la expansión de las zonas urbanas a costa de las zonas rurales, el deterioro económico, la competitividad de las regiones, la conectividad intrarregional, la eficiencia de las políticas públicas y el aprovechamiento de las oportunidades de financiación externa. Por otra parte, a menudo, la planificación territorial se lleva a cabo únicamente a escala de las unidades administrativas territoriales y no de las zonas funcionales, y no se tiene en cuenta la interdependencia entre las zonas urbanas y rurales, lo que puede incidir negativamente en la cohesión territorial y reducir la posibilidad de alcanzar siner gias locales que consoliden el desarrollo económico y social (CDR, 2013).

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El apoyo a este enfoque por parte de la UE147 es claro por las recomendaciones del Parlamento Europeo “sobre buena gobernanza en el ámbito de la política regional”. Aquí se insiste en la necesidad de facilitar el intercambio de buenas prácticas y conocimientos sobre las asociaciones urbano-rurales, con el obje tivo de respaldar el desarrollo territorial integrado. Un buen ejemplo de esta colaboración, es consolidar los mecanismos de “custodia del territorio” y el “pago por servicios ambientales” para mantener los ecosistemas y los bienes y servicios de los que se benefician las comunidades urbanas mejorando su condeicón de resiliencia y sostenibilidad. Las políticas de reequilibrio entre áreas urbanas y rurales son un objetivo vital para afianzar un modelo de desarrollo sostenible colaborativo. En lugar de com petir por los escasos recursos, el discurso tiene que evolucionar hacia la com prensión de las sinergias que se pueden obtener de las inversiones sostenibles y de la gestión de soluciones de compromiso para lograr un destino compartido (CDR, 2013b). Además, desde el ángulo de la planificación y gestión, enmarcado en una visión de gobernanza multinivel, el enfoque “bio-regional” ofrece importantes aporta ciones estratégicas frente a los métodos tradicionales. Como resalta López Medi na y otros investigadores, la activación de procesos de transición socioecológica implica un tratamiento en distintas escalas. Por una parte, es necesario redefinir los límites de la metrópolis para su inserción en la “bio-región” (Miller 1999) que la contiene y que históricamente ha cumplido las funciones de generación, de regeneración, y de reproducción, esenciales para su sostenibilidad, incluidas las vinculadas a su metabolismo. Para el adecuado tratamiento de la insostenibili dad de las metrópolis, “la escala clave que debemos subrayar es la bio-regional, que habrá de operar como la unidad territorial de referencia para asentar estra tegias tendentes a la autosuficiencia”(López Medina etal, 2014).

(147) El programa RURBAN, propuesta por el Parlamento Europeo y la Comisión Europea, para sentar las bases para adoptar nuevas medidas a escala de la Unión, contando con el marco de la Agenda Territorial 2020 la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles, la Declaración de Marsella sobre el Marco Europeo de Referen cia para la Ciudad Sostenible y la Declaración de Toledo sobre el papel del desarrollo urbano integrado como instrumento para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020.

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Pero de forma simultánea, hay que considerar la “escala barrial”, en las que se deben analizar las interacciones entre varios ejes de actuación: vivienda, espacio público, accesibilidad y movilidad, soberanía alimentaria, soberanía energética y metabolismo, economía del bien común y educación socioambiental. En este sentido, emergen nuevos esquemas de gestión y gobernanza innovadores y ca paces de hacer “confluir las variadas iniciativas institucionales (como las plantea das en la nuevas Agendas Urbanas) y movimientos sociales de abajo–arriba, el decrecimiento o modelos de cogestión que puedan dar consistencia a un nuevo urbanismo sostenible, participativo e integrado” (López Medina etal, 2014). El barrio y los procesos de movilización en pequeña escala pueden ser potentes catalizadores para la participación social, especialmente mediante el uso de la cultura, el arte y el deporte, lo que permite a los habitantes tener modos alterna tivos de expresión. Estos procesos comprometen, crean conciencia y construyen un sentido de comunidad, sobre todo, si se basan en enfoques de abajo hacia arriba que utilizan medios y herramientas interactivos, incluidos los medios digi tales accesibles para todos (Habitat III, 2016).

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16 YCOOPERACIÓN. LA PARTICIPACIÓN REFUERZOINSTITUCIONAL SOCIAL Y LAGOBERNANZA “MULTINIVEL” Y“MULTIESCALA”. El empoderamiento de la sociedad civil, como uno de los mecanismos de gober nanza, especialmente propiciados por los movimientos sociales, proporciona autonomía, participación, identificación con el espacio y conciencia del lugar. Estos son factores que fortalecen la resiliencia de los socioecosistemas, lo que permite reivindicar un modelo de gestión ciudadana común, sostenible y ecosó fico (Berraquero, 2010). Los gobiernos nacionales deben establecer marcos y legislaciones nacionales que permitan a los gobiernos locales contar con capacidades institucionales fuertes y con los recursos suficientes para articular soluciones sostenibles, prin cipalmente estableciendo asociaciones efectivas entre los sectores y partes inte resadas. Sin embargo, como señala David Orr, se ha producido una disminución “de la capacidad pública para resolver problemas de ciudadanía, mientras au mentaba el poder del sector privado, los bancos, las instituciones financieras y las grandes empresas” (Orr, 2014). Además, la desregulación y la privatización han permitido el surgimiento de cor poraciones que operan a escala global y cuya influencia y poder, a menudo, su peran al de los gobiernos, las comunidades y los sindicatos. La potencialidad de los gobiernos democráticos se ha deteriorado para ejercer sus funciones de

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gobierno. Frente a ello, en el informe del Worldwatch Institute, Gobernar para la sostenibilidad, se defiende que una acción gubernamental efectiva, las políticas públicas y la cooperación comunitaria a todos los niveles, son necesarias para asegurar que el interés corporativo, el malestar social y la corrupción no abru men las buenas intenciones. “Gentes de todo el mundo están recuperando el ejercicio de su ciudadanía y generando un cambio político hacia la sostenibili dad”. (Worldwatch Institute, 2014). Con un planteamiento holístico e integral se resaltan los elementos clave de un sistema de gobernanza “multiescala”, donde la planificación estratégica a largo plazo, el refuerzo institucional y la cooperación en y entre las ciudades, adquie ren una creciente importancia estratégica. La complicidad e involucración de la ciudadanía es la clave para facilitar el ejer cicio de la responsabilidad colectiva. La gobernanza para los sistemas urbanos y territoriales se debe concebir permanentemente como un proceso abierto de aprendizaje y participación. Sobre esta base, se deben implantar nuevos siste mas de gestión y estrategias para las zonas urbanas y rurales con los criterios operativos marcados desde perspectiva de sostenibilidad integral (ambiental, económica, social e institucional) en aras de un futuro sostenible común. De ahí la importancia de modificar las políticas locales, los modelos de planifica ción y los hábitos de comportamiento (individuales y colectivos), desarrollando generosamente los procesos de sostenibilidad local (modestamente iniciados desde la década de 1990 mediante la Agenda 21 Local). Con una mayor participa ción democrática de la ciudadanía se fomenta la repolitización de la vida social a través de su compromiso, para tratar de controlar mejor el propio destino de los habitantes y los lugares donde viven. La ciudadanía, la sociedad civil y los agentes económicos y sociales, tienen el gran reto de ser artífices del diseño, desarrollo y gestión de ciudades sostenibles, inteligentes, inclusivas y resilientes contando con las propiedades e iteracciones de sus entornos. Desde este enfoque se trata de compartir nuevos valores de convivialidad urbana y territorial en términos de calidad de vida, ambiental, eco nómica y social.

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Ysobretodo, vivir la ciudad como “ciudad habitable” sobre la base de un proyecto común de los ciudadanos para el desarrollo de sus potencialidades personales y de los municipios para desarrollar sus capacidades endógenas y adaptativas. Las políticas e iniciativas a favor del desarrollo urbano y territorial sostenible re quieren no solo una coordinación efectiva y eficiente entre distintas esferas de la administración a nivel nacional y regional, sino también la participación sistemá tica de las autoridades regionales y locales en la planificación y el desarrollo sos tenible a nivel nacional o supranacional, reforzando la participación ciudadana en los procesos decisionales para la aplicación de soluciones social y ambiental mente innovadoras. Bajo el empuje de los actores sociales, el concepto del “Derecho a la Ciudad” surge como un principio de responsabilidad de todos los actores para asegurar la parti cipación de organizaciones de la sociedad civil y gobiernos locales (en igualdad de condiciones con respecto a otros actores) para poder hacer frente a la diversidad de intereses. El reconocimiento de las innovaciones de estos actores fortalecen las capacidades de gobernanza con el fin de lograr ciudades más justas, democráticas y sostenibles en las que los derechos humanos se cumplan, atendiendo también a su responsabilidad para con las generaciones futuras (GPR2C, 2015)148. Los nuevos planteamientos de gobernanza crean nuevas oportunidades através de innovaciones tecnológicas y sociales que están aflorando planteamientos en red más participativos, basados en instituciones e instrumentos informales. Es tos procesos agilizan las relaciones intergubernamentales y permiten, a su vez,

(148) La Plataforma Mundial por el Derecho a la Ciudad (GPR2C) es una red internacional apoyada por más de 100 organizaciones de la sociedad civil, movimientos sociales, instituciones académicas, gobiernos locales, organismos del sector público, fundaciones y organizaciones internacionales, que busca crear un movimiento internacional para hacer campaña por el reconocimiento y ejecución del Derecho a la Ciudad en el ámbito local, nacional y global. El Derecho a la Ciudad está definido por la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2005) como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Entre los asociados a la plataforma se incluyen: ActionAid, Brazilian National Urban Reform Forum(Brazil), Cities Alliance, Fundación Avina, Global Fund for the Development of Cities (FMDV), Habitat International Coalition (HIC), Habitatfor Humanity, Inter national Alliance of Inhabitants (IAI), Polis Institute, Shack/Slum Dwellers International (SDI), StreetNet International, UCLG Committee on Social Inclusion, Participatory Democracy and Human Rights, Women in Informal Employment: Globalizing and Organizing (WIEGO), Women and Habitat Network (Red Mujer y Habitat), Huairou Commission.

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exigir más transparencia y capacidad de rendición de cuentas a los gobiernos, a las empresas y a las instituciones. De esta forma, los enfoques de “gobernanza en red” aportan nuevas capacidades para armonizar los intereses de diferentes partes interesadas y crear sinergias entre enfoques de políticas. Por ejemplo, las organizaciones no gubernamen tales pueden encargarse de proponer normas y las empresas de su promoción (Cashore & Stone, 2012). Y a las ciudades y sus redes les corresponde un papel especialmente importante en la gobernanza socioambiental y el seguimiento de tendencias basada en mecanismos informales. Las soluciones inteligentes e in novadoras, como el uso de herramientas de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), permiten mejorar la gestión de gobierno y la prestación de servicios mediante la participación proactiva de la ciudadanía. Son imprescindibles unos modelos avanzados de cooperación entre adminis traciones responsables, estructuras de gobierno y ciudadanos para reforzar ca pacidad institucional de la sostenibilidad (con instituciones comprometidas y operativas), regenerar la planificación, facilitar la información sobre buenas prác ticas, fomentar la prevención y favorecer los hábitos saludables y el consumo responsable. De esta manera, se aboga por una amplia cooperación entre las ciudades, el go bierno nacional, el sector privado, las grandes finanzas y los centros de investiga ción para la innovación. Y al mismo tiempo, se destaca que las ciudades podrían ser el espacio vital donde se configuren algunas de las asociaciones con mayores economías de escala para aunar esfuerzos globales en materia de energía y cam bio climático, como las iniciativas de las tres redes de ciudades grandes C40, ICLEI y UCLF que promueven el “Pacto de Alcaldes” y “Alcaldes por la Adaptación”149, (149) En el marco de iniciativas de ciudades unidas contra el cambio climático, como el «Pacto de los Alcaldes» y «Alcaldes por la Adaptación», más de 6.500 ciudades europeas se han comprometido a tomar medidas de lucha contra el cambio climático. Las ciudades europeas albergan una población de 360 millones de personas y representan el 70% del consumo energético del continente. El nuevo «Pacto de los Alcaldes para el Clima y la Energía» —una iniciativa integrada— ayudará a las ciudades a desarrollar sinergias entre mitigación y adapta ción al cambio climático en el contexto de la Unión Energética de la UE. Estará focalizado en la reducción de las emisiones y la demanda de energía, la inversión en energías renovables y eficiencia, y la creación de una Europa más resiliente al cambio climático. http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2015101501_en.htm

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para optar a ciudades más ecológicas y bajas en carbono. Un mejor funciona miento en red de las ciudades puede reforzar la cooperación con otras zonas ur banas y compartir inversiones y servicios en un dominio territorial más amplio, además de que puede multiplicar los beneficios de nichos de innovación com partida e impulsar un cambio sistémico de mayor magnitud. La gobernanza “multiescala” es un concepto apropiado para ser aplicado al ámbito de las ciudades como una base “socialmente innovadora, integrada e inclusiva capaz de transformar las tensiones en oportunidades: tensiones entre objetivos concurrentes o contradictorios; entre intereses sectoriales; entre dife rentes colectivos o grupos de interés; entre diferentes niveles de gobernanza; en tre diferentes territorios en competencia; y entre visiones a corto, medio y largo plazo” (CE, 2011). Si el objetivo, como se asume en la UE, es que las ciudades puedan desarrollar se de una forma equilibrada y socialmente inclusiva, fortaleciendo la cohesión económica, social y territorial, las evidentes debilidades de los modelos conven cionales de gobernanza urbana tienen que ser superadas mediante respuestas basadas en acciones concertadas y cooperativas a todas las escalas, desde los procesos intergubernamentales a los ciudadanos particulares. Uno de los grandes impulsos dinamizadores del cambio en la forma de ha cer políticas reside en un nuevo modelo de gobierno innovador y participati vo, coordinan la toma de decisiones en diferentes niveles administrativos y la planificación de las áreas funcionales (Tosics, 2009). La separación de las dos lógicas, la formal/administrativa y la no estructurada/funcional, debe ser supe rada en las nuevas formas de gobierno (Tosics, 2007). Así, se consolida la nueva visión de gobierno de niveles múltiples como plantea Claude Jacquier (2010), como se indica en la Figura 16.1. En su interpretación, los niveles formales/ administrativos son el estado central, las provincias y municipios, mientras que los niveles informales/funcionales son la el nivel supranacional, como la Unión Europea, las regiones transfronterizas y macroregiones, las áreas metropolita nas y los barrios.

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FIGURA16.1. El ciclo de desarrollo urbano NEXUS.

Espacios de acción fijos tradicionales (gobierno)

Nuevos espacios de acción flexibles (participación) Unión Europea

Estados centrales Regiones transfronterizas y macrorregiones Provincias Áreas metropolitanas

administrativas Ciudades Barrios

Fuente: Adaptado de (Jacquier, 2010); (CE,2011),

La visión comunitaria, tal como se plantea en el Parlamento Europeo y en el Co mité de las Regiones, incide en la importancia de la gobernanza a varios niveles, armonizando las políticas europeas, nacionales, regionales y locales, incluyendo las políticas dirigidas a los barrios. Las ciudades no se definen por sus límites administrativos, ni las políticas urbanas pueden centrarse en las unidades admi nistrativas municipales. Igualmente, las políticas dirigidas a los barrios necesitan coordinarse con políticas dirigidas a las aglomeraciones mayores, a los territo rios que engloban a las ciudades y también, a las zonas limítrofes (CE, 2011). Con esta lógica, no solo se refuerce el principio de subsidiariedad, sustituyendo un nivel alto de gobernanza por uno más cercano, sino que también se posibilita que se vayan forjando nuevas relaciones entre los distintos niveles para favorecer la vida cotidiana de todos los ciudadanos.

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Para llevar a cabo una transición hacia ciudades sostenibles, inteligentes y re silientes hay que facilitar la creación de “visiones” de futuros urbanos que sean coherentemente compartidas entre la amplia gama de actores involucrados (los gobiernos municipales, representantes de servicios públicos, reguladores, desa rrolladores, empresas, sociedad civil y ciudadanos), como una parte central de la gestión de la transición. Asimismo, la construcción de una capacidad efectiva para convertir las visiones en acciones requiere fundamentalmente la coordinación y movilización de las capacidades sociotécnicas existentes, pero especialmente de las organizaciones intermedias (UNEP, 2013b), que constituyen un espacio fuera de los intereses pre dominantes y que a, menudo, desempeñan un papel fundamental ayudando a aprender de las innovaciones para la sostenibilidad, como las vinculadas a los procesos de la economía verde, circular e hipocarbónica. Además, el reciente aumento de las sociedades civiles activas, apoyadas por el poder de las comunicaciones basadas en Internet, ha dado lugar a la aparición de la “sociedad enérgica”, como argumenta M. Hajer (2011), donde los ciudada nos tienen una velocidad de reacción sin precedentes, lo que va unido a una sorprendente capacidad de aprendizaje, creatividad y difusión de las mejoras. En este sentido, Hajerinsiste que en el próximo futuro va a ser importante gobernar mediante la movilización de la energía social, lo que exige una nueva filosofía de gobernanza para ayudar a promover combinaciones de iniciativas promete doras y crear los marcos institucionales, dentro de los cuales los ciudadanos, organizaciones y empresarios pueden desarrollarse y beneficiarse directamente de la innovación sostenible.

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17 AVANZARENLAPLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA, GESTIÓN DERIESGOS Y ADAPTACIÓN CLIMÁTICACONFÓRMULAS PARTICIPATIVAS DEGOBERNANZA

Los cambios de modos de vida, el consumo racional, conjuntamente con la con vivencia y la cohesión social, exigen nuevos enfoques de gestión integral y esque mas de gobernanza participativa a escala local sin perder la perspectiva global. Se trata sobre todo, de gestionar y gobernar la ciudad y las regiones con la lógica de la sostenibilidad y la resiliencia socioecológica, considerando las vulnerabili dades, los límites físicos y los riesgos globales, adoptando decisiones através de procesos democráticos. Para asegurar la esencia de ciudad habitable y convivencial, en la que sus ciuda danos comparten ilusiones, esperanzas y formas racionales de vida, hace falta aumentar la conciencia del lugar y las acciones de la sociedad civil con su par ticipación democrática en los sistemas de planificación y toma de decisiones, haciendo de la sostenibilidad el marco de referencia para compartir un futuro común y solidario. A pesar de la pujanza de los modernos enfoques de la gobernanza, se constatan ciertas debilidades que se reflejan también en las insuficiencias de la planifica

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ción convencional para abordar con decisión los procesos de desarrollo soste nible a escala local. En general, la planificación de políticas y la toma de decisio nes estratégicas sostenibles deben reflejar el largo plazo, los contextos globales y la evaluación estratégica de los riesgos y vulnerabilidades. En el caso de las ciudades que pretenden seguir trayectorias sostenibles, se hace necesario una referencia explícita a la importancia de los enfoques holísticos de planificación, como se ha insistido por parte de Naciones Unidas en la Cumbre de Río + 20 (UN, 2012). En este sentido, se reafirman los planteamientos integrados, la participa ción y la asociación de ciudades y comunidades150. Al comienzo del nuevo milenio, desde ONU-Habitat (2012) se entiende que se necesitan avances y cambios en la forma de la planificación urbana para que incluya múltiples facetas en lugar de estar centrado exclusivamente en el dise ño físico. Una planificación, sobre todo, más ascendente de abajo hacia arriba y más sensible a la equidad y la calidad ambiental. Los procesos de desarrollo urbano sostenibles tienen que superar los esquemas de planificación tecnocrática convencional, para dar paso a una planificación más abierta que abarque los puntos de vista de los residentes, empresarios, in versores y los líderes elegidos. Y también más participativa, que considere las di mensiones que la propia población reconoce como esenciales para su bienestar individual y colectivo. El posicionamiento de Naciones Unidas(ONU-HABITAT III, 2016), es claro en este sentido, en tanto que reconoce la necesidad de reinventar la planificación de las ciudades para integrar el uso de la tierra, el empleo, la edu

(150) En el documento final de la Cumbre de Río + 20“El futuro que queremos”, se indica expresamente: “Recono cemos que las ciudades que hayan sido bien planeadas y desarrolladas, incluso aplicando enfoques integrados de la planificación y la gestión, pueden fomentar sociedades sostenibles desde los puntos de vista económico, social y ambiental. A este respecto, reconocemos la necesidad de aplicar un enfoque holístico del desarrollo urbano y los asentamientos humanos que prevea viviendas e infraestructuras asequibles y priorice la mejora de los barrios marginales y la renovación urbana”... “Nos comprometemos a promover un enfoque integrado de la planificación y construcción de ciudades y asentamientos urbanos sostenibles, incluso apoyando a las autoridades locales, concienciando a la población y aumentando la participación de los residentes de las zonas urbanas, incluidos los pobres, en la adopción de decisiones”...“Ponemos de relieve la importancia de aumentar el número de regiones metropolitanas, ciudades y poblados que aplican políticas de planificación y diseño ur banos sostenibles para responder con eficacia al crecimiento previsto de la población urbana en los próximos decenios”...“Reconocemos que las asociaciones entre ciudades y comunidades tienen una función importante en la promoción del desarrollo sostenible”. (NU, 2012).

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cación, la infraestructura, la cultura, y los recursos naturales. Los 10 principios de la planificación urbana de ONU-Habitat, se resumen en: 1. Promover el desarrollo sostenible. 2. Lograr la planificación integrada. 3. Integrar los planes con presupuestos. 4. Planificar con socios e interesados. 5. Cumplir con el principio de subsidiariedad. 6. Promover la adecuación del mercado. 7. Garantizar el acceso a la tierra. 8. Desarrollar herramientas de planificación apropiadas. 9. Planificar a favor de los pobres y la inclusión. 10. Reconocer la diversidad cultural. A través de la planificación participativa, los ciudadanos pueden convertirse en una fuente confiable y económica de información para la planificación del espacio, la toma de decisiones y la identificación de los recursos, y las necesidades de los grupos vulnerables. La participación mejora la propiedad local, mejora la goberna bilidad y la rendición de cuentas, al tiempo que ayuda a movilizar y asignar mejor los recursos presupuestarios a las prioridades locales (UN-HABITATIII, 2016). La planificación inteligente, más allá del uso de las nuevas tecnologías, prevé la reutilización eficiente y de uso mixto del espacio urbano. El crecimiento urbano está impulsando el cambio de uso del suelo, como sucede en el caso de Europa, donde las zonas periurbanas en desarrollo están teniendo una tasa cuatro veces superior respecto a la de pueblos y ciudades. Con una planificación y gestión ur bana integrada se podría aumentar la capacidad de recuperación ambiental de las ciudades de Europa, especialmente en el este y el sur (EEA, 2015a). Para que las ciudades funcionen bien se requieren una combinación de factores, si bien es especialmente importante que las estructuras de gobernabilidad tomen en cuenta las realidades funcionales de las áreas metropolitanas, trascendiendo las estructuras administrativas y los modelos de planificación convencionales. Las ciudades necesitan funcionar bien, no sólo durante los tiempos normales, sino también en el caso de acontecimientos inesperados y desastres, minimizando sus

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consecuencias. Según la OECD (2015a), determinados factores permiten obtener mejores resultados atendiendo a una serie de dimensiones, entre las que destacan: · Planificación del uso del suelo y del transporte. · Prestación del transporte público integrado. · Normativas de uso del suelo (equilibrio entre la protección y espacios públi cos verdes y construcciones). · Políticas inteligentes de transporte rodado (costes reales y externalidades ambientales). · Confianza entre residentes y la administración pública (para un comporta miento más cooperativo). · Capacidad de reacción y resiliencia ante acontecimientos y desastres ines perados. La importancia de las infraestructuras en la planificación para la sostenibilidad urbana y territorial ha sido permanentemente destacada por su efecto sobre el bienestar ciudadano y su interacción con los ecosistemas del planeta151, en tér minos de medios de vida y salud, que tiene que ver con la energía, el agua, la vivienda, la sanidad, la gestión de desechos, los sistemas de transporte y el abas tecimiento de alimentos (NU, 2010). Las ciudades contribuyen de manera directa al creciente desafío del cambio cli mático y a la vez, son una parte necesaria de cualquier solución para enfrentarlo. A medida que se desarrollan las urbes, también aumentan su vulnerabilidad y están más expuestas a los riesgos de desastres. Uno de los criterios para pro mover un entendimiento común del enfoque integrado es considerar el cambio climático, el cambio demográfico y la movilidad como algunos de los principales desafíos que requieren una mayor coherencia entre los asuntos urbanos y terri toriales.

(151) El desarrollo de una ciudad, es decir, su acceso a mercados y su capacidad para fomentar el bienestar humano en términos de medios de vida y salud, es una función de su infraestructura, que en general tiene que ver con la energía, el agua, la vivienda, la sanidad, la gestión de desechos, los sistemas de transporte y el abas tecimiento de alimentos. (NU, 2010)

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Es sobradamente conocido que el desarrollo de las actividades urbanas genera múltiples impactos que, debido a procesos acumulativos y sinérgicos, aumentan los riesgos ambientales, los cuales a su vez, se ven acrecentados por una mayor vulnerabilidad, los riesgos extremos y los desastres de gran intensidad derivados del cambio climático (inundaciones, terremotos, incendios, ciclones). Casi 500 millones de los residentes urbanos viven en zonas costeras, situación que agra va su vulnerabilidad a las tormentas y al aumento del nivel del mar. Con ello se evidencia la urgencia de proteger los ecosistemas urbanos, tales como costas, la gos, bosques y humedales, y la conservación de la biodiversidad, conjuntamente con infraestructuras ecológicas (como el drenaje de aguas pluviales), sistemas de alerta temprana y servicios eficaces de gestión de desastres y de emergencia (SDSN, 2016). (Véase epígrafe 1.2). Las estrategias urbanas avanzadas, deben contemplar que la acelerada urbani zación sea gestionada globalmente tanto para abordar los riesgos ambientales y climáticos como para adaptarse a las fluctuaciones externas con procesos de mejora de la resiliencia. La mayoría de los mecanismos de acción internacional sobre el cambio climá tico están principalmente dirigidos a los gobiernos nacionales y no indican un proceso claro por el cual los gobiernos locales, las partes interesadas y los acto res puedan participar. Sin embargo, la acción local inmediata es indispensable. Como indica Naciones Unidas, lo esencial del desafío es que los actores necesi tan moverse dentro de periodos cortos con el fin de garantizar intereses globales a largo plazo y de gran alcance, remoto e imprevisible (ONU-HABITAT, 2011). Los desafíos de la dinámica del desarrollo urbano reflejan un creciente sentido de la complejidad, la incertidumbre y la inseguridad sobre las ciudades, y po nen de relieve la necesidad de nuevas estrategias de adaptación y supervivencia. De esta manera, la resiliencia urbana marca una línea directriz para mejorar los servicios públicos mediante una coordinación efectiva de las políticas y buenas decisiones de gobernanza. Sin embargo, las contradicciones creadas por las tendencias impulsadas por el mercado, la privatización y la auto-responsabilidad en los diferentes niveles de

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gobierno urbano han hecho las prácticas de planificación contemporáneas un tanto más compleja (Tasan-Kok & Beaten, 2011), lo que requiere estrategias de adaptación que están diseñadas para hacer frente no sólo a complejas cuestio nes sociales, económicas o ambientales, sino también a los contextos de políti cas impulsadas por las fuerzas del mercado. Para garantizar la sostenibilidad urbana, los planteamientos ambientales de go bernanza ayudan a mejorar la eficiencia de los recursos, la capacidad de recu peración y la mitigación del cambio climático, mediante acciones que promue van la rendición de cuentas, la transparencia, la participación social y la toma de decisiones sobre la reducción del riesgo y los efectos climáticos. El enfoque de “resiliencia urbana” conceptualiza ciudades (o regiones de la ciudad) como sistemas socio-ecológicos complejos adaptativos y desarrolla formas de evaluar la vulnerabilidad urbana y las oportunidades. Vista la fragilidad de las ciudades ante esta serie de peligros y amenazas descon certantes, la “reducción de riesgos de desastres” respecto a las vulnerabilidades y a las amenazas de seguridad, necesita sistemas de apoyo a las decisiones a fin de que éstas estén mejor informadas y estén más integradas en el diseño y la planificación de espacios urbanos más seguros (Chmutinaa etal, 2014). Para reforzar la gobernanza en materia de gestión de desastres en todos los nive les y sectores, como planteamiento innovador, se precisa mejorar la transparen cia, posibilitando la recogida e intercambio de datos concretos y comparables sobre las pérdidas causadas por los desastres, así como el peligro y la vulnera bilidad ante los mismos. Con el desarrollo de tecnologías innovadoras e instru mentos de apoyo se facilita la gestión de los desastres mediante sistemas de alerta precoz, infraestructuras y edificios resilientes, y la modelización integrada de los riesgos. Un valor añadido de las TIC para las ciudades inteligentes es que, debido a la captación de un gran número de datos del metabolismo urbano, se pueden sincronizar y analizar esfuerzos entre sectores, aportando a los responsables políticos información con gran nivel de detalle que les ayuda a anticiparse, y no solo a reaccionar a los problemas con posterioridad. Mediante datos reales,

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tomados a tiempo real, las ciudades podrán ser gestionadas de un modo más eficiente y sostenible, minimizando sus impactos y los efectos ambientales y climáticos. De igual manera, se deben crear mecanismos de coordinación eficaces y asocia ciones sostenibles entre las distintas autoridades públicas y partes interesadas pertinentes (sociedad civil, mundo académico e instituciones de investigación y sector privado). La importancia de la participación de los agentes y colectivos pertinentes en los procesos de toma de decisiones, debería garantizarse a través de mecanismos de participación incluyentes y de la promoción de un enfoque respetuoso de los derechos. Unas estructuras locales que sean socialmente fuer tes y el refuerzo de las capacidades de las autoridades locales, son esenciales para mejorar la planificación y el compromiso político local con la aplicación efectiva de los actuales marcos jurídicos y políticos (CE 2014b). Entre las cuestiones más innovadoras de los sistemas de gobernanza, actual mente se está dando un mayor énfasis a las acciones climáticas en sentido amplio. Teniendo en cuenta la inercia del sistema climático, hay que adaptar se a los inevitables impactos del cambio climático, más allá de insistir en las imprescindibles políticas de mitigación. Pero además, las administraciones de las ciudades tienen que integrar las medidas de mitigación y adaptación en el marco de la sostenibilidad y la resiliencia urbana potenciando el desarrollo de capacidades específicas para resistir los desastres (EEA, 2016c). La viabilidad de la sostenibilidad urbana a largo plazo, depende, cada vez más, de consi derar estratégicamente los efectos del cambio global y climático en todas sus dimensiones. Las nuevas formas de planeamiento urbano y la “gestión de la resiliencia”frente a la emergencia climática, adquieren mayor relevancia en las acciones a medio plazo, para acelerar el desarrollo de las ciudades bajas en carbono, precisamen te cuando se pongan oficialmente en marcha los mecanismos de los acuerdos internacionales sobre el clima a partir de 2020. En consecuencia, aunque los en foques integrados para las políticas ambientales, urbanas y de cambio climático están en un estado incipiente, se vislumbran una serie de beneficios múltiples y complementarios.

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En todos los niveles de gobernanza se está tomando cada vez más conciencia de la importancia de la integración de iniciativas de los diferentes sectores en una visión común, tal como se propone por la Comisión Europea en el Libro Blanco Adaptación al cambio climático: Hacia un marco europeo de actuación (CE2009b), donde se recomienda un planteamiento de carácter más estratégico para que se adopten, con tiempo, medidas de adaptación eficaces, que garanticen una coherencia entre los distintos sectores y esferas de poder. En relación a esto, se sugiere que los esfuerzos de colaboración deben estar centrados alrededor de cuatro áreas: 1) la construcción de una sólida base de conocimientos sobre los efectos y consecuencias del cambio climático; 2) la integración de la adaptación en las políticas clave; 3) el empleo de una combinación de instrumentos de po lítica (instrumentos basados en el mercado, directrices, asociaciones públicas y privadas) para asegurar la eficacia de la adaptación; y 4) la intensificación de la cooperación internacional para la adaptación. Además del Libro Blanco de la CE y sus posteriores acciones tales como la Estra tegia de adaptación de la UE o el desarrollo, existen iniciativas como La Platafor ma Europea de Adaptación al Clima “Climate-ADAPT”152 para fomentar la toma de decisiones, la difusión de información, conocimientos y apoyo a la creación de capacidades. Como señalan Morchain y Robrecht (2012), la tarea de integrar estas áreas temá ticas, la búsqueda de formas de alinear sus acciones y trabajar con diferentes niveles de gobernanza es claramente una tarea difícil cuando el objetivo princi pal se centra en las ciudades, y no se cuenta con una hoja de ruta completa ante a los considerables niveles de incertidumbre del cambio climático, la evolución socioeconómica, los desastres naturales y los datos científicos disponibles.

(152) La Plataforma Europea de Adaptación al Clima “Climate-ADAPT” es el sitio web de difusión de información y conocimientos y de apoyo a la creación de capacidad a iniciativa de la Comisión Europea, gestionada y orga nizada por la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA) y operativa desde 2012. Objetivos: - Facilitar la reco pilación, el intercambio y uso de la información sobre los impactos, la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático, para construir una base de conocimiento coherente y actualizada; - Facilitar la comprensión eficaz de los conocimientos pertinentes para quienes toman las decisiones; - Mayor coordinación entre los distintos sectores e instituciones. climate-adapt.eea.europa.eu

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No obstante, las ciudades que de forma pionera han empezado a tomar inicia tivas con este enfoque, esperan obtener mayores beneficios de una mayor inte gración e incorporación de las respuestas a los desafíos ambientales globales en el amplio marco estratégico de la sostenibidad y el desarrollo urbano sostenible, como se expresa en la Figura 17.1. FIGURA17.1. Resiliencia y adaptación local embebida en el contexto de la sostenibilidad.

Sostenibilidad

Resiliencia

Mitigación y adaptación al cambio climático

Reducción del riesgo de desastres

Fuente: Morchain v Robrecht 2012.

La capacidad de adaptación difiere en gran manera en las distintas regiones del mundo. Las regiones más desarrolladas, como en la UE, tienen capacidades de resiliencia más adecuadas en términos de adaptación y capacidad de recupera ción a su estado original después de un “shock”. Algunas ciudades, como Lon dres, también tienen la capacidad de “rebotar hacia adelante’ o transformarse en un estado diferente y mejor (Revietal, 2014).

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Un amplio enfoque sistémico puede convertir la adaptación de una necesidad pura en una oportunidad para transformar las ciudades en atractivos lugares sostenibles y resistentes a la vulnerabilidad (EEA, 2016c). De hecho, un enfoque sistémico impulsa las acciones transformadoras de largo alcance frente a las simples acciones incrementales paliativas. Se trata de inte grar la adaptación con otros aspectos del desarrollo urbano sostenible y lograr una rentabilización sinérgica por la incorporación simultánea de otras políticas vinculadas, como la mitigación del cambio climático, la contaminación, la ges tión del agua, la biodiversidad, la salud o la gestión del riesgo de desastres. Para lograr este objetivo se deben utilizar sistemas de apoyo decisionales, evitando, por otra parte, obstáculos y superando las barreras políticas, legales, financieras e, incluso, las propias dificultades por la insuficiente conciencia social existente para la implantación de esquemas de gobernanza participativa. Los gobiernos regionales y locales, suelen encontrarse con marcos normativos, financieros y legales que generalmente no favorecen los planteamientos sistémi cos además de la falta de experiencia colaborativa para actuar de forma cohe rente entre los actores locales, los sectores y los distintos niveles de gobernanza. Y, a todo ello, habría que añadir los inconvenientes de las lagunas de conoci miento científico, la inexperiencia de gestión y la incipiente transversalización de la gobernanza participativa que emerge actualmente para los entramados urba nos y regionales.

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18 LA AMPLIACIÓN DE LABASEDE CONOCIMIENTOS PARA LAGOBERNANZA. IMPULSO DE LOSSISTEMAS DEINDICADORES, MODELOS Y DE LA INTERFAZ CIENCIA-POLÍTICA

Las ciudades, en su calidad de sociecosistemas territoriales complejos, necesi tan reforzar la base de conocimientos y aportar nuevos sistemas de indicadores y modelos para desarrollar esquemas de gobernanza, planificación y gestión de las transiciones socioecológicas a largo plazo. Sin embargo, resultan evidentes las lagunas actuales del nivel de conocimiento y de la propia “gestión del conocimiento” para mejorar las acciones políticas y la toma de decisiones desde la perspectiva de sistemas que posibilite la compren sión de las interacciones entre la economía, el medio ambiente, el clima, la de mografía, el territorio y las dinámicas sociales. Entender las interdependencias y las relaciones subyacentes, conciliar los intereses contradictorios y adoptar una visión a largo plazo de las ciudades y sus entornos, necesita un amplia base de conocimiento procedente tanto del mundo científico, como de los expertos, las empresas, las comunidades y la ciudadanía para adoptar un enfoque holístico del desarrollo urbano sostenible integrado.

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Las respuestas políticas se van adecuando a los avances científicos y tecnológicos, pero se muestran un tanto más insuficientes para tratar eficazmente los riesgos y vulnerabilidades de los desafíos sistémicos. La ciencia de la sostenibilidad aporta una mejor visión de los sistemas complejos y de la incertidumbre utilizando enfo ques transdisciplinares, lo que puede permitir unas acciones políticas y procesos de gobernanza más acordes con la mirada puesta en el futuro. La mayoría de los procesos políticos y de toma de decisiones siguen una lógica lineal con el objetivo de optimizar el resultado deseado mientras se busca redu cir los conflictos en nombre del aumento de la eficiencia. Este enfoque, dirigido a la consecución del equilibrio, puede socavar la capacidad de cualquier sistema para absorber las perturbaciones y reorganizarse mientras está en proceso de cambio, con lo cual el sistema se vuelve frágil y vulnerable a las perturbaciones imprevistas (Walker, 2010). Aunque la ciencia no puede aislar por completo a las sociedades de los efec tos adversos de los riesgos inminentes o latentes, puede, sin embargo, propor cionar datos, conocimientos, métodos y herramientas que son fundamentales para apoyar políticas y decisiones bien informadas y enfocadas a mejorar la re ducción efectiva de los riesgos, así como a proporcionar medidas de prevención, respuesta y recuperación, basadas en una evidencia científica sólida, a través de un conocimiento profundo de la dinámica y la interconectividad de la economía, la sociedad y el medio ambiente (Sucha, 2015). Las ciudades tienen sus propias características y cualidades únicas basadas en sus historias, contextos geográficos y nivel de desarrollo que definen el carácter del sistema urbano, con sus fortalezas y debilidades. Pero las ciudades necesitan una base de conocimientos consistente para poder evaluar correctamente su si tuación actual y su potencial de sostenibilidad con capacidad adaptativa futura ante los desafíos globales. Ello implica conocer mejor sus puntos fuertes y pun tos débiles y ser conscientes de su diversidad, creatividad, base emprendedora, recursos humanos y capital social (CE, 2011). El conocimiento sobre las cuestiones de resiliencia socioecológica y adaptación urbana en un contexto de sostenibilidad son todavía relativamente débiles y se

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presentan fragmentadas, pero están recibiendo una atención preferente hacia planteamientos colaborativos dirigidos a la “co-creación” efectiva de conoci miento (EEA, 2016c), contando con los investigadores, profesionales, los agen tes económicos y las comunidades afectadas para tomar iniciativas relevantes y aplicables a los procesos integrados de desarrollo urbano sostenible. Los sistemas de medida y evaluación de los procesos de sostenibilidad urbana y territorial, así como el conocimiento sobre la capacidad adaptativa y la ges tión de riesgos, reclaman nuevos indicadores y modelos prospectivos con una visión holística a largo plazo, prestando una atención especial a la ciencia de sistemas, en el marco de sistemas de gestión y de gobernanza avanzados. Son, sin duda, instrumentos esenciales para los responsables de las políticas urba nas y la sociedad civil en los procesos decisionales abiertos sobre la identifica ción de oportunidades en el diseño, la planificación y gestión de las ciudades y sus entornos. Reconociendo ciertas lagunas de conocimiento y el predominio del pensamien to compartimentado y parcelario, resultan urgentes los planteamientos avanza dos y los enfoques innovadores para orientar a los actores responsables de ejer cer la gobernanza, a efectos de tomar decisiones bien pensadas sobre la base de medir lo que se puede medir e intentar hacer medible lo que, en principio, no se puede medir directamente o bien sea susceptible de ser evaluado con procedi mientos más cualitativos. Cada vez se hace más necesario progresar en los sistemas de Indicadores y mo delos dinámicos de metabolismo urbano que reflejen mejor las complejas inte racciones de las ciudades con sus entornos y que incorporen los perfiles meta bólicos urbanos-rurales. Al tiempo, en la medida que el desarrollo urbanístico aumenta el impacto ambiental de los ecosistemas circundantes, también es preciso avanzar en el diseño y uso de indicadores de sostenibilidad territorial, como los de fragmentación del territorio, que proporcionan información sobre la resiliencia o vulnerabilidad de los ecosistemas. De hecho, el valor de los paisajes no se encuentra todavía bien reflejado en la toma de decisiones sobre infraes tructuras de transporte y desarrollo urbano, y cuestiones como la biodiversidad y la calidad del paisaje se encuentran a menudo marginadas, EEA (2011a).

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Asimismo, es destacable la necesidad de profundizar en el desarrollo de Indica dores de transformación estructural y desacoplamiento de la economía urbana respecto de las presiones ambientales (intensidad energética, de materiales y de carbono), así como en la evaluación de la cuota de las fuentes renovables de energía y la eficiencia energética de las ciudades. También se recomienda in corporar nuevos indicadores socioambientales relevantes como la alimentación saludable, el desperdicio de alimentos, la pobreza multidimensional y la vulne rabilidad social, especialmente la “pobreza energética”. Son también notables los avances en los indicadores agrupados153 que tratan de reflejar la complejidad ecosistémica urbana. Para formular y medir el progreso de la consecución de los objetivos a largo plazo y evaluar la eficacia de las estrategias de las ciudades, se necesitan indi cadores comparables con otras ciudades compartiendo y analizando informa ción. Por otra parte, los diferentes tipos de indicadores de acción y de respuesta deben complementarse con indicadores de impacto así como con indicadores cualitativos (CE, 2011), tales como encuestas de percepción para responder a la creciente necesidad de medir el bienestar, y la satisfacción con la vida de los ciudadanos, a efectos de poder perfilar mejores opciones políticas, siguiendo el nuevo movimiento denominado “más allá del PIB”. Los sistemas de contabilidad económica y ecológica integrados son esenciales para el desarrollo y la aplicación de indicadores que complementen y trascien dan al indicador macroecómico predominante como es el PIB. Las cuentas, ex presadas tanto en valores físicos como monetarios, incorporando el verdadero valor del capital natural y los servicios ecosistémicos, conjuntamente con indi cadores que aporten información sobre el desarrollo y la aplicación de políticas, son indispensables para lograr un objetivo de orden superior como el de “vivir (153) Algunas instituciones como el Observatorio de la Sostenibilidad en España, en su informe sobre Sosteni bilidad Local: una aproximación urbana y rural, ha desarrollado una batería propia de indicadores expresados de forma integrada en un Diagrama de Sostenibilidad Urbana a lo que se añaden algunas otras variables espe cificas. Así, los indicadores básicos se complementan con la Huella Ecológica (HE) municipal, comparada con el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y con el Índice Sintético de Capital Humano (ISCH), lo que se complementa, a su vez, con la evaluación los procesos de Agenda 21 Local y gobernanza municipal. Aquí también se incluyen los impactos territoriales directos del consumo de suelo por parte de los procesos urbanos através de un tratamien to cartográfico e interpretativo, medido por el suelo de naturaleza urbana (SUNAU) (OSE 2008).

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bien dentro de los límites de nuestro planeta”, tal como se ha marcado la UE (UE, 2013). (Véase epígrafe 7.2). El uso de modelos prospectivos para identificar escenarios de futuro facilita una mejor comprensión de las tendencias y las incertidumbres, permitiendo mejorar la planificación estratégica y dar una mayor solidez tanto a las opciones políticas como a los procesos de gobernanza. Incluir un enfoque prospectivo que combi ne varios peligros (riesgos naturales y de origen humano, incluidos los acciden tes industriales y químicos) y una investigación orientada a las soluciones, es una exigencia para abordar mejor los riesgos y los retos sociales futuros (CE, 2014). Pero además, estas visiones innovadoras contienen un valor añadido estratégico en la zona de interconexión entre la ciencia y la política, lo que se sintetiza en la expresión “interfaz ciencia-política”. Para la mejora de esta relación se requiere una comunicación fluida en una doble dirección, pero se señala la importan cia de que los investigadores puedan comunicar los hallazgos científicos de una forma adecuada y accesible a los responsables políticos, para favorecer la toma de decisiones correctas y la elaboración de políticas con soluciones sostenibles. Reforzar las conexiones entre la ciencia, la política y la sociedad, son elemen tos destacables de los modelos de gobernanza para procesos de transición y la gestión adaptativa. Asumir un enfoque sistemático e integrado de la gestión de riesgos, requerirá debates científicos, políticos y sociales más amplios y transpa rentes, junto con un refuerzo de la capacidad institucional (EEA, 2015b). Además hay que tener en cuenta que también influyen los tiempos del ciclo político en la toma de decisiones, donde normalmente predominan los intereses cortoplacis tas de los responsables políticos. De esta manera, resulta clave mejorar la interfaz entre la ciencia y la aplicación de políticas para consensuar la implementación de sistemas de indicadores en marcos estratégicos adecuados. Los indicadores de sostenibilidad y resiliencia urbana-territorial, como herramientas de gobernanza, están sometidos cada vez no solo a unas mayores exigencias científicas, sino también a otros requisitos de aceptación política y de participación democrática, sobre todo, cuando estamos situados en entornos de mayor incertidumbre por las posibles trayectorias de transición ante el cambio global.

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Seguramente, una base de conocimiento riguroso, accesible y pertinente puede conducir a políticas más sólidas, realistas y exitosas sitambién cuenta con pro cesos participativos abiertos que refuercen el consenso social. En gran medida, estos procesos dependen de la posibilidad de implementar nuevos esquemas de gobernanza multinivel y de la capacidad de utilizar las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC). Los medios de comunicación social y las redes informales están cambiando las relaciones entre la ciencia, los ciudadanos y los actores políticos, por lo que se plantea un desafío para las instituciones res ponsables de la gestión sostenible de las ciudades y los territorios, poniendo en cuestión muchos de los procedimientos administrativos y estructuras existentes que presentan síntomas de obsolescencia. La difusión abierta del conocimiento urbano, tanto en gestión como en adap tación, es esencial en los procesos de gobernanza para permitir a las ciudades aprender unas de otras. Es necesario contar con datos de libre acceso sobre ciu dades, que sean a la vez confiables y comparables a nivel mundial y que per mitan fijar puntos de referencia entre ciudades y regiones, tal como se plantea desde el Banco Mundial con la plataforma de datos abiertos para mejorar la “in teroperabilidad” de la información disponible. En el marco de la Plataforma de conocimientos sobre urbanización, el Banco Mundial ha interactuado con más de 70 organizaciones que abarcan desde cen tros académicos y la sociedad civil hasta el sector público y privado, incluidos los gobiernos nacionales y municipales, con el fin de crear una red global de in tercambio de conocimientos sobre temas de urbanismo. El programa de trabajo conjunto entre la Alianza de las Ciudades, el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) y el Progra ma de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), pretende ayudar a las ciudades a enfrentar los desafíos del cambio climático capturando el cono cimiento actual sobre el tema y respaldar a las autoridades locales y nacionales para que incorporen las medidas de adaptación y mitigación a su planificación urbana. Asimismo, el Banco Mundial ofrece mecanismos de planificación, cone xión y financiamiento de las urbes, para promover la prosperidad compartida (World Bank, 2013).

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Un enfoque de “abajo-arriba” para orientar el funcionamiento del sistema ur bano puede proporcionar elementos de aprendizaje social que incorporen ca pacidades de catalizar los cambios técnicos, económicos, sociales, políticos y personales necesarios en la co-creación del conocimiento compartido. Afloran así, oportunidades para la renovación, la innovación y la transformación de los socioecosistemas urbanos en relación con las tecnologías, los nuevos materiales o el uso diversificado del espacio urbano. Pero las oportunidades también se producen en relación a las innovaciones so ciales, culturales e institucionales vinculadas a la sostenibilidad asociada a los estilos de vida urbanos, es decir, a la manera de vivir, trabajar, moverse y desarro llar las relaciones interpersonales que configuran el entramado de la vida urba na. Las formas de vida en las modernas ciudades reclaman nuevos sistemas de gestión y gobernanza utilizando fórmulas inteligentes, resilientes y sostenibles para favorecer el desarrollo comunitario con equidad intra e intergeneracional. Sin embargo, debe reconocerse que las innovaciones no son capaces por sí mis mas de aportar soluciones definitivas para los entramados urbanos sino están debidamente integradas en visiones estratégicas de largo alcance, para hacer efectivas las oportunidades presentes en cada situación y contexto.

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