Esquinas inteligentes: La ciudad y el urbanismo moderno 9788420684123

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Esquinas inteligentes La ciudad y e! urbanismo _moderno

Inés Sánchez de Madariaga

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Alianza Editorial

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Índice

Introducción ...................................................................................... . 1. Genealogía del urbanismo actual.. ........... ,........................ .. E\ urbanismo como problt!!Da estédco~formal ........................ .. EJ urbanismo como racionalidad dendfico-técnica .................. . El urbanismo como medíç de tran~foímndón social ..........•...... Principales corrientes y representantes dd urbanismo ..... . R.:servudos tudos los detei:hos. E! contenido de csrn obra está ptotegido por la Lcy, que establecc p.:-nus de pdsiõn y/o multas, adem.is de i:lS coi:respondiente:; indemnizaciones poc daiios y pe.ciui.cios, pm'il quiene:; reptodujeren, plagiarcn, distcibuyerco o comunicaccn públicamente, ;:n todo o en pane, tlllil. obra füeratia, ,místic:t o ciencifica, o su trnnsfonmición, interp.cetación o ejecución atdstla fijada en cualquier cipo de soporte o comunic.tda :i traves de cuo.lquie.c medio, sin la precepciva aurorización.

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Forma y desarrollo urbano. Dos ejemplos ........................ . Desarrollo de h ciudad europea. El caso de Bilbao .................. .. Forma urbana y regulación urbanística. El caso de Manli..man .. .

3. La práctica del urbanismo .................................................. .

ll16 S~nchez de Mad:irfaga, 2008

,:, De map;!S, p!nnos y dibujos: Maria Teresa L:m:i.uri Ucehy; 2008 © Ailllnu. Editorial. S. A., Madrid. 2008

G.llcJuan lgn;.1cio Luc.l de Temi, L'i: 28027 i'vfadrid; Tcl.: 91 }93 88 88 \11\Vw.ulianzaeditorkf.es

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Muquetación: Grupo A.oay11 Lnprcso en V&oprinter. S. A. PriiuOO in $p!lin

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Los métodos de la práctica urbanfstica ........................... _........... . Haci.a Ltna nueva epistemología de la práctíca ............................. . La racionalidad científico-técnica ............................................ . La conc.:epcióo arquiteccónica .................................................. . La acción en el ámbtto públko Escalas, campos e instrumentos .................................................. .. Escalas del urbanismo ............................................................. . Campos del urbanisn10 ............................................................. . Instrumentos del urbanismo .................................................... .

119 120 _) !?º 125 126 128 130 130 l35 140

Pensar e1 urbanismo ................................................... .

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Una disciplina multidimensional. ................................................. . ·Sobre la instimcionalización dei pensamiento urbanístico ... :..... .

160 174

ISBN: 978-84-206-8412-3 Depósito lega!: M. 43.435,200S

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Epilogo. El futuro dei urbanismo

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Glosaria de términos básicos .................................................... .

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Bibliografia comentada ............................................................ ..

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Índice analírico ......................................................................... ..

[email protected]

Indice onom,ísrico ..................................................................... .

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Introducción

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Este libro ofrece una visión amplia y sintética de las prinfipales corriente~, métodos y problemas a qu,e, se ha enfrentado y se enfrenta hoy en día e1 urbanismo, tanto en su dimensión profesional como en sus dimensiones institucional y académica. Las grandes corrientes del urbanismo y Ias aproximacíones actuales son ·abordadas desde una perspectiva histórica, crítica e ínten: cionada. De este modo se presenta una v:isión de la génesís y la situación actual de la disciplina, de la profesión y del hacer institucional, a través de una mirada amplia y si quizás no coherente, sí al menos no exduyente, de las prácticas y modos de pensamiento diversos que configuran en 1a actuali9ad êl urbanismo y s·e própone·una .manera de mirar el urbanismo contemporâneo que recoge una multiplicidad de puntos de vista gue no suelen ser considerados conjuntamente por la literatura ni tampoco por la práctica profesional o institucional. Y, desde esa mirada amplia, el libro apunta algunas vias de futu· ro. Un futuro 1 el·del urbanismo) en·el que las sociedades se juegan muchas cosas. De córno construyamos, planifiquemos y.gestionemos ciudades y terrítorios dependen as~.mtos de tanta trascendencia como la calidad de ,,jda de las personas, la eficiencia del sistema económico, la conservación de recursos naturales escasos y de recursos patrimoniales y arquitectónicos que representan la memoria histórica de todos. Si en las últimas décadas la fuerza de cíerras transfonnaciones estructurales de los territorios, ·1as economías y las sçiciedades han puesto en cuestió_n algunas formas asumidas de·hacer urbarúsmo, no es menos cierto que, en los últimos afios, se ha hecho evidente la necesídad de recuperar y fortalecer la acción pública en materia urbanística. De hecho, muchos países 1 ciudades y regiones han iniciado

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10 ESQUINAS LNTELIGENTES

imporrames reformas de sus prácticas urbanísticas cuyos resultados se empíezan a apreciar en planes, proyectos y realizaciones. Pero los reros que plantean los nuevos territorios urbanizados, los nuevos contextos políticos plurales y descentralizados) los papeles cambiantes desempeiíadqs por el Estado y el mercado, y una ciudadanía cada vez más diversa y exigente, requieren, todaVía, un esfuerzo pôr repensar la disciplina y sus prácticas profesionales e institucionales. Un esfuerzo no sólo por reformular, sino también, y

sobre todo, por trasladar el pensamiento a la acción práctica, por

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transformar los modos institucionalizados, a.sumidos, inscritos, de hacer urbanismo, si queremos que los nuevos espacios construidos sean algo más que una acumulación en el espacio, las más de las veces inforri:ie, de trazas de ciudad inconexos, de edificaciones sin ca;ácter, de espacios líbres sin uso y de infraestructuras excesivas. Para ello conviene adoptar lh'1 punto de vista amplío. Un punto de vista que, sín ánimo Je una exhaustívidaEl sin sentido, sí intente a1 menos aproximarse a un entendimiento de la dUdad y dcl urbanismo en su complejidad. Lo cual implica reconocer el valor de todas las aproximaciones, puntos de Vista y enfoques epistemológicos y prácticos. Todas las visiones tienen algo que contribuir en este esfuerzo qne hoy debemos hacer si queremos configurar fqrmas de construir la cíudad que sean capaCes de generar espacíos urbanos de calidad para toda 1a ciudad8nía. Todos los punros de vista son necesarios y todos tienen algo que aporta< A su vez, el objetivo de construir una visión amplía obliga a recúrrir a distintas tradiciones de pensamiento y de acción, y, por tanto, a abordar la materia desde aproximaciones epistemológicas diversas. El esfuerzo que pretende este ensayo por presentar una visión a:qiplia del urbanismo lleva aparejado el deseo de no hacer exclusionés, de no dejar fuera corrieÍ1res, tradiciones o autores representativos, por mucho que ello pueda a veces dificultar la construcción de un discurso sisrernático y esnucturado, y, también, obligue a una seleccíón mayor. La diversidad de estas prácticas y discursos· ·teóricos obliga a una visión que trasciende la perspectiva espafiola para abarcar distintas tradicíones de planifi.cación urbana y territorial, e!l otras geografias, aunque el âmbito escogido se limita al- de los países occidentales desarrollados. Una visión amplia del urbanismo que de alguna manem puede ser sintetizada por la siguiente definición ofrecida por el Consejo Europeo de Urbanistas que ha hecho suya el Royal Town Planning Institute britânico: Esta definicíón, en la que quízás los aspectos

INTRGDUCCIÔN

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formales y artísticos apareceu un poco desdibujados, nos da una Ídea de la variedad de saberes y actividades que confluyen en el urbanismo -y la ordenación del i::errirnrio: El urbanismo y la ordenación del territorio f:omprenden todas las actividades relacionadas con el desarrollo y uso del suelo. Opera en todos los estratos sodaies y en varies niveles espaci_ales interrelacion;:;dos -local, rural, suburbano, urbano, mecropolita_no, regional, nacional e imernadonal. Se píeocupa por la promoción, la guía, la mejora y el control del desarrollo en un entorno físico constamemen~ te en transformación, en interés del bien común pero respetando los derechos del individuo. Hace previsíones para el futuro, ayuda a recoriciliar intereses en conflicto, proyecta el cambio físico y socíal, facilita la evolución armónica de las comunidades e inicia la acción para' una utilización óprima de los recursos. E$ tanto una actividad de gestión como una actividad creativa. Es un catalizador para la conservación y el desarrollo de la estrllctura yforma, actual y futur~ de las áreas urbanas yturales. Contribuye a la creacióri del car.ácter ·preseme y foruro de la organización física, soeiµ[ y económica y a la calidad medioambieotal. La planificación urbana no es determínisrn. Pretende establecer equilibrio y armonía. Sei:iala las opciones posibles, salvaguarda la libertad de elección para el presente y el futuro. Se concibe para poder ser adaptablé a la evolución de las ciréuostancias. La planificación es un proceso raramente iridependiente; debe tener en cuenta decísiones externas."Funciona a través de los mecanismos de toma de decisiones de las ínstirnciones políticas de l:i sociedad y con los sectores público y privado. La partidpación pública es un elemento indispensable en el proceso.

Este ensayo aborda estas materias partiendo en un primer momento

de. lo más concreto y familiar al lector, que es la genealogía o evolución hístóríca que ha desembocado en e] urbanismo actual. Li se-

gunda parte del libro examina la naturaleza del urbanismo como actividad práctica. Por último se abordan cuestiones rêlarivas a la naturaleza multidimensional del urbanismo y a su estai::uto científico en cuanto discipliná o rama del saber. Este libro tiene su origen en un texto publicado en 1999 en la colección Materiales, que ha sido sustancialmente corregido y ampliado y al que se han aõadido un b\ten número de nuevas ilustraciones. La aproximación genealógica al estudio de las disciplinas, las ínstituciones, o cllalquier otra constr:ucción social, está considerad.á desde hace un tiempo como uno de los principales enfoques en las ciencias sociales y en las humanidades, en detrimento de otras pers~

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12 ESQOINAS INTELIGENTES

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pectivas. A..l desvelar los orígenes y evoluciones çl.e los fenómenos a lo largo del tiempo, el enfoqué genealógico aporta una rica visión de la conformación de prácticas y saberes. El estud.io de los orígenes y evolución de las id.eas y las prácticas hasta su confi.guración actual arroja luz sobre la cornplejidad y las interrelaciones existentes emre las múltiples y distintas tradiciones que coufluyen hoy en e1 hacer urbanístico. --Así, la primera parte del libro presenta la genealogía del urbanismo a través del estudio de las que este ensayo considera sus tres tradidones principales. Tres tra.diciones que engarzan con tres grandes _aproximaciones epi;temológic-as a los hechos urbanos. La esté_tica y artística, que enlaza el arte urbano renacentista con el ~Õ~·fÔÍoglsm'ô ·~ y el proyecto urbano. La proveniente de las ciencias soCí~es y la técni .. ·~-ª' .9.ue puede ser considerada la tradición êêritral â:l:dà.fió de 1a ma,..YOr parte del siglo XX, que engarza los inicios del urbanismo científico, en el sigh.XIX) con el funcionalismo, la planifiCación de sistemas y la cibernética, en la cual desde hace ya un tiempo se puede apreciar una cierta relativización del papel del cientifismo. Por último, la proveniente de la filosofia política y de la administración de la res pública, que consiãera·âl··urhariisITló ·como medio de reforma sociat desàe el utopismo de! sigfoXL"Çpasãfü:lopõilainstiiuciônaliiaciôn de los sistemas de planificación urbana como parte integrante del Estado dei bienestar en 1os países occidentales en el período de posguerra, hasta las e:xperiencias actuales de apertura a la participación y a la negociación en los actu~es y complejos Si~témas urbanos. " Formas de entender y de,cÕhstruir las ciudades que se entrecruzan y se ·suceden, pero tam·~ién se solapan, se entremezclan y se fusionan en la historia de cualqllier ciudad: Dos casos ilustrao, a distintas escalas, esas evolucionés y transformaciones. «DeSarrollo de la ciudad europea», utilizando~ a Bilbao como ejemplo, muestra los prindpales epis9díos de creación y desarrollo de las ciudades en Europa desde sus orígenes en las fundaciones de la Edad Media hasta las actuales .formas contemporâneas de crecimiento territorial. A partir del ~aso de Manhattan, «Forma urbana Yregu1ación urbanística>> ilustra los principales episodios de la evolución de los tejidos urbanos en las ciudades occidenples desde la Revolución industrial hasta la actualidad, en esta ocasión a una escala menor que muestra las interrelaciones" entre las tipologías edificatorias, la morfología urbana y la regulación urbanística. Una geneaJogía que desemboca en las práctícas actuales. La segunda parte del libro se centra en el urbanismo como actividad prác-

lNTRQDUCCTÓN

tíc:t. i::En qué consiste ser urbanista? Si algunas disciplinas académicis, ser un profesional significa ser investigador o profesor. Sin embargo, el urbanista es, sobre todo, un profesional en el sentído estricto dei término. A diferencia de· otraS disciplinas éon las que comparte objeto de estudio, Ia ciudad, e1 urbanismo es eminen· temente una actividad práctica: no es únicamente un saber, es, sobre todo, un saber hacer. El urbanismo es propiamente una p1·áxir: acción informada por teoría y teoría informada por la acción. Una prax.is que recurre hoy en clfa también a tres formas ele actividad práctica fundamentales que se corresponden con las que este libro cónsidera sus tres princi· pales tradiciones: 1a creación artística, la racionalidad científico-técnica v la acción en el ámbito público. urbanismo moderno se ha caracterizado por utilizar la ,.técnica para mediar entre la ciencia y la soCíedad, para convertir el êonocimiento cientí:fico-técnko en progreso social. Este modelo, según el cual se esta.blecen objetivos, se imagina un futuro deseable, se-definen las condiciones de partida, se identífican estrategias alternativas de actuación y se predícen las consecuencias de la acción, entra en crisis cuando dejan de ser evidentes sus dos hipótesis de partida: la equivalencia asumída entre verdades técnicas o científicas y objetivos normativos o políticos, que revela la necesidad de definir los objetivos del urbanismo a través de procesos pol_fticos apoyados por la técnica pero no predetermínadi;,s por ésta; y la adaptación de técnicas y saberes a las realidades territoriales, sociales, económicas e institu· cionales que a1 ser cada vez más complejas, fragmentarias, im.predecibles y contradictorías hacen obsoletos conociinientos y procedimien· tos en otro tiempo válidos y efectivos. Esta crisis ha puesto en evidencia las límitaciones de Ia radonalidad científico-técnica, aunque, y conviene insístir en ello, solamente sus limitaciones frente a tm.a creencia excesiva en sus posibilidades, pero no cuestiona el papel central que el conocimiento científico y la racionalidad técnica desempefian y tienen qÍJe seguir desempeiiando en el urbanismo) ni tampoco la necesídad íneludible de una práctica urbanística eficaz y establedda. La evidencia de estas limit~ciones ha hecho volver la vista hacia otras dos formas de acción urbanística que habían quedado en un segundo plano durante e! período de predomínio dei paradigma científico-técnico. La primera es la vinculada a otras formas de pensamíento y acción apreciativas e interpretativas que guardan mucho en común con las formas de saber hacer propias del saber práctico

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INTRODUCCJÓN 15

ESQUINAS JNTELIGENTES

ordinario, de los oficias y evidentemente del arte, Estas formas muchas veces tácitas del saber hacer, adecuadas para resolver problemas que requieren capacidades de tipo intuítivo, deben ser conscientemente recuperadas para la práctica urbanística. Una segunda forma de acción urbanística que es necesario recuperar es la vinculada a la acción en el ámbito público, indispensáble para mediar entre agentes e instituciones en el momentci actual de descentralización polirica, complejidad y diversidad creciente de las sociedades urbanas modernas, ·cuando la técnica no aparece como algo neutral e incuestionable Yes necesario resolver conflictos y definir objetivos compartidos, La tercera parte del libro expone cómo conviven o pueden convivir en la actualídad estas tres formas dd hacer prof,sional . . En su cuarta parte, el líbro plantea la pregunta de cómo pensar, hoy, el urbanismo. La complejidad y multidimensionalidad actual del urbanismo plamean el problema del range cienúfico de la disciplina urbanística. ffistóricamente, como muestra la primera parte del texto, el ur'qanismo se ha considerado· un arte, una ciencia, una técnica, una práctica social tradicional, una práctica administrativa y política. Todas estas definiclones del urbanismo son cíertas y al mismo tiempo ninguna lo es en solitario, Lo cierto es que e1 urbanismo recurre a saberes y a prácticas diversas y de mily distinto estatuto científico, lo cual dificulta la definición y acotación de! campo, tanto disciplinar como profesional. -,e·~, ~Cuál es el rango ci_emífico del urbanismo como saber, como ~amçõ'·del" coilocimi~Úto? {Cuáles son sus .objetos y métodos de investígación? 1Qué teoría es váliâã1Un pnmeiôl:,fetô ·aê!úrEãnisÜ,g,. S()r:_i.J9s _heçhos. IJr})tµios, ep,tr_e los _que êfébé'~ós ~o~~íJ.~~ªi~:0 P~·iÕ1e.r -·fügar,. _com.o ~.echo_cent~al del ~~banismo, el propio_.esoacio.urban_o )1_ . ;ãtti_;ar; eü-SUS 'dllTJe·~sioríeffíSiCaS y·_COfl_stfUf1à_S. Peró-;pàía ent~Ilder --cãtf~lmeiifri. éSõSêSpãêíoS,. es_Il.éé~s.~1:i~i_.ti~~r_ :in·_·ç_4e;n_r.~J~t?cfróda.-, 1e_~ humanas para las que sé cóns!fú.ye· y que a su vez acoge: las acti····vid~des de las ·que es a un tiempo causa y resultado. Y, tambíén,J~s. ideas o teorías urbanísticas, tanto las que se refieren al espacio urba-- riO ..eri-Sí'y-âlis' aêiiVfdãâes·humanas, como las que se refieren al propio hacer_práctíco urbanístico. Por último, es objeto del urbanismo la misma accíón urbanística que pretende guiar o dirigir las transformaciones del espacio físico. En todo ello el cambio urbano es clave, y, por tanto, el tiempo: el tiempo pasado, la historia, que nos permite entender .eJ presente, y e1 tiempo futuro, pues el objetivo primordial del urbanismo es preci~

sarnente incidir en ese futuro, incidir en la transfori11ación urbana por venir. Stis mé'todos son los de la investjgación derivada básicamente de las ciencias sociales, aun·que también de orros campos afines, como las ciendas políticas o las humanidades y, en algunos aspectos más limitados, de ciertas ciencias naturales. Las teorías son tan diversas como las múltiples tradiciones que confluyen en su saber disciplinar, aunque conviene distinguir entre las reorías explicativas que conrribuyen a generar conocimiento, y las teorías normativas, que definen el modelo urbano imaginado o deseable hacia el que se dirige la acción urbanística. Es esta una multidimensionalidad que se manifiesta, por tanto y en primer lugar, en la diversidad de su campo profesional: el urbanista puede trabajar como disciiador, como asesor de organismos públicos o de empresas privad~s, como gestor público o privado, como mediador entre sector público y sector privado y con los ciudadanos. Se manífiesta también en la diversidad de sus adscripciones_ universitarias: en algunos países existen centros es'pecíficos y en muchos otros se adscribe a las escud~s de arquitectura, pero en algunos' casos se encuentra próximo a las facultades de geografía o de dencias de la adi.ninistración. Se manifiesta, por último, en la diversidad de las tradiciones académícas: en muchos casos con un vínculo daro con b arguitectura; en otros, menos freéuentes, más bien con las políticas p;íblicas y ciencias de la administración. El urbanismo, que en los últimos tiempos se había visto relegado, tarlto en el hacer académico como en d institucional y-práctico, vuelve a ser a princípios del nuevo siglo obíeto de atención. Quiús porque los estragos producidos en e1 territorio por el crecimiento excesivo de las ciudades en las últimas décadas del síglo XX nos hayan recordado que en otros tiempos la disciplina sí dispuso de las herram.ientas ~ecesarias para guiar el cambio urbano, y que) quizás, con un poco de esfuerzo, sea posible reinventar y formular instrumentos adecuados a la nueva situación. Porque los fines que históricamente díeron lugar al nacimiento del urbanismo permanecen: la aspiración a vivir en entornes urbanos con calidad estética; la necesidad de dar satisfacción a derechos básicos de ciudadanía, como la vivienda, la s,midad, el cuidado o la educación; y el requisito de promover un uso eficiente, justo y parsimonioso de recursos públicos y nan1rales escasos. Cierran el libro un ilosario de términos técnicos básicos y una bibliografía comentada de textos .fundamentales. El glosario pretende facilitar un primer contacto con e1 vocabulario de la disciplina

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ESi.JUlN;\$ INTELIGENTES

urbanística. U n vocabulario, e! del urbanismo, que puede ser tan oscmo cÓmo cualquier otra jerga técnica, pero que debería ser comprensíble para cualquíer persona que desee entender mejor cómo se construye la ciudad en la que habita. Por su parte, la lectura de los libros incluídos en la bibliografia permitirá profundizar en las distintas cuestiones. abordadas en el libro. Esta selección de textos es intencíonadamente representatíva de los príncipales autores y corrientes del urbanismo en las tres tradicíones consideradas a lo largo deI texto: la estética y fom1al; la científica y téc..nlca; y la que aspira, a través de la ordeoación de las cíu~L-----f-~~

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lJ V 14. Ber!in Potsd;;11erL-::ir~iger Platz, arriba. y :\lexander Platz, aba:ío.

El nuevo bardo Ijburg de Amsrerdam forma parte del ambicioso progre.ma VINEX de ordenación del terriwrio holandés que induye la construcción de un millón de viviendas en 20 aiic.,s, ejemplo de una política de vivienda nacional integrada con el urbanismo y en concertaô.ón coo el sector privado. VJNEX índuye crirerios urbanísticos bastante estricros que no siempre se han curnplido: ciudad compacta, mezda de usos, diversidad tipológica. reducción de la movilidad, cooservación de los recursos na tu rales. Especifica los critcrios de locaüzación, de vinculación con el transporte, los tamaõos de las acillacioncs, v su repano geográfico. Una deíinicióo quizãs e.', destinados como están a una nueva élite social cosmopolita. Nuevas éiites socíales_ çon una gran movilidad internacional que están tan vinculadas, o más, a redes internacíonales de relaciones _personales y profesionales 1 que a redes de relaciones Jocales en su ·barrio o ciudad de residencía y que buscan lugares parecido$ en cualquier lugar del mundo. Aunque el enorme éxito popular alcanzado por algunos elementos sirigulares en algun~s de estes nuevos espacios, como por ejemplo el Çuggenheim de Bilbao, nos indica que la alta cu1tura arquitectónica también puede

llegar a todos [35}

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A su vez, con la conversíón acrual de los asentamientos urbanos en irandes aglomeraciones extendidas en el térritorio, donde 1a dis-· tinción entre campo y ciudad escada vez menos relevante o posible, la necesiçlad de una respuesta desde el punto de vista formal y estético se amplía a la- dimensión territorial. De manera que uno de los retos principàles a que se enfrenta hoy e1 urbanismo es precisamente

la necesídad de ampliar la actividad de! diseno a la escala metropolitana y regional y explorar formas de proyectar en e1 territorio.

GENEALOGÍA DEL URBANISMO .'\CTUAL ~7

El urbanismo como racionalidad cientifico-técnica La rradición del urbanismo como activi1ad cientl:fico-técnka ba sído la tradición dominante a lo largo del siglo :cc En su acepción original, el término urbanismo es la práctica social específica quê después de la Revolución industrial intenra fundar sobre _una teoria científica la construcción de un orden espacial urbano adaptado· a la nueva socie-

dad. Hasta entonces la cíudad había sido interpretada desde concepciones prácticas, militares, religiosas o estéticas. A partir de la segunda roirad del sigla XlX se inician los intentos de interptetación de los hechos urbanos que buscan sus interrelaciones constantes, las regu· laridades repetitivas. Por prímera vez se otorga un estamto científico a la actividad de crear y planificar ciudades, que se Concibe corno una disciplina autónoina con sus leyes propias. Urbanismo ha sido el término adoptado para designar esta nueva disciplina y su práctica en las !enguas de ·Origen latino: urbanisme en francés, urbanismo en italiano. En iraliano se utilíza también la voz urbanística para referirse más a la disciplina que a su práctica, palabra utilizada asimismo en castellano en idéntico sentido. Los términos equivalentes en ínglés serían urban y citJ' plàntz"/ng, más bien en el conteÀ'tO norteamericano;·town planning, más bien para el brítánico, al que frecuentemente se aiiade and co'untry, según la denominación

incorporada a la famosa ley de 1947. En ambos países es frecuente utilizar simplemente la eXpresión planning, que tiene un signíncado más amplio que íncluye aspectos de planificacióil económica y social

a las escalas locales y regionales. En inglés, sin embargo, urbanism es de utfüzación poco usual y de significado variable, que, con frecuencia, quíere referírse a una visión del urbanismo que incorpora de man_era central la actividad de proyecto propia del diseõo urbano. EJ término equívalente en alemán es el utilizado por Sitte' en su libro,

Stiidtebau, palabra que en la edicíón espanola, quizás por su fecha temprana, aparece traduéida literalmente por «construcción·de ciu-

dades». La transformación de los medias de producción, la$ concentraciones demográficas, la escala y gravedad de los problemas urbanos que aparecen en las cíudades indusrriales -hacinamieflto, conges- tión, insalubridad, contaminación- hacen surgir1 con la Revc:ilución industrial, una nueva práctica urbanística con un fufldamento teórico, una pretensión científica de validez universal y unos objetivos utilitarios, cuya primem aporración es la gran obra teórica y práctica

de Ildefonso Cerdà. El racionàlisrno de extraccíón ilustrada favorece

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El Plan de Portland es un ejemplo de Plan supramunicipal realizado a través de un amplío proceso de participaciôn. ciudadana y de Jos agentes públicos y privad?s. Supone d establecimienro de u.na fremem de crecimiento a escala regional, la ampliación de la red de trnnsporre público, y una je:r.uquización de los centros urbanos, de los barrios '/ de los corredores de transporte, a los que se arribuyen distintas capacidades cuami.ficadas para acoger d crecimiento prev!sro, de manera que se promueve la densific.-.ción, la mezda de usos, l::i conservación de espacios libres y la movilidad en transporte colectivo.

ciones o personas que no tienen la obligación de rendfr cuentas periódicamente ante e! electorado puede plamear dudas de legítimidad democrática. La descênrralización producida en las úlcimas décadas en varios · países occídentales puede, dd mismo modo, generar situadones de desígualdad de acceso de la población a blenes y servicios urbanos si no se garantizan desde instincias suficientemente centralizadas las condiciones igualitarias para la satisfocción de cíertos derechos uni-· versales, por ejemplo, el acceso a los equipainientos urbanos donde

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Plan Regional de Porthnd, 1994.

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se ofrecen los servi cios que constituyen de[echos de ciudadanía como ]a educación o la sanidad [30]. Desde el punto de vista intelectual.o teórico, la concepción de la acción en el ámbito público que subyace a la participación se encuadra en lo que se ha denominado planificación desde abajo, donde la socíedad civil adquiere inayor peso frente al Estado. Dentro de la planificación desde abajo John Friedmann ha distinguido dos grandes corrientes: la p_rimera.- _de corte más bien conservador, que algunos autores denominan «aprendizaje social»; la segunda, informada por las corrientes radicales de la filosofía polítiéa, a la que ha denominado movilizadora. La primera tendría sus antecedentes y manifestaciones principales en Ias teorías del desarrollo de organizaciones aparecidas en Estados Unidos desde la década de 1940, con influencias proveri;'éntes tanto de la sociología como de las ciencias de la administración pÚ· blica. Plantea la necesídad de un aprencliz-aje social mutuo entre el conocimientb experto y el .personal, de sustituir el distanciamiento prpfesional por el diálogo y la reciprocidad. Supone aceptar la necesídad de trabajaf con y a través del conflicto. El modelo movilizador, propugnado por John Friedmann. busca una transformación radical de las desigualdades estructurales, dando cotas de poder a aquellos que históricamente han carecido de él, trabajando en organízaciones de base local como mediadoras entre el EstadQ, la sociedad civil y los ageme·s económicos. El proceso político _no bastaria: para [epresentar. las necesidades de la gente, especia.hneÍrte las de ciertos grupos -por diferencias étnicas, raciales, de gén~fP-, lo cual harfa necesarias un conjunto ~e interacciones mayor~con la -administración, a través de 'movilizaéiones1 huelgas, protesq1s, desobediencía civil, organización local, publicidad, propuesta y redacción de ley~s por iniciativa de grupos ciudadanos. Este modelo proviene de distintas tradiciones de la fiJàsofía políti'ca que van desde e1 marxismo hasta el utopismo, el anarquismo·y el feminismo. En 1as rnanifesta~iones prácticas de esta corriente, la participación puede ser interpretada en términos de lucha política. El cuestionamiento tanto de la tradición científico-técnica como de la reformista desde arriba, que han puesto en duda el papel dei urbanismo como disciplina autónoma cuyo objetivo es dirigir y producir el espacio construido de modo científico, -ha mostrado no sOlo cómo la producción de este espacio está condicionáda. por opcíones normativas, de valores, sino también cómo pone en juego a múltiples actores y prácticas, individuales y colectivas, cuya accíón conjunta

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El área metropolitana de Bilbao en b acrualídad.

En gris claro las zonas urbanizadas. La gran mancha en la margen izquierda es el suelo ocupado por la industria y los barrios obreros. A, casco histórico; B, ensanche. 1, Museo Guggenheim; 2, Palacio de fü:posiciones y Congresos; .3, Feria de Muestras; 4, Universidad;

), monte Archanda; 6, Baracaldo; 7, Sesrno; 8, Portugalete; 9,-Altos Hornos de Vizcaya; 10, Samurce; 11, Deusto; 12, Erandio; 13, Puenre co!g;mte; 14, Neguri; 15, puerro del Abra.

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ron utilizados de manem amplia y sistemática. Se crearon, por ejemplo, bancos de suelo público para la protección de espacios libres v para la realización de determinadas actrn~ciones urbanísticas, com; la propia construcción de las nuevas ciudades, pero también para nuevos barrios de vivienda social, y para las nuevas centralidades estructurantes de la periferia vinculadas al nuevo transporte colectivo regional. También se pusíeron en pie agencias públicas de desarro. lio .urbano, con amplias poderes, incluído el de expropiacíón, con e1 fin de gestionar directamenre la urbanización de las nuevas ciudades y de los nuevos barrios de vivienda· social. En el caso francés se ínstaurarqn mecanismos de control de la especulación del suelo, como es el dérecho de tanteo y retracto dura."lte períodos largos de tiempo en zonas específicamente sellaladas para ello, llamadas Zonas de Urbanízaé-ión Diferida, con precios correspondientes a los valores de uso agrícola anteríores a la desígnación de los terrenos como zonas a urbanizar. Sin embargo> a partir de la década de 1980, las nuevas formas e."{tensivas de ocupación del terrítorio, 1a fragmentación administratíva y política de las áreas metropolitanas, la descentralización políti- · ca de los Estados: la menor disponibilidad relativa de recursos públicos, la mayor incertidwnbre económica y- la mayor diversidad de demançlas ciudadanas generan un nuevo contexto que sólo permite recurri~ de manera más fragmentaria y limitada a instrumentos de planificación regional como los aplicado$. en décadas precedentes. Así, las.últimas décadas han sido.Un tiempo-de mucha cliscusión sobre lp que está pasando en estaslnu~·as áreas metropolitanas dispersas,' y, también, aunque quizás·ep. menor medida, sobre cómo abordar su planificación en un contexto politico, social y económico muy distinto. De mucha discusión académica, pero de menos realidades prácticas, mientras las ciudades continúan creciendo de forma dispersa apoyándose en las nuevas infraestructuras públicas, consumiendo rec;Jrsos naturales escasos, y haciendo uso de grandes recursos económicos públicos y privados. Aunque en muchos países se empiezan a ensa}'ar distintos instru· mentos. Por ejemplo, se recurre a diferentes sistemas de aprobación a nivel regional de los planes urbanísticos municipales. Y tambíén adistintas formas de coor_dinacióO -entre· ésto·s; para asegurar su consístencia con el plan regional. Esto puede llegar a incluir la imposícíón de techos a la nueva construcción y de sistemas de veto a grandes actuaci_ones; también, a la suspensiónº de las competencias urbanísticas locales en caso de incumplimiento de los requisitos del plan regional.

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LA PRACITCA DEL !JRBA.i'\JISMO 133

La coordinación entre la inversión en transportes a escala regional con los distintos planes urbanísticos es otro elemento fundamental en los planes regionales más recientes, que choca en la práctica, con grandes dificultades ·derivadas de la estructura sectorializada de las Adrni.Pistraciones públicas, donde los ·organismos inversores, como son los que tienen competencia en materia de transporte, sue· len tener un peso específico importante y a menudo .entran en con/!icto con los departamentos de planificación. Se prueban también distintos mecanismos para controlar la forma urbana, para ·fomentar la densificación, ]a diversidad tipológica, la mezcla de usos, o la configuración de espacios urbanos formalizados. La creación de sistemas de ínformacíón geográfica que aporten información suficiente y actualizada a escala ·regional es un elemento cada vez más importante como instrumento básico para la deliberación pública y la defihición de las opciones técnicas. Pero todos estes instrumentos y otros siguen siendo todavía prímeras aproximaciünes a1 problema acuciante de cómo y hasta dónde se,puede controlar la clispersión urbana. Todavía eS este un campo en .experimentación) clave para el futuro .de las ciudades y para la sostenibilidad global del crecimiento urbano. A escalas mayores de la región urbana, la ordenacióq. del territorio puede tener objetivos diversos: el reequilíbrio entre regíones, el apoyo a1 desarrollo económíco 1 o la conservación y uso prudente, eficaz y equitativo de recursos naturales escasos como puede ser e1 agua. Las dírectríces de ordenación del territorio o planes_ sectoriales de escala diferente a la región urbana se aplican en ámbitos geográficos diversos: puede tratarse de âmbitos territoriales con estructuras administrativas y/o políticas estable!=idas como son las comunidades autónomas (en el caso espaiiol) o los países. Pero también puede ocurrir que sea necesario establecer criterios de ordenación en ámbitos geográficos que carezcan de estru-cturas políticas o administrativas establecidas. Seda el caso, por- ejemplo, de -las subregiones europeas defu1idas en los programas Interreg, que agrupan territorios de distintos países con problemáticas terrltoriales comunes. La ordenación del territorio.implica además políticas de desarrollo económico, la conservación de espacios y otros recursos 1.1aturales, la creación de infraestructuras de transporte, industríales, y de grandes equipamientos, por ejemplo, universidades, la atracción de nuevas actividades económicas, y, recie!1temente, en las antiguas regiones industriales) como la cuenca del Rhur con el programa del Emscher

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';j,Jr 134 ESQUINAS INTELIGENTES

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Park, 1a reconversión a otras actividades dd tercer sector, fundamentalmente culturales,.turísticas y de ocio. En Europa, entre los países que han desarrollado en la segunda mitad del siglo XX políticas de ordenación del rerrirorio, se puede destacar el caso de ItaJia, donde se inrentaron reducir las disparida. des entre el norte rico y el Mezzogiorno pobre. También e1 caso británico, donde, tras el Informe Barlow de 1938, se pusieron en práctica medidas legislativas e inversoras destinadas a reducir el crecimíento urbano excesívo del sur y atraer -actividad económica a1 norte deprimido. En Francia, la famosa DATAR ha trabajado para reducir la concentración económica y poblacional en Paris y fomentar el crecimiento en otras regiones del país. Los Estados Unidos del New Deal de Franklin D. Roosevdt recurrieron a la ordenacíón territorial y a:un extenso programa de inversión en obra pública como instrumentos para salir de la gran dep,resión de 1929. Mencíón especíal_ merecen en este punto, .como ejemplo de una nueva aproximación al desarroilo de políticas territoriales a gran escala, a una escala no ya supramunicipal, sino supranacional, las políticas que desarrolla la Unión· Europea en la ma teria en los últimos afíos. La Unión Europea no tiene competencías en materia urbanís+ rica, en virtud del principio de subsidiariedad, según el cual las com· petencias deben establecerse al nível àdministrativo más próximo al dudadano. Por ello las políticas a escala europea que tienen una dimensión espacial _se justifican por la aplicación dei objetivo de la cqhesíón social, que sí es uno de los principias recogidos en el Trata· do de Maastricht, de creación de la Unión. En ese contexto se _han desarrollado distintos instrumentos financieros de apoyo a proyectos territoriales· que llevan a cabo los estados miembros, siguiendo criterios y objetivos definidos por la Unión Europea. Es decir, se incide en las políticas territoriales y urbatiÍSticas de Estados y ayuntamientos a través de la financiación. .Además, se han acordado varios documentos de consenso, corno· la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio (PEOT) elaborada y suscrita pOr los estadós miembros, que define criterios y objeti+ vos básicos de ordena"ción espaCial en una serie de aspectos conside· rados fundamentales para el desarrollo urbano y territorial de la Unión. Los resultados direcros de estas actuaciohes son limitados, pero contribuyen a crear conciencia y opinión en los ámbítos técni· cos, políticos y profesionales del urbanismo y a generar formas de hacer que con el tiempo permean las prácticas de otros actores insti· tucionales.

LA PRÁCTICA DEL URBANISMO 135

Campos del urbanismo

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Desde el funcionalismo ha sido costumbre considerar distintos elementos que en $U conjunto conforman la ciudad. Víviendas, industrias, equipamientos, espacios libres y lared de infraestructuras de comunicaciones que conecta estes espadas constituyen desde hace décadas campos específicos de aplicadón del urbanismo, que aparece"n como tales eri. planes y en todo tipo de documentos y estudios urbanísticos. Cada unü"de estos elementos se articula con los.dernás de formas variadas para configurar un trozo de ciudad. La artíc~lación compleja de todo ello constituye el espacio urbano. Porque el espacio' urbano se configura no como' un ensamblaje por yuxtaposicíón o suma banal de viviendas, ,industrias, equipamientos o espacios libres, sino como una an:iculación com· pleja entre todos eilos, como m~y bien han mostrado los estudios morfológicos desde hace décadas. La buena ciudad es compleja, tiene u5:os mezdadosi presenta diversidad social, variedad espacial, argui tectónica y tipológica, dispone de tiempos y .espacios para lo sorprendente y lo inesperado. · Así, las interpretacíones estri.ctas del ..funcionalismo, que reducían la ciudad a estas pocos elementos, que además había que separar, han ·sido amplíamente superadas por 1a crítica y por las concep· ciones actuales de la ciudad. Sin embargo, algunos aspectos del funcionalismo mantienen su utilidad práctica y de hecho siguen impregnando la práctica urbanística y sus técnicas en todo d mundo. Tomados con la cautela ãpropiada, algunos conceptos centrales del funcíonali:smo continúan síendo instrumentos necesarios de la práctica urbanística. La distinción entre distintos campos del urbanismo manriene su urilidad a efecto_s analíticos, de diagnóstico, instrumentales, y de regulación, porque cada unb de estos usos requiere unos condiciona+ miemos específicos de localización y unas configuraciones dimensio. nales, formaJes y espaciales propias. Para poder proyectàr y regular la forma urbana como articulación compleja de elementos conviene, pbr tanto, conocer las características propias de cada uno de ellos. Hagarnos una breve referericia a estas dementes constitutivos de la · ciudad. La vivienda constituye cuanthativamente e1 grueso dei los tejidos urbanos: es una de las necesidades humanas básicas y uno ;de los usos que ocupan más espacio en las ciudades, y, como tal, ha sido uno de los campos prioritarios de actuación del urbanismo en todos los paí·

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LA PRÁCTICA DEL URBANISMO 137

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