Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne.: Dissertationsschrift 9783428129638, 3428129636

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Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Band 79

Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne Von Michael Spindler

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

MICHAEL SPINDLER

Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Herausgegeben von Wo l f g a n g G r a f Vi t z t h u m in Gemeinschaft mit M a r t i n H e c k e l, K a r l - H e r m a n n K ä s t n e r Fe r d i n a n d K i r c h h o f, H a n s v o n M a n g o l d t M a r t i n N e t t e s h e i m, T h o m a s O p p e r m a n n G ü n t e r P ü t t n e r, B a r b a r a R e m m e r t Michael Ronellenf itsch sämtlich in Tübingen

Band 79

Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne Von Michael Spindler

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Eberhard-Karls-Universität Tübingen hat diese Arbeit im Sommersemester 2008 als Dissertation angenommen

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D 21 Alle Rechte vorbehalten # 2009 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-6061 ISBN 978-3-428-12963-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2008 von der Juristischen Fakultät der Eberhard-Karls-Universität Tübingen als Dissertation angenommen. Sie befindet sich auf dem Stand vom 1. Mai 2008. Zum erfolgreichen Abschluss meines Promotionsvorhabens haben verschiedene Menschen beigetragen. Mein besonderer Dank gilt zuvorderst meiner lieben Doktormutter Frau Prof. Dr. Barbara Remmert, an deren Lehrstuhl ich von Mitte 2005 bis zum April 2008 beschäftigt war. Durch ihre Ermutigungen und Dialogbereitschaft sowie durch die großzügige Gewährung von Freiräumen hat sie ganz entscheidend zum Gelingen der Arbeit beigetragen. Auch sämtlichen Lehrstuhlmitarbeitern, auf deren Unterstützung ich stets zählen konnte, gilt mein Dank. Dankbar verbunden bin ich weiterhin Herrn Prof. Dr. Michael Ronellenfitsch, der die Bearbeitung des Themas der Arbeit angeregt und mir in mehreren Gesprächen wertvolle Hinweise zur Bearbeitung geliefert hat. Zudem hat er das Zweitgutachten in wahrhaft rekordverdächtiger Zeit erstellt. Dank schulde ich ebenfalls Herrn Prof. Dr. Gottfried Schiemann, der sich dafür eingesetzt hat, dass ich eine Promotionsförderung nach dem Landesgraduiertenförderungsgesetz des Landes Baden-Württemberg erhalten habe. Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. Wolfgang Graf Vitzthum, LL.M. habe ich für die ehrenvolle Aufnahme meiner Arbeit in die „Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht“ zu danken. Schließlich möchte ich meiner Lebensgefährtin Frau Verena Wychodil für ihre vielen fachkundigen Ratschläge, ihre stetige seelisch-moralische Unterstützung und nicht zuletzt für das Korrekturlesen der Arbeit ganz herzlich danken. Besonderer Dank gebührt last but not least meinen Eltern, die mich während der Anfertigung der Arbeit in vielfältiger Hinsicht unterstützt und immer wieder ermutigt haben. Ohne den Rückhalt meiner Eltern hätte diese Arbeit nicht entstehen können. Ihnen ist sie gewidmet. Tübingen, im August 2008

Michael Spindler

Inhaltsverzeichnis Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

25

A. Anlass und Ziele der Untersuchung / Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

B. Eingrenzung des Themas und Problemdarstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

C. Beispielsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

I. Fallkonstellation 1: Nachträglich eintretender Finanzierungsmangel . . . . . . . . . . .

32

II. Fallkonstellation 2: Nachträgliche Aufgabe der Planungskonzeption . . . . . . . . . .

33

III. Fallkonstellation 3: Nachträglicher Zweckfortfall der Planung . . . . . . . . . . . . . . . .

34

D. Der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

E. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

Erster Teil

Unterschiede in der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen nach einfachgesetzlicher Rechtslage

42

Erstes Kapitel Vergleich der Straßenplanungsinstrumente Planfeststellungsbeschluss und planfeststellungsersetzender Bebauungsplan (unter Außerachtlassung spezifischer Fragen der Geltungsdauer der Planungen)

42

A. Vergleichbarkeit in formeller und verfahrensrechtlicher Hinsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

I. Planungsart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

II. Planungsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

III. Rechtsnatur von Planfeststellungsbeschluss und (planfeststellungsersetzendem) Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

IV. Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

V. Einleitung des Planungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

VI. Beteiligungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

VII. Präklusionsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

8

Inhaltsverzeichnis VIII. Planerhaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

1. Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

2. Erheblichkeit von Abwägungsmängeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

3. Planergänzung und ergänzendes Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

IX. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

B. Vergleichbarkeit in materiell-rechtlicher Hinsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

I. Planerische Gestaltungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

II. Mögliche Planinhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

1. Planinhalte im Planfeststellungsbeschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

2. Planinhalte im (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . .

62

a) Festsetzungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

b) Festsetzungsinstrumentarium für die Straßenplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

c) Festsetzung von Schutzauflagen (Erläuterung am Beispiel des Verkehrslärmschutzes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

3. Ergänzungsplanfeststellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

III. Planrechtfertigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

1. Anknüpfungspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

2. Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

3. Planungshorizont in zeitlicher Hinsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

4. Reichweite der Ersetzungswirkung des (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

5. Erfordernis qualifizierter Mitwirkung des Straßenbaulastträgers bei der Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan . . . . . . . .

83

6. Zulässigkeit einer gemeindlichen Alternativtrassenplanung durch Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

IV. Abwägungsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

1. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

2. Besonderheiten der planerischen Abwägung beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

a) Gebot der Konfliktbewältigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

b) Standortentscheidung und Bildung von Planungsabschnitten . . . . . . . . . . .

95

Inhaltsverzeichnis

9

V. Rechtswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

1. Genehmigungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

2. Konzentrationswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 3. Duldungs- und Ausschlusswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4. Enteignungsrechtliche Vorwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 VI. Veränderungssperre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 VII. Anbaubeschränkungen und -verbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 VIII. Interkommunales Abstimmungsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 IX. Entwicklungsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 X. Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 XI. Naturschutzrechtliche Anforderungen bei Eingriffen in Natur und Landschaft . . 116 XII. Räumlicher Ausdehnungsbereich der jeweiligen Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 XIII. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 C. Vergleichbarkeit unter Rechtsschutzgesichtspunkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 I. Rechtsschutz gegen Planfeststellungsbeschlüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 II. Rechtsschutz gegen planfeststellungsersetzende Bebauungspläne . . . . . . . . . . . . . 122 III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Zweites Kapitel Vergleich der Straßenplanungsinstrumente in Bezug auf ihre Geltungsdauer und in Bezug auf die Interessen an ihrer beschränkten oder unbeschränkten Geltung

124

A. Vergleich der Geltungsdauer der Planungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 I. Die Geltungsdauer (fern-)straßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse . . . . . . 125 1. Fachplanungsrechtliche „Befristungsregelungen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 2. Fachplanungsrechtliche Planaufhebungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 3. Ergebnis der Untersuchung zur Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 II. Die Geltungsdauer von Bebauungsplänen nach einfachgesetzlicher Rechtslage 132 1. „Gewöhnlicher“ Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 2. Vorhabenbezogener Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 3. Planfeststellungsersetzender Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

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Inhaltsverzeichnis

B. Interessen hinsichtlich der Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 I. Interessen planbetroffener Grundeigentümer an einer Beschränkung der Geltungsdauer der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 1. Interesse an der „Beseitigung“ der unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 2. Interesse an der Abmilderung der mittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 II. Interesse der Gemeinde an der Wiedererlangung ihrer Planungshoheit bei einer Planung durch einen von ihr verschiedenen Vorhabenträger . . . . . . . . . . . . . 146 III. Interessen des Vorhabenträgers an einer zeitlich unbeschränkten Geltung der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 IV. Interesse der Allgemeinheit an einer Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 1. Interesse bei der isolierten Straßenplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 2. Interesse bei der integrierten Straßenplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 V. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Ergebnisse des ersten Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Zweiter Teil

Verfassungsrechtliches Erfordernis der Beschränkung der Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne

154

Drittes Kapitel Eigentumsschutz durch die Beschränkung der Geltungsdauer einer Planung

154

A. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Planungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . 154 I. Bedeutung der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Allgemeinen 154 II. Struktur der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie im Grundgesetz . . . . . . . 155 III. Sachlicher Schutzbereich des Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 1. Inhalt und Umfang der Eigentumsgewährleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 2. Baufreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 IV. Inhalts- und Schrankenbestimmungen sowie Sozialbindung des Eigentums . . . . 162 1. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 2. Abgrenzung zur Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG und Ausgleichspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Inhaltsverzeichnis

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3. Festsetzungen eines Bebauungsplans als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 V. Grenzen für den inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzgeber . . . . . . . . . . . 167 B. Eigentumsgrundrechtliche Anforderungen an formelle Planungsgesetze für heteronome öffentliche Planungen (in zeitlicher Hinsicht) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 I. Erforderlichkeit der Existenz bzw. Schaffung von Vorkehrungen zum präventiven Schutz des Eigentums unmittelbar Planbetroffener . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 1. Notwendigkeit der Existenz bzw. Schaffung von „Befristungsregelungen“ . . . 171 a) Entbehrlichkeit der unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Planung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 aa) Entbehrlichkeit aufgrund des Erfordernisses einer hinreichenden Planrechtfertigung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 bb) Entbehrlichkeit aufgrund des Abwägungsgebots? . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Abwägungskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Gewicht des privaten Eigentums in der planerischen Abwägung (3) Pflicht des Planungsträgers zur Ausschöpfung der Festsetzungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

174 174 176 179

cc) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 dd) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von Übernahmeanspruchsregelungen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 b) Erforderlichkeit der unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Planung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 c) Erfordernis einer formell-gesetzlichen „Befristungsregelung“? . . . . . . . . . 187 2. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 II. Erfordernis der „Beseitigung“ einer aus Gemeinwohlgründen geschaffenen „Eigentumsbelastung“ bei Wegfall des Gemeinwohlzwecks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 1. Notwendigkeit der Schaffung / Existenz von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 a) Erfordernis der Gemeinwohlbindung bei jeglichen eigentumsbeeinträchtigenden hoheitlichen Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 b) Gedanke der „Rückenteignung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 aa) Begriff und Situation der „Rückenteignung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 bb) Herleitung des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“ . . . . . . . . . . . . . . 195 cc) Anwendung der anhand des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“ entwickelten Grundsätze auf vergleichbare Fälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 (1) Fälle des § 89 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

12

Inhaltsverzeichnis (2) Fall des § 40 Abs. 2 i. V. m. § 43 Abs. 1 S. 1 u. S. 2 BauGB bei Wegfall des Verwendungszwecks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 (3) Fall der Rückgängigmachung „freiwilliger“ Rechtsübertragungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 (4) Keine „Rückenteignung“ im Falle der zweckverfehlten Baulandumlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 dd) Erforderlichkeit von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen als Folge des Gedankens der „Rückenteignung“? . . . . . . . . . . . . . . 205 c) „Nachbesserungspflichten“ des Normgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 d) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von „Befristungsregelungen“? . . 210 2. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

Ergebnisse des zweiten Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Dritter Teil

Möglichkeiten zur „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

214

Viertes Kapitel Erreichung einer unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung durch die Anwendung außergesetzlicher Methoden und Instrumente?

214

A. Außerkrafttreten eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit bei Nichtrealisierung des festgesetzten Vorhabens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 I. Die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen . . . . . . . . . . . . . . . . 215 II. „Anwendungsbereich“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 1. Klassischer „Anwendungsbereich“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 2. Erweiterter „Anwendungsbereich“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 a) Tatsächliche Veränderung von Umständen, auf die sich die bauleitplanerischen Festsetzungen nicht unmittelbar beziehen und die deren Verwirklichung nicht objektiv unmöglich machen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 b) Nachträgliche Änderung der Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 III. Beurteilung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans anhand rechtlicher Maßstäbe? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 IV. Entstehen einer gemeindlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht anstatt Funktionslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 V. Auswirkungen auf den Untersuchungsgegenstand und Zwischenergebnis . . . . . . 229

Inhaltsverzeichnis

13

B. Außerkrafttreten eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans aufgrund einer analogen Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ . . . . . . . . 231 I. Beispiele einer analogen Anwendung fachplanungsrechtlicher Regelungen . . . . 232 1. Analoge Anwendung von Regelungen des Fachplanungsrechts auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 2. Analoge Anwendung geltungsbeendigender bzw. zur Geltungsbeendigung verpflichtender Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 II. Voraussetzungen der Analogie im Verwaltungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 III. Analoge Anwendbarkeit der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . 236 1. Vergleichbarkeit der Interessenlagen von Planfeststellungsbeschluss und (isoliertem) planfeststellungsersetzendem Bebauungsplan und Übertragbarkeit der Rechtsfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 2. Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Fünftes Kapitel Gemeindliche Verpflichtung zur unmittelbaren Beschränkung der Geltungsdauer isolierter planfeststellungsersetzender Bebauungspläne

240

A. Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 I. Zulässigkeit der Bedingung normativ getroffener Nutzungsfestsetzungen . . . . . 242 II. Zulässigkeit der Ermächtigung zur Schaffung von „Baurecht auf Zeit“ unter eigentumsgrundrechtlichen Gesichtspunkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 B. Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 I. Erfordernis des Vorliegens eines „besonderen Falls“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 II. Beschränkung auf „bestimmte“ im Bebauungsplan festgesetzte Nutzungen oder Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 III. Der planenden Gemeinde durch § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB eröffnete Regelungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 1. Befristung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 2. Auflösende Bedingung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB . . . . . . . . . . . 250 C. Erfordernis der Festsetzung einer Folgenutzung nach § 9 Abs. 2 S. 2 BauGB . . . . . . . . 254 D. „Baurecht auf Zeit“ und Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . 255 E. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

14

Inhaltsverzeichnis Sechstes Kapitel Bestehen einer vom Planbetroffenen durchsetzbaren gemeindlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht

261

A. Bestehen einer objektiv-rechtlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 I. Objektiv-rechtliche Planungspflichten der Gemeinde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 II. Objektiv-rechtliche Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht bei nicht bzw. nicht rechtzeitig erfolgter Verwirklichung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 III. Zeitpunkt des Entstehens der Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht . . . . . 268 1. Bei endgültiger Aufgabe des festgesetzten Vorhabens durch den für die Verwirklichung zuständigen Straßenbaulastträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 2. Bei Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle hinsichtlich planungsbedingter Unsicherheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 IV. Deklaratorische oder konstitutive Planaufhebung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 B. Möglichkeit des Bestehens subjektiv-öffentlicher Rechte auf Planänderung bzw. Planaufhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 I. Möglicher Anspruch auf Bauleitplanung trotz § 1 Abs. 3 S. 2 (i. V. m. Abs. 8) BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 1. Vorbehalte gegen Normsetzungsansprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 2. Möglichkeit des Bestehens von Planungsansprüchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 a) Wortlaut des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB und Gesetzessystematik . . . . . . . . . . . 278 b) Bestehen eines Bedürfnisses an einem Anspruch auf Bauleitplanung . . . 279 c) Kein genereller Ausschluss von Ansprüchen auf Rechtsetzung bzw. auf Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 d) Keine neue oder zusätzliche Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 e) Keine unzulässige Verkürzung des Abwägungsgebots und keine Umgehung der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . 285 f) Vergleich zur bei Planfeststellungsbeschlüssen geltenden Rechtslage . . . 286 g) Vergleich zur Rechtslage bei der städtebaulichen Veränderungssperre im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 II. Verfassungskonforme Auslegung des § 1 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Abs. 8 BauGB . . . 293 III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 Ergebnisse des dritten Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

Inhaltsverzeichnis

15

Schlussbemerkung, Ausblick und Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen

297

A. Schlussbemerkung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 B. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Zur Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Zum ersten Kapitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 Zum zweiten Kapitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 Zum dritten Kapitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 Zum vierten Kapitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Zum fünften Kapitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 Zum sechsten Kapitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330

Abkürzungsverzeichnis Im Folgenden nicht genannte Abkürzungen folgen den üblichen Abkürzungen des Kirchner / Butz’schen Abkürzungslexikons (Hildebert Kirchner / Cornelie Butz, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 5. Auflage, Berlin 2003). Abl.

Amtsblatt (Saarland)

Abl. EG

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft

AEG

Allgemeines Eisenbahngesetz vom 27. 12. 1993 (BGBl. I S. 2378, ber. BGBl. 1994 I S. 2439, ber. BGBl. I S. 691)

AllgVerwR

Allgemeines Verwaltungsrecht

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts (Z)

AS RP-SL

Amtliche Sammlung von Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Rheinland-Pfalz und Saarland

BAföG

Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz – BAföG) vom 26. 08. 1971 (BGBl. I S. 1409) i. d. F. der Bekanntmachung vom 06. 06. 1983 (BGBl. I S. 645, ber. BGBl. I S. 1680)

BahnG NRW

Landeseisenbahngesetz Nordrhein-Westfalen vom 05. 02. 1957 (GV. S. 11), aufgehoben durch Gesetz vom 13. 02. 2007 (GV. S. 107)

BauGB

Baugesetzbuch vom 27. 08. 1997 (BGBl. I S. 2141) i. d. F. der Bekanntmachung vom 23. 09. 2004 (BGBl. I S. 2414), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. 12. 2006 (BGBl. I S. 3316)

BauGB 1986

Baugesetzbuch vom 08. 12. 1986 (BGBl. I S. 2191)

BauGB 1998

Baugesetzbuch vom 27. 08. 1997 (BGBl. I S. 2441)

BauGB-MaßnahmenG 1993 Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch i. d. F. der Bekanntmachung vom 28. 04. 1993 (BGBl. I S. 622), aufgehoben durch Art. 11 BauROG 1998 BauNVO

Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke – Baunutzungsverordnung – vom 26. 06. 1962 (BGBl. I S. 429) i. d. F. der Bekanntmachung vom 23. 01. 1990 (BGBl. I S. 132)

BauO Bln

Bauordnung für Berlin vom 29. 09. 2005 (GVBl. S. 495)

BauO LSA

Bauordnung Sachsen-Anhalt vom 20. 12. 2005 (GVBl. S. 769)

BauO NRW

Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 01. 03. 2000 (GV. S. 256, 439)

Abku¨rzungsverzeichnis

17

BauR

Baurecht (Z)

BauROG 1998

Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998) vom 18. 08. 1997 (BGBl. I S. 2081)

BayBO

Bayerische Bauordnung i. d. F. der Bekanntmachung vom 04. 08. 1997 (GVBl. S. 433)

BayEG

Bayerisches Gesetz über die entschädigungspflichtige Enteignung i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. 07. 1978 (GVBl. S. 625)

BayLKrO

Landkreisordnung für den Freistaat Bayern i. d. F. der Bekanntmachung vom 22. 08. 1998 (GVBl. S. 826)

BayObLG

Bayerisches Oberstes Landesgericht

BayStrWG

Bayerisches Straßen- und Wegegesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 05. 10. 1981 (GVBl. S. 448, ber. GVBl. 1982 S. 149)

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter (Z)

BayVerfGH

Bayerischer Verfassungsgerichtshof

BayVwVfG

Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz vom 23. 12. 1976 (GVBl. S. 544)

BBauBl.

Bundesbaublatt: Zeitschrift für Wohnungswesen, Städtebau, Baurecht und Bauforschung (Z)

BBauG 1960

Bundesbaugesetz vom 23. 06. 1960 (BGBl. I S. 341)

BBauG 1976

Bundesbaugesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 18. 08. 1976 (BGBl. I S. 2256)

BBergG

Bundesberggesetz vom 13. 08. 1980 (BGBl. I S. 1310)

BbgBO

Brandenburgische Bauordnung vom 16. 07. 2003 (GVBl. S. 210)

BbgStrG

Brandenburgisches Straßengesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 31. 03. 2005 (GVBl. S. 218)

BerlStrG

Berliner Straßengesetz vom 13. 07. 1999 (GVBl. S. 380)

BesVerwR

Besonderes Verwaltungsrecht

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch i. d. F. der Bekanntmachung vom 02. 01. 2002 (BGBl. I S. 42, ber. BGBl. I S. 2909 und BGBl. 2003 I S. 738)

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

BGHR

BGH-Rechtsprechung Zivilsachen, herausgegeben von den Richtern des Bundesgerichtshofs

BGHZ

Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen

BImSchG

Bundesimmissionsschutzgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 26. 09. 2002 (BGBl. I S. 3830)

18

Abku¨rzungsverzeichnis

16. BImSchV

Sechzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung) vom 12. 06. 1990 (BGBl. I S. 1036)

22. BImSchV

Zweiundzwanzigste Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft) vom 11. 09. 2002 (BGBl. I S. 3626)

24. BImSchV

Vierundzwanzigste Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung) vom 04. 02. 1997 (BGBl. I S. 172, ber. BGBl. I S. 1253)

BLeistG

Bundesleistungsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung 27. 09. 1961 (BGBl. I S. 1769, ber. BGBl. I S. 1920)

BNatSchG

Bundesnaturschutzgesetz vom 25. 03. 2002 (BGBl. I S. 1193)

BOStrab

Verordnung über den Bau und Betrieb der Straßenbahnen vom 11. 12. 1987 (BGBl. I S. 2648)

BremLBO

Bremische Landesbauordnung vom 27. 03. 1995 (GBl. S. 211)

BremLStrG

Bremisches Landesstraßengesetz vom 20. 12. 1976 (GBl. S. 341)

BRS

Baurechtssammlung (Z)

BT-Drs.

Bundestags-Drucksache

Buchholz

Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfG-K

Kammerentscheidung des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

dB (A)

Der Hinweiswert dB (Dezibel) für logarithmische Größen, hier zur Kennzeichnung des Schallpegels, wird wie eine Einheit benutzt. Der Klammerzusatz (A) kennzeichnet die sog. A-Bewertung der Schalldruckpegel, die den spezifischen Empfindungen des menschlichen Gehörs für unterschiedliche Frequenzen Rechnung tragen soll.1

Der Staat

Der Staat: Zeitschrift für Staatslehre, öffentliches Recht und Verfassungsgeschichte (Z)

Diss

Dissertation

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Z)

DSchG NRW

Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen (Denkmalschutzgesetz) vom 11. 03. 1980 (GV. S. 226, ber. GV. S. 716)

DV

Die Verwaltung (Z)

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt (Z)

DWW

Deutsche Wohnungswirtschaft (Z)

1

Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 289, Fn. 650.

vom

Abku¨rzungsverzeichnis

19

E

Entscheidung (abgedruckt in der amtlichen Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts bzw. des Bundesverwaltungsgerichts)

EAG Bau 2004

Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau) vom 24. 06. 2004 (BGBl. I S. 1359)

EEG NRW

Gesetz über Enteignung und Entschädigung für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetz) vom 20. 06. 1989 (GV. S. 366, ber. GV. S. 570)

ESVGH

Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder

EuGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift (Z)

FFH-Richtlinie

Richtlinie 92 / 43 / EWG (ABl. EG Nr. L 206 S. 7)

FStrAbG

Gesetz über den Ausbau der Bundesfernstraßen vom 30. 06. 1971 i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. 01. 2005 (BGBl. I S. 201)

1. FStrÄndG

Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes vom 10. 07. 1961 (BGBl. I S. 877)

2. FStrÄndG

Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes vom 04. 07. 1974 (BGBl. I S. 1401)

FStrG

Bundesfernstraßengesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 28. 06. 2007 (BGBl. I S. 1206) – (Neubekanntmachung des FStrG i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. 02. 2003 in der seit 17. 12. 2006 geltenden Fassung)

FStrG 1953

Bundesfernstraßengesetz vom 06. 08. 1953 (BGBl. I S. 903)

FStrG 1961

Bundesfernstraßengesetz vom 06. 08. 1961 (BGBl. I S. 1741)

FStrG 1974

Bundesfernstraßengesetzes vom 01. 10. 1974 (BGBl. I S. 2413)

FStrG 2003

Bundesfernstraßengesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. 02. 2003 (BGBl. I S. 286, ber. BGBl. I S. 691)

–

Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie

GBl.

Gesetzblatt (Baden-Württemberg; Bremen)

GewArch

Gewerbearchiv – Zeitschrift für Gewerbe- und Wirtschaftsverwaltungsrecht (Z)

GemO BW

Gemeindeordnung für Baden-Württemberg i. d. F. vom 24. 07. 2000 (GBl. S. 581, ber. GBl. S. 698)

GemO NRW

Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen i. d. F. der Bekanntmachung vom 14. 07. 1994 (GV. S. 666)

GemO RP

Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz i. d. F. vom 31. 01. 1994 (GVBl. S. 153)

GG

Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 23. 05. 1949 (BGBl. I S. 1), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. 08. 2006 (BGBl. I S. 2034)

20

Abku¨rzungsverzeichnis

GN

Gliederungsnummer

GV.

Gesetz- und Verordnungsblatt (Nordrhein-Westfalen)

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt (Bayern; Berlin; Brandenburg; Hamburg; Hessen; Niedersachsen; Rheinland-Pfalz; Sachsen; Sachsen-Anhalt; Thüringen)

GVOBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt (Mecklenburg-Vorpommern; Schleswig-Holstein)

GW

Grundwerk

HambEisenbahnG

Landeseisenbahngesetz Hamburg vom 04. 11. 1963 (GVBl. S. 205)

HBauO

Hamburgische Bauordnung vom 14. 12. 2005 (GVBl. I S. 525)

HBO

Hessische Bauordnung vom 18. 06. 2002 (GVBl. I S. 274)

HEG

Hessisches Enteignungsgesetz vom 04. 04. 1973 (GVBl. I S. 107)

HGrG

Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) vom 19. 08. 1969 (BGBl. I S. 1273)

HLPG

Hessisches Landesplanungsgesetz vom 06. 09. 2002 (GVBl. I S. 548)

HS

Halbsatz

HStrG

Hessisches Straßengesetz i. d. F. vom 08. 06. 2003 (GVBl. I S. 166)

HWG

Hamburgisches Wegegesetz i. d. F. vom 22. 01. 1974 (GVBl. I S. 41)

InfraStrPlanVBeschlG

Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 09. 12. 2006 (BGBl. I S. 2833)

IR

Infrastrukturrecht: Energie, Verkehr, Abfall, Wasser (Z)

JuS

Juristische Schulung (Z)

JZ

Juristenzeitung (Z)

LBauO MV

Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern vom 18. 04. 2006 (GVOBl. S. 102)

LBauO RP

Landesbauordnung Rheinland-Pfalz vom 24. 11. 1998 (GVBl. S. 365)

LBG

Gesetz über die Landbeschaffung für Aufgaben der Verteidigung (Landbeschaffungsgesetz) vom 23. 02. 1957 (BGBl. I S. 134)

LBO BW

Landesbauordnung für Baden-Württemberg vom 08. 08. 1995 (GBl. 617)

LBO Saarl

Landesbauordnung des Saarlandes vom 18. 02. 2004 (ABl. S. 822)

LBO SH

Landesbauordnung für das Land Schleswig-Holstein i. d. F. der Bekanntmachung vom 10. 01. 2000 (GVOBl. S. 47)

Abku¨rzungsverzeichnis

21

LEntG BW

Landesenteignungsgesetz des Landes Baden-Württemberg vom 06. 04. 1982 (GBl. S. 97)

LKV

Landes- und Kommunalverwaltung (Z)

LStrG RP

Landesstraßengesetz Rheinland-Pfalz i. d. F. vom 01. 08. 1977 (GVBl. S. 273)

LT-Drs.

Landtags-Drucksache

LuftVO

Luftverkehrs-Ordnung i. d. F. der Bekanntmachung vom 27. 03. 1999 (BGBl. I S. 580)

MDR

Monatsschrift für Deutsches Recht (Z)

NatSchG BW 1995

Baden-Württemberg: Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft (Naturschutzgesetz) i. d. F. vom 29. 03. 1995 (GBl. S. 386)

NatSchG BW 2005

Baden-Württemberg: Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft (Naturschutzgesetz) vom 13. 12. 2005 (GBl. S. 745, ber. GBl. 2006 S. 319)

NBauO

Niedersächsische Bauordnung i. d. F. vom 10. 02. 2003 (GVBl. S. 89)

NdsStrG

Niedersächsisches Straßengesetz i. d. F. vom 24. 09. 1980 (GVBl. S. 359)

NEG

Niedersächsisches Enteignungsgesetz i. d. F. vom 06. 04. 1981 (GVBl. S. 83)

NGO

Niedersächsische Gemeindeordnung i. d. F. vom 28. 10. 2006 (GVBl. S. 472)

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Z)

NJW-RR

NJW-Rechtsprechungs-Report Zivilrecht (Z)

NordÖR

Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland (Z)

NuR

Natur und Recht (Z)

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Z)

NVwZ-RR

NVwZ-Rechtsprechungs-Report Verwaltungsrecht (Z)

NWVBl.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Z)

NZV

Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht (Z)

OLG

Oberlandesgericht

OVG

Oberverwaltungsgericht

PBefG

Personenbeförderungsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 08. 08. 1990 (BGBl. I S. 1690)

PlafeR 2002

Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz (Planfeststellungsrichtlinien 2002), VkBl. 2002, S. 802 ff. Abgedruckt u. a. bei Stüer / Probstfeld, Die Planfeststellung, S. 531 ff.

22

Abku¨rzungsverzeichnis

PostG

Postgesetz vom 22. 12. 1997 (BGBl. I S. 3294)

Rechtstheorie

Rechtstheorie: Zeitschrift für Logik, Methodenlehre, Kybernetik und Soziologie des Rechts (Z)

RVO

Rechtsverordnung

SaarlStrG

Saarländisches Straßengesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 15. 10. 1977 (ABl. S. 969)

SächsBO

Sächsische Bauordnung vom 28. 05. 2004 (GVBl. S. 200)

SächsStrG

Straßengesetz für den Freistaat Sachsen vom 21. 01. 1993 (GVBl. S. 93)

SGB I

Sozialgesetzbuch (SGB) Erstes Buch (I) – Allgemeiner Teil – vom 11. 12. 1975 (BGBl. I S. 3015)

SGB XII

Sozialgesetzbuch (SGB) Zwölftes Buch (XII) – Sozialhilfe – vom 27. 12. 2003 (BGBl. I S. 3022)

StBauFG

Gesetz über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz) vom 27. 07. 1971 (BGBl. I S. 1125); aufgehoben durch Art. 2 des BauGB 1986

StrG BW

Straßengesetz für Baden-Württemberg i. d. F. vom 11. 05. 1992 (GBl. S. 330, ber. GBl. S. 683)

StrG LSA

Straßengesetz für das Land Sachsen-Anhalt vom 06. 07. 1993 (GVBl. S. 334)

StrWG MV

Straßen- und Wegegesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 13. 01. 1993 (GVOBl. S. 42)

StrWG NRW

Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen i. d. F. der Bekanntmachung vom 23. 09. 1995 (GV. S. 1028, ber. GV. 1996 S. 81, 141, 216, 355)

StrWG SH

Straßen- und Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein i. d. F. vom 25. 11. 2003 (GVOBl. S. 631, ber. GVOBl. 2004 S. 140)

ThürBO

Thüringer Bauordnung vom 16. 03. 2004 (GVBl. S. 349)

ThürStrG

Thüringer Straßengesetz vom 07. 05. 1993 (GVBl. S. 273)

Tn.

Teilnummer

TVG

Tarifvertragsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. 08. 1969 (BGBl. I S. 1323)

UIG

Umweltinformationsgesetz vom 22. 12. 2004 (BGBl. I S. 3704)

UPR

Umwelt- und Planungsrecht (Z)

UVP

Umweltverträglichkeitsprüfung (nach dem UVPG)

UVPG

Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. 06. 2005 (BGBl. I S. 1757, ber. BGBl. I S. 2797)

Var.

Variante

VBlBW

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (Z)

Abku¨rzungsverzeichnis

23

VerkPBG

Gesetz zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz) vom 16. 12. 1991 (BGBl. I S. 2833)

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Z)

VerwR

Verwaltungsrecht

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

VGHE BY

Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (Neue Folge)

VkBl.

Verkehrsblatt

Vogelschutz-Richtlinie

Richtlinie 79 / 409 / EWG – Vogelschutz-Richtlinie (ABl. EG Nr. L 103 S. 1)

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (Z)

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung i. d. F. der Bekanntmachung vom 19. 03. 1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. 12. 2006 (BGBl. I S. 3316)

6. VwGOÄndG

Sechstes Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze vom 01. 11. 1996 (BGBl. I S. 1626)

VwVfG bzw. VwVfG-Bund (Bundes-)Verwaltungsverfahrensgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 23. 01. 2003 (BGBl. I S. 102) VwVfGe

Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder

VwVfG NRW

Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen i. d. F. der Bekanntmachung vom 12. 11. 1999 (GV. S. 602)

WHG

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts – Wasserhaushaltsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 12. 11. 1996 (BGBl. I S. 1695)

WiVerw.

Wirtschaft und Verwaltung (Z)

WM

Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht (Z)

Z

Zeitschrift

ZfBR

Bis einschließlich 2001: Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht (Z); ab 2002: Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht (Z)

ZUR

Zeitschrift für Umweltrecht (Z)

Einleitung, Grundlagen und Problemstellung A. Anlass und Ziele der Untersuchung / Gegenstand der Untersuchung In Zeiten eines allgemein gesteigerten Bewusstseins für den Umwelt- und Klimaschutz wird auf lokaler – ebenso wie auf nationaler, supranationaler und internationaler – Ebene nach Strategien und Lösungswegen gesucht, die zunehmenden Probleme für die genannten Schutzgüter in den Griff zu bekommen. Dass ein in diese Richtung gehender Handlungsbedarf besteht, lässt sich angesichts der inzwischen sowohl „vor Ort“ bemerkbaren Umweltbelastungen durch Lärm- und (Fein-)Staubimmissionen als auch anhand der weltweit messbaren Erderwärmung mit ihren Folgen für das globale Klima nicht mehr leugnen. Trefflich streiten lässt sich hingegen über die – mehr oder weniger geeigneten – Maßnahmen und Vorgehensweisen zur Erreichung der Ziele des Umwelt- und Klimaschutzes. Der Stein der Weisen ist insoweit (noch) nicht gefunden, anders als der vermeintlich „Schuldige“ an den Problemen: der (Straßen-)Verkehr. Sicherlich trägt der motorisierte Verkehr der heutigen Zeit als einer von mehreren menschengeschaffenen Faktoren zur Veränderung von Umwelt und Klima bei, ohne für diese allein oder auch nur überwiegend „verantwortlich“ zu sein.1 Weitgehend einig ist man sich inzwischen darüber, dass die Umweltprobleme mit isolierten oder punktuellen Maßnahmen (allein) nicht zu bewältigen sind, sondern dass es zur Problemlösung vielmehr übergreifender Ansätze bedarf,2 die weder auf den örtlichen Bereich noch auf den Sektor des motorisierten Verkehrs beschränkt bleiben dürfen. Bei aller Notwendigkeit, den motorisierten Straßenverkehr in etwaige Lösungskonzepte mit einzubeziehen, darf freilich nicht verkannt werden, dass der Verkehr nicht nur einen Belastungsfaktor für die Umwelt und das Klima darstellt. Er bildet vielmehr auch einen integralen Bestandteil einer modernen und freiheitlichen Gesellschaft wie der unseren und ist aus dieser auch nicht (mehr) wegzudenken. So ist die Mobilität und die diese ermöglichende Infrastruktur wesentliche Voraussetzung für eine funktionierende Volkswirtschaft, aber auch Garant für die Möglichkeit der Wahrnehmung individueller Freiheitsrechte.3 Damit sind lediglich zwei unter vielen Aspekten herausgegriffen, die mit dem Straßenverkehr in Zusammenhang stehen. Aber bereits an ihnen wird deutlich, 1 2 3

Vgl. den IPCC-Klimaschutzbericht, S. 84, S. 113, S. 189 ff. Kloepfer, Umweltrecht, § 14 Rn. 244; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 23. Vgl. etwa Ronellenfitsch, VerwArch 90 (1999), S. 467 ff.

26

Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

dass der Straßenverkehr sowohl Vor- als auch Nachteile mit sich bringt und dementsprechend bestimmten Interessen dient, anderen dagegen zuwiderläuft. Mobilität hat ihren Preis. Motorisiertes Fortkommen und die damit einhergehenden Belastungen für die Umwelt stellen zwei Seiten ein und derselben Medaille dar. Dies alles kann und soll im Rahmen der vorliegenden Arbeit jedoch nicht näher vertieft werden. Klar ist lediglich, dass weder dem Straßenverkehr ein unbedingter Vorrang gegenüber den ihm entgegenstehenden Belangen zukommen kann noch diese dazu führen dürfen, dass der Verkehr nicht mehr oder nur noch unter stark eingeschränkten Bedingungen stattfinden kann.4 Es muss mithin versucht werden, einen alle schutzwürdigen Interessen berücksichtigenden Ausgleich zwischen den Belangen des Verkehrs einerseits und den diesem zuwiderlaufenden Belangen andererseits zu schaffen. Ein Mittel,5 die mit dem Verkehr zusammenhängenden Interessen und Bedürfnisse einem möglichst optimalen Ausgleich zuzuführen, stellt die öffentliche Infrastrukturplanung dar. Diese eröffnet dem Planer die Chance, die durch den Bau und die Nutzung eines Verkehrsvorhabens auftretenden Konflikte (zumindest teilweise) bereits „im Vorfeld“ bewältigen zu können. Zur rechtsverbindlichen Straßenplanung stehen in der Bundesrepublik Deutschland – von der Ausnahme der Straßenplanung durch formelles Gesetz einmal abgesehen – derzeit zwei Planungsinstrumente zur Verfügung: die straßenrechtliche Planfeststellung und der Bebauungsplan. Der Großteil der Straßen wird nach wie vor durch Bebauungsplan geplant und auf der Grundlage eines solchen realisiert. Dabei handelt es sich zumeist um Ortsstraßen, die der Erschließung von Baugebieten dienen. Die Planung überörtlicher Straßen, namentlich die Planung von Bundesfern-, Landes- und Kreisstraßen, erfolgt demgegenüber in der überwiegenden Zahl der Fälle mittels eines straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, das seinen Abschluss in einem verbindlichen Planfeststellungsbeschluss findet. Auf den ersten Blick scheinen damit die Anwendungsbereiche der beiden genannten Planungsinstrumente klar abgegrenzt zu sein. Dieser im Regelfall durchaus zutreffende Befund wird in einem gewissen Bereich jedoch durchbrochen. So kann eine überörtliche Straßenplanung nach dem Bundesfernstraßengesetz und den Straßengesetzen der Länder in denjenigen Fällen, in denen die Durchführung eines straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens vorgeschrieben ist, grundsätzlich auch durch einen Bebauungsplan erfolgen. Ein solcher Bebauungsplan, der einen für die Realisierung eines Infrastrukturvorhabens ansonsten erforderlichen Planfeststellungsbeschluss6 „ersetzt“ (entbehrlich macht7), heißt planfeststellungsersetzender Bebauungsplan. Ronellenfitsch, NVwZ 2006, S. 385 ff. Außer Betracht bleiben im Rahmen der vorliegenden Untersuchung umwelt- und verkehrspolitische Maßnahmen sowie straßenverkehrsrechtliche Mittel zur Bewältigung der vom (Straßen-)Verkehr ausgehenden Probleme. 6 Teilweise ist auch die Möglichkeit der Ersetzung einer Plangenehmigung durch Bebauungsplan normiert, vgl. § 28 Abs. 3 S. 1 PBefG und dazu Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fach4 5

Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

27

Verwendung findet das Planungsinstrument des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans typischerweise bei der Planung von Ortsdurchfahrten8 oder Ortsumgehungsstraßen9 durch die Gemeinden, mithin in einem – gemessen am Investitionsvolumen und der Bedeutung für den Städtebau – keineswegs zu vernachlässigenden Sektor.10 Neben diesen „klassischen“ Anwendungsfällen stellt die Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan aber auch eine von mehreren Möglichkeiten der Gemeinden dar, erforderlichenfalls auf innerhalb der geschlossenen Ortslage bestehende (Umwelt-) Probleme zu reagieren und speziell im Bereich des Umweltschutzes gewissermaßen „präventiv“ tätig zu werden, die Städtebauplanung also für einen „vorbeugenden Umweltschutz“ einzusetzen.11 So versuchen derzeit einige deutsche Städte, eine Entlastung der von Verkehrsimmissionen besonders stark belasteten Innenstadtbereiche etwa dadurch zu erreichen, planungsrechts, Rn. 1479. Dies ist aber überflüssig, da die Anordnung der Möglichkeit der Ersetzung einer Planfeststellung argumentum a maiore ad minus auch die Ersetzung einer Plangenehmigung erlaubt. So zutreffend Menke, NVwZ 1999, S. 950. 7 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesfernstraßengesetz, BT-Drs. 1 / 4248, S. 25; BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 158; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 228; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 65; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 51; Menke, NVwZ 1999, S. 950. 8 Der Begriff der Ortsdurchfahrt ist hier im untechnischen Sinne zu verstehen, also als Teil einer Straße, die durch einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil einer Gemeinde führt. Nicht ankommen soll es dagegen auf das Vorliegen der übrigen Tatbestandsmerkmale der Legaldefinition des § 5 Abs. 4 FStrG. 9 Hauptmotiv für die Planung von Ortsumgehungsstraßen stellt regelmäßig die Verkehrsreduzierung im Ortskern dar. Der überörtliche Verkehr soll dabei von der geschlossenen Ortslage fern gehalten werden, um dort die Gefahren für die Verkehrsteilnehmer und die Belastungen für die Anwohner zu vermindern. Daneben kann mit der Planung einer Ortsumgehungsstraße die Verbesserung des Verkehrsabflusses auf das überörtliche Straßennetz oder die Neugestaltung des innerörtlichen Bereichs bezweckt sein. Fest steht jedenfalls, dass sich der (planfeststellungsersetzende) Bebauungsplan zur Planung einer Ortsumgehungsstraße grundsätzlich eignet und dementsprechend von den Städten und Gemeinden nicht selten verwendet wird. Aus der Rechtsprechung etwa BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 248 ff.; BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1010; VGH Mannheim, Urt. v. 14. 09. 2001 – 5 S 2869 / 99 –, NVwZ-RR 2002, 638, 638 f.; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 159; VGH München, Urt. v. 28. 06. 2006 – 8 N 06.710 – (Juris), Rn. 30; VGH Mannheim, Urt. v. 28. 06. 2006 – 5 S 1769 / 05 – (Juris), Rn. 25. Vgl. auch die Literatur zur Planung von Ortsumgehungsstraßen durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan: Schlarmann, Verhältnis, S. 247 Fn. 4. 10 Vgl. den Straßenbaubericht 2005, BT-Drs. 16 / 335, S. 1 ff. 11 Nach § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB sind die Belange des Verkehrs und der Mobilität der Bevölkerung bei der Aufstellung eines Bebauungsplans zu berücksichtigen, wobei dabei einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung besondere Bedeutung zukommen soll. Zum „vorbeugenden Umweltschutz“ durch Bebauungsplan vgl. auch BVerwG, Urt. v. 14. 04. 1989 – 4 C 52 / 87 –, NVwZ 1990, 257, 257 f.; BVerwG, Beschl. v. 15. 10. 2002 – 4 BN 51 / 02 –, NVwZ-RR 2003, 171, 171; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 22; Wolf, Umweltrecht, Rn. 981; Ziekow, VerwArch 97 (2006), S. 125 f. Zum vorbeugenden Umweltschutz durch Flächennutzungsplan vgl. Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 5 Rn. 11.

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Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

dass sie Umweltzonen ausweisen und LKW-Durchfahrtsverbote aussprechen.12 Verkehrsbeschränkungen und Fahrverbote allein stellen aber – wie bereits erwähnt – kein Allheilmittel dar. So bedarf es, um – aus volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten, aber auch aus solchen des Umwelt- und Klimaschutzes – schädliche Staus zu vermeiden, einer geeigneten Infrastruktur, die dazu in der Lage ist, diejenigen Verkehrsströme aufzunehmen, die durch die Verkehrsbeschränkungen und Fahrverbote aus den Innenstadtbereichen verdrängt werden.13 Der Aus- und Neubau von Infrastrukturanlagen, namentlich die Errichtung von Straßen, aber auch der Ausbau des ÖPNV-Netzes14, kann dementsprechend in bestimmten Fällen durchaus ein adäquates Mittel der Städte und Gemeinden darstellen, der bereits oben angesprochenen „Feinstaubproblematik“ oder anderen (lokalen) Umweltproblemen zu begegnen oder zumindest flankierend zu anderen Umweltschutzmaßnahmen zum Einsatz zu bringen. Der Anwendungsbereich des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans wird einerseits durch die allgemeinen Grenzen jeder Bauleitplanung beschränkt, andererseits durch das grundsätzliche Erfordernis einer Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast bei seiner Aufstellung.15 Im Übrigen darf die Verwaltung unter den zur Verfügung stehenden Straßenplanungsinstrumenten frei auswählen.16 Dies war nicht immer unbestritten.17 Vor Einführung der bundesweiten Normenkontrolle im Jahre 1976 bestand insofern ein Rechtsschutzdefizit gegen Bebauungspläne, als diese – anders als straßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse – von Betroffenen vielerorts nicht unmittelbar „angefochten“ werden konnten. Aufgrund der Gefahr einer missbräuchlichen – da bewusst rechtsschutzverkürzenden – Verwendung des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans wurde zum Teil gefordert, dessen Anwendungsbereich und damit die grundsätzlich freie Wahl der Verwaltung zwischen den Straßenplanungsinstrumenten zu beschränken. Von einem Rechtsschutzdefizit kann heutzutage keine Rede mehr sein,18 so dass das Hauptargument für eine Beschränkung des Anwendungsbereichs des planfestSo etwa in den Städten Augsburg, München und Stuttgart. Nur ein bestimmter Teil des Verkehrs lässt sich auf diese Weise ganz vermeiden oder auf andere, umweltschonendere „Transportmittel“ verlagern. Wesentlich häufiger kommt es aber schlichtweg zu einer Verdrängung der Verkehrsströme im verkehrsbeschränkten Bereich mit der Folge, dass der Verkehr an anderer Stelle stattfindet. 14 Die Darstellung erfolgt exemplarisch für die Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan. Die Ausführungen gelten aber entsprechend für die Planung sonstiger Infrastrukturvorhaben, bei denen die Ersetzung eines Planfeststellungsbeschlusses durch einen Bebauungsplan zulässig ist. 15 Siehe dazu ausführlich unten, 1. Kap. B. III. 5. 16 Siehe dazu ausführlich unten, 1. Kap. B. III. 4. 17 Kritisch haben sich insbesondere Blümel, DVBl. 1972, S. 122 ff.; Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 481 f. sowie Fickert, BauR 1974, S. 237 ff. geäußert. Auch das OVG Hamburg (Urt. v. 23. 07. 1970 – OVG Bf. II 9 / 70 –, BBauBl. 1971, 480, 480) hat Einschränkungen des grundsätzlich freien Wahlrechts unter dem Gesichtspunkt des Rechtsmissbrauchs wegen gezielter Rechtsschutzverkürzung für denkbar erachtet. 12 13

Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

29

stellungsersetzenden Bebauungsplans entfallen ist. Damit sind auch die Stimmen der Kritiker des grundsätzlich unbeschränkten Wahlrechts der Verwaltung inzwischen weitgehend verstummt und das, obwohl zwischen den Planungsinstrumenten der Planfeststellung und dem Bebauungsplan nach wie vor Unterschiede bestehen. So ist etwa die Geltungsdauer eines straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses kraft Gesetzes für den Fall beschränkt, dass das in ihm festgesetzte Vorhaben nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums verwirklicht wird, während eine entsprechende („Befristungs-“)Regelung19 für planfeststellungsersetzende Bebauungspläne de lege lata nicht existiert. Würden Letztere im Gegensatz zu straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüssen grundsätzlich „unendlich“ gelten, könnte dies die Verwaltung – besonders in Zeiten chronisch knapper Gemeindekassen20 – dazu animieren, Straßen künftig vermehrt durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zu planen, um damit einem automatischen Außerkrafttreten der verbindlichen Planung vorzubeugen und zugleich dem Realisierungsdruck der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ zu entkommen. Sollte es daher zur missbräuchlichen Verwendung des Planungsinstruments des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans kommen, könnten die gegen ein unbeschränktes Wahlrecht der Verwaltung bestehenden Bedenken – freilich unter verändertem Blickwinkel – durchaus wieder an Aktualität gewinnen. Insofern drängt sich die Frage auf, ob planfeststellungsersetzende Bebauungspläne tatsächlich auf unbestimmte Zeit gelten oder ob diese nicht – wie straßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse auch – ihre Rechtswirkungen nach einer bestimmten Zeit automatisch verlieren oder ob (zumindest) eine (vom Betroffenen durchsetzbare) Verpflichtung des Planungsträgers besteht, den eine Straße festsetzenden Bebauungsplan aufzuheben, wenn das in ihm geplante Straßenbauvorhaben über einen längeren Zeitraum – oder sogar dauerhaft – unverwirklicht bleibt. Von Relevanz ist die Klärung der aufgeworfenen Fragestellung dabei sowohl für die planende Gemeinde als auch für die von der Planung – positiv wie negativ – „Betroffenen“.21

B. Eingrenzung des Themas und Problemdarstellung Die Geltungsdauer einer verbindlichen Planung bezeichnet den Zeitraum zwischen deren Inkrafttreten und deren Außerkrafttreten, also die Zeitspanne, in der diese gilt und Rechtswirkungen hervorbringt.22 Die Frage der Geltungsdauer eines Siehe dazu ausführlich unten, 1. Kap. C. Zum Begriff der fachplanungsrechtlichen „Befristungs-“ oder „Außerkrafttretungsregelung“ vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 7. 20 Vgl. dazu Katz, Kommunale Wirtschaft, Teil 1, Rn. 186; Krebs, VerwArch 72 (1981), S. 49. 21 Zu den unterschiedlichen Interessenlagen siehe unten, 2. Kap. B. 22 Heckmann, Geltungskraft, S. 3; Gerlach, Geltungsdauer, S. 36 ff. u. S. 69 ff. 18 19

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Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans stellt sich folglich nur dann, wenn dieser wirksam zustande gekommen und nicht aufgehoben worden oder auf sonstige Weise außer Kraft getreten ist.23 Unter temporalen Gesichtspunkten kann der Wirksamkeit eines (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplans insbesondere das Fehlen der nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlichen städtebaulichen Rechtfertigung entgegenstehen. Ein Bebauungsplan, der aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen in absehbarer Zeit keine Aussicht auf Verwirklichung bietet, ist nicht erforderlich und daher unwirksam.24 Dementsprechend sind aus der Untersuchung diejenigen Fälle auszuscheiden, in denen es dem fraglichen Bebauungsplan bereits im für die Beurteilung des Vorliegens der Planerforderlichkeit maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses25 an einer hinreichenden Realisierungswahrscheinlichkeit fehlt, die Gemeinde also eine reine „Vorratsplanung“ betreibt. Die Planungsschranke des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB vermag aber keineswegs zu garantieren, dass alle im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses „erforderlichen“ (planfeststellungsersetzenden) Bebauungspläne auch tatsächlich (in angemessener Zeit) verwirklicht werden.26 Dies hängt damit zusammen, dass das Handlungsinstrument der Planung zukunftsgerichtet27 ist, was regelmäßig eine prognostische Einschätzung der künftigen Verhältnisse durch den Planungsträger erforderlich macht. Es liegt in der Natur der Prognose, dass sich diese im Nachhinein als unzuSiehe unten, 4. Kap. A. I. BVerwG, Beschl. v. 25. 08. 1997 – 4 NB 12 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 162, 163; BVerwG, Urt. v. 30. 01. 2003 – 4 CN 14.01 –, E 117, 351, 353; BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 389; VGH Mannheim, Urt. v. 10. 07. 2006 – 8 S 1190 / 04 –, VBlBW 2007, 59, 59. Zur Vertiefung siehe weiterhin unten, 1. Kap. B. III. 2. u. 3. 25 BVerwG, Beschl. v. 05. 06. 1992 – 4 NB 21.92 –, ZfBR 1992, 235, 235; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 159. Nachträgliche Entwicklungen haben indes keine Auswirkungen auf die Planerforderlichkeit. So BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 387; OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 242; VGH Mannheim, Urt. v. 09. 06. 2005 – 3 S 1545 / 04 –, VBlBW 2005, 473, 476. Zur (vergleichbaren) Rechtslage beim vorhabenbezogenen Bebauungsplan vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 23. 06. 2004 – 3 K 31 / 03 –, NuR 2005, 795, 795. 26 Zwar handelt es sich beim Bebauungsplan grundsätzlich um eine „Angebotsplanung“, die vom Grundstückseigentümer nicht ausgenutzt werden muss; sie ist prinzipiell aber gleichwohl auf Umsetzung und Realisierung angelegt. Vgl. BVerwG, Urt. v. 22. 01. 1993 – 8 C 46.91 –, DVBl. 1993, 669, 671 sowie Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 77 und Schlarmann, Verhältnis, S. 248. Siehe weiterhin unten, 1. Kap. A. I. 27 Dies wird deutlich anhand der Aussage des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine bauleitplanerische Regelung nicht nur dann erforderlich ist, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schafft, die es ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 11. 05. 1999 – 4 BN 15.99 –, UPR 1999, 352, 353; BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 65. Zur Zukunftsgerichtetheit der Planung vgl. weiterhin BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 121. 23 24

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treffend herausstellen kann, was aber – sofern sie ordnungsgemäß erstellt wurde – nicht dazu führt, dass die auf ihr beruhenden Entscheidungen nachträglich unwirksam werden.28 Die dem Planungsträger eingeräumte Prognosebefugnis wirkt sich auf den gerichtlichen Prüfungsmaßstab insofern aus, als sich die gerichtliche Plankontrolle darauf zu beschränken hat, die Prognose dahingehend zu untersuchen, ob sie in einer der jeweiligen Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Art und Weise erarbeitet worden ist, nicht jedoch darauf, ob die Prognose durch die tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt ist.29 Dementsprechend kann einem Bebauungsplan die städtebauliche Erforderlichkeit des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB solange nicht abgesprochen werden, als die Prognose über die Realisierbarkeit der Planung nicht erschüttert ist.30 Aufgrund des eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsmaßstabs stellt das Kriterium der Planerforderlichkeit eine wirksame Schranke der gemeindlichen Planungsbefugnis jedoch „nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen“ dar,31 so dass es nicht selten vorkommt, dass eine im Zeitpunkt der Planungsentscheidung erforderliche – da eine hinreichende Realisierungswahrscheinlichkeit aufweisende – Planung später doch nicht, zumindest aber nicht in einem angemessenen Zeitraum, verwirklicht wird. Diesem Fall tragen die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ Rechnung, indem sie anordnen, dass die Pläne (genauer gesagt die Planfeststellungsbeschlüsse32) automatisch außer Kraft treten, wenn mit ihrer Durchführung nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums begonnen worden ist.33 Den Gegenstand der vorliegenden Arbeit bildet also die Untersuchung der Geltungsdauer geltender34 planfeststellungsersetzender Bebauungspläne, die – entgegen der ursprünglich ordnungsgemäßen Prognose des Planungsträgers – über einen OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 242. Zur Fachplanung: BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 121 f. Dies gilt aber für alle planerischen Entscheidungen, mithin auch für die Bauleitplanung. So Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 197 sowie Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 33 u. Rn. 35. 30 BVerwG, Urt. v. 18. 10. 1985 – 4 C 21.80 –, ZfBR 1986, 41, 43. Die Entscheidung erging noch zum insoweit gleichlautenden § 1 Abs. 3 BBauG 1976. Vgl. auch Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 235 ff.; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 626. 31 BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 157; BVerwG, Urt. v. 22. 01. 1993 – 8 C 46.91 –, E 92, 8, 14 f.; OVG Koblenz, Urt. v. 16. 01. 1985 – 10 C 13 / 84 –, NVwZ 1985, 766, 766; OVG Münster, Beschl. v. 30. 12. 1997 – 10a D 41 / 95.NE –, BRS 59 (1997) Nr. 2, S. 5; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 19; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 24; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 29. 32 Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 105; Gerlach, Geltungsdauer, S. 71; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 99. 33 Siehe dazu ausführlich unten, 2. Kap. A. I. 1. 34 Also weder – etwa wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB – unwirksamer noch verwaltungsgerichtlich oder im förmlichen Verfahren durch die Gemeinde aufgehobener planfeststellungsersetzender Bebauungspläne. 28 29

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längeren Zeitraum hinweg unverwirklicht geblieben sind. Um die geschilderte Problemlage greifbar zu machen, werden im Folgenden einige Beispielsfälle aufgezeigt.

C. Beispielsfälle I. Fallkonstellation 1: Nachträglich eintretender Finanzierungsmangel35 Eine Planung, die zu verwirklichen nicht beabsichtigt oder die in absehbarer Zeit aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen objektiv nicht realisierungsfähig ist, ist verfrüht und damit unzulässig; ihr fehlt die erforderliche Rechtfertigung.36 Das Fehlen der zur Verwirklichung des geplanten Vorhabens benötigten Finanzmittel stellt dabei ein der Realisierung entgegenstehendes Hindernis tatsächlicher Art dar.37 Der Planungsträger hat deshalb bei der Planaufstellung vorausschauend zu beurteilen, ob dem geplanten Bauvorhaben unüberwindliche finanzielle Schranken entgegenstehen.38 Aufgrund der schwierigen Vorhersehbarkeit der finanziellen Entwicklung der Haushaltslage ist dem Planungsträger jedoch eine „optimistische Einschätzungsprärogative“ zuzubilligen.39 Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Planung ergeben sich demgemäß erst dann, wenn der Mangel der Finanzierbarkeit nach einer prognostischen Beurteilung der Situation unüberwindbar und die Realisierung des Vorhabens in absehbarer Zeit bereits im Zeitpunkt der Planungsentscheidung ausgeschlossen erscheint, während sich eine erst nach der Planungsentscheidung eintretende, im Rahmen der prognostischen Einschätzung unvorhersehbare Verschlechterung der Finanzlage nicht unmittelbar auf die Wirksamkeit 35 Ähnliche Fälle finden sich bei Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 13 sowie bei Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 17 Rn. 53. 36 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; BVerwG, Urt. v. 22. 01. 2004 – 4 A 32.02 –, E 120, 87, 100; BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 2005 – 4 BN 1 / 05 –, NVwZ 2005, 584, 586; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 11. 2004 – 5 S 1063 / 04 –, UPR 2005, 118, 118; Krautzberger, Bedeutung, S. 31. 37 BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558; BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 856; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 625; Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 88; Steinberg, NVwZ 1986, S. 813. 38 BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 2005 – 4 BN 1 / 05 –, NVwZ 2005, 584, 586; BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857; OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 242; für die fernstraßenrechtliche Planfeststellung: BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558; für die Planfeststellung nach dem PBefG: VGH Mannheim, Urt. v. 02. 11. 2004 – 5 S 1063 / 04 –, UPR 2005, 118, 118. 39 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; VGH Mannheim, Beschl. v. 22. 04. 1998 – 3 S 2241 / 97 –, BRS 60 (1998) Nr. 14, S. 49; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 26; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 238; Gerlach, Geltungsdauer, S. 118 Fn. 488.

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der Planung auswirkt.40 Gerade dieser Fall ist im Hinblick auf die Geltungsdauer der Planung von Interesse. Eine die Verwirklichung des geplanten Vorhabens verzögernde oder ganz ausschließende Verschlechterung der Finanzlage kann viele Ursachen haben. So etwa kann sich die Haushaltssituation anders als prognostiziert entwickeln. Auch kann es zu einer außerplanmäßigen Umschichtung der Haushaltsmittel kommen,41 so dass das geplante Vorhaben zumindest vorübergehend nicht finanziert werden kann und demzufolge zurückgestellt werden muss. Schließlich können langwierige Gerichtsprozesse gegen baureife Planungen den Abruf von zur Verfügung stehenden Finanzmitteln verhindern, die dann anderweitig verwendet werden und zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr sofort bereit stehen.42 Die Aufzählung ließe sich wohl endlos fortsetzen. Fest steht, dass der nachträgliche Eintritt von Finanzierungsmängeln in der Praxis keine Seltenheit ist und den häufigsten zu Umsetzungsschwierigkeiten eines geplanten (Infrastruktur-)Vorhabens führenden Fall darstellt.43 II. Fallkonstellation 2: Nachträgliche Aufgabe der Planungskonzeption Die Frage nach der Geltungsdauer eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans kann sich weiterhin stellen, wenn der zuständige Straßenbaulastträger von der Realisierung eines geplanten Straßenbauvorhabens absieht.44 Dies ist OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 242. Zu denken ist etwa an den Fall, dass sich ein bereits begonnenes Vorhaben als – gemessen an seiner Planung – teurer herausstellt und zusätzliche Mittel verschlingt, oder an den Fall, dass kurzfristig (unvorhergesehene) Probleme (zusätzlicher, aus Sicherheitsgründen notwendiger Sanierungsbedarf an anderen Straßen, Tunnel- und Brückenbauwerken) auftauchen, die ein rasches Einleiten von Maßnahmen erfordern, für die im Haushalt keine Mittel eingeplant waren. 42 Vgl. zu diesem Aspekt Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 97. 43 So ist angesichts der schlechten Haushaltslage in den letzten Jahren ein „beträchtlicher Rückstau“ bzw. „Überhang“ an planfestgestellten und baureifen Vorhaben entstanden, von denen zu befürchten stand, dass sie in Einklang mit der damaligen Geltungsdauer von fünf Jahren (mit fünfjähriger Verlängerungsmöglichkeit) nicht realisiert werden könnten. Um den „Verfall“ der planfestgestellten Straßenbauvorhaben zu verhindern, hat der Bundesrat bereits im Jahr 2000 einen Gesetzentwurf in den Bundestag eingebracht, der die Verlängerung der Geltungsdauer fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse auf zehn Jahre (mit fünfjähriger Verlängerungsmöglichkeit) vorsah. Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 1 ff. sowie Gerlach, Geltungsdauer, S. 1 f. Nachdem der Gesetzentwurf damals nicht verabschiedet wurde, griff der Bundesrat sein Verlängerungspostulat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum InfraStrPlanVBeschlG wieder auf (BT-Drs. 16 / 54, S. 42), was dann zur Verlängerung der Geltungsdauer fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse auf inzwischen zehn Jahre mit fünfjähriger Verlängerungsmöglichkeit geführt hat (vgl. § 17c Nr. 1 FStrG). 40 41

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denkbar, weil eine unmittelbare Pflicht zur Verwirklichung der Festsetzungen eines Bebauungsplans grundsätzlich45 nicht besteht.46 Sofern die Gemeinde selbst die Straßenbaulast für die geplante Straße trägt, kann deren Bau etwa daran scheitern, dass die Gemeinde ihre Planungskonzeption (etwa infolge einer Veränderung der politischen Verhältnisse im Gemeinderat) aufgegeben hat, ohne diesem Umstand durch eine Änderung oder Aufhebung des fraglichen Bebauungsplans im förmlichen Verfahren Rechnung zu tragen.47 Auch der von der Gemeinde verschiedene Straßenbaulastträger kann ein Vorhaben aufgeben, wobei für eine derartige Entscheidung auch andere als rein finanzielle Gründe ausschlaggebend sein können. Davon ist auch der Gesetzgeber ausgegangen, als er die Vorschrift des § 77 S. 1 VwVfG48 über die Pflicht zur Aufhebung endgültig aufgegebener Planfeststellungsbeschlüsse getroffen hat.49 Wird ein in einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetztes Straßenbauvorhaben also vom für die Realisierung zuständigen Straßenbaulastträger (der Gemeinde oder von dem von ihr verschiedenen Straßenbaulastträger) vor seiner Verwirklichung (endgültig) aufgegeben, stellt sich erneut die Frage, welche Auswirkungen dies auf die Geltungsdauer der fortbestehenden Verkehrsflächenfestsetzungen hat. III. Fallkonstellation 3: Nachträglicher Zweckfortfall der Planung Schließlich ist in Bezug auf die Geltungsdauer der Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans noch der Fall von Interesse, dass nachträg44 Vgl. die einer Entscheidung des Bundesgerichtshofs (Urt. v. 19. 09. 1985 – III ZR 162 / 84 –, BGHZ 97, 1, 6) zugrunde liegende Fallkonstellation sowie den Fall bei Rißmann / Waldner, BayVBl. 1984, S. 741 unter dem Gesichtspunkt der Rückübertragung von nicht mehr benötigtem Straßenland an die vormaligen Eigentümer. 45 Ausnahmen: z. B. Baugebote nach § 176 BauGB; strikte Erschließungspflicht der Gemeinde. Vgl. zu letzterem m. w. N.: Quaas, in: Schrödter, BauGB, § 123 Rn. 11 ff.; Kniest, in: Ferner / Kröninger, HK-BauGB, § 123 Rn. 4. 46 Dies ergibt sich aus dem Charakter des Bebauungsplans als grundsätzlicher „Angebotsplanung“. Siehe dazu unten, 1. Kap. A. I. Eine Verpflichtung, die im Bebauungsplan festgesetzte Nutzung zu verwirklichen, besteht dabei grundsätzlich weder für Privateigentümer noch für die Gemeinde oder den von ihr ggf. verschiedenen Träger der Straßenbaulast. Vgl. Brohm, Öffentliches Baurecht, § 8 Rn. 18. Auch begründen die Anforderungen aus der Straßenbaulast grundsätzlich keine Pflicht zum Bau einer bestimmten Straße. Vgl. Grupp, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 3 Rn. 10; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 9 Rn. 27; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Apr. 2001, Art. 38 Rn. 266. Ebenso wenig besteht eine Pflicht des Vorhabenträgers zur Realisierung eines planfestgestellten Vorhabens. Vgl. etwa Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 4. 47 So geschehen im der Entscheidung des OVG Berlin (Urt. v. 26. 01. 1979 – II A 5 / 77 –, NJW 1980, 1121 ff.) zugrunde liegenden Fall. 48 Sofern nicht besonders kenntlich gemacht, gelten im Folgenden die Ausführungen für das VwVfG-Bund und für die VwVfGe der Länder gleichermaßen. 49 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum VwVfG-Bund, BT-Drs. 7 / 910, S. 90.

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lich eine Veränderung bestimmter äußerer Umstände, auf die sich die Planung bezogen hat, eingetreten ist, die die Erreichung des mit der Planung ursprünglich verfolgten Zwecks für die Zukunft ausschließt. Denkbar ist ein derartiger Zweckfortfall etwa für einen die Überbrückung einer Eisenbahnlinie festsetzenden (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan,50 sofern der Betrieb auf der Bahnlinie dauerhaft eingestellt wird, bevor es zur Verwirklichung des – etwa zum Zwecke der Beseitigung eines gefahrträchtigen schienengleichen Bahnübergangs – geplanten Vorhabens kommt.51 Durch die Veränderung der Umstände, auf die die Planung abgestimmt war, ist der Bebauungsplan zwar nicht objektiv undurchführbar geworden; dennoch ist die Verwirklichung einer solchen Planung nunmehr offensichtlich sinnlos. Ebenso verhält es sich im Falle eines auf eine andere Fachplanung52 abgestimmten53 planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans, falls jene unvorhersehbar doch nicht realisiert wird.54 Auch in dem Fall, dass die Gemeinde (in Einklang mit den Anforderungen des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB55) einen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zur Sicherung der Trasse einer Bundesfernstraße aufstellt, die sie als Alternative zu einer in einem straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren in Aussicht genommenen oder festgestellten Trasse bevorzugt, kann ihre Planung trotz hypothetisch fortbestehender Realisierungsmöglichkeit hinfällig werden, wenn das Straßenbauvorhaben auf der planfestgestellten Trasse verwirklicht wird.56 Für die Umsetzung der gemeindlichen Alternativplanung besteht dann kein Bedarf mehr; sie wird künftig aller Wahrscheinlichkeit nach nicht (zusätzlich) realisiert werden. In den genannten Fällen ist der mit der Planung verfolgte Zweck offensichtlich dauerhaft nicht mehr erreichbar, sei es, dass sich der die Planung veranlassende Umstand „erledigt“ hat, sei es, dass der erstrebte Zweck auf andere Art und Weise eingetreten ist. Auch im Falle des nachträglichen Zweckfortfalls besteht mithin ein 50 Zur Planung einer Bahnüberführung durch Bebauungsplan vgl. Hofmeister, Bauleitplanung, S. 192. 51 Vgl. dazu die Fallkonstellationen, die den Urteilen des Bundesgerichtshofs (Urt. v. 14. 12. 1978 – III ZR 77 / 76 –, BGHZ 73, 161, 162 f. u. 169) und die des VGH Mannheim (Urt. v. 14. 09. 2001 – 5 S 2869 / 99 –, NVwZ-RR 2002, 638, 639) zugrunde lagen sowie Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 475 und den Straßenbaubericht 2005, BT-Drs. 16 / 335, S. 7. 52 Z. B. auf das planfestgestellte Teilstück einer Bundesautobahn. 53 Z. B. Planung einer Anschlussstelle nebst Verbindungsstraße zum Anschluss an das bestehende Straßennetz. Vgl. dazu Menke, NVwZ 1999, S. 951. 54 Zur Fallkonstellation vgl. Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 10 f. u. S. 168 f. 55 Vgl. zu diesem Ausnahmefall die vertiefenden Ausführungen unter 1. Kap. B. III. 6. 56 Vgl. dazu die dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 18. 10. 1985 – 4 C 21.80 –, ZfBR 1986, 41, 41 ff.) zugrunde liegende Fallkonstellation, in der das planfestgestellte Vorhaben jedoch im Endeffekt nicht durchgeführt wurde, was aber nicht bedeutet, dass es nicht hätte durchgeführt werden können. Vgl. weiterhin OVG Münster, Urt. v. 06. 06. 1997 – 7a D 7 / 94.NE – (Juris), Rn. 82 sowie Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 634.

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Bedürfnis an der Klärung der Frage, welche Auswirkungen die Veränderung von äußeren Umständen auf die sich auf eben diese Umstände beziehenden Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans hat.

D. Der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan Nachdem bereits einige typische Anwendungsfälle des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans aufgezeigt wurden, wird im Folgenden erläutert, was das Wesen des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans ausmacht und – was seinen räumlichen Geltungsbereich anbelangt – in welchen Formen er anzutreffen ist. Der Bebauungsplan stellt das typische Instrument örtlicher Gesamtplanung dar; in seiner üblichen Funktion, die unterschiedlichen, in einem bestimmten Gebiet bestehenden (Bodennutzungs-)Interessen einem möglichst optimalen Ausgleich zuzuführen und dadurch für eine städtebauliche Ordnung zu sorgen, kommt ihm u. a. die Aufgabe zu, (Erschließungs-)Straßen festzusetzen und die von ihnen bzw. ihrer Nutzung ausgehenden Konflikte planerisch zu bewältigen.57 Zur Eingliederung von grundsätzlich planfeststellungspflichtigen Straßen in die innerörtliche Umgebung bietet sich das Planungsinstrument des Bebauungsplans oftmals besser an als das der straßenrechtlichen Planfeststellung,58 weswegen der Gesetzgeber59 für bestimmte Fachplanungsvorhaben die Möglichkeit der Ersetzung eines ansonsten erforderlichen Planfeststellungsbeschlusses durch einen Bebauungsplan geschaffen hat.60 Das Planungsinstrument des planfeststellungsersetzenden Bebau57 Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 85; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 229; Ramsauer, NuR 1990, S. 351; Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 244. 58 Ramsauer, NuR 1990, S. 351; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 229; Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 485; Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 244 f.; Schlarmann, Verhältnis, S. 248; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 38 Rn. 36. 59 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesfernstraßengesetz, BT-Drs. 1 / 4248, S. 25. 60 Die Ersetzung des für die Realisierung eines Infrastrukturvorhabens ansonsten erforderlichen Planfeststellungsbeschlusses vermag nicht jeder Bebauungsplan zu leisten. Vielmehr kommt diese Fähigkeit einem Bebauungsplan nur dann zu, wenn eine ausdrückliche gesetzliche „Ersetzungsermächtigung“ besteht, wie sie sich etwa in § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG findet. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 05. 06. 1992 – 4 NB 21.92 –, ZfBR 1992, 235, 235; OVG Münster, Urt. v. 10. 08. 2000 – 7a D 162 / 98.NE –, BauR 2001, 201, 201; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 102; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 229 f.; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1479; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 58; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 172; Koppitz, Öffentliches Baurecht, Rn. 231; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 205 Rn. 3; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Nov. 1990, § 205 Rn. 112 ff. Mit § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG vergleichbare weitere „Ersetzungsermächtigungen“ finden sich in § 28 Abs. 3 S. 1 (ggf. auch i. V. m. § 4 Abs. 2 oder i. V. m. § 41 Abs. 1) PBefG und in § 37 Abs. 3 S. 1 StrG BW; Art. 38 Abs. 3 S. 1 BayStrWG; § 20 Abs. 4 S. 1 BerlStrG; § 38 Abs. 5 S. 1 BbgStrG; § 33 Abs. 2 S. 1 BremLStrG; § 33 Abs. 5 S. 1 HStrG; § 45 Abs. 7 S. 1 StrWG MV; § 38

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ungsplans ist mithin für den Fall der integrierten Straßenplanung konzipiert worden,61 also für städtebauliche Planungen, die nicht nur ein Straßenbauvorhaben zum Gegenstand haben, sondern die sich – räumlich darüber hinausgehend – (zumindest) auch auf einige sich an die Straße anschließenden Grundstücke erstrecken.62 Jedenfalls in dem Fall, dass zwischen der Straße und den an diese angrenzenden, im selben Bebauungsplan festgesetzten Baugebieten ein „funktionaler Zusammenhang“ dergestalt besteht, dass die Straße deren Erschließung dient und dadurch die Verwirklichung der durch die Ausweisung der Baugebiete geschaffenen „Angebotsplanung“ ermöglicht, liegt eine integrierte Straßenplanung durch Bebauungsplan vor.63 Die Straßenplanung durch Bebauungsplan ist aber nicht nur in ihrer üblichen Gestalt als integrierte Planung zulässig, sondern grundsätzlich auch dann, wenn sie sich in der Festsetzung der für den Straßenbau notwendigen Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) erschöpft (sog. isolierte Straßenplanung durch Bebauungsplan).64 Dass das Bundesrecht einer isolierten Straßenplanung durch Bebauungsplan nicht entgegensteht, zeigt etwa der Zusammenhang zwischen § 1 Abs. 3 Abs. 3 S. 1 NdsStrG; § 38 Abs. 4 S. 1 StrWG NRW; § 5 Abs. 2 S. 1 LStrG RP; § 39 Abs. 3 S. 1 SaarlStrG; § 39 Abs. 7 S. 1 SächsStrG; § 37 Abs. 4 S. 1 StrG LSA; § 40 Abs. 7 S. 1 StrWG SH; § 38 Abs. 4 S. 1 ThürStrG; § 14 Abs. 3 S. 1 HambEisenbahnG. Bis zu seiner Aufhebung durch Gesetz vom 13. 02. 2007 (GV. S. 107) auch § 13 Abs. 5 S. 1 BahnG NRW. 61 Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.1. 62 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 480; Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 484 f.; Menke, NVwZ 1999, S. 951. 63 BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857; Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 85; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87. 64 BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 155 f.; BGH, Urt. v. 01. 06. 1978 – III ZR 170 / 76 –, NJW 1978, 2093, 2094; BGH, Urt. v. 14. 12. 1978 – III ZR 77 / 76 –, BGHZ 73, 161, 172; BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 192; BVerwG, Beschl. v. 05. 06. 1992 – 4 NB 21.92 –, ZfBR 1992, 235, 237; BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 106; BVerwG, Beschl. v. 11. 03. 1998 – 4 BN 6 / 98 –, NVwZ 1998, 845, 845 f.; BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 64 f.; VGH Kassel, Beschl. v. 05. 07. 1989 – 4 N 1064 / 88 –, NVwZ-RR 1990, 297, 299; OVG Münster, Urt. v. 19. 10. 1993 – 10a NE 41 / 89 –, NWVBl. 1994, 169, 170; VGH München, Urt. v. 27. 09. 2005 – 8 N 03.2750 –, UPR 2006, 82, 83; VGH München, Urt. v. 28. 06. 2006 – 8 N 06.710 – (Juris), Rn. 26 f.; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 35; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 51; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 216; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 207; ders., DVBl. 1998, S. 657; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 75; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 223; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1355; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 633 f.; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 47; Menke, NVwZ 1999, S. 951. Beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan handelt es sich um einen einfachen Bebauungsplan i. S. d. § 30 Abs. 3 BauGB. Vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 05. 07. 1989 – 4 N 1064 / 88 –, NVwZ-RR 1990, 297, 297; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 155 f.; VGH München, Urt. v. 27. 09. 2005 – 8 N 03.2750 –, UPR 2006, 82, 83.

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Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

S. 1 BauGB und § 125 BauGB. Während § 125 Abs. 1 BauGB die zulässige Herstellung von Erschließungsanlagen, wozu gemäß § 127 Abs. 2 BauGB auch öffentliche Straßen zu zählen sind, vom Vorliegen eines Bebauungsplans abhängig macht, ist eine Planung nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB nur gestattet, soweit diese für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Diesen Anforderungen gleichzeitig gerecht zu werden, ist in denjenigen Fällen, in denen es keiner weitergehenden Festsetzungen bedarf, gar nicht anders als durch den Erlass eines Bebauungsplans möglich, der sich auf die Festsetzung von Verkehrsflächen beschränkt.65 Der Anwendungsbereich des isolierten Straßenbebauungsplans erstreckt sich aber nicht nur auf die Planung von Erschließungsstraßen. Er kann auch bei der Planung von Straßen zum Einsatz kommen, für die grundsätzlich die Durchführung eines straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens vorgeschrieben ist.66 Zwar kann auch planfeststellungspflichtigen Straßen – wie etwa den Ortsdurchfahrten einer Bundesstraße – Erschließungsfunktion zukommen (§§ 17 S. 1, 1 Abs. 2 Nr. 2, 5 Abs. 4 S. 1 FStrG); da aber der Gesetzgeber in § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG67 die Ersetzung von Planfeststellungsbeschlüssen nach § 17 S. 1 FStrG pauschal und nicht nur für solche Planfeststellungsbeschlüsse zugelassen hat, mit denen eine Bundesstraße i. S. d. § 1 Abs. 2 Nr. 2 FStrG geplant wird, ist – argumentum e contrario – grundsätzlich auch die Ersetzung von Planfeststellungsbeschlüssen für Bundesautobahnen i. S. d. § 1 Abs. 2 Nr. 1 FStrG zulässig. Letztere dienen jedoch nicht der Erschließung der angrenzenden Grundstücke.68 Damit hat der Gesetzgeber den Gemeinden ein Planungsinstrument an die Hand gegeben, das diesen die grundsätzliche Möglichkeit eröffnet, eine eigene Straßenfachplanung in Fällen zu betreiben, in denen üblicherweise das typische Instrument isolierter Vorhabenplanung – die straßenrechtliche Planfeststellung69 – zum Einsatz kommt.70

65 BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 155 f.; BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 192; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 75; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.1; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 9. 66 BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 155 f.; BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 192; OVG Münster, Urt. v. 28. 08. 1996 – 11a D 125 / 92.NE –, NVwZ-RR 1997, 686, 687 f.; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 156; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.2; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 41. Kritisch insoweit Blümel, DVBl. 1972, S. 122 ff. Die Kritik mit ausführlicher Begründung zurückweisend: Schlarmann, Verhältnis, S. 245 ff. 67 Das InfraStrPlanVBeschlG hat die Regelungen über planfeststellungsersetzende Bebauungspläne unberührt gelassen; verändert wurde lediglich ihr „Standort“ im Gesetz. Die Vorschrift des § 17b Abs. 2 FStrG stimmt daher vollständig mit der Vorgängerregelung des § 17 Abs. 3 FStrG überein. 68 BVerwG, Urt. v. 21. 09. 2006 – 4 C 9 / 05 –, NVwZ 2007, 221, 221. Der dargestellten Systematik des Bundesfernstraßengesetzes lässt sich damit ein weiteres Argument für die Zulässigkeit einer isolierten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan entnehmen. 69 Ramsauer, NuR 1990, S. 351; Wickel, UPR 2007, S. 201.

Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

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Daraus, dass die isolierte Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan grundsätzlich zulässig ist, ergibt sich allerdings noch nicht, dass die Gemeinde eine solche im Einzelfall auch ohne Weiteres betreiben darf.71 Ob ein isolierter Straßenbebauungsplan im konkreten Fall tatsächlich aufgestellt werden darf oder ob nicht vielmehr eine integrierte Planung erforderlich ist, richtet sich im Wesentlichen danach, ob die Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB und die des § 1 Abs. 7 BauGB gegeben sind.72 Bei diesen Anforderungen handelt es sich freilich um keine Spezifika des isolierten Straßenbebauungsplans; ihnen müssen vielmehr sämtliche Bebauungspläne genügen. Zu beachten ist aber, dass die isolierte Vorhabenplanung spezielle Probleme mit sich bringt, die sich im Rahmen einer integrierten Planung in dieser Form nicht stellen oder die sich dort zumindest besser bewältigen lassen. Dementsprechend haben sowohl die Planungsschranken der Planerforderlichkeit als auch die des Grundsatzes der Konfliktbewältigung durch die Rechtsprechung für die isolierte Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan eine besondere Ausprägung erfahren.73

E. Gang der Untersuchung Die Untersuchung der Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne soll in drei Schritten erfolgen, denen der Aufbau der Arbeit in seinen drei Hauptteilen folgt. Den Ausgangspunkt der Untersuchung bildet die derzeit bestehende Rechtslage, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sich im Wesentlichen gleiche Straßenbauvorhaben auf der Grundlage von zwei verschiedenen Planungsinstrumenten – der (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellung einerseits und dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan andererseits – planen und verbindlich festsetzen lassen. Während (fern-)straßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse aber kraft Gesetzes für den Fall, dass mit ihrer Durchführung nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums begonnen wird, außer Kraft treten, fehlt eine entsprechende „Befristungsregelung“74 für planfeststellungsersetzende Bebauungspläne. Die Frage, ob 70 VGH München, Urt. v. 27. 09. 2005 – 8 N 03.2750 –, UPR 2006, 82, 83; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 216; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1355. 71 BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 106. 72 BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 248 ff.; BGH, Urt. v. 01. 06. 1978 – III ZR 170 / 76 –, NJW 1978, 2093, 2094; OVG Lüneburg, Urt. v. 24. 05. 1984 – 6 C 15 / 83 –, NVwZ 1986, 53, 54; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 216; ders., in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 482; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 76 u. Rn. 78; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 46 f. 73 Siehe unten, 1. Kap. B. III. 3. u. 5. bzw. IV. 2. 74 Der Begriff der „Befristung“ ist im Rahmen der vorliegenden Untersuchung „untechnisch“ zu verstehen als „Beschränkung der Geltungsdauer“ auf einen bestimmten Umsetzungszeitraum.

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und in welchen Fällen der Unterschied in der Geltungsdauer der – auf Grundlage der beiden genannten Planungsinstrumente zustande gekommenen – verbindlichen Straßenplanungen gerechtfertigt oder nicht gerechtfertigt ist und welche Konsequenzen letzterer Fall nach sich ziehen muss, ist Gegenstand der Teile 1 und 2 der Arbeit (1. bis 3. Kapitel). Im dritten Teil der Arbeit (4. bis 6. Kapitel) werden Lösungswege gesucht und aufgezeigt, wie die in bestimmten Fällen gebotene Beschränkung der Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne erreicht und damit der bei (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüssen bestehenden Rechtslage angenähert bzw. angeglichen werden kann. Der erste Teil der Arbeit beginnt mit einem – spezifische Fragen der Geltungsdauer außer Acht lassenden – Vergleich der beiden Straßenplanungsinstrumente nach aktuell bestehender einfachgesetzlicher Rechtslage (1. Kapitel). Dieser Vergleich dient neben der Einführung in die Problemlagen bei der Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan vor allem dazu, ein sicheres Fundament für die Untersuchung zu schaffen, ob die Unterschiede in der Geltungsdauer zu recht bestehen oder ob nicht vielmehr – generell oder in bestimmten Fällen – die Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne an diejenige (fern-)straßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse angenähert werden muss. Denselben Zweck verfolgt auch 2. Kapitel, das eine Gegenüberstellung der von einer Beschränkung der Geltungsdauer der jeweiligen Straßenplanung berührten Interessenlagen enthält. Die im ersten Teil der Arbeit gewonnenen Erkenntnisse bilden die Grundlage der im zweiten Teil der Arbeit erfolgenden Untersuchung, ob der einfachgesetzlich bestehende Unterschied in der Geltungsdauer der Straßenplanungen in verfassungsrechtlicher Hinsicht gerechtfertigt ist oder ob nicht vielmehr von Verfassungs wegen – generell oder in bestimmten Fällen – eine Annäherung der Geltungsdauer beider Planungsinstrumente geboten ist. Gefragt wird dabei, ob der Gesetzgeber insbesondere im Hinblick auf die Grundrechte Planbetroffener darauf verzichten durfte, planfeststellungsersetzende Bebauungspläne für den Fall der Nichtverwirklichung des festgesetzten Vorhabens innerhalb eines bestimmten Zeitraums in ihrer Geltungsdauer zu beschränken. Den Schwerpunkt der Untersuchung bildet dabei die Frage, ob zeitlich grundsätzlich unbeschränkt geltende Verkehrsflächenfestsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans vor Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG dauerhaft Bestand haben können (3. Kapitel). Im dritten Teil der Arbeit wird zunächst der Frage nachgegangen, ob planfeststellungsersetzende Bebauungspläne – unabhängig von einer einfachgesetzlichen Regelung – in denjenigen Fällen generell und von selbst außer Kraft treten, in denen eine Beschränkung der Geltungsdauer aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten ist, mit der Realisierung des in ihnen festgesetzten Vorhabens innerhalb eines bestimmten Zeitraums aber nicht begonnen worden ist. Die Rechtsfolge des Außerkrafttretens könnte sich in einer solchen Konstellation daraus ergeben, dass die nicht verwirklichten Verkehrsflächenfestsetzungen nach einer bestimmten Zeit funktionslos werden. Denkbar wäre es auch, die Geltungsdauer planfeststellungs-

Einleitung, Grundlagen und Problemstellung

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ersetzender Bebauungspläne unmittelbar dadurch zu beschränken, indem man die einschlägigen fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf diese entsprechend anwendet (4. Kapitel). Zu untersuchen ist weiterhin, ob der Gesetzgeber den planenden Gemeinden durch die im Zuge des EAG Bau 2004 erfolgte Einführung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB (Stichwort: „Baurecht auf Zeit“) die Möglichkeit eröffnet hat, die Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans erforderlichenfalls in ihrer Geltungsdauer zu beschränken, und welche Auswirkungen ein möglicher Verzicht auf den Gebrauch dieser Planungsmöglichkeit ggf. nach sich zieht (5. Kapitel). Näherer Untersuchung bedarf schließlich die Frage, ob der Planungsträger in denjenigen Fällen, in denen die Möglichkeit einer unmittelbaren Beschränkung der Geltungsdauer nicht gegeben war oder nicht anzuerkennen ist, (wenigstens) dazu verpflichtet ist, lange Zeit nicht verwirklichte Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans aufzuheben und deren Geltung dadurch zu beenden. In diesem Zusammenhang wird auch zu klären sein, ob eine derartige Aufhebungsverpflichtung der Gemeinde allein objektiv-rechtlicher Natur ist oder ob sie nicht vielmehr zumindest auch zum Schutz und im Interesse Planbetroffener besteht (6. Kapitel). Die Arbeit schließt mit einer thesenartigen Zusammenfassung ihrer wesentlichen Ergebnisse.

Erster Teil

Unterschiede in der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen nach einfachgesetzlicher Rechtslage Erstes Kapitel

Vergleich der Straßenplanungsinstrumente Planfeststellungsbeschluss und planfeststellungsersetzender Bebauungsplan (unter Außerachtlassung spezifischer Fragen der Geltungsdauer der Planungen) Um eine fundierte Aussage darüber treffen zu können, ob und in welchen Fällen der einfachgesetzlich vorgegebene Unterschied in der Geltungsdauer der auf der Grundlage der verschiedenen Planungsinstrumente zustande gekommenen Straßenplanungen gerechtfertigt ist, sind der (fern-)straßenrechtliche Planfeststellungsbeschluss und der diesen ersetzende Straßenbebauungsplan in formell- und materiellrechtlicher Hinsicht sowie unter Rechtsschutzgesichtspunkten miteinander zu vergleichen, wobei spezifische Fragen der Geltungsdauer im Rahmen dieser ersten Betrachtung der Planungsinstrumente zunächst (weitgehend) außer Acht bleiben sollen.

A. Vergleichbarkeit in formeller und verfahrensrechtlicher Hinsicht I. Planungsart Nach § 1 Abs. 1 BauGB ist es die Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des BauGB vorzubereiten und zu leiten. Den insofern bestehenden Entwicklungs- und Ordnungsauftrag verwirklicht die Bauleitplanung vor allem durch die Schaffung eines bestimmten „Angebots“ für die Nutzung der Grundstücke (sog. „Angebotsplanung“).1 Der Bebauungsplan erklärt bestimmte Grundstücksnutzungen generell für 1 BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 104; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 10; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 7.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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zulässig, ohne grundsätzlich zu deren Umsetzung zu verpflichten.2 Demgegenüber begründet die Planfeststellung als klassisches Instrument der Fachplanung keine Angebotsplanung im herkömmlichen Sinne; sie ist vielmehr auf die Realisierung eines konkreten Vorhabens ausgerichtet.3 Fraglich ist, ob der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan – ebenso wie der gewöhnliche Bebauungsplan – eine „Angebotsplanung“ darstellt oder ob er nicht – wie die Planfeststellung4 – vielmehr den Charakter einer „Objektplanung“ hat. Vorausschickend ist dazu anzumerken, dass ein Bebauungsplan nicht zwingend eine „Angebotsplanung“ enthalten muss. Anders als die überörtliche Gesamtplanung kann die Bauleitplanung durchaus Projektcharakter annehmen und – vergleichbar der Fachplanung – die unmittelbare Rechtsgrundlage für den Bau bestimmter Vorhaben liefern.5 Dies wird deutlich am Beispiel des vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB, der (in Verbindung mit dem Durchführungsvertrag) auf eine konkrete Vorhabenverwirklichung gerichtet ist.6 Je mehr ein Bebauungsplan verbindliche Umsetzungsmomente enthält, umso mehr nähert er sich einem „Projektzulassungsplan“, wie er für das Planfeststellungsverfahren mit seiner abschließenden Zulassungsentscheidung kennzeichnend ist, an.7 Beim vorhabenbezogenen Bebauungsplan handelt es sich insofern nicht mehr um eine „Angebotsplanung“, sondern um eine konkrete „Projektrealisierungsplanung“.8 Dies könnte auch auf den (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zutreffen. Zwar kommt auch bei der Straßenplanung durch Bebauungsplan dem Aspekt der Bodenordnung eine nicht unerhebliche Bedeutung zu.9 Speziell bei der isolier2 BVerwG, Urt. v. 20. 04. 2005 – 4 C 18.03 –, E 123, 262, 271; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 36; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 220; Stüer, DVBl. 1998, S. 226; Menke, NVwZ 1999, S. 952. 3 Schütz, VBlBW 2007, S. 441. 4 Planfeststellung = Objekt- bzw. Projektplanung: BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; BVerwG, Urt. v. 20. 04. 2005 – 4 C 18.03 –, E 123, 262, 271; VGH Mannheim, Urt. v. 10. 06. 1998 – 5 S 1581 / 96 –, NuR 1999, 281, 281; Menke, NVwZ 1999, S. 952; Rinke, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 31, Rn. 13.1; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 86; Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 79; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 510 Fn. 143; Gerlach, Geltungsdauer, S. 117; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 223. 5 Siehe unten, 1. Kap. B. II. 2. b) (insb. Fn. 133). 6 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 12 Rn. 42; Söfker, Vorhabenund Erschließungsplan, S. 405; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 90; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 12 Rn. 4; Friedrich, Der vorhabenbezogene Bebauungsplan, S. 44. 7 Stüer, Handbuch, Rn. 3005; ders., DVBl. 1998, S. 226. 8 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum BauROG 1998, BT-Drs. 13 / 6392, S. 38; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 150; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 680; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 138; ähnlich auch Söfker, Vorhaben- und Erschließungsplan, S. 394.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

ten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan ist aber die Unterscheidung zwischen der Bebauungsplanung als grundsätzlicher „Angebotsplanung“ und der Planfeststellung als „Objektplanung“ – zumindest aus Sicht des planbetroffenen Eigentümers – bedeutungslos.10 Denn die Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche stellt kein „Angebot“ für ihn dar, da er den Festsetzungsinhalt in seiner Person nicht verwirklichen kann. Die Ausweisung einer dem öffentlichen Verkehr dienenden Verkehrsfläche entspricht somit nicht dem Interesse des planbetroffenen Eigentümers; eine derartige Festsetzung dient vielmehr dem allgemeinen Verkehrsinteresse und ist insofern ausschließlich fremd- oder allgemeinnützig. 11 Ein „Angebot“ i. S. e. „Angebotsplanung“ stellt der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan damit allenfalls für den Träger der Straßenbaulast dar, sofern die Planung dazu dient, die für ein Straßenbauvorhaben erforderlichen Flächen von anderweitiger Bebauung freizuhalten.12 Darüber hinaus weist die Bebauungsplanung, sofern sie als Planungsinstrument zur Verwirklichung eines bestimmten Straßenbauvorhabens betrieben wird, einen „fachplanerischen Projektcharakter“ auf.13 Aus diesem Grund und weil der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan seine Rechtsgrundlage in den fachplanungsrechtlichen Ersetzungsvorschriften (wie etwa § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG) findet,14 wird in seinem Zusammenhang vielfach von einer „Fachplanung durch Bebauungsplan“15 bzw. von einer „Projektrealisierungsplanung“16 gesprochen. Erfolgt nun im konkreten Fall eine 9 Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 657; ders., in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 207. 10 BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857. 11 Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 84. 12 VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 – (Juris), Rn. 93; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 458; Keilich, NVwZ 2001, S. 1014; Durner, Konflikte, S. 241 u. S. 246; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Apr. 2001, Art. 38 Rn. 266; Menke, NVwZ 1999, S. 952. In diesem Sinne sind wohl auch Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 207 f.; ders., DVBl. 1998, S. 657 f. und Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 48 zu verstehen. So gesehen stellt aber auch die Planfeststellung eine Angebotsplanung dar, da sie den Vorhabenträger ebenfalls nicht dazu verpflichtet, das Vorhaben tatsächlich zu verwirklichen (vgl. § 77 VwVfG). Vgl. dazu auch BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1969 – 2 BvF 1 / 64 –, E 26, 338, 343; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 74 u. § 77 Rn. 4 sowie Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 18.5 und Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 510. 13 Durner, Konflikte, S. 220. 14 Keilich, NVwZ 2001, S. 1013; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 88. 15 Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1354; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 228; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 223; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 204 u. Rn. 443; Durner, Konflikte, S. 246; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 32; Schlarmann, Verhältnis, S. 239; Dürr, in: Knack, VwVfG, Vor § 72 Rn. 6; Keilich, NVwZ 2001, S. 1013; Paetow, UPR 1990, S. 325; Menke, NVwZ 1999, S. 952. 16 Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 38 Rn. 10; ähnlich: Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 476 sowie Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 661 und Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 36 Rn. 4.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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Fachplanung anstatt durch eine straßenrechtliche Planfeststellung durch einen isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan, kann die „Objektplanung“ durch den – mehr oder weniger willkürlichen – Wechsel des Planungsinstrumentariums nicht zur „Angebotsplanung“ werden.17 Ebenso wie der vorhabenbezogene Bebauungsplan ist auch ein isolierter Straßenbebauungsplan auf die Verwirklichung eines bestimmten Vorhabens gerichtet, so dass es sich jeweils um eine „Objekt-“ oder „Projektrealisierungsplanung“ handelt und nicht mehr um eine „Angebotsplanung“ im herkömmlichen Sinne. II. Planungsträger Ein gewichtiger Unterschied zwischen der Bauleitplanung und der Fachplanung mit Auswirkungen auf die planerische Gestaltungsfreiheit 18 scheint in der Frage zu liegen, wer plant. Nach § 2 Abs. 1 BauGB stellt die Gemeinde die Bauleitpläne in eigener Verantwortung auf. Die Gemeinde ist also die Trägerin der Bauleitplanung, und zwar auch dann, wenn sie einen (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan aufstellt.19 Gemäß § 10 Abs. 1 BauGB beschließt sie den Bebauungsplan als Satzung und trifft damit eine verbindliche Raumnutzungsentscheidung (vgl. § 8 Abs. 1 S. 1 BauGB). Demgegenüber plant die Planfeststellungsbehörde nicht selbst. Sie betreibt keine originäre Eigenplanung, sondern kontrolliert und entscheidet vielmehr über die Planungen des Vorhabenträgers.20 Sie vollzieht dessen planerische Vorstellungen abwägend nach und übernimmt dadurch die rechtliche Verantwortung für die Planung.21 Obwohl die Planfeststellungsbehörde keine Menke, NVwZ 1999, S. 952. Siehe dazu ausführlich unten, 1. Kap. B. I. 19 Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 223; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 102; Schlarmann, Verhältnis, S. 239; Sendler, Planerische Gestaltungsfreiheit, S. 81; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 172. Trotz der von den fachplanungsrechtlichen Ersetzungsregelungen angeordneten „Delegation“ der Planungskompetenzen vom Fachplanungsträger auf die Gemeinde bleibt die Bebauungsplanung, soweit sie eine ansonsten erforderliche Planfeststellung ersetzt, eine staatliche Straßenplanung, die der gemeindlichen Planungshoheit nicht unterfällt und nicht zu einer Angelegenheit im eigenen Wirkungskreis wird. Vgl. OVG Münster, Urt. v. 10. 08. 2000 – 7a D 162 / 98.NE –, BauR 2001, 201, 202 f.; VGH München, Urt. v. 27. 09. 2005 – 8 N 03.2750 –, UPR 2006, 82, 83; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 220 u. Rn. 450 ff.; Ibler, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 90 Rn. 66; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 228; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1354. A. A.: Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.23; so wohl auch VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 158. 20 Sendler, Planerische Gestaltungsfreiheit, S. 81; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 646; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 72 VwVfG Rn. 33. 21 BVerwG, Urt. v. 17. 01. 1986 – 4 C 6 u. 7.84 –, E 72, 365, 367 f.; BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1994 – 7 C 25.93 –, E 97, 143, 148 f.; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 28; Niederich, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 246; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 42. 17 18

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eigene Planung betreibt, stellt ihre Entscheidung dennoch mehr als eine bloße Zulassungsentscheidung hinsichtlich des vom Vorhabenträger beantragten Vorhabens dar. Sie trifft im Planfeststellungsbeschluss – wie die Gemeinde im Rahmen des Beschlusses über den Bebauungsplan – auch eine verbindliche Raumnutzungsentscheidung, mit der abschließend über die raumplanerische Zulässigkeit der Bodeninanspruchnahme befunden wird. Diese Besonderheit verlangt eine vom Abwägungsgebot gesteuerte, in planerischer Gestaltungsfreiheit ergehende Zweckentscheidung der Planfeststellungsbehörde als öffentlichem Planungsträger.22

III. Rechtsnatur von Planfeststellungsbeschluss und (planfeststellungsersetzendem) Bebauungsplan Der „Plan“ als solcher stellt keine eigene Rechtsform dar, sondern kann in allen Handlungsformen des überkommenen Rechtssystems23 vorkommen.24 Der Planfeststellungsbeschluss ergeht als rechtsgestaltender Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2 VwVfG), der je nach Umfang und der in ihm zu regelnden öffentlichen bzw. privaten Belange zahlreiche Einzelentscheidungen begünstigender und belastender Art in einem einzigen Verwaltungsakt zusammenfasst.25 Unklar und umstritten war demgegenüber lange Zeit die Rechtsnatur des Bebauungsplans.26 Da er sowohl baurechtliche Regelungen allgemeiner und abstrakter Art, aber auch Elemente einer Einzelfallgestaltung enthalten kann,27 nimmt der Bebauungsplan eine Sonderstellung zwischen den Rechtsformen „Norm“ und „Verwaltungsakt“ ein.28 Für die Praxis hat der Gesetzgeber29 durch die Regelung 22 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1994 – 7 C 25.93 –, E 97, 143, 148; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 87 ff. 23 Also als Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsakt. 24 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 2008, § 38 Rn. 6; Maurer, AllgVerwR, § 9 Rn. 21 u. § 16 Rn. 18; Kauch / Roer, Bauleitplanung, S. 7 u. S. 112 f.; Bier, UPR 2004, S. 336; vgl. aber auch Hoppe, in: Ernst / Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 279. 25 BVerwG, Urt. v. 10. 04. 1968 – IV C 227.65 –, E 29, 282, 283; BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 156; OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 409; Stoermer, NZV 2002, S. 304; Stüer, Querschnitte, S. 568; Fickert, BauR 1974, S. 151; Gaentzsch, DVBl. 2000, S. 744; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 19; Ziekow, VwVfG, § 74 Rn. 10; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 8; Geiger, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 264; Wolff / Bachof / Stober, VerwR, Bd. 2, § 56 Rn. 14. 26 Zum Streitstand vor Inkrafttreten der Regelung des § 10 Abs. 1 BBauG siehe BVerwG, Urt. v. 03. 05. 1956 – I C 89.55 –, E 3, 258, 259 ff.; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 26 u. S. 56 f. 27 BVerwG, Urt. v. 14. 07. 1972 – IV C 69.70 –, E 40, 268, 272 f.; BVerwG, Urt. v. 30. 01. 1976 – IV C 26.74 –, E 50, 114, 119 ff.; Brohm, Staatliche Straßenplanung, S. 32; Frenz, BayVBl. 1991, S. 674. 28 Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, 4. Aufl. 2005, § 214 BauGB Rn. 2; Gierke bzw. Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 2004 bzw. Apr. 2008, § 10 Rn. 21

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des § 10 Abs. 1 BauGB30, wonach die Gemeinde den Bebauungsplan als Satzung31 beschließt, den Streit um die Rechtsnatur des Bebauungsplans entschieden. Rein formal ergeht der Bebauungsplan demnach in Satzungsform, also als untergesetzliche Rechtsnorm.32 Damit ist der Bebauungsplan verfahrensrechtlich als Satzung zu behandeln, insbesondere was seine rechtlichen Voraussetzungen und die gerichtliche Kontrolle anbelangt.33 Keine Aussage trifft die vom Gesetzgeber vorgenommene Qualifizierung des Bebauungsplans als Rechtsnorm indes über dessen dogmatisch richtige Zuordnung zu einer der traditionellen Handlungsformen,34 weswegen der Streit über die „wahre“ Rechtsnatur des Bebauungsplans nach wie vor andauert. Insbesondere wenn sich der Bebauungsplan auf die Regelung der Nutzung eines eng umgrenzten Gebiets beschränkt35, ein konkretes Vorhaben festsetzt36 oder lediglich isolierte Verkehrsflächenfestsetzungen enthält37 und damit mehr oder weniger den Charakter einer „Projektrealisierungsplanung“ annimmt, bestehen Zweifel daran, ob er alle Merkmale einer Satzung erfüllt.38 Auch wenn es bzw. § 38 Rn. 9; Hoppe, in: Ernst / Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 281; Henrichs, Subjektives Recht, S. 142; Baumeister, GewArch 1996, S. 319; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 26. Ähnlich auch schon BVerwG, Urt. v. 10. 06. 1960 – I C 163.59 –, E 11, 14, 16. 29 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbaugesetz 1960, BT-Drs. 3 / 336, S. 65. 30 Inhaltsgleiche Nachfolgeregelung zu § 10 Abs. 1 BBauG 1960. 31 Zur Sonderregelung des § 246 Abs. 2 BauGB für die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 2004, § 10 Rn. 8; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 745. 32 BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 187; Remmert, in: Erichsen / Ehlers, AllgVerwR, § 16 Rn. 8 Fn. 49; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 10 Rn. 1; Westbomke, Anspruch, S. 91 f.; Sodan, NVwZ 2000, S. 607; Osthof, Nutzungsgehalt, S. 207. 33 Maurer, AllgVerwR, § 16 Rn. 22; Wolff / Bachof / Stober, VerwR, Bd. 2, § 56 Rn. 17; Henrichs, Subjektives Recht, S. 142. 34 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 2004, § 10 Rn. 18 ff.; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 10 Rn. 3; Wolff / Bachof / Stober, VerwR, Bd. 2, § 56 Rn. 17; Westbomke, Anspruch, S. 91 f.; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 18 f.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 17. 35 Stichwort „Briefmarkenbebauungsplan“. Vgl. dazu: BVerwG, Beschl. v. 16. 08. 1993 – 4 NB 29 / 93 –, ZfBR 1994, 101, 101; Stüer, Handbuch, Rn. 325 u. Rn. 1514; Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 240. 36 Vorhabenbezogener Bebauungsplan nach § 12 BauGB. 37 Zur isolierten Straßenplanung durch Bebauungsplan siehe oben, Einl., D. 38 Wolff / Bachof / Stober, VerwR, Bd. 2, § 56 Rn. 17; Fickert, BauR 1974, S. 240; ders., Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 15; Remmert, in: Erichsen / Ehlers, AllgVerwR, § 16 Rn. 8 Fn. 49; P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 198a; Westbomke, Anspruch, S. 92; Friedrich, Der vorhabenbezogene Bebauungsplan, S. 62 f.; Henrichs, Subjektives Recht, S. 143; Brohm, Staatliche Straßenplanung, S. 32; Fackler, Individualanspruch, S. 59; Schneider, DVBl. 1966, S. 799 f.; Frenz, BayVBl. 1991, S. 674.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

angesichts der gesetzlichen Regelung des § 10 Abs. 1 BauGB und der daraus resultierenden Konsequenz für die rechtliche Behandlung des Bebauungsplans im Ergebnis nicht darauf ankommt, ob dieser nach allgemeinen Grundsätzen materiell als Allgemeinverfügung i. S. d. § 35 S. 2 Var. 2 VwVfG oder als Rechtsnorm einzustufen ist, so zeigt die Kontroverse doch, dass die Grenzen zwischen den einzelnen Handlungsformen verschwimmen und der Gesetzgeber, dem insofern ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt, die Frage nach der Rechtsform des Bebauungsplans – zumindest in den genannten Fällen – zulässigerweise auch anders hätte entscheiden können. Nichtsdestotrotz ergehen alle Bebauungspläne – auch vorhabenbezogene und planfeststellungsersetzende – formal als Satzung.39 In den unterschiedlichen Handlungsformen von Bebauungsplan und Planfeststellungsbeschluss liegt also ein gravierender Unterschied zwischen den beiden Straßenplanungsinstrumenten.40 Auswirkungen hat dies vor allem auf die zur Verfügung stehenden Rechtsschutzmöglichkeiten gegen – zumindest was die isolierte Straßenplanung anbelangt – im Wesentlichen identische Planungen.41 IV. Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG Nach § 9 VwVfG ist Verwaltungsverfahren i. S. d. Verwaltungsverfahrensgesetzes die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitungen und den Erlass eines Verwaltungsakts oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags gerichtet ist, einschließlich des Erlasses des Verwaltungsakts bzw. des Abschlusses des öffentlich-rechtlichen Vertrags. Indem die Vorschrift nur auf die Handlungsformen Verwaltungsakt bzw. öffentlich-rechtlicher Vertrag Bezug nimmt, begrenzt sie den Anwendungsbereich der §§ 9 ff. VwVfG auf die genannten Handlungsformen, ohne den Begriff der öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit als solchen einzuschränken.42 Der Erlass von Rechtsverordnungen oder Satzungen durch die Verwaltung unterfällt demnach nicht dem Begriff des Verwaltungsverfahrens i. S. d. § 9 VwVfG, mögen diese auch aufgrund eines als „Verwaltungsverfahren“ bezeichneten rechtsförmlichen Verfahrens erlassen werden.43 Der Ablauf und die Grenzen dieser „Verwal39 P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 198a; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 2004, § 10 Rn. 13 f., Rn. 16 u. Rn. 26; Pietzner / Ronellenfitsch, Assessorexamen, § 12 Rn. 13; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 74; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 56. 40 Ebenso: Stüer, Querschnitte, S. 568; ders., Handbuch, Rn. 2948; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 59; Kupfer / Wurster, DV 40 (2007), S. 80. 41 BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 156; Stüer, Querschnitte, S. 573. Zum Rechtsschutzaspekt siehe unten, 1. Kap. C. 42 P. Stelkens / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 141; Schwarz, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 9 VwVfG Rn. 23 f. 43 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 9 Rn. 13; Riedl, in: Obermayer, VwVfG, § 9 Rn. 13; Ziekow, VwVfG, § 9 Rn. 8; Clausen, in: Knack, VwVfG, § 9 Rn. 12; Stüer, Handbuch, Rn. 3005.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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tungsverfahren“ ergeben sich aus den jeweils einschlägigen Fachgesetzen und nicht aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz.44 So etwa richtet sich das Bebauungsplanverfahren im Wesentlichen nach den §§ 2 bis 4b, 6 und 10 BauGB, ergänzend nach den kommunalrechtlichen Vorschriften der Länder sowie dem Ortsrecht der betreffenden Gemeinde.45 Im Gegensatz zum Bebauungsplanverfahren, das auch der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan vor seinem Erlass durchlaufen muss, stellt das Planfeststellungsverfahren ein Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG dar. Es ist in seiner allgemeinen Form im fünften Teil des VwVfG als „besondere Verfahrensart“ geregelt und stellt eine öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Planfeststellungsbehörde mit Außenwirkung dar, die auf die Regelung eines Einzelfalls durch rechtsgestaltenden Verwaltungsakt abzielt.46 Damit steht fest, dass die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zumindest nicht unmittelbar anwendbar sind.47 V. Einleitung des Planungsverfahrens Ein weiterer formaler Unterschied besteht zwischen dem Planfeststellungsverfahren und dem Bebauungsplanverfahren hinsichtlich der Einleitung des Planungsverfahrens. Das Verwaltungsverfahrensgesetz enthält keine explizite Regelung über die Einleitung des (förmlichen) Planfeststellungsverfahrens.48 Das Planfeststellungsverfahren als einheitliches Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG besteht aus zwei unselbständigen Verfahrensschritten: dem Anhörungsverfahren (§ 73 VwVfG) und dem diesem nachfolgenden Feststellungsverfahren im engeren Sinne (§ 74 VwVfG).49 Die Regelung des § 73 Abs. 1 S. 1 VwVfG verlangt, dass der Vorhabenträger den Plan, dessen Feststellung er begehrt, zur Durchführung des P. Stelkens / Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 142. Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 2 Rn. 2 f.; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 2 Rn. 3; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 399; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 144. 46 Ebenso: Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 101 f. u. § 73 Rn. 3; Schwarz, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 9 VwVfG Rn. 32; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 1.2. 47 Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 658; Stüer, Handbuch, Rn. 3005; ders., DVBl. 1998, S. 225 f.; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1372. 48 Diesem gehen zahlreiche nicht förmliche Vorbereitungsmaßnahmen voraus, was § 73 Abs. 1 S. 2 VwVfG auch voraussetzt. Dadurch, dass der Plan schon zu Beginn des Verfahrens bei der Anhörungsbehörde einzureichen ist, muss der Planungsprozess also schon vor Einreichung zu einem konkreten Ergebnis geführt haben. Vgl. dazu Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 73 VwVfG Rn. 10; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 495 ff. 49 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 3; Kirchberg, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 40; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 73 VwVfG Rn. 1; Ziekow, VwVfG, § 73 Rn. 1. 44 45

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Anhörungsverfahrens bei der Anhörungsbehörde einreicht. In der Einreichung des Plans ist zugleich die Stellung des Antrags auf Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens i. S. d. § 22 VwVfG zu sehen.50 Demgegenüber gehören dem Planfeststellungsverfahren kraft Gesetzes vorgelagerte Planungsverfahren (Gesamtplanungen wie z. B. die Aufstellung von Raumordnungsplänen oder Fachplanungen wie z. B. das Linienbestimmungsverfahren nach § 16 FStrG) diesem verfahrensrechtlich nicht an, auch wenn sie sich auf das Planfeststellungsverfahren u. U. massiv auswirken können.51 Anders als im Falle der Planfeststellung beginnt das förmliche Planaufstellungsverfahren beim (planfeststellungsersetzenden 52) Bebauungsplan nicht mit der Einreichung eines Plans bei der das Beteiligungsverfahren durchführenden Gemeinde, sondern mit dem Aufstellungsbeschluss der Gemeinde (genauer gesagt: mit dem Beschluss des nach Landesrecht zuständigen Gemeindeorgans53).54

VI. Beteiligungsverfahren Sowohl im Planfeststellungsverfahren als auch im Bebauungsplanverfahren ist ein umfassendes Verfahren zur Öffentlichkeits- bzw. Behördenbeteiligung vorgesehen (vgl. § 73 Abs. 2 bis Abs. 8 VwVfG55 bzw. §§ 3 bis 4a BauGB). Sowohl bei der Bauleitplanung als auch bei der Planfeststellung stellen die Öffentlichkeitsund die Behördenbeteiligung ein wesentliches Element rechtsstaatlicher Planung 50 Ziekow, VwVfG, § 73 Rn. 5; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 14; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 56; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 73 Rn. 15; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 2 Rn. 30; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 493 u. Rn. 499. 51 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 4e f. u. Rn. 26 f.; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 16 Rn. 59; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 33, Rn. 18.1 sowie Kap. 34, Rn. 26.3 f. 52 Der Ablauf des Aufstellungsverfahrens eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans unterscheidet sich nicht von dem eines gewöhnlichen Bebauungsplans. So Schlarmann, Verhältnis, S. 239. I. E. ebenso: Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1357 ff.; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1481; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 242; v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 34; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 204; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 471; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 164; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 46. 53 BVerwG, Beschl. v. 15. 04. 1988 – 4 N 4.87 –, E 79, 200, 204; ähnlich: BVerwG, Urt. v. 25. 11. 1999 – 4 CN 12 / 98 –, NVwZ 2000, 676, 677; BVerwG, Beschl. v. 10. 08. 2000 – 4 CN 2 / 99 –, NVwZ 2001, 203, 205. 54 Vgl. § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB sowie Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 2 Rn. 1 f. u. Rn. 4.; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 155; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 2 Rn. 1 u. Rn. 35 ff.; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 684; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 15 Rn. 11. 55 Beachte diesbezüglich auch die spezialgesetzlichen Sonderregelungen wie etwa § 17a FStrG.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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dar.56 Die jeweils durchzuführenden förmlichen Beteiligungsverfahren weisen starke strukturelle Ähnlichkeiten auf und dienen dazu, die für die planerische Abwägung relevanten Belange möglichst vollständig zu ermitteln und deren Bewertung zu erleichtern.57 Durch die Partizipationsmöglichkeit wird sichergestellt, dass die von der Planung Betroffenen (Bürger, Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange) ihre Interessen aufzeigen und ihre Rechte bereits vor einer abschließenden Entscheidung geltend machen können.58 Die Öffentlichkeitsbeteiligung verschafft den Betroffenen rechtliches Gehör und dient insofern deren Rechtsschutz; weiterhin hilft sie den Betroffenen, ihre Rechte zu wahren, indem sie diesen die Möglichkeit eröffnet, auf das Verfahren und das Ergebnis des Verfahrens Einfluss zu nehmen.59 Trotz dieser weitreichenden Gemeinsamkeiten60 bestehen zwischen den verschiedenen Beteiligungsverfahren jedoch auch einige Unterschiede im Detail: Während die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung im Bebauungsplanverfahren zweistufig ablaufen soll (frühzeitige und förmliche Beteiligung, § 3 Abs. 1 u. Abs. 2 bzw. § 4 Abs. 1 u. Abs. 2 BauGB),61 findet im Rahmen des planfeststellungsrechtlichen Anhörungsverfahrens lediglich eine förmliche Beteiligung statt (§ 73 Abs. 2, Abs. 3a u. Abs. 4 VwVfG), an welche sich (zumeist62) ein Erörterungstermin anschließt, in dem die rechtzeitig gegen den Plan erhobenen Einwendungen und die von den Behörden abgegebenen Stellungnahmen in mündlicher Verhandlung mit dem Vorhabenträger, den Behörden, den Betroffenen und den Einwendern zu erörtern sind (§ 73 Abs. 6 VwVfG). Eine solche sich an das förmliche Beteiligungsverfahren anschließende Erörterung der von Seiten Betroffener vorgebrachten Stellungnahmen ist im Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren nach dem Baugesetzbuch nicht vorgesehen.63 Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 47 ff. Für die Bauleitplanung stellt dies § 4a Abs. 1 BauGB ausdrücklich fest. Diese Funktion kommt dem Anhörungsverfahren aber selbstverständlich auch in der Planfeststellung zu. Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 73 Rn. 5. 58 Für die Bauleitplanung: Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 3 Rn. 3. Für die Planfeststellung: Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 11. 59 BVerwG, Urt. v. 05. 12. 1986 – 4 C 13.85 –, E 75, 214, 226; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 3 Rn. 3; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 73 Rn. 5; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 73 Rn. 8. 60 Die Ähnlichkeit der beiden Beteiligungsverfahren heben gleichfalls hervor: Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 106; Stüer, Querschnitte, S. 569; Nagel, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 15; Keilich, NVwZ 2001, S. 1014. 61 Dies gilt auch für planfeststellungsersetzende Bebauungspläne. Auch sie unterliegen in formeller Hinsicht dem Rechtsregime der Bauleitplanung. Nachweise unter Fn. 52. 62 § 73 Abs. 6 S. 6 i. V. m. § 67 Abs. 2 Nr. 1 u. Nr. 4 VwVfG. Vgl. dazu Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 73 Rn. 101a; Ziekow, VwVfG, § 73 Rn. 55. In fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren kann die Anhörungsbehörde neuerdings voraussetzungslos auf eine Erörterung verzichten (§ 17a Nr. 5 FStrG). Vgl. Wickel, UPR 2007, S. 204. 63 Dazu im Einzelnen: Stüer, Handbuch, Rn. 2950 ff. Vgl. aber § 3 Abs. 1 S. 1 BauGB a. E. 56 57

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Da es sich bei den von den Bundesländern anerkannten Naturschutzvereinen um keine Träger öffentlicher Belange i. S. d. genannten Beteiligungsvorschriften handelt,64 findet eine Mitwirkung derartiger Vereine bei der Bauleitplanung „lediglich“ im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 BauGB statt, sofern in den Landesnaturschutzgesetzen nichts anderes geregelt ist.65 Die den anerkannten Naturschutzvereinen in Planfeststellungsverfahren, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft (§ 18 BNatSchG) verbunden sind,66 zustehenden Beteiligungs- und Verbandsklagerechte (§§ 60 Abs. 2 S. 1 Nr. 6, 61 Abs. 1 u. Abs. 2 BNatSchG) sind auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne nämlich nicht – auch nicht entsprechend – anwendbar.67 VII. Präklusionsvorschriften Sowohl im Planfeststellungsverfahren als auch im Bebauungsplanverfahren korrespondieren mit den erweiterten Rechten der Planbetroffenen im Beteiligungsverfahren verstärkte Mitwirkungslasten.68 So sehen beide Planungsinstrumente hinsichtlich nicht oder nicht rechtzeitig vorgebrachter Einwendungen bzw. Stellungnahmen Präklusionsregelungen vor. Grundgedanke und Zielsetzung der Präklusionsvorschriften (Verfahrensbeschleunigung und Erhöhung der Bestandssicherheit der Planungen69) entsprechen sich dabei im Bauleitplanungs- und im Planfeststellungsrecht. Jedoch bestehen auch zwischen den verschiedenen Präklusionsregelungen Detailunterschiede: § 4a Abs. 6 S. 1 BauGB weist eine große Ähnlichkeit zur nur eingeschränkten70 Behördenpräklusion nach § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG auf,71 gilt aber nicht nur für 64 BVerwG, Urt. v. 14. 05. 1997 – 11 A 43 / 96 –, NVwZ 1998, 279, 280; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 61a; Ziekow, VwVfG, § 73 Rn. 47. 65 Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 4 Rn. 3; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 4 Rn. 3; zu den Sonderregelungen einiger Bundesländer siehe Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 60 Rn. 15 f. 66 Dies wird bei straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren (etwa solchen nach § 17 S. 1 FStrG) ganz regelmäßig der Fall sein. Vgl. dazu auch Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 60 Rn. 9. 67 Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 60 Rn. 14; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 266. 68 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 73 Rn. 63; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 73 VwVfG Rn. 91; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 105; v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 34; Stüer, Querschnitte, S. 572. 69 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 45; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 73 VwVfG Rn. 91; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 4a Rn. 35. 70 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 73 Rn. 34; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 102. 71 Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 4a Rn. 61; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 4a Rn. 25; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 4a Rn. 14 f.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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verspätete Stellungnahmen von Behörden, sondern auch für solche betroffener Bürger. In dieser Hinsicht ist die bauleitplanungsrechtliche Präklusionsregelung jedoch wesentlich weniger streng als die Präklusionsregelung des § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG. Hinzu kommt, dass § 4a Abs. 6 S. 1 BauGB der Gemeinde ein Ermessen darüber eröffnet,72 ob sie verspätet abgegebene Stellungnahmen, die sie weder kannte noch kennen musste und deren Inhalt für die Rechtmäßigkeit des Bauleitplans nicht von Bedeutung ist, im Rahmen ihrer Planung unberücksichtigt lassen möchte oder nicht, während die Präklusionswirkung nach den planfeststellungsrechtlichen Normen unter gegebenen Voraussetzungen in jedem Fall zwingend73 eintritt. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass den Präklusionsregelungen des Planfeststellungsrechts (§§ 73 Abs. 3a S. 2, Abs. 4 S. 3 VwVfG) eine – hinsichtlich behördlicher Stellungnahmen nur eingeschränkte – materielle74 Präklusionswirkung zukommt,75 während § 4a Abs. 6 S. 1 BauGB einen nur formellen, also verfahrensrechtlichen „Einwendungsausschluss“ anordnet.76 Hinzuweisen ist 72 Vgl. den Wortlaut der Norm: „. . . können unberücksichtigt bleiben . . .“. Vgl. dazu weiterhin Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 4a Rn. 61 u. Rn. 63; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 456; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 409; Quaas / Kukk, BauR 2004, S. 1544. 73 Vgl. den Wortlaut des § 73 Abs. 3a, Abs. 4 VwVfG: „. . . werden nicht mehr berücksichtigt . . .“ bzw. „. . . sind alle Einwendungen ausgeschlossen . . .“. Vgl. dazu auch Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 73 Rn. 33 u. Rn. 92; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 73 Rn. 28 u. Rn. 74; ders., in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 17.4; Ziekow, VwVfG, § 73 Rn. 24 u. Rn. 52. 74 Während die formelle Präklusion zum Einwendungsausschluss im Verwaltungsverfahren führt, wirkt sich die materielle Präklusion (Verwirkungspräklusion) darüber hinaus auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren aus. Bei der materiellen Präklusion verliert der Bürger bei Nichteinhaltung der Frist seine materielle Rechtsposition, so dass er insoweit keine klagefähige Rechtsposition mehr innehat. Zur Präklusion vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 31 Rn. 9 f.; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 488; Schütz, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 845; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 401 u. Rn. 404; Wahl / Schütz, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, VwGO, Stand Apr. 1996, § 42 Abs. 2 Rn. 107; Sennekamp, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 42 VwGO Rn. 68; Kupfer / Wurster, DV 40 (2007), S. 95. 75 Hinsichtlich § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG: Ziekow, VwVfG, § 73 Rn. 24; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 73 Rn. 33; a. A. (nur formelle Präklusionswirkung): Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 73 Rn. 41; vermittelnd: Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 73 VwVfG Rn. 38. Hinsichtlich § 74 Abs. 4 S. 3: BVerwG, Beschl. v. 07. 03. 2007 – 4 BN 1 / 07 –, NVwZ 2007, 825, 826; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 73 Rn. 69 ff.; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 77. 76 So die h. M. Für sie spricht, dass die Unabhängige Expertenkommission in ihrem Bericht zur Novellierung des BauGB eine stärkere Angleichung der bauleitplanungsrechtlichen an die planfeststellungsrechtlichen Präklusionsregelungen zwar erwogen, davon jedoch wieder Abstand genommen hat. Vielmehr sollte die für das BauGB empfohlene Präklusionsregelung bewusst nicht so streng sein wie die entsprechenden Regelungen im Planfeststellungsrecht. Vgl. Bericht der Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 132. Dem ist dann auch der Gesetzgeber gefolgt. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 45 soll die Regelung des § 4a Abs. 6 S. 1 BauGB die Möglichkeit einer verfahrensrechtlichen Nichtberücksichtigung verspätet vorgebrachter Stellungnahmen schaffen. Für die h. M.: BVerwG,

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

in diesem Zusammenhang aber auf die Einführung des § 47 Abs. 2a VwGO, der im Rahmen der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB nicht oder verspätet geltend gemachte Bürgereinwendungen mit dem Eintritt einer materiellen Präklusion im Normenkontrollverfahren sanktioniert.77 Ähnlichkeiten zwischen den unterschiedlichen Präklusionsregelungen bestehen weiterhin insofern, als diese ihre Wirkung in Bezug auf Einwendungen bzw. Stellungnahmen von Bürgern nur entfalten, wenn auf diese Rechtsfolge entsprechend den §§ 4a Abs. 6 S. 2, 3 Abs. 2 S. 2 BauGB bzw. nach § 73 Abs. 4 S. 4 VwVfG hingewiesen worden ist.78 VIII. Planerhaltungsvorschriften Sowohl in den bauleitplanungsrechtlichen als auch in den fachplanungsrechtlichen Regelwerken finden sich Unbeachtlichkeits- und Heilungsvorschriften. Sie dienen der Effektivität von zeit- und kostenintensiven Verwaltungsverfahren für hoch komplexe Sachentscheidungen, indem sie sicherstellen, dass nicht jeder noch so kleine Fehler die Planungsentscheidung, der regelmäßig umfangreiche und langwierige Beteiligungsverfahren etc. vorangegangen sind, zu Fall bringen kann.79 Ausgehend vom gleichen Grundansatz sind die jeweiligen Regelungen zur Begrenzung von Fehlerfolgen und zur Behebung von Fehlern im Städtebaurecht einerseits und im Fachplanungsrecht andererseits jedoch unterschiedlich ausgestaltet.80 1. Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern Im Städtebaurecht ist die Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formmängeln, die auf einer Verletzung von Vorschriften des Baugesetzbuchs beruhen,81 abschließend Beschl. v. 07. 03. 2007 – 4 BN 1 / 07 –, NVwZ 2007, 825, 826; Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 180; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 231; Stüer, Handbuch, Rn. 2954; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 456; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 4a Rn. 14 f.; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 4a Rn. 7. A. A. (eingeschränkt materielle Präklusion): Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 4a Rn. 61 u. Rn. 63; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 4a Rn. 35; Quaas / Kukk, BauR 2004, S. 1543; Mischform von formeller und materieller Präklusion: Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 4a BauGB Rn. 26. 77 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte, BT-Drs. 16 / 2496, S. 18 sowie BVerwG, Beschl. v. 07. 03. 2007 – 4 BN 1 / 07 –, NVwZ 2007, 825, 826. 78 Zu § 4a Abs. 6 S. 2 BauGB: Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 4a Rn. 73; zu § 73 Abs. 4 S. 4 VwVfG: Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 83; zu § 17 Abs. 4 S. 2 FStrG a. F.: BVerwG, Urt. v. 24. 05. 1996 – 4 A 38 / 95 –, NVwZ 1997, 489, 490. 79 Gaentzsch, DVBl. 2000, S. 749. 80 Vgl. dazu auch Stüer, Querschnitte, S. 579.

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in den §§ 214 und 215 BauGB geregelt.82 Die Heilung bzw. die Unbeachtlichkeit von im Planfeststellungsverfahren unterlaufenen Verfahrens- und Formfehlern richtet sich demgegenüber nach den §§ 45 und 46 VwVfG sowie nach § 75 Abs. 1a VwVfG83.84 Die Ähnlichkeit der §§ 45 und 46 VwVfG zu § 214 Abs. 1 BauGB ist nicht von der Hand zu weisen;85 ein beachtlicher Unterschied besteht jedoch darin, dass nach § 214 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BauGB grundsätzlich beachtliche Verfahrensoder Formfehler gemäß § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich werden können, sofern sie nicht form- und fristgerecht gerügt werden, während eine Verletzung von Verfahrens- und Formfehlern eines (nicht nichtigen) Planfeststellungsbeschlusses nach § 45 Abs. 1 VwVfG nur unbeachtlich ist, wenn der Fehler geheilt wird.86 Ist eine Heilung des Fehlers nach § 45 VwVfG nicht möglich oder nicht erfolgt, kann die Aufhebbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses weiterhin unter den Voraussetzungen des § 46 VwVfG ausgeschlossen sein.87 Wegen der in beiden Regelungsbereichen grundsätzlich bestehenden Möglichkeit der Fehlerheilung im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens88 sind die genannten Unterschiede hinsichtlich der Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern jedoch von keiner allzu großen praktischen Relevanz.

81 Verstöße gegen die Verfahrensvorschriften des Kommunalrechts der Länder sind demgegenüber nicht nach den §§ 214 und 215 BauGB, sondern nach den landesrechtlichen Vorschriften zu beurteilen (BVerwG, Beschl. v. 05. 10. 2001 – 4 BN 49 / 01 –, BRS 64 (2001) Nr. 43, S. 228 f.), die aber zumeist ebenfalls Unbeachtlichkeits- und Heilungsklauseln enthalten. Vgl. die Nachweise bei Remmert, in: Erichsen / Ehlers, AllgVerwR, § 16 Rn. 8 Fn. 48. 82 Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 214 Rn. 3; Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 214 Rn. 14; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 214 Rn. 11. 83 Zur Erstreckung des Anwendungsbereichs des § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG (bzw. den diesem entsprechenden Planerhaltungsvorschriften der einzelnen Fachplanungsgesetze wie etwa § 17e Abs. 6 FStrG) auf Verfahrens- und Formfehler siehe unten, 1. Kap. A. VIII. 3. 84 BVerwG, Urt. v. 31. 01. 2002 – 4 A 15 / 01 –, NVwZ 2002, 1103, 1105; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 46; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 19; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 129; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 19; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 72 Rn. 39 f.; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, Vorb. §§ 214-216 Rn. 3. 85 So Henrichs, Subjektives Recht, S. 78 f. 86 Ein automatisches Unbeachtlichwerden bestimmter, grundsätzlich beachtlicher Verfahrens- und Formfehler – wie es § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bei nicht oder nicht rechtzeitig erhobener Rüge vorsieht – ist für derartige Fehler im Planfeststellungsverfahren demgegenüber gesetzlich nicht vorgesehen. 87 Vgl. dazu Maurer, AllgVerwR, § 10 Rn. 38 ff. sowie Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 45 Rn. 15. 88 Siehe dazu unten, 1. Kap. A. VIII. 3.

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2. Erheblichkeit von Abwägungsmängeln Was die Beachtlichkeit von Mängeln bei der Abwägung anbelangt, bestanden schon von jeher große Ähnlichkeiten zwischen den bauleitplanungsrechtlichen Regelungen und denen des Rechts der Planfeststellung. Dies hat seinen Grund darin, dass die fachplanungsrechtlichen Regelungen der §§ 75 Abs. 1a S. 1 VwVfG, 17e Abs. 6 S. 1 FStrG der Regelung des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB a. F. nachgebildet sind.89 Insofern wurden auch die von Rechtsprechung und Literatur zur Auslegung des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB a. F. entwickelten Grundsätze ohne weiteres auf die entsprechenden fachplanungsrechtlichen Vorschriften übertragen.90 Weiterhin decken sich Sinn und Zweck der genannten Normen: Sie dienen jeweils der Planerhaltung, also der Erhöhung der „Bestandskraft“ der konkreten Planung.91 An der Vergleichbarkeit der Regelungen über die Beachtlichkeit von Abwägungsmängeln hat auch die Novellierung des BauGB durch das EAG Bau 2004 nichts geändert und das, obwohl die Planerhaltungsvorschriften im Zuge dessen eine nicht unerhebliche Umgestaltung erfahren haben. Der Wortlaut des § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 HS 2 BauGB orientiert sich an dem des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB a. F.; die Auffangvorschrift des § 214 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB hat die bisherige Regelung des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB a. F. übernommen, um einer Verminderung der nach bisherigem Recht erreichten „Bestandskraft“ von Bauleitplänen vorzubeugen.92 Da mit der Novellierung des BauGB eine Änderung der Rechtslage insoweit nicht beabsichtigt war, spricht viel dafür, die Vorschriften des § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 sowie Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB so auszulegen, wie es 89 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 15; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 33; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 43. 90 BVerwG, Beschl. v. 16. 08. 1995 – 4 B 92 / 95 –, NVwZ-RR 1996, 68, 69; BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989 („Normierungsgleichklang“ legt einheitliche Auslegung nahe); Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 36; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 23; Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 57 f. 91 Für § 75 Abs. 1a S. 1 VwVfG: Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 14; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 34; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 44. Für § 214 BauGB: Stellungnahme des Bundesrates sowie Gegenäußerung der Bundesregierung zur Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 87 bzw. S. 96; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 214 BauGB Rn. 1; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 214 Rn. 5 f.; vgl. außerdem die programmatische Überschrift des Dritten Kapitels, Zweiter Teil, Vierter Abschnitt („Planerhaltung“), unter dem die §§ 214 f. BauGB verortet sind. 92 Vgl. die Stellungnahme des Bundesrates zur Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 87 f. und die Gegenäußerung der Bundesregierung zur Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 95 f.

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von der Rechtsprechung bereits im Falle des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB a. F. praktiziert wurde.93 Wird die zu § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB a. F. ergangene Rechtsprechung einerseits auf die §§ 75 Abs. 1a S. 1 VwVfG, 17e Abs. 6 S. 1 FStrG übertragen, andererseits auf den neuen § 214 BauGB, ist davon auszugehen, dass die genannten Vorschriften auch in Zukunft einheitlich auszulegen sind,94 zumal das EAG Bau 2004 die Rügepflicht von Abwägungsmängeln (§ 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB a. F.) auf Mängel des Abwägungsvorgangs95 (§ 215 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB) beschränkt und damit eine weitere Angleichung an die im Fachplanungsrecht geltende Rechtslage bewirkt hat.96 3. Planergänzung und ergänzendes Verfahren Der Grundsatz der Planerhaltung setzt sich sowohl in Bezug auf Bebauungspläne als auch bei Planfeststellungsbeschlüssen dadurch fort, dass jeweils die grundsätzliche Möglichkeit einer „Fehlerreparatur“ sowohl von formellen als auch von materiell-rechtlichen Planungsmängeln besteht.97 Anders als die bereits genannten §§ 75 Abs. 1a S. 1 VwVfG, 17e Abs. 6 S. 1 FStrG sind die Sätze 2 dieser Normen ohne Vorbild in den Vorschriften des BauGB; vielmehr haben sie der durch das BauROG 1998 eingeführten Regelung des § 215a BauGB a. F.98 selbst Modell gestanden.99 Übereinstimmender Regelungszweck der Normen über die 93 Ebenso: Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 214 Rn. 17; dies., BauR 2004, S. 1546; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 202; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 214 Rn. 60; Kalb / Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2006, § 214 Rn. 25b. 94 Implizit auch Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 15; Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 16; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 43; Stüer, Handbuch, Rn. 2966 sowie explizit Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, Vorb. §§ 214-216 Rn. 14. 95 Nach alter Rechtslage unterlagen demgegenüber grundsätzlich sowohl Mängel im Abwägungsvorgang als auch Mängel im Abwägungsergebnis der Rügefrist des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB a. F. Vgl. dazu: Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, 8. Aufl. 2002, § 215 Rn. 7; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, 3. Aufl. 2002, § 215 BauGB Rn. 1; Schmaltz, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 215 Rn. 6 f. 96 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 65 sowie Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 203 und Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 215 Rn. 1. 97 BVerwG, Urt. v. 12. 12. 1996 – 4 C 19.95 –, E 102, 358, 365; Stüer, Handbuch, Rn. 2968; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 214 BauGB Rn. 39 u. Rn. 41; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 214 Rn. 23; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 43c f. 98 Die Regelung des § 215a BauGB a. F. hat das EAG Bau 2004 ohne grundlegende inhaltliche Änderung in den neuen § 214 Abs. 4 BauGB verschoben. 99 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum BauROG 1998, BT-Drs. 13 / 6392, S. 38 u. S. 74.

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Planergänzung und das ergänzende Verfahren ist es, die Beständigkeit der jeweiligen Planung dadurch zu verbessern, dass beachtliche, aber nachträglich behebbare Fehler nicht mehr zur Unwirksamkeit bzw. zur Aufhebung der Planung führen müssen.100 In diesem Sinne schließt § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses aus, sofern i. S. d. Satzes 1 erhebliche Mängel bei der Abwägung durch eine Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können.101 Dies ist dann nicht der Fall, wenn der Abwägungsmangel von solcher Art und Schwere ist, dass er die Planung als ganzes von vornherein in Frage stellt.102 Darf ein Planfeststellungsbeschluss wegen des in § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG angeordneten Vorrangs der Nachbesserung vor der Aufhebung der Planung nicht aufgehoben werden, weil die bestehenden Abwägungsmängel durch eine Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können, so hat das Gericht anstatt der beantragten Aufhebung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses und dessen Nichtvollziehbarkeit festzustellen.103 Ganz ähnlich stellen sich auch beim Bebauungsplan die Grenzen des ergänzenden Verfahrens104 sowie der Rechtsfolgenausspruch des Gerichts105 dar, wenn die Möglichkeit der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zur Fehlerbehebung besteht. 100 Für § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG: Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 14; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 44. Für § 214 Abs. 4 BauGB: Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 214 Rn. 65 f.; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 544 ff. 101 Zur Unterscheidung von Planergänzung und ergänzendem Verfahren siehe Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 21 f.; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 26 u. Rn. 28 ff.; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 18a f. Diese Unterscheidung trifft § 214 Abs. 4 BauGB nicht, sondern fasst beides zum ergänzenden Verfahren zusammen. So Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 33. 102 BVerwG, Urt. v. 21. 03. 1996 – 4 C 19.94 –, E 100, 370, 373; BVerwG, Urt. v. 18. 04. 1996 – 11 A 86.95 –, E 101, 73, 85; OVG Koblenz, Urt. v. 09. 01. 2003 – 1 C 10187 / 01 –, NuR 2003, 441, 446. 103 BVerwG, Urt. v. 21. 03. 1996 – 4 C 19.94 –, E 100, 370, 372; BVerwG, Beschl. v. 01. 04. 1998 – 11 VR 13 / 97 –, NVwZ 1998, 1070, 1070. Vgl. dazu auch Gaentzsch, DVBl. 2000, S. 747. 104 Sofern die Mängel so schwer sind, dass sie die Planung als ganzes in Frage stellen, ist die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens auch nach § 214 Abs. 4 BauGB ausgeschlossen. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 10. 11. 1998 – 4 BN 45 / 98 –, NVwZ 1999, 420, 420; BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1999 – 4 CN 7.98 –, E 110, 193, 203; BVerwG, Beschl. v. 25. 05. 2000 – 4 BN 17 / 00 –, NVwZ 2000, 1053, 1053; Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 214 Rn. 54. 105 Statt der Rechtswidrigkeit stellt das OVG bzw. der VGH gemäß § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO die Unwirksamkeit eines fehlerhaften Bebauungsplans mit ex tunc-Wirkung allgemeinverbindlich fest. In Übereinstimmung zur Rechtslage beim Planfeststellungsbeschluss darf der Bebauungsplan bis zur Behebung des Mangels im ergänzenden Verfahren nicht vollzogen werden; bis dahin entfaltet er keine Rechtswirkungen. § 215a Abs. 1 S. 2 BauGB a. F. sagte dies ausdrücklich. Diese Regelung ist durch das EAG Bau 2004 zwar nicht in § 214 Abs. 4 BauGB überführt worden, eine Änderung der Rechtslage war damit jedoch nicht bezweckt.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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Ein relevanter Unterschied zwischen den Regelungen des Städtebaurechts und denen des Fachplanungsrechts besteht auch nicht hinsichtlich des Umfangs möglicher Fehlerbehebung. Zwar sieht § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG die Durchführung einer Planergänzung oder eines ergänzenden Verfahrens nur zur Beseitigung von Abwägungsmängeln, § 17e Abs. 6 S. 2 FStrG darüber hinaus auch zur Behebung von Verfahrens- und Formfehlern vor, während § 214 Abs. 4 BauGB innerhalb der aufgezeigten Grenzen eine Fehlerheilung von grundsätzlich allen formellen und materiell-rechtlichen Mängeln gestattet.106 Ihrem Wortlaut nach bleiben die fachplanungsrechtlichen Fehlerheilungsvorschriften in ihrem Anwendungsbereich also hinter § 214 Abs. 4 BauGB zurück. Da aber nicht nur Bebauungspläne, sondern auch Planfeststellungsbeschlüsse an anderen inhaltlichen Mängeln als an Abwägungsfehlern leiden können, werden die Regelungen der §§ 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG, 17e Abs. 6 S. 2 FStrG auch zum Zwecke der Behebung sonstiger materiell-rechtlicher Mängel entsprechend angewendet.107 § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG wird – trotz seines verglichen mit § 17e Abs. 6 S. 2 FStrG engeren Wortlauts – weiterhin auch zur Beseitigung von Verfahrens- und Formfehlern, die nicht schon nach § 45 VwVfG geheilt werden können oder nach § 46 VwVfG unbeachtlich sind, analog angewendet,108 so dass auch hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Vorschriften über die Fehlerheilung durch Planergänzung oder durch ergänzendes Verfahren eine große Ähnlichkeit der im Städtebaurecht und der im Fachplanungsrecht geltenden Rechtslage besteht.109

Bis zur Behebung des Mangels im ergänzenden Verfahren ist der Bebauungsplan „schwebend unwirksam“. Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 65 sowie BVerwG, Urt. v. 25. 11. 1999 – 4 CN 12.98 –, E 110, 118, 121 ff.; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 214 Rn. 23; Ziekow, in: Sodan / Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 356, Rn. 364 u. Rn. 374; Kopp / Schenke, VwGO, § 47 Rn. 142 u. Rn. 144. 106 BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1999 – 4 CN 7.98 –, E 110, 193, 202; BVerwG, Urt. v. 18. 09. 2003 – 4 CN 20.02 –, E 119, 54, 62 f.; Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 214 Rn. 52 ff.; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 1099; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 544; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 214 Rn. 70; Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 534; Gaentzsch, DVBl. 2000, S. 747. 107 BVerwG, Urt. v. 27. 10. 2000 – 4 A 18.99 –, E 112, 140, 164 f.; BVerwG, Urt. v. 14. 11. 2002 – 4 A 15 / 02 –, NVwZ 2003, 485, 488; BVerwG, Urt. v. 09. 06. 2004 – 9 A 11 / 03 –, NVwZ 2004, 1486, 1496; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 43c; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 27; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 55; Gaentzsch, DVBl. 2000, S. 748. 108 Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 27; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 43d; Stüer, Handbuch, Rn. 2968; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 484; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 18b. A. A.: Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 6 Rn. 165 u. Rn. 167; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 54; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 73 Rn. 192 f. 109 Die Vergleichbarkeit der Planerhaltungsvorschriften beider Regelungsbereiche heben auch hervor: P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 199; Stüer, Handbuch, Rn. 2968; Henrichs, Subjektives Recht, S. 78 f.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

IX. Zwischenergebnis Nach alledem ist dem Bundesverwaltungsgericht in der Aussage zuzustimmen, dass „sich das Bauleitplanungsrecht in den Grundzügen mit dem110 Straßenplanungsrecht“111 – zumindest was die formelle und verfahrensrechtliche Seite anbelangt – deckt.

B. Vergleichbarkeit in materiell-rechtlicher Hinsicht I. Planerische Gestaltungsfreiheit Der Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung kommt eine planerische Gestaltungsfreiheit zu, die Ausfluss ihrer Planungshoheit ist.112 Angesichts der weitreichenden Rechtswirkungen, die die Bauleitplanung hinsichtlich der von ihr berührten öffentlichen und schutzwürdigen privaten Belange zeitigt, kann freilich keine völlige Gestaltungsfreiheit bestehen. Vielmehr unterliegt die Gemeinde bei ihrer Planung zahlreichen rechtlichen Bindungen, die ihre Gestaltungsfreiheit beschränken und deren Einhaltung auch gerichtlich überprüfbar ist.113 Dasselbe gilt für die Planfeststellungsbehörde. Sie betreibt zwar keine originäre Eigenplanung, sondern kontrolliert „lediglich“ die Planungen des Vorhabenträgers, veranlasst diesen zu Änderungen und Ergänzungen und entscheidet letztlich über dessen Planung.114 Dennoch verfügt sie über eine eigene planerische Gestaltungsfreiheit.115 Diese ergibt sich aus der der Planfeststellungsbehörde eingeräumten materiellen Ermächtigung zur Planung; sie erstreckt sich auf alle Gesichtspunkte, die zur Verwirklichung des gesetzlichen Planungsauftrags und zugleich zur Bewältigung der von dem Vorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind.116 Die planerische Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde besteht jedoch ebenfalls nicht in unbeschränktem Umfang, sonScil.: der straßenrechtlichen Planfeststellung zugrunde liegenden. BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989. 112 Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 705; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 11 Rn. 1; Schlarmann, Verhältnis, S. 239. 113 BVerwG, Urt. v. 05. 07. 1974 – IV C 50.72 –, E 45, 309, 324; Ronellenfitsch, Einführung, S. 7; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 24.4; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 30 f. u. § 2 Rn. 10 f.; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 31. 114 Siehe dazu schon oben, 1. Kap. A. II. 115 BVerwG, Urt. v. 14. 02. 1975 – IV C 21.74 –, E 48, 56, 59; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 10; Ziekow, VwVfG, § 74 Rn. 19; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 74 Rn. 76; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 125. 116 BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1992 – 7 C 18.91 –, E 90, 96, 99; BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1994 – 7 C 25.93 –, E 97, 143, 148; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 648. 110 111

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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dern unterliegt rechtlichen Bindungen.117 Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit sind von der Rechtsprechung zunächst für das Bauleitplanungsrecht entwickelt und später auf das Fachplanungsrecht übertragen worden.118

II. Mögliche Planinhalte Eine erste Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit des Planungsträgers könnte sich aus einer Beschränkung der Planung auf bestimmte Planinhalte ergeben. Zu untersuchen ist daher, welchen Inhalt eine Straßenplanung je nachdem haben kann, welches Planungsinstrument im konkreten Fall zum Einsatz kommt. 1. Planinhalte im Planfeststellungsbeschluss Gegenstand der Planfeststellung ist das planfeststellungsbedürftige Vorhaben, dessen konkrete Gestalt durch den Vorhabenträger bestimmt wird. Zur planerischen Entscheidung der Planfeststellungsbehörde steht dabei allein das vom Vorhabenträger geplante Vorhaben.119 § 75 Abs. 1 S. 1 HS 1 VwVfG bestimmt, dass durch die Planfeststellung die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt wird (sog. „Genehmigungswirkung“), wobei nach HS 2 neben der Planfeststellung andere behördliche Entscheidungen nicht (mehr) erforderlich sind (sog. „Konzentrationswirkung“). Nach § 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG werden durch die Planfeststellung weiterhin alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Vorhabenträger und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt (sog. „Gestaltungswirkung“). Die genannten Rechtswirkungen120 des Planfeststellungsbeschlusses machen dessen Funktion deutlich, die darin besteht, unter Einbeziehung aller anderen notwendigen behördlichen Entscheidungen eine einheitliche, umfassende und abschließende Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens zu treffen. Mit Blick auf diese Funktion des Planfeststellungsbeschlusses lässt sich auch der erforderliche materiell-rechtliche Regelungsgehalt des konkreten Planfeststellungsbeschlusses bestimmen: Die Planfeststellungsbehörde hat alle von der Planung betroffenen abwägungsrelevanten Belange in ihre Entscheidungsfindung einzubeziehen; sie darf in der Zulas117 BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1992 – 7 C 18.91 –, E 90, 96, 99; BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989. 118 So Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 74 VwVfG Rn. 66 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 12. 12. 1969 – IV C 105.66 –, E 34, 301, 304 f. sowie auf BVerwG, Urt. v. 20. 10. 1972 – IV C 14.71 –, E 41, 67, 68 ff. sowie auf BVerwG, Urt. v. 14. 02. 1975 – IV C 21.74 –, E 48, 56, 59; Steinberg, NVwZ 1986, S. 812. 119 Geiger, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 267. 120 Vertiefend zu den Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses: vgl. unten, 1. Kap. B. V.

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sungsentscheidung keine regelungsbedürftige Frage offen lassen, wobei eine Frage dann als regelungsbedürftig anzusehen ist, wenn ohne ihre Beantwortung nicht sicher gesagt werden kann, ob das Vorhaben allen rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen entspricht.121 Der verfahrensabschließende Planfeststellungsbeschluss ist also grundsätzlich auf eine umfassende Regelung aller Aspekte des Vorhabens angelegt.122 Dementsprechend wird in einem solchen üblicherweise eine Vielzahl verbindlicher Einzelregelungen bezüglich des Vorhabens getroffen, soweit diese die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Vorhabenträger und den Planbetroffenen beeinflussen.123

2. Planinhalte im (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan a) Festsetzungsmöglichkeiten Im Gegensatz zum Planfeststellungsbeschluss regelt der Bebauungsplan keineswegs abschließend alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Vorhabenträger und den durch den Plan Betroffenen.124 Dazu ist er wegen seiner grundsätzlichen125 Bindung an den numerus clausus planerischer Festsetzungsmöglichkeiten auch gar nicht in der Lage. An den abschließenden Festsetzungskatalog des § 9 Abs. 1 BauGB ist auch der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan gebunden.126 Dies hat zur Folge, dass er eine ansonsten erforderliche Planfeststellung nur in dem Umfang zu ersetzen vermag, als in ihm Festsetzungen nach § 9 BauGB getroffen werden können.127 Der Bebauungsplan stellt demnach grundsätzlich 121 BVerwG, Beschl. v. 26. 11. 1991 – 7 C 16 / 89 –, NVwZ 1992, 787, 788; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 7a. 122 Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 49. 123 Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 482; Stüer, Handbuch, Rn. 3004; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87. Eine Zusammenfassung dessen, über was im Rahmen der Planfeststellung entschieden wird, findet sich bei Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 11 sowie (speziell für die straßenrechtliche Planfeststellung nach dem FStrG) bei Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.2 sowie in den PlafeR 2002, Nr. 8. 124 Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 484. 125 Eine Ausnahme besteht nur für den Vorhaben- und Erschließungsplan, der Bestandteil des vorhabenbezogenen Bebauungsplans wird. Vgl. § 12 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB. 126 BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1011; VGH Mannheim, Urt. v. 22. 07. 1997 – 5 S 3391 / 94 –, VBlBW 1998, 177, 184; OVG Münster, Urt. v. 18. 04. 1989 – 10a NE 94 / 87 –, NVwZ-RR 1990, 234, 235; OVG Bautzen, Urt. v. 03. 05. 2004 – 1 D 40 / 01 –, KommJur 2004, 475, 476; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 88; Schlarmann, Verhältnis, S. 238; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 162; Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 483. 127 Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 659; ders., in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 210; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 194; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 151.

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lediglich einen Rahmen auf, indem er das Ziel und die Grenze der Bodennutzung im Plangebiet verbindlich vorgibt.128 b) Festsetzungsinstrumentarium für die Straßenplanung Ursprünglich hielt das Bauleitplanungsrecht für die Straßenplanung nur rudimentäre Regelungen bereit, weswegen die Eignung des Bebauungsplans als Instrument für eine wirkliche Straßenplanung zum Teil ernsthaft bezweifelt wurde.129 Mit der Möglichkeit zur Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen sollten die für den Straßenbau vorgesehenen Flächen in erster Linie von einer anderweitigen Nutzung freigehalten werden, während die eigentliche Straßenplanung dem Straßenbaulastträger auf den vom Bebauungsplan zur Verfügung gestellten Flächen überlassen wurde. Besonders innerhalb der geschlossenen Ortslage lassen sich aber bestimmte von der Straße ausgehende Konflikte häufig besser durch eine das Vorhaben integrierende als durch eine isolierte Planung lösen. Deshalb wurde das für eine gemeindliche Straßenplanung erforderliche Instrumentarium vom Gesetzgeber sukzessive erweitert,130 so dass inzwischen die grundsätzliche Möglichkeit einer angemessenen Bewältigung der mit einer gemeindlichen Straßenplanung einhergehenden Konflikte besteht.131 Nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB lassen sich zunächst die für den Bau der Straße notwendigen Verkehrsflächen132 festsetzen; Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 483 f. Fickert, BauR 1988, S. 689. Nach wie vor kritisch: Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 86 f. u. Rn. 634. 130 Einen guten Eindruck hinsichtlich der stetigen Erweiterungen des § 9 BBauG / BauGB vermittelt die Synopse von Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 9 Rn. 5. 131 Ebenso: Ramsauer, NuR 1990, S. 351; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 66. Dass das Festsetzungsinstrumentarium des Städtebaurechts den Gemeinden eine wirkliche Straßenplanung ermöglicht und dafür auch geeignet ist, lässt sich an einem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall belegen, in dem das Gericht die Rüge zurückgewiesen hat, der angegriffene (planfeststellungsersetzende) Bebauungsplan habe gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz und das Abwägungsgebot verstoßen, weil er eine Vielzahl von technischen Detailregelungen und -aussagen enthielt, die ebenso gut einem ergänzenden straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren hätten vorbehalten werden können. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 990. Die Planungsarten der Planfeststellung und des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans sind demnach „hinsichtlich der Spezialität ihres Inhalts gleich zu bewerten“. So zutreffend Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 2008, § 38, Rn. 7. 132 Als Verkehrsflächen in diesem Sinne sind u. a. alle dem öffentlichen örtlichen oder überörtlichen Verkehr dienenden Flächen mit Ausnahme der nach § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB als Wasserflächen auszuweisenden Wasserstraßen festzusetzen. Vgl. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 9 Rn. 33; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 102 f. Zu den Verkehrsflächen gehört auch das „Straßenbegleitgrün“ auf den öffentlichen Verkehrsflächen, ohne dass es – was geschehen kann – als Streifen gesondert festgesetzt werden müsste. „Straßenrandgrün“ ist dagegen nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB festzusetzen. So OVG Lüneburg, Urt. v. 29. 10. 1992 – 6 K 3012 / 91 –, 128 129

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diese wiederum stellen die unmittelbare Rechtsgrundlage zur Verwirklichung des geplanten Straßenbauvorhabens dar.133 Auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB134 kann die Gemeinde jedoch nach wie vor auch eine „Freihalteplanung“ zugunsten des von ihr verschiedenen Straßenbaulastträgers betreiben.135 Außer den Verkehrsflächen und deren Höhenlage kann die Gemeinde im Bebauungsplan etwa „Sichtdreiecke“, „Straßenrandgrün“, Regelungen des Wasserabflusses, Schutzflächen und Anlagen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen sowie Flächen für Aufschüttungen, Abgrabungen und Stützmauern festsetzen.136 UPR 1993, 192, 193 f.; OVG Münster, Urt. v. 28. 08. 1996 – 11a D 125 / 92.NE –, NVwZ-RR 1997, 686, 688. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB nicht festsetzungsfähig sind – da die Vorschrift allein die Festsetzung von Flächen regelt – die Nutzungsmodalitäten des geplanten Straßenbauvorhabens wie etwa Geschwindigkeitsbeschränkungen oder ein LKW-Fahrverbot. Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18. 01. 2006 – 2 A 7.05 – (Juris), Rn. 58 f.; Sarigiannidis, Instrumente, S. 166 f.; Beaucamp, Verkehrsreduzierung, S. 109. A. A.: VGH Mannheim, Urt. v. 08. 03. 2005 – 5 S 551 / 02 –, UPR 2005, 442, 442 f. 133 BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 188; BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 192; BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 106; BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 990; BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 2005 – 4 BN 1 / 05 –, NVwZ 2005, 584, 586; OVG Münster, Urt. v. 18. 04. 1989 – 10a NE 94 / 87 –, NVwZ-RR 1990, 234, 235; OVG Münster, Urt. v. 19. 10. 1993 – 10a NE 41 / 89 –, NWVBl. 1994, 169, 170; VGH Mannheim, Beschl. v. 21. 07. 2000 – 5 S 1254 / 00 –, NVwZ-RR 2001, 411, 411; VGH Mannheim, Urt. v. 28. 06. 2006 – 5 S 1769 / 05 – (Juris), Rn. 25; Stüer, Handbuch, Rn. 642; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1372; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 232; Durner, Konflikte, S. 220; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Okt. 2002, Art. 38 Rn. 269; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87; Büchs, Handbuch, Rn. 1850 u. Rn. 1856; Stich, Ersetzung, S. 70 u. S. 74; Sommer, ZfBR 1990, S. 54; Ramsauer, NuR 1990, S. 349. 134 Hinsichtlich einer „Freihalteplanung“ wäre auch an eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB mit der Nutzungsbestimmung „Straße“ zu denken. So hat das OVG Lüneburg (Urt. v. 15. 03. 2001 – 1 K 2405 / 00 –, NVwZ-RR 2002, 171, 172) eine derartige Festsetzung zur Sicherung einer Fläche für künftige Fachplanungen für zulässig erachtet, die noch keine Planreife, aber schon eine „gewisse Verdichtung“ erreicht haben. Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB kommen jedoch nur dort in Betracht, wo Festsetzungen nach anderen Vorschriften (etwa nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) nicht ausreichen. Vgl. Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 39; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 48; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 195. Insofern sind im Normalfall (bestehende Planreife für Verkehrsflächenfestsetzungen) zur Sicherung der für die Fachplanung benötigten Flächen Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB zu treffen. Vgl. VGH München, Urt. v. 28. 06. 2006 – 8 N 06.710 – (Juris), Rn. 33; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 633; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 204; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 52; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 9 Rn. 35; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 102; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1355; Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 657. 135 Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 205; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 9 Rn. 34. Zur „Freihalteplanung“ zur Sicherung einer geplanten Straßenbahntrasse vgl. OVG Münster, Urt. v. 06. 06. 1997 – 7a D 7 / 94.NE – (Juris), Rn. 39 u. Rn. 82. Zu den Grenzen einer „Freihalteplanung“ vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 253a f.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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c) Festsetzung von Schutzauflagen (Erläuterung am Beispiel des Verkehrslärmschutzes) Eine Straße entfaltet – betrachtet man sie in ihrer Erschließungsfunktion137 – zunächst einmal begünstigende Wirkung für die an sie angrenzenden Grundstücke. Aufgrund des auf ihr stattfindenden Verkehrs tritt aber auch ihre für die Anwohner „negative“ Seite zutage. So können von einer Straße je nach Nutzungsgrad unterschiedlich starke, zum Teil ganz erhebliche Belastungen (insbesondere in Form von Lärm, Luftverschmutzung und Erschütterungen) auf die Umgebung ausgehen, so dass die Straße einen (potentiellen) Konfliktfaktor darstellt. Bei einer wenig emittierenden (Erschließungs-)Straße werden aus Anwohnersicht zumeist die erschließungsbedingten Vorteile überwiegen, während demgegenüber bei einer verkehrlich hoch frequentierten Ortsdurchfahrtsstraße die Emissionen so stark sein können, dass die Erschließungsfunktion (fast) völlig in den Hintergrund tritt und die Straße vielfach nur noch als ein die Lebensqualität erheblich mindernder Störfaktor angesehen wird. Mit dem in den letzten Jahren und Jahrzehnten stark angewachsenen Verkehrsaufkommen in der Bundesrepublik Deutschland138 hat auch der Verkehrslärmschutz stetig an Bedeutung gewonnen. Dementsprechend spielen Fragen des Lärmschutzes und der Lärmvorsorge bei der Planung von Straßen regelmäßig eine zentrale Rolle. Der Verkehrslärmschutz gehört – unabhängig vom zur Straßenplanung konkret eingesetzten Planungsinstrument – grundsätzlich zum Kreis der abwägungsrelevanten Belange.139 Der jeweilige Planungsträger hat sich unter diesem Blickwinkel 136 Vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 10, Nr. 15, Nr. 16, Nr. 24, Nr. 26, Abs. 3 S. 1 BauGB. Zu den Festsetzungsmöglichkeiten bei der Straßenplanung vgl. auch Fickert, BauR 1988, S. 686 u. S. 689 f.; Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 657 u. S. 659 f.; Stich, Ersetzung, S. 70; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1369 ff.; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 208; Ramsauer, NuR 1990, S. 351. 137 So setzen die Zulassungstatbestände des BauGB übereinstimmend voraus, dass die Erschließung des zu errichtenden Vorhabens gesichert ist, wobei eine Erschließung in diesem Sinne insbesondere auch einen Anschluss an das öffentliche Straßen- und Wegenetz erforderlich macht, wobei die diesbezüglichen Anforderungen je nach Zulassungstatbestand im Einzelnen variieren können. Vgl. Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, Vorb. §§ 123-135 Rn. 2; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 30 Rn. 17 ff., § 34 Rn. 61 f. u. § 35 Rn. 11 ff. 138 Vgl. die Homepage des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (http: //www.bmu.de/verkehr/personenverkehr/doc/41891.php) bzw. die OnlineEnzyklopädie msn Encarta (http: //de.encarta.msn.com/encyclopedia_81500729/Verkehrsaufkommen.html), jeweils aufgerufen am 24. 07. 2008. 139 BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1011; BVerwG, Beschl. v. 30. 11. 2006 – 4 BN 14.06 –, ZUR 2007, 205, 205; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 282; Sommer, ZfBR 1990, S. 55. Für die Bauleitplanung ergibt sich dies aus § 1 Abs. 5 S. 2, Abs. 6 Nr. 1 und Nr. 7 BauGB. Anders als bei der Bauleitplanung gibt es bei der durch Planfeststellungsbeschluss erfolgenden Straßenplanung keinen normierten Katalog der zu beachtenden öffentlichen Belange. Der Katalog des § 1 Abs. 6 BauGB kann aber grundsätzlich auch für die Fachplanung herangezogen werden. So zutreffend Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 29.31. Unterhalb der Immissions-

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Klarheit darüber zu verschaffen, ob und in welchem Umfang das konkrete Straßenbauvorhaben Maßnahmen des aktiven140 oder passiven141 Schallschutzes nach sich zieht.142 Dabei hat sich der jeweilige Planungsträger am gestuften Lärmschutzmodell des Bundesimmissionsschutzgesetzes auszurichten,143 welches sich aus dem Trennungsgebot des § 50 S. 1 BImSchG sowie aus den für den Bau oder die wesentliche Änderung öffentlicher Straßen spezifischen Regelungen der §§ 41 bis 43 BImSchG ergibt.144 Der Verpflichtung, den Belangen des Lärmschutzes im Rahmen der Planung Rechnung zu tragen und erforderlichenfalls geeignete Schutzmaßnahmen zu ergreifen, kann die öffentliche Hand folglich nicht dadurch entgehen, dass sie eine Straße mittels eines Bebauungsplans anstatt im Wege eines straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens plant.145 Die nach den §§ 41 ff. BImSchG i. V. m. § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV erforderlichen Maßnahmen des aktiven und passiven Lärmschutzes hat146 die Planfeststelgrenzwerte des § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV gehört jede von der Straßenplanung hervorgerufene Lärmbelastung zum notwendigen Abwägungsmaterial, sofern sich diese im Einzelfall als nicht nur geringfügig erweist. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 19. 02. 1992 – 4 NB 11.91 –, DVBl. 1992, 1099, 1100; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 53 ff.; Ramsauer, NuR 1990, S. 351; Stüer, Handbuch, Rn. 644. 140 Maßnahmen des aktiven Schallschutzes sind Maßnahmen an der Emissionsquelle (Emissionsreduzierung, etwa durch die Verwendung sog. „Flüsterasphalts“) sowie Maßnahmen auf dem Übertragungsweg (wie etwa Lärmschutzwälle und -wände am Verkehrsweg). Vgl. Jarass, BImSchG, § 41 Rn. 43. 141 Unter Maßnahmen des passiven Lärmschutzes versteht man Schallschutzmaßnahmen, die an der baulichen Anlage des Betroffenen, also am Schutzobjekt als solchem, vorgenommen werden (z. B. der Einbau von Schallschutzfenstern). Vgl. Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 10 Rn. 48. Welche Maßnahmen passiven Schallschutzes über § 42 Abs. 2 BImSchG ersatzfähig sind, bestimmt § 2 Abs. 1 der 24. BImSchV. 142 BVerwG, Beschl. v. 14. 11. 2000 – 4 BN 44 / 00 –, NVwZ 2001, 433, 433. 143 BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 253 ff.; BVerwG, Beschl. v. 30. 11. 2006 – 4 BN 14.06 –, ZUR 2007, 205, 206; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 1 Rn. 244; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1365. 144 Zum gestuften Lärmschutzmodell des BImSchG vgl. BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 253 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 14 Rn. 288; Jarass, BImSchG, § 41 Rn. 1; Stüer, Handbuch, Rn. 645 f.; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 96a ff.; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 147ff. 145 Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 484; Engelhardt, DWW 1994, S. 298 u. S. 301. 146 Bei der Regelung des § 41 Abs. 1 BImSchG handelt es sich – ebenso wie bei den Immissionsgrenzwerten des § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV – um zwingendes Recht, das sowohl bei der straßenrechtlichen Planfeststellung als auch im Rahmen einer Straßenplanung durch Bebauungsplan beachtlich ist. § 41 Abs. 1 BImSchG stellt nämlich ganz allgemein auf den Bau oder die wesentliche Änderung der dort genannten Verkehrsanlagen ab, so dass sich dessen Anwendbarkeit nicht auf Verkehrsanlagen beschränkt, die im Wege der Planfeststellung geplant und zugelassen werden. Dementsprechend stellt § 41 Abs. 1 BImSchG auch für die Gemeinden im Rahmen der Bauleitplanung strikt geltendes Recht dar, das einer Abwägung nicht zugänglich ist. Dies gilt gerade auch im Falle des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 192; BVerwG,

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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lungsbehörde auf der Grundlage des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG147 unabhängig davon im Planfeststellungsbeschluss festzusetzen, ob sich die Vorkehrungen und Anlagen unmittelbar auf das planfestzustellende Vorhaben oder auf die Umgebung – also insbesondere auf Grundstücke von Betroffenen – beziehen.148 Mit der Pflicht zur Anordnung erforderlicher Lärmschutzmaßnahmen korrespondiert dabei ein Rechtsanspruch des Planbetroffenen auf entsprechendes Tätigwerden der Behörde.149 Eine der Vorschrift des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG vergleichbare Regelung fehlt im Bauleitplanungsrecht; § 74 Abs. 2 S. 2 u. S. 3 VwVfG ist auf Bebauungspläne nicht anwendbar.150 Im räumlichen Geltungsbereich eines Bebauungsplans kann die Gemeinde jedoch Schutzflächen festsetzen, durch die sich ein räumlicher Abstand zwischen unverträglichen Nutzungen schaffen lässt, und sie kann Maßnahmen des aktiven und passiven Schallschutzes151 treffen.152 Die Befugnis der Gemeinde, Vorkehrungen gegen schädliche Umwelteinwirkungen festzusetzen, erstreckt sich jedoch nicht darauf, eine Regelung über die Erstattung der Kosten für Maßnahmen des passiven Schallschutzes mit rechtsbegründender Wirkung in den Bebauungsplan aufzunehmen. Um zu einer dem Abwägungsgebot entsprechenden Lösung der durch die geplante Anlage aufgeworfenen Immissionskonflikte zu Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1011; BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 256 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 22. 07. 1997 – 5 S 3391 / 94 –, VBlBW 1998, 177, 183; Jarass, BImSchG, § 41 Rn. 56 u. Rn. 59; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 61. 147 Die Regelung des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG findet seit der Aufhebung des § 17 Abs. 4 FStrG a. F. auch im fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren unmittelbare Anwendung. Vgl. Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 98 sowie Engelhardt, DWW 1994, S. 301. 148 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 98; Ziekow, VwVfG, § 74 Rn. 43. 149 BVerwG, Urt. v. 11. 11. 1988 – 4 C 11 / 87 –, NVwZ 1989, 255, 256; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 96; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 110. 150 BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1011; BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 260; Jarass, BImSchG, § 41 Rn. 59; Kauch / Roer, Bauleitplanung, S. 141; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 210; Engelhardt, DWW 1994, S. 301. 151 § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB ermöglicht die Festsetzung von Flächen für besondere Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen sowie die Festsetzung von Lärmschutzanlagen und -vorkehrungen als solchen, also bauliche und sonstige technische Vorkehrungen an den emittierenden Anlagen selbst sowie derartige Vorkehrungen an den immissionsbetroffenen Anlagen. 152 Vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB sowie BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 186; BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 260; VGH Mannheim, Urt. v. 22. 07. 1997 – 5 S 3391 / 94 –, VBlBW 1998, 177, 184; VGH Mannheim, Urt. v. 14. 09. 2001 – 5 S 2869 / 99 –, NVwZ-RR 2002, 638, 642; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 21.22; v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 34; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 66 u. Rn. 79; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 231 u. Rn. 250 f.; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 87 ff., insb. Rn. 89; Ramsauer, NuR 1990, S. 351.

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gelangen, ist die Begründung eines Kostenerstattungsanspruchs durch besondere planerische Festsetzungen aber gar nicht erforderlich, da ein entsprechender Anspruch des Eigentümers einer lärmbetroffenen Anlage gegen den Baulastträger nach § 42 BImSchG i. V. m. den Regelungen der 24. BImSchV ohnehin besteht.153 Der von der geplanten Verkehrsanlage betroffene Nachbar kann also die Erstattung derjenigen Kosten verlangen, die ihm bei der Ausführung der zu seinem Schutz festgesetzten Vorkehrungen entstehen, ohne dass dies – neben der drittschützenden154 Festsetzung der Vorkehrung selbst – einer besonderen Festsetzung im Bebauungsplan bedarf.155 Entschädigungsansprüche nach § 42 BImSchG entstehen aber selbst dann, wenn die Gemeinde in ihrem Bebauungsplan ganz auf die Festsetzung von Maßnahmen des passiven Schallschutzes verzichtet hat.156 Dies hat zur Folge, dass die Festsetzung von Maßnahmen des passiven Schallschutzes im Bebauungsplan regelmäßig selbst dann nicht zwingend erforderlich ist, wenn solche nach dem Lärmschutzmodell des Bundesimmissionsschutzgesetzes ergriffen werden müssten.157 Der Festsetzungskatalog des § 9 Abs. 1 BauGB stellt nämlich „nur“ die aus Gründen des Gesetzesvorbehalts erforderliche158 Ermächtigungsgrundlage für die Ge153 Ein Anspruch des Gebäudeeigentümers auf Ersatz derjenigen Kosten, die ihm bei der Verwirklichung der passiven Schallschutzmaßnahmen entstehen, „besteht aber schon aufgrund eines das gesamte öffentliche Planungsrecht beherrschenden allgemeinen Rechtsgrundsatzes, wonach unzumutbare Beeinträchtigungen durch ein öffentlicher Planung bedürftiges Vorhaben im nachbarschaftlichen Austauschverhältnis vom Betroffenen nicht ohne Ausgleich hingenommen werden müssen. ( . . . ) Der sich auf einen allgemeinen Rechtsgrundsatz gründende Ausgleichsanspruch besteht indessen unter den gleichen Voraussetzungen und mit den gleichen Maßgaben auch dann, wenn – in dem Umfang, in dem Planfeststellung und Bebauungsplan austauschbar sind – für die Planung einer Straße das Mittel des Bebauungsplans anstelle der Planfeststellung gewählt wird.“ So BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 187 ff., bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 260. I. E. ebenso schon: OVG Lüneburg, Urt. v. 26. 05. 1988 – 6 A 150 / 86 –, NVwZ 1989, 274, 274 f. 154 Aus dem drittschützenden Charakter einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB folgt, dass von den Einwirkungen einer geplanten Straße betroffene Nachbarn einen unmittelbaren Rechtsanspruch auf die Errichtung der im Plan festgesetzten Schutzvorkehrungen haben, wenn die Anlage gebaut wird („Anspruch aus Festsetzung“). Vgl. Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 170 ff.; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 210; Sommer, ZfBR 1990, S. 58; Engelhardt, DWW 1994, S. 301. 155 BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 193; VGH Mannheim, Urt. v. 28. 06. 2006 – 5 S 1769 / 05 – (Juris), Rn. 39. 156 Grund: Die Entschädigungsansprüche aus § 42 BImSchG bestehen unmittelbar kraft Gesetzes. Vgl. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 9 Rn. 64; Kraft, DVBl. 1998, S. 1058. Aus § 42 BImSchG kann ein Anspruch freilich nur dann geltend gemacht werden, sofern sich in einem ggf. getroffenen Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss keine entsprechenden Regelungen finden. OVG Münster, Urt. v. 18. 04. 1989 – 10a NE 94 / 87 –, NVwZ-RR 1990, 234, 235; Jarass, BImSchG, § 41 Rn. 59 u. § 42 Rn. 24. 157 BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1011 f.; BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 260; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1365.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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meinde dar, die in ihm abschließend aufgezählten Festsetzungen im Bebauungsplan treffen zu dürfen.159 Ob die Gemeinde im Einzelfall dazu verpflichtet ist, bestimmte Festsetzungen tatsächlich zu treffen, beurteilt sich vielmehr danach, ob sie nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich oder aus Gründen einer gerechten Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB geboten sind.160 Da die Eigentümer verkehrslärmbetroffener Anlagen den notwendigen Schutz regelmäßig aber auch ohne die Festsetzung passiver Lärmschutzmaßnahmen im Bebauungsplan dadurch erlangen, dass sie – ihrem ureigensten Interesse folgend – die ihnen zur Verfügung stehenden Schutzmaßnahmen selbst ergreifen und die für die Maßnahmen erbrachten notwendigen Aufwendungen vom Träger der Baulast nach § 42 BImSchG i. V. m. den Regelungen der 24. BImSchV ersetzt verlangen, wird das gemeindliche Lärmschutzkonzept161 – was Maßnahmen des passiven Schallschutzes anbelangt – üblicherweise ohne weiteres Zutun der Gemeinde realisiert. Davon darf Letztere grundsätzlich auch ausgehen, so dass sie von der Festsetzung von Maßnahmen des passiven Schallschutzes im Regelfall absehen darf.162

158 BVerwG, Beschl. v. 25. 08. 1997 – 4 BN 4 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 483, 483; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 8 u. Rn. 22; Söfker, Vorhaben- und Erschließungsplan, S. 170. 159 In dieser Funktion erschöpft sich der Regelungsgehalt des § 9 Abs. 1 BauGB aber auch schon; eine Verpflichtung, von den Festsetzungsmöglichkeiten tatsächlich Gebrauch zu machen, begründet die Vorschrift indes nicht. 160 BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1510 f.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 14 Rn. 7; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 735. „Dies trifft auch dann zu, wenn der Bebauungsplan eine (fern-)straßenrechtliche Planfeststellung ersetzt. Zwar hat die Planfeststellungsbehörde dem Vorhabenträger nach § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG Vorkehrungen aufzuerlegen, die zur Vermeidung schädlicher Auswirkungen des Straßenverkehrslärms auf die Anliegergrundstücke erforderlich sind. Die Grundsätze, die im Planfeststellungsrecht Geltung beanspruchen, lassen sich aber nicht auf die Bauleitplanung übertragen. Wenn der Gesetzgeber unter bestimmten Voraussetzungen die Wahl zwischen Bebauungsplan und Planfeststellung (scil. als Instrument zur Straßenplanung) eröffnet, dann billigt er es auch, dass sich im Falle der Festsetzung des Vorhabens durch Bebauungsplan die inhaltlichen Anforderungen an den Plan nach den Regelungen des BauGB bestimmen. Von einer Integration des planerischen Instrumentariums des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG in die planfeststellungsersetzende Bauleitplanung hat er abgesehen.“ So BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1011. Vgl. auch OVG Münster, Urt. v. 28. 08. 1996 – 11a D 125 / 92.NE –, NVwZ-RR 1997, 686, 688. 161 Ein geeignetes gemeindliches Lärmschutzkonzept muss für den Fall, dass von der Ergreifung von Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes aus Kostengründen nach § 41 Abs. 2 BImSchG abgesehen wird, Maßnahmen des passiven Schallschutzes mit einschließen. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1010. 162 Anders ist dies ausnahmsweise dann, wenn offen zutage tritt, dass es von vornherein verfehlt wäre, allein auf das Eigentümerinteresse als Triebfeder für die gebotenen Ausführungshandlungen zu setzen. Muss sich der Gemeinde mithin die Notwendigkeit aufdrängen, selbst dafür Sorge zu tragen, dass ihr Lärmschutzkonzept tatsächlich verwirklicht wird, ist sie verpflichtet, sich durch Festsetzungen im Bebauungsplan die zur Realisierung ihrer Vorstellungen notwendigen Instrumente zu schaffen. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1010 f.; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 9 BauGB Rn. 78; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 163.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Ganz anders stellt sich die Lage im Hinblick auf Maßnahmen des aktiven Schallschutzes dar: Plant die Gemeinde ein Verkehrsvorhaben, von dem zu erwarten ist, dass es erhebliche Lärmemissionen hervorrufen wird, hat sie unter Zugrundelegung des Lärmschutzmodells des Bundesimmissionsschutzgesetzes ein eigenes Lärmschutzkonzept zu entwickeln, nach dem es erforderlich sein kann, Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB zu treffen.163 Eine solche Verpflichtung ergibt sich aus der strikten Regelung des § 41 Abs. 1 BImSchG i. V. m. § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV.164

3. Ergänzungsplanfeststellung Die Regelungsmöglichkeiten eines Planfeststellungsbeschlusses gehen über diejenigen hinaus, die sich in einem Bebauungsplan treffen lassen.165 Um alle im Rahmen einer Straßenplanung erforderlichen Regelungen festsetzen zu können, sehen die Vorschriften, die die Ersetzung einer ansonsten erforderlichen Planfeststellung durch Bebauungsplan erlauben, die Möglichkeit der Durchführung einer Ergänzungsplanfeststellung166 vor.167 Die Möglichkeit der Durchführung einer Ergänzungsplanfeststellung weicht das bei einer Vorhabenplanung sehr strenge Gebot der Konfliktbewältigung insofern auf, als die Gemeinde von der Regelung bestimmter Fragen im Bebauungsplan absehen und einen gewissen „Konflikttransfer“ vornehmen kann. Ist die Ergänzungsplanfeststellung im Bebauungsplan ausdrücklich vorbehalten, können in gewissem Umfang168 bestimmte, für die Straßenplanung bedeutsame Umstände noch 163 Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 344; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1365. 164 BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1011; Kraft, DVBl. 1998, S. 1057. 165 Siehe oben, 1. Kap. B. II. 1. u. 2. und Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.2. 166 OVG Münster, Urt. v. 18. 04. 1989 – 10a NE 94 / 87 –, NVwZ-RR 1990, 234, 235; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 88; Schlarmann, Verhältnis, S. 238; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 45 u. § 38 Rn. 10; Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 483; Kauch / Roer, Bauleitplanung, S. 141. Als Beispiele für Regelungen, die ggf. in einem Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss zu treffen sind, nennt Nr. 7 Abs. 1 der PlafeR 2002 etwa die Regelung von Unterhaltungspflichten und die Festsetzung von Auflagen zur Unterhaltung. 167 Vgl. § 17b Abs. 2 S. 2 FStrG; § 37 Abs. 3 S. 2 StrG BW; Art. 36 Abs. 4 BayStrWG; § 20 Abs. 4 S. 2 BerlStrG; § 38 Abs. 5 S. 2 BbgStrG; § 33 Abs. 2 S. 2 BremLStrG; § 33 Abs. 5 S. 2 HStrG; § 45 Abs. 7 S. 2 StrWG MV; § 38 Abs. 3 S. 2 NdsStrG; § 38 Abs. 4 S. 3 StrWG NRW; § 5 Abs. 2 S. 2 LStrG RP; § 39 Abs. 3 S. 2 SaarlStrG; § 39 Abs. 7 S. 2 SächsStrG; § 37 Abs. 4 S. 2 StrG LSA; § 40 Abs. 7 S. 2 StrWG SH; § 38 Abs. 4 S. 2 ThürStrG. Außerhalb der Straßenplanung ist eine Ergänzungsplanfeststellung vorgesehen in § 28 Abs. 3 S. 2 PBefG; § 14 Abs. 3 S. 2 HambEisenbahnG. Bis zu seiner Aufhebung durch Gesetz vom 13. 02. 2007 (GV. S. 107) auch in § 13 Abs. 5 S. 2 BahnG NRW.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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im Rahmen einer ergänzenden Planfeststellung getroffen und somit Fragen, die der Bebauungsplan offen gelassen hat, einer Lösung zugeführt werden.169 Dementsprechend lässt sich im Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss etwa eine (in einem Bebauungsplan – anders als im Planfeststellungsbeschluss – nicht festsetzbare) Anspruchsgrundlage für Billigkeitsausgleichsansprüche nach § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG schaffen, wodurch eine Entschädigung außerhalb der Finanzierung von Schutzmaßnahmen, etwa hinsichtlich der Beeinträchtigung von Außenbereichen oder lärmbedingten Wertminderungen des Grundstücks, ermöglicht wird.170 Weiterhin lassen sich die Vorschriften des § 75 Abs. 2 S. 2 u. S. 3 VwVfG im Rahmen eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens auch bei planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen anwenden, was die Anordnung von Schutzauflagen ermöglicht.171 4. Zwischenergebnis Ein Vergleich des festsetzungsfähigen Inhalts der straßenrechtlichen Planfeststellung einerseits und des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans andererseits zeigt, dass sich der Bebauungsplan trotz seiner Bindung an den abschließenden Festsetzungskatalog des § 9 BauGB dennoch gut zur Straßenplanung eignet.172 Der Gesetzgeber hat das Festsetzungsinstrumentarium für Bebauungspläne stetig erweitert und verfeinert, so dass die Wahl des zur Straßenplanung verwendeten Planungsinstruments nicht mehr zwingend zu gravierenden inhaltlichen Unterschieden führen muss. Verbleibende Regelungslücken in einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan lassen sich ohne weiteres im Rahmen eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens schließen. Am Beispiel des Verkehrslärmschutzes lässt sich zeigen, dass das Schutzniveau bei der Straßenplanung durch Bebauungsplan nicht hinter dem einer straßenrechtlichen Planfeststellung zurückbleibt.173 168 Freilich hat sich die ergänzende Planfeststellung – wie ihr Name schon sagt – auf ergänzende Regelungen zu beschränken. Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.21 u. Rn. 11.6; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1373; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Apr. 2004, Art. 38 Rn. 10. 169 Zur Ergänzungsplanfeststellung als Mittel zur nachträglichen Konfliktbewältigung siehe auch 1. Kap. B. IV. 2. a). Vgl. dazu außerdem (jeweils mit Beispielen für Regelungen, die häufig in einem Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss getroffen werden) Schlarmann, Verhältnis, S. 238; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.2; Jarass, BImSchG, § 41 Rn. 60; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 49; Menke, NVwZ 1999, S. 950. 170 Kuschnerus, in: Koch, Schutz vor Lärm, S. 103; Jarass, BImSchG, § 42 Rn. 5. 171 Kuschnerus, in: Koch, Schutz vor Lärm, S. 102 f.; Jarass, BImSchG, § 41 Rn. 63. 172 Obwohl sich im Bebauungsplan – anders als im Planfeststellungsbeschluss – nicht alle bautechnischen Einzelheiten regeln lassen, bereitet dies der Verwaltungspraxis offenbar keine größeren Probleme. Dies zeigt sich auch anhand der vielfachen Planung und des Baus von Gemeindestraßen, was durch und auf Grundlage von Bebauungsplänen erfolgt. Vgl. dazu Stich, Ersetzung, S. 74.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang noch auf die durch das EAG Bau 2004 eingeführte Möglichkeit, die auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 BauGB und der BauNVO festgesetzten Nutzungen und damit die sich nach § 30 BauGB ergebende Zulässigkeit von Vorhaben vom Eintritt bestimmter Umstände abhängig zu machen.174 Damit hat der Gesetzgeber der Gemeinde ein weiteres Instrument an die Hand gegeben, um die Verwirklichung des Bebauungsplans in Abstimmung mit notwendigen Maßnahmen des Immissionsschutzes steuern zu können.175

III. Planrechtfertigung Eine weitere Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit ergibt sich aus dem jeder hoheitlichen Planung immanenten Erfordernis der Planrechtfertigung. Eine hoheitliche Planung trägt ihre Rechtfertigung nicht schon in sich selbst, sondern ist im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Einwirkungen auf die Rechte Dritter für die jeweils konkrete Planungsmaßnahme rechtfertigungsbedürftig. Dies gilt sowohl für die örtliche Bauleitplanung,176 bei der das Erfordernis der Planrechtfertigung seinen positivrechtlichen Ausdruck in § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB gefunden hat, als auch für die Planfeststellung,177 und das, obwohl die einzelnen Fachplanungsgesetze und das Verwaltungsverfahrensgesetz dieses Erfordernis nicht expressis verbis enthalten. Aus der Systematik der Fachplanungsgesetze, insbesondere daraus, dass bestimmte Vorhaben nur durchgeführt werden dürfen, wenn die diesbezüglichen fachplanerischen Zielsetzungen erfüllt sind (vgl. etwa § 1 Abs. 1 FStrG), aus dem verfassungsrechtlichen Erforderlichkeitsgrundsatz sowie daraus, dass der Planfeststellungsbeschluss dazu geeignet ist, das Eigentum Dritter und damit die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zu beeinträchtigen, ergibt sich, dass das Erfordernis der Planrechtfertigung im Fachplanungsrecht auch ohne spezialgesetzliche Normierung gilt.178 Die Prüfung der Planrechtfertigung bildet 173 I. E. ebenso: Sommer, ZfBR 1990, S. 59; Kuschnerus, in: Koch, Schutz vor Lärm, S. 104. In Anbetracht der Möglichkeit der Durchführung eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens sind auch die Bedenken Engelhardts (DWW 1994, S. 302), dass Beeinträchtigungen von Außenwohnbereichen und lärmbedingte Wertminderungen der betroffenen Grundstücke, die bei einem zulässigen Verzicht auf Maßnahmen des aktiven Schallschutzes über § 42 BImSchG und damit bei der Straßenplanung durch Bebauungsplan nicht ausgeglichen werden können, unbegründet. 174 Aufschiebende Bedingung der Zulässigkeit der schutzbedürftigen Nutzung nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 Var. 2 BauGB. 175 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 1 Rn. 243. Vgl. zu § 9 Abs. 2 BauGB auch die Ausführungen unten, 5. Kap. 176 BVerwG, Urt. v. 12. 12. 1969 – IV C 105.66 –, E 34, 301, 305; BVerwG, Urt. v. 05. 07. 1974 – IV C 50.72 –, E 45, 309, 312. 177 BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 118; BVerwG, Urt. v. 22. 03. 1985 – 4 C 15.83 –, E 71, 166, 168; BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 130; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 30; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 27.1.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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also bei jeder Plankontrolle einen eigenen Prüfungspunkt, der in der gerichtlichen Prüfung der Abwägungskontrolle vorgelagert ist und angesichts der unterschiedlichen Kontrollmaßstäbe mit dieser nicht vermengt werden darf.179 Die Planrechtfertigung als materiell-rechtliches Rechtmäßigkeitserfordernis stellt demnach ein gemeinsames Strukturmerkmal aller hoheitlichen Planungen, mithin auch von Bauleitplanung und Fachplanung, dar.180 Zu untersuchen ist im Folgenden, inwieweit unter Planrechtfertigungsgesichtspunkten Unterschiede und / oder über das allgemeine Erfordernis einer Planrechtfertigung hinausgehende Gemeinsamkeiten zwischen den beiden Planungsinstrumenten der Planfeststellung und des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans bestehen. 1. Anknüpfungspunkt Die jeweilige hoheitliche Planung muss von sie rechtfertigenden Gründen des gemeinen Wohls getragen sein.181 Für den Bebauungsplan knüpft das Erfordernis der Erforderlichkeit der Planung an die städtebauliche Entwicklung und Ordnung an (§ 1 Abs. 3 S. 1 BauGB), während die Planrechtfertigung für ein planfestgestelltes Vorhaben besteht, wenn es den spezifischen gemeinwohlorientierten Zielsetzungen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes entspricht.182 § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG und die diesem entsprechenden Regelungen ermöglichen es der Gemeinde, eine „Fachplanung durch Bebauungsplan“ zu betreiben. Macht die Gemeinde von dieser Befugnis Gebrauch, indem sie einen (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan aufstellt, stellt sich die Frage, ob dieser seine Rechtfertigung – wie die Planfeststellung, die er im konkreten Fall ersetzt – allein oder zumindest auch aus fachspezifischen Gesichtspunkten beziehen kann oder ob sich seine Rechtfertigung – wie beim „gewöhnlichen“ Bebauungsplan – allein aus städtebaulichen Gründen ergeben kann. 178 Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 613 ff.; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 30; Sanden / Vick, UPR 2006, S. 254. So jüngst auch für Ziele der Raumordnung entschieden: BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 2005 – 4 BN 1 / 05 –, NVwZ 2005, 584, 586. 179 BVerwG, Urt. v. 11. 07. 2001 – 11 C 14.00 –, E 114, 364, 372 f.; Sanden / Vick, UPR 2006, S. 258. 180 Durner, Konflikte, S. 37; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 39. 181 BVerwG, Urt. v. 27. 07. 1990 – 4 C 26 / 87 –, NVwZ 1991, 781, 783; BVerwG, Beschl. v. 11. 05. 1999 – 4 BN 15.99 –, UPR 1999, 352, 353; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 33 f.; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 272. 182 BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 118 f.; BVerwG, Urt. v. 22. 03. 1985 – 4 C 15.83 –, E 71, 166, 168; BVerwG, Urt. v. 06. 12. 1985 – 4 C 59.82 –, E 72, 282, 284; BVerwG, Urt. v. 27. 10. 2000 – 4 A 18.99 –, E 112, 140, 147; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 131; Ziekow, VwVfG, § 74 Rn. 14; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 591; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 74 Rn. 82; Durner, Konflikte, S. 37 f.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Dafür, dass sich der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan unter rein fachspezifischen Gesichtspunkten rechtfertigen lässt, könnte sprechen, dass er seine Ermächtigungsgrundlage in den fachplanungsrechtlichen Ersetzungsvorschriften hat.183 Weiterhin könnte auch der Umstand, dass die Gemeinde mit dem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan eine konkrete Vorhabenplanung betreibt, dass sie mit dem Vorhaben einen bestimmten Zweck verfolgt und dass sie bei ihrer Planung vielfach dieselben Überlegungen anstellen wird wie der Fachplanungsträger im Planfeststellungsverfahren, in diese Richtung deuten.184 Insofern wird vertreten, dass „auch rein verkehrstechnische Gesichtspunkte, die auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung keinen Einfluss haben, Anlass für eine Straßenplanung durch Bebauungsplan sein können“.185 Demgegenüber wird – meist ohne die aufgeworfene Frage zu problematisieren – ganz überwiegend davon ausgegangen, dass auch die (isolierte) Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan einer nur städtebaulich zu begründenden Rechtfertigung nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB bedarf.186 Wie sich der Vorschrift des § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB entnehmen lässt,187 gehören zu den für die Siehe oben, Einl., D. So etwa ist Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 472 der Auffassung, dass „spezifische Eigenarten der fachgesetzlichen Planung auch dann erhalten bleiben, wenn die Fachplanung durch Bebauungsplan festgesetzt wird. Sie färben gleichsam auf den Bebauungsplan ab und verleihen den Festsetzungen ein eigenes Aussehen. Der Bebauungsplan übernimmt insoweit – obwohl eigentlich ein Instrument der örtlichen Gesamtplanung – Eigenarten der Projektplanung.“ 185 Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 159. Ähnlich: Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 193 u. § 9 Rn. 475, nach dessen Meinung im Falle der „Fachplanung durch Bebauungsplan“ eine Ausnahme davon besteht, dass die für die Anwendung von § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB maßgeblichen Kriterien solche städtebaulicher Art sein müssen. Ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan soll seine Rechtfertigung vielmehr „in erster Linie aus fachspezifischen Gesichtspunkten“ beziehen. 186 BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 106; BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 249 ff.; BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 64 f.; OVG Münster, Urt. v. 28. 08. 1996 – 11a D 125 / 92.NE –, NVwZ-RR 1997, 686, 687; OVG Münster, Beschl. v. 30. 12. 1997 – 10a D 41 / 95.NE –, BRS 59 (1997), Nr. 2, S. 5; VGH Mannheim, Urt. v. 14. 09. 2001 – 5 S 2869 / 99 –, NVwZ-RR 2002, 638, 639; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 158 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18. 01. 2006 – 2 A 7.05 – (Juris), Rn. 27; VGH München, Urt. v. 28. 06. 2006 – 8 N 06.710 – (Juris), Rn. 30; VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 – (Juris), Rn. 91 f.; BGH, Urt. v. 01. 06. 1978 – III ZR 170 / 76 –, BGHZ 71, 375, 378; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 247; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Juni 2000, Art. 36 Rn. 36; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 46; Durner, Konflikte, S. 238; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 490; Fromm / Fey / Sellmann / Zuck, Personenbeförderungsrecht, § 28 PBefG Rn. 12; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 70 f.; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193; Menke, NVwZ 1999, S. 951; Keilich, NVwZ 2001, S. 1014; Paetow, UPR 1990, S. 325 f.; Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 245. 187 Der Katalog des § 1 Abs. 6 BauGB gibt beispielhaft wieder, was die Gemeinde im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch ihre Bauleitplanung anstreben 183 184

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städtebauliche Entwicklung und Ordnung bedeutsamen Gesichtspunkten auch die Belange des Verkehrs, so dass die Gemeinde (im Rahmen des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB) eine eigene „Verkehrspolitik“ betreiben kann und darf.188 Bei der isolierten Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan kommt den verkehrlichen Belangen dementsprechend eine besondere Bedeutung zu. Ohne Berücksichtigung des Gewichts der Verkehrsbelange wäre eine isolierte Straßenplanung regelmäßig nicht zu verwirklichen.189 Dem steht auch nicht entgegen, dass der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan seine Ermächtigungsgrundlage in dem seine Zulässigkeit jeweils anordnenden Fachplanungsgesetz und nicht im Baugesetzbuch hat, da der Gesetzgeber durch die in den Ersetzungsvorschriften vorgenommene Verweisung auf das Baugesetzbuch klargestellt hat, dass für den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan diejenigen verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Anforderungen gelten sollen, die auch beim „gewöhnlichen“ Bebauungsplan einzuhalten sind.190 Somit muss der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen erforderlich sein; rein verkehrstechnische Gesichtspunkte können ihn demgegenüber nicht rechtfertigen. Bei der isolierten Straßenplanung kommt den Belangen des Verkehrs (mit Bezügen zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung) aber besondere Bedeutung zu, so dass eine Straßenplanung durch Bebauungsplan etwa auch dann i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich sein kann, wenn sie keine Erschließungsfunktion191, sondern (wie etwa eine Ortsumgehungsstraße) nur Entlastungsfunktion hat.192 kann. So zutreffend Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 122. Ähnlich: Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 31 f. 188 BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, NVwZ 1994, 275, 277; BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 251; BVerwG, Urt. v. 07. 06. 2001 – 4 CN 1 / 01 –, NVwZ 2001, 1280, 1281; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 31; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 101; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 41; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 9 BauGB Rn. 41. 189 VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 158 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18. 01. 2006 – 2 A 7.05 – (Juris), Rn. 27; VGH München, Urt. v. 28. 06. 2006 – 8 N 06.710 – (Juris), Rn. 30. Hinzu kommt, dass die Fachplanungsträger erwarten können, dass „ihren Belangen“ durch die Bauleitplanung hinreichend Rechnung getragen wird. Andernfalls hätten sie nämlich von ihrer Widerspruchsbefugnis nach § 7 S. 1 BauGB Gebrauch gemacht. So Ronellenfitsch, VerwArch 90 (1999), S. 585. 190 Vgl. dazu auch Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1357 ff.; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1481; v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 34; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 237 u. Rn. 242; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 204; ders., DVBl. 1998, S. 656; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 471; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 164; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 46; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193. 191 Die Erschließungsfunktion einer Straße ist dabei nicht automatisch schon aus dem Grund zu verneinen, weil es sich bei ihr um ein Projekt gesamtstädtischer oder überörtlicher Planung handelt, denn eine solche Straße kann zugleich der Erschließung eines Gebiets und damit der lokalen Teilplanung dienen. Vgl. BGH, Urt. v. 25. 06. 1959 – III ZR

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

2. Prüfungsmaßstab Bauleitpläne sind i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich, „soweit sie nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich sind.“193 Maßgeblich für die Bestimmung der Planerforderlichkeit ist – was die Planrechtfertigung, also die „Verbotsseite“ des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB anbelangt194 – die Planungskonzeption der Gemeinde.195 Obwohl es sich beim Begriff der „Erforderlichkeit“ um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, dessen Einhaltung nach allgemeinen Grundsätzen an und für sich gerichtlich vollumfänglich überprüfbar sein müsste, ist seine justizielle Kontrollierbarkeit dennoch dadurch eingeschränkt,196 dass die für die Beurteilung der Erforderlichkeit der Bauleitplanung maßgebliche planerische Konzeption der Gemeinde auf dem Gebrauchmachen von planerischer Gestaltungsfreiheit beruht.197 Dementsprechend beschränkt sich die richterliche Rechtskontrolle auf die Überprüfung der Einhaltung der äußeren Grenzen der Gestaltungsfreiheit durch die Gemeinde,198 weswegen das Tatbestandsmerkmal der „Erforderlichkeit“ eine wirksame Schranke der gemeindlichen Planungsbefugnis „praktisch nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen“ darstellt.199 Ursprünglich ist das Erfordernis einer Planrechtfertigung für das Bauleitplanungsrecht aufgestellt und dann später auf das Fachplanungsrecht übertragen worden.200 Bezeichnenderweise wirken einzelne anhand des Fachplanungsrechts ent220 / 57 –, BGHZ 30, 338, 349; BGH, Urt. v. 14. 12. 1978 – III ZR 77 / 76 –, BGHZ 73, 161, 170 f. 192 Menke, NVwZ 1999, S. 951. 193 St. Rspr. Vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 07. 05. 1971 – IV C 76.68 –, DVBl. 1971, 759, 762; BVerwG, Urt. v. 14. 07. 1972 – IV C 8.70 –, E 40, 258, 263; BVerwG, Beschl. v. 11. 05. 1999 – 4 BN 15.99 –, UPR 1999, 352, 352. 194 BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 30 f. Anders kann dies im Falle der „Gebotsseite“ des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB sein. Zur Planungspflicht siehe unten, 6. Kap. A. 195 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 30 f. u. Rn. 39 f.; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, § 3 Rn. 100 ff.; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 33; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 27 f. 196 BVerwG, Urt. v. 12. 12. 1969 – IV C 105.66 –, E 34, 301, 304 f.; Ferner, in: ders. / Kröninger, HK-BauGB, § 1 Rn. 6; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 5. 197 Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 19; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 31. 198 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 185 f.; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 22 ff. 199 BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 157; BVerwG, Urt. v. 22. 01. 1993 – 8 C 46.91 –, E 92, 8, 14 f.; OVG Koblenz, Urt. v. 16. 01. 1985 – 10 C 13 / 84 –, NVwZ 1985, 766, 766; OVG Münster, Beschl. v. 30. 12. 1997 – 10a D 41 / 95.NE –, BRS 59 (1997) Nr. 2, S. 5; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 19; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 24. 200 BVerwG, Urt. v. 14. 02. 1975 – IV C 21.74 –, E 48, 56, 60; Steinberg, NVwZ 1986, S. 812.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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wickelte Anforderungen an die Planrechtfertigung von dort auch wieder auf die Bauleitplanung zurück.201 So hat die Rechtsprechung bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Bebauungsplänen vielfach ebenfalls auf den anlässlich der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer straßenrechtlichen Planfeststellung erstmals aufgestellten Maßstab abgestellt, dass die einzelne Planungsmaßnahme nicht geradezu unausweichlich sein muss, sondern dass es für die Planrechtfertigung ausreicht, wenn das Vorhaben aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit „objektiv erforderlich“ oder – nach einer anderen Formulierung – „vernünftigerweise geboten“ ist.202 Weiterhin steht auch der Planfeststellungsbehörde ein planerischer Gestaltungsspielraum zu,203 so dass der Prüfungspunkt der Planrechtfertigung auch im Fachplanungsrecht überwiegend als Instrument lediglich „gegen grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe“ angesehen wird.204 Ein Unterschied hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs bei der Planrechtfertigung besteht zwischen der Bauleitplanung und der Fachplanung demnach nicht. Die Anlegung unterschiedlicher Prüfungsmaßstäbe wäre im Falle von straßenrechtlicher Planfeststellung und planfeststellungsersetzendem Bebauungsplan als Planungsinstrumenten für im Wesentlichen identische Planungen auch nicht zu rechtfertigen. 3. Planungshorizont in zeitlicher Hinsicht Das Handlungsinstrument der Planung ist typischerweise zukunftsgerichtet205 und bedarf somit vielfach einer prognostischen Einschätzung der künftigen Ver201 Kritisch zur generellen Rückübertragung der Kriterien des Erfordernisses der fachplanungsrechtlichen Planrechtfertigung auf die Bauleitplanung: Ziekow, VerwArch 97 (2006), S. 117. 202 Zur Planfeststellung: BVerwG, Urt. v. 14. 02. 1975 – IV C 21.74 –, E 48, 56, 60 f.; BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 118 f.; BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 130; OVG Berlin, Urt. v. 05. 09. 1986 – OVG 2 A 1.85 –, ZfBR 1986, 290, 291. Zum Bebauungsplan: BVerwG, Urt. v. 22. 01. 1993 – 8 C 46.91 –, E 92, 8, 15; BVerwG, Urt. v. 06. 06. 2002 – 4 CN 4.01 –, E 116, 296, 303; VGH Mannheim, Urt. v. 14. 09. 2001 – 5 S 2869 / 99 –, NVwZ-RR 2002, 638, 639; VGH Mannheim, Urt. v. 19. 09. 2002 – 8 S 2228 / 01 –, BauR 2003, 1343, 1343; VGH Mannheim, Urt. v. 30. 04. 2004 – 8 S 1374 / 03 –, BauR 2005, 57, 58 f.; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 158; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18. 01. 2006 – 2 A 7.05 – (Juris), Rn. 27; VGH München, Urt. v. 28. 06. 2006 – 8 N 06.710 – (Juris), Rn. 30. 203 Siehe oben, 1. Kap. B. I. Genauso wie Maßstab der Planrechtfertigung bei der Bauleitplanung die planerische Konzeption der Gemeinde ist, kommt es bei der Fachplanung auf die planerische Konzeption des zuständigen Fachplanungsträgers an. So Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 48 u. Rn. 52. 204 BVerwG, Urt. v. 11. 07. 2001 – 11 C 14.00 –, E 114, 364, 372; VGH Mannheim, Urt. v. 26. 11. 1981 – 5 S 448 / 81 –, VBlBW 1982, 202, 205; OVG Koblenz, Urt. v. 05. 08. 2004 – 1 A 11787 / 03 –, NuR 2005, 53, 54; Stüer, Handbuch, Rn. 3951; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 49; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 586. Kritisch: Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 34 sowie Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 29.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

hältnisse. Je weiter eine Prognose in die Zukunft reicht, umso größer wird die Gefahr, dass sich die Umstände und Gegebenheiten im Einzelfall tatsächlich anders entwickeln als in der Prognose angenommen.206 Nicht zuletzt aus diesem Grund dürfen Planungsentscheidungen nicht von Erwägungen getragen sein, die so weit in die Zukunft reichen, dass sich realistischerweise nicht (mehr) abschätzen lässt, ob die Planung jemals verwirklicht werden wird oder nicht. Dementsprechend wird eine Planung, die im Zeitpunkt der Planungsentscheidung207 – wegen des Entgegenstehens tatsächlicher oder rechtlicher Hindernisse – nicht realisierungsfähig erscheint, als nicht erforderlich angesehen; ihr fehlt es an der notwendigen Rechtfertigung.208 Dies gilt für Bebauungspläne und Planfeststellungsbeschlüsse gleichermaßen. In Anbetracht der strukturellen Unterschiede und Zielsetzungen von städtebaulicher Gesamtplanung einerseits und Fachplanung andererseits ist es jedoch ebenso verständlich wie konsequent, dass hinsichtlich des der jeweiligen Planung zugrunde liegenden zeitlichen Realisierungshorizonts Unterschiede bestehen – und auch bestehen dürfen.209 Während bei „gewöhnlichen“ Bebauungsplänen ein Zeitraum von zehn Jahren, in dem die Gemeinde dessen (Teil-)Realisierung für ausgeschlossen hielt, in der Rechtsprechung als zu kurz angesehen wurde für die Annahme eines dauerhaften Realisierungshindernisses,210 wurde ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB im 205 Dies wird deutlich anhand der Aussage des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine bauleitplanerische Regelung nicht nur dann erforderlich ist, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schafft, die es ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 11. 05. 1999 – 4 BN 15.99 –, UPR 1999, 352, 353; BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 65. 206 In diese Richtung auch BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128 f. 207 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 159; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 11. 2004 – 5 S 1063 / 04 –, UPR 2005, 118, 118; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 58. Nachträgliche Entwicklungen haben indes keine Auswirkungen auf das Vorliegen der Planrechtfertigung. Vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 387; VGH Mannheim, Urt. v. 09. 06. 2005 – 3 S 1545 / 04 –, VBlBW 2005, 473, 476. 208 Fehlende Erforderlichkeit einer „Vorratsplanung“: BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; BVerwG, Urt. v. 22. 01. 1993 – 8 C 46.91 –, E 92, 8, 15 f.; BVerwG, Beschl. v. 11. 05. 1999 – 4 BN 15.99 –, UPR 1999, 352, 353; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 11. 2004 – 5 S 1063 / 04 –, UPR 2005, 118, 118; VGH München, Urt. v. 25. 10. 2005 – 25 N 04.642 –, BayVBl. 2006, 601, 601 f.; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 36. 209 In diese Richtung auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 16. 03. 2004 – 1 ME 14 / 04 –, NVwZ 2004, 1136, 1137. 210 VGH Mannheim, Beschl. v. 22. 04. 1998 – 3 S 2241 / 97 –, BRS 60 (1998) Nr. 14, S. 49.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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Falle von Bebauungsplänen angenommen, deren Verwirklichung im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses in erst mehr als zwanzig Jahren denkbar erschien.211 Demgegenüber hat die Rechtsprechung den zeitlichen Planungshorizont der Planfeststellungsbehörde in Anbetracht der bestehenden „Befristungsregelungen“ des Fachplanungsrechts (wie etwa § 17c Nr. 1 FStrG) enger gezogen, indem sie den genannten Zeitrahmen zur Beurteilung der Planrechtfertigung herangezogen hat.212 Diesen der straßenrechtlichen Planfeststellung zugrunde zu legenden zeitlichen Planungshorizont hat das Bundesverwaltungsgericht nun auch bei der unter Planrechtfertigungsgesichtspunkten erfolgten Überprüfung eines isolierten213 planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans herangezogen.214 Der Grund für die Übertragung des fachplanungsrechtlichen Maßstabs auf den isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan ist darin zu sehen, dass aus Sicht eines planbetroffenen Eigentümers kein Unterschied besteht, ob sein Grundstück im Wege der Planfeststellung oder durch einen Bebauungsplan für eine Straßentrasse in Anspruch genommen wird. Setzt die Gemeinde im Bebauungsplan als zulässige Grundstücksnutzung eine öffentliche Verkehrsfläche fest, die der Grundeigentümer in 211 VGH München, Urt. v. 03. 03. 2003 – 15 N 02.593 –, BauR 2003, 1691, 1693; OVG Lüneburg, Beschl. v. 16. 03. 2004 – 1 ME 14 / 04 –, NVwZ 2004, 1136, 1136 f.; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 26. Kritisch insoweit Ziekow, VerwArch 97 (2006), S. 134. 212 Noch zu § 18b Abs. 2 FStrG a. F. bzw. zu § 17 Abs. 7 S. 1 FStrG a. F., denen die Regelung des § 17c Nr. 1 FStrG (von der Länge der vorgesehenen Geltungsdauer einmal abgesehen) entspricht: BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558; zu § 75 Abs. 4 VwVfG: VGH Mannheim, Urt. v. 02. 11. 2004 – 5 S 1063 / 04 –, UPR 2005, 118, 118. Die durch das InfraStrPlanVBeschlG bewirkte Verlängerung der primären Geltungsdauer fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse dürfte zur Konsequenz haben, dass der Realisierungshorizont insoweit künftig bei 15 Jahren liegen wird. Vgl. Schütz, VBlBW 2007, S. 445 f. 213 Hinsichtlich des ein Straßenbauvorhaben integrierenden Bebauungsplans verbleibt es bei der Beurteilung der fraglichen Verkehrsflächenfestsetzungen unter Planrechtfertigungsgesichtspunkten dagegen bei dem Maßstab, der auch zur Überprüfung eines „gewöhnlichen“ Bebauungsplans herangezogen wird. Vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857; Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 85. 214 BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857; BVerwG, Beschl. v. 14. 06. 2007 – 4 BN 21 / 07 – (Juris), Rn. 4. Zwar will das Bundesverwaltungsgericht „wegen der Offenheit des Tatbestandsmerkmals der „Erforderlichkeit“ in § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB ( . . . ) die (damals maßgebliche – Anm. des Verf.) Zehn-Jahres-Frist des Straßenrechts nicht als strikte Grenze für den Prognosezeitraum, innerhalb dessen die Realisierung des Straßenbauvorhabens nicht ausgeschlossen sein darf“, verstanden wissen, „sondern (scil. nur) als Orientierungshilfe, die je nach den Umständen des Einzelfalls ein maßvolles Hinausschieben des Zeithorizonts zulässt.“ Die Planungspraxis wird sich jedoch im Regelfall an dieser Frist zu orientieren haben. Davon gehen wohl auch v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 34 sowie Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87 aus. Ganz in diesem Sinne VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 – (Juris), Rn. 94 (Planungshorizont von ungefähr 13 Jahren angenommen wegen der baden-württembergischen Besonderheiten des § 38 Abs. 2 S. 1 StrG BW). Vgl. zum zeitlichen Planungshorizont eines Bebauungsplans weiterhin auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 16. 03. 2004 – 1 ME 14 / 04 –, NVwZ 2004, 1136, 1137.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

seiner Person ebenso wenig verwirklichen kann wie im Falle einer straßenrechtlichen Planfeststellung, müssen die Erwägungen, die der Anwendung des zeitlich kürzeren Planungshorizonts im Fachplanungsrecht zugrunde liegen,215 auch beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan gelten. 4. Reichweite der Ersetzungswirkung des (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplans Angesichts dessen, dass die straßenrechtliche Planfeststellung das für die isolierte Straßenplanung typische Planungsinstrument darstellt, könnte einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan weiterhin die nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderliche Planrechtfertigung fehlen,216 wenn der Anwendungsbereich des Planungsinstruments Bebauungsplan – was die Straßenplanung anbelangt – räumlich auf bebaute oder zu bebauende217 Teile des Gemeindegebiets beschränkt ist.218 Die Städtebauplanung als grundsätzlich allzuständige Gesamtplanung schließt die Planung von Verkehrswegen mit ein. Diese Straßenplanung kann räumlich jedoch nur insoweit ausgedehnt werden, als sie der örtlichen Gemeinschaft zu dienen bestimmt ist.219 Dieser Erkenntnis folgend könnte man annehmen, dass der Verwaltung ein freies Wahlrecht zwischen den Planungsinstrumenten des Bebauungsplans und der straßenrechtlichen Planfeststellung nur für die im Eigentum der Gemeinde stehenden Straßen aufgrund ihrer Erschließungsfunktion im weitesten Sinne sowie für Ortsdurchfahrten von Fernverkehrsstraßen zusteht. Dies hätte im Umkehrschluss zur Folge, dass der Verwaltung die Wahl zwischen den Planungs215 Die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ (wie etwa § 17c Nr. 1 FStrG) tragen „zum einen der Tatsache Rechnung, dass mit zunehmendem zeitlichen Abstand vom Zeitpunkt der planerischen Entscheidung deren tatsächliche und rechtliche Grundlagen stetig zweifelhafter werden können. ( . . . ) Zum anderen wächst die Unsicherheit der planbetroffenen Eigentümer, ob ihre Grundstücke zur Verwirklichung des Vorhabens (tatsächlich) benötigt werden.“ BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128 f. sowie BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558. 216 Vgl. zu § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB in der zu erörternden Konstellation: Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 76 f.; Menke, NVwZ 1999, S. 951; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 490. 217 Freilich nicht nur mit einem Straßenbauvorhaben. 218 Die Frage, inwieweit die Gemeinde Straßenfestsetzungen auch außerhalb der geschlossenen Ortslage durch isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan treffen darf, ist in Literatur und Rechtsprechung umstritten und wird üblicherweise unter den Stichworten „unbeschränktes Wahlrecht der Gemeinde zwischen Planfeststellung und planfeststellungsersetzendem Bebauungsplan“ bzw. „Räumliche Reichweite der Ersetzungswirkung des Bebauungsplans“ diskutiert. So z. B. Schlarmann, Verhältnis, S. 241 ff.; Fickert, BauR 1974, S. 237 ff. 219 Vgl. dazu 1. Kap. B. III. 1. u. XII. sowie Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 13; Fickert, BauR 1988, S. 682; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193.

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instrumenten in all denjenigen Fällen versagt bliebe, in denen es sich um die Planung von Straßen außerhalb der geschlossenen Ortslage handelt, also bei Straßen, die nicht im Wesentlichen der Aufnahme des Ortsverkehrs bzw. des Ortsdurchfahrtsverkehrs dienen.220 Für diese Sicht der Dinge und damit gegen ein uneingeschränktes Wahlrecht der Verwaltung zwischen den für eine Straßenplanung grundsätzlich zur Verfügung stehenden Planungsinstrumenten könnte auch der Umstand sprechen, dass durch die Planung einer Bundesfernstraße durch die Gemeinde die planungsrechtssystematisch erforderliche Abgrenzung zwischen örtlicher Gesamtplanung und überörtlicher Fachplanung, deren besondere Stellung in § 38 S. 1 BauGB zum Ausdruck kommt, verwischt werden und die Planung dem auf die Ortsebene beschränkten Auftrag der Städtebauplanung widersprechen könnte.221 Eine derartige – über das Erfordernis einer Planrechtfertigung nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB hinausgehende – Einschränkung des Wahlrechts der Verwaltung lässt sich den einschlägigen Normen jedoch nicht entnehmen,222 so dass zu untersuchen ist, ob eine solche vom Gesetzgeber bezweckt war oder aus sonstigen Gründen zwingend geboten ist. Zunächst einmal wird sich kaum bestreiten lassen, dass eine Ortsumgehungsstraße gerade auch der örtlichen Gemeinschaft dienen kann,223 was selbst dann gilt, wenn sie im Außenbereich verläuft und an Straßen des überörtlichen Verkehrs angebunden ist oder wenn sie sogar selbst eine Fernverkehrsstraße darstellt.224 Die bloße Kategorisierung einer Straße als Fernverkehrsstraße oder als Bundesfernstraße vermag daran nichts zu ändern,225 was sich wiederum aus der Formulierung des § 1 Abs. 1 S. 1 FStrG226 schließen lässt. Zudem könnte es in der Praxis leicht 220 So Brohm, Staatliche Straßenplanung, S. 42; Fickert, BauR 1974, S. 238; Fickert, Straßenrecht NW, § 38 Rn. 34. 221 So Fickert, BauR 1988, S. 683; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 14. 222 Sedes materiae ist in diesem Zusammenhang § 17b Abs. 2 FStrG und die diesem entsprechenden Vorschriften der Landesstraßengesetze. Auf das Fehlen einer ausdrücklichen Einschränkung des Wahlrechts weisen das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 05. 06. 1992 – 4 NB 21.92 –, ZfBR 1992, 235, 237) sowie Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 233; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 462 und Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 38 Rn. 36 hin. 223 VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 – (Juris), Rn. 92 a. E.; Menke, NVwZ 1999, S. 951; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 192 f. 224 Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 187; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 77; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 247; Stüer / Probstfeld, Die Planfeststellung, Rn. 383; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 70; ein ähnlicher Sachverhalt lag BVerwG, Urt. v. 18. 10. 1985 – 4 C 21.80 –, ZfBR 1986, 41 ff. zugrunde. 225 Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1354 f. A. A.: Fickert, BauR 1988, S. 682. 226 § 1 Abs. 1 S. 1 FStrG: „. . . und einem weiträumigen Verkehr . . . zu dienen bestimmt . . .“

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

zu Unklarheiten kommen, ob und welche Straßenabschnitte einer Bebauungsplanung zugänglich sind und welche Abschnitte einem (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren vorbehalten bleiben müssten.227 Weiterhin spricht auch der pauschale Verweis des § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG auf § 9 BauGB sowie die Darstellungsmöglichkeit von überörtlichen Verkehrsflächen im Flächennutzungsplan (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 Var. 1 BauGB) und das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB dafür, dass die Gemeinden grundsätzlich Verkehrsflächen jeder Art durch Bebauungsplan festsetzen können.228 Dann aber ist es nur konsequent, alle festsetzungsfähigen Verkehrsflächen an der Ersetzungswirkung des § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG teilhaben zu lassen.229 Schließlich hat der Gesetzgeber selbst den Bebauungsplan in § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG als Planungsinstrument – sogar für die Planung von Bundesfernstraßen – ausdrücklich vorgesehen und in § 17b Abs. 2 S. 2 FStrG die Möglichkeit einer Änderungs- oder Ergänzungsplanfeststellung geschaffen. Daraus ergibt sich, dass für eine einschränkende Auslegung des § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG sowie des § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB dahingehend, dass sich eine isolierte Straßenplanung nicht auch auf klassifizierte Straßen außerhalb der Ortsdurchfahrten beziehen darf, weder eine sachliche noch eine systematische Rechtfertigung besteht.230 Dieses Ergebnis lässt sich untermauern durch die §§ 2 Abs. 3 Nr. 3 Var. 2, 17 UVPG i. V. m. Nr. 14.3 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 S. 1 UVPG, wonach auch Bebauungspläne für den Bau einer Bundesautobahn einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfen.231 Weiterhin enthalten weder die Gesetzesmaterialien zu § 17 Abs. 3 FStrG in der Ursprungsfassung, noch in der durch § 183 Nr. 2 BBauG geänderten Fassung einen Anhaltspunkt für eine Einschränkung der Verwaltung im Hinblick auf die Wahl des Straßenplanungsinstruments.232 Der Gesetzgeber hat vielmehr das Problem der Konkurrenz zwischen dem Bundesbaugesetz und dem Bundesfernstraßengesetz im Allgemeinen und zwischen dem Bebauungsplan und der straßenrechtlichen Planfeststellung im Besonderen gesehen. Wenn er gleichwohl den Bebauungsplan als Mittel isolierter (Fern-)Straßenplanung nicht ausgeschlossen hat, deutet dies auf seinen Willen hin, beide – im durch die erforderliche Planrechtfertigung gesteckten Rahmen – unbeschränkt nebeneinander zuzulassen.233

Schlarmann, Verhältnis, S. 243. Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 41; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 21; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 208. A. A.: Fickert, BauR 1988, S. 683 f. 229 Schlarmann, Verhältnis, S. 243. 230 Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.21. 231 Siehe dazu unten, 1. Kap. B. X. sowie Appold, in: Hoppe, UVPG, § 2 Rn. 77 f. und Dienes, in: Hoppe, UVPG, Anlage 1 UVPG, Rn. 84. 232 Schlarmann, Verhältnis, S. 242 f. 233 BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 157. 227 228

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5. Erfordernis qualifizierter Mitwirkung des Straßenbaulastträgers bei der Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan Fraglich ist im Hinblick auf die i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB notwendige städtebauliche Erforderlichkeit eines Bebauungsplans – soweit dieser planfeststellungsersetzend ist – weiterhin, ob an diesem der zuständige Straßenbaulastträger in qualifizierter Art und Weise dergestalt mitwirken muss, dass die planende Gemeinde mit ihm das Einvernehmen über die konkrete Planung herzustellen hat bzw. dessen nachträgliche Zustimmung einholen muss. Unproblematisch hinsichtlich § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB ist jedenfalls der Fall, dass die Gemeinde selbst die Trägerin der Straßenbaulast – etwa gemäß § 5 Abs. 2 FStrG234 – ist.235 Anerkannt ist aber, dass die Gemeinde grundsätzlich auch in dem Fall, dass sie nicht selbst die Trägerin der Straßenbaulast ist, (Bundesfern-)Straßen planen und gestalten darf.236 In einem solchen Fall stellt sich die soeben aufgeworfene Frage dagegen umso mehr. Von der Rechtsfolge her betrachtet ist klar, dass ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB mit der Folge der Unwirksamkeit des dann nicht erforderlichen Bebauungsplans vorliegen muss, sofern eine Verpflichtung der Gemeinde besteht, den zuständigen und von ihr verschiedenen Straßenbaulastträger bei der Aufstellung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans in genannter Art und Weise qualifiziert zu beteiligen und diese Beteiligung unterblieben ist.237 Einer städtebaulichen Planung fehlt nämlich die Planrechtfertigung, wenn sie aus kompetenzrechtlichen oder sonstigen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen keine Aussicht auf Verwirklichung hat.238 Zu untersuchen ist also, ob ein entsprechend qualifiziertes Mitwirkungserfordernis des Straßenbaulastträgers besteht. Gegen das Bestehen einer qualifizierten Mitwirkungspflicht im genannten Sinne und damit gegen einen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB für den Fall, dass der Mitwirkungspflicht nicht entsprochen wurde, könnte zunächst der Wortlaut des 234 Entsprechende Länderregelungen: § 43 StrG BW; Art. 42 f. BayStrWG; § 7 BerlStrG; § 11 BremLStrG; § 12 HWG; § 41 HStrG; § 43 NStrG; §§ 43 f. StrWG NRW; § 12 LStrG RPf; etc. 235 BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 250; VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 – (Juris), Rn. 93; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1354; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Apr. 2001, Art. 38 Rn. 266; Ramsauer, NuR 1990, S. 350; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 17. 236 Durner, Konflikte, S. 245; Paetow, UPR 1990, S. 325; Menke, NVwZ 1999, S. 952. 237 BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 249 f.; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 71; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 36 ff.; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 46; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.22; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193 f.; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Apr. 2001, Art. 38 Rn. 266; Menke, NVwZ 1999, S. 952. 238 Vgl. zu § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB in der zu erörternden Konstellation: VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 – (Juris), Rn. 93 sowie Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193 f.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

§ 17b Abs. 2 S. 1 FStrG sprechen. Er knüpft die Ersetzung der straßenrechtlichen Planfeststellung durch einen Bebauungsplan an keine besonderen Voraussetzungen wie etwa ein Einvernehmens- oder Zustimmungserfordernis.239 Dies war nicht immer so. Die Ursprungsfassung des § 17 Abs. 3 FStrG 1953 enthielt einen Passus, wonach die „unter Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast aufgestellten oder von diesen nachträglich anerkannten Fluchtlinienpläne, Bebauungspläne oder anderen förmlich festgestellten städtebaulichen Pläne“ eine ansonsten erforderliche Planfeststellung zu ersetzen vermochten. Unter Geltung der damaligen Fassung des § 17 Abs. 3 FStrG bestanden angesichts des klaren Wortlauts der Regelung keine Zweifel am Erfordernis einer qualifizierten Mitwirkung des Straßenbaulastträgers.240 Diese Einschränkung ist jedoch – im Gegensatz zur Regelung des § 9 Abs. 7 FStrG, bei der dieses Erfordernis fortbesteht – durch § 183 Nr. 2 BBauG 1960 gestrichen worden. Der Gesetzgeber des Bundesbaugesetzes 1960 hielt die Regelung für entbehrlich, weil die Beteiligung von Behörden und Trägern öffentlicher Belange am Bauleitplanungsverfahren fortan einheitlich nach Maßgabe des damals neuen § 2 Abs. 5 BBauG 1960241 erfolgen sollte.242 Eine gesonderte Stellung des Straßenbaulastträgers im Beteiligungsverfahren ist in den Vorschriften über das Bauleitplanungsverfahren nicht mehr vorgesehen, woraus man schließen könnte, dass ein qualifiziertes Mitwirkungserfordernis des Straßenbaulastträgers bei der gemeindlichen Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan rein rechtlich gesehen nicht mehr besteht.243 Verneint man dementsprechend eine Zustimmungspflicht des Trägers der Straßenbaulast aus Rechtsgründen, darf dies dennoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass dessen Belangen im Rahmen der Behördenbeteiligung jedenfalls schon aus dem Grund ein besonderes (faktisches) Gewicht zukommt, da er bei planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen, die seinen Vorstellungen nicht entsprechen, eine Änderungs- oder eine Ergänzungsplanfeststellung durchführen kann (vgl. § 17b Abs. 2 S. 2 FStrG).244 Die Möglichkeit der Durchführung einer Änderungs- oder Ergänzungsplanfeststellung zeigt, dass der Straßenbaulastträger an die Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans nicht gebunden ist. Ist bereits bei Erlass des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans absehbar, dass der zuständige StraSchlarmann, Verhältnis, S. 237. Vgl. etwa Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 1. Aufl. 1954, § 17 Rn. 6 sowie Schlarmann, Verhältnis, S. 239. 241 Heute: § 4 BauGB. 242 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbaugesetz 1960, BT-Drs. 3 / 336, S. 62 u. S. 120. Vgl. dazu Knaup / Ingenstau, BBauG, § 183 Rn. 2; Schlarmann, Verhältnis, S. 239 f. 243 BVerwG, Urt. v. 18. 10. 1985 – 4 C 21.80 –, ZfBR 1986, 41, 42; Schlarmann, Verhältnis, S. 239; Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 245. 244 Schlarmann, Verhältnis, S. 240 f.; Paetow, UPR 1990, S. 326. Durch die Regelung des § 17b Abs. 2 S. 2 FStrG wird sichergestellt, dass der Bund und die Auftragsverwaltungsbehörden im Falle von Planungskonflikten ihre planerische Konzeption ggf. auch gegen den Willen der Länder und Kommunen durchsetzen können. So Durner, Konflikte, S. 245 f. 239 240

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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ßenbaulastträger eine Änderungsplanfeststellung durchführen wird, stehen der Verwirklichung des Bebauungsplans unüberwindliche rechtliche Hindernisse entgegen,245 was nach allgemeinen Grundsätzen dazu führt, dass der Planung die nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderliche Rechtfertigung fehlt.246 Dementsprechend wird die qualifizierte Mitwirkung des Straßenbaulastträgers bei der gemeindlichen Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan trotz der (weitgehenden247) Abschaffung derjenigen Regelungen, die eine solche expressis verbis vorgeschrieben haben, de lege lata (aus Rechtsgründen) dennoch überwiegend für erforderlich gehalten.248 Dafür spricht auch der Umstand, dass die Streichung der Regelungen über die Mitwirkungspflicht des Straßenbaulastträgers im Zusammenhang mit der Einführung der Vorschriften über die Beteiligung von Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange erfolgt ist, ohne dass der Gesetzgeber damit eine Änderung der bestehenden Rechtslage bezweckt hat.249 Dass eine qualifizierte Mitwirkung des Straßenbaulastträgers erforderlich ist, zeigt sich schließlich auch daran, dass die Gemeinde diesem eine Straße nicht gegen seinen Willen aufzwingen darf,250 denn der Straßenbaulastträger muss die Straße auf seine Kosten errichten, und ihm fallen später auch die Unterhaltungskosten an.251 Eine Ausnahme von dem Zustimmungserfordernis besteht lediglich in dem Fall, dass die Gemeinde einen Bebauungsplan zur Sicherung der Trasse einer Bundesfernstraße aufgestellt hat, welche sie als Alternative zu einer in einem straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren in Aussicht genommenen oder festgestellten Trasse bevorzugt.252 Für den Normalfall verbleibt es aber dabei, dass die Ge245 Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 236; Kauch / Roer, Bauleitplanung, S. 139 f. 246 BVerwG, Beschl. v. 25. 08. 1997 – 4 NB 12 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 162, 163; BVerwG, Urt. v. 30. 01. 2003 – 4 CN 14.01 –, E 117, 351, 353; BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 387; VGH Mannheim, Urt. v. 14. 09. 2001 – 5 S 2869 / 99 –, NVwZ-RR 2002, 638, 639; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 7b. 247 In Bayern und Berlin bestehen derartige Regelungen fort. Vgl. Art. 38 Abs. 3 S. 1 i. V. m. Art. 23 Abs. 3 BayStrWG und § 20 Abs. 4 S. 1 BerlStrG. Vgl. weiterhin auch § 41 Abs. 1 u. Abs. 2 i. V. m. § 28 Abs. 3 S. 1 PBefG. 248 Vgl. etwa VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 – (Juris), Rn. 93 f. u. Rn. 97; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 71; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 224 f.; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 46. 249 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbaugesetz 1960, BT-Drs. 3 / 336, S. 62 u. S. 120. Dementsprechend wird vertreten, dass das in der Ursprungsfassung des § 17 Abs. 3 FStrG enthaltene Mitwirkungserfordernis des Straßenbaulastträgers ohnehin nur deklaratorischen Charakter gehabt habe. So Knaup / Ingenstau, BBauG, § 183 Rn. 2 und Fickert, BauR 1974, S. 151 u. S. 239. 250 BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 250; VGH München, Urt. v. 08. 08. 2001 – 8 N 00.690 –, BayVBl. 2002, 495, 496; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 71; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 236; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 46. 251 Für Bundesfernstraßen vgl. § 3 Abs. 1 S. 1 FStrG. Vgl. auch Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 171.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

meinde den Straßenbaulastträger bei einer Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan in qualifizierter Art und Weise beteiligen muss.253 Von dessen (übereinstimmenden oder entgegenstehenden) Planungsvorstellungen erlangt sie bei dessen Beteiligung im Rahmen der Behördenbeteiligung nach § 4 BauGB Kenntnis. Soweit sich die Planungsvorstellungen des Straßenbaulastträgers zu diesem Zeitpunkt noch nicht verfestigt haben, kann er dem Bebauungsplan auch nachträglich noch zustimmen.254 Insofern ist es nicht notwendig, dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits alle zur Umsetzung der Straßenplanung erforderlichen Absprachen verbindlich in Form einer Verwaltungsvereinbarung getroffen worden sind. Vielmehr genügt es zur Wahrung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB, wenn die Gemeinde ihre Straßenplanung einer vorausschauenden Beurteilung dahingehend unterzogen hat, ob mit dem Abschluss der notwendigen Vereinbarung mit dem zuständigen Straßenbaulastträger über den Straßenbau mit hinreichend großer Wahrscheinlichkeit gerechnet werden kann.255 6. Zulässigkeit einer gemeindlichen Alternativtrassenplanung durch Bebauungsplan Fraglich ist hinsichtlich der städtebaulichen Erforderlichkeit i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB weiterhin, ob eine Gemeinde ein Bebauungsplanverfahren zur Sicherung der Trasse einer Bundesfernstraße einleiten darf, die sie als Alternative zu einer im straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren in Aussicht genommenen oder bereits planfestgestellten Trasse bevorzugt. Dies ist im Allgemeinen zu verneinen,256 insbesondere dann, wenn die andere Trasse bereits bestandskräftig planfestgestellt ist.257 Ausnahmsweise kann jedoch 252 Vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 10. 1985 – 4 C 21.80 –, E 72, 172, 174. Zur ausnahmsweise gegebenen Zulässigkeit einer gemeindlichen Alternativtrassenplanung siehe sogleich, 1. Kap. B. III. 6. Im genannten Fall ist es ausnahmsweise gerechtfertigt, dass die Gemeinde ihre Planung auch ohne Einvernehmenserteilung durch den Träger der Straßenbaulast betreiben darf, denn die Alternativtrassenplanung entspricht gerade auch seinem Interesse, wenn die planfestgestellte Trasse – aus welchen Gründen auch immer – nicht verwirklicht werden und er somit auf eine fortgeschrittene Planung zurückgreifen kann. I. E. ebenso: Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.22. 253 So die h. M.: BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 250; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 156; OVG Münster, Urt. v. 10. 08. 2000 – 7a D 162 / 98.NE –, BauR 2001, 201, 202 f.; OLG München, Urt. v. 05. 07. 2002 – U 1 / 02 Bau –, NVwZ-RR 2003, 340, 341; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 203; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 38 Rn. 30; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 51; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 88. 254 Kauch / Roer, Bauleitplanung, S. 139 f. 255 Hofmeister, Bauleitplanung, S. 194; Menke, NVwZ 1999, S. 952. 256 Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 77; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 247; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.1; Menke, NVwZ 1999, S. 952.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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die Aufstellung eines Bebauungsplans zur Trassensicherung für eine Bundesfernstraße zulässig sein.258 In einer Situation, in der die Realisierung einer von der Gemeinde verfolgten Alternativplanung trotz eines anderweitigen Planfeststellungsbeschlusses noch möglich erscheint, ist die Aufstellung eines Bebauungsplans zur Sicherung der Flächen dieser alternativen Trasse rechtlich nicht zu beanstanden. Eine solche Planung ist i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich zur Ordnung der städtebaulichen Entwicklung, solange die Prognose über die Realisierbarkeit der Planung nicht erschüttert ist. Eine gemeindliche Alternativtrassenplanung kommt also ausnahmsweise dann in Betracht, wenn sie zu dem Zweck betrieben wird, im Falle des Scheiterns der staatlichen Straßenplanung – etwa durch Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses durch ein verwaltungsgerichtliches Urteil – als „Auffangplanung“ zu dienen. Denn damit muss die Planung einer (unstreitig) notwendigen Straßenbaumaßnahme nicht wieder beim Nullpunkt anfangen. Vielmehr kann die Straßenbauverwaltung ohne großen zeitlichen und personellen Aufwand auf eine bereits fortgeschrittene Planung zurückgreifen.259 In jedem Fall aber ist die Erforderlichkeit einer gemeindlichen Alternativtrassenplanung besonders sorgfältig zu prüfen. Festsetzungen eines Bebauungsplans, mit denen Flächen für künftige Planungen freigehalten werden sollen, sind nämlich verstärkt dem Risiko ausgesetzt, wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB unwirksam zu sein, da (auch) sie keine „Vorrats-“ oder „Übermaßplanung“ darstellen dürfen.260 257 Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 245; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2000, § 1 Rn. 38; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 467. A. A. insoweit Menke, NVwZ 1999, S. 953. 258 BVerwG, Urt. v. 18. 10. 1985 – 4 C 21.80 –, E 72, 172 ff.; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 26 a. E.; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 236; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 280. Der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lag folgende besondere Sachverhaltskonstellation zugrunde: Die Linienführung für den Ausbau einer durch das Gebiet der später eine Alternativtrassenplanung betreibenden Gemeinde verlaufenden Bundesstraße war jahrelang höchst umstritten gewesen. Es waren insbesondere zwei Alternativtrassen erörtert worden, die sog. „Rheinuferalternative“ und die sog. „Nordumgehung“. Der zuständige Minister hat schließlich für die „Rheinuferalternative“ ein Planfeststellungsverfahren eingeleitet; diese Alternative wurde dann am 26. 09. 1974 planfestgestellt. Die Gemeinde hatte sich dagegen für die „Nordumgehung“ eingesetzt und den Beschluss gefasst, für diese Alternativtrasse einen Bebauungsplan aufzustellen. Das rechtliche Schicksal der im Planfeststellungsbeschluss festgelegten Trasse blieb aber weiterhin ungewiss. Der Planfeststellungsbeschluss für die „Rheinuferalternative“ ist dann durch Beschluss vom 30. 03. 1976 wieder aufgehoben worden. 259 Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.22. Noch weitergehend wird die gemeindliche Alternativtrassenplanung zum Teil sogar bereits dann für zulässig erachtet, wenn die Fachplanung die städtebaulichen Belange nicht oder nicht hinreichend berücksichtigt hat und es deshalb geboten sei, die von der Gemeinde für ihre alternative Planung in Betracht gezogenen Flächen zu sichern. So Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 245. 260 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; BVerwG, Urt. v. 24. 09. 2003 – 9 A 69 / 02 –, NVwZ 2004, 340, 341; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 36; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 1 Rn. 17.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

IV. Abwägungsgebot 1. Allgemeines In der Abwägung kommt der Wesensgehalt einer jeden Planung zum Ausdruck, die einen Ausgleich oder Kompromiss zwischen den verschiedenen von ihr berührten, vielfach gegenläufigen Belangen erfordert.261 Das Abwägungsgebot stellt ein allen rechtsstaatlichen Planungen gemeinsames Strukturmerkmal dar, das unabhängig von einer gesetzlichen Normierung allgemein gilt.262 Einfachgesetzlich hat das Abwägungsgebot für die bundesrechtliche straßenrechtliche Planfeststellung in § 17 S. 2 FStrG, für die Bauleitplanung in § 1 Abs. 7 BauGB seine Kodifizierung erfahren. In seiner rechtlichen Grundstruktur unterscheidet sich das Abwägungsgebot, dem die Gemeinde als grundsätzlicher Trägerin der Bauleitplanung unterliegt, nicht entscheidend von den Anforderungen an eine gerechte Abwägung, an denen sich der Planungsträger in der Fachplanung auszurichten hat.263 Die Befugnis zur Planung schließt einen mehr oder weniger ausgedehnten Spielraum an Gestaltungsfreiheit ein und muss das auch tun, weil Planung ohne Gestaltungsfreiheit ein Widerspruch in sich wäre. Die Abwägung ist Ausdruck dieser Gestaltungsfreiheit. Wenn dem Abwägungsgebot eine die Gestaltungsfreiheit begrenzende Wirkung beigemessen wird, ist das kein Widerspruch, da mit diesem Gebot nur bestimmte äußere Schranken aufgestellt werden, innerhalb derer sich die Planung mit ihren Wertungen und Entscheidungsspielräumen zu vollziehen hat. Ob eine Planung auf einer gerechten Abwägung der von ihr berührten öffentlichen und privaten Belange beruht, unterliegt dementsprechend einer nur eingeschränkten, nach der sog. „Abwägungsfehlerlehre“ erfolgenden gerichtlichen Kontrolle.264 Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet.265 261 BVerwG, Urt. v. 14. 02. 1975 – IV C 21.74 –, E 48, 56, 59 u. 63; BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 116 f. u. 122 f. 262 BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 123; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 186; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 89; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 179; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 32; Sendler, DVBl. 2005, S. 662. 263 BVerwG, Urt. v. 14. 02. 1975 – IV C 21.74 –, E 48, 56, 63; BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, Vorb. §§ 16-17a Rn. 34 ff.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 32 ff., S. 58 u. S. 155 f.; Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 79; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand 1 / 2002, Buchst. B, § 28, S. 8; Stüer, UPR 1998, S. 414. 264 Vgl. dazu Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 93; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 185. 265 BVerwG, Urt. v. 05. 07. 1974 – IV C 50.72 –, E 45, 309, 315; BVerwG, Beschl. v. 01. 09. 1999 – 4 BN 25 / 99 –, NVwZ-RR 2000, 146, 147; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 187.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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Welche Belange bevorzugt und welche Belange dementsprechend zurückgestellt werden, ist Gegenstand der Abwägung und nicht abstrakt vom Gesetz vorgegeben. Für jede Bauleitplanung ist die jeweils objektive Gewichtigkeit der von der Planung berührten Belange zu ermitteln, ohne dass dabei den öffentlichen Belangen insgesamt oder einzelnen öffentlichen Belangen ein grundsätzlicher Vorrang gegenüber den privaten Belangen zukommt.266 Aus der jeweiligen Planungssituation oder aus speziellen gesetzlichen Regelungen können sich jedoch bestimmte Gewichtungsvorgaben ergeben.267 2. Besonderheiten der planerischen Abwägung beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan Trotz vergleichbarer rechtlicher Grundstruktur bestehen zwischen der bauleitplanerischen und der fachplanerischen Abwägung Unterschiede im Detail, was die Folge der verschiedenen Zielsetzungen beider Planungen ist. Gemäß § 1 Abs. 1 BauGB ist es die Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten. Der („gewöhnliche“) Bebauungsplan ist in erster Linie nicht auf die optimale Erfüllung einer bestimmten fachlichen Aufgabe – etwa auf die Verwirklichung eines bestimmten Vorhabens – gerichtet. Zwar müssen bei der bauleitplanerischen Abwägung auch fachspezifische Planungsleitsätze, Grundsätze und Ziele berücksichtigt werden, die ihre Wurzel nicht im städtebaulichen, sondern im Fachbereich haben.268 Dennoch verfolgt der Bebauungsplan hauptsächlich die verbindliche Umsetzung eines gesamträumlichen, die Vielzahl bestehender Raumnutzungsinteressen ausgleichenden und koordinierenden Konzepts zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung.269 Er soll den rechtlichen Rahmen für eine Vielzahl privater Bauvorhaben bilden, die regelmäßig über einen längeren Zeitraum hin verwirklicht werden („Angebotsplanung“).270 Bei seiner Aufstellung sind diese Vorhaben regelmäßig noch nicht konkretisiert.271 Demgegenüber ist die Planfeststellung primär der jeweiligen fachgesetzlichen Ziel- und Zwecksetzung verpflichtet; sie folgt keinem übergreifenden Aufgabeninhalt, wie ihn die städtebauliche Ent266 Hoppe, DVBl. 1964, S. 170; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 102; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 203 ff.; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 136; Bender, DVBl. 1984, S. 302. 267 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 203. 268 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 479. Vgl. im Hinblick auf die Dimensionierung einer Straße: VGH Kassel, Beschl. v. 19. 04. 1984 – 2 TH 91 / 83 –, NVwZ 1986, 849, 850. 269 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 10 f.; ders., WiVerw. 1985, S. 240. 270 BVerwG, Beschl. v. 06. 03. 1989 – 4 NB 8.89 –, BauR 1989, 306, 307. 271 Runkel, Planverwirklichung, S. 3.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

wicklung und Ordnung beinhaltet, sondern einem solchen sektoraler Art.272 Sie hat die Verwirklichung eines ganz bestimmten Vorhabens im Blick.273 Wie die Planfeststellung ist auch der isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungsplan auf die Verwirklichung eines bestimmten Vorhabens gerichtet274 und stellt der Sache nach eine „Fachplanung durch Bebauungsplan“ dar. Zu untersuchen ist daher, ob diese spezielle Planungssituation Auswirkungen auf die planerische Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat und bejahendenfalls, um welche Auswirkungen es sich genau handelt. a) Gebot der Konfliktbewältigung Nach dem planungsrechtlichen Gebot der Konfliktbewältigung dürfen die von einer Planung hervorgerufenen oder die ihr sonst zurechenbaren Interessenkonflikte275 nicht unbewältigt bleiben.276 Zur Ausschöpfung des Konfliktpotentials gehört auch die angemessene Berücksichtigung von Konflikten, die sich aus überschaubaren künftigen Entwicklungen ergeben.277 Eine grundsätzlich erforderliche Konfliktbewältigung darf im Rahmen der Planung jedoch ausnahmsweise unterbleiben, wenn die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des Planungsverfahrens im Rahmen der Verwirklichung der Planung sichergestellt oder bei vernünftiger Betrachtungsweise zumindest objektiv zu erwarten sind.278 Das Gebot der Konfliktbewältigung gilt besonders streng bei Planungen, die zugleich eine abschließende Zulassungsentscheidung hinsichtlich eines bestimmten 272 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990 bzw. Apr. 2008, § 38 Rn. 16 bzw. § 38 Rn. 7; Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2003, § 38 Rn. 9; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 23; Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 240; Erbguth, NVwZ 1989, S. 608; Kraft, UPR 2001, S. 294. 273 BVerwG, Urt. v. 17. 01. 1986 – 4 C 6 u. 7.84 –, E 72, 365, 366 ff.; BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1994 – 7 C 25.93 –, DVBl. 1995, 238, 240 f.; Stüer / Probstfeld, Die Planfeststellung, Rn. 150; Runkel, Planverwirklichung, S. 3; Gerlach, Geltungsdauer, S. 13. 274 Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 208; ders., DVBl. 1998, S. 658; Kauch / Roer, Bauleitplanung, S. 235; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 192 ff. 275 Darunter ist das Zusammentreffen unterschiedlicher, nicht ohne weiteres miteinander zu vereinbarender Belange und Interessen zu verstehen. Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 84. 276 BVerwG, Urt. v. 09. 03. 1979 – 4 C 41.75 –, E 57, 297, 300; BVerwG, Urt. v. 23. 01. 1981 – 4 C 68.78 –, E 61, 307, 311; BVerwG, Beschl. v. 17. 12. 1985 – 4 B 214 / 85 –, NVwZ 1986, 640, 641; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 205; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 615. 277 Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 618. 278 BVerwG, Beschl. v. 30. 08. 1994 – 4 B 105.94 –, UPR 1995, 227, 227; BVerwG, Beschl. v. 21. 12. 1995 – 11 VR 6.95 –, NVwZ 1996, 896, 901; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 215; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 617.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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Einzelvorhabens enthalten.279 Dies ergibt sich daraus, dass dem Planungsverfahren in einem derartigen Fall gerade kein Zulassungsverfahren mehr nachfolgt, das zur Konfliktbewältigung genutzt werden könnte. Als Standardbeispiel eines solchen Falls wird der Planfeststellungsbeschluss genannt, der sowohl eine Planungs- als auch eine Zulassungsentscheidung hinsichtlich der in ihm festgesetzten baulichen Anlagen enthält.280 Anders verhält es sich beim „gewöhnlichen“ Bebauungsplan, der regelmäßig noch keine Entscheidung über die Zulässigkeit bestimmter Vorhaben trifft, sondern vielmehr nur einen verbindlichen Rahmen für die rechtliche Beurteilung der – im Zeitpunkt der Planung üblicherweise noch nicht näher konkretisierten – Vorhaben im nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren schafft, in welchem die Vereinbarkeit des vom Bauherrn in Aussicht genommenen Vorhabens auf seine Vereinbarkeit mit von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften hin untersucht wird.281 Während dem Städtebaurecht also grundsätzlich ein zweistufiges Modell zugrunde liegt, in dem die Planungsentscheidung (1. Stufe) und die Zulassungsentscheidung (2. Stufe) unabhängig voneinander erfolgen, basiert das Fachplanungsrecht insofern auf einem einstufigen Modell.282 Soweit der Bebauungsplan selbst noch keine abschließende planerische Entscheidung enthält, ermöglicht § 15 BauNVO eine „Nachsteuerung“ im Baugenehmigungsverfahren.283 Insofern darf der „gewöhnliche“ Bebauungsplan – im Gegensatz zur Planfeststellung – auch weniger konkrete Festsetzungen treffen und ungelöste Konflikte, deren Bewältigung in einem nachfolgenden Verwaltungsverfahren sichergestellt oder zu erwarten ist, auf dieses Verwaltungsverfahren „transferieren“.284 Die Verlagerung der Konfliktlösung in das Stadium der Plandurchführung kommt jedoch nur dann und nur insoweit in Betracht, als der erforderliche Interessenausgleich in diesem Rahmen tatsächlich geleistet werden kann.285 Je279 BVerwG, Urt. v. 23. 01. 1981 – 4 C 68.78 –, E 61, 307, 311; BVerwG, Urt. v. 06. 03. 1989 – 4 NB 8.89 –, BauR 1989, 306, 307; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 231 f. 280 BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989; Stüer, DVBl. 1998, S. 226; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 14 Rn. 7; Wickel, UPR 2007, S. 201. 281 Vgl. etwa § 58 Abs. 1 S. 1 LBO BW; Art. 72 Abs. 1 S. 1 BayBO; § 75 Abs. 1 S. 1 BauO NRW. 282 BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989; Stüer, Querschnitte, S. 568; Paetow, UPR 1990, S. 321; Halama, DVBl. 2004, S. 79 f.; Wolff / Bachof / Stober, VerwR, Bd. 2, § 56 Rn. 15. 283 BVerwG, Urt. v. 06. 03. 1989 – 4 NB 8.89 –, BauR 1989, 306, 307; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 120. 284 BVerwG, Urt. v. 06. 03. 1989 – 4 NB 8.89 –, BauR 1989, 306, 307; OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 241; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 120; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 230i; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 722 ff.; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 205.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

doch ist auch der umgekehrte Fall denkbar, nämlich dass das BauGB das für eine angemessene Konfliktlösung in der Bauleitplanung geeignete Instrumentarium gar nicht zur Verfügung stellt. In einer derart gelagerten Konstellation, in der eine Konfliktlösung auf der Planungsebene ausscheidet, da die Gemeinde Konflikte selbstverständlich nur insoweit lösen kann, wie es das Gesetz ihr gestattet,286 kommt eine Konfliktverlagerung auf ein nachfolgendes Verwaltungsverfahren nur unter den oben genannten Voraussetzungen in Betracht. Findet demgegenüber eine angemessene Konfliktbewältigung auf der Planungsebene nicht statt und ist diese auch nicht im Rahmen der Plandurchführung sichergestellt bzw. zu erwarten, so kann dies dazu führen, dass die Gemeinde ihr planerisches Konzept nicht oder nur unter entsprechender wesentlicher Änderung verfolgen kann. Gegebenenfalls bedeutet dies, dass auf die Aufstellung des Bebauungsplans in seiner konkret in Aussicht genommenen Gestalt ganz verzichtet werden muss.287 Die Reichweite des Gebots der Konfliktbewältigung ist folglich auch im Zusammenhang mit der Reichweite der Regelungsbefugnisse zu sehen.288 Diese bleiben aber hinter denen einer Planfeststellung zurück,289 so dass dem Gebot der Konfliktbewältigung im Rahmen der „gewöhnlichen“ Bauleitplanung schon aus diesem Grund nicht dieselbe Bedeutung zukommt wie bei der Planfeststellung.290 Bei durch einen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan getroffenen isolierten Verkehrsflächenfestsetzungen trifft dies jedoch gerade nicht zu. In diesem speziellen Fall wird die Entscheidung über die Zulässigkeit des Straßenbauvorhabens – wie bei der Planfeststellung – bereits abschließend im Bebauungsplan getroffen.291 Ein nachfolgendes Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren findet 285 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 115; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 219; Hoppe, Planungsrechtliche Grundsätze, S. 218. 286 BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 186 f.; BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1511; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 36; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 206; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 217; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 195. 287 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 221; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 735. Ähnlich: BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1511. 288 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 120. 289 Siehe oben, 1. Kap. B. II. 290 Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 205; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 119 f.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 151; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 219; ähnlicher Gedanke: Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 210. 291 BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1012; BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989 f.; BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 2005 – 4 BN 1 / 05 –, NVwZ 2005, 584, 586; OVG Münster, Urt. v. 10. 08. 2000 – 7a D 162 / 98.NE –, BauR 2001, 201, 204; VGH Mannheim, Urt. v. 28. 06. 2006 – 5 S 1769 / 05 – (Juris), Rn. 25; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Nov. 1990, § 205 Rn. 102;

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nicht statt, weil für die Verwirklichung eines Straßenbauvorhabens eine Baugenehmigung nach dem Bundesfernstraßengesetz292 bzw. den Bauordnungen der Länder293 nicht erforderlich ist.294 Während das Städtebaurecht – wie gesehen – üblicherweise weiten Raum dafür lässt, Problemlösungen von der Planungs- auf die Zulassungsebene zu verlagern, müssen die durch die Fachplanung ausgelösten Konflikte planerisch grundsätzlich abschließend bewältigt werden. Beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan handelt es sich der Sache nach – ebenso wie die Planfeststellung – um eine Fachplanung295, bei der dem Planungsverfahren kein Baugenehmigungsverfahren nachfolgt, das sich als „Feinsteuerungsinstrument“ nutzen ließe.296 Insofern unterscheidet sich der isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungsplan im Hinblick auf das Gebot der Konfliktbewältigung nicht wesentlich von der klassischen fachplanerischen Entscheidung im Rahmen einer Planfeststellung.297 Lassen sich bestimmte Konflikte im planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nicht lösen oder will die Gemeinde den Geltungsbereich des Bebauungsplans nicht über die für die Realisierung des Straßenbauvorhabens erforderlichen Festsetzungen hinaus erweitern298, verbleibt ihr immer noch die Möglichkeit der VerGierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 230m; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 58, Rn. 186, Rn. 224, Rn. 232; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 36 Rn. 4; Kauch / Roer, Bauleitplanung, S. 139; Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 85; Peters / Balla, UVPG, § 17 Rn. 4, Rn. 11; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 32; Fickert, BauR 1974, S. 240 f.; Erbguth, NVwZ 1989, S. 609; Paetow, UPR 1990, S. 326; Ramsauer, NuR 1990, S. 352; Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 661; Kraft, UPR 2001, S. 294. 292 Siehe § 4 S. 2 FStrG. Vgl. dazu auch: Schlosser, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 4 Rn. 16 ff. 293 Siehe etwa § 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 LBO BW; Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO; § 1 Abs. 2 Nr. 1 BauO NRW. Vgl. dazu auch: Schlotterbeck, in: ders. / v. Arnim / Hager, LBO BW, § 1 Rn. 28 ff.; Sauter, LBO BW, Stand Dez. 2004, § 1 Rn. 11 f. u. Rn. 19; allgemein für alle Bauordnungen der Länder: Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 658; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 67. 294 Insbesondere stellt die straßenrechtliche Widmung nicht den Vollzugsakt eines Bebauungsplans dar, der eine Verkehrsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB festgesetzt hat. BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 188 f.; BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 110. 295 Stichwort: „Fachplanung durch Bebauungsplan“. Siehe oben, 1. Kap. A. I. (insb. Fn. 15). 296 BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989 f.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 151. 297 BVerwG, Urt. v. 04. 03. 1983 – 4 C 74.80 –, DVBl. 1983, 898, 898 f.; OVG Koblenz, Urt. v. 11. 12. 1979 – 10 C 19 / 79 –, AS RP-SL 15 (1981), 321, 324; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 477; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 232. Vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 28. 06. 2006 – 5 S 1769 / 05 – (Juris), Rn. 49, der die Planfeststellung für ein Straßenbauvorhaben und den diese ersetzenden Bebauungsplan hinsichtlich des Gebots der Konfliktbewältigung (Einhaltung der Grenzwerte der 22. BImSchV) gleichstellt. 298 Die Erweiterung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans wird häufig ein probates Mittel zur Konfliktbewältigung darstellen. Insbesondere lassen sich Maßnahmen des aktiven

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lagerung von als rechtserheblich erkannten Konflikten auf ein nachfolgendes ergänzendes Planfeststellungsverfahren (vgl. § 17b Abs. 2 S. 2 FStrG).299 Diese Möglichkeit bewirkt aber nicht, dass an die Konfliktbewältigung bei der isolierten Vorhabenplanung durch Bebauungsplan grundlegend andere Anforderungen zu stellen sind als an eine straßenrechtliche Planfeststellung. Dies ergibt sich zum Ersten daraus, dass die Ergänzungsplanfeststellung ihrer Natur nach den Bebauungsplan nur ergänzen und diesen nicht etwa ihrerseits in wesentlichen Punkten ersetzen oder ändern soll.300 Zum Zweiten ist die Durchführung eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens unzulässig, wenn es nur zu dem Zweck durchgeführt werden soll, um als rechtserheblich erkannte Konflikte aus dem Bebauungsplanverfahren herauszunehmen und sie auf das nachfolgende Ergänzungsplanfeststellungsverfahren zu verschieben.301 Schließlich ist drittens zu berücksichtigen, dass die Durchführung eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens nur eine von mehreren Möglichkeiten zur Konfliktbewältigung bei einer isolierten Vorhabenplanung durch Bebauungsplan darstellt, es der Durchführung eines derartigen Verfahrens aber nur bedarf, sofern es sich als notwendig erweist.302 Eine Verpflichtung zur Durchführung eines derartigen Verfahrens besteht – im Gegensatz zur Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens bei der Zulassung von Einzelvorhaben im Rahmen eines „gewöhnlichen“ Bebauungsplans – zumindest in der Regel nicht.303 Und viertens ist auch im Rahmen einer Planfeststellung die Durchführung eines Ergänzungsplanfeststellungsverfahrens zulässig, sofern in dem Planfeststellungsbeschluss hinsichtlich bestimmter, als regelungsbedürftig erkannter Festsetund passiven Schallschutzes (§ 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB) nur innerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans treffen (siehe oben, Fn. 185). Die Grenzen für die Zulässigkeit einer isolierten Straßenplanung durch Bebauungsplan ergeben sich aus der Funktion des Bebauungsplans als Gesamtplanung. Diese ist u. a. in Frage gestellt, wenn die Nutzung der geplanten Straße in erheblichem Umfang auch Belange der Nachbarschaft berührt. In einem solchen Fall hat der Bebauungsplan diese Nachbarschaft in seinen Geltungsbereich einzubeziehen und so auch die Probleme in der Nachbarschaft planerisch zu bewältigen, vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 24. 05. 1984 – 6 C 15 / 83 –, NVwZ 1986, 53, 54; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 216; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 76 u. Rn. 78 f. Darüber helfen auch die neuen Festsetzungsmöglichkeiten nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB nicht hinweg, da sich auch diese auf Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB beziehen müssen („festgesetzte“), vgl. Schieferdecker, BauR 2005, S. 324; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240a; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 125. 299 BVerwG, Beschl. v. 05. 06. 1992 – 4 NB 21.92 –, ZfBR 1992, 235, 237; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 21.22; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 230m; Ramsauer, NuR 1990, S. 352. A. A.: Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 80. 300 Siehe oben, 1. Kap. B. II. 3. (insb. Fn. 168). 301 Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 617; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 11.5 f. 302 BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 990. 303 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1994 – 7 C 25.93 –, E 97, 143, 148 f.; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 166 u. Rn. 169; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 41 ff.

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zungen eine ergänzende Planfeststellung ausdrücklich vorbehalten wird (vgl. § 74 Abs. 3 VwVfG) und diese die grundsätzliche planerische Abwägungsentscheidung nicht in Frage stellt.304 b) Standortentscheidung und Bildung von Planungsabschnitten Neben den in der Fachplanung strengen Anforderungen an die Konfliktbewältigung hat die Rechtsprechung weitere spezielle Erfordernisse entwickelt, denen eine straßenrechtliche Planfeststellung unter Abwägungsgesichtspunkten genügen muss. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang die Anforderungen, die bei der Standortentscheidung für eine Straßentrasse einzuhalten sind sowie diejenigen, die bei einer abschnittsweisen Planung erfüllt werden müssen. Das Abwägungsgebot verlangt zunächst die Prüfung von Planungsalternativen. Dementsprechend sind die im konkreten Einzelfall in Betracht kommenden Möglichkeiten von im Hinblick auf die betroffenen Belange günstigeren Alternativen zum beantragten Vorhaben zu berücksichtigen. Sich nach Lage der Dinge ernsthaft anbietende Alternativlösungen305 müssen in die Abwägung einbezogen werden, sie müssen ferner mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Alternativen jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange Eingang finden, und schließlich darf die Bevorzugung einer bestimmten Lösung nicht auf einer Bewertung beruhen, die zur objektiven Gewichtigkeit der von den möglichen Alternativen betroffenen Belange außer Verhältnis steht.306 Jedoch ist die Planfeststellungsbehörde nicht verpflichtet, die Variantenprüfung bis zuletzt offen zu halten und alle von ihr zu einem bestimmten Zeitpunkt erwogenen Alternativen gleichermaßen detailliert und umfassend zu untersuchen. Auch im Bereich der Planungsalternativen braucht sie den Sachverhalt nur so weit aufzuklären, wie dies für eine sachgerechte Entscheidung und für eine zweckmäßige Gestaltung des Verfahrens erforderlich ist. Sie ist insofern dazu 304 BVerwG, Urt. v. 09. 03. 1979 – 4 C 41.75 –, E 57, 297, 301 f.; BVerwG, Urt. v. 23. 01. 1981 – 4 C 68.78 –, E 61, 307, 311; BVerwG, Beschl. v. 17. 12. 1985 – 4 B 214 / 85 –, NVwZ 1986, 640, 641; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 74 Rn. 24; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 11.5 ff. u. Rn. 19.21; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 131 ff. Das Erfordernis, dass die Ergänzungsplanfeststellung ausdrücklich vorbehalten sein muss, besteht im Übrigen auch beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan. So BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 990; OVG Berlin, Urt. v. 14. 12. 1982 – 2 A 10 / 81 –, NVwZ 1983, 419, 421 f.; OVG Berlin, Urt. v. 22. 04. 1983 – 2 A 6 / 81 –, NVwZ 1983, 416, 417 f.; OVG Münster, Urt. v. 10. 08. 2000 – 7a D 162 / 98.NE –, BauR 2001, 201, 204; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 249. 305 BVerwG, Beschl. v. 29. 11. 1995 – 11 VR 15.95 –, NVwZ 1997, 165, 167; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 699; Stüer / Probstfeld, Die Planfeststellung, Rn. 92 f. 306 BVerwG, Beschl. v. 20. 12. 1988 – 7 NB 2.88 –, E 81, 128, 136 f.; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 722; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 67.

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befugt, Planungsalternativen, die ihr auf der Grundlage einer Grobanalyse weniger geeignet erscheinen, schon in einem frühen Stadium des Verfahrens auszuscheiden. Verfährt sie in dieser Weise, so handelt sie nicht schon dann abwägungsfehlerhaft, wenn sich später herausstellt, dass die von ihr verworfene Lösung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre, sondern erst, wenn sich ihr diese Lösung hätte aufdrängen müssen.307 Diese anhand des Fachplanungsrechts entwickelten Anforderungen an eine gerechte Abwägung hat die Rechtsprechung auch auf die Straßenplanung durch Bebauungsplan übertragen, so dass bei dieser – genau wie bei der straßenrechtlichen Planfeststellung – diejenigen Trassenvarianten zum Abwägungsmaterial gehören, die sich aufgrund der örtlichen Verhältnisse von selbst anbieten oder die sonst ernsthaft in Betracht kommen.308 Das Abwägungsgebot gebietet weiterhin die Berücksichtigung aller vom geplanten Vorhaben berührten öffentlichen und privaten schutzwürdigen Belange. Da die von einem Vorhaben berührten Belange oftmals stark miteinander verzahnt sind, muss sich die Planfeststellung – um Abwägungsfehler zu vermeiden – grundsätzlich auf das ganze Vorhaben erstrecken.309 Eine Ausnahme von diesem Grundsatz und dementsprechend die Möglichkeit einer abschnittsweisen Planung ist in Anbetracht dessen, dass mit der detaillierten Planung eines größeren Streckenvorhabens regelmäßig vielfältige Schwierigkeiten einhergehen, allgemein anerkannt und ein im Bereich der Verkehrsfachplanung häufig vorkommendes Phänomen.310 Die Aufspaltung der Planung in mehrere Abschnitte ermöglicht eine räumliche Abschichtung der mit ihr verbundenen Probleme.311 Als Ausnahme von dem Grundsatz einer einheitlichen Planungsentscheidung ist die Abschnittsbildung jedoch nicht uneingeschränkt zulässig. Sie muss vielmehr den Anforderungen genügen, die die Rechtsprechung in diesem Zusammenhang aufgestellt hat.312 Auch diese 307 BVerwG, Beschl. v. 26. 06. 1992 – 4 B 1-11 / 92 –, NVwZ 1993, 572, 574; BVerwG, Urt. v. 25. 01. 1996 – 4 C 5.95 –, E 100, 238, 249 f.; BVerwG, Urt. v. 12. 12. 1996 – 4 C 29.94 –, DVBl. 1997, 708, 713 f. 308 VGH Mannheim, Urt. v. 14. 09. 2001 – 5 S 2869 / 99 –, NVwZ-RR 2002, 638, 639 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18. 01. 2006 – 2 A 7.05 – (Juris), Rn. 37; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1363; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 212. 309 Kopp / Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 72 Rn. 30. 310 Vgl. allein die Vielzahl der Entscheidungen, die die Rechtsprechung in diesem Zusammenhang zu treffen hatte. Nachweise finden sich etwa bei Stüer, Handbuch, Rn. 3874. 311 Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 131; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 711. 312 Für die Straßenplanung hat das Bundesverwaltungsgericht aus Rechtsschutzgründen besondere Anforderungen an die Zulässigkeit einer Abschnittsbildung entwickelt. Die Rechtsfigur der planungsrechtlichen Abschnittsbildung stellt eine richterrechtliche Ausprägung des allgemeinen rechtsstaatlichen Abwägungsgebots dar. Ihr liegt die Erwägung zugrunde, dass angesichts vielfältiger Schwierigkeiten, die mit einer detaillierten Streckenplanung verbunden sind, ein planerisches Gesamtkonzept häufig nur in Teilabschnitten verwirklicht werden kann. Zweck der Abschnittsbildung ist es vor allem, Fehlplanungen vorzubeugen. Zu achten ist insofern insbesondere darauf, dass die getroffene Abschnittsbildung inhaltlich gerechtfertigt ist, und dass grundsätzlich jeder Straßenabschnitt eine eigene Ver-

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– anhand der straßenrechtlichen Planfeststellung entwickelten – Maßstäbe hat die Rechtsprechung auf die isolierte Straßenplanung durch Bebauungsplan übertragen.313 Die Übertragung der spezifischen Anforderungen, die die Rechtsprechung unter Abwägungsgesichtspunkten314 an eine straßenrechtliche Planfeststellung gestellt hat, auf die isolierte Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan ist folgerichtig und konsequent, bedenkt man, dass es sich hier wie dort um konkrete Vorhabenplanungen handelt, bei denen die zwischen dem „gewöhnlichen“ Bebauungsplan und dem Planfeststellungsbeschluss typischerweise bestehenden strukturellen Unterschiede315 gerade nicht existieren.316

V. Rechtswirkungen Die Planfeststellung wie auch der (planfeststellungsersetzende) Bebauungsplan ermöglichen eine rechtsverbindliche Straßenplanung; die Rechtsgrundlage für den Bau einer Straße können dementsprechend sowohl ein bestandskräftiger, nicht nichtiger Planfeststellungsbeschluss als auch die Festsetzungen eines wirksamen (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplans bilden.317 kehrsbedeutung hat, wobei die abschnittsweise Straßenplanung ausnahmsweise auch dann den Anforderungen des Abwägungsgebots genügen kann, wenn eine Verbindung zum vorhandenen Straßennetz zwar noch fehlt, die Entstehung eines Planungstorsos aber ausgeschlossen werden kann. BVerwG, Urt. v. 25. 01. 1996 – 4 C 5.95 –, E 100, 238, 255 f.; BVerwG, Urt. v. 07. 03. 1997 – 4 C 10.96 –, E 104, 144, 152 f.; BVerwG, Urt. v. 19. 05. 1998 – 4 A 9.97 –, E 107, 1, 14 f.; BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 251 f.; BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 65 ff. Vertiefend zur Abschnittsbildung: Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 711 ff. 313 BVerwG, Beschl. v. 05. 06. 1992 – 4 NB 21.92 –, ZfBR 1992, 235, 235 ff.; BVerwG, Urt. v. 28. 01. 1999 – 4 CN 5.98 –, E 108, 248, 251 f.; BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 65; OVG Münster, Urt. v. 19. 10. 1993 – 10a NE 41 / 89 –, NWVBl. 1994, 169, 170; VGH Mannheim, Urt. v. 22. 07. 1997 – 5 S 3391 / 94 –, VBlBW 1998, 177, 185; OVG Münster, Beschl. v. 30. 12. 1997 – 10a D 41 / 95.NE –, BRS 59 (1997), Nr. 2, S. 4; OLG München, Urt. v. 05. 07. 2002 – U 1 / 02 Bau –, NVwZ-RR 2003, 340, 341. Zustimmend: Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1481; Stüer, Handbuch, Rn. 1515 f.; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 208; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Okt. 2002, Art. 38 Rn. 271; Ziekow, VerwArch 97 (2006), S. 121. 314 Insbesondere hinsichtlich des Gebots der Konfliktbewältigung, des Erfordernisses einer Alternativenprüfung und der Pflicht zur Beachtung der Grundsätze der Abschnittsbildung. 315 Der Bebauungsplan als Instrument städtebaulicher Gesamtplanung im Gegensatz zur Planfeststellung als Mittel projektorientierter Fachplanung. Siehe dazu oben, 1. Kap. A. I. 316 Im Ergebnis ebenso: BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989 f.; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1481; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 158 ff. 317 Siehe oben, 1. Kap. B. II. 2. b) (insb. Fn. 133) sowie BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 107; Nagel, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 15; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 48; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 6; Bonk / Neumann, in: Stelkens /

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Der (fern-)straßenrechtliche Planfeststellungsbeschluss entfaltet darüber hinaus weitere Rechtswirkungen. Zu nennen sind insbesondere die von ihm ausgehende Genehmigungs- und Konzentrationswirkung, die Gestaltungswirkung, die Duldungs- und Ausschlusswirkung sowie die enteignungsrechtliche Vorwirkung. Weiterhin löst die Auslegung der Pläne im straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren318 Anbauverbote und eine Veränderungssperre aus.319 Zu untersuchen ist im Folgenden, ob der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan ebenfalls über seine Funktion als Rechtsgrundlage für das Straßenbauvorhaben hinausgehende Rechtswirkungen zeitigt. 1. Genehmigungswirkung Dem Wortlaut des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 1 VwVfG nach kommt dem Planfeststellungsbeschluss im Hinblick auf die Zulassung des Vorhabens zunächst Feststellungswirkung zu, indem er die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit des Vorhabens feststellt. Darüber hinaus hat der Planfeststellungsbeschluss insoweit auch verfügenden Charakter, als er die Erlaubnis zur Durchführung des Vorhabens enthält (sog. „Genehmigungs- oder Zulassungswirkung“).320 Der Planfeststellungsbeschluss stellt also gewissermaßen die Baugenehmigung321 hinsichtlich der in ihm enthaltenen baulichen Anlagen dar; diese dürfen auf seiner Grundlage errichtet und genutzt werden.322 Dem „gewöhnlichen“ Bebauungsplan kommt eine derartige Wirkung nicht zu. Er trifft üblicherweise keine Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, sondern schafft vielmehr nur einen verbindlichen Rahmen, anhand dessen sich die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben im Baugenehmigungsverfahren beurteilt. Höchstrichterlich bislang ungeklärt und dementsprechend umstritten ist die Frage, ob einem Bebauungsplan, soweit er einen ansonsten erforderlichen PlanfeststelBonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 7; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 12; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 194. 318 Dem steht es gleich, wenn den Planbetroffenen Gelegenheit zur Einsichtnahme der Pläne gewährt wird. 319 Vgl. für Bundesfernstraßen die §§ 9 Abs. 4, 9a Abs. 1 FStrG sowie unten, 1. Kap. B. VI. u. VII. 320 Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 9; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 5; Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 4; v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 30. 321 Ronellenfitsch, Planfeststellung bei Verkehrsvorhaben, S. 77. Von der „gewöhnlichen“ Baugenehmigung unterscheidet sich der Planfeststellungsbeschluss lediglich durch seinen Prüfungsmaßstab. Vgl. dazu Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 653. 322 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 7; Fickert, BauR 1988, S. 691; Stich, Ersetzung, S. 67; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 6 u. Rn. 154; Paetow, UPR 1990, S. 324; Durner, Konflikte, S. 404; Erbguth, NVwZ 1989, S. 609.

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lungsbeschluss ersetzt, ebenfalls Genehmigungswirkung zukommt. Daran könnte man insofern zweifeln, als sich der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan – obschon er die Planfeststellung ersetzen kann – grundsätzlich nach den Regelungen des Bauleitplanungsrechts und nicht nach denen des jeweils einschlägigen Fachplanungsgesetzes oder denen des Verwaltungsverfahrensgesetzes richtet. Die in diesen Gesetzen für die Planfeststellung speziell angeordneten Rechtswirkungen lassen sich auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zumindest nicht unmittelbar anwenden. Dementsprechend wird dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan die Genehmigungswirkung zum Teil auch konsequent abgesprochen.323 Andererseits ist zu bedenken, dass die Entscheidung über die Zulässigkeit des Straßenbauvorhabens im Falle des isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans – wie bei der Planfeststellung auch – bereits abschließend im Bebauungsplan getroffen wird und dass die in ihm getroffenen Verkehrsflächenfestsetzungen die unmittelbare Rechtsgrundlage für die Vorhabenrealisierung darstellen. Insofern soll diesem auch unmittelbare Gestattungswirkung zukommen.324 Im Ergebnis ist die Frage, ob dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan selbst eine dem Planfeststellungsbeschluss vergleichbare Genehmigungswirkung zukommt oder nicht, überwiegend akademischer Natur. Rein praktisch gesehen braucht eine Baugenehmigung zur Errichtung der Verkehrsflächen nicht beantragt zu werden, da öffentliche Verkehrsanlagen – mit Ausnahme von Gebäuden – jedenfalls vom Anwendungsbereich der Landesbauordnungen ausgenommen sind.325 Damit nimmt der Bebauungsplan – zumindest was die Errichtung der Verkehrsflächen anbelangt – faktisch den Charakter einer Zulassungsentscheidung an.326 Anders als beim „gewöhnlichen“ Bebauungsplan kann damit beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan von einem zweistufigen Zulassungsverfahren keine Rede mehr sein.327 323 Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 240; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 9 Rn. 10; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 67; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 48; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 166. 324 Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1365 u. Rn. 1372; Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 658 f.; Stich, Ersetzung, S. 75; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 168. 325 So i. E. auch Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 67; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 487; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 240. 326 Keilich, NVwZ 2001, S. 1014. 327 BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989 f.; Paetow, UPR 1990, S. 321 Fn. 8; i. E. ebenso: Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 186. Nach anderen Gesetzen erforderliche behördliche Entscheidungen müssen vor der endgültigen Vorhabenrealisierung aber ggf. noch eingeholt werden (siehe unten, 1. Kap. B. V. 2. [insb. Fn. 347 f.]). Von einem zweistufigen Zulassungsverfahren kann aber dennoch insbesondere deshalb nicht mehr gesprochen werden, weil sich etwaige Konflikte zwecks Bewältigung – anders als es beim „gewöhnlichen“ Bebauungsplan grundsätzlich möglich ist – nicht auf ein sich anschließendes Baugenehmigungsverfahren verlagern lassen. Dass das Zulassungsver-

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2. Konzentrationswirkung Nach § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG sind neben der Planfeststellung andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich (sog. „Konzentrationswirkung“). Nach der herrschenden Theorie der formellen Konzentrationswirkung verlieren diejenigen Behörden, deren Entscheidungen im Planfeststellungsverfahren nicht erforderlich i. S. d. § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG sind, ihre Wahrnehmungs- und Entscheidungszuständigkeiten.328 An ihrer Stelle trifft die Planfeststellungsbehörde eine einzige Gesamtentscheidung, die eine Vielzahl selbständig anfechtbarer Regelungen enthält.329 Die Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG lässt sich nach der Theorie der formellen Konzentrationswirkung somit als folgender Dreiklang begreifen: eine Behörde, ein Verfahren, eine Entscheidung.330 Die zwingenden materiell-rechtlichen Regelungen aus den „miterledigten“ Rechtsbereichen werden durch die Konzentrationswirkung dagegen grundsätzlich nicht verdrängt; sie verlangen auch im Planfeststellungsverfahren unbedingte Beachtung.331 Anders verhält es sich im Hinblick auf diejenigen Normen, die im Rahmen der Planung „nur“ berücksichtigt werden müssen (Abwägungsdirektiven) oder die zwar eine Optimierung bestimmter Belange fordern, in der Abwägung im Einzelfall aber dennoch überwunden werden können (Optimierungsgebote).332 Dadurch, dass die Konzentrationswirkung eine Verlagerung der Entscheidungszuständigkeit auf die Planfeststellungsbehörde bewirkt, ist diese auch dazu befugt, eine einheitliche Abwägungsentscheidung zu treffen. Die Entscheidungskonzentration ist so gesehen auch matefahren beim Bebauungsplan, soweit er eine ansonsten erforderliche Planfeststellung ersetzt, in Übereinstimmung mit der Planfeststellung nur einstufig ausgestaltet ist, zeigt übrigens auch die Vorschrift des § 21 Abs. 2 S. 2 BNatSchG. Vgl. dazu Kolodziejcok, in: ders. / Recken / Apfelbacher, Naturschutz, Kennz. 1164, Rn. 17. 328 BVerwG, Beschl. v. 26. 06. 1992 – 4 B 1-11 / 92 –, NVwZ 1993, 572, 575; BVerwG, Gerichtsbescheid v. 30. 07. 1998 – 4 A 1 / 98 –, NVwZ-RR 1999, 162, 162; Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 19 ff.; Ronellenfitsch, VerwArch 90 (1999), S. 482 f. 329 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 14. 330 Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 20; Stoermer, NZV 2002, S. 305. 331 Die Planfeststellungsbehörde hat das materielle Recht grundsätzlich im selben Umfang zu beachten wie diejenigen Behörden, deren Entscheidungen durch die Planfeststellung ersetzt werden; etwas anderes gilt nur bei entsprechender gesetzlicher Regelung (z. B. § 38 S. 1 BauGB). BVerwG, Urt. v. 09. 11. 1984 – 7 C 15.83 –, E 70, 242, 244; BVerwG, Urt. v. 22. 03. 1985 – 4 C 73.82 –, E 71, 163, 164; BVerwG, Urt. v. 18. 05. 1990 – 7 C 3.90 –, E 85, 155, 156 f.; BVerwG, Beschl. v. 26. 06. 1992 – 4 B 1-11 / 92 –, NVwZ 1993, 572, 575 f.; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 7b; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 638; Stüer, Handbuch, Rn. 3909. 332 BVerwG, Urt. v. 22. 03. 1985 – 4 C 73.82 –, E 71, 163, 165 f.; BVerwG, Beschl. v. 21. 08. 1990 – 4 B 104 / 90 –, NVwZ 1991, 69, 70; BVerwG, Beschl. v. 26. 06. 1992 – 4 B 1-11 / 92 –, NVwZ 1993, 572, 576; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 24.

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riell-rechtlich geboten, weil die planerische Abwägung dem Gebot der Konfliktbewältigung zufolge nur einheitlich erfolgen kann.333 Fraglich ist, ob auch dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan eine Konzentrationswirkung im beschriebenen Sinne zukommt. Eine gesetzliche Anordnung der Konzentrationswirkung, wie sie § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG für Planfeststellungsbeschlüsse enthält, fehlt im Bauleitplanungsrecht. Eine entsprechende Rechtswirkung des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans ergibt sich – mangels unmittelbarer Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf Bebauungspläne334 – auch nicht aus der Regelung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG.335 Im Hinblick darauf, dass der Gemeinde durch das Instrument des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans die Möglichkeit eröffnet wird, eine eigene konstitutive Straßenfachplanung336 zu betreiben, könnte man erwägen, die Vorschrift des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG auf isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne analog anzuwenden. Die analoge Anwendung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne – und erst recht auf „gewöhnliche“ Bebauungspläne – wird ohne Begründung ganz überwiegend abgelehnt.337 Demgegenüber sind in jüngerer Zeit vermehrt Stimmen laut geworden, die eine entsprechende Anwendung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG auf (isolierte) planfeststellungsersetzende Bebauungspläne für möglich halten.338 Bedenken gegen die analoge Anwendung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan bestehen aber im Hinblick auf die – nach wie vor bestehenden – Unterschiede von Regelungsinhalt und -umfang 333 BVerwG, Urt. v. 09. 03. 1979 – 4 C 41.75 –, E 57, 297, 301 f.; Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 654; ders., VerwArch 90 (1999), S. 591; Stoermer, NZV 2002, S. 305. 334 Siehe oben, 1. Kap. A. IV. 335 Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 658; Stüer, Handbuch, Rn. 3005; ders., DVBl. 1998, S. 225. 336 So Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 456. 337 Der (planfeststellungsersetzende) Bebauungsplan entfaltet nach h. M. keine Konzentrationswirkung. Vgl. dazu: BVerwG, Beschl. v. 05. 06. 1992 – 4 NB 21.92 –, ZfBR 1992, 235, 237; BVerwG, Beschl. v. 26. 06. 1992 – 4 B 1-11 / 92 –, NVwZ 1993, 572, 576; VGH Kassel, Beschl. v. 05. 07. 1989 – 4 N 1064 / 88 –, NVwZ-RR 1990, 297, 298; implizit: OVG Münster, Urt. v. 05. 02. 2003 – 7a D 77 / 99 –, NVwZ-RR 2003, 633, 634 f. Siehe weiterhin Durner, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 822; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1372; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1480 f.; v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 34; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 240 u. Rn. 246; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 48; Brohm, Staatliche Straßenplanung, S. 43; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 166; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 67; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 487; Ramsauer, NuR 1990, S. 350; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 59; Keilich, NVwZ 2001, S. 1014; Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 4 Rn. 97; Steiner, in: ders., BesVerwR, Kap. 4, Rn. 106; Kupfer / Wurster, DV 40 (2007), S. 80. 338 Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 659; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 38 Rn. 10; Stüer, Handbuch, Rn. 3005; ders., DVBl. 1998, S. 226.

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von Bebauungsplan und Planfeststellungsbeschluss.339 Zwar sind die Unterschiede wegen der inzwischen stark ausgedehnten Regelungsbefugnisse der Gemeinden von nicht mehr allzu großer praktischer Relevanz bei der Wahl des Instruments für die konkrete Straßenplanung; dennoch ist durch die Beschränkung der Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan auch die Grenze einer möglichen Konzentrationswirkung determiniert. Konzentrationswirkung kann einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan demnach allenfalls insoweit zukommen, als er rechtsverbindliche Regelungen treffen und damit das materielle Entscheidungsprogramm eines straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses ersetzen kann.340 Darüber hinausgehende Regelungen sind erforderlichenfalls einem ergänzenden Planfeststellungsverfahren vorzubehalten. Problematisch erscheint die analoge Anwendung des § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan aber weiterhin aus kompetenzrechtlichen Gründen: Zwar wäre es der Gemeinde ohne weiteres möglich, eine unter fachlichen Gesichtspunkten richtige und zugleich sachgerechte Zulassungsentscheidung zu treffen, da sie die entscheidungsrelevanten Informationen und den notwendigen Sachverstand der Fachbehörden im bauleitplanerischen Beteiligungsverfahren zu erlangen vermag. Dennoch ist eine gesetzlich nicht vorgesehene Durchbrechung der vorgegebenen Kompetenzordnung unzulässig. Die staatliche Kompetenzordnung bildet den Grund und zugleich die Grenze für die Aufgabenwahrnehmung der staatlichen Organe.341 Die Kompetenz einer Behörde endet somit spätestens dort, wo der Kompetenzbereich einer anderen Behörde beginnt. Die staatliche Zuständigkeitsordnung würde ihren Sinn342 verlieren, wenn an und für sich unzuständige Stellen fremde Aufgaben schlichtweg, also ohne Auftrag oder gesetzliche Anordnung, miterfüllen dürften.343 Mangels spezialgesetzlicher Regelung ist dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan – wenngleich dies rechtspolitisch wünschenswert erscheinen mag – eine formelle Konzentrationswirkung de lege lata nicht zuzubilligen. Dem entspricht es, wenn das Bundesverwaltungsgericht der Verwaltung zwar die grundsätzliche Freiheit der Wahl des Instruments für die Planung einer Bundesfernstraße zubilligt, sodann aber ausführt, dass die wählende Behörde an Siehe oben, 1. Kap. B. II. 1. u. 2. Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 659 f.; Stüer, Handbuch, Rn. 3005; ders., DVBl. 1998, S. 226. 341 Maurer, AllgVerwR, § 21 Rn. 52 f. 342 Die gesetzlich vorgegebene Kompetenzordnung verfolgt verschiedene Zwecke: Zum einen soll sie sicherstellen, dass die jeweilige Verwaltungsaufgabe von der dafür am besten geeigneten Stelle wahrgenommen wird (v. a. aus Gründen der Verwaltungseffizienz), zum Zweiten, dass die jeweilige Aufgabe von der (und nur der) für die Erledigung vorgesehenen (und damit vorhersehbaren) Stelle erledigt wird. Zum Dritten soll durch die Kompetenzverteilung auf verschiedene Stellen eine Aufgaben- und Machtkonzentration vermieden werden, wodurch Machtmissbrauch vorgebeugt wird. Vgl. dazu März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 30 Rn. 10; Maurer, AllgVerwR, § 21 Rn. 44 ff. 343 Dementsprechend muss die Anordnung der die Kompetenzordnung durchbrechenden Konzentrationswirkung auch ausdrücklich und kraft Gesetzes erfolgen. So Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 1. 339 340

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die getroffene Wahl gebunden ist und nicht noch die Vorzüge der beiden Planungsarten kumulieren darf. Wenn die Gemeinde also das Mittel des Bebauungsplans für eine isolierte Straßenplanung einsetzt und ihr die Vorteile der Wahl dieses Planungsinstruments zugute kommen, muss sie eben auch die damit verbundenen Nachteile hinnehmen,344 die etwa darin bestehen, dass einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan die spezifischen Rechtswirkungen eines Planfeststellungsbeschlusses fehlen. Dafür spricht vor allem auch die gesetzlich angeordnete Möglichkeit der Durchführung eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens (vgl. etwa § 17b Abs. 2 S. 2 FStrG). Kämen dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nämlich die Wirkungen eines Planfeststellungsbeschlusses zu, wäre die genannte Regelung weitgehend überflüssig. Demgegenüber entfaltet der Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss nach § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG ohne weiteres formelle Konzentrationswirkung.345 Sofern die konkrete Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan also eine Verfahrenskonzentration erfordert oder sinnvoll erscheinen lässt, ist zusätzlich eine Ergänzungsplanfeststellung durchzuführen, die mit dem Bebauungsplan, soweit er einen ansonsten erforderlichen Planfeststellungsbeschluss ersetzt, eine Einheit bildet.346 Wird jedoch auf die Durchführung eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens verzichtet, muss der Träger der Straßenbaulast die zur Realisierung des konkreten Straßenbauvorhabens erforderlichen Genehmigungen347 von der jeweils zuständigen Behörde einholen, sofern diese noch fehlen.348

344 BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 156 ff.; BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 108 u. 116; Fickert, Straßenrecht NW, § 38 Rn. 35; ders., Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 24; Blümel, DVBl. 1972, S. 123; Schlarmann, Verhältnis, S. 249 f. 345 Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 239; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1481. 346 Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 660. 347 Etwa eine wasserrechtliche Gestattung zur Einleitung des Oberflächenwassers oder eine naturschutzrechtliche Genehmigung oder Befreiung. Vgl. dazu: VGH Kassel, Beschl. v. 05. 07. 1989 – 4 N 1064 / 88 –, NVwZ-RR 1990, 297, 298; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 67 Fn. 182 f.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 59. Bei der Planung einer Straßenbahntrasse durch Bebauungsplan ist noch die nach § 60 BOStrab erforderliche Zustimmung der technischen Aufsichtsbehörde einzuholen. Vgl. Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1480; Fromm / Fey / Sellmann / Zuck, Personenbeförderungsrecht, § 28 PBefG Rn. 12. 348 Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 240 u. Rn. 246; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 487; Stich, Ersetzung, S. 71 u. S. 75; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 67; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 59; Stüer, Handbuch, Rn. 3004; Louis / Wolf, NuR 2002, S. 456; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 19.

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3. Duldungs- und Ausschlusswirkung Nach § 75 Abs. 2 S. 1 VwVfG sind Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen, sobald und soweit der Planfeststellungsbeschluss unanfechtbar geworden ist. Ab diesem Zeitpunkt haben Betroffene das planfestgestellte Vorhaben mithin zu dulden (sog. „Duldungs- oder Ausschlusswirkung“). Diese Wirkung des Planfeststellungsbeschlusses gilt sowohl gegenüber Privaten als auch gegenüber Behörden. Sie bewirkt zunächst den Ausschluss öffentlich-rechtlicher349 Ansprüche, erstreckt sich aber auch auf privatrechtliche Unterlassungs-, Beseitigungs- und Änderungsansprüche, sofern diese nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen.350 Ebenso wenig wie das Bauleitplanungsrecht für den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan eine formelle Konzentrationswirkung anordnet, findet sich dort eine Regelung, die diesem die dem Planfeststellungsbeschluss zukommende Ausschlusswirkung verschafft. Liegt der Straße ein rechtmäßiger Bebauungsplan zugrunde, haben die Betroffenen diese und den auf ihr stattfindenden Verkehr – sofern er sich im Rahmen der Widmung hält – zu dulden.351 Dies ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Anordnung aus der Funktion des Bebauungsplans, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten und erforderlichenfalls Sorge dafür zu tragen, dass sich die verschiedenen Anlagen und Nutzungen zu einer städtebaulichen Ordnung zusammenfügen (§ 1 Abs. 1 u. Abs. 3 S. 1 BauGB). Der Bebauungsplan regelt also nicht nur – im Sinne einer isolierten Betrachtung – die bauliche und sonstige Nutzung des jeweiligen Grundstückes (mit Auswirkungen auf die Nutzungsmöglichkeiten des jeweiligen Eigentümers), sondern auch und gerade die Zuordnung der verschiedenen Nutzungen auf einem oder mehreren Grundstücken zueinander, wodurch auch das Nachbarschaftsverhältnis verbindlich geregelt wird. Dies gilt selbstverständlich auch für das Verhältnis zwischen Straßen- und Wohnnutzung, was mit Blick auf das Trennungsgebot des § 50 S. 1 BImSchG besonders deutlich wird. Obschon also Anlagen, die auf den Festsetzungen eines rechtmäßigen Bebauungsplans beruhen, von der Nachbarschaft zu dulden sind, kommt dem Bebauungsplan – im Gegensatz zu einem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss – den349 Ausgeschlossen sind etwa die Geltendmachung eines öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs und eines etwaigen Folgenbeseitigungsanspruchs. Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 442; Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 12; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 38; a. A. Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 74, dessen Auffassung nach der Ausschluss öffentlich-rechtlicher Ansprüche allein aus § 75 Abs. 1 S. 1 VwVfG und der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses folgen soll. 350 Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 29 f.; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 10; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 48. 351 Breuer, Bodennutzung, S. 335 ff.; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 472.

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noch keine verbindliche Ausschlusswirkung zu.352 Eine im Hinblick auf die Rechte der von der Planung Betroffenen derart weitreichende Rechtswirkung353 bedürfte wiederum einer spezialgesetzlichen Regelung. Wird eine Straße demnach den Festsetzungen eines Bebauungsplans entsprechend gebaut, schließt dies eine Klage auf Unterlassung der Nutzung und auf Beseitigung der Straße nicht aus;354 die Klage wird aber regelmäßig unbegründet sein, wenn der Bebauungsplan rechtmäßig ist.355 4. Enteignungsrechtliche Vorwirkung Der Planfeststellungsbeschluss hat über die Duldungswirkung hinaus keine unmittelbar rechtsgestaltenden Wirkungen hinsichtlich privater Rechte. Er führt insbesondere nicht dazu, dass das Eigentum an Grundstücken, die zur Vorhabenrealisierung benötigt werden, auf den Vorhabenträger übergeht, und er vermittelt kein Recht zur Benutzung fremder Grundstücke. Sofern also der Vorhabenrealisierung private Rechte entgegenstehen, die nicht gütlich beseitigt werden können, bedarf es der Enteignung.356 Das Enteignungsverfahren stellt dabei ein gegenüber der Planfeststellung rechtlich selbständiges Verwaltungsverfahren dar,357 das nicht zu denjenigen Entscheidungen gehört, die der Planfeststellungsbeschluss nach § 75 Abs. 1 S. 1 HS 2 VwVfG ersetzt.358 Trotz dieser Selbständigkeit des Enteignungsverfahrens kann der Planfeststellungsbeschluss – sofern dies spezialgesetzlich (wie 352 Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 59; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 487; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 20. 353 Die gesetzliche Anordnung der verbindlichen Ausschlusswirkung i. S. d. § 75 Abs. 2 S. 1 VwVfG stellt eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums i.S.d Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar. Vgl. Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 314. Andeutungsweise ebenso Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 8; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 22.1. Wegen der Grundrechtswesentlichkeit einer solchen Regelung darf diese nur vom Gesetzgeber getroffen werden. Siehe unten, 3. Kap. B. I. 1. c). 354 BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 116; Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 483 f.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 59; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 20. 355 Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 68; i. E. ebenso: Breuer, Bodennutzung, S. 336. 356 Um dem Eigentümer den Nutzen seines Eigentums möglichst lange zu belassen, führen öffentliche Planungsentscheidungen – selbst wenn sie enteignungsrechtliche Vorwirkungen entfalten – nicht zu einem Eigentumsübergang auf den Planungsträger. Etwas anderes wäre vor Art. 14 GG auch nicht zu rechtfertigen. Vgl. Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 105 u. S. 111. 357 Bender, DVBl. 1984, S. 302 u. S. 305; Stoermer, NZV 2002, S. 305. 358 BVerwG, Urt. v. 28. 06. 1968 – IV C 11.65 –, DÖV 1969, 206, 208; BVerwG, Urt. v. 07. 07. 2004 – 9 A 21 / 03 –, NVwZ 2004, 1358, 1359; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 36; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 12 f.; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 22.41; Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 13.

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etwa in § 19 Abs. 2 FStrG359) angeordnet ist360 – dem sich anschließenden Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend sein, also eine „enteignungsrechtliche Vorwirkung“ entfalten.361 Aufgrund dieser Bindungswirkung wird bereits im Planfeststellungsbeschluss abschließend und verbindlich entschieden, dass die Enteignung dem Grunde nach zulässig ist.362 Im Enteignungsverfahren wird die Frage des „ob“ der Enteignung somit nicht mehr aufgeworfen mit der Konsequenz für den betroffenen Eigentümer, dass ihm im Enteignungsverfahren der Einwand abgeschnitten ist, das planfestgestellte Vorhaben sei nicht – wie Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG es fordert – aus Gründen des allgemeinen Wohls erforderlich und seine Verwirklichung somit unzulässig.363 Im Enteignungsverfahren ist dann nur noch zu prüfen, ob die Inanspruchnahme des Eigentums zur Vorhabenrealisierung auch tatsächlich benötigt wird, ob die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für eine Enteignung vorliegen und in welcher Höhe eine Enteignungsentschädigung zu zahlen ist.364 Aufgrund dieser Bindungswirkung, die den Rechtsschutz des Betroffenen im nachfolgenden Enteignungsverfahren de facto erheblich einschränkt, ist bereits im Planfeststellungsverfahren zu prüfen, ob die Enteignung im Hinblick auf Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG und den diesen ergänzenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zulässig ist.365 Dies ist der Fall, wenn der Planfest359 Vgl. die weiteren, in Bezug auf Planfeststellungsbeschlüsse, die durch einen Bebauungsplan ersetzt werden können, relevanten Regelungen: § 40 S. 1 StrG BW i. V. m. §§ 2 Nr. 1, 25 LEntG BW; Art. 40 Abs. 2 BayStrWG; § 25 Abs. 2 BerlStrG; § 42 Abs. 2 BbgStrG; § 35 Abs. 2 BremLStrG; § 36 Abs. 1 S. 3 HStrG; § 48 Abs. 2 S. 2 StrWG MV; § 42 Abs. 2 NdsStrG; § 42 Abs. 1 S. 2 StrWG NRW; § 9 Abs. 1 S. 2 LStrG RP; § 44 Abs. 3 S. 3 SaarlStrG; § 43 Abs. 2 SächsStrG; § 41 Abs. 2 StrG LSA; § 44 Abs. 2 S. 1 StrWG SH; § 42 Abs. 2 ThürStrG; § 30 S. 2 PBefG; § 17 Abs. 1 S. 2 HambEisenbahnG; § 15 S. 2 BahnG NRW. Demgegenüber enthält das VwVfG für das Planfeststellungsverfahren selbst keine Bindungswirkung für ein späteres Enteignungsverfahren. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 12 f. 360 BVerwG, Beschl. v. 21. 02. 1991 – 4 NB 16 / 90 –, NVwZ 1991, 873, 873; BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1992 – 7 C 18.91 –, E 90, 96, 102; BVerwG, Beschl. v. 11. 03. 1998 – 4 BN 6 / 98 –, NVwZ 1998, 845, 846; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 6 u. Rn. 32a; Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 3; Berkemann, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 14 Rn. 687. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 74 Abs. 6 S. 2 VwVfG. So Jarass, DVBl. 2006, S. 1331. 361 BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1992 – 7 C 18.91 –, E 90, 96, 102; Stüer, Handbuch, Rn. 3079; Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 54. Den Begriff der „enteignungsrechtlichen Vorwirkung“ verwendet inzwischen auch das Gesetz (siehe § 74 Abs. 6 S. 2 VwVfG). 362 Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 188; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 533; Stoermer, NZV 2002, S. 305. 363 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 32; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 181; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 37; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 437; Bender, DVBl. 1984, S. 303 ff. 364 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 13; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 22.44. 365 BVerfG-K, Beschl. v. 09. 06. 1987 – 1 BvR 418 / 87 –, NVwZ 1987, 967, 967 f.; BVerwG, Urt. v. 06. 12. 1985 – 4 C 59.82 –, E 72, 282, 283 ff.; BVerwG, Urt. v.

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stellungsbeschluss auf einer hinreichenden Planrechtfertigung beruht, das Vorhaben also in seiner konkreten Gestalt im enteignungsrechtlichen Sinne des Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG erforderlich ist, und wenn eine ordnungsgemäße Abwägung stattgefunden hat, die auch das Interesse des betroffenen Eigentümers mit dem diesem Belang zukommenden Gewicht berücksichtigt hat.366 Die enteignungsrechtliche Vorwirkung mit ihren Auswirkungen auf das materielle Prüfungsprogramm des Planfeststellungsbeschlusses hat für denjenigen, dessen Grundstück für das Vorhaben unmittelbar in Anspruch genommen werden soll, mithin zur Folge, dass er bereits den Planfeststellungsbeschluss gerichtlich überprüfen lassen muss, wenn er Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Inanspruchnahme seines Grundeigentums hat.367 Demgegenüber entfaltet ein Bebauungsplan368 – auch ein (isolierter) planfeststellungsersetzender369 – mit der Festsetzung von Flächen öffentlicher Nutzung keine enteignungsrechtlichen Vorwirkungen im genannten Sinne; eine entsprechende spezialgesetzliche Anordnung enthält das Bauleitplanungsrecht nicht.370 Dementsprechend wird über die rechtliche Zulässigkeit einer Enteignung nicht bereits beim Beschluss über den (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan, 11. 04. 2002 – 4 A 22 / 01 –, NVwZ 2002, 1119, 1120 f.; Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 668; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 12 f.; Jarass, DVBl. 2006, S. 1330 u. S. 1333. 366 BVerwG, Urt. v. 20. 08. 1982 – 4 C 81.79 –, E 66, 133, 135 ff.; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 32b; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 27.7; Nüßgens / Boujong, Eigentum, Sozialbindung, Enteignung, Rn. 362 f. Zum Gewicht des privaten Eigentums in der planerischen Abwägung: siehe unten, 3. Kap. B. I. 1. a) bb) (2). 367 Stoermer, NZV 2002, S. 305; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 12 f. 368 Für den gewöhnlichen Bebauungsplan: BVerfG, Urt. v. 24. 03. 1987 – 1 BvR 1046 / 85 –, E 74, 264, 282; BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 979; BVerwG, Urt. v. 14. 03. 1985 – 5 C 130.83 –, E 71, 108, 121; BVerwG, Beschl. v. 21. 02. 1991 – 4 NB 16 / 90 –, NVwZ 1991, 873, 873; BVerwG, Beschl. v. 25. 08. 1997 – 4 BN 4 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 483, 484; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 218. 369 Für den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan: BVerwG, Beschl. v. 11. 03. 1998 – 4 BN 6 / 98 –, NVwZ 1998, 845, 846; BVerwG, Beschl. v. 14. 11. 2000 – 4 BN 44 / 00 –, NVwZ 2001, 433, 434; BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857; BVerwG, Beschl. v. 14. 06. 2007 – 4 BN 21 / 07 – (Juris), Rn. 9; VGH Mannheim, Beschl. v. 09. 10. 1990 – 3 S 2696 / 88 –, NVwZ-RR 1991, 400, 401; VGH München, Urt. v. 24. 05. 2005 – 8 N 04.3217 –, VGHE BY 58 (2005) Nr. 23, S. 162; VGH München, Urt. v. 28. 06. 2006 – 8 N 06.710 – (Juris), Rn. 36; VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 – (Juris), Rn. 25; Stich, Ersetzung, S. 75 f.; Paetow, UPR 1990, S. 326; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1481; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 245; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 229; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.21; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 490; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 166. 370 BVerwG, Beschl. v. 25. 08. 1997 – 4 BN 4 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 483, 484; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 535; Halama, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 87 Rn. 20.

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sondern erst in einem sich anschließenden Enteignungsverfahren nach den §§ 85 ff. BauGB entschieden.371 In ihm ist von den Enteignungsbehörden – und dementsprechend auch von den Gerichten bei der Kontrolle von Enteignungsbeschlüssen – das Vorliegen der Enteignungsvoraussetzungen eigenständig und unabhängig von der planerischen Gemeinwohlorientierung zu prüfen.372 Dem Eigentümer eines Grundstücks, das für die Realisierung einer öffentlichen Verkehrsanlage unmittelbar in Anspruch genommen werden soll, ist insofern im Enteignungsverfahren auch nicht der Einwand abgeschnitten, die Inanspruchnahme seines Grundstücks sei nicht erforderlich zum Wohle der Allgemeinheit. 373 5. Zwischenergebnis Die vorstehende Untersuchung hat ergeben, dass sich der Planfeststellungsbeschluss und der (planfeststellungsersetzende) Bebauungsplan hinsichtlich der von ihnen ausgehenden Rechtswirkungen grundlegend unterscheiden. Der Gesetzgeber hat die Rechtswirkungen – ebenso wie das jeweils durchzuführende Planungsverfahren – handlungsformspezifisch ausgestaltet.374 Mangels spezialgesetzlicher Anordnung der dem straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss zukommenden Rechtswirkungen (auch) für den (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan entfaltet Letzterer keine Genehmigungs-, Konzentrations- und Ausschlusswirkung sowie keine enteignungsrechtliche Vorwirkung. Die genannten Rechtswirkungen des straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses lassen sich auch nicht durch eine analoge Anwendung der entsprechenden Regelungen herbeiführen. Andernfalls wären die Vorschriften, die die Durchführung eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens ermöglichen, weitgehend obsolet. Hat sich die Verwaltung einmal für ein Planungsinstrument entschieden, ist sie an ihre Wahl und an die damit verbundenen Konsequenzen gebunden. Praktisch gesehen hat der Unterschied in den Rechtswirkungen aber nicht die Bedeutung, die man zunächst annehmen könnte. So schließt sich an das Bebau371 BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 979; BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 156; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 489; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 229; Fickert, BauR 1988, S. 687; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 40 Rn. 6; Paetow, UPR 1990, S. 326. 372 BVerfG, Urt. v. 24. 03. 1987 – 1 BvR 1046 / 85 –, E 74, 264, 293; BVerfG-K, Beschl. v. 16. 12. 2002 – 1 BvR 171 / 02 –, NVwZ 2003, 726, 727; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87 u. Rn. 218 f. 373 VGH Mannheim, Beschl. v. 09. 10. 1990 – 3 S 2696 / 88 –, NVwZ-RR 1991, 400, 401; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.21; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 245. 374 So die Terminologie von Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1481. Der Sache nach ebenso: Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 237; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 74 und Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 487.

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ungsplanverfahren vor der Realisierung des Straßenbauvorhabens ebenso wenig ein Baugenehmigungsverfahren an wie an ein Planfeststellungsverfahren, so dass der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan hinsichtlich der tatsächlichen Schaffung öffentlicher Verkehrsflächen faktisch den Charakter einer Zulassungsentscheidung angenommen hat und insofern mit dem Planfeststellungsbeschluss vergleichbar ist. Auch lässt sich die einem straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss zukommende formelle Konzentrationswirkung bei der Straßenplanung durch Bebauungsplan erforderlichenfalls mit Hilfe eines Ergänzungsplanfeststellungsbeschlusses herstellen. Zwar verhindert die beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan fehlende Ausschlusswirkung das Entstehen einer dem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss vergleichbaren „Unanfechtbarkeit“. Die Existenz der Planerhaltungsvorschriften der §§ 214 f. BauGB führt aber dazu, dass Bebauungspläne – in besonderem Maße nach Ablauf der Rügefrist des § 215 Abs. 1 BauGB – eine Art „Quasi-Bestandskraft“ erlangen, so dass die „Gefahr“, auch Jahre nach ihrem Erlass gerichtlich noch erfolgreich „angegriffen“ zu werden, nicht allzu groß ist. Als gravierender Unterschied zwischen den beiden Straßenplanungsinstrumenten verbleibt damit nur die enteignungsrechtliche Vorwirkung.375 VI. Veränderungssperre Unter einer Veränderungssperre versteht man das Verbot von Veränderungen, insbesondere solchen baulicher Art, an bebauten oder unbebauten Grundstücken. Ihre Aufgabe ist es, die Nutzungsfreiheit so weit zu binden, als es notwendig ist, um der Planung widersprechende Vorhaben des Nutzungsberechtigten zu verhindern.376 Sowohl das Bauleitplanungsrecht als auch das Recht der straßenrechtlichen Planfeststellung kennen das Plansicherungsinstrument der Veränderungssperre. Das Bundesfernstraßengesetz sieht für die durch straßenrechtliche Planfeststellung erfolgende Straßenplanung zwei Arten von Veränderungssperren vor: Zum einen die obligatorische akzessorische Veränderungssperre nach § 9a Abs. 1 FStrG, zum anderen die fakultative selbständige Veränderungssperre nach § 9a Abs. 3 S. 4 i. V. m. Abs. 1 FStrG.377 Erstere tritt kraft Gesetzes ein, wenn die Pläne 375 Vgl. dazu aber die eigentumsgrundrechtlichen Ausführungen unten (3. Kap. B.), die verdeutlichen, dass das Schutzniveau des Art. 14 GG nicht vom gewählten Planungsinstrument abhängt oder in seiner Wirkung variiert. 376 Die Veränderungssperre stellt also ihrem Wesen nach eine vorübergehende, einstweilige Sicherungsmaßnahme, also ein Hilfsmittel zur Sicherung der jeweiligen Planung, dar. BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 159; Rinke, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 33, Rn. 21.1; Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2004, § 14 Rn. 1. 377 Vgl. zur fakultativen selbständigen Veränderungssperre Schlosser, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 9a Rn. 16 f.; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35, Rn. 24.1; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 305.

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im Planfeststellungsverfahren ausgelegt sind (§ 73 Abs. 3 S. 1 VwVfG) oder wenn bei einem bekannten Kreis von Betroffenen diesen Gelegenheit gegeben wird, den Plan einzusehen (§ 73 Abs. 3 S. 2 VwVfG).378 Sie ist zeitlich nicht befristet379 und bewirkt, dass Nutzungsberechtigte auf den vom Plan betroffenen Flächen wesentlich wertsteigernde oder den geplanten Straßenbau erheblich erschwerende Veränderungen grundsätzlich nicht vornehmen dürfen. Im Gegensatz zur straßenrechtlichen Veränderungssperre nach § 9a Abs. 1 FStrG tritt die städtebauliche Veränderungssperre nach den §§ 14 ff. BauGB nicht automatisch in Kraft, sondern sie muss von der Gemeinde im konkreten Fall erlassen werden (§§ 14 Abs. 1, 16 Abs. 1 BauGB).380 Der mögliche Inhalt einer städtebaulichen Veränderungssperre ergibt sich aus dem abschließenden Katalog des § 14 Abs. 1 BauGB381; der tatsächliche Inhalt ist dem Beschluss über die Veränderungssperre zu entnehmen.382 Die Geltungsdauer der städtebaulichen Veränderungssperre ist kraft Gesetzes auf grundsätzlich zwei Jahre beschränkt.383 Wird eine Straße im konkreten Fall durch einen isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan geplant, also eine „Fachplanung durch Bebauungsplan“ betrieben, könnte man der Idee verfallen, dass dieser die planakzessorische straßenrechtliche Veränderungssperre nach § 9a Abs. 1 FStrG auszulösen vermag.384 378 Vgl. dazu auch Schlosser, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 9a Rn. 2; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1311. 379 Die Veränderungssperre nach § 9a Abs. 1 FStrG bleibt also über den Abschluss des Planfeststellungsverfahrens hinaus wirksam bis zur Übernahme der Flächen durch den Straßenbaulastträger bzw. bis zu deren Enteignung, bis zu einer etwaigen Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder bis zu dessen Außerkrafttreten nach § 17c Nr. 1 FStrG. Vgl. Schlosser, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 9a Rn. 3 u. Rn. 11; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35, Rn. 24.21 f. 380 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 470; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 14 Rn. 1. 381 § 14 Abs. 1 BauGB beinhaltet eine im Vergleich zu § 9a Abs. 1 S. 1 FStrG ausführlichere Regelung des Inhalts der Veränderungssperre und eröffnet der Gemeinde damit die Möglichkeit, weitergehende Veränderungsverbote zu erlassen, als sie die straßenrechtliche Veränderungssperre vorsieht. 382 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 14 Rn. 12 u. § 16 Rn. 1; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 14 BauGB Rn. 37; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2309 f. 383 § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB. Die Gemeinde kann auch eine Veränderungssperre mit einer kürzeren als der zweijährigen Geltungsdauer beschließen. Sie kann die Veränderungssperre bei Vorliegen besonderer Umstände aber auch auf bis zu vier Jahre verlängern (§ 17 Abs. 1 S. 3 u. Abs. 2 BauGB) oder eine außer Kraft getretene Veränderungssperre erneut beschließen, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass (und ggf. die für eine Verlängerung über das dritte Jahr hinaus) fortbestehen (§ 17 Abs. 3 BauGB). Nach § 17 Abs. 5 BauGB tritt die städtebauliche Veränderungssperre in jedem Fall außer Kraft, wenn und soweit die Bauleitplanung rechtsverbindlich abgeschlossen ist. Schließlich hat die Gemeinde die Veränderungssperre – schon bevor diese aus den genannten Gründen automatisch außer Kraft tritt – aufzuheben und damit deren Rechtswirkungen zu beseitigen, sobald deren Erlassvoraussetzungen entfallen sind (§ 17 Abs. 4 BauGB).

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Dagegen spricht jedoch zunächst der Wortlaut des § 9a Abs. 1 FStrG, der ausdrücklich nur auf die straßenrechtliche Planfeststellung Bezug nimmt. Weiterhin wird die genannte Veränderungssperre durch bestimmte Verfahrensschritte eines Planfeststellungsverfahrens ausgelöst, die das Bebauungsplanverfahren zumindest so nicht kennt. Ferner käme eine Veränderungssperre für „alle vom Plan betroffenen Flächen“ im Falle eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans, der sich nicht auf die isolierte Festsetzung von Verkehrsflächen beschränkt, nicht in Betracht; eine unterschiedliche Behandlung von isolierter und integrierter Vorhabenplanung durch Bebauungsplan ist im Hinblick auf das Eintreten der Wirkungen einer Veränderungssperre aber nicht angezeigt, zumal dem gemeindlichen Sicherungsbedürfnis durch den Erlass einer städtebaulichen Veränderungssperre hinreichend Rechnung getragen werden kann. Schließlich kommt auch an dieser Stelle wieder der Gedanke zum Tragen, dass die Verwaltung mit der Entscheidung für das eine oder andere (ihr vorteilhaft erscheinende) Planungsinstrument auch an die mit diesem einhergehenden Nachteile gebunden ist.385 § 9a Abs. 1 FStrG ist demnach auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nicht anwendbar; vielmehr richtet sich auch bei ihm der Eintritt einer Veränderungssperre nach den §§ 14 ff. BauGB.386

VII. Anbaubeschränkungen und -verbote Um die gefahrlose Benutzung von Straßen mit gehobener Verkehrsbedeutung sicherzustellen und um deren in Zukunft in etwa erforderlich werdenden Ausbau nicht zu verhindern oder zu erschweren, enthalten das Bundesfernstraßengesetz387 und die Straßengesetze der Länder388 Anbauverbote und -beschränkungen. Diese gelten dabei nicht nur an bereits bestehenden Straßen. Sie entfalten ihre Wirkung kraft Gesetzes vielmehr schon im Planungsstadium (vgl. § 9 Abs. 4 FStrG). Ihre Geltung ist jedoch ausgeschlossen, soweit das Bauvorhaben den Festsetzungen eines Bebauungsplans entspricht, der mindestens Festsetzungen über die Begren384

So noch OVG Hamburg, Urt. v. 23. 07. 1970 – OVG Bf. II 9 / 70 –, BBauBl. 1971, 480,

480. BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 158 f. BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 158 f. Dem folgend: Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 38 Rn. 11; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 72; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 165; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 488; Schlarmann, Verhältnis, S. 249 f.; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Feb. 2000, § 38 Rn. 135. Dementsprechend kommt der Beschluss einer Veränderungssperre nach den §§ 14 ff. BauGB auch zur Sicherung eines isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans in Betracht. So Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 30; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 14 Rn. 2. 387 Vgl. § 9 FStrG. 388 Vgl. etwa §§ 22 ff. StrG BW; Art. 23 ff. BayStrWG; §§ 25 ff. StrWG NRW sowie die Nachweise bei Aust, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 28, Rn. 3 f. 385 386

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

zung der Verkehrsflächen389 sowie über an diesen gelegenen überbaubaren Grundstücksflächen390 enthält und unter Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast zustande gekommen ist. Da ein in diesem Sinne qualifizierter Bebauungsplan das Verhältnis zwischen der Straße und der Nutzbarkeit der an sie angrenzenden Grundstücke bereits rechtsverbindlich regelt, beugt § 9 Abs. 7 FStrG einem möglichen Konflikt zwischen den Festsetzungen des Bebauungsplans und dem straßenrechtlichen Anbauverbot vor.391 Die Regelung zeigt, dass der Gesetzgeber den Bebauungsplan als zur Erreichung der Zwecke, die die straßenrechtlichen Anbaubeschränkungen und -verbote verfolgen, gleichermaßen geeignet ansieht.392

VIII. Interkommunales Abstimmungsgebot Nach § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB sind die Bauleitpläne 393 benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Die Regelung enthält – sofern tatsächlicher Abstimmungsbedarf besteht394 – eine materiell-rechtliche Pflicht zur inhaltlichen Abstimmung der Bauleitpläne benachbarter Gemeinden, während die Abstimmung in formeller Hinsicht im Rahmen der Behördenbeteiligung nach § 4 BauGB erfolgt.395 § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB zieht die Konsequenz daraus, dass die gemeindliche Planungshoheit zwar in rechtlicher Hinsicht an der Gemeindegrenze endet, die Bauleitplanung aber gleichwohl faktische Auswirkungen zeitigt und sich somit auch auf die Nachbargemeinden auswirken und deren Planungshoheit beeinträchtigen kann.396 389 § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB. Vgl. OVG Münster, Urt. v. 19. 02. 2001 – 11 A 3153 / 96 –, BauR 2001, 1879, 1879; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 219. 390 §§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, 23 BauNVO. Vgl. dazu Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 246; König, in: ders. / Roeser / Stock, BauNVO, § 23 Rn. 1 u. Rn. 10a. 391 Grupp, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 9 Rn. 13. 392 Wo Festsetzungen nach den §§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, 23 BauNVO nicht ausreichen, kommt die Festsetzung von ihrem Zweck nach jegliche Bebauung ausschließenden „Freihalteflächen“ und ihrer Nutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB in Betracht. Damit steht den Gemeinden das notwendige Instrumentarium zur Verfügung, eine nach den jeweils anzuwendenden Zulassungstatbeständen ansonsten zulässige Bebauung von in unmittelbarer Nähe von Verkehrsanlagen befindlichen Flächen zu verhindern. Wegen der aus Eigentümersicht einschneidenden Wirkung derartiger Festsetzungen bedürfen diese einer besonderen städtebaulichen Rechtfertigung. 393 Von § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB sind alle Bauleitpläne erfasst, mithin auch planfeststellungsersetzende Bebauungspläne. Vgl. Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1358; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 631; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 256; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 35 f. 394 BVerwG, Urt. v. 08. 09. 1972 – IV C 17.71 –, E 40, 323, 330. 395 BVerwG, Urt. v. 08. 09. 1972 – IV C 17.71 –, E 40, 323, 328 f.; BVerwG, Urt. v. 15. 12. 1989 – 4 C 36.86 –, E 84, 209, 215; OVG Lüneburg, Urt. v. 23. 11. 1982 – 6 C 7 / 79 –, BauR 1983, 220, 220 f.; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 2 Rn. 41a; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 255; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 56.

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Das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB stellt eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB dar. Es verleiht dem Interesse der Nachbargemeinde, vor Nachteilen bewahrt zu werden, besonderes Gewicht.397 Dies hat zur Folge, dass die eine Bauleitplanung betreibende Gemeinde – sofern von der Planung gewichtige Auswirkungen auf die Interessen der Nachbargemeinde ausgehen – einem erhöhten Rechtfertigungszwang ausgesetzt ist, wenn sie ihre planerischen Vorstellungen umsetzen möchte.398 § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB vermittelt der Nachbargemeinde demnach eine stärkere Rechtsstellung im Rahmen der Abwägung, als ihr aufgrund einer Berufung auf ihre Planungshoheit zustünde. Diese Regelung findet aber nur insoweit Anwendung, als sich die planende und die planbetroffene Gemeinde im Verhältnis der Gleichordnung auf dem Gebiet des Städtebaus gegenüberstehen; auf Fachplanungen von überörtlicher Bedeutung i. S. d. § 38 S. 1 BauGB ist § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB dagegen selbst dann nicht anwendbar, wenn der Vorhabenträger eine Gemeinde ist.399 Während also die Nachbargemeinde – genau wie die Standortgemeinde auch – im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens „lediglich“ nach § 73 Abs. 2 VwVfG beteiligt werden muss, gilt bei der Vorhabenplanung durch Bebauungsplan das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB.400 Jedoch ist mit dem Mitwirkungsrecht der Gemeinden am Planfeststellungsverfahren ebenfalls eine materielle Abstimmungspflicht der Planfeststellungsbehörde verbunden.401 Voraussetzung für eine Verpflichtung der Fachplanung zur Berücksichtigung der gemeindlichen Planungsabsichten ist – anders als im Anwendungsbereich des § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB402 – jedoch, dass diese bereits 396 Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 2 BauGB Rn. 4; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2004, § 2 Rn. 96. 397 BVerwG, Urt. v. 01. 08. 2002 – 4 C 5.01 –, E 117, 25, 32. Vgl. auch Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 236 f. 398 BVerwG, Urt. v. 01. 08. 2002 – 4 C 5.01 –, E 117, 25, 33; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 2 Rn. 22; Halama, DVBl. 2004, S. 81. 399 BVerwG, Urt. v. 09. 02. 2005 – 9 A 62 / 03 –, NVwZ 2005, 813, 816 f. Vgl. dazu weiterhin Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2004, § 2 Rn. 97. 400 Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 229. 401 Dementsprechend ist ein Planfeststellungsbeschluss der von ihm betroffenen Gemeinde gegenüber nicht schon dann rechtmäßig, weil sie Gelegenheit hatte, im Planfeststellungsverfahren ihre eigenen planerischen Vorstellungen zu äußern, sondern erst dann, wenn die Planfeststellungsbehörde die Vorstellungen der Gemeinde mit dem ihnen zukommenden Gewicht bei der Planungsentscheidung sachlich berücksichtigt hat. Vgl. BVerwG, Urt. v. 21. 05. 1976 – IV C 38.74 –, E 51, 6, 13 f.; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 35.22; Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 240 f.; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 38 Rn. 14. 402 Wie bereits angedeutet, verlangt das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB (unabhängig davon, ob in der Nachbargemeinde bereits Bauleitpläne oder bestimmte planerische Vorstellungen bestehen) eine materiell-rechtliche Abstimmung schon dann, wenn unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Nachbargemeinde in Betracht kommen. Vgl. BVerwG, Urt. v. 08. 09. 1972

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

hinreichend verfestigt sind und durch die Fachplanung nachhaltig gestört werden oder dass wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung gänzlich entzogen werden.403

IX. Entwicklungsgebot Der Bebauungsplan bestimmt unmittelbar die rechtliche Qualität des Bodens. Aufgrund seiner Rechtsverbindlichkeit und Vollzugseignung kann der Bebauungsplan jedoch nur kleinräumig angelegt sein. Die städtebauliche Entwicklung und Ordnung im gesamten Gemeindegebiet vermag er dagegen alleine nicht sicherzustellen.404 Diese Aufgabe kommt vielmehr dem Flächennutzungsplan zu, der in einer ersten Planungsstufe die künftige Bodennutzung für das gesamte Gemeindegebiet in den Grundzügen vorbereitet und damit die wesentliche Grundlage für die einzelnen Bebauungspläne bildet, die in einer zweiten Planungsstufe (grundsätzlich) aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 2 S. 1 BauGB – sog. „Entwicklungsgebot“).405 „Entwickeln“ in diesem Sinne bedeutet dabei nicht, dass die Gemeinde das grobe Raster des Flächennutzungsplans lediglich mit genaueren Festsetzungen auszufüllen hat; vielmehr darf sie innerhalb des vom Flächennutzungsplan vorgegebenen Rahmens eigenständig weiterplanen und dabei unter Umständen406 sogar von dessen Darstellungen abweichende Festsetzungen treffen. Eine dem Flächennutzungsplan vergleichbare Planungsvorstufe stellt das straßenrechtliche Linienbestimmungsverfahren dar, das das Bundesfernstraßengesetz407 sowie die Straßengesetze der Länder408 vorsehen oder voraussetzen409. Mit der Linienbestimmung wird die Planfeststellung vorbereitet, indem die Anfangsund Endpunkte sowie der grundsätzliche Verlauf der Trasse bestimmt werden.410 – IV C 17.71 –, E 40, 323, 330 f.; BVerwG, Urt. v. 15. 12. 1989 – 4 C 36.86 –, E 84, 209, 215 f. 403 BVerwG, Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 51.83 –, E 74, 124, 132; BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 40.86 –, E 81, 95, 106; BVerwG, Urt. v. 15. 12. 1989 – 4 C 36.86 –, E 84, 209, 214 f.; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2004, § 2 Rn. 97. 404 Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 5 Rn. 1. 405 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 5 Rn. 1. 406 Sofern dies durch die konkretere Ausgestaltung der verbindlichen Bauleitplanung gerechtfertigt ist und die planerische Grundkonzeption des Flächennutzungsplans erhalten bleibt. 407 Siehe § 16 FStrG. 408 Vgl. etwa § 35 BbgStrG; § 37 NdsStrG; § 37 StrWG NRW; § 4 LStrG RP. 409 Rinke, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 33, Rn. 5 u. Rn. 5.3; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 7 Rn. 79; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 47; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 36 Rn. 5 f.; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 116. 410 Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 282; Stüer, Handbuch, Rn. 3015; Rinke, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 33, Rn. 2.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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Die Linienbestimmung stellt aber noch nicht die endgültige Entscheidung über den Trassenverlauf dar; diese wird vielmehr erst im Rahmen der Planfeststellung über das konkrete Straßenbauvorhaben getroffen.411 Auch im Verhältnis von Linienbestimmung und Planfeststellung sind also Abweichungen möglich und innerhalb bestimmter Grenzen zulässig.412 Von der aus der Natur einer Straßenplanung folgenden „bandartigen Flächenausweisung“ im Unterschied zur „umfassend räumlichen Flächenplanung“ entsprechend dem Gemeindegebiet einmal abgesehen, gleichen sich Zweck und Inhalt des Flächennutzungsplans und der Linienbestimmung weitgehend.413 Dementsprechend kann die vorbereitende Straßenplanung ihrem Zweck nach auch entfallen, wenn und soweit ihr Inhalt bereits durch andere Planungen mit vergleichbarer Wirkung und Aussagekraft festgelegt worden ist.414 Während aber der „gewöhnliche“ Bebauungsplan gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist,415 ist die vorbereitende Planung nach § 16 FStrG keine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Planfeststellung.416 Eine Ausnahme vom Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB besteht aber für Bebauungspläne, soweit sie eine ansonsten erforderliche Planfeststellung ersetzen. Bei diesen kann ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot nicht daraus hergeleitet werden, dass der Flächennutzungsplan keine Aussage zu der Straßenplanung trifft; entscheidend ist bei einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan allein, dass er an den Vorgaben des Linienbestimmungsverfahrens ausgerichtet ist.417 Der Grund für diese Aus411 Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 16 Rn. 55 f.; Rinke, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 33, Rn. 1.2; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 282. 412 Vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 17. 02. 1969 – IV B 223.68 –, DÖV 1969, 724, 724; BVerwG, Urt. v. 26. 06. 1981 – 4 C 5.78 –, E 62, 342, 349. 413 Fickert, BauR 1974, S. 148. Ähnlich auch Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 47. 414 Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 16 Rn. 11 m. w. N.; Rinke, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 33, Rn. 3.3 u. Rn. 10.12. Als Beispiel nennt Rinke, a. a. O., Rn. 3.31 f. einen unter Beteiligung des Straßenbaulastträgers zustande gekommenen Flächennutzungsplan, der u. a. die Flächen für den überörtlichen Verkehr und für die örtlichen Hauptverkehrszüge darstellt, und dem der Bundesverkehrsminister zugestimmt hat. 415 § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB kann durch die Festsetzung eines örtlichen Hauptverkehrszuges auf einer im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbaufläche etwa dann verletzt sein, wenn der Flächennutzungsplan gerade an anderer Stelle eine Fläche für örtliche Hauptverkehrszüge vorsieht. So VGH Kassel, Urt. v. 21. 03. 2005 – 9 N 1630 / 01 –, ZfBR 2005, 565, 566. Vgl. auch Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1359. 416 BVerwG, Beschl. v. 22. 06. 1993 – 4 B 45 / 93 –, VkBl. 1995, 210, 211; BVerwG, Urt. v. 12. 12. 1996 – 4 C 29.94 –, E 102, 331, 343 f.; Fickert, BauR 1988, S. 688; Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2003, § 38 Rn. 17; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Feb. 2000, § 38 Rn. 127. 417 OVG Münster, Urt. v. 10. 08. 2000 – 7a D 162 / 98.NE –, BauR 2001, 201, 202 f.; Sauthoff, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1361; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 181; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193, insb. Fn. 18; so wohl auch

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

nahme liegt darin, dass es sich bei der Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nicht um eine gemeindliche, sondern – trotz Übertragung der Planungskompetenz auf die Gemeinde – nach wie vor um eine staatliche Straßenplanung handelt.418 X. Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) Anders als im Rahmen straßenrechtlicher Planfeststellungsverfahren ist die Durchführung einer UVP in der kommunalen Bauleitplanung grundsätzlich nicht vorgesehen. Der für die UVP notwendige Vorhaben- und Anlagenbezug liegt beim Bebauungsplan in der Regel nicht vor; etwas anderes gilt im Falle von vorhabenbezogenen und planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen, die auf eine konkrete Vorhabenverwirklichung gerichtet sind. Bei ihnen stellt sich die Frage einer Prüfung der Umweltverträglichkeit frühzeitig, da sie wegen ihrer Projektbezogenheit bereits hinreichend konturiert sind.419 Dem hat der Gesetzgeber dadurch Rechnung getragen, dass er die Durchführung einer UVP innerhalb solcher Bebauungsplanverfahren obligatorisch oder nach Einzelfallprüfung vorschreibt, die ein Planfeststellungsverfahren i. S. d. Anlage 1 (zu § 3 Abs. 1 S. 1 UVPG) ersetzen und damit über die Zulässigkeit des Vorhabens entscheiden (vgl. §§ 2 Abs. 3 Nr. 3 Var. 2, 17 UVPG i. V. m. Nr. 14.3 bis Nr. 14.6 und Nr. 14.11 der Anlage 1).420 Damit gelten auch für die Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan dieselben Grundsätze, wie sie die Rechtsprechung für die fernstraßenrechtliche Planfeststellung zur Umweltverträglichkeitsprüfung entwickelt hat.421

XI. Naturschutzrechtliche Anforderungen bei Eingriffen in Natur und Landschaft Natur und Landschaft werden u. a. durch raumbeanspruchende Vorhaben und durch von diesen ausgehende Emissionen beeinträchtigt. Zusätzlich zum mit jeder baulichen Bodennutzung einhergehenden Flächenverbrauch wird durch den Bau neuer Verkehrswege aber auch die Landschaft zerschnitten.422 Um den FlächenverStüer, Handbuch, Rn. 3014. A. A. Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Apr. 2001, Art. 38 Rn. 267. 418 Siehe oben, 1. Kap. A. II. (insb. Fn. 19). 419 BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 387; Appold, in: Hoppe, UVPG, § 2 Rn. 77 f. 420 BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 387 f.; Peters / Balla, UVPG, § 17 Rn. 4; Steiner, in: ders., BesVerwR, Kap. 4, Rn. 106; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36, Rn. 27.21; Stüer, Handbuch, Rn. 3025 ff. 421 BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989; VGH Mannheim, Urt. v. 22. 07. 1997 – 5 S 3391 / 94 –, VBlBW 1998, 177, 185. 422 Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 6 Rn. 10 f., Rn. 17 u. Rn. 25.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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brauch zu senken und um Natur und Landschaft besser vor erheblichen Eingriffen durch den Menschen zu schützen, enthält der dritte Abschnitt des Bundesnaturschutzgesetzes (§§ 18 – 21 BNatSchG) mit der sog. „naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung“ einige zentrale Vorschriften des Naturschutzrechts.423 Die „naturschutzrechtliche Eingriffsregelung“ ist für die Anwendung in behördlichen Zulassungsverfahren für Einzelvorhaben konzipiert worden; auf Planfeststellungsverfahren findet sie unmittelbare Anwendung.424 Demgegenüber ist die „naturschutzrechtliche Eingriffsregelung“ gemäß § 21 Abs. 2 S. 1 BNatSchG nicht anzuwenden bei der Entscheidung über die Zulassung von Vorhaben in Bebauungsplangebieten nach § 30 BauGB, auf die Zulassung von Vorhaben während der Planaufstellung nach § 33 BauGB sowie auf die Zulassung von Vorhaben im Innenbereich nach § 34 BauGB. Diese Regelung steht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung des § 21 Abs. 1 BNatSchG, wonach grundsätzlich („vorgezogen“) schon bei der Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen über die Elemente der „Eingriffsregelung“ (Vermeidung, Ausgleich und Ersatz) nach den Sonderregelungen des Baugesetzbuchs (insb. § 1a Abs. 3 BauGB) zu entscheiden ist.425 Wesentliche Unterschiede zur „naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung“ enthalten die Vorschriften des Baugesetzbuchs insoweit, als sie nicht zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen unterscheiden (vgl. § 200a BauGB) und dass die „Eingriffsregelung“ – entgegen den zwingenden Regelungen des § 19 Abs. 1 u. Abs. 2 BNatSchG – der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zugänglich ist.426 Eine Ausnahme von den in § 21 Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 BNatSchG getroffenen Regelungen befindet sich indes in § 21 Abs. 2 S. 2 BNatSchG, wonach die „naturschutzrechtliche Eingriffsregelung“ der §§ 18 ff. BNatSchG bei der Aufstellung von Bebauungsplänen, soweit427 sie eine Planfeststellung ersetzen, unmittelbar 423 Vgl. Maaß / Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn. 36; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 83. 424 VGH Mannheim, Urt. v. 22. 07. 1997 – 5 S 3391 / 94 –, VBlBW 1998, 177, 180; Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 20 Rn. 2 u. § 21 Rn. 53 f.; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 73 ff.; Peine, NuR 1996, S. 1 ff. 425 § 1a Abs. 3 S. 1 BauGB verweist zur Beantwortung der Frage, ob ein Eingriff in Natur und Landschaft vorliegt und wie dieser fachlich ggf. einzuschätzen ist, seinerseits auf das BNatSchG (auf § 18) als Fachgesetz zurück. Die Rechtsfolgen und den Vollzug der aufgrund der Bauleitplanung zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft regelt das BauGB aber selbst. Vgl. Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1a Rn. 18; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 121 ff. 426 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1a Rn. 17. 427 Die „naturschutzrechtliche Eingriffsregelung“ bleibt nur in dem Umfang unberührt, als der Bebauungsplan eine ansonsten erforderliche Planfeststellung ersetzt. Handelt es sich also nicht um eine isolierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan, sondern um eine integrierte Planung, ist hinsichtlich derjenigen Eingriffe, die im über das Fachplanungsvorhaben hinausgehenden Geltungsbereich des Bebauungsplans zu erwarten sind, die „städtebauliche Eingriffsregelung“ des § 1a Abs. 3 BauGB i. V. m. § 21 Abs. 1

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

und uneingeschränkt anwendbar bleibt.428 Dies hat zur Folge, dass die Gemeinde über diejenigen erheblichen Eingriffe in Natur und Landschaft, die infolge der Aufstellung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans zu erwarten sind, nicht im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu entscheiden hat. Vielmehr ist die „naturschutzrechtliche Eingriffsregelung“ im Falle eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans – genau wie im Planfeststellungsrecht – als zwingend geltendes Recht zu beachten, womit die Gemeinde das Folgenbewältigungsprogramm der „naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung“ nach den zur Fachplanung entwickelten Grundsätzen – striktes Recht für Vermeidung, Ausgleich und Ersatz – abzuwickeln hat.429 Durch die Regelung des § 21 Abs. 2 S. 2 BNatSchG hat der Gesetzgeber mithin sichergestellt, dass die Anwendung und der Umfang der „naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung“ nicht von der Wahl der Planungs- und Zulassungsform eines Fachplanungsvorhabens (Planfeststellung oder planfeststellungsersetzender Bebauungsplan) abhängig ist.430 Der Grundgedanke des § 21 BNatSchG findet sich auch in der Regelung des § 37 Abs. 1 BNatSchG wieder. Nach dessen Satz 1 gilt die Regelung des § 34 BNatSchG nicht für Vorhaben i. S. d. § 29 BauGB in Bebauungsplangebieten nach § 30 BauGB sowie für Vorhaben während der Planaufstellung nach § 33 BauGB. Die Verträglichkeitsprüfung findet gemäß § 35 S. 2 BNatSchG, §§ 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. b, 1a Abs. 4 BauGB nämlich wiederum „vorgezogen“ im Rahmen der Bauleitplanung statt.431 Demgegenüber bleibt nach § 37 Abs. 1 S. 2 BNatSchG die GelBNatSchG anzuwenden. Vgl. W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1a Rn. 86; Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 659. 428 Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 681; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 38 Rn. 10; Durner, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 823; Stich, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 1a Rn. 40; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 253; Maaß / Schütte, in: Koch, Umweltrecht, § 7 Rn. 50; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 120; Kolodziejcok, in: ders. / Recken / Apfelbacher, Naturschutz, Kennz. 1164, Rn. 16 f.; Louis, BNatSchG, § 8a Rn. 120. 429 Die Gemeinde muss demnach dieselbe Prüfung vornehmen wie die Planfeststellungsbehörde bei der Planfeststellung eines Verkehrsvorhabens. OVG Koblenz, Urt. v. 22. 01. 1992 – 10 C 10428 / 91 –, NVwZ 1992, 1000, 1001; VGH Mannheim, Urt. v. 22. 07. 1997 – 5 S 3391 / 94 –, VBlBW 1998, 177, 180 u. 182; VGH Mannheim, Urt. v. 28. 06. 2006 – 5 S 1769 / 05 – (Juris), Rn. 34 ff.; VGH Mannheim, Urt. v. 25. 04. 2007 – 5 S 2243 / 05 –, NuR 2007, 685, 686; Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 21 Rn. 52; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87; Durner, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 823. 430 Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2004, § 1a Rn. 73; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1a Rn. 86; Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 21 Rn. 52; Kolodziejcok, in: ders. / Recken / Apfelbacher, Naturschutz, Kennz. 1164, Rn. 17. Schließlich handelt es sich bei der Planfeststellung und beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan jeweils um Fachpläne i. S. d. § 20 Abs. 4 BNatSchG. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 05. 01. 1999 – 4 BN 28 / 97 –, NVwZ-RR 1999, 426, 426; VGH Mannheim, Urt. v. 22. 07. 1997 – 5 S 3391 / 94 –, VBlBW 1998, 177, 182 f.; Durner, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 823. 431 Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 37 Rn. 3; Stich, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 1a Rn. 150 u. Rn. 155; Louis / Wolf, NuR 2002, S. 456.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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tung des § 34 BNatSchG für Bebauungspläne unberührt, soweit sie eine Planfeststellung ersetzen. Damit muss die Gemeinde bei der Aufstellung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans eine Verträglichkeitsprüfung nach Maßgabe des § 34 BNatSchG durchführen, sofern die Möglichkeit einer Beeinträchtigung nicht von der Hand zu weisen ist.432 Materiell-rechtliche Unterschiede zwischen einer Planfeststellung – auf welche § 34 BNatSchG unmittelbar anwendbar ist433 – und einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan bestehen im Hinblick auf „Natura 2000“-Gebiete mithin ebenso wenig wie bei der Anwendung der „naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung“.434

XII. Räumlicher Ausdehnungsbereich der jeweiligen Planung Nach § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB sind die Bauleitpläne von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen, wobei deren Planungshoheit und damit auch deren Zuständigkeit zur Bauleitplanung an der Gemeindegebietsgrenze enden.435 Aus diesem Grund wird die Planung einer Bundesfernstraße außerhalb der geschlossenen Ortslage regelmäßig auch im Rahmen eines (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens und nicht mittels planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans erfolgen. Die straßenrechtliche Planfeststellung als überörtliche Fachplanung braucht an den Gemeindegrenzen nämlich keinen Halt zu machen; sie vermag die betroffenen Belange auch dann zu koordinieren, wenn das konkrete Straßenbauvorhaben auf dem Gebiet mehrerer Gemeinden verwirklicht werden soll und Auswirkungen auf diese hat.436 Ausnahmsweise kann aber auch eine Bauleitplanung über Gemeindegrenzen hinweg stattfinden (vgl. die §§ 203 – 205 BauGB), wodurch die bei der Planung einer überörtlichen Straße regelmäßig notwendige inhaltliche Abstimmung437 zwischen den betreffenden Gemeinden bewältigt werden kann.438 An einem freiwilligen Planungsverband i. S. d. § 205 Abs. 1 S. 1 BauGB können neben Gemeinden auch sonstige öffentliche Planungsträger (z. B. Fachplanungsträ432 Schliepkorte, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2004, § 1a Rn. 154; Louis, BNatSchG, § 19f Rn. 6; Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 37 Rn. 4; Steiner, in: ders., BesVerwR, Kap. 4, Rn. 106; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1a Rn. 37. 433 Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 34 Rn. 7; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 74 f. 434 Durner, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 823. 435 Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 21; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 1; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 78 ff.; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2004, § 2 Rn. 4 f.; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 163. 436 Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.1; Stüer, Handbuch, Rn. 3004. 437 Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2001, § 205 Rn. 22. 438 OLG München, Urt. v. 05. 07. 2002 – U 1 / 02 Bau –, NVwZ-RR 2003, 340, 341; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.1; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 193 Fn. 21.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

ger) beteiligt sein, so dass ein Planungsverband einerseits die Koordination der Bauleitplanung verschiedener Gemeinden, andererseits aber auch die Koordination von Fachplanungen bezwecken kann.439

XIII. Zwischenergebnis Die Straßenplanungsinstrumente der Planfeststellung und des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans weisen in ihrer Grundstruktur auch in materiell-rechtlicher Hinsicht große Ähnlichkeiten auf. Der Gesetzgeber und die Rechtsprechung haben darüber hinaus – insbesondere im Falle der isolierten Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan – weitere Annäherungen bewirkt, so dass sich die Anforderungen an eine Straßenplanung – unabhängig vom jeweils eingesetzten Planungsinstrument – weitgehend entsprechen.

C. Vergleichbarkeit unter Rechtsschutzgesichtspunkten Die unterschiedliche Rechtsnatur von Planfeststellungsbeschluss und planfeststellungsersetzendem Bebauungsplan hat Auswirkungen auf den Rechtsschutz gegen auf deren Grundlage geplante und evtl. verwirklichte Vorhaben. Mit der Wahl des Planungsinstruments für ein konkretes Straßenbauvorhaben sind nämlich zugleich die Rechtsschutzmöglichkeiten determiniert.440

I. Rechtsschutz gegen Planfeststellungsbeschlüsse Gegen Planfeststellungsbeschlüsse im Bereich des Fachplanungsrechts ist unmittelbar eine Klage statthaft; ein Vorverfahren findet gemäß den §§ 68 Abs. 1 S. 2 VwGO, 74 Abs. 1 S. 2, 70 VwVfG nicht statt.441 Als Verwaltungsakt kann der Planfeststellungsbeschluss formell bestandskräftig werden.442 Formelle Bestands439 Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 205 Rn. 1 u. Rn. 3; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 10 Rn. 8; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 205 Rn. 2 u. Rn. 7. 440 Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1516; Stüer, Querschnitte, S. 573; Dürr, in: Knack, VwVfG, Vor § 72 Rn. 5; Durner, Konflikte, S. 398 f.; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 10 Rn. 3. 441 Vgl. dazu Ziekow, VwVfG, § 74 Rn. 12; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 74 Rn. 71; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 267. 442 BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 116; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 241; Stich, Ersetzung, S. 76; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87; Steiner, in: ders., BesVerwR, Kap. 4, Rn. 106, insb. Fn. 170; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 20; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 165.

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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kraft tritt dabei nach allgemeinen Grundsätzen ein, wenn der Verwaltungsakt unanfechtbar wird, was dann der Fall ist, wenn er mit den ordentlichen Rechtsbehelfen nicht mehr „angefochten“ werden kann.443 Nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses sind Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen (vgl. § 75 Abs. 2 S. 1 VwVfG). Betroffene können ab diesem Zeitpunkt „nur noch“ Ansprüche auf nachträgliche Anordnung von Schutzvorkehrungen oder Ansprüche auf Geldentschädigung geltend machen, wenn vor Eintritt der Unanfechtbarkeit nicht vorhersehbare Auswirkungen des Vorhabens oder der dazugehörigen Anlagen eintreten (vgl. § 75 Abs. 2 S. 2 – 5, Abs. 3 VwVfG). Ist der Planfeststellungsbeschluss noch nicht in formelle Bestandskraft erwachsen, kann dieser mittels Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO und mittels Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO „angegriffen“ werden. Ob eine Anfechtungs- oder eine Verpflichtungsklage erhoben wird, richtet sich entsprechend § 88 VwGO nach dem Klagebegehren. Begehrt der Kläger die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, ist die Anfechtungsklage statthaft, erstrebt er dagegen „lediglich“ die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um Schutzauflagen, stellt die Verpflichtungsklage die richtige Klageart dar. Häufig ist nur Letztere Erfolg versprechend, denn eine Anfechtungsklage hat nur dann Aussicht auf Erfolg, wenn ein schwerwiegender Mangel vorliegt, welcher sich auf die Ausgewogenheit der Planungsentscheidung auswirkt (vgl. die §§ 75 Abs. 1a VwVfG, 17e Abs. 6 FStrG).444 Sachlich zuständig für Streitigkeiten über Planfeststellungsbeschlüsse sind nach § 45 VwGO grundsätzlich die Verwaltungsgerichte.445 Praktisch relevant sind auf dem Gebiet der Planung von Bundesfernstraßen jedoch die Sonderregelungen des § 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 8, S. 2 VwGO446 sowie die der §§ 17e Abs. 1 FStrG, 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO447. 443 BVerwG, Urt. v. 04. 08. 1982 – 4 C 42.79 –, DVBl. 1982, 1097, 1097; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 43 Rn. 18; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 43 Rn. 29. 444 Vgl. dazu Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 116 ff.; Guckelberger, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 2131. 445 Stich, Ersetzung, S. 76; Stüer, Handbuch, Rn. 4298. Zu den Fällen, in denen es bei der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts trotz der (insoweit nicht einschlägigen) Sonderregelungen der §§ 48, 50 VwGO verbleibt, vgl. Ziekow, in: Sodan / Ziekow, VwGO, § 48 Rn. 22 f. u. § 50 Rn. 22 ff. 446 Anordnung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts bzw. Verwaltungsgerichtshofs in Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren oder Plangenehmigungsverfahren für den Bau oder die Änderung von Bundesfernstraßen betreffen. 447 Anordnung der erst- und letztinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts in Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren und Plangenehmigungsverfahren für Vorhaben betreffen, die in der Anlage zu § 17e Abs. 1 FStrG bezeichnet sind. Die Regelungen der §§ 17e Abs. 1 FStrG, 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO setzen die mit Ablauf des 17. 12. 2006 außer Kraft getretene Regelung des § 5 Abs. 1 VerkPBG fort und erweitern diese auf verkehrswesentliche Vorhaben im ganzen Bundesgebiet. Vgl. dazu die Begründung des

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

II. Rechtsschutz gegen planfeststellungsersetzende Bebauungspläne Nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 HS 1 VwGO können Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, zum Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gemacht werden. Da Bebauungspläne – auch planfeststellungsersetzende – von der Gemeinde gemäß § 10 Abs. 1 BauGB als Satzung erlassen werden, können sie auf Antrag vom zuständigen Oberverwaltungsgericht bzw. Verwaltungsgerichtshof auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden.448 Den Normenkontrollantrag können innerhalb eines Jahres ab Bekanntmachung des Bebauungsplans (§ 10 Abs. 3 BauGB) neben Behörden449 auch natürliche oder juristische Person stellen, die geltend machen können, durch den Bebauungsplan oder dessen Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden450 (§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO). Vom Verstreichenlassen der Frist für die Stellung des Normenkontrollantrags unberührt bleibt die Befugnis des Betroffenen, die Unwirksamkeit des Bebauungsplans zu einem späteren Zeitpunkt, nämlich im Rahmen einer – zeitlich unbeschränkt zulässigen – Inzidentkontrolle geltend zu machen.451 Denn im Gegensatz zu Planfeststellungsbeschlüssen452 können die Festsetzungen eines BebauungsGesetzentwurfs der Bundesregierung zum InfraStrPlanVBeschlG, BT-Drs. 16 / 54, S. 34 f. u. S. 41. 448 VGH Mannheim, Beschl. v. 09. 10. 1990 – 3 S 2696 / 88 –, NVwZ-RR 1991, 400, 401; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87; Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2003, § 38 Rn. 17; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 16; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 943. 449 Der Begriff der Behörde deckt sich mit dem des § 1 Abs. 4 VwVfG. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 15. 03. 1989 – 4 NB 10 / 88 –, E 81, 307, 309. Keine Behörden sind dementsprechend die anerkannten Naturschutzvereine. Vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 19. 05. 1994 – 1 S 209 / 94 –, NVwZ-RR 1995, 514, 514 f.; Unruh, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 47 VwGO Rn. 56. Die Behörde muss mit der Anwendung der Rechtsnorm befasst sein bzw. diese bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten haben. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 15. 03. 1989 – 4 NB 10 / 88 –, E 81, 307, 310; Ziekow, in: Sodan / Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 260 ff.; Kopp / Schenke, VwGO, § 47 Rn. 94. 450 Diesem Erfordernis unterliegen auch die anerkannten Naturschutzvereine. Sie sind beispielsweise nicht schon deshalb antragsbefugt, wenn die Gemeinde einen mit einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietsausweisung unvereinbaren Bauleitplan erlässt. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 14. 08. 1995 – 4 NB 43.94 –, DVBl. 1996, 47, 47. Da § 47 Abs. 2 VwGO – anders als § 42 Abs. 2 VwGO – keine Ausnahme vom Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung eigener Rechte enthält, besteht im Rahmen des § 47 VwGO keine Verbandsklagemöglichkeit. Eine entsprechende Anordnung enthält § 61 Abs. 1 BNatSchG auch nicht. Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 02. 06. 2006 – 11 A 11.05 –, ZUR 2007, 152, 152 f.; Marzik / Wilrich, BNatSchG, § 61 Rn. 2. 451 Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 87; Steiner, in: ders., BesVerwR, Kap. 4, Rn. 106, insb. Fn. 170; Durner, Konflikte, S. 415. 452 Auch die einen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan ergänzenden Planfeststellungsbeschlüsse können formell bestandskräftig werden und müssen fristgerecht mit der Anfechtungsklage „angegriffen“ werden. Vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 09. 10. 1990 – 3 S

1. Kap.: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente

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plans als untergesetzlicher Rechtsnorm nicht in formelle Bestandskraft erwachsen.453 Sachlich zuständig für Streitigkeiten im Zusammenhang mit planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen ist im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO das Oberverwaltungsgericht bzw. der Verwaltungsgerichtshof und bei Klagen zur Verhinderung des Vollzugs des Bebauungsplans gemäß § 45 VwGO das Verwaltungsgericht.454 § 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 u. Nr. 8 VwGO sowie die §§ 17e Abs. 1 FStrG, 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO sind demgegenüber ihrem klaren Wortlaut nach auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne nicht anwendbar.455

III. Zwischenergebnis Vor der Einführung456 der bundesweiten Normenkontrolle gegen Bebauungspläne bestanden erhebliche Unterschiede im Rechtsschutz gegen auf Grundlage der verschiedenen Straßenplanungsinstrumente – Planfeststellung und planfeststellungsersetzender Bebauungsplan – zustande gekommene Planungen.457 Die Ein2696 / 88 –, NVwZ-RR 1991, 400, 401. Bei der Anfechtung des Ergänzungsplanfeststellungsbeschlusses stehen freilich nur die ergänzenden Festsetzungen und nicht auch die des Bebauungsplans dem Angriff offen. So Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 8.21. 453 BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 116; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 241; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 10 Rn. 33 f.; Steiner, in: ders., BesVerwR, Kap. 4, Rn. 106; v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 34; Brohm, Staatliche Straßenplanung, S. 43; Ramsauer, NuR 1990, S. 350; Kupfer / Wurster, DV 40 (2007), S. 80. Obschon im Zusammenhang mit den §§ 214, 215 BauGB z. T. davon gesprochen wird, dass Bebauungspläne aufgrund der Planerhaltungsvorschriften eine Art „Quasi-Bestandskraft“ erlangen (könnten), ändert dies nichts daran, dass eine Inzidentkontrolle des Bebauungsplans weiterhin möglich bleibt und dass bestimmte Fehler trotz der genannten Planerhaltungsregelungen auch Jahre später noch zu dessen Unwirksamkeit führen können. Eine inzidente Überprüfung der Wirksamkeit eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans ist insbesondere denkbar im Rahmen der Anfechtung von Akten zur Umsetzung des Bebauungsplans (z. B. Enteignungsbeschlüsse) oder im Rahmen der Anfechtung der straßenrechtlichen Widmung. Mangels verbindlicher Ausschlusswirkung des Bebauungsplans kann dieser weiterhin auch im Rahmen einer Klage auf Unterlassung der Nutzung und auf Beseitigung der Straße inzidenter auf seine Wirksamkeit hin überprüft werden. 454 VGH Mannheim, Beschl. v. 21. 07. 2000 – 5 S 1254 / 00 –, NVwZ-RR 2001, 411, 411; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1516. 455 So für § 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 VwGO: VGH Mannheim, Beschl. v. 21. 07. 2000 – 5 S 1254 / 00 –, NVwZ-RR 2001, 411, 411; Kopp / Schenke, VwGO, § 48 Rn. 10; Ziekow, in: Sodan / Ziekow, VwGO, § 48 Rn. 22; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1516. Für § 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 8: Ziekow, in: Sodan / Ziekow, VwGO, § 48 Rn. 23. Im Hinblick auf die §§ 17e Abs. 1 FStrG, 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO kann nichts anderes gelten. 456 Die bundesweite Normenkontrolle gegen nach den Vorschriften des BBauG und des StBauFG erlassene Satzungen führte das Gesetz zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften vom 24. 08. 1976 (BGBl. I S. 2437) mit § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ein. 457 Dies führte – wie schon eingangs erwähnt – zu heftiger Kritik am bestehenden Rechtsschutzsystem und infolgedessen dazu, dass der Verwaltung die Möglichkeit abgesprochen

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

führung der bundesweiten Normenkontrolle gegen Bebauungspläne hat die zwischen den Straßenplanungsinstrumenten bestehenden Unterschiede zwar nicht restlos beseitigen können; trotz der nach wie vor gegebenen Divergenzen (etwa was die Zuständigkeit der Gerichte, die Anzahl der Instanzen oder einzelne Zulässigkeitsfragen anbelangt) besteht gegen Straßenplanungen inzwischen – unabhängig von der Wahl des Planungsinstruments im konkreten Fall – ein ähnlich hohes Rechtsschutzniveau458, so dass vom gegen die isolierte Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan vorgebrachten Rechtsschutzdefizit heutzutage keine Rede mehr sein kann.459 Zweites Kapitel

Vergleich der Straßenplanungsinstrumente in Bezug auf ihre Geltungsdauer und in Bezug auf die Interessen an ihrer beschränkten oder unbeschränkten Geltung Nachdem die Geltungsdauer der aufgrund der beiden Planungsinstrumente zustande gekommenen verbindlichen Straßenplanungen im ersten Kapitel noch außer Betracht gelassen wurde, bildet deren Untersuchung den Gegenstand des nun folgenden zweiten Kapitels. Dabei erfolgt zunächst eine Analyse der aktuell bestehenden einfachgesetzlichen Rechtslage. Im Anschluss daran werden die für und wider wurde, bei einer isolierten Straßenplanung zwischen den dafür grundsätzlich zur Verfügung stehenden Planungsinstrumenten frei zu wählen. Vgl. dazu insb. Blümel, DVBl. 1972, S. 122 ff. m. w. N.; Fickert, BauR 1974, S. 239 ff. sowie oben, Einl., A. (insb. Fn. 17). 458 Art. 19 Abs. 4 GG gebietet es nicht, dass der Gesetzgeber Bebauungspläne und andere grundlegende Planungsentscheidungen in diejenige Rechtsform kleidet, die dem Bürger den bestmöglichen Rechtsschutz gewährleistet. Ihre Grenze findet die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers aber am Erfordernis effektiven Rechtsschutzes. Solange ein solcher – was seit Einführung der bundesweiten Normenkontrolle der Fall ist – besteht, ist die Ausgestaltung des Rechtsschutzsystems durch den Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 14. 05. 1985 – 2 BvR 397, 398, 399 / 82 –, E 70, 35, 56; BVerfG, Beschl. v. 02. 12. 1987 – 1 BvR 1291 / 85 –, E 77, 275, 284; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 8 Rn. 5; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 2004, § 10 Rn. 17. 459 VGH Mannheim, Beschl. v. 09. 10. 1990 – 3 S 2696 / 88 –, NVwZ-RR 1991, 400, 401; Schlarmann, Verhältnis, S. 246 f.; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 69; Breuer, Bodennutzung, S. 336 Fn. 137; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 15 f.; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 37 Rn. 47; Paetow, UPR 1990, S. 326; Keilich, NVwZ 2001, S. 1014; Auch für die materiell-rechtliche Kontrolle des Bebauungsplans gelten im Wesentlichen die Maßstäbe wie für die Rechtskontrolle eines Planfeststellungsbeschlusses. BVerwG, Beschl. v. 22. 03. 1999 – 4 BN 27 / 98 –, NVwZ 1999, 989, 989 f.; Hoppe / Schlarmann / Buchner, Rechtsschutz, Rn. 954; Steiner, in: ders., BesVerwR, Kap. 4, Rn. 106; Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 659. Angesichts der im Rahmen einer Inzidentkontrolle zeitlich unbegrenzt möglichen Angreifbarkeit des Bebauungsplans wird dieser inzwischen zu recht sogar als das „anfälligere“ Planungsinstrument angesehen. So Stich, Ersetzung, S. 76.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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die Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen streitenden Interessen aufgezeigt und der Blick sodann auf die den ersten Teil der Arbeit abschließende Frage gerichtet, ob und in welchen Fällen die de lege lata bestehenden Unterschiede in der Geltungsdauer der Planungen (noch unter Außerachtlassung verfassungsrechtlicher Erfordernisse) gerechtfertigt erscheinen.

A. Vergleich der Geltungsdauer der Planungsinstrumente I. Die Geltungsdauer (fern-)straßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse 1. Fachplanungsrechtliche „Befristungsregelungen“ Nach § 75 Abs. 4 VwVfG tritt der Plan (genauer gesagt der Planfeststellungsbeschluss1) automatisch2 außer Kraft und verliert damit alle seine Rechtswirkungen3, wenn mit seiner Durchführung nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen worden ist.4 Diese fachplanungsrechtliche „Befristungsregelung“ bewirkt also eine unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen.5 Eine spezialgesetzliche Normierung der „Befristung“ der Geltungsdauer des Planfeststellungsbeschlusses findet sich in § 17c Nr. 1 FStrG6 für die fernstraßenrechtliche 7 Planfeststellung.8 1 Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 105; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 99; Gerlach, Geltungsdauer, S. 71. 2 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 36 Rn. 8a u. § 75 Rn. 34; Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 117; Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 39; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 38 Rn. 36; Gerlach, Geltungsdauer, S. 36; Stoermer, NZV 2002, S. 305; Kukk, NuR 2000, S. 492. 3 Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 39; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 246; Gerlach, Geltungsdauer, S. 71, S. 130 u. S. 167; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Apr. 2001, Art. 38 Rn. 246; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 222 f. 4 Zur umstrittenen Frage des Fristbeginns vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 409; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 76; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 107; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 245; Stoermer, NZV 2002, S. 306 f. Im Sinne der bisherigen h. M. nunmehr § 17c Nr. 4 FStrG. 5 Hofmeister, Bauleitplanung, S. 223; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 90 f.; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 34; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 510 f. 6 Die in § 17c Nr. 1 FStrG getroffene Regelung entspricht der Vorgängerregelung des § 17 Abs. 7 S. 1 FStrG a. F. mit der Ausnahme, dass die primäre Geltungsdauer fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse nunmehr zehn Jahre (anstatt fünf Jahre) beträgt. Der (wieder eingeführte) § 17 Abs. 7 S. 1 FStrG a. F. (vormals § 18b Abs. 2 FStrG 1974) geht seinerseits auf § 75 Abs. 4 VwVfG zurück. Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum 2. FStrÄndG, BT-Drs. 7 / 1265, S. 23 f. 7 Vergleichbare Regelungen finden sich in den Straßengesetzen der Länder (fünfjährige primäre Geltungsdauer mit Verlängerungsmöglichkeit um weitere fünf Jahre). Vgl. Art. 38 Abs. 1 BayStrWG i. V. m. Art. 75 Abs. 4 BayVwVfG; § 20 Abs. 7 BerlStrG; § 39 Abs. 5 BbgStrG; § 33 Abs. 7 BremLStrG; § 45 Abs. 11 StrWG MV; § 38 Abs. 4 Nr. 3 NdsStrG;

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ dienen zunächst dem Zweck, eine übermäßig lange Bindung der Planfeststellungsbehörde sowie der vom Plan Betroffenen zu verhindern und diese von den von der Planung ausgehenden Wirkungen und Beschränkungen zu befreien.9 Weiterhin sollen die genannten Regelungen dazu beitragen, die Unsicherheit Planbetroffener, ob und wann das geplante Vorhaben tatsächlich realisiert wird, auf einen überschaubaren und damit zumutbaren Zeitraum zu beschränken. Durch die nach fruchtlosem Ablauf des „Befristungszeitraums“ eintretende Rechtsfolge des Außerkrafttretens des Planfeststellungsbeschlusses erlangen die Planfeststellungsbehörde und die Betroffenen dahingehende Sicherheit, dass das Vorhaben auf der Grundlage der Planung, mit deren Umsetzung nicht rechtzeitig begonnen worden ist, nicht mehr erfolgen darf.10 Die Regelung dient insofern der Rechtsklarheit und dem (negativen) Vertrauensschutz der Planfeststellungsbehörde und der Betroffenen.11 Außerdem soll die Beschränkung der Geltungsdauer dazu beitragen, reinen „Vorratsplanungen“ ohne konkrete Realisierungsabsichten vorzubeugen.12 Schließlich wird durch die kurze Geltungsdauer des Planfeststellungsbeschlusses ein mittelbarer Druck auf den Vorhabenträger ausgeübt, mit der Ausführung des Vorhabens alsbald nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses zu beginnen.13

§ 39 Abs. 7 StrWG NRW; § 6 Abs. 6 LStrG RP; § 40 Abs. 1 SaarlStrG; § 37 Abs. 10 StrG LSA; § 41 Abs. 7 StrWG SH; § 38 Abs. 9 ThürStrG. „Befristung“ auf acht Jahre mit Verlängerungsmöglichkeit um weitere fünf Jahre: § 38 Abs. 2 StrG BW. „Befristung“ auf zehn Jahre ohne Verlängerungsmöglichkeit: § 33 Abs. 7 HStrG; § 39 Abs. 8 SächsStrG. 8 Entsprechende Befristungsregelungen mit Verlängerungsmöglichkeit finden sich – außer in den bereits erwähnten Straßengesetzen der Länder – auch in anderen Fachplanungsgesetzen (vgl. z. B. § 18c Nr. 1 AEG; § 13 Abs. 4 S. 1 BahnG NRW) sowie in Art. 75 Abs. 4 BayVwVfG. 9 Befreiung der Gemeinde von der Beschränkung ihrer Planungshoheit gemäß § 38 S. 1 BauGB (vgl. BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 48.86 –, E 81, 111 ff.) sowie Befreiung des planbetroffenen Eigentümers von den Wirkungen des § 75 Abs. 1 u. Abs. 2 VwVfG, von den ggf. bestehenden enteignungsrechtlichen Vorwirkungen sowie von den ggf. planakzessorischen Beschränkungen (Veränderungssperre und Anbauverbote). OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 408; Gerlach, Geltungsdauer, S. 71 Fn. 296. Ebenso im Falle einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses in den Fällen des § 77 S. 1 VwVfG: BVerwG, Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 53 / 82 –, NVwZ 1986, 834, 835. 10 Stoermer, NZV 2002, S. 305 f. Ebenso für den Fall, dass die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss aufgehoben hat: BVerwG, Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 53 / 82 –, NVwZ 1986, 834, 835. 11 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 75; Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 111; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 100. 12 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum VwVfG-Bund, BT-Drs. 7 / 910, S. 90; BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 127; BVerwG, Beschl. v. 23. 12. 1992 – 4 B 188 / 92 –, NVwZ 1993, 980, 983; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 105; Wolff, in: ders. / Decker, Studienkommentar VwGO / VwVfG, § 75 VwVfG Rn. 15; Kukk, NuR 2000, S. 493.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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Im Hinblick auf den in aller Regel erheblichen Zeitbedarf für die Vorbereitungsmaßnahmen im Vorfeld der eigentlichen Vorhabenrealisierung ist selbst die Zehnjahresfrist des § 17c Nr. 1 FStrG noch knapp bemessen.14 Um einem sofortigen Außerkrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses bei über den genannten Zeitraum hinausreichenden Verzögerungen vorzubeugen, kann die Planfeststellungsbehörde – sofern dies spezialgesetzlich vorgesehen ist15 – die primäre Geltungsdauer eines Planfeststellungsbeschlusses auf Antrag des Vorhabenträgers um bis zu fünf Jahre verlängern.16 Gegenstand der Verlängerungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde kann nur die Verlängerung der für das Außerkrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses maßgeblichen Frist um höchstens weitere fünf Jahre sein; eine inhaltliche Überprüfung oder eine Änderung des Planfeststellungsbeschlusses erfolgt in diesem Rahmen indes nicht.17 Dennoch stellt die Verlängerungsentscheidung einen Verwaltungsakt dar,18 deren Regelung darin besteht zu bewirken, dass 13 Stoermer, NZV 2002, S. 305. Dies entspricht dem mit der „Befristung“ der Veränderungssperre u. a. verfolgten Zweck, die Gemeinde zu einer raschen Konkretisierung ihrer städtebaulichen Zielsetzungen im in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan anzuhalten. 14 So ging die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf zum 2. FStrÄndG, BT-Drs. 7 / 1265 auf S. 23 f. davon aus, dass es „selbst bei bester Planung und Bauvorbereitung“ möglich ist, dass „sich der Beginn von Bauvorhaben z. B. aus haushaltsmäßigen oder konjunkturellen Gründen verzögert“, wobei es einen „nicht vertretbaren Aufwand“ darstellen würde, „ein neues Planfeststellungsverfahren nur deshalb beginnen zu müssen“, weil der Planfeststellungsbeschluss sofort nach Ablauf der (damals geltenden) Fünfjahresfrist automatisch außer Kraft tritt. 15 Vgl. Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 102; Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 39; Stoermer, NZV 2002, S. 309. Eine derartige Verlängerungsmöglichkeit enthält § 75 Abs. 4 VwVfG nicht. Somit kann die primäre Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen nach dem PBefG – für die mangels spezialgesetzlicher Regelung der Geltungsdauer § 75 Abs. 4 VwVfG zur Anwendung kommt – auch nicht verlängert werden. Vgl. Fielitz / Grätz, PBefG, Stand Sept. 2002, § 28 Rn. 1; Gerlach, Geltungsdauer, S. 53. 16 So im Falle (fern-)straßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse. Vgl. etwa § 17c Nr. 1 HS 2 FStrG sowie Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35, Rn. 21.13 u. Rn. 21.22; Stoermer, NZV 2002, S. 309 f. 17 Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 125 ff. Zum Prüfungsprogramm, das die Planfeststellungsbehörde durchlaufen muss, bevor dem Verlängerungsantrag eines Vorhabenträgers stattgegeben werden darf, vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 408; VG Karlsruhe, Urt. v. 27. 02. 1980 – VII 127 / 79 –, DÖV 1981, 232, 232; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 25; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35, Rn. 21.2. Das InfraStrPlanVBeschlG hat an dieser Rechtslage nichts geändert. Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum InfraStrPlanVBeschlG, BT-Drs. 16 / 54, S. 26. 18 VG Karlsruhe, Urt. v. 27. 02. 1980 – VII 127 / 79 –, DÖV 1981, 232, 232; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 25; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 249; Fickert, Straßenrecht NW, § 39 StrWG Rn. 27 u. Rn. 29; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35, Rn. 21.4; ders., in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 106. Die Regelungsqualität kann der Verlängerungsentscheidung auch nicht etwa mit Blick darauf abgesprochen werden, dass planbetroffenen Eigentümern nach § 9a Abs. 2 FStrG Entschädigungsansprüche zustehen können, da die verfassungsrechtliche Eigentumsverbürgung des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ihrem Wesen nach keine Eigentumswertgarantie, sondern eine Be-

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

die vom Planfeststellungsbeschluss ausgehenden Rechtswirkungen19 über die ursprüngliche Geltungsdauer von zehn Jahren hinaus fortwirken.20 Betroffene Private können, soweit sie nicht allein durch den nicht mehr streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschluss, sondern durch die Verlängerungsentscheidung rechtlich betroffen sind, gegen diese Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO erheben.21 2. Fachplanungsrechtliche Planaufhebungspflichten Eine Ergänzung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ bildet die Regelung des § 77 S. 1 VwVfG,22 wonach die Planfeststellungsbehörde einen Planfeststellungsbeschluss aufzuheben hat, wenn das dessen Regelungsgegenstand bildende Vorhaben nach Durchführungsbeginn vom Vorhabenträger endgültig aufgegeben worden ist. § 77 S. 1 VwVfG dient zum einen Zwecken der Rechtssicherheit und -klarheit,23 zum anderen dem Interesse der von der Planfeststellung Betroffenen24 an dem durch die Aufhebung bewirkten Wegfall der belastenden Wirkungen.25 Dem entspricht es, die Regelung des § 77 S. 1 VwVfG (über ihren reinen Wortlaut hinaus) auch auf diejenigen Fälle anzuwenden, in denen das planfestgestellte Vorhaben vom Vorhabenträger bereits vor Durchführungsbeginn aufgegeben worden ist.26 Aus Sicht der von der Planfeststellung Betroffestandsgarantie darstellt. Somit wird durch die Verlängerungsentscheidung eine zusätzliche Beeinträchtigung der Eigentümer bewirkt. So OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 408 sowie Stoermer, NZV 2002, S. 310. 19 Mit den einhergehenden Eigentumsbeschränkungen und unsicherheitsbedingten Belastungen. 20 OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 408; Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 124; Stoermer, NZV 2002, S. 310. 21 Vgl. § 17c Nr. 3 FStrG sowie Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 27 und Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 38 Rn. 43. 22 Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 1; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 1; Stoermer, NZV 2002, S. 311. 23 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 2; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 4; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 3; Gerlach, Geltungsdauer, S. 196 Fn. 758. Das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 53 / 82 –, NVwZ 1986, 834, 835) begründet dies mit einem Vergleich zu § 76 Abs. 1 VwVfG, „wonach es stets eines neuen Planfeststellungsverfahrens bedarf, wenn der festgestellte Plan vor Fertigstellung des Vorhabens geändert werden soll“. 24 Insb. die aufgrund § 38 S. 1 BauGB in ihrer Planungshoheit beschränkte Gemeinde und diejenigen Eigentümer, deren Grundstücke durch die Planung in Anspruch genommen worden sind, sowie u. U. Anlieger. 25 BVerwG, Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 53 / 82 –, NVwZ 1986, 834, 835; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 9; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 3 f. u. Rn. 16; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 77 Rn. 7; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 38 Rn. 38; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 234; Grupp, DVBl. 1990, S. 85; Stoermer, NZV 2002, S. 311.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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nen macht es nämlich keinen Unterschied, ob der Wille des Vorhabenträgers, die Verwirklichung des Vorhabens nicht weiter zu verfolgen, sich auf ein bereits begonnenes oder aber auf ein Vorhaben bezieht, dessen Durchführungsbeginn noch aussteht.27 Der Wortlaut des § 77 S. 1 VwVfG steht dessen erweiternder Auslegung nicht entgegen,28 so dass der Anwendungsbereich des § 77 S. 1 VwVfG auf die Fälle der endgültigen Aufgabe des Vorhabens vor Durchführungsbeginn zu erstrecken ist.29 Höchstrichterlich ungeklärt30 und dementsprechend umstritten ist aber die Frage, ob erst die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses die von diesem ausgehenden Rechtswirkungen (konstitutiv) beseitigt31 oder ob bereits die endgültige Aufgabe des Vorhabens eine „Erledigung“ des Planfeststellungsbeschlusses „auf andere Weise“ als durch Zeitablauf i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG darstellt, so dass die förmliche Aufhebung nur noch aus Klarstellungsgründen (deklaratorisch) erforderlich ist.32 26 Eine „erweiternde Auslegung“ des § 77 S. 1 VwVfG nehmen etwa vor: BVerwG, Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 53 / 82 –, NVwZ 1986, 834, 835; BVerwG, Beschl. v. 23. 12. 1992 – 4 B 188 / 92 –, NVwZ 1993, 980, 983; BVerwG, Beschl. v. 10. 11. 2004 – 4 B 57 / 04 –, NVwZ 2005, 327, 328; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 1 u. Rn. 9; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 542; Grupp, DVBl. 1990, S. 84 f.; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 38 Rn. 38 und Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 3 sowie Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35, Rn. 22.7 begründen die Erweiterung des Anwendungsbereichs der Norm mit einem erst-recht-Schluss. A. A.: Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 7 sowie Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 16. 27 Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 1. 28 Dürr, in: Knack, VwVfG, § 77 Rn. 7. 29 So auch vorgesehen in den PlafeR 2002 Nr. 39 Abs. 1. 30 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu dieser Frage in eindeutiger Art und Weise bislang noch nicht geäußert, was schon daran sichtbar wird, dass sich die Vertreter beider Auffassungen in Übereinstimmung mit der zitierten Rechtsprechung wähnen (einerseits etwa Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 6 Fn. 16, andererseits etwa Grupp, DVBl. 1990, S. 85 Fn. 42). So führte das BVerwG (Beschl. v. 10. 11. 2004 – 4 B 57 / 04 –, NVwZ 2005, 327, 328) aus, dass „mit dem Aufhebungsbeschluss förmlich entschieden wird, dass eine Enteignung der für das Vorhaben benötigten Grundstücke sowie die aus ihm (scil. dem Planfeststellungsbeschluss) folgenden Einschränkungen nicht mehr zulässig sind“. Demgegenüber wählte das Gericht in einer früheren Entscheidung (BVerwG, Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 53 / 82 –, NVwZ 1986, 834, 835 f.) die Formulierung, dass „der Eigentümer einen Anspruch auf rechtsverbindliche Klarstellung hat, dass die sein Eigentum belastenden Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses infolge der Aufgabe des Vorhabens nicht mehr gegeben sind“. Eine Aufgabe der Entscheidung vom 11. 04. 1986 ist durch die Entscheidung vom 10. 11. 2004 nicht erfolgt, da Letztere auf Erstere unkommentiert Bezug nimmt. Hervorhebungen des Verfassers. 31 So Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 3, Rn. 8a, Rn. 9 u. Rn. 10a; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 6; Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 6; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 549; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 234; Stoermer, NZV 2002, S. 311. 32 So Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 4 u. Rn. 16; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 3, Rn. 7 u. Rn. 17; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 150; Grupp, DVBl. 1990, S. 84 f.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Zur Entscheidung der aufgeworfenen Frage ist zunächst die Regelung des § 43 Abs. 2 VwVfG in den Blick zu nehmen und sodann zu klären, ob eine „Erledigung auf andere Weise“ in diesem Sinne in den Fällen des § 77 S. 1 VwVfG eintreten kann. Nach § 43 Abs. 2 VwVfG bleibt ein Verwaltungsakt (der Wirksamkeit i. S. d. § 43 Abs. 1 VwVfG erlangt hat) bis zum Zeitpunkt seiner Aufhebung oder Erledigung wirksam. Die Alternativen des Wirksamkeitsverlusts eines Verwaltungsakts stehen damit grundsätzlich gleichrangig nebeneinander.33 Besteht jedoch für einen bestimmten Fall eine spezielle Aufhebungsregelung, darf die „Erledigung“ eines dem Anwendungsbereich dieser Aufhebungsvorschrift unterfallenden Verwaltungsakts „in anderer Weise“ als durch Zeitablauf nicht ohne weiteres angenommen werden. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die Tatbestandsvoraussetzungen der Aufhebungsregelung oder die im Rahmen der Aufhebung durchzuführenden Verfahrensschritte umgangen würden. Insofern sind in einem derartigen Fall an die Annahme einer Erledigung „auf andere Weise“ strenge Anforderungen zu stellen.34 In den Fällen des § 77 S. 1 VwVfG erfolgt die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses durch einen Aufhebungsbeschluss der Planfeststellungsbehörde. Dabei handelt es sich um einen rechtlich gebundenen gestaltenden Verwaltungsakt, der in einem nichtförmlichen Verfahren ergeht.35 Angesichts dessen, dass der Planfeststellungsbehörde hinsichtlich der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses im Falle des § 77 S. 1 VwVfG – anders als nach den allgemeinen Aufhebungsregelungen der §§ 48, 49 VwVfG – kein Ermessen zukommt, stellt die Vorschrift des § 77 S. 1 VwVfG – zumindest in ihrem Regelungsbereich36 – eine die Anwen33 BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1998 – 4 C 11 / 97 –, NVwZ 1998, 729, 730. Krit. dazu Neumann, NVwZ 2000, S. 1250. 34 Meyer, in: Knack, VwVfG, § 43 Rn. 37. Ruffert, BayVBl. 2003, S. 33 ff. plädiert dafür, den Begriff der Erledigung von Verwaltungsakten „auf andere Weise“ eng auszulegen. Die Erledigung „auf andere Weise“ als durch Zeitablauf muss danach als „Auffangtatbestand“ (so tituliert von BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1998 – 4 C 11 / 97 –, NVwZ 1998, 729, 730) an ähnlich klare Sachverhalte anknüpfen wie an den Zeitablauf. Damit erledigen sich Verwaltungsakte „in anderer Weise“ nur bei Wegfall des Regelungssubjekts (etwa Tod des Adressaten) oder des -objekts (etwa Vernichtung einer genehmigten Anlage). Die Fallgestaltungen der Erledigung „in anderer Weise“ sind also dadurch gekennzeichnet, dass die Erledigung unvorhergesehen und unabhängig von der Regelungsintention der Behörde sowie vom Willen der Betroffenen eintritt. Andernfalls würde durch die Annahme der Erledigung eines Verwaltungsakts „in anderer Weise“ die durch spezielle Aufhebungsvorschriften formalisierte Art des Wirksamkeitsverlustes umgangen, der Wirksamkeitsverlust eines Verwaltungsakts also entformalisiert, was sich u. a. aus Rechtssicherheitsgründen als nicht unproblematisch darstellen würde. 35 VG Darmstadt, Urt. v. 16. 04. 1997 – 2 E 353 / 96 –, NVwZ-RR 1998, 281, 281; Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 3 u. Rn. 6; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 5; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 18, Rn. 34 u. Rn. 38; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 11; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 77 Rn. 8; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 15; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 548, Rn. 550, Rn. 559 u. Rn. 561; Stüer, Handbuch, Rn. 4128; Grupp, DVBl. 1990, S. 84.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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dung der §§ 48, 49 VwVfG ausschließende Sonderregelung dar.37 Rechtssystematisch betrachtet qualifiziert sich die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses mithin als Sonderform des Widerrufs eines Verwaltungsakts.38 Vor Erlass des Aufhebungsbeschlusses sind neben dem Vorhabenträger alle Planbetroffenen und Plannachbarn, denen Folgenbeseitigungsansprüche zustehen können oder die mit Kostenanordnungen rechnen müssen (vgl. § 77 S. 2 u. S. 3 VwVfG), nach § 28 Abs. 1 VwVfG anzuhören.39 Die für den Fall „steckengebliebener Vorhaben“ spezielle Aufhebungsvorschrift des § 77 S. 1 VwVfG (und das vor Erlass des Aufhebungsbeschlusses durchzuführende Verwaltungsverfahren) darf folglich nicht einfach dadurch umgangen werden, dass man eine „Erledigung auf andere Weise“ i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG annimmt, wenn ein planfestgestelltes Vorhaben vom Vorhabenträger endgültig aufgegeben wird. Dies macht auch ein Vergleich zur Regelung des § 75 Abs. 4 VwVfG deutlich, wonach ein Planfeststellungsbeschluss, mit dessen Durchführung nicht innerhalb von fünf Jahren nach Unanfechtbarkeit begonnen worden ist, automatisch außer Kraft tritt, sich also „durch Zeitablauf erledigt“ i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG.40 Anders als im Fall des § 75 Abs. 4 VwVfG hat der Gesetzgeber durch die Regelung des § 77 S. 1 VwVfG zum Ausdruck gebracht, dass die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses zumindest im Regelfall41 bis zu seiner förmlichen Aufhebung fortbestehen sollen. Demzufolge 36 Dementsprechend bezeichnet das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 21. 05. 1997 – 11 C 1.96 –, E 105, 6, 11) § 77 S. 1 VwVfG als eine über die allgemeinen Aufhebungsregeln hinausgehende Sonderregelung für den Fall „steckengebliebener Vorhaben“. Ebenso: Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 12; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 40. 37 Weitergehend (vollständiger Ausschluss der §§ 48, 49 VwVfG durch § 77 S. 1 VwVfG): VGH Kassel, Beschl. v. 17. 06. 1992 – 2 Q 195 / 92 –, DVBl. 1992, 1446, 1446 ff.; VGH Mannheim, Urt. v. 12. 09. 1996 – 8 S 1511 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 682, 683; Grupp, DVBl. 1990, S. 84; Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 3; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 3 u. Rn. 10a; für die gemeinnützige Planfeststellung auch Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 254; so wohl auch OVG Berlin, Urt. v. 02. 05. 1996 – 2 A 5.92 –, DVBl. 1997, 73, 77. A. A. (uneingeschränkte parallele Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG neben § 77 S. 1 VwVfG): VGH Mannheim, Urt. v. 27. 08. 1987 – 5 S 2646 / 86 –, UPR 1988, 77, 78 f.; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 1; Kukk, NuR 2000, S. 495. 38 Dürr, in: Knack, VwVfG, § 77 Rn. 8 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 21. 05. 1997 – 11 C 1.96 –, E 105, 6, 11. 39 Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 36; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 561; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 15; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 5; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 10. 40 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 43 Rn. 40; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 43 Rn. 194 Fn. 553. 41 „Erledigen“ i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG kann sich ein Planfeststellungsbeschluss demnach allenfalls in den seltenen Fällen seiner Funktionslosigkeit, sofern man diesen Außerkrafttretungsgrund überhaupt anerkennt. Vgl. dazu Sachs bzw. Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 43 Rn. 203 u. § 77 Rn. 8a; Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 5. Im Falle der Funktionslosigkeit des Planfeststellungsbeschlusses handelt es sich um den Wegfall des Reg-

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

beseitigt erst die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 77 S. 1 VwVfG dessen Rechtswirkungen; ihr kommt mithin konstitutive Wirkung zu. 3. Ergebnis der Untersuchung zur Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen Die Untersuchung der Geltungsdauer von (fernstraßenrechtlichen) Planfeststellungsbeschlüssen hat ergeben, dass jene in zweifacher Hinsicht beschränkt ist. Zum einen bewirken die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ der §§ 75 Abs. 4 VwVfG, 17c Nr. 1 FStrG eine unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen für den Fall des nicht rechtzeitigen Durchführungsbeginns der in ihnen festgesetzten Vorhaben. Zum anderen werden die für alle Planfeststellungsbeschlüsse geltenden „Befristungsregelungen“ mit pauschaler Erlöschensfolge durch die nach § 77 S. 1 VwVfG einzelfallbezogen eintretende Verpflichtung zur Aufhebung endgültig aufgegebener Planfeststellungsbeschlüsse ergänzt, was eine zusätzliche (mittelbare) Beschränkung der Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen zur Folge hat.

II. Die Geltungsdauer von Bebauungsplänen nach einfachgesetzlicher Rechtslage 1. „Gewöhnlicher“ Bebauungsplan Im Gegensatz zu Planfeststellungsbeschlüssen42 ist die Geltungsdauer von Bebauungsplänen von Gesetzes wegen nicht unmittelbar beschränkt.43 Somit gelten Letztere im Allgemeinen44 bis zu ihrer Änderung oder Aufhebung im förmlichen lungsobjekts, so dass eine Erledigung „auf andere Weise“ selbst bei (der von Ruffert, BayVBl. 2003, S. 33 ff. vertretenen und vom Verfasser geteilten Auffassung) enger Auslegung dieser Art des Wirksamkeitsverlusts angenommen werden kann. Ist ein Planfeststellungsbeschluss wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten (siehe dazu unten, 4. Kap. A. II. 1. [insb. Fn. 14]), ist die Planfeststellungsbehörde aus Gründen der Rechtsklarheit aber dennoch zu dessen (deklaratorischer) Aufhebung verpflichtet. 42 Einer ähnlichen Beschränkung der Geltungsdauer unterliegt der hessische Landesentwicklungsplan, der gemäß § 8 Abs. 6 HLPG der weiteren Entwicklung so rechtzeitig anzupassen ist, dass er eine geeignete Grundlage für die Aufstellung der Regionalpläne bildet. Unterbleibt die Anpassung des Landesentwicklungsplans innerhalb von zehn Jahren nach seiner Aufstellung oder seiner letzten Änderung, tritt er außer Kraft. Vgl. auch Moench, DVBl. 2005, S. 679 Fn. 29. 43 BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857; OVG Berlin, Beschl. v. 18. 04. 1986 – 2 S 41.86 –, UPR 1986, 394, 395; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 10 Rn. 45; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 372; Krebs, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 4, Rn. 121; Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 84; Gerlach, Geltungsdauer, S. 91 f. u. S. 118.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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Verfahren, das sich gemäß § 1 Abs. 8 BauGB45 in verfahrensrechtlicher und in materiell-rechtlicher Hinsicht nach denselben Kriterien richtet, die auch bei der Aufstellung von Bebauungsplänen maßgeblich sind.46 An dieser Rechtslage hat auch die – im Rahmen des EAG Bau 2004 erfolgte – Einführung der Regelungen zum „Baurecht auf Zeit“ in § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB47 grundsätzlich nichts geändert.48 Zwar haben die Gemeinden nunmehr die Möglichkeit, die Zulässigkeit einer in einem Bebauungsplan festgesetzten baulichen oder sonstigen Nutzung auf einen bestimmten Zeitraum zu begrenzen (Befristung, Nr. 1 oder auflösende Bedingung, Nr. 2 Var. 1). Machen sie von der Möglichkeit, die Nutzungsmöglichkeiten in ihrer Geltungsdauer zu beschränken, indes keinen Gebrauch, bleibt es dabei, dass sie auf Veränderungen der Gegebenheiten im Plangebiet oder bei einer Wandelung ihrer planerischen Vorstellungen nur dadurch reagieren können, dass sie den fraglichen Bebauungsplan oder einzelne seiner Festsetzungen im förmlichen Verfahren ändern, ergänzen oder aufheben.49 Abgesehen von einer unter den Voraussetzungen 44 Also abgesehen von der gerichtlichen Unwirksamerklärung im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO und vom Außerkrafttreten aufgrund des Entstehens derogierenden Gewohnheitsrechts oder wegen Funktionslosigkeit. Zu Letzterem siehe unten, 4. Kap. A. 45 Die Vorschrift entspricht wörtlich der Vorgängerregelung des § 2 Abs. 4 BauGB a. F. 46 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 14; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 10 Rn. 45 ff.; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240c; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 35; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 59 ff.; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 482. 47 § 9 Abs. 2 BauGB wurde neu eingefügt durch das EAG Bau 2004 vom 24. 06. 2004. Nach zuvor geltender Rechtslage waren die Bedingung und Befristung von Baurechten grundsätzlich unzulässig. Zur Begründung wurde hauptsächlich auf den wegen des Gesetzesvorbehalts abschließenden Festsetzungskatalog des § 9 Abs. 1 BauGB verwiesen. Vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 08. 02. 2000 – 1 K 5513 / 98 –, BauR 2000, 1302, 1305; OVG Lüneburg, Urt. v. 14. 09. 2000 – 1 K 5414 / 98 –, NVwZ 2001, 452, 454; BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 48.86 –, E 81, 111, 117; BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 62; BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 2005 – 4 BN 1 / 05 –, NVwZ 2005, 584, 585; OVG Koblenz, Urt. v. 31. 03. 2004 – 8 C 11785 / 03 –, BauR 2004, 1116, 1117; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 500; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 98f; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 33 f.; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 11; Schieferdecker, BauR 2005, S. 320. Zu speziellen Einzelfällen, in denen die Verleihung zeitlich beschränkter Baurechte auf Grundlage der §§ 31, 34 und 35 BauGB schon vor der Einführung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB zulässig gewesen wäre, vgl. Pietzcker, Rechtsgutachten zum „Baurecht auf Zeit“, S. 19 ff., dens., NVwZ 2001, S. 970 sowie den Bericht der Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 183 ff., insb. Rn. 202. 48 BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 2005 – 4 BN 1 / 05 –, NVwZ 2005, 584, 585; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 7 u. Rn. 98f; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 9 BauGB Rn. 84 f.; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 527 f.; Söfker, Steuerungsmöglichkeiten, S. 18 f.; Upmeier / Brandenburg, Neues BauGB 2004, S. 51; Schieferdecker, BauR 2005, S. 321; Bröll, KommJur 2006, S. 46; Battis / Otto, UPR 2006, S. 165. 49 Wegen des – auch im Rahmen jeder Planänderung bestehenden – Erfordernisses einer gerechten Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) ist die Änderung oder Aufhebung festgesetzter

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB erfolgten Befristung oder Bedingung von in einem Bebauungsplan festgesetzten Nutzungen besteht nach wie vor keine unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer von Bebauungsplänen. Eine gleichsam „unendliche Geltung“ kommt ihnen aber dennoch nicht zu. Über § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB unterliegen Bebauungspläne bzw. einzelne ihrer Festsetzungen nämlich einer mittelbaren zeitlichen Beschränkung. Zwar ist der maßgebliche Zeitpunkt zur Beurteilung des Vorliegens der Planerforderlichkeit derjenige des Satzungsbeschlusses, so dass nachträgliche Änderungen grundsätzlich keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans zeitigen.50 Die prognosebedingten Unsicherheiten gleicht das Baugesetzbuch nicht durch eine unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer von Bebauungsplänen aus.51 § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB stellt aber nicht nur eine verbindliche Planungsschranke dar, die nicht erforderliche Planungen verbietet. Die Vorschrift enthält zugleich ein Planungsgebot, das die Gemeinde u. a. dazu verpflichtet, einen Bebauungsplan aufzustellen – und nach § 1 Abs. 8 BauGB zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben – sobald es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Durch die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB wird also die Geltungsdauer von Bebauungsplänen bzw. von einzelnen bauleitplanerischen Festsetzungen zumindest mittelbar beschränkt.52 Nutzungen aber insofern nicht unbeschränkt zulässig, als dass das Grundeigentum und das Interesse des Eigentümers am Fortbestand der von ihm rechtmäßig ausgeübten Nutzungen in herausgehobener Weise als abwägungserhebliche Belange bei der Planung zu berücksichtigen sind. Weiterhin stellen die Möglichkeit des Entstehens von Bestandsschutz an baulichen Anlagen einerseits sowie planungsschadensrechtlicher Entschädigungsansprüche als Folge einer Planänderung andererseits „große Hemmnisse für gemeindliche Umplanungen“, im letzteren Fall aus Haushalts- bzw. haushaltsrechtlichen Gründen sogar häufig eine Art „faktische Umplanungssperre“ dar. Vgl. BVerwG, Urt. v. 23. 01. 1981 – 4 C 4.78 –, E 61, 295, 301 f.; BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 980; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 92; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 221; ders., ZfBR 2005, S. 128; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 26 u. S. 32; Battis / Otto, IR 2006, S. 56. 50 Siehe oben, Einl., B. (insb. Fn. 25). 51 Gerlach, Geltungsdauer, S. 91 f.; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 92. 52 Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 92. Ebenso stellt sich die Rechtslage in Bezug auf Flächennutzungspläne dar. Für neu aufgestellte Flächennutzungspläne hatte der Gesetzgeber durch das EAG Bau 2004 in § 5 Abs. 1 S. 3 BauGB eine Überprüfungspflicht eingeführt, die dazu dienen sollte, die Erforderlichkeit von Änderungen, Ergänzungen oder einer Neuaufstellung i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB aufzuzeigen und die Gemeinde nötigenfalls zur Planung zu veranlassen. An der grundsätzlich unbeschränkten zeitlichen Geltung von Flächennutzungsplänen sollte diese Regelung indes nichts ändern. Vgl. dazu die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 47 f. sowie Krautzberger / Stüer, DVBl. 2004, S. 783 f.; Moench, DVBl. 2005, S. 679 Fn. 29. Inzwischen hat der Gesetzgeber die Regelung des § 5 Abs. 1 S. 3 BauGB durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. 12. 2006 (BGBl. I S. 3316) – freilich ohne damit eine Änderung der Rechtslage in Bezug auf die Geltungsdauer von Flächennutzungsplänen oder in Bezug auf § 1 Abs. 3. S. 1 BauGB zu bezwecken – wieder aufgehoben. Vgl. dazu die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, BT-Drs. 16 / 3308, S. 19.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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2. Vorhabenbezogener Bebauungsplan Auch beim vorhabenbezogenen Bebauungsplan nach § 12 BauGB hat der Gesetzgeber auf eine unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer verzichtet53 und das, obwohl jener (in Verbindung mit dem Durchführungsvertrag) ungleich stärker auf Verwirklichung angelegt ist als der „gewöhnliche“ Bebauungsplan. Wird jedoch einer der Hauptzwecke des vorhabenbezogenen Bebauungsplans – die Verwirklichung des in ihm festgesetzten Vorhabens innerhalb der im Durchführungsvertrag vereinbarten Frist54 – verfehlt, entfällt also im Nachhinein gewissermaßen die Rechtfertigung55 für die Wahl dieses Planungsinstruments, soll die Gemeinde nach § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB den vorhabenbezogenen Bebauungsplan aufheben.56 Die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB gilt für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan in gleicher Weise wie für den „gewöhnlichen“ Bebauungsplan. Dementsprechend darf die Gemeinde – sofern ein städtebauliches Erfordernis besteht – einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan auch grundsätzlich jederzeit ändern, ergänzen oder aufheben;57 besteht ein entsprechendes städtebauliches Planungserfordernis, kann eine Planänderung oder -aufhebung sogar zwingend geboten sein. § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB enthält eine § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB ergänzende Sonderregelung, wonach die Aufhebung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans als „Regelsanktion“58 eingreift, wenn eine fristgerechte Durchführung des festgesetzten Vorhabens unterbleibt. Anders als bei der Aufhebung eines „gewöhnlichen“ Bebauungsplans kann der Vorhabenträger als derjenige, dem der aufgeho53 Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 62; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 12 BauGB Rn. 75; Söfker, Vorhaben- und Erschließungsplan, S. 404. 54 Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2006, § 12 Rn. 154; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 12 Rn. 34. 55 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 12 Rn. 34; ähnlich: Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 12 Rn. 42; Neuhausen, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 1998, § 12 Rn. 65. 56 Bei der nach § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB „zweckverfehlungsbedingten“ Aufhebung (so die Terminologie bei Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2006, § 12 Rn. 155) des vorhabenbezogenen Bebauungsplans darf sich die Gemeinde des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB bedienen (§ 12 Abs. 6 S. 3 BauGB). Abgesehen von den Erleichterungen, die § 12 Abs. 6 S. 3 i. V. m. § 13 BauGB bringt, gelten für die Aufhebung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans die allgemeinen Regeln (§ 1 Abs. 8 BauGB), also insb. das Abwägungsgebot. Vgl. Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 60. 57 Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 923; Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 61; Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2006, § 12 Rn. 159 u. Rn. 163; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 12 Rn. 38; Friedrich, Der vorhabenbezogene Bebauungsplan, S. 170 f. 58 So die Terminologie bei Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 12 Rn. 34. Vgl. dazu, dass die Sanktion der Aufhebung den säumigen Vorhabenträger oftmals nicht tangiert, Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 62.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

bene Bebauungsplan Baurechte verschafft hatte, gegen die nach § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB tätig gewordene Gemeinde keine Entschädigungsansprüche geltend machen (§ 12 Abs. 6 S. 2 BauGB).59 Fraglich ist jedoch, ob sich der Regelungsgehalt des § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB darin erschöpft, der Gemeinde die Befugnis der nach § 12 Abs. 6 S. 2 BauGB entschädigungsfreien Aufhebung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans für den Fall der „Zweckverfehlung“ zu eröffnen oder ob die Regelung nicht vielmehr eine eigene – unabhängig vom Vorliegen der (strengen) Voraussetzungen einer Planungspflicht nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB – städtebauliche Verpflichtung zur Aufhebung des nicht bzw. nicht fristgerecht verwirklichten vorhabenbezogenen Bebauungsplans statuiert. Für Ersteres, also dafür, dass § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB lediglich dazu dient, die Befugnisse der Gemeinde in rechtlicher und – in Verbindung mit § 12 Abs. 6 S. 2 BauGB – auch in tatsächlicher Hinsicht zu erweitern, ohne die Gemeinde darüber hinaus zur Aufhebung eines nicht bzw. nicht fristgerecht durchgeführten vorhabenbezogenen Bebauungsplans zu verpflichten, könnte zunächst der Umstand sprechen, dass die Regelung nicht als „Muss-“, sondern „nur“ als „Soll-Vorschrift“ gefasst ist.60 Nimmt man ergänzend dazu die Binnensystematik des § 12 Abs. 6 BauGB in den Blick, so könnte man zu dem Schluss gelangen, die Regelung des § 12 Abs. 6 BauGB diene insgesamt unmittelbar nur dem Schutz der Gemeinde.61 So gesehen stünde es im „Ermessen“ der Gemeinde, dem säumigen Vorhabenträger gegenüber die Aufhebung des Bebauungsplans als eine von mehreren möglichen Sanktionsmöglichkeiten zu gebrauchen.62 Dagegen spricht jedoch zunächst der Wortlaut des § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB. Bedient sich der Gesetzgeber einer „Soll-Vorschrift“, bezweckt er damit ein grundsätzliches Tätigwerden der Verwaltung im Sinne der Norm. „Soll“ die Verwaltung also unter bestimmten Voraussetzungen tätig werden, ist sie dazu in aller Regel verpflichtet; lediglich in Ausnahmefällen und atypischen Situationen kann sie davon abweichen.63 Dafür, dass die Aufhebungsregelung des § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB über die Möglichkeit der Sanktionierung des säumigen Vorhabenträgers hinaus auch eine grundsätzliche städtebauliche Verpflichtung der Gemeinde zur Aufhebung des nicht fristgerecht verwirklichten vorhabenbezogenen Bebauungsplans enthält, spricht weiterhin auch dessen Wesen. Da der vorhabenbezogene Bebauungsplan nur in Kooperation zwischen dem Vorhabenträger und der Gemeinde auf59 Anders ist dies, wenn die Gemeinde den Bebauungsplan aus anderen Gründen als denen des § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB aufhebt. So Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2006, § 12 Rn. 159 u. Rn. 161 sowie Menke, NVwZ 1998, S. 580 f. 60 Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 12 BauGB Rn. 75. 61 Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 12 BauGB Rn. 75. 62 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 12 Rn. 34 f.; i. E. ebenso Pietzcker, NVwZ 2001, S. 973. 63 Maurer, AllgVerwR, § 7 Rn. 11; Jestaedt, in: Erichsen / Ehlers, AllgVerwR, § 10 Rn. 57; Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 58; Neuhausen, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 1998, § 12 Rn. 65.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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gestellt werden kann, ist die Aufhebung des Plans die logische Konsequenz eines Scheiterns der Zusammenarbeit nach Inkrafttreten des vorhabenbezogenen Bebauungsplans.64 Gegen die Qualifizierung des § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB als Aufhebungspflicht der Gemeinde spricht auch nicht die allgemein anerkannte Möglichkeit der Gemeinde, die Verpflichtungen des Vorhabenträgers aus dem Durchführungsvertrag auf dessen Grundlage durchzusetzen bzw. die in diesem festgesetzte Frist einvernehmlich zu verlängern.65 Ein derartiges Vorgehen der Gemeinde kann – insbesondere in Fällen, in denen sich die Vorhabenverwirklichung lediglich um eine absehbare Zeit verzögert – aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sogar geboten sein.66 Steht dementsprechend nicht die Vorhabenrealisierung insgesamt in Frage, sondern kommt es lediglich zu nicht allzu großen Umsetzungsverzögerungen, lässt sich zwanglos eine – vom Gesetzgeber durch die Schaffung der „Soll-Regelung“ des § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB vorhergesehenen – Ausnahme von der gemeindlichen Aufhebungspflicht annehmen. § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB verschafft der Gemeinde somit nicht nur eine Sanktionsmöglichkeit gegenüber dem säumigen Vorhabenträger, sondern statuiert zugleich und unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen einer Planungspflicht nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB eine eigenständige Planaufhebungspflicht.67 Die gesetzgeberische Ausgestaltung des § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB als „Soll-Regelung“ lässt aber in atypischen Fällen Ausnahmen von der Verpflichtung zu. 3. Planfeststellungsersetzender Bebauungsplan Obschon der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan einen ansonsten erforderlichen Planfeststellungsbeschluss zu ersetzen vermag, unterliegt er – anders als jener – nicht den entsprechenden fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ (etwa § 17c Nr. 1 FStrG).68 Für planfeststellungsersetzende Bebauungspläne Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 57. Zur Möglichkeit der Gemeinde, auf die Nichterfüllung der Verpflichtungen aus dem Durchführungsvertrag mit dem in diesen angelegten Sanktionsmitteln zu reagieren: Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 12 Rn. 18; ders., in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2006, § 12 Rn. 154 ff.; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 12 Rn. 33. Zur Zulässigkeit der einvernehmlichen Fristverlängerung: VGH Mannheim, Beschl. v. 25. 11. 1996 – 8 S 1151 / 96 –, NVwZ 1997, 699, 701; Kröninger, in: Ferner / Kröninger, HK-BauGB, § 12 Rn. 17; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 179. 66 In diese Richtung auch Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 923 sowie Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 12 Rn. 34. 67 Im Ergebnis ebenso Krautzberger, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2006, § 2 Rn. 155 sowie Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 57. Zu den praktischen Schwierigkeiten der Durchsetzung der gemeindlichen Aufhebungsverpflichtung vgl. Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 58. 68 Schlarmann, Verhältnis, S. 241; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 8 u. Tn. 35; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 64 f.; 64 65

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

existieren de lege lata auch keine entsprechenden Regelungen, so dass diese grundsätzlich ebenso auf unbeschränkte Zeit gelten wie „gewöhnliche“ Bebauungspläne auch, und zwar unabhängig davon, ob mit ihnen eine integrierte oder eine isolierte Straßenplanung betrieben wird.69 Insbesondere im Falle des isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans verwundert das Fehlen einer den fachplanungsrechtlichen „Befristungsvorschriften“ entsprechenden Regelung ein wenig,70 ermöglicht dieser doch eine „Fachplanung durch Bebauungsplan“, die sich von derjenigen durch (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss nicht wesentlich unterscheidet. Erklären lässt sich der Unterschied wohl nur damit, dass der Gesetzgeber bislang keine speziellen Regelungen für den Fall der isolierten Straßenplanung durch Bebauungsplan getroffen hat. Dementsprechend wird noch zu untersuchen sein, ob die grundsätzlich unbeschränkte Geltungsdauer von planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen gerechtfertigt ist oder ob diese allgemein oder zumindest in bestimmten Fällen beschränkt werden muss. Dazu ist der Blick im Folgenden zunächst auf die von einer verbindlichen Straßenplanung berührten Interessen zu richten, insbesondere auf die Interessen an einer Beschränkung oder Nichtbeschränkung der Geltungsdauer einer derartigen Planung.

B. Interessen hinsichtlich der Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen Die Planung von Vorhaben der öffentlichen Infrastruktur berührt typischerweise zahlreiche öffentliche und private Belange, die wiederum den Gegenstand einer Vielzahl unterschiedlicher, teils gleich-, teils entgegengesetzter Interessen bilden. Befürwortern wie Gegnern eines Vorhabens geht es dabei regelmäßig nicht nur darum, „ob“ ein bestimmtes Vorhaben überhaupt geplant und verwirklicht werden soll, sondern auch um dessen „wie“. Häufig wird sogar unstreitig sein, dass ein bestimmtes, öffentlichen Zwecken dienendes Vorhaben benötigt wird, während sich Streit an der Frage entzündet, wo genau, in welchem Umfang, zu welchem Preis und „auf wessen Kosten“ das Vorhaben realisiert werden soll. Die Beantwortung dieser Fragen erfolgt im Rahmen der Planungsentscheidung, die den Inhalt der Planung weitgehend festlegt. Unabhängig von der konkreten Planungssituation konfligieren bestimmte Interessenlagen aber bei jeder hoheitlichen Planung, durch die öffentliche und private Belange tangiert werden. Paradigmatisch für einen derartigen, pauschal bestehenden Interessenwiderstreit ist die Frage nach der GelGerlach, Geltungsdauer, S. 44. Zum gesetzgeberischen Motiv, die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ nicht auch auf den (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan anzuwenden, siehe unten, 4. Kap. B. III. 2. 69 Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 8 u. Tn. 35. Vgl. auch die Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 7. 70 Ähnlich in Bezug auf die fehlende Befristung von Maßnahmen nach dem StBauFG Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 91 f.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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tungsdauer einer Planungsentscheidung. Wie soeben gesehen, hat der Gesetzgeber für Planfeststellungsbeschlüsse abstrakt-generelle „Befristungsregelungen“ getroffen, wodurch er einen pauschalen Ausgleich zwischen den in Bezug auf die Geltungsdauer der Planung unterschiedlichen Interessen geschaffen hat, während entsprechende Regelungen für planfeststellungsersetzende Bebauungspläne nach aktueller Gesetzeslage nicht existieren. Da – wie im 1. Kapitel dargestellt – gravierende Unterschiede zwischen den Planungsinstrumenten der (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellung und dem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nicht bestehen, ist nun im Folgenden zu untersuchen, ob Unterschiede in den von der Planung berührten Interessenlagen bestehen, die die Divergenz in der Geltungsdauer der Planungen erklären können.

I. Interessen planbetroffener Grundeigentümer an einer Beschränkung der Geltungsdauer der Planung Die rechtsverbindliche Entscheidung über eine ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Planung führt zu keinem Übergang des Eigentums an den zur Verwirklichung der Planung benötigten Grundstücken auf den Vorhabenträger, und zwar selbst dann nicht, wenn eine derartige Planung enteignungsrechtliche Vorwirkungen entfaltet. Dem Eigentümer sollen sein Eigentum und dessen Nutzungsmöglichkeiten möglichst lange erhalten bleiben. Eine verfrühte Enteignung wäre unverhältnismäßig und daher vor Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG nicht zu rechtfertigen.71 Demnach behalten die unmittelbar planbetroffenen72 Eigentümer oder sonstige dinglich Berechtigten73 bis zur förmlichen Enteignung die Befugnis, die bisher ausgeübte Nutzung fortzuführen und über ihr Eigentum zu verfügen.74 Dies ändert aber nichts an dem Umstand, dass sich bereits infolge der verbindlichen Planungsentscheidung rechtliche wie auch faktische Beeinträchtigungen für den Grundeigentümer einstellen können. Auch dies geschieht unabhängig davon, ob von der 71 Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 126; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 105; Gerlach, Geltungsdauer, S. 141. 72 Diejenigen Eigentümer oder sonstige dinglich Berechtigten, deren Grundstücke die Planung unmittelbar in Anspruch nimmt, weil sie zur Verwirklichung des Vorhabens benötigt werden und zu diesem Zweck notfalls enteignet werden müssen, werden im Allgemeinen als unmittelbar Betroffene bezeichnet. Diese Terminologie wird auch der weiteren Untersuchung zugrunde gelegt. Den Begriff des unmittelbar Betroffenen hat das Bundesverwaltungsgericht geprägt. Vgl. BVerwG, Urt. v. 26. 03. 1976 – IV C 7.74 –, E 50, 282, 287; BVerwG, Urt. v. 09. 03. 1979 – 4 C 41.75 –, E 57, 297, 304. Vgl. auch Gerlach, Geltungsdauer, S. 122. 73 Die folgende Betrachtung erfolgt anhand der Grundstückseigentümer. Für sonstige dinglich Berechtigte gilt aber Entsprechendes. 74 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesfernstraßengesetz, BT-Drs. 1 / 4248, S. 25; BVerfG, Beschl. v. 10. 05. 1977 – 1 BvR 514 / 68 u. 323 / 69 –, E 45, 297, 319; BVerfG, Urt. v. 16. 12. 1980 – 1 BvR 92, 96 / 71 –, E 56, 249, 264 f.; Papier, Eigentum, S. 219.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

konkreten Planungsentscheidung enteignungsrechtliche Vorwirkungen ausgehen oder nicht.75 1. Interesse an der „Beseitigung“ der unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung Dem unmittelbar planbetroffenen Eigentümer ist primär und in besonderer Weise an einer – wie auch immer gearteten – „Beseitigung“ der von der Planung unmittelbar ausgehenden eigentumsbelastenden Wirkungen76 gelegen. Wie bereits gesehen, bewirken die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ ein automatisches Außerkrafttreten von Planfeststellungsbeschlüssen und infolgedessen einen Verlust der mit ihnen einhergehenden (belastenden) Rechtswirkungen, wenn mit der Durchführung des festgesetzten Vorhabens nicht rechtzeitig begonnen worden ist. Die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ stellen demnach eine Möglichkeit dar, dem genannten Eigentümerinteresse Rechnung zu tragen. Die einzige Möglichkeit ist dies aus Eigentümersicht freilich nicht. Eine Planaufhebung führt zum selben Ergebnis. Sofern eine Verpflichtung zur Planaufhebung besteht und der Eigentümer diese im Streitfall „einklagen“ kann, ist seinem Interesse an der Beseitigung der eigentumsbelastenden Wirkungen ebenfalls genüge getan.77 Nichtsdestotrotz erweist sich ein automatischer Wegfall der eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung für den von ihr unmittelbar Betroffenen insofern als vorteilhaft, als er nicht auf ein Handeln des Planungsträgers angewiesen ist und dieses auch nicht notfalls gerichtlich erzwingen muss. 2. Interesse an der Abmilderung der mittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung Neben der „Beseitigung“ der unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung ist der Eigentümer eines ausschließlich fremd- oder allgemeinnützig beplanten Grundstücks weiterhin an einer Befreiung von den oder einer Abmilderung der von der Planung ausgehenden mittelbaren Belastungen interessiert. Eine derartige mittelbare Belastung des Eigentümers stellen dabei zunächst die aufgrund der Planung eintretenden wirtschaftlichen Nachteile dar. Eine wirtschaftliche Be75 BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1992 – 7 C 18.91 –, E 90, 96, 102; BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857. So hinsichtlich der planungsbedingten Unsicherheit unmittelbar Planbetroffener über das „Ob“ und „Wann“ der Vorhabenrealisierung: BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 129. 76 Zu nennen sind insbesondere die von den ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen planerischen Festsetzungen ausgehenden faktischen Bauverbote für den privaten Eigentümer, aber auch die mit der Planung u. U. einhergehenden enteignungsrechtlichen Vorwirkungen sowie die von ihr u. U. ausgelösten Anbaubeschränkungen und Veränderungssperren. 77 Siehe zu diesen Fragen unten, 6. Kap.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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einträchtigung des Eigentümers ist vor allem in der Minderung des Verkehrswerts des von der Planung in Anspruch genommenen Grundstücks zu erblicken.78 Die sich für Privatpersonen als Entzug der baulichen Nutzbarkeit eines Grundstücks darstellende Planung mit den daraus resultierenden wirtschaftlichen Beeinträchtigungen des Eigentümers kann sich aus dessen Sicht wie eine (Teil-)Enteignung darstellen.79 Eine wesentliche Ursache für den Eintritt der genannten wirtschaftlichen Beeinträchtigungen ist in der sich regelmäßig80 allgemein81 einstellenden Unsicherheit über die Verwirklichung des geplanten Vorhabens zu erblicken. Diese Realisierungsungewissheit wiederum hat ihren Grund in der bestehenden Gesetzeslage, die den Eigentumsverlust an den zur Realisierung der Planung benötigten Grundstücken einerseits nicht schon mit der Planungsentscheidung eintreten lässt, aus Gründen des gemeinen Wohls an der Vorhabenverwirklichung aber andererseits keine Pflicht des Vorhabenträgers zur (sofortigen) Plandurchführung statuiert hat.82 Der durch die Planungsentscheidung eingetretene und bis zum Geltungsver78 Aufgrund der Unkalkulierbarkeit des Enteignungszeitpunkts sehen sich die unmittelbar planbetroffenen Eigentümer häufig großen Schwierigkeiten bei der Verpachtung von Ackergrundstücken oder der Vermietung von Hausgrundstücken ausgesetzt. Die freie Veräußerung oder Belastung eines derartigen Grundstücks kann auch nur unter Verlusten möglich sein oder gelegentlich gänzlich scheitern, weil dem jeweiligen Eigentümer durch die fremd- oder allgemeinnützige Festsetzung jede ins Gewicht fallende private Nutzungsmöglichkeit abgeschnitten wird. Weiterhin ist vorstellbar, dass ein unmittelbar Planbetroffener bis zur endgültigen Entscheidung über die Ausführung des Vorhabens darauf verzichtet, im Rahmen der ausgeübten Grundstücksnutzung notwendige Investitionen zu tätigen, weil diese entweder rechtlich unzulässig oder wirtschaftlich unrentabel sind. Schließlich kann es vorkommen, dass einem Betriebsgrundstück solche Flächen entzogen werden, die der Betrieb voraussichtlich für zukünftige Erweiterungen benötigt. Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum VwVfG-Bund, BT-Drs. 7 / 910, S. 90; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 75 u. § 77 Rn. 2; Gerlach, Geltungsdauer, S. 125 ff.; Papier, Eigentum, S. 219; Stoermer, NZV 2002, S. 306. 79 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesfernstraßengesetz, BT-Drs. 1 / 4248, S. 25; BVerfG, Beschl. v. 09. 01. 1991 – 1 BvR 929 / 89 –, E 83, 201, 212 f.; BVerfG-K, Beschl. v. 19. 12. 2002 – 1 BvR 1402 / 01 –, NVwZ 2003, 727, 728; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 124. 80 Anders ist dies nur in dem seltenen Fall, dass mit der Durchführung des Plans sofort begonnen wird. 81 Die Unsicherheit darüber, ob und wann die ausschließlich fremd- oder allgemeinnützig beplanten Grundstücke zur Verwirklichung des festgesetzten Vorhabens tatsächlich benötigt werden, stellt sich dabei zwar vor allem bei den Planbetroffenen ein, kann aber auch bei von diesem Kreis nicht erfassten Personen auftreten, etwa bei potentiellen Grundstückskäufern, Geldgebern oder Investoren. 82 Aus der Existenz der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ wird allgemein der Schluss gezogen, dass das in einem unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschluss festgesetzte Vorhaben nicht sofort, sondern nur innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Zeitraums durchgeführt werden muss. Angesichts der regelmäßig auftretenden Umsetzungsschwierigkeiten planfestgestellter Vorhaben wäre eine sofortige Realisierung oftmals auch nicht möglich. Weiterhin ergibt sich mittelbar aus der Regelung des § 77 S. 1 VwVfG, dass

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

lust der Planung oder bis zur Ausführung des Vorhabens fortbestehende83 Zustand der Unsicherheit stellt dabei für die Planbetroffenen unabhängig davon einen eigenständigen Belastungsfaktor84 dar, ob sich die Unsicherheit im konkreten Fall in spürbaren wirtschaftlichen Nachteilen manifestiert oder nicht.85 Sowohl der in der Realisierungsungewissheit des Vorhabens liegende Belastungsfaktor als auch die sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Nachteile unmittelbar Planbetroffener könnten aber bereits durch die bestehenden Übernahmeanspruchsregelungen86 ausreichend abgemildert bzw. ausgeglichen sein,87 so dass unter diesem Gesichtspunkt kein weiteres Bedürfnis an einer Beschränkung der Geltungsdauer bestünde. Diesem Gedanken folgend hat der Gesetzgeber des 1. FStrÄndG im Zusammenhang mit der Einführung der Übernahmeanspruchsrenicht einmal eine generelle Rechtspflicht des Vorhabenträgers zur Verwirklichung eines planfestgestellten Vorhabens besteht. Vgl. BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 127; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 74 u. § 77 Rn. 4; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 510; Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 1; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 18.5; Schnebelt / Sigel, Straßenrecht BW, Rn. 143; Kupfer / Wurster, DV 40 (2007), S. 81. 83 Gerlach, Geltungsdauer, S. 124 ff. u. S. 143 ff.; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 99. 84 Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 92 u. S. 99. In diese Richtung ist auch die Formulierung des Bundesverwaltungsgerichts zu verstehen, wonach der Zeitrahmen des § 17 Abs. 7 S. 1 FStrG a. F. einen Anhaltspunkt für die Dauer des Zeitraums gibt, in dem „die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens als zumutbar erscheinen und von den Planbetroffenen hinzunehmen sind“ und das, obwohl die Ausweisung einer öffentlichen Verkehrsfläche „bereits vor dem förmlichen Eigentumsverlust einen Anspruch auf Entschädigung in Geld oder durch Übernahme begründen“ kann. So BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857. Vgl. weiterhin auch BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128 f. sowie BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558. Dies übersieht der Gesetzentwurf des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 7, wenn er davon spricht, dass durch die Verlängerung der Geltungsdauer fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse keine zusätzlichen Nachteile für die Planbetroffenen eintreten würden, die nicht durch die bestehenden Entschädigungs- und Übernahmeanspruchsregelungen ausgeglichen werden könnten. Vgl. dazu OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 408; Stoermer, NZV 2002, S. 311; Kukk, NuR 2000, S. 492 f. 85 Zur Grundrechtsrelevanz des planungsbedingten Unsicherheitsfaktors siehe unten, 3. Kap. B. 86 Die Übernahmeanspruchsregelungen ermöglichen es dem unmittelbar Planbetroffenen in Fällen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit, den Begünstigten gegen Entschädigung zur Übernahme seines Grundstücks zu verpflichten. Für den Bebauungsplan vgl. insb. § 40 Abs. 1 S. 1 Nr. 5, Abs. 2 S. 1 BauGB; für die fernstraßenrechtliche Planfeststellung vgl. § 9a Abs. 2 S. 2 FStrG. Eigentümern von neben dem Straßenbauvorhaben gelegenen Flächen, auf denen nach § 9 Abs. 4 FStrG vom Beginn der Auslegung der Pläne im Planfeststellungsverfahren an die anbaurechtlichen Beschränkungen gelten, können nach § 9 Abs. 9 u. Abs. 10 FStrG Entschädigungsansprüche zustehen. Für sie gelten die Ausführungen zu den Übernahmeansprüchen entsprechend. 87 Zum Entschädigungsberechtigten im Falle des § 40 BauGB vgl. Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 40 Rn. 24 sowie Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 40 BauGB Rn. 18 f.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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gelungen in das Bundesfernstraßengesetz auch die bis dahin existierende Regelung zur „Befristung“ der Geltungsdauer fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse ersatzlos gestrichen.88 Nicht bedacht wurde dabei offenbar, dass die Existenz von Übernahmeansprüchen des Betroffenen nicht dazu führen darf, dass dieser faktisch zur Aufgabe seines Eigentums gezwungen wird, obwohl noch nicht einmal feststeht, ob und wann es zur tatsächlichen Vorhabenrealisierung kommt.89 Ein solcher Zustand liefe dem Sinn und Zweck der Übernahmeanspruchsregelungen zuwider, die dem unmittelbar Planbetroffenen in Fällen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit das Recht verschaffen, die bestehende Unsicherheit zu beenden und die planungsbedingten wirtschaftlichen Nachteile auszugleichen.90 Trotz des Bestehens wirtschaftlicher Nachteile machen längst nicht alle Eigentümer die ihnen zustehenden Übernahmeansprüche geltend. So ist es durchaus denkbar, dass ein Betroffener bereit ist, die tatsächliche Entwicklung abzuwarten, wobei neben persönlichen oder ideellen Motiven auch Rechtsschutzerwägungen für die Entscheidung ausschlaggebend sein können, ein ausschließlich fremd- oder allgemeinnützig beplantes Grundstück bis zur förmlichen Enteignung hin zu behalten.91 Dieses Recht, das Eigentum bis zum Vorliegen der gemeinwohlabhängigen Enteignungsvoraussetzungen zu behalten,92 darf durch die ebenfalls dem Schutz des Eigentümers dienenden Übernahmeanspruchsregelungen nicht konterkariert werden. Weiterhin kommen nicht all diejenigen, die von der Planung betroffen und von ihr in einen Zustand der Unsicherheit versetzt werden, in den „Genuss“ eines Übernahmeanspruchs. Das Entstehen eines solchen Anspruchs setzt nämlich regelmäßig voraus, dass dem unmittelbar Planbetroffenen das Behaltenmüssen des beplanten Grundstücks wirtschaftlich nicht mehr zumutbar ist. Diejenigen unmittelbar Planbetroffenen, bei denen die Voraussetzungen für die Geltendmachung eines Übernahmeanspruchs nicht vorliegen, sowie alle „nur“ mittelbar93 planbetroffenen Eigentümer bleiben den aus der Realisierungsungewissheit des Vorhabens resultierenden Belastungen mithin trotz der Existenz von Übernahmeanspruchsregelungen weiterhin ausgesetzt. Anders als die aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbaren 88 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum 1. FStrÄndG, BT-Drs. 3 / 2159, S. 10 f. 89 Ähnlich Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 489; Bielenberg / Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Mai 2001, § 18 Rn. 38 u. § 44 Rn. 48 / 49. 90 VGH Mannheim, Urt. v. 10. 07. 2006 – 8 S 1190 / 04 –, VBlBW 2007, 59, 60 f.; Krohn, Übernahmeansprüche, S. 421 f. 91 Zu den Gründen, von der Geltendmachung eines Übernahmeanspruchs abzusehen, vgl. Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 99 u. S. 111; Jarass, DVBl. 2006, S. 1329. 92 Zum Vorrang der Bestandsgarantie vor der Wertgarantie vgl. BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 323; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14, Rn. 86 f. u. Rn. 212; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 3 Rn. 102; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 51 ff. u. S. 101. 93 Zum Begriff des mittelbar Planbetroffenen siehe Dürr, in: Knack, VwVfG, § 77 Rn. 9.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Beeinträchtigungen lässt sich durch Übernahmeanspruchsregelungen der von der Planung ausgelöste Unsicherheitsfaktor demnach nicht ausreichend und nicht in allen Fällen abmildern. Demgegenüber lässt sich eine wirksame Abschwächung94 des planungsbedingten Unsicherheitsfaktors über die Realisierung des Vorhabens durch die gesetzliche „Befristung“ der Planung für den Fall des nicht rechtzeitigen Beginns des in ihr festgesetzten Vorhabens erreichen. Dies hat dann auch der Gesetzgeber des 2. FStrÄndG erkannt und die durch das 1. FStrÄndG abgeschaffte „Befristungsregelung“ – trotz der Existenz der Übernahmeanspruchsregelung des § 9a Abs. 2 S. 2 FStrG – wieder eingeführt.95 Ebenso wenig wie die Schaffung von Übernahmeanspruchsregelungen den planungsbedingten Unsicherheitsfaktor über die Realisierung des Vorhabens ausreichend abzumildern vermag, gelingt dies einer Regelung, die den Planungsträger zur Aufhebung einer nicht oder nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums verwirklichten Planung verpflichtet. Während nämlich die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ nach fruchtlosem Ablauf einer pauschalen Frist ein automatisches Außerkrafttreten der Planung unabhängig davon bewirken, ob das Verstreichenlassen der Frist dem Willen des Vorhabenträgers entspricht oder nicht,96 knüpfen die bestehenden fachplanungsrechtlichen Planaufhebungspflichten des § 77 S. 1 VwVfG an die endgültige Aufgabe des Vorhabens durch den Vorhabenträger an. Die Entscheidung, das planfestgestellte Vorhaben endgültig aufzugeben, ist mithin vom Willen des Vorhabenträgers ebenso abhängig wie die Entscheidung, mit der Durchführung des Vorhabens zu beginnen.97 Beide Zeitpunkte lassen sich vom Planbetroffenen nicht oder allenfalls nur schwer vorhersehen und tragen somit zur Verminderung seiner Unsicherheit zumindest nicht wesentlich bei. Etwas entschärft wird die Frage, ob der Vorhabenträger das Vorhaben im Einzelfall tatsächlich endgültig aufgegeben hat, dadurch, dass die Beurteilung des unbestimmten Rechtsbegriffs98 der „endgültigen Aufgabe des Vorhabens“ in § 77 S. 1 VwVfG anhand einer objektiven Betrachtung des Konzepts des Vorhabenträgers erfolgt, sofern dieser seinen Willen zur Aufgabe des Vorhabens nicht erkennbar geäußert hat.99 Entscheidend ist in diesen Fällen also, ob mit der Verwirklichung des Plans 94 Völlig zu beseitigen vermögen die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ den in der Realisierungsungewissheit des Vorhabens liegenden Unsicherheitsfaktor freilich nicht. Dies ist aber auch nicht ihr Zweck. Sie bestimmen vielmehr einen Zeitraum, innerhalb dessen mit der Vorhabenverwirklichung begonnen worden sein muss, und keinen Fixtermin. Siehe oben, 2. Kap. A. I. 1. 95 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum 2. FStrÄndG, BT-Drs. 7 / 1265, S. 23 f. unter Bezugnahme auf die Rechtslage im VwVfG. Vgl. zu diesem Punkt auch Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 92 sowie Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 240. 96 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 1; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 223 u. S. 234. 97 Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 7. 98 VG Darmstadt, Urt. v. 16. 04. 1997 – 2 E 353 / 96 –, NVwZ-RR 1998, 281, 281; Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 4.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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nach der Gesamtkonzeption des Planungsträgers realistischerweise noch gerechnet werden kann.100 Bei der Beurteilung der Frage nach der endgültigen Aufgabe eines Vorhabens kann – in Anlehnung an die Wertungen der §§ 75 Abs. 4 VwVfG, 17c Nr. 1 FStrG – einer mehr als fünf- bzw. zehnjährigen Unterbrechung der Durchführung ein indizielles Gewicht zukommen.101 Verbleibende Zweifel darüber, ob der Vorhabenträger das Vorhaben tatsächlich endgültig aufgegeben hat, sind jedoch als vom Gesetzgeber gewollt hinzunehmen. Ganz ähnlich wie im Fachplanungsrecht stellt sich die Situation im Bauleitplanungsrecht dar. Auch dort kann der Planungsträger zur Planaufhebung verpflichtet sein, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung (objektiv102) erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 S. 1 i. V. m. Abs. 8 BauGB).103 In Anbetracht der wegen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG hohen Anforderungen an das Eintreten einer Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB104 und weil das Abwägungsgebot auch im Falle einer Planaufhebung beachtet werden muss, ist es für einem von den fremd- oder allgemeinnützigen Fest99 Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 545; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 77 Rn. 4. 100 VGH Kassel, Urt. v. 25. 06. 1991 – 2 UE 2556 / 84 –, UPR 1992, 115, 116; VGH Mannheim, Urt. v. 01. 10. 1998 – 5 S 1358 / 97 –, NVwZ-RR 2000, 87, 88; Kukk, NuR 2000, S. 495; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 3a. Kann nach objektiver Betrachtungsweise mit der Verwirklichung des Vorhabens realistischerweise nicht mehr gerechnet werden, sind gegenteilige Beteuerungen des Vorhabenträgers unbeachtlich. Vgl. Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 7; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 77 Rn. 4. 101 Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 14; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 104; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 77; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35, Rn. 21.12; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 235. 102 Umstritten ist, ob für die Auslegung des Begriffs der Erforderlichkeit allein die Planungskonzeption der Gemeinde maßgeblich ist (so Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2000, § 1 Rn. 39 (etwas relativiert in der Kommentierung Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 39); Moench, DVBl. 2005, S. 677 f.), ob neben äußeren Gegebenheiten auch die Planungskonzeption der Gemeinde von Bedeutung ist (so BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1010; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 182, Rn. 200 u. Rn. 218 ff.) oder ob die Gebotsqualität des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB durch die Bezugnahme auf die gemeindliche Konzeption nicht ausgeschöpft wird und es infolgedessen entscheidend auf die objektiven Gegebenheiten ankommt (so Weyreuther, DVBl. 1981, S. 372). Angesichts dessen, dass eine „konzeptionslose“ Gemeinde niemals zur Bauleitplanung verpflichtet sein könnte, wenn sich die Gebotsqualität des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB in der Bezugnahme auf die gemeindliche Konzeption erschöpfen würde, stellt das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung des Vorliegens einer strikten Planungspflicht inzwischen in erster Linie ebenfalls auf objektive Gegebenheiten ab (BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 29 ff.). In Fällen, in denen das Vorliegen „besonderer städtebaulicher Gründe“ in Streit steht, hat die Rechtsprechung schon bisher auf objektive Gegebenheiten abgestellt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22. 05. 1987 – 4 C 77.84 –, E 77, 317, 320 f.; BVerwG, Beschl. v. 04. 07. 1991 – 4 NB 35.89 –, E 88, 268, 275 ff.; VGH Kassel, Urt. v. 08. 07. 1993 – 4 UE 1225 / 88 –, BRS 55 (1993) Nr. 6, S. 6 ff.). 103 BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 29. Vertiefend unten, 6. Kap. A. II. 104 Siehe unten, 6. Kap. A. I.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

setzungen eines Bebauungsplans Betroffenen jedoch ebenfalls nur schwer möglich vorherzusehen, ob und wann die Voraussetzungen einer Pflicht zur Aufhebung der Planung eintreten. Während sich die unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen einer fremdoder allgemeinnützigen Planung, mit deren Verwirklichung nicht innerhalb des für die von ihr Betroffenen zumutbaren Zeitraums begonnen worden ist, sowohl durch den Einsatz von „Befristungsregelungen“ als auch durch die Schaffung von Planaufhebungspflichten „beseitigen“ lassen, eignen sich zur Abmilderung der aus der Realisierungsungewissheit des Vorhabens ergebenden Belastungen, lediglich die „Befristungsregelungen“ mit ihrer pauschalen Erlöschensfolge. Die bestehenden Regelungen, die eine Verpflichtung des Planungsträgers zur Planaufhebung statuieren, sind demgegenüber nicht dazu in der Lage, die planungsbedingten Unsicherheiten Betroffener wirksam abzuschwächen.105

II. Interesse der Gemeinde an der Wiedererlangung ihrer Planungshoheit bei einer Planung durch einen von ihr verschiedenen Vorhabenträger Neben den unmittelbar und mittelbar Planbetroffenen kann auch einer Gemeinde, auf deren Gebiet ein Planfeststellungsverfahren für ein Vorhaben von überörtlicher Bedeutung betrieben wird, an einer Beschränkung der Geltungsdauer bzw. an einer Verpflichtung zur Aufhebung einer derartigen, nach § 38 S. 1 BauGB „privilegierten Fachplanung“ gelegen sein. Der Vorbehalt zugunsten von Fachplanungen gemäß § 38 S. 1 BauGB betrifft nämlich nicht nur die Anwendbarkeit der §§ 29 – 37 BauGB, sondern beschränkt die Gemeinde auch im Gebrauch ihrer Planungshoheit in Bezug auf vorhandene Anlagen der Fachplanung.106 Hat eine Fläche den rechtlichen Charakter einer Anlage der überörtlichen Fachplanung, so ist sie der – prinzipiell das gesamte Gemeindegebiet umfassenden – gemeindlichen Planungshoheit zwar nicht völlig entzogen; sie ist planerischen Aussagen der Gemeinde aber nur insoweit zugänglich, als diese der besonderen Zweckbestimmung der Anlage nicht widersprechen. Planerische Aussagen, die sich mit der auf eine i. S. d. § 38 S. 1 BauGB privilegierten Planfeststellung gegründeten, besonderen Zweckbestimmung einer bestehenden Anlage der Fachplanung inhaltlich nicht vereinbaren lassen, darf die Gemeinde hingegen nicht treffen.107 Grundlage der Beschränkung der kommunalen Planungshoheit ist der Planfeststellungsbeschluss, so 105

I. E. ebenso Gerlach, Geltungsdauer, S. 197 f. sowie Wigginghaus, Rechtsstellung,

S. 99. 106 BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 48.86 –, E 81, 111 (Leitsatz 1); Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 44; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Feb. 2000, § 38 Rn. 91 f. 107 BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 48.86 –, E 81, 111, 115 f.; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 151; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 24.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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dass die Gemeinde die für sie verbindlich festgestellte überörtliche Fachplanung im Rahmen ihrer Bauleitplanung so lange zu berücksichtigen hat, wie der Fachplanungsvorbehalt besteht.108 Dessen Bestehen kann zumindest109 für den Zeitraum angenommen werden, in dem der Planfeststellungsbeschluss wirksam ist.110 Da es in Bezug auf ein und dieselbe Fläche aus Gründen der Rechtsklarheit keine sich widersprechenden planerischen Festsetzungen geben darf,111 kommt es auf die tatsächliche Verwirklichung des planfestgestellten Vorhabens indes nicht an.112 Das Interesse der Gemeinde an der Beseitigung eines ihr Gebiet für ein Vorhaben von überörtlicher Bedeutung in Anspruch nehmenden Planfeststellungsbeschlusses kann also dem der unmittelbar planbetroffenen Eigentümer entsprechen, was typischerweise dann der Fall ist, wenn das Fachplanungsvorhaben ihren eigenen planerischen Vorstellungen zuwider läuft.

108 Buchner, Planfeststellung und Planungshoheit, S. 155; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 222; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 92 ff.; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 348; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 9; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 38 Rn. 23. 109 Für eine über den Geltungs- und damit über den Wirksamkeitszeitraum des Planfeststellungsbeschlusses hinausgehende Beschränkung der kommunalen Planungshoheit plädiert Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 92 f. Seiner Ansicht nach soll die Sperrwirkung für die kommunale Bauleitplanung bereits mit der im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens erfolgenden Auslegung der Planunterlagen (und dem damit ggf. verbundenen Eintritt einer planakzessorischen Veränderungssperre) beginnen. Dagegen spricht jedoch, dass sich zu diesem Zeitpunkt regelmäßig noch nicht absehen lässt, wie das Planfeststellungsverfahren ausgehen wird. Damit kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass ein gemeindlicher Bauleitplan keine i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB hinreichende Realisierungschance aufweist. So VGH München, Urt. v. 24. 05. 2000 – 26 N 99.969 –, BauR 2000, 1718, 1719 f. 110 Buchner, Planfeststellung und Planungshoheit, S. 154. So wohl auch Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 23; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Feb. 2000, § 38 Rn. 92. 111 BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 48.86 –, E 81, 111, 117; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Feb. 2000, § 38 Rn. 92; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 9. 112 Buchner, Planfeststellung und Planungshoheit, S. 155. Davon gehen implizit auch diejenigen Autoren aus, die eine Beendigung der Sperrwirkung der kommunalen Planungshoheit im Falle des gesetzlichen Außerkrafttretens eines Planfeststellungsbeschlusses, mit dessen Durchführung nicht fristgerecht begonnen worden ist, anerkennen (Fall des § 75 Abs. 4 VwVfG). Enden kann die Beschränkung aber nur, wenn sie zuvor bestanden hat. In jedem Fall endet die Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit, sobald der Planfeststellungsbeschluss seine Rechtswirkungen verliert, sei es kraft Gesetzes infolge des fruchtlosen Ablaufs einer Umsetzungsfrist, sei es infolge seines Funktionsloswerdens oder sei es durch seine administrative Aufhebung. Vgl. BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 48.86 –, E 81, 111, 117; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 38 Rn. 23; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 9; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 222 ff.

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

III. Interessen des Vorhabenträgers an einer zeitlich unbeschränkten Geltung der Planung Es bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass der (private oder öffentliche) Vorhabenträger ein Interesse an der möglichst langen Geltung des die Grundlage eines von ihm beabsichtigten Vorhabens bildenden Planfeststellungsbeschlusses hat.113 Vorhabenträger eines Straßenbauvorhabens ist der Träger der Straßenbaulast.114 Ihm obliegt die Planaufstellung, und er hat die Kosten des Planfeststellungsverfahrens zu tragen.115 Schon aus diesem Grund ist ihm daran gelegen, dass der Planfeststellungsbeschluss nicht bzw. nicht allzu schnell wieder außer Kraft tritt, womit seine getätigten Aufwendungen vergeblich erfolgt wären und er – um sein Vorhaben noch verwirklichen zu können – ein neues Planfeststellungsverfahren einleiten und finanzieren müsste.116 Da die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ allein auf den fruchtlosen Ablauf der Geltungsfrist abstellen und das Außerkrafttreten somit unabhängig davon eintritt, ob der Vorhabenträger die Umsetzungsverzögerung zu vertreten hat oder nicht, werden durch eine möglichst lange Geltungsdauer die finanziellen Risiken des Vorhabenträgers ebenso reduziert wie der durch den Geltungsverlust der Planung eintretende „Schaden“, der dadurch entsteht, dass die in mühsamen Verhandlungen und nach hart erkämpften Kompromissen gefundene Lösung für ein Vorhaben durch Zeitablauf hinfällig würde.117 Schließlich wird durch das Außerkrafttreten eines Planfeststellungsbeschlusses die Verwirklichung des geplanten Vorhabens um viele Jahre, wenn nicht sogar um Jahrzehnte verzögert. Dies ist der Zeitraum, den ein neues Planfeststellungsverfahren mit sich ggf. anschließendem Gerichtsverfahren benötigt.118

113 Dies gilt auch und gerade im Falle von Umsetzungsverzögerungen. Vgl. Gerlach, Geltungsdauer, S. 94. 114 Die Straßenbaulast umfasst alle mit dem Bau der (Bundesfern-)Straßen zusammenhängenden Aufgaben, wozu auch die Planung derselben zu rechnen ist. Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 46; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 9 Rn. 31. 115 BVerwG, Beschl. v. 06. 03. 1997 – 8 B 246.96 –, DVBl. 1997, 1065, 1065; Grupp, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 3 Rn. 2; Niederich, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 238 ff. 116 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 2. 117 Nachweise wie in voriger Fußnote (dort S. 2 u. S. 6) sowie Gerlach, Geltungsdauer, S. 1. 118 Zum Mindestzeitbedarf eines behördlichen Planfeststellungsverfahrens vgl. Kirchberg, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 15. Zum Gesamtzeitbedarf bis zur Fertigstellung des Vorhabens (inklusive der Dauer der sich an ein Planfeststellungsverfahren regelmäßig anschließenden Gerichtsverfahren), vgl. Gerlach, Geltungsdauer, S. 35 sowie Stüer, Straßenplanung, S. 268 u. Zillenbiller, Straßenplanung, S. 246 ff.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

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IV. Interesse der Allgemeinheit an einer Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen Die Existenz nutzbarer Verkehrswege ist für jedes öffentliche, insbesondere staatliche Gemeinwesen ein unverzichtbares Erfordernis; der Neu- und Ausbau sicherer und umweltverträglicher Straßen in dem durch die Bedürfnisse des modernen Verkehrs bestimmten Umfang liegen im Interesse der Allgemeinheit. Insofern gehört der Straßenbau auch zu den klassischen Daseinsvorsorgeaufgaben des Staates.119 Hinsichtlich der Frage der Geltungsdauer einer staatlichen Straßenplanung setzt sich das Interesse der Allgemeinheit – wie sonst auch – aus einer Vielzahl verschiedener Einzelinteressen zusammen, zu denen freilich auch diejenigen der an der Planung Beteiligten oder der von ihr Betroffenen zu rechnen sind. Demnach entspricht das Allgemeininteresse an einer gemeinnützigen öffentlichen Planung (vollständig) auch weder dem Interesse des Vorhabenträgers an einer möglichst „unendlich“ langen Geltung derselben noch lässt es sich mit dem Interesse der Planbetroffenen an einer möglichst raschen Beseitigung der unmittelbaren und mittelbaren (Aus-)Wirkungen der Planung zur Deckung bringen. Vielmehr liegt es im Interesse der Allgemeinheit, die verschiedenen von der Planung und ihrer Geltungsdauer berührten Belange einem Ausgleich zuzuführen, wobei das Interesse der Allgemeinheit – je nach gegebener Planungssituation – mal mehr für eine strengere, mal eher für weniger strenge Beschränkungen der Geltungsdauer streiten kann. 1. Interesse bei der isolierten Straßenplanung Bei jeder öffentlichen Straßenplanung – sei es eine isolierte, sei es eine integrierte – muss ein Interesse der Allgemeinheit an einer Verwirklichung des geplanten Vorhabens bestehen, da andernfalls ein „Zugriff“ des Staates auf das zur Umsetzung benötigte Privateigentum unzulässig wäre. Im Vorliegen einer Planrechtfertigung erschöpft sich das Allgemeininteresse aber nicht; vielmehr ist der Allgemeinheit auch an einer zügigen Umsetzung der Planung gelegen. Zügige Umsetzung meint dabei weder eine Verpflichtung zur sofortigen Realisierung des Vorhabens noch eine Verwirklichung innerhalb eines in das Belieben des Vorhabenträgers gestellten Zeitraums. Da die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen einer Planung mit zunehmendem zeitlichen Abstand vom Zeitpunkt über ihre Entscheidung fortlaufend zweifelhafter werden können,120 ein allgemeines 119 BGH, Urt. v. 18. 12. 1972 – III ZR 121 / 70 –, BGHZ 60, 54, 59; OLG Frankfurt a.M., Urt. v. 05. 07. 1984 – 1 U 264 / 82 –, NVwZ 1985, 139, 139; Krämer, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 12, Rn. 4; v. Danwitz, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 7, Rn. 1; Steiner, in: ders., BesVerwR, Kap. 4, Rn. 2 f.; Ronellenfitsch, Planfeststellung bei Verkehrsvorhaben, S. 76; Stüer, Straßenplanung, S. 266; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 9 Rn. 3 f. 120 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128 f.; BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 105;

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1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Interesse an einer „überholten“ Planung trotz Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit derselben aber nicht besteht (oder zumindest nicht anzuerkennen ist), darf der Planung eines im Prinzip gemeinnützigen und aus öffentlichen Mitteln finanzierten Vorhabens dennoch keine „unendliche Geltung“ zukommen. Dem tragen die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ mit ihrer pauschalen Erlöschensfolge ebenso Rechnung wie den Interessen Planbetroffener, von den unmittelbar und mittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung sowie von der durch sie ausgelösten Realisierungsungewissheit befreit zu werden.121 An einer allzu kurzen Geltungsdauer einer öffentlichen Straßenplanung ist der Allgemeinheit jedoch andererseits – insoweit in weitgehender Übereinstimmung mit den Interessen des Vorhabenträgers – auch nicht gelegen. Da Umsetzungsverzögerungen beim Straßenbau aber keine Seltenheit sind,122 lässt sich der Verschwendung öffentlicher Mittel, der Entstehung unnötigen Verwaltungsaufwands123, dem Verlust wertvoller Kompromisse bzw. der insoweit gewonnenen Akzeptanz des Vorhabens dadurch entgegenwirken, dass dem Vorhabenträger so viel Zeit eingeräumt wird, dass er unter normalen Umständen mit der Durchführung des Vorhabens beginnen kann.124 Nach Durchführungsbeginn besteht ohnehin ein gesteigertes Bedürfnis an der Fertigstellung, so dass für die Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf „steckengebliebene Vorhaben“ kein Raum ist.125 Nimmt man die von der Planung eines öffentlichen Zwecken dienenden Straßenbauvorhabens berührten Interessen in den Blick, lassen sich Unterschiede je nach dem Planungsinstrument, mit dem eine isolierte Straßenplanung betrieben wird, nicht ausmachen, und zwar unabhängig davon, ob die konkrete Planungsentscheidung enteignungsrechtliche Vorwirkungen auslöst oder nicht. Dies zeigt sich etwa an der Gesetzeskonzeption des Verwaltungsverfahrensgesetzes, das die Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen, denen es – anders als zahlreiche Spezialgesetze – keine enteignungsrechtlichen Vorwirkungen zukommen lässt, aus den genannten Gründen beschränkt (vgl. § 75 Abs. 4 VwVfG).126

Kukk, NuR 2000, S. 493. So auch die Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 3. 121 Siehe oben, 2. Kap. A. I. 1. 122 Gerlach, Geltungsdauer, S. 159; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 95. 123 Unnötiger Verwaltungsaufwand kann dabei einerseits bei der Verlängerung der Geltungsdauer bestehender Planungen, andererseits im Rahmen einer (nach dem Geltungsverlust einer Planung) erforderlich werdenden Neuplanung entstehen. 124 Siehe oben, 2. Kap. A. I. 1. 125 Durch die Einfügung des § 17c Nr. 4 FStrG hat der Gesetzgeber des InfraStrPlanVBeschlG diese – der bisherigen h. M. entsprechenden – Rechtslage inzwischen festgeschrieben. 126 Siehe oben, 2. Kap. A. I. 1.

2. Kap.: Geltungsdauerspezifische Fragestellungen

151

2. Interesse bei der integrierten Straßenplanung Eine ein Infrastrukturvorhaben integrierende Straßenplanung kann ausschließlich durch einen (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan, nicht hingegen durch eine (fern-)straßenrechtliche Planfeststellung erfolgen.127 Zu untersuchen ist, ob sich die von einer solchen Planung berührten Interessenlagen128 von denen einer isolierten Straßenplanung unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied zwischen der integrierten und der isolierten Straßenplanung besteht in deren unterschiedlicher Zielsetzung.129 Bei der integrierten Straßenplanung durch Bebauungsplan macht das festgesetzte Straßenbauvorhaben nur einen Teil der gesamten Planung aus, so dass sie einen typischen Fall örtlicher Gesamtplanung darstellt, welcher – ganz allgemein – die Aufgabe zukommt, für eine städtebauliche Entwicklung und Ordnung zu sorgen. Ein ein Straßenbauvorhaben integrierender Bebauungsplan hat einerseits Sorge dafür zu tragen, dass sich dieses in die ebenfalls geplante Umgebung möglichst problemlos einfügt. Darin erschöpft sich die Aufgabe einer integrierten Straßenplanung aber nicht. Denn anders als eine isolierte Straßenplanung, die auf die möglichst optimale Verwirklichung des durch das (Bundesfern-)Straßengesetz vorgegebenen Ziels ausgerichtet ist, dient die integrierte Straßenplanung insbesondere auch der Erschließung der an sie angrenzenden und mitgeplanten Baugebiete.130 Dadurch wird sichergestellt, dass die durch den Bebauungsplan (außer der festgesetzten Straße) eröffneten Nutzungsmöglichkeiten von den Begünstigten auch ausgenutzt werden können. Während die integrierte Straßenplanung die Verwirklichung der durch den Bebauungsplan geschaffenen „Angebotsplanung“ vielfach erst ermöglicht und damit gerade auch privaten Interessen dient, stellt die isolierte Straßenplanung – unabhängig davon, mit welchem Planungsinstrument sie betrieben wird – keine „Angebotsplanung“ für die von ihr betroffenen Eigentümer dar.131 Damit ist den von der „Angebotsplanung“ Begünstigten grundsätzlich an einer möglichst langen Geltung der Siehe oben, Einl., D. u. 1. Kap. A. I. Gegenstand der Untersuchung sind an dieser Stelle ausschließlich die von einer integrierten Straßenplanung tangierten Interessenlagen, nicht hingegen die Frage, ob und wie die Geltungsdauerbeschränkung eines Bebauungsplans rechtstechnisch zu bewerkstelligen wäre. 129 Zu den Auswirkungen des Planungsobjekts und des Planungsziels auf die „Ausgestaltung der Zeitdimension“ vgl. Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 94. 130 Siehe oben, Einl., D. u. 1. Kap. B. IV. 2. Zwar kann auch eine isolierte Straßenplanung Erschließungsfunktion haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152, 155 f.), Voraussetzung ist dies – wie das Beispiel der Planung einer durch die geschlossene Ortslage verlaufenden Bundesautobahn durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan verdeutlicht – freilich nicht. Bundesautobahnen dienen nämlich – anders die Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen (§ 5 Abs. 4 S. 1 FStrG) – nicht der Erschließung der an sie angrenzenden Grundstücke (vgl. BVerwG, Urt. v. 21. 09. 2006 – 4 C 9 / 05 –, NVwZ 2007, 221, 221). 131 Siehe oben, 1. Kap. A. I. 127 128

152

1. Teil: Einfachgesetzliche Unterschiede der Straßenplanungen

Planung gelegen.132 Bei der integrierten Straßenplanung bestehen aber nicht nur (gegenüber der isolierten Straßenplanung) zusätzliche Interessen am Verzicht auf eine zeitliche Beschränkung der Plangeltung; vielmehr reduziert sich bei dieser auch der Kreis der von der Straßenplanung unmittelbar Betroffenen und dementsprechend der Kreis der an einer Beschränkung der Geltungsdauer Interessierten. So etwa wird eine Gemeinde, auf deren Gebiet das Vorhaben verwirklicht werden soll, durch die integrierte Straßenplanung durch Bebauungsplan – anders als im Falle einer isolierten Straßenplanung durch ein (fern-)straßenrechtliches Planfeststellungsverfahren – in ihrer Planungshoheit gerade nicht beschränkt. Zum einen hat sie von dieser durch die Aufstellung des Bebauungsplans Gebrauch gemacht, zum anderen vermag sie einen bestehenden Bebauungsplan grundsätzlich jederzeit wieder zu ändern oder ganz aufzuheben. Der aus dem Gedanken des § 38 S. 1 BauGB abgeleitete Fachplanungsvorbehalt gilt nach dessen eindeutigem Wortlaut nur für „Planfeststellungsverfahren und sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung“, nicht hingegen für Bebauungspläne.133 Schon die unterschiedliche Zielsetzung der Planungen und deren Wirkungen führen mithin zu Differenzen in den von ihnen berührten Interessenlagen – gerade auch im Hinblick auf eine Beschränkung der Geltungsdauer. Hinzu kommt, dass die Umsetzung einer privatnützigen „Angebotsplanung“ den von ihr begünstigten Eigentümern obliegt und staatlicher Einflussnahme weitgehend entzogen ist, während die Verwirklichung einer isolierten Straßenplanung vollumfänglich durch den Staat selbst erfolgt und von ihm auch zeitlich beeinflussbar ist.134 Dies hat zur Folge, dass sich die Verwirklichung einer „Angebotsplanung“ typischerweise über einen wesentlich längeren Zeitraum hin erstreckt als die Umsetzung einer Objektplanung. Damit stellt sich eine abstrakt-generelle Beschränkung der Geltungsdauer einer integrierten Straßenplanung als noch wesentlich schwieriger dar als bei der isolierten Straßenplanung, zumal sich Gesamtplanungen schon ihrer Natur nach von Fall zu Fall ungleich stärker voneinander unterscheiden, als man dies von Fachplanungen zu sagen vermag.135

132 Vgl. dazu auch BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857, wonach der Zeitraum der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ zur Beurteilung der Planrechtfertigung außer Betracht zu bleiben hat bei einer integrierten Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan. 133 Der Fachplanungsvorbehalt für Vorhaben i. S. d. § 38 S. 1 BauGB gilt auch nicht für planfeststellungsersetzende Bebauungspläne. Dies verdeutlicht schon der Wortlaut des § 38 S. 1 BauGB, ist aber an und für sich eine Selbstverständlichkeit. So soll der Fachplanungsvorbehalt das Verhältnis von überörtlicher Fachplanung und örtlicher Bauleitplanung regeln. Ist die Gemeinde bei der Aufstellung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans selbst die Planungsträgerin, kann es zu keinen Konflikten zwischen den Planungen verschiedener Planungsträger kommen, so dass die kommunale Planungshoheit auch keiner Einschränkung bedarf. 134 Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 92 u. S. 95; Gerlach, Geltungsdauer, S. 92 u. S. 150. 135 Gerlach, Geltungsdauer, S. 149 f.

Ergebnisse des ersten Teils

153

V. Zwischenergebnis Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Interessen, die für eine unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer einer integrierten Straßenplanung sprechen, lange nicht so stark ins Gewicht fallen wie bei einer isolierten Straßenplanung. Eine abstrakt-generelle Beschränkung der Geltungsdauer der Verkehrsflächenfestsetzungen (gewöhnlicher) Bebauungspläne würde jenen ihren Charakter als grundsätzlicher „Angebotsplanung“ nehmen, was weder dem Interesse der Allgemeinheit noch dem des Planungsträgers noch dem der Festsetzungsbegünstigten entspräche. Bei der integrierten Straßenplanung ist das Straßenbauvorhaben nur ein Teil des planerischen Gesamtkonzepts, so dass es sich – etwa in Bezug auf die Geltungsdauer – nicht isoliert behandeln lässt, ohne eine Verwirklichung der restlichen Planinhalte auszuschließen oder zumindest zu erschweren. Die starke Individualität einer jeden Gesamtplanung stellt eine weitere Hürde für die Schaffung einer abstrakt-generellen „Befristungsregelung“ dar. Nimmt man diese Gründe zusammen, wird deutlich, warum der Gesetzgeber von einer unmittelbaren Beschränkung der Geltungsdauer von Bebauungsplänen bislang abgesehen hat und wohl auch künftig absehen wird.

Ergebnisse des ersten Teils Die zwischen dem (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss und dem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nach einfachgesetzlicher Rechtslage bestehenden Unterschiede in der Geltungsdauer erscheinen nicht gerechtfertigt. Mit beiden Planungsinstrumenten lassen sich im Wesentlichen gleiche Vorhaben verwirklichen, und zwischen ihnen bestehen weder gewichtige Differenzen in Bezug auf die formellen und verfahrensmäßigen Planungsanforderungen noch hinsichtlich der materiell-rechtlichen Voraussetzungen noch mit Blick auf die nach wie vor bestehenden Rechtsschutzunterschiede. Auf die Planbetroffenen wirkt sich heutzutage allein die ungleiche Geltungsdauer der Planungen spürbar aus. Diesbezüglich bestehen aber keine relevanten Unterschiede in den von der Planung berührten Interessenlagen, welche die bestehenden Differenzen in der Geltungsdauer der auf Grundlage der verschiedenen Planungsinstrumente zustande gekommenen Straßenplanungen rechtfertigen könnten. Anders stellt sich die Lage im Falle der ein Straßenbauvorhaben integrierenden Bebauungsplanung dar, bei der die Interessen vermehrt für eine längere Geltungsdauer streiten als bei der isolierten Straßenplanung. Hinzu kommt, dass sich die integrierte Straßenplanung durch Bebauungsplan von ihrer Zielsetzung her und von den an sie zu stellenden Anforderungen wesentlich von der (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellung unterscheidet.

Zweiter Teil

Verfassungsrechtliches Erfordernis der Beschränkung der Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne Nachdem der Vergleich der Straßenplanungsinstrumente im ersten Teil der Arbeit gezeigt hat, dass sich die nach aktueller einfachgesetzlicher Rechtslage zwischen der (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellung und dem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan bestehenden Unterschiede in der Geltungsdauer – anders als zwischen jener und dem ein Straßenbauvorhaben integrierenden Bebauungsplan – nicht erklären lassen, soll nun im zweiten Teil der Arbeit untersucht werden, ob das Verfassungsrecht eine unmittelbare Geltungsdauerbeschränkung – wie es sie für Planfeststellungsbeschlüsse gibt – auch für planfeststellungsersetzende Bebauungspläne erfordert. Relevant sind dabei insbesondere die Eigentumsgrundrechte der von einer Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan Betroffenen (3. Kapitel).

Drittes Kapitel

Eigentumsschutz durch die Beschränkung der Geltungsdauer einer Planung A. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Planungsrecht I. Bedeutung der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Allgemeinen Die verfassungsrechtliche Eigentumsordnung ist für die politische Gestaltung des Gemeinwesens, für die Struktur des Wirtschaftssystems und für die Stellung des Einzelnen in ihr von grundlegender Bedeutung. Das Eigentum verschafft dem Bürger Unabhängigkeit vom Staat, es sichert ihm privates und politisches Selbstbewusstsein und vermittelt ihm die Fähigkeit, seine grundrechtlich garantierte Freiheit tatsächlich auszuüben. Eigentum stellt mithin eine Grundlage der Freiheit dar, es ist materielle Basis und zugleich Anreiz für den Gebrauch von Freiheit.1 Dementsprechend umschreibt das Bundesverfassungsgericht Art. 14

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

155

Abs. 1 S. 1 GG als ein „elementares Grundrecht, das in einem inneren Zusammenhang mit der Garantie der persönlichen Freiheit steht“ und dem „im Gesamtgefüge der Grundrechte die Aufgabe zukommt, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen.“2

II. Struktur der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie im Grundgesetz Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG beinhaltet zunächst ein Abwehrrecht des privaten Eigentümers gegen den Staat.3 Im Hinblick auf die Regelung des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG, wonach der Inhalt und die Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt werden, scheint das Abwehrrecht des Grundrechtsinhabers allerdings nicht allzu viel wert zu sein, da der einfache Gesetzgeber den Inhalt und den Umfang des Eigentumsschutzes weitgehend4 selbst bestimmen kann. Diese Regelung resultiert aus dem Umstand, dass es „natürliches Eigentum“ nicht gibt; Eigentum ist vielmehr ein Kunstprodukt der Rechtsordnung, das normativ geschaffen werden muss.5 Um dem „Dilemma“6, das zwischen dem Eigentumsgrundrecht als Abwehrrecht des Bürgers gegen den Staat und dem Eigentums-Ausgestaltungsauftrag des Gesetzgebers besteht, entgegenzuwirken, erschöpft sich der Gewährleistungsinhalt des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG indes nicht in seiner Abwehrfunktion. Er garantiert vielmehr auch die „Institution Eigentum“.7 Dadurch wird verhindert, dass der den Inhalt und die Schranken nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bestimmende Gesetzgeber die Macht hat, den Bereich seiner eigenen Gebundenheit festzulegen. Sinn und Zweck der Institutsgarantie ist es demnach, einen Kernbestand an Normen zu 1 Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 1; Berg, JuS 2005, S. 961; Timm, Zeitablauf, S. 25 f. 2 BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 389; BVerfG, Beschl. v. 31. 03. 1998 – 2 BvR 1877 / 97 u. 50 / 98 –, E 97, 350, 370 f.; BVerfG, Beschl. v. 16. 02. 2000 – 1 BvR 242 / 91, 315 / 99 –, E 102, 1, 15. 3 BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1512; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 9. 4 Zu den Grenzen des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung von Inhalt und Schranken des Eigentums siehe unten, 3. Kap. A. V. 5 Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 25; Sachs, Verfassungsrecht II, Kap. B 14, Rn. 4; Berg, JuS 2005, S. 962. Dadurch unterscheidet es sich als Schutzgegenstand eines Abwehrrechts auch grundlegend von den Schutzgegenständen anderer Abwehrrechte. Denn während die Freiheit der Person gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG oder die Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG auch ohne Existenz einer Rechtsordnung gedacht werden können, ist das Eigentum ein Institut des positiven Rechts, welches das Vorliegen von Normen voraussetzt. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 330. 6 Berg, JuS 2005, S. 962; ähnlich: Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 894. 7 BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 389; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 4; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 9 f.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

sichern, die als Eigentum i. S. d. Grundrechtsbestimmung bezeichnet werden können, indem sie dem Gesetzgeber letzte Grenzen bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums setzen.8 Zum unverzichtbaren „Wesensgehalt“ des Eigentums sind zumindest die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Rechtsträgers über den Eigentumsgegenstand, der grundsätzliche Bestand von Eigentumsobjekten sowie die grundsätzliche Erhaltung der Substanz des Eigentums zu zählen.9

III. Sachlicher Schutzbereich des Art. 14 GG Die „sichernde und abwehrende“ Bedeutung der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG10 kommt besonders darin zum Ausdruck, dass dem Inhaber eines konkreten Eigentumsrechts ein Anspruch gegen den Staat zusteht, Eingriffe in Rechtspositionen, die sich aus diesem Recht ergeben, zu unterlassen.11 In diesem Zusammenhang ist von Interesse, welchen Inhalt die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG hat, und in welchem Umfang sie besteht. Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wird dabei ein besonderes Augenmerk auf die im Planungsrecht relevante Baufreiheit gerichtet. 1. Inhalt und Umfang der Eigentumsgewährleistung Nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG wird der Inhalt des Eigentums durch die Gesetze bestimmt. Eigentum im Sinne des Grundgesetzes ist demnach alles, was das einfache Recht – also die Gesamtheit der verfassungsgemäßen bürgerlich-rechtlichen und öffentlich-rechtlichen Normen12 – zum fraglichen Zeitpunkt als Eigentum definiert.13 Vom Eigentumsbegriff des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG sind demnach „alle 8 BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 389; Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 20; Berg, JuS 2005, S. 962 f. 9 BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 389 f.; BVerfG, Beschl. v. 07. 07. 1971 – 1 BvR 765 / 66 –, E 31, 229, 240; BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 339 ff.; BVerfG, Beschl. v. 12. 06. 1979 – 1 BvL 19 / 76 –, E 52, 1, 30; BVerfG, Beschl. v. 12. 03. 1986 – 1 BvL 81 / 79 –, E 72, 66, 78; BVerfG, Beschl. v. 08. 04. 1998 – 1 BvR 1680 / 93, 183, 1580 / 94 –, E 98, 17, 35; BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 241; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 223; Dähne, Jura 2003, S. 457. 10 BVerfG, Beschl. v. 07. 07. 1971 – 1 BvR 765 / 66 –, E 31, 229, 239; BVerfG, Urt. v. 08. 07. 1976 – 1 BvL 19 u. 20 / 75, 1 BvR 148 / 75 –, E 42, 263, 293. 11 Sog. „subjektiv-rechtliche Bestands- oder Rechtsstellungsgarantie“. Vgl. dazu Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 3. 12 BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 336; BVerfG, Beschl. v. 14. 01. 1987 – 1 BvR 1052 / 79 –, E 74, 129, 148.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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vermögenswerten subjektiven Rechte, die ihrem Inhaber von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass er die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf“, umfasst.14 Der Eigentumsschutz erfolgt dabei nicht zu einem konkreten Zweck, sondern ganz allgemein zur Privatnützigkeit für den Eigentümer.15 Er soll nicht nur gegen die entschädigungslose Wegnahme von Eigentum geschützt werden. Die Eigentumsgarantie dient vor allem der Sicherung des Eigentumsbestandes und seines Gebrauchswerts in der Hand des Eigentümers.16 Somit stellt die Eigentumsgarantie ihrem wesentlichen Gehalt nach eine Eigentumsbestands- und keine Eigentumswertgarantie dar.17 Indem der einfache Gesetzgeber seiner ihm nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG zukommenden Aufgabe gemäß den Inhalt und die Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt, verändert er den Eigentumsgegenstand und erschafft dadurch zugleich einen neuen, dann aktuellen Eigentumsbegriff.18 Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ist folglich nicht absolut, sondern wandelbar.19 Trotz dieser Wandelbarkeit erschöpft sich die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG aber nicht in einem Eigentumsschutz nach Maßgabe der einfachen Gesetzgebung.20 Sie konstituiert vielmehr – z. T. im Zusammenwirken mit anderen Verfassungsrechtssätzen und -prinzipien – auch „verfassungsunmittelbare Bastionen“ zugunsten der Eigentümer.21 Nichtsdestotrotz ergibt sich die konkrete Reichweite des durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gewährleisteten Eigentums13 BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 336; Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 899; Dähne, Jura 2003, S. 457. 14 BVerfG, Beschl. v. 09. 01. 1991 – 1 BvR 929 / 89 –, E 83, 201, 209; Ipsen, Staatsrecht II, Rn. 680 f.; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 201. 15 Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 44. 16 BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 400; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 9. 17 BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 397 ff.; BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 323; BVerfG-K, Beschl. v. 18. 11. 1998 – 1 BvR 21 / 97 –, NJW 1999, 1176, 1176; BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1512; OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 408; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 212 f.; Berkemann, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 14 Rn. 211; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, Vorb. §§ 85-122 Rn. 5. 18 Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 72; Gerlach, Geltungsdauer, S. 96. 19 Das Grundgesetz geht also selbst – das lässt sich anhand der Existenz und Funktion des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG belegen – von einer „dynamischen Eigentumsverfassung“ aus. Vgl. Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 309; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 442; Bryde, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 14 Rn. 11; Hoppe, DVBl. 1964, S. 166 f.; Battis, DÖV 1978, S. 119. 20 Ipsen, Staatsrecht II, Rn. 697. 21 Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 308; Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 38; Fackler, Individualanspruch, S. 135.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

schutzes erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums durch den einfachen Gesetzgeber.22 Bestandsgeschützte Rechtspositionen sind demnach nur solche, die der Gesetzgeber nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG geschaffen hat. Welche Befugnisse einem Eigentümer zu einem bestimmten Zeitpunkt konkret zustehen, ergibt sich demnach aus der Zusammenschau aller in diesem Zeitpunkt geltenden, die Eigentümerstellung regelnden gesetzlichen Vorschriften.23 2. Baufreiheit Grund und Boden stehen nur in begrenztem Umfang zur Verfügung und sind nicht vermehrbar.24 In einem Staat mit vergleichsweise hoher Bevölkerungsdichte wie der Bundesrepublik Deutschland25 ist das besonders augenfällig. Aus diesem Grund sind die jüngeren Reformen im Bereich des Bodenrechts26 stets von der Bestrebung geprägt gewesen dafür zu sorgen, dass mit der knappen Ressource Grund und Boden bei der Bodennutzung sparsam(er) umgegangen wird.27 Neben die Unvermehrbarkeit von Grund und Boden tritt dessen Unentbehrlichkeit für den Einzelnen und die Gesellschaft.28 22 BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 339 f. 23 Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 21; Just, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 47. 24 BVerfG, Beschl. v. 12. 01. 1967 – 1 BvR 169 / 63 –, E 21, 73, 82 f.; Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 40; Timm, Zeitablauf, S. 83. 25 Bevölkerungsdichte Bundesrepublik Deutschland: 231 / km2. Im Vergleich dazu Bevölkerungsdichte Vereinigte Staaten von Amerika: 30 / km2 und Australien: 2,6 / km2. Vgl. Fischer Weltalmanach 2007, S. 66, S. 118 u. S. 502. 26 Gemeint sind die Reformen des Baugesetzbuchs durch das BauROG 1998, durch das EAG Bau 2004 und zuletzt durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte. 27 Vgl. nur die in diesem Zusammenhang vielfach verwendeten (Mode-)Begriffe wie „Nachhaltigkeit(-sprinzip)“, „Nachverdichtung“, „Bodenschutzklausel“, „Flächenrecycling“, etc. sowie die Begründungen der Gesetzentwürfe durch die jeweilige Bundesregierung. Zum BauROG 1998 vgl. BT-Drs. 13 / 6392, S. 1 u. S. 36 ff., zum EAG Bau 2004 vgl. BT-Drs. 15 / 2250, S. 1, S. 3, S. 31 u. S. 40 f., zum Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vgl. BT-Drs. 16 / 2496, S. 1 u. S. 9. 28 Timm, Zeitablauf, S. 83. Zum für jedermann unverzichtbaren Wohnbedürfnis vgl. BVerfG, Beschl. v. 04. 02. 1975 – 2 BvL 5 / 74 –, E 38, 348, 370 f. Deutschlandweit bewohnten im Jahr 2002 42,6% aller Wohneinheiten die Eigentümer selbst. Die Tendenz zum Eigenheim ist seit Beginn der für Gesamtdeutschland angestellten Erhebungen stetig gewachsen. Vgl. das Statistische Jahrbuch 2005, S. 285, GN 11.6. Neben der land- und forstwirtschaftlichen Bodennutzung zählt die bauliche Nutzung von Grundstücken zum elementaren Bestand der vermögensrechtlichen Betätigung des Grundeigentümers, was den Stellenwert des Grundeigentums ebenfalls verdeutlicht. Vgl. dazu auch Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 117 sowie Timm, Zeitablauf, S. 86. Darüber hinaus benötigt auch der Staat zur Erfüllung seiner Aufgaben Grundflächen in großem Umfang. Andernfalls wären die bestehenden Enteignungsvorschriften des Bundes und der Länder obsolet.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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Der Umstand der Unvermehrbarkeit und Unentbehrlichkeit von Grund und Boden verbietet es, die „Bodennutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechtsund Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern.“29 Schließlich berührt die Bebauung eines Grundstücks auch die Belange der Nachbarschaft und die Gemeinschaftsinteressen besonders intensiv.30 Insofern kommt im Bereich des Grundeigentums die Sozialbindung des Art. 14 Abs. 2 GG stärker zur Geltung als bei sonstigen Gütern.31 Dementsprechend hat der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Grundeigentums die Interessen der Allgemeinheit in besonderem Maße zu berücksichtigen.32 Dieser aus der natürlichen Bodenknappheit resultierenden „verschärften Sozialbindung“ stehen die Nutzungsinteressen des Einzelnen gegenüber. Für viele Grundstückseigentümer stellt die Bebaubarkeit bzw. Bebauung eines Grundstücks – nicht zuletzt wegen des damit verbundenen wirtschaftlichen Werts – dessen wichtigste Nutzung dar. So kann beispielsweise urbanes Grundeigentum heute vielfach allein durch seine Bebauung wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden; ein Entzug der baulichen Nutzbarkeit eines urbanen Grundstücks kann in der Konsequenz zu einem völligen Verlust der funktionsgerechten Verwendbarkeit des Grundstücks überhaupt führen.33 Aus diesem Konflikt der verschieden gelagerten Interessen resultiert auch die nach wie vor umstrittene Frage, ob die Baufreiheit, also die Befugnis, das Grundstück im Rahmen der Gesetze34 nach Belieben bebauen zu dürfen,35 zum verfassungsrechtlichen Eigentum gehört und dementsprechend von dessen Schutzbereich umfasst ist. Gerade im Planungsrecht ist die Anerkennung oder Nichtaner29 BVerfG, Beschl. v. 12. 01. 1967 – 1 BvR 169 / 63 –, E 21, 73, 83; Hofmann, in: SchmidtBleibtreu / Klein, GG, Art. 14 Rn. 13. 30 Badura, in: Benda / Maihofer / Vogel, Handbuch, § 10 Rn. 79. 31 Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 50 m. w. N.; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 14 Rn. 55. 32 Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 40. 33 Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 64, Rn. 410 u. Rn. 443; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 125. 34 Unstreitig ist heute, dass die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG jedenfalls keine umfassende und unbeschränkte Baufreiheit im klassischen Sinne enthält, die lediglich nachträglich durch das Bauplanungs- und Bauordnungsrecht beschränkt wird. Vgl. dazu Brohm, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 6 ff. Vielmehr wird von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG von vornherein nur das Recht geschützt, das Grundstück im Rahmen der Gesetze bebauen zu dürfen. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 19. 07. 1973 – 1 BvL 39 / 69 u. 14 / 72 –, E 35, 263, 276; Pieroth / Schlink, Grundrechte, Rn. 902. Badura, in: Benda / Maihofer / Vogel, Handbuch, § 10 Rn. 80. 35 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 7. „Allenfalls potentielle Baufreiheit“: Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 8; Stüer, Handbuch, Rn. 26; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 15.

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kennung der grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Baufreiheit von zentraler Bedeutung, da ihre Existenz darüber entscheidet, ob die jeweilige Grundstücksnutzung als Ausfluss des Grundrechts auf Eigentum oder als staatlich verliehene Konzession aufzufassen ist.36 Nur im erstgenannten Fall kann ein unmittelbar verfassungsrechtlicher Schutz subjektiver Rechte zur Bodennutzung bestehen. Nur in diesem Fall wird der effektive, auf Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG basierende Individualrechtsschutz des Bürgers gegen ihn zu Unrecht beschränkende Planungen nicht gefährdet.37 Angesichts der heutzutage bestehenden Befugnis der Planungsträger, die Bodennutzung bis ins Detail hineingehend zu planen und rechtsverbindlich festzusetzen,38 und mit Blick auf die Möglichkeit, die Verwirklichung der Planung voranzutreiben,39 verbleibt dem Eigentümer für den Fall, dass der zuständige Planungsträger von den ihm zustehenden Planungsbefugnissen Gebrauch gemacht hat, im Wesentlichen nur noch die Entscheidungsfreiheit, ob und wann er zu bauen beabsichtigt, und weiter, wie er die erlaubte Nutzung im Rahmen der planerisch festgelegten Nutzungsart präzisieren möchte.40 Die Anzahl und Reichweite der den Eigentumsgebrauch regelnden Normen werfen die Frage nach der Fortgeltung und Bedeutung einer grundrechtlich geschützten Baufreiheit auf. Daraus, dass von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nur das Recht geschützt ist, das Grundstück im Rahmen der Gesetze zu bebauen, könnte sich schließen lassen, dass erst der Gesetzgeber durch seine bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Regelungen festlegt, ob und wie ein Grundstück baulich genutzt werden darf.41 Dafür könnte sprechen, dass dem Bebauungsplan aufgrund des im Außenbereich grundsätzlich bestehenden Bauverbots eine Zuteilungsfunktion in dem Sinne zukommt, dass erst durch diesen dem Bauherrn die grundsätzliche Baubefugnis verliehen wird.42 Das Bebauungsrecht würde danach vom Gesetzgeber zugeteilt und wäre diesem nicht schon durch ein an sich umfassendes und universelles Eigentumsrecht vorgegeben.43 Die Befugnis der baulichen Nutzung wäre dann – ähnlich wie es bei Eigentumsnutzungen im Wasser- oder Bergrecht der Fall ist44 – nicht 36 Battis, DÖV 1978, S. 118 f.; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 58. 37 Just, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 55; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 118; Breuer, Bodennutzung, S. 160 f. 38 Siehe oben, 1. Kap. A. III. (insb. Fn. 35) u. B. II. 2. b) (insb. Fn. 131). 39 Zu denken ist etwa an den Erlass städtebaulicher Gebote nach den §§ 175 ff. BauGB. 40 Brohm, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 16. 41 Breuer, Bodennutzung, S. 162 ff.; Dähne, Jura 2003, S. 457. 42 Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 58; Badura, in: Münchener Gutachten, S. 59 ff.; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 7. 43 Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 40; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 42 Rn. 8 ff. 44 Vgl. § 1a Abs. 4 Nr. 1 WHG, §§ 3 Abs. 2 S. 2, 6 S. 1 BBergG. Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 59; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG,

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mehr mit dem Eigentum verbunden, sondern bedürfte einer besonderen staatlichen Verleihung.45 Dagegen lässt sich jedoch einwenden, dass auch bei Anerkennung der grundsätzlichen Baufreiheit die bauliche Nutzung – wie auch andere mögliche Nutzungen – nicht bei jedem Grundstück und nicht zu jeder Zeit realisierbar sein muss. Gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG werden der Inhalt und die Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt. Wenn aber die grundsätzliche Baufreiheit zum Inhalt des nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützten Eigentums gehört, müssen sich die die bauliche Nutzbarkeit einschränkenden Regelungen am institutionellen Gewährleistungsgehalt des Eigentumsgrundrechts messen lassen.46 Die bauliche Nutzbarkeit eines Grundstücks bildet aber – anders als etwa die Grundwassernutzung – zumindest im urbanen Raum heutzutage oftmals den entscheidenden Wertbestimmungsfaktor des Grundeigentums. Würde das Grundeigentum keine Baufreiheit (mehr) verleihen, wäre es vielfach wertlos.47 Mit der vom Bundesverfassungsgericht betonten, durch Privatnützigkeit gekennzeichneten Eigenart des Grundeigentums wäre es somit unvereinbar, die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers als hoheitlich verliehene Nutzungschance abzuwerten und damit die grundsätzliche Baufreiheit des Eigentümers zu verneinen.48 Dementsprechend vermochte der einfache Gesetzgeber die Baufreiheit – etwa durch die Einführung des § 44 Abs. 2 und Abs. 3 BBauG49 – auch nicht aus dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG herauszunehmen.50 Für das (Fort-)Bestehen der grundsätzlichen Baufreiheit spricht weiterhin die historische Entwicklung des Eigentumsbegriffs und des Eigentumsschutzes an Grund und Boden, der stets die bauliche Nutzbarkeit eines Grundstücks als eine von mehreren möglichen Bodennutzungen umfassArt. 14 Rn. 131. Zu § 1a Abs. 3 WHG a. F. vgl. BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 344 f. 45 Breuer, DÖV 1978, S. 192 m. w. N.; Schulte, DVBl. 1979, S. 141. 46 Demgegenüber wäre eine die Bebaubarkeit erstmals verleihende staatliche Entscheidung von den rechtsstaatlichen Grundrechtseingriffsschranken befreit; sie würde sich letztlich „im grundrechtsfreien Raum bewegen“. Vgl. Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 65; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 118; Ehlers, VVDStRL 51 (1992), S. 217. 47 Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 104; Nüßgens / Boujong, Eigentum, Sozialbindung, Enteignung, Rn. 39. 48 Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, § 42 Rn. 3. 49 Dem entspricht § 42 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB, wonach ein Entschädigungsanspruch des Eigentümers besteht, wenn die (nach den §§ 30, 33, 34 oder 35 BauGB) zulässige Nutzung seines Grundstücks innerhalb einer Frist von sieben Jahren ab Zulässigkeit geändert oder aufgehoben wird oder wenn die vom Eigentümer zulässigerweise ausgeübte Nutzung seines Grundstücks nach Ablauf der Siebenjahresfrist geändert oder aufgehoben wird. Jedoch sind nach der gesetzlichen Regelung Eingriffe in nicht ausgeübte, aber bisher zulässigerweise ausübungsfähige Nutzungen nach Ablauf der Siebenjahresfrist entschädigungslos zu dulden. Vgl. dazu Bielenberg / Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Mai 2001, § 42 Rn. 92; Vogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 2004, § 42 Rn. 1 f. u. Rn. 24. 50 In diese Richtung aber Breuer, DÖV 1978, 193 ff., Schulte, DVBl. 1979, S. 136.

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te. Anhaltspunkte dafür, dass das Grundgesetz mit dem umfassenden Eigentumsbegriff, wie er schon zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung bestanden hat, brechen wollte, sind nicht ersichtlich.51 An diesem Befund kann auch die Tatsache nichts ändern, dass die bauliche Nutzbarkeit eines Grundstücks heutzutage regelmäßig von vielfältigen bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Vorgaben abhängt. Denn allein aus der Anzahl der bestehenden baurechtlichen Beschränkungen darf nicht auf die Aufgabe des prinzipiellen Grundrechtsschutzes der Baufreiheit geschlossen werden.52 Demzufolge wird die Bebaubarkeit eines Grundstücks nicht im Sinne einer staatlichen Verleihung von außen an das Eigentum herangetragen; sie ist vielmehr essentieller Bestandteil desselben. Nichtsdestotrotz darf die den Schutz des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG genießende Baufreiheit nicht als „Ansiedlungsfreiheit im freien Feld“ (miss-)verstanden werden; das Bebauendürfen eines Grundstücks stellt kein „naturgegebenes“ Recht dar, sondern ist vielmehr das Ergebnis einer den Inhalt und die Schranken des Eigentums bestimmenden gesetzlichen Regelung.53 Baufreiheit besteht mithin nur nach Maßgabe der Gesetze.

IV. Inhalts- und Schrankenbestimmungen sowie Sozialbindung des Eigentums 1. Allgemeines Da das Eigentum als Zuordnung eines Rechtsgutes an einen Rechtsträger notwendigerweise der rechtlichen Ausformung bedarf, hat der Gesetzgeber nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG die Aufgabe, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen. Art. 14 GG enthält in Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 nicht zwei verschiedene Beschränkungsmöglichkeiten, sondern einen einheitlichen Gesetzesvorbehalt, so dass der Gesetzgeber im Rahmen des ihm nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG obliegenden Regelungsumfangs die soziale Bindung des Eigentums i. S. d. Art. 14 Abs. 2 GG mitbestimmt.54 Eine solche Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums liegt vor, wenn der Gesetzgeber abstrakt und generell die Rechte und Pflichten hinsichtlich solcher Güter festlegt, die unter den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff fallen.55 Gesetz i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG ist dabei – anders als 51 Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 61; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 117. 52 Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 104; Brohm, in: Münchener Gutachten, S. 44. 53 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 7; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 57 u. Rn. 443; ders., Eigentum in der Planung, S. 220; Nüßgens / Boujong, Eigentum, Sozialbindung, Enteignung, Rn. 39 f. 54 Leisner, Sozialbindung, S. 44; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 306. 55 BVerfG, Beschl. v. 12. 06. 1979 – 1 BvL 19 / 76 –, E 52, 1, 27; BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 330. Dabei stellt eine gesetzliche Regelung im

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bei Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG56 – nicht nur das förmliche Gesetz, sondern auch jedes Gesetz im materiellen Sinne, das auf einer formell-gesetzlichen Grundlage beruht.57 Vollzugsakte – etwa Verwaltungsakte58 – können die vom Gesetzgeber in seinen Grundlinien vorgezeichnete Bindung des jeweiligen Eigentümers weiter konkretisieren und aktualisieren.59 2. Abgrenzung zur Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG und Ausgleichspflicht Um keine vom Eigentümer grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmende Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums, sondern um eine entschädigungspflichtige Enteignung handelt es sich, wenn der Staat zum Zwecke der Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben konkrete subjektive, durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete Rechtspositionen vollständig oder teilweise entzieht und damit gezielt auf das Eigentum des Einzelnen zugreift.60 Die Abgrenzung zwischen der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums und der Enteignung erfolgt demnach rein formal,61 so dass die unterschiedliche Einordnung selbst in denjeniBereich des Eigentums für alle bisherigen Eigentümer eine Schranken-, für alle zukünftigen Eigentümer eine Inhaltsbestimmung des Eigentums dar. Ein und dieselbe Regelung beinhaltet also sowohl eine Inhalts-, als auch eine Schrankenbestimmung des Eigentums. 56 Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 78; Bryde, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 14 Rn. 76. 57 BVerfG, Beschl. v. 10. 07. 1958 – 1 BvF 1 / 58 –, E 8, 71, 79; BVerfG, Beschl. v. 14. 07. 1981 – 1 BvL 24 / 78 –, E 58, 137, 146; BVerfG-K, Beschl. v. 08. 12. 2004 – 1 BvR 1238 / 04 –, NVwZ-RR 2005, 227, 228; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 339. 58 Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Aug. 1992, Art. 14 Rn. 175; Gerlach, Geltungsdauer, S. 131. Als Beispiel könnte man hier etwa die Wohnungsbeschlagnahmeverfügung der Ortspolizeibehörde nennen, durch die einem Wohnungseigentümer die Duldung der Einweisung eines Obdachlosen in seine Wohnung auferlegt wird. Vgl. Ruder / Schmitt, Polizeirecht BW, Rn. 332 ff. 59 BVerfG-K, Beschl. v. 11. 09. 1990 – 1 BvR 988 / 90 –, NVwZ 1991, 358, 358; BVerwG, Urt. v. 24. 06. 1993 – 7 C 26.92 –, E 94, 1, 4; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 220; Gerlach, Geltungsdauer, S. 131 f. Nicht zulässig ist dagegen die originäre Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gemeinde oder eine sonstige staatliche Behörde. Diese Befugnis steht vielmehr nur dem förmlichen Gesetzgeber zu. Vgl. dazu: BVerfG, Urt. v. 10. 03. 1981 – 1 BvR 92, 96 / 71 –, E 56, 249, 260. 60 BVerfG, Beschl. v. 10. 05. 1977 – 1 BvR 514 / 68 u. 323 / 69 –, E 45, 297, 325 f.; BVerfG, Urt. v. 24. 03. 1987 – 1 BvR 1046 / 85 –, E 74, 264, 280; BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 240; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 197; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 14 Rn. 61; Papier, DVBl. 2000, S. 1399. 61 Dies ist nicht unumstritten, wird der vorliegenden Untersuchung aber so zugrunde gelegt. Ebenso: Bryde, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 14 Rn. 54; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 205; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 73; Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 84; Berkemann, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 14 Rn. 545;

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

gen Fällen ihre Gültigkeit behält, in denen eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums wegen der Intensität der den Rechtsinhaber treffenden Belastung62 mit dem Grundgesetz nur in Einklang stehen könnte, wenn sie durch die Einführung von Ausgleichsmaßnahmen abgemildert würde.63 Derartige Ausgleichsmaßnahmen stellen aber kein allgemein zulässiges Mittel dar, durch das der Gesetzgeber den verfassungsrechtlich vorgegebenen Regelungsrahmen überschreitende Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums vor dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit „retten“ könnte. Vielmehr müssen inhalts- und schrankenbestimmende Regelungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen grundsätzlich auch ohne die Normierung gesetzlicher Kompensationsmaßnahmen genügen.64 Nur in denjenigen (Einzel-)Fällen, in denen die Anwendung des Gesetzes ausnahmsweise zu einer unzumutbaren Belastung des Eigentümers führt, können Ausgleichsregelungen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit oder zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer in Betracht kommen.65 Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG verlangt, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten, wobei der Gesetzgeber zur Erreichung dieses Ziels Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften schaffen oder den Einsatz administrativer und technischer Vorkehrungen anordnen kann.66 Nur wenn derartige Vorkehrungen im Einzelfall67 nicht getroffen

Berg, JuS 2005, S. 966; Roller, NJW 2001, S. 1005 ff.; Papier, DVBl. 2000, S. 1399. Dies gilt zumindest so lange, als der Gesetzgeber die absolute Grenze des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nicht überschreitet, indem er einem konkreten Eigentumsgegenstand die Privatnützigkeit komplett nimmt und dem Eigentümer damit nur noch etwas verbleibt, was den Namen „Eigentum“ nicht mehr verdient. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 243; Papier, DVBl. 2000, S. 1405; VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZRR 2005, 776, 778. Zur Gegenauffassung (keine rein formale, sondern vielmehr eine an materiellen Kriterien ausgerichtete Abgrenzung) vgl. etwa Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 40 Rn. 6a. 62 Die Belastung kann sogar so schwer sein, dass sie „in ihren Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt“. BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 240. 63 BVerfG, Beschl. v. 14. 07. 1981 – 1 BvL 24 / 78 –, E 58, 137, 145 ff.; BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 191 f.; BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 980; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 73. Genügt eine Inhalts- und Schrankenbestimmung den verfassungsrechtlichen Direktiven nicht, so ist sie verfassungswidrig. Sie stellt nicht zugleich einen enteignenden Eingriff i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG dar und kann wegen des unterschiedlichen Regelungsinhalts von Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums einerseits und Enteignung andererseits auch nicht in einen solchen umgedeutet werden. So BVerwG, Beschl. v. 07. 06. 1996 – 4 B 91 / 96 –, NJW 1996, 2807, 2808. 64 BVerfG, Beschl. v. 12. 06. 1979 – 1 BvL 19 / 76 –, E 52, 1, 29 f.; BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 198; BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 244. 65 Papier, Eigentum, S. 216 f.; ders., DVBl. 2000, S. 1402; Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 135.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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werden können oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich wären, vermag die gesetzliche Einräumung eines finanziellen Ausgleichs oder eines Übernahmeanspruchs die Verfassungskonformität der Eigentumsbeschränkung herzustellen.68

3. Festsetzungen eines Bebauungsplans als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums Die Normen des Baugesetzbuchs gehören weitgehend – ebenso wie wirksame Bebauungspläne69 – zu den Vorschriften, die gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG den Inhalt und die Schranken des Eigentums bestimmen.70 Der Bebauungsplan verleiht den in seinem Gebiet gelegenen Grundstücken einen bestimmten rechtlichen Status, ohne dass es dazu noch weiterer Vollzugsakte bedürfte;71 durch ihn wird also die eigentumsrechtliche Situation im Plangebiet gestaltet.72 Als der die Grund66 BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 245; BVerfG-K, Beschl. v. 19. 12. 2002 – 1 BvR 1402 / 01 –, NVwZ 2003, 727, 728; OVG Münster, Urt. v. 28. 11. 2005 – 10 D 68 / 03. NE – (Juris), Rn. 37; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 233; Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 135; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 14 Rn. 41; Papier, Eigentum, S. 217; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 217 u. Rn. 220 f.; Hendler, DVBl. 1999, S. 1502. 67 Zur Möglichkeit, eine gesetzliche Ausgleichspflicht für „bestimmte Fallgruppen“ anzuordnen, siehe Roller, NJW 2001, S. 1008 unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschl. v. 14. 07. 1981 – 1 BvL 24 / 78 –, E 58, 137, 149 ff. 68 BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 245 f.; BVerwG, Urt. v. 31. 01. 2001 – 6 CN 2.00 –, E 112, 373, 377 f.; Maurer, AllgVerwR, § 27 Rn. 79 ff.; Papier, Eigentum, S. 217. Ehlers, VVDStRL 51 (1992), S. 233: „Finanzielle Zuwendungen dürfen stets nur das letzte Mittel sein, um an sich unverhältnismäßige Regelungen vor dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit zu retten“. Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 56 f. und Papier, DVBl. 2000, S. 1403 sprechen in diesem Zusammenhang zutreffend von der nur „subsidiären Bedeutung“ von Entschädigungsregelungen gegenüber dem Erfordernis der Sicherung des Eigentumsbestands. Im Ergebnis ebenso: Roller, NJW 2001, S. 1008 („ultima ratio“) sowie Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 220 f. und Berg, JuS 2005, S. 965. 69 BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 980; BVerfG-K, Beschl. v. 19. 12. 2002 – 1 BvR 1402 / 01 –, NVwZ 2003, 727, 727; BVerwG, Urt. v. 01. 11. 1974 – IV C 38.71 –, E 47, 144, 153; BVerwG, Beschl. v. 04. 01. 2007 – 4 B 74.06 –, BauR 2007, 667, 668; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 217; ders., ZfBR 2005, S. 23; Nüßgens / Boujong, Eigentum, Sozialbindung, Enteignung, Rn. 149; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 222; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 30; Battis / Otto, IR 2006, S. 58. 70 BVerfG-K, Beschl. v. 19. 12. 2002 – 1 BvR 1402 / 01 –, NVwZ 2003, 727, 727; BGH, Urt. v. 11. 11. 1976 – III ZR 114 / 75 –, BGHZ 67, 320, 326; Berkemann, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 14 Rn. 387 f.; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 14 Rn. 43; Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Aug. 1992, Art. 14 Rn. 253 u. Rn. 258. 71 BVerfG, Beschl. v. 14. 05. 1985 – 2 BvR 397, 398, 399 / 82 –, E 70, 35, 52 f. 72 BVerwG, Urt. v. 01. 11. 1974 – IV C 38.71 –, E 47, 144, 153; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 121; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 94; ders., Eigentum, S. 214; Badura, in: Benda / Maihofer / Vogel, Handbuch,

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stücksnutzung im Plangebiet bestimmenden Regelung kommt die Sozialbindung des Art. 14 Abs. 2 GG bei ihm in „verschärfter Form“73 zur Geltung, wodurch er den infrastrukturellen Vorleistungen der Allgemeinheit Rechnung zu tragen vermag.74 Setzt nun ein Bebauungsplan eine ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Nutzungsart fest, kann sich dies für einen Grundstückseigentümer in Ansehung der Eingriffstiefe und Zumutbarkeit wie eine (Teil-)Enteignung auswirken, sofern diesem anschließend keine wirtschaftlich sinnvolle (privatnützige) Nutzungsmöglichkeit des konkreten Eigentums mehr verbleibt. Auf die Schwere des Eingriffs und auf die Intensität der Auswirkungen einer eigentumsbeeinträchtigenden staatlichen Maßnahme kommt es aber bei ihrer rechtlichen Qualifikation als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums oder als Enteignung – jedenfalls nach der hier zugrunde gelegten Prämisse75 – jedoch nicht an. Die Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen auf einem Grundstück lässt die bisher ausgeübte Nutzung unberührt; einen final auf den Entzug konkreter Eigentumspositionen gerichteten Zugriff des Staates und damit eine Enteignung stellt sie dementsprechend nicht dar. Die Nutzungsfestsetzung entscheidet vielmehr nur über die künftige Bodennutzung des planbetroffenen Grundstücks, und zwar unabhängig davon, ob sie privat- oder allgemeinnützig ist.76 Auch entfalten Bebauungspläne keine enteignungsrechtlichen Vorwirkungen, so dass es zur Enteignung eines allgemeinnützig beplanten Grundstücks erst durch den zu einem späteren Zeitpunkt folgenden Enteignungsbeschluss kommt.77 § 10 Rn. 81. Darüber hinaus verleihen die Festsetzungen eines Bebauungsplans auch außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücken, auf die sich die Planung auswirkt, eine neue eigentumsrechtliche Qualität. Vgl. BVerwG, Urt. v. 11. 03. 1988 – 4 C 56.84 –, DVBl. 1988, 845, 846. 73 Siehe oben, 3. Kap. A. III. 2. 74 Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 42 Rn. 3 m. w. N. 75 Siehe oben, 3. Kap. A. IV. 2. (insb. Fn. 61). 76 Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht die Festsetzungen eines isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans auch ausdrücklich als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums qualifiziert. Vgl. BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 105 f. Vgl. zur Qualifikation der Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen als (ausgleichspflichtige) Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums weiterhin BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 980; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 416; ders., Eigentum in der Planung, S. 219; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 296; Bielenberg / Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2000, Vorb. §§ 39-44 Rn. 49 u. § 40 Rn. 9; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, Vorb. §§ 39-44 Rn. 5 u. § 40 Rn. 3. Die Situation der integrierten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan weist auch gewisse Parallelen zur städtebaulichen Umlegung auf. So dient ein Bebauungsplan, der zum Zwecke der Erschließung ausgewiesener Baugebiete auch örtliche Verkehrsflächenfestsetzungen enthält, wie die Baulandumlegung mit dem in ihrem Rahmen nach § 55 Abs. 2 BauGB zulässigen Flächenabzug dem Ausgleich privater Interessen und stellt damit ebenfalls eine (ausgleichspflichtige) Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar. Zur genannten rechtlichen Qualifizierung der Baulandumlegung siehe unten, 3. Kap. B. II. 1. b) cc) (4) (insb. Fn. 258).

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V. Grenzen für den inhaltsund schrankenbestimmenden Gesetzgeber Zur Bestimmung des Eigentumsinhalts hat das Grundgesetz dem Gesetzgeber in Art. 14 Abs. 2 GG einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum eingeräumt. Hiernach verpflichtet das Eigentum nicht nur, sondern sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. Dass der Verfassungsgeber hierbei vor allem die Bodenordnung im Auge gehabt hat, ergeben die Gesetzesmaterialien. 78 Jedoch kann der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums von Verfassungs wegen nicht beliebig verfahren. Ihm sind vielmehr Grenzen gesetzt, die er nicht überschreiten darf; diese Grenzen sind jedoch unterschiedlich weit.79 Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist.80 Die Institutsgarantie markiert die äußerste Grenze dessen, was an „Eigentum“ verbleiben muss.81 Sie sichert demnach als Grenze aller einfachen Gesetzgebung einen Grundbestand von Normen, die das Eigentum im Sinne dieser Grundrechtsbestimmung umschreiben.82 Der Gesetzgeber muss bei der ihm übertragenen Aufgabe, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen, aber nicht nur den grundlegenden Gehalt der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG beachten, sondern auch eine Regelung treffen, die mit dem übrigen Verfassungsrecht im Einklang steht,83 die also insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und den allgemeinen Gleichheitssatz wahrt.84 Vgl. dazu auch oben, 1. Kap. B. V. 4. u. 2. Kap. B. I. BVerfG, Beschl. v. 12. 01. 1967 – 1 BvR 169 / 63 –, E 21, 73, 83 m. w. N.; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 14 Rn. 50. 79 Das Grundprinzip für die Bestimmung der Grenzen der gesetzgeberischen Befugnis zur Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums ist für alle „Eigentumsarten“ gleich; lediglich die Anwendung dieses allgemeinen Prinzips kann zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Vgl. Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Aug. 1992, Art. 14 Rn. 139. 80 BVerfG, Urt. v. 08. 07. 1976 – 1 BvL 19 u. 20 / 75, 1 BvR 148 / 75 –, E 42, 263, 294; BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 339 ff.; BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 241. 81 BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 389; Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 15 f.; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 222. 82 BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 389; BVerfG, Beschl. v. 22. 11. 1994 – 1 BvR 351 / 91 –, E 91, 294, 308; Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 125; Leisner, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 6, § 149 Rn. 78. 83 BVerfG, Beschl. v. 12. 01. 1967 – 1 BvR 169 / 63 –, E 21, 73, 82; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 326; Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Aug. 1992, Art. 14 Rn. 135. 84 BVerfG, Beschl. v. 10. 07. 1958 – 1 BvF 1 / 58 –, E 8, 71, 80; BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 341; BVerfG, 77 78

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

Das Erfordernis, dass die gesetzlichen Eigentumsbindungen verhältnismäßig sein müssen, ergibt sich aus dem (unlösbaren) Zusammenhang, in dem die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG, der Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG stehen. Keiner dieser drei Faktoren darf über Gebühr verkürzt werden, sondern es ist vielmehr auf einen verhältnismäßigen Ausgleich aller Faktoren hinzuwirken.85 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet es, dass die Eigentumsbeschränkungen vom geregelten Sachbereich her geboten und in ihrer konkreten Ausgestaltung sachgerecht sein müssen. Die gesetzliche Eigentumsbindung darf nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.86 Sie darf also nicht weiter reichen, als es das Gemeinwohl im Einzelfall verlangt.87 Den Anknüpfungspunkt zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des Eigentumseingriffs im konkreten Fall bildet somit einerseits das klar definierte Interesse der Allgemeinheit, 88 andererseits das Eigentum in seinem konkreten sozialen Bezug und seiner konkreten sozialen Funktion.89 Wie bereits ausgeführt, steht dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Inhalt und Schranken des Eigentums ein situationsbedingt unterschiedlich weiter GestalBeschl. v. 23. 09. 1992 – 1 BvL 15 / 85 u. 36 / 87 –, E 87, 114, 138 f.; BVerfG-K, Beschl. v. 19. 12. 2002 – 1 BvR 1402 / 01 –, NVwZ 2003, 727, 727; BVerwG, Beschl. v. 04. 01. 2007 – 4 B 74.06 –, BauR 2007, 667, 668; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 38, Rn. 52 u. Rn. 310. 85 BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 340; BVerfG, Beschl. v. 12. 03. 1986 – 1 BvL 81 / 79 –, E 72, 66, 78; BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 198. 86 BVerfG, Beschl. v. 12. 01. 1967 – 1 BvR 169 / 63 –, E 21, 73, 82 f. u. 86; BVerfG, Beschl. v. 15. 01. 1969 – 1 BvL 3 / 66 –, E 25, 112, 118; BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 341; BVerfG, Beschl. v. 12. 06. 1979 – 1 BvL 19 / 76 –, E 52, 1, 29 f.; BVerfG, Beschl. v. 12. 03. 1986 – 1 BvL 81 / 79 –, E 72, 66, 78; BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 198; BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 241; Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Aug. 1992, Art. 14 Rn. 140. 87 Das Allgemeinwohlerfordernis lässt sich nämlich als eine Ausformung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit begreifen, nach dem ansonsten zulässige Maßnahmen zu unterbleiben haben, wenn die mit ihr verbundenen Nachteile insgesamt die Vorteile überwiegen; dadurch wird sichergestellt, dass der Einzelne vor unnötigen Eingriffen der öffentlichen Gewalt bewahrt bleibt. Die Regelungen des Gesetzgebers zur Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums dürfen mithin – gemessen am sozialen Bezug und der sozialen Bedeutung des Eigentumsobjekts sowie mit Blick auf den Regelungszweck – nicht zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich nicht unzumutbar treffen. Vgl. Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 225 f.; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 59. 88 Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 225. 89 BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 340; BVerfG, Urt. v. 28. 02. 1980 – 1 BvL 17 / 77, 7, 9, 14, 15, 16, 37, 64, 74, 78, 100 / 78, 5, 16 / 79 und 1 BvR 807 / 78 –, E 53, 257, 292; BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 241; Kimminich, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Aug. 1992, Art. 14 Rn. 139.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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tungsspielraum zu. Er entscheidet nach politischen Kriterien über die Ziele seiner Regelungen.90 Ob sich diese auf mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verträgliche Weise verwirklichen lassen, muss der Gesetzgeber mit Blick auf die künftigen Wirkungen seiner Regelungen beurteilen. Darüber besteht nicht selten Unsicherheit, was sich besonders deutlich bei wirtschaftslenkenden Gesetzen, Planungsgesetzen und gesetzlichen Planungsmaßnahmen zeigt, die häufig zukunftsgerichtet sind und die oftmals komplexe, nur schwer übersehbare Zusammenhänge regeln.91 Die Beurteilung über die Geeignetheit der von ihm gewählten Mittel und die Auswirkungen des zu erlassenden Gesetzes in der Zukunft nimmt der Gesetzgeber anhand von Prognosen vor.92 Prognosen sind ihrer Natur nach zukunftsgerichtet und enthalten insofern stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil über den Eintritt eines Ereignisses oder die Entwicklung eines Sachverhalts in absehbarer Zukunft.93 Wie weit die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers im Einzelfall geht, hängt von verschiedenen Faktoren ab, insbesondere von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter. Demgemäß hat das Bundesverfassungsgericht bei der Beurteilung gesetzgeberischer Prognosen differenzierte Maßstäbe zugrunde gelegt, die von einer Evidenzkontrolle über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen.94 Eine Prognose ist gerichtlicher Kontrolle dabei im Wesentlichen nicht hinsichtlich des Ergebnisses, sondern vielmehr im Hinblick auf die Einhaltung der Anforderungen an das Verfahren unterworfen.95 Der Gesetzgeber muss sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert haben, wobei er die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft haben muss, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung möglichst zuverlässig abschätzen und Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 127. Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 321; Schmidt-Aßmann, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Feb. 2003, Art. 19 Abs. 4 Rn. 199; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 79. 92 Dies ist zulässig, da der Gesetzgeber andernfalls seiner ureigensten Aufgabe nur noch in stark eingeschränktem Umfang nachkommen könnte. Es darf ihm nicht verwehrt sein, zukunftsgerichtete und mit gewissen Unsicherheiten belastete gesetzliche Regelungen zu erlassen. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 18. 12. 1968 – 1 BvL 5, 14 / 64 u. 5, 11, 12 / 65 –, E 25, 1, 12 ff.; BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 332; BVerfG, Urt. v. 14. 07. 1986 – 2 BvE 2 / 84, 2 BvR 442 / 84 –, E 73, 40, 91; Bernd, Prognosen, S. 5 f. 93 Schmidt-Aßmann, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Feb. 2003, Art. 19 Abs. 4 Rn. 198; Hoppe, in: ders. / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 56; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 102 f. 94 BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 332 f.; BVerfG, Urt. v. 26. 05. 1981 – 1 BvL 56, 57, 58 / 78 –, E 57, 139, 159; Steinberg, Der Staat 26 (1987), S. 164. 95 BVerfG, Urt. v. 14. 07. 1986 – 2 BvE 2 / 84, 2 BvR 442 / 84 –, E 73, 40, 92; Hoppe, in: ders. / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 112; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 321; Augsberg / Augsberg, VerwArch 98 (2007), S. 314. 90 91

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

dadurch mögliche Verfassungsverstöße vermeiden zu können.96 Die Prognose ist damit als vertretbar anzusehen, wenn diese Verfahrensanforderungen eingehalten worden sind;97 nur wenn das eingesetzte Mittel „objektiv untauglich“ oder „schlechthin ungeeignet“ ist, liegt ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip vor.98

B. Eigentumsgrundrechtliche Anforderungen an formelle Planungsgesetze für heteronome öffentliche Planungen (in zeitlicher Hinsicht) Nachdem damit die eigentumsgrundrechtliche Ausgangslage in Bezug auf das Planungsrecht feststeht, ist nunmehr der Frage nachzugehen, welche Auswirkungen die Anforderungen der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG auf die Ausgestaltung von formellen Planungsgesetzen haben. Von Interesse sind vorliegend allein diejenigen Regelungen der die Ermächtigungsgrundlage für heteronome öffentliche Planungen darstellenden Planungsgesetze, die (unmittelbaren oder mittelbaren) Einfluss auf die Geltungsdauer der jeweiligen Planung haben. Dementsprechend wird im Folgenden zunächst der Frage nachgegangen, ob und in welchen Fällen eine gesetzgeberische Pflicht zur Schaffung von die Geltungsdauer heteronomer öffentlicher Planungen unmittelbar beschränkender Regelungen besteht.

96 BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 334; BVerfG, Urt. v. 15. 12. 1983 – 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484 / 83 –, E 65, 1, 55; Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 127; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 237. 97 BVerfG, Beschl. v. 09. 03. 1971 – 2 BvR 326, 327, 341, 342, 343, 344, 345 / 69 –, E 30, 250, 263; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 321. 98 BVerfG, Urt. v. 22. 05. 1963 – 1 BvR 78 / 56 –, E 16, 147, 181; BVerfG, Beschl. v. 24. 09. 1965 – 1 BvR 228 / 65 –, E 19, 119, 126 f.; BVerfG, Beschl. v. 15. 12. 1970 – 1 BvR 559, 571, 586 / 70 –, E 29, 402, 410 f.; BVerfG, Beschl. v. 06. 10. 1987 – 1 BvR 1086, 1468, 1623 / 82 –, E 77, 84, 106; Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 127; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 237.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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I. Erforderlichkeit der Existenz bzw. Schaffung von Vorkehrungen zum präventiven Schutz des Eigentums unmittelbar Planbetroffener 1. Notwendigkeit der Existenz bzw. Schaffung von „Befristungsregelungen“ a) Entbehrlichkeit der unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Planung? Im Hinblick auf die von einer öffentlichen Straßenplanung ausgehenden eigentumsbelastenden Wirkungen ist – unabhängig vom dazu eingesetzten Planungsinstrument – das Vorliegen einer hinreichenden Planrechtfertigung und eine gerechte Abwägung der von der Planung berührten schutzwürdigen Interessen erforderlich.99 Weiterhin bestehen im Bauleitplanungsrecht wie auch im Fachplanungsrecht Regelungen, die den Planungsträger unter bestimmten Voraussetzungen zur Aufhebung einer verbindlichen (Straßen-)Planung verpflichten können.100 Schließlich existieren gesetzliche Übernahmeanspruchsregelungen sowohl im Falle der Straßenplanung durch Bebauungsplan als auch im Falle der (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellung.101 Damit könnten die bestehenden eigentumsgrundrechtlichen Anforderungen bereits erfüllt sein. Fraglich ist, ob der formelle Gesetzgeber dennoch – generell oder in bestimmten Fällen – dazu verpflichtet ist, in Bezug auf die Zeitkomponente eigentumsbelastender öffentlicher Straßenplanungen weitere „Vorkehrungen“ zum Schutze des Grundeigentums zu treffen. aa) Entbehrlichkeit aufgrund des Erfordernisses einer hinreichenden Planrechtfertigung? Die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“, die Planfeststellungsbeschlüsse einer gesetzlichen Geltungsdauerbeschränkung unterwerfen, bestehen trotz des Erfordernisses einer hinreichenden Planrechtfertigung und des Gebots einer gerechten Abwägung aller von der Planung berührten schutzwürdigen öffentlichen und privaten Belange. Zu untersuchen ist daher, ob die zeitliche Beschränkung der Geltung von Planfeststellungsbeschlüssen verfassungsrechtlich geboten war oder ob die bestehenden „Befristungsregelungen“ eine nicht erforderliche „Wohltat“ des Gesetzgebers darstellen. Das Erfordernis der Planrechtfertigung dient insofern dem Eigentumsschutz, als es verhindert, dass das Grundeigentum Privater von einer öffentlichen Planung in Anspruch genommen wird, die im Zeitpunkt der Planungsentscheidung (noch) Siehe oben, 1. Kap. B. III. u. IV. Siehe oben, 2. Kap. A. I. 2. bzw. 2. Kap. A. II. 101 Siehe oben, 2. Kap. B. I. 2. (insb. Fn. 86). 99

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

keine hinreichende Realisierungswahrscheinlichkeit aufweist, damit objektiv nicht erforderlich ist und dementsprechend eine unverhältnismäßige „Vorratsplanung“ darstellt.102 Aufgrund der Zukunftsgerichtetheit von Planungsentscheidungen bei gleichzeitiger Unvorhersehbarkeit der künftigen Entwicklung verfügt der Planungsträger – wie der formelle Gesetzgeber auch – über eine Prognosebefugnis.103 In Übereinstimmung mit den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an die einem formellen Gesetz zugrunde liegende Prognose stellt, kommt es auch bei der gerichtlichen Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer auf einer prognostischen Entscheidung beruhenden Planung darauf an, ob die Prognose unter Berücksichtigung aller verfügbaren Erkenntnismittel in einer dem Gegenstand der Planung angemessenen und methodisch einwandfreien Art und Weise zustande gekommen ist, während es als grundsätzlich unmaßgeblich angesehen wird, ob sich die Prognose im Zeitpunkt der gerichtlichen Prüfung – also im Nachhinein – als richtig erweist.104 Das Auseinanderklaffen von Prognose und nachträglicher tatsächlicher Entwicklung ändert demnach grundsätzlich nichts an der Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit der auf einer Fehlprognose beruhenden Planung.105 Damit trägt zunächst der von der Planung unmittelbar Betroffene das Prognoserisiko.106 Dieses lässt sich dadurch reduzieren, dass man den Zeitraum, auf den sich die der Planung zugrunde liegende Prognose zu beziehen hat, beschränkt.107 Von einer derartigen Beschränkung des zeitlichen Planungshorizonts geht die Rechtsprechung auch allgemein aus.108 Besonders deutlich wird dies im Falle der isolierten Straßenpla102 Siehe oben, Einl., B. u. 1. Kap. B. III. sowie BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; BVerwG, Beschl. v. 11. 05. 1999 – 4 BN 15.99 –, UPR 1999, 352, 353; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 11. 2004 – 5 S 1063 / 04 –, UPR 2005, 118, 118; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 36. 103 Schmidt-Aßmann, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Feb. 2003, Art. 19 Abs. 4 Rn. 198 f.; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 117; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 197; Hoppe, in: ders. / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 56 ff. 104 BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 121 f.; BVerwG, Urt. v. 30. 05. 1984 – 4 C 58 / 81 –, NVwZ 1984, 718, 721; BVerwG, Urt. v. 05. 12. 1986 – 4 C 13.85 –, E 75, 214, 234; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 1 Rn. 22; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 237. 105 Zwar kann das Auseinanderklaffen zwischen Prognose und nachträglicher tatsächlicher Entwicklung im Einzelfall möglicherweise als Indiz für eine unsachgemäße Aufstellung der Prognose zu werten sein; an der grundsätzlichen Unbeachtlichkeit der Fehlprognose für die Rechtmäßigkeit der Planung vermag dies jedoch nichts zu ändern. Vgl. BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 121 f.; OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 242; Hoppe, in: ders. / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 112. 106 In diese Richtung auch BVerwG, Urt. v. 29. 09. 1978 – 4 C 30.76 –, E 56, 283, 290. 107 Je weiter eine Prognose in die Zukunft reicht, umso größer wird nämlich die Gefahr, dass sich die Umstände und Gegebenheiten im Einzelfall tatsächlich anders als angenommen entwickeln. In diese Richtung auch BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128 f. 108 Siehe oben, 1. Kap. B. III. 3.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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nung, bei der das Bundesverwaltungsgericht – unabhängig davon, mit welchem Planungsinstrument eine solche betrieben wird – den in den fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ festgelegten Zeitraum als zeitlichen Maßstab zur Beurteilung des Vorliegens der Planrechtfertigung (orientierungsweise109) herangezogen hat.110 Der Hauptgrund für diese Maßnahme ist aber nicht in der Reduzierung des Prognoserisikos zu sehen, sondern vielmehr darin, dass eine ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Planung den Inhalt und die Schranken des Eigentums in verfassungsrechtlich zulässiger Weise nur dann zu bestimmen vermag, wenn sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt. Dies ist aber nicht mehr der Fall, wenn die Planung keine hinreichende Realisierungswahrscheinlichkeit innerhalb eines Zeitraums aufweist, in dem den Planbetroffenen die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens zumutbar und dementsprechend von diesen hinzunehmen sind. Die Schwelle der Zumutbarkeit111 sieht das Bundesverwaltungsgericht bei der isolierten Straßenplanung112 dabei offenbar als überschritten an, wenn mit der Durchführung der Planung nicht innerhalb des den fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ zugrunde liegenden Zeitraums begonnen worden ist.113 Ebenso wenig, wie die Beschränkung des Zeitraums, auf den sich die einer Planung zugrunde liegende Prognose zu erstrecken hat, das Risiko einer Fehlprognose 109 Während das Bundesverwaltungsgericht bei der fernstraßenrechtlichen Planfeststellung unmittelbar auf den Zeitrahmen der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ abgestellt hat, zieht es den genannten Zeitrahmen bei der isolierten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan nur als Orientierungshilfe heran. Siehe dazu oben, 1. Kap. B. III. 3. (insb. Fn. 214). 110 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128; BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558; BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857. 111 Die Zumutbarkeitsschwelle markiert demnach den Punkt, an dem eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums in eine unverhältnismäßige und damit verfassungswidrige Eigentumsbeeinträchtigung umschlägt. Ähnlich Gerlach, Geltungsdauer, S. 144 f. und Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 98 f. Besagte Schwelle besteht demzufolge unabhängig davon, ob einfachgesetzliche Regelungen bestehen, die einen Anhaltspunkt darauf geben, wann sie überschritten ist. Vgl. auch Gerlach, Geltungsdauer, S. 146 u. S. 153. 112 Anders bei der integrierten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan. In diesem Fall verbleibt es nach Meinung des Bundesverwaltungsgerichts bei der unter Planrechtfertigungsgesichtspunkten erfolgenden Beurteilung der fraglichen Verkehrsflächenfestsetzungen bei dem Maßstab, der auch zur Überprüfung eines „gewöhnlichen“ Bebauungsplans herangezogen wird. Bei einem „gewöhnlichen“ Bebauungsplan als grundsätzlicher „Angebotsplanung“ ist den Eigentümern, deren Grundstücke die Planung für öffentliche Zwecke in Anspruch nimmt, die von dieser ausgelöste Unsicherheit über den Zeitpunkt der Planverwirklichung danach länger zumutbar als bei der isolierten Vorhabenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan (Objektplanung). Vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857. 113 So der Gedanke in: BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128 f.; BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558; BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

beseitigen kann,114 lässt sich durch das Erfordernis der Planrechtfertigung eine unvorhergesehene tatsächliche Überschreitung besagter Zumutbarkeitsschwelle verhindern.115 Vielmehr liegen Umsetzungsverzögerungen einer Planung – um nur ein Beispiel für eine von ihr abweichende tatsächliche Entwicklung zu nennen – keineswegs im Bereich des Atypischen,116 so dass es trotz des Vorliegens der im maßgeblichen Zeitpunkt der Planungsentscheidung117 hinreichenden Planrechtfertigung immer wieder dazu kommt, dass sich eine ursprünglich ordnungsgemäß erarbeitete Prognose im Nachhinein als unrichtig herausstellt und damit die Zumutbarkeitsschwelle überschritten wird. Demgegenüber stellen die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ ein wirksames Instrument zur Verhinderung der Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle dar. Sie führen zur unmittelbaren Beendigung der Plangeltung und beseitigen dadurch die Rechtsgrundlage für die Verwirklichung des Vorhabens sowie die Rechtfertigung für die damit verbundene Inanspruchnahme des Eigentums der Betroffenen. Steht mithin fest, dass der konkrete Plan nicht mehr durchgeführt wird, endet zugleich auch der bis zu diesem Zeitpunkt bestehende Zustand der Unsicherheit. Insofern sind die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ trotz des Erfordernisses einer hinreichenden Planrechtfertigung nicht überflüssig. bb) Entbehrlichkeit aufgrund des Abwägungsgebots? Zu untersuchen ist weiterhin, ob das für alle öffentlichen Planungen charakteristische und insoweit allgemein geltende Abwägungsgebot die Schaffung einer unmittelbar geltungsdauerbeschränkenden gesetzlichen Regelung entbehrlich macht. (1) Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Abwägungskontrolle Die soeben zur Planrechtfertigung gemachten Ausführungen könnten auch hinsichtlich des Abwägungsgebots zutreffend sein. Das Erfordernis einer hinreichenden Planrechtfertigung besteht im Zeitpunkt der Planungsentscheidung, weswegen dieser Zeitpunkt auch der gerichtlichen Plankontrolle zugrunde zu legen ist. Dasselbe gilt grundsätzlich auch für das planungsrechtliche Gebot gerechter Abwägung.118 Dadurch, dass für die gerechte Abwägung aller von der Planung berührten 114 Zutreffend weist Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 100 insofern auf die Bedeutung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ als Ausgleich für die belastenden Unsicherheitsfaktoren bei Prognoseentscheidungen hin. 115 Gerlach, Geltungsdauer, S. 146, S. 154 u. S. 198. 116 Gerlach, Geltungsdauer, S. 159 f. 117 Siehe oben, Einl., B. (insb. Fn. 25). 118 Für die Bauleitplanung vgl. § 214 Abs. 3 S. 1 BauGB. Vgl. dazu auch Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 214 Rn. 19. Für die Planfeststellung vgl. Ziekow, in: ders., Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 585 u. Rn. 662. Allgemein: Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 214 Rn. 57.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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schutzwürdigen öffentlichen und privaten Belange grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Planungsentscheidung maßgebend ist, wird verhindert, dass nachträgliche Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse oder von Rechtsvorschriften, die der Planungsträger im Zeitpunkt der Planungsentscheidung noch nicht berücksichtigten konnte, bei der gerichtlichen Kontrolle der Planung zugrunde gelegt werden.119 Für die kommunale Bauleitplanung ist zwar als Ausnahme von diesem Grundsatz anerkannt, dass der Eintritt gravierender Änderungen der abwägungsrelevanten Umstände im Zeitraum zwischen der Beschlussfassung und der Bekanntmachung des Bebauungsplans die Gemeinde zur Prüfung verpflichtet, ob der Inhalt des Bebauungsplans noch vertretbar ist, und – sofern dies nicht der Fall ist – zur Neubewertung des Abwägungsmaterials zwingt.120 Spätestens mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans endet aber auch diese Pflicht, so dass nach diesem Zeitpunkt eintretende Änderungen der Sach- oder Rechtslage nicht mehr zur Abwägungsfehlerhaftigkeit der Planung führen können.121 Demnach verlangt das Abwägungsgebot vom Planungsträger nicht, dass dieser das Abwägungsergebnis ständig unter Kontrolle halten und auf sich nachträglich einstellende Veränderungen reagieren muss. Somit könnte man annehmen, dass das Abwägungsgebot Fehlprognosen oder eine Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle ebenso wenig zu verhindern vermag, wie es das Planrechtfertigungserfordernis tut. Trotz des Bestehens der zeitlichen Grenze hinsichtlich der Pflicht zur Berücksichtigung des Abwägungsgebots könnte Letzteres die Verpflichtung des Gesetzgebers zur „Befristung“ einer öffentlichen Straßenplanung entbehrlich machen. Dies wäre dann der Fall, wenn das Gebot gerechter Abwägung die Pflicht des Planungsträgers enthielte, geeignete Maßnahmen zum Schutze derer zu ergreifen, deren Grundrechte von der Planung negativ berührt werden. Als betroffenes Grundrecht kommt aus Sicht der Eigentümer, deren Grundstücke eine fremd- oder allgemeinnützige Planung in Anspruch nimmt, insbesondere die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG in Betracht. Um eine Aussage darüber machen zu können, ob und in welchem Umfang der Planungsträger Schutzvorkehrungen zu treffen hat, ist zunächst klärungsbedürftig, welches Gewicht dem privaten Eigentum in der planerischen Abwägung zukommt.

119 Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zum Entwurf des Gesetzes zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionen im Städtebaurecht, BT-Drs. 8 / 2885, S. 46. 120 BVerwG, Urt. v. 29. 09. 1978 – 4 C 30.76 –, E 56, 283, 288 f.; BVerwG, Beschl. v. 25. 02. 1997 – 4 NB 40 / 96 –, NVwZ 1997, 893, 895 f.; Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 214 Rn. 44. Ebenso für Regionalpläne: VGH Mannheim, Urt. v. 09. 06. 2005 – 3 S 1545 / 04 –, VBlBW 2005, 473, 477. Ausführlich zur Problematik Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2006, § 214 Rn. 132 ff. 121 BVerwG, Beschl. v. 30. 03. 1998 – 4 BN 2 / 98 –, NVwZ-RR 1998, 711, 712; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 668; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 183 f. u. S. 226; Ziegler, DÖV 1974, S. 474.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

(2) Gewicht des privaten Eigentums in der planerischen Abwägung122 Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das private Eigentum gehört „selbstverständlich“ zu den abwägungserheblichen privaten Belangen,123 weswegen das Interesse des privaten Grundeigentümers am Erhalt des Bestands bzw. der Privatnützigkeit seines Eigentums in jede Abwägungsentscheidung einfließen muss, sofern sein Grundstück durch eigentumsbeschränkende Festsetzungen eines Bebauungsplans in Anspruch genommen wird.124 Damit ist aber noch nichts über das konkrete Gewicht des privaten Eigentums in der Abwägung gesagt. Bestimmte Gewichtungsvorgaben für die Abwägung können sich im konkreten Fall aber aus der jeweiligen Planungssituation125 oder aus speziellen gesetzlichen Regelungen ergeben.126 Eine derartige Gewichtungsvorgabe zugunsten des Eigentums könnte sich – speziell im Falle der Festsetzung heteronomer Nutzungen in einem Bebauungsplan – aus dem Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG des von der Planung Betroffenen ergeben. Nach ständiger Rechtsprechung gehört das private Eigentum nicht nur „selbstverständlich“, sondern auch „in hervorgehobener Weise“ zu den abwägungserheblichen Belangen.127 Dies ergibt sich daraus, dass die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG fordert, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentums real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten. Bevor ein Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Grundeigentum erfolgen darf, muss – um dem Vorrang der Bestandssicherung Rechnung zu tragen – zunächst nach Mitteln und Wegen gesucht werden, die den Eingriff vermeidbar machen oder – sofern dies nicht möglich ist – diesen für den betroffenen Eigentümer zumindest möglichst schonend gestalten.128 In jedem Fall bedürfen Eingriffe durch Festsetzungen eines Bebauungsplans, die das private Eigentum gravierend beeinträchtigen oder ihm sogar die Privatnützigkeit vollständig nehmen, einer besonderen, an den für den Eingriff maßgeblichen Gründen des Allgemeinwohls ausgerichteten Rechtferti122 Die Untersuchung der Fragestellung beschränkt sich – ausgehend vom Gegenstand der vorliegenden Arbeit – auf die planerische Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB. 123 BVerfG, Beschl. v. 09. 01. 1991 – 1 BvR 929 / 89 –, E 83, 201, 212 f.; BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 980; BVerwG, Urt. v. 23. 01. 1981 – 4 C 4.78 –, E 61, 295, 301 f.; BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1510; BVerwG, Urt. v. 06. 06. 2002 – 4 CN 6 / 01 –, NVwZ 2002, 1506, 1507. 124 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 195. 125 Zum Gebot der Konfliktbewältigung bei der isolierten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan sowie zur Standortentscheidung und zur Bildung von Planungsabschnitten siehe oben, 1. Kap. B. IV. 2. 126 Siehe oben, 1. Kap. B. IV. 1. (insb. Fn. 267). 127 Siehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) bb) (2), Fn. 123. 128 Siehe unten, 3. Kap. B. I. 1. a) dd).

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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gung.129 Die von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützte Rechtsposition darf mithin nur aufgrund sachgerechter Erwägungen zurückgestellt werden.130 Ganz in diesem Sinne erfordern die Belange des Grundeigentümers, dessen Grundstück für öffentliche Zwecke in Anspruch genommen werden soll, dass bei der Planung – sofern dies sachgerecht und möglich ist – vorrangig öffentliches Grundeigentum in Anspruch genommen wird.131 Dem Eigentum der öffentlichen Hand kommt in der Abwägung nämlich ein geringeres Gewicht zu als dem Eigentum Privater, weil Hoheitsträger angesichts des personalen Schutzzwecks der Eigentumsgarantie nicht Inhaber des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG sein können.132 Wird diesem Umstand in der Abwägung nicht hinreichend Rechnung getragen, ist die Planung abwägungsfehlerhaft und unwirksam. Bei der ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen Überplanung privaten Grundeigentums ist weiterhin zu berücksichtigen, dass derartige Festsetzungen eines Bebauungsplans enteignungsähnlich wirken können. Nichtsdestotrotz ist die Gemeinde bei der Aufstellung eines Bebauungsplans nicht verpflichtet, die Enteignungsvoraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG bereits zu diesem Zeitpunkt pauschal zu prüfen.133 Sie besitzt nämlich keine Enteignungskompetenz und die staatliche Enteignungsbehörde ist bei der Beurteilung der Enteignungsvoraussetzungen auch nicht an die diesbezüglichen Einschätzungen134 der Gemeinde gebunden. An der Abwägungserheblichkeit des von der Planung in Anspruch genommenen privaten Grundeigentums kann aber auch der Umstand, dass einer heteronomen öffentlichen Planung keine enteignungsrechtlichen Vorwirkungen in dem im 1. Kapitel genannten Sinne zukommen,135 nichts ändern.136 Dementspre129 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 197; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 199; Wendt, Eigentum, S. 340 f.; ders., in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 83. 130 BVerwG, Urt. v. 16. 04. 1971 – 4 C 66.67 –, DVBl. 1971, 746, 749 f.; BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 106; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 207. 131 BVerwG, Urt. v. 06. 06. 2002 – 4 CN 6 / 01 –, NVwZ 2002, 1506, 1507; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 202; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 219 u. Rn. 225. 132 BVerfG, Beschl. v. 08. 07. 1982 – 2 BvR 1187 / 80 –, E 61, 82, 105; BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1992 – 7 C 18.91 –, E 90, 96, 101; BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1994 – 7 C 25.93 –, E 97, 143, 151; BVerwG, Urt. v. 21. 03. 1996 – 4 C 26.94 –, E 100, 388, 391 f.; BVerwG, Urt. v. 06. 06. 2002 – 4 CN 6 / 01 –, NVwZ 2002, 1506, 1507; BVerwG, Urt. v. 06. 04. 2005 – 8 CN 1 / 03 –, NVwZ 2005, 963, 964; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 14 Rn. 3. 133 BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 979 f.; BVerwG, Beschl. v. 21. 02. 1991 – 4 NB 16 / 90 –, NVwZ 1991, 873, 874; BVerwG, Beschl. v. 11. 03. 1998 – 4 BN 6 / 98 –, NVwZ 1998, 845, 846; Papier, Eigentum, S. 225 f. 134 Die der städtebaulichen Planung zugrunde liegende Zielsetzung hat die staatliche Enteignungsbehörde demgegenüber zu beachten. Vgl. BVerfG, Urt. v. 24. 03. 1987 – 1 BvR 1046 / 85 –, E 74, 264, 293; BVerfG-K, Beschl. v. 16. 12. 2002 – 1 BvR 171 / 02 –, NVwZ 2003, 726, 727. 135 Siehe oben, 1. Kap. B. V. 4.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

chend sind bei der Aufstellung eines isolierten Straßenbebauungsplans auch alle betroffenen und schutzwürdigen privaten Interessen, insbesondere soweit sie sich aus dem Eigentum und seiner Nutzung herleiten lassen, im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB angemessen zu berücksichtigen. Da sich der Entzug der baulichen Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken kann, Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG beim (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums jedoch nicht unmittelbar eingreift, kommt dem eigentumsgrundrechtlichen Bestandsschutz in der Abwägung aber dennoch ein den von Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG erfassten Fällen vergleichbares Gewicht zu.137 Obwohl die heteronomen Festsetzungen eines Bebauungsplans keine enteignungsrechtlichen Vorwirkungen entfalten, ist der Eigentumsschutz der Betroffenen demzufolge nicht gegenüber dem gemindert, den diejenigen Eigentümer genießen, deren Grundstücke durch eine mit derartigen Wirkungen ausgestattete Planfeststellung in Anspruch genommen werden.138 136 BVerwG, Urt. v. 06. 06. 2002 – 4 CN 6 / 01 –, NVwZ 2002, 1506, 1507. Zwar wird die Abwägungsrelevanz des von der Planung in Anspruch genommenen Grundstücks besonders deutlich, wenn eine Planung enteignungsrechtliche Vorwirkungen entfaltet; die (bloße) Einbeziehung eines Grundstücks in den Planbereich einer öffentlichen Straßenplanung führt aber auch dann, wenn der Planung keine derartige Bindungswirkung zukommt, in öffentlich-rechtlicher Hinsicht zu einer Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten und ist bereits aus diesem Grund von abwägungserheblicher Bedeutung. Vgl. BVerwG, Urt. v. 27. 03. 1992 – 7 C 18.91 –, E 90, 96, 102; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 217. Die Ausweisung öffentlicher Verkehrsflächen in einem Bebauungsplan beseitigt die Privatnützigkeit des betroffenen Eigentums und das, obwohl dieser keine enteignungsrechtlichen Vorwirkungen zeitigt. BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857. 137 BVerfG, Beschl. v. 09. 01. 1991 – 1 BvR 929 / 89 –, E 83, 201, 212 f.; BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 980; BVerfG-K, Beschl. v. 19. 12. 2002 – 1 BvR 1402 / 01 –, NVwZ 2003, 727, 728; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 87 Rn. 3; Bielenberg / Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2000, Vorb. §§ 39-44 Rn. 49 u. § 40 Rn. 9; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 40 Rn. 4; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 296; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 217; Papier, Eigentum, S. 226 f.; Wendt, Eigentum, S. 340 f.; ders., in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 83. 138 In diesem Sinne BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 105 f. Die verfassungsrechtlichen Vorschriften zur Enteignung stellen nur eine Konkretisierung der grundrechtlichen Gewährleistung des Eigentums dar und dienen wie diese insgesamt ausschließlich dem Schutz des Bürgers. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 03. 07. 1973 – 1 BvR 153 / 69 –, E 35, 348, 361; BVerfG, Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175, 184. Durch die formale Qualifikation eines Eigentumseingriffs entweder als Enteignung oder als (ausgleichspflichtige) Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums darf das für die Enteignung, die aufgrund des mit ihr verbundenen Eigentumsentzugs den schwersten eigentumsbelastenden Eingriff darstellt, geltende, von der Verfassung mit besonderen Vorkehrungen versehene Eigentums-Schutzsystem nicht umgangen werden, so dass das verfassungsrechtliche Schutzniveau zugunsten des Eigentums Privater nicht davon abhängt, ob eine öffentliche Planung enteignungsrechtliche Vorwirkungen entfaltet und an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen ist oder ob dies nicht der Fall ist. Dementsprechend ist das Interesse des privaten Eigentümers an der Erhaltung des Eigentumsbestands und der Privatnützigkeit mit dem ihm

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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(3) Pflicht des Planungsträgers zur Ausschöpfung der Festsetzungsmöglichkeiten Das besondere Gewicht, das dem privaten Eigentum in der planerischen Abwägung zukommt, kann im Einzelfall so schwer wiegen, dass öffentliche Belange nicht dazu in der Lage sind, die entgegenstehenden Eigentümerinteressen zu überwinden. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG kann der planerischen Gestaltungsfreiheit mithin eine strikte, durch eine „gerechte“ Abwägung nicht überwindbare Grenze setzen.139 Lässt sich der planerische Eingriff aus Gründen des öffentlichen Wohls damit nicht rechtfertigen, führt dies dazu, dass die in Aussicht genommene Planung in ihrer konkreten Gestalt unterbleiben muss.140 Will der Planungsträger an seinen Planungszielen dennoch festhalten, hat er Sorge dafür zu tragen, dass die Eigentumsbeeinträchtigungen auf ein Maß zurückgeführt werden, das die Schutzgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zulässt. Dies kann dazu führen, dass der Planungsträger verpflichtet ist, geeignete Vorkehrungen zu treffen, die zum Schutze des Eigentums der Planbetroffenen erforderlich sind.141 Diese Pflicht vermag der Planungsträger jedoch nur zu erfüllen, wenn er dazu von Rechts wegen in der Lage ist. Die Gemeinde kann planungsbedingte Konflikte in einem Bebauungsplan etwa nur insoweit lösen, wie es das Baugesetzbuch und die zukommenden hohen Gewicht in der planerischen Abwägung unabhängig davon zu berücksichtigen, ob eine öffentliche Planung enteignungsrechtliche Vorwirkungen zeitigt oder ob sie sich auf den Eigentümer (rein faktisch) enteignungsähnlich auswirkt. 139 BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1511; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 735. Zum Erfordernis der Berücksichtigung der Zeitkomponente im Rahmen der planerischen Abwägung vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10. 07. 2006 – 8 S 1190 / 04 –, VBlBW 2007, 59, 61. 140 BVerwG, Beschl. v. 30. 03. 1995 – 4 B 48.95 –, Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr. 38; BVerwG, Beschl. v. 20. 11. 1995 – 4 NB 23 / 94 –, NVwZ 1996, 888, 889 f. 141 § 1 Abs. 7 BauGB verpflichtet die Gemeinde bei der Aufstellung eines heteronome Festsetzungen enthaltenden Bebauungsplans dazu, einen dem Einzelfall gerecht werdenden Ausgleich zwischen den öffentlichen und den entgegenstehenden privaten Interessen herbeizuführen, wobei sie insbesondere darauf zu achten hat, dass dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprochen wird. Dementsprechend kann von einer „gerechten“ Abwägung i. d. S. erst gesprochen werden, wenn die Gemeinde alle ihr zur Verfügung stehenden und zumutbaren planerischen Mittel, den Eigentumseingriff möglichst klein zu halten, ausgeschöpft hat. Vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 198 f.; BVerfG-K, Beschl. v. 19. 12. 2002 – 1 BvR 1402 / 01 –, NVwZ 2003, 727, 727; BVerwG, Urt. v. 06. 06. 2002 – 4 CN 6 / 01 –, NVwZ 2002, 1506, 1507; Bielenberg / Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 2000, § 40 Rn. 9; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 210; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 224 f.; Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 98 f. Dass der öffentliche Planungsträger dazu verpflichtet ist, von den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln zum Schutze des Eigentums auch tatsächlich Gebrauch zu machen, ergibt sich – unabhängig vom einfachgesetzlichen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB – bereits unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG, den er wegen Art. 1 Abs. 3 GG genau wie der formelle Gesetzgeber zu beachten hat. So VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 778; Dreier, in: ders., GG, Art. 1 III Rn. 60; Jarass, in: ders. / Pieroth, GG, Art. 1 Rn. 33; Starck, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 1 Rn. 227.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

Baunutzungsverordnung ihr gestatten.142 Ob der Gemeinde die notwendigen Planungsinstrumente zur Verhinderung einer Überschreitung der Schwelle dessen, was den von einer öffentlichen Straßenplanung Betroffenen an planungsbedingter Unsicherheit143 zumutbar ist, zur Verfügung stehen,144 müsste demnach aber geklärt werden, bevor die Frage beantwortet werden kann, ob das Abwägungsgebot die abstrakt-generelle Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Straßenplanung entbehrlich macht. Weiterhin müsste der formelle Gesetzgeber dazu befugt sein, es der Gemeinde als einem Teil der „vollziehenden Gewalt“ zu überlassen, für den gebotenen Eigentumsschutz im Falle der Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zu sorgen.145 Angesichts der noch unbeantworteten Fragen muss an dieser Stelle offen bleiben, ob und in welchen Fällen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB die Verpflichtung des Gesetzgebers zur Schaffung unmittelbar geltungsdauerbeschränkender Regelungen entfallen lässt. Zu untersuchen ist aber, ob dies bereits die unter bestimmten Umständen146 zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen147 oder die bestehenden Übernahmeanspruchsregelungen148 bewirken. cc) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen? Eine unmittelbare gesetzliche Geltungsdauerbeschränkung wäre nicht (mehr) erforderlich, wenn die bestehenden Planaufhebungspflichten – unabhängig von ihrer Ausgestaltung im Einzelnen149 – den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG bereits ausreichend Rechnung tragen. Während die sich grundsätzlich auf den Zeitpunkt der Planungsentscheidung beziehenden Vorkehrungen zum Schutze des Eigentums150 (möglicherweise151) Siehe oben, 1. Kap. B. IV. 2. a) (insb. Fn. 286). Die Rede ist wiederum von der mit der verbindlichen Planungsentscheidung eintretenden Unsicherheit unmittelbar Planbetroffener, ob und ggf. wann ihre Grundstücke zur Vorhabenverwirklichung benötigt werden. 144 Siehe dazu unten, 5. Kap. 145 Siehe dazu unten, 3. Kap. B. I. 1. c). 146 Etwa bei Wegfall des mit der Planung verfolgten Gemeinwohlzwecks. Siehe dazu unten, 3. Kap. B. II. 147 Im Bauleitplanungsrecht: § 1 Abs. 3 S. 1 i. V. m. Abs. 8 BauGB; im Fachplanungsrecht: § 77 S. 1 VwVfG. 148 Siehe dazu unten, 3. Kap. B. I. 1. a) dd). 149 Anders als ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Festsetzungen eines Bebauungsplans sind Planfeststellungsbeschlüsse – trotz des Bestehens der Regelung des § 77 S. 1 VwVfG – kraft Gesetzes in ihrer Geltungsdauer für den Fall beschränkt, dass mit der Plandurchführung nicht innerhalb der vorgegebenen Frist begonnen wird. Siehe oben, 2. Kap. A. I. 1. 142 143

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keine Handhabe gegen eine tatsächliche Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle bieten, lässt sich die „Beseitigung“ der unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen einer nicht oder zumindest nicht innerhalb eines für die Planbetroffenen zumutbaren Zeitraums verwirklichten heteronomen öffentlichen Planung sowohl durch die gesetzliche Anordnung des Außerkrafttretens derselben im Falle fruchtlosen Fristablaufs als auch durch die Schaffung einer den Planungsträger in diesem Fall treffenden Planaufhebungspflicht erreichen.152 Nicht wirksam beseitigen lässt sich durch Letztere jedoch die einen grundrechtsrelevanten Belastungsfaktor darstellende Unsicherheit unmittelbar Planbetroffener, ob und wann ihre Grundstücke zur Verwirklichung des Vorhabens tatsächlich benötigt werden.153 Hinzu kommt, dass die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen mit zunehmendem zeitlichen Abstand vom Zeitpunkt der Planungsentscheidung fortlaufend zweifelhafter werden können.154 Auch diesem Umstand tragen die bestehenden gesetzlichen „Befristungsregelungen“ besser Rechnung als die eine Planaufhebung anordnenden Normen. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht die Regelung des § 17c Nr. 1 FStrG155 auch im Falle der gestuften Ausbauplanung einer Bundesautobahn strikt und in Bezug auf das Gesamtprojekt angewendet und das, obwohl mit § 77 S. 1 VwVfG156 bereits eine mittelbare Beschränkung der Geltungsdauer der Planung besteht.157 Zumindest bei ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen öffentlichen Planungen machen den Planungsträger unter bestimmten Voraussetzungen zur Planaufhebung verpflichtende Regelungen eine unmittelbare Geltungsdauerbeschränkung damit nicht entbehrlich.

150 Namentlich die genannten Erfordernisse einer hinreichenden Planrechtfertigung und der Wahrung des Abwägungsgebots. 151 Für den Fall des Abwägungsgebots ist dies bisher noch nicht abschließend geklärt. 152 Siehe oben, 2. Kap. B. I. 1. 153 BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 129; Gerlach, Geltungsdauer, S. 197 f. Siehe dazu weiterhin schon oben, 2. Kap. B. I. 2. 154 BVerwG, Urt. v. 20. 05. 1999 – 4 A 12 / 98 –, NVwZ 2000, 555, 558; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 105; Kukk, NuR 2000, S. 493. So auch die Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 3. 155 Die Entscheidung erging noch zur Regelung des § 18b Abs. 2 FStrG 1974, der § 17c Nr. 1 FStrG – von der Länge der primären Geltungsdauer (zehn anstatt fünf Jahren) einmal abgesehen – inhaltlich entspricht. 156 Die Entscheidung erging noch zur inzwischen gestrichenen Spezialregelung des § 18d FStrG 1974, dem die nunmehr anwendbare Regelung des § 77 VwVfG inhaltlich entspricht. 157 Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Begründung seiner damaligen Entscheidung (Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128 f.) zwar maßgeblich auf die gesetzliche Wertung des § 18b Abs. 2 FStrG 1974 abgestellt. Diese basiert aber – wie bereits oben (2. Kap. A. I. 1.) aufgezeigt – auf verfassungsrechtlichen Grundlagen, so dass sie unabhängig davon zur Begründung herangezogen werden können, ob entsprechende „Befristungsregelungen“ schon bestehen oder nicht.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

dd) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von Übernahmeanspruchsregelungen? Schließlich könnte der Gesetzgeber wegen der sowohl im Falle der Straßenplanung durch Bebauungsplan als auch im Falle der (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellung bestehenden Übernahmeanspruchsregelungen158 auf die unmittelbare Geltungsdauerbeschränkung solcher Planungen verzichten dürfen.159 Dies würde jedoch voraussetzen, dass die Übernahmeanspruchsregelungen dem Eigentumsschutz der von einer heteronomen öffentlichen Straßenplanung unmittelbar Betroffenen in gleicher Weise Rechnung tragen wie eine unmittelbare Geltungsdauerbeschränkung. Die Übernahmeanspruchsregelungen verwirklichen die Ausgleichspflicht, die von Verfassungs wegen geboten ist, um heteronome, den betroffenen Eigentümer besonders intensiv belastende Festsetzungen einer den Inhalt und die Schranken des Eigentums bestimmenden Planung in ihrer eigentumsbeeinträchtigenden Wirkung abzumildern und dadurch vor der Verfassungswidrigkeit zu bewahren.160 Das Bundesverfassungsgericht hat die Rechtsfigur der ausgleichspflichtigen Inhaltsund Schrankenbestimmung des Eigentums zwar grundsätzlich gebilligt, zugleich aber strenge Anforderungen aufgestellt, denen Regelungen, die den Inhalt und die Schranken des Eigentums bestimmen, genügen müssen. Da die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ihrem wesentlichen Gehalt nach eine Eigentumsbestands- und keine bloße Eigentumswertgarantie darstellt, ist erforderlich, dass derartige Regelungen primär Vorkehrungen vorsehen, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Nur wenn solche Vorkehrungen im Einzelfall nicht getroffen werden können oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich wären, vermag die gesetzliche Einräumung eines finanziellen Ausgleichs oder eines Übernahmeanspruchs die Verfassungskonformität der Eigentumsbeschränkung herzustellen.161 Die Herstellung der Verhältnismäßigkeit eigentumsbeschrän158 Für den Bebauungsplan vgl. insb. § 40 Abs. 1 S. 1 Nr. 5, Abs. 2 S. 1 BauGB; für die fernstraßenrechtliche Planfeststellung vgl. etwa § 9a Abs. 2 S. 2 FStrG. 159 So Gerlach, Geltungsdauer, S. 160 f. Von der bereits vollumfänglichen Kompensation der planungsbedingten Eigentumsbelastungen durch die Existenz von Übernahmeanspruchsregelungen ging verschiedentlich auch der Gesetzgeber aus. Vgl. etwa die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum 1. FStrÄndG, BT-Drs. 3 / 2159, S. 3 u. S. 10 f. sowie die Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 7. 160 BVerfG-K, Beschl. v. 22. 02. 1999 – 1 BvR 565 / 91 –, NVwZ 1999, 979, 980; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 125; Berkemann, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 14 Rn. 385; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 402 ff.; ders., Eigentum, S. 219; Bielenberg / Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2000, Vorb. §§ 39-44 Rn. 49 u. § 40 Rn. 9; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 40 Rn. 3; Just, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 49; Vogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mrz. 2003, § 40 Rn. 7. A. A. (§ 40 BauGB sei Enteignungsentschädigung) insb. Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 40 Rn. 6 f.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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kender Regelungen durch die Gewährung von Übernahmeansprüchen ist demnach subsidiär zur Schaffung von Regelungen, die eine unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkung von vornherein ausschließen.162 Ist es dem Gesetzgeber somit möglich und zumutbar163, öffentlichen Zwecken dienende Planungen in ihrer Geltungsdauer zu beschränken und damit eine Überschreitung der Schwelle dessen zu verhindern, was den Planbetroffenen an mit ihr verbundenen Unsicherheiten noch zumutbar ist, so ist er verpflichtet, derartige Vorkehrungen zum Schutze des privaten Eigentums zu schaffen.164 Übernahmeanspruchsregelungen sind in diesem Fall nicht geeignet, die genannten Anforderungen, denen inhalts- und schrankenbestimmende Regelungen genügen müssen, zu erfüllen. Schon aus diesem Grund können sie die Schaffung von die Geltungsdauer fremd- oder allgemeinnütziger öffentlicher Planungen unmittelbar beschränkenden Regelungen nicht generell entbehrlich machen. Hinzu kommt, dass die bestehenden Übernahmeanspruchsregelungen den von der Planung bei den Betroffenen ausgelösten Zustand der Ungewissheit, ob und wann es zur tatsächlichen Verwirklichung des festgesetzten Vorhabens kommt, ohnehin nicht in dem Maße abzumildern vermögen, wie es zur Verwirklichung des Eigentumsschutzes bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums erforderlich ist.165 Verhältnismäßig ist eine ausschließlich fremdoder allgemeinnützige öffentliche Planung nämlich nur, wenn sie in ihrer Geltungsdauer beschränkt ist und den planungsbedingten Unsicherheitsfaktor damit auf ein für die Planbetroffenen noch zumutbares Maß reduziert. BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 245 f. Siehe oben, 3. Kap. A. IV. 2. (insb. Fn. 68). 163 Zumutbar im Sinne von „ohne unverhältnismäßigen Aufwand möglich“. 164 Zur Frage, ob und in welchen Fällen der formelle Gesetzgeber dazu verpflichtet ist, öffentliche Straßenplanungen in ihrer Geltungsdauer unmittelbar zu beschränken, siehe unten, 3. Kap. B. I. 1. c). Sicher ist jedenfalls, dass die Übernahmeanspruchsregelung des § 40 Abs. 2 S. 1 BauGB nur dann dazu beitragen kann, eine die Grenze der entschädigungslos hinzunehmenden Sozialbindung des Eigentums im Einzelfall überschreitende heteronome Grundstücksfestsetzung vor der Verfassungswidrigkeit zu bewahren, wenn die entschädigungsauslösende Festsetzung in einem gültigen Bebauungsplan enthalten ist. Dies setzt aber voraus, dass dieser nicht wegen eines Verstoßes gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB oder aus sonstigen Gründen unwirksam ist. Selbst wenn die planende Gemeinde also die Pflicht haben sollte, bestimmte Festsetzungen zum Schutze des privaten Eigentums treffen zu müssen, um den Anforderungen des § 1 Abs. 7 BauGB zu genügen [bislang offen gelassen – siehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) bb) (3)], können die in Sachen Eigentumsschutz subsidiären Übernahmeanspruchsregelungen die Gemeinde davon nicht entbinden, da sie einen wirksamen Bebauungsplan voraussetzen, einen solchen aber nicht herzustellen vermögen. Vgl. Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 40 Rn. 5 u. Rn. 8; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 40 Rn. 12; Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 40 Rn. 8; Vogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mrz. 2003, § 40 Rn. 2; Bielenberg / Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 2000, § 40 Rn. 11 u. Rn. 32; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 40 BauGB Rn. 3; Kröninger, in: Ferner / Kröninger, HK-BauGB, § 40 Rn. 2; Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 415. 165 Siehe oben, 2. Kap. B. I. 2. 161 162

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

Die bestehenden Übernahmeanspruchsregelungen entbinden den Gesetzgeber demnach nicht davon zu prüfen, ob sich das Eigentum Privater nicht schon durch Regelungen schützen lässt, die eine tatsächliche Überschreitung der durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gesetzten Grenze verhindern. Zumindest in denjenigen Fällen, in denen dies dem Gesetzgeber – etwa durch die Schaffung von „Befristungsregelungen“ – möglich und zumutbar ist, scheidet ein Verzicht auf diese Maßnahmen unter Hinweis auf die bestehenden Übernahmeanspruchsregelungen aus. b) Erforderlichkeit der unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Planung? Nachdem weder das Rechtmäßigkeitserfordernis der Planrechtfertigung noch das Bestehen von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen noch die Existenz von Übernahmeanspruchsregelungen die unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer einer ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen öffentlichen Planung entbehrlich machen, ist im Folgenden zu untersuchen, ob und in welchen Fällen derartige Vorkehrungen zum Schutze des Eigentums unmittelbar Planbetroffener ergriffen werden müssen. Festzuhalten ist zunächst, dass diejenigen verfassungsrechtlichen Gründe, die soeben gegen die Entbehrlichkeit der „Befristungsregelungen“ angeführt wurden, zugleich für deren Erforderlichkeit streiten. Zu untersuchen ist aber noch, ob damit jede öffentliche Straßenplanung in ihrer Geltungsdauer unmittelbar zu beschränken ist oder ob dieses Erfordernis nicht nur in bestimmten Konstellationen – etwa im Falle einer isolierten Straßenplanung – besteht. Der Untersuchung ist dabei der Maßstab zugrunde zu legen, den das Bundesverfassungsgericht zur Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit ausgleichspflichtiger Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums heranzieht.166 Bei der (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellung hat der Gesetzgeber „Befristungsregelungen“ geschaffen, die – zusammen mit den Rechtmäßigkeitserfordernissen der Planrechtfertigung und dem Abwägungsgebot – den von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geforderten präventiven167 Eigentumsschutz gewährleisten. Bei einer ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen Vorhabenplanung – wie sie die (fern-)straßenrechtliche Planfeststellung als typisches Instrument einer isolierten Straßenplanung darstellt – ist die unmittelbare Geltungsdauerbeschränkung demnach möglich.168 In diesem Fall für einen wirksamen präventiven Eigentumsschutz 166 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 245 f. und Roller, NJW 2001, S. 1008 f. sowie oben, 3. Kap. A. IV. 2. 167 So die Formulierung bei Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 104. 168 Der Schaffung einer die Geltungsdauer eines isolierten Straßenbebauungsplans unmittelbar beschränkenden gesetzlichen Regelung stehen weder der Rechtsnormcharakter des Bebauungsplans noch dessen „wesensmäßige Eigenarten“ entgegen. Die gegen die Zulässigkeit einer abstrakt-generellen „Befristung“ der Festsetzungen eines gewöhnlichen Bebauungs-

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zu sorgen, ist dem Gesetzgeber – angesichts der speziellen Planungssituation169 und den bei einer solchen Planung typischerweise bestehenden Interessenlagen170 – auch zumutbar171, so dass er bei der isolierten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan – wie bei der (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellung auch – dazu verpflichtet ist, Instrumente zu schaffen, die eine tatsächliche Überschreitung der Grenzen der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums ausschließen.172 Während der Gesetzgeber im Falle der isolierten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan demnach dazu verpflichtet sein könnte, die Geltungsdauer einer solchen Planung durch die Schaffung einer abstrakt-generellen „Befristungsregelung“ zeitlich zu beschränken,173 scheidet eine derartige gesetzgeberische Pflicht im Falle der integrierten Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan aus. Zweifelhaft ist bei der integrierten Straßenplanung bereits das Bestehen einer abstrakt-generellen „Befristungsmöglichkeit“.174 So stellt schon die starke Individualität einer jeden Gesamtplanung eine Hürde für die Schaffung einer abstrakt-generellen „Befristungsregelung“ dar. Hinzu kommt, dass sich der – auch Verkehrsflächenfestsetzungen enthaltende – „gewöhnliche“ Bebauungsplan vom isolierten Straßenbebauungsplan nicht nur in seinem Geltungsbereich, sondern auch in seiner Zielsetzung und hinsichtlich der plans sprechenden Gründe (siehe Fn. 174) greifen im Falle der isolierten Vorhabenplanung durch Bebauungsplan nicht durch. Vgl. dazu auch Pietzcker, NVwZ 2001, S. 970 f. Zur Zulässigkeit der Geltungsdauerbeschränkung von Rechtssätzen vgl. Heckmann, Geltungskraft, S. 387 ff.; Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 279 ff.; Schmidt-Jortzig, Rechtstheorie 12 (1981), S. 410. Die Möglichkeit der Einführung einer abstrakt-generellen „Befristungsregelung“ für isolierte Straßenbebauungspläne wird – entgegen der in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbaugesetz 1960, BT-Drs. 3 / 336, S. 120 zum Ausdruck kommenden Auffassung – auch nicht durch die bestehende Vorschrift des § 2 Abs. 7 BBauG 1960, welche § 1 Abs. 8 BauGB entspricht, oder durch die Gesetzessystematik des BBauG / BauGB ausgeschlossen. Vielmehr ist das automatische Außerkrafttreten einer isolierten Vorhabenplanung, mit deren Durchführung nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums begonnen worden ist, ohne weiteres vorstellbar, was die Existenz der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ verdeutlicht. Für den Sonderfall der „Fachplanung durch Bebauungsplan“ dürfte der Gesetzgeber demnach auch Spezialregelungen schaffen. Ähnlich zu § 9 Abs. 2 BauGB: Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 98g. 169 Zu den speziellen Anforderungen, die die Rechtsprechung an isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne stellt, siehe oben, 1. Kap. B. III. 3. u. IV. 2. 170 Siehe oben, 2. Kap. B. IV. 1. 171 Zumutbar im Sinne von „ohne unverhältnismäßigen Aufwand möglich“. 172 Dem entspricht es, wenn das Bundesverwaltungsgericht betont, dass die unterschiedlichen Handlungsformen (die fernstraßenrechtliche Planfeststellung und der isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungsplan) „den Anspruch des Grundeigentümers auf Beachtung seiner sich aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ergebenden Rechtsstellung“ bei der Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums „nicht in Frage stellt“. Vgl. BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 105 f. 173 Siehe zu dieser Fragestellung näher unten, 3. Kap. B. I. 1. c). 174 Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 94; Gerlach, Geltungsdauer, S. 149 f.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

von ihm berührten und auszugleichenden Interessenlagen stark unterscheidet. Eine abstrakt-generelle Beschränkung der Geltungsdauer der Verkehrsflächenfestsetzungen eines „gewöhnlichen“ Bebauungsplans würde diesem seinen Charakter als grundsätzlicher „Angebotsplanung“ nehmen. Ein automatisches Außerkrafttreten von der Erschließung eines Baugebiets dienenden Verkehrsflächenfestsetzungen könnte die Verwirklichung der übrigen Planinhalte ausschließen und somit zu einer unzulässigen – da eine unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkung bewirkend175 – faktischen „Befristung“ der gesamten Planung führen. Ist demnach die abstraktgenerelle Geltungsdauerbeschränkung der in einen „gewöhnlichen“ Bebauungsplan integrierten Verkehrsflächenfestsetzungen verfassungsrechtlich unzulässig176, entfällt auch die Verpflichtung des Gesetzgebers, diese Art des präventiven Eigentumsschutzes zugunsten derjenigen Eigentümer zu ergreifen, deren Grundstücke von Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB in Anspruch genommen werden. Dem Eigentumsschutz dienen in diesen Fällen „lediglich“ die Rechtmäßigkeitserfordernisse des § 1 Abs. 3 S. 1 u. Abs. 7 BauGB sowie die Übernahmeanspruchsregelung des § 40 Abs. 1 S. 1 Nr. 5, Abs. 2 S. 1 BauGB, die dann die verfassungsrechtlich gebotene Ausgleichspflicht im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG verwirklicht. Bestätigung erfährt der Befund, dass eine abstrakt-generelle „Befristung“ von in einen „gewöhnlichen“ Bebauungsplan integrierten Verkehrsflächenfestsetzungen ausscheidet, durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. 03. 2004, wonach eine Übertragung des Zeithorizonts der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ zum Zwecke der Beurteilung des Vorliegens der Planrechtfertigung bei der integrierten – anders als bei der isolierten – Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nicht in Betracht kommt.177

175 Zur Unzulässigkeit der generellen Befristung von in einem gewöhnlichen Bebauungsplan festgesetzten Nutzungen nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 501; Söfker, Steuerungsmöglichkeiten, S. 20; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 31 f.; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 128; Battis / Otto, IR 2006, S. 58 f.; dies., UPR 2006, S. 167. 176 Wenn man die abstrakt-generelle Beschränkung der Geltungsdauer der in einen „gewöhnlichen“ Bebauungsplan integrierten Verkehrsflächenfestsetzungen – entgegen der hier vertretenen Auffassung – nicht schon für unzulässig und zugleich als grundsätzlich möglich erachtet, ist es dem Gesetzgeber aufgrund der praktischen Schwierigkeiten, die sich aufgrund der Individualität und Komplexität der örtlichen Gesamtplanung ergeben (dazu Gerlach, Geltungsdauer, S. 149 f.), zumindest unzumutbar, derartige Vorkehrungen zu treffen, so dass sich am gefundenen Ergebnis jedenfalls nichts ändert. 177 BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857. Zu dieser Entscheidung und den Gründen für die Differenzierung zwischen isolierter und integrierter Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan siehe oben, 1. Kap. B. III. 3.

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c) Erfordernis einer formell-gesetzlichen „Befristungsregelung“? Ist der formelle Gesetzgeber im Falle der ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen isolierten Straßenplanung dazu verpflichtet, alle ihm möglichen und zumutbaren Maßnahmen zu ergreifen, um den von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geforderten präventiven Eigentumsschutz sicherzustellen, so ist damit noch nicht gesagt, auf welche Art und Weise er diesen Erfordernissen gerecht zu werden vermag. Nachzugehen ist dabei insbesondere der Frage, ob ihn die Pflicht trifft selbst tätig zu werden oder ob er sich darauf beschränken darf zu gewährleisten, dass die planende Gemeinde den Eigentümerinteressen ausreichend Rechnung trägt.178 Im erstgenannten Fall wäre der Gesetzgeber dazu verpflichtet, isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne einer unmittelbaren gesetzlichen Geltungsdauerbeschränkung zu unterwerfen und sie damit in Bezug auf ihre zeitliche Geltungskraft den entsprechenden Planfeststellungsbeschlüssen anzugleichen. Andernfalls müsste der Gesetzgeber „lediglich“ Instrumente schaffen, die es der planenden Gemeinde ermöglichen, dem gebotenen Eigentumsschutz Sorge tragen zu können. Der parlamentarische Gesetzgeber ist verpflichtet, in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich sind.179 „Wesentlich“ in diesem Sinne ist insbesondere, was für die Ausübung und Verwirklichung der Grundrechte von grundlegender Bedeutung ist.180 Das Wesentlichkeitsgebot ist aber nicht nur relevant für die Klärung der Frage, ob ein bestimmter Gegenstand gesetzlich geregelt werden muss, sondern auch dafür, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben, d. h. wie detailliert sie sein müssen.181 Selbst in Bereichen mit einem gewissen Grund178 Eine die Geltungsdauer einer Planung bzw. einzelne ihrer Festsetzungen beschränkende Regelung stellt – unabhängig davon, ob sie durch oder aufgrund eines Gesetzes erfolgt – eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums dar. Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesfernstraßengesetz, BT-Drs. 1 / 4248, S. 25 sowie Gerlach, Geltungsdauer, S. 138 f.; Timm, Zeitablauf, S. 41 f.; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 30; Battis / Otto, IR 2006, S. 58; dies., UPR 2006, S. 167; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 128; Ortloff, NVwZ 2001, Sonderheft für RA Prof. Dr. H. Weber, S. 51; Schieferdecker, BauR 2005, S. 328. Vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 22. 02. 1991 – 4 CB 6 / 91 –, NVwZ 1991, 984, 985 f. 179 Sog. „Wesentlichkeitstheorie“ des Bundesverfassungsgerichts. Vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 08. 08. 1978 – 2 BvL 8 / 77 –, E 49, 89, 126 f.; BVerfG, Beschl. v. 29. 10. 1987 – 2 BvR 624, 1080, 2029 / 83 –, E 77, 170, 230 f.; BVerfG, Beschl. v. 11. 10. 1994 – 1 BvR 337 / 92 –, E 91, 148, 162 f.; BVerfG, Urt. v. 06. 07. 1999 – 2 BvF 3 / 90 –, E 101, 1, 34. 180 BVerfG, Beschl. v. 06. 06. 1989 – 1 BvR 727 / 84 –, E 80, 124, 132; BVerfG, Urt. v. 08. 04. 1997 – 1 BvR 48 / 94 –, E 95, 267, 308; Brenner, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 80 Rn. 32; Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rn. 21. 181 Der Grad der „Wesentlichkeit“ bestimmt also einerseits darüber, ob der Gesetzgeber eine Angelegenheit selbst regeln muss (was bei ganz wesentlichen Fragen der Fall ist – sog. „Parlamentsvorbehalt“), ob eine Regelung durch Rechtsverordnung aufgrund gesetzlicher Ermächtigung ergehen darf oder ob die Verwaltung bei unwesentlichen Angelegenheiten sogar

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

rechtsbezug müssen die gesetzlichen Regelungen aber nicht bis ins äußerste Detail gehen.182 Dafür ist die Rechtsform des Gesetzes als abstrakt-genereller Regelung zum einen schon nicht geeignet, zum Zweiten ist es dem Gesetzgeber oftmals unmöglich ein lückenloses Regelwerk zu schaffen und zum Dritten darf der Gesetzgeber der Verwaltung als „vollziehender Gewalt“ die Anwendung der Gesetze im Einzelfall überlassen.183 Insofern ist anerkannt, dass Parlamentsgesetze selbst in grundrechtsrelevanten Bereichen unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensvorschriften enthalten dürfen, sofern eine hinreichende Kontrolle der ausführenden Verwaltung sichergestellt ist.184 Ebenso ist es zulässig, den Verwaltungsbehörden auf gesetzlicher Grundlage und in den von den Einzelgrundrechten gezogenen Grenzen Beurteilungsspielräume einzuräumen185 und bei „Massenerscheinungen“ typisierende, generalisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen.186 Da im Bereich des Gesetzesvorbehalts die Entscheidung und Regelung dem Gesetzgeber zufallen soll, ist es primär seine Sache, über Art und Ausmaß der Ermächtigungen zu befinden, die der Exekutive zur Verfügung gestellt werden sollen; die Festlegung der Regelungsdichte im konkreten Fall steht also prinzipiell zu seiner Disposition.187 Jedoch muss das Gesetz die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen; die Regelungen müssen so bestimmt gefasst werden, wie es nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.188

selbst regelnd tätig werden darf, andererseits über die erforderliche Regelungsdichte, die um so höher und differenzierter sein muss, je (grundrechts-)wesentlicher eine Angelegenheit ist. Die „Wesentlichkeit“ einer Entscheidung lässt sich dabei nicht allein anhand der Bedeutung der konkret betroffenen Rechtsgüter bestimmen, sondern sie hat sich vielmehr auch nach dem Betroffenheitsgrad dieser Rechtsgüter zu richten. Vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 06. 12. 1972 – 1 BvR 230 / 70 u. 95 / 71 –, E 34, 165, 192 f.; BVerfG, Beschl. v. 08. 08. 1978 – 2 BvL 8 / 77 –, E 49, 89, 127; BVerfG, Beschl. v. 12. 06. 1979 – 1 BvL 19 / 76 –, E 52, 1, 41; BVerfG, Urt. v. 16. 06. 1981 – 1 BvL 89 / 78 –, E 57, 295, 326 f.; BVerfG, Beschl. v. 27. 11. 1990 – 1 BvR 402 / 87 –, E 83, 130, 142; BVerfG, Urt. v. 14. 07. 1998 – 1 BvR 1640 / 97 –, E 98, 218, 252; Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 20 Rn. 279; Wilms, Staatsrecht I, Rn. 198. 182 Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 3, § 62 Rn. 46. 183 Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 3, § 62 Rn. 58, Rn. 61 u. Rn. 63. Letztlich muss der Gesetzgeber dies sogar tun, will er seine eigene Funktionsfähigkeit nicht verlieren. 184 BVerfG, Beschl. v. 12. 01. 1967 – 1 BvR 169 / 63 –, E 21, 73, 79; BVerfG, Beschl. v. 19. 04. 1978 – 2 BvL 2 / 75 –, E 48, 210, 221 f.; BVerfG, Beschl. v. 27. 06. 2002 – 2 BvF 4 / 98 –, NVwZ 2003, 595, 597; Sachs, in: ders., GG, Art. 20 Rn. 115. 185 BVerfG, Beschl. v. 28. 06. 1983 – 2 BvR 539, 612 / 80 –, E 64, 261, 279; BVerfG, Beschl. v. 17. 04. 1991 – 1 BvR 419 / 81 u. 213 / 83 –, E 84, 34, 50. 186 BVerfG, Urt. v. 20. 12. 1966 – 1 BvR 320 / 57, 70 / 63 –, E 21, 12, 27 f.; BVerfG, Beschl. v. 19. 04. 1978 – 2 BvL 2 / 75 –, E 48, 210, 222. 187 Badura, Staatsrecht, Teil D, Rn. 56; Ossenbühl, in: Isensee / Kirchhof, HbStR, Bd. 3, § 62 Rn. 58.

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Im Bauleitplanungsrecht besteht die Besonderheit, dass der Regelungskomplex zwar einerseits eine hohe Grundrechtsrelevanz189 – und damit eine relativ weit reichende Normierungspflicht – aufweist, andererseits aber den Eigenarten des verwaltungsrechtlichen Handlungsinstruments der Planung190 Rechnung zu tragen ist. Der Gesetzgeber muss der Verwaltung in diesem Bereich also einerseits hinreichend präzise Vorgaben hinsichtlich des Ausgleichens der grundrechtsrelevant betroffenen Interessen machen und die Regelungen weiterhin so bestimmt fassen, dass der Bürger den Vorgang der Planung und damit – zumindest in groben Zügen – auch deren Ergebnis vorhersehen kann.191 Andererseits ist der Gesetzgeber im Hinblick auf den Regelungszweck des Bauleitplanungsrechts192 und mit Rücksicht auf die zum zentralen Gestaltungsbereich der Exekutive gehörenden Selbstverwaltungsräume – wozu auch die kommunale Planungshoheit zu rechnen ist193 – dazu befugt, den Gemeinden einen relativ weiten planerischen Gestaltungsspielraum einzuräumen. Da die konkrete Regelungsdichte eines Rechtsgebiets grundsätzlich zur Disposition des Gesetzgebers steht, kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass die Vorschriften des Bauleitplanungsrechts den Anforderungen des Wesentlichkeitsgedankens entsprechen. 188 BVerfG, Beschl. v. 12. 01. 1967 – 1 BvR 169 / 63 –, E 21, 73, 79 f.; BVerfG, Beschl. v. 26. 09. 1978 – 1 BvR 525 / 77 –, E 49, 168, 181; BVerfG, Beschl. v. 12. 06. 1979 – 1 BvL 19 / 76 –, E 52, 1, 41. BVerfG, Beschl. v. 24. 11. 1981 – 2 BvL 4 / 80 –, E 59, 104, 114. 189 Siehe oben, 3. Kap. A. III. 2. 190 Kennzeichnend für das Handlungsinstrument der Planung ist deren Zukunftsgerichtetheit. Im Bereich des öffentlichen Baurechts stellt die Planung eine vielfach auf Prognosen beruhende Verwaltungsentscheidung dar, die dazu dient, eine konkrete, bodenrechtsbezogene planerische Lösung zu finden. 191 BVerfG, Beschl. v. 12. 01. 1967 – 1 BvR 169 / 63 –, E 21, 73, 79; BVerfG, Beschl. v. 12. 06. 1979 – 1 BvL 19 / 76 –, E 52, 1, 41; BVerfG, Beschl. v. 24. 11. 1981 – 2 BvL 4 / 80 –, E 59, 104, 114; Badura, Staatsrecht, Teil D, Rn. 56; Frankenberg, in: AK-GG, Stand GW 2001, Art. 20 Abs. 1-3 IV Rn. 37. Insofern dürfen derart grundrechtswesentliche Entscheidungen trotz der zum Garantiebereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gehörenden Rechtsetzungshoheit der Gemeinden in Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch Satzung auch nur dann ergehen, wenn eine hinreichend bestimmte, vom parlamentarischen Gesetzgeber geschaffene Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die dem Satzungsgeber die Befugnis eröffnet, in Grundrechte einzugreifen. Die Gewährleistung der gemeindlichen Satzungsautonomie in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG genügt als solche jedenfalls nicht als Ermächtigung für grundrechtswesentliche staatliche Eingriffe. Vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 19. 11. 1985 – 1 BvR 934 / 82 –, E 71, 162, 172; BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1992 – 7 NB 2 / 92 –, NJW 1993, 411, 412. 192 Vgl. § 1 Abs. 1 BauGB, der den Zweck / die Aufgabe der Bauleitplanung beschreibt. Vgl. dazu auch Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 1 Rn. 9; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 1. 193 BVerwG, Urt. v. 14. 02. 1969 – IV C 82.66 –, DVBl. 1969, 362, 363; BVerwG, Urt. v. 08. 09. 1972 – IV C 17.71 –, E 40, 323, 329; Tettinger, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 28 Rn. 181; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 28 Rn. 57 u. Rn. 61. Ob der Wesensgehalt der Planungshoheit zum Kernbereich der Selbstverwaltung gehört, ist von BVerfG, Beschl. v. 07. 10. 1980 – 2 BvR 584, 598, 599, 604 / 76 –, E 56, 298, 312 und von BVerfG, Beschl. v. 07. 05. 2001 – 2 BvK 1 / 00 –, E 103, 332, 366 offen gelassen worden.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

Zu überlegen ist jedoch, ob dies auch für diejenigen Normen gilt, die die Ersetzung eines ansonsten erforderlichen Planfeststellungsverfahrens zulassen (z. B. § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG). Sofern diese der Gemeinde die Ersetzung der Planfeststellung im Rahmen einer die Straßenplanung integrierenden Gesamtplanung ermöglichen, gelten die zum Bauleitplanungsrecht in allgemeiner Form gemachten Ausführungen entsprechend, da sich die planerische Situation und die Auswirkungen der Planung auf die betroffenen Bürger nicht anders darstellen, als wenn sonstige194 eigentumsbelastende Festsetzungen im Rahmen eines „gewöhnlichen“ Bebauungsplans getroffen werden. Somit bestehen für die integrierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan keine (im Vergleich zur „gewöhnlichen“ Bauleitplanung) abweichenden Anforderungen an die Regelungsdichte und die Bestimmtheit der gesetzlichen Regelungen. Etwas anderes könnte aber für die besagten Normen gelten, soweit sie der Gemeinde eine isolierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan ermöglichen. Wie bereits dargestellt, besteht bei der isolierten Vorhabenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan eine (gegenüber dem „gewöhnlichen“ Bebauungsplan) spezielle Planungssituation, was Auswirkungen auf die von einer solchen Planung tangierten Interessenlagen hat; jene lassen sich mit denen des „Normalfalls“ örtlicher Gesamtplanung nicht zur Deckung bringen.195 Hinzu kommt, dass sich die isolierte Vorhabenplanung aus Sicht derjenigen Eigentümer, deren Grundstücke von der Planung in Anspruch genommen werden, als ausschließlich fremd- oder allgemeinnützig darstellt und dass sie bei diesen enteignungsähnliche Wirkungen erzeugen kann. Aus diesem Grund ist bei der isolierten Vorhabenplanung die Schwelle dessen, was den von ihr Betroffenen an planungsbedingter Unsicherheit zumutbar ist, vom Bundesverwaltungsgericht auch niedriger angesetzt worden als bei der „gewöhnlichen“, auch Verkehrsflächenfestsetzungen enthaltenden Bebauungsplanung.196 Damit könnte der formelle Gesetzgeber zu einer differenzierten Behandlung verpflichtet sein. Dem steht nicht schon der Umstand entgegen, dass § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG und die diesem vergleichbaren Regelungen der planenden Gemeinde sowohl eine integrierte als auch eine isolierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan ermöglichen. Dem Gesetzgeber wäre es nämlich ohne weiteres möglich, isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne in die bestehenden fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ einzubeziehen. Allerdings wird man die Entscheidung des Gesetzgebers, auf eine abstrakt-generelle „Befristungsregelung“ für den isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zu verzichten, erst dann als fehlerhaft ansehen können, wenn er der Gemeinde nicht diejenigen Instrumente zur Verfügung stellt, die diese benötigt, um den von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gestellten Anforderungen gerecht zu werden.197 Trotz der besonderen Rechtmäßig194 195 196

Also keine planfeststellungsersetzenden Festsetzungen. Siehe oben, 2. Kap. B. I. u. IV. Siehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) aa) (insb. Fn. 112 u. Fn. 113).

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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keitserfordernisse, die die Rechtsprechung an isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne stellt,198 müsste es der Gemeinde – um den Gesetzgeber von seiner Regelungspflicht im genannten Sinne zu befreien – demnach möglich sein, den von der Planung bei den unmittelbar Betroffenen ausgelösten Zustand der Unsicherheit, ob und wann das festgesetzte Vorhaben realisiert wird und es damit zu einer tatsächlichen Inanspruchnahme ihrer Grundstücke kommt, wirksam abzumildern.199 2. Zwischenergebnis Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG verlangt vom Gesetzgeber, ohne unverhältnismäßigen Aufwand mögliche Vorkehrungen zum präventiven Schutz des Eigentums Privater zu treffen. Davon ausgehend hat die vorstehende Untersuchung gezeigt, dass öffentlichen Zwecken dienende, ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige planerische Festsetzungen einer unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung unterworfen werden müssen, sofern der mit ihnen verfolgte Gemeinwohlzweck nicht innerhalb eines Zeitraums erreicht wird, in dem den Betroffenen der von der Planung ausgelöste Zustand der Unsicherheit über die Vorhabenverwirklichung (noch) zumutbar ist.200 Die besagte Unsicherheit stellt einen eigenständigen, eigentumsgrundrechtlich relevanten Belastungsfaktor dar. Sie erfährt eine ausreichende Abmilderung weder durch das Rechtmäßigkeitserfordernis der Planrechtfertigung noch durch das Bestehen von unter bestimmten Umständen zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen noch durch die Existenz der Übernahmeanspruchsregelungen. Dementsprechend ist der Gesetzgeber für den Fall, dass er die fragliche Planung in ihrer Geltungsdauer nicht selbst unmittelbar beschränkt, verpflichtet, Sorge dafür zu tragen, dass der jeweilige Planungsträger die eigentumsgrundrechtlichen Anforderungen erfüllt. Da die Gemeinde aus Gründen des Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB gehalten sein kann, eigentumsschützende Festsetzungen in ihren Bebauungsplan aufzunehmen, könnte der Gesetzgeber seiner Pflicht, Vorkehrungen zum präventiven Schutz des Eigentums Privater zu treffen, schon dann gerecht geworden sein, wenn er der Gemeinde die notwendigen Instrumente zur Verfügung gestellt hat, die diese benötigt, um ihrerseits den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG in gebotenem Maße Rechnung tragen zu können. Ob dies der Fall ist, wird im Rahmen des 5. Kapitels zu klären sein. 197 Ist die abstrakt-generelle „Befristung“ eines bestimmten Typs Planung aber nicht möglich oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, entbindet dies den Gesetzgeber nicht davon, den Planungsträger selbst zur Festlegung der zeitlichen Geltungskraft der Planung zu verpflichten. Vgl. Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 94. 198 Siehe oben, 1. Kap. B. III. 3. u. IV. 2. 199 Ob der Gemeinde de lege lata ausreichend viele und effektive Mittel zur Verfügung stehen, den von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geforderten Eigentumsschutz zu gewährleisten, wird im Rahmen des 5. Kapitels zu klären sein. 200 In diesem Sinne auch Gerlach, Geltungsdauer, S. 145 f. u. S. 160.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

II. Erfordernis der „Beseitigung“ einer aus Gemeinwohlgründen geschaffenen „Eigentumsbelastung“ bei Wegfall des Gemeinwohlzwecks Zuvor soll noch untersucht werden, ob die Existenz von Regelungen, die die Geltungsdauer einer öffentlichen Zwecken dienenden Planung unmittelbar beschränken oder dazu verpflichten, bereits ausreichen, um den Anforderungen der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gerecht zu werden oder ob nicht vielmehr zusätzlich die Geltungsdauer einer solchen Planung mittelbar beschränkende Regelungen erforderlich sind. Letzteres legt ein Blick auf die im Fachplanungsrecht bestehende Rechtslage nahe.201 Dort besteht – trotz der Existenz der die Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen unmittelbar beschränkenden „Befristungsregelungen“ – die Pflicht des öffentlichen Planungsträgers, einen Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, wenn das seinen Gegenstand bildende Vorhaben vom Vorhabenträger endgültig aufgegeben worden ist (§ 77 S. 1 VwVfG). 1. Notwendigkeit der Schaffung / Existenz von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen a) Erfordernis der Gemeinwohlbindung bei jeglichen eigentumsbeeinträchtigenden hoheitlichen Maßnahmen Jede eigentumsbeeinträchtigende hoheitliche Planung muss im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Wirkungen von sie rechtfertigenden Gründen des gemeinen Wohls getragen sein.202 Gemeinwohlgesichtspunkte könnten die Planung aber nicht nur im Zeitpunkt der planerischen Entscheidung erfordern und rechtfertigen müssen, sondern auch darüber hinaus – also bis zur Verwirklichung des öffentlichen Zwecken dienenden Vorhabens. Nach Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG ist eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Die den vollständigen Rechtsentzug bewirkende Enteignung stellt den schwersten denkbaren Eigentumseingriff dar. Obwohl Eigentumsbeschränkungen durch die Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums den Eigentümer ähnlich schwer treffen können wie eine Enteignung, kommt ihnen gleichwohl keine enteignende Wirkung zu. Die rechtliche Einordnung einer eigentumsbeeinträchtigenden hoheitlichen Maßnahme als Inhalts- und Schrankenbestimmung behält ihre Gültigkeit nämlich selbst dann, wenn die den Rechtsinha201 Freilich darf aus der einfachgesetzlichen Ausgestaltung eines Regelungskomplexes nicht darauf geschlossen werden, dass die vom Gesetzgeber gewählte Lösung die von Verfassungs wegen einzig Zulässige ist. 202 BVerwG, Urt. v. 27. 07. 1990 – 4 C 26 / 87 –, NVwZ 1991, 781, 783; BVerwG, Beschl. v. 11. 05. 1999 – 4 BN 15.99 –, UPR 1999, 352, 353; Kühling / Herrmann, Fachplanungsrecht, Rn. 272; Stüer, Handbuch, Rn. 3951; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 33 f.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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ber treffende Belastung eine der Enteignung vergleichbare Intensität erreicht.203 Zeitigt eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums von ihrer Eingriffstiefe her jedoch ähnliche Wirkungen wie eine Enteignung, muss die Gemeinwohlbindung auch in diesem Fall bestehen. Eigentumsbeeinträchtigende Inhalts- und Schrankenbestimmungen sind mithin – genau wie eine Enteignung – nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Bestätigung erfährt dieser Befund durch den Regelungszusammenhang von Art. 14 Abs. 1 S. 2 und Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG.204 Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen demnach nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient, d. h. als es das Gemeinwohl im Einzelfall gebietet.205 Der Gesetzgeber muss sich bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums folglich am Gemeinwohl orientieren, das nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse ist.206 Damit steht jedoch lediglich fest, dass die Gemeinwohlbindung für alle belastenden Eigentumseingriffe unabhängig davon gilt, ob man sie rechtlich als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums oder als Enteignung qualifiziert und unabhängig davon, wie intensiv sich der Eigentumseingriff im konkreten Fall auswirkt. Damit ist die aufgeworfene Frage, ob der die Eigentumsbeschränkung rechtfertigende Gemeinwohlzweck über den Zeitpunkt des Erlasses der eigentumsgestaltenden und -beschränkenden Norm hinaus fortbestehen muss, aber noch nicht beantwortet. Im Enteignungsrecht ist anerkannt, dass das Mittel der vollständigen Eigentumsentziehung nur bei einem auf Dauer ausgerichteten Vorhaben207 gerechtfertigt ist. Die verfassungsrechtliche Ermächtigung zum Zugriff auf das Eigentum Privater besteht dabei nicht dafür, dass ein dem Allgemeinwohl dienendes Vorhaben beabsichtigt, sondern dass es tatsächlich ausgeführt wird. Das ist die Grundlage und Voraussetzung für den verfassungsrechtlichen Enteignungsanspruch des Staates aus Art. 14 Abs. 3 GG.208 Zu untersuchen ist, ob sich diese – in enteignungsrechtlichem Zusammenhang aufgestellten – Grundsätze auf die eigentumsbeschränkende Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums übertragen lassen. Wäre dies der Fall, könnten sich daraus Schlüsse hinsichtlich des Erfordernisses Siehe oben, 3. Kap. A. IV. 2. Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 126 f. Nach Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG soll der Gebrauch des Eigentums zugleich, nicht aber ausschließlich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. Vgl. BVerfG, Urt. v. 08. 07. 1976 – 1 BvL 19 und 20 / 75, 1 BvR 148 / 75 –, E 42, 263, 294 f.; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 232; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 335. 205 Siehe oben, 3. Kap. A. V. (insb. Fn. 86 u. Fn. 87). 206 BVerfG, Beschl. v. 15. 01. 1969 – 1 BvL 3 / 66 –, E 25, 112, 118; BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 340. 207 Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung den Begriff des „Unternehmens“ verwendet. Gemeint hat es damit das Unternehmen im Sinne von Vorhaben. Im der Entscheidung zugrunde liegenden Fall ging es um ein Straßenbauvorhaben. 208 BVerfG, Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175, 180 f. Entscheidung bestätigt durch BVerfG, Beschl. v. 09. 12. 1997 – 1 BvR 1611 / 94 –, E 97, 89, 96 f. 203 204

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einer auch209 mittelbaren Beschränkung der Geltungsdauer einer fremd- oder allgemeinnützigen öffentlichen Planung herleiten lassen. Von Interesse sind im Zusammenhang mit dem vorliegenden Untersuchungsgegenstand vor allem die sog. „Rückenteignungs-Fälle“, die unbestreitbar gewisse strukturelle Ähnlichkeiten zu einer nicht bzw. nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums verwirklichten heteronomen öffentlichen Planung aufweisen. b) Gedanke der „Rückenteignung“ aa) Begriff und Situation der „Rückenteignung“ Die Situation der „Rückenteignung“ entsteht, wenn ein zu Gemeinwohlzwecken enteigneter Eigentumsgegenstand vom Enteignungsbegünstigten nicht innerhalb einer bestimmten Frist seiner vorgesehenen Zweckbestimmung zugeführt wird.210 In einem derartigen Fall kann der enteignete frühere Eigentümer die Rückübereignung des ihm durch Enteignung entzogenen Eigentumsgegenstandes verlangen. Das Rechtsinstitut der „Rückenteignung“ dient mithin primär211 dazu, den mit der Enteignung erfolgten Eigentumseingriff rückgängig zu machen, wenn deren Ziel nicht erreicht worden ist.212 Eine Legaldefinition der „Rückenteignung“ findet sich für den Fall, dass ein Grundstück nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs (§§ 85 ff. BauGB) enteignet worden ist, in § 102 Abs. 1 BauGB. Entgegen des „irreführenden“213 Wortlauts des § 102 Abs. 1 BauGB handelt es sich bei der „Rückenteignung“ aber um keine Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG, sondern vielmehr um die öffentlich-rechtliche Rückabwicklung einer rechtmäßigen – nicht etwa wegen der Zweckverfehlung rechtswidrig werdenden214 – Enteignung wegen der Nichtverwendung des Enteignungsgegenstandes zu dem 209 Zusätzlich zur Existenz von die Planung unmittelbar beschränkenden oder dazu verpflichtenden Regelungen. 210 Die Nichtverwendung des Enteignungsgegenstandes zu dem Enteignungszweck innerhalb der festgesetzten Frist ist vorstellbar, wenn das gesamte Vorhaben nicht durchgeführt wird oder wenn sich nachträglich herausstellt, dass der Eigentumsgegenstand für das Vorhaben nicht (mehr) benötigt wird. Weiterhin kann auch ein endgültiges Abstandnehmen von der Absicht der Verwirklichung des Enteignungszwecks vor Ablauf der Frist die „Rückenteignungs“-Situation auslösen. Vgl. Kimminich, DÖV 1975, S. 315; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 591. 211 Weiterhin soll der Enteignungsbegünstigte durch das Rechtsinstitut der „Rückenteignung“ zur Zweckverwirklichung angehalten werden. Schmidt-Aßmann / Groß, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 102 Rn. 2 u. Rn. 28. 212 Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 102 Rn. 1; Kröninger, in: Ferner / Kröninger, HKBauGB, § 102 Rn. 1. 213 Kimminich, DÖV 1975, S. 315; ders., in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Sept. 1992, Art. 14 Rn. 405; Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 102 Rn. 16. 214 Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 102 Rn. 1; Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 102 Rn. 6; Kröner, Rückenteignung, S. 565.

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Enteignungszweck innerhalb der festgesetzten Frist (§§ 113 Abs. 2 Nr. 3, 114 BauGB).215 bb) Herleitung des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“ Eine Antwort auf die Frage, ob dem enteignungsbetroffenen Grundstückseigentümer ein Anspruch auf Rückübereignung des enteigneten Objekts zusteht, wenn das Vorhaben, zu dessen Zweck enteignet worden ist, nicht durchgeführt worden ist, oder wenn sich nachträglich herausstellt, dass das Grundstück für das Vorhaben nicht mehr benötigt wird, lässt sich dem Wortlaut des Grundgesetzes nicht unmittelbar entnehmen. Jedoch ergibt sich diese aus dem Inhalt und dem Wesen der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit der Enteignungsregelung des Art. 14 Abs. 3 GG, also insbesondere aus deren Verhältnis zueinander. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu in seiner „RückenteignungsEntscheidung“ vom 12. 11. 1974 folgende rechtsgrundsätzliche Aussage getroffen:216 „Die Enteignungsermächtigung steht in einem komplementären Verhältnis zur Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Diese sichert den konkreten Bestand in der Hand des einzelnen Eigentümers. Der Bürger muss aber unter den Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG – und nur unter diesen Voraussetzungen – den Zugriff des Staates auf sein Eigentum dulden. Wird die öffentliche Aufgabe, der die Enteignung dienen soll, nicht ausgeführt oder das enteignete Grundstück hierzu nicht benötigt, so entfällt die aus Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG herzuleitende Legitimation217 für den Zugriff auf das Privateigentum und der Rechtsgrund für den Eigentumserwerb durch die öffentliche Hand. Damit entfaltet die Garantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG wieder ihre Schutzfunktion. In einem solchen Fall kann die durch die Enteignung erlangte Rechtsposition der öffentlichen Hand keinen Vorrang vor der verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung des 215 Kimminich, DÖV 1975, S. 315; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 591. 216 BVerfG, Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175, 181. Die zitierte Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht bestätigt durch BVerfG, Beschl. v. 09. 12. 1997 – 1 BvR 1611 / 94 –, E 97, 89 ff. 217 Zum Zweck und zur Legitimation der Enteignung hat das Bundesverfassungsgericht auf den beiden der zitierten Passage vorangehenden Seiten folgende Ausführungen gemacht: „Zweck und Legitimation der Enteignung sind darin zu sehen, dass das enteignete Grundstück für die öffentliche Aufgabe, die mit dem Unternehmen erfüllt werden soll (z. B. für eine Straße), zur Verfügung steht. Die Eigentumsentziehung und die Begründung des Eigentums für die öffentliche Hand sind nur Mittel zu diesem Zweck. ( . . . ) Nur wenn es zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe unumgänglich erforderlich ist, das Eigentum in die Hand des Staates zu bringen, ist auch die Eigentumszuweisung an die öffentliche Hand vom Gemeinwohl getragen. Darüber hinaus ist das Mittel der vollständigen Eigentumsentziehung nur bei einem auf Dauer ausgerichteten Unternehmen gerechtfertigt. Die verfassungsrechtliche Ermächtigung zum Eingriff in das Eigentum besteht nicht dafür, dass ein Unternehmen beabsichtigt, sondern dass es ausgeführt wird. ( . . . ) Solange die enteignete Sache ihrem Zweck nicht zugeführt ist, ist das Ziel der Enteignung nicht erreicht.“ Vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 10. 03. 1981 – 1 BvR 92, 96 / 71 –, E 56, 249, 271.

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Bürgers haben. Mit dem Wegfall der die Enteignung legitimierenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen entbehrt auch das Eigentum in der öffentlichen Hand für die Zukunft der Rechtfertigung. Der Enteignete kann daher auf Grund der Garantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG die Herstellung des verfassungsgemäßen Zustandes, d. h. die Rückübereignung des Grundstücks, fordern.“

Die soeben zitierten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts bringen zunächst Klarheit hinsichtlich der Frage der zeitlichen Reichweite der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG – insbesondere im Hinblick auf eine durch hoheitlichen Eigentumsentzug erfolgte Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG. Obwohl die rechtmäßige Enteignung – anders als es etwa beim zivilrechtlichen Vorbehaltseigentum218 der Fall ist – nicht nur vorläufige Rechtswirkungen erzeugt, sondern zu einem wirksamen Eigentumsübergang führt,219 entfaltet die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG bis zur Erreichung des Enteignungszwecks noch ihre Schutzwirkung.220 Die bis dahin „latent fortwirkende Garantiewirkung des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG aktualisiert sich“ dabei in dem Moment, in dem feststeht, dass die Rückenteignungsvoraussetzungen vorliegen.221 Der verfassungsrechtliche Rückenteignungsanspruch ergibt sich demnach nicht aus Art. 14 Abs. 3 GG, sondern direkt aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG. Weiterhin lässt sich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts entnehmen, dass dieses die „Rückenteignung“ als einen Wiederherstellungsanspruch ansieht, der nicht der Wiedergutmachung der Folgen eines rechtswidrigen Verwaltungshandelns dient, sondern vielmehr auf die Beseitigung eines Zustandes abzielt, der von der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG missbilligt wird, obwohl er ursprünglich rechtmäßig herbeigeführt worden ist.222 Damit wird der reinen Abwehrfunktion der Eigentumsgarantie die im weiteren Bereich der Abwehr liegende Restitutionsfunktion an die Seite gestellt, wie sie ähnlich auch schon bei der Begründung des öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs eine Rolle gespielt hat.223 Dadurch wird unterstrichen, dass die Enteignung die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nicht schmälert, sondern verstärkt.224 218 Nach den §§ 929 S. 1, 158 Abs. 1, 362 Abs. 1, 433 Abs. 2 BGB erfolgt die Übereignung unter der aufschiebenden Bedingung vollständiger Kaufpreiszahlung. Vgl. Bassenge, in: Palandt, BGB, § 929 Rn. 27. 219 Vgl. nur BVerwG, Urt. v. 15. 12. 1989 – 4 C 29 / 88 –, NJW 1990, 2400, 2401; Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 102 Rn. 5. 220 v. Mutius, VerwArch 66 (1975), S. 284; Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 102 Rn. 5. Ist der Enteignungszweck dagegen – etwa im Falle einer langjährig betriebenen Bahnstrecke – erreicht worden, scheidet bei Aufgabe des Vorhabens eine „Rückenteignung“ aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG aus. BVerwG, Beschl. v. 11. 11. 1993 – 7 B 180 / 93 –, DÖV 1994, 268, 268. Einfachgesetzlich kann freilich etwas anderes vorgesehen werden. Vgl. § 57 Abs. 1 S. 1 LBG. Siehe dazu BVerwG, Urt. v. 17. 09. 1998 – 4 C 18.97 –, E 107, 196, 198. 221 Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 431. 222 Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 102 Rn. 1; Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 102 Rn. 6.

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Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht in seiner „Rückenteignungs-Entscheidung“ klargestellt, dass das Rechtsinstitut der „Rückenteignung“ – sofern es nicht spezialgesetzlich 225 normiert ist226 – bereits vollziehbar in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG enthalten ist.227 Die Geltendmachung eines Rückenteignungsanspruchs scheitert also nicht schon daran, dass sein Inhalt und seine näheren Ausübungsmodalitäten keine spezialgesetzliche Ausprägung erfahren haben. Um zu verhindern, dass die verfassungsrechtlichen Erfordernisse vom einfachen Gesetzgeber dadurch unterlaufen werden, dass er – trotz diesbezüglicher Verpflichtung228 – von der Regelung der Modalitäten des Rückenteignungsanspruchs absieht, besteht nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts die Möglichkeit der richterlichen Rechtsfindung, wodurch sich der fortwirkenden Bestandsgarantie des Eigentums zur Durchsetzung verhelfen und ein effektiver Eigentumsschutz garantieren lässt. Demnach kann sich der zur Rechtsfindung berufene Richter bei der Bestimmung der (einfachgesetzlich nicht normierten) Frist zur Verwendung des enteigneten Grundstücks etwa an den „Befristungsregelungen“ des jeweils einschlägigen Fachplanungsrechts orientieren.229 223 Schmidt-Aßmann / Groß, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 102 Rn. 8. Im Gegensatz zum Rückenteignungsanspruch setzt der öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch jedoch rechtswidriges Verwaltungshandeln voraus. Vgl. Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 102 Rn. 6; Maurer, AllgVerwR, § 30 Rn. 1. 224 Kimminich, DÖV 1975, S. 315; ders., in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Sept. 1992, Art. 14 Rn. 405. 225 Soweit ersichtlich, ist das Rechtsinstitut der „Rückenteignung“ inzwischen flächendeckend einfachgesetzlich geregelt. Vgl. etwa § 102 BauGB, § 42 LEntG BW, Art. 16 BayEG, § 47 HEG, § 44 NEG, § 42 EEG NRW. Der typische Rückenteignungsfall des § 102 BauGB findet sich in dessen Abs. 1 Nr. 1. Zu § 102 Abs. 1 Nr. 2 BauGB siehe unten, 3. Kap. B. II. 1. b) cc) (1). 226 Hat das Rechtsinstitut der „Rückenteignung“ eine einfachgesetzliche Ausgestaltung erfahren und unterfällt der geltend gemachte „Rückenteignungsanspruch“ dem Anwendungsbereich eines derartigen Gesetzes, scheidet ein Rückgriff auf den allgemeinen, unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG abgeleiteten „Rückenteignungsanspruch“ aus, wenn die einfachgesetzliche Regelung – was regelmäßig der Fall sein wird – eine verfassungskonforme Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums darstellt. Zu § 102 BauGB vgl. BVerwG, Urt. v. 15. 12. 1989 – 4 C 29 / 88 –, NJW 1990, 2400, 2400 sowie Kröner, Rückenteignung, S. 566. 227 BVerfG, Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175, 185 ff.; Kimminich, DÖV 1975, S. 316. Anders noch die vor der „Rückenteignungs-Entscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts bestehende h. M. in Literatur und Rechtsprechung. Vgl. BVerwG, Urt. v. 08. 11. 1967 – IV C 101.65 –, E 28, 184, 185 ff. Zahlreiche weitere Nachweise für die bis dahin h. M. finden sich etwa bei Kimminich, DÖV 1975, S. 314 und bei v. Mutius, VerwArch 66 (1975), S. 283 f. 228 BVerfG, Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175, 185. 229 In der „Rückenteignungs-Entscheidung“ hat das Bundesverfassungsgericht zur Bestimmung der Verwendungsfrist eines zu Straßenbauzwecken enteigneten Grundstücks etwa auf die in diesem Zusammenhang einschlägigen (fern-)straßenrechtlichen „Befristungsregelungen“ (§ 39 Abs. 5 des Straßengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28. 11. 1961 bzw. § 18b Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes vom 01. 10. 1974) hingewiesen. Vgl.

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cc) Anwendung der anhand des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“ entwickelten Grundsätze auf vergleichbare Fälle Aufgrund der inzwischen flächendeckend erfolgten einfachgesetzlichen Ausgestaltung des verfassungsrechtlichen Rückenteignungsanspruchs besteht für Letzteren derzeit kein unmittelbarer Anwendungsbereich.230 Nichtsdestotrotz besitzen die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts nach wie vor große Bedeutung: Zum einen verdeutlichen sie, dass das Rechtsinstitut der „Rückenteignung“ verfassungsrechtlich verbürgt ist, was bei der Auslegung des bestehenden einfachen Gesetzesrechts eine wichtige Rolle spielt,231 zum Zweiten können sie – neben den bereits existierenden Normen zur „Rückenteignung“ – als Vorgaben bei der Schaffung von neuen Enteignungsgesetzen herangezogen werden und zum Dritten ist der dem Rechtsinstitut der „Rückenteignung“ zugrunde liegende Gedanke des Fortwirkens der Bestandsgarantie des Eigentums bis zur tatsächlichen Verwirklichung des Gemeinwohlzwecks als einer Art „immanenten Gemeinwohlvorbehalts“ auf andere Konstellationen übertragen worden, in denen eine den „Rückenteignungs-Fällen“ vergleichbare Gefährdungslage für die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG besteht. Bevor der Frage nachgegangen wird, ob und inwieweit sich die „Rückenteignungs-Grundsätze“ auf die den Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit bildende Situation übertragen lassen, ist der Blick zunächst auf diejenigen Konstellationen zu richten, in denen dies bereits geschehen ist. (1) Fälle des § 89 BauGB Nach § 102 Abs. 1 Nr. 2 BauGB kann der enteignete frühere Eigentümer die „Rückenteignung“ zu seinen Gunsten verlangen, wenn und soweit die Gemeinde ihre Verpflichtung zur Übereignung nach § 89 BauGB nicht erfüllt hat. § 89 Abs. 1 S. 1 BauGB bestimmt, welche Grundstücke der grundsätzlichen232 gemeindlichen Veräußerungspflicht unterliegen; § 89 Abs. 2 BauGB trifft eine Aussage über die möglichen Zeitpunkte, zu denen die Pflicht entsteht. Der typischen „Rückenteignungs-Konstellation“ am nächsten kommt der Fall des § 89 Abs. 2 Var. 2 BauGB. Danach entsteht die gemeindliche Veräußerungspflicht schon vor der Verwirklichung des mit dem Grundstückserwerb verfolgten BVerfG, Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175, 185 f. Krit. hierzu v. Mutius, VerwArch 66 (1975), S. 288 ff. 230 Siehe oben, 3. Kap. B. II. 1. b) bb) (insb. Fn. 225 u. Fn. 226). 231 So etwa bei der Anwendung der „Ausschlussklausel“ des § 89 Abs. 1 S. 2 Var. 3 BauGB, bei der Bestimmung des Verhältnisses des § 89 Abs. 2 Var. 2 i. V. m. Abs. 3 S. 2 BauGB in den Fällen des § 89 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB zum Rückenteignungsanspruch des § 102 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und bei der Bestimmung der Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen § 113 Abs. 2 Nr. 3 BauGB [siehe dazu jeweils unten, 3. Kap. B. II. 1. b) cc) (1)]. 232 Ausnahmen von diesem Grundsatz finden sich in § 89 Abs. 1 S. 2 u. S. 3 BauGB.

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Zwecks, sobald dieser entfallen ist.233 Kann der mit dem Erwerb verfolgte Zweck verwirklicht werden, besteht also die Möglichkeit der Realisierung des Erwerbszwecks, bewirkt § 89 Abs. 2 Var. 1 BauGB die Entstehung der Veräußerungspflicht. Zu welchem Zeitpunkt die Veräußerungspflicht exakt entsteht und bis zu welchem Zeitpunkt die Gemeinde ihrer Pflicht fristgemäß nachkommen kann, lässt sich § 89 Abs. 2 BauGB de lege lata nicht entnehmen. Um exzessiver gemeindlicher Bodenvorratspolitik einen Riegel vorzuschieben, ist die früher bestehende Zweijahresfrist des § 89 Abs. 2 BBauG 1960 bereits durch die Baurechtsnovelle 1976 entfallen. § 89 Abs. 1 S. 1 BBauG 1976 sowie die Nachfolgeregelung in § 89 Abs. 2 BauGB stellen demzufolge eine Verschärfung der Veräußerungsfrist dar, wobei der Gemeinde immer noch ein angemessener – wenngleich kürzerer – Zeitraum zuzugestehen ist, ihre Verpflichtung zur Veräußerung zu erfüllen.234 Der Pflicht ist also ohne schuldhaftes Zögern nachzukommen.235 Die Gemeinde hat sich in jedem Fall alsbald darüber schlüssig zu werden, wann sie das Grundstück veräußern will. Missachtet sie ihre Pflicht zur fristgemäßen Veräußerung, entsteht „als Sanktion“ der Rückenteignungsanspruch nach § 102 Abs. 1 Nr. 2 BauGB.236 Über diese – ohne weiteres ersichtlichen Konstellationen des § 89 BauGB hinaus – kann eine gemeindliche Veräußerungspflicht und – bei deren Nichterfüllung – ein Rückenteignungsanspruch auch im Falle der „Ausschlussklausel“ des § 89 Abs. 1 S. 2 Var. 3 BauGB entstehen. Dieser Regelung nach besteht die Veräußerungspflicht der Gemeinde nach § 89 Abs. 1 S. 1 BauGB zwar (grundsätzlich) nicht bei Grundstücken, die für (sonstige) öffentliche Zwecke benötigt werden und dieser Verwendungszweck in einem Bebauungsplan (nach § 9 Abs. 1 Nr. 5, Nr. 11, 233 Ermessensfreiheit hinsichtlich des „Ob“ der Veräußerung hat die Gemeinde dabei nicht, allenfalls hinsichtlich des „Wann“. Vgl. Halama, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 89 Rn. 63. 234 Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 89 Rn. 16. 235 Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 1995, § 89 Rn. 68. 236 Halama, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 89 Rn. 61; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 102 Rn. 10; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 89 Rn. 4. 237 So die h. M. Vgl. etwa Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 89 Rn. 3; Weiß, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 89 BauGB Rn. 3; Halama, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 89 Rn. 43; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 89 Rn. 14 – jeweils bezugnehmend auf den Bericht und den Antrag des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes, BT-Drs. 7 / 4793, S. 16. Das „ungeschriebene Tatbestandsmerkmal“ des Erfordernisses der Festsetzung des öffentlichen Zwecks in einem einfachen (i. S. d. § 30 Abs. 3 BauGB) oder qualifizierten (i. S. d. § 30 Abs. 1 BauGB) Bebauungsplan in § 89 Abs. 1 S. 2 BauGB ergibt sich nach h. M. daraus, dass von einem „Benötigtwerden“ des Grundstücks für öffentliche Zwecke erst gesprochen werden kann, wenn die Planungen so weit fortgeschritten sind, dass mit dessen konkreter Verwendung zur Verwirklichung eines bestimmten Zwecks mit hinreichender Wahrscheinlichkeit gerechnet werden kann. Dies ist demnach der Fall, wenn sich die Zweckbestimmung aus entsprechenden Festsetzungen eines Bebauungsplans ergibt. Demgegenüber wird z. T. vertreten, die hinreichende Konkretheit des Bedarfs für öffentliche

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

Nr. 12 oder Nr. 15 BauGB) festgesetzt ist.237 Sinn und Zweck der Regelung des § 89 Abs. 1 S. 2 BauGB ist es einerseits, der Gemeinde eine begrenzte Bodenvorratspolitik mit Grundstücken für städtebauliche Zwecke zu ermöglichen,238 andererseits soll dadurch die wenig sinnvolle Situation vermieden werden, dass das Grundstück an jemanden veräußert werden muss, der das Grundstück gar nicht plankonform nutzen kann.239 Jedoch sind bei der Auslegung und Anwendung des § 89 Abs. 1 S. 2 BauGB ebenfalls die anhand des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“ entwickelten Grundsätze zum Fortwirken des Bestandsschutzes der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zu berücksichtigen, so dass die „Ausschlussklausel“ in Fällen, in denen die Grundstücke nach § 89 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB enteignet worden sind, von vornherein nur eingreift, wenn sichergestellt ist, dass der Enteignungszweck auch erreicht wird.240 Stellt sich später, also nach dem Grundstückserwerb durch die Gemeinde heraus, dass die für öffentliche Zwecke festgesetzten Flächen zu diesem Zweck nicht mehr benötigt werden241, entsteht auch in denjenigen Fällen des § 89 Abs. 1 S. 2 BauGB eine Veräußerungspflicht der Gemeinde analog § 89 Abs. 1 S. 1 i. V. m. Abs. 2 Var. 2 BauGB.242 (2) Fall des § 40 Abs. 2 i. V. m. § 43 Abs. 1 S. 1 u. S. 2 BauGB bei Wegfall des Verwendungszwecks Kraft gesetzlicher Anordnung des § 43 Abs. 1 S. 3 BauGB sind die Vorschriften über die „Rückenteignung“ (§§ 102 f. BauGB) weiterhin in dem Fall entsprechend anwendbar, dass der Eigentümer unter den Voraussetzungen des § 43 Abs. 1 S. 1 u. S. 2 BauGB die Entziehung seines Eigentums beantragt und dadurch gewissermaZwecke könne auch auf andere Weise zum Ausdruck kommen, etwa durch die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens. Voraussetzung sei lediglich, dass bereits konkrete Schritte eingeleitet sind, die nach außen erkennbar manifestieren, dass auf dem Grundstück eine öffentlichen Zwecken dienende Nutzung ermöglicht werden soll. Vgl. Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 1995, § 89 Rn. 44; Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 89 Rn. 14. Einigkeit besteht hingegen insoweit, als dass eine bloße Verwendungsabsicht der Gemeinde nicht ausreichen kann für die Anwendung der „Ausschlussklausel“ des § 89 Abs. 1 S. 2 BauGB. Vgl. Halama, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 89 Rn. 43. 238 Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 1995, § 89 Rn. 40; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 89 Rn. 3; Weiß, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 89 BauGB Rn. 2. 239 Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 1995, § 89 Rn. 44. 240 Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 1995, § 89 Rn. 45 ff. 241 Zu denken ist etwa an den Fall, dass die entsprechenden Festsetzungen des Bebauungsplans geändert oder aufgehoben worden sind. 242 BGH, Urt. v. 19. 12. 1966 – III ZR 62 / 66 –, MDR 1967, 994, 995; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 89 Rn. 3; Halama, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 89 Rn. 43 u. Rn. 46; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Nov. 1995, § 89 Rn. 42; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 89 Rn. 14; Büchs, Handbuch, Rn. 2022.

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ßen ein „Enteignungsverfahren gegen sich selbst“243 eingeleitet hat, sofern der mit der den Übernahmeanspruch auslösenden Festsetzung verfolgte öffentliche Zweck später244 nicht erreicht wird.245 Die gesetzgeberische Entscheidung, die entsprechende Anwendung der Rückenteignungsvorschriften auch auf die Fälle des Zweckfortfalls nach erfolgter „Übernahmeenteignung“ anzuordnen, lässt sich damit erklären, dass die Rechtsstellung desjenigen Eigentümers, der die Übernahme des Grundstücks beantragt hat, mit der Situation des „klassisch“ enteigneten Grundstückseigentümers zumindest insoweit übereinstimmt, als der Betroffene jeweils die Eigentumssubstanz seines Grundstücks verliert und an dessen Stelle „nur“ einen Geldanspruch bekommt.246 Der auf den ersten Blick bestehende Unterschied zwischen der Enteignung als unfreiwilliger hoheitlicher Eigentumsentziehung und der Geltendmachung eines Übernahmeanspruchs als freiwilliger Eigentumsaufgabe rechtfertigt insofern keine grundsätzlich unterschiedliche Behandlung, als die Eigentumsaufgabe in aller Regel nur dem äußeren Erscheinungsbild nach freiwillig ist,247 ein relevanter Unterschied aus Sicht des Eigentümers mithin nicht existiert. Dass das Grundstück nämlich überhaupt zur Verwirklichung eines bestimmten öffentlichen Zwecken dienenden Vorhabens in Anspruch genommen werden soll, widerspricht regelmäßig dem Interesse des Eigentümers am Behaltendürfen seines Eigentumsgegenstandes und an der Erhaltung des Eigentumsbestands in seiner konkreten Gestalt. Da sich der Eigentumsverlust durch die Geltendmachung eines Übernahmeanspruchs nicht verhindern, sondern nur vorverlegen lässt, darf aus dem Übernahmeverlangen des Eigentümers nicht auf die Freiwilligkeit der Eigentumsaufgabe geschlossen werden, zumal die Übernahmeanspruchsregelungen vorwiegend dem Schutz des Eigentümers dienen und diesem, macht er von ihnen Gebrauch, nicht zum Nachteil gereichen dürfen.248 Eine gewisse Einschränkung der analogen Anwendung des § 102 BauGB auf die Fälle der „Übernahmeenteignung“ dahingehend, dass eine Nichterreichung des öffentlichen Zwecks erst angenommen werden darf, wenn die entsprechenden Festsetzungen des Bebauungsplans durch Änderung, Aufhebung oder wegen Funktionslosigkeit weggefallen sind, ohne dass bis dahin eine zweckgemäße Verwendung stattgefunden hat, ergibt sich aus deren Besonderheiten: Der Übernahmeanspruch eröffnet dem Eigentümer die Möglichkeit, ein „Enteignungsverfahren gegen sich selbst“ zu einem Zeitpunkt einzuleiten, zu dem die öffentliche Hand von sich aus ein „klassisches Enteignungsverfahren“ noch nicht durchführen kann 243 So die Formulierung des Bundesgerichtshofs (Urt. v. 25. 11. 1974 – III ZR 42 / 73 –, BGHZ 63, 240, 254 f.). 244 Also (zeitlich) nach dem Eigentumsentzug. 245 Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 102 Rn. 2; Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 102 Rn. 29; Schmidt-Aßmann / Groß, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 102 Rn. 21; Kröner, Rückenteignung, S. 567. 246 Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 101. 247 Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 102. 248 Siehe oben, 2. Kap. B. I. 2.

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oder will.249 Damit erhält der Bedarfsträger das Eigentum aber zu einem Zeitpunkt, zu dem sich das Vorhaben möglicherweise noch nicht realisieren lässt oder eine Verwirklichung zu diesem frühen Zeitpunkt noch nicht konkret vorgesehen ist. Durch die Geltendmachung des Übernahmeanspruchs darf der Bedarfsträger aber nicht dazu genötigt werden, das Vorhaben schon zu dem früheren Zeitpunkt verwirklichen zu müssen. Aus diesem Grund kommt auch eine Fristsetzung zur Verwirklichung des Enteignungszwecks beim Übereignungsverlangen nicht in Betracht.250 (3) Fall der Rückgängigmachung „freiwilliger“ Rechtsübertragungen Die Grundsätze des § 102 BauGB gelten nur, wenn entweder eine förmliche Enteignung stattgefunden hat oder eine gemäß § 110 Abs. 3 S. 1 BauGB der Enteignung gleichstehende Einigung im Enteignungsverfahren erzielt worden ist.251 Ein vor oder außerhalb des Enteignungsverfahrens geschlossener Übertragungsvertrag lässt dagegen zwischen den Beteiligten grundsätzlich nur privatrechtliche Beziehungen entstehen.252 Unter bestimmten Voraussetzungen kann ein (vertraglicher) Rückübertragungsanspruch des früheren Eigentümers jedoch selbst in den Fällen einer „freiwilligen“ Grundstücksübertragung vor oder außerhalb eines förmlichen Enteignungsverfahrens bestehen. Ein solcher Anspruch ist – in Anlehnung an die oben unter (2) gemachten Ausführungen – denkbar, wenn der Eigentümer das zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigte Grundstück zwar außerhalb eines Enteignungsverfahrens auf die öffentliche Hand übertragen hat, dies jedoch nur, um eine durch diese bereits konkret drohende, zulässige Enteignung abzuwenden.253 Auch in diesem Fall erfolgt die Grundstücksübertragung nämlich regelmäßig nur rein äußerlich freiwillig. Leitendes Motiv für die Veräußerung des Grundstücks wird in diesem Fall üblicherweise die Erwägung des Eigentümers sein, auf vertraglichem Wege einen – im Vergleich zur Enteignungsentschädigung – höheren Preis zu erzielen. Unter Umständen mögen auch noch die Bemühungen des Antragstellers (§§ 106 Abs. 1 Nr. 1, 105 S. 1 BauGB) um freihändigen Erwerb des Grundstücks vor Einleitung eines Enteignungsverfahrens (vgl. § 87 Abs. 2 BauGB) mitKrohn, Übernahmeansprüche, S. 430; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 40 Rn. 4. Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand Sept. 1998, § 102 Rn. 29 sowie § 113 Rn. 21. 251 Streck, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Jan. 2005, § 102 Rn. 15; Kröner, Rückenteignung, S. 567. 252 BGH, Urt. v. 29. 04. 1982 – III ZR 154 / 80 –, NJW 1982, 2184, 2184; BGH, Urt. v. 14. 03. 1997 – V ZR 9 / 96 –, NVwZ 1997, 932, 932 ff.; BGH, Urt. v. 30. 10. 2003 – III ZR 380 / 02 –, NJW-RR 2004, 100, 101. 253 BGH, Urt. v. 29. 04. 1982 – III ZR 154 / 80 –, NJW 1982, 2184, 2185; BGH, Urt. v. 14. 03. 1997 – V ZR 9 / 96 –, NVwZ 1997, 932, 933; BayObLG, Urt. v. 05. 07. 1973 – RReg. 2 Z 118 / 72 –, BayVBl. 1973, 498, 499; Streck, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Jan. 2005, § 102 Rn. 15; Kröner, Rückenteignung, S. 569 f.; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 102 Rn. 1. 249 250

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ursächlich sein für die Entscheidung, einen Übertragungsvertrag abzuschließen. Dies alles kann jedoch nichts daran ändern, dass sich der Eigentümer von seinem Grundstück in aller Regel nur deshalb trennt, um „das Beste aus der Situation zu machen“. Dementsprechend hat die Rechtsprechung einen Rückübertragungsanspruch des früheren Eigentümers in derartigen Fällen unmittelbar aus dem Kaufvertrag hergeleitet.254 Sofern der Vertrag keine entsprechende Vereinbarung enthält, ergibt sich der Anspruch danach aus ergänzender Vertragsauslegung (§ 157 BGB).255 Ein (vertraglicher) Rückübertragungsanspruch des früheren Eigentümers wird demgegenüber immer dann zu verneinen sein, wenn dieser die Grundstücksübertragung schon vor Eintritt der Enteignungsvoraussetzungen und damit tatsächlich freiwillig vorgenommen hat.256 (4) Keine „Rückenteignung“ im Falle der zweckverfehlten Baulandumlegung Demgegenüber ist im Falle der städtebaulichen Umlegung ein „Rückenteignungsanspruch“ des früheren Eigentümers sowohl nach § 102 BauGB (in unmittelbarer und in entsprechender Anwendung) als auch nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG grundsätzlich selbst dann ausgeschlossen, wenn es sich bei dem zurückbegehrten Grundstück um eine nach § 55 Abs. 2 BauGB für öffentliche Zwecke vorweg abge254 BGH, Urt. v. 29. 04. 1982 – III ZR 154 / 80 –, NJW 1982, 2184, 2184 f.; BGH, Urt. v. 14. 03. 1997 – V ZR 9 / 96 –, NVwZ 1997, 932, 932 f. 255 Als Herleitung eines vertraglichen Rückübertragungsanspruchs des früheren Eigentümers wurden außer dem Weg über die ergänzende Vertragsauslegung weiterhin folgende Ansätze angedacht: (1) Annahme einer im Übereignungsvertrag konkludent vereinbarten auflösenden Bedingung nach § 158 Abs. 2 BGB sowie (2) Anspruch aus § 346 Abs. 1 BGB nach erklärtem Rücktritt aufgrund Wegfalls der Geschäftsgrundlage nach § 313 Abs. 1 u. Abs. 3 BGB. Schließlich wurde (3) eine Lösung anhand eines bereicherungsrechtlichen (gesetzlichen) Anspruchs aus § 812 Abs. 1 S. 2 BGB in Erwägung gezogen. Diese Lösungsansätze gehen zwar allesamt in die – aus Sicht des früheren Eigentümers – richtige Richtung, scheiden aber aus unterschiedlichen Gründen aus: (1) Bei einer vertraglichen Grundstücksübertragung widerspricht es dem Willen der Vertragsparteien, dass das Eigentum nur bedingt übertragen werden soll. Schließlich soll die öffentliche Hand nach dem Grunderwerb keinen privatrechtlichen Beschränkungen (etwa solchen nach § 161 Abs. 2 BGB) unterworfen sein. (2) Wegen des Vorrangs vertraglicher Ansprüche vor solchen aus ungerechtfertigter Bereicherung scheidet auch ein auf § 812 Abs. 1 S. 2 BGB gestützter Herausgabeanspruch aus. Zu den vertraglichen Ansprüchen in vorgenanntem Sinne gehören freilich auch solche, die sich erst nach ergänzender Vertragsauslegung oder aus § 346 Abs. 1 BGB aufgrund Wegfalls der Geschäftsgrundlage ergeben haben. Dabei wiederum hat (2) die ergänzende Vertragsauslegung – zumindest in der Regel – Vorrang vor den Grundsätzen über den Wegfall der Geschäftsgrundlage. Zu den Voraussetzungen einer ergänzenden Vertragsauslegung vgl. BGH, Urt. v. 14. 03. 1997 – V ZR 9 / 96 –, NVwZ 1997, 932, 933 sowie Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 157 Rn. 2 ff. 256 BGH, Urt. v. 29. 04. 1982 – III ZR 154 / 80 –, NJW 1982, 2184, 2185; Schmidt-Aßmann / Groß, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 102 Rn. 19; Kröner, Rückenteignung, S. 569 f.

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zogene Fläche handelt und der Zweck der Zuweisung später entfallen ist.257 Dies ergibt sich zum einen daraus, dass die Umlegung trotz der Möglichkeit des in § 55 Abs. 2 BauGB vorgesehenen Flächenabzugs eigentümernützig ist. Sie soll den Eigentümern die bauliche Nutzung ihrer Grundstücke auch in Fällen ermöglichen, in denen diese sich nicht selbst auf die hierzu notwendige Neuordnung ihrer Eigentumsrechte einigen. Insofern ist die städtebauliche Umlegung in erster Linie auf den Ausgleich privater Interessen gerichtet und damit privatnützig. Bestandteil dieser Neuordnung ist auch der Flächenabzug des § 55 Abs. 2 BauGB. Selbst dieser kommt letztlich vorwiegend den Eigentümern des Umlegungsgebiets zugute, da eine ausreichende Erschließung unabdingbare Voraussetzung für eine Bebaubarkeit des Gebiets und damit der den Eigentümern zugeteilten Grundstücke ist.258 Fehlt es aber – wie es insbesondere bei der Enteignung der Fall ist – an einer ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen „Inanspruchnahme“ des Eigentums Privater durch die öffentliche Hand, greifen die zur „Rückenteignung“ entwickelten Grundsätze nicht ein.259 Hinzu kommt zum Zweiten, dass die durch die Umlegung geschaffenen Verhältnisse eine Rückübereignung der in Rede stehenden Grundfläche nicht zulassen. Das durch den Umlegungsplan geregelte Interessengeflecht der beteiligten Eigentümer und der durch den (bestandskräftigen) Umlegungsbeschluss bewirkte Ausgleich vielseitiger Interessen schließen unmittelbar gegen einzelne Umlegungsbeteiligte gerichtete Leistungsansprüche vielmehr von vornherein aus. Insoweit enthält § 73 BauGB für derartige Fälle eine einfachgesetzliche Regelung, die den Inhalt und die Schranken des Eigentums bestimmt, und einen Rückgriff auf verfassungsunmittelbare Rückabwicklungsansprüche ausschließt. In Betracht kommt daher allein ein auf eine entsprechende Anwendung des § 73 BauGB gestützter Anspruch auf Änderung des Umlegungsplans mit dem Ziel, den nicht benötigten Grundstücksteil von der Umlegungsmasse auszunehmen.260

257 BVerwG, Urt. v. 22. 03. 1990 – 4 C 24.86 –, E 85, 96, 98 f.; BGH, Urt. v. 22. 03. 1990 – III ZR 235 / 88 –, BGHZ 111, 52, 61 f.; Spannowsky, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Sept. 2006, Vor §§ 45-84 Rn. 38; Dieterich, Baulandumlegung, Rn. 403a; Kröner, Rückenteignung, S. 570 f.; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 45 Rn. 29. 258 BVerfG, Beschl. v. 22. 05. 2001 – 1 BvR 1512, 1677 / 97 –, E 104, 1, 10. Insofern sieht die ganz h. M. die städtebauliche Umlegung auch nicht als Enteignung, sondern als verfassungskonforme Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums an. Vgl. außer der soeben zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch BVerwG, Beschl. v. 09. 11. 1954 – I B 145.53 –, E 1, 225, 226 ff.; BGH, Urt. v. 22. 03. 1990 – III ZR 235 / 88 –, BGHZ 111, 52, 61 f.; BGH, Urt. v. 13. 12. 1990 – III ZR 240 / 89 –, BGHZ 113, 139, 143; Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 45 Rn. 20 ff.; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 45 BauGB Rn. 2; Dieterich, Baulandumlegung, Rn. 7 ff. 259 Schmidt-Aßmann / Groß, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 102 Rn. 22. 260 BVerwG, Urt. v. 22. 03. 1990 – 4 C 24.86 –, E 85, 96, 99; Kröner, Rückenteignung, S. 571; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2005, § 55 Rn. 36.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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dd) Erforderlichkeit von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen als Folge des Gedankens der „Rückenteignung“? Die (entsprechende) Anwendung der Vorschriften über die „Rückenteignung“ außerhalb ihres „eigentlichen“ Anwendungsbereichs zeigt, dass die diesem Rechtsinstitut zugrunde liegenden eigentumsgrundrechtlichen Wertungen – das Fortwirken der Eigentumsbestandsgarantie bis zur Erreichung des die Eigentumsbelastung rechtfertigenden Gemeinwohlzwecks – unabhängig davon Geltung beanspruchen können, ob der konkrete Eigentumseingriff in einer „klassischen Enteignung“ oder aber in einer enteignungsähnlich wirkenden Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums besteht.261 Festgestellt werden kann demnach, dass das einheitliche, aus der Bestandsgarantie des Eigentums resultierende Rechtsprinzip der „Rückenteignung“ – was rechtliche Tragweite und Inhalt des Eigentumsrechts anbelangt – nicht nur den unterschiedlichen Gesetzen, die Rückenteignungsansprüche normieren, sondern auch denjenigen Konstellationen zugrunde liegt, auf die die Grundsätze der „Rückenteignung“ (entsprechend) anzuwenden sind.262 Zu untersuchen ist nun, ob der Gedanke der „Rückenteignung“ auch zur Beantwortung der Frage herangezogen werden kann, ob die Existenz bzw. Schaffung von Regelungen erforderlich ist, die den Planungsträger für den Fall zur Planaufhebung verpflichten, dass der die Eigentumsbeschränkung rechtfertigende, mit der öffentlichen Planung verfolgte Gemeinwohlzweck wegfällt, weil das Vorhaben vom Festsetzungsbegünstigten nicht mehr verwirklicht wird. Dafür könnte insbesondere der Umstand sprechen, dass es aus Sicht des Eigentümers keinen großen Unterschied macht, ob sein Grundstück zum Zwecke der Erfüllung eines öffentlichen Zwecken dienenden Vorhabens enteignet wird oder ob es ausschließlich fremd- oder allgemeinnützig beplant wird, wie es etwa bei der isolierten Straßenplanung der Fall ist. Fällt der die Eigentumsbeeinträchtigung legitimierende Gemeinwohlzweck weg, wird ihre weitere Aufrechterhaltung unverhältnismäßig,263 was wiederum ihre „Beseitigung“ erforderlich macht. Die rein formale Abgrenzung eines Eigentumseingriffs als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums oder als Enteignung darf daran – insbesondere in von der Eingriffsintensität her vergleichbaren Fällen – 261 Ganz in diesem Sinne ist auch das Bundesverwaltungsgericht zu verstehen, wenn es ausführt, dass ein verfassungsrechtliches Rückerwerbsrecht im Falle des Wegfalls des die Eigentumsbelastung rechtfertigenden Gemeinwohlzwecks unabhängig davon in Betracht kommt, ob die Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG durch eine Enteignung oder durch eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums bewirkt wird. Vgl. BVerwG, Urt. v. 22. 03. 1990 – 4 C 24.86 –, E 85, 96, 99. 262 So für die unterschiedlich ausgestalteten Enteignungsgesetze Reisnecker, in: Brügelmann, BauGB, Stand April 2002, § 102 Rn. 1, bezugnehmend auf BVerfG, Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175, 186. 263 VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 778; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 14 Rn. 225; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 232 f.; Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 359 f.; Heckmann, Geltungskraft, S. 84; Steinberg, Der Staat 26 (1987), S. 170.

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

nichts ändern. Nimmt der Festsetzungsbegünstigte also von der Verwirklichung eines ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen Vorhabens endgültig Abstand, ist dem unmittelbar Planbetroffenen die Aufrechterhaltung der Festsetzungen nicht länger zuzumuten mit der Folge, dass sie vom Planungsträger aufgehoben werden müssen. Was das Erfordernis der „Beseitigung“ einer nicht mehr gerechtfertigten Eigentumsbeeinträchtigung anbelangt, bestehen demnach keine Unterschiede zwischen der ausschließlich gemeinnützigen Vorhabenplanung und der zur Verwirklichung öffentlicher Zwecke vorgenommenen Enteignung. Unterstreichen lässt sich dieser Befund mit der Überlegung, dass dem enteigneten Grundeigentümer mit der „Rückenteignung“ seines Grundstücks allein nicht gedient wäre, wenn nicht zugleich die das allgemeinnützige Vorhaben festsetzende, enteignungsähnlich wirkende Planung aufgehoben wird, zu deren Verwirklichung die Enteignung erfolgt ist.264 Etwas anderes könnte wiederum für den Fall der integrierten Vorhabenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan gelten. Eine solche Planung ist nicht primär auf die Realisierung eines bestimmten öffentlichen Vorhabens ausgerichtet und dementsprechend auch nicht ausschließlich fremd- oder allgemeinnützig. Damit könnte sie einen der städtebaulichen Umlegung vergleichbaren Fall darstellen, bei welcher die zur „Rückenteignung“ entwickelten Grundsätze – wie gesehen – nicht eingreifen.265 Anders als bei der städtebaulichen Umlegung, bei der die für öffentliche Zwecke benötigten Flächen aus der Umlegungsmasse – in die alle im Umlegungsgebiet gelegenen Grundstücke rechnerisch einbezogen werden266 – ausgeschieden werden (§ 55 Abs. 2 S. 1 BauGB), kann die Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB einzelne Eigentümer wesentlich stärker belasten als andere Eigentümer von im Plangebiet gelegenen Grundstücken.267 Während durch die Umlegung also eine gerechte Lastenverteilung unter denjenigen Eigentümern erreicht wird, deren Grundstücke an ihr beteiligt sind, ist dies beim Bebauungsplan nicht immer der Fall. Belasten fremd- oder allgemeinnützige Festsetzungen eines „gewöhnlichen“ Bebauungsplans das Eigentum Einzelner mit enteignungsähnlicher Intensität, so sind diesen die Eigentumsbeschränkungen jedoch ebenfalls nicht „endlos“ zumutbar, auch wenn die Zumutbarkeitsschwelle in diesem Fall höher liegt als bei Eigentümern, deren Grund264 Andernfalls könnte der unmittelbar planbetroffene Grundeigentümer sein Grundstück trotz erfolgter „Rückenteignung“ noch immer nicht sinnvoll nutzen. Vgl. zur umgekehrten Konstellation, dass ein angefochtener Enteignungsbeschluss aufgehoben werden muss, wenn der diesem zugrunde liegende Bebauungsplan rechtskräftig für unwirksam erklärt wurde, BGH, Beschl. v. 22. 02. 2007 – III ZR 216 / 06 –, UPR 2007, 222, 222 f. 265 Siehe oben, 3. Kap. B. II. 1. b) cc) (4). 266 § 55 Abs. 1 BauGB. Vgl. dazu Dieterich, Baulandumlegung, Rn. 174. 267 Aus sachlichen Gründen können Differenzierungen hinsichtlich der planungsbedingten Belastungen trotz des sog. „Grundsatzes der Lastengleichheit“ gerechtfertigt sein. Vgl. dazu Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 209; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 14 Rn. 8; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 229.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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stücke von einer ausschließlich allgemeinnützigen isolierten Vorhabenplanung in Anspruch genommen werden.268 Weiterhin ist die Aufhebung eines Bebauungsplans – im Gegensatz zur Rückabwicklung einer vollzogenen Umlegung – auch möglich, wenn er bereits in Teilen verwirklicht wurde.269 Dementsprechend sind Regelungen, die den Planungsträger zur Planaufhebung verpflichten, auch bei Planungen erforderlich, die nicht nur ein einziges, öffentlichen Zwecken dienendes Vorhaben zum Gegenstand haben. Während ein Wegfall des Gemeinwohlzwecks bei der isolierten Vorhabenplanung schon bei endgültiger Aufgabe des festgesetzten Vorhabens angenommen werden kann (und muss), ist dies bei der „gewöhnlichen“, auch Verkehrsflächenfestsetzungen enthaltenden Bauleitplanung nicht schon dann der Fall, wenn die Gemeinde ihre ursprüngliche Planungskonzeption aufgibt und ihrer Aufgabe aus § 123 Abs. 1 BauGB, für eine ausreichende Erschließung der ebenfalls festgesetzten Baugebiete zu sorgen, nicht nachkommt. Zwar handelt es sich bei der allgemeinen Erschließungspflicht der Gemeinde zunächst nur um eine objektive Rechtspflicht. Diese kann sich aber zu einer aktuellen Erschließungspflicht verdichten; in diesem Fall kann es – entgegen § 123 Abs. 3 BauGB – auch subjektiv-öffentliche Ansprüche Einzelner auf die Herstellung bestimmter Erschließungsanlagen geben.270 Schon daran wird deutlich, dass der Gemeinwohlzweck bei der örtlichen Gesamtplanung ein anderer ist als bei der isolierten Vorhabenplanung, so dass sein Wegfall bei Ersterer nicht so einfach bejaht werden kann wie bei Letzterer. Dem entspricht es, dass das Abwägungsgebot, dem gemäß § 1 Abs. 7 u. Abs. 8 BauGB auch bei der Aufhebung von Bauleitplänen Rechnung getragen werden muss,271 einer Planaufhebung beim „gewöhnlichen“ Bebauungsplan eher entgegenstehen wird als im Falle der Aufhebung einer isolierten Vorhabenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan. Das abwägungserhebliche Interesse der Eigentümer von im Plangebiet gelegenen Grundstücken an der Aufrechterhaltung der planerischen Festsetzungen272 besteht nämlich typischerweise nur bei den priSiehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) aa) (insb. Fn. 112). Eigentümer, die durch die Aufhebung der zulässigen Nutzung eines Grundstücks Vermögensnachteile erleiden, sind ausreichend über § 42 BauGB geschützt. Vgl. dazu Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 42 Rn. 1 ff. 270 BVerwG, Urt. v. 04. 10. 1974 – IV C 59 / 72 –, NJW 1975, 402, 402; BVerwG, Urt. v. 23. 05. 1975 – 4 C 73.73 –, DÖV 1975, 715, 716; BVerwG, Urt. v. 28. 10. 1981 – 8 C 4.81 –, E 64, 186, 189; BVerwG, Urt. v. 22. 01. 1993 – 8 C 46.91 –, E 92, 8, 12. Die zitierte Rechtsprechung ist z. T. noch zum insoweit gleichlautenden § 123 Abs. 4 BBauG 1960 ergangen. Vgl. weiterhin Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 123 Rn. 4 ff.; Quaas, in: Schrödter, BauGB, § 123 Rn. 10 ff.; Kniest, in: Ferner / Kröninger, HK-BauGB, § 123 Rn. 4. Demgegenüber kann die Verwirklichung eines planfestgestellten Vorhabens vom Bürger nicht erzwungen werden, da diesbezüglich nicht einmal eine generelle Rechtspflicht des Vorhabenträgers besteht. Vgl. oben, 2. Kap. B. I. 2. (insb. Fn. 82). 271 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 213; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 78; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 254a. 272 Vgl. dazu Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 835. 268 269

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

vaten Festsetzungsbegünstigten, die es im Falle der isolierten Vorhabenplanung aber regelmäßig nicht gibt. c) „Nachbesserungspflichten“ des Normgebers Für das Erfordernis der Existenz bzw. Schaffung von Regelungen, die den Planungsträger bei Wegfall des die öffentliche Planung rechtfertigenden Gemeinwohlzwecks zur Planaufhebung verpflichten, könnte weiter sprechen, dass Rechtsnormen nicht nur im Zeitpunkt ihres Erlasses, sondern auch zeitlich darüber hinaus mit höherrangigem Recht vereinbar sein müssen.273 Anerkannt ist nämlich, dass Normen verfassungswidrig werden können.274 Dies kann zum einen geschehen durch eine Änderung des normativen Beurteilungsmaßstabs (z. B. durch eine Verfassungsänderung),275 zum anderen durch eine Veränderung der tatsächlichen Umstände, auf die sich die Norm bezieht.276 Zur Frage, welche Rechtsfolgen das Verfassungswidrigwerden einer Rechtsnorm nach sich zieht, ist damit jedoch noch nichts gesagt. In Betracht kommen einerseits das sofortige und automatische Nichtig- bzw. Unwirksamwerden der fraglichen Norm sowie andererseits das Entstehen von „Nachbesserungspflichten“ des Normgebers.277 Beide denkbaren Rechtsfol273 BVerfG, Urt. v. 20. 03. 1963 – 1 BvR 505 / 59 –, E 15, 337, 349 f.; BVerfG, Urt. v. 28. 05. 1993 – 2 BvF 2 / 90 u. 4, 5 / 92 –, E 88, 203, 310; VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 778; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 229; Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 359; Heckmann, Geltungskraft, S. 82 f. 274 BVerfG, Beschl. v. 22. 05. 1963 – 2 BvC 3 / 62 –, E 16, 130, 141 f.; BVerfG, Beschl. v. 26. 03. 1980 – 1 BvR 121, 122 / 76 –, E 54, 11, 36; BVerfG, Urt. v. 28. 05. 1993 – 2 BvF 2 / 90 u. 4, 5 / 92 –, E 88, 203, 309 f.; BVerfG, Urt. v. 28. 03. 2006 – 1 BvR 1054 / 01 –, E 115, 276, 317; Steinberg, Der Staat 26 (1987), S. 169. Zum Verfassungswidrigwerden von Gesetzen vgl. ausführlich und m. w. N. Mayer, Nachbesserungspflicht, S. 101 ff.; Baumeister, GewArch 1996, S. 320 Fn. 33; ders., Rechtswidrigwerden, S. 181 Fn. 2 u. S. 182 Fn. 5. 275 Allgemein anerkannt ist, dass sich höherrangiges Recht gegenüber untergeordnetem Recht auch dann durchzusetzen vermag, wenn Ersteres erst später in Kraft getreten ist. Lex superior derogat legi inferiori. Demgegenüber kommt es auf den nur bei Normenkonflikten derselben Rechtssetzungsautorität geltenden Kollisionssatz lex posterior derogat legi priori in der der vorliegenden Untersuchung zugrunde liegenden Konstellation nicht an. Vgl. dazu: März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 31 Rn. 16 f.; Durner, Konflikte, S. 396 u. S. 399. 276 BVerfG, Beschl. v. 16. 05. 1961 – 2 BvF 1 / 60 –, E 12, 341, 353 f.; BVerfG, Beschl. v. 22. 05. 1963 – 2 BvC 3 / 62 –, E 16, 130, 141 ff.; BVerfG, Urt. v. 10. 04. 1997 – 2 BvF 1 / 95 –, E 95, 335, 363 ff.; Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 359 f. (insb. Fn. 292) u. S. 365; Heckmann, Geltungskraft, S. 467; Steinberg, Der Staat 26 (1987), S. 169; Gronemeyer, DVBl. 1977, S. 758. Im Zusammenhang mit einer Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG hat das Bundesverfassungsgericht das Erfordernis des Fortbestehens der eine Eigentumsbeschränkung rechtfertigenden Gründe dadurch bestätigt, dass es bestimmte Normen u. a. wegen des Eintritts tatsächlicher Veränderungen nach deren Inkrafttreten für verfassungswidrig erklärt hat. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 12. 06. 1979 – 1 BvL 19 / 76 –, E 52, 1, 18 u. 30 f. u. 37.

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

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gen sind vom Bundesverfassungsgericht bereits gewählt worden.278 Steht eine gesetzliche Regelung mit dem Grundgesetz nicht oder nicht mehr in Einklang, hat der Gesetzgeber aber mehrere Möglichkeiten, den Verfassungsverstoß zu beseitigen, trägt das Bundesverfassungsgericht dem Rechnung, indem es die fragliche Regelung nur für mit dem Grundgesetz unvereinbar und nicht für nichtig erklärt.279 In diesem Fall ist der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten, die ursprünglich als verfassungsgemäß angesehene Regelung im Wege der „Nachbesserung“ neu zu gestalten,280 sie also entweder zu ändern oder aufzuheben oder aber Voraussetzungen im Umfeld der Norm zu schaffen, die eine verfassungskonforme Normlage wiederherstellen.281 Ihre verfassungsrechtliche Grundlage hat die „Nachbesserungspflicht“ des Gesetzgebers in Art. 20 Abs. 3 GG282 bzw. in den grundrechtlichen Schutzwirkungen283. Am häufigsten284 entstehen „Nachbesserungspflichten“ des Gesetzgebers in denjenigen Fällen, in denen sich eine ordnungsgemäß erstellte Prognose, auf der 277 Bei verfassungswidrig gewordenen Gesetzen besteht kein anderes Rechtsfolgenspektrum als bei ursprünglich verfassungswidrigen Gesetzen. Vielmehr ist eine Umkehrung des Regel-Ausnahme-Prinzips zu beobachten, dass ein verfassungswidrig erlassenes Gesetz normalerweise nichtig ist und der Gesetzgeber nur ausnahmsweise zur „Nachbesserung“ verpflichtet ist. Vgl. Mayer, Nachbesserungspflicht, S. 140 f. 278 Sofortige und automatische Nichtigkeit einer verfassungswidrig gewordenen Norm: BVerfG, Beschl. v. 11. 04. 1967 – 1 BvL 25 / 64 –, E 21, 292, 302 ff.; BVerfG, Beschl. v. 26. 01. 1993 – 1 BvL 38, 40, 43 / 92 –, E 88, 87, 99 ff. Unanwendbarkeit der verfassungswidrig gewordenen Norm und Entstehen einer „Nachbesserungspflicht“ des Gesetzgebers: BVerfG, Beschl. v. 21. 05. 1974 – 1 BvL 22 / 71 u. 21 / 72 –, E 37, 217, 260 f.; BVerfG, Urt. v. 04. 11. 1986 – 1 BvF 1 / 84 –, E 73, 118, 180 ff. 279 BVerfG, Beschl. v. 07. 07. 1982 – 2 BvL 14 / 78, 2 / 79 u. 7 / 82 –, E 61, 43, 68; BVerfG, Beschl. v. 11. 11. 1998 – 2 BvL 10 / 95 –, E 99, 280, 298. 280 BVerfG, Beschl. v. 18. 12. 1968 – 1 BvL 5, 14 / 64 u. 5, 11, 12 / 65 –, E 25, 1, 12 f.; BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 335 u. 352; BVerfG, Beschl. v. 14. 01. 1981 – 1 BvR 612 / 72 –, E 56, 54, 78 f.; BVerfG, Urt. v. 04. 11. 1986 – 1 BvF 1 / 84 –, E 73, 118, 203. 281 BVerfG, Beschl. v. 22. 05. 1963 – 2 BvC 3 / 62 –, E 16, 130, 141 f.; BVerfG, Beschl. v. 18. 12. 1968 – 1 BvL 5, 14 / 64 u. 5, 11, 12 / 65 –, E 25, 1, 12 f.; Heckmann, Geltungskraft, S. 82 f. 282 „Die Bindung des Gesetzgebers an die verfassungsmäßige Ordnung erschöpft sich nämlich nicht in der Verpflichtung, bei Erlass eines Gesetzes die verfassungsrechtlichen Grenzen einzuhalten; sie umfasst auch die Verantwortung dafür, dass die erlassenen Gesetze in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz bleiben.“ So BVerfG, Urt. v. 28. 05. 1993 – 2 BvF 2 / 90 u. 4, 5 / 92 –, E 88, 203, 309 f.; ähnlich schon BVerfG, Urt. v. 20. 03. 1963 – 1 BvR 505 / 59 –, E 15, 337, 349 f. Vgl. auch Heckmann, Geltungskraft, S. 83 f. Ebenso für die Nachbesserungspflicht des Satzungsgebers Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 333 sowie Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 326. 283 BVerfG, Beschl. v. 08. 08. 1978 – 2 BvL 8 / 77 –, E 49, 89, 130 f. u. 140 ff.; BVerfG, Beschl. v. 14. 01. 1981 – 1 BvR 612 / 72 –, E 56, 54, 78 f.; Badura, Pflicht, S. 483; Heckmann, Geltungskraft, S. 84. 284 Weitaus seltener sind die Fälle, in denen sich die tatsächlichen Verhältnisse, auf die die fragliche Regelung einwirkt, grundlegend gewandelt haben. BVerfG, Beschl. v. 26. 03. 1980

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

die fragliche Regelung basiert, im Nachhinein als Fehlprognose erweist.285 Zwar ist der Gesetzgeber nicht zur fortwährenden Kontrolle seiner Gesetze verpflichtet; seine „Nachbesserungspflicht“ „aktualisiert sich“ jedoch, wenn er „die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes erkannt hat oder diese doch jedenfalls deutlich erkennbar“286 bzw. „evident“287 wird.288 Ist eine grundrechtsbeeinträchtigende Regelung also – entgegen der der Rechtsnorm zugrunde liegenden Prognose oder aufgrund einer tatsächlichen Veränderung der Umstände, auf die sie sich bezieht – verfassungsrechtlich nicht (mehr) erforderlich und damit nicht (mehr) gerechtfertigt, trifft den Normgeber289 die Pflicht zur „Nachbesserung“.290

d) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von „Befristungsregelungen“? Bereits oben wurde die – im Ergebnis verneinte – Frage aufgeworfen, ob das Bestehen von Regelungen, die den Planungsträger unter bestimmten Voraussetzungen zur Planaufhebung verpflichten, die Normierung von Regelungen entbehrlich macht, die die Geltungsdauer einer ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen Vorhabenplanung unmittelbar beschränken oder dazu verpflichten.291 Zu untersuchen ist nunmehr der umgekehrte Fall, also die Frage, ob die Existenz von „Be– 1 BvR 121, 122 / 76 –, E 54, 11, 34 ff.; BVerfG, Beschl. v. 14. 01. 1981 – 1 BvR 612 / 72 –, E 56, 54, 78 f. 285 Vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 18. 12. 1968 – 1 BvL 5, 14 / 64 u. 5, 11, 12 / 65 –, E 25, 1, 12 f.; BVerfG, Urt. v. 01. 03. 1979 – 1 BvR 532, 533 / 77, 419 / 78 u. 1 BvL 21 / 78 –, E 50, 290, 335 u. 352; BVerfG, Urt. v. 26. 05. 1981 – 1 BvL 56, 57, 58 / 78 –, E 57, 139, 162 f.; BVerfG, Urt. v. 14. 07. 1986 – 2 BvE 2 / 84, 2 BvR 442 / 84 –, E 73, 40, 94. Die Anerkennung der „Nachbesserungspflicht“ des Normgebers bei erkannter Fehlprognose stellt die logische Konsequenz dessen dar, dass eine Prognose stets mit Unsicherheiten über die zukünftige Entwicklung behaftet ist, die Einräumung der Prognosebefugnis aber nicht dazu führen darf, dass der Staat auf diese Weise den Grundrechtsschutz seiner Bürger aushöhlt oder schmälert. 286 BVerfG, Urt. v. 28. 05. 1993 – 2 BvF 2 / 90 u. 4, 5 / 92 –, E 88, 203, 310. 287 Badura, Pflicht, S. 487 unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschl. v. 14. 01. 1981 – 1 BvR 612 / 72 –, E 56, 54, 80. 288 Letzteres wird zumindest dann der Fall sein, wenn „die Grundlage der Entscheidung durch neue, im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses noch nicht abzusehende Entwicklungen entscheidend in Frage gestellt wird“. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 08. 08. 1978 – 2 BvL 8 / 77 –, E 49, 89, 130 u. 132; Steinberg, Der Staat 26 (1987), S. 164. 289 Zur Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht der Gemeinde aus § 1 Abs. 3 S. 1 i. V. m. Abs. 8 BauGB siehe unten, 6. Kap. A. I. u. II. 290 Badura, Pflicht, S. 484 u. S. 492. Dies gilt für alle grundrechtsbeeinträchtigenden Regelungen, also auch für eigentümerbelastende Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Zwar ist der Schutzbereich der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Gegensatz zu dem der anderen Grundrechte „normgeprägt“ (siehe oben, 3. Kap. A. III. 1.), der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt aber nicht nur im Zeitpunkt des Inkrafttretens einer eigentumsbeschränkenden Regelung, sondern dauerhaft. Siehe oben, 3. Kap. B. II. 1. b). 291 Siehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) cc).

3. Kap.: Eigentumsschutz durch Geltungsdauerbeschra¨nkung

211

fristungsregelungen“ die zusätzliche Existenz von Regelungen obsolet macht, die den Planungsträger bei Wegfall des mit der Planung verfolgten und diese rechtfertigenden Gemeinwohlzwecks zur Planaufhebung verpflichten. Die gesetzlichen Eigentumsbindungen müssen verhältnismäßig sein. Insofern dürfen Eigentumseingriffe nur so weit reichen, wie dies aus Gründen des Gemeinwohls erforderlich ist.292 Dies bedeutet zweierlei: Zum einen darf das Eigentum von vornherein schon nicht über den Zeitraum hinaus beschränkt werden, der zur voraussichtlichen Verwirklichung des Gemeinwohlzwecks nötig ist;293 zum anderen ist die Eigentumsbeschränkung zu beseitigen, sobald feststeht, dass der Gemeinwohlzweck objektiv nicht mehr erreichbar ist bzw. ein Wille zur Herstellung desselben nicht mehr besteht.294 Das fachplanungsrechtliche Regelungssystem trägt diesen Anforderungen folgendermaßen Rechnung: Die „Befristungsregelungen“ der §§ 75 Abs. 4 VwVfG, 17c Nr. 1 FStrG bestehen für alle ihrem Anwendungsbereich unterfallenden Planfeststellungsbeschlüsse und beschränken diese pauschal und von vornherein in ihrer Geltungsdauer. Dadurch hat der Gesetzgeber das erstgenannte eigentumsrechtliche Postulat – die gemeinnützigen Eigentumsbeschränkungen von vornherein zeitlich zu begrenzen – erfüllt. Eine Aufhebungsverpflichtung nach § 77 S. 1 VwVfG entsteht demgegenüber nur in denjenigen Fällen, in denen der Vorhabenträger das Vorhaben bereits vor Durchführungsbeginn endgültig aufgegeben hat, wodurch die Rechtfertigung für die von der Planung bewirkte Eigentumsbeschränkung schon vor dem Ablauf der Geltungsdauer des Planfeststellungsbeschlusses entfallen ist.295 § 77 S. 1 VwVfG stellt also sicher, dass auch dem zweitgenannten eigentumsrechtlichen Postulat – nicht mehr erforderliche Eigentumsbeschränkungen aufzuheben – genüge getan wird. Obschon sowohl die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ als auch die Planaufhebungsregelung des § 77 S. 1 Siehe oben, 3. Kap. A. V. (insb. Fn. 86 u. Fn. 87). Siehe oben, 3. Kap. B. I. 294 Siehe oben, 3. Kap. B. II. Im Zusammenhang mit der Ausdehnung des Anwendungsbereichs des § 77 S. 1 VwVfG auch auf vor Durchführungsbeginn endgültig aufgegebene planfestgestellte Vorhaben hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 53 / 82 –, NVwZ 1986, 834, 835) unter Bezugnahme auf die „Rückenteignungs-Entscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175 ff.) ganz in diesem Sinne folgende Ausführungen gemacht: „Die Anwendung des § 77 VwVfG auf den Fall, dass das Vorhaben aufgegeben wird, bevor mit seiner Durchführung begonnen worden ist, wird auch durch Erwägungen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes gestützt. Der Planfeststellungsbeschluss ist – sofern das Fachgesetz ihm enteignungsrechtliche Vorwirkungen verschafft – Rechtsgrundlage für enteignende Maßnahmen. Die hierzu in Art. 14 Abs. 3 GG gegebene verfassungsrechtliche Ermächtigung besteht nicht bereits dann, wenn ein Vorhaben beabsichtigt, sondern erst dann, wenn es auf der Grundlage legitimer Zwecksetzung auch ausgeführt wird.“. Auf den Gedanken der Rückenteignung rekurrieren in diesem Kontext auch Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 16. I. E. ebenso: Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 38 Rn. 38. 295 Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 542; Stüer, Handbuch, Rn. 4128. 292 293

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2. Teil: Verfassungserfordernis einer Geltungsdauerbeschra¨nkung

VwVfG jeweils dem Eigentumsschutz der unmittelbar Planbetroffenen dienen, werden sie den Anforderungen der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nur gemeinsam gerecht.296 2. Zwischenergebnis Die Pflicht zur Beseitigung von Grundrechtsbeeinträchtigungen, die einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung entbehren, besteht unabhängig davon, welches Organ öffentlicher Gewalt jene herbeigeführt oder zu verantworten hat. Ebenso wie etwa die Exekutive verpflichtet ist, zu Gemeinwohlzwecken enteignete Grundstücke zurück zu übereignen, wenn der Zweck entfallen ist, besteht eine Pflicht der Legislative, ihre Gesetze „nachzubessern“, wenn diese offensichtlich verfassungswidrig geworden sind (ohne zugleich nichtig geworden zu sein). Dem entspricht es, dass die öffentlichen Planungsträger ihre eigentumsbelastenden Planungen zu ändern oder aufzuheben und damit einen verfassungskonformen Zustand zu schaffen haben, sobald und soweit der sie rechtfertigende Gemeinwohlzweck entfallen ist. Um dies dem jeweiligen Planungsträger zu ermöglichen, ist der formelle Gesetzgeber verpflichtet, das dazu nötige (Planänderungs- oder Planaufhebungs-) Instrumentarium zur Verfügung zu stellen. Somit sind Regelungen, die den Planungsträger bei Wegfall des die Planung rechtfertigenden Gemeinwohlzwecks zur Planänderung oder -aufhebung verpflichten, verfassungsrechtlich erforderlich, und zwar unabhängig davon, ob daneben auch Regelungen bestehen, die die Planung in ihrer Geltungsdauer pauschal und unmittelbar beschränken oder dazu verpflichten.

296 Ebenso verhält es sich übrigens auch bei der – eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums darstellenden – städtebaulichen Veränderungssperre nach den §§ 14 ff. BauGB. Die von der Gemeinde gemäß § 16 Abs. 1 BauGB als Satzung zu beschließende Veränderungssperre ist aus Gründen des Eigentumsschutzes kraft Gesetzes in ihrer Geltungsdauer beschränkt (vgl. § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB). Zwar handelt es sich bei der Zweijahresfrist des § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB um eine Höchstfrist, so dass die Gemeinde die Geltungsdauer der Veränderungssperre zu verkürzen hat, wenn bereits bei ihrem Erlass mit hinreichender Gewissheit absehbar ist, dass das Planverfahren vor Ablauf der zwei Jahre abgeschlossen sein wird. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gebietet aber – wie schon in anderem Zusammenhang gesehen – nicht nur eine generelle Geltungsdauerbeschränkung der Veränderungssperre im Zeitpunkt ihres Erlasses; sie erfordert vielmehr auch die Existenz bzw. Schaffung einer Regelung, die zur Beseitigung der von der Veränderungssperre ausgehenden Eigentumsbeeinträchtigungen verpflichtet, wenn jene nicht mehr erforderlich ist. Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben trägt § 17 Abs. 4 BauGB für den Fall Rechnung, dass die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre noch während ihrer Geltungsdauer nachträglich wegfallen. Hat die Veränderungssperre somit ihre Rechtfertigung zur Eigentumsbeschränkung eingebüßt, ist die Gemeinde zu ihrer Außerkraftsetzung verpflichtet. Vgl. hierzu insbesondere Bielenberg / Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 17 Rn. 9; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 17 Rn. 15; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 14 Rn. 2, § 16 Rn. 1 u. § 17 Rn. 1 u. Rn. 7; Schenke, WiVerw. 1994, S. 267 f., S. 284 u. S. 309 f.

Ergebnisse des zweiten Teils

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Ergebnisse des zweiten Teils Es wurde aufgezeigt, dass Planungsgesetze, die öffentlichen Planungsträgern eine aus Eigentümersicht ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Planung ermöglichen, der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nur dann entsprechen, wenn sie – erstens – die Planung in ihrer Geltungsdauer unmittelbar selbst beschränken oder den Planungsträger dazu verpflichten und wenn sie – zweitens – sicherstellen, dass die Planung geändert oder aufgehoben wird, sofern der sie rechtfertigende Gemeinwohlzweck entfallen ist. Eigentumsbeschränkungen dürfen nämlich – um verhältnismäßig zu sein – auch in zeitlicher Hinsicht nur so weit reichen, wie dies aus Gründen des Gemeinwohls erforderlich ist. Daher ist der Gesetzgeber verpflichtet, alle ihm möglichen und zumutbaren Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass sich die auf Grundlage seiner Planungsgesetze vorgenommenen Planungen im Rahmen der ausgleichsfrei zulässigen Sozialbindung halten. Weiterhin müssen seine Regelungen gewährleisten, dass Eigentumsbeschränkungen, deren sie ursprünglich rechtfertigender Gemeinwohlzweck nachträglich entfallen ist, „beseitigt“ werden müssen, sobald und soweit sie ihre Rechtfertigung eingebüßt haben. Diese für ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Planungen existierenden eigentumsgrundrechtlichen Erfordernisse bestehen zwar dem Grunde nach auch für öffentliche Planungen, die neben dem Allgemeinwohl auch privaten Festsetzungsbegünstigten dienen. Handelt es sich aber um keine isolierte gemeinnützige Vorhabenplanung, sondern um die eine Vielzahl verschiedener Interessen zum Ausgleich bringende Gesamtplanung, ist dem Gesetzgeber die abstrakt-generelle unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer der Planung weder möglich noch zumutbar. Auch wird eine Pflicht zur Planänderung oder -aufhebung nicht so schnell zu bejahen sein, wie im Falle einer isolierten Vorhabenplanung, da der Gemeinwohlzweck angesichts des Planungsziels ein anderer ist.

Dritter Teil

Möglichkeiten zur „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben Viertes Kapitel

Erreichung einer unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung durch die Anwendung außergesetzlicher Methoden und Instrumente? Von Verfassungs wegen ist eine unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer von ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen verbindlichen Vorhabenplanungen erforderlich. Anders als im einschlägigen Fachplanungsrecht fehlen für (isolierte) planfeststellungsersetzende Bebauungspläne aber entsprechende „Befristungsregelungen“. Zu untersuchen ist nunmehr, ob die bestehende Rechtsordnung bereits Möglichkeiten bereitstellt, den verfassungsrechtlichen Anforderungen auf andere Art und Weise Rechnung zu tragen als durch die Schaffung von die Geltungsdauer isolierter Vorhabenplanungen unmittelbar beschränkenden Regelungen. Zu denken ist dabei an die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen (dazu unten A.) sowie an eine analoge Anwendung der einschlägigen fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan (dazu unten B.).

A. Außerkrafttreten eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit bei Nichtrealisierung des festgesetzten Vorhabens Verkehrsflächenfestsetzungen, die in einem (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan getroffen und nicht in dem dafür vorgesehenen Verfahren aufgehoben1 worden sind, könnten funktionslos und damit unwirksam werden, 1 Vgl. die §§ 2 Abs. 1, 1 Abs. 8, 10 Abs. 1 BauGB. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans können auch durch die Aufstellung eines neuen Bebauungsplans aufgehoben werden, ohne dass es einer ausdrücklichen Aufhebung des bislang bestehenden Bebauungsplans bedarf. Vgl. BVerwG, Urt. v. 10. 08. 1990 – 4 C 3.90 –, E 85, 289, 292 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 10. 03. 1982 – 6 B 63 / 81 –, NVwZ 1983, 484, 485; W. Schrödter,

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

215

wenn sie über einen längeren Zeitraum nicht realisiert worden sind und sich herausstellt, dass mit ihrer Verwirklichung in absehbarer Zeit evident nicht mehr zu rechnen ist2.

I. Die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen Bei dem ungeschriebenen Geltungsbeendigungstatbestand3 der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen handelt es sich um ein richterrechtlich geprägtes Rechtsinstitut, wonach es zum automatischen4 Außerkrafttreten eines rechtswirksam erlassenen, nicht aufgehobenen Bebauungsplans5 kommt, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sich die fragliche bauleitplanerische Festsetzung bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und wenn die Erkennbarin: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 216; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 132. 2 Etwa weil die Gemeinde ihr Straßenbauvorhaben endgültig aufgegeben hat, weil das Vorhaben an bestehenden Finanzierungsmängeln scheitert oder weil der Bedarf für das geplante Vorhaben nachträglich entfallen ist. 3 Neben den gesetzlich geregelten Aufhebungs- bzw. Geltungsbeendigungstatbeständen (etwa nach den §§ 2 Abs. 1, 1 Abs. 8, 10 Abs. 1 BauGB oder nach § 47 VwGO) kommen in der Planungspraxis weitere nicht kodifizierte Möglichkeiten zum Einsatz, den Geltungs- und damit den Wirksamkeitsverlust eines bestehenden Bebauungsplans bzw. einzelner seiner Festsetzungen herbeizuführen. Neben der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen ist insb. an die Entstehung derogierenden Gewohnheitsrechts zu denken. Seit einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 10. 03. 1967 – IV C 87.65 –, E 26, 282, 283 ff.) ist beinahe allgemein anerkannt, dass die Festsetzungen eines Bebauungsplans durch die Entstehung derogierenden Gewohnheitsrechts außer Kraft treten können. In einer späteren Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich seine bis dahin bestehende Auffassung aufgegeben, dass allein die Entstehung derogierenden Gewohnheitsrechts zu einem außerordentlichen Außerkrafttreten bauleitplanerischer Festsetzungen führen könne. BVerwG, Urt. v. 29. 04. 1977 – IV C 39.75 –, E 54, 5, 8 f., bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 17. 02. 1997 – 4 B 16 / 97 –, NVwZ-RR 1997, 512, 513. Angesichts der (insbesondere in zeitlicher Hinsicht) hohen Anforderungen, die an die Entstehung von Gewohnheitsrecht zu stellen sind (vgl. dazu Maurer, AllgVerwR, § 4 Rn. 25 sowie Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 384), ist aber klar, dass diesem Geltungsbeendigungsgrund allenfalls (noch) theoretische Bedeutung zukommt. Deshalb wird auf diese Möglichkeit des Außerkrafttretens bauleitplanerischer Festsetzungen im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht näher eingegangen. 4 Also ohne Zutun des Normgebers. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 25. 02. 1997 – 4 NB 40 / 96 –, NVwZ 1997, 893, 895; OVG Berlin, Beschl. v. 18. 04. 1986 – 2 S 41.86 –, UPR 1986, 394, 395. 5 Als Bebauungspläne sollen auch planfeststellungsersetzende Bebauungspläne funktionslos werden können. Vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 389. Ebenso entschieden für ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Gemeinbedarfsfestsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB (BVerwG, Urt. v. 30. 06. 2004 – 4 C 3.03 –, E 121, 205, 207) bzw. öffentliche Verkehrsflächenfestsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB (OVG Berlin, Urt. v. 26. 01. 1979 – II A 5 / 77 –, NJW 1980, 1121, 1123).

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

keit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (sog. „Funktionslosigkeits-Formel“6).7 Die Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen wird demnach vor allem in Fällen angenommen, in denen diese (bzw. einzelne Festsetzungen) ihre Ordnungsfunktion infolge einer nachträglich8 eingetretenen Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse eingebüßt haben.9 Der Verlust der Ordnungs- oder Gestaltungsfunktion einer bauleitplanerischen Festsetzung – wovon auszugehen ist, wenn diese bei einer Gesamtbetrachtung10 die Fähigkeit verloren hat, einen sinnvollen Beitrag zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB zu leisten11 – stellt nach der Auffassung des Bundesverwal6 So bezeichnet von Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 314 u. S. 316; ebenso: Tysper, BauR 2001, S. 351. 7 So der Leitsatz der Leitentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Funktionslosigkeit (BVerwG, Urt. v. 29. 04. 1977 – IV C 39.75 –, E 54, 5, 5). Die (unverkürzte) Erläuterung der beiden Voraussetzungen der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen findet sich in besagter Entscheidung auf S. 10 f. Die „Funktionslosigkeits-Formel“ hat die Rspr. u. a. folgenden Entscheidungen zugrunde gelegt: BVerwG, Urt. v. 05. 08. 1983 – 4 C 96.79 –, BauR 1983, 543, 544; BVerwG, Urt. v. 17. 06. 1993 – 4 C 7 / 91 –, NVwZ 1994, 281, 281; BVerwG, Beschl. v. 17. 02. 1997 – 4 B 16 / 97 –, NVwZ-RR 1997, 512, 512; BVerwG, Beschl. v. 06. 06. 1997 – 4 NB 6 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 415, 415 f.; BVerwG, Urt. v. 03. 12. 1998 – 4 CN 3.97 –, E 108, 71, 76; BVerwG, Beschl. v. 21. 12. 1999 – 4 BN 48 / 99 –, NVwZ-RR 2000, 411, 411; BVerwG, Beschl. v. 29. 05. 2001 – 4 B 33 / 01 –, NVwZ 2001, 1055, 1056; OVG Berlin, Urt. v. 26. 01. 1979 – II A 5 / 77 –, NJW 1980, 1121, 1123; VGH Mannheim, Urt. v. 23. 02. 1983 – 3 S 2309 / 82 –, VBlBW 1983, 371, 371; OVG Münster, Urt. v. 02. 02. 2000 – 7a D 224 / 98.NE –, BauR 2000, 1024, 1026; OVG Münster, Beschl. v. 14. 04. 2000 – 10a D 93 / 94.NE –, BRS 63 (2000) Nr. 53, S. 281; VGH Mannheim, Urt. v. 14. 11. 2002 – 5 S 1635 / 00 –, NVwZ-RR 2003, 407, 409; VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 777; BVerwG, Urt. v. 30. 06. 2004 – 4 C 3.03 –, E 121, 205, 207; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 11. 2006 – 8 S 361 / 06 –, VBlBW 2007, 265, 266; VGH Mannheim, Urt. v. 13. 06. 2007 – 3 S 881 / 06 –, DVBl. 2007, 1234, 1235. Auch die Literatur hat die „Funktionslosigkeits-Formel“ ganz überwiegend übernommen. Vgl. statt vieler: Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 386; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 498; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 10 Rn. 47; Kopp / Schenke, VwGO, § 47 Rn. 139; Pabst, ZfBR 1999, S. 244. 8 Also nach dem Inkrafttreten des Bebauungsplans. 9 Degenhart, BayVBl. 1990, S. 71; Erhard, NVwZ 2006, S. 1364. 10 Die einer Planung zugrunde liegende Konzeption wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Dementsprechend darf bei der Prüfung, ob eine die Verwirklichung der fraglichen Festsetzung ausschließende Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse eingetreten ist, nicht „isolierend auf einzelne Grundstücke abgestellt, die Betrachtung also darauf beschränkt werden, ob die Festsetzung hier und dort noch einen Sinn ergibt. Zu würdigen ist vielmehr grundsätzlich die Festsetzung in ihrer ganzen Reichweite, und zu würdigen ist ferner nicht nur die einzelne Festsetzung, sondern auch die Bedeutung, die sie für den Plan in seiner Gesamtheit hat.“ So BVerwG, Urt. v. 29. 04. 1977 – IV C 39.75 –, E 54, 5, 11. Vgl. weiterhin BVerwG, Beschl. v. 17. 02. 1997 – 4 B 16 / 97 –, NVwZ-RR 1997, 512, 512; VGH Mannheim, Urt. v. 13. 06. 2007 – 3 S 881 / 06 –, DVBl. 2007, 1234, 1235. Dass sich im Plangebiet ein einzelner „Ausreißer“ befindet, reicht für die Annahme von Funktionslosigkeit jedenfalls nicht aus. Vgl. Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 867.

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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tungsgerichts auch den entscheidenden Grund für die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen dar.12

II. „Anwendungsbereich“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen 1. Klassischer „Anwendungsbereich“ Durch die vom Bundesverwaltungsgericht im Jahre 1977 entwickelte „Funktionslosigkeits-Formel“, unter die die Rechtsprechung die in Frage kommenden Fälle bis zum heutigen Tage subsumiert, als handele es sich dabei um einen Rechtssatz, scheint der „Anwendungsbereich“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen klar umrissen. Danach können die Festsetzungen eines Bebauungsplans aufgrund einer nachträglichen Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet, die der Planverwirklichung objektiv und dauerhaft entgegenstehen, funktionslos werden,13 während die bloße Absicht der Gemeinde, künftig eine geänderte Planungskonzeption zu verfolgen, hierfür nicht ausreichend sein soll.14 11 BVerwG, Beschl. v. 17. 02. 1997 – 4 B 16 / 97 –, NVwZ-RR 1997, 512, 512; BVerwG, Beschl. v. 06. 06. 1997 – 4 NB 6 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 415, 416; BVerwG, Urt. v. 03. 12. 1998 – 4 CN 3.97 –, E 108, 71, 76; BVerwG, Beschl. v. 21. 12. 1999 – 4 BN 48 / 99 –, NVwZ-RR 2000, 411, 411; Stüer, Handbuch, Rn. 1096; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 403. 12 „Das Recht ist um seiner Ordnungsfunktion willen außerstande, etwas zu bestimmen, das etwa überhaupt keinen sinnvollen Gegenstand oder keinen denkbaren Adressaten hat oder eine schlechthin unmögliche Regelung trifft. Recht mit derart funktionslosem Inhalt kann nicht in Kraft treten, und es tritt außer Kraft, wenn sich der Mangel der Funktionslosigkeit nachträglich einstellt. Über diesen Ansatz kann ernstlich kein Streit sein.“ So apodiktisch das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 29. 04. 1977 – IV C 39.75 –, E 54, 5, 8). 13 Degenhart, BayVBl. 1990, S. 76; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 279; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 501. 14 BVerwG, Urt. v. 17. 06. 1993 – 4 C 7 / 91 –, NVwZ 1994, 281, 281 mit Anm. Selmer, JuS 1994, S. 1080; BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 1997 – 4 B 6 / 97 –, NVwZ-RR 1997, 513, 513 f. Dem folgend VGH Mannheim, Urt. v. 31. 03. 1999 – 8 S 2854 / 98 –, VBlBW 1999, 423, 424; OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 242; VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 779. Ebenso: Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 319 f.; Stüer, Handbuch, Rn. 1098; Ziekow, in: Sodan / Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 73; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 398; Kalb, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Mai 2003, § 10 Rn. 356; Kopp / Schenke, VwGO, § 47 Rn. 139; Baumeister, GewArch 1996, S. 325. Allgemeiner: Schmidt-Jortzig, Rechtstheorie 12 (1981), S. 412. Verfolgt die Gemeinde für den Geltungsbereich eines Bebauungsplans andere (neue) städtebauliche Ziele, hat sie den bestehenden Bebauungsplan aufzuheben und einen Neuen aufzustellen. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 10 Rn. 45. Dem entspricht auch die Rechtslage in den Fällen des § 77 S. 1 VwVfG: Gibt der Vorhabenträger sein Vorhaben endgültig auf, hat die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss (mit konstitutiver Wirkung) auf-

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

2. Erweiterter „Anwendungsbereich“ Im Laufe der Zeit hatte sich die Rechtsprechung vereinzelt auch mit Fällen zu beschäftigen, in denen die Verwirklichung bauleitplanerischer Festsetzungen für die Zukunft ebenfalls evident ausgeschlossen erschien, die Voraussetzungen der „Funktionslosigkeits-Formel“ aus unterschiedlichen Gründen aber nicht vorlagen. Insofern stellte sich die Frage nach der Möglichkeit der Heranziehung der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit auch außerhalb ihres klassischen „Anwendungsbereichs“. Fraglich war zum einen, ob auch eine Veränderung sonstiger tatsächlicher, nicht unmittelbar im Plangebiet liegender und die Verwirklichung der Festsetzungen objektiv ausschließender Verhältnisse die Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans bewirken kann, und zum anderen, ob ein Funktionsloswerden bauleitplanerischer Festsetzungen auch infolge einer nachträglichen Änderung der Rechtslage in Betracht kommt. a) Tatsächliche Veränderung von Umständen, auf die sich die bauleitplanerischen Festsetzungen nicht unmittelbar beziehen und die deren Verwirklichung nicht objektiv unmöglich machen Auszugehen ist zunächst davon, dass die Situation im Plangebiet den maßgeblichen Bezugspunkt für die Bestimmung der Funktionslosigkeit einer bauleitplanerischen Festsetzung darstellt, was sich daraus ergibt, dass die in einem Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen ihre ordnende Funktion gerade in Bezug auf die im Plangebiet gelegenen Grundstücke und deren Nutzung entfalten.15 Dies wiederum könnte dafür sprechen, dass nur planabweichende tatsächliche Entwicklungen innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans zur Funktionslosigkeit bauleitplanerischer Festsetzungen und in der Folge zu deren Außerkrafttreten führen können.16 Indes könnten aber – ohne die Prämisse, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans ihre Ordnungsfunktion aufgrund einer Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse eingebüßt haben müssen, in Frage zu stellen – auch sonstige tatsächliche Entwicklungen im Einzelfall ausreichend sein, die Funktionslosigkeit bauleitplanezuheben. Ist ein Planfeststellungsbeschluss jedoch offensichtlich dauerhaft funktionslos geworden, soll er sich auf andere Weise i. S. d. § 43 Abs. 2 VwVfG erledigt haben und insofern unwirksam geworden sein, so dass es seiner konstitutiven Aufhebung nicht mehr bedarf. Vgl. Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 5; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 8 f. Zur Funktionslosigkeit von Planfeststellungsbeschlüssen vgl. BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 122; BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 48.86 –, E 81, 111, 117; BVerwG, Beschl. v. 23. 12. 1992 – 4 B 188 / 92 –, NVwZ 1993, 980, 983; BVerwG, Urt. v. 31. 08. 1995 – 7 A 19.94 –, E 99, 166, 169 ff.; BVerwG, Urt. v. 28. 10. 1998 – 11 A 3.98 –, E 107, 350, 353 f.; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 75 Rn. 109. 15 Degenhart, BayVBl. 1990, S. 75 f.; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 108 f. 16 Degenhart, BayVBl. 1990, S. 77; i. E. ebenso Tysper, BauR 2001, S. 355.

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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rischer Festsetzungen zu bewirken, soweit sie diesen die Fähigkeit genommen haben, die städtebauliche Entwicklung in eine bestimmte Richtung zu steuern und damit den Planvollzug objektiv ausschließen.17 Zu befassen hatte sich die Rechtsprechung insofern mit Konstellationen, in denen die Wiederaufnahme einer seit Jahrzehnten unterbrochenen Nutzung angesichts veränderter politischer Verhältnisse18 oder die Verwirklichung einer speziellen Grundstücksnutzung aufgrund einer weitreichenden politischen Entscheidung19 auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen erschien. Offensichtlich ist, dass es sich dabei um absolute Ausnahmefälle handelte.20 Von größerem Interesse in Bezug auf den Gegenstand der vorliegenden Untersuchung ist jedoch die Frage, ob die Festsetzungen eines Bebauungsplans auch deshalb funktionslos werden können, weil ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an eingetretenen Finanzierungsmängeln scheitert, weil der den Grund für eine bestimmten Nutzungsfestsetzung bildende Bedarf weggefallen ist oder weil die Realisierung einer derartigen Festsetzung wirtschaftlich unrentabel und – aufgrund ihrer Wirkung als faktische Bausperre und Bauverbot auf Dauer – für die von ihr unmittelbar Planbetroffenen unzumutbar geworden ist. Es stellt sich mithin die Frage, ob die Festsetzungen eines Bebauungsplans – über die soeben genannten Ausnahmefälle hinausgehend21 – wegen Funktionslosigkeit auch in Fällen außer Kraft treten können, in denen es infolge unvorhersehbarer Ereignisse zu einer Abweichung der tatsächlichen Entwicklung von einer ordnungsgemäß erstellten Prognose gekommen ist, ohne dass dies zu einer unmittelbaren Veränderung der bodenrechtlichen Verhältnisse im Plangebiet – also zur nachträglichen objektiven Unmöglichkeit der Verwirklichung der festgesetzten Nutzungen – geführt hat. Ausgehend von der Anerkennung der Befugnis der Gemeinde, im Rahmen ihrer Bauleitplanung Prognosen über die zukünftige Entwicklung der Verhältnisse im Plangebiet anstellen zu dürfen, und in Anbetracht dessen, dass die aufgrund einer ordnungsgemäß erstellten Prognose beruhende Planung grundsätzlich auch dann rechtmäßig und wirksam bleibt, wenn sich jene im Nachhinein als unzutreffend 17 VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 777; Selmer, JuS 2006, S. 279; Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 321; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 391. 18 Vgl. BVerwG, Urt. v. 31. 08. 1995 – 7 A 19.94 –, E 99, 166, 171 (Wiedererrichtung eines durch die sowjetische Besatzungsmacht teilweise demontierten Bahnstreckengleises nach der Deutschen Einheit). 19 Vgl. OVG Münster, Urt. v. 02. 02. 2000 – 7a D 224 / 98.NE –, BauR 2000, 1024, 1026 (Sondergebietsfestsetzung „Hauptstadteinrichtungen“ in Bonn). 20 So ausdrücklich auch das BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 1997 – 4 B 6 / 97 –, NVwZ-RR 1997, 513, 514. Zu beachten ist jedoch auch in diesen Fällen, dass jedenfalls eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse stattgefunden haben muss, die bloße Aufgabe der den Festsetzungen zugrunde liegenden planerischen Konzeption demgegenüber nicht ausreicht für die Annahme von Funktionslosigkeit. 21 Vgl. Fn. 18 u. Fn. 19.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

herausstellt,22 könnte die Erweiterung des „Anwendungsbereichs“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen aufgrund tatsächlicher Veränderungen mit nur mittelbaren Auswirkungen auf die Situation im Plangebiet ausgeschlossen sein.23 Zu berücksichtigen ist indes, dass auch der Eintritt bestimmter tatsächlicher Umstände denkbar ist, die die Verwirklichung der getroffenen bauleitplanerischen Festsetzungen zwar nicht objektiv unmöglich machen, die Umsetzung der Planung faktisch aber dennoch ausschließen. Haben die Festsetzungen eines Bebauungsplans aber infolge einer tatsächlichen Entwicklung der Verhältnisse, auf die sie sich unmittelbar oder mittelbar beziehen, ihre Fähigkeit verloren, einen sinnvollen Beitrag zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung leisten zu können, soll es hinsichtlich des Funktionsloswerdens des Bebauungsplans nicht mehr darauf ankommen, ob es sich um Veränderungen der bodenrechtlichen Situation im Plangebiet oder um solche politischer, finanzieller oder wirtschaftlicher Natur handelt. Dementsprechend soll sich die Frage der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans auch dann stellen können, wenn die tatsächliche Entwicklung infolge unvorhersehbarer Ereignisse von einer ordnungsgemäß erstellten Prognose „in extremer Weise abweicht“.24 b) Nachträgliche Änderung der Rechtslage Neben einer die Planverwirklichung ausschließenden Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse könnte auch eine Änderung der Rechtslage die Funktionslosigkeit bauleitplanerischer Festsetzungen bewirken, sofern Letztere durch die Rechtsänderung ihre Fähigkeit eingebüßt haben, einen sinnvollen Beitrag zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung zu leisten.25 Für die diesbezügliche Ausdehnung des „Anwendungsbereichs“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen könnte sprechen, dass die Verhältnisse, auf die sich eine bauleitplanerische Festsetzung bezieht, nicht nur infolge der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben können, der die Planverwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließt, sondern auch aufgrund von Änderungen der Rechtslage. Fehlt einem Siehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) aa) (insb. Fn. 105). So in Bezug auf einen nachträglich eingetretenen Finanzierungsmangel OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 242. Ähnlich auch schon OVG Berlin, Beschl. v. 18. 04. 1986 – 2 S 41.86 –, UPR 1986, 394, 395. Zustimmend Kalb, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Mai 2003, § 10 Rn. 355. 24 BVerwG, Urt. v. 07. 07. 1978 – 4 C 79.76 –, E 56, 110, 122; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 214 Rn. 57; Hoppe, in: ders. / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 59 u. Rn. 112; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 106 f.; Fackler, Individualanspruch, S. 139 f. 25 Dazu muss die Rechtsänderung die planrelevanten tatsächlichen Verhältnisse zumindest mittelbar betreffen. So Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 320 sowie Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 30 BauGB Rn. 41; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 8 sowie implizit BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 389. 22 23

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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Bebauungsplan die nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB notwendige städtebauliche Erforderlichkeit, kann er nicht wirksam in Kraft treten. Liegen nun im konkreten Fall die Planrechtfertigung ausschließende tatsächliche oder rechtliche Hindernisse im Zeitpunkt der Planungsentscheidung noch nicht vor, treten sie aber später ein, könnte dies den Schluss nahe legen, das Funktionsloswerden bauleitplanerischer Festsetzungen nach denselben Maßstäben zu beurteilen, wie sie die Rechtsprechung zur Überprüfung des Vorliegens der Planrechtfertigung entwickelt hat.26 Danach soll ein Bebauungsplan funktionslos werden können, wenn sich die Sachoder Rechtslage nachträglich so verändert hat, dass der Planvollzug auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen erscheint, was wiederum der Fall ist, wenn offenkundig ist, dass der fragliche Bebauungsplan als Instrument zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung nicht mehr tauglich ist.27 III. Beurteilung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans anhand rechtlicher Maßstäbe? Unterzieht man die Erweiterung des „Anwendungsbereichs“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen einer näheren Betrachtung, so ist festzustellen, dass es für das Funktionsloswerden bauleitplanerischer Festsetzungen maßgeblich darauf ankommen soll, ob der fragliche Bebauungsplan – gleich aus welchem Grund – seine Fähigkeit verloren hat, einen sinnvollen Beitrag zur städtebaulichen Entwicklung zu leisten und dies offensichtlich ist. Um einer völligen Ausuferung der Anwendung der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen vorzubeugen und um ihre praktische Handhabbarkeit weiterhin sicherzustellen, könnte die Beurteilung der Funktionslosigkeit bauleitplanerischer Festsetzungen anhand eines tatsächlichen Maßstabs wie auch anhand rechtlicher Maßstäbe geboten sein. Dem steht jedenfalls nicht schon entgegen, dass weder Art. 14 26 Nach Auffassung der Rspr. besteht zwischen den Begriffen der Funktionslosigkeit und der städtebaulichen Erforderlichkeit i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB eine „innere Wechselbeziehung“. Der (oftmals zufällige) Zeitpunkt, zu dem die Planverwirklichung dauerhaft ausschließende tatsächliche oder rechtliche Hindernisse eintreten, soll letztlich nicht ausschlaggebend sein, was die Wirksamkeit des Plans anbelangt („Wertungsparallelität“). Vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 389; VGH Mannheim, Urt. v. 13. 06. 2007 – 3 S 881 / 06 –, DVBl. 2007, 1234, 1236. Der Sache nach so auch schon BVerwG, Urt. v. 30. 06. 2004 – 4 C 3.03 –, E 121, 205, 207; Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 322. Dass § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB nur dem wirksamen Inkrafttreten eines Bebauungsplans entgegenstehen, nicht aber durch eine nachträgliche Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse „verletzt werden kann“, verkennt Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000 bzw. Dez. 2004, § 1 Rn. 202 sowie § 10 Rn. 387 u. Rn. 390. 27 BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 389. Zustimmend Stüer, Handbuch, Rn. 1098; Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 166; Bier, UPR 2004, S. 337 f. Denkbar ist der Verlust der Steuerungsfunktion eines Bebauungsplans infolge einer Rechtsänderung etwa dann, wenn die fragliche Festsetzung ihren Gegenstand oder Adressaten verloren hat. Vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 30. 06. 2004 – 4 C 3.03 –, E 121, 205, 207 (Wegfall des Gemeinwohlzwecks einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB).

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Abs. 1 S. 1 GG noch Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG eine inhaltliche Aussage darüber zu entnehmen ist, unter welchen tatsächlichen Voraussetzungen eine bauleitplanungsrechtliche Rechtsvorschrift funktionslos wird.28 Bei der Fallkonstellation der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans infolge einer Rechtsänderung haben sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet typischerweise gerade nicht verändert, so dass die – unter dem Gesichtspunkt möglicher Funktionslosigkeit erfolgende – Beurteilung der Wirksamkeit des Plans an diese naturgemäß auch nicht anknüpfen kann. Zu untersuchen ist vielmehr, ob die erfolgte Rechtsänderung ein „entscheidungsrelevantes rechtliches Hindernis“ statuiert hat, das den Planvollzug auf unüberschaubare Zeit offenkundig ausschließt, wobei der Beurteilungsmaßstab derselbe sein soll wie bei der Überprüfung eines Plans unter Planrechtfertigungsgesichtspunkten.29 Ob der Planverwirklichung ein dauerhaftes rechtliches Hindernis entgegensteht, lässt sich demnach nur unter Zugrundelegung rechtlicher Maßstäbe feststellen.30 Zu untersuchen ist nunmehr, ob rechtliche Maßstäbe zur Beurteilung der Funktionslosigkeit bauleitplanerischer Festsetzungen auch dann heranzuziehen sind, wenn keine Rechtsänderung, sondern eine tatsächliche Entwicklung stattgefunden hat, die den Verlust der Steuerungsfunktion des Bebauungsplans bewirkt hat. Von Relevanz ist die aufgeworfene Frage dabei in denjenigen Fällen, in denen keine tatsächliche Entwicklung der bodenrechtlichen Verhältnisse im Plangebiet, sondern eine Veränderung sonstiger Umstände eingetreten 28 BVerwG, Beschl. v. 24. 04. 1998 – 4 B 46 / 98 –, NVwZ-RR 1998, 711, 711. Zustimmend Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 30 BauGB Rn. 41; Erhard, NVwZ 2006, S. 1363 f. Beruht die Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans – wie regelmäßig – auf einer planabweichenden tatsächlichen Entwicklung derjenigen Verhältnisse, auf die sich die fragliche Festsetzung unmittelbar bezieht, stellt sich auch die Frage einer Interessenabwägung nicht, weil ein eingetretener objektiver Umstand die Planverwirklichung dauerhaft und offensichtlich ausschließt. Vgl. BVerwG, a. a. O. sowie Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 866. 29 BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 389. 30 Vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 – 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 389 ff. (Keine Funktionslosigkeit eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans infolge des Inkrafttretens der 22. BImSchV. Zwar stellen Luftreinhaltepläne nur dann ein wirksames Instrument zur Luftreinhaltung dar, wenn die von einer einzelnen Quelle – etwa von einer Straße – ausgehenden Emissionen nicht schon für sich genommen den maßgeblichen Grenzwert überschreiten. Da Luftreinhaltepläne aber nicht das einzige Instrument zur Sicherstellung der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte der 22. BImSchV sind, fehlt es zumindest am für die Annahme der Funktionslosigkeit erforderlichen Offensichtlichkeitsmerkmal, sofern keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Schutzmechanismen nicht greifen, die der Gesetzgeber außerhalb des Bauleitplanungsrechts bereitstellt.) Vgl. weiterhin BVerwG, Urt. v. 30. 06. 2004 – 4 C 3.03 –, E 121, 205, 207 f. (Keine Funktionslosigkeit einer nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG / BauGB getroffenen Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche für ein „Postdienstgebäude“ der (ehemaligen) Deutschen Bundespost nach deren Privatisierung im Zuge der „Postreform II“, da die Erbringung von Post-Universaldienstleistungen nach den §§ 11 ff. PostG ebenfalls dem gemeinen Wohl dient und somit dem Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB unterfällt.)

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ist, auf die sich die fraglichen bauleitplanerischen Festsetzungen mittelbar beziehen.31 Dafür könnte zunächst sprechen, dass Rechtsnormen nicht nur im Zeitpunkt ihres Erlasses, sondern dauerhaft mit höherrangigem Recht vereinbar sein müssen.32 Verändern sich die tatsächlichen Umstände, auf die sich die fragliche Norm bezieht, kann sie unter bestimmten Umständen verfassungswidrig und infolgedessen nichtig bzw. unwirksam werden.33 Dementsprechend könnte es geboten sein, Bebauungspläne nicht nur im Zeitpunkt ihres Zustandekommens, sondern auch nach ihrem wirksamen Inkrafttreten an höherrangigem Recht – insbesondere an den Grundrechten (etwa an der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG) – zu messen.34 Das wiederum könnte zur Folge haben, dass die Festsetzungen eines Bebauungsplans aufgrund nachträglich eintretender tatsächlicher Veränderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wegen wirtschaftlicher Unzumutbarkeit funktionslos und damit unwirksam werden, wenn sie evident die Fähigkeit verloren haben, einen sinnvollen Beitrag zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung leisten zu können, weil ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit hin ausgeschlossen erscheint. In einem Fall, in dem die zulässige Nutzung dauerhaft an ihrer unzureichenden Wirtschaftlichkeit scheitert und ihre Festsetzung damit für die von ihr unmittelbar Betroffenen eine unzumutbare faktische Bausperre auf Dauer darstellt, werden die Festsetzungen unverhältnismäßig und verstoßen sodann gegen Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG.35 Um beurteilen zu können, ob eine bestimmte Festsetzung für die von ihr Betroffenen infolge einer tatsächlichen Entwicklung nachträglich wirtschaftlich unzumutbar geworden ist, bietet sich wiederum ein Vergleich zur entsprechenden Situation im Zeitpunkt der Planungsentscheidung an.36 Damit kommt rechtlichen Maßstäben bei der unter 31 Zur Erweiterung des „Anwendungsbereichs“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit auf derartige Fälle siehe oben, 4. Kap. A. II. 2. a). 32 Siehe oben, 3. Kap. B. II. 1. b). 33 Siehe oben, 3. Kap. B. II. 1. c). 34 So VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 777 f. mit Anm. Selmer, JuS 2006, S. 279 f. 35 VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 778; Selmer, JuS 2006, S. 280; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 227 ff., S. 229 u. S. 257; Osthof, Nutzungsgehalt, S. 210 f.; Gronemeyer, DVBl. 1977, S. 758; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 398. In diese Richtung auch BVerwG, Urt. v. 20. 06. 1975 – IV C 5.74 –, DVBl. 1975, 895, 897 f. und OVG Koblenz, Urt. v. 02. 10. 1984 – 7 A 22 / 84 –, DVBl. 1985, 408, 409. Allgemeiner: Heckmann, Geltungskraft, S. 468 f. und Westbomke, Anspruch, S. 122. 36 Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht etwa vorgeschlagen, als „Kontrollfrage für ein Funktionsloswerden des Plans die Frage zu stellen, ob ein solcher Bebauungsplan ( . . . ) angesichts der veränderten Verhältnisse für den Bereich jetzt schlechterdings, nämlich nach den in § 1 BauGB geltenden Maßstäben, nicht mehr aufgestellt werden könnte ( . . . ).“ So BVerwG, Urt. v. 03. 08. 1990 – 7 C 41-43.89 –, E 85, 273, 282. Können folglich Zweifel an der Wirtschaftlichkeit einer festgesetzten Nutzung dem wirksamen Inkrafttreten eines Bebauungsplans entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29. 09. 1978 – 4 C 30.76 –, E 56,

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Funktionslosigkeitsgesichtspunkten erfolgenden Plankontrolle neben einem tatsächlichen Maßstab ebenfalls Relevanz zu.37 IV. Entstehen einer gemeindlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht anstatt Funktionslosigkeit Wie gesehen, sollen Bebauungspläne bzw. einzelne ihrer Festsetzungen wegen Funktionslosigkeit automatisch außer Kraft treten, wenn ihre Verwirklichung wegen nachträglich eingetretener tatsächlicher oder rechtlicher Hindernisse für die Zukunft evident ausgeschlossen erscheint. Das Recht und die Wirklichkeit stehen in einem unauflösbaren Zusammenhang; das Recht hat Auswirkungen auf die Wirklichkeit et vice versa.38 Der Wirklichkeitsbezug einer Rechtsnorm wird über 283, 289 ff.), sollen diese – letztlich in der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG wurzelnden – Anforderungen an die wirtschaftliche Zumutbarkeit von Festsetzungen „im Grundsatz auch Geltung beanspruchen (scil. können), wenn nicht das Inkrafttreten, sondern das Außerkrafttreten eines Bebauungsplans in Frage steht“. So VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 778. 37 Einen in diese Richtung gehenden Ansatz verfolgt auch Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 359 ff., der die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans, der seine Ordnungsfunktion aufgrund einer völligen Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse oder einer Änderung der Rechtslage offenkundig eingebüßt hat, daraus herleitet, dass der Bebauungsplan (also die Rechtsnorm, vgl. § 10 Abs. 1 BauGB) rechtswidrig geworden sei und infolgedessen seine Rechtswirksamkeit verloren habe. Im Gegensatz zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der außerordentliche Geltungsverlust eines Bebauungsplans – abgesehen von dem extrem seltenen Fall der Bildung derogierenden Gewohnheitsrechts – zunächst nur aufgrund einer für jedermann erkennbaren völligen Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet anzunehmen war, nahm sich Baumeister zur Lösung des Problems die Fälle des Verfassungswidrigwerdens von Normen zum Vorbild (vgl. auch Baumeister, GewArch 1996, S. 319). Dies veranlasste ihn dazu, ein Außerkrafttreten von Bebauungsplänen nur in denjenigen Fällen anzunehmen, in denen diese nach ihrem Erlass mit höherrangigem Recht kollidieren. Baumeister bedient sich bei der Beurteilung eines Bebauungsplans unter dem Gesichtspunkt möglicher Funktionslosigkeit mithin rechtlicher Bewertungsmaßstäbe (Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 368 f.), so dass sich sein Lösungsvorschlag von dem der Rechtsprechung – zumindest, wenn man von dem erweiterten „Anwendungsbereich“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen ausgeht – kaum mehr unterscheidet. Hinsichtlich der Rechtsfolge des automatischen Außerkrafttretens der „funktionslosen“ Festsetzungen war dies schon bisher der Fall (BVerwG, Urt. v. 03. 12. 1998 – 4 CN 3.97 –, E 108, 71, 74), hinsichtlich der Voraussetzungen des – wie auch immer titulierten – außerordentlichen Geltungsbeendigungsgrundes von Bebauungsplänen bestehen Parallelen zwischen den unterschiedlichen Lösungsansätzen, soweit neben tatsächlichen auch rechtliche Bewertungsmaßstäbe Verwendung finden. Ob es des Rechtswidrigwerdens eines Bebauungsplans vor dessen automatischen Geltungsverlusts tatsächlich bedarf, mag an dieser Stelle angesichts desselben Ergebnisses, nämlich dass Bebauungspläne ihre Wirksamkeit ohne Zutun des Satzungsgebers verlieren können sollen, dahin gestellt bleiben. 38 BVerfG, Beschl. v. 14. 02. 1973 – 1 BvR 112 / 65 –, E 34, 269, 288 f.; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 1 ff. u. S. 63 ff.; Heckmann, Geltungskraft, S. 464 u. S. 467 f.; Tysper, BauR 2001, S. 349; Maurer, Staatsrecht I, § 1 Rn. 74. Speziell in Bezug auf bauleitplanerische Festsetzungen Osthof, Nutzungsgehalt, S. 191.

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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ihren Gegenstand, ihre Adressaten und über ihren Normzweck hergestellt.39 Eine Rechtsnorm und die Rechtswirklichkeit, auf die sich Erstere bezieht, können sich dabei derart auseinanderentwickeln, dass die Norm keinen Gegenstand oder Adressaten mehr hat oder ihre Zwecke nicht mehr zu erfüllen vermag. Im Falle von Bebauungsplänen scheint dies – im Vergleich zu den sonstigen abstrakt-generellen Rechtssätzen „im herkömmlichen Sinne“ – besonders häufig vorzukommen,40 was mit ihrem (angeblich) „stärkeren Wirklichkeitsbezug“41 zusammenhängen mag, der sie für sich verändernde tatsächliche Verhältnisse besonders anfällig macht.42 Steht damit fest, dass erhebliche Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse zum Funktionsverlust einer Norm führen können und dass dieser Umstand bei der Frage der Fortgeltung der Norm nicht unberücksichtigt bleiben darf, ist damit aber noch keine Aussage zu den Rechtsfolgen getroffen, die durch die normzweckabweichende tatsächliche Entwicklung ausgelöst werden. Anstelle des automatischen Außerkrafttretens evident obsolet gewordener Festsetzungen eines Bebauungsplans könnte auch eine Pflicht des Planungsträgers (als Normgebers) entstehen, die Rechtslage den veränderten rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnissen durch eine Änderung oder Aufhebung des Bebauungsplans anzupassen. Die Regelungen des § 1 Abs. 3 S. 1 i. V. m. Abs. 8 BauGB, wonach die Gemeinde verpflichtet ist, einen Bebauungsplan aufzustellen, zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist,43 könnten der Anerkennung, zumindest aber der Anwendung des gesetzlich nicht geregelten Geltungsbeendigungsgrundes der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen entgegenstehen. Immer wenn sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse dergestalt planabweichend entwickelt haben, dass die Umsetzung der Planung auf unabsehbare Zeit und offensichtlich ausgeschlossen erscheint, so dass der Plan seine Ordnungsfunktion nicht mehr zu erfüllen vermag, könnte eine Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht der Gemeinde entstehen. Mit dieser Frage ist zugleich die Frage nach dem Verhältnis der „Gebotsseite“ des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB zu dem außerordentlichen Geltungsbeendigungsgrund der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen angesprochen.44 Schmidt-Jortzig, Rechtstheorie 12 (1981), S. 412 ff.; Heckmann, Geltungskraft, S. 464. Dafür spricht die Vielzahl der Entscheidungen, in denen sich die Gerichte mit der Frage der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen auseinandergesetzt haben. Vgl. dazu etwa die Rechtsprechungsnachweise bei Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 386. 41 BVerwG, Urt. v. 10. 03. 1967 – IV C 87.65 –, E 26, 282, 285; OVG Berlin, Urt. v. 26. 01. 1979 – II A 5 / 77 –, NJW 1980, 1121, 1123; BGH, Urt. v. 25. 11. 1982 – III ZR 55 / 81 –, BauR 1983, 231, 232; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 387; Kuhla, NVwZ 1988, S. 1086 (Fn. 20); Gronemeyer, DVBl. 1977, S. 756 f. 42 BVerwG, Urt. v. 29. 04. 1977 – IV C 39.75 –, E 54, 5, 9. Kritisch insoweit Degenhart, BayVBl. 1990, S. 73. 43 Siehe dazu im Einzelnen unten, 6. Kap. A. II. 44 Zum Verhältnis der „Verbotsseite“ des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB (Planrechtfertigung) zur Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen siehe BVerwG, Urt. v. 18. 11. 2004 39 40

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Auszugehen ist zunächst davon, dass dem förmlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungsverfahren der Vorrang gegenüber einem automatischen Außerkrafttreten bauleitplanerischer Festsetzungen zukommen muss,45 da die spezifischen Änderungs- bzw. Aufhebungsvoraussetzungen der §§ 2 ff. i. V. m. § 1 Abs. 8 BauGB andernfalls unzulässig umgangen werden könnten.46 Besteht im konkreten Fall also eine gemeindliche Pflicht zur Planung (etwa nach § 1 Abs. 3 S. 1 oder nach § 1 Abs. 4 BauGB), vermag die Gemeinde bestehenden Festsetzungen ihre Rechtsgültigkeit nur dadurch zu nehmen, dass sie diese im dafür vorgesehenen Verfahren47 ändert oder außer Kraft setzt.48 Entsprechende Planungspflichten werden dabei insbesondere in Betracht kommen, wenn die fraglichen Festsetzungen in Widerspruch zu höherrangigem Recht (insbesondere zu den Grundrechten Planbetroffener) getreten sind.49 Überträgt man auf diese Konstellation das Rechtsfol– 4 CN 11.03 –, DVBl. 2005, 386, 387 u. 389 sowie oben, 4. Kap. A. II. 2. b). Die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts enthält jedoch keine Aussage zu der Frage, wie sich das Rechtsinstitut der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen zu einer in etwa bestehenden gemeindlichen Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB, also zu dessen „Gebotsseite“ verhält. 45 BVerwG, Urt. v. 05. 08. 1983 – 4 C 96.79 –, BauR 1983, 543, 544; OVG Berlin, Beschl. v. 18. 04. 1986 – 2 S 41.86 –, UPR 1986, 394, 395; Degenhart, BayVBl. 1990, S. 74; Tysper, BauR 2001, S. 357; i. E. ebenso Krebs, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 4, Rn. 121. 46 Die Entscheidung über die Fortgeltung einer Norm muss demnach zumindest in aller Regel dem Normgeber vorbehalten bleiben. „Eine Derogation von Recht durch eine diesem gerade unterworfene tatsächliche Entwicklung“ kann also allenfalls in seltenen Ausnahmefällen (siehe dazu unten, Fn. 59) in Betracht kommen. Vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 24. 03. 1986 – 5 S 2831 / 84 –, NVwZ 1987, 241, 243. Ähnlich Heckmann, Geltungskraft, S. 466. Noch strenger war die Rechtsprechung vor der Anerkennung der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen, wonach die Annahme, dass „allein die tatsächliche Entwicklung schon eine Änderung (bzw. ein Außerkrafttreten – Anm. des Verfassers) der Pläne bewirkt haben könnte“, „dem Wesen des Rechtssatzes und den Formalien des Rechtsetzungsverfahrens“ widerspricht. So BVerwG, Urt. v. 10. 03. 1967 – IV C 87.65 –, E 26, 282, 284. 47 Im Falle der Änderung ggf. im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB. 48 Ganz allgemein Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 139 ff., S. 173 u. S. 192. Vgl. auch Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 390. Ähnlich Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 323. Für den Fall des § 1 Abs. 4 BauGB ist anerkannt, dass die bloß rechtswidrige Aufrechterhaltung des Bebauungsplans diesen nicht sogleich unwirksam (oder gar funktionslos) werden lässt. Vielmehr gehen von einem rechtswidrig aufrecht erhaltenen Bebauungsplan bis zu seiner förmlichen (konstitutiv wirkenden) Aufhebung weiterhin Rechtswirkungen aus. Vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 16. 06. 1982 – 1 A 194 / 80 –, BRS 39 (1982) Nr. 58, S. 121 f.; VGH München, Urt. v. 16. 11. 1993 – 8 B 92.3559 –, NVwZ 1994, 705, 705; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 42; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 427 u. Rn. 456 f.; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 69; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 64. Freilich aber muss ein Bauleitplan, der nachträglich in Widerspruch zu neu erlassenen oder geänderten Zielen der Raumordnung gerät, angepasst werden (strikte Anpassungspflicht), sofern die Ziele der Raumordnung ihrerseits rechtmäßig sowie hinreichend bestimmt oder jedenfalls bestimmbar sind. Vgl. BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, NVwZ 2004, 220, 224.

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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genprogramm, das das Bundesverfassungsgericht im Falle verfassungswidrig gewordener Gesetze anwendet,50 darf ein automatisches Unwirksamwerden von Bebauungsplänen nicht angenommen werden, wenn der Gemeinde als Normgeberin mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, den Rechtsverstoß zu beseitigen.51 Da die Gemeinde in aller Regel – trotz strikter Pflicht zur Planung52 – die Wahl zwischen einer völligen Neuplanung, einer Planänderung und einer Planaufhebung ebenso haben wird wie verschiedene Möglichkeiten der konkreten inhaltlichen Ausgestaltung ihrer Planung53, sind Fälle, in denen eine Veränderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse die Rechtsfolge des automatischen Außerkrafttretens eines Bebauungsplans auslösen kann, nur schwer vorstellbar.54 Hinzu kommt, dass eine Planungspflicht der Gemeinde in der Mehrzahl der Fälle55 bereits entstanden sein wird,56 bevor die Voraussetzungen der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen überhaupt eintreten.57 Besteht aber be49 Zu denken ist dabei insbesondere an diejenigen Fälle, in denen sich eine ordnungsgemäß erstellte Prognose, auf der die fraglichen (grundrechtsbeeinträchtigenden) Festsetzungen basieren, im Nachhinein als Fehlprognose erweist. Wie bereits im 3. Kap. B. II. 1. c) dargestellt, aktualisiert sich in diesem Fall die Pflicht des Normgebers zum Tätigwerden, sobald der auf der Fehlprognose beruhende Verfassungsverstoß deutlich erkennbar bzw. evident wird. 50 Siehe oben, 3. Kap. B. II. 1. c). 51 Gemeindliche Planungspflicht als ein Fall der „Nachbesserungspflicht“ des Normgebers. Vgl. dazu Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 326 Fn. 70. Allgemeiner: Heckmann, Geltungskraft, S. 82 ff. 52 Also bzgl. des „Ob“ des Tätigwerdens. 53 Also bzgl. des „Wie“ des Tätigwerdens. 54 Zu denken ist insbesondere an diejenigen Fälle, in denen eine Verwirklichung der festgesetzten Nutzungen infolge der Auswirkungen eines Naturereignisses für die Zukunft offensichtlich objektiv unmöglich geworden ist. Ein automatisches Außerkrafttreten wegen Funktionslosigkeit soll deshalb nur in Betracht kommen können „in Fällen, in denen weder eine Modifikation der Planung durch förmliche Planänderung noch die Inanspruchnahme einer großzügig bemessenen Befreiung von den Festsetzungen die Funktionsfähigkeit des Bebauungsplans retten kann.“ Ein „Anwendungsbereich“ für die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen kann dementsprechend nur in Fällen bestehen, in denen es „nichts mehr nachzubessern gibt.“ So Steiner, Der funktionslose Bebauungsplan, S. 323 u. S. 326. 55 Zu denken ist insbesondere an diejenigen Fälle, in denen eine planabweichende Bebauung des Plangebiets infolge einer rechtswidrigen Befreiungs- oder Genehmigungspraxis erfolgt. 56 Ist ein bestehender Bebauungsplan offensichtlich nicht mehr dazu in der Lage, einen sinnvollen Beitrag zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung zu leisten, wird regelmäßig ein eine Planungspflicht auslösendes Planungserfordernis nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB vorhanden sein. Eine gemeindliche Neu- oder Umplanung ist dabei insbesondere erforderlich, wenn im Plangebiet ein gesteigerter Bedarf an Koordination besteht, der sich über die „Planersatzvorschriften“ der §§ 34 und 35 BauGB nicht bewältigen lässt. Siehe unten, 6. Kap. A. II. 57 Davon, dass eine veränderte tatsächliche Entwicklung, die die Frage nach der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans aufwirft, auch eine ausdrückliche Planaufhebung im förmlichen Verfahren rechtfertigen würde, geht übrigens auch die Rechtsprechung aus, frei-

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

reits eine Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht der Gemeinde, darf diese den in Erfüllung derselben möglicherweise entstehenden Entschädigungsansprüchen nach § 42 BauGB nicht dadurch entkommen, dass sie eine planabweichende Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse mit dem Ziel eines automatischen Außerkrafttretens der bestehenden Planung forciert.58 Diese Rechtsfolge darf somit allenfalls in absoluten Ausnahmefällen eintreten,59 also etwa in Konstellationen, in denen die Festsetzungen eines Bebauungsplans – beispielsweise durch ein Naturereignis – offensichtlich und dauerhaft60 obsolet geworden sind, ohne dass die Gemeinde bereits zuvor zur Umplanung verpflichtet gewesen ist und ohne dass ihr verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung stehen, im Wege einer neuen Planung sinnvoll auf die veränderten Verhältnisse zu reagieren. lich ohne auf die Erforderlichkeit der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen bzw. auf deren Verhältnis zur gemeindlichen Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB einzugehen. Vgl. BVerwG, Beschl. v. 24. 04. 1998 – 4 B 46 / 98 –, NVwZ-RR 1998, 711, 711. Implizit und unter Bezugnahme auf die vorgenannte Entscheidung ebenso VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 778. 58 Die Entschädigungspflichten des § 42 BauGB werden nämlich nur durch Eingriffe durch einen Bebauungsplan (oder durch andere hoheitliche Planungsakte der Gemeinde) ausgelöst, was sich aus dem planungsschadensrechtlichen Zusammenhang der Norm ergibt. Vgl. Osthof, Nutzungsgehalt, S. 204 f.; W. Schrödter bzw. Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 10 Rn. 8 u. § 42 Rn. 30. 59 Dass die Annahme der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans nur in Ausnahmefällen in Betracht kommt, wird auch von der Rechtsprechung betont. Vgl. BVerwG, Urt. v. 03. 08. 1990 – 7 C 41-43.89 –, E 85, 273, 281; BVerwG, Urt. v. 03. 12. 1998 – 4 CN 3.97 –, E 108, 71, 76; OVG Berlin, Beschl. v. 18. 04. 1986 – 2 S 41.86 –, UPR 1986, 394, 395; VGH Mannheim, Beschl. v. 24. 03. 1986 – 5 S 2831 / 84 –, NVwZ 1987, 241, 243; OVG Münster, Urt. v. 02. 02. 2000 – 7a D 224 / 98.NE –, BauR 2000, 1024, 1026; VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 779; OVG Lüneburg, Urt. v. 16. 11. 2004 – 9 KN 249 / 03 –, BauR 2005, 523, 525. Ebenso die Literatur. Vgl. Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 167 f.; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 865; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 66; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 278; Zeiler / Blümel / Hannig, BayVBl. 1978, S. 628; Degenhart, BayVBl. 1990, S. 72 f.; Erhard, NVwZ 2006, S. 1362. Nichtsdestotrotz hat die Rechtsprechung den „Anwendungsbereich“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen – nach hier vertretener Auffassung unzulässig – erweitert. 60 Bzgl. der Dauerhaftigkeit des Obsoletwerdens der bauleitplanerischen Festsetzungen wird man dabei ebenfalls einen strengen Maßstab anzulegen haben. So darf der Umstand, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet zu einem bestimmten Zeitpunkt planabweichend entwickelt haben, nicht schon für sich allein einen automatischen Geltungsverlust des Bebauungsplans bewirken, sofern nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich die Verhältnisse künftig vielleicht wieder im Sinne des Bebauungsplans verändern. Dafür spricht auch ein Vergleich zu dem Fall, in dem die Gemeinde einen vorhanden Ortsteil – ohne den dort vorgefundenen Bestand festzuschreiben – zulässigerweise überplant, etwa um diesen fortzuentwickeln (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB), was zwangsläufig dazu führt, dass der Planinhalt mit den tatsächlichen Verhältnissen nicht übereinstimmt. Vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 17. 02. 1997 – 4 B 16 / 97 –, NVwZ-RR 1997, 512, 512; BVerwG, Beschl. v. 06. 06. 1997 – 4 NB 6 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 415, 416; BVerwG, Beschl. v. 11. 12. 2000 – 4 BN 58.00 –, BRS 63 (2000) Nr. 54, S. 284 f. Zum Bebauungsplan als „wiederholbarem Ordnungskonzept“ vgl. Osthof, Nutzungsgehalt, S. 202 f.

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V. Auswirkungen auf den Untersuchungsgegenstand und Zwischenergebnis Zu untersuchen ist nunmehr, welche Auswirkungen es auf den Gegenstand der vorliegenden Arbeit hat, dass ein durch die Funktionslosigkeit bedingtes Außerkrafttreten bauleitplanerischer Festsetzungen außerhalb eines förmlichen Aufhebungsverfahrens bzw. einer gerichtlichen Aufhebung allenfalls in (wirklichen) Ausnahmefällen anzuerkennen ist, in denen die Festsetzungen eines existierenden Bebauungsplans nachträglich offensichtlich und dauerhaft obsolet geworden sind, ohne dass zuvor eine Pflicht der Gemeinde bestanden hat, den veränderten Verhältnissen im Wege der Planung Rechnung zu tragen. Klarzustellen ist zunächst, dass auch die Rechtsprechung bei der Annahme von Funktionslosigkeit bauleitplanerischer Festsetzungen Zurückhaltung übt, sofern diese auf einer ordnungsgemäß erstellten, sich im Nachhinein als unzutreffend erweisenden Prognose beruhen. Weichen die tatsächlichen Verhältnisse von einer derartigen Prognose nicht „in extremer Weise“ ab, führt ein nachträglicher Wegfall des Bedarfs an der festgesetzten Nutzung demnach ebenso wenig zu deren automatischem Außerkrafttreten wie ein sich nachträglich einstellender Finanzierungsmangel. Weiterhin führt auch die bloße Aufgabe der Planungskonzeption durch die Gemeinde selbst dann nicht zur Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans, wenn diese einen Nichtanwendungsbeschluss gefasst hat.61 Schließlich stellt auch die schlichte Nichtverwirklichung der in einem Bebauungsplan festgesetzten Nutzung mangels Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse keinen die Funktionslosigkeit einer Festsetzung begründenden Umstand dar.62 Damit scheidet ein automatisches Außerkrafttreten der Verkehrsflächenfestsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans auch unter Zugrundelegung der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen regelmäßig aus.63 61 Kann selbst ein von der Gemeinde als ungültig erkannter Plan von dieser nur im dafür vorgesehenen förmlichen Verfahren mit allgemeiner Wirkung aufgehoben werden, muss dies erst recht für Bebauungspläne gelten, die noch wirksam sind und nur nicht mehr der aktuellen Planungskonzeption der Gemeinde entsprechen. Zu Ersterem vgl. BVerwG, Urt. v. 21. 11. 1986 – 4 C 22.83 –, E 75, 142, 144 f.; OVG Münster, Beschl. v. 24. 03. 1982 – 10a NE 18 / 80 –, NVwZ 1982, 636, 636 f.; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 10 Rn. 10; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 65; Stüer, Handbuch, Rn. 1796 f. 62 VGH Mannheim, Urt. v. 23. 01. 1998 – 8 S 2430 / 97 – (Juris), Rn. 32; Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 349; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 393 u. Rn. 397; Guckelberger, Verjährung, S. 163 f. 63 So etwa in den in der Einleitung der vorliegenden Arbeit genannten Fallkonstellationen 1 und 2. Zum nachträglich eingetretenen Finanzierungsmangel vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 02. 2002 – 1 K 3499 / 00 –, NuR 2003, 241, 242. Zur nachträglichen Aufgabe der Planungskonzeption durch die Gemeinde vgl. BVerwG, Urt. v. 17. 06. 1993 – 4 C 7 / 91 –, NVwZ 1994, 281, 281 sowie BVerwG, Beschl. v. 07. 02. 1997 – 4 B 6 / 97 –, NVwZ-RR 1997, 513, 513 f. und VGH Mannheim, Urt. v. 31. 03. 1999 – 8 S 2854 / 98 –, VBlBW 1999, 423, 424.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Je nachdem, welcher Lösungsansatz64 der konkreten Falllösung zugrunde gelegt wird, ergeben sich Unterschiede in der rechtlichen Handhabung jedoch in denjenigen Fällen, in denen mit der Umsetzung der Planung wegen einer Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die sich die fraglichen Festsetzungen mittelbar beziehen, innerhalb eines absehbaren Zeitraums (trotz objektiv fortbestehender Realisierungsmöglichkeit) realistischerweise nicht mehr gerechnet werden kann bzw. in denen die tatsächliche Entwicklung infolge unvorhersehbarer Ereignisse von einer ordnungsgemäß erstellten Prognose offensichtlich und „in extremer Weise“ abweicht. Verdeutlichen lässt sich dieser Unterschied anhand der in der Einleitung unter Fallkonstellation 3 genannten Fälle des „nachträglichen Zweckfortfalls der Planung“. Ist der mit einer planerischen Festsetzung verfolgte spezifische Zweck nachträglich durch eine tatsächliche Entwicklung – etwa aufgrund einer Änderung der politischen Verhältnisse oder aufgrund einer politischen Entscheidung – offensichtlich und dauerhaft entfallen, hat die Rechtsprechung die Möglichkeit der Funktionslosigkeit entsprechender Festsetzungen verschiedentlich angenommen bzw. in Betracht gezogen,65 so dass sie einen die Überbrückung einer Eisenbahnlinie festsetzenden (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan ebenfalls für funktionslos halten könnte, sofern der Betrieb auf der Bahnlinie infolge einer politischen Entscheidung dauerhaft eingestellt wird, bevor es zur Verwirklichung des geplanten Brückenbauvorhabens kommt. Ebenso könnten – lässt man zur Annahme der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans jegliche Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse genügen, sofern sie nur den Planvollzug offensichtlich und dauerhaft ausschließen – die Festsetzungen eines auf eine andere Fachplanung abgestimmten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans als funktionslos angesehen werden, wenn der von der Gemeinde verschiedene Vorhabenträger jene unvorhersehbar doch nicht verwirklicht.66 In eigentumsgrundrechtlicher Hinsicht zutreffend ist in diesen Fällen das Endergebnis, dass ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige öffentliche eigentumsbelastende Planungen ihre Wirksamkeit – auf welche Art und Weise auch immer – verlieren müssen, sobald und soweit der sie rechtfertigende Gemeinwohlzweck entfallen ist.67 Zweifelhaft ist jedoch der Weg, der zu diesem Ergebnis führt. Anstelle 64 Die von der Rechtsprechung in ihrem „Anwendungsbereich“ erweiterte Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen oder aber die hier vertretene Auffassung, wonach ein automatisches Außerkrafttreten bauleitplanerischer Festsetzungen allenfalls dann in Betracht kommen kann, wenn die Gemeinde den veränderten Verhältnissen im Planungswege nicht mehr sinnvoll Rechnung zu tragen vermag. 65 BVerwG, Urt. v. 31. 08. 1995 – 7 A 19.94 –, E 99, 166, 171; OVG Münster, Urt. v. 02. 02. 2000 – 7a D 224 / 98.NE –, BauR 2000, 1024, 1026. 66 Dasselbe würde dann auch in dem umgekehrten Fall gelten, in dem ein bestimmtes Fachplanungsprojekt plangemäß realisiert wird, so dass die von der Gemeinde zulässigerweise betriebene Alternativtrassenplanung keine Realisierungschancen mehr aufweist. So Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 27.

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eines automatischen Außerkrafttretens der unverhältnismäßig gewordenen Festsetzungen sind diese von der Gemeinde im förmlichen Verfahren (mit konstitutiver Wirkung) aufzuheben.68

B. Außerkrafttreten eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans aufgrund einer analogen Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ Um den aufgezeigten Anforderungen, denen eine ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Vorhabenplanung unter eigentumsgrundrechtlichen Gesichtspunkten entsprechen muss, zu genügen, lässt sich auch in Erwägung ziehen, die bestehenden fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ analog auch auf (isolierte) planfeststellungsersetzende Bebauungspläne anzuwenden und damit eine Gleichstellung derjenigen Rechtsfolgen herbeizuführen, die bei der nicht fristgemäßen Verwirklichung eines planfestgestellten (Straßenbau-)Vorhabens eintreten. Wie bereits oben dargestellt, sind die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes – und damit auch die „Befristungsregelung“ des § 75 Abs. 4 VwVfG – auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nicht unmittelbar anwendbar.69 Dasselbe gilt für die Regelung des § 17c Nr. 1 FStrG, die sich schon ihrem Wortlaut nach nur auf fernstraßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse und nicht auf Bebauungspläne bezieht.70 Dies schließt die Möglichkeit einer analogen Anwendung der genannten Vorschriften aber noch nicht zwingend aus.

67 Siehe oben, 3. Kap. B. II. So im Ergebnis auch VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 778 sowie Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 233. 68 Ebenso für den Fall der sinnlos gewordenen gemeindlichen Alternativtrassenplanung (Fn. 66): Gaentzsch, WiVerw. 1985, S. 245; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 38 Rn. 22. 69 Siehe oben, 1. Kap. A. IV. 70 Betrachtet man allein den ersten HS des § 17c Nr. 1 FStrG, ließe sich darunter auch der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan fassen. Aus HS 2 („es sei denn, er wird vorher auf Antrag des Trägers des Vorhabens von der Planfeststellungsbehörde um höchstens fünf Jahre verlängert“) und dem systematischen Zusammenhang (Nr. 2 u. Nr. 3) ergibt sich jedoch eindeutig, dass sich die „Befristungsregelung“ nur auf fernstraßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse beziehen soll.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

I. Beispiele einer analogen Anwendung fachplanungsrechtlicher Regelungen 1. Analoge Anwendung von Regelungen des Fachplanungsrechts auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan Dass sich die Möglichkeit einer analogen Anwendung der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nicht von vornherein ausschließen lässt, verdeutlicht die rechtswissenschaftliche Diskussion um die analoge Anwendung einzelner Regelungen des allgemeinen Planfeststellungsrechts, namentlich der §§ 75 Abs. 1 S. 1 HS 271, 77 S. 1 und 78 VwVfG72. Vorgeschlagen worden ist etwa, die Regelung des § 78 VwVfG, die in ihrer unmittelbaren Anwendung das Zusammentreffen mehrerer selbständiger Planfeststellungsverfahren regelt, entsprechend auch auf diejenigen Fälle anzuwenden, in denen ein planfeststellungspflichtiges Vorhaben mit einem Vorhaben zusammentrifft, das durch einen planfeststellungsersetzenden 73 Bebauungsplan zugelassen werden soll.74 Da der Fachplanungsvorbehalt des § 38 S. 1 BauGB in Bezug auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne jedoch naturgemäß nicht gilt,75 sich auf diesem Wege aber ebenfalls eine Vorhabenzulassung erreichen lässt76 und sich Siehe dazu schon oben, 1. Kap. B. V. 2. Zur Möglichkeit der analogen Anwendung der §§ 77 S. 1 u. 78 VwVfG auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan siehe sogleich. A. A. Ziekow, VwVfG, § 72 Rn. 2, der eine entsprechende Anwendung der das Planfeststellungsverfahren regelnden Vorschriften des VwVfG auf andere Verfahren grundsätzlich selbst dann für ausgeschlossen hält, wenn sie einen planerischen Einschlag aufweisen. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 72 Rn. 7 f. pflichten dem zwar im Grundsatz bei, halten jedoch die Übertragung einzelner Grundsätze und Verfahrensprinzipien des Planfeststellungsrechts auf Genehmigungsverfahren mit planerischem Einschlag für zulässig. 73 Keine analoge Anwendung des § 78 VwVfG dagegen beim Zusammentreffen von Planfeststellungsverfahren und „gewöhnlichem“ Bebauungsplanverfahren. Vgl. Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 661; ders., VerwArch 90 (1999), S. 592. 74 Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 661; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 78 VwVfG Rn. 8; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Feb. 2000, § 38 Rn. 19 u. Rn. 133; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 78 Rn. 1 Fn. 1. So wohl auch Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 38 BauGB Rn. 14 sowie Stüer, Handbuch, Rn. 3006; ders., DVBl. 1998, S. 226. Zur analogen Anwendung des § 78 VwVfG im ähnlichen Fall, in dem ein planfeststellungspflichtiges Vorhaben mit einem anderen Vorhaben zusammentrifft, für das die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens gesetzlich zwar nicht vorgeschrieben ist, nach dem übereinstimmenden Willen von zuständiger Planfeststellungsbehörde und Vorhabenträger aber zulässigerweise stattfinden soll, vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 14. 02. 2000 – 8 S 2852 / 99 –, NVwZ 2000, 1188, 1188 f. sowie Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 78 Rn. 13a. 75 VGH Mannheim, Beschl. v. 09. 10. 1990 – 3 S 2696 / 88 –, NVwZ-RR 1991, 400, 401; Siegel, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 1479; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 88; Keilich, NVwZ 2001, S. 1013. 71 72

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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das Bebauungsplanverfahren in diesem Fall gegenüber einem Planfeststellungsverfahren durchzusetzen vermag, sofern es den größeren Kreis der öffentlich-rechtlichen Beziehungen betrifft, begegnet die analoge Anwendung des § 78 VwVfG auf „qualifizierte“ planfeststellungsersetzende Bebauungspläne keinen durchgreifenden Bedenken.77 2. Analoge Anwendung geltungsbeendigender bzw. zur Geltungsbeendigung verpflichtender Regelungen Dass Geltungsbeendigungstatbestände oder Rechtssätze, die zur Beendigung der Geltung einer bestehenden Regelung verpflichten, analog anwendbar sein können, wurde bereits ebenfalls mehrfach erwogen, von der Rechtsprechung zum Teil auch schon in diese Richtung gehend entschieden. So wurde etwa – außerhalb des Bereichs des Planungsrechts – die Regelung des § 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, wonach eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erlischt, wenn die genehmigte Anlage über einen Zeitraum von mehr als drei Jahren nicht mehr betrieben worden ist, analog auf eine genehmigungsersetzende Anzeige gemäß § 67a Abs. 1 BImSchG angewendet.78 Aber auch im planungsrechtlichen Bereich finden sich Beispiele für eine analoge Anwendung von Regelungen, die auf eine unmittelbare oder mittelbare Geltungsbeendigung von Planungen abzielen. Bereits genannt wurde die Anwendung des § 77 S. 1 VwVfG auf Fälle, in denen der Vorhabenträger das planfestgestellte Vorhaben bereits vor Durchführungsbeginn endgültig aufgegeben hat.79 Weiterhin ist eine analoge Anwendung der Regelung des § 77 S. 1 VwVfG in Bezug auf „Vorhaben, die im Wege der Plangenehmigung oder planfeststellungsersetzender Bebauungspläne zugelassen worden sind“80, erwogen worden. Während eine entsprechende Anwendung des § 77 S. 1 VwVfG auf endgültig aufgegebene plangenehmigte Vorhaben nach der Regelungsintention der Norm durchSiehe oben, 1. Kap. B. IV. 2. a) u. V. 1. Der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan vermag sich gegenüber einem mit ihm zusammentreffenden Planfeststellungsverfahren jedoch nur durchzusetzen, wenn er in dem Sinne „qualifiziert“ ist, dass er allein oder in Kombination mit einem ergänzenden Planfeststellungsbeschluss in der Lage ist, das jeweilige fachplanerische Entscheidungsprogramm der mitzuregelnden Maßnahme durch Regelungen verbindlich zu entscheiden. So Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 660 f. sowie Stüer, Handbuch, Rn. 3006. 78 BVerwG, Urt. v. 25. 08. 2005 – 7 C 25.04 –, NuR 2006, 102, 102 mit Anm. Scheidler, GewArch 2006, S. 144 ff., der § 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG analog auch auf Fälle des § 67 Abs. 2 BImSchG anwenden will. 79 Von einer analogen Anwendung des § 77 S. 1 VwVfG ausgehend VG Darmstadt, Urt. v. 16. 04. 1997 – 2 E 353 / 96 –, NVwZ-RR 1998, 281, 281 und Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 30. A. A. Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 16. Üblicherweise wird die Anwendung des § 77 S. 1 VwVfG in solch einem Fall dagegen über eine „erweiternde Auslegung“ der Norm oder über einen Erst-Recht-Schluss begründet. Siehe oben, 2. Kap. A. I. 2. 80 So Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 10. 76 77

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

aus sinnvoll erscheint,81 scheitert eine analoge Anwendung der Norm auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne angesichts des Bestehens der Regelung des § 1 Abs. 3 S. 1 i. V. m. Abs. 8 BauGB aber bereits am Fehlen einer Gesetzeslücke. Im (weiteren) Zusammenhang mit dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan könnte an eine analoge Anwendung des § 77 S. 1 VwVfG allenfalls in Fällen zu denken sein, in denen ein bereits erlassener, noch nicht ausgeführter Planfeststellungsbeschluss durch einen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan ersetzt wird und von der Planfeststellungsbehörde – weil dann überflüssig – aufgehoben werden muss.82 Und schließlich wurde vor der Schaffung des § 17c Nr. 4 FStrG83 die Möglichkeit einer analogen Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den Fall „steckengebliebener Vorhaben“84 diskutiert.85 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 2. So Menke, NVwZ 1999, S. 954 sowie Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 1. Dieser Fall dürfte aber rechtlich nicht möglich sein: „Ersetzen“ i. S. d. § 17b Abs. 2 S. 1 FStrG und der diesem entsprechenden Vorschriften bedeutet lediglich, dass die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens „entbehrlich“ ist, wenn ein bestimmtes Vorhaben bereits rechtsverbindlich durch Bebauungsplan geregelt wurde, nicht aber, dass der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan einen bestehenden Planfeststellungsbeschluss ändern oder aufheben kann (siehe oben, Einl., A. [insb. Fn. 7]). Zwar gilt der Vorbehalt der Fachplanung bei planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen naturgemäß nicht (siehe oben, Fn. 75); aus den §§ 17d S. 1 FStrG, 76 VwVfG (Änderung des festgestellten Plans vor Fertigstellung des Vorhabens) ergibt sich aber, dass der Gesetzgeber für die Änderung eines Planfeststellungsbeschlusses mit seinen umfassenden Rechtswirkungen allein das Planungsinstrument des Änderungsplanfeststellungsbeschlusses und nicht das des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans vorgesehen hat. So OVG Münster, Urt. v. 05. 02. 2003 – 7a D 77 / 99 –, NVwZ-RR 2003, 633, 634 f.; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 70; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 76 VwVfG Rn. 6; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 9 Rn. 467; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 88; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 196 f.; Brohm, Staatliche Straßenplanung, S. 49; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 12 f.; Fickert, BauR 1988, S. 684; Durner, Konflikte, S. 239. 83 Mit der gesetzgeberischen Klarstellung des § 17c Nr. 4 HS 2 FStrG und der Streichung des im Gesetzentwurf zum InfraStrPlanVBeschlG noch vorgesehenen § 17c Nr. 5 FStrG steht inzwischen eindeutig und endgültig fest, dass ein Planfeststellungsbeschluss, mit dessen Durchführung bereits begonnen worden ist, seine Gültigkeit nur noch durch eine förmliche Aufhebung nach § 77 S. 1 VwVfG bzw. – sofern man diese Möglichkeit anerkennt – durch Funktionslosigkeit einzubüßen vermag. Vgl. dazu auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum InfraStrPlanVBeschlG, BT-Drs. 16 / 54, S. 26. 84 Unter einem „steckengebliebenen Vorhaben“ versteht man ein Vorhaben, mit dessen Durchführung (etwa i. S. d. § 17c Nr. 4 HS 1 FStrG) „begonnen worden ist“, die Bauarbeiten aufgrund einer Unterbrechung aber nicht zu Ende gebracht worden sind. Vgl. Stoermer, NZV 2002, S. 308. 85 Für eine analoge Anwendung plädierten etwa: VG Karlsruhe, Urt. v. 27. 02. 1980 – VII 127 / 79 –, DÖV 1981, 232, 232 (Leitsatz 3); VGH Mannheim, Urt. v. 15. 12. 1987 – 5 S 3279 / 86 –, VBlBW 1988, 299, 299 u. 301 (Leitsatz 5); Kügel, in: Obermayer, VwVfG, § 75 Rn. 115; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34, Rn. 18.31; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 75 Rn. 36; Lorenz / Will, Straßengesetz BW, § 38 Rn. 37; Kukk, NuR 2000, S. 494; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 225. Dagegen sprachen sich etwa aus: OVG Saarlouis, Urt. v. 81 82

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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Die genannten Beispiele erlauben zwar noch keinen Schluss auf die Möglichkeit einer analogen Anwendung der §§ 75 Abs. 4 VwVfG, 17c Nr. 1 FStrG auf (isolierte) planfeststellungsersetzende Bebauungspläne; sie verdeutlichen aber, dass die entsprechende Anwendung der fachplanungsrechtlichen Normen in vergleichbaren Planungssituationen nicht schon von vornherein ausgeschlossen werden kann. Zu überprüfen ist jedoch für jeden Einzelfall, ob die Voraussetzungen für eine Analogie tatsächlich gegeben sind.

II. Voraussetzungen der Analogie im Verwaltungsrecht Unter einer Analogie im Rechtssinne wird gemeinhin die „Schließung einer Lücke im Normtext durch Anwendung einer gegebenen Rechtsfolge des Normtexts auf einen tatbestandlich nicht erfassten, aber wesentlich ähnlichen Sachverhalt und Zusammenfügung des aus dem neuen Sachverhalt geschaffenen neuen Tatbestands und der im Normtext gegebenen Rechtsfolge zu einer neuen Rechtsnorm“ verstanden.86 Diese Form der Rechtsfortbildung setzt – unabhängig vom Rechtsgebiet, in dem eine Norm analog angewendet werden soll – voraus, dass das auf einen bestimmten Sachverhalt anwendbare Gesetz eine Regelungslücke enthält und der zu beurteilende Sachverhalt in rechtlicher Hinsicht so weit mit dem vom Gesetzgeber geregelten Tatbestand vergleichbar ist, dass angenommen werden kann, der Gesetzgeber wäre bei einer Interessenabwägung, bei der er sich nach den gleichen Grundsätzen hätte leiten lassen wie bei dem Erlass der herangezogenen Vorschrift, zu dem gleichen Abwägungsergebnis gekommen.87 Zudem muss die Unvollständigkeit des Gesetzes planwidrig sein.88 Ob dies der Fall ist, muss im Wege einer historischen und teleologischen Auslegung des Gesetzes ermittelt werden, wobei zu fragen ist, ob das Gesetz – gemessen an seiner eigenen Regelungsabsicht – planwidrig unvollständig ist.89 Die dem gesetzgeberischen Regelungsplan wider24. 10. 1995 – 2 M 4 / 94 – (Juris), Rn. 45; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 77; Ziekow, VwVfG, § 75 Rn. 38; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 75 VwVfG Rn. 104; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 513; Ronellenfitsch, in: Marschall / Schroeter / Kastner, FStrG, § 17 Rn. 245; Numberger, in: Zeitler, BayStrWG, Stand Apr. 2001, Art. 38 Rn. 244; Fickert, Straßenrecht NW, § 39 StrWG Rn. 26; Stoermer, NZV 2002, S. 309. Offen gelassen von BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1989 – 4 C 41.88 –, E 84, 123, 128 f. 86 Gern, DÖV 1985, S. 558 f. Zum Analogiebegriff auch Schmidt, VerwArch 97 (2006), S. 140. 87 BGH, Urt. v. 13. 07. 1988 – IVa ZR 55 / 87 –, BGHZ 105, 140, 143; BGH, Urt. v. 13. 03. 2003 – I ZR 290 / 00 –, NJW 2003, 1932, 1933; BVerwG, Urt. v. 24. 11. 1960 – II C 6.58 –, E 11, 263, 264; BVerwG, Urt. v. 14. 03. 1974 – II C 33.72 –, E 45, 85, 90. 88 BGH, Urt. v. 14. 12. 2006 – IX ZR 92 / 05 –, NJW 2007, 992, 993; Schmidt, VerwArch 97 (2006), S. 143. 89 BGH, Urt. v. 13. 11. 2001 – X ZR 134 / 00 –, BGHZ 149, 165, 174; Gern, DÖV 1985, S. 561.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

sprechende Lücke muss dabei nicht schon im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses bestehen, sondern kann sich auch durch eine spätere Veränderung der Lebensverhältnisse ergeben haben.90 Weiterhin muss die Rechtsfolge des geregelten Falls auf den Ungeregelten übertragbar sein,91 und es darf kein Analogieverbot92 eingreifen. Im Verwaltungsrecht ist dabei insbesondere an das Bestehen eines Gesetzesvorbehalts zu denken.93 III. Analoge Anwendbarkeit der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan 1. Vergleichbarkeit der Interessenlagen von Planfeststellungsbeschluss und (isoliertem) planfeststellungsersetzendem Bebauungsplan und Übertragbarkeit der Rechtsfolge Wie bereits in den Teilen eins und zwei der Arbeit dargestellt, bestehen zwischen dem (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss und dem einen solchen ersetzenden isolierten (Straßen-)Bebauungsplan auf einfachgesetzlicher 94 wie auch auf verfassungsrechtlicher95 Ebene zahlreiche Gemeinsamkeiten. Der rein formale Unterschied in der Handlungsform mit seinen Auswirkungen auf die gegen die jeweilige Planung zur Verfügung stehenden Rechtsschutzmöglichkeiten vermag die Vergleichbarkeit der genannten Planungsinstrumente nicht in Frage zu stellen. Auch die Interessenlagen der von einer solchen ausschließlich heteronomen öffentlichen Vorhabenplanung (positiv und negativ) Betroffenen stellen sich als kongruent dar.96 Weiterhin ist auch die Rechtsfolge des automatischen Außerkrafttretens der Planung auf den isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan übertragbar. Die Regelung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB und die Rechtsprechung zur Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen machen deutlich, dass auch 90 BVerfG, Beschl. v. 03. 04. 1990 – 1 BvR 1186 / 89 –, E 82, 6, 12; BVerwG, Urt. v. 26. 10. 1995 – 3 C 11.94 –, E 99, 362, 366; BGH, Urt. v. 14. 12. 2006 – IX ZR 92 / 05 –, NJW 2007, 992, 993. 91 Schmidt, VerwArch 97 (2006), S. 146. 92 Analogieverbote sind verfassungsrechtliche oder einfachgesetzliche Vorschriften sowie Regeln der juristischen Methodenlehre, die es untersagen, eine planwidrige Regelungslücke durch Übertragung der Rechtsfolge einer ähnlichen gesetzlichen Bestimmung zu schließen. So Schmidt, VerwArch 97 (2006), S. 152. 93 BVerfG-K, Beschl. v. 14. 08. 1996 – 2 BvR 2088 / 93 –, DVBl. 1997, 351, 351 f.; Wolff / Bachof / Stober, VerwR, Bd. 1, § 28 Rn. 67. Kritisch hinsichtlich eines generellen Analogieverbots zu Lasten des Bürgers: Gern, DÖV 1985, S. 563; Schmidt, VerwArch 97 (2006), S. 158; Ehlers, in: Erichsen / Ehlers, AllgVerwR, § 3 Rn. 8. 94 Siehe oben, 1. Kap. 95 Siehe oben, 3. Kap. 96 Siehe oben, 2. Kap. B.

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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der Rechtssatzcharakter des Bebauungsplans diese Rechtsfolge nicht von vornherein ausschließt. Demgegenüber bestehen zwischen der Planfeststellung und dem ein Straßenbauvorhaben integrierenden („gewöhnlichen“) Bebauungsplan gravierende Unterschiede nicht nur in den verschiedenen Handlungsformen. So sind diese Planungen schon vom Verfahrensziel her nicht identisch, woraus die z. T. erheblichen Unterschiede hinsichtlich der an die jeweilige Planung zu stellenden materiellrechtlichen Anforderungen resultieren.97 Hinzu kommen die unterschiedlichen Interessenlagen, die bei einer isolierten Fachplanung bestehen und denen, die typischerweise im Rahmen einer städtebaulichen Gesamtplanung zu berücksichtigen sind.98 Unter dem Aspekt der Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne kann von der Vergleichbarkeit des ungeregelten und des (im jeweils einschlägigen Fachplanungsgesetz) geregelten Sachverhalts mithin nur hinsichtlich des isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans gesprochen werden, während eine analoge Anwendung der unmittelbar geltungsdauerbeschränkenden Normen auf einen ein Straßenbauvorhaben integrierenden (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan wegen der zwischen den Planungsinstrumenten bestehenden Unterschiede ausscheidet. 2. Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke Wie bereits dargestellt, enthalten weder die zur Ersetzung eines ansonsten erforderlichen Planfeststellungsbeschlusses ermächtigenden Fachplanungsgesetze noch das Baugesetzbuch eine Regelung, die isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne einer unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung unterwirft. Da die Existenz der unter Umständen zur Planänderung oder -aufhebung verpflichtenden Regelung des § 1 Abs. 3 S. 1 i. V. m. Abs. 8 BauGB den bestehenden eigentumsgrundrechtlichen Anforderungen aber für sich genommen nicht hinreichend Rechnung zu tragen vermag, könnte eine Regelungslücke des Gesetzes bestehen, was wiederum voraussetzt, dass die den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan erfassenden Regelungen keine Lösungsmöglichkeit bereitstellen. 99 Seit der EinfühSiehe oben, 1. Kap. Siehe oben, 2. Kap. B. (dort insb. IV. 2.). 99 Ließe sich der hinsichtlich seiner Geltungsdauer eigentumsgrundrechtlich problematische Fall des isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans mit Mitteln des Bauleitplanungsrechts bewältigen, bestünde keine Regelungslücke. Eine solche liegt – bezogen auf Rechtsnormen – nämlich nur vor, wenn eine Unvollständigkeit von Tatbeständen hinsichtlich der Erfassung von Lebenssachverhalten vorhanden ist. In Fällen, in denen gesetzliche Regelungen ihrem üblichen oder möglichen Wortsinn nach eingreifen, ist für eine analoge Heranziehung anderer Regelungen kein Raum. Vgl. Gern, DÖV 1985, S. 561; Schmidt, VerwArch 97 (2006), S. 142. 97 98

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

rung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB100 ist in Erwägung zu ziehen, die Zulässigkeit der im Rahmen einer derartigen Vorhabenplanung festgesetzten Anlage zu befristen oder unter eine auflösende Bedingung zu stellen. Besteht diese Möglichkeit und die Verpflichtung des Planungsträgers, von ihr Gebrauch zu machen,101 liegt bereits keine Regelungslücke vor. Wäre eine Unvollständigkeit der bestehenden Regelungen zum planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan hinsichtlich seiner Geltungsdauer auszumachen,102 müsste die Regelungslücke (als weitere Voraussetzung einer analogen Anwendung der entsprechenden Normen des jeweils einschlägigen Fachplanungsrechts) weiterhin planwidrig sein. Zu untersuchen ist daher, ob der (ursprüngliche) Normgeber eine bewusste Entscheidung gegen die Erstreckung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den davon nicht erfassten Fall des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans getroffen hat und ob diese Entscheidung auch heutzutage – also in einem veränderten rechtlichen und tatsächlichen Umfeld – noch Bestand hat. Wäre dies der Fall und läge eine bewusste Lücke des Normgebers vor, müsste dies hingenommen werden.103 In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zur ursprünglichen Fassung des Bundesfernstraßengesetzes findet sich weder ein Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber die Rechtsfolge des § 17 Abs. 7 FStrG 1953, also die Geltungsdauerbeschränkung nicht ins Werk gesetzter fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse, auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan übertragen noch dass er eine Erstreckung der besagten Reglung auf jenen ausschließen wollte.104 In letzterem Sinne lässt sich aber die durch § 183 Nr. 3 BBauG 1960 neu eingefügte Regelung des § 17 Abs. 8 S. 2 FStrG verstehen, wonach § 17 Abs. 7 FStrG 1953 nicht anwendbar sein sollte in den Fällen des § 17 Abs. 3 FStrG 1953, also in Bezug auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne. Die Regelung des § 17 Abs. 8 S. 2 FStrG hat der Gesetzgeber damals getroffen, weil er der Ansicht war, die Regelung des § 17 Abs. 7 FStrG 1953 passe nicht auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne, weil das Bundesbaugesetz 1960 ein automatisches Außerkrafttreten von Bebauungsplänen nicht kenne, diese ihre Geltung vielmehr nur durch eine förmliche Planaufhebung verlieren könnten.105 100 § 9 Abs. 2 BauGB wurde durch das EAG Bau 2004 in das BauGB eingefügt. Letzteres ist nach seinem Art. 7 am 20. 07. 2004 in Kraft getreten. 101 Zur Möglichkeit, die Zulässigkeit der in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Verkehrsanlagen zu befristen oder auflösend zu bedingen, siehe unten, 5. Kap. 102 So zumindest in „Altfällen“ vor Einführung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB. 103 Wolff / Bachof / Stober, VerwR, Bd. 1, § 28 Rn. 66; Schmidt, VerwArch 97 (2006), S. 143. 104 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesfernstraßengesetz, BT-Drs. 1 / 4248, S. 25. 105 So die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbaugesetz 1960, BT-Drs. 3 / 336, S. 120 (vgl. den Verweis auf § 2 Abs. 7 des Entwurfs des BBauG 1960,

4. Kap.: Geltungsdauer bereits außergesetzlich beschra¨nkt?

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Die im soeben genannten Zusammenhang deutlich gewordene, die Möglichkeit einer Übertragung der Rechtsfolge des § 17 Abs. 7 FStrG 1953 auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan ausschließende Auffassung hat der Gesetzgeber bis zum heutigen Tage nicht revidiert. Mit der zwischenzeitlichen, durch das 1. FStrÄndG erfolgten Aufhebung der „Befristungsregelung“ des § 17 Abs. 7 FStrG 1953 ist zwar auch die durch das Bundesbaugesetz 1960 eingefügte Regelung des § 17 Abs. 8 S. 2 FStrG entfallen;106 dem bloßen Umstand, dass das die fernstraßenrechtliche „Befristungsregelung“ wieder einführende 2. FStrÄndG nicht auch eine Regelung nach dem Vorbild des § 183 Nr. 3 BBauG 1960 enthielt, ist aber schon aus dem Grund keine Bedeutung zuzumessen, als der Gesetzgeber des 2. FStrÄndG durch seine diesbezüglichen Änderungen lediglich die Geltungsdauer fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse an diejenige von Planfeststellungsbeschlüssen nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz anpassen und dadurch zur Rechtsvereinheitlichung beitragen wollte, während er weitergehende Änderungen der bestehenden Rechtslage damit nicht bezweckt hat.107 Vielmehr hat der Gesetzgeber in einem Gesetzentwurf aus dem Jahr 2000 erneut zum Ausdruck gebracht, dass er planfeststellungsersetzende Bebauungspläne im Gegensatz zu fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüssen keiner unmittelbar geltungsdauerbeschränkenden Regelung unterworfen sieht.108 Damit steht fest, dass eine in etwa bestehende Regelungslücke jedenfalls nicht planwidrig ist. Auch die im Laufe der Zeit veränderten Umstände – man denke etwa an die im Jahre 1971 erfolgte höchstrichterliche Anerkennung der Möglichkeit einer isolierten Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan109 – haben an der Auffassung des Gesetzgebers, dass sich die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ ausschließlich auf Planfeststellungsbeschlüsse (und u.U. auf Plangenehmigungen) beziehen, nichts geändert, so dass eine analoge Anwendung der genannten Regelungen auf (isolierte) planfeststellungsersetzende Bebauungspläne ausscheidet.

der inhaltlich der Regelung des aktuellen § 1 Abs. 8 BauGB entspricht). Vgl. dazu weiterhin Marschall, FStrG 1963, § 17 Rn. 14.2; Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Teil B, PlafeR Erl. Nr. 6, Tn. 35. 106 Vgl. dazu etwa Knaup / Ingenstau, BBauG, § 183 Rn. 2. 107 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum 2. FStrÄndG, BT-Drs. 7 / 1265, S. 23 f. 108 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes, BT-Drs. 14 / 2994, S. 7. Im Ergebnis ebenso BVerwG, Urt. v. 18. 03. 2004 – 4 CN 4 / 03 –, NVwZ 2004, 856, 857 sowie Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 84. 109 Vgl. BVerwG, Urt. v. 03. 06. 1971 – IV C 64.70 –, E 38, 152 ff.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

IV. Zwischenergebnis Mangels Vorliegens der Analogievoraussetzungen scheidet eine entsprechende Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan unabhängig davon aus, ob mit ihm eine isolierte oder eine integrierte Vorhabenplanung betrieben wird. Fünftes Kapitel

Gemeindliche Verpflichtung zur unmittelbaren Beschränkung der Geltungsdauer isolierter planfeststellungsersetzender Bebauungspläne Die in Bezug auf die isolierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan geltende Rechtslage könnte trotz des Fehlens einer gesetzlichen „Befristungsregelung“ verfassungskonform sein, wenn die planende Gemeinde dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB und damit den unter zeitlichen Gesichtspunkten bestehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen ausreichend Rechnung tragen kann.1 Dies setzt aber voraus, dass die Gemeinde von Rechts wegen dazu in der Lage ist, die genannte Vorhabenplanung einer unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung zu unterwerfen und dadurch eine Situation zu schaffen, die derjenigen ähnelt, wie sie nach den einschlägigen Fachplanungsgesetzen bereits besteht (vgl. etwa § 17c Nr. 1 FStrG).2 Eine die zeitliche Beschränkung von im Wege der Bauleitplanung festgesetzten Nutzungen und Anlagen3 eröffnende positive Planungsmöglichkeit der Gemeinde könnte sich aus der durch das EAG Bau 2004 eingeführten Regelung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB4 ergeben.5 Dies setzt voraus, dass – erstens – die Möglichkeit der 1 Durch die Verpflichtung zur gerechten Abwägung aller von der Planung berührten schutzwürdigen privaten und öffentlichen Belange vermag der Gesetzgeber nämlich sicherzustellen, dass die Eigentümerinteressen – trotz des Fehlens einer abstrakt-generellen „Befristungsregelung“ – dennoch hinreichende Berücksichtigung finden, womit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums genügt wird. Vgl. Papier, DVBl. 2000, S. 1404 zum DSchG NRW sowie Wigginghaus, Rechtsstellung, S. 94. 2 Zur Abwägungserheblichkeit des Zeitfaktors vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10. 07. 2006 – 8 S 1190 / 04 –, VBlBW 2007, 59, 61 sowie Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 78 f., der die vom Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 20. 04. 2005 – 4 C 18.03 –, E 123, 262, 273) diesbezüglich für die fachplanerische Abwägung aufgestellten Grundsätze als auf das Recht der Bauleitplanung übertragbar ansieht. 3 Vom Begriff „Anlage“ in § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB sind insbesondere Anlagen für Einrichtungen der öffentlichen und privaten Infrastruktur erfasst. So Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240g. 4 Siehe dazu schon oben, 2. Kap. A. II. 1.

5. Kap.: Verpflichtung zur Beschra¨nkung der Geltungsdauer

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Befristung oder Bedingung von Baurechten verfassungsrechtlich überhaupt zulässig ist (dazu unten A.), dass – zweitens – die isolierte Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan einen städtebaulich „besonderen Fall“ darstellt (dazu unten B. I.), und dass – drittens – die der planenden Gemeinde durch § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB eröffneten Regelungsmöglichkeiten es dieser rechtstechnisch ermöglichen, isolierte Verkehrsflächenfestsetzungen dergestalt zu treffen, dass sie einerseits eine wirksame Rechtsgrundlage für die Verwirklichung des geplanten Straßenbauvorhabens darstellen, diese Rechtswirkung andererseits aber nur entfalten, wenn das Projekt auch tatsächlich innerhalb eines (im Plan) bestimmten Zeitraums realisiert wird (dazu unten B. III. 2.). Schließlich ist noch zu klären, ob im Falle der Geltungsdauerbeschränkung eines isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans eine Folgenutzung festgesetzt werden muss (dazu unten C.), welche Probleme sich aus dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB ergeben und wie sie zu lösen sind (dazu unten D.).

A. Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB Bevor über die Möglichkeit der Gemeinden nachgedacht wird, die Verkehrsflächenfestsetzungen eines isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans in ihrer Geltungsdauer zu beschränken, ist zunächst klärungsbedürftig, ob das nach dem Baugesetzbuch dazu allein in Betracht kommende Regelungsinstrument des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB mit dem Grundgesetz in Einklang steht. An der Verfassungsmäßigkeit der Regelung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB könnte zu zweifeln sein, weil sie die Gemeinde dazu ermächtigt6, „Baurechte auf Zeit“ zu schaffen und dabei u. a. die Verwendung von Bedingungen gestattet. 5 Die Regelung des § 9 Abs. 2 BauGB geht auf einen Vorschlag der Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs zurück. Sie soll den Gemeinden eine in zeitlicher Hinsicht flexiblere Planung ermöglichen und ihnen Reaktionsmöglichkeiten auf die veränderten Anforderungen an die Bauleitplanung an die Hand geben. Die Einführung des § 9 Abs. 2 BauGB führte zu einer Erweiterung des kommunalen Gestaltungsspielraums dergestalt, dass die planende Gemeinde nunmehr auch in zeitlicher Hinsicht eine maßgeschneiderte Feinsteuerung ihrer Festsetzungen vornehmen kann. Die sich aus den – auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 BauGB und der BauNVO – festgesetzten Nutzungen nach § 30 BauGB ergebende Zulässigkeit von Vorhaben kann damit zeitlich so modifiziert werden, dass die Zulässigkeit einer an und für sich gegebenen Nutzungsmöglichkeit von bestimmten weiteren städtebaulichen Maßnahmen und sonstigen Vorgängen abhängig gemacht werden kann. Vgl. dazu die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 49 sowie Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 502; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240a f. u. Rn. 240g; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 53; Schieferdecker, BauR 2005, S. 324 u. S. 334; Krautzberger / Stüer, DVBl. 2004, S. 784. 6 Zu § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB als „Ermächtigungsgrundlage“ für die Schaffung von „Baurechten auf Zeit“ vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 13 u. Rn. 499 f.; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 9 BauGB Rn. 85 f.; Krautzberger, Bedeutung, S. 33; Schieferdecker, BauR 2005, S. 321.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

I. Zulässigkeit der Bedingung normativ getroffener Nutzungsfestsetzungen Eine bedingte Normsetzung ist unzulässig.7 Vom Normsetzungsverfahren ist der materiell-rechtlich bedeutsame Inhalt der Norm zu unterscheiden. Ob und unter welchen Voraussetzungen das Grundgesetz den Erlass inhaltlich bedingter Gesetze erlaubt, ist bislang noch nicht abschließend geklärt.8 In Bezug auf das Inkrafttreten eines Gesetzes (als Teil der normativen Regelung9) ist die Möglichkeit des Gesetzgebers, jenes vom Eintritt einer hinreichend bestimmten aufschiebenden Bedingung abhängig zu machen, zumindest für den Fall weitgehend anerkannt, dass das mit dem Gesetz verfolgte rechtliche und soziale Ziel ansonsten nicht sachgerecht verwirklicht werden könnte.10 Die Bedingung anderer Norminhalte – wie etwa die Festsetzung der Geltungsdauer einer Regelung – wird zwar als „rechtsstaatlich ungewöhnlich“ und damit als formalgesetzlich reglungsbedürftig angesehen.11 Sofern eine derartige Norm aber den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen (insbesondere dem Bestimmtheitsgebot12) genügt, bestehen gegen ihre Rechtmäßigkeit – wie im Falle befristeter Rechtsnormen – keine ernsthaften Bedenken.13 Für die Zulässigkeit der Bedingung von in einem Bebauungsplan rechtsverbindlich festgesetzten Nutzungen und Anlagen nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB spricht auch, dass es sich beim Erlass eines Bebauungsplans – obwohl als Satzung und damit als untergesetzliche Rechtsnorm ergehend – um keinen Akt formeller Gesetzgebung, sondern vielmehr um eine typische Verwaltungstätigkeit handelt14 und 7 So BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 62 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 48.86 –, E 81, 111, 117. Ebenso Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 61. Zur allgemeinen Unzulässigkeit sog. „Vollzugsvorbehalte“ Krautzberger / Schliepkorte, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 10 Rn. 42. 8 Offen gelassen BVerfG, Urt. v. 08. 07. 1976 – 1 BvL 19 u. 20 / 75, 1 BvR 148 / 75 –, E 42, 263, 284. 9 BVerfG, Urt. v. 26. 07. 1972 –, 2 BvF 1 / 71 –, E 34, 9, 22 f.; BVerfG, Beschl. v. 10. 05. 1977 – 1 BvR 514 / 68 u. 323 / 69 –, E 45, 297, 326; BVerfG, Beschl. v. 07. 07. 1992 – 2 BvR 1631, 1728 / 90 –, E 87, 48, 60. 10 BVerfG, Urt. v. 08. 07. 1976 – 1 BvL 19 u. 20 / 75, 1 BvR 148 / 75 –, E 42, 263, 282 ff.; BGH, Urt. v. 13. 02. 1975 – VI ZR 44 / 74 –, BGHZ 64, 30, 45; Brenner, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 82 Rn. 44; Ramsauer, in: AK-GG, Stand GW 2001, Art. 82 Rn. 42; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 82 Rn. 49; Bryde, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 82 Rn. 18; Lücke / Nierhaus, in: Sachs, GG, Art. 82 Rn. 38; a. A. Bauer, in: Dreier, GG, Art. 82 Rn. 27 sowie Rubel, in: Umbach / Clemens, GG, Art. 82 Rn. 35. 11 Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 61; i. E. ebenso Pietzcker, NVwZ 2001, S. 971. 12 Zu den Anforderungen, denen auf Grundlage des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB zu treffende Regelungen entsprechen müssen, siehe unten, Fn. 19. 13 Als Beispiele für eine Geltungsbedingung, die vom Normgeber selbst oder von einem höherrangigen Normgeber gesetzt sein kann, lässt sich für den erstgenannten Fall etwa Art. 146 GG, für den zweitgenannten Fall etwa § 17 Abs. 5 u. Abs. 6 BauGB nennen.

5. Kap.: Verpflichtung zur Beschra¨nkung der Geltungsdauer

243

dass die zwischen den Handlungsformen der Verwaltung bestehenden Unterschiede zum Teil verschwimmen, was jene in bestimmten Fällen austauschbar werden lässt.15 Ebenso wenig wie Zweifel an dem auf gesetzlicher Grundlage16 erfolgenden Versehen von Verwaltungsakten mit Nebenbestimmungen17 bestehen, ist ein generelles Verbot der durch Bedingung erfolgenden zeitlichen Beschränkung von Bebauungsplänen ersichtlich.18 Dürfen demnach in einem Bebauungsplan festgesetzte Nutzungen mit einer Bedingung versehen werden, verstößt auch die dazu ermächtigende Regelung des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB nicht schon aus diesem Grund gegen geltendes Verfassungsrecht. Und da § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB verlangt, dass die den Bedingungseintritt auslösenden Umstände „bestimmt“ sein müssen, ist auch die Einhaltung des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots, wonach die Voraussetzungen des Bedingungseintritts so klar und deutlich formuliert sein müssen, dass jedermann dem Bebauungsplan entnehmen kann, zu welchem Zeitpunkt die festgesetzten Nutzungen und Anlagen zulässig oder unzulässig sind,19 sichergestellt. 14 BVerfG, Beschl. v. 21. 06. 1988 – 2 BvR 975 / 83 –, E 78, 344, 348; Ibler, Öffentliches Baurecht, Fall 5, Rn. 137. 15 Das im vorliegenden Zusammenhang relevante und zugleich prominenteste Beispiel für die zunehmende Austauschbarkeit der Handlungsformen der Verwaltung stellen die mit einem Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung endende Planfeststellung einerseits und der in Satzungsform ergehende planfeststellungsersetzende Bebauungsplan andererseits dar. Vgl. speziell dazu BVerwG, Beschl. v. 07. 09. 1988 – 4 N 1.87 –, E 80, 184, 193; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Mai 1990, § 38 Rn. 36; P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 198a; Kopp / Schenke, VwGO, § 47 Rn. 72; Ziekow, in: Sodan / Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 163; Brohm, Staatliche Straßenplanung, S. 32 u. S. 41 ff.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 175 f., insb. Fn. 105; Henrichs, Subjektives Recht, S. 64 ff., S. 114 u. S. 172 f.; Pietzner / Ronellenfitsch, Assessorexamen, § 12 Rn. 13; Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 375 ff.; Ronellenfitsch, DVBl. 1998, S. 661; Pielow, DV 32 (1999), S. 457 u. S. 460; Menke, NVwZ 1999, S. 952. Allgemein zur teilweise bestehenden Möglichkeit der Austauschbarkeit von Verwaltungsakt und untergesetzlicher Rechtsnorm: BVerwG, Urt. v. 03. 11. 1988 – 7 C 115.86 –, E 80, 355, 360; Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 332; Mayer, Nachbesserungspflicht, S. 186; Robbers, JuS 1988, S. 950; Frenz, BayVBl. 1991, S. 674; Sodan, NVwZ 2000, S. 607. 16 Vgl. etwa § 36 VwVfG. 17 Zur Anwendbarkeit des § 36 Abs. 2 Nr. 2-4, Abs. 3 VwVfG auf Planfeststellungsbeschlüsse vgl. BVerwG, Urt. v. 22. 11. 2000 – 11 C 2 / 00 –, NVwZ 2001, 429, 429 f.; P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 77a ff.; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 121; Ziekow, VwVfG, § 72 Rn. 28; Geiger, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 270 u. Rn. 320; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 72 Rn. 25. 18 So etwa weist Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 62 expressis verbis auf die Ähnlichkeit des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB zu § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG hin. 19 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171a u. Rn. 171e; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 505; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240o; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 63 ff.; Upmeier / Brandenburg, Neues BauGB 2004, S. 51.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

II. Zulässigkeit der Ermächtigung zur Schaffung von „Baurecht auf Zeit“ unter eigentumsgrundrechtlichen Gesichtspunkten Weiterhin könnten die auf Grundlage des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB ergehenden Regelungen eines Bebauungsplans eigentumsgrundrechtlich bedenklich sein. Auszugehen ist zunächst davon, dass auch eine befristete Inhaltsbestimmung des Eigentums Gegenstand einer gesetzlichen Regelung i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG sein kann.20 Dementsprechend stellt auch ein Bebauungsplan, der „Baurecht auf Zeit“ schafft, eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums dar.21 Dem Erfordernis, dass jede Beschränkung der Eigentümerbefugnisse verhältnismäßig sein muss, trägt die tatbestandliche Einschränkung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB auf „besondere Fälle“ Rechnung. Damit können in städtebaulich besonderen Situationen auch in zeitlicher Hinsicht beschränkte Nutzungsmöglichkeiten und entsprechend erteilte Baugenehmigungen mit der Verfassung in Einklang stehen.22 In jedem Fall ist aber darauf zu achten, dass der Nutzungszeitraum der einer zeitlichen Beschränkung unterworfenen Nutzungen und Anlagen so bemessen ist, dass der Eigentümer sein planbetroffenes Grundstück wirtschaftlich sinnvoll nutzen kann.23 Einer weiteren Vertiefung der Frage, unter welchen Umständen dies der Fall ist, bedarf es für den Fall des isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans jedoch nicht, da es einerseits gerade dem Interesse des Eigentümers entspricht, dass die Verwirklichung der ihn belastenden Anlagen unterbleibt und sich die öffentliche Hand mangels Grundrechtsberechtigung andererseits nicht auf den von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vermittelten Eigentumsschutz zu berufen vermag.24

20 Ortloff, NVwZ 2001, Sonderheft für RA Prof. Dr. H. Weber, S. 51; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 30 f.; i. E. ebenso: BVerfG, Beschl. v. 08. 07. 1971 – 1 BvR 766 / 66 –, E 31, 275, 287; BVerwG, Beschl. v. 22. 02. 1991 – 4 CB 6 / 91 –, NVwZ 1991, 984, 985 f. 21 Vgl. Schieferdecker, BauR 2005, S. 328; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 30; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 128; Battis / Otto, IR 2006, S. 58 sowie die Nachweise oben, 3. Kap. A. IV. 3. 22 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 9 Rn. 73b; Pietzcker, NVwZ 2001, S. 969. Ganz in diesem Sinne hat Brohm, in: Münchener Gutachten, S. 82 bereits lange vor Einführung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB ausgeführt, dass „selbst zeitlich befristete Bebauungspläne und entsprechend zeitlich begrenzte Baugenehmigungen im Rahmen der Sozialbindung des Grundeigentums denkbar sind.“ 23 Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 98h; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 241d; ders., Steuerungsmöglichkeiten, S. 21; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 32; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 128. Allgemeiner formuliert Stüer, Handbuch, Rn. 406 sowie ders., Der Bebauungsplan, Rn. 175: „Auf die planerischen Ausweisungen muss sich der Planbetroffene grundsätzlich für einen überschaubaren Zeitraum verlassen können.“ 24 Siehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) bb) (2) (insb. Fn. 132).

5. Kap.: Verpflichtung zur Beschra¨nkung der Geltungsdauer

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B. Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB Selbst wenn die Regelung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB damit keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, ist bei ihrer Anwendung im Einzelfall dennoch eine tendenziell enge Auslegung der Tatbestandsmerkmale geboten.25 Dies gilt insbesondere in Fällen, in denen schutzwürdige Eigentumsinteressen Privater tangiert sind,26 eine missbräuchliche Verwendung des Regelungsinstruments im Raum steht27 oder die Rechtssicherheit leiden würde. Unter Berücksichtigung dessen ist nunmehr zu beurteilen, ob sich die in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Anlagen auf Grundlage des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB einer zeitlichen Beschränkung ihrer Zulässigkeit zuführen lassen, wie sie im einschlägigen Fachplanungsrecht bereits kraft Gesetzes besteht. I. Erfordernis des Vorliegens eines „besonderen Falls“ Eine gewisse Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB ergibt sich schon aus dem Tatbestand der Norm, der das Vorliegen „besonderer Fälle“ als Voraussetzung für die Festsetzung von Nutzungen und Anlagen „auf Zeit“ statuiert.28 Damit bleibt es im Grundsatz auch nach Einführung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB dabei, dass Bebauungspläne und die in ihnen festgesetzten Nutzungen zeitlich unbegrenzt erlassen werden müssen.29 Festsetzungen nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB müssen demnach nicht nur den allgemeinen Grundsätzen der Bauleitplanung30 genügen, sondern sind darüber hinaus vom Vorliegen eines „be25 Upmeier / Brandenburg, Neues BauGB 2004, S. 51; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 65. 26 So wird vertreten, dass eine generelle zeitliche Beschränkung neuer Baurechte die Institutsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG sowie die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit verletze. Vgl. den Bericht der Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 202; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 501; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 9 BauGB Rn. 86. Einschränkend ist dazu zu bemerken, dass dies nur auf den typischen Fall städtebaulicher Gesamtplanung zutrifft, nicht jedoch auf eine ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige isolierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan. Zur Zulässigkeit eines Bebauungsplans, der sich auf die Festsetzung einer einzigen zeitlich befristeten Nutzungsmöglichkeit oder Anlage beschränkt, vgl. Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 129 sowie Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 98h. 27 Etwa zur Vermeidung von Planungsschäden nach den §§ 39 ff. BauGB. Vgl. Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 128. 28 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240p; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 507; Schieferdecker, BauR 2005, S. 322. 29 Vgl. den Bericht der Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 189 u. Rn. 202; Schieferdecker, BauR 2005, S. 321; Upmeier / Brandenburg, Neues BauGB 2004, S. 51. 30 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171c; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240n; ders., Steuerungsmöglichkeiten, S. 21 f.; Berke-

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

sonderen Falls“ abhängig. Ein solcher ist anzunehmen, wenn die Gemeinde eine in zeitlicher Hinsicht bestehende31 städtebauliche Ausnahmesituation32 vorfindet, die eine zeitlich abgestimmte Planung i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich macht.33 Gerade die Modifikation des Zulässigkeitszeitraums der festgesetzten Nutzungen und Anlagen muss eine städtebaulich angemessene Konfliktlösung sein. Jedoch dürfen an das Vorliegen eines „besonderen Falls“ keine völlig überzogenen Anforderungen – etwa im Sinne einer „Unabweisbarkeit“ – gestellt werden.34 So etwa kann ein „besonderer Fall“ i. S. d. § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB vorliegen, wenn zur Lösung der sich aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB ergebenden Verpflichtungen die Verwirklichung der im Bebauungsplan vorgesehenen Nutzungen und Anlagen in Abstimmung mit bestimmten Maßnahmen sichergestellt werden soll oder muss.35 Fraglich ist, ob auch die isolierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan einen „besonderen Fall“ i. S. d. § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB darstellt. Die Planungssituation, in der sich die Gemeinde bei der Aufstellung eines mann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 49 f.; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 536; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 133 f.; Kukk / v. Heyl, VBlBW 2006, S. 304. 31 So kann sich laut Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 129 ein „besonderer Fall“ i. S. d. § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB einerseits bereits aus der Natur des jeweils in Rede stehenden Bau- oder Nutzungsrechts ergeben (wie etwa bei Zweckbauten für sportliche oder kulturelle Großereignisse oder bei einem für den Kiesabbau bestimmten Gelände), andererseits kommt die Schaffung befristeter oder auflösend bedingter Baurechte „nur dann in Betracht, wenn im Grunde allein durch ihren Einsatz eine sachgerechte Lösung der jeweiligen individuellen Planungssituation möglich erscheint.“ I. E. ebenso Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 41; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 28 f.; Battis / Otto, UPR 2006, S. 166; Bröll, KommJur 2006, S. 50. 32 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171d; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 98g f.; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 361. 33 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 49 sowie Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240p f.; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171d; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 534; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 28. 34 Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 41. 35 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 213 u. Rn. 220 u. § 9 Rn. 240q. I. E. ebenso Schieferdecker, BauR 2005, S. 324 sowie Battis / Otto, IR 2006, S. 57. In diesem Zusammenhang wird vielfach auf den Fall hingewiesen, dass die Planung und Festsetzung einer in immissionsschutzrechtlicher Hinsicht sensiblen Wohnnutzung u. U. nur dann rechtmäßig erfolgen könne, wenn gewährleistet ist, dass zuvor gewisse Schutzvorrichtungen (etwa Lärmschutzwände oder eine sog. „Riegelbebauung“) erstellt worden sind. Vgl. dazu etwa die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 49 sowie Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 361; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 9 Rn. 73; Upmeier / Brandenburg, Neues BauGB 2004, S. 50; Battis / Otto, UPR 2006, S. 165. Zum Begriff der „Riegelbebauung“ siehe OVG Lüneburg, Urt. v. 07. 04. 2003 – 1 KN 3206 / 01 –, ZfBR 2003, 701, 701 f.; OVG Koblenz, Urt. v. 31. 03. 2004 – 8 C 11785 / 03 –, BauR 2004, 1116, 1116 f.

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isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans befindet, müsste für diese eine städtebauliche Sonderkonstellation bilden, deren Bewältigung gerade eine Beschränkung des Zulässigkeitszeitraums der festgesetzten Anlagen gebietet. Da die Regelung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB ihrem Wortlaut nach nicht das Vorliegen einer im Einzelnen bezeichneten städtebaulichen Situation voraussetzt, sondern lediglich „abstrakt“ das Vorliegen eines „besonderen Falls“ verlangt, erscheint es durchaus möglich, einen solchen auch in Fällen anzunehmen, die der Gesetzgeber (zumindest so) nicht vor(her)gesehen hat.36 Die von § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB geforderte städtebauliche Ausnahmesituation könnte sich beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan einerseits aus dessen spezifischer Zielsetzung, andererseits daraus ergeben, dass er – soweit sich seine Festsetzungen auf die Grundstücke Privater beziehen – sehr intensive (im Einzelfall enteignungsähnlich wirkende) Eigentumsbelastungen enthält.37 Dies hat zur Folge, dass die isolierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan besonderen rechtlichen Anforderungen genügen muss.38 Um den verfassungsrechtlich geschützten Eigentümerinteressen hinreichend Rechnung zu tragen, besteht unter zeitlichen Gesichtspunkten das Erfordernis, den Zeitraum, in dem die auf ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen Festsetzungen einer solchen Planung beruhenden Anlagen verwirklicht werden dürfen, unmittelbar zu beschränken.39 Da der formelle Gesetzgeber diesbezüglich aber bislang nicht tätig geworden ist, das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB die Gemeinde jedoch gleichwohl dazu verpflichtet, die Zeitkomponente im Rahmen ihrer Planung zu berücksichtigen und die von Verfassungs wegen gebotenen Schutzvorkehrungen zu treffen,40 und da gerade die Modifikation des Zulässigkeitszeitraums der in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Anlagen eine geeignete und angemessene Konfliktlösung herzustellen vermag, kann dieser Fall als ein städtebaulich „besonderer Fall“ i. S. d. § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB angesehen werden. Schließlich erfolgt die Ergreifung von Maßnahmen zum Schutze des Eigentums planbetroffener Bürger auch aus städtebaulichen Gründen und nicht nur im Interesse Einzelner, denn zum einen setzt sich das öffentliche Interesse aus einer Vielzahl von Einzelinteressen zusammen, zu denen selbstverständlich auch 36 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240b; Upmeier / Brandenburg, Neues BauGB 2004, S. 50; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 134. 37 Siehe oben, 2. Kap. B. IV. 2. sowie 3. Kap. B. I. 1. c). 38 Wie bereits oben dargestellt, müssen isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne besonderen rechtlichen Anforderungen – insbesondere in Bezug auf die Planrechtfertigung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB und das Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB – genügen. Vgl. 1. Kap. B. III. 3. u. IV. 2. Schon dieser Umstand zeigt, dass eine solche Vorhabenplanung keine städtebauliche „Standardplanung“ darstellt, sondern nur in bestimmten Fällen zulässig ist. 39 Das Erfordernis des Vorliegens einer hinreichenden Planrechtfertigung, das Bestehen von Übernahmeanspruchsregelungen sowie eine nur mittelbare Geltungsdauerbeschränkung reichen demgegenüber nicht aus. Siehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) aa), cc) u. dd). 40 Siehe oben, 3. Kap. B. I. 1. a) bb) (3) (insb. Fn. 139).

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

die Bestands- und Nutzungsinteressen der planbetroffenen Eigentümer zu rechnen sind, zum anderen entspricht es dem Interesse der planenden Gemeinde, die durch die Planung auftretenden Probleme zu bewältigen und deren Rechtmäßigkeit insoweit sicherzustellen.

II. Beschränkung auf „bestimmte“ im Bebauungsplan festgesetzte Nutzungen oder Anlagen Ist demnach ein „besonderer Fall“ i. S. d. § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB zu bejahen, muss sich die Zeitbestimmung weiterhin auf „bestimmte“, in demselben Bebauungsplan festgesetzte Nutzungen und Anlagen beziehen. Aus Gründen der Rechtsklarheit ist im Bebauungsplan folglich für jeden konkreten Festsetzungsinhalt festzulegen, ob dieser einer zeitlichen Beschränkung unterworfen sein soll oder nicht.41 Setzt ein Bebauungsplan – wie der isolierte planfeststellungsersetzende – indes nur eine einzige Anlage fest, hat die „Festsetzungsakzessorietät“ 42 der Modifikationsmöglichkeiten des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB zur Folge, dass sich die ausdrückliche Zuordnung der zeitlichen Beschränkung zu einer bestimmten festgesetzten Nutzung oder Anlage erübrigt.

III. Der planenden Gemeinde durch § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB eröffnete Regelungsmöglichkeiten Schließlich ermöglicht § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB die Modifikation des Zulässigkeitszeitraums der festgesetzten Nutzungen und Anlagen allein43 in der Art, dass diese entweder nur für einen bestimmten Zeitraum zulässig (Befristung44) oder nur bis zum Eintritt bestimmter Umstände zulässig (auflösende Bedingung45) oder unzulässig (aufschiebende Bedingung46) sind. Zu überlegen ist insofern, welche bzw. wie Festsetzungen nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB konkret zu treffen sind, um 41 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 49: „Die Bezeichnung „bestimmte“ (Nutzungen, Zeiträume und Umstände) bedeutet, dass diese im Bebauungsplan festzuhalten sind.“ Vgl. dazu auch: Upmeier / Brandenburg, Neues BauGB 2004, S. 51; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 54; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240o; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 125; Schieferdecker, BauR 2005, S. 322 u. S. 324. 42 So die Terminologie bei Schieferdecker, BauR 2005, S. 324. 43 Schieferdecker, BauR 2005, S. 322. 44 Vgl. zur Befristung auch § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG. 45 Vgl. zur auflösenden Bedingung auch § 158 Abs. 2 BGB sowie § 36 Abs. 2 Nr. 2 Var. 2 VwVfG. 46 Vgl. zur aufschiebenden Bedingung auch § 158 Abs. 1 BGB sowie § 36 Abs. 2 Nr. 2 Var. 1 VwVfG.

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eine planungsrechtliche Situation zu schaffen, in der die isolierte Vorhabenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan derjenigen Situation gleicht, wie sie nach den jeweils einschlägigen fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ (etwa nach § 17c Nr. 1 FStrG) bereits kraft Gesetzes besteht. 1. Befristung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB Zunächst lässt sich daran denken, schlichtweg denjenigen Zeitraum nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB zu befristen, innerhalb dessen die Verwirklichung der in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Anlagen zulässig ist. Der Ablauf der im Bebauungsplan festgesetzten Frist bewirkt nach einhelliger Auffassung jedenfalls das automatische Erlöschen des nur befristet erteilten Baurechts.47 Ob sich die Rechtsfolgen des Fristablaufs darin erschöpfen48 oder ob sie darüber hinaus ein Außerkrafttreten der befristeten Teile des Bebauungsplans zur Folge haben49, kann angesichts des Umstandes, dass die betreffenden Festsetzungen nach Ablauf des Befristungszeitraums keine die Zulässigkeit eines Vorhabens begründenden Wirkungen mehr entfalten,50 dahin gestellt bleiben. So würde eine Befristung des Zulässigkeitszeitraums der festgesetzten Anlagen zu dem gewünschten Ergebnis führen, dass die zur Verwirklichung des Vorhabens erforderliche Rechtsgrundlage mit Ablauf des Befristungszeitraums entfällt. Dies hat zur Konsequenz, dass ein dann dennoch erfolgender Bau der Straße rechtswidrig ist und dem betroffenen Bürger ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch erwächst.51 Auf Probleme stößt diese Rechtskonstruktion jedoch in denjenigen Fällen, in denen das festgesetzte Vorhaben innerhalb des Befristungszeitraums realisiert wird. Die Regelung des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB erlaubt nämlich schon ihrem Wortlaut nach zeitliche Modifikationen nur in der Weise, dass die festgesetzten Nutzungen und Anlagen „nur für einen bestimmten Zeitraum zulässig“ sind. Daraus und aus der grundsätzlichen Verpflichtung der Gemeinden zur Festsetzung einer Folgenutzung nach § 9 Abs. 2 S. 2 BauGB ergibt sich, dass die nur befristet 47 Koppitz, Öffentliches Baurecht, Rn. 247; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 530; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 661; ders., ZfBR 2005, S. 126; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 31; Schieferdecker, BauR 2005, S. 324 f.; Kukk / v. Heyl, VBlBW 2006, S. 303. 48 So Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 241k sowie Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 10 Rn. 45. 49 So W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171h u. Rn. 171o; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 57; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 129; Pietzcker, NVwZ 2001, S. 971. Mit Einschränkungen ebenso Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 512. 50 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 241k; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 512; Schieferdecker, BauR 2005, S. 324 f. 51 BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 104 f.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 59; Sommer / Schmaltz, DVBl. 1973, S. 484.

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zulässigen Nutzungen und Anlagen nach Ablauf des Befristungszeitraums unzulässig werden und der Zulässigkeit einer festgesetzten Folgenutzung weichen.52 Bei einem auf unmittelbare Verwirklichung und auf Dauer angelegten Vorhaben – wie etwa dem durch einen isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Straßenbauvorhaben – widerspräche eine Befristung im genannten Sinne dem Zweck der Planung. Die Begrenzung der zulässigen Nutzungsdauer darf aber nicht im Widerspruch zum festgesetzten Regelungsinhalt stehen.53 Auch kann es Bestandsschutz bei von vornherein nur befristet zulässigen Nutzungen und Anlagen – unabhängig davon, dass es sich bei Straßenbauvorhaben um staatliche Projekte handelt, die nicht den dem Bürger zustehenden Grundrechtsschutz genießen54 – über den Befristungszeitraum hinaus ohnehin nicht geben.55 So liefen die durch § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB geschaffenen Festsetzungsmöglichkeiten weitgehend leer, wenn sich der Bauherr nach Ablauf des lediglich auf Zeit gewährten Baurechts auf Bestandsschutz berufen könnte und die nur befristet oder auflösend bedingt zulässige Nutzung letztlich doch zeitlich unbeschränkt ausüben dürfte.56 Aus alledem folgt, dass eine auf Grundlage des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB erfolgende schlichte Befristung des Zeitraums, innerhalb dessen die Verwirklichung der isolierten Verkehrsflächenfestsetzungen zulässig wäre, ungeeignet ist. 2. Auflösende Bedingung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB Möglicherweise lässt sich die zeitliche Beschränkung des Zeitraums, innerhalb dessen die in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Anlagen realisiert werden dürfen, jedoch dadurch erreichen, dass sich die Gemeinde des Regelungsinstruments der auflösenden Bedingung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB bedient. Um – anders als im soeben angedachten Fall der Befristung – die Widerspruchsfreiheit des Festsetzungsinhalts sicherzustellen, müsste der Einsatz der auflösenden Bedingung es ermöglichen festzusetzen, dass das geplante Straßenbauvorhaben im Falle seiner rechtzeitigen Verwirk52 Upmeier / Brandenburg, Neues BauGB 2004, S. 50; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 513; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240l. 53 So für den Fall von Wohnnutzungen, bei denen in aller Regel „der Sache nach eine Dauernutzung beabsichtigt ist“, Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 51. Gleicher Gedanke beim vorhabenbezogenen Bebauungsplan vgl. Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 104, Rn. 120, Rn. 657; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240f. 54 BVerfG, Beschl. v. 08. 07. 1982 – 2 BvR 1187 / 80 –, E 61, 82, 100 ff.; BVerwG, Urt. v. 11. 01. 2001 – 4 A 12.99 –, NVwZ 2001, 1160, 1161; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 225. 55 Plakativ Schieferdecker, BauR 2005, S. 331: „Baurecht auf Zeit führt nur zu Bestandsschutz auf Zeit.“ I. E. ebenso: Pietzcker, NVwZ 2001, S. 975; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 27; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 501 u. Rn. 515. 56 Schieferdecker, BauR 2005, S. 330.

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lichung dauerhaft zulässig bleibt, im Falle seiner Nichtrealisierung innerhalb eines bestimmten Zeitraums dagegen unzulässig wird. Bei der auflösenden Bedingung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB sind die im Bebauungsplan festgesetzten Nutzungen und Anlagen „nur bis zum Eintritt bestimmter Umstände57 zulässig“. Die Rechtsfolgen des Bedingungseintritts entsprechen dabei denjenigen des Fristablaufs bei der Befristung,58 so dass der Möglichkeit einer durch eine auflösende Bedingung erfolgenden Modifikation des Zulässigkeitszeitraums der in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Anlagen auf den ersten Blick dieselben Hindernisse entgegenzustehen scheinen, die schon bei der Befristung bestanden haben. Ein relevanter Unterschied könnte sich aber daraus ergeben, dass die Rechtswirkungen einer Regelung bei der Befristung von einem zukünftigen, gewissen Zeitpunkt abhängen, während demgegenüber bei einer Bedingung schon unklar ist, ob das ihre Rechtsfolgen auslösende Ereignis überhaupt eintritt, und – sofern dies der Fall ist – weiterhin Ungewissheit über den Zeitpunkt besteht, zu dem das den Bedingungseintritt auslösende Ereignis stattfindet.59 Zwar kann auch bei einer Befristung der Zeitpunkt, zu dem die Rechtswirkungen einer Regelung beginnen oder enden sollen, durch ein bestimmtes Ereignis festgelegt werden – dies jedoch nur dann, wenn sicher ist, dass das Ereignis auch tatsächlich eintreten wird.60 Während sich die Befristung demnach auf einen konkreten Zeitraum bezieht oder an einen von vornherein bestimmten oder bestimmbaren Zeitpunkt anknüpft, kommen als zum Bedingungseintritt führende Umstände grundsätzlich alle zukünftigen Ereignisse in Betracht, auch wenn deren Eintritt ungewiss ist.61 Dies ermöglicht dem Planungsträger zeitlich noch flexiblere Lösungen. Die einzige bei der Festlegung des den Bedingungseintritt auslösenden Ereignisses beachtliche Einschränkung besteht darin, dass es sich bei jenem um einen städtebaulich relevanten Umstand handeln muss. Dies ergibt sich einerseits daraus, dass dem Bundesgesetzgeber ge57 Dass das BauGB in § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 auf „Umstände“ und nicht – wie in der Rechtssprache sonst üblich – auf „Ereignisse“ abstellt, ist rechtlich bedeutungslos. Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 504. Die in den §§ 158 BGB, 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG vorzufindende und durch Lehre und Rechtsprechung geprägte Definition der Bedingung sollte dementsprechend auch bei der Auslegung des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB herangezogen werden. Vgl. W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171i. 58 Siehe oben, Fn. 49-52 sowie speziell zur auflösenden Bedingung Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240m u. Rn. 241k (einerseits) sowie W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171m u. Rn. 171o; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 68 (andererseits). 59 P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 13 u. Rn. 18; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 36 Rn. 15 u. Rn. 19; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 36 Rn. 32; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 29. 60 Henneke, in: Knack, VwVfG, § 36 Rn. 32; Laubinger, WiVerw. 1982, S. 120 f.; Brenner, JuS 1996, S. 283. In diese Richtung auch BVerwG, Urt. v. 10. 07. 1980 – 3 C 136.79 –, E 60, 269, 275 f. 61 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 504.

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mäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG die Gesetzgebungskompetenz nur zur Regelung des Bodenrechts zugestanden hat62 und andererseits aus dem Sinn und Zweck des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB.63 Das wirft die Überlegung auf, an welchen Umstand das den Bedingungseintritt auslösende Ereignis angeknüpft werden muss, um eine zeitliche Begrenzung der Zulässigkeit des in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Vorhabens zu erreichen. Dabei wird insbesondere darauf zu achten sein, dass die Festlegung des für den Bedingungseintritt maßgeblichen Ereignisses dem Bestimmtheitsgebot Rechnung trägt. Sicher ist zunächst, dass die positive Verwirklichung des geplanten Vorhabens als geeigneter Anknüpfungspunkt für das den Bedingungseintritt auslösende Ereignis ausscheidet, weil dies – genau wie bei der Befristung – dazu führte, dass die nur auflösend bedingt zulässigen Anlagen nach Bedingungseintritt unzulässig werden würden. Bei den nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB festsetzungsfähigen Bedingungen muss es sich jedoch nicht zwingend um Positive handeln; vielmehr können auch negative Bedingungen den Gegenstand einer Modifikation des Zulässigkeitszeitraums getroffener Nutzungen und Anlagen bilden.64 Während die positive Bedingung ihren Eintritt an eine Veränderung der Sachlage knüpft, ist dies bei der negativen Bedingung gerade nicht der Fall. Bei Letzterer tritt die Bedingung ein, 62 Daher müssen alle im Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen und vorgenommenen Festsetzungsmodifikationen städtebaulich begründet sein. Vgl. dazu das Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 16. 06. 1954 – 1 PBvV 2 / 52 –, BVerfGE 3, 407, 424 f. u. 428 sowie Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 4a; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 9 Rn. 8; Oeter, in: v. Mangoldt / Klein / Starck, GG, Art. 74 Rn. 140; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 74 Rn. 164 ff. 63 Siehe dazu oben, Fn. 6 sowie Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240l. 64 Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 504. So etwa soll eine negative Bedingung vorliegen, wenn im Bebauungsplan bestimmt wird, dass die festgesetzte Nutzung „nur bei Fortbestand der Nutzung zulässig ist“. Eine derartige Regelung enthielt der ursprüngliche Gesetzentwurf der Bundesregierung zum EAG Bau 2004 (BT-Drs. 15 / 2250, S. 13). Auf die Stellungnahme des Bundesrates hin (BT-Drs. 15 / 2250, S. 79) wurde diese Regelung jedoch fallen gelassen (BT-Drs. 15 / 2250, S. 92) und hat insofern keinen Niederschlag in der Gesetz gewordenen Neuregelung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB gefunden. Zur Begründung für die Streichung dieser Regelung führte der Bundesrat insbesondere das Fehlen eines eigenen Anwendungsbereichs an. Die zeitlichen Modifikationen, die diese Regelung ermöglicht hätte, lassen sich nach Auffassung des Gesetzgebers also offensichtlich auch über die weiter gefasste allgemeine Möglichkeit zur Bedingung der Zulässigkeit von Nutzungen und Anlagen treffen, so dass – trotz Streichung der o. g. Regelung im Gesetzgebungsverfahren – davon ausgegangen werden kann, dass auch der Gesetzgeber die Festsetzung negativer Bedingungen für grundsätzlich zulässig erachtet hat. So auch Heemeyer, DVBl. 2006, S. 30. Insofern hält Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240m de lege lata auch die Verknüpfung der Zulässigkeit der festgesetzten Nutzungen und Anlagen mit dem Grund ihrer Festsetzung für zulässig. Das Ende der Zulässigkeit soll demnach bei Zweckerreichung eintreten. Dabei ist aber aus Gründen der Rechtssicherheit zu fordern, dass sich die Zweckerreichung äußerlich für jedermann erkennbar manifestieren muss. So Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 131.

5. Kap.: Verpflichtung zur Beschra¨nkung der Geltungsdauer

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wenn eine Veränderung der Sachlage zu einem bestimmten Zeitpunkt65 nicht eingetreten ist.66 Da die Verwirklichung der in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan getroffenen Anlagen nur und erst dann unzulässig werden soll, wenn mit ihr nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraums begonnen worden ist, stellt die Festsetzung einer negativen auflösenden Bedingung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB ein zu diesem Zweck grundsätzlich geeignetes Mittel dar. Jedoch müssen die den Bedingungseintritt auslösenden Umstände aus Gründen der Normklarheit und wegen des Erfordernisses der Bestimmtheit planerischer Festsetzungen so präzise gefasst sein, dass jeder Planbetroffene eindeutig erkennen kann, ob den fraglichen Festsetzungen noch zulassungsbegründende Wirkung zukommt oder nicht.67 Dies hat zur Konsequenz, dass die Bedingung als künftiges ungewisses Ereignis in einer textlichen Festsetzung zu treffen ist.68 Kommt die Gemeinde dem nach, vermag sie für isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne eine Rechtslage zu schaffen, wie sie nach den fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“, bei denen die Geltungsdauerbeschränkung von Planfeststellungsbeschlüssen rechtstechnisch ebenfalls durch den Einsatz einer negativen auflösenden Bedingung erreicht wird,69 bereits kraft Gesetzes besteht. Dement65 Die Festsetzung einer negativen Bedingung ist aus rechtsstaatlichen Gründen nur dergestalt zulässig, dass der für den Bedingungseintritt maßgebliche Umstand – die Nichtverwirklichung einer Sachlage – an einen bestimmten oder bestimmbaren Zeitpunkt geknüpft wird, der den Anknüpfungspunkt für die Beurteilung des Bedingungseintritts bildet. Dies ist im Gegensatz zur positiven Bedingung erforderlich, bei der die vorgesehenen Rechtsfolgen automatisch mit dem Eintritt eines bestimmten Ereignisses eintreten. Während sich der rechtsfolgenauslösende Zeitpunkt bei der positiven Bedingung also unmittelbar anhand des Bedingungseintritts bestimmen lässt, ist bei der negativen Bedingung die Festsetzung eines zusätzlichen Zeitelements erforderlich, das eine Beurteilung des Bedingungseintritts überhaupt erst ermöglicht. Dementsprechend wird in der mit diesem Problem befassten Literatur ganz allgemein die Kombination von Festsetzungen nach § 9 Abs. 2 BauGB für zulässig gehalten, wobei wohl überwiegend an den Fall der Festsetzung einer zunächst befristet oder auflösend bedingt zulässigen Nutzung und einer sich daran anschließenden aufschiebend bedingten Folgenutzungsfestsetzung gedacht wurde. Vgl. Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 241g u. Rn. 241j; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 134. Weitergehend wird aber auch die Verknüpfung der auflösenden Bedingung mit einem Datum für zulässig erachtet. Vgl. Heemeyer, DVBl. 2006, S. 32. So wohl auch Stüer, Handbuch, Rn. 3130. 66 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 504. 67 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 9 Rn. 240o; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 180; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 64 ff. Da beim Einsatz des Regelungsinstruments der negativen auflösenden Bedingung ein die Beurteilung des Bedingungseintritts ermöglichendes Zeitelement festgesetzt werden muss (siehe Fn. 65), stellen sich die aus dem Bestimmtheitsgebot bei der Bedingung üblicherweise auftauchenden Probleme in zeitlicher Hinsicht ebenso wenig wie im Falle einer nur befristeten Nutzungsfestsetzung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB. 68 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171e; Battis / Otto, IR 2006, S. 54 u. S. 59; dies., UPR 2006, S. 168. 69 Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 36 Rn. 8a; P. Stelkens / U. Stelkens, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 9g; Störmer, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 36 VwVfG Rn. 19, Fn. 26.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

sprechend bietet sich bei der Festsetzung einer auflösenden Bedingung der Zulässigkeit von in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan getroffenen Anlagen eine Formulierung an, die sich an der vom Gesetzgeber für das Fachplanungsrecht gewählten anlehnt. So könnte die textliche Festsetzung nach dem Vorbild des § 17c Nr. 1 und Nr. 4 FStrG etwa wie folgt lauten: „Wird mit der Durchführung des Bebauungsplans nicht innerhalb von zehn Jahren nach seinem Inkrafttreten begonnen, wird die Verwirklichung der festgesetzten Verkehrsanlagen unzulässig. Als Beginn der Durchführung des Bebauungsplans gilt jede erstmals nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als nur geringfügiger Bedeutung zur plangemäßen Verwirklichung des Vorhabens; eine spätere Unterbrechung der Vorhabenverwirklichung berührt den Durchführungsbeginn nicht.“

C. Erfordernis der Festsetzung einer Folgenutzung nach § 9 Abs. 2 S. 2 BauGB Zu klären bleibt die Frage, ob in der genannten Konstellation die Verpflichtung dazu besteht, eine Folgenutzung für den Fall festzusetzen, dass mit der Verwirklichung des geplanten Vorhabens nicht rechtzeitig begonnen worden ist. § 9 Abs. 2 S. 2 BauGB statuiert für den Regelfall eine derartige Pflicht. Bei der Festsetzung einer auflösend bedingt zulässigen Primärnutzung bestehen aufgrund der der Bedingung wesensimmanenten Unsicherheiten aber oftmals Zweifel über die städtebauliche Erforderlichkeit einer Folgenutzungsfestsetzung (§ 1 Abs. 3 S. 1 BauGB) sowie über die Rechtmäßigkeit einer im Zeitpunkt der Planungsentscheidung erfolgten Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB),70 so dass die Folgenutzungsfestsetzung unterbleiben darf (und muss), sofern sie rechtlich unmöglich ist. Lässt sich die nach Erlöschen der Zulässigkeit der Primärnutzung entstehende tatsächliche und rechtliche Lage indes bereits im Zeitpunkt der Planungsentscheidung absehen (wie es bei der Befristung ganz regelmäßig der Fall sein wird),71 ist die Festsetzung einer Folgenutzung auch bei der Festsetzung auflösend bedingt zulässiger Nutzungen generell unverzichtbar.72 Wie gesehen, bedarf die negative auflösende Bedingung der Anknüpfung an einen bestimmten oder bestimmbaren Zeitpunkt, um die Voraussetzungen für die Beurteilung des Bedingungseintritts herzustellen.73 Damit ist neben dem Zeitpunkt, zu dem die Zulässigkeit der Primärnutzung endet, auch das Eintreten der Folgenutzung zeitlich vorhersehbar, so dass die Gemeinde die städtebauliche Erforderlichkeit der sich an einen nicht verwirklichten isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan anschließenden Folgenutzung in aller 70 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171n; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 87; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 181; Heemeyer, DVBl. 2006, S. 29 f. 71 Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 87. 72 Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 130. 73 Siehe oben, Fn. 65.

5. Kap.: Verpflichtung zur Beschra¨nkung der Geltungsdauer

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Regel bereits im Zeitpunkt der Planungsentscheidung beurteilen kann und eine gerechte Abwägung der von der Folgenutzung betroffenen Belange vorzunehmen vermag.

D. „Baurecht auf Zeit“ und Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB Schwierigkeiten könnte die Pflicht zur Folgenutzungsfestsetzung hinsichtlich der in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan auflösend bedingt festgesetzten Verkehrsanlagen allerdings insbesondere im Hinblick darauf bereiten, dass diese – genau wie die nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB festgesetzte Primärnutzung – aus dem Flächennutzungsplan entwickelt werden muss.74 Sind sowohl die einer zeitlichen Zulässigkeitsbeschränkung unterworfenen Nutzungen und Anlagen, als auch die festgesetzten Folgenutzungen mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans vereinbar, wirft das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB keine Probleme auf. Aufgrund der Darstellungsbreite des Flächennutzungsplans75 wird dies bei der praktischen Anwendung des § 9 Abs. 2 BauGB oftmals der Fall sein. Lässt sich die festgesetzte Folgenutzung aber nicht aus denjenigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickeln, aus denen die zeitlich nur beschränkt zulässige Primärnutzung entwickelt worden ist, könnte dies zu einer Begrenzung des Anwendungsbereichs des Planungsinstruments des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB führen.76 Die zuletzt genannte Konstellation wird regelmäßig vorliegen, wenn die Gemeinde im Bebauungsplan eine Folgenutzung für den Fall festzusetzen versucht, dass mit der Verwirklichung der in einem isolierten (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan auflösend bedingt festgesetzten Verkehrsanlagen nicht innerhalb des vorgesehenen Zeitraums begonnen worden ist.77 So etwa wird es sich bei öffentlichen Verkehrsflächenfestsetzungen, die im Bebauungsplan zu dem Zweck getroffen werden, die Durchführung eines ansonsten erforderlichen Planfeststel74 Das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB gilt nämlich auch im Falle der Festsetzung zeitlich beschränkter Baurechte nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB. Vgl. Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 9 Rn. 98h; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171d u. Rn. 171o; Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 46; Koppitz, Öffentliches Baurecht, Rn. 247; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 538; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 665; Bröll, KommJur 2006, S. 48; Stüer, NVwZ 2006, S. 515. 75 Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 5 Rn. 11; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 5 Rn. 19 f.; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 134; Stüer, NVwZ 2006, S. 515 Fn. 18. 76 So Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 47. 77 Vgl. unten, Fn. 93 u. Fn. 94 zu dem Fall, dass ein Linienbestimmungsverfahren durchgeführt worden ist, an dessen Vorgaben sich der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan ggf. orientieren muss.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

lungsverfahrens entbehrlich zu machen, häufig um Flächen für Vorhaben handeln, bei denen die zur Verwirklichung nötigen Flächen im Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 BauGB darzustellen sind. Aus einer derartigen Darstellung lassen sich andere als verkehrliche Nutzungen (etwa Wohn- oder Gewerbenutzungen, etc.) aber nicht entwickeln, ohne dass dies gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB verstieße.78 Ein Verstoß wäre in diesem Fall auch nicht nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich, da diese Regelung ihrem Sinn und Zweck nach79 nicht eingreift, wenn sich die Gemeinde hinsichtlich der fraglichen Festsetzung bewusst über die Darstellungen des Flächennutzungsplans hinwegsetzt.80 Dies wäre sicherlich anzunehmen, wenn die Gemeinde auf nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 BauGB dargestellten Verkehrsflächen eine verkehrsfremden Zwecken dienende Folgenutzung festsetzte. Läge damit in der zu untersuchenden Fallkonstellation stets ein beachtlicher Verstoß gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB vor, stellt sich die Frage, ob die Gemeinde der sich abzeichnenden Folgenutzungsproblematik bereits bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans durch eine entsprechende Darstellungsgestaltung begegnen kann. Eine dem § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB entsprechende ausdrückliche Rechtsgrundlage zur Darstellung zeitlich gestaffelt zulässiger Nutzungen und Anlagen im Flächennutzungsplan existiert nach der aktuellen Fassung des Baugesetzbuchs nicht, woraus auf die Unzulässigkeit der Darstellung von Inhalten des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB im Flächennutzungsplan geschlossen werden könnte.81 Auch die Gesetzesmaterialien zum EAG Bau 2004 enthalten selbst keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber ein Problem im Zusammenspiel von § 9 Abs. 2 BauGB und § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB gesehen hat. Trotz einer durch das EAG Bau 2004 ebenfalls erfolgten Änderung des § 5 BauGB hat der Gesetzgeber keine Anpassung der Regelung an die erweiterten Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 2 BauGB vorgenommen. Die in § 5 Abs. 3 BBauG 1976 bestehende Regelung, wonach im Flächennutzungs78 Zum Bezugspunkt des Entwicklungsgebots vgl.: BVerwG, Urt. v. 26. 02. 1999 – 4 CN 6.98 –, UPR 1999, 271, 273; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 214 Rn. 12; Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 214 Rn. 37. 79 Zweck der Unbeachtlichkeitsklausel des § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ist es, diejenigen Unsicherheiten, die sich bei der Anwendung des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB aus dem unbestimmten Rechtsbegriff des „Entwickelns“ ergeben, zu begrenzen und Bebauungspläne somit vor der Unwirksamkeitsfolge einer unvorsätzlichen Fehlbeurteilung im Zusammenhang mit dem Entwicklungsgebot zu schützen. Vgl. Käß, Planerhaltung, S. 223 f. 80 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 1994, § 214 Rn. 35; Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2001, § 214 Rn. 112; Quaas / Kukk, in: Schrödter, BauGB, § 214 Rn. 38; Kirchmeier, in: Ferner / Kröninger, HK-BauGB, § 214 Rn. 32; Bracher, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 1076. 81 So vor allem Berkemann, in: ders. / Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 9 Rn. 47. I. E. ebenso: Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 538; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 31; Battis / Otto, IR 2006, S. 58; dies., UPR 2006, S. 166.

5. Kap.: Verpflichtung zur Beschra¨nkung der Geltungsdauer

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plan die beabsichtigte Reihenfolge für die Verwirklichung der Planung dargestellt werden konnte, ist bereits durch das BauGB 1986 gestrichen worden, weil sie vom damaligen Gesetzgeber als für die Praxis wenig bedeutsam und mit der Flächennutzungsplanung als auf Langfristigkeit angelegter Planung schlecht vereinbar angesehen wurde. Die Aufhebung besagter Regelung sollte zudem zur Vermeidung von Erschwernissen bei der Planaufstellung und unnötigen Änderungen des Flächennutzungsplans beitragen.82 Obwohl eine die Darstellung zeitlich gestaffelter Nutzungen ausdrücklich zulassende Regelung (etwa ähnlich der des § 5 Abs. 3 BBauG 1976) nach der aktuellen Fassung des Baugesetzbuchs nicht besteht, wird eine doppelte oder überlagernde Darstellung der unterschiedlichen Bauflächen in der planungsrechtlichen Literatur dennoch überwiegend für möglich gehalten.83 Dafür spricht zunächst, dass der Katalog der in § 5 Abs. 2 BauGB genannten Darstellungsmöglichkeiten nicht abschließend ist.84 Sind der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde insoweit keine inhaltlichen Grenzen gesetzt, kann es ihr auch nicht verwehrt sein, zeitliche Angaben in den Flächennutzungsplan aufzunehmen,85 sofern dies seiner Funktion als vorbereitendem Bauleitplan und seinen in § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB vorgesehenen Aufgaben nicht widerspricht.86 Den Unterschied zwischen dem inhaltlich abschließenden Festsetzungskatalog des § 9 BauGB und dem inhaltlich nicht abschließenden Darstellungskatalog des § 5 Abs. 2 BauGB hatte auch die Unabhängige Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs bei der Erstellung ihres 82 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum BauGB 1986, BT-Drs. 10 / 4630, S. 68. 83 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 9 Rn. 171o; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 5 Rn. 22; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 5 Rn. 5 u. § 9 Rn. 98h; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 5 Rn. 20 f.; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 127; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 665; ders., ZfBR 2005, S. 134; Bröll, KommJur 2006, S. 48; Schmidt-Eichstaedt, ZfBR 2005, S. 756. 84 Allg. Meinung. Vgl. statt vieler: BVerwG, Urt. v. 18. 08. 2005 – 4 C 13 / 04 –, DVBl. 2005, 1583, 1585; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 8; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 5 Rn. 20; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 5 Rn. 18; Ferner, in: ders. / Kröninger, HK-BauGB, § 5 Rn. 2. 85 Die Darstellung des vorgesehenen zeitlichen Geltungshorizonts möglicher Flächennutzungen ist ebenso zum Inhalt der einzelnen Darstellungen des Flächennutzungsplans zu zählen wie etwa der Zeitpunkt des Inkrafttretens oder die Festlegung der Geltungsdauer bei formellen Gesetzen. Vgl. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 5 Rn. 20. Weiterhin stellt auch die auf Grundlage des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB erfolgende Modifikation des Zulässigkeitszeitraums der im Bebauungsplan festgesetzten Nutzungen und Anlagen einen Teil des Inhalts der getroffenen Festsetzungen dar. So Pietzcker, Rechtsgutachten zum „Baurecht auf Zeit“, S. 27 sowie Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2005, § 9 Rn. 12. 86 Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 5 Rn. 5; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 5 Rn. 20; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 127 u. Rn. 129; Stüer, NVwZ 2006, S. 515. Ähnlich: Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 5 Rn. 20 f.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Berichts im Auge.87 Da die Einführung der Regelung des § 9 Abs. 2 BauGB insgesamt auf den Bericht und die Empfehlung der Unabhängigen Expertenkommission zurückgeht,88 der Gesetzgeber sich den Inhalt dieses Berichts mithin zu eigen gemacht hat, ist jener bei der Erörterung der im Zusammenhang mit § 9 Abs. 2 BauGB auftretenden Probleme zu berücksichtigen. Ein Übersehen der Problematik des Zusammenspiels von § 9 Abs. 2 BauGB und § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB wird man dem Gesetzgeber damit nicht unterstellen dürfen. Vielmehr ist anerkannt, dass die Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 BauGB grundsätzlich als Vorbild für mögliche Darstellungen im Flächennutzungsplan herangezogen werden dürfen, auch wenn entsprechende Darstellungen im Katalog des § 5 Abs. 2 BauGB expressis verbis nicht vorgesehen sind.89 Gestattet also § 9 BauGB die Festsetzung bestimmter Inhalte im Bebauungsplan, muss eine entsprechende Darstellung derselben im Flächennutzungsplan über den nicht abschließenden Katalog des § 5 Abs. 2 BauGB hinaus möglich sein, da andernfalls vielfach gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB verstoßen würde. Schließlich lässt sich eine generelle Einschränkung der Darstellungsmöglichkeiten in zeitlicher Hinsicht auch nicht aus der Aufhebung des § 5 Abs. 3 BBauG herleiten,90 sollte damit doch lediglich verhindert werden, dass der Flächennutzungsplan seine Funktion als ein Instrument langfristig angelegter Entwicklungsplanung einbüßt.91 Für diese Sicht der Dinge spricht endlich auch, dass der Gesetzgeber bei der Änderung des § 5 BauGB durch das BauROG 1998 eine Erweiterung des in § 5 Abs. 2 BauGB bestehenden Katalogs zur Darstellung von Ausgleichsflächen im Flächennutzungsplan mit dem Hinweis auf dessen nicht abschließende Aufzählung möglicher Inhalte abgelehnt und eine überlagernde Darstellung verschiedener Inhalte für zulässig erklärt hat.92 87 Zwar enthält auch der Bericht der Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs keine explizite Bezugnahme auf § 5 Abs. 2 BauGB. Jedoch ist in ihm mehrfach der Hinweis darauf enthalten, dass die Schaffung von „Baurecht auf Zeit“ grundsätzlich nur durch eine Erweiterung der nach § 9 BauGB abschließend aufgezählten Regelungsinhalte zulässig sei (Rn. 189, Rn. 191, Rn. 197). Zudem nimmt der Bericht seinerseits Bezug auf das Rechtsgutachten Pietzckers zum „Baurecht auf Zeit“, der den Unterschied zwischen dem abschließenden Festsetzungskatalog des § 9 BauGB und dem nicht abschließenden Darstellungskatalog des § 5 Abs. 2 BauGB – gerade im Zusammenhang mit der Frage nach der Zulässigkeit der Schaffung von „Baurecht auf Zeit“ – ausdrücklich herausstellt (S. 26). 88 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum EAG Bau 2004, BT-Drs. 15 / 2250, S. 34 u. S. 49. 89 Ferner, in: ders. / Kröninger, HK-BauGB, § 5 Rn. 2; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 5 Rn. 11; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 5 Rn. 20 f.; Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 73; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 6 Rn. 8. 90 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 5 Rn. 21. I. E. ebenso: Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 5 Rn. 5; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 127. 91 Siehe oben, Fn. 82.

5. Kap.: Verpflichtung zur Beschra¨nkung der Geltungsdauer

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Sofern die Aussagen des Flächennutzungsplans allgemein gehalten werden und eine langfristig verlässliche Planung und Entwicklung gewährleisten, ist gegen die zeitlich gestaffelte Darstellung von vorgesehenen Flächennutzungen mithin nichts einzuwenden, so dass die Gemeinde der sich abzeichnenden Folgenutzungsproblematik bereits bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans durch eine entsprechende Darstellungsgestaltung zu begegnen vermag. Wurde auf die Durchführung eines Linienbestimmungsverfahrens wegen des Bestehens eines „qualifizierten Flächennutzungsplans“93 dagegen nicht verzichtet und muss der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan daher allein an dessen Vorgaben ausgerichtet sein,94 kommt ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB ohnehin nicht in Betracht.

E. Zwischenergebnis Das Baugesetzbuch stellt der planenden Gemeinde mit seinem § 9 Abs. 2 S. 1 ein geeignetes Regelungsinstrument zur Verfügung, das es ihr ermöglicht, den Zulässigkeitszeitraum von in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Vorhaben für den Fall zu beschränken, dass mit ihrer Verwirklichung nicht rechtzeitig begonnen worden ist. Damit ist die Gemeinde von Rechts wegen in der Lage, den in zeitlicher Hinsicht bestehenden eigentumsgrundrechtlichen Anforderungen hinreichend Rechnung zu tragen. Macht die Gemeinde von dieser ihr zum Schutze des Eigentums Privater zur Verfügung stehenden Möglichkeit indes keinen Gebrauch, verzichtet sie also darauf, den Zulässigkeitszeitraum von in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Vorhaben zu beschränken, entspricht der Bebauungsplan nicht den verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausgestaltungsvoraussetzungen des Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 GG. Dies hat seine Verfassungswidrigkeit zur Folge.95 Nach einfachgesetzlicher Rechtslage ist ein Bebauungsplan abwä-

92 Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum BauROG 1998, BT-Drs. 13 / 6392, S. 48. Vgl. dazu auch Stüer, Handbuch, Rn. 303. 93 „Qualifiziert“ in dem Sinne, dass er unter Beteiligung des zuständigen Straßenbaulastträgers zustande gekommenen ist, die Flächen für den überörtlichen Verkehr und für die örtlichen Hauptverkehrszüge darstellt und dem der Bundesverkehrsminister zugestimmt hat. 94 Siehe oben, 1. Kap. B. IX. (insb. Fn. 417 u. Fn. 418). 95 Seinen Rechtscharakter als Regelung i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG behält er trotzdem, so dass der Betroffene vor den Verwaltungsgerichten (und notfalls beim Bundesverfassungsgericht) um Rechtsschutz nachsuchen muss, um seine Rechte zu wahren. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 324; BVerfG, Beschl. v. 02. 03. 1999 – 1 BvL 7 / 91 –, E 100, 226, 246; Just, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 49. Zu den Rechtsschutzmöglichkeiten gegen planfeststellungsersetzende Bebauungspläne siehe oben, 1. Kap. C. II.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

gungsfehlerhaft und damit unwirksam, wenn sich die Belange des privaten Grundeigentums – namentlich die Nutzungs- und Bestandserhaltungsinteressen der Eigentümer – als gewichtiger erweisen als gegenläufige öffentliche Interessen. Will die planende Gemeinde in einem solchen Fall dennoch an ihrer ursprünglichen Planungskonzeption festhalten, so ist sie dazu verpflichtet, Vorkehrungen zum Schutze des Eigentums zu treffen.96 Jedoch leidet nicht jeder isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungsplan, der keine zeitliche Beschränkung der in ihm festgesetzten Vorhaben enthält, an einem i. S. d. § 214 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB beachtlichen Abwägungsfehler. Eine Konfliktlösung kann im Bebauungsplan nämlich nur insoweit erfolgen, wie dieser Regelungen zur Konfliktbewältigung enthalten kann.97 Standen der Gemeinde die zur Konfliktbewältigung notwendigen Planungsinstrumente (§ 9 Abs. 2 S. 1 BauGB vor seiner Einführung98) mithin nicht zur Verfügung, verpflichtete das Abwägungsgebot sie auch nicht zu einer in diese Richtung gehenden – rechtswidrigen – Planung. Nach alledem kann festgehalten werden, dass eine Pflicht der Gemeinde zur Beschränkung des Zulässigkeitszeitraums von in einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Vorhaben nur dann besteht, wenn es sich bei der Planung um eine nach Einführung des neuen § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB betriebene isolierte Vorhabenplanung handelt.

96 BVerwG, Beschl. v. 20. 12. 1988 – 4 B 211.88 –, NVwZ-RR 1989, 458, 458; BVerwG, Urt. v. 26. 08. 1993 – 4 C 24 / 91 –, E 94, 100, 106; BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1511; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 735. Um den eigentumsgrundrechtlichen Anforderungen zu genügen, also insbesondere (auch in zeitlicher Hinsicht) unverhältnismäßige Eingriffe auf das Eigentum Privater zu vermeiden, „ist Kreativität beim Einsatz der planungsrechtlichen Instrumentarien gefragt und nicht pauschales Festhalten an den generellen Baugebietskategorien“. So unter ausdrücklicher Bezugnahme auf § 9 Abs. 2 BauGB: Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 222. Die Begrenzung der Geltungsdauer stellt – so Gerlach, Geltungsdauer, S. 160 – ein zwecktaugliches Mittel zur Vermeidung unverhältnismäßiger Eigentumseingriffe dar. 97 Siehe oben, 1. Kap. B. IV. 2. a) (insb. Fn. 286). 98 Das die Regelung des § 9 Abs. 2 BauGB einführende EAG Bau 2004 ist nach seinem Art. 7 am 20. 07. 2004 in Kraft getreten.

6. Kap.: Gemeindliche Plana¨nderungs- bzw. -aufhebungspflichten

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Sechstes Kapitel

Bestehen einer vom Planbetroffenen durchsetzbaren gemeindlichen Planänderungsbzw. Planaufhebungspflicht Bei isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen, die vor der Einführung des neuen § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB in Kraft getreten sind, sowie bei ein Straßenbauvorhaben integrierenden planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen stellt sich – mangels Möglichkeit bzw. Verpflichtung, Festsetzungen nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB zu treffen1 – abschließend die Frage, ob eine vom unmittelbar Planbetroffenen durchsetzbare Verpflichtung der Gemeinde zur Änderung oder Aufhebung einer derartigen Planung besteht, wenn die Schwelle dessen überschritten wird, was den betroffenen Eigentümern an planungsbedingter Unsicherheit zumutbar ist. Ebenso könnte eine durchsetzbare Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht entstehen, sofern der eine eigentumsbelastende Festsetzung rechtfertigende Gemeinwohlzweck entfallen ist, bevor eine festgesetzte Umsetzungsfrist abgelaufen ist.

A. Bestehen einer objektiv-rechtlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan Bevor der Frage nachgegangen werden kann, ob Grundeigentümern, deren Grundstücke von den Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans in Anspruch genommen werden, subjektiv-öffentliche Rechte auf Änderung oder Aufhebung der Planung zustehen können, ist zunächst klärungsbedürftig, ob und – wenn ja – unter welchen Voraussetzungen eine objektiv-rechtliche Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht der Gemeinde besteht.2

I. Objektiv-rechtliche Planungspflichten der Gemeinde Gemeindliche Planungspflichten stehen in einem scheinbaren Gegensatz zur kommunalen Planungshoheit. Jener unterfällt die verfassungsrechtlich in Art. 28 1 Anders im Falle isolierter planfeststellungsersetzender Bebauungspläne, die erst nach der Einführung des neuen § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB in Kraft getreten sind. Sie verstoßen, sofern derartige Maßnahmen zum Schutze des Eigentums unmittelbar Planbetroffener unterblieben sind, bereits gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB. Siehe oben, 5. Kap. E. 2 Das Bestehen einer objektiv-rechtlichen Planungspflicht ist rechtslogische Voraussetzung eines jeden subjektiv-öffentlichen Anspruchs auf Bauleitplanung. So Fackler, Individualanspruch, S. 19 sowie Maurer, AllgVerwR, § 8 Rn. 6.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Abs. 2 S. 1 GG verankerte Befugnis der Gemeinden, die Bodennutzung innerhalb ihres jeweiligen Gemeindegebiets eigenverantwortlich zu planen und zu regeln.3 Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG garantiert den Gemeinden das Recht zur Selbstverwaltung und damit auch die Planungshoheit jedoch nicht grenzenlos, sondern nur „im Rahmen der Gesetze“, so dass eine gesetzliche4 Einschränkung derselben erfolgen kann. Bei einer derartigen, außerhalb eines eventuell geschützten Kernbereichs erfolgenden Einschränkung der kommunalen Planungshoheit ist der Gesetzgeber aber gleichfalls nicht völlig frei. Vielmehr müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff in die kommunale Planungshoheit erfordern; denn auch wenn der Gesetzgeber für alle Gemeinden geltende abstrakt-generelle Vorgaben macht, die die Art und Weise der Ausübung der Planungshoheit regeln, hat er dabei den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bzw. das ähnlich strukturierte Aufgabenverteilungsprinzip zu Gunsten der Gemeinden zu beachten.5 Ausfluss der kommunalen Planungshoheit ist die planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde, die neben dem zeitlichen Aspekt („ob“ und „wann“)6 der Planung auch den räumlichen („wo“)7 und den inhaltlichen („wie“) Aspekt planerischer Gestaltung umfasst.8 Durch die bestehenden Planungspflichten, zu denen nicht nur 3 BVerfG, Beschl. v. 07. 10. 1980 – 2 BvR 584, 598, 599, 604 / 76 –, E 56, 298, 310 u. 317 ff.; BVerwG, Urt. v. 16. 12. 1988 – 4 C 40.86 –, E 81, 95, 106; Löwer, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 28 Rn. 74; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 28 Rn. 61; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 2 Rn. 4; Kauch / Roer, Bauleitplanung, S. 11. 4 Vgl. zum Gesetzesbegriff in diesem Zshg.: Pieroth, in: Jarass / Pieroth, GG, Art. 28 Rn. 20. 5 BVerfG, Beschl. v. 23. 11. 1988 – 2 BvR 1619, 1628 / 83 –, E 79, 127, 153 f.; BVerfG, Beschl. v. 07. 05. 2001 – 2 BvK 1 / 00 –, E 103, 332, 366 f.; BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 30; Nierhaus, in: Sachs, GG, Art. 28 Rn. 56 u. Rn. 73; Dreier, in: ders., GG, Art. 28 Rn. 128; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 28 Rn. 77; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 9 Rn. 3; Moench, DVBl. 2005, S. 676 f. 6 BVerwG, Urt. v. 19. 09. 2002 – 4 CN 1.02 –, E 117, 58, 64 f.; BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 28 f.; Ziekow, VerwArch 97 (2006), S. 116. 7 Die Bestimmung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans ist gemäß § 9 Abs. 7 BauGB zwingend vorgeschrieben. Nicht geregelt ist aber, wo genau und wie die Grenzen des Bebauungsplans gezogen sein müssen. Diesbezüglich steht der Gemeinde grundsätzlich ein „Ermessensspielraum“ zu (BVerwG, Beschl. v. 20. 11. 1995 – 4 NB 23 / 94 –, NVwZ 1996, 888, 888 f.; Stüer, Handbuch, Rn. 855). Jedoch unterliegt auch die Festlegung der Grenzen eines Plangebiets den sich aus § 1 Abs. 3 S. 1, Abs. 5 S. 1 u. Abs. 7 BauGB ergebenden rechtlichen Grenzen. So kann es aus Gründen der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung oder zur Bewältigung planungsbedingter Probleme geboten sein, den Geltungsbereich des Plans auf Flächen auszudehnen, an deren Überplanung die Gemeinde gegenwärtig an und für sich nicht interessiert ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20. 11. 1995 – 4 NB 23 / 94 –, NVwZ 1996, 888, 889; BVerwG, Urt. v. 30. 04. 2004 – 4 CN 1 / 03 –, NVwZ 2004, 1120, 1121). 8 BVerwG, Beschl. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 28; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 05. 2005 – 8 S 582 / 04 –, UPR 2006, 356, 357; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 179; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 25; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 99.

6. Kap.: Gemeindliche Plana¨nderungs- bzw. -aufhebungspflichten

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etwaige Pflichten zur erstmaligen Planung, sondern auch die Verpflichtung zur Umplanung oder zur Planaufhebung zu zählen sind, wird die Gestaltungsfreiheit rechtlich beschränkt;9 die Gemeinden zur Planung verpflichtende Regelungen greifen damit in deren kommunale Planungshoheit ein und sind angesichts der bei der Einschränkung derselben zu beachtenden „strengen Voraussetzungen“10 nur ausnahmsweise zulässig.11 Nichtsdestotrotz enthält das Baugesetzbuch unmittelbare gemeindliche Planungspflichten z. B. in seinen §§ 1 Abs. 3 S. 112, Abs. 413, 166 Abs. 1 S. 214, 188 Abs. 115, 247 Abs. 3 S. 216; mittelbare gemeindliche Planungspflichten können sich etwa aus den §§ 1 Abs. 717, 5 Abs. 1 S. 118, 35 Abs. 219 BauGB ergeben.20 9 So hinsichtlich § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB: Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 165; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 2 Rn. 7; Fackler, Individualanspruch, S. 45; Weyreuther, DVBl. 1981, S. 372. 10 W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 18. 11 Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 16; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 55; Ibler, Öffentliches Baurecht, Fall 5, Rn. 39. 12 Zur Vereinbarkeit der (ausnahmsweise bestehenden) Planungspflicht nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG vgl. Ibler, Öffentliches Baurecht, Fall 5, Rn. 31 ff.; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 39; Moench, DVBl. 2005, S. 676 f. 13 BVerwG, Beschl. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 38 ff.; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 65; Runkel, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 65b; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 62. 14 Schlichter / Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Aug. 2002, § 166 Rn. 4; Bender, Befugnis, S. 129. 15 Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 188 BauGB Rn. 1; Bender, Befugnis, S. 129. 16 Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 29 u. § 247 Rn. 10. 17 BVerwG, Beschl. v. 16. 12. 1992 – 4 B 202.92 –, Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 4; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 41. 18 Die Aufstellung von Bebauungsplänen setzt gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB regelmäßig einen Flächennutzungsplan voraus. Will die Gemeinde also einen Bebauungsplan erlassen, hat sie – von den in der Praxis seltenen Ausnahmen des § 8 Abs. 2 S. 2, Abs. 4 BauGB einmal abgesehen – zunächst einen Flächennutzungsplan aufzustellen. Vgl. Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 40. 19 Die Zulassung eines Außenbereichsvorhabens kann am öffentlichen Belang des Planungserfordernisses scheitern. Ein solches Planungserfordernis liegt vor, wenn das Vorhaben einen Koordinierungsbedarf auslöst, dem nicht das Konditionalprogramm des § 35 BauGB, sondern nur eine Abwägung im Rahmen eines förmlichen Planungsverfahrens Rechnung zu tragen vermag. Vgl. BVerwG, Urt. v. 01. 08. 2002 – 4 C 5.01 –, E 117, 25, 30 f. 20 Anders als bei den unmittelbaren Planungspflichten ist die Gemeinde bei den „nur“ mittelbaren objektiv-rechtlich – also ggf. auch gegen ihren Willen – nicht dazu verpflichtet, ihre Planungshoheit auszuüben. Will sie aber erreichen, dass ein planungsbedürftiges Vorhaben verwirklicht wird oder möchte sie ein ganz bestimmtes planerisches Konzept umsetzen, an das bestimmte rechtliche Anforderungen – etwa solche aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB – bestehen, muss die Gemeinde dennoch (in einer bestimmten Weise) planen.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

II. Objektiv-rechtliche Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht bei nicht bzw. nicht rechtzeitig erfolgter Verwirklichung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans Von den genannten Planungspflichten der Gemeinde ist vorliegend vor allem die Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB von Relevanz.21 § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB kombiniert Ge- und Verbot; der Erlass erforderlicher Bebauungspläne ist geboten, der Erlass nicht erforderlicher Bebauungspläne ist verboten.22 Besteht also ein Planungserfordernis, dann muss die Gemeinde eine Bauleitplanung betreiben, ansonsten darf sie es nicht. Eine Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB kann demnach nur bestehen, wenn die vorzunehmende Planung rechtlich zulässig ist, sie also insbesondere nicht schon wegen eines Verstoßes gegen die „Verbotsseite“ des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB unwirksam ist.23 Da bereits oben geklärt wurde, welchen Anforderungen planfeststellungsersetzende Bebauungspläne unter Planrechtfertigungsgesichtspunkten genügen müssen,24 ist nunmehr der Frage nachzugehen, ob die „Gebotsseite“ des § 1 Abs. 3 S. 1 (i. V. m. Abs. 8) BauGB eine strikte Rechtspflicht der Gemeinde statuiert, einen rechtmäßig erlassenen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zu ändern oder aufzuheben, sofern das in einem solchen festgesetzte Vorhaben vor Fertigstellung vom für die Verwirklichung zuständigen Straßenbaulastträger endgültig aufgegeben worden ist oder wenn mit der Realisierung des geplanten Vorhabens nicht innerhalb eines Zeitraums begonnen wird, während dessen den betroffenen Eigentümern die planungsbedingten Unsicherheiten noch zumutbar sind. Vgl. dazu Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 41; Moench, DVBl. 2005, S. 679. 21 Daher wird den sonst genannten unmittelbaren und mittelbaren Planungspflichten im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht weiter nachgegangen. Hinzu kommt, dass Erstere ohnehin nur im Interesse der Allgemeinheit bestehen und planbetroffenen Eigentümern folglich zu keinen Ansprüchen auf Planung verhelfen können. Vgl. Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42a. Vgl. für den Fall des § 1 Abs. 4 BauGB: VGH Mannheim, Beschl. v. 19. 06. 1998 – 8 S 1093 / 98 –, VBlBW 1998, 461, 461; Gaenztsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 44 u. Rn. 47; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 35. Und die mittelbaren Planungspflichten können schon deshalb nichts zur Lösung des Problems beitragen, als sie nicht geeignet sind, eine planungsunwillige Gemeinde zur Ausübung ihrer Planungshoheit anzuhalten. Siehe oben, Fn. 20 sowie Ingold, Erstplanungspflichten, S. 39 ff. 22 BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 28 ff.; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 25; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 149; Rojahn, Vollzugshindernisse, S. 73; Weyreuther, DVBl. 1981, S. 371; Ziekow, VerwArch 97 (2006), S. 116. 23 Fackler, Individualanspruch, S. 23 f.; Bender, Befugnis, S. 133; Moench, DVBl. 2005, S. 678 u. S. 682. Bei einer von vornherein unwirksamen Planung sind allenfalls deklaratorische Planaufhebungspflichten denkbar. Vgl. BVerwG, Urt. v. 21. 11. 1986 – 4 C 22.83 –, E 75, 142, 144 ff.; BVerwG, Beschl. v. 12. 12. 1990 – 4 B 143.90 –, NVwZ-RR 1991, 524, 524; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 838. 24 Siehe dazu oben, 1. Kap. B. III.

6. Kap.: Gemeindliche Plana¨nderungs- bzw. -aufhebungspflichten

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Auszugehen ist zunächst von dem Grundsatz, dass es der Einschätzung der Gemeinde überlassen bleibt, ob sie einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt.25 Ob die Aufstellung eines Bebauungsplans i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich ist, ist damit regelmäßig anhand der in Ausübung planerischer Gestaltungsfreiheit zustande gekommenen Planungskonzeption der Gemeinde zu beurteilen. Lässt sich das städtebauliche Konzept nur dadurch verwirklichen, dass ein Bebauungsplan aufgestellt wird, können der zu konzeptgemäßem Verhalten verpflichteten Gemeinde aus ihren selbst gesteckten Zielen konkrete Planungspflichten erwachsen;26 jenen kann sich die Gemeinde jedoch dadurch entziehen, dass sie ihre Planungskonzeption aus städtebaulichen Gründen ändert.27 In einer Pflicht zu konzeptgemäßem Verhalten erschöpft sich der pflichtbegründende Reglungsgehalt des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB indes nicht. Würde man die Erforderlichkeit i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB „nach Maßgabe der gemeindlichen Planungsvorstellungen“ als Voraussetzung für das Entstehen einer gemeindlichen Planungspflicht ansehen, führte dies in der Konsequenz zu dem „unhaltbaren Ergebnis“, dass eine konzeptionslose Gemeinde ebenso wenig zum Erlass eines Bebauungsplans verpflichtet sein könnte wie eine Planungsunwillige, und das, obwohl die eine Planungspflicht auslösende Wirkung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB „ihre eigentliche Bedeutung“ erst in derartigen Fällen gewinnt.28 Dementsprechend steht es – trotz der grundsätzlichen Möglichkeit der Gemeinde, im Rahmen ihrer Bauleitplanung planerische Zurückhaltung zu üben – nicht mehr in ihrem Belieben, planerisch untätig zu bleiben, sobald und soweit eine Planung aus städtebaulichen Gründen objektiv29 erforderlich ist.30 In diesem Sinne erforderlich kann 25 BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1010; BVerwG, Urt. v. 11. 03. 1988 – 4 C 56.84 –, DVBl. 1988, 845, 846; BVerwG, Beschl. v. 11. 05. 1999 – 4 BN 15 / 99 –, UPR 1999, 352, 352; BVerwG, Beschl. v. 05. 08. 2002 – 4 BN 32 / 02 –, NVwZ-RR 2003, 7, 7; OVG Münster, Urt. v. 28. 08. 1996 – 11a D 125 / 92.NE –, NVwZ-RR 1997, 686, 688; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 33. 26 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 39; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 221; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 2; Moench, DVBl. 2005, S. 677 f. 27 BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 29; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 51. 28 BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 29 u. 31 f.; Weyreuther, DVBl. 1981, S. 372. 29 Umstritten ist, ob für die Auslegung des Begriffs der Erforderlichkeit allein die Planungskonzeption der Gemeinde maßgeblich ist (so Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2000, § 1 Rn. 39 – etwas relativiert in der Kommentierung Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 39), ob neben äußeren Gegebenheiten auch die Planungskonzeption der Gemeinde von Bedeutung ist (so BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1995 – 4 NB 30.94 –, DVBl. 1995, 1010, 1010; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 182, Rn. 200 u. Rn. 218 ff.; Ingold, Erstplanungspflichten, S. 177 u. S. 211 ff.) oder ob die Gebotsqualität des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB durch die Bezugnahme auf die gemeindliche Konzeption nicht ausgeschöpft wird und es infolgedessen entscheidend auf die objektiven Gegebenheiten ankommt (so Weyreuther, DVBl. 1981, S. 372). Angesichts dessen, dass eine „konzeptionslose“ Gemeinde niemals zur Bauleitplanung verpflichtet sein könnte, wenn sich die Gebotsqualität

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

neben einer erstmaligen Planung im Innen- oder Außenbereich auch eine inhaltliche Änderung oder die Aufhebung eines bestehenden Bebauungsplans sein.31 Eine „strikte Planungspflicht“ der Gemeinde kann demnach – unabhängig von oder sogar entgegen einer gemeindlichen Planungsabsicht32 – entstehen, wenn „qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen“.33 Letztere liegen nicht schon dann vor, wenn ein planerisches Einschreiten einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienen würde und deshalb „vernünftigerweise geboten“ wäre; wegen des Ausnahmecharakters der Planungspflicht ist vielmehr das Vorliegen eines gesteigerten Planungsbedarfs zu fordern. Davon kann jedenfalls dann ausgegangen werden, wenn durch die bestehende bauplanungsrechtliche Situation städtebauliche Konflikte ausgelöst werden oder in naher Zukunft ausgelöst zu werden drohen, wenn städtebauliche Missstände34 oder Fehlentwicklungen bereits eingetreten sind oder die konkrete Gefahr ihres Eintritts besteht, so dass eine etwaige Einschätzung der Gemeinde, ein planerisches Einschreiten sei nicht nötig, die Grenze des Vertretbaren eindeutig überschreitet.35 Die einer unbedes § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB in der Bezugnahme auf die gemeindliche Konzeption erschöpfen würde, stellt das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung des Vorliegens einer strikten Planungspflicht inzwischen primär ebenfalls auf objektive Gegebenheiten ab (BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 29 ff.). Fälle, in denen das Vorliegen „besonderer städtebaulicher Gründe“ in Streit steht, hat die Rechtsprechung schon bisher anhand objektiver Gegebenheiten beurteilt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22. 05. 1987 – 4 C 77.84 –, E 77, 317, 320 f.; BVerwG, Beschl. v. 04. 07. 1991 – 4 NB 35.89 –, E 88, 268, 275 ff.). Zur objektiven Erforderlichkeit hinsichtlich der Planrechtfertigung – also der „Verbotsseite“ des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB – siehe oben, 1. Kap. B. III. 2. 30 BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 28 f.; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 150; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 33; Hoppe, in: Ernst / Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 254. 31 BVerwG, Beschl. v. 30. 03. 1995 – 4 B 48.95 –, Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr. 38; BVerwG, Beschl. v. 09. 10. 1996 – 4 B 180 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 213, 213; BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 29. 32 Fackler, Individualanspruch, S. 25; Koppitz, Öffentliches Baurecht, Rn. 17; Moench, DVBl. 2005, S. 681. 33 BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 29; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 19; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 27; Stüer, Handbuch, Rn. 293; Ziekow, VerwArch 97 (2006), S. 117. Die Planungspflicht der Gemeinde kann sich sowohl auf den Beginn, also das „Ob“ und das „Wann“ der Planung, als auch auf den Umfang, also das „Wie“ der Planung, beziehen, wobei Letzteres wohl eher selten der Fall sein wird. Vgl. dazu Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 39; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 21. 34 Ein Anhaltspunkt für das Vorliegen „städtebaulicher Missstände“ kann dabei etwa aus der für Sanierungsmaßnahmen geltenden Definition des § 136 Abs. 2 S. 2 u. Abs. 3 BauGB gewonnen werden. 35 So zur Erstplanungspflicht im unbeplanten Innenbereich BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14.01 –, E 119, 25, 32; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 16 bzw. im unbeplanten Innen- und Außenbereich Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 53 f. Zur Bedeutung der Planungspflicht in

6. Kap.: Gemeindliche Plana¨nderungs- bzw. -aufhebungspflichten

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schränkten Rechtskontrolle zugängliche Beurteilung, ob „qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht“ vorliegen, hat dabei mit Blick auf die konkrete Situation des Planungsraums sowie nach den jeweiligen örtlichen Bezügen zu erfolgen.36 Wie bereits angedeutet, kann aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB auch eine strikte Rechtspflicht zur Planänderung oder -aufhebung erwachsen.37 Dies ergibt sich aus § 1 Abs. 8 BauGB, wonach die Vorschriften über die Aufstellung eines Bebauungsplans auch für seine Aufhebung gelten. Aus der uneingeschränkten Formulierung des Gesetzes folgt, dass hierzu nicht nur die formellen und verfahrensrechtlichen, sondern auch die materiell-rechtlichen Vorschriften des Baugesetzbuchs zu zählen sind.38 Zu beachten ist jedoch, dass eine Pflicht zur Änderung oder Aufhebung eines rechtmäßig erlassenen Bebauungsplans noch seltener in Betracht kommen wird als eine Erstplanungspflicht. Dies hat zweierlei Gründe: Zum einen hat die Gemeinde durch den einstmaligen Erlass des fraglichen Bebauungsplans bereits von der ihr zustehenden Planungsbefugnis Gebrauch gemacht und damit ihre Planungshoheit ausgeübt,39 zum anderen müssen die privaten Interessen am Fortbestand des Bebauungsplans im Rahmen der planerischen Abwägung Berücksichtigung finden.40 Nichtsdestotrotz sind Fälle denkbar, in denen die für eine Pflicht zur Bebauungsplanänderung oder -aufhebung streitenden „Belange, Rechte oder Schutzansprüche“ gewichtig genug sind, den Eingriff in die kommunale Planungshoheit zu rechtfertigen.41 Die gemeindliche Planungsbefugnis kann sich insbesondere dann zur strikten Planungspflicht „verdichten“, wenn staatliche Schutzpflichten oder die Grundrechte Einzelner in ihrer abwehrrechtlichen Funktion eine „Nachbesserung“ der Gemeinde als Normgeberin gebieten.42 Unter diesem Gesichtspunkt ist das Entstehen einer gemeindlichen Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan denkbar, wenn die durch die Verkehrsflächenfestsetzungen ausgelösten Eigenbereits beplanten Bereichen vgl. Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 117 (Punkt 3). 36 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 186, Rn. 193a, Rn. 202a. 37 Vgl. zur grundsätzlichen Übertragbarkeit der Erwägungen zur Erstplanungspflicht auf die Planänderung auch Moench, DVBl. 2005, S. 683. 38 BVerwG, Beschl. v. 12. 12. 1990 – 4 B 143.90 –, NVwZ-RR 1991, 524, 524. Speziell zur Anwendung des § 1 Abs. 8 auf § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB: BVerwG, Beschl. v. 09. 10. 1996 – 4 B 180 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 213, 213. 39 Moench, DVBl. 2005, S. 683. 40 BVerwG, Beschl. v. 20. 08. 1992 – 4 NB 3 / 92 –, NVwZ 1993, 468, 469 f.; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 835; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 213. 41 So auch Moench, DVBl. 2005, S. 683. 42 Siehe oben, 4. Kap. A. IV. sowie Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 202; Hoppe, in: Ernst / Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 157; Heckmann, Geltungskraft, S. 82 f.; Ingold, Erstplanungspflichten, S. 52; Moench, DVBl. 2005, S. 682.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

tumsbelastungen unverhältnismäßig geworden sind. Dies ist zum einen der Fall, wenn mit der Realisierung des in einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Vorhabens nicht innerhalb eines Zeitraums begonnen worden ist, in dem die planungsbedingten Unsicherheiten den betroffenen Eigentümern längstens zumutbar sind, zum anderen, wenn das geplante Vorhaben vom für die Verwirklichung zuständigen Straßenbaulastträger endgültig aufgegeben worden ist, so dass der die Eigentumsbeschränkung rechtfertigende Gemeinwohlzweck nachträglich entfallen ist.43 Mit einem das Entstehen einer gemeindlichen Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht ggf. ausschließenden – da abwägungsrelevanten – Vertrauen Privater muss zumindest im Falle der isolierten Vorhabenplanung nicht gerechnet werden, handelt es sich dabei doch um eine ausschließlich allgemeinnützige öffentliche Planung, deren Änderung oder Aufhebung gerade dem Interesse der planbetroffenen Eigentümer entspricht. Anders mag dies unter Umständen beim ein Vorhaben integrierenden Bebauungsplan sein. III. Zeitpunkt des Entstehens der Planänderungsbzw. Planaufhebungspflicht Steht fest, dass die Gemeinde nach § 1 Abs. 3 S. 1 i. V. m. Abs. 8 BauGB dazu verpflichtet sein kann, unverhältnismäßig gewordene Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans planerisch in der Weise abzuändern oder ganz aufzuheben, dass wieder verfassungskonforme Zustände herrschen, stellt sich nunmehr die Frage, wann genau eine solche Verpflichtung entsteht. 1. Bei endgültiger Aufgabe des festgesetzten Vorhabens durch den für die Verwirklichung zuständigen Straßenbaulastträger Bei der isolierten Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan entsteht die Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht der Gemeinde zu dem Zeitpunkt, in dem der für die Verwirklichung des geplanten Vorhabens zuständige Straßenbaulastträger dieses endgültig aufgibt. Angesichts dessen, dass das Grundgesetz unabhängig davon, welches Planungsinstrument im konkreten Fall zum Einsatz kommt, dieselben Anforderungen an eine isolierte Straßenplanung stellt,44 lassen sich die zu § 77 S. 1 VwVfG entwickelten Grundsätze45 zumindest in denjenigen Fällen auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan übertragen, in denen das Straßenbauvorhaben nicht der unmittelbaren Erschließung angrenzender Bauflächen dient, was beim isolierten – anders als beim ein Straßenbauvorhaben integrierenden – planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan häufig der Fall sein wird. 43 44 45

Siehe oben, 3. Kap. B. II. Siehe oben, 3. Kap. B. II. Siehe oben, 2. Kap. A. I. 2.

6. Kap.: Gemeindliche Plana¨nderungs- bzw. -aufhebungspflichten

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2. Bei Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle hinsichtlich planungsbedingter Unsicherheiten Weiterhin entsteht eine gemeindliche Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht, sobald die Schwelle dessen, was den Betroffenen an planungsbedingten Unsicherheiten längstens zumutbar ist, überschritten wird. Da die bestehenden fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ den Zumutbarkeitszeitraum inzwischen bis auf das Äußerste ausgereizt haben, wird man sich auch bei der „Fachplanung durch isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan“ an dem durch das jeweilige Fachplanungsgesetz vorgegebenen Zeitrahmen orientieren können.46 Demzufolge kann eine Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle immer dann angenommen werden, sobald die Umsetzungsfrist eines entsprechenden Planfeststellungsbeschlusses abgelaufen wäre. Anders stellt sich die Situation wieder beim ein Straßenbauvorhaben integrierenden planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan dar, bei dem sich die Frage, wann es zu einer Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle hinsichtlich der planungsbedingten Unsicherheiten gekommen ist, nur einzelfallbezogen beantworten lässt.47

IV. Deklaratorische oder konstitutive Planaufhebung? Ein vorhandener Bebauungsplan bleibt grundsätzlich48 wirksam und damit rechtsverbindlich, bis er im förmlichen Verfahren durch eine (Aufhebungs-)Satzung49 mit konstitutiver Wirkung aufgehoben wird.50 Bis dahin gehen von einem bestehenden Bebauungsplan selbst dann (begünstigende wie belastende) Rechtswirkungen aus, wenn eine strikte Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht der 46 Derselbe Gedanke liegt auch der „Rückenteignungs-Entscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts zugrunde. Vgl. BVerfG, Beschl. v. 12. 11. 1974 – 1 BvR 32 / 68 –, E 38, 175, 185 ff. 47 Bei einer derartigen Planung stehen dem Interesse des Planbetroffenen an der Aufhebung derselben nämlich regelmäßig vielfältige Interessen an einer Aufrechterhaltung der Planung entgegen, so dass die Schwelle dessen, was den Betroffenen an planungsbedingten Unsicherheiten zumutbar ist, oftmals höher liegen wird als bei einer isolierten – ausschließlich allgemeinnützigen – Vorhabenplanung. Siehe dazu oben, 3. Kap. B. II. 1. b) dd). 48 Zu den weiteren Möglichkeiten des Außerkrafttretens von Bebauungsplänen siehe oben, 4. Kap. A. I. (insb. Fn. 3). 49 Die Aufhebung eines Bebauungsplans erfolgt als „actus contrarius“ zur Aufstellung eines solchen ebenfalls durch Satzung. Dementsprechend stellt auch die Aufhebungssatzung eine Satzung dar, die i. S. d. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO „nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden“ ist. Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2007, § 1 Rn. 1606. 50 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Dez. 2004, § 10 Rn. 375; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 10 Rn. 46; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 838; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 60; Ziekow, in: Sodan / Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 78.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Gemeinde besteht.51 Daneben kommt auch eine deklaratorische Aufhebung in Betracht, wenn der Bebauungsplan unwirksam ist und sich der zur Unwirksamkeit führende Fehler nicht beheben lässt oder wenn die Gemeinde diesen nicht beseitigen möchte. Obgleich eine deklaratorische Aufhebung nur die ohnehin bestehende Rechtslage wiedergibt, ist sie in aller Regel geboten, um den von dem unwirksamen Bebauungsplan ausgehenden Rechtsschein zu beseitigen und damit für die notwendige Rechtssicherheit zu sorgen.52

B. Möglichkeit des Bestehens subjektiv-öffentlicher Rechte auf Planänderung bzw. Planaufhebung Wie bereits aufgezeigt, kann es eine objektiv-rechtliche Pflicht der Gemeinde geben, die Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans zu ändern oder aufzuheben und damit seine Rechtswirkungen zu beseitigen, wenn mit der Verwirklichung des in ihm festgesetzten Vorhabens nicht bzw. nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums begonnen worden ist oder wenn das Vorhaben vom für die Umsetzung zuständigen Straßenbaulastträger endgültig aufgegeben worden ist. Zur Frage der Durchsetzbarkeit dieser gemeindlichen Planungspflicht wurde bislang jedoch noch keine Aussage getroffen. Diese Frage stellt sich aber zwangsläufig, wenn die zur Planung verpflichtete Gemeinde ihrer Pflicht nicht oder nur unvollkommen nachkommt, also – allgemein gesprochen – in Fällen eines normativen Unterlassens der Gemeinde. Eine Möglichkeit, die Gemeinde zur Erfüllung ihrer Rechtspflichten – also auch zur Planung53 – zu zwingen, stellt der Weg über die Kommunalaufsicht dar. Die Kommunalaufsicht wird aber ausschließlich im öffentlichen Interesse tätig, so dass auf deren Einschreiten von vornherein keine Ansprüche des Einzelnen bestehen können.54 Damit gewinnt die Frage an Bedeutung, ob dem von einem planfeststel51 Siehe oben, 4. Kap. A. IV. (insb. Fn. 48). Ebenso stellt sich die Rechtslage auch im Falle des § 77 S. 1 VwVfG und im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB dar. Siehe oben, 2. Kap. A. I. 2. bzw. unten, 6. Kap. B. I. 2. g) (insb. Fn. 147). 52 BVerwG, Urt. v. 21. 11. 1986 – 4 C 22.83 –, E 75, 142, 144 ff.; BVerwG, Beschl. v. 12. 12. 1990 – 4 B 143.90 –, NVwZ-RR 1991, 524, 524; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 838; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 15 Rn. 3; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 59. 53 BVerwG, Urt. v. 17. 09. 2003 – 4 C 14 / 01 –, NVwZ 2004, 220, 223 u. 225; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 53; Ferner, in: ders. / Kröninger, HK-BauGB, § 1 Rn. 5 u. Rn. 7. 54 BVerwG, Beschl. v. 19. 06. 1972 – VII B 64.71 –, DÖV 1972, 723, 723; VGH Mannheim, Urt. v. 14. 11. 1974 – I 453 / 74 –, ESVGH 25, 193, 195; OVG Koblenz, Beschl. v. 29. 05. 1985 – 7 B 11 / 85 –, DÖV 1986, 152, 152; VG München, Beschl. v. 27. 04. 2005 – M 1 E 05.1115 –, NVwZ 2005, 839, 842; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42d; Gern, Kommunalrecht BW, Rn. 435; Henrichs, Subjektives Recht, S. 145; Frenz, BayVBl. 1991, S. 674.

6. Kap.: Gemeindliche Plana¨nderungs- bzw. -aufhebungspflichten

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lungsersetzenden Bebauungsplan Betroffenen ein Anspruch auf Planänderung oder -aufhebung gegen die Gemeinde zustehen kann, also ein subjektiv-öffentliches Recht, das dann ggf. auch prozessual durchsetzbar ist.

I. Möglicher Anspruch auf Bauleitplanung trotz § 1 Abs. 3 S. 2 (i. V. m. Abs. 8) BauGB Nach dem Gesetzeswortlaut des § 1 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB besteht kein Anspruch auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen. Gemäß § 1 Abs. 8 BauGB gilt das auch für die Änderung, Ergänzung und Aufhebung.55 Damit scheint jedem Versuch, den objektiven Planungsverpflichtungen der Gemeinde ein subjektives Recht auf Bauleitplanung zur Seite zu stellen, der Boden entzogen. Der „auf den ersten Blick eindeutige“56 Wortlaut des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB verleitet zu dem Schluss, dass aus der objektiv-rechtlichen Planungspflicht der Gemeinde auch dann kein subjektives Recht des Bürgers folgt, wenn sich diese zu einer „strikten Planungspflicht“ verdichtet hat.57 Wegen § 1 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB sollen Ansprüche auf Bauleitplanung auch nicht durch Vertrag begründet werden können; ein dennoch geschlossener Vertrag dieses Inhalts wird gemeinhin für nichtig gehalten (§ 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 134 BGB).58 Eine Ausnahme von § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB soll es nicht geben.59 Sind demnach Ansprüche auf 55 So ausdrücklich für den Fall des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB bzw. die gleichlautende Vorgängerregelung des § 2 Abs. 3 BauGB 1986: BVerwG, Beschl. v. 09. 10. 1996 – 4 B 180 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 213, 213; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 25a; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 27 u. Rn. 31; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 128; Frenz, BayVBl. 1991, S. 674. 56 Fackler, Individualanspruch, S. 15; Battis, DÖV 1978, S. 116. 57 BVerwG, Beschl. v. 03. 08. 1982 – 4 B 145.82 –, DVBl. 1982, 1096, 1096; BVerwG, Beschl. v. 15. 06. 2004 – 4 BN 14 / 04 –, NordÖR 2004, 284, 285; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42b; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 27 u. Rn. 31; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 212; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 34; Selmer, JuS 2006, S. 762. Offen gelassen: BVerwG, Beschl. v. 30. 03. 1995 – 4 B 48.95 –, Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr. 38. 58 OLG München, Urt. v. 05. 07. 2002 – U 1 / 02 Bau –, NVwZ-RR 2003, 340, 341; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 191; Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 48; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 18; Moench, DVBl. 2005, S. 681; Selmer, JuS 2006, S. 762. So auch schon zur Rechtslage vor Erlass des VwVfG: BVerwG, Urt. v. 01. 02. 1980 – 4 C 40.77 –, DVBl. 1980, 686, 688; BGH, Urt. v. 22. 11. 1979 – III ZR 186 / 77 –, BGHZ 76, 16, 21 f.; BVerwG, Urt. v. 29. 05. 1981 – 4 C 72.78 –, ZfBR 1981, 241, 242. 59 BVerwG, Urt. v. 11. 03. 1977 – IV C 45.75 –, DVBl. 1977, 529, 529; BVerwG, Beschl. v. 09. 10. 1996 – 4 B 180 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 213, 213; VGH Mannheim, Beschl. v. 07. 09. 1994 – 3 S 1648 / 92 –, VBlBW 1995, 204, 204; VGH Mannheim, Beschl. v. 10. 08. 1988 – 3 S 1821 / 87 –, NVwZ-RR 1990, 123, 124; VG Stuttgart, Urt. v. 31. 05. 2005 – 16 K 1121 / 05 –, NVwZ 2005, 971, 974; Ferner, in: ders. / Kröninger, HK-BauGB, § 1

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Bauleitplanung generell ausgeschlossen, ist das Bestehen eines subjektiven Rechts auf Einleitung oder Fortführung eines eingeleiteten Planungsverfahrens ebenso ausgeschlossen60 wie ein Anspruch des Einzelnen auf Fortbestand eines existierenden Bauleitplans oder auf die Durchführung abweichender eigener Planungsvorstellungen.61 Schließlich soll es auch keinen Anspruch auf Schaffung des durch den Bebauungsplan vorgesehenen Zustandes oder auf allgemein „fehlerfreie Bauleitplanung“ geben.62 1. Vorbehalte gegen Normsetzungsansprüche Das Nichtbestehen subjektiver Rechte auf Bauleitplanung wird in der Regel mit dem schlichten Hinweis auf die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB begründet.63 Dass diese Begründung für sich genommen nicht trägt, zeigt sich schon daran, dass es in Ausnahmefällen auch Ansprüche auf die Anordnung und Durchführung einer städtebaulichen Umlegung64 oder auf Erschließung65 geben kann, obwohl die Rn. 6; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 25a; Dürr, Baurecht BW, Rn. 19; Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 128; Tysper, BauR 2001, S. 357. Offen gelassen: BVerwG, Beschl. v. 11. 02. 2004 – 4 BN 1.04 –, BauR 2004, 1264, 1265. 60 BVerwG, Beschl. v. 03. 08. 1982 – 4 B 145.82 –, DVBl. 1982, 1096, 1096; BVerwG, Beschl. v. 09. 10. 1996 – 4 B 180 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 213, 213; BVerwG, Urt. v. 01. 08. 2002 – 4 C 5.01 –, E 117, 25, 40; VGH Mannheim, Urt. v. 15. 12. 1994 – 5 S 870 / 93 –, VBlBW 1995, 205, 206; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 31; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 57. 61 BVerwG, Beschl. v. 20. 08. 1992 – 4 NB 3 / 92 –, NVwZ 1993, 468, 469 f.; BVerwG, Beschl. v. 12. 12. 1990 – 4 B 143.90 –, NVwZ-RR 1991, 524, 524; BVerwG, Beschl. v. 09. 10. 1996 – 4 B 180 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 213, 213 f.; BVerwG, Beschl. v. 28. 12. 2000 – 4 BN 37.00 –, BauR 2001, 1060, 1060 f. 62 BVerwG, Urt. v. 14. 02. 1975 – IV C 21.74 –, DVBl. 1975, 713, 717 f.; BVerwG, Beschl. v. 11. 02. 2004 – 4 BN 1.04 –, BauR 2004, 1264, 1265; BVerwG, Urt. v. 30. 04. 2004 – 4 CN 1 / 03 –, NVwZ 2004, 1120, 1121; BVerwG, Beschl. v. 15. 06. 2004 – 4 BN 14 / 04 –, NordÖR 2004, 284, 285; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 05. 2005 – 8 S 582 / 04 –, UPR 2006, 356, 358. 63 Vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 12. 12. 1990 – 4 B 143.90 –, NVwZ-RR 1991, 524, 524; BVerwG, Beschl. v. 30. 03. 1995 – 4 B 48.95 –, Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr. 38; BVerwG, Beschl. v. 20. 11. 1995 – 4 NB 23 / 94 –, NVwZ 1996, 888, 888; BVerwG, Beschl. v. 26. 06. 1997 – 4 B 97 / 97 –, NVwZ-RR 1998, 357, 357; BVerwG, Beschl. v. 28. 12. 2005 – 4 BN 40 / 05 –, NVwZ 2006, 458, 458; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 14 Rn. 32; Ferner, in: ders. / Kröninger, HK-BauGB, § 1 Rn. 5 f.; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 102; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 57; Mößle, DÖV 1974, S. 467; Ziegler, DÖV 1974, S. 476 u. S. 479; Schulte, DVBl. 1979, S. 133 f.; Gusy, BauR 1981, S. 169 f.; Dähne, Jura 2003, S. 459; Selmer, JuS 2006, S. 762. 64 Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 46 Rn. 8; Stang, in: Schrödter, BauGB, § 46 Rn. 26; Otte, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Apr. 2005, § 46 Rn. 57; Dieterich, Baulandumlegung, Rn. 60 f. jeweils unter Hinweis auf BGH, Urt. v. 11. 11. 1976 –

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§§ 46 Abs. 3, 123 Abs. 3 BauGB subjektive Rechte auf derartige Maßnahmen ebenso eindeutig zu verneinen scheinen, wie § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB es tut. Insofern ist der Blick nunmehr auf diejenigen Argumente zu richten, die – unabhängig von § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB – gegen das Bestehen von subjektiv-öffentlichen Rechten auf die Aufstellung von Bebauungsplänen vorgebracht werden. Der Anerkennung von subjektiv-öffentlichen Rechten auf Bauleitplanung könnte zunächst das Fehlen des Bedürfnisses an einem derartigen Anspruch entgegenstehen. Für den im Zusammenhang mit § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB häufig vorkommenden Fall der rechtswidrigen Nichteinbeziehung eines Grundstücks in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans66 hat die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB etwa schon dadurch eine „Relativierung“67 erfahren, dass der betreffende Bebauungsplan abwägungsfehlerhaft und infolgedessen unwirksam ist, wenn er den berechtigten Interessen des Eigentümers an der Einbeziehung seines Grundstücks nicht hinreichend Rechnung trägt.68 Hat der Einzelne die Unwirksamkeit des BebauIII ZR 114 / 74 –, BGHZ 67, 320, 328 ff. Vgl. weiterhin Spannowsky, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2007, § 46 Rn. 7. 65 In diesen Fällen hat das Bundesverwaltungsgericht Ansprüche des Einzelnen gegen die Gemeinde auf Erschließung entgegen der Vorschrift des § 123 Abs. 3 BauGB bejaht, nachdem sich die allgemeine gemeindliche Erschließungspflicht zur aktuellen Erschließungspflicht verdichtet hatte. Die Rechtsprechung ist z. T. noch zum insoweit gleichlautenden § 123 Abs. 4 BBauG 1960 ergangen: BVerwG, Urt. v. 04. 10. 1974 – IV C 59 / 72 –, NJW 1975, 402, 402; BVerwG, Urt. v. 23. 05. 1975 – 4 C 73.73 –, DÖV 1975, 715, 716; BVerwG, Urt. v. 28. 10. 1981 – 8 C 4.81 –, E 64, 186, 189; BVerwG, Urt. v. 22. 01. 1993 – 8 C 46.91 –, E 92, 8, 12 ff. 66 Eine Einbeziehungspflicht kann sich etwa aus dem planungsrechtlichen Gebot der Konfliktbewältigung ergeben. Siehe oben, 1. Kap. B. IV. 2. a) sowie BVerwG, Urt. v. 30. 04. 2004 – 4 CN 1 / 03 –, NVwZ 2004, 1120, 1121. Weiterhin kann die Nichteinbeziehung rechtswidrig sein, wenn ein bestimmtes Grundstück willkürlich von der Planung ausgespart wurde. In diesem Fall ist dann auch die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren zu bejahen, denn in diesem Fall kann sich der Antragsteller auf den durch Art. 3 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz vor willkürlicher Ungleichbehandlung berufen. So VGH Mannheim, Beschl. v. 07. 09. 1994 – 3 S 1648 / 92 –, VBlBW 1995, 204, 205; OVG Bautzen, Urt. v. 28. 09. 1995 – 1 S 517 / 94 –, NVwZ 1996, 1028, 1028; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 05. 2005 – 8 S 582 / 04 –, UPR 2006, 356, 358. Offen gelassen: BVerwG, Urt. v. 30. 04. 2004 – 4 CN 1 / 03 –, NVwZ 2004, 1120, 1121; BVerwG, Beschl. v. 15. 06. 2004 – 4 BN 14 / 04 –, NordÖR 2004, 284, 285. Zur Frage des Vorliegens eines Rechtsschutzbedürfnisses des Antragstellers in einem solchen Fall vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 07. 09. 1994 – 3 S 1648 / 92 –, VBlBW 1995, 204, 205; Dürr, DÖV 1990, S. 143. 67 Mößle, DÖV 1974, S. 468; Dolde, NJW 1976, S. 1058; Battis, DÖV 1978, S. 116. 68 BVerwG, Beschl. v. 20. 11. 1995 – 4 NB 23 / 94 –, NVwZ 1996, 888, 889. Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes Dritter stehen dieser Rechtsfolge nicht entgegen. Ebenso wenig können sie verhindern, dass die Gemeinde von der deklaratorischen Aufhebung eines von ihr als unwirksam erkannten, wegen materieller Mängel nicht heilbaren Bebauungsplans absieht. Vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 12. 12. 1990 – 4 B 143.90 –, NVwZ-RR 1991, 524, 524. Dies verkennen Westbomke, Anspruch, S. 108 u. S. 115 ff. und Fackler, Individualanspruch, S. 157 f. sowie Henrichs, Subjektives Recht, S. 50 u. S. 154, soweit sie annehmen, dass Vertrauensschutzerwägungen Dritter die Aufhebbarkeit eines Bebauungsplans durch die Gemeinde ausschlössen.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

ungsplans im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO mit Erfolg geltend gemacht, sind damit auch die von der Planung ausgehenden Rechtsbeeinträchtigungen beseitigt. Einer förmlichen Planaufhebung bedarf es in diesem Fall nicht mehr. Ist der fragliche Bebauungsplan – etwa wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG – unheilbar unwirksam, scheidet damit auch ein Anspruch des Einzelnen auf Einbeziehung seines von der Planung willkürlich ausgesparten Grundstücks aus.69 Ob die Gemeinde sodann einen neuen, rechtmäßigen Bebauungsplan erlässt oder ob sie von ihrer bisherigen Planungskonzeption Abstand nimmt, unterliegt grundsätzlich ihrer eigenen Entscheidung, während Ansprüche des Einzelnen auf Verbesserung des baurechtlichen status quo seines Grundstücks nicht schutzwürdig sind70 und Planungsansprüche daher nicht begründen können.71 Weiterhin können Dritten auf Grundlage eines derartigen Bebauungsplans erteilte Baugenehmigungen vom Betroffenen mit Aussicht auf Erfolg angefochten werden. Die Zulässigkeit beabsichtigter Bauvorhaben richtet sich im Falle der gemeindlichen Nichtplanung dann nach den allgemeinen Vorschriften der §§ 34 und 35 BauGB. Schließlich könnte sich das Bedürfnis an einem Anspruch auf Bauleitplanung verneinen lassen, wenn das Interesse des Bürgers an einer angemessenen Planung schon dadurch befriedigt würde, dass er im Falle eines pflichtwidrigen Unterlassens der Planung Schadensersatzansprüche – etwa unter dem Gesichtspunkt der Amtshaftung – geltend machen könnte.72 Gegen die Anerkennung eines durchsetzbaren Anspruchs des Bürgers auf Erlass eines Bebauungsplans könnte weiterhin der Umstand sprechen, dass dieser von der Gemeinde in Satzungsform beschlossen wird (§ 10 Abs. 1 BauGB) und damit eine untergesetzliche Rechtsnorm darstellt. Individualansprüche auf Normsetzung erscheinen aber – zumindest auf den ersten Blick – als eine „Systemwidrigkeit, mit der man sich nur ungern anfreunden möchte“.73 Dafür werden verschiedene Gründe angeführt: Zum einen dient die Rechtsetzung grundsätzlich nicht der Erfüllung von Individualinteressen, sondern dem Wohle der Allgemeinheit.74 Dies gilt nicht nur für die 69 OVG Greifswald, Urt. v. 16. 12. 1997 – 3 K 17 / 97 –, LKV 1999, 68, 69. Ähnlich auch Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 49; Schmidt, in: Eyermann, VwGO, § 47 Rn. 20. 70 Henrichs, Subjektives Recht, S. 150 f. 71 Mößle, DÖV 1974, S. 468; Dolde, NJW 1976, S. 1058; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 173. 72 Vgl. dazu – genau wie zu den weiteren gegen ein Bedürfnis auf die Anerkennung von Individualansprüchen auf Planung genannten Gründen – BVerwG, Urt. v. 11. 03. 1977 – IV C 45.75 –, DVBl. 1977, 529, 530. Zur Möglichkeit der Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen im Falle einer eingeleiteten, aber nicht weiter geführten oder gänzlich abgebrochenen Planung vgl. BVerwG, Urt. v. 01. 08. 2002 – 4 C 5.01 –, E 117, 25, 40. 73 Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 375 f. 74 BVerwG, Urt. v. 29. 05. 1981 – 4 C 72.78 –, ZfBR 1981, 241, 242; VGH Kassel, Urt. v. 07. 07. 1972 – IV OE 41 / 71 –, ESVGH 22, 224, 225; Simon, BayVBl. 1974, S. 147; Birk,

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förmliche Gesetzgebung, sondern auch für den Erlass untergesetzlicher Rechtsnormen. Bei der kommunalen Bauleitplanung handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe, deren Wahrnehmung der Gemeinde im Interesse der Allgemeinheit obliegt. Bei der Erfüllung ihrer Pflicht zur Bauleitplanung hat sich die Gemeinde nicht vom individuellen Interesse Einzelner, sondern vom Interesse an der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung leiten zu lassen (§ 1 Abs. 3 S. 1 BauGB).75 Hinzu kommt, dass dem Normgeber bei seiner rechtsetzenden Tätigkeit ein politischer Gestaltungsspielraum zukommt, der im Rahmen der Bauleitplanung als planerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde firmiert und dabei eine Ausprägung der in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG verbürgten kommunalen Planungshoheit darstellt. Ein Individualanspruch auf eine bestimmte Bauleitplanung würde diesen Gestaltungsspielraum der Gemeinde von vornherein einschränken.76 Um dies zu verhindern und um die Gemeinde insoweit von äußeren Zwängen freizuhalten, hat der Gesetzgeber auch die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB77 geschaffen.78 Abgesehen von der Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit sind Ansprüche des Bürgers auf Aufstellung eines bestimmten Bebauungsplans auch mit der Stellung und Funktion des „Ortsgesetzgebers“ unvereinbar. So ist es der Gemeinde etwa versagt, sich durch ihr nach außen handelndes Organ der Gemeindeverwaltung auf den Erlass eines Bebauungsplans mit einem bestimmten Inhalt festzulegen, weil sie dadurch das Recht der kommunalrechtlich zuständigen, aus demokratischen Wahlen hervorgegangenen Vertretungskörperschaft beschnitte, frei und unvoreingenommen darüber zu entscheiden, welche städtebauliche Entwicklung und Ordnung im Gemeindegebiet verwirklicht werden soll.79 Weiterhin geriete ein Anspruch des Bürgers auf eine ein bestimmtes Vorhaben ermöglichende oder begünstigende Planung – also auf eine Planung mit bestimmtem Inhalt – nahezu notwendig in einen unauflösbaren Konflikt zu dem, was das NJW 1977, S. 1798; Frenz, BayVBl. 1991, S. 674. I. E. ebenso BVerwG, Urt. v. 01. 08. 1958 – VII A 35.57 –, E 7, 188, 188 und BVerwG, Urt. v. 26. 01. 1962 – 7 C 13.61 –, E 13, 328, 328 f. 75 BVerwG, Beschl. v. 09. 10. 1996 – 4 B 180 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 213, 213; BVerwG, Urt. v. 30. 04. 2004 – 4 CN 1 / 03 –, NVwZ 2004, 1120, 1121; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 25a. 76 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42a; Degenhart, BayVBl. 1979, S. 293. 77 Bzw. dessen Vorgängerregelungen. 78 BVerwG, Beschl. v. 09. 10. 1996 – 4 B 180 / 96 –, NVwZ-RR 1997, 213, 213; BVerwG, Beschl. v. 11. 02. 2004 – 4 BN 1.04 –, BauR 2004, 1264, 1265; BVerwG, Urt. v. 30. 04. 2004 – 4 CN 1 / 03 –, NVwZ 2004, 1120, 1121; BVerwG, Beschl. v. 15. 06. 2004 – 4 BN 14 / 04 –, NordÖR 2004, 284, 285; VGH Mannheim, Urt. v. 02. 05. 2005 – 8 S 582 / 04 –, UPR 2006, 356, 357 f.; Frenz, BayVBl. 1991, S. 674 f. 79 BVerwG, Urt. v. 29. 05. 1981 – 4 C 72.78 –, ZfBR 1981, 241, 242; BVerwG, Urt. v. 25. 11. 2005 – 4 C 15 / 04 –, NVwZ 2006, 336, 336 f.; BVerwG, Beschl. v. 28. 12. 2005 – 4 BN 40 / 05 –, NVwZ 2006, 458, 459; Gusy, BauR 1981, S. 166 f. Zum demokratierechtlichen Hintergrund der kommunalen Planungshoheit und dessen Fähigkeit, die Wirkungskraft des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB zu begründen: Selmer, JuS 2006, S. 763.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Baugesetzbuch über das Verfahren der Planaufstellung im Allgemeinen und über die Notwendigkeit eines angemessenen planerischen Abwägens im Besonderen bestimmt. Dementsprechend soll die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB gewährleisten, dass die gemeindliche Bauleitplanung den (Minimal-)Anforderungen einer angemessenen Abwägung und eines hinreichend durchschaubaren Verfahrensganges gerecht wird.80 Stünde der Inhalt des Bebauungsplans zum Zeitpunkt der Einleitung des Planungsverfahrens bereits mehr oder weniger fest und ließe sich die Festsetzung des vorgegebenen Inhalts vom Begünstigten auch erzwingen, führte dies beinahe unweigerlich zu einer gesetzlich missbilligten Verkürzung der gerichtlich nicht substituierbaren Abwägung.81 Damit ginge dann auch ein (zumindest teilweiser) Funktionsverlust der Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung einher. Um eine ordnungsgemäße Abwägung i. S. d. § 1 Abs. 7 BauGB sicherzustellen, ist das notwendige Abwägungsmaterial nämlich bereits im Vorfeld der eigentlichen Abwägungsentscheidung zu ermitteln und zu bewerten (vgl. § 2 Abs. 3 BauGB), wobei dem Beteiligungsverfahren nach den §§ 3 bis 4a BauGB maßgebliche Bedeutung zukommt.82 Steht ein bestimmtes Abwägungsergebnis aber fest, bevor eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, und kann damit den von der Planung berührten Belangen u. U. nicht mehr in gebotener Weise Rechnung getragen werden, verkommt die Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials zu einer bloßen Formalie, was sich mit der Konzeption des Baugesetzbuchs im Regelfall nicht vereinbaren lässt.83 Obwohl die genannten Beteiligungsvorschriften der Anerkennung von Individualansprüchen auf Aufstellung eines bestimmten Bebauungsplans entgegenste80 BVerwG, Urt. v. 01. 02. 1980 – 4 C 40.77 –, DVBl. 1980, 686, 688; BVerwG, Urt. v. 29. 05. 1981 – 4 C 72.78 –, ZfBR 1981, 241, 242; BVerwG, Urt. v. 25. 11. 2005 – 4 C 15 / 04 –, NVwZ 2006, 336, 336 f. 81 BVerwG, Urt. v. 11. 03. 1977 – IV C 45.75 –, DVBl. 1977, 529, 530; BVerwG, Urt. v. 25. 11. 2005 – 4 C 15 / 04 –, NVwZ 2006, 336, 337; BGH, Urt. v. 08. 06. 1978 – III ZR 48 / 76 –, BGHZ 71, 386, 390; BGH, Beschl. v. 26. 04. 1990 – III ZR 9 / 90 –, BGHR BGB § 839 Abs. 1 S. 1 Dritter 25; VGH Kassel, Urt. v. 07. 07. 1972 – IV OE 41 / 71 –, ESVGH 22, 224, 226; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 25a; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 31; Maurer, AllgVerwR, § 14 Rn. 35; Degenhart, BayVBl. 1979, S. 289; Ebsen, JZ 1985, S. 58. Dem Umstand, dass der Bauleitplanung komplexe Abwägungsprozesse zugrunde liegen, die sich nicht auf eine simple Ja / Nein-Entscheidung reduzieren lassen, tragen auch einige Gemeindeordnungen der Länder Rechnung, indem sie Bürgerbegehren und Bürgerentscheide über Bauleitpläne ausgeschlossen haben. Vgl. etwa § 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO BW, § 22b Abs. 3 S. 2 Nr. 6 NGO, § 26 Abs. 5 Nr. 6 GemO NRW, § 17a Abs. 2 Nr. 6 GemO RP. Vgl. dazu auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung Baden-Württembergs zum Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften, LT-Drs. 13 / 4385, S. 11 und W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 2 Rn. 6 u. § 10 Rn. 3. 82 Vgl. § 4a Abs. 1 BauGB sowie Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 4a Rn. 2; Koppitz, Öffentliches Baurecht, Rn. 57; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 3 Rn. 188. 83 BVerwG, Urt. v. 11. 03. 1977 – IV C 45.75 –, DVBl. 1977, 529, 530; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 31; Degenhart, BayVBl. 1979, S. 289.

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hen, kann aus ihnen (insbesondere auch aus § 3 Abs. 2 BauGB) aber kein Anspruch auf Einleitung und Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens hergeleitet werden; denn anders als im atomrechtlichen Verfahren84 sind die Verfahrensvorschriften des Baugesetzbuchs vom Gesetzgeber nicht in Erfüllung einer grundrechtlichen Schutzpflicht erlassen worden. Sie sollen – wie die Regelung des § 4a Abs. 1 BauGB zeigt – in erster Linie vielmehr die Voraussetzungen für eine gerechte Abwägung schaffen und dienen damit allein öffentlichen Interessen an einer ordnungsgemäßen Planung.85 Wegen der genannten Besonderheiten des Bebauungsplanverfahrens soll sich ein Individualanspruch auf Aufstellung eines Bebauungsplans auch nicht aus einem Vergleich zur Rechtslage herleiten lassen, die im Erschließungsrecht besteht.86 Denn während ein Rechtsanspruch auf Erschließung die Durchführung einer tatsächlichen Baumaßnahme zum Gegenstand hat, es also – gleichsam eindimensional – um die bloße Her- oder Fertigstellung von Anlagen geht, deren Lokalisation weitgehend feststeht, handelt es sich bei der Bauleitplanung – gleichsam mehrdimensional – um eine planerische Entscheidung, die eine gerechte Abwägung aller mehr als nur unerheblich berührten schutzwürdigen Belange erfordert und auf einen Ausgleich der gegenläufigen Interessen abzielt.87 2. Möglichkeit des Bestehens von Planungsansprüchen So sehr das Nichtbestehen subjektiv-öffentlicher Rechte auf Aufstellung eines Bebauungsplans angesichts der Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB und angesichts der Gründe, die den Gesetzgeber zur Schaffung dieser Regelung bewogen haben, auf den ersten Blick auch einleuchten mag, so hartnäckig halten sich die Bedenken, ob diese – im Normalfall sicherlich passende Regelung – wirklich ausnahmslose Geltung beanspruchen kann.88 BVerfG, Beschl. v. 20. 12. 1979 – 1 BvR 385 / 77 –, E 53, 30, 65 f. BVerwG, Beschl. v. 03. 08. 1982 – 4 B 145.82 –, DVBl. 1982, 1096, 1096 f.; BVerwG, Beschl. v. 16. 12. 1992 – 4 B 202.92 –, Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 4. Ebenso zur Rechtslage nach Novellierung des BauGB durch das EAG Bau 2004: Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 25b; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42b; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 3 Rn. 7; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 4a BauGB Rn. 1; Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 387; Maurer, AllgVerwR, § 16 Rn. 28. Differenzierend: Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 3 Rn. 4 u. Rn. 22. 86 BVerwG, Urt. v. 11. 03. 1977 – IV C 45.75 –, DVBl. 1977, 529, 529 f.; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 206. A. A.: Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 2 Rn. 50 f. und Henrichs, Subjektives Recht, S. 146. Offen gelassen: BVerwG, Beschl. v. 30. 03. 1995 – 4 B 48.95 –, Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr. 38; BVerwG, Beschl. v. 11. 02. 2004 – 4 BN 1.04 –, BauR 2004, 1264, 1265. Zum Rechtsanspruch auf Erschließung entgegen § 123 Abs. 3 BauGB siehe oben, Fn. 65. 87 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 25c; Frenz, BayVBl. 1991, S. 675; Gusy, BauR 1981, S. 169. 84 85

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

a) Wortlaut des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB und Gesetzessystematik Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass der Wortlaut89 des § 1 Abs. 3 S. 2 HS 1 BauGB, wonach auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen kein Anspruch „besteht“, subjektiv-öffentliche Rechte des Einzelnen nicht schlechterdings ausschließt. Die Norm stellt lediglich klar, dass aus der objektiv-rechtlichen Planungsverpflichtung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB oder aus dem Grundeigentum allein nicht automatisch Ansprüche auf Planung entstehen.90 Dafür, dass subjektiv-öffentliche Rechte des Einzelnen auf Planung trotz des Wortlauts des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB nicht undenkbar sind, spricht zunächst die Regelung selbst, deren Normierung andernfalls schlichtweg überflüssig gewesen wäre.91 Bestätigung erfährt diese Auslegung – unabhängig von den unzweifelhaft bestehenden Unterschieden der Regelungsgegenstände des § 1 Abs. 3 BauGB einerseits und denen der §§ 46 und 123 BauGB andererseits – durch die Anerkennung der in Ausnahmefällen bestehenden Möglichkeit der Geltendmachung von Individualansprüchen auf die Anordnung und Durchführung einer städtebaulichen Umlegung oder auf Erschließung entgegen den – vom Wortlaut her mit der Vorschrift des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB vergleichbaren – Regelungen der §§ 46 Abs. 3 und 123 Abs. 3 BauGB.92

88 Kritisch haben sich hauptsächlich geäußert: Hoppe, in: Ernst / Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 254; Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 330 ff.; Krebs, in: SchmidtAßmann, BesVerwR, Kap. 4, Rn. 33; Westbomke, Anspruch, S. 124 f.; Fackler, Individualanspruch, S. 17 u. S. 141 f.; Henrichs, Subjektives Recht, S. 145 ff.; Hoppe, DVBl. 1964, S. 172; Battis, DÖV 1978, S. 116 ff.; Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 379 f. Zum Anspruch auf Erlass nachbarschützender Festsetzungen: Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 191 f. Zum Anspruch der Nachbargemeinde auf Planung: Fingerhut, DVBl. 1979, S. 143 u. S. 145 f.; Moench, DVBl. 2005, S. 683 u. S. 686. 89 Üblicherweise wird zur Beantwortung der Frage, ob eine Rechtsvorschrift dem Bürger ein subjektiv-öffentliches Recht einräumt, zunächst auf deren Wortlaut abgestellt. Der Gesetzgeber ist befugt, dem Bürger durch einfaches Gesetz subjektive Rechte einzuräumen. Ihm ist es aber grundsätzlich ebenso gestattet, mögliche Ansprüche des Einzelnen ganz oder zum Teil auszuschließen. So gibt es eine Reihe gesetzlicher Regelungen, die dem Bürger ausdrücklich subjektive öffentliche Rechte gewähren; andererseits existieren aber auch Normen, die das Bestehen subjektiv-öffentlicher Rechte expressis verbis verneinen oder ausschließen. Vgl. einerseits etwa § 1 BAföG ; §§ 38, 39 SGB I; § 17 SGB XII; § 3 Abs. 1 UIG, andererseits etwa § 3 Abs. 2 HGrG; §§ 1 Abs. 3 S. 2, 46 Abs. 3, 123 Abs. 3 BauGB. Vgl. dazu auch Erichsen, in: Erichsen / Ehlers, AllgVerwR, § 11 Rn. 30; Wolff / Bachof / Stober, VerwR, Bd. 1, § 43 Rn. 8 ff. 90 Krebs, VerwArch 72 (1981), S. 52; Fackler, Individualanspruch, S. 197 f.; Henrichs, Subjektives Recht, S. 146. 91 In diesem Sinne auch VG Stuttgart, Urt. v. 31. 05. 2005 – 16 K 1121 / 05 –, NVwZ 2005, 971, 974 sowie Wolff, in: ders. / Decker, Studienkommentar VwGO / VwVfG, § 43 VwGO Rn. 53 und Robbers, JuS 1988, S. 951. 92 Siehe oben, Fn. 64 u. Fn. 65 sowie Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 174 und Henrichs, Subjektives Recht, S. 146.

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b) Bestehen eines Bedürfnisses an einem Anspruch auf Bauleitplanung Zunächst einmal lässt sich das Bedürfnis des Einzelnen an der Anerkennung der Möglichkeit der Geltendmachung von Planungsansprüchen nicht schon mit dem Hinweis darauf verneinen, dass es diesem freistehe, die Kommunalaufsicht einzuschalten, weil sich deren Einschreiten jedenfalls vom Bürger nicht erzwingen lässt.93 Denkbar ist weiterhin, dass dem Interesse des Einzelnen in Ausnahmefällen nur durch einen Anspruch auf Planung Rechnung getragen werden kann. Lassen sich rechtmäßige Zustände schon durch die Unwirksamkeitserklärung des Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO erreichen, ist damit den Interessen der planbetroffenen Bürger genüge getan.94 Zwar mag es – wie etwa bei der willkürlichen Nichteinbeziehung eines Grundstücks in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans – Fälle geben, in denen die Unwirksamkeitserklärung dem Rechtsschutzbegehren des Grundstückseigentümers möglicherweise nicht entspricht.95 Dies vermag allerdings nichts daran zu ändern, dass Individualansprüche auf die Verbesserung des baurechtlichen status quo eines Grundstücks von der Rechtsprechung dennoch nicht anerkannt werden.96 Individualansprüche auf Planung lassen sich mit dem Hinweis auf die Möglichkeit der Geltendmachung der Unwirksamkeit eines Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren aber nur verneinen, sofern sich eine von diesem ausgehende Rechtsverletzung des Bürgers im Wege der Normenkontrolle überhaupt beseitigen lässt. Kann dies hingegen nur durch eine Planung erreicht werden, muss der Bürger die Vornahme einer solchen auch erzwingen können. Zu denken ist insoweit etwa an den Fall, dass die Gemeinde aus verfassungsrechtlichen Gründen verpflichtet ist, einen rechtmäßig und wirksam zustande gekommenen, nicht unwirksam gewordenen97 Bebauungsplan zu ändern oder ganz aufzuheben, wobei in diesem Zusammenhang daran zu erinnern ist, dass staatliche Schutzpflichten oder die Grundrechte Einzelner eine „Verdichtung“ der gemeindlichen Planungsbefugnis zur strikten Planungspflicht bewirken können.98 Wird der Normenkontrollantrag des Bürgers in einem derartigen Siehe oben, Fn. 54. Siehe oben, 6. Kap. B. I. 1. 95 Dem Eigentümer wird häufig an der Einbeziehung seines vom Bebauungsplan willkürlich ausgesparten Grundstücks gelegen sein, nicht aber an der „Vernichtung“ des Baurechte schaffenden Plans. In besonderer Weise gilt dies, wenn und soweit der Bebauungsplan durch Bebauung der betreffenden Grundstücke des Plangebiets bereits „vollzogen“ ist. Vgl. dazu Schneider, DVBl. 1966, S. 800; Maurer, Rechtsschutz, S. 283; Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 397; Fackler, Individualanspruch, S. 197; Henrichs, Subjektives Recht, S. 26 u. S. 155 f. 96 Siehe oben, Fn. 70 u. Fn. 71. 97 Das bloße Entstehen einer Planungspflicht der Gemeinde führt – anders als die Funktionslosigkeit – nicht zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Siehe dazu oben, 4. Kap. A. IV. 93 94

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Fall mangels Ungültigkeit des Bebauungsplans erfolglos bleiben,99 muss den grundrechtlich geschützten Interessen des Einzelnen aber im Planungswege Rechnung getragen werden, lässt sich das Bedürfnis an einem Individualanspruch auf Planung nicht mehr bestreiten. Ebenso wenig, wie sich das Bedürfnis des Bürgers an einem ausnahmsweise bestehenden Anspruch auf Planung mit dem pauschalen Hinweis auf die Möglichkeit der Geltendmachung der Unwirksamkeit eines Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren verneinen lässt, mag dies unter dem Hinweis darauf gelingen, dass der Einzelne eine Zulassung seines Vorhabens im Falle der gemeindlichen Nichtplanung über die §§ 34 und 35 BauGB erreichen könne. Richtig ist dies nämlich nur in denjenigen Fällen, in denen der Anwendungsbereich der genannten Zulassungstatbestände überhaupt eröffnet ist. Besteht dagegen ein gültiger Bebauungsplan (fort), richtet sich die Zulässigkeit eines Vorhabens ausschließlich (§ 30 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB) oder zumindest primär (§ 30 Abs. 3 BauGB) nach dessen Festsetzungen; ein Vorhaben, das den Festsetzungen eines gültigen Bebauungsplans widerspricht, ist bauplanungsrechtlich unzulässig,100 sofern keine Ausnahme oder Befreiung nach § 31 BauGB in Betracht kommt. Ist dem Einzelnen mithin gar nicht an der positiven Ermöglichung seines Vorhabens, sondern lediglich an der – im Planungswege erfolgenden – „Beseitigung“ der dessen Zulässigkeit entgegenstehenden Festsetzungen gelegen und ist Letzteres im Einzelfall verfassungsrechtlich geboten,101 kann das Bedürfnis des Bürgers an einem Anspruch auf Planung jedenfalls dann nicht mehr bestritten werden, wenn rechtmäßige Zustände nur durch die Ergreifung von Planungsmaßnahmen102 hergestellt werden können.103 Schließlich lässt sich das im Einzelfall bestehende Bedürfnis an einem Individualanspruch auf Bauleitplanung auch nicht mit dem Hinweis darauf verneinen, dass dem Bürger im Falle des pflichtwidrigen Unterlassens Schadensersatzansprüche unter dem Gesichtspunkt der Amtshaftung zustehen könnten. Diese Argumentation ist bereits zirkelschlüssig.104 Voraussetzung des Vorliegens eines Amtshaftungsanspruchs (§ 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG) ist die Verletzung einer 98 99

Siehe oben, Fn. 42. Vgl. etwa VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776,

778. 100 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Dez. 2006, § 30 Rn. 10, Rn. 22 u. Rn. 32; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 30 Rn. 10; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 30 Rn. 2, Rn. 12 u. Rn. 26. 101 Siehe oben, 3. Kap. B. II. 102 Und nicht etwa durch Ansprüche auf Erteilung einer Befreiung oder dergleichen. 103 Ist der fragliche Bebauungsplan – trotz des Bestehens einer gemeindlichen Planungspflicht – nach wie vor gültig und gehen von ihm weiterhin – u. a. zulassungsbeschränkende – Rechtswirkungen aus, wird auch eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage des Bürgers – trotz einer in diesem Rahmen erfolgenden Inzidentkontrolle des Bebauungsplans – der Erfolg versagt bleiben. 104 So Fackler, Individualanspruch, S. 197 und Henrichs, Subjektives Recht, S. 155.

6. Kap.: Gemeindliche Plana¨nderungs- bzw. -aufhebungspflichten

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drittbezogenen Amtspflicht.105 Um die Drittbezogenheit der Amtspflicht zur Aufstellung eines Bebauungsplans bejahen zu können, müsste die Planung aber nicht nur im Interesse der Allgemeinheit, sondern zumindest auch im Interesse des Einzelnen erfolgen. Gerade dies soll aber nicht der Fall sein.106 Dementsprechend hat es die Rechtsprechung bisher auch stets abgelehnt, einen Amtshaftungsanspruch wegen unterlassener Bauleitplanung anzunehmen.107 Besteht aber keine drittbezogene Amtspflicht der Gemeinde zur Bauleitplanung und scheiden deshalb Amtshaftungsansprüche des Bürgers aus, geht der Verweis auf sie ins Leere. Hinzu kommt, dass der Vorrang des verwaltungsgerichtlichen Primärrechtsschutzes vor dem Prinzip „dulde und liquidiere“ gewahrt bleiben muss,108 so dass der Hinweis auf die Möglichkeit der Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen ohnehin nicht geeignet ist, das ausnahmsweise bestehende Bedürfnis des Bürgers an einem Anspruch auf Bauleitplanung zu verneinen. c) Kein genereller Ausschluss von Ansprüchen auf Rechtsetzung bzw. auf Bauleitplanung Zwar ist es zutreffend, dass Individualansprüche auf oder beim Erlass von Rechtsnormen wegen der Eigenart der rechtsetzenden Tätigkeit des Staates im Allgemeinen nicht bestehen; undenkbar sind sie aber dennoch nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat Ansprüche auf den Erlass förmlicher Gesetze schon mehrfach für möglich gehalten,109 so dass dies im Grundsatz auch für Ansprüche auf den Erlass untergesetzlicher Normen gelten muss. Beim Erlass untergesetzlicher Rechtsnormen handelt es sich zwar nicht um Akte der Legislative, sondern um 105 Zur Drittbezogenheit der Amtspflicht: BGH, Urt. v. 18. 04. 2002 – III ZR 159 / 01 –, NVwZ 2002, 1276, 1277. 106 Siehe oben, Fn. 74. 107 BGH, Beschl. v. 26. 04. 1990 – III ZR 9 / 90 –, BGHR BGB § 839 Abs. 1 S. 1 Dritter 25. Ähnlich auch schon BGH, Urt. v. 08. 06. 1978 – III ZR 48 / 76 –, BGHZ 71, 386, 389 ff. Ebenso: Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42d; Ziegler, DÖV 1974, S. 480; Frenz, BayVBl. 1991, S. 677 f. Denkbar ist eine Ausnahme allenfalls für den Fall, dass die amtspflichtwidrige Nicht-Aufhebung eines fehlerhaften Bebauungsplans zur Verletzung schutzwürdigen Vertrauens eines Bürgers geführt hat. Vgl. dazu Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 1 Rn. 213, Rn. 216 f. u. Rn. 256. 108 Fackler, Individualanspruch, S. 196; Henrichs, Subjektives Recht, S. 155 unter Berufung auf BVerfG, Urt. v. 18. 12. 1968 – 1 BvR 638, 673 / 64 u. 200, 238, 249 / 65 –, E 24, 367, 397 f.; BVerfG, Beschl. v. 15. 07. 1981 – 1 BvL 77 / 78 –, E 58, 300, 323 f. Vgl. weiterhin BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1512. 109 BVerfG, Beschl. v. 20. 02. 1957 – 1 BvR 441 / 53 –, E 6, 257, 264; BVerfG, Beschl. v. 11. 06. 1958 – 1 BvR 1 / 52, 46 / 52 –, E 8, 1, 19 ff.; BVerfG, Beschl. v. 25. 02. 1969 – 1 BvR 224 / 67 –, E 25, 236, 252 ff.; BVerfG, Beschl. v. 27. 10. 1970 – 1 BvR 51, 587, 759 / 68 u. 683 / 70 –, E 29, 283, 303; BVerfG, Beschl. v. 14. 01. 1981 – 1 BvR 612 / 72 –, E 56, 54, 70 ff.; BVerfG, Urt. v. 08. 04. 1987 – 1 BvL 8, 16 / 84 –, E 75, 40, 67; BVerfG-K, Beschl. v. 28. 07. 1987 – 1 BvR 842 / 87 –, NJW 1987, 2287, 2287. Vgl. dazu auch Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 376.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

eine Verwaltungstätigkeit, also um Akte der Exekutive.110 Anders als der Gesetzgeber, dem eine originäre, thematisch ungebundene und nur durch die Verfassung begrenzte Rechtsgestaltungsfreiheit zukommt, ist die planende Gemeinde bei ihrer Normsetzung von einer gesetzlichen Ermächtigung abhängig und nicht nur an die Verfassung, sondern auch an die sonstige Rechtsordnung gebunden,111 so dass zwischen der parlamentarischen Gesetzgebung und der abgeleiteten Rechtsetzung durch die Gemeinde beachtliche Unterschiede bestehen. Dieser Umstand darf aber nicht zu dem Schluss verleiten, dass damit Individualansprüche auf den Erlass einer untergesetzlichen Rechtsnorm ausgeschlossen sind. Aus den Grundrechten können dem Einzelnen nämlich ausnahmsweise Ansprüche auf Normerlass erwachsen,112 und zwar unabhängig davon, ob der formelle Gesetzgeber oder die rechtsetzende Exekutive zur Erfüllung des Anspruchs verpflichtet ist.113 Der Gesetzgeber könnte Ansprüche auf Bauleitplanung aber durch § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB in verfassungsrechtlich zulässiger Weise ausgeschlossen haben.114 Dies setzt jedoch voraus, dass die Grundrechte Einzelner durch die (unterlassene) Bauleitplanung nicht berührt sein können. Andernfalls muss die Geltendmachung grundrechtlich begründeter Planungsansprüche trotz der genannten Regelung möglich bleiben, weil der einfache Gesetzgeber solche Ansprüche wegen seiner Grundrechtsbindung aus Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG nicht wirksam ausschließen konnte.115 Die Festsetzungen eines Bebauungsplans bestimmen individuell und konkret die bauliche und sonstige Nutzung des betreffenden Grundstücks. Damit berühren sie 110 BVerfG, Beschl. v. 21. 06. 1988 – 2 BvR 975 / 83 –, E 78, 344, 348; Maurer, AllgVerwR, § 4 Rn. 16 u. Rn. 21; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 2004, § 10 Rn. 15; Krebs, VerwArch 72 (1981), S. 52; Frenz, BayVBl. 1991, S. 677. 111 Fackler, Individualanspruch, S. 188 f.; Henrichs, Subjektives Recht, S. 34. 112 Vgl. BVerwG, Urt. v. 03. 11. 1988 – 7 C 115.86 –, E 80, 355, 360; Neuhausen, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 1998, § 162 Rn. 6; Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 376 f.; Schenke, VerwArch 82 (1991), S. 310 u. S. 317. Nicht umsonst sind die Grundrechte als subjektiv-öffentliche Rechte „par excellence“ bezeichnet worden. Vgl. dazu Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 61 u. Rn. 68; Sodan, NVwZ 2000, S. 602 f. 113 Während der formelle Gesetzgeber aber nur aufgrund verfassungsrechtlicher Handlungsaufträge (etwa aufgrund solcher aus den Grundrechten) zur Rechtsetzung verpflichtet sein kann, können sich vom Bürger prozessual durchsetzbare Pflichten zum Erlass einer untergesetzlichen Rechtsnorm auch aus den einfachen Gesetzen ergeben. Vgl. BVerwG, Urt. v. 03. 11. 1988 – 7 C 115.86 –, E 80, 355, 360 sowie Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 377; Robbers, JuS 1990, S. 978; Sodan, NVwZ 2000, S. 607. Bejaht wurde das Bestehen eines (aus einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG resultierenden) Anspruchs auf Erlass einer untergesetzlichen Norm von BVerwG, Urt. v. 07. 09. 1989 – 7 C 4 / 89 –, NVwZ 1990, 162, 163. 114 So BVerwG, Beschl. v. 03. 08. 1982 – 4 B 145.82 –, DVBl. 1982, 1096, 1097; BVerwG, Urt. v. 30. 04. 2004 – 4 CN 1 / 03 –, NVwZ 2004, 1120, 1121. 115 Krebs, in: v. Münch / Kunig, GG, Art. 19 Rn. 60; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 63 u. Rn. 68 ff.; Maurer, AllgVerwR, § 8 Rn. 11; Westbomke, Anspruch, S. 106; Fackler, Individualanspruch, S. 200 f.; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 177; Henrichs, Subjektives Recht, S. 147; Frenz, BayVBl. 1991, S. 675.

6. Kap.: Gemeindliche Plana¨nderungs- bzw. -aufhebungspflichten

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das grundrechtlich geschützte Eigentum unmittelbar, ohne dass es dazu noch eines auf der Grundlage des jeweiligen Bebauungsplans ergehenden Vollzugsakts bedürfte.116 Entfaltet der Bebauungsplan unmittelbar rechtsgestaltende Wirkung und kann er somit unmittelbar in bestehende Rechtspositionen des Bürgers eingreifen, sind aus den Grundrechten folgende Individualansprüche auf Bauleitplanung nicht schon von vornherein ausgeschlossen.117 Zwar stellt das bloße Unterlassen der Aufstellung eines Bauleitplans grundsätzlich keinen Eingriff in das von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützte Grundeigentum dar.118 Anders ist dies aber jedenfalls in dem Fall, dass die Gemeinde von der Änderung oder Aufhebung eines eigentumsbelastenden Bebauungsplans absieht, obwohl dieser seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung eingebüßt hat und damit verfassungswidrig geworden ist.119 Trifft die Vorstellung, dass der Erlass von Rechtsnormen nicht mit Ansprüchen einzelner Bürger verbunden ist, also nicht generell, sondern „nur im Grundsatz zu“,120 ist weiterhin zu untersuchen, ob die kommunale Bauleitplanung ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit an der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung erfolgt oder nicht auch im Interesse Einzelner. Pauschal lässt sich diese Frage nicht beantworten. Unzweifelhaft dient die Bauleitplanung regelmäßig allein den genannten öffentlichen Interessen. Daran kann auch der Umstand nichts ändern, dass im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB neben den 116 BVerfG, Beschl. v. 14. 05. 1985 – 2 BvR 397, 398, 399 / 82 –, E 70, 35, 52 f.; BVerfG, Beschl. v. 30. 11. 1988 – 1 BvR 1301 / 84 –, E 79, 174, 187 ff.; BVerwG, Urt. v. 06. 06. 2002 – 4 CN 6 / 01 –, NVwZ 2002, 1506, 1507; Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2004, § 40 Rn. 2; Löhr, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 10 Rn. 24; Henrichs, Subjektives Recht, S. 148; Fickert, BauR 1974, S. 240; Pielow, DV 32 (1999), S. 449; Kuschnerus, ZfBR 2005, S. 127; Battis / Otto, IR 2006, S. 58. A. A. noch BVerfG, Beschl. v. 27. 06. 1971 – 2 BvR 443 / 70 –, E 31, 364, 368 f.; BVerwG, Urt. v. 14. 03. 1985 – 5 C 130.83 –, E 71, 108, 117. 117 Westbomke, Anspruch, S. 99; Fackler, Individualanspruch, S. 133; Henrichs, Subjektives Recht, S. 147. 118 BGH, Beschl. v. 26. 04. 1990 – III ZR 9 / 90 –, BGHR BGB § 839 Abs. 1 S. 1 Dritter 25. 119 Siehe oben, 3. Kap. B. II. 1. c). Zum Individualanspruch auf Änderung oder Aufhebung eines unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig gewordenen Bebauungsplans: Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 363; Westbomke, Anspruch, S. 106 f. u. S. 124 f.; Hoppe, DVBl. 1964, S. 172; Menger / Erichsen, VerwArch 58 (1967), S. 283 f. Ebenso zur städtebaulichen Veränderungssperre für den Fall, dass man im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB eine konstitutive Aufhebung verlangt: Schenke, WiVerw. 1994, S. 308 f.; Kirchmeier, in: Ferner / Kröninger, HK-BauGB, § 17 Rn. 10. Ebenso zum Sanierungsrecht: Neuhausen, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 1998, § 162 Rn. 5 f. Den Aspekt der Nachbesserungspflicht betonen in diesem Zusammenhang: Stüer, Handbuch, Rn. 1475; Badura, Pflicht, S. 482 f.; Fingerhut, DVBl. 1979, S. 145. Für den Fall einer erheblichen planabweichenden Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse wird ein Planungsanspruch des Einzelnen angenommen von: Westbomke, Anspruch, S. 122; Baumeister, GewArch 1996, S. 325; offen gelassen vom VGH München, Urt. v. 25. 03. 2004 – 25 N 01.308 –, NVwZ-RR 2005, 776, 778. 120 BVerwG, Urt. v. 03. 11. 1988 – 7 C 115.86 –, E 80, 355, 360. Vgl. auch Mayer, Nachbesserungspflicht, S. 186.

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öffentlichen Belangen gerade auch private Interessen Berücksichtigung finden müssen.121 Zwar ist der drittschützende Charakter des Abwägungsgebots inzwischen anerkannt. Durch die Pflicht zur Berücksichtigung eines privaten Belangs im Rahmen der Abwägung wird dieser aber nicht selbst zum subjektiven Recht und ist als solcher auch nicht wehrfähig in dem Sinne, dass der Private seine Durchsetzung verlangen kann.122 Lässt sich vom Bürger aber lediglich erzwingen, dass sein Belang in der Abwägung seinem Gewicht entsprechend „abgearbeitet“ wird,123 resultiert daraus noch kein Individualanspruch darauf, dass eine planerische Abwägung überhaupt stattfindet,124 was wiederum die Einleitung eines Planungsverfahrens zur Voraussetzung hätte. Ob im Einzelfall ein Bebauungsplanverfahren eingeleitet werden muss, bestimmt sich aber nur nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB, nicht hingegen nach dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, das „lediglich“ die Rechtmäßigkeit der konkreten planerischen Lösung, wie sie in Erfüllung einer Planungspflicht gefunden wird, sicherstellen soll.125 Nichtsdestotrotz kann eine Bauleitplanung ausnahmsweise auch den privaten Interessen Einzelner dienen, und zwar in dem Fall, dass deren Grundrechte die gemeindliche Planungsbefugnis zu einer strikten Planungspflicht „verdichtet“ haben.126 In einer solchen Konstellation gehen das öffentliche Interesse an der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung und das grundrechtlich geschützte private Interesse an der Planung Hand in Hand, ohne dass der Einzelne von der ihn begünstigenden Bauleitplanung nur reflexartig profitiert. d) Keine neue oder zusätzliche Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde Wie bereits dargestellt, besteht die bauleitplanerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde nicht schrankenlos; die zahlreichen rechtlichen Bindungen, denen die gemeindliche Bauleitplanung unterliegt, führen vielmehr zu ihrer Beschränkung.127 Eine solche Einschränkung der Gestaltungsfreiheit kann beispielsweise daraus resultieren, dass die Gemeinde zur Planung verpflichtet ist.128 Ist die plane121 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42b f.; Frenz, BayVBl. 1991, S. 674 f. A. A. Westbomke, Anspruch, S. 103. 122 BVerwG, Urt. v. 24. 09. 1998 – 4 CN 2 / 98 –, NJW 1999, 592, 593. 123 BVerwG, Urt. v. 24. 09. 1998 – 4 CN 2 / 98 –, NJW 1999, 592, 593. 124 BVerwG, Beschl. v. 16. 12. 1992 – 4 B 202.92 –, Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 4. I. E. ebenso: Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42b. 125 BVerwG, Urt. v. 21. 03. 2002 – 4 CN 14 / 00 –, NVwZ 2002, 1509, 1510; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 1 Rn. 30; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 30; Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 41, Rn. 199 u. Rn. 215. 126 Siehe oben, Fn. 42 u. Fn. 98. 127 Siehe oben, 1. Kap. B. I. 128 Siehe oben, 6. Kap. A. I.

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rische Gestaltungsfreiheit im konkreten Fall schon durch das Bestehen einer strikten Planungspflicht der Gemeinde beschränkt, geht von der Anerkennung eines Individualanspruchs auf Bauleitplanung aber keine neue oder zusätzliche Einschränkung derselben aus.129 Da sich die gemeindliche Planungsbefugnis in aller Regel aber „nur“ hinsichtlich des „Ob“ und des „Wann“ der Planung zur strikten Planungspflicht „verdichten“ wird und nicht auch hinsichtlich des „Wie“,130 werden Ansprüche des Einzelnen auf Bauleitplanung üblicherweise nur in der Weise anzutreffen sein, dass die Gemeinde zum planerischen Tätigwerden – also zur Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens – gezwungen werden kann, nicht hingegen zum Erlass eines Bebauungsplans mit einem ganz bestimmten Inhalt.131

e) Keine unzulässige Verkürzung des Abwägungsgebots und keine Umgehung der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung Zweifelsohne darf ein Anspruch des Bürgers auf Bauleitplanung nicht in Widerspruch zu dem geraten, was das Baugesetzbuch über das Verfahren der Planaufstellung im Allgemeinen und über die Notwendigkeit einer ordnungsgemäßen planerischen Abwägung im Besonderen bestimmt. Weder das eine noch das andere vermag Individualansprüche auf Bauleitplanung aber schlechthin auszuschließen. Begehrt der Einzelne beispielsweise „nur“ die Einleitung eines objektiv-rechtlich ohnehin gebotenen Bebauungsplanverfahrens und keinen Bebauungsplan mehr oder weniger bestimmten Inhalts, lässt sich darin ein Verstoß gegen § 1 Abs. 7 BauGB oder gegen die §§ 3 bis 4a BauGB nicht erblicken. Ebenso verhält es sich in dem Fall, dass der von einem bestehenden Bebauungsplan Betroffene dessen Korrektur verlangt, sofern diese – etwa aus verfassungsrechtlichen Gründen – angezeigt ist und seinen schutzwürdigen Interessen auf andere Weise als durch Planung nicht Rechnung getragen werden kann.132 Zu denken ist dabei an den Fall des verfassungswidrig gewordenen Bebauungsplans, von dem – bis zur Änderung oder Aufhebung im förmlichen Verfahren – nach wie vor (eigentums-)belastende Rechtswirkungen ausgehen.133 Das Abwägungsergebnis ist dabei insoweit vor129 So auch Birk, NJW 1977, S. 1799 f. für den Fall der vertraglichen Verpflichtung zur Bauleitplanung (allerdings zur Rechtslage vor Erweiterung der Ausschlussklausel um die Regelung des heutigen § 1 Abs. 3 S. 2 HS 2 BauGB). I. E. ebenso: Henrichs, Subjektives Recht, S. 39 u. S. 129 f.; Westbomke, Anspruch, S. 103; Mayer, Nachbesserungspflicht, S. 187; Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 377 ff. 130 So Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 39 und Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 21. 131 In diese Richtung gehend auch BVerfG, Urt. v. 13. 12. 1961 – 1 BvR 1137 / 59, 278 / 60 –, E 13, 248, 253 ff.; BVerwG, Beschl. v. 17. 05. 1988 – 1 B 52.88 –, GewArch 1988, 344, 344; Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 377 f.; Robbers, JuS 1988, S. 951; Sodan, NVwZ 2000, S. 604. 132 Ebenso Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 380 und Fackler, Individualanspruch, S. 190. 133 Siehe oben, 6. Kap. A. IV.

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gezeichnet, als die nicht mehr gerechtfertigte Grundrechtsbeeinträchtigung des Bürgers von der Gemeinde „beseitigt“ werden muss. Diesbezüglich werden aber zumeist mehrere Möglichkeiten bestehen, so dass der Planungsanspruch des Einzelnen wiederum nur auf ein planerisches Tätigwerden, nicht hingegen auf eine Planung bestimmten Inhalts gerichtet sein darf. Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB wird dadurch auch nicht unzulässig verkürzt. Dass die Grundrechte Einzelner im Rahmen der planerischen Abwägung zu berücksichtigen sind und dabei bewirken können, dass die Planung möglicherweise nur noch in einer bestimmten Weise abwägungsfehlerfrei erfolgen kann,134 hat seinen Grund in der Natur der Abwägung und in dem den Grundrechten zukommenden Gewicht und nicht darin, dass ein Anspruch auf Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens geltend gemacht wird. Das im Baugesetzbuch vorgeschriebene Beteiligungsverfahren ist in diesem Fall auch keineswegs sinnlos, trägt es doch maßgeblich dazu bei, es der planenden Gemeinde zu ermöglichen, eine rechtmäßige und sachgerechte Entscheidung darüber zu treffen, welche städtebauliche Ordnung künftig im Gebiet des zu ändernden oder aufzuhebenden Bebauungsplans herrschen soll.135 Dabei ist dann auch die Entscheidungsfreiheit des kommunalrechtlich zuständigen, aus demokratischen Wahlen hervorgegangenen Gemeindeorgans gewahrt. f) Vergleich zur bei Planfeststellungsbeschlüssen geltenden Rechtslage Bestätigung erfährt die Anerkennung eines Individualanspruchs auf Erlass einer Planänderungs- bzw. Planaufhebungssatzung, wenn man die zunehmende Austauschbarkeit der Handlungsformen der Verwaltung, namentlich die Austauschbarkeit von untergesetzlicher Rechtsnorm und Verwaltungsakt,136 in den Blick nimmt. Besonders deutlich wird dies am Beispiel des (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans und des Planfeststellungsbeschlusses, zumal der Bebauungsplan eine „Sonderstellung“ zwischen den Rechtsformen „Norm“ und „Verwaltungsakt“ einnimmt und seine gesetzliche Einordnung als Satzung damit mehr oder weniger zufällig erscheint.137 Hinzu kommt in diesem Fall, dass sich im Wesentlichen identische Straßenplanungen vielfach sowohl im (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren als auch im Rahmen eines Bebauungsplanverfahrens planen und aufgrund eines (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsbe134 Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 380; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 176 f. 135 So für den Fall der isolierten Aufhebung eines von der Gemeinde als unwirksam erkannten Bebauungsplans: BVerwG, Beschl. v. 12. 12. 1990 – 4 B 143.90 –, NVwZ-RR 1991, 524, 524. 136 BVerwG, Urt. v. 03. 11. 1988 – 7 C 115.86 –, E 80, 355, 360; Westbomke, Anspruch, S. 92; Mayer, Nachbesserungspflicht, S. 186; Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 375 u. S. 377; Sodan, NVwZ 2000, S. 607. 137 Siehe oben, 1. Kap. A. III. sowie Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 2008, § 38 Rn. 9 und Henrichs, Subjektives Recht, S. 142 f.

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schlusses bzw. aufgrund der im planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan getroffenen Verkehrsflächenfestsetzungen verwirklichen lassen.138 Speziell beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan sind auch die rechtlichen Anforderungen an die Planung denen eines (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses besonders stark angenähert.139 Besteht nun in einem Fall, in dem die Handlungsformen der untergesetzlichen Rechtsnorm und die des Verwaltungsakts austauschbar sind, nach einer Handlungsform ein bestimmter Anspruch des Bürgers gegen die Verwaltung, liegt es nahe, einen Individualanspruch bei der Verwendung der anderen Handlungsform ebenfalls anzunehmen, sofern der Einzelne von der Verwaltung dieselbe oder eine weitgehend ähnliche Handlung begehrt. Denn ebenso wenig, wie der Gewährleistungsinhalt eines Grundrechts und die Reichweite seiner Schutzwirkung davon abhängen können, in welcher Rechtsform die Verwaltung handelt, darf dem Betroffenen durch die Austauschbarkeit der Handlungsformen ein (Rechtsschutz-)Nachteil entstehen.140 Wie bereits dargestellt, ist die Planfeststellungsbehörde verpflichtet, einen bestehenden Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, wenn der Vorhabenträger das in ihm festgesetzte Vorhaben endgültig aufgegeben hat (§ 77 S. 1 VwVfG), wobei diese Pflicht unabhängig davon besteht, ob mit der Durchführung des Vorhabens bereits begonnen worden ist oder nicht.141 Dem Sinn und Zweck des § 77 S. 1 VwVfG entsprechend142 sowie der verfassungsrechtlichen Vorgaben wegen143 ist anerkannt, dass der Planfeststellungsbehörde die Rechtspflicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht nur im öffentlichen Interesse obliegt; § 77 S. 1 VwVfG dient vielmehr auch dem Interesse unmittelbar und mittelbar Planbetroffener an der Beseitigung der von der Planung ausgehenden belastenden Rechtswirkungen, so dass diesen subjektiv-öffentliche Ansprüche auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zustehen können.144 Ist ein Individualanspruch auf AufSiehe oben, 1. Kap. B. II. 2. Siehe oben, 1. Kap. B. III. 3. u. IV. 2. sowie Henrichs, Subjektives Recht, S. 76. 140 VGH München, Beschl. v. 11. 12. 1979 – 22.NE – 2096 / 79 –, BayVBl. 1980, 209, 211; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 19 IV Rn. 55; Unruh, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 47 VwGO Rn. 72 Fn. 326; Henrichs, Subjektives Recht, S. 114 u. S. 172 f.; Durner, Konflikte, S. 416; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 6 u. S. 83 u. S. 225; Fickert, BauR 1974, S. 240 f.; Würtenberger, AöR 105 (1980), S. 377 u. S. 393; Schenke, VerwArch 82 (1991), S. 309; Hartmann, DÖV 1991, S. 63 f. 141 Siehe oben, 2. Kap. A. I. 2. 142 Nachweise wie vor. 143 Siehe oben, 2. Kap. A. I. 2 u. 3. Kap. B. II. 144 BVerwG, Urt. v. 11. 04. 1986 – 4 C 53 / 82 –, NVwZ 1986, 834, 835 f.; BVerwG, Beschl. v. 10. 11. 2004 – 4 B 57 / 04 –, NVwZ 2005, 327, 328; VGH Mannheim, Urt. v. 01. 10. 1998 – 5 S 1358 / 97 –, NVwZ-RR 2000, 87, 88; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 77 Rn. 4; Bonk / Neumann, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 77 Rn. 10; Wickel, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 77 VwVfG Rn. 14; Allesch / Häußler, in: Obermayer, VwVfG, § 77 Rn. 8 u. Rn. 18; Ziekow, VwVfG, § 77 Rn. 6; Dürr, in: Knack, VwVfG, § 77 138 139

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hebung eines Planfeststellungsbeschlusses aber sogar in denjenigen Fällen anzunehmen, in denen mit der Durchführung des geplanten Vorhabens zum Zeitpunkt seiner endgültigen Aufgabe noch nicht begonnen worden ist, die Fristen der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ also noch laufen, muss es nach oben Gesagtem erst recht einen Anspruch des planbetroffenen Einzelnen auf Aufhebung oder Änderung eines – grundsätzlich „unbefristeten“ – planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans geben, soweit das in ihm festgesetzte Infrastrukturprojekt vom Begünstigten endgültig aufgegeben worden ist und damit seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung verloren hat. In beiden Fällen ist die „Beseitigung“ der belastenden Rechtswirkungen gleichermaßen geboten; ein Unterschied ergibt sich insoweit auch nicht daraus, dass der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan – anders als etwa straßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse – keine enteignungsrechtlichen Vorwirkungen entfaltet.145 g) Vergleich zur Rechtslage bei der städtebaulichen Veränderungssperre im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB Für das Bestehen eines Anspruchs des Einzelnen auf Aufhebung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans, der seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung dadurch verloren hat, dass der zuständige Vorhabenträger das in ihm festgesetzte Infrastrukturvorhaben endgültig aufgegeben hat, spricht schließlich auch ein Vergleich zur Rechtslage, wie sie bei der städtebaulichen Veränderungssperre im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB besteht. Danach ist die Veränderungssperre vor Fristablauf146 ganz oder teilweise – mit konstitutiver Wirkung147 – außer Kraft zu Rn. 9; Steinberg / Berg / Wickel, Fachplanung, § 5 Rn. 30; Fischer, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, Rn. 543; Gerlach, Geltungsdauer, S. 179 f.; Hofmeister, Bauleitplanung, S. 234 u. S. 237. Einen Aufhebungsanspruch auch für den Vorhabenträger bejahend Grupp, DVBl. 1990, S. 85. Zur Verfassungsmäßigkeit des Ausschlusses des Plangewährleistungsanspruchs des Vorhabenträgers vgl. VG Darmstadt, Urt. v. 16. 04. 1997 – 2 E 353 / 96 –, NVwZRR 1998, 281, 281 f. 145 Siehe oben, 1. Kap. B. V. 4. 146 Die Zweijahresfrist des § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB stellt eine Höchstfrist dar. Dies sagt das Gesetz zwar nicht ausdrücklich, ergibt sich aber aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Vgl. Bielenberg / Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 17 Rn. 9; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 14 Rn. 34 u. § 17 Rn. 2 f. Hat die Gemeinde also eine kürzere Geltungsdauer bestimmt, ist diese maßgeblich, ansonsten die gesetzliche Frist. So Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 16 Rn. 1 u. § 17 Rn. 1. 147 Dies ist nicht unumstritten. Einer Ansicht nach soll die Veränderungssperre im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB mit dem Wegfall ihrer Erlassvoraussetzungen von selbst mit Wirkung ex nunc materiell unwirksam werden, was zur Folge hat, dass ihrer Aufhebung nur noch klarstellende Funktion zukommt. So VGH München, Urt. v. 24. 07. 1990 – 1 N 89.02827 –, BauR 1991, 60, 61 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10. 12. 1993 – 8 S 994 / 92 –, UPR 1994, 455, 456; OVG Lüneburg, Beschl. v. 15. 10. 1999 – 1 M 3614 / 99 –, BRS 62 (1999) Nr. 122, S. 529; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 17 Rn. 14 f.; Grauvogel, in:

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setzen, sobald die Voraussetzungen für ihren Erlass weggefallen sind. Die Aufhebung der Veränderungssperre erfolgt dabei durch den Erlass einer Aufhebungssatzung.148 § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB gilt nicht nur für Bauleitpläne, sondern expressis verbis auch für städtebauliche Satzungen wie etwa die städtebauliche Veränderungssperre.149 Danach bestehen keine Individualansprüche auf die Aufstellung einer Veränderungssperre. Anders als § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB sind von der Regelung des § 1 Abs. 8 BauGB aber nur Bauleitpläne, nicht hingegen auch andere städtebauliche Satzungen als Bebauungspläne erfasst, woraus sich im Umkehrschluss ergeben könnte, der Gesetzgeber habe Ansprüche auf die Änderung, Ergänzung oder Aufhebung anderer städtebaulicher Satzungen nicht ausschließen wollen. Derartiges lässt sich den Gesetzesmaterialien jedoch nicht entnehmen150 und wird – soweit Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 17 Rn. 62; Kuhla, NVwZ 1988, S. 1086; Schenke, WiVerw. 1994, S. 307 ff.; Hager / Kirchberg, NVwZ 2002, S. 404. Nach der vorzugswürdigen Gegenauffassung wird die Veränderungssperre mit dem Wegfall ihrer Erlassvoraussetzungen nicht automatisch unwirksam. Der Umstand, dass das Gesetz eine Aufhebungspflicht anordnet, bringt gerade zum Ausdruck, dass die Veränderungssperre vom Entfallen der sie ursprünglich tragenden Rechtfertigungsgründe in ihrem Bestand „an sich“ unberührt bleiben soll. Neben dem naheliegenden Wortsinn sprechen vor allem systematische Gründe dafür, dass die Veränderungssperre im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB mit konstitutiver Wirkung aufgehoben werden muss. Zum einen würde die Normierung einer bloßen Hinweisregelung auf das Bestehen einer deklaratorischen Aufhebungspflicht eine systemwidrige Ausnahme im BauGB darstellen, wurde auf eine solche Regelung ansonsten – insbesondere in Bezug auf unwirksame Bebauungspläne – komplett verzichtet. Neben der gesetzlichen Gesamtsystematik spricht auch die Binnensystematik des § 17 BauGB dafür, dass die Veränderungssperre beim Eintritt der Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 4 BauGB nicht automatisch außer Kraft tritt. Diese Rechtsfolge ist in § 17 Abs. 1, Abs. 5 u. Abs. 6 BauGB bewusst angeordnet, während § 17 Abs. 4 BauGB demgegenüber ganz eindeutig eine Verpflichtung zur Außerkraftsetzung anordnet. Vgl. dazu Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 17 Rn. 15; Bielenberg / Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 17 Rn. 61; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 17 Rn. 8; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 17 BauGB Rn. 3 f.; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2388. Ebenso zu der mit § 17 Abs. 4 BauGB vergleichbaren Regelung des § 60 Abs. 3 NatSchG BW 1995 (= § 75 Abs. 2 NatSchG BW 2005): VGH Mannheim, Urt. v. 11. 04. 2003 – 5 S 2299 / 01 –, UPR 2003, 453, 454. 148 Als actus contrarius zum Beschluss über die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 1 BauGB) erfolgt die Außerkraftsetzung (= Aufhebung) der Veränderungssperre ebenfalls durch Satzung. Vgl. Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 17 Rn. 52 u. Rn. 60; Bielenberg / Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 17 Rn. 61 u. Rn. 66; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 17 Rn. 8; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2388; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 9 Rn. 27. 149 Die städtebauliche Veränderungssperre stellt eine städtebauliche Satzung i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB dar. So Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42a; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 25a. 150 Der Gesetzgeber hat sich über diese Frage vielmehr weder beim Erlass des § 17 Abs. 4 BauGB noch in Bezug auf § 1 Abs. 8 BauGB noch im Zuge der Erweiterung des § 1 Abs. 3

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ersichtlich – auch nicht vertreten. Vielmehr ist auch der Beschluss einer Aufhebungssatzung als Erlass einer städtebaulichen Satzung i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB anzusehen;151 § 1 Abs. 8 BauGB kommt daher nur klarstellende Funktion zu,152 ohne eine Ausschlusswirkung hinsichtlich anderer städtebaulicher Satzungen als Bebauungsplänen zu entfalten. Dementsprechend wird in den Fällen des § 17 Abs. 4 BauGB teilweise auch das Bestehen von auf die Aufhebung der Veränderungssperre gerichteten Individualansprüchen konsequent – aber ohne nähere Begründung – abgelehnt.153 Sind von der Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB nach soeben Gesagtem auch die Fälle des § 17 Abs. 4 BauGB erfasst, verwundert es auf den ersten Blick ein wenig, dass Individualansprüche auf die Aufhebung einer Veränderungssperre, deren Erlassvoraussetzungen vor Fristablauf entfallen sind, weitgehende Anerkennung erfahren haben.154 Erklären lässt sich dies mit dem verfassungsrechtlichen S. 2 BauGB (und der jeweils entsprechenden Vorgängerregelungen) Gedanken gemacht. Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbaugesetz 1960, BT-Drs. 3 / 336, S. 62 f. u. S. 67 sowie die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum BauROG 1998, BT-Drs. 13 / 6392, S. 45, die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz 1993, BT-Drs. 12 / 4047, S. 4, die Begründung der Fraktionen der CDU / CSU und F.D.P. zum Gesetzentwurf zum Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz 1993, BT-Drs. 12 / 3944, S. 11 u. S. 42 f. 151 Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005, § 1 Rn. 42a; Bielenberg / Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 17 Rn. 66; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 25a. Zum vergleichbaren Fall beim Bebauungsplan vgl. W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 215 f.; Stüer, Handbuch, Rn. 1072. 152 Dirnberger, in: Jäde / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 1 BauGB Rn. 117; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Feb. 2007, § 1 Rn. 1597. Ähnlich Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dez. 2005, § 1 Rn. 90 und Söfker, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2005 bzw. Mrz. 2007, § 1 Rn. 42a u. Rn. 254, die von einer allgemeinen Geltung des in § 1 Abs. 8 BauGB zum Ausdruck kommenden Grundsatzes ausgehen. 153 Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 17 Rn. 61; Battis, in: ders. / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 17 Rn. 8. 154 Hinsichtlich der Frage, ob es in den Fällen des § 17 Abs. 4 BauGB Individualansprüche auf die Aufhebung einer Veränderungssperre geben kann, sind nur diejenigen Stimmen von Relevanz, die der Aufhebung eine konstitutive Wirkung beimessen (siehe oben, Fn. 147). Geht man hingegen vom nur deklaratorischen Charakter der Aufhebung aus (siehe oben, ebenda), scheidet ein darauf gerichteter Anspruch konsequenterweise aus, da von einer materiell unwirksamen Veränderungssperre keinerlei belastende Rechtswirkungen mehr ausgehen können. Vgl. dazu Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 17 Rn. 61; Schenke, WiVerw. 1994, S. 308 f. I. E. ebenso OVG Bremen, Urt. v. 28. 03. 2000 – 1 A 314 / 99 –, NVwZ-RR 2001, 378, 378. Unter denjenigen, die eine konstitutive Aufhebung der Veränderungssperre fordern, sprechen sich für einen gebundenen Aufhebungsanspruch aus: Kirchmeier, in: Ferner / Kröninger, HK-BauGB, § 17 Rn. 10; Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 17 Rn. 15; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2388. Ebenso Schenke, WiVerw. 1994, S. 308 f. für den Fall, dass man – entgegen seiner Auffassung – im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB eine konstitutive Aufhebung verlangt. Für einen gebundenen Aufhe-

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Hintergrund der städtebaulichen Veränderungssperre. Das Regelungssystem der §§ 14, 16 bis 18 BauGB trägt einerseits der verfassungsrechtlich garantierten Planungshoheit der Gemeinde Rechnung, indem der regelmäßig eine längere Zeitspanne in Anspruch nehmende Planungsvorgang durch die Veränderungssperre vor Beeinträchtigungen geschützt werden kann.155 Dies geht zu Lasten der Interessen der von der Veränderungssperre betroffenen Grundstückseigentümer, die in ihren Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt werden. Aus verfassungsrechtlichen Gründen sind entschädigungslose Nutzungseinschränkungen zeitlich jedoch nicht unbegrenzt zulässig, so dass die Geltungsdauer der Veränderungssperre gesetzlich zu befristen war (vgl. § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB).156 Der Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG erschöpft sich aber nicht darin zu verhindern, dass das Eigentum im Zeitpunkt seiner Einschränkung über das erforderliche Maß hinaus157 in Anspruch genommen wird; er wirkt vielmehr auch über den Zeitpunkt der erstmaligen Eigentumsbeschränkung hinaus fort und gebietet es, dass im Rahmen des Erlasses einer eigentumsbeschränkenden Regelung Sorge dafür getragen wird, dass Maßnahmen, die die Beschränkung ursprünglich gerechtfertigt haben, von selbst außer Kraft treten oder „beseitigt“ werden müssen, wenn diese Rechtfertigung später unvorhergesehen entfällt.158 Diesen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten trägt die Regelung des § 17 Abs. 4 BauGB für den Bereich der Veränderungssperre Rechnung, indem sie sicherstellt, dass die durch die Veränderungssperre bewirkte Eigentumsbeschränkung von der Gemeinde aufgehoben werden muss, sobald das Bedürfnis an einer Sicherung der Bebauungsplanung und damit die Rechtfertigung für die Aufrechterhaltung der Eigentumsbeschränkung nachträglich weggefallen ist.159 Damit ist freilich noch nichts darüber ausgesagt, ob aus dieser objektivbungsanspruch im vergleichbaren Fall des § 162 BauGB: Neuhausen, in: Brügelmann, BauGB, Stand Okt. 1998, § 162 Rn. 6. Zumindest das Bestehen eines Anspruchs des Einzelnen auf „ermessensfehlerfreie Entscheidung“ bejahend: Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 17 BauGB Rn. 4 sowie Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 16 Rn. 37. 155 Die Veränderungssperre dient also der Sicherung der gemeindlichen Bebauungsplanung und bezieht aus diesem Zweck ihre Rechtfertigung. Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbaugesetz 1960, BT-Drs. 3 / 336, S. 65 f.; Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, § 14 Rn. 1; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 9 Rn. 3; Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 273. 156 Damit stellt die Veränderungssperre eine grundsätzlich unbedenkliche Ausformung von Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar. Vgl. Bielenberg / Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 17 Rn. 12; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 17 Rn. 1. 157 Zum Erfordernis der räumlichen, der sachlich-inhaltlichen sowie der zeitlichen Beschränkung der Veränderungssperre auf das im Zeitpunkt ihres Beschlusses zur Sicherung der Planung absehbar erforderliche Maß vgl. Schenke, WiVerw. 1994, S. 267 f. sowie Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 17 Rn. 3. 158 Siehe oben, 3. Kap. B. II. 159 Vgl. dazu VGH München, Urt. v. 24. 07. 1990 – 1 N 89.02827 –, BauR 1991, 60, 61; VGH Mannheim, Urt. v. 24. 11. 2005 – 8 S 794 / 05 –, VBlBW 2006, 275, 277; Papier, in: Maunz / Dürig, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 441; Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein /

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rechtlichen Verpflichtungsnorm auch ein Individualanspruch auf Aufhebung der rechtswidrig aufrecht erhaltenen Veränderungssperre resultiert. Dafür sprechen aber die verfassungsrechtlichen Erwägungen, die bei der Normierung des Rechtsinstituts der Veränderungssperre eine Rolle gespielt haben.160 Dem Schutz der Eigentümerinteressen dient nicht nur das Fristensystem des § 17 Abs. 1 bis 3 BauGB, sondern auch die Regelung des § 17 Abs. 4 BauGB, durch die der Eigentumsschutz erst komplettiert wird. Hinzu kommt, dass ein (schutzwürdiges) Interesse der Gemeinde an der Aufrechterhaltung ihrer Veränderungssperre nicht mehr anzuerkennen ist, wenn der Sicherungszweck derselben entfallen ist. Der Rechtsinhalt eines Grundrechts bestimmt zwar nicht die Rechtsfolge im Falle eines Grundrechtsverstoßes, doch muss mit dem Grundrecht ein allgemeiner Anspruch auf „Beseitigung“ des Grundrechtsverstoßes einhergehen, da das Grundrecht ansonsten wertlos wäre.161 Geht man also nicht schon von der automatischen Unwirksamkeit einer rechtswidrig aufrecht erhaltenen Veränderungssperre aus, ist den von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützten Eigentümerinteressen durch die Anerkennung eines Individualanspruchs auf Aufhebung der Veränderungssperre Rechnung zu tragen.162 Die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB kann diesen grundrechtlich begründeten Aufhebungsanspruch nicht ausschließen.163 Ist demnach in den Fällen des § 17 Abs. 4 BauGB ein Individualanspruch auf Aufhebung der Veränderungssperre anzunehmen, obwohl diese bereits nach § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB in ihrer Geltungsdauer beschränkt ist und nach Ablauf des Befristungszeitraums ohnehin von selbst außer Kraft tritt, muss es erst recht einen Anspruch des planbetroffenen Einzelnen auf Aufhebung oder Änderung eines – grundsätzlich „unbefristeten“ – planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans geben, soweit das in ihm festgesetzte Infrastrukturprojekt vom Begünstigten endgültig aufgegeben worden ist und damit seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung verloren hat. Dies gilt um so mehr, als den Eigentümerinteressen in diesem Fall – im Gegensatz zur Veränderungssperre durch die Zulassung einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 S. 1 BauGB164 – nicht durch die Befreiung von den Festsetzungen des Starck, GG, Art. 14 Rn. 305; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Juli 2005, § 17 Rn. 15; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand Apr. 1996, § 17 Rn. 57 u. Rn. 59; Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Sept. 2004, § 14 Rn. 90; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2387; Kuhla, NVwZ 1988, S. 1086 ff.; Schenke, WiVerw. 1994, S. 309 ff. 160 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesbaugesetz 1960, BT-Drs. 3 / 336, S. 56 u. S. 66 f. 161 Mayer, Nachbesserungspflicht, S. 189. 162 So auch Schenke, WiVerw. 1994, S. 308 f. In den Fällen des § 17 Abs. 4 BauGB stellen zur Begründung des Bestehens von Aufhebungsansprüchen bzw. von Ansprüchen auf „ermessensfehlerfreie Entscheidung“ auf Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG weiterhin ab: Kirchmeier, in: Ferner / Kröninger, HK-BauGB, § 17 Rn. 10; Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 16 Rn. 37; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 17 BauGB Rn. 4. 163 Siehe oben, Fn. 115.

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Bebauungsplans Rechnung getragen werden kann.165 Nach § 31 Abs. 2 BauGB kommt eine solche nämlich nur in Betracht, wenn die Grundzüge der Planung durch sie nicht berührt werden. Entscheidend ist diesbezüglich, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwider läuft,166 wovon jedenfalls dann auszugehen ist, wenn von den Festsetzungen, die für die Planung tragend sind, aus Gründen abgewichen werden soll, die sich in einer Vielzahl gleich gelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke stellen würden.167 In diesem Fall ist eine förmliche (Um-)Planung i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich, die durch die Erteilung einer Befreiung nicht umgangen werden darf.168 Eine Befreiung von den Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans wird daher – abgesehen von den ebenfalls seltenen Fällen des § 32 BauGB – regelmäßig nicht in Betracht kommen.169 II. Verfassungskonforme Auslegung des § 1 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Abs. 8 BauGB Wie gesehen, ist das Bestehen subjektiv-öffentlicher Rechte auf Bauleitplanung trotz der Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Abs. 8 BauGB nicht schlechterdings undenkbar, sondern in Ausnahmefällen durchaus möglich.170 Grundrechtlich begründete Individualansprüche auf Bauleitplanung lassen sich durch § 1 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Abs. 8 BauGB nicht ausschließen. Damit ist die besagte Regelung aber nicht verfassungswidrig;171 sie kann vielmehr verfassungskonform ausgelegt wer164 Zum Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme von der Veränderungssperre im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB vgl. Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 17 Rn. 15; Bielenberg / Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg, BauGB, Stand Jan. 2005, § 17 Rn. 62; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 17 BauGB Rn. 5; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2388. 165 Bebauungspläne sehen Ausnahmen i. S. d. § 31 Abs. 1 BauGB bei Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB in aller Regel nicht vor, so dass nur eine Befreiung in Betracht kommt. Vgl. Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 32 Rn. 4. 166 BVerwG, Beschl. v. 05. 03. 1999 – 4 B 5 / 99 –, NVwZ 1999, 1110, 1110; Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 862; Bönker, in: Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 58. 167 BVerwG, Beschl. v. 05. 03. 1999 – 4 B 5 / 99 –, NVwZ 1999, 1110, 1110; Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Sept. 2006, § 31 Rn. 12; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 19 Rn. 7. 168 BVerwG, Beschl. v. 20. 11. 1989 – 4 B 163 / 89 –, NVwZ 1990, 556, 557; Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Sept. 2006, § 31 Rn. 8; Stüer, Handbuch, Rn. 2301; Koppitz, Öffentliches Baurecht, Rn. 486. Vgl. auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum BauROG 1998, BT-Drs. 13 / 6392, S. 56. 169 Vgl. Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 32 Rn. 5; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 1785. 170 Ebenso Fackler, Individualanspruch, S. 202; Henrichs, Subjektives Recht, S. 134; Battis, DÖV 1978, S. 117 sowie Moench, DVBl. 2005, S. 683 f. u. S. 686 (Letzterer für den Fall des § 2 Abs. 2 S. 2 BauGB).

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

den.172 Der die äußerste Grenze jeder Auslegung bildende mögliche Wortsinn173 lässt dies zu.174 Demnach konkretisiert § 1 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Abs. 8 BauGB lediglich die „verfassungsrechtliche Normallage“. 175

III. Zwischenergebnis Eine strikte Rechtspflicht der Gemeinde zur Bauleitplanung kann entstehen, wenn städtebauliche Missstände eingetreten oder zu befürchten sind, aber auch, wenn die gemeindliche Planungsbefugnis eine „Verdichtung“ aufgrund von staatlichen Schutzpflichten oder Grundrechten Einzelner erfahren hat. In letzterem Fall, also im Falle einer grundrechtlich begründeten Planungspflicht, dient die Bauleitplanung neben öffentlichen Interessen zumindest auch den Interessen des Bürgers, so dass diesem ausnahmsweise Ansprüche auf Planung zustehen können, sofern seinen geschützten Interessen nicht anderweitig Rechnung getragen werden kann. Besteht also eine strikte Rechtspflicht der Gemeinde, die eigentumsbelastenden Festsetzungen eines rechtmäßig und wirksam zustande gekommenen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans zu ändern oder aufzuheben (etwa weil das in ihm festgesetzte Vorhaben vom für die Verwirklichung zuständigen Straßenbaulastträger endgültig aufgegeben worden ist), hat der Planbetroffene trotz des Bestehens der Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB ein – einklagbares176 – subjektiv-öffentliches Recht auf Planänderung oder -aufhebung. Dies aber erwägend Menger / Erichsen, VerwArch 58 (1967), S. 283 f. Westbomke, Anspruch, S. 123 f.; Fackler, Individualanspruch, S. 200 f. u. S. 215; Henrichs, Subjektives Recht, S. 156 f. So i. E. auch Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 332; Leitner, Straßenplanung durch Bebauungsplan, S. 177. Ganz allgemein zur verfassungskonformen Auslegung: Maurer, Staatsrecht I, § 1 Rn. 67 ff. 173 Larenz, Methodenlehre, S. 322, S. 339 f. u. S. 343. 174 Siehe oben, 6. Kap. B. I. 2. a). 175 So Krebs, in: Schmidt-Aßmann, BesVerwR, Kap. 4, Rn. 33. Ähnlich: Baumeister, Rechtswidrigwerden, S. 363; Fackler, Individualanspruch, S. 198; Henrichs, Subjektives Recht, S. 146. 176 Mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG muss der Einzelne seinen Individualanspruch auf Erlass einer untergesetzlichen Rechtsnorm auch prozessual durchsetzen können. Inzwischen ist weitgehend anerkannt, dass er dies vor den Verwaltungsgerichten im Wege der sog. „Normerlassklage“ tun kann. Dabei handelt es sich nach h. M. – auch in den Fällen der sog. „unechten Normerlassklage“ – um eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. So z. B. BVerwG, Urt. v. 03. 11. 1988 – 7 C 115.86 –, E 80, 355, 363; BVerwG, Urt. v. 07. 09. 1989 – 7 C 4 / 89 –, NVwZ 1990, 162, 163; BVerwG, Urt. v. 04. 07. 2002 – 2 C 13 / 01 –, NVwZ 2002, 1505, 1506; BVerwG, Urt. v. 28. 06. 2000 – 11 C 13.99 –, E 111, 276, 279; BVerwG, Urt. v. 23. 08. 2007 – 7 C 2 / 07 –, NVwZ 2007, 1428, 1430; BVerwG, Urt. v. 28. 11. 2007 – 9 C 10 / 07 –, NVwZ 2008, 423, 424; OVG Münster, Urt. v. 14. 06. 1994 – 15 A 2449 / 91 –, NVwZ-RR 1995, 105, 105; VGH Mannheim, Urt. v. 11. 04. 2003 – 5 S 2299 / 01 –, UPR 2003, 453, 454; VG Hamburg, Urt. v. 05. 12. 2006 – 10 K 2075 / 05 – (Juris), Rn. 26; Sodan, in: ders. / Ziekow, VwGO, § 42 Rn. 49; Happ, in: Eyermann, VwGO, § 43 Rn. 9b; Terhechte, in: Fehling / Kastner / Wahrendorf, VerwR, § 43 VwGO Rn. 13 f.; Würtenberger, Verwaltungs171 172

Ergebnisse des dritten Teils

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Ergebnisse des dritten Teils Die von Verfassungs wegen bestehende Verpflichtung, eine ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Vorhabenplanung durch isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan von vornherein in ihrer Geltungsdauer zu beschränken, entfällt nicht schon wegen der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen. Weiterhin scheidet auch eine analoge Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan aus. Jedoch steht der eine isolierte Straßenplanung betreibenden Gemeinde mit § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB ein Regelungsinstrument zur Verfügung, das es dieser ermöglicht, den Zulässigkeitszeitraum festgesetzter Verkehrsanlagen für den Fall zu beschränken, dass mit ihrer Errichtung nicht rechtzeitig begonnen worden ist. Ist die Gemeinde damit von Gesetzes wegen in der Lage, den in zeitlicher Hinsicht bestehenden eigentumsgrundrechtlichen Anforderungen hinreichend Rechnung zu tragen, so ist sie – soll die in Aussicht genommene Vorhabenplanung den Anforderungen des Abwägungsgebots genügen – verpflichtet, von ihren diesbezüglichen Festsetzungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen. Vor der Einführung der Regelungen zum „Baurecht auf Zeit“ standen der Gemeinde die notwendigen Instrumente zur Beschränkung des Zulässigkeitszeitraums von in einem isolierten Straßenbebauungsplan festgesetzten Anlagen dagegen nicht zur Verfügung, so dass das Abwägungsgebot sie auch nicht zu einer in diese Richtung gehenden – rechtswidrigen – Planung verpflichten konnte. Auch im Falle des integrierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans statuiert das Abwägungsgebot keine Pflicht der Gemeinde, den Zeitraum, innerhalb dessen die prozessrecht, Rn. 705; Jäde, in: ders. / Dirnberger / Weiß, BauGB / BauNVO, § 17 BauGB Rn. 4; Robbers, JuS 1988, S. 952; ders., JuS 1990, S. 980. Begehrt der Einzelne – wie vorliegend – nicht die gerichtliche Verpflichtung des Normgebers, einen bestimmten Sachverhalt erstmals rechtlich zu regeln (Fall der sog. „echten Normerlassklage“), sondern eine bereits bestehende rechtsgültige Norm durch eine sachgerechte Regelung zu ergänzen, zu ändern oder ganz aufzuheben, handelt es sich um einen Fall der sog. „unechten Normerlassklage“. Ob im Falle eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans, dessen fremd- oder allgemeinnützige Festsetzungen aufgrund des nachträglichen Wegfalls seiner Rechtfertigung „beseitigt“ werden müssen, eine „Normänderungsklage“ oder eine „Normaufhebungsklage“ zu erheben ist, richtet sich danach, ob der Gemeinde mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, rechtmäßige Zustände zu schaffen, oder ob sich dies allein im Wege einer vollständigen Planaufhebung erreichen lässt. Anders als im Falle einer „Normaufhebungsklage“, die ein von einer rechtswidrig aufrecht erhaltenen Veränderungssperre Betroffener erhebt, fehlt einer „Normänderungs-“ oder „Normaufhebungsklage“ beim zu „beseitigenden“ planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Denn während dem von einer entgegen § 17 Abs. 4 BauGB aufrecht erhaltenen Veränderungssperre Betroffenen ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme von jener zusteht, kommt eine Befreiung von den fremd- oder allgemeinnützigen Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans – zumindest bei bislang nicht überbauten Flächen – regelmäßig nicht in Betracht [siehe oben, 6. Kap. B. I. 2. g)]. Zur Rechtslage bei der Veränderungssperre vgl. Rieger, in: Schrödter, BauGB, § 17 Rn. 15; Reidt, in: Gelzer / Bracher / Reidt, Bauplanungsrecht, Rn. 2388.

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3. Teil: „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben

Verwirklichung der in einem (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan festgesetzten Verkehrsvorhaben zulässig ist, von vornherein zu beschränken. Kommt es in den genannten Fällen zu einer Überschreitung der Schwelle dessen, was den Betroffenen an planungsbedingter Unsicherheit zumutbar ist, oder ist der die eigentumsbelastende Verkehrsflächenfestsetzung rechtfertigende Gemeinwohlzweck entfallen, bevor eine festgesetzte Umsetzungsfrist abgelaufen ist, entsteht eine strikte Rechtspflicht der Gemeinde, die von der Planung ausgehenden eigentumsbelastenden Wirkungen zu „beseitigen“. Auf die Änderung oder Aufhebung der Planung können dann auch Individualansprüche planbetroffener Bürger bestehen.

Schlussbemerkung, Ausblick und Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen A. Schlussbemerkung und Ausblick Auch nach Einführung der Regelungen zum „Baurecht auf Zeit“ gelten Bebauungspläne – auch planfeststellungsersetzende – grundsätzlich auf unbestimmte Zeit und dürfen von der Gemeinde grundsätzlich auch in dieser Form erlassen werden. Eine Ausnahme davon besteht im Falle isolierter planfeststellungsersetzender Bebauungspläne, mit denen eine aus Eigentümersicht ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Vorhabenplanung betrieben wird wie sie auch die straßenrechtliche Planfeststellung darstellt; Letztere ist aber bereits kraft Gesetzes in ihrer Geltungsdauer unmittelbar beschränkt.1 Ein Unterschied in der Geltungsdauer ist zwischen der straßenrechtlichen Planfeststellung und dem eine solche ersetzenden Straßenbebauungsplan aber nicht gerechtfertigt. Es existieren weder gravierende einfachgesetzliche Unterschiede in den Anforderungen an die mit dem jeweiligen Planungsinstrument betriebene Planung noch verfassungsrechtliche Unterschiede. Damit besteht das Erfordernis der Gemeinde, die Festsetzungen eines isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans von vornherein in ihrer Geltungsdauer zu beschränken. Die Beschränkung des Zeitraums, innerhalb dessen die Verwirklichung des geplanten Infrastrukturvorhabens erfolgen muss, lässt sich über den Einsatz des Festsetzungsinstrumentariums des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB erreichen. Unabhängig vom eingesetzten Planungsinstrument und unabhängig davon, ob mit ihm eine isolierte oder integrierte Vorhabenplanung betrieben wird, sind die eigentumsbelastenden Festsetzungen einer Planung zu „beseitigen“, sobald der sie rechtfertigende Gemeinwohlzweck – etwa infolge einer endgültigen Aufgabe des geplanten Vorhabens – dauerhaft entfallen ist, bevor es zu einer Verwirklichung des Vorhabens gekommen ist. Im Falle eines planfeststellungsersetzenden Bebau1 Ob die Verlängerung der primären Geltungsdauer fernstraßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse von fünf auf nunmehr zehn Jahre verfassungsrechtlich zulässig war, wird unterschiedlich beurteilt. Kritisch: Wickel, UPR 2007, S. 205. Ähnlich auch schon die Beschlussempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zu dem Gesetzentwurf des Bundesrates zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes (BT-Drs. 14 / 2994), BT-Drs. 14 / 8042, S. 3 f. sowie dazu Stoermer, NZV 2002, S. 310 f. A. A. („Die Geltungsdauer von insgesamt 15 Jahren läuft nicht auf eine unzulässige Vorratsplanung hinaus und ist mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.“): Ronellenfitsch, Beschleunigung, S. 31.

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Schlussbemerkung, Ausblick und Zusammenfassung in Thesen

ungsplans entsteht eine strikte Rechtspflicht zur „Beseitigung“ der eigentumsbelastenden Wirkungen weiterhin in Fällen, in denen es – etwa in „Altfällen“ vor Einführung der Regelungen zum „Baurecht auf Zeit“ oder im Falle eines ein Infrastrukturvorhaben integrierenden Bebauungsplans – mangels unmittelbarer Geltungsdauerbeschränkung zu einer Überschreitung der Schwelle dessen gekommen ist, was den Planbetroffenen an planungsbedingten Unsicherheiten längstens zumutbar ist. Unter Zugrundelegung dessen lassen sich auch die in der Einleitung aufgezeigten Problemfälle lösen: Sowohl im Falle des nachträglich eintretenden Finanzierungsmangels als auch bei einer nachträglichen Aufgabe der Planungskonzeption scheidet ein automatisches Außerkrafttreten der fraglichen Verkehrsflächenfestsetzungen wegen Funktionslosigkeit selbst dann aus, wenn man diese Möglichkeit der Geltungsbeendigung von Bebauungsplänen anerkennt. Anders könnte dies – bei Anerkennung der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen und ihres „erweiterten“ Anwendungsbereichs – unter Umständen im Falle des nachträglichen Zweckfortfalls der Planung gesehen werden. Nimmt man den Vorrang des förmlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungsverfahrens vor einem automatischen Außerkrafttreten bauleitplanerischer Festsetzungen infolge von Funktionslosigkeit jedoch ernst, besteht die Problemlösung in den genannten Beispielsfällen jeweils darin, die Entstehung einer strikten Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht der Gemeinde anzunehmen, sobald der die eigentumsbelastenden Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans rechtfertigende Gemeinwohlzweck dauerhaft entfallen ist oder die Aufrechterhaltung der Planung wegen einer Überschreitung der Schwelle dessen, was den Betroffenen an planungsbedingten Unsicherheiten längstens zumutbar ist, nicht mehr gerechtfertigt ist. Kommt die Gemeinde ihrer Verpflichtung zur Änderung oder Aufhebung der Planung sodann pflichtwidrig nicht nach, vermag der Bürger deren Tätigwerden gerichtlich zu erzwingen. Ganz vermeiden lassen sich die genannten Problemfälle zwar auch dann nicht, wenn die planende Gemeinde von den nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB eröffneten Festsetzungsmöglichkeiten Gebrauch macht. Zumindest aber werden die Fälle, in denen es zu Geltungsdauerproblemen kommen kann, in ihrer Anzahl reduziert. Aus Sicht der eine Infrastrukturplanung betreibenden öffentlichen Hand lassen sich Schwierigkeiten mit unmittelbar planbetroffenen Eigentümern gänzlich ohnehin nur dadurch ausschließen, dass die für das allgemeinnützige Infrastrukturvorhaben benötigten Flächen bereits vorab im Wege eines freihändigen Erwerbs beschafft werden. Vielfach lassen sich die im Rahmen einer Straßenplanung auftretenden Konflikte auch vermindern, indem von einer isolierten zugunsten einer das Straßenbauvorhaben integrierenden Planung abgesehen wird, der Geltungsbereich eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans also auf die an das geplante Straßenbauvorhaben angrenzenden Grundstücke ausgedehnt und auf jenen die Vornahme von immissionsreduzierenden Maßnahmen angeordnet wird.

Schlussbemerkung, Ausblick und Zusammenfassung in Thesen

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De lege ferenda ließe sich die Rechtslage – zumindest für den planungsrechtlichen Sonderfall des isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans – dadurch vereinfachen, dass der Gesetzgeber bestimmte Regelungen des Planfeststellungsrechts – etwa § 17c FStrG – auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne für anwendbar erklärt oder dass er neue Spezialregelungen schafft. Was neue Regelungen in Bezug auf die Geltungsdauer einer derartigen Planung anbelangt, könnten die bestehenden Normen des Fachplanungsrechts oder die Vorschrift des § 12 Abs. 6 S. 1 BauGB als Vorbild dienen, wobei im Falle der Schaffung einer speziellen zur Planaufhebung verpflichtenden Regelung darauf zu achten wäre, diese vom Regelungsbereich des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB auszunehmen. Abschließend lässt sich sagen, dass eine Renaissance der Bedenken, die vor Einführung der bundesweiten Normenkontrolle gegen ein grundsätzlich unbeschränktes Wahlrecht der Verwaltung unter den ihr zur Verfügung stehenden Straßenplanungsinstrumenten vorgebracht wurden, auch unter dem veränderten Gesichtspunkt der unterschiedlichen Geltungsdauer der straßenrechtlichen Planfeststellung und dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nicht zu besorgen ist. Die an eine aus Eigentümersicht ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Vorhabenplanung zu stellenden Anforderungen müssen sich nämlich zumindest weitgehend entsprechen und tun dies auch. Erhebliche (Rechtsschutz-)Nachteile entstehen den von einer Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan Betroffenen gegenüber den von einer straßenrechtlichen Planfeststellung Betroffenen nach geltender Rechtslage jedenfalls dann nicht, wenn die Gemeinde den genannten Anforderungen im Rahmen ihrer Straßenplanung Rechnung trägt.

B. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen Im Folgenden werden die wesentlichen Ergebnisse der Untersuchung thesenartig knapp zusammengefasst:

Zur Einleitung 1. Die öffentliche Infrastrukturplanung stellt eines von mehreren Mitteln dar, die mit dem Verkehr zusammenhängenden Interessen und Bedürfnisse einem möglichst optimalen Ausgleich zuzuführen. Sie eröffnet dem Planer je nach Einzelfall mehr oder weniger stark die Chance, die durch den Bau und die Nutzung eines Verkehrsvorhabens auftretenden Konflikte bereits „im Vorfeld“ bewältigen zu können. So lässt sich die Infrastrukturplanung etwa zum Zwecke des „vorbeugenden Umweltschutzes“ einsetzen. 2. Zur öffentlichen Infrastrukturplanung, insbesondere zur Straßenplanung, stehen derzeit zwei Planungsinstrumente zur Verfügung: die Planfeststellung und der Bebauungsplan. Während die regelmäßig der Erschließung von Baugebieten die-

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Schlussbemerkung, Ausblick und Zusammenfassung in Thesen

nenden Ortsstraßen durch Bebauungsplan geplant und auf dessen Grundlage realisiert werden, erfolgt die Planung überörtlicher Straßen normalerweise im Rahmen eines (fern-)straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens. 3. Die Anwendungsbereiche der genannten Planungsinstrumente überschneiden sich jedoch in Fällen, in denen die zur Planung eines bestimmten Vorhabens vorgeschriebene Planfeststellung durch einen Bebauungsplan ersetzt werden kann. Existiert solch ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan, ist die zusätzliche Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens entbehrlich. 4. Unter den zur Verfügung stehenden Straßenplanungsinstrumenten darf die Verwaltung grundsätzlich frei auswählen. Vor Einführung der bundesweiten Normenkontrolle im Jahre 1976 war dies angesichts der zwischen den genannten Planungsinstrumenten bestehenden Rechtsschutzunterschiede keineswegs unbestritten. Von den Kritikern der grundsätzlich freien Wahlmöglichkeit wurde insbesondere auf die Gefahr einer missbräuchlichen – da bewusst rechtsschutzverkürzenden – Verwendung des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans hingewiesen. Mit der Beseitigung des „Rechtsschutzdefizits“ ist das Hauptargument für eine Beschränkung des Anwendungsbereichs des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans entfallen. Damit sind auch die Stimmen der Kritiker des grundsätzlich unbeschränkten Wahlrechts der Verwaltung inzwischen weitgehend verstummt und das, obwohl zwischen den Planungsinstrumenten der Planfeststellung und dem Bebauungsplan nach wie vor Unterschiede bestehen. 5. De lege lata besteht ein gravierender Unterschied in der Geltungsdauer der auf Grundlage der verschiedenen Planungsinstrumente zustande gekommenen Straßenplanungen. Während Planfeststellungsbeschlüsse kraft Gesetzes in ihrer Geltungsdauer beschränkt sind, gelten planfeststellungsersetzende Bebauungspläne grundsätzlich „unendlich“, was die Verwaltung dazu animieren könnte, Straßen künftig vermehrt durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zu planen, um damit einem automatischen Außerkrafttreten der verbindlichen Planung vorzubeugen. 6. Sollte es zur beschriebenen missbräuchlichen Verwendung des Planungsinstruments des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans kommen, könnten die gegen ein unbeschränktes Wahlrecht der Verwaltung bestehenden Bedenken – freilich unter verändertem Blickwinkel – wieder an Aktualität gewinnen. 7. Den Gegenstand der Untersuchung bildet die Geltungsdauer wirksam zustande gekommener, bestehender planfeststellungsersetzender Bebauungspläne, die – entgegen der ursprünglich ordnungsgemäßen Prognose des Planungsträgers – über einen längeren Zeitraum hinweg unverwirklicht geblieben sind. 8. Als problematisch im genannten Sinne erweisen sich insbesondere die Fälle, in denen die Vorhabenverwirklichung infolge eines nachträglich – also nach dem Inkrafttreten der Planung – eintretenden Finanzierungsmangels, infolge einer nachträglichen Aufgabe der Planungskonzeption oder infolge des nachträglichen Wegfalls des mit der Planung verfolgten Zwecks nicht nur vorübergehend unterbleibt.

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9. Die Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan ist – was ihren räumlichen Geltungsbereich anbelangt – in zwei zulässigen Formen anzutreffen: als integrierte oder als isolierte Planung. Von einem integrierten (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan spricht man in Fällen, in denen die städtebauliche Planung nicht nur ein Straßenbauvorhaben zum Gegenstand hat, sondern sich – räumlich darüber hinausgehend – (zumindest) auch auf einige sich an die Straße anschließende Grundstücke erstreckt. Erschöpft sich der Bebauungsplan dagegen in der Festsetzung der für den Straßenbau notwendigen Verkehrsflächen, handelt es sich um eine isolierte Straßenplanung durch (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan.

Zum ersten Kapitel 10. Um die Frage nach der Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne beantworten zu können, waren die Straßenplanungsinstrumente der Planfeststellung und des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans in ihrer einfachgesetzlichen Ausgestaltung miteinander zu vergleichen, wobei spezifische Fragen zur Geltungsdauer der Planungsinstrumente zunächst außer Betracht zu lassen waren. 11. In formeller und verfahrensrechtlicher Sicht weisen das Bauleitplanungsrecht und das Recht der straßenrechtlichen Planfeststellung starke Gemeinsamkeiten auf; von der Rechtsnatur der Planungen einmal abgesehen, decken sich die Form- und Verfahrensanforderungen der beiden Planungsinstrumente in ihren Grundzügen. Im Einzelnen: 12. Der isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungsplan ist – wie Planfeststellungsbeschlüsse und vorhabenbezogene Bebauungspläne auch – auf die Verwirklichung eines bestimmten Vorhabens gerichtet, so dass es sich bei ihm um eine „Objekt-“ oder „Projektrealisierungsplanung“ handelt und nicht um eine „Angebotsplanung“, wie sie der „gewöhnliche“, möglicherweise auch Verkehrsflächen festsetzende Bebauungsplan regelmäßig enthält. 13. Während Planfeststellungsbeschlüsse als Verwaltungsakte in Form der Allgemeinverfügung ergehen, werden Bebauungspläne – auch vorhabenbezogene und planfeststellungsersetzende – formal als Satzung erlassen. In den unterschiedlichen Handlungsformen von Bebauungsplan und Planfeststellungsbeschluss liegt also ein gravierender Unterschied zwischen den beiden Straßenplanungsinstrumenten. 14. Im Gegensatz zum Planfeststellungsverfahren stellt das Bebauungsplanverfahren, das auch der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan vor seinem Erlass durchlaufen muss, kein Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG dar. Damit sind die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zumindest nicht unmittelbar anwendbar.

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15. Die jeweils durchzuführenden förmlichen Beteiligungsverfahren weisen starke strukturelle Ähnlichkeiten auf und sind – von Detailunterschieden einmal abgesehen – auch ansonsten miteinander vergleichbar. Dasselbe gilt in Bezug auf die im Bauleitplanungsrecht sowie die im Recht der (straßenrechtlichen) Planfeststellung bestehenden Präklusionsregelungen. Auch hier bestehen lediglich Unterschiede im Detail, die einer Vergleichbarkeit der Planfeststellung und des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans nicht entgegenstehen. 16. Sowohl in den bauleitplanungsrechtlichen als auch in den fachplanungsrechtlichen Regelwerken finden sich Unbeachtlichkeits- und Heilungsvorschriften. Ausgehend vom gleichen Grundansatz sind die jeweiligen Regelungen zur Begrenzung von Fehlerfolgen und zur Behebung von Fehlern im Städtebaurecht einerseits und im Fachplanungsrecht andererseits jedoch unterschiedlich ausgestaltet. Wegen der in beiden Regelungsbereichen grundsätzlich bestehenden Möglichkeit der Fehlerheilung im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens sind die genannten Unterschiede hinsichtlich der Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern jedoch von keiner allzu großen praktischen Relevanz. Was die Beachtlichkeit von Mängeln bei der Abwägung anbelangt, bestehen schon seit jeher große Ähnlichkeiten zwischen den bauleitplanungsrechtlichen Regelungen und denen des Rechts der Planfeststellung; daran hat auch die Novellierung des § 214 BauGB im Rahmen des EAG Bau 2004 nichts geändert, so dass die jeweiligen Regelungen über die Erheblichkeit von Abwägungsmängeln auch in Zukunft einheitlich auszulegen sind. Der Grundsatz der Planerhaltung setzt sich weiterhin sowohl in Bezug auf Bebauungspläne als auch bei Planfeststellungsbeschlüssen dadurch fort, dass jeweils die grundsätzliche Möglichkeit einer „Fehlerreparatur“ sowohl von formellen als auch von materiellrechtlichen Planungsmängeln besteht. Trotz der unterschiedlichen Rechtsnatur von Planfeststellungsbeschluss und planfeststellungsersetzendem Bebauungsplan ähneln sich demnach die Planerhaltungsvorschriften in beiden Regelungsbereichen. 17. In ihrer Grundstruktur weisen die Planungsinstrumente der (straßenrechtlichen) Planfeststellung und des planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans auch in materiell-rechtlicher Hinsicht große Ähnlichkeiten auf. Der Gesetzgeber und die Rechtsprechung haben darüber hinaus – insbesondere im Falle der isolierten Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan – weitere Annäherungen bewirkt, so dass sich auch die materiell-rechtlichen Anforderungen an eine Straßenplanung – unabhängig vom jeweils eingesetzten Planungsinstrument – weitgehend entsprechen. Im Einzelnen: 18. Wie die Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung verfügt auch die Planfeststellungsbehörde über eine planerische Gestaltungsfreiheit. Diese besteht aber jeweils nicht in unbeschränktem Umfang, sondern unterliegt zahlreichen rechtlichen Bindungen, deren Einhaltung gerichtlich überprüfbar ist. 19. Unterschiede zwischen den genannten Planungsinstrumenten bestehen jedoch in Bezug auf die im Rahmen der jeweiligen Planung festsetzungsfähigen Planinhalte. Während sich im verfahrensabschließenden Planfeststellungsbeschluss

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eine umfassende Regelung aller Aspekte des Vorhabens erreichen lässt, soweit diese die öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Vorhabenträger und den Planbetroffenen beeinflussen, ist der (planfeststellungsersetzende) Bebauungsplan dazu wegen seiner Bindung an den abschließenden Festsetzungskatalog des § 9 Abs. 1 BauGB nicht in der Lage. Dennoch eignet sich der (planfeststellungsersetzende) Bebauungsplan gut zur Straßenplanung, denn der Gesetzgeber hat das dafür erforderliche Planungsinstrumentarium sukzessive so stark erweitert und verfeinert, dass inzwischen die grundsätzliche Möglichkeit einer angemessenen Bewältigung der mit einer gemeindlichen Straßenplanung einhergehenden Konflikte besteht. Damit führt die Wahl des Planungsinstruments nicht mehr zwingend zu gravierenden inhaltlichen Unterschieden. In einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan verbleibende Regelungslücken lassen sich ohne weiteres im Rahmen eines ergänzenden Planfeststellungsverfahrens schließen. Am Beispiel des Verkehrslärmschutzes lässt sich zeigen, dass das Schutzniveau bei der Straßenplanung durch Bebauungsplan nicht hinter dem einer straßenrechtlichen Planfeststellung zurückbleibt. 20. Das Erfordernis der Planrechtfertigung stellt ein allen hoheitlichen Planungen gemeinsames Strukturmerkmal dar; sowohl die Bauleitplanung als auch die einzelnen Fachplanungen sind im Hinblick auf die von ihnen ausgehenden Einwirkungen auf die Rechte Dritter für die jeweils konkrete Planungsmaßnahme rechtfertigungsbedürftig. 21. Für ein planfestgestelltes Vorhaben besteht eine hinreichende Planrechtfertigung, wenn es den spezifischen gemeinwohlorientierten Zielsetzungen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes entspricht. Demgegenüber bedarf der isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungsplan – wie „gewöhnliche“ Bebauungspläne auch – einer nur städtebaulich zu begründenden Rechtfertigung nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB. Den verkehrlichen Belangen kommt dabei naturgemäß eine besondere Bedeutung zu. 22. Der zur Beurteilung des Vorliegens einer hinreichenden Planrechtfertigung anzulegende Prüfungsmaßstab entspricht sich bei der Straßenplanung durch Bebauungsplan und der durch eine straßenrechtliche Planfeststellung. 23. In Anbetracht der strukturellen Unterschiede und Zielsetzungen von städtebaulicher Gesamtplanung einerseits und Fachplanung andererseits ist es ebenso verständlich wie konsequent, dass hinsichtlich des der jeweiligen Planung zugrunde liegenden zeitlichen Realisierungshorizonts Unterschiede bestehen. Jedoch gelten die der Anwendung des zeitlich kürzeren Planungshorizonts im Fachplanungsrecht zugrunde liegenden Erwägungen auch beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan, so dass sich der zeitliche Planungshorizont bei der isolierten Vorhabenplanung – unabhängig vom jeweils eingesetzten Planungsinstrument – weitgehend entspricht. 24. Der Anwendungsbereich des Planungsinstruments Bebauungsplan ist – was die Straßenplanung anbelangt – räumlich auf bebaute oder zu bebauende Teile des

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Gemeindegebiets grundsätzlich nicht beschränkt. Erforderlich ist „lediglich“ das Vorliegen einer hinreichenden Planrechtfertigung nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB. 25. Obwohl die Gemeinde im Grundsatz dazu befugt ist, (Bundesfern-)Straßen selbst zu planen und zu gestalten, ist sie, sofern sie nicht selbst die Straßenbaulast zu tragen hat, grundsätzlich dazu verpflichtet, das Einvernehmen mit dem zuständigen Straßenbaulastträger herzustellen bzw. dessen Zustimmung nachträglich einzuholen. Dadurch wird ihre planerische Gestaltungsfreiheit bei der Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan über die bei jeder Bauleitplanung bestehenden Grenzen hinaus eingeschränkt. 26. Das Abwägungsgebot stellt ein allen rechtsstaatlichen Planungen gemeinsames Strukturmerkmal dar, das unabhängig von einer gesetzlichen Normierung allgemein gilt. In seiner rechtlichen Grundstruktur unterscheidet sich das Abwägungsgebot, dem die Gemeinde als grundsätzlicher Trägerin der Bauleitplanung unterliegt, nicht entscheidend von den Anforderungen an eine gerechte Abwägung, an denen sich der Planungsträger in der Fachplanung auszurichten hat. 27. Trotz vergleichbarer rechtlicher Grundstruktur bestehen zwischen der bauleitplanerischen und der fachplanerischen Abwägung Unterschiede im Detail, was die Folge der verschiedenen Zielsetzungen beider Planungen ist. Die Planfeststellung ist primär der jeweiligen fachgesetzlichen Ziel- und Zwecksetzung verpflichtet; sie folgt – anders als die „gewöhnliche“ Bauleitplanung – keinem übergreifenden Aufgabeninhalt, wie ihn die städtebauliche Entwicklung und Ordnung beinhaltet, sondern einem solchen sektoraler Art. Der isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungsplan ist – wie die Planfeststellung und anders als der „gewöhnliche“ Bebauungsplan – auf die Verwirklichung eines bestimmten Vorhabens gerichtet. 28. Hinsichtlich des planungsrechtlichen Gebots der Konfliktbewältigung sind an einen isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan ähnlich strenge Anforderungen zu stellen wie an einen straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss. Daher sind die von der Rechtsprechung für die straßenrechtliche Planfeststellung aufgestellten Erfordernisse an eine angemessene Konfliktlösung auf die isolierte Straßenplanung durch Bebauungsplan übertragbar. Dasselbe gilt für die anhand des Fachplanungsrechts entwickelten Anforderungen an eine gerechte Abwägung, die bei der Standortentscheidung für eine Straßentrasse einzuhalten sind sowie diejenigen, die bei einer abschnittsweisen Planung erfüllt werden müssen. 29. Einen grundlegenden Unterschied weisen der Planfeststellungsbeschluss und der (planfeststellungsersetzende) Bebauungsplan hinsichtlich der von ihnen ausgehenden Rechtswirkungen auf. Der Gesetzgeber hat die Rechtswirkungen handlungsformspezifisch ausgestaltet. Mangels spezialgesetzlicher Anordnung der dem straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss zukommenden Rechtswirkungen (auch) für den (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan entfaltet Letzterer keine Genehmigungs-, Konzentrations- und Ausschlusswirkung sowie keine enteignungsrechtliche Vorwirkung. Die genannten Rechtswirkungen des straßenrecht-

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lichen Planfeststellungsbeschlusses lassen sich auch nicht durch eine analoge Anwendung der entsprechenden Regelungen herbeiführen. Hat sich die Verwaltung einmal für ein Planungsinstrument entschieden, ist sie an ihre Wahl und an die damit verbundenen Konsequenzen gebunden. Praktisch gesehen hat der Unterschied in den Rechtswirkungen aber nicht die Bedeutung, die man zunächst annehmen könnte. 30. Sowohl das Bauleitplanungsrecht als auch das Recht der straßenrechtlichen Planfeststellung kennen das Plansicherungsinstrument der Veränderungssperre. Diese hat eine am Zweck und den Bedürfnissen des jeweiligen Planungsinstruments orientierte Ausgestaltung erfahren. Die bestehenden Unterschiede fallen aber kaum ins Gewicht; die Verwaltung wird ihre Entscheidung für die Wahl des einen oder anderen Straßenplanungsinstruments deshalb sicher nicht von der Ausgestaltung der jeweiligen Veränderungssperre abhängig machen. Die nach den Straßengesetzen bestehenden Anbauverbote und -beschränkungen lassen sich auch in einem Bebauungsplan vorsehen. 31. Das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB verleiht der betroffenen Gemeinde gegenüber den sich auf ihrem Gebiet auswirkenden Planungen der Nachbargemeinde eine stärkere Rechtsposition als sie ihr gegenüber privilegierten Fachplanungen aufgrund einer Berufung auf ihre Planungshoheit zusteht. Eine materiell-rechtliche Verpflichtung zur Abstimmung kollidierender Planungen besteht aber auch im Verhältnis von privilegierter Fachplanung und Bauleitplanung. 32. Zweck und Inhalt des Flächennutzungsplans und der straßenrechtlichen Linienbestimmung gleichen sich weitgehend. Sofern ein Linienbestimmungsverfahren durchgeführt worden ist, besteht für Bebauungspläne, soweit sie eine ansonsten erforderliche Planfeststellung ersetzen, eine Ausnahme vom Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. 33. Keine Unterschiede bestehen zwischen der straßenrechtlichen Planfeststellung und dem eine solche ersetzenden Bebauungsplan in Bezug auf die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung und in Bezug auf die an eine solche zu stellenden rechtlichen Anforderungen. Auch unter naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten bestehen bei der überörtlichen Straßenplanung keine Unterschiede zwischen der straßenrechtlichen Planfeststellung und dem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan. 34. Aufgrund der unterschiedlichen Handlungsformen der Straßenplanungsinstrumente, an denen sich die Rechtsschutzmöglichkeiten orientieren, lassen sich nach wie vor Unterschiede im Rechtsschutz gegen – zumindest was die isolierte Straßenplanung anbelangt – im Wesentlichen identische Planungen ausmachen. Unabhängig von der Wahl des Planungsinstruments im konkreten Fall besteht heutzutage aber ein ähnlich hohes Rechtsschutzniveau, so dass vom gegen die isolierte Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan vorgebrachten „Rechtsschutzdefizit“ keine Rede mehr sein kann.

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Zum zweiten Kapitel 35. Die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ bewirken eine unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen für den Fall, dass mit der Verwirklichung des in ihnen festgesetzten Vorhabens nicht rechtzeitig begonnen worden ist. 36. Ergänzt werden die genannten „Befristungsregelungen“ durch die für den Fall zur Planaufhebung verpflichtenden Regelung des § 77 S. 1 VwVfG, dass der Vorhabenträger das planfestgestellte Vorhaben endgültig aufgegeben hat. Dadurch wird die Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen zusätzlich mittelbar beschränkt. 37. Bebauungspläne – auch vorhabenbezogene und planfeststellungsersetzende – unterliegen keiner unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung kraft Gesetzes. Eine „unendliche Geltung“ kommt ihnen aber dennoch nicht zu. Über § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB sind Bebauungspläne bzw. einzelne ihrer Festsetzungen einer mittelbaren zeitlichen Beschränkung unterworfen. 38. Dem Eigentümer eines ausschließlich fremd- oder allgemeinnützig beplanten Grundstücks ist neben der „Beseitigung“ der unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung weiterhin auch an einer „Befreiung“ von den oder einer „Abmilderung“ der von der Planung ausgehenden mittelbaren Belastungen interessiert. 39. Während sich die unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen einer fremd- oder allgemeinnützigen Planung, mit deren Verwirklichung nicht innerhalb des für die von ihr Betroffenen zumutbaren Zeitraums begonnen worden ist, sowohl durch den Einsatz von „Befristungsregelungen“ als auch durch die Schaffung von Planaufhebungspflichten „beseitigen“ lassen, eignen sich zur Abmilderung der aus der Realisierungsungewissheit des Vorhabens ergebenden Belastungen lediglich die „Befristungsregelungen“ mit ihrer pauschalen Erlöschensfolge. Die bestehenden Regelungen, die eine Verpflichtung des Planungsträgers zur Planaufhebung statuieren, sind demgegenüber nicht dazu in der Lage, die planungsbedingten Unsicherheiten Betroffener wirksam abzuschwächen. 40. Während das Interesse der Gemeinde an der Beseitigung eines ihr Gebiet für ein Vorhaben von überörtlicher Bedeutung in Anspruch nehmenden Planfeststellungsbeschlusses häufig dem des unmittelbar planbetroffenen Eigentümers entsprechen wird, ist dem Vorhabenträger in jedem Fall an einer möglichst langen Geltungsdauer der Planung gelegen. 41. Nimmt man die von der Planung eines öffentlichen Zwecken dienenden Straßenbauvorhabens berührten Interessen in den Blick, lassen sich Unterschiede je nach Planungsinstrument, mit dem eine isolierte Straßenplanung betrieben wird, nicht ausmachen; vielmehr entspricht sich das Allgemeininteresse an einer angemessenen Geltungsdauerbeschränkung bei der straßenrechtlichen Planfeststellung einerseits und beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan andererseits.

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42. Anders stellen sich die Interessenlagen an einer unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung beim ein Straßenbauvorhaben integrierenden Bebauungsplan dar, würde eine abstrakt-generelle Beschränkung der Geltungsdauer von Verkehrsflächenfestsetzungen dem Bebauungsplan doch regelmäßig seinen Charakter als grundsätzlicher „Angebotsplanung“ nehmen. Zudem stellt die starke Individualität einer jeden Gesamtplanung eine weitere Hürde für die Schaffung einer gesetzlichen „Befristungsregelung“ dar.

Zum dritten Kapitel 43. Die gesetzlichen Eigentumsbindungen müssen verhältnismäßig sein. Insofern dürfen Eigentumseingriffe – auch in zeitlicher Hinsicht – nur so weit reichen, wie dies aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Dies bedeutet zweierlei: Zum einen darf das Eigentum von vornherein schon nicht über den Zeitraum hinaus beschränkt werden, der zur voraussichtlichen Verwirklichung des Gemeinwohlzwecks erforderlich ist; zum anderen ist die Eigentumsbeschränkung zu beseitigen, sobald feststeht, dass der Gemeinwohlzweck objektiv nicht mehr erreichbar ist bzw. ein Wille zur Herstellung desselben nicht mehr besteht. Demnach müssen – sofern dies möglich ist – eigentumsbelastende öffentliche Planungen von vornherein in ihrer Geltungsdauer beschränkt werden, sofern mit der Verwirklichung der in ihnen festgesetzten Vorhaben nicht innerhalb eines Zeitraums begonnen worden ist, in dem den unmittelbar Planbetroffenen die eigentumsbelastenden Wirkungen längstens zumutbar sind. Weiterhin muss sichergestellt sein, dass die eigentumsbelastenden Wirkungen schon vor dem fruchtlosen Ablauf der „Geltungsfrist“ „beseitigt“ werden, sobald der sie rechtfertigende Gemeinwohlzweck endgültig weggefallen ist, ohne dass es bereits zur Verwirklichung des geplanten Vorhabens gekommen ist. Im Einzelnen: 44. Die fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ sind trotz des Erfordernisses einer hinreichenden Planrechtfertigung nicht überflüssig. Fehlprognosen hinsichtlich der (zeitlichen) Realisierungsfähigkeit des geplanten Vorhabens vermag das im Zeitpunkt der Planungsentscheidung bestehende Erfordernis der Planrechtfertigung nämlich nicht zu verhindern, wodurch es zu einer Überschreitung der Schwelle dessen kommen kann, was den planbetroffenen Eigentümern an planungsbedingter Unsicherheit in zeitlicher Hinsicht zumutbar ist. 45. Fehlprognosen vermag auch das Abwägungsgebot nicht zu verhindern. Es kann den Planungsträger jedoch dazu verpflichten, Festsetzungen zu treffen, die die planungsbedingten Eigentumsbeeinträchtigungen auf ein Maß zurückführen, das die Schutzgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG noch zulässt. 46. Das private Eigentum gehört „selbstverständlich“ und „in hervorgehobener Weise“ zu den abwägungserheblichen Belangen. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG verlangt, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden müssen, die eine unverhältnis-

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mäßige Belastung des Eigentums real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten. Lassen sich Maßnahmen treffen, die eine unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkung von vornherein ausschließen, dürfen diese nicht mit dem Hinweis auf das Bestehen etwaiger Übernahmeansprüche unterbleiben. 47. Die ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Überplanung privaten Grundeigentums durch einen eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums darstellenden isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan kann enteignungsähnliche Wirkungen hervorbringen. Nichtsdestotrotz ist die Gemeinde bei der Aufstellung eines Bebauungsplans nicht verpflichtet, die Enteignungsvoraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG bereits zu diesem Zeitpunkt pauschal zu prüfen. Der Eigentumsschutz der Planbetroffenen ist dennoch nicht gegenüber dem gemindert, den diejenigen Eigentümer genießen, deren Grundstücke durch eine mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung ausgestattete Planfeststellung in Anspruch genommen werden. Dem eigentumsgrundrechtlichen Bestandsschutz kommt in der Abwägung nämlich ein den von Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG erfassten Fällen vergleichbares Gewicht zu. 48. Besteht die Befugnis der Gemeinde, Festsetzungen zu treffen, die dem primären Eigentumsschutz unmittelbar Planbetroffener Rechnung tragen, ist sie – damit die Planung den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt – verpflichtet, von ihren diesbezüglich zur Verfügung stehenden Festsetzungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen. Die Befugnis der Gemeinde besteht, wenn Regelungsinstrumente existieren, die es dieser ermöglichen, die einen eigenständigen Belastungsfaktor darstellenden planungsbedingten Unsicherheiten über das „Ob“ und „Wann“ der Vorhabenverwirklichung wirksam abzuschwächen. 49. Die unmittelbare Beschränkung der Geltungsdauer einer ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen öffentlichen Planung genügt den eigentumsgrundrechtlichen Anforderungen für sich genommen aber noch nicht. Vielmehr muss auch sichergestellt sein, dass die eigentumsbelastenden Wirkungen einer derartigen Planung „beseitigt“ werden, sobald der sie rechtfertigende Gemeinwohlzweck dauerhaft entfallen ist, denn durch dessen Wegfall verliert die Eigentumsbeeinträchtigung ihre Legitimation, was ihre weitere Aufrechterhaltung unverhältnismäßig macht. 50. Die Gemeinwohlbindung besteht unabhängig davon für alle belastenden Eigentumseingriffe, ob man diese rechtlich als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums oder als Enteignung qualifiziert und unabhängig davon, wie intensiv sich der Eigentumseingriff im konkreten Fall auswirkt. Die dem Rechtsinstitut der Rückenteignung zugrunde liegenden eigentumsgrundrechtlichen Wertungen – das Fortwirken der Eigentumsbestandsgarantie bis zur Erreichung des die Eigentumsbelastung rechtfertigenden Gemeinwohlzwecks – können sowohl in dem Fall Geltung beanspruchen, dass der konkrete Eigentumseingriff in einer „klassischen Enteignung“ besteht als auch in dem Fall, dass er in einer enteignungsähnlich wir-

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kenden Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums liegt. Was das Erfordernis der „Beseitigung“ einer nicht mehr gerechtfertigten Eigentumsbeeinträchtigung anbelangt, bestehen demnach keine Unterschiede zwischen der ausschließlich fremd- oder allgemeinnützigen Vorhabenplanung und der zur Verwirklichung öffentlicher Zwecke vorgenommenen Enteignung. 51. Planungsgesetze, die öffentlichen Planungsträgern eine aus Eigentümersicht ausschließlich fremd- oder allgemeinnützige Planung ermöglichen, werden den Anforderungen der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG folglich nur dann gerecht, wenn sie – erstens – die Planung in ihrer Geltungsdauer unmittelbar selbst beschränken oder den Planungsträger dazu verpflichten und wenn sie – zweitens – sicherstellen, dass die Planung geändert oder aufgehoben wird, sofern der sie rechtfertigende Gemeinwohlzweck vor der Realisierung des Vorhabens dauerhaft entfallen ist. Zum vierten Kapitel 52. Die Verpflichtung der einen isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan aufstellenden Gemeinde zur Ergreifung von geltungsdauerbeschränkenden Maßnahmen entfällt nicht schon wegen der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen. Weiterhin scheidet auch eine analoge Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan aus. Im Einzelnen: 53. Dem förmlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungsverfahren kommt der unbedingte Vorrang gegenüber einem automatischen Außerkrafttreten der Festsetzungen eines Bebauungsplans infolge von Funktionslosigkeit zu. 54. Besteht im konkreten Fall eine gemeindliche Pflicht zur Planung, vermag die Gemeinde den Festsetzungen eines rechtswirksam erlassenen, nicht aufgehobenen Bebauungsplans ihre Rechtsgültigkeit nur dadurch zu nehmen, dass sie diese im dafür vorgesehenen Verfahren ändert oder außer Kraft setzt. 55. Raum für die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen verbleibt allenfalls in absoluten Ausnahmefällen, in denen die Festsetzungen eines Bebauungsplans – beispielsweise durch ein Naturereignis – offensichtlich und dauerhaft obsolet geworden sind, ohne dass die Gemeinde bereits zuvor zur Umplanung verpflichtet gewesen ist und ohne dass ihr verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung stehen, im Wege einer neuen Planung sinnvoll auf die veränderten Verhältnisse zu reagieren. 56. Unter Zugrundelegung dessen lassen sich die in Bezug auf die Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne problematischen Fälle2 durch die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen nicht lösen. 2 Als problematisch in Bezug auf die Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne stellen sich vor allem die in These Nr. 8 genannten Fälle dar.

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57. Mangels Vorliegens der Analogievoraussetzungen scheidet auch eine analoge Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan unabhängig davon aus, ob mit ihm eine isolierte oder eine integrierte Vorhabenplanung betrieben wird. 58. Zwischen der straßenrechtlichen Planfeststellung und dem ein Straßenbauvorhaben integrierenden planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan fehlt es bereits an einer hinreichenden Vergleichbarkeit des geregelten und des ungeregelten Sachverhalts; im Falle des isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans lässt sich die Vergleichbarkeit der Sachverhalte zwar bejahen, es besteht aber keine planwidrige Regelungslücke, die im Wege der Analogie geschlossen werden könnte. Zum fünften Kapitel 59. Mit § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB steht der eine isolierte Straßenplanung betreibenden Gemeinde ein Regelungsinstrument zur Verfügung, das es dieser ermöglicht, den Zulässigkeitszeitraum festgesetzter Verkehrsanlagen für den Fall zu beschränken, dass mit ihrer Errichtung nicht rechtzeitig begonnen worden ist. Damit ist die Gemeinde von Gesetzes wegen in der Lage, den in zeitlicher Hinsicht bestehenden eigentumsgrundrechtlichen Anforderungen hinreichend Rechnung zu tragen. Im Einzelnen: 60. Die Ermächtigung zur Festsetzung auflösend oder aufschiebend bedingter Nutzungen und Anlagen in § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB ist verfassungskonform. 61. Dennoch ist bei der Anwendung der Regelung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB im Einzelfall eine tendenziell enge Auslegung der Tatbestandsmerkmale geboten, womit es im Grundsatz auch nach Einführung des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB dabei verbleibt, dass Bebauungspläne und die in ihnen festgesetzten Nutzungen zeitlich unbegrenzt erlassen werden müssen. 62. Die Festsetzungen nach § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB müssen nicht nur den allgemeinen Grundsätzen der Bauleitplanung genügen, sondern sind darüber hinaus vom Vorliegen eines „besonderen Falls“ abhängig. Ein solcher ist anzunehmen, wenn die Gemeinde eine in zeitlicher Hinsicht bestehende städtebauliche Ausnahmesituation vorfindet, die eine zeitlich abgestimmte Planung erforderlich macht. Dies ist beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zu bejahen. 63. Während sich das Regelungsinstrument der Befristung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB als zur Beschränkung der Geltungsdauer der in einem isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Verkehrsanlagen ungeeignet darstellt, vermag die Gemeinde durch den Einsatz einer negativen auflösenden Bedingung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB eine Rechtslage zu schaffen wie sie für straßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse bereits kraft Gesetzes besteht.

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64. Die negative auflösende Bedingung bedarf der Anknüpfung an einen bestimmten oder bestimmbaren Zeitpunkt, um die Voraussetzungen für die Beurteilung des Bedingungseintritts herzustellen. Damit ist neben dem Zeitpunkt, zu dem die Zulässigkeit der Primärnutzung endet, auch das Eintreten der Folgenutzung zeitlich vorhersehbar, so dass die planende Gemeinde in der Lage und somit grundsätzlich verpflichtet ist, sich bereits im Rahmen ihrer Straßenplanung über die sich für den Fall der nicht rechtzeitigen Verwirklichung der festgesetzten Verkehrsanlagen anschließenden Folgenutzung klar zu werden. 65. Sofern die Aussagen des Flächennutzungsplans allgemein gehalten werden und eine langfristig verlässliche Planung und Entwicklung gewährleisten, ist gegen die zeitlich gestaffelte Darstellung von vorgesehenen Flächennutzungen nichts einzuwenden, so dass die Gemeinde der sich im Hinblick auf das Entwicklungsgebot abzeichnenden Folgenutzungsproblematik bereits bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans durch eine entsprechende Darstellungsgestaltung zu begegnen vermag. Wurde ein straßenrechtliches Linienbestimmungsverfahren durchgeführt, an dessen Vorgaben der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan ausgerichtet werden muss, kommt ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot ohnehin nicht in Betracht. 66. Da es demzufolge der eine isolierte Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan betreibenden Gemeinde de lege lata möglich ist, Verkehrsvorhaben in der Weise – auflösend bedingt zulässig – festzusetzen, dass dem primären Eigentumsschutz unmittelbar Planbetroffener ausreichend Rechnung getragen wird, ist sie – damit die Planung den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt – verpflichtet, von ihren diesbezüglichen Festsetzungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen. 67. Vor Einführung der Regelungen zum „Baurecht auf Zeit“ standen der Gemeinde die notwendigen Instrumente zur Beschränkung des Zulässigkeitszeitraums von in einem isolierten Straßenbebauungsplan festgesetzten Anlagen dagegen nicht zur Verfügung, so dass das Abwägungsgebot sie auch nicht zu einer in diese Richtung gehenden – rechtswidrigen – Planung verpflichten konnte. Zum sechsten Kapitel 68. Die Verpflichtung der Gemeinde, den Zeitraum, in dem die Verwirklichung der in einem (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan festgesetzten Verkehrsvorhaben zulässig ist, von vornherein zu beschränken, bestand und besteht nicht in allen Fällen.3 Kommt es in einem derartigen Fall zu einer Überschreitung der Schwelle dessen, was den Planbetroffenen an planungsbedingter Unsicherheit 3 Zunächst ist etwa an die „Altfälle“ zu denken, in denen isolierte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne vor der Einführung des neuen § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB in Kraft getreten sind, weiterhin aber auch an den (aktuellen) Fall des ein Straßenbauvorhaben integrierenden planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans.

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längstens zumutbar ist, entsteht eine strikte Rechtspflicht der Gemeinde, die von der Planung ausgehenden eigentumsbelastenden Wirkungen zu „beseitigen“. Auf die Änderung oder Aufhebung der Planung können dann auch Individualansprüche planbetroffener Bürger bestehen, die diese prozessual durchzusetzen vermögen. Im Einzelnen: 69. Aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB kann sich eine „strikte Planungspflicht“ der Gemeinde – unabhängig von oder sogar entgegen einer gemeindlichen Planungsabsicht – ergeben, wenn „qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen“. Die gemeindliche Planungsbefugnis kann sich weiterhin auch dann zu einer „strikten Planungspflicht verdichten“, wenn staatliche Schutzpflichten oder die Grundrechte Einzelner in ihrer abwehrrechtlichen Funktion ein Tätigwerden der Gemeinde gebieten. 70. Unter diesem Gesichtspunkt ist das Entstehen einer gemeindlichen Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan in zwei Fällen denkbar: Zum einen, wenn mit der Realisierung des in einem planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan festgesetzten Vorhabens nicht innerhalb eines Zeitraums begonnen worden ist, in dem die planungsbedingten Unsicherheiten den betroffenen Eigentümern längstens zumutbar sind, zum anderen, wenn das geplante Vorhaben vom für die Verwirklichung zuständigen Straßenbaulastträger endgültig aufgegeben worden ist, so dass der die Eigentumsbeschränkung rechtfertigende Gemeinwohlzweck nachträglich entfallen ist. 71. Besteht eine strikte gemeindliche Planungspflicht und erfüllt die Gemeinde diese nicht, kann die Verpflichtung zunächst im Wege der Kommunalaufsicht durchgesetzt werden. Die Kommunalaufsicht wird aber ausschließlich im öffentlichen Interesse tätig, so dass auf deren Einschreiten von vornherein keine Ansprüche des Einzelnen bestehen können. 72. Trotz der – auf den ersten Blick jegliche Planungsansprüche ausschließenden – Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB können Ansprüche des Einzelnen auf Änderung oder Aufhebung der unverhältnismäßig gewordenen eigentumsbelastenden Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans bestehen. 73. Wie die zum Erschließungsrecht ergangene Rechtsprechung zeigt, schließt der Wortlaut des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB subjektiv-öffentliche Rechte des Einzelnen nicht schlechterdings aus. 74. Da von einem rechtmäßig und rechtswirksam zustande gekommenen Bebauungsplan bis zu seiner Aufhebung im förmlichen Verfahren grundsätzlich selbst dann noch (begünstigende wie belastende) Rechtswirkungen ausgehen, wenn eine strikte Planänderungs- oder Planaufhebungspflicht der Gemeinde besteht, lassen sich diesbezügliche Ansprüche weder mit dem Hinweis auf die – in diesem Fall keinen Erfolg versprechende – Möglichkeit der Geltendmachung der Rechtsverletzung im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle noch mit dem Hinweis auf die in diesem Fall nicht anwendbaren Zulassungstatbestände der §§ 34, 35

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BauGB noch mit dem Hinweis auf vermeintlich existierende Schadensersatzansprüche des Bürgers verneinen. 75. Aus den Grundrechten können sich ausnahmsweise Individualansprüche auf Normerlass ergeben. Wegen seiner Grundrechtsbindung vermag der einfache Gesetzgeber derartige Ansprüche nicht wirksam auszuschließen. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans berühren das grundrechtlich geschützte Eigentum unmittelbar, ohne dass es dazu noch eines auf der Grundlage des jeweiligen Bebauungsplans ergehenden Vollzugsakts bedürfte. Kommt die Gemeinde im konkreten Fall der eigentumsgrundrechtlich determinierten Pflicht zur Planänderung oder -aufhebung nicht nach, stellt dies eine Verletzung des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG dar, die dem Planbetroffenen einen entsprechenden Anspruch verschaffen kann. 76. Haben die Grundrechte Einzelner die gemeindliche Planungsbefugnis zu einer „strikten Planungspflicht verdichtet“, geht von der Anerkennung eines Individualanspruchs auf Bauleitplanung keine neue oder zusätzliche Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde aus. Begehrt der Einzelne demnach „lediglich“ die Einleitung eines objektiv-rechtlich gebotenen Bebauungsplanverfahrens und keinen Bebauungsplan mehr oder weniger bestimmten Inhalts, liegt darin auch kein Verstoß gegen das Abwägungsgebot oder gegen die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung. 77. Für die Anerkennung von Individualansprüchen auf Änderung oder Aufhebung eines unverhältnismäßig gewordenen und damit in eigentumsgrundrechtlicher Hinsicht nicht mehr gerechtfertigten (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans spricht weiterhin auch ein Vergleich zum Planfeststellungsbeschluss, auf dessen Aufhebung Ansprüche des Einzelnen – etwa in den Fällen des § 77 S. 1 VwVfG – bestehen können. 78. Schließlich zeigt auch der Vergleich zur städtebaulichen Veränderungssperre, dass es trotz der auf jene ebenfalls anwendbaren Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB Individualansprüche zumindest auf Aufhebung einer nicht mehr gerechtfertigten Eigentumsbeschränkung geben können muss. In den Fällen des § 17 Abs. 4 BauGB sind Aufhebungsansprüche des Einzelnen aus verfassungsrechtlichen Gründen weitgehend anerkannt, und das, obwohl die Veränderungssperre im Gegensatz zum planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan kraft Gesetzes in ihrer Geltungsdauer beschränkt ist und obwohl den Eigentümerinteressen bei der Veränderungssperre durch die Zulassung einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 S. 1 BauGB hinreichend Rechnung getragen werden kann, während eine Ausnahme oder Befreiung von den eigentumsbelastenden Festsetzungen eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans regelmäßig nicht in Betracht kommt. 79. Demnach sind Individualansprüche auf Planung ausnahmsweise denkbar. Dennoch ist die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB nicht verfassungswidrig; sie kann verfassungskonform ausgelegt werden.

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Sachverzeichnis Abschnittsbildung 96 f. Abwägung – Abwägungserhebliche Belange 75, 176, 177, 178, 179, 207, 247 – Abwägungsfehler 56 f., 177, 273 – Abwägungsgebot 88 ff., 174 f., 285 f. – Eigentumsschutz 171, 184, 186 – Gewicht abwägungserheblicher Belange 89, 113, 176 f., 178 f., 286 – Gewichtungsvorgaben 89, 176 – Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt 175 Änderungsplanfeststellung 82, 84 Alternativtrassenplanung 35, 85, 86 f., 231 Analogievoraussetzungen 235 f. Anbaubeschränkungen und -verbote 98, 111 f. Angebotsplanung 42, 151 f., 186 Anspruch – Amtshaftungsanspruch 274, 280 f. – auf Änderung eines Umlegungsplans 204 – auf Anordnung und Durchführung einer städtebaulichen Umlegung 272, 278 – auf Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses 287 f. – auf Außerkraftsetzung einer Veränderungssperre 288 ff. – auf Ergreifung von Lärmschutzmaßnahmen 67 – auf Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre 295 – auf Herstellung von Erschließungsanlagen 207, 272, 278 – auf Kostenerstattung 67 f. – auf nachträgliche Anordnung von Schutzauflagen 121 – auf Normsetzung 274 f., 281 ff. – auf Planung 271 ff. – auf Planänderung oder -aufhebung 271 ff. – auf Übernahme 142 f., 182 ff., 186, 201 Auffangplanung 87

Aufhebung einer Planung – durch Entstehung derogierenden Gewohnheitsrechts 133, 215 – durch erfolgreiche Normenkontrollentscheidung 133, 215, 274, 279 – durch Erlass einer neuen Rechtsnorm 214 – im förmlichen Verfahren 132 f., 214 f., 226, 231, 269 f. – mit konstitutiver Wirkung 129 ff., 217, 269 – zu Klarstellungszwecken 131 f., 270 Auslegung – erweiternde 129 – verfassungskonforme 293 f. Außerkrafttreten (automatisches) – infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung 251 – infolge fruchtlosen Ablaufs einer Frist 249 – wegen Funktionslosigkeit 214 f. Austauschbarkeit (Handlungsformen) 242 f., 286 f. Baufreiheit 158 ff. Baurecht auf Zeit 41, 133, 236 ff., 240 ff. Bedingung – auflösende 238, 248, 250 ff. – aufschiebende 248, 253 – negative 252 f. – verfassungsrechtliche Zulässigkeit 241 ff. Befreiung 280, 292 f. Befristung 238, 248 ff., 251 Befristungsregelungen 29, 31, 39, 79, 125 ff., 137, 139, 140, 143, 148, 150, 171, 173 f., 181, 184, 210 ff., 231, 253 Behördenbeteiligung 50 ff., 84, 112, 276 Behördenpräklusion 52 f. Bestandsgarantie 143, 157, 176, 182 Bestandskraft 120 f., 123 Bestandsschutz 250

Sachverzeichnis Bestimmtheitsgebot 242, 248, 252 Beteiligung anerkannter Naturschutzvereine 52 Briefmarkenbebauungsplan 47 Darstellungsmöglichkeiten 82, 255, 257 Daseinsvorsorge 149 Duldungs- und Ausschlusswirkung 98, 104 f. Durchführungspflicht 34, 42 f., 94, 141, 149 Eigentumsbelastende Wirkungen 140 ff., 171 Eigentumsgarantie 154 ff. Einleitung des Planungsverfahrens 49 Einschätzungsprärogative 32, 169 Endgültige Aufgabe der Planungskonzeption 34, 207, 219, 229, 274 Endgültige Aufgabe des festgesetzten Vorhabens 128, 144 f., 206 f., 211, 215, 233, 264, 268, 287 Enteignung 105, 139, 163, 186, 192, 205 f. Enteignungsähnliche Wirkungen 141, 166, 177, 190, 192 f., 205 f., 247 Enteignungsrechtliche Vorwirkung 98, 105 ff., 139, 150, 166, 177, 288 Entwicklungsgebot 82, 114 f., 255 ff. Ergänzendes Verfahren 57 ff. Ergänzungsplanfeststellung 70 f., 82, 84, 94, 102, 103 Erledigung 129 f., 131, 217 f. Erörterungstermin 51 Errichtungskosten 85 Erschließung 26, 34, 37, 75, 151, 204, 268 Erschließungspflicht 207 Ersetzung (eines Planfeststellungsbeschlusses) 26, 62, 80 ff., 234 Ersetzungsermächtigung 36, 44, 74 Ersetzungswirkung 62, 80 ff. Fachplanung durch Bebauungsplan 44, 73, 90, 93, 110, 138 Fachplanungsvorbehalt 146 f., 152, 232, 234 Fehlerfolgenregelungen 54 ff. Festsetzungskatalog des Bauleitplanungsrechts 62 Finanzierungsmangel 32, 215, 219, 229 Flächennutzungsplan 114, 134, 255 Folgenutzungsfestsetzung 249 f., 253, 254, 255 Freihalteplanung 44, 64, 87, 112

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Funktionaler Zusammenhang 37 Funktionslosigkeit – Beurteilungsmaßstab 220 f., 221 ff. – Funktionslosigkeits-Formel 215 f. – von Bebauungsplänen 214 ff. – von Planfeststellungsbeschlüssen 131 f., 217 f. Gebot der Konfliktbewältigung 63, 70, 90 ff., 246 f., 260, 273 Geltungsdauer – Begriff 29 – von „gewöhnlichen“ Bebauungsplänen 132 ff. – von Planfeststellungsbeschlüssen 125 ff. – von planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen 137 f. – von Veränderungssperren 110, 212, 288ff. – von vorhabenbezogenen Bebauungsplänen 135 ff. Geltungsdauerbeschränkung – mittelbare 132, 134, 181 – unmittelbare 125, 132, 135, 181, 184 f., 192, 237, 247 Gemeinwohlbindung 168, 176 f., 179, 192 f., 211 Gemeinwohlvorbehalt 198 Genehmigungswirkung 98 f. Gestaltungsfreiheit – gesetzgeberische 124, 168 f., 262 – planerische 45, 60 f., 76, 88, 179, 189, 257, 262 f., 275, 284 Gestaltungswirkung 98 Hinweispflicht 54 Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums – ausgleichspflichtige 163 ff., 182, 184, 186 – entschädigungsfreie 155 f., 158, 161, 162 f., 165, 167 f., 178, 192, 204, 244 Integrierte Straßenplanung 37, 63, 151 f., 185 f., 190, 206, 237 Interkommunales Abstimmungsgebot 112 ff. Inzidentkontrolle 122 Isolierte Straßenplanung 37 f., 63, 149 f., 172 f., 178, 184 f., 190, 205 ff., 236 ff., 253, 268

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Sachverzeichnis

Isolierter planfeststellungsersetzender Bebauungsplan (Besonderheiten) – Abschnittsbildung 96 f. – Gebot der Konfliktbewältigung 92 ff. – Trassenwahl 95 f. – Zielsetzung 90, 151 Kommunalaufsicht 270, 279 Kompetenzordnung 102 Konflikttransfer 70, 91 Konzentrationswirkung 98, 100 ff. Kostenerstattung 67 f. Kostentragungspflicht im Planfeststellungsverfahren 148 Lärmschutzmodell des BImSchG 66, 68, 70 Linienbestimmungsverfahren 114 f., 255, 259 Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt – Abwägung 175 – Planrechtfertigung 30, 134 Mitwirkungserfordernis 83 ff., 112 Nachbesserungspflichten 208 ff., 267 „Natura 2000“ 119 Naturereignis 228 Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung 117 f. Nichtanwendungsbeschluss 229 Nichteinbeziehung 273, 279 Normaufhebungsklage 295 Normenkontrolle 28, 54, 122, 123 f. Normerlassklage 294 f. Objektplanung 43, 152 Öffentlichkeitsbeteiligung 50 ff., 276, 285 Planänderungspflicht 224 ff., 261 ff., 267 Planaufhebungspflicht 128 ff., 135 ff., 144, 180 f., 192 ff., 211 f., 224 ff., 233 f., 261 ff., 267, 287 Planergänzung 57 ff. Planerhaltungsvorschriften 54 ff. Planfeststellungsbeschluss – Planinhalt 61 – Rechtsnatur 46 – Rechtswirkungen 98 ff., 140 – Zielsetzung 89 f.

Planfeststellungsersetzender Bebauungsplan – „Anwendungsbereich“ 12 – Ermächtigungsgrundlage 36, 44, 74 – Planinhalt 62 ff. – Rechtsnatur 46 ff. – Rechtswirkungen 99, 101 ff., 104 f., 107 f. – Staatliche Straßenplanung 45, 116 – Zielsetzung 45, 90 Plangenehmigung 26 f., 233, 239 Planrechtfertigung – Anknüpfungspunkt 73 ff. – Eigentumsschutz 72, 171 f., 184, 186 – Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt 30, 134 – Prüfungsmaßstab 31, 76 f., 221 – Verbotsseite der Planerforderlichkeit 76, 264 Planungsart 42 Planungsbedingte Unsicherheiten 126, 141 f., 173 f., 180, 181, 183, 190, 264, 268, 269 Planungsgebot 134, 225 f., 264 Planungshoheit 45, 60, 112 f., 119, 146 f., 152, 189, 261 f., 275 Planungshorizont (zeitlicher) 77 ff., 173 Planungspflicht – Gebotsseite der Planerforderlichkeit 225 f., 264 – mittelbare 263 – objektive Erforderlichkeit 145, 265 – Planaufhebungspflicht 128 ff., 135 ff., 144, 180 f., 192 ff., 211 f., 224 ff., 233 f., 261 ff., 267, 287 – strikte 266, 271, 279, 284, 285 – unmittelbare 263 Planungsträger 45 Planungsverband 119 f. Planverwirklichungspflicht 34, 42 f., 94, 141, 149 Planwidrigkeit einer Regelungslücke 235 Präklusion 52 ff. Präventiver Eigentumsschutz 184, 186, 187 Privatnützigkeit 156, 157, 161, 164, 176, 182 Prognose 30 f., 32, 77 f., 169, 172 ff., 209 f., 219 f., 229 Projektrealisierungsplanung 43, 47 Projektzulassungsplan 43

Sachverzeichnis Rechtsänderung 208, 220 f., 222 Rechtsgrundlage für Vorhabenverwirklichung 43, 64, 97, 99 Rechtsnatur – von Planfeststellungsbeschlüssen 46 – von planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen 46 ff. Rechtsschutz – gegen (planfeststellungsersetzende) Bebauungspläne 122 f. – gegen Planfeststellungsbeschlüsse 120 f. – gegen die Verlängerungsentscheidung 128 Rechtsschutzbedürfnis 295 Rechtsschutzdefizit 28, 124 Rechtswirkungen 97 ff., 140 Regelungslücke 235 Riegelbebauung 246 Rückenteignung 194 ff. Rückenteignungs-Entscheidung 195 ff., 269 Schallschutz – aktiver 67, 70 – passiver 67 ff. Schutzauflagen 65 ff. Schutzflächen 64, 67 Schutzfunktion der Eigentumsgarantie 195 f. Sozialbindung 159, 162, 166, 168 Städtebauliche Umlegung 203 f., 206, 272, 278 Standortentscheidung 95 Steckengebliebenes Vorhaben 131, 150, 234 Subjektives Recht 278 Tatsächliche Entwicklung 31, 78, 175, 208, 215 ff. Trassenwahl 95 f. Trennungsgebot 66, 104 Übernahmeansprüche 142 f., 182 ff., 186, 201 Übernahmeenteignung 201 Übertragungsvertrag 202 Umlegung (städtebauliche) 203 f., 206, 272, 278 Umsetzungsverzögerungen 137, 150, 174 Umweltschutz 27 Umweltverträglichkeitsprüfung 82, 116

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Unbeachtlichkeits- und Heilungsvorschriften 54 ff. Unsicherheiten 126, 141 f., 173 f., 180, 181, 183, 190, 264, 268, 269 Unterhaltungskosten 85 Veränderungssperre – Geltungsdauer 110, 212, 288 ff. – städtebauliche 110 f., 288 – straßenrechtliche 98, 109 f. Veräußerungspflicht 198 Verfahrens- und Formfehlerbeachtlichkeit 54 ff. Verfassungswidrigwerden 208, 223, 226 f., 283, 285 Verhältnismäßigkeit 139, 164, 167 ff., 172 f., 182 f., 186, 205, 211, 223, 231, 244, 262 Verkehrsflächenfestsetzungen 63, 166 Verkehrslärmschutz 65 Verkehrspolitik (gemeindliche) 75 Verlängerung der primären Geltungsdauer 126 ff. Verwaltungsverfahren 48 Vorbeugender Umweltschutz 27 Vorhabenbezogener Bebauungsplan 43, 48, 116, 135 ff. Vorhabenplanung 74, 90, 113, 184, 190, 206, 214 Vorratsplanung 30, 126, 172, 297 Wahlrecht (zwischen den Planungsinstrumenten) 28 f., 69, 80 ff., 102 f. Wechselbeziehung 221 Wertungsparallelität 221 Wesentlichkeitstheorie 187 f. Widmung 93, 104, 123 Zeitlicher Planungshorizont 77 ff., 173 Zielsetzung (der Planungen) 45, 89 f. Zulassungsentscheidung (abschließende) 43, 90 f., 92, 99 Zumutbarkeitsschwelle 126, 173 f., 180, 181, 183, 190, 206 f., 268, 269 Zusammenhang (funktionaler) 37 Zusammentreffen von Planfeststellungsverfahren 232 Zweckfortfall 34 f., 201, 215, 230