Fruhzeitige Burgerbeteiligung Bei Planungen: Vortrage Und Diskussionsbeitrage Der 49. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1981 Der Hochschule ... Zum Offentlichen Recht) (German Edition) 3428051246, 9783428051243

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Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 87

Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen Vorträge und Diskussionsbeiträge der 49. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1981 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

herausgegeben von

Willi Blümel

DUNCKER &

HUMBLOT I

BERLIN

Alle Rechte vorbehalten

@ 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41

Gedruckt 1982 bei Buchdruckerei A . Sayffaerth - E. L. Krohn, Be_rlln 61 Printed in Germany ISBN 3 428 05124 6

Vorwort Die Beteiligung der Bürger an Gesamtplanungen und an Fachplanungen beschäftigt in zunehmendem Maße Verwaltung, Rechtsprechung und Wissenschaften. Einen wesentlichen Anstoß erhielt die juristische Diskussion durch den Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 20. 12. 1979, in dem die Grundrechtsrelevanz der atomrechtlichen Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter am Genehmigungsverfahren herausgestellt wurde. Die Aktualität und Attraktivität des Themas hatte zur Folge, daß zu der 49. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung über "Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen", die vom 6. bis 8. April 1981 stattfand, knapp 300 Teilnehmer an die Hochschule für Verwaltungswissenschaften kamen. Der vorliegende Band enthält die Referate und Zusammenfassungen der Aussprachen dieser Tagung. Ausführliche Berichte erschienen in den Zeitschriften "Die öffentliche Verwaltung" 1980, S. 371/72 (Prof. Dr. Edzard Schmidt-Jortzig), "Raumforschung und Raumordnung" 1981, S. 39/42 (Dr. Klaus Türke) und "Straße und Autobahn" 1981, S. 401/04 (Oberregierungsrat Dr. Peter Zippel). Willi Blümel

Inhalt Begrüßungsansprache des Rektors, Professor Dr. Dieter Duwendag, Speyer

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Eröffnungsansprache des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Dr. Dieter Haack, Bonn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung Von Professor Dr. Willi Blümel, Speyer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Aussprache zu den Referaten von Dieter Haack und Willi Blümel. Leitung: Professor Dr. Heribert Bickel, Präsident des Oberverwaltungsgerichts und Vorsitzender des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz, Koblenz Bericht von Privatdozent Dr. Michael Ronellenfitsch, Speyer

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Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung Von Regierungsdirektor Dr. Wilhelm Söfker, Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Bonn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Bürgerbeteiligung bei der Landesplanung Von Professor Dr. Rainer Wahl, Freiburg ....................... : . . . . 113 Aussprache zu den Referaten von Wilhelm Söfker und Rainer Wahl. Leitung: Professor Dr. Felix Weyreuther, Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht, Berlin Bericht von Regierungsrat Bodo Bahr, Bonn .. . ... ..... . ..... . . . .... 147 Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Planung vo_n Verkehrsanlagen Von Professor Dr. Albert von Mutius, Kiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Von Professor Dr. Peter C. Dienel, Wuppertal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 Aussprache zu den Referaten von Albert von Mutius und Peter C. Diene!. Leitung: Ltd. Ministerialrat Dr. Hans Carl Fickert, Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr, Düsseldorf Bericht von Assessor Ingo Heberlein, Speyer ......... . ........... ... 219

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Inhalt

Bürgerbeteiligung bei der Landschaftsplanung Vqrt Professor Dr. Hermann Soell, Regensburg .. . ............. .. .... 223 Bürgerbeteiligung bei der Flurbereinigung Von Ministerialrat Dr. Friedrich Quadflieg, Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Bann . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Aussprache zu den Referaten von Hermann Soell und Friedrich Quadflieg. Leitung: Dr. Günter Korbmacher, Richter am Bundesverwaltungsgericht, Berlin Bericht von Assessor Peter Schaeffer, Speyer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 254 Schlußwort des wissenschaftlichen Leiters der Tagung, Professor Dr.

Willi Blümel, Speyer ....... ... ................... .. ............. .. .... 259

Begrüßung Ansprache des Rektors Professor Dr. Dieter Duwendag Wenntrotz drastischer öffentlicher Sparmaßnahmen eine Tagung wie diese von etwa 300 Teilnehmern - ganz überwiegend aus dem öffentlichen Dienst - besucht wird, dann muß der erwartete Tagungsertrag schon sehr hoch veranschlagt worden sein. Denn bekanntlich werden ja öffentliche Ausgaben, von wenigen Ausnahmen abgesehen, nur in produktive Zwecke investiert. Auch scheint es, daß ein Fragenkreis (wie der hier gewählte) nicht unbedingt jeden Tag in den Schlagzeilen auftauchen muß, um als Tagungsthema attraktiv zu sein. Vielmehr hat sich wohl, das ist meine Einschätzung, nach einigen Jahren der Erprobung des Modells "Bürgerbeteiligung" ein dringender Bedarf aufgestaut, hierzu Erfahrungen auszutauschen, ein vorläufiges Fazit zu ziehen, Verbesserungsvorschläge und evtl. neue Initiativen für die "Demokratisierung des Planungsprozesses" zu diskutieren. Wie dem auch sei: Die große Resonanz hat unsere Erwartungen doch um einiges übertroffen, für uns natürlich eine freudige Überraschung. Und so darf ich Sie alle zur 49. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung der Hochschule Speyer recht herzlich willkommen heißen. Mit besonderer Freude begrüße ich den Bundesminister fü r Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Herrn Dr. Haack. Wir sind Ihnen, sehr verehrter Herr Bundesminister, zu aufrichtigem Dank verpflichtet, daß Sie uns die Ehre Ihres Besuches und Ihres Eröffnungsvortrags geben. Zwar nehme ich an, daß in diesen Wochen und Monaten ganz andere Themen als die "Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen" auf der Dringlichkeitsliste der Aufgaben Ihres Hauses stehen. Um so mehr wissen wir es zu schätzen, daß Sie sich den h eutigen Nachmittag für uns freigemacht haben, dies zumal, als Sie eigens hierfür einen anderen wichtigen Termin umgestoßen haben. Genießen Sie, sehr verehrter Herr Bundesminister, - soweit es Ihre Zeit erlaubt - die entspannte Arbeitsatmosphäre dieser Tagung und den diskreten Charme dieser Hochschule. Da das Thema "Bürgerbeteiligung" noch eine Reihe von weißen Flecken aufweist, trifft es sich gut, daß auch aus dem parlamentarischen Bereich einige Vertreter heute zugegen sind. Ich begrüße Herrn

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Begrüßung

Bundestagsabgeordneten Broll und das Mitglied des Landtags des Landes Rheinland-Pfalz, Herrn Abgeordneten Kutscheid, dies zugleich in der Hoffnung, daß Sie von dieser Tagung einige Anregungen für Ihre Arbeit mitnehmen mögen. Besonders lang und prominent ist die Liste der Teilnehmer aus dem Bereich der hohen und höchsten Gerichtsbarkeit, vielleicht ein Indiz dafür, daß das Thema "Bürgerbeteiligung" doch so manchen Konfliktstoff in sich birgt. Ich begrüße am heutigen Tage vom Bundesverwaltungsgericht den Vorsitzenden Richter, Herrn Prof. Dr. Weyreuther, und Herrn Dr. Korbmacher, als Richter am Bundesgerichtshof die Herren Kröner und Dr. Tidow, sowie den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts und Vorsitzenden des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz, Herrn Prof. Dr. Bickel. Angesichts einer derartigen Ballung des juristischen Sachverstandes - noch verstärkt durch zahlreiche namhafte Richter und Vorsitzende von Verwaltungsgerichten sowie mehr als 20 Hochschullehrer der Rechtswissenschaft aus dem In- und Ausland - möchte ich schon jetzt alle nichtjuristischen Teilnehmer dieser Tagung auffordern und sie ermutigen, in der Diskussion nicht von vornherein zu kapitulieren. Außergewöhnlich zahlreich sind ebenfalls die Repräsentanten hoher und höchster Verwaltungsbehörden auf dieser Tagung vertreten. Mit dem unvermeidlichen "Mut zur Lücke" darf ich namentlich begrüßen den Präsidenten des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft, Herrn Dr. Rummer, den Präsidenten des Landesamtes für Agrarordnung Nordrhein-Westfalen, Herrn Lillotte, und den Präsidenten des Landesverwaltungsamtes Niedersachsen, Herrn Dr. Lottermoser. Zu einer Tagung über "Bürgerbeteiligung" gehört selbstverständlich auch, daß Bürger daran beteiligt sind. Nun ist dies zweifellos der Fall, denn Bürger - das sind wir alle. Allerdings vermute ich, daß die meisten von Ihnen das dienstliche, fachliche oder wissenschaftliche Interesse zur Teilnahme an dieser Tagung bewogen hat, weniger das unmittelbare Betroffensein, d. h. die Rolle des sich an Planungsprozessen beteiligenden bzw. des davon betroffenen Bürgers. In dieser Situation finde ich es gut, daß auch der "Bundesverband Bürgerinitiative Umweltschutz" als Anwalt dieses spezifischen Bürgerinteresse hier in Speyer vertreten ist. Ich begrüße das Geschäftsführende Vorstandsmitglied des BBU, Frau Zimmermann, und heiße Sie herzlich willkommen. Ich rechne nun mit Ihrem freundlichen Verständnis, wenn ich mich bei den Einzelbegrüßungen im folgenden kurz fasse. Erlauben Sie, daß ich für die vielen herausragenden Persönlichkeiten von den Regierungspräsidien, aus dem kirchlichen Bereich, von der Bundesbahn, von

Begrüßung

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der Bundeswehr und der Wehrbereichsverwaltung, vom Städtetag, Gemeinde- und Städtebund, von den Landkreisen, Gemeinden und Städten stellvertretend den Oberbürgermeister der Stadt Speyer, Herrn Dr. Roßkopf, persönlich willkommen heiße. Wir werden uns - wie stets - bemühen, sehr verehrter Herr Oberbürgermeister, daß auch diese Veranstaltung zur Ehre Ihrer Stadt gereicht. Und, wenn ich hier einmal im wahrsten Sinne des Wortes "durch die Blumen" sprechen darf: deren Ausrichtung hat der Herr Oberbürgermeister veranlaßt, dafür einmal an dieser Stelle unseren besten Dank. Ich darf meine Grußadresse beenden mit einem herzlichen Willkommen an unsere ausländischen Gäste. Nach dem "Prinzip der weitesten Entfernung" würde ich keinen Moment zögern, Herrn Takao KurGsu stellvertretend für alle ausländischen Gäste zu begrüßen, indessen macht mich die Angabe seines Herkunfts- oder Gastortes in der Teilnehmerliste etwas stutzig, nämlich Freiburg im Breisgau. So möchte ich lieber auf "Nummer sicher" gehen und darf zusätzlich Herrn Prof. Dr. Rack von der Universität Graz meinen Willkommensgruß entbieten. Mein Dank und Gruß gilt schließlich den Damen und Herren von der Presse und anderen Medien für ihr Interesse an dieser Veranstaltung. Was mir noch zu sagen bleibt, sind einige Worte des Dankes: Zunächst gerichtet an den wissenschaftlichen Leiter dieser Tagung, Herrn Kollegen Blümel. Ich schreibe es Ihrer wissenschaftlichen Reputation und Ihrer intensiven Vorbereitung zu, daß diese Tagung einen derart starken Widerhall gefunden hat. Ob sie auch die eingangs erwähnten hohen "Erträge" bringen wird, bleibt abzuwarten und liegt nicht mehr allein in den Händen des Leiters und Veranstalters, sondern letzten Endes bei allen Teilnehmern: Hier vor allem bei den Referenten und Diskussionsleitern, denen ich für ihre freundliche Mitwirkung an dieser Tagung ganz besonders danken möchte.

Eröffnung Ansprache des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Dr. Dieter Haack Magnifizenz, Herr Oberbürgermeister, meine sehr geehrten Damen und Herren, ich bedanke mich zunächst bei Ihnen, Herr Professor Blümel, für die freundliche Einladung, bei Ihrer heutigen Veranstaltung die Eröffnungsansprache zu halten. Ich zögerte zwar etwas bei der Annahme dieser Einladung, weil ich gerade für den heutigen Tag, d. h. nicht nur für den heutigen Tag, aber für den auch, unter ziemlichem Termindruck stehe. Ich bedauere es deshalb auch, nicht in vollem Umfang an der Diskussion nachher teilnehmen zu können. Aber Herr Professor Blümel hat mich dennoch gebeten, wenigstens hier bei diesem Teil der Eröffnungsveranstaltung anwesend zu sein. Ich bin auch als Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau an dem Thema Ihrer Fortbildungsveranstaltung sehr interessiert, zumal wir uns im Bereich des Städtebaus seit Jahren mit dem Thema der Bürgerbeteiligung befassen und damit dazu beigetragen haben, daß die Bürgerbeteiligung 1976 ihren Niederschlag im Bundesbaugesetz gefunden hat. Ich meine, daß die Notwendigkeit einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung heute weitgehend anerkannt ist, daß aber Einzelheiten einer möglichst umfassenden und erfolgreichen und effektiven Bürgerbeteiligung noch geklärt und auch für die Zukunft in allen Fach- und Politikbereichen gefunden werden müssen. Zu fragen ist, in welchen Bereichen des Verwaltungshandeins ist eine Bürgerbeteiligung notwendig, welche Voraussetzungen müssen gegeben sein, damit sie sachgerecht durchgeführt werden kann, und was muß von der Verwaltung, was vom Bürger getan werden. Ich hoffe, daß Sie in den Diskussionen und Referaten dieser Tagung wichtige Anstöße auch für die künftige politische Beschäftigung mit diesem Thema finden werden. Bürgerbeteiligung bezieht die Bürger in wichtige, vor allem auch kommunalpolitisch wichtige Entscheidungen ein. Zugleich dient sie der Verwaltung, die Interessen und Forderungen der Bevölkerung besser kennenzulernen. Sie ist wesentliche Voraussetzung für Bürgernähe und kann, richtig verstanden, auch dazu beitragen, Bürokratieprobleme und Staatsverdrossenheit abbauen zu helfen. Bürgerbeteiligung ist für

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die Bevölkerung Angebot und Chance, sich über Vorhaben frühzeitig zu informieren und sich dabei auch zu äußern. In unserem repräsentativ demokratischen System kann und soll Bürgerbeteiligung nicht die Verantwortung der zuständigen Parlamente und Verwaltungen ersetzen; das scheint mir ein ganz wichtiger Punkt zu sein. Die Verbesserung der Bürgerbeteiligung, die Verankerung der Bürgerbeteiligung als ein erster Schritt im Bundesbaugesetz ist also kein Schritt zur Änderung unseres repräsentativen Systems, kein Schritt zum Rätesystem, sondern sie dient dazu, die Verwaltung durchsichtiger zu machen, bürgernahe Verwaltung zu ermöglichen und frühzeitig Anregungen, auch kritische Anregungen der Bürger in die verwaltungs- und kommunalpolitischen und insgesamt politischen Entscheidungen einzubeziehen. Der Bürger ist also nicht aufgerufen, über vorgelegte Planungen abzustimmen im Sinne einer Volksbefragung, indem er sie gutheißt, abändert oder ablehnt. Dies hat im Gemeinderat und seinen Ausschüssen zu geschehen, weil es sich um kommunalpolitisch relevante Entscheidungen handelt. Mit der frühzeitigen Bürgerbeteiligung soll ein Stück offener Verwaltung, wie es sich in einer Demokratie gehört, praktiziert werden. Entwürfe und Planungen werden zur Diskussion gestellt, über die abschließend noch nicht beraten und entschieden ist. Das ist gerade, um das an dem Beispiel des Bundesbaugesetzes deutlich zu machen, der Unterschied zu dem Rechtszustand vor 1977, bevor diese Bürgerbeteiligung gesetzlich verankert worden ist. Früher wurde zwar auch der Bürger gehört, jedoch in einem Stadium, wo die wichtigsten Vorentscheidungen bereits getroffen waren. Jetzt soll der Bürger frühzeitig eingeschaltet werden und seine Anregungen, Vorstellungen und Kritik sollen in die Entscheidung der Verantwortlichen eingehen. Die Verwaltung soll sich also zu einem Zeitpunkt in die Karten schauen lassen, der ihr ursprünglich zur eigenen Meinungsbildung vorbehalten war. Diese frühzeitige Offenlegung von Planungen wird von Bürgerinitiativen, wie die Entwicklung der letzten Jahre deutlich gemacht hat, häufig dazu benutzt, um den parlamentarischen Willensbildungsprozeß durch Mobilisierung der öffentlichen Meinung zu beeinflussen. Hiergegen ist solange nichts einzuwenden, wie Bürgerinitiativen ihrem Namen gerecht werden und das Allgemeinwohl nicht ausschließlich mit Eigeninteressen verwechseln. Auch das scheint mir ein wichtiger Punkt zu sein. Hinter der gesetzlichen Verankerung der Bürgerbeteiligung im Bundesbaugesetz, aber insgesamt hinter der Verstärkung der Bürgermitwirkung bei öffentlichen Planungen, steht der Grundgedanke, daß diese Entscheidungen auf eine breite demokratische Basis gestellt werden sollen. Ich muß davor warnen, daß dieser Grundansatz der Bürgerbeteiligung, der auch für Bürgerinitiativen gilt und der beab-

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sichtigt, Meinungen der Bürger zu hören, die am Gesamtwohl interessiert sind, einseitig umfunktioniert wird in individuelle Einzelinteressen. Um hier nicht falsch verstanden zu werden: es ist völlig legitim, auch im Prozeß einer Bürgermitwirkung und einer Bürgerbeteiligung einzelne individuelle Interessen in den Meinungsbildungsprozeß einzubringen. Es wäre aber selbstverständlich eine elementare Verkürzung des Begriffes Bürgerbeteiligung, auch des Begriffes Bürgerinitiative, Vorstellungen zu erheben, die nicht auch am Gesamtwohl der Gemeinde oder auch des Gesamtstaates orientiert sind, sondern nur an Einzelinteressen. Deshalb, meine ich, geht es bei einer rechtverstandenen Bürgerbeteiligung und Mitwirkung um vier Dinge: es geht um die Durchschaubarkeit öffentlicher Planungen, es geht um einen vernünftigen, demokratischen Willensbildungsprozeß, der die Grundlage unseres staatlichen Systems in der Bundesrepublik der repräsentativen Demokratie in keiner Weise antastet, es geht durchaus auch um die Möglichkeit, einzelne individuelle Interessen mitzuvertreten, es geht aber viertens entscheidend darum, am Gesamtwohl orientierte Vorstellungen und Anregungen mit in den Planungs- und Entscheidungsprozeß einzubringen. Mit der frühzeitigen Bürgerbeteiligung bei Planungen sind viele Bereiche angesprochen, die zu den Aufgaben des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau gehören und die verschiedene Planungsebenen berühren, denen sich der Bürger gegenüber sieht. Auf der Ebene überörtlicher Planungen ist die Raumordnung angesprochen, auf der Ebene örtlicher Planungen nehmen die Stadtentwicklungsplanung und die Bauleitplanung eine Schlüsselrolle ein. Ebenso unmittelbar sind die Interessen der Bevölkerung in Fragen der Wohnungsversorgung und der Wohnumfeldgestaltung berührt. Bürgernahes Verhalten hat hier, das haben die jüngsten Ereignisse gezeigt, große Bedeutung. Bei dem in diesen Bereichen besonders großen Bedarf an Bürgerinformationen ist es nicht verwunderlich, daß in unserem Ministerium bereits früh die Grundlagen für eine Beteiligung der betroffenen Bevölkerung sozusagen auch in der Vorbereitung eines Gesetzgebungsprozesses gelegt worden sind. Ich meine hiermit vor allem die gesetzliche Verankerung der frühzeitigen Bürgerbeteiligung an städtebaulichen Planungen und Maßnahmen. Gewissermaßen als Grundstein für eine umfassende und frühzeitige Bürgerbeteiligung im Städtebaurecht sind die seit knapp zehn Jahren geltenden Beteiligungsregeln des Städtebauförderungsgesetzes zu nennen. Sie wurden bewußt als Ausgleich für die neuen weitreichenden Einflußmöglichkeiten des Sanierungsrechts eingeführt, und 1976 wurde diese Form der Bürgerbeteiligung dann in das allgemeine Städtebaurecht übernommen.

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Dies war nicht selbstverständlich. Bei den Beratungen im Bundestag und Bundesrat wurde immer wieder eingewandt, die gesetzliche Verpflichtung zur frühzeitigen Bürgerbeteiligung führe zu unerträglichen Verzögerungen im Planaufstellungsverfahren und damit zu einer Hemmung des verwaltungsmäßig notwendigen Prozesses. In der Tat erfordert ein frühzeitig durchgeführtes und umfassendes Beteiligungsverfahren zusätzliche Zeit und nicht selten einen nicht unerheblichen Verwaltungsaufwand. Zugleich wird jedoch die Qualität der Planung verbessert oder kann die Qualität der Planung verbessert werden. Die Gerneinden können sich besser über die Wünsche und Interessen ihrer Bürger unterrichten und bei frühzeitiger Abstimmung mit den Betroffenen lassen sich viele Fragen vorklären und Mißverständnisse ausräumen. Die Bürger sind bei einer vernünftigen frühzeitigen Bürgerbeteiligung eher bereit, die Planung mitzutragen. Die bei der Plandurchführung weitaus schwieriger auszuräumenden Widerstände können bereits im Vorfeld erörtert und auch ausgeräumt werden. Insofern meine ich, daß der heute nicht mehr so stark, aber auch immer noch erhobene Einwand gegen die Bürgerbeteiligung, die Verwaltung würde hier gehemmt und es würde zu einem übermäßigen zeitlichen Verschleißprozeß führen, auch durch die praktische Erfahrung widerlegt worden ist, jedenfalls dort, wo Bürgerbeteiligung sinnvoll gehandhabt wird. Wir schreiben ja keine einzelnen gesetzlichen Verfahrensregeln vor, sondern wir sind nur für den Grundsatz der Bürgerbeteiligung, und jede Verwaltung hat es in der Hand, diese Bürgerbeteiligung so in der Praxis durchzuführen, daß keine übermäßigen zeitlichen Verzögerungen in Kauf zu nehmen sind. Städtebauliche Planungen und Maßnahmen können sich in sehr vielseitigem und umfangreichem Maße auf die Interessen der Bürger auswirken, weit mehr als bei anderen auf bestimmte Aufgaben ausgerichteten Fachplanungen. Die gesetzliche Verankerung der frühzeitigen Bürgerbeteiligung im Bundesbaugesetz hat daher grundlegende Bedeutung für das Verhältnis Bürger-Gemeinde und für eine bürgernahe Verwaltung. Darüber hinaus kommt der gesetzlichen Ausgestaltung der Bürgerbeteiligung in § 2 a des Bundesbaugesetzes Modellcharakter zu. Folgende Grundsätze sind dabei zu beachten: Formen und Verfahren der Bürgerbeteiligung müssen der konkreten Sachlage in den einzelnen Gemeinden angepaßt und flexibel handhabbar sein; sie müssen den Eigenarten des Vorhabens, über das entschieden werden soll, ebenso gerecht werden wie den Bedingungen, unter denen sich die Bürger am ehesten beteiligen. Das Bundesbaugesetz gibt daher an Stelle enggefaßter Detailregelungen nur den allgemeinen Rahmen für die frühzeitige Bürgerbeteiligung vor. Dieser Rahmen läßt alle im Einzelfall sinnvollen Beteiligungsformen zu. Der Spielraum für die Gerneinden

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ist also weit gefaßt. Entscheidend ist die rechtzeitige Information der Bürger und die Gelegenheit zur Diskussion zwischen Bürger und Verwaltung. Diese Regelungen haben sich weitgehend in der Praxis in den letzten Jahren bewährt; sie sind geeignet, eine intensive Bürgerbeteiligung zu sichern. Dies ist auch das Ergebnis der von unserem Ministerium in Auftrag gegebenen Untersuchungen, in denen die Praxis der Bürgerbeteiligung erforscht werden soll. Dabei sind jedoch auch Probleme sichtbar geworden, zu deren Lösung es noch weiterer Bemühungen bedarf. So erklärten viele Bürger zwar ihre grundsätzliche Bereitschaft, sich an der Diskussion über sie betreffende Planungen zu beteiligen; häufig ist es aber nur eine Minderheit, die diese Möglichkeiten auch nutzt. - In einem Umfeld einer Hochschule braucht man über das Problem Minderheiten in einem demokratischen Staat wohl nicht zu reden und die Probleme, die damit auftauchen, daß sich Minderheiten eben stärker beteiligen als Mehrheiten. - In den acht untersuchten Beispielfällen gingen nur etwa siebzehn Prozent der betroffenen Bürger auf die Informations- und Beteiligungsangebote der Gemeinden ein, das entspricht etwa der Wahlbeteiligung von Studenten bei entsprechenden Wahlen. Vielfach war die Beteiligung auch nur eine kurzfristige Reaktion auf direkt bevorstehende Planungseingriffe. Sie ließ schnell wieder nach, wenn der unmittelbare Anlaß wegfiel. Diese Zurückhaltung hat verschiedene Gründe. Offenbar herrscht bei einer Reihe von Betroffenen noch das Gefühl vor, man werde nur wenig an den vorgeschlagenen Planungen ändern können. Viele befürchten auch, schon sprachlich einer Diskussion nicht gewachsen zu sein. Auch dieses Problem kennen wir aus einem anderen Umfeld. Die oft komplizierte Ausdrucksweise der Verwaltung und der Planer ist dafür zweifellos mitverantwortlich. Bisher jedenfalls melden sich eher die redegewandten und Selbstbewußteren Bürger zu Wort. Insbesondere für Ausländer werden mangelhafte Sprachkenntnisse zu einem entscheidenden Hindernis bei der Bürgerbeteiligung, die aber gerade für ihre individuelle Situation in einem Wohnquartier von ganz elementarer Bedeutung sind. In den untersuchten Gebieten haben sich ausländische Bewohner kaum an der Diskussion beteiligt. Nur sechszehn Prozent der deutschen Mieter, aber neunundzwanzig Prozent der Haus- und Grundstückseigentümer bzw. Betriebsinhaber haben an den Beteiligungsveranstaltungen der Gemeinden teilgenommen. Die Eigentümer erwarteten dabei zu einem höheren Anteil nachteilige Auswirkungen auf ihr Grundstück bzw. ihren Betrieb. Dies erklärt auch ihre stärkere Mitwirkungsbereitschaft. Ich meine deshalb, daß es notwendig ist, dem soll ja wohl auch diese Fachtagung dienen, die Beteiligung, die Mitwirkung unserer Bürger 2 Speyer 87

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noch zu erhöhen, und zwar gerade der Bürger, die keine unmittelbaren eigenen individuellen Interessen an Problemen, z. B. der Stadtplanung, haben. Die Gemeinden können noch vieles tun, um ihre Bürger zur Beteiligung am Planungsprozell zu veranlassen und vorhandene Hemmungen abzubauen. Dazu gehört zunächst die Bereitschaft, ein Informationsund Beteiligungsangebot zu erarbeiten, das anstehenden Planungsproblemen gerecht wird und für den Bürger verständlich ist. Dazu gehört in besonders schwierigen Fällen auch Mut, Planungsalternativen darzustellen. Hierfür sind in aller Regel organisatorische und personelle Vorleistungen erforderlich, die über die Alltagsroutine einer Verwaltung hinausgehen. Dieser Aufwand wird um so größer, je weitreichender die zur Diskussion stehenden Planungen und die aus ihnen folgenden Maßnahmen sind. In den letzten Jahren haben viele Städte und Gemeinden neue Formen einer bürgernahen Verwaltung erprobt, wie etwa Sanierungsbüros und Bürgerberatungsstellen. Neue Diskussionsformen und Foren haben sich dabei entwickelt. Eine wichtige Rolle in diesem Dialog zwischen Verwaltung und Bürger kommt dabei Personen und Instanzen zu, die als Mittler nicht zuletzt auch in sprachlicher Hinsicht, wenn ich noch einmal an das Problem der Ausländer erinnern darf, tätig werden. Eine solche Mittlerfunktion nehmen beispielsweise Stadtentwicklungsbeiräte und Anwaltsplaner wahr. Viele Gemeindeverwaltungen haben erhebliche Anstrengungen unternommen, um in planerischen Fragen zu einem fruchtbaren Meinungsaustausch mit ihren Bürgern zu gelangen. Ich bin sicher, daß die mancherorts aufgetretenen Schwierigkeiten mit zunehmender Erfahrung aller Beteiligten allmählich abgebaut werden können. Bürger wie Verwaltung müssen die für manche noch ungewohnte Form des Gesprächs erst lernen. Dies kann nur im täglichen Umgang und ständigen Kontakt geschehen. Auch Dritte können einen Beitrag zu diesem Lernprozell leisten. Ich denke besonders an Schulen und an Einrichtungen der Erwachsenenbildung. Sie könnten das Thema Bürgerbeteiligung in den Lehrstoff aufnehmen und die wichtigsten Zusammenhänge und Begriffe vermitteln. Eine die jeweilige Sachlage berücksichtigende Bürgerbeteiligung ist besonders im Rahmen der Stadterneuerung notwendig. Eine behutsame, aber konsequente Stadterneuerungspolitik hilft, die Konfliktsfälle auf ein vertretbares Maß zu beschränken. Alle Stadterneuerungskonzepte, und damit meine ich vor allem Stadtsanierungen in kleinen Schritten, Modernisierungen und Wohnumfeldverbesserungen haben dann keine Aussicht auf Verwirklichung, wenn sie nicht vom Willen der

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Bürger mitgetragen werden. Stadterneuerungen sind deshalb, wie auch aktuelle Fälle zeigen, in Wirklichkeit nur im ständigen Dialog mit dem Bürger möglich. Eine solche bürgernahe Erneuerungspolitik setzt ein Planen in kleineren Schritten voraus, wie ich überhaupt meine, daß die Zeit großräumiger Planungen längst vorbei ist, daß wir hier sehr schrittweise und auch modifiziert vorgehen müssen. Denn Stadterneuerung ist heute nicht mehr stadtweit und auch nicht nur für einen ganzen Stadtteil möglich, sie muß quartierweise, teilweise sogar blockweise vorgehen. Dabei erlangen Maßnahmen zur Verbesserung des Wohnumfeldes eine immer größere Bedeutung. Die Verkehrsberuhigung, die Anlage zusätzlicher Grünflächen und Spielflächen, Freiflächen, aber auch die Verbesserung der sozialen Infrastruktur fallen hierunter. Solche Maßnahmen sind inzwischen zum festen Bestandteil jeder verantwortlichen Stadterneuerung geworden. Häufig werden sie auch außerhalb der klassischen Sanierungs- oder Modernisierungsgebiete durchgeführt, und die Initiative zu solchen Maßnahmen geht nicht selten auch von den unmittelbar betroffenen Anwohnern aus. Die Bevölkerung zeigt ein immer stärkeres Interesse an der Neugestaltung ihres Quartieres, ihres Wohnumfeldes. Wo dies erreicht werden kann, ist der Erfolg ein doppelter. Zum einen werden mit dem Wohnumfeld auch die Wohnbedingungen verbessert und zum anderen können Maßnahmen im öffentlichen und privaten Bereich besser aufeinander abgestimmt werden. Hinzu kommt ein durch solche Aktionen neu entwickeltes Quartiersbewußtsein, das für den Erhalt der Sozialstruktur und damit für den Bestand eines Wohngebietes von ganz entscheidender Bedeutung ist. Vieles spricht dafür, daß im Rahmen solcher räumlich kleinteiligen, auf den engeren Wohnbereich bezogenen Maßnahmen auch ausländische Familien und andere bisher zurückhaltende Bevölkerungsgruppen einbezogen werden. Die Bürgerbeteiligung ist also überall dort besonders leistungsfähig und erfolgreich, wo es um konkrete örtliche Entscheidungen in einem für die unmittelbar Betroffenen überschaubaren Rahmen geht. Dennoch hat sich gezeigt, daß eine wohlverstandene Bürgerbeteiligung in bestimmten Fällen bereits bei vorbereitenden Planungsentscheidungen erfolgen sollte. Dies gilt besonders für solche Entscheidungen, die auf überörtlicher Ebene getroffen werden und örtlichen Entscheidungen vorangehen. Bei einer neueren Untersuchung unseres Ministeriums zeichnet sich folgendes Ergebnis ab: je stärker die Bauleitplanung durch übergeordnete Planungen vorbestimmt ist, desto schwerer hat es die Kommunalverwaltung, eine allseits befriedigende Bürgerbeteiligung durchzuführen. Denn nur soweit die Gemeinde noch frei ist zu entscheiden, kann sie auch über ihre Planungen mit den Bürgern reden. Ist sie be2*

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reits durch überörtliche Vorgaben gebunden, so wird auch die Bürgerbeteiligung verkürzt. Ich gehe davon aus, Herr Professor Blümel, daß gerade diese Probleme auch im Mittelpunkt Ihrer Tagung stehen werden. Aus diesem eben geschilderten Prozeß erfolgt sehr oft Unmut der Bürger. Widerstand bei der Plandurchführung muß befürchtet werden. Es kommt deshalb darauf an, auch bei einzelnen vorlaufenden Planungsentscheidungen handhabbare Beteiligungsformen zu finden, die diese Lücke ausfüllen. Dies wird nicht einfach sein. Bei räumlich wenig überschaubaren überörtlichen Planungen ist das Interesse der Bürger weit schwerer zu wecken als bei der kommunalen Bauleitplanung. Auch der häufig größere Zeitraum zwischen Planung und Plandurchführung muß berücksichtigt werden. Allein durch Zeitablauf kann die Bereitschaft der Bürger verloren gehen, die Planung oder das Vorhaben mitzutragen. Solche Schwierigkeiten müssen bei der Lösungssuche mitbedacht werden. Überörtliche Planungsentscheidungen, die durch feste Vorgaben nachfolgende Planungen binden, werden sowohl von der Raumordnung und Landesplanung als auch von den Fachplanungen getroffen. Und hier kommt es entscheidend darauf an, die Bürgerbeteiligung einzubauen. Die Forderung nach einer besseren Bürgerbeteiligung gilt daher für diese beiden Bereiche, vor allem auch für die Fachplanung. Welchen Umfang und welche Form eine solche Mitwirkung konkret haben sollte, ist natürlich je nach Fachbereich unterschiedlich. Die Meinungsbildung zu diesem Themenbereich ist noch nicht abgeschlossen. Meinungsunterschiede bestehen beispielsweise in der Frage, in welcher Weise die Beteiligungsrechte der Bürger abgesichert werden sollen. Möglich wären Einzelregelungen in den jeweiligen Fachgesetzen oder eine generelle Regelung, etwa im Rahmen der Verwaltungsverfahrensgesetze. Insbesondere ist die Stellung der Gemeinden zu berücksichtigen, die die Interessen der örtlichen Gemeinschaft zu vertreten haben. Die Gemeinden müssen daher auch hier die Bürgerbeteiligung in erster Linie durchführen. Es wird auch die Frage gestellt, ob in vielen Fällen nicht eine mittelbare Beteiligung der Bürger, etwa durch Einbeziehung von Interessengruppen, ausreicht, um die Berücksichtigung ihrer Forderungen zu gewährleisten. Einzelne Fachplanungen haben die frühzeitige Bürgerbeteiligung bereits jetzt in ihrem Entscheidungsverfahren verankert. Ein Beispiel ist die 1979 durch den Bundesminister für Verkehr eingeführte Bürgerbeteiligung im Vorfeld der Linienbestimmung für Bundesfernstraßen. Die Beteiligung der Bürger war geboten, weil bereits in einem frühe-

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ren Planungsstadium Entscheidungen getroffen wurden, die Bürgerinteressen bei der späteren Planfeststellung einschränken konnten. Auch im Bereich von Raumordnung und Landesplanung wird die Einführung einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung diskutiert. Eine wichtige Einschränkung ist hier jedoch von vorneherein zu machen. Es muß zwischen landesplanerischer Entscheidung mit einem konkreten Vorhabenbezug und sonstigen raumordnungspolitischen Maßnahmen unterschieden werden. Letztere sind grundsätzlich der Verwaltungs- und Regierungsebene zuzurechnen. Nach den Grundsätzen der repräsentativen Demokratie tragen hier vor allem die Regierung der Länder, die Landtage, die Gemeinden die Verantwortung. Soweit konkrete Vorhaben betroffen sind, sollte die Beteiligung der Bürger jedoch auch in der Raumordnung weiter geprüft werden. Meine Damen und Herren, ich komme am Schluß zurück auf meine Bemerkungen am Anfang. Bürgerbeteiligung wird heute weitgehend als etwas Selbstverständliches angesehen. Im einzelnen sind jedoch noch viele Fragen zu klären. Vor allem müssen Wege gefunden werden, die Formen und Wirkungen der Bürgerbeteiligung noch zu verbessern. Darüber hinaus muß geklärt werden, ob und wieweit in anderen Bereichen die Beteiligung der Bürger in der einen oder anderen Form eingeführt werden kann. Schließlich muß nach meiner Überzeugung auch geprüft werden, wie Mißbräuche einer rechtverstandenen Bürgerbeteiligung verhindert werden können. Von Ihrer heute beginnenden Fortbildungstagung hier in Speyer erhoffe ich mir weitere Anregungen, wie diese noch offenen Fragen gelöst werden können, Anregungen für die künftige Gesetzgebung, aber auch Anregungen für praktisches Verwaltungshandeln. Ich wünsche deshalb Ihrer Veranstaltung einen vollen Erfolg. Vielen Dank!

Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung Von Willi Blümel Als Leiter dieser Fortbildungstagung und zugleich im Namen der hier Anwesenden danke ich Ihnen, sehr verehrter Herr Bundesminister Dr. Haack, ganz herzlich dafür, daß Sie es übernommen haben, die Tagung zu eröffnen. Ihre programmatischen Ausführungen und insbesondere Ihre rechtspolitischen Vorstellungen werden uns mit Sicherheit noch bei den nachfolgenden Vorträgen und Diskussionen eingehend beschäftigen. I. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bürgerbeteiligung 1. Vorbemerkung

Bevor wir jedoch im einzelnen den Problemen einer verbesserten bzw. frühzeitigen Bürgerbeteiligung bei verschiedenen Gesamt- und Fachplanungen 1 nachgehen und Überlegungen de lege ferenda anstellen, scheint es angezeigt, die sich hier zwangsläufig stellenden Grundsatzfragen zu erörtern. Denn auch auf dieser Tagung werden wir nur dann zu fortwirkenden Ergebnissen gelangen und nur dann dem Bundesgesetzgeber Anstöße vermitteln, wenn klar herausgestellt wird, welche verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Postulate2 hinter der Forderung nach einer verbesserten Bürgerbeteiligung stehen. Diese Klarstellung dürfte aber auch deshalb geboten sein, weil unter den hier Anwesenden vermutlich viele sind, die auf Grund ihrer praktischen Erfahrungen der Öffentlichkeitsbeteiligung bei Gesamtund Fachplanungen3 skeptisch gegenüberstehen und ihren Nutzen für 1 Zur wichtigen Unterscheidung zwischen Gesamtplanungen und Fachplanungen vgl. (m. w. N.) Blümel, Die Straßenplanung im System der Raumplanung, in: Bartlsperger I Blümel I Schroeter (Hrsg.), Ein Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, 1980, S. 309 ff. · 2 Vgl. dazu bereits Breuer, Selbstverwaltung und Mitvei-wa:ltung Beteiligter im Widerstreit verfassungsrechtlicher Postulate, Verw. 1977, 1 ff. ; ferner unten unter 111. s Zur Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung in Verwaltungs- und Planungsverfahren vgl. (jeweils m. w . N.) Blüniel, Unwirksamkeit ·der gewerbe-

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die Qualität der jeweiligen Bachentscheidung eher gering einschätzen4 • Gerade diese Skeptiker möchten zunächst einmal wissen, wer denn eigentlich "der Bürger" ist, der früher als bisher an den Gesamt- und Fachplanungen beteiligt werden soll bzw. zu beteiligen ist5 •

rechtlichen Ausschlußfrist für Einwendungen gegen "genehmigungspflichtige Anlagen", BB 1963, 882 ff. (883 m. Anm. 20 ff., 24 ff.); ders., Masseneinwendungen im Verwaltungsverfahren, in: im Dienst an Recht und Staat, Festschrift für Werner Weber, 1974, S. 539 ff. (558 ff. m . Anm. 109 ff., 125); ders., Funktion und Ausgestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Lukes (Hrsg.), Fünftes Deutsches Atomrechts-Symposium (Referate und Diskussionsberichte), 1977, S. 223 ff. (227 ff.); die gleichnamigen Referate von Bender, Wiedemann, Kimminich und de Witt, ebenda, S. 237 ff., 255 ff., 263 ff. (265 ff.), 271 ff.; Häberle, Grundrechte im Leistungsstaat, VVDStRL 31 (1972), 43 ff. (86 ff., 121 ff.); ders., Verfassungsprinzipien "im" Verwaltungsverfahrensgesetz, in: Schmitt Glaeser (Hrsg.), Verwaltungsverfahren, Festschrift für den Boorberg Verlag, 1977, S. 47 ff. (92 f.); Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 1. Aufl. 1977, S. 159 f. (in der 2. Aufl. 1979, S. 191 f. gestrichen); dies., Empfehlen sich unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung notwendigen Umweltschutzes ergänzende Regelungen im Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozeß?, Gutachten B zum 52. DJT, 1978, S . B 36 f.; Breuer, Wirksamer Umweltschutz durch Reform des Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozeßrechts?, NJW 1978, 1558 ff. (1560 m . Anm. 36 ff., 1564 m . Anm. 78); Redeker , Zur Ausgleichsfunktion von Teilhaberechten zwischen Freiheit und Bindung, in: Verwaltungsrecht zwischen Freiheit, Teilhabe und Bindung, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts, 1978, S. 511 ff. (516 ff., 519 f.); ders., Grundgesetzliche Rechte auf Verfahrensteilhabe, NJW 1980, 1593 ff.; v. Mutius, Öffentlichkeit und Straßenplanung, in: Bartlsperger I Blümel I Schroeter (Anm. 1), S . 271 ff. (277 ff.); ders., Sind weitere rechtliche Maßnahmen zu empfehlen, um den notwendigen Handlungs- und Entfaltungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten?, Gutachten E zum 53. DJT, 1980, S. E 180 f., 214 ff., 224 ff. ; Gündling, Public Participation in Evironmental Decision-Making, in: Bothe (Coordinator), Trends in Environmental Policy and Law, 1980, S. 131 ff.; Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, Speyerer Habilitationsschrift, 1981 (Maschinenschrift), S. 409 ff.; v. Bargen, Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in: Posser I Wassermann (Hrsg.), Von der bürgerlichen zur sozialen Rechtsordnung, Dokumentation: Teil 1, 1981, S. 275 ff. (286 ff.); Goerlich, Grundrechte als Verfahrensgarantien, 1981, S. 45 ff., 67 ff. (71 f.), 137 ff., 348 ff.; Expertengespräch "Mehr Bürgerbeteiligung in der Raumplanung?" am 8. 12. 1980 in der Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung, Informationen zur Raumentwicklung Heft 112. 1981. Vgl. im übrigen unten unter I 2 (m. Anm. 7 ff.) , II 1, III (m. Anm. 67 f.) , III 1 (m. Anm. 74 f.), III 2 a (m. Anm. 101 f., 105 f.) , IV (m. Anm. 162 ff.), V (m. Anm. 218 ff.), V 2 (m. Anm. 247 ff.), V 3 (m. Anm. 291 ff., 307 ff.), V 4 (m. Anm. 318 ff.). 4 Vgl. dazu z. B. Göb, Mitwirkungsmöglichkeiten im Planungsverfahren, AfK 1980, 26 ff. (40 f., 44); Baum, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Spannungsverhältnis zwischen Gesetzesvollzug und Individualrechtsschutz, DÖV 1980, 425 ff. (428). 5 Vgl. dazu unten unter I 2 (m. Anm. 9), 111 1, IV.

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2. Der frühere Meinungsstand: Rechtsstaatsprinzip versus Demokratieprinzip

Mit diesen Bemerkungen ist allerdings nicht gemeint, daß auf dieser Tagung die ausufernde und inzwischen weithin unfruchtbar gewordene "Demokratisierungs"- bzw. Partizipationsdiskussion der letzten Jahre 6 fortgeführt werden soll. Das ist nicht beabsichtigt und würde Sie auch nur langweilen. Denn für den Bereich der Raumplanung sind die unterschiedlichen Positionen seit langem klar abgesteckt. Ich selbst habe wiederholt die These vertreten7 , daß es bei der Frage der Verfahrensbeteiligung der Planungsbetroffenen nicht um "demo6 Vgl. dazu ausführlich (jeweils m. w. N.) Blümel, "Demokratisierung der Planung" oder rechtsstaatliche Planung?, in: Festschrift für Ernst Forsthoff, 1972, 2. Aufl. 1974, S. 9 ff. (11 m. Anm. 16, 19 ff. m. Anm. 71 ff.); ders., Raumplanung und Vermessungswesen, Verw. 1974, 305 ff. (309 ff.); ders., Sicherung des Baus von Anlagen und Leitungsnetzen - Planfeststellungsve rfahren, in: Emmerich I Lukes (Hrsg.), Die Sicherheit der Energieversorgung - Ist sie gegenwärtig gefährdet und durch welche Reformmaßnahmen wird sie vergrößert, Recht-Technik-Wirtschaft, Bd. 4, 1974, S. 49 ff. (60 ff.); ders., Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 539 f., 547; ders., Planung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, DVBI. 1975, 675 ff. (679 m. Anm. 40 ff., 700 m. Anm. 112 ff., 705 m. Anm. 240 ff., 707 m. Anm. 279); ders., Die Standortvorsorgeplanung für Kernkraftwerke und andere umweltrelevante Großvorhaben in der Bundesrepublik Deutschland, DVBI. 1977, 301 ff. (305 m. Anm. 55 f. u. pass.); ders., Gemeinden und Kreise vor den öffentlichen Aufgaben der Gegenwart, VVDStRL 36 (1978), 171 ff. (226m. Anm. 270, 228 ff., 268m. Anm. 498 f.). Aus dem übrigen - kaum mehr übersehbaren - Schrifttum vgl. vor allem die Referate von Walter und Schmitt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, VVDStRL 31 (1973), 147 ff., 179 ff.; Ossenbühl, Welche normativen Anforderungen stellt der Verfassungsgrundsatz des demokratischen Rechtsstaates an die planende staatliche Tätigkeit; Gutachten B zum 50. DJT, 1974, S. B 119 ff., 130 ff., 192 ff.; Battis, Partizipation im Städtebaurecht, 1976; Breuer, Verw. 1977, 3 f. (m. Anm. 14 ff.) u. pass., 28 f. ; ders., NJW 1978, 1560 (m. Anm. 37), 1564 (m. Anm. 78), 1565; Knoepfel, Demokratisierung der Raumplanung, 1977; Hendler, Die bürgerschaftliehe Mitwirkung an der städtebaulichen Planung, 1977; ders., Zur Einführung: Raumplanungsrecht, JuS 1979, 618 ff. (621); Hollihn, Partizipation und Demokratie - Bürgerbeteiligung am kommunalen Planungsprozeß?, 1978 (dazu kritisch Schmitt Glaeser, DÖV 1978, 777 f.); Grawert, Gemeinden und Kreise vor den öffentlichen Aufgaben der Gegenwart, VVDStRL 36 (1978), 277 ff. (314 ff., 318 f.); Menzel, Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater? (Dargestellt am Beispiel der Beteiligung von Gewerkschaften in Gremien der Wirtschaftsverwaltung), 1980; Göb, AfK 1980, 26 ff.; v. Mutius, Öffentlichkeit (Anm. 3), S. 271 ff.; Schuppert, Einflußnahme auf die Verwaltung durch Bürgerbeteiligung und kollektive Interessenwahrnehmung, in: Ho.f.fmannRiem (Hrsg.), Bürgernahe Verwaltung, 1980, S. 279 ff.; Badura, Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen I Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 1981, § 38 III (S. 317 ff.); ders., Die gegenwärtige Diskussion über das Verwaltungsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland, JA 1981, 33 ff. (34 f.); Goerlich, Grundrechte (Anm. 3), S. 348 f. Vgl. im übrigen die Nachweise in Anm. 3 sowie in den folgenden Anmerkungen. 7 Vgl. Blümel, "Demokratisierung" (Anm. 6), S. 23; ferner die übrigen Nachweise oben in Anm. 6 (Abs. 1) sowie unten unter II 1.

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kratische" Mitwirkung oder gar Mitbestimmung geht, sondern ausschließlich um den effektiven und rechtzeitigen Rechtsschutz der von der Planung Betroffenen bzw. um die Gewährung rechtlichen Gehörs im Planungsverfahren. Die Beteiligung der Betroffenen im Planungsverfahren findet also ihre Rechtfertigung und verfassungsrechtliche Basis letztlich im Rechtsstaatsprinzip8 • Der Schutz der unmittelbar Betroffenen9 ist demgemäß bei der Bestimmung der Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung10 in erster Linie zu beachten11 • Mit dieser - zugegebenermaßen - radikalen Auffassung bin ich zunächst auch bei Juristen auf erheblichen Widerspruch gestoßen. So wurde von zahlreichen Autoren12 die abweichende These vertreten, daß als verfassungsrechtliche Grundlage der Bürgerbeteiligung sowohl das Rechtsstaatsprinzip als auch das Demokratieprinzip - ja selbst das Sozialstaatsprinzip 13 - in Betracht kommen. Dabei wurde jedoch zugleich eindeutig klargestellt14 , daß dem Demokratiegebot des Grundgesetzes - mit Ausnahme einer nicht weiter konkretisierten Anhörpflicht betroffener Bürger - keine sonstigen "positiven Strukturierungsgebote" für eine Ausgestaltung der unmittelbaren Bürgerbeteiligung im Planungsprozeß zu entnehmen seien. Insoweit liege es vielmehr im Ermessen und in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, entsprechende Teilnahmeformen zu statuieren15 . Die Grenze gesetzgeberischer Regelung liege in der Erhaltung der Verantwortung parlaVgl. dazu (m. w. N.) Blümel, VVDStRL 36 (1978), 229 (Anm. 285). Zum Begriff des "Betroffenen" vgl. (jeweils m. w. N.) Blümel, "Demokratisierung" (Anm. 5), S. 21 f.; ders., Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 550 (m. Anm. 57), 557 ff. (m. Anm. 109 ff., 130), 560 ff. (m. Anm. 122 ff.); ders., DVBI. 1975, 706 (m. Anm. 247); ders., Funktion (Anm. 3), S. 229 (m. Anm. 45), 231 (m. Anm. 57 f.); ders., DVBI. 1977, 304 (m. Anm. 38) u. pass.; ferner unten unter III 1, III 2 a (m. Anm. 97 ff., 112), III 2 b (m. Anm. 156), IV und IV 1. 10 Vgl. dazu die Nachweise oben in Anm. 3; ferner unten unter II 1, III und V4. 11 Vgl. Blümel, Funktion (Anm. 3), S. 230 ff. Ebenso Baum, DÖV 1980, 427 f. (428). 12 Vgl. z. B. v. Münch, Gemeinschaftsaufgaben im Bundesstaat, VVDStRL 31 (1973), 51 ff. (81 f.); Schmitt Glaeser, ebenda, S. 190 (m. Anm. 45), 209 ff., 240 ff., 249 ff.; Ossenbühl, Gutachten (Anm. 6), S . B 122 ff.; Battis, Partizipation (Anm. 6), S. 14 f., 19, 60 ff., 158 ff.; Breuer, Verw. 1977, 1 ff. (3 f., 6 ff., 11 f., 28 f .); ders., NJW 1978, 1560 (m. Anm. 37), 1564 (m. Anm. 78), 1565; Häberle, Verfassungsprinzipien (Anm. 3), S. 92 f .; Kopp, Beteiligung, Rechtsund Rechtsschutzpositionen im Verwaltungsverfahren, in: BVerwG-Festgabe (Anm. 3), S. 387 ff. (390 ff.); ders., Verfahrensregelungen zur Gewährleistung eines angemessenen Umweltschutzes, BayVBI. 1980, 97 ff. (100 f.). 13 Vgl. Schmitt Glaeser, VVDStRL 31 (1973), 249 ff. (252 ff.). Dazu Ossenbühl, Gutachten (Anm. 6), S. B 123; Breuer, Verw. 1977, 6, 12 f . 14 Vgl. vor allem Schmitt Glaeser, VVDStRL 31 (1973), 224 f.; Ossenbühl, Gutachten (Anm. 6), S. B 127 f., 129; ferner v. Mutius, Öffentlichkeit (Anm. 3), s. 276 f. 15 So Ossenbühl, Gutachten (Anm. 6), S. B 129. 8

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mentarischer Vertretungen und gesetzlich eingesetzter Organe der Verwaltung 16 • Für den Bereich der Stadtplanung bzw. Bauleitplanung wurde letzteres schon im Städtebaubericht 1970 der Bundesregierung17 ausdrücklich hervorgehoben. Rückblickend kann man heute feststellen, daß in den politischen Auseinandersetzungen der letzten Jahre das Rechtsstaatsprinzip bzw. der Rechtsschutzgedanke als verfassungsrechtliche Grundlage der Bürgerbeteiligung an Planungsprozessen weithin vernachlässigt wurde. So wurde z. B. in der Kleinen Anfrage der Fraktionen der SPD und FDP vom 13. 8. 1979 über Bürgerbeteiligung bei Stadtentwicklung, Stadtsanierung und Bauplanung18 die Bürgerbeteiligung - einseitig - als wichtiges Element unserer demokratischen Ordnung bezeichnetl 9 • Sie, sehr geehrter Herr Bundesminister, haben unter dem 29. 8. 1979 namens der Bundesregierung diese Anfrage beantwortet2° und dabei einleitend auf den Städtebaubericht 1970 der Bundesregierung Bezug genommen, in dem es insoweit zusammenfassend hieß 21 : "Die Planung der städtebaulichen Entwicklung muß sich stärker auf den Willen des einzelnen Bürgers stützen. Er muß Gewißheit haben, daß die städtebauliche Entwicklung seiner Gemeinde auf seinen Vorstellungen aufbaut und nicht über seinen Kopf hinweg von Amts wegen vollzogen wird. Diese ,Demokratisierung des Planungsprozesses' ist eine wichtige Voraussetzung, demokratisch-staatsbürgerliches Engagement dort zu ermöglichen, wo der Lebensbereich jedes einzelnen am unmittelbarsten berührt wird. Dazu ist es notwendig, den Bürger bereits im Vorbereitungsstadium gründlich zu informieren, um sein Urteil in die Planung der städtebaulichen Entwicklung einbeziehen zu können." In Ihrer Antwort, sehr geehrter Herr Bundesminister, bezeichneten Sie diese Feststellung der Bundesregierung im Städtebaubericht 1970 als unverändert gültig22 • Der Kern dieser Aussage habe hinter der Aufnahme der Regelungen über die Bürgerbeteiligung bei städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen in das Städtebauförderungsgesetz 1971 gestan18 Ossenbühl, Gutachten (Anm. 6), S. B 129. Ebenso Breuer, Verw. 1977, 28 f. (m. Anm. 136, 139). Gegen Mitentscheidungsrechte der Planungsbetroffenen bereits Blümel, "Demokratisierung" (Anm. 6), S. 23 (m. Anm. 87); ders., Funktion (Anm. 3), S. 233 (m. Anm. 71 f.). 17 BT-Drucks. VI/1497, S. 50. Dazu auch Ossenbühl, Gutachten (Anm. 6), S. B 129. 1s BT-Drucks. 8/3112. 19 Ähnlich die Referate und Diskussionsbeiträge auf dem Rechtspolitischen Kongreß der SPD vom 29. 2. - 2. 3. 1980 in Saarbrücken "Von der bürgerlichen zur sozialen Rechtsordnung" (Arbeitsgruppe IV: Verfahrensrechte in der sozialen Rechtsordnung - Wie kommt der Bürger zu seinem Recht?); vgl. Posser I Wassermann, a.a.O. (Anm. 3), S. 239 ff. 2o BT-Drucks. 8/3137, S. 1. 21 BT-Drucks. VI/1497, S. 96. Auch wiedergegeben bei Göb, AfK 1980, S. 29. 2 2 BT-Drucks. 8/3137, S. 1.

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den23 • Diese Überlegungen seien auch maßgebend für die Erweiterung der Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung im Rahmen der Novellierung des Bundesbaugesetzes 1976 gewesen24 • In diesem Zusammenhang führten Sie weiter aus, daß die Lösung der vielschichtigen Probleme, die mit der städtebaulichen Planung verbunden seien, den Dialog zwischen Gemeinde und Bürger erfordere 25 • Spätestens hier wird deutlich, daß die ausschließliche Rechtfertigung der Bürgerbeteiligung durch das Demokratieprinzip und die Vernachlässigung ihrer Rechtsschutzfunktion problematisch ist. So hat denn auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur Hamburger U-Bahn aus dem Jahre 1977 hervorgehoben26 , daß die Notwendigkeit des Gesprächs zwischen Verwaltung und Bürger dem grundgesetzlichen Verständnis der Stellung des Bürgers im Staat entspreche. Aus dem Zusammenhang, in dem dieser Satz steht, wird aber deutlich, daß ihm allein rechtsstaatliche Erwägungen zugrunde liegen. Denn das Bundesverfassungsgericht führt zugleich aus, daß es - auch unter Berücksichtigung der Effektivität des Enteignungsverfahrens - im Lichte der Grundrechte nicht gerechtfertigt sei, die Verfahrensgestaltung ausschließlich nach den Bedürfnissen der Verwaltung so einzurichten, daß der U-Bahn-Bau möglichst reibungslos verlaufe und der Bürger lediglich die von der Verwaltung geschaffenen Tatsachen zur Kenntnis nehmen könne 27 •

23 Diese Regelungen des Städtebauförderungsgesetzes wurden vom Verf. als unzureichend angesehen. Vgl. dazu (m. w . N.) Blümel, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 30 (1972), 345 ff. (346); ders., "Demokratisierung" (Anm. 5), S. 33 ff.; ders., Verw. 1974, 325 ff. (327 ff.). Zur Kritik vgl. z. B. auch Weyreuther, DVBl. 1973, 198 f. (199); Göb, AfK 1980, 29 f., 33 ff. Dagegen z. B. Battis, Partizipation (Anm. 6), S. 27 ff. u. pass. - Zu den Erfahrungen mit der Bürgerbeteiligung nach dem Städtebauförderungsgesetz vgl. BT-Drucks. 8/ 3137, s. 2 ff. 24 Zu den bisherigen Erfahrungen mit der "vorgezogenen" Bürgerbeteiligung nach § 2 a BBauG (1976) vgl. BT-Drucks. 8/3137, S. 4 ff.; Göb, AfK 1980, S. 30, 33, 36 ff. Vgl. im übrigen unten unter III 2 a (m. Anm. 107 ff.) und VI 2 (m. Anm. 410 ff.). 25 BT-Drucks. 8/3137, S. 2. 26 BVerfGE 45, 297 (335). Vgl. dazu auch das Sondervotum von Sirnon und Heußner (unten im Text m . Anm. 30) zum Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG vom 20. 12. 1979, BVerfGE 53, 30, 69 (74 f., 80) ; ferner Pfaff, Planungsrechtsprechung und ihre Funktionen, 1980, S. 213 ff. (215 f.); Battis, Grenzen der Einschränkung gerichtlicher Planungskontrolle, DÖV 1981, 433 ff. (436 f.) ; unten unter Il 2 (m. Anm. 64 f.), V 1 (m. Anm. 234 f.) und V 3 (m. Anm. 316). 27 Unhaltbare Folgerungen werden aus diesen Formulierungen des BVerfG im Beschluß des OVG Münster vom 13. 6. 1980, DVBl. 1980, 964 (965) = NJW 1981, 70 gezogen. Vgl. dazu unten in Anm. 46, 122 sowie unter V 1 (m. Anm. 227 ff.).

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II. Der Mülheim-Kärliclt-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 20. 12. 1979 1. Grundrechtsschutz als Hauptfunktion der Öffentlichkeitsbeteiligung Der zuvor skizzierte kontroverse Meinungsstand über die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Bürgerbeteiligung und insbesondere die Überbetonung des Demokratieprinzips sind spätestens seit dem inzwischen vieldiskutierten Mülheim-Kärlich-Beschluß des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 20. 12. 197928 überholt. In dieser Entscheidung, und zwar sowohl im Mehrheitsvotum20 als auch im Sondervotum von Sirnon und Heußner 30 , wird ausdrücklich auch auf meine Überlegungen zur Rechtsschutzfunktion der Öffentlichkeitsbeteiligung31 Bezug genommen. Die Bedeutung des Mülheim-Kärlich-Beschlusses liegt vor allem in der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts32, daß der Gestaltung von Verfahren - der Gerichte und der 28 BVerfGE 53, 30 = EuGRZ 1980, 57 = ET 1980, 202 = Recht der Elektrizitätswirtschaft 1980, 162 (m. Anm. V. Meyer-Wöbse) = Betr. 1980, 488 = NJW 1980, 759 = DOV 1980, 299 (m. Anm. v. Winters) = DVBI. 1980, 356, 831 (Anm. v. Rauschning) = JZ 1980, 307 (m. Anm. v. A. Weber) = GewArch. 1980, 119 (unvollständig) = BayVBI. 1980, 209 (nur LS) = JuS 1980, 602 ff. (H. Weber). Vgl. dazu auch Lettow, Verfassungsrechtliche Relevanz der atomrechtlichen Verfahrensvorschriften, atw 1980, 250 ff.; ferner die Nachweise unten in Anm. 32, 36 ff., 423. 2u BVerfGE 53, 30 (64). 30 BVerfGE 53, 69 (80). Vgl. zum Sondervotum bereits oben in Anm. 26. 31 Vgl. oben unter I 1, 2 (m. Anm. 3, 7 ff.). a2 BVerfGE 53, 30 (62, 65 f.). Ebenso das Sondervotum von Sirnon und Heußner, BVerfGE 53, 69 (70, 71 ff.). Sowohl auf das Urteil als auch auf das Sondervotum wird insoweit ausdrücklich Bezug genommen in dem das Asylverfahrensrecht betreffenden Beschluß des BVerfG vom 25. 2. 1981, NJW 1981, 1436 (1437) = DOV 1981, 453 (454) = BayVBI. 1981, 366 = DVBI. 1981, 623 (624) m. Anm. v. Pappelbaum (S. 626 f.- 627 -); dazu auch Goerlich, Schutzpflicht- Grundrechte- Verfahrensschutz, NJW 1981, 2616 f. Zur Bedeutung der zentralen Aussagen im Mülheim-Kärlich-Beschluß vgl. auch Benda, Technische Risiken und Grundgesetz, in: Blilmel I Wagner (Hrsg.), Technische Risiken und Recht, 1981, S. 5 ff. (S. 6 m. Anm. 20 ff.). Vgl. ferner den Bericht "Kernkraft: Bremse für die Bürgerrechte", Der Spiegel, Nr. 20/11. 5. 1981, S. 65 ff. sowie den "Leserbrief" von Benda und Simon, Der Spiegel, Nr. 22/25. 5. 1981, S. 12, der wie folgt lautet: "In dem Artikel wird über unsere Teilnahme an dem Gespräch auf Schloß Ringberg in der Weise berichtet, daß Richter des Bundesverfassungsgerichts angeblich Äußerungen zur Mülheim-Kärlich-Entscheidung abgegeben haben sollen. - Wir hielten es für vertretbar, an dem Gespräch auf Schloß Ringberg teilzunehmen, da die Einladung ausdrücklich im Rahmen eines Forschungsvorhabens zu einem wissenschaftlichen Kolloquium über Recht und Technik erfolgte. Es erscheint schon schwer erträglich, wenn interessierte Kreise aus einem solchen Gespräch angebliche Äußerungen von Teilnehmern hinter deren Rücken kolportieren. - Jedenfalls weisen wir entschieden den Versuch zurück, uns Gesprächsbeiträge zu unterschieben, die den Eindruck erwecken sollen, als

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Behörden33 verfassungsrechtliche Relevanz zukommt, daß Verfahrensgestaltung ein wesentliches Element effektiver Grundrechtsgewährleistung darstellt. Mit Recht hat daher der Bundesminister des Innern Baum34 in seinem Eröffnungsvortrag auf dem 6. Deutschen Verwaltungsrichtertag 1980 in Kassel darauf aufmerksam gemacht, "daß die Diskussion über die Erweiterung der Bürgerbeteiligung durch das verfassungsrechtliche Postulat eines materiellen Grundrechtsschutzes durch entsprechende Verfahrensgestaltung eine neue Dimension erhalten" habe. Es gehe "nicht mehr nur darum, ob eine Erweiterung der Bürgerbeteiligung sich aus der verfassungspolitischen Zielsetzung35 einer verstärkten Durchsetzung des Demokratieprinzips herleiten" lasse. "Erweiterte Bürgerbeteiligung als Postulat effektiver Grundrechtsgewährleistung- das" sei "ein wichtiger neuer Aspekt". 2. Die Bedeutung des Mülheim-Kärlich-Beschlusses Angesichts der weitreichenden Aussagen im Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts nimmt es allerdings nicht wunder, daß diese Entscheidung im Schrifttum kontrovers diskutiert wird36 • wäre die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Mülheim-KärlichVerfahren bagatellisiert worden. Dieser Entscheidung und dem dazu veröffentlichten Sondervotum ist nichts hinzuzufügen." 33 Vgl. dazu auch Baum, DOV 1980, 427; ferner unten unter II 2 (m. Anm. 47 ff.). 34 DOV 1980, 428. 35 Vgl. dazu oben unter I 1, 2 (m. Anm. 2, 12 ff.). 38 Vgl. neben den oben in Anm. 28, 32 sowie im folgenden Text erwähnten Autoren noch Pfaff, Planungsrechtsprechung (Anm. 26), S. 213 (m. Anm. 237 a); Dolde, Die Entwicklung des öffentlichen Baurechts 1979, NJW 1980, 1657 ff. (1660 m. Anm. 67, 1663 m. Anm. 129); Sellner, Kontrolle immissionsschutzrechtlicher und atomrechtlicher Entscheidungen im Verwaltungsgerichtsprozeß, BauR 1980, 391 ff. (392 ff.); Lerche, Kernkraft und rechtlicher Wandel, 1981, S. 20 ff.; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 125 (m. Anm. 111), 409 ff. (410 ff.); Ders., Fachplanung - Errichtung von Kernkraftwerken, Referat auf der 21. Tagung der wissenschaftlichen Mitarbeiter der Fachrichtung "Öffentliches Recht" vom 23. bis 27. 3. 1981 in Wien (dazu Steiniger, DVBl. 1981, 488 f.), Maschinenschrift, S. 2 f. (m. Anm. 17 ff.), 4 (m. Anm. 26), 5 (m. Anm. 36); Rengeling, Perspektiven zur Zulässigkeit atomrechtlicher Anfechtungsklagen, DVBI. 1981, 323 ff. (323, 324 f.); Battis, DOV 1981, 436 ff.; auch die Andeutungen von Dauk, Entsorgung und Genehmigung, ET 1980, 404 ff. (407); ders., Entscheidungsanmerkung, ET 1981, 389 ff. (390 f.); Degenhart, Zum Aufhebungsanspruch des Drittbetroffenen beim verfahrensfehlerhaften Verwaltungsakt, DVBI. 1981, 201 ff. (201); ders., Kernenergierecht, 1981, S. 61 (Anm. 1); ders., Gerichtliche Kontrollbefugnisse und Drittklage im Kernenergierecht, ET 1981, 203 ff. (204 Anm. 15, 208 Anm. 97); Kramer, Die nach dem Atomgesetz erforderliche Schadensvorsorge als Grundrechtsproblem, NJW 1981, 260 ff. (passim); Starck, Die Grundrechte des Grundgesetzes, JuS 1981, 237 ff. (242); Schmidt-Aßmann, Anwendungsprobleme des Art. 2 Abs. 2 GG im Immissionsschutzrecht, AöR 106 (1981), :l05 ff. (205m. Anm. 3, 211 Anm. 30, 215 Anm. 44, 217m. Anm. 48);

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Während Redeker31 sie als Markstein bezeichnet und Albrecht Weber 38 meint, daß sie Signalwirkung für die strikte Beachtung des Verfahrensrechts bei der Errichtung immissionsträchtiger Anlagen im Bereich des Umweltschutzes haben dürfte, glaubt Ossenbühl3 9 in einem seiner Beiträge zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Atomrecht40 vor der Gefahr einer allgemeinen grundrechtlich orientierten Verfahrenseuphorie warnen zu müssen, "die unübersehbare Konsequenzen haben könnte und dann wie manche andere Modewelle in der Jurisprudenz wiederum zu unnötigen Frustrationen" führe. Auch Kuhnt41 warnt vor einer Überinterpretation des Mülheim-Kärlich-Beschlusses. Für Rauschning 42 schließlich sind die uns interessierenden Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts schlicht "obiter dicta", welche die Entscheidung nicht tragen43 • Es ist hier nicht der Ort, um allen durch den Mülheim-Kärlich-Beschluß aufgeworfenen Fragen44 nachzugehen und diesen Beschluß insMartens, Immissionsschutzrecht und Polizeirecht, DVBl. 1981, 597 ff.; Wolf-

rum, Durchsetzung von Umweltbelangen im Verwaltungsverfahren am Beispiel der Bauleitplanung, DÖV 1981, 606 ff. (607 m. Anm. 8), 609 (m. Anm. 18);

Breuer, Strukturen und Tendenzen des Umweltschutzrechts, Der Staat 1981, 393 ff. (419 m. Anm. 154, 420 f. m. Anm. 162 ff.); Papier, Rechtskontrolle tech-

nischer Großprojekte, in: Bittburger Gespräche, Jahrbuch 1981, S. 81 ff. (88, 92, 97 m. Anm. 70); v. Bargen, Rechtsschutz (Anm. 3), S. 287 f .; Goerlich, Grundrechte (Anm. 3), passim. Vgl. im übrigen die Nachweise unten in Anm. 45. 37 NJW 1980, 1593 ff. (1594). Vgl. auch die insgesamt positive, vor allem das Sondervotum heraushebende, aber in Einzelpunkten nicht billigenswerte Entscheidungsanmerkung von Winters, DÖV 1980, 305 f. ss JZ 1980, 314 f. (315). 39 Vgl. Ossenbühl, Kernenergie im Spiegel des Verfassungsrecht, DÖV 1981, 1 ff. (6). Ahnlieh jettz Battis, DÖV 1981, 438 (m. Anm. 35 ff.). 40 Vgl. neben der in Anm. 39 zitierten Abhandlung noch Ossenbühl, Änderungsgenehmigung und Öffentlichkeitsbeteiligung im Atomrecht, DVBI. 1981, 65 ff.; ders., Zur Bedeutung von Verfahrensmängeln im Atomrecht, NJW 1981, 375 ff.; auch ders., die Freigabepraxis im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, DVBl. 1980, 803 ff. (805). Nach den Angaben von de Witt, Entscheidungsanmerkung, DVBI. 1981, 649 ff. (649) handelt es sich bei den Abhandlungen in DVBI. 1981, 65 ff. und NJW 1981, 375 ff. um Teile eines Rechtsgutachtens von Ossenbühl für die HEW. 41 Vgl. Kuhnt, Mögliche praktische Auswirkungen des Mülheim-KärlichBeschlusses des Bundesverfassungsgerichts auf das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, ET 1980, 852 ff. (859). Vor einer "Überinterpretation der Entscheidung" warnen auch Sellner, BauR 1980, 393, sowie Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 20 (Anm. 39). 42 DVBI. 1980, 831 ff. (832, 833 a. E.). 43 Inzwischen verfestigt sich der Eindruck, daß überwiegende Teile des Schrifttums und der Rechtsprechung bestrebt sind, die Bedeutung und die praktische Relevanz des Mülheim-Kärlich-Beschlusses des BVerfG herabzumindern. Vgl. dazu neben den bereits erwähnten Autoren auch die Nachweise unten unter V (m. Anm. 218), V 2 (Anm. 251), V 3 (m. Anm. 291) und 4 (m. Anm. 318 ff.) sowie in Anm. 423.

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gesamt zu analysieren. Auch will ich es mir versagen, die Auswirkungen dieser Entscheidung speziell auf das atomrechtliche Genehmigungsverfahren44"" aufzuzeigen, zumal insoweit die Diskussion inzwischen in vollem Gange ist45 • Mir liegt vielmehr daran darzutun, welche Bedeu44 So wurde verschiedentlich sinngemäß behauptet, daß der MülheimKärlich-Bcschluß des BVerfG mehr Fragen aufgeworfen als beantwortet habe. Vgl. etwa Ossenbühl, DVBI. 1981, 65 ("weitverbreitete Unsicherheit"); Kuhnt, ET 1980, 853, 855, 856, 859 a. E. ("Rechtsunsicherheit", "Schwierigkeiten", "Probleme"); Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 21, 22; Meyer-Wöbse, Recht der Elektrizitätswirtschaft 1980, 178 f. ("Probleme"). Vgl. auch unten unter 111 2 (m. Anm. 83). 44 n. Nach § 7 Abs. 4 AtG i. Verb. m. der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung (AtVfV) vom 18. 2. 1977 (BGBI. I S. 280). Zu der umstrittenen Frage, ob auch bei der Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen nach § 6 AtG - etwa bei der Errichtung externer Brennelement-Zwischenlager (Ahaus, Gorleben) - die Öffentlichkeit zu beteiligen ist, vgl. z. B. Straßburg, Öffentlichkeitsbeteiligung im Genehmigungsverfahren nach § 6 AtG?, atw 1980, 254 ff.; ferner die Berichte "Erörterungstermin für Brennelement-Zwischenlager in Ahaus", ET 1979, 210 f. und "Erörterungstermin über Brennelement-Zwischenlager Gorleben", ET 1981, 251; Geulen, Die neuere Entwicklung im Recht der Betroffenenbeteiligung bei der Errichtung von Großvorhaben, Informationen zur Raumentwicklung 1981, 35 ff. (37). Vgl. auch den inzwischen vom OVG Lüneburg aufgehobenen Beschluß des VG Stade vom 11. 9. 1981, atw 1981, 586 (Zwischenlager Gorleben). 45 Vgl. dazu etwa Winters, DÖV 1981, 305 f.; Redeker, NJW 1980, 1595 f., 1597 f.; Sellner, BauR 1980, 392 ff.; Ossenbühl, DVBI. 1980, 803 ff. (805); ders., DÖV 1981, 1 ff. (4 ff.); ders., DVBI. 1981, 65 ff.; ders., NJW 1981, 375 ff.; Kuhnt, ET 1980, 852 ff.; Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 20 ff.; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 125 (m. Anm. 111), 410 ff.; ders., Errichtung (Anm. 36), S. 2 f. (m. Anm. 17 ff.), 4 (m. Anm. 26), 5 (m. Anm. 32); Rengeling, DVBI. 1981, 323, 324 f.; Dauk, ET 1981, 390 f. Aus der an dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG anknüpfenden atomrechtlichen Rechtsprechung vgl. vor allem BVerwG vom 17. 7. 1980, BVerwGE 60, 297 (305 ff.) = ET 1980, 768 (770) = DVBI. 1970, 1001 (1003 f.; m. krit. Anm. v. de Witt = DÖV 1981, 262 (264 f.) = NJW 1981, 359 (360 f.) = JuS 1981, 464 (Schulze-Osterloh KKW Wyhl), und vom 22. 12. 1980, ET 1981, 314 (318) = NJW 1981, 1393 (1936) = DVBI. 1981, 405 (409) = BB 1981, 512 (516) - insoweit in DÖV 1981, 294 (298) nicht abgedruckt - (KKW Stade); OVG RhPf. vom 11. 7. 1980, ET 1980, 860 (860, 861 f.) = NJW 1981, 364 (KKW Mülheim-Kärlich); OVG Lüneburg vom 28. 8. 1980, ET 1980, 699 (700) = Recht der Elektrizitätswirtschaft 1980, 226 (228, 229; KKW Brunsbüttel), und vom 17.12.1980, ET 1981, 460 (462, 466) = DVBl. 1981, 644 (647; KKW Brunsbüttel); VG Arnsberg vom 27. 1. 1981, ET 1981, 391 (393 ff.) = DVBI. 1981, 648 (m. Anm. v. de Witt; THTR); ferner unten unter III 2 b (m. Anm. 137). Zu den gegenwärtigen Bestrebungen nach einer Beschleunigung des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens (Genehmigungspraxis) vgl. (m. w . N.) Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 167 f., 169; ferner: Rinke, Notwendige Verbesserungen für das Genehmigungsverfahren zur Errichtung neuer Kraftwerke (Mehr Rechtssicherheit, kürzere Verfahren, geringere Anlagenkosten), ET 1980, 836 ff. (839); Fürst, Der Rechtsschutz bei der Nutzung der Kernenergie, atw 1981, 66 ff. (70 f.); Krämer, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren - ein verstimmtes Instrument, atw 1981, 346 ff. (348 f.). Vgl. auch die Berichte in ET 1981, 268; atw 1981, 285 f. und A 320; NJW 1981, Heft 23, XXII; wib 8/1981, S. 7; Maßnahmenkatalog zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren für Kernkraftwerke vom 14. 10.

Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung

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tung der Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts für das Thema unserer Tagung - frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen - hat46 • Damit will ich den einzelnen Referaten und den anschließenden Diskussionen nicht vorgreifen. Vor der Behandlung der Einzelthemen ist es jedoch geboten, den verfassungsrechtlichen Hintergrund des Gesamtthemas anhand der zentralen Erwägungen im Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts aufzuhellen. Die wesentliche Bedeutung dieses Beschlusses scheint mir darin zu liegen, daß er die voraufgegangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über den Einfluß der materiellen Grundrechte auf das Verfahrensrecht ausdrücklich auf das Verwaltungsverfahrensrecht ausgedehnt hat47 • Diese Erstreckung vom gerichtlichen Verfahren auf das vorherige behördliche Verfahren war gleichsam vorprogrammiert48 • Die Entwicklung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung im einzelnen braucht hier nicht nachgezeichnet zu werden49 • Insofern kann vor allem auf das erwähnte Sondervotum50 verwiesen werden51 • Hervorheben 1981, Bulletin der Bundesregierung, Nr. 92/1981, S. 807.; Umwelt Nr. 86 vom 24. 11. 1981, S. 29 ff.; Entwurf einer Ersten Verordnung zur Änderung der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung, BR-Drucks. 467/81 (dazu unten in Anm. 133). Vgl. auch unten in Anm. 408. 46 Aus der bisherigen einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung vgl. etwa den bereits in Anm. 27 kritisch erwähnten Beschluß des OVG Münster vom 13. 6. 1980, DVBl. 1980, 964 = NJW 1981, 70 (abfallrechtliche Planfeststellung); ferner VG Arnsberg vom 13. 5. 1980, NJW 1981, 1572 (1573; straßenrechtliche Planfeststellung); BayVGH vom 21. 11. 1980, BayVBl. 1981, 368 (370; Flughafen München II - Raumordnungsverfahren -) und vom 16. 4. 1981 - Nr. 20 CS 80 D.61 -, Umdruck S. 34, 35, 57, 64 f., insoweit in BayVBl. 1981, 401 nicht abgedruckt (Flughafen München II - luftverkehrsrechtliche Planfeststellung -). Vgl. auch unten unter III 2 b. 47 Ebenso Baum, DOV 1980, 427 f.; H. Weber, JuS 1980, 603; Battis, DOV 1981, 436. Vgl. auch bereits oben unter li 1 (m. Anm. 32 f.). 48 Die außerordentliche Tragweite und Problematik - dieser Erstrekkung (als solcher) ist bisher noch nicht ausreichend diskutiert worden. Ansätze einer solchen Diskussion finden sich etwa bei Redeker, NJW 1980, 1593 ff. und bei Battis, DOV 1981, 436 ff. Vgl. auch unten in Anm. 66, 423. 49 Vgl. dazu bereits ausführlich Hesse, Bestand und Bedeutung der Grundrechte in der Bundesrepublik Deutschland, EuGRZ 1978, 427 ff. (434 ff.). Vgl. auch Lorenz, Grundrechte und Verfahrensordnungen, NJW 1977, 865 ff.; Goerlich, Grundrechte (Anm. 3), S. 45 ff. 50 BVerfGE 53, 69 (71 ff.). Für das Mehrheitsvotum vgl. BVerfGE 53, 30 (65). In keinem dieser Voten findet sich allerdings ein Hinweis auf den ebenfalls einschlägigen, zu Art. 33 Abs. 5 GG ergangenen Beschluß des BVerfG vom 15. 12. 1976, BVerfGE 43, 154 (166 f.) = JuS 1977, 838 (Brodersen; m . w. N.). Danach enthält der Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten - der zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtenturns im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehört - die Garantie eines Mindeststandards an ordentlicher und fairer Gestaltung des verwaltungsmäßigen Verfahrens im Falle der Entlassung eines Beamten. Dagegen dezidiert das Sondervotum von Wand und Niebler, BVerfGE 43, 177 ff. 51 Hierzu und zum Folgenden vgl. auch die Darstellung bei H. Weber, JuS 1980, 603 (m. Anm. 19 ff.); ferner unten unter III 1 (m. Anm. 76). 3 Speyer 87

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möchte ich jedoch, daß diese Rechtsprechung nicht von ungefähr ihren Ausgang in den Entscheidungen zur Eigentumsgarantie52 - insbesondere im Urteil zum Hamburger Deichgesetzss- genommen hat 54• Nach dieser Rechtsprechung wird das Verfahrensgrundrecht des Art. 19 Abs. 4 GG ergänzt durch den sich unmittelbar aus dem materiellen Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergebenden Anspruch auf einen effektiven Rechtsschutz. Dieser Anspruch bedeutet, "daß die Gerichte im jeweiligen Verfahren der normativen Geltung der Grundrechte tatsächliche Wirksamkeit verschaffen müssen. Sie haben nicht nur die negative Verpflichtung, mit der Verfassung nicht in Einklang stehende Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche zu unterlassen, sondern auch die positive Verpflichtung, die Grundrechte durchzusetzen"55. Die Gewährung effektiven Rechtsschutzes schließe den Anspruch auf faire Verfahrensführung ein56• Die Ausdehnung dieser inzwischen in Ansehung mehrerer materieller Grundrechte - etwa auch aus Art. 2 Abs. 2 GG57 - verfestigten Rechtsprechung auf die Gestaltung und Anwendung des Verwaltungsverfahrensrechts war nur konsequent58 . Denn wenn das Verwaltungsver52 BVerfGE 24, 367 (401; Hamburger Deichgesetz); 35, 348 (361; Armenrecht); 37, 132 (141, 148; Wohnraumkündigung); 45, 297 (322, 333; Hamburger U-Bahn); 46, 325 (334 f.); 49, 220 (225; Sondervotum Böhmer, S. 228 ff. - 228, 235, 242 f. -); 49, 252 (256 f.); 51, 150 (156; sämtlich zur Zwangsversteigerung). 5a BVerfGE 24, 367. 34 Vgl. dazu auch Blümel, DVBl. 1975, 696 (m. Anm. 30 ff.); Goerlich, Eigentum als Verfahrensgarantie, DVBl. 1978, 362 ff.; ders., Entscheidungsanmerkung, DOV 1979, 133 ff.; ders., Grundrechte (Anm. 3), S. 20 (Anm. 3), 45 u. pass.; Finkelnburg, Das Gebot der Effektivität des Rechtsschutzes in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, in: BVerwG-Festgabe (Anm. 3), S. 169 ff. (170 f., 178 ff.); Suhr, Eine grundrechtsdogmatisch aufschlußreiche Zwangsversteigerung wegen vermögenswerter Rechte, NJW 1979, 145 f.; Pfaff, Planungsrechtsprechung (Anm. 26), S. 213 ff.; Lorenz, Der grundrechtliehe Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, AöR 105 (1980), 623 ff. (624 f., 638 ff.) ; ders., Bundesverfassungsgericht und soziale Grundrechte, JBl. 1981, 16 ff. (25). 55 BVerfGE 49, 252 (257) = BVerfGE 49, 228 (242 f.; &mdervotum Böhmer). 58 BVerfGE 46, 325 (334); 49, 220 (225); 52, 380 (389); ferner BVerfGE 46, 202 (210). Vgl. auch BVerfGE 53, 69 (73; Sondervotum); Hesse, EuGRZ 1978, 435 (m. Anm. 50). Zum Gebot fairer Verfahrensgestaltung vgl. auch BVerfGE 43, 154 (166 f.); oben in Anm. 50 sowie unten unter VII (m. Anm. 421 f.). 57 Ferner aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 2 GG. Vgl. dazu (jeweils m. w. N.) BVerfGE 52, 380 (389 f.) ; 52, 391 (407); 53, 30 (65; 73 f. - Sondervotum -); H. Weber, JuS 1980, 603 (m. Anm. 22 ff.); Battis, DOV 1981, 436 (m. Anm. 18 f.). Zu Art. 33 Abs. 5 GG vgl. oben in Anm. 50. 58 Vgl. dazu BVerfGE 52, 380 (390); 53, 69 (74 ff.; Sondervotum). Ebenso Baum, DOV 1980, 427; H. Weber, 503 (m. Anm. 25 ff.); Battis, DOV 1981, 436. - Schon vor den beiden Beschlüssen des BVerfG ebenso Simon, Verfassungsrechtliche Perspektiven (Auswirkungen der Grundrechte auf das materielle Recht - Was ist verfahrensrechtlich aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten?), in: Umweltrecht im Wandel, Materialdienst der Evangeli-

Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung fahrensrecht - und das ist seit langem anerkannt59 - eine "Vorverlagerung des Rechtsschutzes" ermöglicht60 , dann würde man mit der Beschränkung des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz aus dem Grundrecht auf das gerichtliche Verfahren auf halbem Wege stehen bleiben. Hesse61 hat in diesem Zusammenhang zu Recht auf den Zeitfaktor hingewiesen, dem im planenden Staat der Gegenwart wachsende Bedeutung zukomme62 • Der Gefahr der Entwertung materieller Grundrechtspositionen durch verspäteten (gerichtlichen) Schutz lasse sich nur durch verfahrensmäßige Gestaltungen begegnen, die dieser Sachlage Rechnung trügen. Dieser Berücksichtigung des Zeitfaktors entspricht es daher, wenn die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Grundrechte auch im jeweiligen Verwaltungsverfahrensrecht Geltung beansprucht. In der Entscheidung vom 13. 11. 1979 zum Verfahren der juristischen Staatsprüfung hat das Bundesverfassungsgericht dies dann auch mit folgenden Worten klargestellt63 : "Da diese Auswirkungen bereits unmittelbar aus dem jeweiligen Grundrecht folgen, beschränken sie sich nicht auf das Verfahren der gerichtlichen Überprüfung, sondern beeinflussen auch die Gestaltung des behördlichen Verfahrens, soweit die behördliche Entscheidung ein Grundrecht berührt." In der Sache entsprachen64 dieser Aussage schon die in anderem Zusammenhang65 erwähnten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in der Entscheidung zur Hamburger U-Bahn. Denn die dortigen Bemerkungen zur Notwendigkeit des Gesprächs zwischen Verwaltung und Bürger bezogen sich ausdrücklich auf das administrative Enteignungsverfahren.

sehen Akademie Bad Boll, Nr. 18/1979, S. 1 ff. (15 f., 17 f .); Bender, Konsequenzen verfassungsrechtlicher Vorgaben für ein verantwortbares atomrechtliches Verfahrensrecht, ebenda, S. 33 ff. (34). 5u Vgl. dazu bereits (m. w. N.) Blümel, Raumplanung, vollendete Tatsachen und Rechtsschutz, in: Festgabe für Ernst Forsthoff, 1967, S. 133 ff. (140 m. Anm. 43 ff., 155 ff.); ferner Häberle, VVDStRL 30 (1972), 127; Redeker, NJW 1980, 1596 (m. Anm. 48); Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 411. Zur Rechtsschutzfunktion des Verwaltungsverfahrens vgl. auch die weiteren Nachweise oben in Anm. 3, 6 f.; Battis, DOV 1981, 438 (m. Anm. 38). 80 So BVerfGE 53, 30 (60). Vgl. auch unten unter V 1 (m. Anm. 237) und V 2 (m. Anm. 350). 61 EuGRZ 1978, 436. 62 Zur Bedeutung des Zeitfaktors für den Rechtsschutz gegenüber fehlerhaften Plänen vgl. bereits Blümel, Raumplanung (Anm. 59), S. 133 ff., 137 ff.; ders., DVBl. 1975, 702 f. - Zum Einfluß des Zeitfaktors vgl. jetzt auch Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 7, 8 ff. 83 BVerfGE 52, 380 (390). Vgl. dazu auch BVerfGE 53, 69 (74; Sondervotum). u Ebenso BVerfGE 53, 69 (74 f.; Sondervotum). 15 Vgl. oben unter I 2 (m. Anm. 26 f.); ferner unten unter V 1 (m. Anm. 234 f .).

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111. Folgerungen aus dem Mülheim-Kärlich-Beschluß An den zentralen Erwägungen im Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts können weder die Gerichte noch der Bundesgesetzgeber und die Landesgesetzgeber vorbeigehen66 • Mit Sicherheit werden die Verwaltungsgerichte, voran das Bundesverwaltungsgericht, ihre z. T. verfehlte Beurteilung der Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung67 und damit ihre Rechtsprechung über die Folgen von Verfahrensfehlern08 zu überdenken haben. Aber auch die Gesetzgeber in Bund und Ländern werden zu prüfen haben, ob die geltenden Verfahrensvorschriften auf den verschiedenen Gebieten den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werden69 •

1. Grundrechtsrelevanz der Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter Da nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts70 gegen die vorhandenen atomrechtlichen Genehmigungsvorschriften, soweit sie für das Ausgangsverfahren erheblich waren71 , keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestanden, sofern sie im Sinne der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung ausgelegt werden, ging es im Mülheim-KärlichBeschluß allein um die Frage72 , ob die Beschwerdeführerio durch die Auslegung und konkrete Anwendung der normativen Regelung in der angegriffenen Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz73 in ihren 86 Zu den Folgerungen aus dem Beschluß vgl. von den Nachweisen oben in Anm. 26, 32, 36 ff. ver allem Redeker, NJW 1980, 1593 ff.; Kuhnt, ET 1980, 852 ff.; Battis, DOV 1981, 436 ff.; Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 20 ff. Vgl. auch oben in Anm. 48. 67 Zu dieser Rechtsprechung vgl. von den Nachweisen oben in Anm. 3 vor allem Blümel, Funktion, S. 227 ff.; ferner unten unter III 1 (m. Anm. 75), III 2 a (m. Anm. 104 ff.), V (m. Anm. 218), V 2 (Anm. 251), V 3 (m. Anm. 308) und V 4 (m. Anm. 318 ff.). 68 Vgl. dazu unten unter V, insbes. unter V 2, 3. 69 Vgl. dazu unten unter VI 2, 3 und VI. Zur geplanten Änderung der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung vgl. oben in Anm. 45 (a. E.). 70 BVerfGE 53, 30 (58, 61; 69: Sondervotum). 71 Diese bedeutsame Einschränkung der Aussage des BVerfG wird verkannt von Redeker, NJW 1980, 1595 (m. Anm. 40). Nach verbreiteter Auffassung ist das geltende Atomverfahrensrecht weder in jeder Beziehung verfassungsrechtlich unbedenklich noch ausreichend. Vgl. dazu z. B. Blümel, Funktion (Anm. 3), S. 225 f.; Bender, Funktion (Anm. 3), S. 237 ff.; ders., Konsequenzen (Anm. 58), S. 33 ff., ders., Das Risiko technischer Anlagen als Rechtsproblem des Verwaltungsrechts, Referat (Manuskript), 1980, S. 20 (.,funktionsgerechte Verbesserung der sogen. Offentlichkeitsbeteiligung"). Zu den verfassungsrechtlichen Bedenken vgl. auch unten unter IV 2, 3. - Zu § 6 AtG vgl. oben in Anm. 44 a. 72 Vgl. BVerfGE 53, 30 (61; 69 ff. : Sondervotum).

Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung

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Grundrechten verletzt sein konnte. Dieses Gericht hatte die Hauptfunktion der Öffentlichkeitsbeteiligung im atomrechtlichen Verfahren nicht im wirksamen Rechtsschutz des Bürgers, sondern in der Unterrichtung der Behörden gesehen74 • In diesem Zusammenhang kommt das Bundesverfassungsgericht nach einem Überblick über den kontroversen Meinungsstand in Rechtsprechung und Schrifttum75 und im Anschluß an seine bereits erwähnte Rechtsprechung76 zu dem Ergebnis 77 , daß das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 GG auch die Anwendung der Vorschriften über das behördliche und gerichtliche Verfahren bei der Genehmigung von Kernkraftwerken beeinflusse, deren vorrangige Aufgabe gerade darin bestehe, Leben und Gesundheit vor den Gefahren der Kernenergie zu schützen. Das bedeute nicht, daß jeder Verfahrensfehler in einem atomrechtlichen Massenverfahren bereits als Grundrechtsverletzung zu beurteilen wäre. Eine solche Grundrechtsverletzung komme aber dann in Betracht, wenn die Genehmigungsbehörde solche Verfahrensvorschriften außer acht lasse, die der Staat in Erfüllung seiner Pflicht zum Schutz der in Art. 2 Abs. 2 GG genannten Rechtsgüter erlassen habe 78 • Keinesfalls dürften daher die Gerichte bei der Überprüfung von atomrechtlichen Genehmigungsbescheiden ohne weiteres davon ausgehen, daß ein klagebefugter Dritter zur Geltendmachung von Verfahrensverstößen in der Regel nicht befugt sei. Welchen atomrechtlichen Verfahrensvorschriften verfassungsrechtliche Relevanz im Sinne dieser Erwägungen zukomme, bedürfe keiner abschließenden Prüfung. Vielmehr könne davon ausgegangen werden, daß dazu auch die Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter am Genehmigungsverfahren gehörten79 und daß daher die Beschwerdeführerio entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts auch habe geltend machen dürfen, die Änderung der Anlage habe eines erneuten atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens bedurft80• 73 Beschluß vom 3. 5. 1977, AS 14, 429 = ET 1977, 523 = DVBI. 1977, 730. Vgl. dazu sowie zur weiteren Entwicklung Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 125; ferner unten in Anm. 245. " Vgl. dazu die Wiedergabe in BVerfGE 53, 30 (36 f., 62 ff.; 82: Sondervotum). 75 Vgl. BVerfGE 53, 30 (62 ff.); ferner oben unter III (m. Anm. 67) sowie unten unter V 2 (m. Anm. 244). 76 Vgl. oben unter II 2 (m. Anm. 49 ff.). 77 BVerfGE 53, 30 (65 f.; 77, 78 ff.: Sondervotum). Vgl. dazu auch H. Weber, JuS 1980, 603. 78 Vgl. dazu auch den Leitsatz 6 des Mülheim-Kärlich-Beschlusses, BVerfGE 53, 30 (31); ferner unten unter V 2 (m. Anm. 252). 79 Unzutreffend daher Winters, DÖV 1980, 305, nach dessen Auffassung man den Kreis grundrechtsrelevanter Verfahrensvorschriften über den Kreis der Mitwirkungsbefugnisse der betroffenen Bürger hinaus weit ziehen müsse. 80 Vgl. dazu auch unten unter III 2 a (m. Anm. 86 f.), III 2 b (m. Anm. 133 ff.), V 2 (m. Anm. 252 f.) und V 4 (m. Anm. 326).

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Willi Blümel

Ich stimme Ossenbühl81 insoweit zu, als er diesen Satz von der Grundrechtsrelevanz der atomrechtlichen Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter am Genehmigungsverfahren sinngemäß als Kernsatz des Mülheim-Kärlich-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts bezeichnet82• 2. Die grundrechtsrelevanten Vorschriften im einzelnen

Ich stimme mit manchem Kritiker des Mülheim-Kärlich-Beschlusses auch darin überein, daß dieser Beschluß sowohl insgesamt als auch mit seiner zentralen Aussage mehr Fragen aufgeworfen als beantwortet hat83• Selbst innerhalb des Gerichts dürfte er unterschiedlich bewertet werden84 • Der zitierte Kernsatz läßt sich jedoch, wenn man mit der Materie einigermaßen vertraut ist, ohne größere Schwierigkeiten konkretisieren. Dies um so mehr, als das Bundesverfassungsgericht an anderer Stelle seines Beschlusses85 selbst zu erkennen gibt, welchen atomrechtlichen Verfahrensvorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter im einzelnen verfassungsrechtliche Relevanz zukommt. a) Die einschlägigen atomrechtlichen Verfahrensvorschriften Dazu rechnen neben § 7 Abs. 1 und 4 AtG86 in der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung die Vorschriften über die Bekanntmachung des Vorhabens87 , über den Inhalt der Bekanntmachungss, über die Auslegung von Antrag und Unterlagen89 , über die noch zu behandelnde 81 Vgl. Ossenbühl, DÖV 1981, 9 (m. Anm. 40); ders., DVBl. 1981, 69 (m. Anm. 22). 82 Ebenso wohl auch Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 21 f. (m. Anm. 41 ff.). 83 Vgl. dazu bereits oben unter II 2 (m. Anm. 44). 84 Vgl. aber auch oben in Anm. 32. 85 BVerfGE 53, 30 (59 ff.). 88 Für das vom BVerfG weil nicht einschlägig - nicht erwähnte atomrechtliche Planfeststellungsverfahren finden sich die entsprechenden grundrechtsrelevanten Vorschriften über die Erforderlichkeit der Planfeststellung unter vorheriger Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens in § 9 b Abs. 1 und 5 AtG. Vgl. dazu auch unten in Anm. 128 sowie unter IV 1 (m. Anm. 168) und V 4 (m. Anm. 333). 87 Zu§ 4 AtVfV ebenso Ossenbühl, DVBl. 1981, 69 f. 88 Zu §§ 4, 5 AtVfV vgl. Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), s. 428 ff. 89 Zu § 6 ATVfV, insbes. zu den auszulegenden Unterlagen, vgl. Sellner, BauR 1980, 394 f.; Redeker, NJW 1980, 1596 (m. Anm. 48); Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 435 f. Vgl. auch - für das luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren (§ 10 Abs. 3 LuftVG) - BayVGH vom 16. 4. 1981 (Anm. 46), S. 30 ff. (insoweit in BayVBl. 1981, 401, 403 nicht abgedruckt); ferner Henle, Die Masse im Massenverfahren (Dargestellt am Beispiel des Planfeststellungsverfahrens für den Flughafen München), BayVBl. 1981, 1 ff. (3 ff.).- Vgl. unten unter V 1 (m. Anm. 238).

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Akteneinsicht90 und über die Erhebung von Einwendungen (§§ 4 - 7 AtVfV) 91 , ferner über den Erörterungstermin (§§ 8-13 AtVfV) 92 • Ich kann daher z. B. Kuhnt93 überhaupt nicht zustimmen, wenn er meint, daß die Abhaltung eines Erörterungstermins grundrechtlich nicht verbürgt sein dürfte, aus verfassungsrechtlicher Sicht vielmehr die Gelegenheit zu schriftlicher Äußerung genügen müßte, wie sie beispielsweise auch in Frankreich94 allein bestehe. Wer sich je genauer mit dem förmlichen Verwaltungsverfahren und dem Planfeststellungsverfahren, insbesondere mit deren Entstehung 95 , befaßt hat, weiß96 , daß die mündliche Verhandlung bzw. der Erörterungstermin geradezu das Kernstück dieser Verfahren ausmachen97 • So umschreibt z. B. Badura98 die Bedeutung des Erörterungstermins im Planfeststellungsverfahren99 wie folgt: 90 § 6 Abs. 3 AtVfV. Vgl. dazu unten unter IV 2 und V 1. Zu dem abweichenden Beschluß des OVG Münster vom 13. 6. 1980 vgl. auch bereits oben in Anm. 27, 46. 91 Vgl. dazu die Hervorhebung in BVerfGE 53, 30 (60); ferner unten unter IV 1. ez Vgl. dazu ebenfalls die Hervorhebung in BVerfGE 53, 30 (60); ferner die Nachweise unten in Anm. 95 ff. 93 ET 1980, 859. u Vgl. dazu Pelzer I Bischof, Vergleichender Überblick über die Öffentlichkeitsbeteiligung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren anderer europäischer Staaten, in: Lukes (Hrsg.; Anm. 3), S . 299 ff. (301 ff., 306). 95 Vgl. Blümel, Die Bauplanfeststellung I, 1961, S. 38 ff. (39; Enteignungsverfahren), 99 ff. (100; eisenbahnrechtliche Planfeststellung), 120 f. - Auf die Notwendigkeit und Bedeutung eines rechtlich geordneten Verfahrens hat schon viel früher Carl Schmitt - dort unter Bezugnahme auf das Enteignungsverfahren nach dem preußischen Enteignungsgesetz von 1874 - hingewiesen. Vgl. dazu (m. w. N.) Blümel, Raumplanung (Anm. 59), S. 156 (m. Anm. 122). 98 Zur Bedeutung des Erörterungstermins für einen effektiven Rechtsschutz im Verfahren vgl. schon Blümel, Raumplanung (Anm. 59), S. 157 f.; ferner Breuer, NJW 1978, 1565 (m. Anm. 89). 97 Ebenso die Begründung zu § 8 Entwurf AtVfV, BR-Drucks. 524176, S. 9; Bender, Funktion (Anm. 3), S. 249 ff.; ders., Konsequenzen (Anm. 58), S. 50 ff.; Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, 1978, S. 87 f. (87); UZe I Laubinger, Gutachten (Anm. 3), S . B 40 ff. (40), B 81 ff. (81); dies., Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 169 ff., 181, 196 f. (196); Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 456 ff. (456). Vgl. auch den Beschluß I 1 f. des 52. DJT, Sitzungsbericht K, 1978, S. K 215 f. Völlig unzutreffend insoweit der Beschluß des BayVGH vom 16. 4. 1981 (Anm. 46), S. 32 ff. In dieser Entscheidung werden die Grundrechte gerade der vom geplanten Flughafen München II unmittelbar Betroffenen ( = materiell Beteiligten; vgl. oben in Anm. 9 sowie unten unter IV 1 m. Anm. 176) in verfassungswidriger Weise verkürzt. Gleiches gilt für das Urteil des VG München vom 27. 5. 1981 - Az.: MF 00048 5K u. a. (n. v.) -, Umdruck S. 93 ff. Zu den Erörterungsterminen in diesem luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren vgl. die - allerdings einseitige - Darstellung von Henle, BayVBI. 1981, 6 ff. 98 Vgl. Badura, Verwaltungsverfahren (Anm. 6), § 42 II (S. 370).

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Willi Blümel

"Der Erörterungstermin trägt dem Umstand Rechnung, daß bei der Planfeststellung nicht nur zweiseitige Rechtsverhältnisse zwischen der Behörde und einzelnen Betroffenen Verfahrensgegenstand sind, sondern die umfassende und allseitige rechtliche Gestaltung eines Vorhabens, bezüglich dessen alle Betroffenen in einer Planungssituation rechtlich verbunden sind. Sowohl vom Standpunkt der Sachgerechtigkeit des Verfahrens wie im Interesse einer wirksamen Rechtswahrung der Betroffenen kommt dem Erörterungstermin eine wesentliche Bedeutung zu. In ihm findet in gewissem Umfang bereits eine Ausgleichung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen statt und wird diese im übrigen jedenfalls vorbereitet. Deswegen kann nur ausnahmsweise eine nicht gleichzeitig mit allen Beteiligten und den mitwirkenden Behörden erfolgende Erörterung dem Verfahrenserfordernis der mündlichen Verhandlung genügen1o0." Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. 7. 1968101 gemeint, die einschlägige Vorschrift im Bundesfernstraßengesetz über den Erörterungstermin (§ 18 Abs. 4 Satz 1 FStrG a. F. = § 10 Abs. 5 Satz 1 LuftVG = § 30 Abs. 5 Satz 1 PBefG) sei eine (bloße) Ordnungsvorschrift102, die den Gang des Planfeststellungsverfahrens regle und eine beschleunigte Förderung der im öffentlichen Interesse geplanten Maßnahme bezwecke. Geringfügige Formfehler ließen die Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses unberührt1°3 • Diese Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts104 , die auf seiner unzutreffenden Auffassung über die Funktion der Öffentlichkeits- bzw. Betroffenenbeteiligung beruht103 , ist jedoch spätestens seit dem Mülheim99 Gleiches gilt für den Erörterungstermin im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren (oben Anm. 92). 100 Badura, Verwaltungsverfahren (Anm. 6), § 42 II (S. 370 Anm. 14) verweist hierzu auf BVerwG vom 17. 2.1969, VRS 37, 154 (155 f.) = HGBR Rspr. 3, 315 (316) = Buchholz, BVerwG, 407.4 § 18 FStrG Nr. 3 (nur Leitsätze) sowie auf VG Schleswig vom 29. 6. 1970, DVBI. 1972, 515 (516). Vgl. dazu bereits Blümel, Raumplanung (Anm. 59), S. 157 f. 101 Buchholz, BVerwG 407.4 § 17 FStrG Nr. 8, S. 29 ff. (30 f.) = VkBI. 1969, 108 (108 f.); insoweit in DVBI. 1969, 307 nicht abgedruckt. 102 Nach der widersprüchlichen Auffassung von Manner, Die rechtsstaatliehen Grundlagen des Planfeststellungsverfahrens, Diss. München 1976, S. 203 ff., 291 f. (m. Anm. 220 ff.), ist die mündliche Verhandlung (der Erörterungstermin) nicht unmittelbar vom rechtlichen Gehör umfaßt, sondern beruht auf einfachgesetzlicher Einführung. Die vom Gesetz abweichende Durchführung könne, müsse aber nicht unbedingt zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen. Dabei sei allerdings entsprechend der Bedeutung der mündlichen Verhandlung ein strenger Maßstab anzulegen. Die Regelung des § 46 VwVfG sei zu weit. 103 An dieser Stelle bezog sich das BVerwG auf sein Urteil vom 10. 4. 1968, BVerwGE 29, 282 = Buchholz, BVerwG, 407.4 § 18 FStrG Nr. 2, S. 2 = VkBl. 1968, 367 = DÖV 1968, 738 = DVBI. 1968, 911 = NJW 1968, 1736. 104 Gegen diese Rechtsprechung schon vor dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG z. B. Hoppe, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen und anderen Verkehrsanlagen, 1971, S. 40 f. (Rdnrn. 91 ff.; vgl. jetzt Hoppe I Schlarmann, 2. Aufl. 1981, S. 50 f., Rdnrn. 91 ff.); Lau, Rechtsschutz bei der Planung von Flughäfen, Diss. Münster 1977, S. 205. 1os Vgl. oben unter III (m. Anm. 67 f.) und III 1 (m. Anm. 74 f.).

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Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts überholt. Darauf ist in anderem Zusammenhang noch einmal zurückzukommen106 • Gegenüber der hier vertretenen Grundrechtsrelevanz der Vorschriften über den Erörterungstermin läßt sich natürlich auch einwenden, daß im Bauleitplanverfahren - obwohl z. B. der Bebauungsplan und die Planfeststellung weithin vertauschbar sind107 - in Ansehung der erhobenen Bedenken und Anregungen ein Erörterungstermin überhaupt nicht stattfindet (§ 2 a Abs. 6 BBauG) 108. Dieser Einwand ist zwar richtig. Nachdenklich stimmen sollte jedoch, daß bei der vorgezogenen Bürgerbeteiligung- wenn auch ohne Sanktion bei Verstößen (§ 155 a Abs. 2 BBauG) 109 - eine solche Erörterung vorgesehen ist (§ 2 a Abs. 2 BBauG) 110 , bei der Beteiligung nach§ 2 a Abs. 6 BBauG dagegen nicht111 • Unter diesen Umständen läßt sich durchaus die Frage stellen, ob im Lichte des Mülheim-Kärlich-Beschlusses in Ansehung der Betroffenenbeteiligung112 nicht eine mündliche Erörterung (Verhandlung) über die Anregungen und Bedenken verfassungsrechtlich geboten wäre. Vgl. unten unter V 2 und V 4. Nach § 17 Abs. 3 FStrG und den entsprechenden Vorschriften der Landesstraßengesetze, § 28 Abs. 3 PBefG, § 14 Abs. 3 HambEisenbG. Vgl. dazu (m. w. N.) Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 337; ders., Recht der Bauleitplanung und Fachplanungsrecht, Vortrag im 138. Kurs des Instituts für Städtebau Berlin "Städtebau und Recht" vom 27. - 31. 10. 1980, Manuskript 13816, S. 32 f. (33); Brohm, Straßenplanung und Bauleitplanung, in: Bartlsperger I Blümel I Schroeter (Anm. 1), S. 343 ff. (373 ff.). 108 Vgl. dazu Bielenberg, in: Ernst I Zinkahn I Bielenberg, Bundesbaugesetz, Kommentar, Stand: Juni 1980, § 2 a Rdnrn. 103 a, 117 ff. (126 f.); Schlichter I Ortloff. Öffentliches Baurecht, 1981, S. 43. 109 Vgl. dazu z. B. Schlichter I Stich I Tittel, BBauG (Anm. 108), § 2 a Rdnrn. 3 (a. E.), 9; Battis, DÖV 1981, 438 (a. E.). Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit des§ 155 a Abs. 2 BBauG vgl. unten unter VI 2 (m. Anm. 413). 110 Vgl. Bielenberg, a.a.O. (Anm. 108), Rdnrn. 30 ff. (34, 36 f.), 127. Battis, DÖV 1981, 438 (a. E.) qualifiziert sogar die vorgezogene Bürgerbeteiligung (§ 2 a Abs. 2 - 4 BBauG) "als individuelles, grundrechtlich geschütztes planungsbegleitendes Mitwirkungsrecht". Battis beruft sich insoweit auf Dolde, NJW 1980, 1660 f. (Anm. 67), der allerdings in dem gesamten § 2 a BBauG ein subjektives Beteiligungsrecht sieht, also nicht (allein) auf die vorgezogene Bürgerbeteiligung abstellt. Vgl. auch unten in Anm. 413. 111 Vgl. Bielenberg, a.a.O. (Anm. 108), Rdnr. 127. Nach der Meinung von Finkeinburg I Ortloff, a.a.O. (Anm. 108), kann eine öffentliche Erörterung oder Verhandlung über die vorgebrachten Bedenken und Anregungen von der Gemeinde nach ihrem Ermessen vorgenommen werden. Nicht gefolgt werden kann allerdings der Auffassung beider Autoren (a.a.O., S. 42), wonach die Bürgerbeteiligung nach § 2 a Abs. 6 BBauG nicht dem Sc.hutz der subjektiven Rechte der Planungsbetroffenen dienen soll. Dagegen bereits Blümel, Funktion (Anm. 3), S. 227 (Anm. 30), 230 (m. Anm. 48) mit Hinweis auf das abweichende, insoweit aber unzutreffende Urteil des BVerwG vom 14. 3. 1975, BauR 1975, 253 = DWW 1975, 162 = BRS 29, 14. Vgl. auch unten unter V 2 (m. Anm. 247 ff.) sowie das in Anm. 323 (Abs. 2) zitierte Urteil des HambOVG vom 27. 9. 1977. 112 Nach§ 2 a Abs. 6 Satz 2 BBauG kann jedermann Anregungen und Bedenken vorbringen, also nicht nur ein Betroffener oder Beteiligter; vgl. 1o8

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Willi Blümel

Neben den bereits früher erwähnten Vorschriften gehört zu den atomrechtlichen Verfahrensvorschriften mit Grundrechtsrelevanz, obwohl im Mülheim-Kärlich-Beschluß nicht erörtert, auch die Regelung über die Zustellung des Genehmigungsbescheids durch öffentliche Bekanntmachung im Massenverfahren (§ 17 AtVfV) 113 • Hierauf werde ich sogleich noch näher eingehen114 • b) Die entsprechenden Verfahrensvorschriften in den Verwaltungsverfahrensgesetzen und Spezialgesetzen (Fachplanungsgesetzen) Was zuvor zu den atomrechtlichen Verfahrensvorschriften (§ 7 Abs. 1, 4 AtG i. Verb. m. der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung) ausgeführt wurde, gilt gleichermaßen für die entsprechenden Vorschriften in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder sowie in den Spezialgesetzen (Fachplanungsgesetzen), welche das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren115 , das förmliche Verwaltungsverfahren116 und das Planfeststellungsverfahren117 regeln 118 • Zwar Bielenberg, a.a.O. (Anm. 108), § 2 a Rdnr. 118. Zum Begriff des "Betroffenen"

vgl. oben unter I 2 (m. Anm. 9). 113 Vgl. dazu Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 567 ff. 114 Vgl. unten unter IV 3. 115 §§ 6, 10, 15 BimSchG; Neunte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Grundsätze des Genehmigungsverfahrens 9. BimSchV) vom 18. 2. 1977 (BGBl. I S. 274). Vgl. auch unten unter IV 1 (m. Anm. 167). 118 §§ 63- 71 VwVfG. Vgl. dazu neben den Kommentaren vor allem Wolf! I Bachof, Verwaltungsrecht III, 4. Aufl. 1978, § 157 (S. 348 ff.); Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 160 ff. Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes über das förmliche Verwaltungsverfahren finden bislang nur in Berlin Anwendung (§ 4 Abs. 1 BerlVwVfG). Spezialgesetzliche Vorschriften über ein förmliches Verfahren finden sich z. B. in §§ 104 ff. BBauG (Enteignungsverfahren), in § 9 WHG i. Verb. m. den Landeswassergesetzen (Bewiiiigungsverfahren), in § 19 WPflG (Musterungsverfahren) und in §§ 12 ff. GjS. 117 Zu den zahlreichen bundes- und landesrechtliehen Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren vgl. z. B. (jeweils m. w. N.) Blümel, Die Planfeststellung, Zweiter Teil: Die Planfeststellung im geltenden Recht, 1967 (Maschinenschrift), insbes. §§ 4- 7 (S. 45 ff.); ders., Straßenplanung (Anm. 1), S. 316 ff.; ders., Das Zusammentreffen von Planfeststellungen, Forschungsauftrag des Bundesministers für Verkehr, 1980 (Maschinenschrift), S. 9 ff.; Wolf! I Bachof, Verwaltungsrecht III (Anm. 116), § 158 Rdnrn. 5 ff. (S. 356 ff.); Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 178 ff.; Badura, Verwaltungsverfahren (Anm. 6), § 42 (S. 365 ff.); ders., JA 1981, 37 f.; Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 4. Aufl. 1980, § 72 Rdnrn. 1 ff. Speziell zur straßenrechtlichen Planfeststellung vgl. Marschall I Kastner I Schroeter, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 4. Aufl. 1977, Erl. zu §§ 17 ff. FStrG (S. 476 ff.); Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, Kommentar, 1978; Kodal, Straßenrecht, 3. Aufl. 1978, S. 696 ff. - Zum atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren vgl. oben in Anm. 86 sowie unten unter IV 1 (m. Anm. 168). Vgl. auch unten unter IV (m. Anm. 160 ff.).

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hat das Bundesverfassungsgericht im Mülheim-Kärlich-Beschluß 119 mit Bezug auf die verfassungsrechtliche Relevanz der atomrechtlichen Verfahrensvorschritten mehrfach auf die Besonderheiten dieses Verfahrens120 sowie die Schutzpflicht und Mitverantwortung des Staates hingewiesen. Da das Bundesverfassungsgericht bei der Begründung seiner Entscheidung 121 aber selbst auf die Rechtsprechung und Literatur zu anderen Rechtsgebieten, z. B. das Umweltschutzrecht, zurückgegriffen hat, steht einer Übertragung seiner Aussagen auf andere förmliche Verwaltungsverfahren und Planfeststellungsverfahren122 , die ja auf Grund ihres Doppelcharakters123 ebenfalls und in erster Linie dem Grundrechtsschutz der unmittelbar Betroffenen124 - etwa dem Schutz der Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 und aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG125 in Verbindung mit dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz - dienen, nichts entgegen. Denn förmliche Verwaltungsverfahren und Planfeststellungsverfahren sind seit jeher "nur in solchen Fällen gerechtfertigt, in denen die Entscheidung der Verwaltung einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechtssphäre des Betroffenen enthält oder erhebliche Auswirkungen auf seine wirtschaftlichen Verhältnisse haben kann" 126. 118 Ebenso zur Grundrechtsrelevanz der Verfahrensvorschriften anderer Rechtsbereich Baum, DÖV 1981, 427 f.; Redeker, NJW 1980, 1595, 1596; Kuhnt, ET 1980, 853 (m. Anm. 10). Vgl. auch die Nachweise oben in Anm. 46; ferner Anm. 32 Abs. 1. Über abweichende Auffassungen vgl. oben in Anm. 43 sowie unten in Anm. 122, 127. 11o BVerfGE 53, 30 (57, 58). 120 Vgl. dazu auch Redeker, NJW 1980, 1596. 121 Vgl. BVerfGE 53, 30 (61, 63 f., 64 f.). 122 Unrichtig daher der bereits in Anm. 27, 46 kritisch erwähnte Beschluß des OVG Münster vom 13. 6. 1980, DVBI. 1980, 964 (965) = NJW 1981, 70 (dazu auch unten unter V 1). Nach dieser Entscheidung sollen sich die atomrechtlichen Massenverfahren von abfallrechtlichen Verfahren wegen der unterschiedlichen Gefahrenqualität im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 GG unterscheiden. Abweichend auch Battis, DÖV 1981, 437 (dazu kritisch unten in Anm. 228). m Vgl. dazu Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 557 ff. (557, 559, 561); ders., Funktion (Anm. 3), S. 230 ff. 124 Vgl. dazu bereits oben unter I 1 (m. Anm. 9 ff.). 125 Zur Bedeutung dieser Grundrechte für Nachbarklagen vgl. vor allem auch das vom BVerfG im Mülheim-Kärlich-Beschluß - BVerfGE 53, 30 (61) - zitierte Urteil des BVerwG vom 29. 7. 1977, DVBI. 1977, 897 (899 f.) = BVerwGE 54, 211 (221 ff.) = DÖV 1977, 826 = BayVBl. 1977, 736 = BauR 1977, 394 = NJW 1978, 554 = JuS 1978, 626. 126 So die Allgemeine Begründung zum Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, 1964, 2. Aufl. 1968, S. 77 (Ziff. 8.1). Vgl. dazu bereits Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 557 (m. Anm. 105); Wolf! I Bachof, Verwaltungsrecht 111 (Anm. 116), § 157 Rdnrn. 1, 2 (S. 348, 349); ferner aus der Rechtsprechung BVerwG vom 25. 8. 1971, DÖV 1972, 129 (131) = VkBl. 1972, 153 = VerwRspr. 23, 607 = VRS 42, 466 = Buchholz, BVerwG, 407.4 § 17 FStrG Nr. 15 (zum Sinn und Zweck des Gebots der vorherigen Planfeststellung). - Zur Notwendigkeit der Planfeststellung vgl. auch unten in Anm. 128.

Willi Blümel

Kommt den insoweit mit den atomrechtlichen Verfahrensvorschriften übereinstimmenden Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter in anderen förmlichen Verwaltungsverfahren und Planfeststellungsverfahren also ebenfalls verfassungsrechtliche Relevanz zu, dann erweist sich einmal mehr die Ausstrahlungswirkung dieser verfassungsgerichtlichen Grundsatzentscheidung127• Im folgenden sollen daher einige Einzelfragen auch losgelöst vom atomrechtlichen Verfahren erörtert werden. Um den Kreis der verfassungsrechtlich relevanten Planfeststellungsvorschriften abzurunden, möchte ich allerdings zuvor noch darauf hinweisen, daß dazu neben den bereits erwähnten Vorschriften128 auch diejenigen über die Verlängerung des Planfeststellungsbeschlusses (z. B. § 18 b Abs. 2 FStrG, § 29 Abs. 5 Satz 1 PBefG, Art. 75 Abs. 4 BayVwVfG)129 sowie über Änderungen des ausgelegten Planes (z. B. § 73 Abs. 8 VwVfG, § 18 Abs. 8 FStrG, § 23 AbfG, § 23 WaStrG)I 30 , über Änderungen des festgestellten Planes vor Fertigstellung des Vorhabens (z. B. § 76 VwVfG, § 18 c FStrG, § 27 AbfG, § 23 WaStrG)1 31 und über 127 Von der allerdings das BVerwG außerhalb des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens (dazu oben in Anm. 45) in einschlägigen Fällen bisher keine Notiz genommen hat. Vgl. dazu bereits oben in Anm. 43 sowie ausführlicher unten unter V (m. Anm. 218), V 2 (Anm. 251) und V 4 (m. Anm. 318 ff.). 128 Vgl. dazu oben im Text (m. Anm. 115 ff. i. Verb. m . Anm. 86 ff.). Zu den grundrechtsrelevanten Verfahrensvorschriften gehören - um dies klarzustellen - neben dem im Text genannten auch diejenigen über die Erforderlichkeit der Genehmigung (§ 7 Abs. 1 AtG, §§ 6, 15 BlmSchG) bzw. der Planfeststellung (z. B. § 36 Abs. 1 Satz 1 BBahnG, § 14 Abs. 1 Satz 1, 2 WaStrG, § 17 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 FStrG, § 8 Abs. 1, 2 LuftVG, § 9 b Abs. 1 AtG dazu oben in Anm. 86 - , § 28 Abs. 1, 2 PBefG, § 7 Abs. 1, 2 AbfG, § 31 Abs. 1 WHG i. Verb. m. den Landeswassergesetzen); dazu auch unten im Text (m. Anm. 132) sowie unter V 4. 129 Vgl. dazu näher unten im Text (m. Anm. 140 ff.). 130 Ebenso ausdrücklich das Urteil des VG Arnsberg vom 13. 5. 1980, NJW 1981, 1572 (oben Anm. 46). Zu den im Text genannten Vorschriften vgl. auch Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 Rdnr. 8 (S. 521 f.); Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 17 PlafeR (S. 303 ff.); Koda!, Straßenrecht (Anm. 117), S. 839; Stelkens I Bonk I Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 1978, § 73 Rdnrn. 56 ff. (S. 644); Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 73 Rdnrn. 61 ff.; Friesecke, Bundeswasserstraßengesetz, Kommentar, 2. Aufl. 1981, § 23 Rdnrn. 1 ff. (S. 249 ff.). 131 Vgl. dazu vor allem BVerwG vom 23. 1. 1981, BayVBl. 1981, 307 = DVBl. 1981, 935; ferner BayVGH vom 22. 2. 1978, DÖV 1978, 766 (767); Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 34 PlafeR (S. 530 ff.); Koda!, Straßenrecht (Anm. 117), S. 855; Stelkens I Bonk I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 76 Rdnrn. 1 (S. 674 ff.); Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 76 Rdnrn. 1 ff.; Friesecke, WaStrG (Anm. 130), § 23 Rdnrn. 1 ff. (S. 249 ff.); Blümel, Die öffentliche Bekanntmachung von Verwaltungsakten in Massenverfahren, VerwArch. 19821 Heft 1 (Anm. 107, 161). Vgl. auch unten im Text (m. Anm. 137 f.) sowie in Anm. 157 Abs. 2. Eine unhaltbare Auslegung des § 27 AbfG ("Planänderungen von unwe-

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Anderungen nach Fertigstellung des Vorhabens (z. B. § 17 Abs. 1 Satz 1,

Abs. 2 FStrG, § 7 Abs. 1, 2 AbfG)1 32 gehören. Von diesen Vorschriften sind diejenigen über das Verfahren bei Änderungen des bereits festgestellten Planes vor Fertigstellung des Vorhabens oder bei Änderungen des bereits fertiggestellten Vorhabens verfassungsrechtlich unproblematisch, wenn sie im Lichte des Mülheim-Kärlich-Beschlusses ausgelegt werden133 . Vor allem können insoweit die vielfach kritisierten134 Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts über den Begriff der "wesentlichen Änderung" 135 und die Notwendigkeit eines erneuten Verfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung136 nicht unberücksichtigt bleiben137. Ich stimme daher z. B. dem VGH Baden-Württemberg uneingesentlicher Bedeutung") findet sich in dem Beschluß des VG Karlsruhe vom 11. 8.1981-2 K 173181 (n. v.) -,UmdruckS. 7 ff. 132 Vgl. auch die übrigen oben in Anm. 128 genannten Vorschriften. Dazu Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 b Rdnr. 7 (S. 554 f.), § 18 c Rdnrn. 2, 4 (S. 556); Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 35 PlafeR (S. 536 ff.). Ungenau bzw. unrichtig Stelkens I Bank I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 76 Rdnr. 9 a. E. (S. 676); Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 76 Rdnr. 2. 133 Unter Berücksichtigung des Mülheim-Kärlich-Beschlusses des BVerfG sollen durch die geplante Änderung des § 4 Abs. 2 AtVfV (oben in Anm. 45 a. E.) die verschiedenen von dieser Vorschrift umfaßten Fälle gesondert geregelt werden: die wesentliche Änderung bestehender Anlagen im neuen § 4 Abs. 2 AtVfV, die wesentliche Änderung eines Vorhabens während des Genehmigungsverfahrens im neu eingefügten § 4 Abs. 3 AtVfV. Vgl. dazu bereits BVerfGE 53, 30 (60 f.). 134 z. B. von Kuhnt, ET 1980, 853, 855 ff.; Ossenbühl, DOV 1981, 8; ders., DVBI. 1981, 65 ff.; Krämer, atw 1981, 348; Lerche, Kernkraft (Anm. 36), 22. Vgl. auch Sellner, BauR 1980, 395 f. 135 BVerfGE 53, 30 (60 f.; 83 ff., 85 ff.: Sondervotum); oben Anm. 133. 136 BVerfGE 53, 30 (66; 80 f., 87: Sondervotum); oben unter III 1 (m. Anm. 80).

137 So auch die insoweit dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG Rechnung tragenden Entscheidungen (zu § 7 Abs. 1 AtG, § 4 Abs. 2 AtVfV bzw. früher§ 2 Abs. 4 Nr . 2 AtAnlV) des BVerwG vom 17. 7.1980, des OVG RhPf. vom 11. 7.1980, des OVG Lüneburg vom 28. 8. 1980 und vom 17. 12. 1980 sowie des VG Arnsberg vom 27. 1. 1981 (Nachweise oben in Anm. 45 Abs. 2). Vgl. dazu auch Kuhnt, ET 1980, 853, 856 ff.; Ossenbühl, DVBI. 1981, 65 ff.; ferner unten unter V 2 (m. Anm. 257). Im Gegensatz hierzu versucht die Bayerische Staatsregierung im Herbst 1981 trotz erheblicher Änderungen des Planfeststellungsbeschlusses für den Flughafen München II vom 8. 7.1979 dem nach Art. 76 Abs. 1 BayVwVfG (oben im Text m. Anm. 131) gebotenen neuen Planfeststellungsverfahren auszuweichen; vgl. den Bericht "Strauß streicht Flughafenplanung zusammen", Süddeutsche Zeitung vom 17. 9. 1981, S. 18; vorläufige Rechtsmeinung des BayVGH vom 10. 12. 1981 - Nr. 20 AS 81 D. 110 - ; unten in Anm. 300, 303, 333 (Abs. 2). - In seinem Beschluß vom 16. 4. 1981 (Anm. 46), Umdruck S. 221 f. vertrat der BayVGH die - auch mit Blick auf Art. 76 Abs. 1 BayVwVfG - unzutreffende Auffassung, daß selbst bei einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zwar ein neuer Planfeststellungsbeschluß zu erlassen, aber kein in jeder Hinsicht neues Planfeststellungsverfahren durchzuführen sei, vielmehr das weitere Planfeststellungsverfahren als eine Fortsetzung des bisherigen geführt werden könne.

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schränkt zu, wenn er in seinem Urteil vom 14. 9. 1979138 den Planfeststellungsbeschluß für den Neubau der Schnellbahntrasse der Deutschen Bundesbahn auf der Gemarkung Schwetzingen in der Gestalt des Planfeststellungs-, Änderungs- und Ergänzungsbeschlusses auch deshalb aufhob, weil dieser Planfeststellungs-, Änderungs- und Ergänzungsbeschluß entgegen § 76 VwVfG ohne erneutes Planfeststellungsverfahren erlassen worden war139. Verfassungsrechtlich bedenklich halte ich allerdings die in einigen Gesetzen enthaltenen Vorschriften über die Verlängerung des Planfeststellungsbeschlusses140. Während z. B. § 75 Abs. 4 VwVfG, § 26 Abs. 2 AbfG und§ 21 Abs. 4 WaStrG141 bestimmen, daß der festgestellte Plan von Gesetzes wegen außer Kraft tritt, wenn mit seiner Durchführung nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses begonnen wird, sehen die bereits erwähnten Vorschriften (§ 18 b Abs. 2 FStrG142 , § 29 Abs. 5 Satz 1 PBefG 143, Art. 75 Abs. 4 BayVwVfG)144 vor, daß der festgestellte 138 Az.: VII 2854/78 (n. v.; nicht rechtskräftig); Umdruck S. 27 f .. Vgl. dazu BVerfGE 53, 30 (86 f.: Sondervotum); Lettow, atw 1980, 252 (m. Anm. 31), 253 (m. Anm. 37); Redeker, NJW 1980, 159 (m. Anm. 46). 139 Vgl. dazu auch unten unter V 2 (m. Anm. 257) und V 3 (m. Anm. 263). Zum Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens vgl. unten unter V 4. 140 Vgl. dazu bereits oben im Text (m. Anm. 129). 141 Vgl. zu den im Text genannten Vorschriften Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 207; Stelkens I Bank I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 75 Rdnrn. 49 ff.; Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 75 Rdnrn. 80 f.Aus dem Landeseisenbahnrecht vgl. § 7 Abs. 6 HessEBG. Zu den abweichenden landeseisenbahnrechtlichen Verlängerungsvorschriften vgl. unten in Anm. 142, 143. 142 Im Landesstraßenrecht finden sich entsprechende Verlängerungsvorschriften in § 39 Abs. 5 BaWüStrG, § 33 Abs. 6 BremLStrG, § 34 Abs. 5 Satz 1 HessStrG, § 38 Abs. 5 Nr. 3 NdsStrG (1980), § 39 Abs. 5 Satz 1 NWLStrG (§ 39 Abs. 7 i. d. F. des Entwurfs 2. LStrÄndG, LT-Drucks. 91880 vom 3. 7. 1981), § 6 Abs. 2 RhPfLStrG, § 40 Abs. 1 SaarlStrG, § 41 Abs. 5 SchlHStrWG. Aus dem Landeseisenbahnrecht sind zu nennen: § 5 Abs. 6 Satz 1 BremLEG (vgl. aber § 97 Satz 1 BremVwVfG), § 14 Abs. 5 Satz 1, 2 NdsGEB, § 13 Abs. 8 Satz 1 NWLEG (3 Jahre), § 15 Abs. 5 Satz 1, 2 RhPfLEG, § 13 Abs. 5 Satz 1, 2 SaarlLEG (vgl. aber § 96 Abs. 2 SaarlVwVfG), § 15 Abs. 5 Satz 1 SchlHLEG. Zu den Übernahmevorschriften in den Landeseisenbahngesetzen und in einigen Landesstraßengesetzen vgl. unten in Anm. 143. 143 Nach § 29 Abs. 5 Satz 2- 4 PBefG können bei Verlängerung die vom Plan betroffenen Grundstückseigentümer verlangen, daß der Unternehmer ihre Grundstücke und Rechte insoweit erwirbt, als nach § 31 PBefG die Enteignung zulässig ist. Kommt keine Einigung zustande, so können sie die Durchführung des Enteignungsverfahrens bei der Enteignungsbehörde beantragen. Im übrigen gilt § 31 PBefG. Entsprechende Vorschriften finden sich in den Landeseisenbahngesetzen sowie (noch) in zwei Landesstraßengesetzen, und zwar: § 5 Abs. 6 Satz 2, 3 BremLEG (vgl. aber § 97 Satz 1 BremVwVfG), § 14 Abs. 5 Satz 3- 5 NdsGEB, § 13 Abs. 8 Satz 2- 4 NRWLEG, § 15 Abs. 5 Satz 3- 5 RhPfLEG, § 13 Abs. 5 Satz 3- 5 SaarlLEG (vgl. aber § 96 Abs. 2 SaarlVwVfG), § 15 Abs. 5 Satz 1 SchlHLEG; - § 34 Abs. 5

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Plan vor Ablauf der Frist von der Planfeststellungsbehörde um höchstens fünf Jahre verlängert werden kann. Die Durchführung eines neuen Planfeststellungsverfahrens oder eines anderen Verfahrens ist nicht vorgeschrieben14 5. Die Auslegung der Vorschriften über die Verlängerung des festgestellten Planes bereitet erhebliche Schwierigkeiten. So ist schon umstritten, ob der Verlängerungsbeschluß der Planfeststellungsbehörde überhaupt ein Verwaltungsakt ist146• In der Praxis147 werden die Verlängerungsbeschlüsse148 allerdings vielfach mit RechtsbehelfsbelehSatz 2, 3 HessStrG, § 39 Abs. 5 Satz 2 NWLStrG (anders § 39 Abs. 7 i. d. F. des Entwurfs 2. LStrAndG, oben in Anm. 142); dazu Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 857. Vgl. auch die abweichend von§ 29 Abs. 5 Satz 2-4 PBefG fmmulierte Vorschrift des § 9 Abs. 4 LuftVG. Zu dem früheren, als Muster dienenden § 17 Abs. 7 FStrG 1953 vgl. Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 b Rdnrn. 6.1, 6.2 (S. 551 f.). 144 Art. 75 Abs. 4 BayVwVfG weicht insoweit von § 75 Abs. 4 VwVfG (Bund; oben im Text m. Anm. 141) und allen übrigen landesrechtliehen Fassungen des § 75 Abs. 5 VwVfG ab. 145 Vgl. dazu unten im Text (m. Anm. 152 f., 156 f.). 148 Der Verlängerungsbeschluß erfüllt alle Merkmale eines Verwaltungsakts (§ 35 VwVfG, § 42 Abs. 1 VwGO). Ebenso Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 32 PlafeR Tz. 4 (S. 524); Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 857; VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980, DÖV 1981, 232; VG Aachen vom 19. 3. 1980 - 3 K 755/79 (n. v.) -, Umdruck S. 7 f., und OVG Münster vom 11. 5. 1981 - 9 A 1100180 (n. v.) -, Umdruck S. 6 (in der gleichen Sache); VG Arnsberg vom 12. 8. 1980 - 7 K 2090/79 (n. v.) -, Umdruck S. 5 A. M. Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 b FStrG Rdnr. 6.5 (S. 553 f.). Unrichtig die Begründung zu Art. I Nr. 45 (§ 39 Abs. 7) des Entwurfs des 2. NWLStrAndG (oben Anm. 142), LT-Drucks. 91860, S. 77, wonach der Verlängerungsbeschluß lediglich gegenüber den von der Verlängerung neu Betroffenen Außenwirkung haben soll. Auch der Bescheid über die Verlängerung der Geltungsdauer einer Baugenehmigung wird in Rechtsprechung und Schrifttum als anfechtbarer Verwaltungsakt angesehen. Vgl. dazu (jeweils m. w. N.) BaWüVGH vom 28. 9. 1974 - VIII 1026/73 (n. v.) - und vom 13. 11. 1975, BauR 1976, 189; OVG Münster vom 26. 9. 1979, BauR 1980, 56 = StGR 1980, 225 = NJW 1980, 1413 (nur LS). - Gleiches gilt z. B. für die Verlängerung der Geltungsdauer eines Waffenscheins (§ 35 Abs. 1 Satz 4 WaffG). Vgl. dazu BVerwG vom 18. 12. 1979 (2 Urteile), NJW 1980, 1588 = DVBl. 1980, 1044 = BayVBl. 1980, 344 = GewArch. 1980, 348; DÖV 1980, 645. Zur Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis für Ausländer (§ 7 Abs. 2 Satz 2 AuslG) vgl. BVerwG vom 30. 1. 1979, BVerwGE 57, 252. 147 Abweichend, aber unrichtig Nr. 32 Abs. 2 Satz 3 (i. Verb. m. Muster 21) Planfeststellungsrichtlinien FStrG (VkBl. 1976, 564), wonach die schlichte öffentliche Bekanntmachung genügen soll. Ebenfalls unrichtig Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 b Rdnr. 6.5 (S. 554). A. M. (wie hier) Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 32 PlafeR Tz. 5 (S. 524 f.). Vgl. im übrigen unten in Anm. 150. - Nach einigen landesgesetzlichen Vorschriften- § 33 Abs. 6 Satz 3 BremLStrG, § 38 Abs. 5 Nr. 3 Satz 2 NdsStrG (1980), § 40 Abs. 1 Satz 2 SaarlStrG - ist die Verlängerung (lediglich) öffentlich bekanntzugeben (Bremen) bzw. öffentlich (Niedersachsen) oder ortsüblich (Saarland) bekanntzumachen (§ 41 Abs. 3, 4 VwVfG; vgl. unten in Anm. 150). Für Nordrhein-Westfalen vgl. unten in Anm. 149.

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rung149 zugestellt 150 • Obwohl damit die Planfeststellungsbehörden zu erkennen gaben, daß sie den Verlängerungsbeschluß als Verwaltungsakt ansehen151 , erfolgt vor dessen Erlaß häufig keine Anhörung der im 148 Die in entsprechender Anwendung des § 74 Abs. 1 Satz 2 i. Verb. m. § 69 Abs. 2 Satz 1 VwVfG oder unmittelbar nach § 39 Abs. 1 VwVfG zu begründen sind. § 39 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG greift insoweit nicht ein. Ebenso Koda!, Straßenrecht (Anm. 117), S. 857. A. M. Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 b Rdnr. 6.5 (S. 554). - Zur Praxis (Begründung des Verlängerungsbeschlusses) vgl. z. B. VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980 - VII 127179 - , Umdruck S. 3 (insoweit in DÖV 1980, 232 - oben Anm. 146 - nicht abgedruckt); VG Aachen vom 19. 3. 1980 (oben Anm. 146), Umdruck S. 3; OVG Münster vom 11. 5. 1981 (oben Anm. 146), Umdruck S. 3.

149 Eine solche Rechtsbehelfsbelehrung ist bislang lediglich im Entwurf des § 39 Abs. 7 Satz 2 NWLStrG 1981 (oben in Anm. 142) vorgesehen; danach ist der Beschluß über die Verlängerung ortsüblich mit Rechtsbehelfsbelehrung bekanntzumachen. Für das geltende Recht ebenso Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 32 PlafeR Tz. 5 (S. 524). A. M. Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 b Rdnr. 6.5 (S. 554). Zur Praxis (Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung) vgl. auch VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980 (oben Anm. 148), Umdruck S. 6 (insoweit in DÖV 1980, 232- oben Anm. 146- nicht abgedruckt); VG Aachen vom 19. 3. 1980 (oben Anm. 146), Umdruck, S. 3, 8; OVG Münster vom 11. 5. 1981 (oben Anm. 146), UmdruckS. 7. 150 Eine solche individuelle Zustellung ist (in entsprechender Anwendung des § 18 a Abs. 4 Satz 1 FStrG, Art. 74 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG bzw. § 74 Abs. 4 Satz 1 VwVfG) geboten, soweit nicht - wie in einigen Landesstraßengesetzen (oben in Anm. 147) - die öffentliche Bekanntgabe durch Rechtsvorschrift zugelassen ist (§ 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG). Eine Zulassung durch Verwaltungsvorschrift - etwa Nr. 32 Abs. 2 Satz 3 Planfeststellungsrichtlinien FStrG (oben in Anm. 147)- genügt insoweit nicht. Hierzu sowie zur Notwendigkeit der individuellen Zustellung vgl. Koda!, Straßenrecht (Anm. 117), S. 857; Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 32 PlafeR Tz. 5 (S. 524 f., 525); VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980 (oben Anm. 148), Umdruck S. 3, 6 (insoweit in DÖV 1980, 232 - oben Anm. 146 - nicht abgedruckt). A. M. Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 b Rdnr. 6.5 (S. 554). Wegen der Zustellungsfiktion (§ 18 a Abs. 4 Satz 3 FStrG, § 74 Abs. 4 Satz 3 VwVfG) dürfte neben der individuellen Zustellung auch die öffentliche Auslegung des Verlängerungsbeschlusses und die öffentliche Bekanntmachung dieser Auslegung in entsprechender Anwendung des § 18 a Abs. 4 Satz 2 FStrG, § 74 Abs. 4 Satz 2 VwVfG geboten sein. Ebenso Koda!, Straßenrecht (Anm. 117), S. 857. A. M. insoweit Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 32 PlafeR Tz. 5 (S. 525), der dann allerdings auch die individuelle Zustellung an die "übrigen Betroffenen" verlangt. 151 Wegen der ungenügenden gesetzlichen Regelung ist auch umstritten, ob es vor der Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage gegen den Verlängerungsbeschluß dessen Nachprüfung in einem Vorverfahren bedarf. Da es nach der Ausnahmevorschrift des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO einer solchen Nachprüfung u. a. nur dann nicht bedarf, wenn ein Gesetz dies für besondere Fälle bestimmt, bestehen gegen die entsprechende Anwendung des § 18 a Abs. 6 FStrG bzw. des § 74 Abs. 1 Satz 2 i. Verb. m . § 70 VwVfG erhebliche Bedenken. Ebenso VG Aachen vom 19. 3. 1980 (oben Anm. 146), Umdruck S. 8 f.; OVG Münster vom 11. 8. 1981 (oben Anm. 146), Umdruck S. 6 f. A. M. VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980 (oben Anm. 148), Umdruck S. 5 f. (insoweit in DÖV 1980, 232 - oben Anm. 146 - nicht abgedruckt). Wie hier die Rechtsmittelbelehrung in dem dem Verf. vorliegenden Verlängerungsbe-

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ursprünglichen Verfahren Beteiligten152• Ist der Verlängerungsbeschluß aber ein belastender Verwaltungsakt, dann müßte nach § 28 VwVfG vor seinem Erlaß mindestens rechtliches Gehör gewährt werden153• Diese Fragen mögen jedoch dahinstehen. Denn bei der Verlängerung eines befristeten festgestellten Planes (Planfeststellungsbeschlusses) stellt sich in jedem Fall die Vorfrage, ob die Feststellung des Planes und die Verlängerung der Geltungsdauer des festgestellten Planes nicht von denselben materiellrechtlichen und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen abhängig sind 154 • Berücksichtigt man, daß sich in den fünf Jahren seit der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses die Sach- oder Rechtslage entscheidend verändert haben kann - und das ist gegenwärtig vielfach der Fall - 155 , dann erscheint es aus der schluß des Landschaftsverbands Westfalen-Lippe vom 10. 3. 1980. Danach konnte gegen den Verlängerungsbeschluß innerhalb eines Monats seit Zustellung (vgl. Anm. 150) Widerspruch beim Landschaftsverband WestfalenLippe eingelegt werden. 152 So auch Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 32 PlafeR Tz. 5 (S. 525); Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 856 (Verwaltungsvereinfachung; vgl. dazu aber unten in Anm. 154); VG Aachen vom 19. 3. 1980 (oben Anm. 146), Umdruck S. 11 (Verwaltungsvereinfachung). Gegen die Berücksichtigung der "Gesichtspunkte der Verwaltungsvereinfachung" in ähnlichem Zusammenhang aber ausdrücklich das Urteil des BayVGH vom 22. 2. 1978, DÖV 1978, 766 (767).

15s Im Ergebnis ebenso VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980 (oben Anm. 148), Umdruck, S. 3, 8 (insoweit in DÖV 1980, 232 - oben Anm. 146 - nicht abgedruckt). In dem entschiedenen Fall hatte die Planfeststellungsbehörde der Klägerirr im Verwaltungsverfahren erneut Gelegenheit zu Einwendungen gegeben. 154 So hat das BVerwG in vergleichbaren Fällen (vgl. die Nachweise oben in Anm. 146) entschieden, daß die Neuerteilung einer Erlaubnis (Waffenschein, Aufenthaltserlaubnis für Ausländer) und die Verlängerung der Geltungsdauer einer befristeten Erlaubnis von denselben materiellrechtlichen Voraussetzungen abhängig und demgegenüber u. a. Gesichtspunkte der Verwaltungsvereinfachung (dazu oben in Anm. 152) ohne Belang sind. Zu den verfahrensrechtlichen Anforderungen brauchte das BVerwG in den zitierten Entscheidungen nicht ausdrücklich Stellung zu nehmen. Diese "Voraussetzungsgleichheit von Neuerteilung und Verlängerung" (BVerwG a.a.O.) auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht wird im Schrifttum ferner für die Verlängerung von Baugenehmigungen angenommen; vgl. (m. w. N.) Mang I Simon, Bayerische Bauordnung, Kommentar, Stand: Januar 1980, Art. 95 Rdnr. 6. - A. M. zur Verlängerung des Planfeststellungsbeschlusses: VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980, DÖV 1981, 232; VG Aachen vom 19. 3. 1980 (oben Anm. 146), Umdruck S. 11 ff. Vgl. aber VG Arnsberg vom 12. 8. 1980 (oben Anm. 146), UmdruckS. 5 ff. 155 Die Beschränkung der Prüfung des Verlängerungsantrags (Nr. 32 Abs. 2 Satz 2 Planfeststellungsrichtlinien FStrG) oder des Verlängerungsbeschlusses auf wesentliche Änderungen der Sach- oder Rechtslage seit Eintritt der Unanfechtbarkeit des ursprünglichen Planes ist allerdings nicht unproblematisch. Für eine solche Beschränkung: Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 32 PlafeR Tz. 6 (S. 525); Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 856 f.; VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980, DÖV 1980, 232. In Ansehung der Verlängerung der Geltungsdauer eines Waffenscheins hat das BVerwG im Urteil vom 18. 12. 1979 (oben in Anm. 146) ausdrücklich die

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Sicht der von dem Vorhaben unmittelbar Betroffenen unausweichlich, daß vor Erlaß des Verlängerungsbeschlusses ein neues Planfeststellungsverfahren mit BetroffenenbeteiligungtsG durchgeführt wird 157 . Da die genannten Vorschriften insoweit nicht mehr verfassungskonform ausgelegt werden können, halte ich sie für verfassungswidrig.

IV. Notwendigkeit der Differenzierung zwischen der Beteiligung klagebefugter und sonstiger Dritter Da das Bundesverfassungsgericht im Mülheim-Kärlich-Beschluß nur den Vorschriften über die Beteiligung "klagebefugter Dritter" verfassungsrechtliche Relevanz in dem erörterten Sinne zuerkannte158 , stellt sich natürlich die Frage, ob der jeweilige Gesetzgeber bei der Regelung des förmlichen Verwaltungsverfahrens 159 und des Planfeststellungsverfahrens160 nicht stärker als geschehen zwischen der Beteiligung später klagebefugter Dritter und der sonstiger Einwender hätte differenzieren müssen 161 . Denn seit dieser Verfassungsgerichtsentscheidung ist klar, daß selbst eine Reduzierung der Öffentlichkeitsbeteiligung auf eine bloße Betroffenenbeteiligung (= Beteiligung klagebefugter DritAuffassung abgelehnt, die Prüfung eines Verlängerungsantrages dürfe sich nur auf den Eintritt zwischenzeitlicher Veränderungen der Erteilungsvoraussetzungen erstrecken. 158 Zu dieser verfassungsrechtlich geforderten Beteiligung der unmittelbar Betroffenen vgl. oben unter I 2 (m. Anm. 9) und III 1 (m. Anm. 79 ff.), ferner unten unter IV und IV 1. 157 A. M. die Begründung zu Art. I Nr. 45 (§ 39 Abs. 7) des Entwurfs des 2. NWLStrAndG (oben Anm. 146): Verlängerung ohne Durchführung eines neuen Verfahrens. Ebenso die in Anm. 152 zitierten Autoren; ferner VG Karlsruhe vom 27. 2. 1980, DOV 1981, 232; VG Aachen vom 19. 3. 1980 (oben Anm. 146), S. 11. Die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens ist selbst dann geboten, wenn man mit der vorherrschenden Auffassung (oben in Anm. 155) wegen der Unanfechtbarkeit des ursprünglichen Planes von einer lediglich beschränkten Überprüfung des Verlängerungsantrags und des Verlängerungsbeschlusses (und damit von einer Beschränkung der Einwendungsbefugnis) ausgeht. Ahnlieh liegen die Dinge im Planfeststellungsverfahren bei Änderungen eines unanfechtbar festgestellten Planes vor Fertigstellung des Vorhabens (oben im Text m. Anm. 131); vgl. Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 34 PlafeR Tz. 6 (S. 534 f.). Ein derart beschränktes Planfeststellungsverfahren kann daher mit einem völlig neuen Planfeststellungsverfahren nicht gleichgesetzt werden; so aber z. B. Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 856; VG Karlsruhe (a.a.O.); VG Aachen (a.a.O.). 158 Vgl. oben unter III 1 (m. Anm. 77 ff.). 159 Vgl. oben unter III 2 a (m. Anm. 91) und III 2 b (m. Anm. 115 f.). 180 Vgl. oben unter III 2 b (m. Anm. 117). 181 Vgl. dazu bereits Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 557 ff., 560 ff.; ders., Verw. Arch. 1982/Heft 1 (m. Anm. 27 ff.); Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 15 PlafeR Tz. 23 ff. (S. 296 ff.); ferner oben unter I 2 (m. Anm. 9) sowie unten im Text (m. Anm. 178 ff.).

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ter)1 62 verfassungsrechtlich zulässig wäre163• Ob allerdings eine solche Reduzierung im Hinblick auf die weiteren Funktionen der Öffentlichkeitsbeteiligung164 sinnvoll wäre, steht auf einem anderen Blattl65 • 1. Einwendungsbefugnis und Klagebefugnis

Bekanntlich kann nach geltendem Recht im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren (§ 7 Abs. 1 Satz 1 AtVfV)1 66 , im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (§ 10 Abs. 3 Satz 2 BimSchG)1 67 , im atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren (§ 9 b Abs. 5 Nr. 1 AtG i. Verb. m. § 7 Abs. 1 Satz 1 AtVfV)1 68 sowie im wasserstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren (§ 17 Abs. 3 WaStrG) "jedermann" Einwendungen erheben169. Gleiches gilt aber auch für die übrigen gesetzlich geregelten Planfeststellungsverfahren170, obwohl hier die Einwendungsbefugnis vom Gesetzgeber begrenzt wurde auf jedermann bzw. jeden, "dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden" (§ 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG, § 18 Abs. 4 FStrG, § 21 Abs. 4 Satz 1 AbfG, § 30 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 PBefG, § 10 Abs. 3, 4 LuftVG) 171 • Trotz der 162 Vgl. oben unter I 2 (m. Anm. 9 ff.) und III 2 b (m. Anm. 156) sowie unten unter VI 1 (m. Anm. 172). t63 Ebenso Bender, Konsequenzen (Anm. 58), S. 46 f. 164 Vgl. dazu die Nachweise oben in Anm. 3. 165 Ebenso Breuer, NJW 1978, 1564 (m. Anm. 78 f.). Vgl. auch Ule I Laubinger, Gutachten (Anm. 3), S. B 80. Abweichend Bartlsperger, Diskussionsbeitrag, in: Blümel (Hrsg.), Straße und Umwelt, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 77, 1979, S. 139 f. 168 Vgl. oben unter III 2 a (m. Anm. 91). 167 Vgl. oben unter Ill 2 b (m. Anm. 115). 168 Vgl. oben in Anm. 86. 169 Vgl. zu dieser "Popularbeteiligung" vor allem (jeweils m. w. N.) Breuer, NJW 1978, 1564 f.; UZe I Laubinger, Gutachten (Anm. 3), S. B 38 f., 80; Papier, Einwendungen Dritter in Verwaltungsverfahren, NJW 1980, 313 ff. (315 f.); J. Ipsen, Einwendungsbefugnis und Einwendungsausschluß im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, DVBI. 1980, 146 ff. (146 f.); Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 450 f.; Feldhaus (Vallendar), Bundesimmissionsschutzrecht, Bd. 1: Bundesimmissionsschutzgesetz und Ausführungsvorschriften des Bundes, 2. Aufl., Stand: 16. Erg.-Lfg. (Mai 1981), § 10 Anm. 14; Friesecke, WaStrG (Anm. 130), § 17 Rdnr. 7 (S. 197 f.). 170 Außer Betracht bleibt hier wegen ihrer Besonderheiten die flurbereinigungsrechtliche Planfeststellung (Feststellung des Wege- und Gewässerplans mit landschaftspflegerischem Begleitplan) nach § 41 FlurbG. Vgl. dazu Blümel I Ronellenfitsch, Die Planfeststellung in der Flurbereinigung, 1975, S. 86 f., 95; Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, Kommentar zum Flurbereinigungsgesetz mit weiteren Vorschriften zur ländlichen Bodenordnung, 6. Lfg., Stand: März 1981, § 41 Rdnrn. 78 ff. (85 ff., 94 ff.). m Hierzu und zum Folgenden vgl. ausführlicher (jeweils m. w. N.) Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 558; ders., Funktion (Anm. 3), S. 228; Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 Rdnr. 5 (S. 517); Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 728, 819, 837, 838; Fickert, Planfeststellung

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Willi Blümel

einschränkenden Formulierung172 und damit ohne zwingenden Grund - wurde jedoch in der Praxis bisher auch in diesen Planfeststellungsverfahren jedermann für einwendungsbefugt gehalten 173 • Aber selbst bei der möglichen schärferen Eingrenzung ist klar, daß auch durch die erwähnte Formulierung in den Fachplanungs- und Verwaltungsverfahrensgesetzen die Einwendungsbefugnis nicht auf die unmittelbar und damit später klagebefugten Betroffenen beschränkt ist. Der Kreis der Einwendungsberechtigten ist vielmehr auch in diesen Fällen weiter als der Kreis der Klagebefugten 174 • Dem entspricht es, daß die neueren Fachplanungsgesetze und die Verwaltungsverfahrensgesetze etwa in den Vorschriften über den Erörterungstermin im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens 175 ausdrücklich zwischen den Betroffenen und denjenigen Personen unterscheiden, die Einwendungen erhoben haben (§ 73 Abs. 6 Satz 1 VwVfG, § 18 Abs. 6 Satz 1 FStrG, § 22 Abs. 1 Satz 1 AbfG)1 76 • Diese Einwender können, müssen aber nicht unmittelbar Betroffene (und später Klagebefugte) sein 177 • (Anm. 117), Erl. Nr. 15 PlafeR Tz. 22 (S. 295 f .) ; Breuer, NJW 1978, 1564 f.; UZe I Laubinger, Gutachten (Anm. 3), S. B 38 f.; dies., Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), 1. Aufl. S. 158, 2. Aufl. S. 191; SteZkens I Bank I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 73 Rdnrn. 37 f. (S. 638 f.); Papier, NJW 1980, 313, 315; J. Ipsen, DVBl. 1980, 147 (m. Anm. 8); Henle, BayVBl. 1981, 4 (m. Anm. 37 f.); Ausschußbericht 2. FStrÄndG, BT-Drucks. 711828, S. 5 (zu § 18 Abs. 3, 4 FStrG). Unklar bzw. widersprüchlich Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 73 Rdnrn. 22 f., 42. 172 Im Unterschied zur .,Popularbeteiligung" (oben im Text m. Anm. 109) wird insoweit von .,lnteressentenbeteiligung" gesprochen; vgl. etwa Breuer, NJW 1978, 1564 f. Unrichtig J. Ipsen, DVBl. 1980, 147, der in diesem Zu-

sammenhang von .,Betroffenenpartizipation" bzw. .,Betroffenenbeteiligung" spricht. Zutreffend unterscheidet dagegen Bender, Konsequenzen (Anm. 58), S. 45 ff. zwischen .,Betroffenenbeteiligung", .,Interessentenbeteiligung" und .,Popularbeteiligung". Vgl. auch oben unter IV (m. Anm. 162 f.) sowie unten im Text (m. Anm. 174 ff.). 173 Zur überwiegend verneinten Frage, ob die Interessentenbeteiligung auch die (altruistische) Verbandsbeteiligung umschließt, vgl. (m. w. N.) Breuer, NJW 1978, 1563 (m. Anm. 75), 1564 (m. Anm. 81) ; U Ze I Laubinger, Gutachten (Anm. 3), S. B 39 f., 80; Papier, NJW 1980, 315 (m. Anm. 35). 174 Vgl. dazu (jeweils m. w. N.) BZümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 558 f., 560; ders., DVBl. 1975, 706 (Anm. 248) ; ders., Funktion (Anm. 3), S. 228 f. ; Koda!, Straßenrecht (Anm. 117), S. 819, 838; Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 15 PlafeR Tz. 22 (S. 296) ; UZe I Laubinger, Gutachten (Anm. 3), S. B 39; dies., Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 191; Bender, Konsequenzen (Anm. 58), S. 46; Papier, NJW 1980, 315 (m. Anm. 33); Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 73 Rdnrn. 22 f., 25, 41 ; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 450; ders., Errichtung (Anm. 36), S. 4 (m. Anm. 29) ; Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 65 (Rdnr. 119 f.). Aus der Rechtsprechung vgl. BVerwG vom 16. 7. 1980, ET 1980, 767 (768) = NJW 1981, 362 (363) = DÖV 1981, 268 (Verbandsklage). Unrichtig J. Ipsen, DVBl. 1980, 147 (dazu oben in Anm. 172). Vgl. auch unten unter V 2 (m. Anm. 255). 175 Zur Bedeutung des Erörterungstermins vgl. oben unter Ill 2 a (m. Anm. 92 ff.). 178 Wie hier Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 15 PlafeR Tz. 24- 26 (S. 297 f.); UZe I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3),

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Die gebotene Unterscheidung zwischen den unmittelbar Betroffenen (und Klagebefugten) und den übrigen Beteiligten (Einwendern)1 78 wurde jedoch in den Vorschriften über die Akteneinsicht1 79 und in den Sonderregelungen für Massenverfahren, insbesondere über die öffentliche Bekanntmachung180 , nicht fortgeführt. Meine insoweit schon 1974 in der Werner Weber-Festschrift181 erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken schlagen nunmehr im Lichte des Mülheim-Kärlich-Beschlusses voll durch182 • 2. Aufl., S. 192 (abweichend noch 1. Auf!., S. 158). - Unrichtig Henle, BayVBl. 1981, 6 f. (Anm. 60 ff.) , 11 (Anm. 106), der die Praxis unter der Geltung des § 18 Abs. 4 FStrG (a. F.) übersieht. Vgl. dazu Marschall, FStrG, 2. Auf!. 1963, § 18 Rdnr. 2 (S. 527); Nr. 40 Buchst. d Planfeststellungsrichtlinien FStrG a. F. (abgedruckt bei Marschall, a.a.O., S. 874). Wie hier - allerdings mit ungenauer Terminologie und unzutreffenden Schlußfolgerungen (oben Anm. 97) - auch der Beschluß des BayVGH vom 16. 4. 1981 (Anm. 46), S. 33 ff. 177 Zur unterschiedlichen formellen und materiellen - Präklusion bei der Betroffenenbeteiligung, der Interessentenbeteiligung und der Popularbeteiligung (oben in Anm. 172) vgl. aus dem umfangreichen Schrifttum z. B. (jeweils m. w. N.) Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 561 f. (Anm. 127); ders., DVBI. 1977, 320 (Anm. 457); d ers., Diskussionsbeitrag, VVDStRL 35 (1977), 338 f. ; Knemeyer, Der Schutz der Allgemeinheit und der individuellen Rechte durch die polizei- und ordnungsrechtlichen Handlungsvollmachten der Exekutive, VVDStRL 35 (1977), 221 ff. (284 ff., 293 - LS 25 f . -); Marschall I Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 18 Rdnr. 5 (S. 518); Koda!, Straßenrecht (Anm. 117), S. 838; Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 15 PlafeR Tz. 30 f. (S. 299 f.), Nr. 31 Tz. 8 (S. 505); Stelkens I Bank I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 73 Rdnr. 51; U!e I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 195 f.; UZe, Zur rechtlichen Bedeutung von Ausschlußfristen im Verwaltungsverfahren für den Verwaltungsprozeß, BB 1979, 1009 ff.; Wolfrum, Der Ausschluß von Einwendungen im Anhörungsverfahren und sein Einfluß auf den Verwaltungsrechtsschutz, DÖV 1979, 497 ff.; Papier, NJW 1980, 313 ff. (313, 314 ff.); J. Ipsen, DVBI. 1980, 146 ff. (146, 148 ff.); Mutschler, Zur Präklusion im atomrechtlichen und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, ET 1980, 164 ff.; Redeker, NJW 1980, 1597 f.; Sellner, BauR 1980, 396 ff.; Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 73 Rdnrn. 49 ff.; Feldhaus (Vallendar), a .a .O. (Anm. 169), § 10 BimSchG Anm. 15; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 453 ff. (454 f.), 556 ff.; D egenhardt, Kernenergierecht, 1981, S. 70 ff., 221, 236; Stober, Zur Bedeutung des Einwendungsausschusses im atom- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, AöR 1981, 41 ff.; Rengeling, DVBI. 1981, 326 ff.; Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 45 f . (Rdnrn. 74 ff.). - Vgl. auch unten in Anm. 262 (a. E.) und in Anm. 389. Zur Verfassungsmäßigkeit der materiellen Präklusion im Atomrecht vgl. vor allem die beiden Urteile des BVerwG vom 17. 7.1980, BVerwGE 60, 297 (weitere Nachweise oben in Anm. 45 Abs. 2; KKW Wyhl) und ET 1980, 773 = DVBl. 1980, 1009 = NJW 1981, 363 = DÖV 1981, 267 (KKW Mülheim-Kärlich). Dazu kritisch Goerlich, Grundrechte (Anm. 3), S. 234, 242 f., 260 ff. (Anm. 190), 352 (m. Anm. 32), 357 (m. Anm. 54). 178 Vgl. oben unter IV (m. Anm. 161). 179 Vgl. dazu bereits Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 555 (m. Anm. 88); ferner unten unter IV 2. 180 Vgl. dazu Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 554 ff.; ferner unten unter IV 3. 181 Vgl. oben Anm. 179 f. 182 Vgl. dazu auch Blümel, VerwArch. 19821Heft 1 (m. Anm. 6, 17 ff.).

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Willi Blümel 2. Partielle Verfassungswidrigkeit der Regelungen über die Gewährung von Akteneinsicht

Wie Sie wissen, steht dil~ Gewährung von Akteneinsicht in den förmlichen Verwaltungsverfahren und Planfeststellungsverfahren, in Abweichung von § 29 VwVfG, im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde (§ 72 Abs. 1 VwVfG, § 6 Abs. 3 AtVfV, § 10 Abs. 4 der 9. BimSchV)1 83• Die Nichteinräumung eines Akteneinsichtsrechts in diesen Fällen wurde vom Gesetzgeber184 vor allem damit begründet, daß bei Massenverfahren ein Akteneinsichtsrecht nicht mehr gewährt werden könne, solle "nicht der Grundsatz der Gleichbehandlung aller Beteiligten verletzt werden" 185• Diese Berufung auf den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Beteiligten hielt ich schon früher 186 deshalb für verfehlt, weil zwischen den verschiedenen Beteiligten durchaus sachgemäß abgegrenzt werden kann und nach dem Mülheim-Kärlich-Beschluß auch abgegrenzt werden muß. Die erwähnten Vorschriften sind daher insoweit verfassungswidrig, als sie den unmittelbar Betroffenen (und später Klagebefugten) ein Akteneinsichtsrecht vorenthalten1B7• 183 Zur (allgemeinen) Kritik an diesen Vorschriften vgl. Laubinger, Gutachten über eine künftige gesetzliche Regelung für Massenverfahren im Verwaltungsverfahrensrecht und im Verfahrensrecht für die Verwaltungsgerichte, 1975 (hektographiert), S. 67 ff., 87; UZe I Laubinger, Gutachten (Anm. 3), S. B 37 f. (38), 79; dies., Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 128, 213, 220; Stelkens I Bank I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 72 Rdnr. 36 (S. 625); Kopp, Gesetzliche Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren, DVBl. 1980, 320 ff. (323 f.); ders., VwVfG (Anm. 117), § 72 Rdnr. 6; Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 438, 440 ff.; ferner die Nachweise unten in Anm. 186 f. - Vgl. auch v. Mutius, Akteneinsicht im atom- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, DVBl. 1978, 655 ff.; ders., Öffentlichkeit (Anm. 3), S. 293 f.; Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Erläuterte Ausgabe, 1978, S. 86; Feldhaus (Vallendar), a.a.O. (Anm. 169), § 10 der 9. BimSchV Anm. 8, 10. 184 Vgl. die Begründung zu § 68 Entwurf VwVfG 1973, BT-Drucks. 7/910, S. 87; Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 213. ' 85 Demgegenüber sind in der Praxis in Massenverfahren Probleme bisher überhaupt nicht aufgetreten. So haben nach den Angaben von Bender, Konsequenzen (Anm. 58), S. 48 im Falle des KKW Wyhl von den rund 90 000 Einwendern vor Erlaß der 1. Teilgenehmigung nur etwa 20 Akteneinsicht verlangt. Auch die Einsichtnahme in die ausgelegten Unterlagen hält sich bei Großvorhaben in Grenzen. Vgl. dazu die Diskussionsbeiträge von Blickle und Blümel, in: Lukes (Hrsg.), Fünftes Deutsches Atomrechts-Symposium (oben Anm. 3), S. 324 (325), 328; Henle, BayVBl. 1981, 5 (m. Anm. 48). l86 Vgl. Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 555 (m. Anm. 88); ferner ders., Funktion (Anm. 3), S. 232 (Anm. 69); ders., VerwArch. 19821 Heft 1 (m. Anm. 17). Zum Rückgriff auf das Gleichheitsgebot in diesem Zusammenhang vgl. auch u. Mutius, DVBI. 1978, 671, 673. 187 Im Ergebnis ebenso Bender, Funktion (Anm. 3), S. 245 f.; ders., Konsequenzen (Anm. 58), S. 47 ff. (48); Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 441 f. Vgl. auch Redeker; NJW 1980, 1595 (m. Anm. 33). Für eine verfassungskonforme Anwendung der einschlägigen Vorschriften Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 72 Rdnr. 6. Unrichtig Manner, Grundlagen (Anm. 102), S. 207 ff. (208). - Zur Nichtgewährung der Akteneinsicht vgl. unten unter V 1.

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3. Partielle Verfassungswidrigkeit der Regelungen über die öffentliche Bekanntmachung in Massenverfahren Das gleiche Verdikt trifft auch die Sonderregelungeniss für Massenverfahren in den Verwaltungsverfahrensgesetzen und in den Fachplanungsgesetzen, wonach die sonst üblichen individuellen Ladungen, Benachrichtigungen und Zustellungen1 su fast ausnahmslos 190 durch die öffentliche Bekanntmachung191 ersetzt werden können. In dem erwähnten Beitrag in der Werner Weber-Festschriftl 92 habe ich ausführlich begründetl93, daß weder auf die individuelle Ladung bzw. Benachrichtigung noch auf die individuelle Zustellung des das Verfahren abschließenden Verwaltungsakts verzichtet werden könne, soweit das jeweilige förmliche Verwaltungsverfahren und das Planfeststellungsverfahren auch dem Schutz betroffener Dritter, also der Verteidigung von Individualrechten-etwa dem Eigentumsschutz- diene104 • Meine Bedenken !88 Zu den einschlägigen Vorschriften über die öffentliche Bekanntmachung vgl. die zusammenfassende Darstellung bei Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 213, 220 ff.; ferner Kopp, DVBI. 1980, 320, 323; ders., Die Beteiligung des Bürgers an "Massenverfahren" im Wirtschaftsrecht, in: Verwaltung im Dienste von Wirtschaft und Gesellschaft, Festschrift für Ludwig Fröhler, 1980, S. 231 ff. (237 f., 240 f.). Vgl. auch oben unter III 2 b (m. Anm. 113 f.). 188 Zur öffentlichen Bekanntmachung der Mitteilung nach § 17 Abs. 2 Satz 2 und der Aufforderung nach § 17 Abs. 4 Satz 2 VwVfG im förmlichen Verwaltungsverfahren und im Planfeststellungsverfahren vgl. § 63 Abs. 3, § 72 Abs. 2 VwVfG. 180 Eine (zusätzliche) individuelle Benachrichtigung über die Auslegung in Massenverfahren ist lediglich in § 18 Abs. 5 Satz 3 FStrG, in § 21 Abs. 5 Satz 3 AbfG und in § 73 Abs. 5 Satz 3 VwVfG vorgesehen (Sollvorschrift), dagegen nicht in § 10 Abs. 3, 4 BimSchG und in §§ 45 AtVfV. Zu diesen Einschränkungen vgl. bereits Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 550 f., 561 (m. Anm. 126); Laubinger, Gutachten (Anm. 183), S. 57 ff. 191 Zur ortsüblichen Bekanntmachung als Unterfall der öffentlichen Bekanntmachung vgl. UZe I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 189 f., 213, 220. Unverständlich daher die Kritik von Henle, BayVBI. 1981, 3 (m. Anm. 27 ff.). 19! Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 547 ff., 554 ff., 557 ff. (559 ff.). Zu den verfassungsrechtlichen Bedenken vgl. auch ders., Verw. 1974, 332; ders., Sicherung (Anm. 6), S. 62 f., 63 f.; Blümel I Ronellenfitsch, Planfeststellung (Anm. 170), S. 79 ff.; Blümel, DVBI. 1975, 698 (Anm. 56), 701 (Anm. 145); ders., Diskussionsbeitrag, VVDStRL 38 (1980), 376 ff. (377 f.); ders., VerwArch. 19821Heft 1 (m. Anm. 6, 18 ff.). 193 Meine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die erwähnten Sonderregelungen wurden in der Folgezeit geteilt von einer Minderheit des federführenden BT-Ausschusses für Verkehr, BT-Drucks. 711828, S. 5 (zu § 18 a Abs. 5 FStrG: Zustellungen); ferner z. B. von Manner, Grundlagen (Anm. 102), S. 205 ff. (für Benachrichtigungen); Stich/ Porger, Immissionsschutzrecht des Bundes und der Länder, Kommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz, Stand: 6. Lfg. April 1981, § 10 Anm. 35; Kopp, Beteiligung (Anm. 188), s. 242 ff. (243 ff.). 194 A. M. für das Bauleitplanverfahren Bielenberg, a.a.O. (Anm. 108), § 2 a Rdnr. 111.

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wurden in der Vergangenheit zwar vielfach als nicht stichhaltig bezeichnetl95. Durch den Mülheim-Kärlich-Beschluß, der zu einer Unterscheidung zwischen der Beteiligung klagebefugter Dritter und anderer Personen zwingt, erhalten sie jedoch neues Gewicht. Bei meinen Überlegungen habe ich- was mir gelegentlich entgegengehalten wurde - niemals verkannt196, daß die gebotene gesetzliche Differenzierung bei den verschiedenen genehmigungs- und planfeststellungspflichtigen Vorhaben zu Schwierigkeiten führen kann. Mit diesen Schwierigkeiten sind aber die Verwaltungsgerichte bei der Prüfung der Klagebefugnis in der Vergangenheit noch immer fertig geworden. Das gilt, wie das Stade-Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. 12. 1980197 zeigt, jetzt sogar selbst für das Atomrecht. Denn wie immer man zu der Begründung dieses Urteils im einzelnen stehen mag198 , so zeigt es doch, daß die Verwaltungsgerichte die Problematik der Klagebefugnis im Atomrecht1 99 jedenfalls praktisch lösen können200• Was aber den Verwaltungsgerichten möglich ist, muß auch von den zuständigen Behörden im Verwaltungsverfahren verlangt werden können. Soweit im Einzelfall Zweifel verbleiben sollten, hilft etwa in Ansehung der Zustellung des Genehmigungsbescheids oder des Planfeststellungsbeschlusses die an die öffentliche Auslegung einer Ausfertigung des Verwaltungsakts anknüpfende und verfassungsrechtlich unbedenkliche gesetzliche Zustellungsfiktion (§ 74 Abs. 4 Satz 2, 3 VwVfG, § 18 a Abs. 4 Satz 2, 3 FStrG, § 25 Abs. 7 Satz 2 AbfG, § 17 195 Vgl. z. B. Laubinger, Gutachten (Anm. 183), S . 58 f., 60 ff.; Knack (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, § 67 Rdnr. 4.1, § 69 Rdnrn. 5, 5.4; Schmidt-Aßmann, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, VVDStRL 34 (1976), 221 ff. (249 m. Anm. 95); Henle, BayVBl. 1981, 11 (Anm. 105); Feldhaus (Vallendar), a.a.O. (Anm. 169), § 10 BimSchG Anm. 20 (S. 38 Fußn. 100). Aus der Rechtsprechung vgl. das mit der Revision (Az.: BVerwG 4 C 40.81) angefochtene Urteil des BayVGH vom 23. 6. 1981 - Nr. 20 B 80 D. 36 (n. v.) -, S. 8 ff.; dazu unten unter IV 4 (m. Anm. 216 f.). Die Kritik von Schmidt-Aßmann überzeugt u. a . deshalb nicht, weil zu den unmittelbar Betroffenen nicht nur Grundstückseigentümer gehören. Vgl. dazu (m. w. N.) Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 558 (m. Anm. 109). 196 Hierzu und zum Folgenden vgl. bereits Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 560 (m. Anm. 122). 197 ET 1981, 314. Vgl. auch die weiteren Nachweise oben in Anm. 45 Abs. 2. 198 Vgl. dazu auch unten unter V 2 (m. Anm. 243, 254 ff.). 199 Vgl. dazu bereits Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 560 f. (Anm. 122). 200 Vgl. dazu vor allem (m. w. N.) Sendler, Ist das Umweltrecht normierbar?, UPR 1981, 1 ff. (4 ff.); ferner: Achterberg, Die Klagebefugnis - eine entbehrliche Sachurteilsvoraussetzung;, DVBl. 1981, 278 ff. (281); Rengeling, DVBl. 1981, 323 ff. (324 ff.); Lukes I Richter, Bevölkerungsrisiko und Strahlenminimierungsgebot, NJW 1981, 1401 ff. (1401, 1407 ff.); Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 29 ff.; Degenhardt, Kernenergierecht (Anm. 177), S. 77 ff., 177 ff., 221 ff.; Papier, Rechtskontrolle (Anm. 36), S. 88 ff. Insoweit überholt Ossenbühl, DOV 1981, 6 f. - Zur Klagebefugnis vgl. auch unten unter V 2.

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Abs. 2 AtVfV, § 10 Abs. 8 Satz 3-5 BimSchG)2°1• Im übrigen könnte bei einer gesetzlichen Neuregelung erwogen werden, für Massenverfahren nach dem Vorbild des § 20 Abs. 2 WaStrG202 die Zustellung des gesamten Genehmigungsbescheids oder Planfeststellungsbeschlusses in näher zu umreißenden Fällen auf dessen verfügenden Teil 203 zu beschränken204.

4. Rechtswidrige Verwaltungspraxis bei öffentlichen Bekanntmachungen Wer anders als ich die undifferenzierte Ersetzung der individuellen Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses oder Genehmigungsbescheide durch öffentliche Bekanntmachung nach wie vor für zulässig hält, wird sich allerdings auf den Hintergrund des Mülheim-KärlichBeschlusses mit der dubiosen Auslegung und Anwendung der einschlägigen Vorschriften durch einige Behörden und Verwaltungsgerichte befassen müssen205 . Bekanntlich wird in den Massenverfahren die öffentliche Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses oder des Genehmigungsbescheids dadurch bewirkt206 , daß dessen verfügender Teil, die Rechtsbehelfsbelehrung und ein Hinweis auf die Auslegung einer Ausfertigung des Beschlusses oder Bescheids im amtlichen Veröffentlichungsblatt der zuständigen Behörde und außerdem in örtlichen Tageszeitungen bekanntgemacht werden; auf Auflagen ist hinzuweisen207. Während mir zahlreiche Bekanntmachungen vorliegen208 , in de201 Vgl. dazu näher Blümel, VerwArch. 1982/Heft 1 (m. Anm. 38 ff., 49 ff., 96 f.). Aus der Rechtsprechung vgl. BVerwG vom 18. 12. 1979, DÖV 1979, 416 = DVBI. 1980, 304 = Buchholz, BVerwG, 407.4, § 18 a FStrG Nr. 2, und vom 22. 12. 1980, ET 1981, 314 (317; zu dem wieder gestrichenen § 7 b Abs. 1 AtG 1969). 202 Vgl. dazu bereits (m. w. N.) Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 552 f. (m. Anm. 72); ferner jetzt ders., VerwArch. 1982/Heft 1 (m. Anm. 55 f., 121 ff.). 203 Vgl. dazu unten unter IV 4 (m. Anm. 205 ff.). 204 Allerdings müßte diese Vereinfachung der Zustellung aus rechtsstaatliehen Erwägungen mit der Auslegung einer Ausfertigung des (vollständigen) Verwaltungsakts (§ 20 Abs. 2 Satz 2, 3 WaStrG) und der Normierung eines den (vollständigen) Verwaltungsakt betreffenden Anforderungsrechts (z. B. § 74 Abs. 5 Satz 4 VwVfG) verknüpft werden. Vgl. zu diesem Anforderungsrecht näher Blümel, VerwArch. 1982/Heft 1 (m. Anm. 41, 83 ff., 92, 94 f., 168 ff.). 205 Hierzu und zum Folgenden vgl. ausführlicher Blümel, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 38 (1980), 376 ff. (377 f.); ders., VerwArch. 1982/Heft. 1 (m. Anm. 32, 57 ff.). 20G Vgl. neben § 69 Abs. 2 Satz 2- 5, § 74 Abs. 5 VwVfG aus dem Bundesrecht § 10 Abs. 8 BlmSchG, § 18 a Abs. 5 FStrG, § 25 Abs. 8 AbfG, § 17 Abs. 1- 3 AtVfV, ferner § 20 Abs. 2 WaStrG. Dazu auch bereits oben unter III 2 b (m. Anm. 113 f.) und IV 3 (m. Anm. 202 ff.). 207 Zu den geringfügigen Abweichungen in einigen Vorschriften vgl. Blümel, VerwArch. 1982/Heft 1 (m. Anm. 38 ff.).

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nen entsprechend der gesetzlichen Regelung jeweils der gesamte verfügende Teil des Planfeststellungsbeschlusses (ohne Begründung) abgedruckt wurde, hielt die Regierung von Oberbayern es in ihrer Bekanntmachung209 des Planfeststellungsbeschlusses für den Flughafen München II nicht für geboten, den darin als solchen bezeichneten verfügenden Teil 210 zu veröffentlichen. Was im amtlichen Veröffentlichungsblatt und in den örtlichen Tageszeitungen als Zusammenfassung des verfügenden Teils 211 erschien, hatte allenfalls den Charakter einer kümmerlichen Presseverlautbarung. Gleichwohl meinte das VG München in mehreren Gerichtsbescheiden vom 25. 3. 1980212 und vom 2. 4. 1980213 , daß die öffentliche Bekanntmachung rechtsfehlerfrei erfolgt sei. Es führte aus214 : "Je größer aber der Umfang der getroffenen Einzelverfügungen ist, desto mehr verlangt die Beschränkung auf den wesentlichen Inhalt eine Darstellung in zusammengefaßter Form." Daß diese Auffassung mit dem Gesetzeswortlaut schlechterdings unvereinbar ist, dürfte auf der Hand liegen215 . Zwar hat inzwischen der BayVGH durch Urteile vom 23. 6. 1981216 die gegen die Gerichtsbescheide des VG München eingelegten Berufungen zurückgewiesen. Ich gehe jedoch davon aus, daß die Urteile im Revisionsverfahren217 vom Bundesverwaltungsgericht aufgehoben werden.

208 Vgl. dazu die Nachweise bei Blümel, VerwArch. 1982/Heft 1 (m. Anm. 57, 78, 83, 140 ff.). 209 Bekanntmachung am 6. 8. 1979 in mehreren örtlichen Tageszeitungen und am 10. 8. 1979 im Amtsblatt der Regierung von Oberbayern (RABI. OB Nr. 15/1979, S. 167). Zum Inhalt dieser Bekanntmachung vgl. Blümel, VerwArch. 1982/Heft 1 (m. Anm. 148 ff.). 210 Der als solcher bezeichnete verfügende Teil des Planfeststellungsbeschlusses vom 8. 7. 1979 (S. 1) umfaßt dessen Seiten 20 - 93, der gesamte Beschluß 663 Seiten. Vgl. dazu bereits Blümel, VVDStRL 38 (1980), S. 377 f. 211 Vgl. Henle, BayVBI. 1981, 10 (m. Anm. 94). Zur Beteiligung von Henle am Planfeststellungsverfahren, am Planfeststellungsbeschluß und an den nachfolgenden Verwaltungsstreitverfahren vgl. unten in Anm. 221 sowie unter VII (m. Anm. 417 ff.). 212 Az.: MF 05658-8K (n. v.). Vgl. S. 6 ff. dieses Gerichtsbescheids. 213 2 Gerichtsbescheide; Az.: MF 0561-8K (n. v.) und MF 05704-8K (n. v.). Vgl. dazu Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 41 Rdnr. 48, § 74 Rdnr. 59; Henle, BayVBI. 1981, 10 (Anm. 94). 214 a.a.O. (Anm. 212), S. 8. 215 Vgl. dazu ausführlicher Blümel, VerwArch. 1982/Heft 1 (m. Anm. 67 ff.). 218 3 Urteile; Az.: Nr. 20 B 80 D. 36 (oben Anm. 195), 20 B 80 D. 37, 20 B 81 D. 20 (n. v.). 217 Az. eines Revisionsverfahrens: BVerwG 4 C 40.81 (oben Anm. 195). An diesem Revisionsverfahren bin ich als Bevollmächtigter beteiligt.

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V. Verfahrensfehler als Grundrechtsverletzung Läßt man einmal die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte seit der Veröffentlichung des Mülheim-Kärlich-Beschlusses Revue passieren218, dann gewinnt man den Eindruck, daß die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts über die Rechtsschutzfunktion der Betroffenenbeteiligung und die Grundrechtsrelevanz von Verfahrensfehlern219 diese Rechtsprechung (noch) nicht nachhaltig beeinflußt haben220 . Dasselbe gilt für solehe Autoren, die zugleich als Prozeßvertreter des Staates oder des Trägers des Vorhabens in den einschlägigen Verwaltungsstreitverfahren beteiligt sind221 . Diese nicht akzeptable Minimierung der Aussagen des Mülheim-Kärlich-Beschlusses läßt sich anhand der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Auslegung des § 44 a VwG0 222 , zur Bedeutung der grundrechtsrelevanten Verfahrensvorschriften für die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwG0) 223 , zur Folge von Verfahrensfehlern (§ 46 VwVfG, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwG0) 224 sowie zum Anspruch auf Durchführung des förmlichen Verwaltungsverfahrens oder Planfeststellungsverfahrens belegen225 . 1. Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen (verfassungskonforme Auslegung des§ 44 a VwGO) Nach § 44 a VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Als eine solche behördliche Verfahrenshandlung qualifiziert die Rechtsprechung z. B. die Nichtgewährung der Akteneinsicht im förmlichen Verwaltungsverfahren oder im Planfeststellungsverfahren226. So meinte das OVG Münster in seinem Beschluß vom 13. 6. 1980227 lapidar, § 44 a Satz 1 218 Vgl. dazu bereits oben in Anm. 43, 127; unten in Anm. 251, 291. Dazu auch Battis, DÖV 1981, 437. 2n Vgl. oben unter II 1, 2, III 1, 2. 220 Vgl. allerdings den Bericht zum Arbeitskreis I des 6. Deutschen Verwaltungsrichtertags - dazu auch oben unter II 1 (m. Anm. 38) - von Schwermer, DVBL 1980, 813 ff. (814 f.). 221 Vgl. oben unter II 2. Zu den hier gemeinten Autoren rechnet auch Henle, BayVBI. 1981, 1 ff.; vgl. oben in Anm. 211 sowie unten unter VII (m. Anm. 417 ff.). 222 Vgl. unten unter V 1. 22a Vgl. unten unter V 2. 224 Vgl. unten unter V 3. 22s Vgl. unten unter V 4. 22e Vgl. dazu oben unter IV 2. 227 DVBl. 1980, 964 (965) = NJW 1981, 70. Vgl. dazu bereits kritisch oben in Anm. 27, 46, 122.- Zu § 44 a Satz 1 VwGO vgl. jetzt auch BVerwG vom 27. 5. 1981, NJW 1982, 120.

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VwGO bedürfe auch im Lichte des Mülheim-Kärlich-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts keiner verfassungskonformen Auslegung228 . Ich vermag indessen der Begründung des Beschlusses in keinem Punkt zuzustimmen229 • Abgesehen davon, daß das Gericht ohne Rücksicht auf die in Betracht kommenden Grundrechte (Art. 2 Abs. 2, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG)230 in unzulässiger Weise zwischen den atomrechtlichen Massenverfahren231 und dem abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren232 unterscheidet233 , hat es das im Hamburger-U-Bahn-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts234 herausgestellte "Gesprächserfordernis" zwischen Verwaltung und Bürger gründlich mißverstanden235 • Wie der von mir erstrittene - Beschluß von 1977 und nunmehr der MülheimKärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts zeigen, geht es dem Bundesverfassungsgericht nicht um einen mehr oder weniger unverbindlichen Dialog, um ein bloßes Gespräch, sondern um die Grundrechtseffektuierung durch Verfahrensgestaltung. Bender236 hat zutreffend bemerkt, daß ein sinnvoller Dialog zwischen Verwaltung und Bürger den informierten Bürger voraussetzt. So gesehen genügen dem "Gesprächserfordernis" entgegen der Auffassung des OVG Münster mitnichten die in §§ 21, 22 AbfG vorgesehenen Anhörungs- und Erörterungspflichten. Vielmehr muß der unmittelbar Betroffene, soll die Vorverlagerung des Rechtsschutzes in das Verwaltungsverfahren237 überhaupt wirksam sein, die Möglichkeit haben, alle zur Geltend228 Demgegenüber haben sich insoweit für eine verfassungskonforme (restriktive) Auslegung ausgesprochen: Redeker, NJW 1980, 1595 (m. Anm. 33), 1597 (m. Anm. 56); Redeker I v . Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 7. Auf!. 1981, § 44 a Rdnr. 3 a (S. 246); Sellner, BauR 1980, 396; Goerlich, Grundrechte (Anm. 3), 256 (m. Anm. 178), 259 (m. Anm. 186 ff.), 351 (m. Anm. 30). Vgl. auch die Vorbehalte von Pagenkopf, Verringerung des Rechtsschutzes gegen behördliche Verfahrenshandlungen?, NJW 1979, 2382 f.; v . Mutius, Öffentlichkeit (Anm. 3), S. 294 f. Widersprüchlich Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung mit Erläuterungen, 5. Auf!. 1981, § 44 a Rdnrn. 1 (a. E.), 2. Unklar Battis, DOV 1981, 437, der sich gegen die Interpretation des § 44 a VwGO durch Redeker (a.a.O.) wendet, früher jedoch selbst einer isolierten "Partizipationsklage" das Wort geredet hat; vgl. Battis, Partizipation (Anm. 6), S. 213 ff., 250 ff.; ders., Rechtsschutz gegen Planungen, ZRP 1975, 111 ff. (112 f.). Dazu auch v. Mutius, a.a.O., S. 294 (m. Anm. 108). 229 Kritiklos zitiert wird der Beschluß des OVG Münster vom 13. 6. 1980 von Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 50 (Rdnr. 91 m. Anm. 123), 52 f. (Rdnr. 97 m. Anm. 138 f.). 230 Vgl. dazu bereits oben unter II 2 (m. Anm. 52 ff.), III 1 (m. Anm. 72 ff.) und III 2 b (m. Anm. 125); ferner unten unter V 3 (m. Anm. 313 ff.). 231 Vgl. oben unter III 2 a, b (m. Anm. 86 ff., 119 f.). 23 2 Vgl. dazu oben unter III 2 b (m. Anm. 117 f., 128 ff.). 23 3 Dagegen bereits oben unter III 2 b (m. Anm. 122 ff.). 234 Vgl. oben unter I 2 (m. Anm. 26) und II 2 (m. Anm. 64 f.). 235 Dagegen bereits oben in Anm. 27. 236 Vgl. Bender, Konsequenzen (Anm. 58), S. 47 f. 237 Vgl. dazu oben unter II 2 (m. Anm. 59 ff.).

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machung oder Verteidigung seiner Grundrechtsposition (§ 29 Abs. 1 VwVfG) erforderlichen Informationen zu erhalten. Hierfür ist die Akteneinsicht während des Verwaltungsverfahrens, z. B. in die nicht unter den ausgelegten Planunterlagen238 befindlichen Sachverständigengutachten oder die eingeholten behördlichen Stellungnahmen, unerläßliche Voraussetzung239 • Verweigert daher die Behörde dem unmittelbar Betroffenen die Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten, kann von einem effektiven Rechtsschutz im Verwaltungsverfahren nicht mehr die Rede sein. Mit Redeker und Sellner 240 bin ich daher der Auffassung, daß bei verfassungskonformer Auslegung § 44 a Satz 1 VwGO auf die Nichtgewährung der Akteneinsicht bei potentiell in ihren Grundrechten Betroffenen keine Anwendung finden kann. Diese unmittelbar Betroffenen müssen vielmehr noch während des Verwaltungsverfahrens ihr Akteneinsichtsrecht gerichtlich durchsetzen können. Die gegenteilige Auffassung des OVG Münster wäre - trotz mancherlei Bedenken- allenfalls dann haltbar, wenn allein die grundrechtswidrige Nichtgewährung der Akteneinsicht zur Folge hätte, daß der das Verfahren abschließende Bescheid oder Planfeststellungsbeschluß auf die Anfechtungsklage des Betroffenen hin (teilweise) aufgehoben241 und ihm bis zur Entscheidung in der Hauptsache vorläufiger Rechtsschutz gewährt würde. Aber selbst dann wäre nicht völlig auszuschließen, daß bei einer Wiederholung des Verwaltungsverfahrens die inzwischen geschaffenen vollendeten Tatsachen die Position des Betroffenen nachteilig beeinflussen.

2. Die Relevanz von Verfahrensfehlern für die Klage- und Antragsbefugnis Schwierigkeiten bereitet den Verwaltungsgerichten offenbar noch immer die Frage, wie die Rüge eines grundrechtsrelevanten Verfahrensfehlers bei der Prüfung der Zulässigkeit der Klage oder eines Aussetzungsantrags zu behandeln ist bzw. welche Anforderungen an das Vorbringen eines Klägers oder Antragstellers zu stellen sind, mit denen seine Klage- oder Antragsbefugnis dargetan werden soll242. Das zeigt z. B. auch das bereits erwähnte Stade-Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. 12. 198Q24a. Vgl. dazu oben unter III 2 a (m. Anm. 89). Vgl. dazu UZe I Laubinger, Gutachten (Anm. 3), S. B 32 ff., 78 f . uo a.a.O. (Anm. 228). 241 Vgl. dazu unten unter V 3. 242 Zur Klagebefugnis im Atomrecht vgl. auch oben unter IV 3 (m. Anm. 238

23e

199 f .).

248 ET 1981, 314 (318). Vgl. dazu oben in Anm. 45 sowie unter IV 3 (m. Anm. 197 f., 201); ferner unten im Text (m. Anm. 254 ff.).

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Vor der Veröffentlichung des Mülheim-Kärlich-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts244 gingen die Verwaltungsgerichte in den bekannten Kernkraftwerksprozessen bei der Prüfung der Klage- und Antragsbefugnis zumeist davon aus 245 , daß bei der Anfechtung von Verwaltungsakten mit Drittwirkung der belastete Dritte die Verletzung von Verfahrensvorschriften regelmäßig nicht geltend machen könne, die Klage bzw. der Antrag also insoweit bereits unzulässig sei. Schutzfunktion zugunsten Dritter hätten grundsätzlich nur die Bestimmungen des materiellen Rechts, regelmäßig246 dagegen nicht die Vorschriften über das behördliche Verfahren. Die Öffentlichkeitsbeteiligung diene der Ordnung des Verfahrens und solle die Behörde in den Stand versetzen, alle für die Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Die Verwaltungsgerichte stützten sich dabei auf ,die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung247 • So hatte das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden248 , daß die in den Verfahrensvorschriften vor244 Vgl. die Wiedergabe der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in BVerfGE 53, 30 (62 ff.). . 245 Vgl. z. B. BayVGH vom 22. 11. 1974, DVBI. Hi75, 199 (202) = GewArch. 1975, 61 (63; m. Anm. v. Heinrich) = ET 1975, 51 (53); insoweit in VGHE 27, 115 und BayVBI. 1975, 273 nicht abgedruckt; vom 9. 4. 1979, DVBl. 1979, 673 (677 f.) = BayVBI. 1979, 625 (626) = ET 1979, 583 (587); VG Wurzburg vom 10. 3. 1976, ET 1976, 243 (244; sämtlich KKW Grafenrheinfeld); - BaWüVGH vom 8. 10. 1975, ESVGH 27, 130 (133) = ET 75, 541 (543) = DVBL 1976, 538 (539 f.); insoweit in DOV 1975, 744 und GewArch. 1976, 33 nicht abgedruckt (KKW Wyhl); - RhPfOVG vom 9. 6. 1976, AS 14, 279 (286 f.) == ET 1976, 539 (541) = GewArch. 1977, 133 (135 f.); vom 3. 5. 1977, ET 1977, 523 (525); insoweit in AS 14, 429 (433) und in DVBI. 1977, 730 nicht abgedruckt (KKW MülheimKärlich; oben Anm. 73). Vgl. zu dieser Rechtsprechung bereits Blümel, Funktion (Anm. 3), S. 228 (m. Anm. 34); ferner Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht (Anm. 183), S. 102 (m. Anm. 226); Ronellenfitsch, Errichtung (Anm. 36), S. 4 (m. Anm. 30). 246 Zu den Ausnahmen vgl. die Wiedergabe in BVerfGE 53, 30 (63, 64); 247 Vgl. dazu auch bereits oben unter III (m. Anm. 67 f.), III 1 (m. Anm. 74 f.) und III 2 a (m. Anm. 101 ff., 105 f.). 248 Vgl. vor allem BVerwG vom 14. 4. 1967, BVerwGE 26, 302 (303) = VkBI. 1967, 460 = DOV 1967, 824 = DVBI. 1967, 916 (straßenrechtliches Planfeststellungsverfahren), vom 29. 5.1967, DOV 1967, 825 = DVBl. 1967, !H7 (straßenrechtliches Planfeststellungsverfahren), vom 24. 10. 1968, BVerwGE 28, 131 (132 ff.) = DOV 1967, 856 = DVBI. 1968, 33 (gewerberechtliches Genehmigungsverfahren), vom 20. 10. 1972, BVerwGE 41, 58 (63 ff.) = ZfW 1973, 99 = DVBI. 1973, 217 (219 f.; wasserrechtliches Bewilligungsverfahren), vom 14. 12. 1973, BVerwGE 44, 235 (239 ff.) = ZLW 1974, 310 = DOV 1974, 209 = BayVBI. 1974, 443 = NJW 1974, 813 = MDR 1974, 426 = RdL 1974, 189 = VerwRspr. 26, 1 = JuS 1974, 670 (wasserrechtliches Planfeststellungsverfahreri), und vom 8. 10. 1976, NJW 1977, 2367 (2368) = VkBl. 1977, 395 = StT 1977, 151 = Vmfs3, 229 (personenbeförderungsrechtliches Planfeststellungsverfahren). Vgl. zu dieser Rechtsprechung des BVerwG (jeweils m. w. N.) Blümel, Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 558 (m. Anm. 110 ff.); ders., Funktion (Anm. 3), S. 227 f.; Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 827; Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 44 (Rdnr. 72 m. Anm. 85 f.); oben . in Anm. 112 sowie unten in Anm. 251. ·

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gesehene förmliche Verfahrensbeteiligung Dritter im Regelfall nichts weiter sei als ein der Verwaltung vorgeschriebenes Mittel, sich möglichst umfassend über den für die Entscheidung beachtlichen Sachverhalt zu unterrichten249 • Das Anhörungsverfahren diente nach dieser Rechtsprechung "lediglich der Erforschung der allgemeinen Anschauung und damit der Unterstützung der Behörde bei der Entschließung". Diese von mir250 schon vor Jahren angegriffene Rechtsprechung ist seit dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts überholtm. Denn in dieser Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht - sogar in einem Leitsatz252 - unmißverständlich ausgesprochen, daß eine Grundrechtsverletzung auch dann in Betracht komme, wenn die Genehmigungsbehörde solche (atomrechtlichen) Verfahrensvorschriften außer acht lasse, die der Staat in Erfüllung seiner aus Art. 2 Abs. 2 GG folgenden Schutzpflicht erlassen habe. Keinesfalls dürften die Gerichte bei der Überprüfung von atomrechtlichen Genehmigungsbescheiden ohne weiteres davon ausgehen, daß ein klagebefugter Dritter zur Geltendmachung von Verfahrensverstößen in der Regel nicht befugt sei. Im Ausgangsverfahren habe daher die Beschwerde249 Vgl. dazu auch die Wiedergabe des Urteils des BVerwG vom 20. 10. 1972 (oben Anm. 248) in BVerfGE 53, 30 (63 f .). 250 Vgl. dazu bereits (m. w. N.) Blümel, Unwirksamkeit der gewerberechtlichen Ausschlußfrist für Einwendungen gegen "genehmigungspflichtige Anlagen", BB 1963, 882 ff. (883 m. Anm. 24 ff.); ders., Masseneinwendungen (Anm. 3), S. 558 f.; ders., Funktion (Anm. 3), S. 227 f.; oben unter I 2 (m. Anm. 7 ff.) und II 1 (m. Anm. 29 ff.). Vgl. ferner die Kritik bei Hoppe, Rechtsschutz (Anm. 104), 1. Aufl. 1971, S. 35 (Rdnr. 73; jetzt Hoppe I Schlarmann, 2. Auf!. 1981, S. 44 f.); Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), 1. Aufl. 1977, S. 159 f.; dies., Gutachten (Anm. 3), S. B 36 f.; Redeker, Ausgleichsfunktion (Anm. 3), S. 517 f., 519 f. Vgl. dazu auch den Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG, BVerfGE 53, 30 (64 f., 80: Sondervotum). 251 Vgl. dazu oben unter li 1. Gleichwohl hält der 4. Senat des BVerwG noch immer an seiner verfehlten Auffassung über die Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung fest; vgl. dazu kritisch unten unter V 3 (m. Anm. 308), V 4. Dagegen trägt der 7. Senat des BVerwG in seiner Rechtsprechung vgl. die oben in Anm. 45 Abs. 2 zitierten Urteile vom 17. 7. 1980 und vom 22. 12. 1980 (dazu unten im Text m. Anm. 254 ff.) - dem Mülheim-KärlichBeschluß des BVerfG Rechnung. So heißt es im Wyhl-Urteil vom 17. 7. 1980, BVerwGE 60, 297 (306): "Die Ausgestaltung der atomrechtlichen Verfahrensvorschriften dient dem Grundrechtsschutz (vgl. BVerfGE 53, 30 (62 ff.)) . Die Beteiligung potentiell betroffener Dritter am Verwaltungsverfahren nach Maßgabe der §§ 2 - 4 AtAnlV hat nicht nur den Zweck, die Genehmigungsbehörde umfassend zu informieren; sie soll darüber hinaus den Dritten auch in einen möglichst frühzeitigen Studium Einfluß auf das Verfahren gewähren, in dem diese beizeiten die ihnen bedeutsam erscheinenden Gesichtspunkte hervorheben und in den Entscheidungsprozeß einbringen können. Die Wahrnehmung der ihnen gewährten, in ihrer Bedeutung einem vorgezogenen Rechtsschutz gleichkommenden Beteiligungs- und Anhörungsrechte geschieht daher in Ausübung eines Einwendungsrechts." 252 BVerfGE 53, 30 (31- LS 6-, 65 f.; 77, 78 ff.: Sondervotum). Vgl. dazu auch oben unter III 1 (m. Anm. 77 ff.).

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führerin entgegen der Ansicht des OVG Rheinland-Pfalz253 auch geltend machen dürfen, die Änderung der Anlage habe ein erneutes atomrechtliches Genehmigungsverfahren erfordert. Damit ist klar, daß die Verwaltungsgerichte bei der Prüfung der Klage- und Antragsbefugnis die Rüge eines unter dem Blickwinkel des materiellen Rechts Klagebefugten, der Verwaltungsakt sei unter Verletzung grundrechtsrelevanter Verfahrensvorschriften erlassen worden, nicht unberücksichtigt lassen dürfen. Davon geht nunmehr auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Stade-Urteil vom 22. 12. 1980254 im Rahmen der Erörterungen über die Klagebefugnis aus. Danach kann ein Kläger, soweit ihm eine materiellrechtlich geschützte Rechtsposition zustehen könnte, auch geltend machen, daß bei der Erteilung der angefochtenen Genehmigung die atomrechtlichen Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung verletzt worden seien. Noch richtig ist auch die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, daß (allein) aus der Verletzung von Vorschriften über die öffentlichkeitsbeteiligung nicht sozusagen im Umkehrschluß die Klagebefugnis des eine solche Verletzung rügenden Dritten folge. Denn würde man das annehmen, dann wären nicht nur die potentiell unmittelbar in ihren Grundrechten Betroffenen, sondern auch alle Einwendungsberechtigten bzw. Einwender klagebefugt. Daß dies nicht richtig sein kann, liegt auf der Hand 255 • Nicht mehr zu folgen vermag ich258 allerdings dem Satz des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der eine Verletzung der Vorschriften über die Öffentlichkeit rügende Dritte dartun müsse, "inwieweit sich die Nichtbeachtung der Vorschriften auf seine Rechtsposition ausgewirkt haben könnte". Damit wird dem Kläger aber mehr als erforderlich zugemutet. Macht der Kläger geltend, durch den Verwaltungsakt in einer materiellrechtlichen Rechtsposition - in seinen Grundrechten - verletzt zu sein, dann kann er zusätzlich auch die Verletzung von Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung rügen, und zwar unabhängig davon, ob sich diese Verletzung - im Sinne eines Kausalzusammenhangs - auf seine materiellrechtlich geschützte Rechtsposition ausgewirkt haben könnte. Steht dem Kläger dagegen wie in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall eine materiellrechtlich geschützte Rechtsposition überhaupt nicht zu, dann kann er mit der Rüge der Verletzung von Verfahrensvorschriften Vgl. oben unter III 1 (m. Anm. 73). Vgl. ET 1981, 314 (318). Dazu (m. w. Fundstellen) bereits oben in Anm. 45, 197 f., 201, 243. - Zur Klagebefugnis im Atomrecht vgl. auch die Nachweise oben in Anm. 200. 255 Vgl. dazu bereits Blümel, Funktion (Anm. 3), S. 228 f.; ferner (m. w. N.) oben unter IV 1 (m. Anm. 174). Wie hier auch de Witt, DVBI. 1981, 650. 250 Abweichend Ronellenfitsch, Errichtung (Anm. 36), S. 5 (m. Anm. 32). 253

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über die Öffentlichkeitsbeteiligung seine Klagebefugnis auch nicht dartun. Insbesondere führt der geltend gemachte und tatsächlich vorliegende Verfahrensverstoß in Ansehung seiner Person zu keiner Grundrechtsverletzung. Man kann vorläufig nur darüber spekulieren, ob der hier kritisierte Satz des Bundesverwaltungsgerichts allein auf die Klagebefugnis gemünzt war oder ob er - weitergehend - besagen soll, daß die Verletzung von Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung in der Sache nur dann zur Aufhebung des Verwaltungsakts führt, wenn sie Auswirkungen auf dessen materielle Rechtmäßigkeit hat257 • 3. Folgen von Verfahrensfehlern (verfassungskonforme Auslegung des§ 46 VwVfG)

Damit sind wir aber bei einer weiteren Frage, die bis heute ungeklärt bzw. umstritten ist. Ich selbst interpretiere den Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts258 so - und das wird durch das Sondervotum bestätigt259 - , daß auf die Klage eines klagebefugten Dritten hin vom Verwaltungsgericht grundsätzlich zumindest260 jede Ermessensentscheidung- abgesehen vom Fall der Ermessensreduzierung auf Null201 - aufzuheben ist, die unter Verletzung von Vorschriften 257 Dem würde allerdings das Wyhl-Urteil desselben Senats des BVerwG vom 17. 7.1980, BVerwGE 60, 297 (306, 307 f.; weitere Nachweise oben in Anm. 45 Abs. 2) entgegenstehen. In diesem Urteil hat das BVerwG - für nachträgliche Änderungen ohne erneute Bekanntmachung des Vorhabens (dazu .oben Anm. 137) - klar ausgesprochen, daß allein ein entsprechender Verfahrensfehler auf die Anfechtungsklage eines Drittbetroffenen (auch eines am Verwaltungsverfahren bislang nicht Beteiligten) zur Aufhebung der erteilten Genehmigung führt. Ebenso schon zuvor Sellner, DVBl. 1980, 813 (These 1 a) und BauR 1980, 394, 395 f.; dazu unten unter V 3 (m. Anm. 265 ff.).- Vgl. auch unten unter V 3 (m. Anm. 263, 307). 25B BVerfGE 53, 30 (65 f.). 259 BVerfGE 53, 30 (77, 78 ff.). 260 Zum gebundenen Verwaltungsakt vgl. unten im Text (m. Anm. 266 ff.). 261 Vgl. dazu (jeweils m. w. N.) Bettermann, Die Anfechtung von Verwaltungsakten wegen Verfahrensfehlern, in: Städter I Thieme (Hrsg.), Hamburg, Deutschland, Europa, Festschrift für H. P. Ipsen, 1977, S. 271 ff. (277 f.); Lau, Rechtsschutz (Anm. 104), 115 (Anm. 7), 205; Ule I Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht (Anm. 3), S. 281; Laubinger, Heilung und Folgen von Verfahrens- und Formfehlern, VerwArch. 1981, 333 ff. (345 ff.); Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 46 Rdnr. 25; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1980, S. 188; Badura, Verwaltungsverfahren (Anm. 6), § 41 111 (S. 354 m . Anm. 74); Ossenbühl, NJW 1981, 376 (m. Anm. 11 ff., 15) 377, 378; Rößler, Aufhebung eines abgabenrechtlichen Verwaltungsakts wegen Form- und Verfahrensfehler, NJW 1981, 436 f. (437 m. Anm. 5); Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 24 (m. Anm. 52), 25. Aus der Rechtsprechung zu § 46 VwVfG vgl. RhPfOVG vom 17.1. 1979, DOV 1979, 606; OVG Münster vom 28.10. 1980, NJW 1981, 936; OVG Lüneburg vom 17. 12. 1980, ET 1981, 460 (466) = DVBl. 1981, 644 (647); BayVGH vom 16. 4. 1981 (Anm. 46), Umdruck S. 62 ff. (64 u. pass.; insoweit

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über die Beteiligung klagebefugter Dritter zustandegekommen ist 262 • Dabei spielt es keine Rolle, ob die Verletzung dieser Verfahrensvorschriften die Entscheidung in der Sache beeinflußt hat bzw. beeinflußt haben konnte263 • Für mich folgt dieses Ergebnis allein aus der Überlegung, daß nach dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts eine solche Verletzung von Verfahrensvorschriften als Grundrechtsverletzung zu qualifizieren ist264 • Auch Sellner265 hat in in BayVBl. 1981, 401-404 - nur teilweise abgedruckt). Unentschieden bzw. unklar insoweit BVerwG vom 7. 10.1980, DOV 1981, 178 (179) = NJW 1981, 1683; OVG Münster vom 3. 9. 1980, BauR 1981, 363 (364 a. E.); Stelkens I Bank I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 46 Rdnrn. 1, 7 (S. 433 f., 436); Skouris, Die Rücknahme form- und verfahrensfehlerhafter Verwaltungsakte, NJW 1980, 1721 ff. (1722). A. M. Meyer I Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1976, § 46 Rdnr. 19; Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 51 f. (Rdnr. 95 a). 262 Etwas anderes gilt allerdings dann, wenn der gerügte Verfahrensfehler sich auf die Verfahrensposition des klagebefugten Dritten überhaupt nicht ausgewirkt hat, er also trotz des Verfahrensfehlers am Verwaltungsverfahren ausreichend beteiligt worden ist. Vgl. aus der Rechtsprechung z. B. BVerwG vom 29. 3. 1966, BVerwGE 24, 23 (29 f., 31, 32 f.), und vom 10. 4. 1968, BVerwGE 29, 282 (284 f.) = VkBl. 1968, 367 = DOV 1968, 738 = DVBl. 1968, 911 = NJW 1968, 1736; HessVGH vom 15. 6. 1976 (3 Urteile), Az.: OE 98175, OE 99175, OE 102175, jeweils Umdruck S. 11 f.; OVG Lüneburg vom 28. 12. 1976, DVBl. 1977, 347 (349); BayVGH vom 16. 4. 1981 (Anm. 46), Umdruck S. 30 f.; VG München vom 27. 5. 1981- MF 00048 5K u. a. (n. v.) -,Umdruck S. 90 f. Dazu auch Badura, Verwaltungsverfahren (Anm. 6), § 41 III (S. 354 m. Anm. 77 f.); Sellner, BauR 1980, 394. Nicht mehr gefolgt werden kann den zitierten Entscheidungen des BVerwG, des HessVGH und des OVG Lüneburg allerdings insoweit, als der im Verwaltungsverfahren unterlaufene Verfahrensverstoß in bestimmten Fällen (BVerwG: gebundene Verwaltungsakte) auch noch durch das gerichtliche Verfahren soll korrigiert werden können. Dem steht jetzt die Vorschrift des § 45 Abs. 2 VwVfG entgegen. Ebenso Badura, a.a.O., S. 355; Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 51 (Rdnr. 95 m. Anm. 128). A. M. z. B. Ossenbühl, NJW 1981, 377 f. (m. Anm. 24); Degenhart, DVBl. 1981, 203 ff. (204 m. Anm. 41 ff.). Vgl. dazu auch BVerwG vom 7.10.1980, DOV 1981, 178 (178 f., 179 f.) = NJW 1981, 1683 (Kriegsdienstverweigerungsverfahren). Zur Mitwirkungslast bei Verfahrensfehlern vgl. Sellner, BauR 1980, 396. Mit der hier erörterten Frage hat - was vielfach übersehen wird überhaupt nichts zu tun, daß in Verwaltungsverfahren (Planfeststellungsverfahren) mit lediglich formeller Ausschlußwirkung (oben Anm. 177) Einwendungen gegen den Plan (das Vorhaben) in vollem Umfange noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden können. Vgl. auch VG Arnsberg vom 13. 5. 1980, NJW 1981, 1572 (1573). 253 So auch das Wyhl-Urteil des BVerwG vom 17.7.1980 (oben in Anm. 251, 257); ferner BayVGH vom 22. 2. 1978, BayVBl. 1978, 766 (768); BaWüVGH vom 14. 9. 1979 (oben Anm. 138 f.), Umdruck S. 33 ff. (dazu unten im Text m . Anl. 274 ff.); VG Arnsberg vom 13. 5. 1980, NJW 1981, 1572 (1573; dazu oben in Anm. 130), und vom 27. 1. 1981, ET 1981, 391 (394 ff.) = DVBI. 1981, 648 m. Anm. v. de Witt (S. 649 ff. - 650 f. -). Zur abweichenden Auffassung von Bettermann vgl. unten im Text (m. Anm. 282 ff.). Zur abweichenden Rechtsprechung des OVG Lüneburg (Beschluß vom 17. 12. 1980) und des BayVGH (Beschluß vom 16. 4.1981) vgl. unten in Anm. 291. 254 Vgl. oben unter II1 und 111 1.

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seinem Referat auf dem 6. Deutschen Verwaltungsrichtertag unter weitgehender Zustimmung der Diskussionsteilnehmer ausgeführt, daß die Verletzung von grundrechtsrelevanten Verfahrensvorschriften unter bestimmten Voraussetzungen zur Aufhebung der angefochtenen Verwaltungsentscheidung durch das Verwaltungsgericht führen könne, auch wenn sich die Entscheidung in der Sache halten lasse. Aus dem Zusammenhang seiner Ausführungen ergibt sich, daß Sellner diese Konsequenz selbst für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ziehen will266 , obwohl es sich insoweit um einen rechtlich gebundenen Verwaltungsakt (§ 6 BlmSchG)267 , und nicht- wie bei der atomrechtlichen Genehmigung268 oder bei Planfeststellungsbeschlüssen269 - um eine Ermessensentscheidung handelt. Trifft Sellners Auffassung zu, dann bedarf jedoch die seit jeher umstrittene270 Vorschrift des § 46 VwVfG über die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern im Lichte des Mülheim-Kärlich-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts der verfassungskonformen Auslegung271 • Da die Diskussion hierüber, wie die jüngsten Veröffentlichungen von Ossenbühl 212 oder Degenhart213 265 Vgl. Sellner, DVBl. 1980, 813 (These 1 a); BauR 1980, 395 f. Dazu auch oben in Anm. 257. 266 Ebenso Goerlich, Grundrechte (Anm. 3), S. 360 f.). A. M. insoweit OVG Lüneburg vom 28. 12. 1976, DVBl. 1977, 347 (349); Ossenbühl, NJW 1981, 377 (m. Anm. 22). Vgl. auch oben in Anm. 262. 267 Vgl. (jeweils m. w. N.) BVerwG vom 17. 2. 1978, BVerwGE 55, 250 (253 f.) = DVBl. 1978, 591 (592) m. Anm. v. Breuer (a.a.O., S. 598); ders., Die rechtliche Bedeutung der Verwaltungsvorschriften nach § 48 BimSchG im Genehmigungsverfahren, DVBl. 1978, 28 ff. (32 ff.); ders., Der Staat 1981, 410 (m. Anm. 103). 268 Vgl. dazu z. B. (jeweils m. w. N.) BVerfG vom 8. 8. 1978, BVerfGE 49, 89 (144 ff.; Kalkar); Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren (Anm. 3), S. 467 ff. (ausführlich); Ossenbühl, NJW 1981, 376 ff. (m. Anm. 16 ff.); Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 24 ff.; Breuer, Der Staat 1981, 408 ff. 269 Vgl. dazu zuletzt (m. w. N.) Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 31 (Rdnr. 51), 51 f. (Rdnr. 95 a), 74 ff. (Rdnrn. 138 ff.). Aus der Rechtsprechung zu § 46 VwVfG vgl. z. B. BayVGH vom 22. 2. 1978, DOV 1978, 766 (768); BaWüVGH vom 14. 9. 1979 (Anm. 138 f.), Umdruck S. 33 ff.; VG Arnsberg vom 13. 5. 1980, NJW 1981, 1572 (1573). Vgl. im übrigen unten im Text (m. Anm. 274 ff.). 270 Vgl. dazu (jeweils m. w. N.) Stelkens 1 Bonk I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 46 Rdnr. 2 (S. 434); Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 46 Rdnr. 6; Battis, DOV 1981, 437 (m. Anm. 25); ferner unten in Anm. 272, 291. 27 1 Vgl. dazu Sellner, DVBl. 1980, 813 (These 1 a a. E.); BauR 1980, 396; Redeker, Ausgleichsfunktion (Anm. 3), S. 520 f. (521); ders., NJW 1980, 1595; Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 46 Rdnrn. 6 f.; Blümel, Buchbesprechung, DVBl. 1980, 463 f. (463); Goerlich, Grundrechte (Anm. 3), S. 360 f. Vgl. auch (allerdings ungenau) VG Arnsberg vom 27. 1. 1981, ET 1981, 391 (396 a. E.) = DVBI. 1981, 648 (649) m. insoweit krit. Anm. von de Witt (S. 649 ff. - 650- ). 272 NJW 1981, 376 ff. Vgl. demgegenüber aber die bemerkenswerten verfassungsrechtlichen und rechtspolitischen Bedenken bei Ossenbühl, Zum Problem der Rücknahme fehlerhafter begünstigender Verwaltungsakte, DOV 1964, 511 ff. (515 f.); dazu auch unten in Anm. 291 ; ferner die Nachweise oben in Anm. 270.

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zeigen, schon in vollem Gange ist, werde ich mich insoweit auf einige Bemerkungen beschränken. Bereits vor der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hatte der VGH Baden-Württemberg in seinem noch nicht rechtskräftigen Schnellbahntrassen-Urteil vom 14. 9. 1979 274 zutreffend ausgeführt, auf Planfeststellungsbeschlüsse als Ermessensentscheidungen275 träfe die tatbestandliehe Voraussetzung des § 46 VwVfG, daß in der Sache keine andere Entscheidung hätte getroffen werden können, nicht zu. Nachdem der Gesetzgeber276 die Aufhebung von formell rechtswidrigen Ermessensentscheidungen nicht von dem Nachweis abhängig gemacht habe, daß die Verletzung von Verfahrensvorschriften die Entscheidung in der Sache beeinflußt habe, wäre es nicht Rechtens, diese gesetzgeberische Entscheidung durch Anwendung eines dahingehenden allgemeinen Grundsatzes zu unterlaufen. Die Aufhebung einer verfahrensfehlerhaften277 Ermessensentscheidung, wozu auch Planfeststellungsbeschlüsse zählten, könne daher ohne Rücksicht darauf beansprucht werden, ob die Verletzung der Verfahrensvorschriften die Entscheidung in der Sache beeinflußt habe278 . Die gegenteilige Position in dieser zentralen Frage wird gegenwärtig, sieht man einmal von dem Aufsatz von Degenhart219 ab, z. B. von Lerche280 - als Bevollmächtigter der Landeshauptstadt München - im Verwaltungsstreitverfahren um den geplanten Flughafen München II 273 DVBl. 1981, 201 ff. Nicht gefolgt werden kann Degenhardt (a.a.O., S. 206, 207 f.), der in § 46 VwVfG (auch in Ansehung von Ermessensentscheidungen) die Ermächtigung für eine gerichtliche Ermessensentscheidung über das auf Verfahrensverstöße gestützte Aufhebungsbegehren eines Drittbetroffenen erblickt. Dagegen auch Kopp, VwVfG (Anm. 117), § 46 Rdnr. 13; Laubinger, VerwArch. 1981, 350; BayVGH vom 16. 4. 1981 (Anm. 273), Umdruck S. 65. Vgl. im übrigen unten im Text (m. Anm. 279, 295). 274 a.a.O. (Anm. 138 f.), Umdruck S. 33 ff. 21s Vgl. die Nachweise oben in Anm. 269. 276 Vgl. zur Entstehungsgeschichte des § 46 VwVfG die Begründung zu § 42 Entwurf VwVfG 1973, BT-Drucks. 71910, S. 66; Stellungnahme des Bundesrates, ebenda, S. 103; Gegenäußerung der Bundesregierung, ebenda, S. 110; Ausschußbericht, BT-Drucks. 714494, S. 9; ferner Stelkens I Bonk I Leonhardt, VwVfG (Anm. 130), § 46 Rdnrn. 1, 7 (S. 433 f., 436); unten im Text (m. Anm. 284). 277 Der BaWüVGH (a.a.O., Umdruck S. 34, 33) spricht insoweit unzutreffend von einer "formfehlerhaften" Ermessensentscheidung. Zu Recht kritisch gegenüber diesem auch sonst anzutreffenden verfehlten Sprachgebrauch Bettermann, Anfechtung (Anm. 261), S. 271 (Anm. 2). 278 Der BaWüVGH beruft sich insoweit auch auf das Urteil des BayVGH vom 22. 2. 1978, BayVBl. 1978, 766 (768). 279 Vgl. oben im Text (m. Anm. 273). 280 Schriftsatz vom 14. 7. 1980 in den Verfahren vor dem VG München MF 00048 5K u. a. - (oben Anm. 262). Die gleichen Überlegungen finden sich jetzt bei Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 20 ff. (22 ff.).

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vertreten. Lerche281 beruft sich hierbei vor allem auf den Beitrag von Rettermann in der Ipsen-Festschrift aus dem Jahre 1977282 . Zwar ist auch für Rettermann § 46 VwVfG auf Ermessensakte unanwendbar283 . Anders als ein Teil des Schrifttums und die genannte Entscheidung des VGH Baden-Württemberg zieht Rettermann aus der vom Gesetzgeber284 bewußt vorgenommenen Beschränkung des Anwendungsbereichs des § 46 VwVfG auf gebundene Verwaltungsakte285 jedoch nicht den Gegenschluß, daß bei allen Verfahrens- und Formfehlern die Aufhebung eines im Ermessensbereich angesiedelten Verwaltungsakts verlangt werden kann. Aus allgemeinen verwaltungsprozessualen Überlegungen286, insbesondere mit Blick auf § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, sei auch bei Ermessensakten eine Einschränkung der anfechtungsrelevanten Verfahrensmängel möglich, und zwar durch Ausschaltung derjenigen Mängel, die den Inhalt des Verwaltungsakts nicht beeinflußt haben können287 • Maßgebend sei die potentielle, nicht die reale Kausalität. Damit gilt aber für Rettermann noch heute aus allgemeinen prozessualen Gründen das, was ursprünglich mit der vom Gesetzgeber gestrichenen Kausalitätsklausel des § 36 des Musterentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes288 bezweckt war. Auch in der Begründung zu dieser Vorschrift des Musterentwurfs289 stand schon der auch auf Ermessensentscheidungen bezogene Satz, "daß der sachlich richtig beschiedene Bürger durch das fehlerhafte Verfahren nicht ,in seinen Rechten verletzt' wird (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO)". Würde man diese Berufung auf allgemeine prozessuale Grundsätze auch in Ansehung der grundrechtsrelevanten Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter290 zulassen, dann hätte das die praktische Folge, daß bei den das förmliche Verwaltungsverfahren oder das Planfeststellungsverfahren abschließenden Verwaltungsakten deren Aufhebung wegen einer Verletzung dieser Vorschriften kaum je in Betracht käme201 . Denn welches Verwaltungsgericht wäre bei den heute 281

Vgl. Lerche, Schriftsatz (Anm. 280), S. 5 ff.; ders., Kernkraft (Anm. 36),

s. 25 f.

Vgl. oben in Anm. 261. Vgl. Bettermann, Anfechtung (Anm. 261), S. 276 f. 284 Vgl. oben in Anm. 276. 285 Vgl. dazu auch Bettermann, Anfechtung (Anm. 261), S. 277 f. (278). 286 Hierzu und zum Folgenden vgl. Bettermann, Anfechtung (Anm. 261), 287 ff. (292 ff., 294 f.). 287 Dagegen bereits oben im Text (m. Anm. 263). 288 2. Aufl., 1968, S. 26, 162 f . (Begründung). § 36 EVwVerfG 1963 lautete insoweit: "... oder wenn anzunehmen ist, daß die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflußt hat". 289 a.a.O. (Anm. 288), S. 162. 2Do Vgl. oben im Text (m. Anm. 258 f., 262, 264). 282

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üblichen Massenverfahren292 nicht geneigt anzunehmen, daß die Verletzung der grundrechtsrelevanten Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung bei einem einzelnen Betroffenen den Inhalt des Verwaltungsakts bzw. der komplexen Planungsentscheidung nicht beeinflußt haben könne. Je größer also der Kreis der unmittelbar Betroffenen wäre293, desto weniger wäre der einzelne Betroffene in der Lage, wegen eines ihn betreffenden Verfahrensverstoßes die (Teil-)Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. der Planungsentscheidung zu erreichen. Dies ist denn auch die Schlußfolgerung von Lerche im Münchener Flughafenprozeß294 und das Ergebnis der Überlegungen seines Schülers Degenhart295•

Ich halte diese Schlußfolgerungen von Lerche und das Ergebnis der hier aus Zeitgründen nicht zu behandelnden Überlegungen von Degenhart für unvereinbar mit dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts296. Denn wenn die Verletzung der Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter gerade auch im Massenverfahren eine Grundrechtsverletzung darstellt297, dann kann die Klage eines 291 Darauf laufen, wie seit einiger Zeit zu beobachten ist, auch die Bemühungen einiger Autoren und Verwaltungsgerichte hinaus. Vgl. dazu neben den bereits erwähnten Veröffentlichungen von Ossenbühl (Anm. 40, 272), Lerche (Anm. 280) und Degenhart (Anm. 273, 279) vor allem die Beschlüsse des OVG Lüneburg vom 17. 12. 1980, ET 1980, 460 (466) = DVBI. 1981, 644 (647; KKW Brunsbüttel), und des BayVGH vom 16. 4. 1981 (Anm. 46), Umdruck S. 62 ff. (insoweit in BayVBl. 1981, 401 - 404 - nur teilweise abgedruckt; Flughafen München li). Vgl. zu diesen Tendenzen in Schrifttum und Rechtsprechung bereits kritisch oben in Anm. 43, 127 sowie unter V (m. Anm. 218), V 2 (Anm. 251} und V 3 (Anm. 263). 292 Auf deren Besonderheiten beruft sich z. B. Lerche, Schriftsatz (Anm. 280}, S. 5, 11 f.; ders., Kernkraft (Anm. 36), S. 22 ff., 26. Vgl. aber unten im Text (m. Anm. 297}. 293 Zu dieser Massierung bzw. Konzentration der Betroffenheiten auf der letzten Planungsstufe hat nicht zuletzt die verfehlte Rechtsprechung des BVerwG zum Rechtsschutz bei mehrstufigen Planungsverfahren beigetragen. Vgl. dazu unten unter VI 2. 204 Vgl. Lerche, Schriftsatz (Anm. 280}, S. 11 f., 14. Ebenso ders., Kernkraft

(Anm. 36), S. 23 f. 295 DVBI. 1981, 201 ff. (206 ff.); vgl. dazu oben in Anm. 273. Ähnlich Henle, BayVBl. 1981, 7 (m. Anm. 68); dazu oben in Anm. 211 sowie unten unter VII (m. Anm. 417 ff.). Nicht gefolgt werden kann Lerche, Schriftsatz (Anm. 280}, S. 12 ff., und Degenhart, DVBI. 1981, 204 (m. Anm. 53 ff.}, auch insoweit, als sie für ihre

Überlegungen zur Unbeachtlichkeit von Verfahrensverstößen zusätzlich auf die (ihrerseits problematische) Rechtsprechung des BVerwG zum beschränkten Aufhebungsanspruch wegen unterlassener Schutzauflagen - BVerwG vom 7. 7. 1978, BVerwGE 56, 110 (111 - LS 6 - , 132 ff.}; dazu auch unten in Anm. 305 - abstellen. 296 A. M. auch insoweit Lerche, Kernkraft (Anm. 36), S. 20 ff. 297 So zum atomrechtlichen Massenverfahren ausdrücklich BVerfGE 53, 30 (65 f.; 77 f.: Sondervotum).

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einzelnen betroffenen Grundrechtsträgers eben nicht mit der Begründung abgewiesen werden, daß er im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht in seinen Rechten verletzt sei. Insbesondere kann in diesen Fällen nicht von einer faktischen Bedeutungslosigkeit298 des Verfahrensfehlers für die Verwaltungsentscheidung (Planungsentscheidung) insgesamt gesprochen werden. Wäre diese Auffassung nämlich zutreffend, würde dies im Ergebnis auf eine Einladung an die Behörden hinauslaufen, Verfahrensvorschriften geringzuschätzen oder gar zu mißachten299 • Daß solche Fälle nicht eben selten sind 300 , wenn es um die Durchsetzung eines Vorhabens geht, zeigt nicht zuletzt das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. 3. 19BP01 zur Bad Dürkheimer Gondelbahn. Denn in dieser Entscheidung302 sah sich das Bundesverfassungsgericht zu der an sich selbstverständlichen Feststellung veranlaßt, die Exekutive dürfe - schon nach dem allgemeinen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung- nur im Rahmen und in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung tätig werden; sie müsse die vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Zuständigkeiten und Verfahrensvorschriften303 beachten. Für die hier vertretene Auffassung spricht schließlich noch folgende Überlegung304 : Im Rahmen des luftverkehrsrechtlichen Verfahrens auf zts So aber Ossenbühl, NJW 1981, 377 f. 299 Diese Gefahr sieht zwar auch Ossenbühl, NJW 1981, 378. Konsequenzen hieraus zieht er jedoch nicht. Anders noch ders., DÖV 1964, 516; dazu auch oben in Anm. 272. 300 Auf eine Mißachtung von grundrechtsrelevanten Verfahrensvorschriften läuft es z. B. hinaus, wenn bei der 1981 gebotenen Umplanung des Flughafens München II (dazu oben in Anm. 137} weitergehende Planänderungen - Verkürzung des Achsabstandes der Hauptbahnen- zwar erwogen, dann aber wieder aufgegeben wurden, um ein neues Planfeststellungsverfahren nach Art. 76 Abs. I BayVwVfG zu umgehen. Diese sachwidrige Auswahl unter den in Betracht kommenden Änderungsvarianten ist das Musterbeispiel eines rechtlich relevanten Abwägungsfehlers. Vgl. dazu Blümel, Schriftsatz vom 23. 11. 1981 (S. 14 f., 18} in dem Verfahren nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO vor dem BayVGH - Nr. 20 AS 81 D.llO -; unten im Text (m. Anm. 303} sowie in Anm. 333 Abs. 2. 301 Mit abweichender Meinung des Richters Böhmer. Vgl. den Abdruck der Entscheidung (nebst Sondervotum) in NJW 1981, 1257 ff., 1258 ff. = DÖV 1981, 373 ff., 375 ff. = DVBl. 1981, 542 ff., 544 ff. = ZfBR 1981, 143 ff. (ohne Sondervotum}. Dazu kritisch H . J . Müller, Enteignung zwischen Allgemeinund Individualinteresse, NJW 1981, 1254 f.; Breuer, Anmerkung, DVBl. 1981, 971 ff. Vgl. zu dem Urteil auch unten im Text (m. Anm. 317}. 302 NJW 1981, 1257 (1258}. Von einem Mißbrauch des Enteignungsrechts in diesem Fall spricht Böhmer in seinem Sondervotum, NJW 1981, 1258 ff. (1259 ff.). 303 Zur Nichtbeachtung von Verfahrensvorschriften bei der Umplanung des Flughafens München II vgl. aber oben in Anm. 137, 300; ferner unten in Anm. 333 Abs. 2. 30 4 Wie hier auch Sellner, BauR 1980, 401 f. (m. Anm. 41}. Dagegen wird die im folgenden erwähnte Rechtsprechung des BVerwG gerade in diesem Zu-

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Erteilung einer Genehmigung für planfeststellungspflichtige Flugplätze hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner neueren Rechtsprechung305 "anerkannt, daß die Mißachtung des den betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbänden insoweit zustehenden Rechts auf Verfahrensbeteiligung eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung nicht nur objektiv rechtswidrig macht, sondern die davon betroffenen Selbstverwaltungskörperschaften auch in einem subjektiven (Verfahrens-)Recht verletzt mit der Folge, daß die luftverkehrsrechtliche Genehmigung allein um dieses Verfahrensmangels willen auf Anfechtung der Selbstverwaltungskörperschaft hin der Aufhebung unterliegt" 306• Die gleiche Folgerung hat derselbe Senat des Bundesverwaltungsgerichts307 bei der Verletzung der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung bisher deshalb nicht gezogen, weil es als Funktion dieser Öffentlichkeitsbeteiligung allein die Informationsbeschaffung für die Behörde ansah308 • Nachdem das Bundesverfassungsgericht aber im Mülheim-KärlichBeschluß diese Rechtsprechung in der aufgezeigten Weise korrigiert sammenhang zu Unrecht bagatellisiert von Lerche, Schriftsatz (Anm. 10 f.); ders., Kernkraft (Anm. 36), S. 22 f. (Anm. 47). Zur Gleichbehandlung der Beteiligungsrechte der Selbstverwaltungskörperschaften und der klagebefugten privaten Dritten vgl. auch unten unter V 4 (m. Anm. 329 ff.). aos BVerwG vom 7. 7. 1978, BVerwGE 56, 110 (134 ff., 137) = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2, S. 1 ff. (26 ff.) = DVBl. 1978, 845 (852 f., 853) = DOV 1978, 804 (809 f., 810) = NJW 1979, 64 (70 f., 71; Flughafen Frankfurt/Main); ferner (m. w. N.) BVerwG vom 11. 12. 1978 (3 Urteile): Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 8, S. 1 ff. (4; insoweit in DOV 1979, 517 nicht abgedruckt; Flughafen Nagelsholz); NJW 1979, 1421 (1421 f.; Flughafen München II); BVerwG 4 C 11.76, Umdruck S. 16 f. (insoweit in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 9 nicht abgedruckt; Flughafen Hamburg-Kaltenkirchen); vom 26. 9.1979 - BVerwG 4 DB 67.79 (n. v.) -, Umdruck S. 4 (Flughafen München Il). Zum Recht der betroffenen Gemeinden auf Verfahrensbeteiligung vgl. außerdem BVerwG vom 22. 6. 1979, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11, S. 21 ff. (26 f.) = DOV 1980, 135 (137) = NJW 1980, 718 (719 f. ; Flughafen Stuttgart); vom 22. 2. 1980, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 33, S. 98 ff. (102 f.) = DOV 1980, 516 (517) = DVBI. 1980, 996 (997) = BayVBl. 1981, 122 (123; fernstraßenrechtliche Planfeststellung). Vgl. zu dieser Rechtsprechung Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), 324; ders., Die Rechtsgrundlagen der Tätigkeit der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1, 1981, S. 229 ff. (260 f.); Schlarmann, Das Verhältnis der privilegierten Fachplanungen zur kommunalen Bauleitplanung, 1980, S. 202 ff. Unklar bzw. widersprüchlich allerdings Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 14), S. 35 (Rdnr. 56 a), 52 (Rdnr. 96 a). Vgl. ferner die Nachweise unten in Anm. 347. 3°8 Das Zitat stammt aus dem Urteil des BVerwG vom 22. 2. 1980, a.a.O. (Anm. 305). 3°7 Abweichend dagegen der 7. Senat des BVerwG. Vgl. dazu bereits oben in Anm. 251, 257, 263. 3°8 Vgl. dazu oben unter III (m. Anm. 67 f.), 1111 (m. Anm. 75), 111 2 a (m. Anm. 104 ff.), V (m. Anm. 218), V 2 (Anm. 251). An seiner Auffassung hält der 4. Senat des BVerwG offenbar noch heute fest; vgl. dazu kritisch unten unter V 4.

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hat3°9 , ist kein Grund mehr ersichtlich, das aus dem verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrecht fließende Beteiligungsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände (Art. 28 Abs. 2 GG) anders zu qualifizieren als die ebenfalls verfassungsrechtlich bzw. grundrechtlich relevante Verfahrensbeteiligung klagebefugter Dritter in förmlichen Verwaltungsverfahren und Planfeststellungsverfahren310• Dies um so weniger, als das Bundesverwaltungsgericht selbst in einem Urteil vom 13. 2. 1970311 für bestimmte enteignungsrechtliche Verfahrensvorschriften eine derartige subjektiv-rechtliche Schutzfunktion angenommen hat. Wenn aber schon nach dieser Entscheidung auf die Bedeutung und Gewichtigkeit der verletzten Vorschrift (und des zu beurteilenden Fehlers) abzustellen ist, dann kann auch vom Bundesverwaltungsgericht nicht länger die grundrechtliche Aufwertung 312 der Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter ignoriert werden. Dabei kommt hinzu, daß in Ansehung des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG313 zwischen den enteignungsrechtlichen Verfahrensvorschriften und den entsprechenden Vorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter im vorausgehenden Planfeststellungsverfahren wegen der der Planfeststellung eigentümlichen Eingriffswirkung bzw. Vorwirkung auf die Enteignung314 überhaupt kein Unterschied besteht. Auf den untrennbaren Zusammenhang zwischen Planfeststellung und Enteignung31:; hat Vgl. oben unter III und III 1. Vgl. dazu oben unter Ili 1 und III 2 a und b; ferner Sellner, BauR 1980, 394, 395 f.; VG Arnsberg vom 13. 5. 1980, 1572 (1573). - Vgl. auch unten unter VI 1 (m. Anm. 346). 311 Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 106, S. 128 ff. (129 f.). Auf dieses Urteil des BVerwG ist Bezug genommen in dem bereits oben in Anm. 262, 266 erwähnten Beschluß des OVG Lüneburg vom 28. 12. 1976, DVBI. 1977, 347 (349) sowie im Urteil des BVerwG vom 22. 2. 1980, a.a.O. (Anm. 305). Vgl. auch Ossenbühl, NJW 1981, 377 (m. Anm. 22 f.). 312 So Ossenbühl, NJW 1981, 375 (m. Anm. 1). 31 3 Hierzu sowie zum ebenfalls berührten Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 GG vgl. bereits oben unter li 2 (m. Anm. 52 ff.), III 1 (m. Anm. 72 ff.), 111 2 b (m. Anm. 125) und V 1 (m. Anm. 230). 314 Vgl. dazu aus der neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung z. B. (jeweils m. w. N.) BVerwG vom 22. 6. 1979, BVerwGE 58, 154 (157 ff.) = NJW 1980, 1063 (1064 ff.) = DVBl. 1980, 289 (290 ff.) = BayVBl. 1980, 120 (121 ff.), vom 7. 9. 1979, BVerwGE 58, 281 (284 f.) = DÖV 1979, 908 (909) = DVBl. 1980, 292 = NJW 1980, 2266, vom 27. 3.1980, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 34, S. 106 ff. (113 f.) = DVBl. 1980, 999 (1001) = BayVBl. 1980, 440 (442), vom 5. 12. 1980, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 36, S. 126 ff. (130 ff.) = BayVBI. 1980, 244 (246 f.) = NJW 1981, 1000 und vom 23. 1. 1981, BayVBI. 1981, 309 (311 ff.) = NJW 1981, 2137 (2138 ff.) = DVBI. 1981, 932 (933 ff.) = DÖV 1981, 758 (760 ff.). Vgl. dazu auch Heinze, Entschädigung an Stelle von Schutzvorkehrungen bei Planvorhaben, BayVBI. 1981, 649 ff. 315 Hierzu, insbesondere zur Aufspaltung der enteignungsrechtlichen Einwendungen, vgl. bereits früher ausführlich (jeweils m. w. N.) Blümel, Die Planfeststellung II (Anm. 117). §§ 10- 14 (S. 282- 505), insbes. § 13, 1, 3 (S. 421 ff., 467 ff.); ders., Entscheidungsanmerkung, DVBI. 1972, 796 ff. (797, 3oo

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das Bundesverfassungsgericht sowohl im Beschluß zur Hamburger U-Bahn316 als auch in dem Urteil zur Bad Dürkheimer Gondelbahn311 mit Nachdruck hingewiesen. 4. Der Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens (förmlichen Verwaltungsverfahrens)

Das zuvor Gesagte nötigt zur Korrektur der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts318 auch noch in anderer Hinsicht. So hat die unzutreffende Bestimmung der Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung319 das Bundesverwaltungsgericht in zwei Entscheidungen aus den Jahren 1976320 und 1980321 - also sogar noch nach der Veröffentlichung des allerdings mit keinem Wort erwähnten322 Mülheim-Kärlich-Be798 m. Anm. 32); Hoppe, Eingriffe in Leitungsrechte durch Straßenbaumaßnahmen, 1979, S. 111 ff.; ders., Eingriffe in Leitungsrechte an vorhandenen Versorgungsleitungen durch neue Straßen, DVBI. 1980, 260 ff. (267 f.); Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 26 ff. (Rdnrn. 41 ff.), 46 f. (Rdnrn. 77 ff.), 65 f. (Rdnr. 121), 107 ff. (Rdnrn. 190 ff.); ferner unten unter VI 2 (m. Anm. 390). Völlig unzutreffend insoweit VG München vom 13. 2. 1980, NJW 1981, 475 (476 a. E.). Vgl. dazu Geiger, Die Angabe von privaten Grundstückseigentümern in öffentlich ausgelegten Planungsunterlagen, NJW 1981, 1495; Blümel, VerwArch. 19821Heft 1 (m. Anm. 145). 316 BVerfG vom 10. 5. 1977, BVerfGE 45, 297 (319 f .). Vgl. dazu jetzt auch (m. w. N.) Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 26 (Rdnr. 41 Anm. 126) u. pass.- Vgl. zum Hamburger U-Bahn- Beschluß des BVerfG im übrigen bereits oben unter I 2 (m. Anm. 26), II (m. Anm. 64 f.) und V 1 (m. Anm. 234 ff.). 317 BVerfG vom 10. 3. 1981, NJW 1981, 1257 (1258). Vgl. zu diesem Urteil (m. w. N.) oben im Text (m. Anm. 301 f .). 318 Gemeint ist auch hier die Rechtsprechung des 4. Senats. Zu der inzwischen abweichenden, dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG ausdrücklich Rechnung tragenden Rechtsprechung des 7. Senats des BVerwG vgl. oben in Anm. 251, 257, 263. 319 Vgl. dazu vor allem oben unter V 2 (m. Anm. 247 ff.). 320 BVerwG (7. Senat) vom 8. 10. 1976, Buchholz 442.01 § 28 PBefG Nr. 3, S. 1 ff. (5) = NJW 1977, 2367 (2368) = StT 1977, 151 (151 f.; personenbeförderungsrechtliche Planfeststellung). Ebenso BVerwG vom 31. 1. 1978, RdL 1978, 210 (wasserrechtliche Planteststellung). 321 BVerwG (4. Senat) vom 22. 2. 1980, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 33, S. 98 ff. = DOV 1980, 516 = DVBI. 1980, 996 = BayVBl. 1981, 122 = NJW 1981, 239. Vgl. zu diesem bereits oben in Anm. 305, 306 erwähnten Urteil auch Ossenbühl, DOV 1981, 9 (m. Anm. 39); Battis, DOV 1981, 437 f. (m. Anm. 28 f.); Hoppe I Schlannann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 44 (Rdnr. 72 m. Anm. 85 f.), 57 (Rdnr. 106 b m. Anm. 164 f.). 322 Die Nichtberücksichtigung des Mülheim-Kärlich-Beschlusses des BVerfG (dazu bereits oben in Anm. 127, 218) und der abweichenden atomrechtlichen Rechtsprechung des 7. Senats des BVerwG (oben Anm. 318) durch den 4. Senat des BVerwG geschieht offenbar mit voller Absicht. Das zeigt auch das letzte einschlägige Urteil des BVerwG vom 29. 5. 1981 , DOV 1981,

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schlusses des Bundesverfassungsgerichts - zu der Feststellung veranlaßt323, daß die durch die Umwandlung einer Straßenbahn in eine Stadtbahn sowie die durch den Ausbau einer Bundesfernstraße betroffenen Dritten weder gegenüber dem Träger des Vorhabens noch gegenüber der Planfeststellungsbehörde einen Rechtsanspruch auf Einleitung und Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens hätten324 • Die Entscheidung der zuständigen Behörde, von der Durchführung eines Flanfeststellungsverfahrens abzusehen (§ 28 Abs. 2 Satz 1 PBefG, § 17 Abs. 2 Satz 3 FStrG), sei zwar regelmäßig ein Verwaltungsakt325 ; er berühre 719 (720 f.) = NJW 1981, 2769 (2769 f .; wasserrechtliche Planfeststellung). Ein solches Totschweigen abweichender Entscheidungen wäre selbst für den Fall ungewöhnlich, daß der Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG eine verfahrensspezifische Differenzierung - dazu Battis, DÖV 1981, 437 f.; offenbar auch Ossenbühl, DÖV 1981, 9 (m. Anm. 39) - zulassen würde. Davon kann jedoch, wie bereits oben in Anm. 32 sowie unter III und III 2 b gezeigt wurde, keine Rede sein. Vgl. auch unten in Anm. 328; ferner in Anm. 366, 414. 323 Ähnlich restriktiv trotz Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG ist nach wie vor die von mir - vgl. Blümel, Raumplanung (Anm. 59), S. 146 ff. - schon vor Jahren angegriffene Rechtsprechung des BVerwG zur Rechtmäßigkeit (Verfassungsmäßigkeit) der nachträglichen Planfeststellung. Vgl. BVerwG vom 5. 12. 1980, BayVBI. 1980, 244 (246; weitere Fundstellen oben in Anm. 314). In diesem Urteil weist das Gericht vorsorglich - und lapidar - darauf hin, daß es keinen Anlaß gesehen hätte, im Falle der Entscheidungserheblichkeit von seiner im Urteil vom 25. 8. 1971 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 15 = DÖV 1972, 129 = VkBI. 1972, 153 = VerwRspr. 23, 607 = VRS 42, 466 = BayVBI. 1972, 161 - "näher dargelegten Auffassung abzugehen, daß ein Planfeststellungsbeschluß nach § 17 FStrG nicht allein deswegen der Aufhebung unterliegt, weil er erst nach Beginn der Bauarbeiten erlassen worden ist". Vgl. demgegenüber- für den Bereich der Bauleitplanung- z. B. (m. w. N.) das abweichende Urteil des HambOVG vom 27. 9. 1977, NJW 1978, 658 = MDR 1978, 873 = VerwRspr. 29, 822 = JuS 1978, 355, in dem es u. a . heißt: "Ein nachgeholtes Planaufstellungsverfahren, das nur der nachträglichen Legitimierung des vorher bereits rechtswidrig geschaffenen Zustandes dienen soll, verstößt gegen die Zielsetzung dieses Verfahrens und verletzt überdies Rechte der Einwendungen erhebenden Bürger auf eine gerechte, unvoreingenommene Abwägung ihrer Belange." Vgl. dazu auch Redeker, NJW 1980, 1594 (m. Anm. 25 f.); BayVGH vom 22. 2. 1978, DÖV 1978, 766. Für die Zulässigkeit einer nachträglichen Planfeststellung haben sich vor dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG u . a. ausgesprochen: Marschall/ Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 17 Rdnr. 4.2 und 8 a. E. (S. 482, 489); Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 827 f. (828); Fickert, Planfeststellung (Anm. 117), Erl. Nr. 8 Tz. 3 (S. 152 f.). Ohne eigene Stellungnahme Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 56 f. (Rdnrn. 106 b ff.). - Vgl. auch unten im Text (m. Anm. 339 ff.). 324 Ebenso im älteren Schrifttum z. B. Marschall/ Kastner I Schroeter, FStrG (Anm. 117), § 17 Rdnr. 4.2 (S. 482); Kodal, Straßenrecht (Anm. 117), S. 827; Fickert, Planfeststellung, Erl. Nr. 3 Tz. 4 (S. 90). Ohne eigene Stellungnahme noch jetzt Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 44 (Rdnr. 72), 57 (Rdnr. 106 b). 325 Für den Fall des§ 17 Abs. 2 Satz 3 FStrG billigt das BVerwG im Urteil vom 8. 10. 1976 (Anm. 321) allerdings die in Nr. 5 Abs. 3 Satz 2 Planfeststellungsrichtlinien FStrG vertretene Auffassung, daß die Entscheidung der obersten Landesstraßenbaubehörde keine Außenwirkung habe und deshalb keiner Zustellung oder Bekanntmachung bedürfe. Ebenso Marschall / Schroe-

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jedoch nicht die Rechtsposition des betroffenen Dritten. Da der Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts genau diese letztere Fallgestaltung - Unterlassen der gebotenen Öffentlichkeitsbeteiligung bei wesentlichen Änderungen - betraf326 , kann diese Rechtsprechung nicht länger aufrechterhalten werden. Denn sie beruht, um die eigenen Worte des Bundesverwaltungsgerichts327 zu gebrauchen, auf einer Verkennung der Bedeutung und des Zwecks des Planfeststellungsverfahrens. Man kann jedenfalls heute nicht mehr die These vertreten, das Planfeststellungsverfahren werde nicht, auch nicht neben anderen Gründen, im Interesse Dritter durchgeführt32s. Sind diese Überlegungen richtig, dann ist es auch insoweit nicht mehr länger angängig, hinsichtlich des Anspruchs auf Einleitung und Durchführung eines Verfahrens zwischen den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften einerseits329 und den unmittelbar in ihren Grundrechten potentiell betroffenen Privaten andererseits zu differenzieren. Bekanntlich hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Stuttgarter Flughafen-Urteil vom 22. 6. 1979330 entschieden, das "Recht der Selbstverwaltungskörperschaften auf Beteiligung am luftverkehrsrechtlichen Verfahren könne nicht nur dadurch verletzt sein, daß ihnen die nach Lage der Dinge gebotene Beteiligung an einem von der Genehmigungsbehörde durchgeführten Genehmigungsverfahren vorenthalten oder ter I Kastner, FStrG (Anm. 117), § 17 Rdnr. 8 (S. 488); Fickert, Planfeststellung, Erl. Nr. 5 Tz. 12 (S. 110; allerdings mit Vorbehalten). Dieser Auffassung kann jedoch nicht gefolgt werden. Sie widerspricht auch der Einordnung der vergleichbaren wasserstraßenrechtlichen Plangenehmigung nach der - § 31 Abs. 1 Satz 3 WHG nachgebildeten - Vorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 2 WaStrG; vgl. dazu Friesecke, WaStrG (Anm. 130), § 14 Rdnrn. 4-8 (S. 171 ff.). Vgl. auch unten im Text (m. Anm. 325). 326 Vgl. oben unter III 1 (m. Anm. 77 ff., 80), III 2 a (m. Anm. 86 f.) , III 2 b (m. Anm. 133 ff.) und V 2 (m. Anm. 252 f.). 327 BVerwG vom 8. 10.1976, NJW 1977, 2367 (2368, unter II 3). 328 Schon allein deshalb ist es unerklärlich, daß das BVerwG noch in den Urteilen vom 22. 2. 1980 (Anm. 321) und 29. 5. 1981 (Anm. 322) den Planfeststellungsvorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter die drittschützende Wirkung abspricht. Zur Grundrechtsrelevanz der Vorschriften über die Erforderlichkeit der Genehmigung bzw. der Planfeststellung vgl. bereits oben in Anm. 128. 329 Nach dem Beschluß des OVG Lüneburg vom 16. 11. 1979, Natur + Recht 1979, 158 kann sogar die Landschaftspflegebehörde eines Landes, wenn die wasserbauliehen Maßnahmen einen Ausbau und keine Unterhaltung einer Bundeswasserstraßen darstellen, im Wege der einstweiligen Anordnung die Untersagung des weiteren Ausbaus verlangen, um mit der Durchführung des erforderlichen Planfeststellungsverfahrens ihre Beteiligung nach § 14 Abs. 3 WaStrG zu erreichen. Vgl. auch unten im Text (m. Anm. 338). 330 Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11, S. 21 ff. (27) = DÖV 1980, 135 (137) = NJW 1980, 718 (720). Vgl. zu diesem Urteil bereits oben in Anm. 305. Mit dem Urteil des BVerwG vom 22. 6. 1979 nicht zu vereinbaren ist der Beschluß des HessVGH vom 28. 4. 1978, NJW 1979, 178 (180; abfallrechtliche Planfeststellung).

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verkürzt werde, sondern ebenso auch dadurch, daß die Genehmigungsbehörde eine objektiv genehmigungspflichtige Maßnahme rechtswidrig für nicht genehmigungsbedürftig erkläre und die Gemeinde oder den Gemeindeverband auf diese Weise von der Möglichkeit ausschließe, ihre durch das Beteiligungsrecht geschützten materiellen Interessen in dem gebotenen Genehmigungsverfahren geltend zu machen" 331 • Genau die gleichen Argumente treffen jedoch für den unmittelbar betroffenen privaten Dritten zu332 • Auch er hat daher vor der Verwirklichung eines genehmigungspflichtigen bzw. planfeststellungspflichtigen Vorhabens einen Rechtsanspruch auf Einleitung und Durchführung des auch seinem Grundrechtsschutz dienenden förmlichen Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsverfahrensaaa. Auf welchem prozessualen Weg der Dritte diesen Rechtsanspruch im einzelnen geltend machen kann, hängt von der jeweiligen Fallgestaltung ab. In Betracht kommt wie in dem zum Mülheim-Kärlich-Beschluß führenden Ausgangsfall334 oder in dem Stuttgarter Flughafen-Fall335 die Anfechtungsklage gegen die die Öffentlichkeitsbeteiligung ausschließende behördliche Entscheidung336 • Zu denken wäre aber auch an eine Klage, mit der erreicht werden soll, daß das Land bzw. die zuständige Behörde verpflichtet wird331 , vor der Verwirklichung des Vorhabens ein 331 Das Zitat stammt aus dem Urteil des BVerwG vom 22. 2. 1980, DOV 1980, 516 (517). Vgl. dazu oben in Anm. 321. 332 Vgl. zu dieser gebotenen Gleichsetzung bereits oben unter V 3 (m. Anm. 304 ff., 310 ff.). 333 Die hier vertretene Auffassung hat ganz erhebliche Auswirkungen. Sie könnte z. B. praktisch werden, wenn die Bundesregierung bzw. die Niedersächsische Landesregierung ihre mehrfach bekundete Absicht verwirklichen sollten, entgegen den ihnen vorgetragenen Rechtsbedenken (u. a. in einem Rechtsgutachten von Breuer, sowie durch den Verf.) den Schacht für das geplante Endlager in Gorleben ohne Durchführung des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren nach § 9 b AtG (oben in Anm. 86, 128 sowie unter IV m. Anm. 168) allein nach Bergrecht zuzulassen. Vgl. dazu den Bericht "Nicht oder kaum", Der Spiegel Nr. 31 vom 27. 7. 1981, S. 22 ff. (24) ; Tersteegen, Wann kommen die Bergleute nach Gorleben?, FAZ vom 1. 8.1981, S. 8. ders., Eine neue Tiefbohrung über den Gorlebeuer Salzstock, F AZ vom 15. 12. 1981, S. 8; Breuer, Rechtsgutachten über die genehmigungspflichtige Behandlung der Schächte für das geplante Endlagerbergwerk im Salzstock Gorleben sowie über die Ausgestaltung des Planfeststellungsverfahrens vom 6. 6. 1981 (Maschinenschrift). Zur Abgrenzung zwischen planfeststellungspflichtigen Bauarbeiten und Vorarbeiten vgl. ausführlich Blümel, Planfeststellung li (Anm. 117), § 11, 5 c, d (S. 392 ff., 395 ff.); ferner Hoppe/ Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 37 (Rdnrn. 58 ff.). Auch im Falle der 1981 beantragten Änderung des Planfeststellungsbeschlusses für den Flughafen München II könnte der hier bejahte Anspruch auf Einleitung und Durchführung des Planfeststellungsverfahrens nach Art. 76 Abs. 1 BayVwVfG praktisch werden. Vgl. dazu oben in Anm. 137, 300, 303. 334 Vgl. oben unter III 1 (m. Anm. 73; ferner oben im Text (m. Anm. 326). 335 Vgl. Anm. 330; ferner die gewählte Klageart in dem zum Urteil des BVerwG vom 8. 10. 1976 (Anm. 320) führenden Verwaltungsstreitverfahren. a3a Vgl. oben im Text (m. Anm. 325).

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Planfeststellungsverfahren (oder förmliches Verwaltungsverfahren) durchzuführen338• Ist das Vorhaben dagegen bereits verwirklicht, wäre an eine Feststellungsklage zu denken339 • Dies jedenfalls dann, wenn noch die Möglichkeit besteht, daß das formell rechtswidrige Vorhaben etwa durch eine - allerdings problematische - nachträgliche Planfeststellung legalisiert werden kann340. In diesem Fall kommt eine allgemeine Leistungsklage auf Folgenbeseitigung (Beseitigung der Anlage) nicht in Betracht34 t.

VI. Die Beteiligung klagebefugter Dritter bei mehrstufigen Planungsverfahren 1. Regelungsdefizit - Regelungspflicht des Gesetzgebers Für das Atomrecht hat das Bundesverfassungsgericht im MülheimKärlich-Beschluß342 die Frage offen lassen können, ob und inwieweit die verfassungsrechtliche Schutzpflicht und Mitverantwortung des Staates zum Erlaß von Regelungen über die Beteiligung klagebefugter Dritter am Verfahren zwingen343 . Diese Frage möchte ich für alle förmlichen Verwaltungsverfahren und darüber hinaus für alle mehrstufigen Planungsverfahren bejahen344 . Denn der Staat kann sich seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflicht und Mitverantwortung nicht dadurch 337 So der Klageantrag (nebst hilfsweisem Feststellungsantrag) in dem zum Urteil des BVerwG vom 22. 2. 1980 (Anm. 321) führenden Verwaltungsstreitverfahren. Im Urteil vom 29. 5. 1981, DÖV 1981, 719 (720) ist ausdrücklich von der Verpflichtungsklage als möglicher Klageart die Rede. 338 Vgl. dazu auch den oben in Anm. 329 erwähnten Beschluß des OVG Lüneburg vom 16. 11. 1979: einstweilige Anordnung nach§ 123 VwGO. 339 Vgl. BayVGH vom 22. 2. 1978, DOV 1978, 766 (767) : Antrag auf Feststellung, daß der Ausbau rechtswidrig gewesen sei. 340 Vgl. dazu aber oben in Anm. 323. Mt So BayVGH vom 22. 2. 1978, DOV 1978, 766 (767, unter I 1). Nach der hier abgelehnten Rechtsprechung des BVerwG - Urteile vom 22. 2. 1980 (Anm. 321) und vom 29. 5. 1981 (Anm. 322) - stehen dem Dritten nur öffentlich-rechtliche Abwehr-, Unterlassungs- und (Folgen-)Beseitigungsansprüche zu. Einen Anspruch auf Schutzauflagen soll er auch außerhalb des - rechtswidrig unterlassenen - Planfeststellungsverfahrens durchsetzen können. Vgl. dazu auch Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 57 (Rdnrn. 106 c f.). 342 BVerfGE 53, 30 (61). Das BVerfG verweist an dieser Stelle des Beschlusses ausdrücklich auf die verfassungsrechtliche Beurteilung "umweltrechtlicher Nachbarklagen". 343 Vgl. dazu auch Sellner, BauR 1980, 394 (m. Anm. 13); Ossenbühl, DOV 1981, 9; ders., NJW 1981, 376 (m. Anm. 4). 344 Vgl. dazu bereits oben unter III (m. Anm. 66, 69); ferner unten unter VI 2 (m. Anm. 372 f., 391). Ebenso Simon, Verfassungsrechtliche Perspektiven, S. 18; Redeker, NJW 1980, 1595 f.

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entziehen, daß er die gebotenen, verfassungsrechtlich relevanten Verfahrensvorschriften nicht erläßt345• Tut er es dennoch, dann stellt sich die weitere Frage, ob nicht unmittelbar aus dem jeweiligen materiellen Grundrecht die Pflicht der Behörden abgeleitet werden kann, die potentiell betroffenen Dritten entsprechend zu beteiligen346 •

2. Effektiver und rechtzeitiger (verfahrensmäßiger und gerichtlicher) Rechtsschutz bei Vorabentscheidungen Beide Fragestellungen sind von praktischer Relevanz vor allem bei mehrstufigen Planungsverfahren347 • Denn in solchen Verfahren kann 345 Vgl. dazu auch die bereits vor dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG gemachten Vorschläge zur Reform des Verwaltungsverfahrensrechts - Beteiligungsregelungen - von UZe I Laubinger, Gutachten, S. B 74 ff., und von Breuer, NJW 1978, 1564 f. (1565). Auf diese Ausführungen von Breuer weist das BVerfG im Mülheim-Kärlich-Beschluß ebenfalls hin; vgl. BVerfGE 53, 30 (64). 348 Nach der gegenteiligen Auffassung obliegt die gebotene Grundrechtseffektuierung allein dem Gesetzgeber. So z. B. Lorenz, AöR 105 (1980), 648; Ossenbühl, DOV 1981, 9. Widersprüchlich Redeker, NJW 1980, 1596 (unter III 2 a) einerseits und S. 1596 f. (unter III d) andererseits. Für die Ableitung eines Beteiligungsrechts unmittelbar aus dem jeweiligen materiellen Grundrecht - dazu auch unten unter VI 2 - spricht, daß z. B. auch das Beteiligungsrecht der Gemeinden (und Gemeindeverbändel am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren vom BVerwG ohne gesetzliche Regelung mit Rücksicht auf deren Planungshoheit entwickelt wurde, die ihrerseits ihre verfassungsrechtliche Grundlage in der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG findet. Vgl. zu diesem Beteiligungsrecht die Nachweise oben unter V 3 (m. Anm. 305 f.) und V 4 (m. Anm. 330 f.); ferner unten unter VI 2 (m. Anm. 393). Zu der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Planungshoheit der Gemeinden vgl. (m. w. N.) Blümel, Rechtsgrundlagen (Anm. 305), S. 251 (m. Anm. 154), 258 ff. Zwar ist die Frage, ob und in welchem Umfang die Planungshoheit der Gemeinden zu dem unantastbaren Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gehört, offengeblieben im Beschluß des BVerfG vom 7. 10. 1980, BVerfGE 56, 298 (312 f.) = NJW 1981, 1659 (1660) = DVBI. 1981, 535 (536; Flugplatz Memmingen). Jedoch wurde in dieser Entscheidung eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) der Beschwerdeführerinnen deshalb angenommen, weil die Beschränkung ihrer Planungshoheit ohne die gebotene vorherige Anhörung erfolgt war; vgl. BVerfGE 56, 298 (319 ff.). m Vgl. dazu (jeweils m . w . N.) Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 313 ff.; ders., Recht der Bauleitplanung (Anm. 107), S. 10 ff.; ders., Rechtsgrundlagen (Anm. 305), S. 260 f.; ders., Rechtsschutzmöglichkeiten der Gemeinde Wedemark gegen Planung und Genehmigung der Diagonalstartbahn auf dem Verkehrsflughafen Hannover-Langenhagen, Rechtsgutachten für die Gemeinde Wedemark vom 10. 8. 1981 (Maschinenschrift), S. 12 ff.; Blümel I Ronellenfitsch, Rechtsgutachten im Auftrag der Hessischen Landesregierung über die Zulässigkelt des Volksbegehrens und Volksentscheids "Keine Startbahn West" vom 15. 11. 1981, S. 27 ff., 31 ff.; Schlarmann, Verhältnis (Anm. 305), S. 183 ff.; Bäumler, Rechtsschutz gegen Flughafenplanungen, DOV 1981, 43 ff. (44 ff.); Schmidt-Aßmann, Konzentrierter oder phasenspezifischer Rechtsschutz;, DVBI. 1981, 334 ff.; Goerlich, Grundrechte (Anm. 3), S. 348 ff.; Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 17 ff. (Rdnrn. 25 ff.), 32 ff. (Rdnrn. 52 ff., 66 (Rdnr. 123)). Vgl. auch oben in Anm. 293.

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wegen des Fehlens entsprechender gesetzlicher Regelungen348 und auf Grund einer sehr restriktiven Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts349 nach meiner Auffassung bis heute von einem effektiven und rechtzeitigen Rechtsschutz keine Rede sein, und zwar weder durch die Gerichte noch durch eine frühzeitige Betroffenenbeteiligung350 in den den förmlichen Verwaltungsverfahren oder Planfeststellungsverfahren vorausgehenden Planungsverfahren351 . Das gilt etwa für das straßenrechtliche Planungsverfahren nach § 16 FStrG352 , für das luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG353 , für das förmliche Raumordnungsverfahren nach den Landesplanungsgesetzen354 sowie für die Standortvorsorgeplanung für Kernkraftwerke und andere umweltrelevante Großvorhaben nach Maßgabe fachlicher Teilprogramme und -pläne im Sinne des Raumordnungsrechts (§ 5 Abs. 1 Satz 2 BROG)355 . Auf das damit angesprochene gravierende Rechtsschutzproblem effektiver und rechtzeitiger (verfahrensmäßiger und gerichtlicher) Rechtsschutz bei Vorabentscheidungen in vorausliegenden Planungsstufen - will ich hier nicht in extenso eingehen, nachdem ich dazu bereits mehrfach Stellung bezogen habe356 und dieser Fragenkomplex auch in den nachfolgenden Referaten angesprochen werden wird. Von meiner Themenstellung her möchte ich dazu heute nur folgendes bemerken. Nach der bisherigen umstrittenen 357 Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei der Planungsentscheidung des 348 Für das straßenrechtliche Planungsverfahren in Nordrhein- Westfalen vgl. jetzt aber unten in Anm. 373. 349 Vgl. dazu die Nachweise unten in Anm. 359, 362. 350 "Vorverlagerung des Rechtsschutzes". Vgl. dazu oben unter I 2 (m. Anm. 7 ff.), II 1, II 2 (m. Anm. 59 ff.) und V 1 (m. Anm. 237). 351 Hierauf habe ich immer wieder hingewiesen. Vgl. dazu vor allem Blümel, Raumplanung (Anm. 59), S. 133 ff. (137 ff., 141 ff.); ders., "Demokratisierung" (Anm. 6), S. 23 ff.; ders., DVBI. 1975, 702 ff.; ders., DVBI. 1977, 317 ff.; ders., Straßenplanung (Anm. 1), S. 321 ff.; ders., Recht der Bauleitplanung (Anm. 107), S. 10 ff.; ders., Rechtsschutzmöglichkeiten (Anm. 347), s. 15 ff. 352 Vgl. dazu unten im T ext (m. Anm. 357 ff., 369 ff., 383, 395); ferner den Beitrag vQn v . Mutius in diesem Band. 35 3 Vgl. dazu unten im Text (m. Anm. 362 ff.). 354 Vgl. dazu unten im Text (m. Anm. 396 ff.); ferner den Beitrag von Wahl in diesem Band. 355 Vgl. dazu unten im Text (m. Anm. 406 ff.); ferner den Beitrag von Wahl in diesem Band. 356 Vgl. die Nachweise oben in Anm. 351. 357 Vgl. dazu die zahlreichen Nachweise bei Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 322 (Anm. 80); ferner: Brohm, Staatliche Straßenplanung und gemeindliche Bauleitplanung, 1979, S. 19 ff., 23 ff. = ders., Straßenplanung

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Bundesministers für Verkehr nach § 16 Abs. 1 FStrG358 um eine vorbereitende Verwaltungsentscheidung359• Als solche habe sie keine Außenwirkung und sei daher kein Verwaltungsakt. Rechtswirkungen gegen Dritte erhalte die Bestimmung der Linienführung erst mit der Planfeststellung. Deshalb sei diese Planungsentscheidung nicht selbständig anfechtbar, sondern könne - als Element des Planfeststellungsbeschlusses - von den an diesem Planungsverfahren bis in die jüngste Vergangenheit überhaupt nicht beteiligten360 Betroffenen nur im Planfeststellungsverfahren bzw. im Verwaltungsstreitverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluß angegriffen werden361 • In ähnlicher Weise hat das Bundesverwaltungsgericht in seinen bekannten Flughafenentscheidungen362 es abgelehnt, den unmittelbar Betroffenen, die und Bauleitplanung, in: Bartlsperger I Blümel I Schroeter (Anm. 1), S. 343 ff. (349 ff., 353 ff.); v. Mutius, Öffentlichkeit (Anm. 3), S. 281 f., 293; Redeker, NJW 1980, 1596; Schlarmann, Verhältnis (Anm. 305), S. 198 ff. (teilweise unrichtig); Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 32, 33 ff. (Rdnrn. 52, 53 a ff.); ferner die Nachweise unten in Anm. 381. ass Dasselbe wird in Literatur und Rechtsprechung auch für die Planungsentscheidung des Bundesministers für Verkehr nach § 13 Abs. 1 WaStrG angenommen. Vgl. Friesecke, WaStrG (Anm. 130), § 13 Rdnr. 4 (S. 162 f.); BayVGH vom 11. 8. 1981 - Nr. 8 CS 81 A. 1129 (n. v.) - , Umdruck S. 99 f. (Rhein-Main-Donau-Kanal). Dazu unten im Text (m. Anm. 383). as9 Vgl. BVerwG vom 1. 7.1968, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 8, S. 29 = DVBl. 1969, 307 = VkBl. 1969, 108, vom 17. 2. 1969, VRS 37, 154 (156), vom 30. 6. 1980 (2 Beschlüsse), VkBl. 1970, 729 (730; Az.: BVerwG IV B 70.70) und VRS 39, 318 = BayVBl. 1973, 107 (Az.: BVerwG IV B 65.70), und vom 14. 2. 1975, BVerwGE 48, 56 (60). Ebenso jetzt BVerwG vom 26. 6. 1981, DVBl. 1981, 396 = NJW 1981, 2592 (dazu unten in Anm. 361, 366, 382). 3uo Vgl. aber unten im Text (m. Anm. 369 ff.). 361 Hierzu findet sich in dem Beschluß des BayVGH vom 11. 8. 1981 (Anm. 358), Umdruck S. 100, der völlig unzutreffende Satz, daß durch diese Auslegung der Rechtsschutz der Betroffenen nicht verkürzt, sondern vielmehr erweitert werde. Auch das BVerwG behauptet unzutreffend in seinem Urteil vom 26. 6. 1981, DVBl. 1981, 936 (938 f.) = NJW 1981, 2592 (2593 f.), daß die Zulassung einer gesonderten Anfechtung der Planungs- und Linienführungsbestimmung des Bundesministers für Verkehr und die damit erstrebte Vorverlagerung des Rechtsschutzes nur scheinbar auch zu dessen Verbesserung führen würden. Vgl. dagegen unten im Text (m. Anm. 364 ff.) sowie in Anm. 389. 362 Vgl. dazu neben den die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften betreffenden und bereits erörterten Entscheidungen - oben unter V 3 (m. Anm. 305 f.) und V 4 (m. Anm. 330 f.) - die die Klagebefugnis eines Nachbarn im Falle einer notwendigen Planfeststellung verneinenden Entscheidungen des BVerwG vom 11. 10. 1968, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1 = DÖV 1969, 283 = NJW 1969, 340 = ZLW 1969, 129, und vom 5. 10. 1979 - BVerwG 4 B 221.79 (n. v.) - , Umdruck S. 2 f. (Vorinstanz: BayVGH vom 16. 7. 1979 - 759 XI 11 - , Umdruck S. 3 ff.; Flughafen München li). Auf den letztgenannten Beschluß des BVerwG vom 5. 10.1979 und den Beschluß des BayVGH vom 16. 7. 1979 bezieht sich der unten im Text (m. Anm. 375 ff.) wiedergegebene Beschluß des BVerfG (Vorprüfungsausschuß) vom 1. 8. 1980, DVBl. 1981, 374. Vgl. dazu von den Nachweisen oben in Anm. 347 vor allem Blümel, Recht der Bauleitplanung (Anm. 107), S. 12; ders., Rechtsschutzmöglichkeiten (Anm. 347), S. 15 ff.; Bäumler, DÖV 1981, 43 ff.; Schmidt-Aßmann, DVBl. 1981, 6 Speyer 87

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am luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren bislang ebenfalls nicht beteiligt werden363, eine Klagemöglichkeit gegen den luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsbescheid für einen planfeststellungspflichtigen Flugplatz (§ 6 LuftVG) zu eröffnen. Auch insoweit wurden sie auf die Klage gegen den das mehrstufige Planungsverfahren abschließenden und daher besonders komplexen Planfeststellungsbeschluß verwiesen. Die Folgen dieser Rechtsprechung für den Rechtsschutz der Betroffenen können wir zur Zeit im Münchener Flughafenprozeß studieren384 • Ich halte diese verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, welche den unmittelbar Betroffenen den rechtzeitigen (verfahrensmäßigen und gerichtlichen) Rechtsschutz gegen praktisch verbindliche Vorabentscheidungen vorenthält, für unvereinbar365 mit der neuen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung366• Denn von einer den Grundrechtsschutz effektuierenden Verfahrensgestaltung367 - von einer Verfahrensgestaltung also, die auf einen bestmöglichen Grundrechtsschutz hinwirkt kann nicht gesprochen werden, wenn die Betroffenen erst zu einem Zeitpunkt beteiligt werden, in dem die Pläne praktisch bereits fertig sinda&s. Es kommt daher nicht von ungefähr, daß seit über zwei Jahren selbst von den Straßenbauern einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung an der Straßenplanung (i. e . S.) das Wort geredet 369 und diese seit einem 334 ff.; Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 66 (Rdnr. 123); ferner unten in Anm. 376. 363 Vgl. dazu aber unten im Text (m. Anm. 385). 364 Skeptisch gegenüber der bisherigen Rechtsprechung des BVerwG auch der BayVGH in seinem den Flughafen München II betreffenden Beschluß vom 16. 4. 1981 (Anm. 46), Umdruck S. 180, 194 (insoweit in BayVBI. 1981, 401 nicht abgedruckt). Vgl. auch die Erwägungen im Beschluß des BayVGH vom 16. 7. 1979 (Anm. 362). 365 Vgl. dazu auch oben in Anm. 361. 366 Vgl. zu dieser verfassungsrechtlichen Rechtsprechung unten im Text (m. Anm. 374 ff.). Auf sie geht das BVerwG in seinem Urteil vom 26. 6. 1981 (Anm. 359) mit keinem Wort ein. Vgl. dazu bereits kritisch oben unter V 4 (m. Anm. 322, 328); ferner unten in Anm. 382. 367 Vgl. BVerfGE 53, 30 (72 f., 75: Sondervotum). 368 Vgl. dazu (m. w. N.) Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 325 f. (326 m. Anm. 105 f.). 369 Vgl. dazu ausführlicher (m. w. N.) Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 326 ff.; ferner Thul, Perspektiven des künftigen Straßenbaues in der Bundesrepublik Deutschland, StrA 1979, 505 ff. (509); Woelker I Gleißner I Huber, Bundesverkehrswegeplan '80, Internationales Verkehrswesen 1980, 77 ff. (81); August, Bürgerbeteiligung bei der Planung von Fernstraßen in den Niederlanden und in der Bundesrepublik Deutschland, StrA 1980, 209 ff.; Fickert, Die Zusammenarbeit der Stadtentwicklungsplanung und Bauleitplanung mit der Fachplanung des Straßenrechts unter Berücksichtigung des Verkehrslärmschutzgesetzes, Deutsches Volksheimstättenwerk, Material aus den Lehrgängen Nr. 2711September 1981 (als Manuskript gedruckt), S. 16 ff.; Türke, Zur Notwendigkeit von mehr Bürgerbeteiligung in der räumlichen

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Jahr vom Bundesminister für Verkehr verlangt wird370 . Wie das im einzelnen geschehen kann, wird uns morgen noch ausführlich beschäftigen371. Hier möchte ich jedoch vorab klarstellen, daß es keineswegs im freien Ermessen des Gesetzgebers steht, ob er diese frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Straßenplanung einführt372• Soweit nämlich der Grundrechtsschutz unmittelbar Betroffener in Frage steht, kann der Gesetzgeber an der neueren verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht mehr vorbeigehen37s.

Planung, Informationen zur Raumentwicklung 1981, 1 ff. (6 f.); Halberstadt, Bürgerbeteiligung im Fachplanungsrecht, ebd., S. 27 ff. (28 f.). 370 Zur Auffassung des Bundesministers für Verkehr vgl. zunächst die Nachweise bei Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 326 f.; ferner: Allgemeines Rundschreiben Straßenbau Nr. 12/79, betr. Bürgerbeteiligung bei der Planung von Bundesfernstraßen, vom 6. 8. 1979 (VkBI. 1979 S. 574) nebst Muster einer Standardinformation zur Bürgerbeteiligung; Antwort der Bundesregierung, BT-Drucks. 8/3137, S. 10 (dazu oben unter I 2 m. Anm. 20); Schreiben des Bundesministers für Verkehr an die für den Straßenbau zuständigen Minister usw., betr. Bürgerbeteiligung bei Bundesfernstraßenplanungen, vom 9. 4. 1980, 16. 4. 1980 und vom 23. 4. 1980 (nebst Entwurf der Mindestanforderungen an die Bürgerbeteiligung bei der Planung von Bundesfernstraßen). In dem Schreiben vom 16. 4. 1980 kündigte der Bundesminister für Verkehr an, daß er für neu anlaufende Planungen eine Bestimmung der Linienführung ablehnen werde, wenn vorher keine oder keine ausreichende Bürgerbeteiligung durchgeführt würde. Vgl. ferner das von der Ständigen Konferenz der Straßenbauverwaltungen der Länder im Oktober 1980 verabschiedete und inzwischen umgesetzte Rahmenkonzept zur Bürgerbeteiligung bei Straßenplanungen; dazu auch unten in Anm. 400. Von dieser frühzeitigen Bürgerbeteiligung an der Planung nach§ 16 Abs. 1 FStrG und ihrer Begründung hat das BVerwG bisher keine Notiz genommen. 371 Vgl. dazu die Beiträge von Dienel und v. Mutius in diesem Band; ferner Fickert, Zusammenarbeit (Anm. 369), S. 19 ff. S72 Vgl. dazu bereits Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 326 (m. Anm. 106 ff.), 327 (m. Anm. 113 f.), 329 (m. Anm. 134), v. Mutius, Öffentlichkeit (Anm. 3), S. 281 f., 293; Redeker, NJW 1980, 1596; Halberstadt, Bürgerbeteiligung (Anm. 369), S. 31 ff. 373 Vgl. dazu oben unter VI 1. Soweit ersichtlich wird nur der nordrhein-westfälische Gesetzgeber entsprechende Konsequenzen ziehen und bei der Straßenplanung (i. e. S.) die Bürgerbeteiligung gesetzlich regeln. Zur Vorgeschichte vgl. (m. w. N.) Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 327 (m. Anm. 114); ferner jetzt § 37 Abs. 4 i. d. F. des Entwurfs 2. LStrÄndG nebst Begründung, LT-Drucks. 9/860 vom 3. 7. 1981, S. 33, 74; Plenarprotokoll 9/29 vom 30. 9. 1981, S. 1475 ff. (1476 B, 1477 D, 1480 B/C, 1482 B/1483 B); Landtag intern (NRW), Nr. 23/5. 10. 1981, S. 6. Andere Landesgesetzgeber haben bislang offenbar nicht die Absicht, dem nordrhein-westfälischen Beispiel zu folgen. Zur Bürgerbeteiligung bei der Planung von Straßen und anderen Verkehrswegen heißt es in der Antwort der Bundesregierung vom 29. 8. 1979, BT-Drucks. 8/3137, S. 10 (dazu oben unter I 2 m. Anm. 20): "Über Ausgestaltung der Bürgerbeteiligung im einzelnen werden noch praktische Erfahrungen zu sammeln sein. Diese werden ergeben, ob und ggf. in welcher Weise die Bürgerbeteiligung gesetzlich zu regeln ist." Vgl. auch Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 327 (m. Anm. 113). 6*

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Insoweit beziehe ich mich nicht nur auf den Mülheim-Kärlich-Beschluß374, sondern auch auf den bisher nur wenigen Eingeweihten bekannten Beschluß eines Vorprüfungsausschusses des Bundesverfassungsgerichts vom 1. 8. 1980375 , der auf meine Veranlassung im Aprilheft 1981 des Deutschen Verwaltungsblatts veröffentlicht wurde376 • In diesem Beschluß hat das Bundesverfassungsgericht auf die Verfassungsbeschwerde877 eines vom Flughafen München II Betroffenen hin mit deutlicher Kritik an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts378 ausgeführt, daß es der Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes zuwiderlaufen könne, wenn der Bürger gegenüber Planungsentscheidungen, die ein Planungsvorhaben in mehreren Stufen konkretisieren, auf die Anfechtbarkeit ausschließlich der abschließenden Planfeststellung verwiesen werde. Denn dabei sei die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, daß der Rechtsschutz nicht mehr rechtzeitig zur Wirkung komme und an vollendeten Tatsachen scheitere379 • Auch das Bundesverwaltungsgericht habe im Zusammenhang mit der Frage der formellen Beteiligung kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften zutreffend auf das Gewicht hingewiesen, das der Genehmigung nach § 6 LuftVG als planerische Vorentscheidung jedenfalls faktisch zukomme380 • Für den von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten rechtzeitigen Rechtsschutz auch des privaten Anliegers komme es darauf an, daß ihm der Rechtsweg in dem Zeitpunkt eröffnet sei, in dem er von einer im Verlauf der Konkretisierung des Planungsvorhabens getroffenen Entscheidung der öffentlichen Gewalt in seinen Rechten verletzt sein könnte. Hierfür sei nicht auf die formelle Qualifizierung der Genehmigung nach § 6 LuftVG bei Flugplätzen, die der Planfeststellung bedürfen, abzustellen- ob sie etwa überwiegend als Unternehmergenehmigung, als Verwaltungsakt mit Doppelwirkung, als vorbereitende PlaBVerfGE 53, 30. Vgl. dazu bereits oben in Anm. 362. 376 DVBl. 1981, 374. Vgl. zu diesem Beschluß des BVerfG Blümel, Recht der Bauleitplanung (Anm. 107), S. 12; ders., Rechtsschutzmöglichkeiten (Anm. 347), S. 15 ff.; Bäumler, DOV 1981, 45 (Anm. 23), 46; Schmidt-Aßmann, DVBl. 1981, 334 ff. Der Beschluß des BVerfG wird unzutreffend - weil die besondere Fallkonstellation vernachlässigend - wiedergegeben von Hoppe I Schlarmann, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 66 (Rdnr. 123 m. Anm. 47). 377 Gegen die in Anm. 362, 364 genannten Entscheidungen des BVerwG vom 5. 10. 1979 und des BayVGH vom 16. 7. 1979. 378 Ebenso der Beschluß des BayVGH vom 16. 4. 1981 (Anm. 364), Umdruck 374

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s. 194.

379 An dieser Stelle verweist das BVerfG auf den Mülheim-Kärlich-Beschluß vom 20. 12. 1979, BVerfGE 53, 30. aso Das BVerfG bezieht sich in diesem Zusammenhang in erster Linie auf das Urteil des BVerwG vom 7. 7. 1978, BVerwGE 56, 110 (136 f.; Flughafen Frankfurt/Main; dazu oben in Anm. 305); ferner auf das Urteil des BVerwG vom 16. 3. 1972, DOV 1972, 757 = DVBl. 1972, 678 (KKW Würgassen).

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nungsentscheidung, als Grobplanung u. ä. zu qualifizieren seien. Vielmehr sei ausschlaggebend ihr Sach- und RegelungsgehaJt3 81 gegenüber dem Bürger. Bei Ermittlung dieses Regelungsgehalts seien gegebenenfalls auch die faktischen Zwangsläufigkeiten oder sehr wahrscheinlichen Auswirkungen einer Entscheidung auf den Bürger in Betracht zu ziehen, die sich daraus ergäben, daß Behörden wie Dritte sich in ihrem weiteren Verhalten auf diese Entscheidung rechtlich stützen dürften und faktisch stützen würden. Den bereits in seinen Rechten Betroffenen aus Gründen der Konzentration des Rechtsschutzes auf die Anfechtbarkeit erst des abschließenden Planfeststellungsbeschlusses zu verweisen, hieße seinen Rechtsschutz unzulässig zu verkürzen382 • Ich ziehe aus diesem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere, wenn man ihn zusammen mit dem Mülheim-Kärlich-Beschluß liest, zwei Folgerungen. Einmal kann von den Verwaltungsgerichten die Klagebefugnis Drittbetroffener für eine Anfechtungsklage gegen die luftverkehrsrechtliche Genehmigung383 trotz nachfolgender Planfeststellung nicht länger verneint werden384 . Wenn aber schon die Genehmigung in Grundrechte Dritter eingreifen kann, dann muß auch das Genehmigungsverfahren entsprechend ausgestaltet werden, d. h. die später klagebefugten Dritten müssen bereits an diesem Genehmigungsverfahren beteiligt werden3ss. Soll allerdings eine Verdoppelung dt'lr Betroffenenbeteiligung und der Klagemöglichkeiten vermieden werden, müßte entsprechend dem Regelungsgehalt386 von GenehmiVgl. dazu unten im Text (m. Anm. 386). Vergleicht man diese Ausführungen des BVerfG im Beschluß vom 1. 8. 1980 mit dem neuen Urteil ·des BVerwG vom 26. 6. 1981 zu § 16 Abs. 1 FStrG (Anm. 359), dann wird die Diskrepanz beider Entscheidungen offenkundig. Unter diesen Umständen ist es nicht verwunderlich, daß auch auf der Trierer Tagung der Deutschen Staatsrechtslehrer 1981 entgegen der Rechtsprechung des BVerwG die Anfechtbarkeit von Vorabentscheidungen bejaht wurde. Vgl. die Referate von Scheuing und Hoffmann-Ri em zum Thema "Selbstbindungen der Verwaltung". Vgl. dazu vorläufig die Thesen von Scheuing, DÖV 1981, 866 f. = DVBl. 1981, 1048 f. (insbes. These 12) sowie von Hoffmann-Riem, DÖV 1981, 868 f. = DVBl. 1981, 1049 f. 383 Gleiches gilt für die Planungsentscheidung des Bundesministers für Verkehr nach § 16 Abs. 1 FStrG oder nach § 13 Abs. 1 WaStrG (oben in Anm. 358). Vgl. unten im Text (m. Anm. 395). 384 Vgl. auch BVerfG vom 14. 1. 1981, NJW 1981, 1655 (1655, 1659; Flughafen Düsseldorf). Dazu Blümel, Rechtsschutzmöglichkeiten (Anm. 347), S. 18 f. 385 Vgl. oben im Text (m. Anm. 363). Nicht eindeutig in dieser Frage das Sondervotum von Wand und Niebler zum Beschluß des BVerfG vom 7. 10. 1980, BVerfGE 56, 298 (324 ff. - 327 - ; Flugplatz Memmingen; oben in Anm. 346). 386 Vgl. oben im Text (m. Anm. 381). Zu dem vom BVerfG als ausschlaggebend bezeichneten Sach- und Regelungsgehalt der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung (§ 6 LuftVG) und vergleichbarer Entscheidungen vgl. vor allem (jeweils m. w. N.) Wahl, Der Regelungsgehalt von Teilentscheidungen in mehrstufigen Planungsverfahren, DÖV 1975, 373 ff.; Blümel, DVBl. 1975, 702 ff., 704 ff.; ders., Rechtsschutzmöglichkeiten (Anm. 347), S. 17 ff.; Lau, 381

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gung und Planfeststellung differenziert werden. Denn die Kehrseite der durch die materiellen Grundrechte bzw. durch Art. 19 Abs. 4 GG gesicherten Einwendungs- und Anfechtungsbefugnis ist, worauf Weyreuther387 schon 1971 in einem Vortrag im Arbeitsausschuß "Straßenrecht" der Forschungsgesellschaft für das Straßenwesen zutreffend hingewiesen hat, die Einwendungs- und Anfechtungslast388 : "Die Aufspaltung eines Verfahrens spaltet daher zwangsläufig zugleich die entsprechenden Anfechtungs- und Einwendungsmöglichkeiten389 ." Eine solche Aufspaltung der Einwendungen ist z. B. im Verhältnis zwischen Planfeststellung und Enteignung seit langem allgemein anerkannt390 • Wie ich bereits angedeutet habe391 , ist es in erster Linie die Pflicht des Gesetzgebers, das bisher unzureichend geregelte luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren in der vorstehend angedeuteten Richtung unter Beachtung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung auszugestalten. Solange der Gesetzgeber das nicht tut, wäre es allerdings Aufgabe der Verwaltungsgerichte, im Sinne einer Effektuierung der Grundrechte eine solche Verfahrensgestaltung zu fordern und durchzusetzen392 • Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in anderem Zusammenhang bereits getan393• So hat das Gericht, obwohl § 6 LuftVG auch insoweit schweigt, unmittelbar aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG abgeleitet, daß den Gemeinden im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren für einen planfeststellungsbedürfRechtsschutz (Anm. 104), S. 125 ff., 135 ff. (139 ff., 144 ff.), 167 ff. (168 ff.); Bäumler, DOV 1981, 45 ff. 387 Vgl. Weyreuther, Probleme der Rechtsprechung zum Enteignungsverfahren, DVBl. 1972, 93 ff. (97 m. Anm. '49 ff., 99 f.). 388 Vgl. dazu auch (jeweils m . w. N.) Blümel, "Demokratisierung" fAnm. 6), S. 28; ders., DVBl. 1972, 798 (m. Anm. 31 f.); ders., DVBl. 1975, 705 (m. Anm. 224); ders., Rechtsschutzmöglichkeiten (Anm. 347), S. 19 f.; Wahl, DÖV 1975, 397; Badura, Die Standortentscheidung bei der Unternehmergenehmigung mit planungsrechtlichem Einschlag, BayVBl. 1976, 515 ff. (520 m. Anm. 65); Schmidt-Aßmann, VVDStRL 34 (1976), 245 (m. Anm. 77); ders., DVBl. 1981 , 338 f.; Lau, Rechtsschutz (Anm. 104), S. 168 ff.

389 Es stellt die Dinge auf den Kopf, wenn das BVerwG in seinem Urteil vom 26. 6. 1981 (Anm. 361) ausgerechnet diese mit einer Vorverlagerung des Rechtsschutzes einhergehende Einwendungs- und Anfechtungslast als Argument gegen eine Anfechtbarkeit der Planungsentscheidung des Bundesministers für Verkehr nach § 16 Abs. 1 FStrG ins Feld führt. Ebenso jetzt auch zu § 13 Abs. 1 WaStrG der Beschluß des BayVGH vom 11. 8. 1981 (Anm. 358), Umdruck S. 100. Beiden Gerichten ist offenbar entgangen, daß es eine solche "Bestandskraft-Präklusion" im geltenden Recht (§ 7 b AtG; früher § 7 b Abs. 2 AtG a. F.; § 11 BlmSchG) schon lange gibt. Vgl. dazu Schmidt-Aßmann, VVDStRL 34 (1976), 245 (Anm. 77); Rengeling, DVBl. 1981, 326. 328. Zur materiellen Präklusion vgl. im übrigen die Nachweise oben in Anm. 177. 390 Vgl. dazu die Nachweise oben in Anm. 315. 3Dt Vgl. oben unter VI 1 (m. Anm. 344) sowie im Text (m. Anm. 372 f.). 392 Vgl. dazu auch oben unter VI 1 (m. Anm. 346). 393 ,Hierzu und zum Folgenden vgl. auch oben in Anm. 346.

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tigen Flugplatz ein formelles Beteiligungsrecht zustehe, das dem Beteiligungsrecht im Planfeststellungsverfahren (§ 10 Abs. 2 Satz 2 LuftVG) entspreche39'. Für die Beteiligung klagebefugter Dritter führt deren Grundrechtsrelevanz zum gleichen Ergebnis. Was hier zur luftverkehrsrechtlichen Genehmigung ausgeführt wurde, gilt selbstverständlich für die Planungsentscheidung des Bundesministers für Verkehr nach § 16 Abs. 1 FStrG entsprechend395 . Es trifft aber auch - in Abweichung von der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs396 und des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs397 - auf das förmliche Raumordnungsverfahren nach den Landesplanungsgesetzen zu398, an dem in jüngster Zeit, z. B. bei Vorhaben der Deutschen Bundesbahn399 , zunehmend private Dritte betei394 Zum Inhalt des Beteiligungsrechts (auf Information und Anhörung) vgl. (m. w. N.) Blümel, Recht der Bauleitplanung (Anm. 107), S. 12 ff.; ders., Rechtsgrundlagen (Anm. 305), S. 260 (m. Anm. 214,217, 220). 395 Hierzu sowie zur Planungsentscheidung des Bundesministers für Verkehr nach § 13 Abs. 1 WaStrG vgl. auch oben im Text (m. Anm. 357 ff., 369 ff., 383). Zur Planungsentscheidung nach dem Landesstraßenrecht vgl. oben in Anm. 373. 398 Vgl. BayVGH vom 20. 11. 1972, BayVBI. 1974, 43 (43 LS 2 - , 45), und vom 21. 11. 1980, BayVBI. 1981, 368 (370; dazu auch oben in Anm. 46). 397 Vgl. BayVerfGH vom 16. 7. 1976, BayVBI. 1976, 653 = VerwRspr. 27, 898. - Vgl. zur bayerischen Praxis und Rechtsprechung bereits (m. w. N.) Blümel, Funktion (Anm. 3), S. 234 ff. (m. Anm. 83 f., 91 ff.); ders., DVBI. 1977, 309 (m. Anm. 139 f.), 318 (m. Anm. 405); ders., Straßenplanung (Anm. 1), S. 328 (m. Anm. 121 ff.); ferner die Nachweise in Anm. 398. 398 Hierzu und zum Folgenden vgl. ausführlicher (jeweils m. w. N.) Blümel, Straßenplanung (Anm. 1), S. 327 ff.; Schnitker, Formale Beteiligung öffentlicher Planungsträger und Mitwirkung Privater im Rahmen des Raumordnungsverfahrens, Informationen zur Raumentwicklung 1979, 87 ff.; ders., Das Raumordnungsverfahren nach dem niedersächsischen Landesplanungsgesetz, ebd., S. 141 ff. (144, 147 f.); Losch, Das Raumordnungsverfahren im Widerstreit der Meinungen, ebd., S. 98 ff. (101 f.) ; Buchner, Das Raumordnungsverfahren nach bayerischem Landesplanungsrecht, ebd., S. 115 ff. (118, 119: teilweise überholt); ders., Stellenwert und Wirkungsmöglichkeiten der Kommunen in der Raumordnung und Landesplanung, in: Die Kommune als Partner der Raumordnung und Landesplanung, Forschungs- und Sitzungsberichte der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Bd. 135, 1980, S. 59 ff. (65), 80 f.; Frommhold, Das Raumordnungsverfahren nach hessischem Landesplanungsrecht, Informationen zur Raumentwicklung, 1979, 127 ff. (131, 136, 137 f.); Schefer, Raumplanerisches Verfahren in RheinlandPfalz, ebd., S. 157 ff. (162, 167); Erbguth, Das Raumordnungsverfahren als förmliches Sicherungsmittel - ein Überblick, ebd., S. 173 ff. (176); Brenken, Weiterentwicklung des Raumordnungsverfahrens?, in: Raumplanung und Eigentumsordnung, Festschrift für Werner Ernst zum 70. Geburtstag, 1980, S. 47 ff. (50, 54, 55 f., 57); Höhnberg, Bürgerbeteiligung in der Raumordnung?; Informationen zur Raumentwicklung 1981, 9 ff. (12 f.) ; Söfker, Bürgerbeteiligung im Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, ebd., S. 17 ff. (18, 19 f., 24); ferner den Beitrag von Wahl in diesem Band. Vgl. auch oben im Text (m. Anm. 354) sowie die Nachweise unten in Anm. 399 f. 399 Vgl. Antwort der Bundesregierung vom 29. 8. 1979, BT-Drucks. 8/3137, S. 10 (dazu oben unter I 2 m. Anm. 20): "Bei der Neubaustreckenplanung der Deutschen Bundesbahn wird bereits in den Raumordnungsverfahren auf

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ligt werden 400 • Bei den für andere Gesamt- und Fachplanungen verbindlichen Zielen der Raumordnung und Landesplanung401 wird man jedoch entgegen den einschlägigen Ausführungen von Redeker402 differenzieren müssen403 • Während bei der hochstufigen Landesplanung404 ebenso wie bei der Regionalplanung von einem verfassungsrechtlich bedenklichen Beteiligungsdefizit grundsätzlich nicht gesprochen werden kann405 , liegen die Dinge anders bei fachlichen Teilprogrammen und Grund der Landesplanungsgesetze eine Beteiligung von Bürgern und Bürgergruppen praktiziert." Vgl. dazu näher Samaras, Bisheriger Ablauf der Planfeststellungsverfahren bei der Realisierung der Neubaustrecke Mannheim-Stuttgart, BBahn 1978, 579 ff. (579, 580); Neidhardt, Die öffentliche Auseinandersetzung um die Neubaustrecke Mannheim-Stuttgart, BBahn 1979, 791 ff. (791, 793, 796); ders., Neubaustrecken und Öffentlichkeit, Eisenbahntechnische Rundschau 1980, 675 ff. (676 ff., 681 f.); Ellwanger, Neubaustrecken und Ausbaustrecken der Deutschen Bundesbahn im Blickpunkt der Öffentlichkeit, BBahn 1981, 769 ff. (771 f.); Klein I Leiste, Stand der Planungsarbeiten im Abschnitt Edesheim-Göttingen der Neubaustrecke HannoverWürzburg, BBahn 1981, 789 ff. (790); Fein I Neidhardt, Neubaustrecke Mannheim-Stuttgart: Ein Projekt nimmt Gestalt an, BBahn 1981, 807 ff. (809 ff.). 400 Vgl. dazu auch das oben in Anm. 370 erwähnte Rahmenkonzept zur Bürgerbeteiligung bei Straßenplanungen vom Oktober 1980. 40 1 Vgl. § 5 Abs. 4, § 6 BROG; § 1 Abs. 4 BBauG. 402 NJW 1980, 1596 (m. Anm. 49 ff.). 403 Vgl. dazu auch Söfker, Bürgerbeteiligung (Anm. 398), S. 21. 404 Gegen eine Bürgerbeteiligung an der hochstufigen Landesplanung und an der Regionalplanung haben sich z. B. ausgesprochen: Stich, Die Mitwirkung des Bürgers und der Öffentlichkeit an der Raumplanung, in: Demokratie und Verwaltung, 25 Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 1972, S. 355 ff. (372 f.); Ossenbühl, Gutachten (Anm. 6), S. B 124, 118; Blümel, Diskussionsbeitrag, Verhdl. des 50. DJT, Bd. II (Sitzungsberichte), Teil I, 1974, S. 166 f., 175 f. (176); ders., DVBl. 1977, 317 f.; Ernst, Zur staatlichen Verantwortung für umweltbelastende Entscheidungen, BauR 1978, I ff. (10 f.); Breuer, NJW 1978, 1564 (m. Anm. 83), 1564 f. (m. Anm. SR): Brentano, Verfassungs- und raumordnerische Probleme der Regionalplanung, 1978, S. 180 ff. (182 f.); Buchner, Stellenwert (Anm. 398), S. 80 f. ; I-löhnberg, Bürgerbeteiligung (Anm. 398), S. 9 ff. Vgl. auch die Diskussionsbeiträge, in: Die Kommune als Partner der Raumordnung und Landesplanung (Anm. 398), S. 77 ff.; ferner den Beitrag von Wahl in diesem Band. Für eine Bürgerbeteiligung an der hochstufigen Landesplanung und an der Regionalplanung: Schäfers, Zur Genesis und zum Stellenwert von Partizipationsforderungen im Infrastrukturbereich, Raumforschung und Raumordnung 1974, 1 ff. (5 m. Anm. 22); Dienel, Das Problem der Bürgerbeteiligung an Landesplanung und Raumordnung, ebd., S. 7 ff. ; Bloch, Aspekte des Planers zur Entscheidungstindung in der Regi-onalplanung unter bürgerschaftlieber Beteiligung, ebd., S. 30 ff. (mittelbare Bürgerbeteiligung), K. Fischer, Regionalplanung unter bürgerschaftlieber Beteiligung? (Möglichkeiten und Grenzen aus der Sicht der Planungspraxis), ebd., S. 34 ff. (39). - Vgl. auch Evers, Das Recht der Raumordnung, 1973, S. 151 ff. (153 ff.); Lücke, Das Gebot der Rücksichtnahme in der länderüberschreitenden Raumordnung (Zur Anwendung der Grundsätze des bundes- und des bürgerfreundlichen Verhaltens in der Raumordnung, VerwArch. 1979, 293 ff. (298 ff.)); Fiebig I Minzen, Umweltschutz und Industriestandorte (Planungskonzeptionen und Rechtsinstrumente), 1980, S. 64 ff., 116 f., 132. 405 Etwas anderes gilt dann, wenn in Landesraumordnungsprogrammen oder -plänen oder in Regionalplänen Standorte für Großvorhaben usw. fest-

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-plänen im Sinne ·des Raumordnungsrechts406 • Denn soweit in ihnen Standortentscheidungen getroffen werden, decken sie sich weithin mit entsprechenden konkreten Fachplanungen4D7 oder mit der seit geraumer Zeit diskutierten Standortplanfeststellung408 • Bei der Braunkohlenplanung in Nordrhein-Westfalen ist eine Bürgerbeteiligung seit Ende 1979 gesetzlich vorgesehen (§ 24 Abs. 3 NW LPlG) 409 • Schließlich stellt sich die Frage, ob die Betroffenenbeteiligung im Bauleitplanverfahren nach dem Bundesbaugesetz (§ 2 a Abs. 6, 7 i. Verb. m. § 155 a Abs. 2 BBauG)410 ausreichend ist und damit den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Auch heute ist es doch noch vielfach so, daß die Bürger von dem Bauleitplanentwurf erst Kenntnis erlangen oder nehmen, nachdem er schon weitgehend verfestigt ist411 • Wenn dem aber so ist, dann wird man sich überlegen müssen, ob die Grundrechtsrelevanz der Beteiligung der unmittelbaren Betroffenen nicht zu einer anderen Ausgestaltung der vorgezogenen Bürgerbeteiligung nach § 2 a Abs. 2- 5 BBauG zwingt412 • Damit ist aber zugleich wieder die Frage der Verfasgelegt werden. Vgl. dazu Blümel, Funktion (Anm. 3), S. 234 f.; ders., Diskussionsbeitrag, ebd., S. 327 f. (328); ders., DVBI. 1977, 318 (m. Anm. 387); Söfker, Bürgerbeteiligung (Anm. 398), S. 23 f.; ferner unten im Text (m. Anm. 406 ff.). 406 § 5 Abs. 1 Satz 2 ROG. Vgl. auch oben im Text (m. Anm. 355). Zur Bürgerbeteiligung bzw. Betroffenenbeteiligung bei den landesplanerischen Standortvorsorgeplanungen vgl. ausführlicher (jeweils m. w. N.) Blümel, DVBl. 1977, 316 ff.;. ders., Funktion (Anm. 3), S. 226 f. (m. Anm. 21 ff.); 233 ff. (m. Anm. 76 ff.); ders. u . a., Diskussionsbeiträge, in: Standortplanung für technische Großanlagen (Vorsorge und Sicherung), Anhörung des Arbeitskreises für Umweltrecht (AKUR), Beiträge zur Umweltgestaltung, Bd. A 70, 1980, S. 55 ff., 57 ff. (58 f.), 60 ff.; Söfker, Bürgerbeteiligung (Anm. 398), S. 23. Abweichend Ernst, BauR 1978, 10 f.; Breuer, NJW 1978, 1564 f. (m. Anm. 88). Vgl. auch Geulen, Entwicklung (Anm. 44 a), S. 39. Zu den landesplanerischen Standortvorsorgeplanungen vgl. im übrigen den Beitrag von Wahl in diesem Band; ferner ders., Aktuelle Probleme im Verhältnis der Landesplanung zu den Gemeinden, DOV 1981, 597 ff. (597 f., 600 ff.). 407 Vgl. dazu bereits Blümel, DVBl. 1977, 318 (m. Anm. 385 ff.). 408 Vgl. dazu (jeweils m. w. N.) Blümel, DVBI. 1977, 307 (m. Anm. 109), 317 (m. Anm. 354), 320 f. (m. Anm. 361 ff.); Friauf, Das Standortplanfeststellungsverfahren als Rechtsproblem, in: Rechtsfragen des Genehmigungsverfahrens von Kraftwerken, Veröffentlichungen des Instituts für Energierecht an der Universität zu Köln, Bd. 41/42, 1978, S. 63 ff. (73 ff.); Hoppe, Staatsaufgabe Umweltschutz, VVDStRL 38 (1980), 211 ff. (295 m. Anm. 185); Diskussionsbeiträge, in: Standortplanung für technische Großanlagen (Anm. 406), S. 37 ff., 79 ff.; Fürst, atw 1981, 70. - Zu den aktuellen Bestrebungen nach Beschleunigung des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens vgl. die Nachweise oben in Anm. 45 (Abs. 3). 400 Vgl. dazu auch Söfker, Bürgerbeteiligung (Anm. 398), S. 18. 410 Vgl. dazu auch bereits oben unter III 2 b (m. Anm. 108 ff.). Zur Bedeutung der Bürgerbeteiligung nach § 2 a Abs. 6 BBauG vgl. BVerwG vom 4. 7. 1980, BauR 1980, 437 (438) = ZfBR 1980, 245 = DVBl. 1981, 99 = NJW 1981, 594.

411 Vgl. dazu Göb, AfK 1980, 30; Geulen, Entwicklung (Anm. 44 a), S. 35; ferner oben im Text (m. Anm. 368). 412 Vgl. dazu die Nachweise oben in Anm. 109 f.; ferner Blümel, DVBI. 1977, 319 (m. Anm. 433, 436); ders., VVDStRL 36 (1978), 229 (Anm. 285).

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sungsmäßigkeit des § 155 a Abs. 2 BBauG gestellt413, wonach sich die Rechtswirksamkeit eines Flächennutzungsplans oder Bebauungsplans hinsichtlich der Bürgerbeteiligung allein danach bestimmt, ob das Verfahren nach§ 2 a Abs. 6, 7 BBauG eingehalten worden ist414 •

VII. Schlußbemerkung Da die angeschnittenen Fragen uns auf dieser Tagung noch im ein~ zeinen beschäftigen werden, breche ich hier ab. Sie werden es mir sicher nachsehen, daß ich in einem zeitlich beschränkten Vortrag nicht allen mit dem Thema verknüpften Fragen nachgehen konnte. So habe ich mich z. B. bewußt nicht zu der vom Bundesminister des Innern Baum415 aufgeworfenen Frage des Grundrechtsschutzes durch Ver~ bandsklage geäußert416 • Ich habe aber auch einige im neueren Schrift~ turn gemachten Gesetzgebungsvorschläge nicht erörtert, die man im Hinblick auf die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zur Grundrechtsrelevanz von Verfahrensvorschriften nur mit Kopfschütteln zur Kenntnis nehmen kann. Das gilt z. B. für die Anregung von Henle 417 , neben der Beschränkung der Beteiligtenstellung auf Einwender418 sogar m Vgl. dazu ausführlicher (m. w. N.) Blümel, DVBI. 1980, 463; ders., Buchbesprechung, BauR 5/1980, S. III f. Keine Bedenken gegen § 155 ~ Abs. 2 BBauG hat offenbar Redeker, NJW 1980, 1596 (m. Anm. 52 f.), 1598. Battis, DOV 1981, 438 (a. E.), hält die Einschränkung des nachträglichen Rechtsschutzes durch § 155 a Abs. 2 BBauG wegen der vorgezogenen Bürgerbeteiligung sogar für sachgerecht. Allerdings versteht Battis (vgl. auch oben in Anm. 110) die frühzeitige Bürgerbeteiligung (§ 2 a Abs. 2 - 4 BBauG) "als individuelles, grundrechtlich geschütztes planungsbegleitendes Mitwirkungsrecht, das als isolierte Klagemöglichkeit gegen Verletzungen von Mitwirkungsrechten vor Verfahrensabschluß gerichtlich durchsetzbar ist". Ohne Bedenken gegen § 155 a Abs. 2 BBauG auch Wolfrum, DOV 1981, 609 f. (610); F . Kirchhof, Die Baurechtsnovelle 1979 als Rechtswegsperre?, NJW 1981, 2382 ff. (2384). Vgl. auch den Beitrag von Söfker in diesem Band. 414 Zur verfassungskonformen Auslegung des § 155 b Abs. 2 Satz 2 BBauG vgl. jetzt BVerwG vom 21. 8. 1981, BauR 1981, 535 = ZfBR 1981, 286. Auch in diesem Urteil des 4. Senats des BVerwG wird der Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG mit keinem Wort erwähnt; vgl. zu dieser Praxis bereits kritisch oben in Anm. 322. 415 DOV 1980, 428 f. 416 Vgl. dazu Blümel, Funktion (Anm. 3), S. 224 f.; ders., VVDStRL 36 (1978), 268 f.; Gassner, Anfechtungsrechte Dritter und "Schutzgesetze", DOV 1981, 615 ff. (615, 620 f.). - Zur Verbandsbeteiligung vgl. die Nachweise oben in Anm. 173. 41 7 Vgl. Henle, BayVBI. 1981, 11 (m. Anm. 106). 418 Vgl. auch Henle, BayVBl. 1981, 6 f. (m. Anm. 60 ff.). Dazu oben unter VI 1 (m. Anm. 176). Henle, BayVBl. 1981, 11 (Anm. 106) befürwortet für Massenverfahren außerdem eine materielle Präklusion der Einwendungen. Vgl. dazu die Nachweise oben in Anm. 177.

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an eine Kostenpflicht der Verfahrensbeteiligung zu denken! Da Henle an dem Planfeststellungsverfahren und dem Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Oberbayern für den Flughafen München II maßgeblich beteiligt war419 , sind solche verfassungswidrigen Vorschläge ebenso entlarvend wie bezeichnend für die Einstellung mancher nicht aller - Anhörungs- und Planfeststellungsbehörden. Zwar wird nach außen die Öffentlichkeitsbeteiligung als solche gelobt. Unausgesprochen jedoch wird sie als unnötige Bremse bei der Durchsetzung des jeweiligen Vorhabens empfunden420 . Es wird daher wohl noch eine Weile dauern, bis auch in den einzelnen Verwaltungsverfahren der Gedanke einer Grundrechtseffektuierung durch Verfahrensgestaltung Platz greift und die Behörden dem letztlich aus dem Rechtsstaatsprinzip421 ableitbaren Anspruch der unmittelbar Betroffenen auf faire Verfahrensführung gerecht werden422 • Nun, ich glaube, ich habe Sie mit meinen Thesen genügend provoziert. Sollte mir das gelungen sein, verspreche ich mir eine anregende Diskussion. Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und Geduld423 .

m Vgl. dazu bereits oben in Anm. 211, 221, 295; ferner Blümel, VerwArch. 1982/Heft 1, im Text (m. Anm. 132). 420 Vgl. dazu bereits Blümel, Raumplanung (Anm. 59), S. 156 f. 421 Zu dieser Ableitung aus dem Rechtsstaatsprinzip vgl. Hesse, EuGRZ 1978, 435 (m. Anm. 50); BVerfGE 46, 325 (334 f.). Vgl. im übrigen die Nachweise oben in Anm. 56. 422 Vgl. dazu Blümel, Raumplanung (Anm. 59), S. 156 ff. (156, 157, 158). 423 Nach der Drucklegung dieses Beitrags sind folgende einschlägige Veröffentlichungen zum Mülheim-Kärlich-Beschluß des BVerfG erschienen, die nicht mehr berücksichtigt werden konnten: Bethge, Grundrechtsverwirklichung und Grundrechtssicherung durch Organisation von Verfahren, NJW 1982, 1 ff.; Dolde, Grundrechtsschutz durch einfaches Verfahrensrecht?, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1982; Laubinger, VerwArch. 1982/Heft 1. Vgl. auch den Beitrag von Wahl in diesem Band.

Aussprache zu den Referaten von Dieter Haack und Willi Blümel Bericht von Michael Ronellenfitsch I.

Die Diskussion fand unter Leitung von Präsident des Oberverwaltungsgerichts und Vorsitzender des Verfassungsgerichtshofs RheinlandPfalz Prof. Dr. Heribert Bickel, Koblenz, statt, der einleitend auf die Schere hinwies, die sich nach dem Mülheim-Kärlich-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 20. 12. 1979 (BVerfGE 53, 30) auftue. Auf der einen Seite sehe der Beschluß bezogen auf das Verfahren eine gewisse Grundrechtsrelevanz vor, auf der anderen Seite bestehe eine Gegenläufigkeit der Gesetzgebung, die sich am Beispiel von § 44 a VwGO, § 46 VwVfG oder der a-, b- und c-Paragraphen des § 155 BBauG zeige. li. 1. Magistratsdirektor Christoph Gerschlauer, Frankfurt/M., wies auf die Problematik alternativer Planungen, vor allem bei der Bauleitplanung hin. Eine grobe Planung sei hier nicht sinnvoll. Die Bürgerbeteiligung könne daher erst erfolgen, wenn relativ detaillierte Entwürfe bereits fertiggestellt seien. Zu Alternativen könne es dann praktisch nicht mehr kommen.

2. Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Dr. Dieter Haack, Bonn, bestätigte, daß alternative Planungen nicht die Regel sein sollten, sprach sich aber dafür aus, in dem einen oder anderen Fall die Möglichkeit alternativer Planungen offen zu lassen. III.

1. Bundesminister Dr. Haack nutzte ferner die Gelegenheit, politische und rechtliche Bedenken gegen das Referat von Prof. Dr. Blümel anzumelden. 'Er befürworte zwar ebenfalls eine Erweiterung der Bürgerbeteiligung, warne aber vor einer Überinterpretation des Rechtsstaats-

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gebots im Verfahrensgang. Ein absoluter Rechtsschutz schon im Vorstadium der Entscheidung würde die Dinge so verfestigen, daß Politiker und Verwaltungsleute abtreten könnten. Prof. Dr. Willi Blümel, Speyer, erwiderte er sei nicht der Meinung, in der Bundesrepublik werde seit dreißig Jahren rechtsstaatswidrig gebaut. Er wende sich nur gegen eine Übersteigerung des Demokratieprinzips zu Lasten des Rechtsstaatsprinzips. Auf den Erlaß eines Verwaltungsakts gerichtete Verwaltungsverfahren könne man durchaus entlasten, indem man den Kreis der Beteiligten viel kleiner fasse und im Extremfall auf die Betroffenen beschränke. 2. Ltd. Ministerialrat Dr. Hans Carl Fickert, Düsseldorf, betonte, Bürgerbeteiligung habe in der Tat sehr wenig mit Demokratisierung der Planung oder Partizipation zu tun. Bei mehrstufigen Planungen werde Bürgerbeteiligung in der vorgezogenen (unverbindlichen) Planungsstufe auch nicht wegen eines notwendigen Grundrechtsschutzes betrieben, sondern um die Möglichkeit zu schaffen, das Verfahren zu beschleunigen und viele Kriterien für den notwendigen Abwägungsvorgang zu erreichen, und um damit das Risiko abzubauen, im Planfeststellungsverfahren mit den Einwendungen der Bürger überzogen zu werden. Nach dem Vortrag von Prof. Dr. Blümel habe er nunmehr den Eindruck, daß Verfahren um ihrer selbst willen notwendig seien und es nicht mehr auf die Kausalität der Verfahrensmängel für die materielle Rechtsbeeinträchtigung ankomme. Nach Ansicht Fickerts ist ein voller Grundrechtsschutz im Vorverfahren mehrstufiger Planungen nach wie vor praktisch nicht notwendig, da eine verbindliche Vorentscheidung für das Planfeststellungsverfahren eben noch nicht getroffen werde. Auch die Relativierung des Bestandsschutzes von Planfeststellungsbeschlüssen lehnte Fickert ab. Vor Verlängerung eines Planfeststellungsbeschlusses werde selbstverständlich jeweils geprüft, ob eine neue Sach- und Rechtslage eingetreten sei. Prof. Dr. Blümel räumte ein, daß er die Schwierigkeiten der Verwaltungspraxis sehe. Er habe aber in seinem Referat nicht alle Probleme des Rechtsschutzes bei mehrstufigen Planungsverfahren anrühren können. So halte er es für verfassungsrechtlich zulässig und sinnvoll, materielle Präklusionsvorschriften auch für die Fernstraßenplanung einzuführen. Die Ver rechtlichung des Vorverfahrens sei, da Beteiligung und Rechtsschutz zu spät kämen, gleichwohl ein Gesichtspunkt, mit dem das Bundesverfassungsgericht sich voraussichtlich noch werde beschäftigen müssen. 3. Oberkreisdirektor Dr. Klaus Lemke, Gifhorn, äußerte die Befürchtung, durch ein übertriebenes Beharren auf dem Rechtsstaatsprinzip würden die Gerichte an die Grenzen des Machbaren gestoßen und die Selbstverwaltungsgremien verunsichert.

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4. Prof. Dr. Edzar Schmidt-Jortzig, Münster, wandte sich gegen den Aufbau falscher Frontstellungen. Es gehe nicht darum, ob schon immer rechtsstaatlich geplant wurde und jetzt plötzlich nicht mehr, sondern um die gemeinsame Suche von Theoretikern mit Praxiskenntnissen und reinen Verwaltungspraktikern nach einem gangbaren Weg zur Bewältigung der sich ändernden Wirklichkeitsverhältnisse. In modernen Großverfahren der Verwaltung komme der Grundrechtsschutz der Bürger häufig zu spät. Daher müsse eine Kompensation in Form der Vorverlagerung von Beteiligung und Rechtsschutz geschaffen werden. Staatstheoretisch werde dieses Ergebnis auch durch die Erkenntnis von der Zweckhaftigkeit aller Staatlichkeit gestützt, die man häufig unter das dogmatisch falsche Schlagwort vom demokratischen Staatsbegriff fasse. 5. Regierungsvizepräsident Alfred Gaertner, Düsseldorf, warnte davor, durch eine weitere Verrechtlichung des Vorverfahrens die öffentliche Verwaltung zu strangulieren und wies auf die nachteiligen gesamtwirtschaftlichen Folgen hin. 6. Rechtsanwalt Siegfried de Witt, Freiburg/i. Br., setzte sich für eine Beschränkung der Jedermannbeteiligung ein, weil sie den Gesetzgeber nur zu einer Reduktion des gerichtlichen Rechtsschutzes der Betroffenen veranlaßt habe. Die Einführung materiell-rechtlicher Präklusionsvorschriften sei weder verfassungsmäßig noch erforderlich. Bei manchen Diskussionsbeiträgen habe er den Eindruck gehabt, daß der Mülheim-Kärlich-Beschluß noch nicht rezipiert sei; die Grundrechte als Grundrechte machten eben keinen Unterschied zwischen materiellem Recht und Verfahrensrecht. Aus diesem Grund formulierte de Witt den allgemeinen Grundsatz, daß das jeweilige Verfahrensrecht dem zugrundeliegenden materiellen Recht adäquat sein muß. 7. Dr. Gerhard Meyer-Wöbse, Frankfurt/M., wies auf die enge Verzahnung zwischen materiellem und Verfahrensrecht hin. Neben dem Mülheim-Kärlich-Beschluß sei auch der Kalkar-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. 8. 1978 (BVerfGE 49, 89) in die Betrachtung einzubeziehen, in welchem ein dynamischer Grundrechtsschutz gefordert werde. Dieser Grundrechtsschutz könne auf der Strecke bleiben, wenn vor lauter Formalitäten Verfahren unabsehbar in die Länge gezogen würden. Der formalisierte Grundrechtsschutz dürfe aber nicht zu Lasten des materiellen Grundrechtsgehalts gehen. 8. Ministerialdirigent Dr. Günter Brenken, Mainz, schlug als Kompromißlösung für die Vorverlagerung des Rechtsschutzes die Klagemöglichkeit der öffentlichen Stellen vor, die intensiv in Raumordnungsverfahren zu beteiligen seien. Zu denken sei auch an Beteili-

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gungsrechte größerer Unternehmen, die durch Linienführung oder Standortbestimmung von Planungsvorhaben berührt würden. Da Rechtsschutz nur einmal gewährt werden könne, müsse dann aber eine Ausschlußwirkung vorgesehen werden. 9. Magistratsdirektor Christoph Gerschlauer, Frankfurt/M., versuchte die Diskussion in der Weise nachzuzeichnen, daß man den Gesetzgeber eigentlich nur empfehlen könne, die ganzen Verfahrensvorschriften wieder zu streichen. Da dem Verfahren aber Verfassungsrang zukomme, sei das nicht mehr möglich. Damit bestehe eine fatale Situation. 10. Prof. Dr. Bickel bedauerte, daß seine Anregungen für die Diskussion nicht aufgegriffen und die verwaltungsprozessualen Konsequenzen der Interpretation des Mülheim-Kärlich-Beschlusses durch Prof. Dr. Blümel nicht erörtert worden seien. Ihn bewege nach wie vor ständig die Frage, was unsere Verfassung denn für die Vorverlagerung des Rechtsschutzes hergebe. Seien die Forderungen Blümels aufgrund einer Verfassungsauslegung wirklich geboten? 11. In seinem Schlußwort erinnerte Prof. Dr. Blümel daran, daß die Forderung nach frühzeitiger Betroffenenbeteiligung älter sei als die Antwort des Gesetzgebers in § 2 a BBauG. Das Spannungsverhältnis von materiellem und Verfahrensrecht sehe natürlich auch er. Die Probleme, die bei seiner Auslegung des Mülheim-Kärlich-Beschlusses für die Praxis auftauchten, seien lösbar. Hinter den Beschluß zurückgehen könne man jedenfalls nicht. So müsse zwischen gebundenen und Ermessensentscheidungen differenziert werden. Bei Ermessensentscheidungen sei mehr Gewicht auf die Verfahrenskontrolle zu legen, da das Planungsermessen besonders weit reiche. Auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts rangiere bei der Kontrolle des Planungsermessens die Einhaltung des Verfahrens an erster Stelle. Allerdings sehe das Bundesverwaltungsgericht die Funktion der Verfahrensvorschriften anders. Im Lichte des Mülheim-Kärlich-Beschlusses könne man sich aber nicht darauf zurückziehen, daß die Öffentlichkeitsbeteiligung nur der Informationsbeschaffung der Verwaltung diene. Bestimmte Verfahrensvorschriften hätten eben für die unmittelbar Betroffenen auch die Bedeutung, sie in ihren Grundrechten zu schützen.

Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung Von Wilhelm Söfker Die frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung, im allgemeinen als wesentliches Element der Mitwirkung der Bürger bei der Vorbereitung der städtebaulichen Planungen der Gemeinden angesehen, ist erst 1976 in das Bundesbaugesetz aufgenommen worden. Gleichwohl kennt das Städtebaurecht bereits vor dieser Zeit Regelungen über die frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Vorbereitung besonderer städtebaulicher Maßnahmen: Aufgrund der Erfahrungen mit den vor allem in den sechziger Jahren durchgeführten Flächensanierungen wurden mit der Kodifizierung des Rechts der Städtebauförderung vor knapp 10 Jahren im Städtebauförderungsgesetz auch Regelungen aufgenommen, die die Gemeinden zu einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung bei Vorbereitung und Durchführung von Sanierungsmaßnahmen verpflichten. Die im Städtebauförderungsgesetz von 1971 aufgenommenen Vorschriften zur Bürgerbeteiligung enthalten bereits die Grundgedanken einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung überhaupt, die sich auch im § 2 a des Bundesbaugesetzes wiederfinden. Hierauf soll im folgenden zunächst eingegangen werden, zumal an anderer Stelle auch Änderungen des Städtebauförderungsgesetzes zu erörtern sein werden, die zusammen mit der zweiten BBauG-Novelle von 1979 erfolgten und mit der Bürgerbeteiligung des Bundesbaugesetzes in Beziehung stehen.

I. Zur frühzeitigen Bürgerbeteiligung nach dem Städtebauförderungsgesetz Bei den beiden entscheidenden planerischen Maßnahmen: förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets und Aufstellung des Sanierungsbebauungsplans kennt das StBauFG im Rahmen der Vorbereitung dieser städtebaulichen Maßnahmen die Mitwirkung der Sanierungsbetroffenen: Als Generalnorm gilt § 1 Abs. 4 StBauFG: Danach soll den Betroffenen Gelegenheit gegeben werden, bei der Vorbereitung und Durchfüh7 Speyer 87

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rung der Maßnahmen mitzuwirken. Im übrigen sind die Mitwirkungsregelungen des StBauFG differenziert und auf die speziellen Verfahren des Sanierungsrechts abgestellt: Bei den vorbereitenden Untersuchungen, die dem Beschluß über die Festlegung des Sanierungsgebiets vorangestellt sind, wird unterschieden zwischen der "Einstellung und Mitwirkungsbereitschaft" in bezug auf die Ziele der Sanierung und ihre Durchführung (§ 4 Abs. 1 StBauFG) sowie der Erörterung über die Grundsätze für den Sozialplan (§ 4 Abs. 2 StBauFG). Diese zweigeteilten Erörterungspflichten, die sich allerdings in bezug auf ihre Inhalte überschneiden können, wird auch für die Phase nach der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets beibehalten: Es wird weiterhin unterschieden zwischen der Pflicht zur Erörterung über die Neugestaltung des Sanierungsgebiets (§ 9 StBauFG) und die Erörterungen mit denen Sanierungsbetroffenen vor Festlegung des Sozialplans (§ 8 Abs. 2 StBauFG). Bei den letztgenannten Vorschriften fallen die sehr spezialisierten und auf die Probleme der Sanierungsdurchführung abstellenden Regelungen auf. Für die Aufstellung der Sanierungsbebauungspläne selbst (§ 10 StBauFG) verblieb es bis zur ersten BBauG-Novelle 1976 bei der Verpflichtung, den Bebauungsplanentwurf für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen (§ 2 Abs. 6 BBauG 1960). Trotz dieser sehr stark auf Verfahrensabläufe des Sanierungsrechts abstellenden Beteiligungsregelungen sind die Grundgedanken der frühzeitigen Bürgerbeteiligung bereits erkennbar: (1) Der Gesichtspunkt einer besseren Information der planenden Verwaltung über die Interessen und Betroffenheiten von Bürgern, die Voraussetzung ist für eine angemessene Berücksichtigung ihrer Belange; dieser Aspekt wird verstärkt durch die Auskunftspflicht von Sanierungsbetroffenen über solche Tatsachen, die zur Vorbereitung und Durchführung der Sanierung erforderlich sind (§ 3 Abs. 4 StBauFG); (2) Der Gesichtspunkt der Akzeptanz, d. h. die durch eine frühzeitige Beteiligung verbesserte Chance, einen Konsens zu finden über die Planinhalte; damit wird - wie die inzwischen vorliegenden Erfahrungen zeigen, begründeterweise - erhofft, daß Verlängerungen der Verfahren durch die frühzeitige Bürgerbeteiligung zu einem Zeitgewinn bei der Planverwirklichung führen, weil Widerstände dort durch die erzielbare Akzeptanz vermieden werden können.

Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung

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II. Zu den Vorschriften über die frühzeitige Bürgerbeteiligung nach § 2 a Abs. 2 bis 5 BBauG a) Die 1976 mit der ersten BBauG-Novelle geregelte frühzeitige Bürgerbeteiligung in § 2 a BBauG vermeidet - zumindest im Grundsatz - Aussagen zu speziellen städtebaulichen Sachverhalten bzw. Maßnahmen und enthält ein Grundmodell zur frühzeitigen Bürgerbeteiligung überhaupt, das sich auch in Beteiligungsregelungen anderer Rechtsbereiche wiederfindet 1 • Zweck der in § 2 a Abs. 2 - 5 BBauG eingeführten frühzeitigen Bürgerbeteiligung, die auch als "vorgezogene" Bürgerbeteiligung bezeichnet wird, war sicherzustellen, daß die Bürger zeitig früher und inhaltlich umfassender als zuvor an den Planungsprozell herangeführt und an der Planung beteiligt werden. Die Bürger sollten nicht erst durch einen "fertigen" Bauleitplan im förmlichen Auslegungsverfahren (§ 2 a Abs. 6 BBauG) über die Planungsabsichten der Gemeinde informiert werden2 • Die rechtliche Verankerung dieser frühzeitigen Bürgerbeteiligung im Bundesbaugesetz war nicht selbstverständlich. Bei den Beratungen im Bundestag und Bundesrat wurde immer wieder eingewandt, die gesetzliche Verpflichtung zur frühzeitigen Bürgerbeteiligung führe zu unerträglichen Verzögerungen im Planaufstellungsverfahren. Dem wurde jedoch entgegengehalten, daß zwar eine Erweiterung von Beteiligungsverfahren zu zusätzlichem Zeitaufwand bei der Aufstellung der Bauleitpläne führen könnte, dieser Nachteil jedoch durch die verbesserte Information der Verwaltung und damit der Qualität der Planung und dem Umstand aufgewogen werde, daß durch eine frühzeitige Abstimmung mit den Betroffenen Widerstände bei der Plandurchführung eher ausgeräumt werden könnten3 • b) Die vorgezogene Bürgerbeteiligung in der Bauleitplanung zeichnet sich durch vier wesentliche Elemente aus: -

Unterrichtung der Bürger(§ 2 a Abs. 2 Satz 1 BBauG),

-

Erörterung mit den Bürgern (Anhörung) (§ 2 a Abs. 2 Satz 2 BBauG),

1 Vgl. z. B. die Vorschriften über die Bürgerbeteiligung nach den Gemeindeordnungen der Länder:§§ 20 bis 21 GO BaWü; Art. 18 GO Bay; §§ 40, 41 BezVG, Berlin; § 19 Ortsgesetz über Beiräte u. Ortsämter im Gebiet d. Stadtgemeinde Bremen; §§ 8 a und 8 b GO Hessen; §§ 22 a GO Nds.; §§ 6 b und 6 c GO NW; §§ 15 bis 17 GO RhPf; §§ 20, 20 a KSVG Saarl.; § 16 a GO SchlH. 11 Begründung zum Reg. Entw., BT-Drucks. 7/2496, S. 36; Ausschußbericht, BT-Drucks. 7/4793, S. 9 f. a Vgl. Ausschußbericht, aaO (Fn. 2).

7•

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-

Wilhelm Söfker Frühzeitigkeit (§ 2 a Abs. 2 Satz 3 BBauG), Flexible Durchführung (§ 2 a Abs. 3 BBauG).

Aus der Pflicht zur öffentlichen Darlegung der allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung und der Pflicht, allgemein Gelegenheit zur Äußerung und zur Erörterung zu geben, folgt, daß jeder Bürger in die Beteiligung nach § 2 a Abs. 2 BBauG einbezogen ist4 • Darin unterscheidet sich diese Regelung von denen des Sanierungsrechts, die im wesentlichen die Sanierungsbetroffenen in die Pflicht zur Beteiligung einbeziehen. Die weder auf die Gemeindeeinwohner oder etwa im Sinne des Verwaltungsprozeßrechts Betroffenen abstellende Mitwirkungsregelung entspricht ihrem Grundgedanken nach weitestgehender Beteiligung der Öffentlichkeit ohne Beschränkung auf bestimmte städtebauliche Sachverhalte und Betroffenheiten. Eine Trennung der Beteiligung Planbetroffener von bloß "interessierten" Bürgern würde der auf alle städtebaulichen Planungsfälle ausgerichteten Bürgerbeteiligung nach § 2 a BBauG nicht gerecht werden. Auch stünde im Zeitpunkt der frühzeitigen Bürgerbeteiligung allein schon im Blick auf die möglichen Planalternativen der Kreis der Planbetroffenen von vornherein nicht fest, so daß auch insofern eine Beschränkung auf Planbetroffene nicht vertretbar wäre. Es muß daher die öffentliche Darlegung, d. h. die Unterrichtung der Allgemeinheit einen unbestimmten Kreis von Personen erreichen können. Die gilt auch für die Anhörung. § 2 a Abs. 2 BBauG schließt allerdings eine darüber hinausgehende Beteiligung bestimmter Personenkreise - z. B. durch Bildung von "Planungszellen" oder "Planungsbeiräten" - nicht aus. Die öffentliche Darlegung erfolgt stets auf Initiative der Gemeinde; die sich daran anschließende Anhörung erfolgt demgegenüber grundsätzlich auf Verlangen derjenigen, die es wünschen5 • Die Gemeinde hat allerdings hierzu die Voraussetzungen zu schaffen, d. h. z. B. der Öffentlichkeit darzulegen, wie sie von ihrem Anhörungsrecht Gebrauch machen kann. Diesem Gesichtspunkt kommt im Blick auf die Erfahrungen, die die Praxis bisher mit der Bürgerbeteiligung gemacht hat, besondere Bedeutung zu: Es ist bekannt, daß zwar die Bereitschaft der Bürger zur Beteiligung hoch ist, die gegebenen Möglichkeiten der Beteiligung jedoch nur von wenigen Bürgern genutzt werden. Die Verwaltungen müssen in geeigneter Weise auch an die Bürger herantreten, sie im wörtlichen Sinne "einladen" (etwa zu Bürgerversammlungen, wie dies in der Praxis auch meist der Fall ist), um sie so zur Abgabe ihrer Stellungnahmen und Anregungen und zur Erörterung über die offenen Fragen zu bringen. 4 Bielenberg-Dyong, Das neue Bundesbaugesetz verordnung, 3. Auf!. 1979, Rdnr. 15. 5 Bielenberg-Dyong, aaO (Fn. 4), Rdnr. 20.

die neue Baunutzungs-

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In dieser für den Erfolg einer Bürgerbeteiligung allerdings wichtigen Frage hat sich der Gesetzgeber zurückgehalten, näheres zu regeln, wohl wissend, daß die Frage nach den geeigneten Beteiligungsformen nicht nur im Jahre 1976, sondern auch heute nicht erschöpfend zu beantworten war und ist, zumal sie auch sehr stark von den örtlichen, kommunalen und sonstigen Gegebenheiten abhängt. Der Gesetzgeber hat stattdessen gern. § 2 a Abs. 3 BBauG den Gemeinden die Möglichkeit gegeben- und sie damit in gewisser Weise auch dazu aufgefordert-, selbst die Regelungen zu treffen, nach denen die frühzeitige Bürgerbeteiligung in einer jeden Gemeinde zu praktizieren ist. Inzwischen ist hiervon in den Gemeinden weitgehend auch Gebrauch gemacht worden, um eine möglichst einheitliche Praxis innerhalb der betreffenden Gemeinde zu erreichen6 • Insgesamt bestätigen die Erfahrungen der Praxis die Richtigkeit einer Rahmenregelung zur frühzeitigen Bürgerbeteiligung, wie sie in § 2 a BBauG enthalten ist. Die Schwierigkeiten liegen vielmehr im Tatsächlichen: In dem nicht immer ausreichenden "Herantreten" der Gemeinde an die Bürger und im oft fehlenden Gebrauchmachen der Bürger von den Möglichkeiten einer Mitwirkung, obwohl sie ihre "grundsätzliche" Bereitschaft dazu durchaus bekunden7 • Trotz dieser positiven Aussage über die in § 2 a BBauG getroffene Regelung der frühzeitigen Bürgerbeteiligung stellen sich eine Reihe von Fragen, etwa im Hinblick auf den Stellenwert, den die frühzeitige Bürgerbeteiligung innerhalb des Rechts der Bauleitplanung erhalten hat oder der ihr aufgrund von Entwicklungen in Rechtsprechung und Praxis eine Aufgabe innerhalb der Bauleitplanung zugewiesen worden ist. Hierauf soll im folgenden eingegangen werden.

6 Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der SPD- und FDP-Fraktionen im Deutschen Bundestag zur "Bürgerbeteiligung bei Stadtentwicklung, Stadtsanierung und Bauplanung", BT-Drucks. 8/3112, S. 5. 7 Kleine Anfrage, aaO (Fn. 6); auch die erkennbaren Ergebnisse der derzeit noch nicht abgeschlossenen und vom Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau in Auftrag gegebenen Untersuchungen zur Praktizierung der Bürgerbeteiligung nach § 2 a BBauG bestätigen dies (Institut für Zukunftsforschung, Berlin, "Die Bürgerbeteiligung im Rahmen der kommunalen Entwicklungsplanung"; Gesellschaft für Wohnungs- und Siedlungswesen, Hamburg, "Dokumentation beispielhafter Modelle zur Beteiligung der Bürger an der Bauleitplanung").

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111. Zu den Zusammenhängen mit den inhaltlichen Anforderungen an die Bauleitplanung Sowohl von der Aufgabenstellung der Bürgerbeteiligung als auch von der Ausgestaltung des § 2 a Abs. 2 BBauG her sind Zusammenhänge mit den sich aus § 1 Abs. 6 und 7 BBauG ergebenden materiell-rechtlichen Anforderungen an die Bauleitplanung erkennbar. a) Mit der gesetzlich festgelegten Verpflichtung zur möglichst frühzeitigen Darlegung der allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung in § 2 a Abs. 2 BBauG stellt sich stets die Frage nach dem Zeitpunkt im konkreten PlanungsfalL Der möglichst frühe Zeitpunkt einerseits und die Notwendigkeit des Vorliegens diskussionsfähiger Planungsziele andererseits stehen hier in einem gewissen Spannungsverhältnis. Besonders problematisch wird diese Frage, wenn die Gemeinde die planerischen Entscheidungen schrittweise, d. h. zumindest teilweise inhaltlich während des Planaufstellungsverfahrens vorweg trifft, ein Umstand, dem gerade in schwierigen Planungsfällen, die auch die Interessen der Bürger mehr berühren, besonderes Gewicht zukommt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 5. 7. 19748 solche vorweg-genommenen Entscheidungen unter bestimmten Voraussetzungen für zulässig angesehen. In bestimmten Fällen, so bei Großprojekten, also bei umfangreichen und entsprechend komplizierten planerischen Vorhaben, seien Festlegungen mit einer entsprechenden Schmälerung des abschließenden Abwägungsvorgangs u. U. unerläßlich und- unter den genannten Voraussetzungen- auch nicht unzulässig. In solchen Fällen schrittweise erfolgender planerischer Entscheidungen ist die Frage nach dem Zeitpunkt der nach § 2 a Abs. 2 BBauG frühzeitig zu erfolgenden Bürgerbeteiligung zweifellos nicht einfach zu beantworten. Setzt man mit dem Bundesverwaltungsgericht für die Zulässigkeit einer vorweggenommenen Entscheidnug voraus, daß sie sachlich gerechtfertigt war, daß die planungsrechtliche Zuständigkeitsordnung gewahrt wurde und daß die Entscheidung auch inhaltlich nicht zu beanstanden ist, muß eine Verpflichtung zur Bürgerbeteiligung (Unterrichtung und Anhörung) vor solchen vorweggenommenen Entscheidungen angenommen werden. Dies ergibt sich aus Zusammenhängen zwischen Bürgerbeteiligung und den inhaltlichen Anforderungen an die Bauleitpläne: Zweck der Bürgerbeteiligung als wesentlicher Bestandteil des gesamten Verfahrensrechts für die Aufstellung der Bauleitpläne ist, die 8

Floatglas-Fall- IV C 50.72-, DVBI. 1974, 767.

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Gemeinde in die Lage zu versetzen, in Kenntnis der von der beabsichtigten Planung berührten öffentlichen und privaten Belange die abwägende Entscheidung nach § 1 Abs. 7 BBauG zu treffen9 • Unter anderem verlangt das Abwägungsgebot von der Gemeinde, daß in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden mußto. Damit die Gemeinde davon in Kenntnis gesetzt wird, daß sie in die Abwägung die entsprechenden Belange einstellt, hat sie die Träger öffentlicher Belange und die Bürger zu beteiligen. Dieser sich letztlich aus den inhaltlichen Anforderungen an die Bauleitplanung ergebende Zweck der Beteiligung anderer öffentlicher Stellen und der Bürger würde verfehlt werden, wenn die hier durch das Verfahrensrecht vorgegebenen Beteiligungsmöglichkeiten und -pflichten nicht wahrgenommen werden. Die Gemeinde würde auch sonst Gefahr laufen, daß ihr bei der vorweggenommenen (Teil)-Entscheidung ein Fehler insoweit unterläuft, als dadurch ein privater Belang nicht in der gebotenen Weise - zum Beispiel entsprechend seinem Gewicht - berücksichtigt worden ist. Eine in gewisser Weise "unechte" Vorentscheidung ist die Pflicht zur Berücksichtigung städtebaulich bedeutsamer Ergebnisse einer Entwicklungsplanung nach § 1 Abs. 5 BBauG. Denn die Gemeinde ist an eine solche Entwicklungsplanung bei der Bauleitplanung nicht gebunden; § 1 Abs. 5 Satz 3 BBauG weist hierauf ausdrücklich hin. Die Übernahme städtebaulich bedeutsamer Ergebnisse einer Entwicklungsplanung in die Bauleitplanung, ohne daß die Gemeinde darüber in eine (erneute) Abwägung nach § 1 Abs. 7 BBauG tritt, würde entsprechend den hier aus der Rechtsprechung zitierten Anforderungen an die Zulässigkeit von Vorentscheidungen u . a. voraussetzen, daß auch i. S. des § 1 Abs. 6 und 7 BBauG eine materiell-rechtlich einwandfreie Entscheidung getroffen worden ist. Nur in solchen Fällen wird man daher auch eine Pflicht zur frühzeitigen Bürgerbeteiligung aus den hier dargelegten Erwägungen anzunehmen haben11 • Im übrigen bietet sich i. S. eines dauernden Dialogs zwischen Verwaltung und Bürger an, daß bereits bei der Aufstellung städtebaulich bedeutsamer Entwicklungsplanungen die Bürger entsprechend beteiligt werden. 9

In diesem Sinne z. B. auch BVerwG, Beschl. v. 9. 11. 1979, - 4 N 1.78, 4 N

2 - 4.79 - , ZfBR 1980, 39, 43.

10 Ständige Rspr. des BVerwG seit dem Urteil vom 12. 12. 1969, IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 304 f . 11 Unzutreffend Redeker, Grundgesetzliche Rechte auf Verfahrensteilhabe, NJW 1980, S. 1593, 1596.

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b) Die in § 2 a Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz BBauG enthaltene Verpflichtung, mit der öffentlichen Darlegung und Anhörung "auch die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung" aufzuzeigen, ist ebenfalls ein Zusammenhang mit den sich aus § 1 Abs. 6 und 7 BBauG ergebenden materiell-rechtlichen Anforderungen an die Bauleitplanung gegeben. Zu den Auswirkungen der Planung gehören beispielsweise Umwelteinwirkungen, die voraussichtlich zu erwarten sind, wenn das Vorhaben, für das der Bebauungsplan aufgestellt werden soll, verwirklicht wird. Es ist daher beispielsweise auch die Umweltrelevanz einer Planung bzw. des Vorhabens, für das der Bebauungsplan aufgestellt wird, in die Erörterung mit den Bürgern einzubeziehen. Damit wird zugleich auch ein Zusammenhang deutlich mit den z. Zt. beim Rat der Europäischen Gemeinschaften in Brüssel zu beratender Richtlinienvorschlag der EG-Kommission über die "Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Vorhaben"12• Die Richtlinie würde im Falle ihrer Verabschiedung die Mitgliedsstaaten verpflichten, durch gesetzgeberische Maßnahmen oder auf andere Weise dafür zu sorgen, daß bei bestimmten umweltrelevanten Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wird. Dadurch soll erreicht werden, daß vor einer Entscheidung über umweltrelevante Vorhaben festgestellt wird, inwieweit Umweltbelange (im weitesten Sinne) von Vorhaben berührt werden, damit die jeweilige öffentliche Stelle in die Lage versetzt ist, in vollständiger Kenntnis der Umweltrelevanz ihre Entscheidung zu treffen. Kern dieser Richtlinie ist ein bestimmtes Verfahren zur Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung, nämlich Vorlage eines umfangreichen Katalogs der Umweltrelevanz eines Vorhabens durch den jeweiligen Projektträger sowie Abstimmung dieser Angaben durch die entscheidende Verwaltungsbehörde mit anderen Trägern öffentlicher Belange und mit der Öffentlichkeit. Die Umweltverträglichkeitsprüfung würde danach eine Information und Erörterung der bzw. mit den Bürgern voraussetzen. Die EG-Richtlinie würde - unterstellt, sie beträfe auch die Bauleitplanung - den Gesetzgeber nicht zu Ergänzungen des § 2 a BBauG verpflichten: Ebenso wie bezüglich anderer Belange ist die Gemeinde im Rahmen des Bauleitplanverfahrens auch verpflichtet, die Umweltrelevanz der Planung bzw. des b auplanungsrechtlich abzusichernden Vorhabens zu prüfen. Die hier zitierte Verpflichtung nach § 2 a Abs. 2 Satz 3 2. Halbsatz BBauG unterstreicht dies: danach hat die Gemeinde u. a. auch die Umweltrelevanz aufzuzeigen und mit den Bürgern zu erörtern. Dies mag verdeutlichen, daß die Regelungen des § 2 a BBauG 12

:SR-Drucks. 413/80; EG-Dok. 7972/80.

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durchaus aktuell und gerade die die Bürger in der Regel besonders interessierenden Umweltfragen auch hervorheben. c) Eine weitere Beziehung der Bürgerbeteiligung mit den inhaltlichen Anforderungen an die Abwägung enthält § 2 a Abs. 2 Satz 4 BBauG: Danach soll die Gemeinde Planungsalternativen, soweit sie in Betracht kommen, aufzeigen und zur Erörterung stellen. Die Beurteilung des Für und Wider solcher Planungsalternativen setzt auch die Kenntnis der jeweils betroffenen privaten und öffentlichen Belange voraus. Da dazu auch die Bürgerbeteiligung beitragen soll, ist die Verpflichtung in Satz 4 aufgenommen worden. d) In einer, allerdings wesentlichen Beziehung sind jedoch Unterschiede zwischen Bürgerbeteiligung und inhaltlichen Anforderungen an die Bauleitplanung festzustellen: Die Gemeinde muß im Rahmen ihrer planerischen Entscheidung nur die tatsächlich betroffenen privaten Belange berücksichtigen; private Ansichten über die Bewertung rein öffentlicher Belange müssen im Rahmen der planerischen Ermessensentscheidung des Gemeinderats nach § 1 Abs. 7 BBauG nicht berücksichtigt werden. Anders die Bürgerbeteiligung: Sie ist - wie bereits erörtert - nicht auf die Planbetroffenen beschränkt; es sind auch die Bürger angesprochen, die sich zu öffentlichen Belangen äußern wollen. § 2 a BBauG hindert daher auch nicht die Beteiligung etwa von Verbänden des Naturschutzes. IV. Mitwirkungspflicht des Bürgers im Bebauungsplanverfahren? Die frühzeitige Beteiligung der Bürger an der Bauleitplanung ist den Gemeinden als Pflicht aufgelegt. Eine Beteiligungspflicht der Bürger an der Bauleitplanung kennt das Bundesbaugesetz zumindest in der Ausgestaltung des § 2 a BBauG dagegen nicht. Diese im Grundsatz unbestrittene Auffassung bedarf jedoch in bestimmter Beziehung und aus den Zusammenhängen mit den inhaltlichen Anforderungen an die Abwägung einer gewissen Korrektur, legt man den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 197913 zur Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 2 VwGO zugrunde. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in konsequenter Fortführung des bereits erwähnten Grundsatzurteils vom 12. 12. 1969 14 ausgeführt, daß sich die Abwägungsbeachtlichkeit eines von der Planung berührten privaten Belangs vor allem auf solche Betroffenheiten beschränkt, die für die planende Stelle bei der Entscheidung über den Plan als abwäAaO (Fn. 9). u AaO (Fn. 10).

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gungsbeachtlich erkennbar sind. In Anlehnung an das Urteil vom 12. 12. 1969, nach dem "in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muß", führt das Bundesverwaltungsgericht in dem hier zitierten Beschluß zur Erkennbarkeit von Betroffenheiten aus: "Was die planende Stelle nicht sieht, und was sie nach den gegebenen Umständen auch nicht zu sehen braucht, kann von ihr bei der Abwägung nicht berücksichtigt werden und braucht von ihr auch nicht berücksichtigt zu werden. Die Bürgerbeteiligung nach § 2 a Abs. 6 BBauG hat nicht zuletzt die Aufgabe, der planenden Stelle Interessenbetroffenheiten sichtbar zu machen. Hat es ein Betroffener unterlassen, seine Betroffenheit im Zug der Bürgerbeteiligung vorzutragen, dann ist die Betroffenheit abwägungsbeachtlich nur dann, wenn sich der planenden Stelle die Tatsache dieser Betroffenheit aufdrängen mußte." Die Gemeinde muß danach private Betroffenheiten, die für sie nicht erkennbar waren, im Rahmen der planerischen Abwägung nur berücksichtigen, wenn sie auch von den Betroffenen im Rahmen der Bürgerbeteiligung, und zwar bis zur Beschlußfassung über den Bauleitplan, vorgetragen worden sind. Dies läuft darauf hinaus, daß ein Bürger etwa im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens seine für die Gemeinde nicht erkennbaren privaten Betroffenheiten nur geltend machen kann, wenn er sie auch während des Planaufstellungsverfahrens vorgetragen hatte. Die Nichtberücksichtigung einer privaten Betroffenheit durch die Gemeinde entsprechend den Anforderungen nach § 1 Abs. 6 und 7 BBauG kann unter diesen Voraussetzungen daher auch nicht zur Nichtigkeit des Bebauungsplans führen, wenn der Bürger die betreffende private Betroffenheit nicht vorgetragen hatte. Dem Abschluß des Planaufstellungsverfahrens kommt somit eine gewisse Präklusionswirkung zu, die sonst nur fachgesetzlichen Verfahren, etwa dem des Genehmigungsverfahrens nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, eigen ist. Der Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts läuft daher letztlich auf eine Beteiligungspflicht des von der Planung betroffenen Bürgers hinaus, wobei sich diese Beteiligungspflicht nicht als öffentlichrechtliche Pflicht darstellt, sondern als eine Beteiligung zur Wahrung eigener Interessen. Die so erforderliche Beteiligung (Darlegung der Betroffenheit eines privaten Belangs) muß allerdings nicht im Verfahren nach § 2 a Abs. 2 BBauG erfolgen; eine Änderung während des Auslegungsverfahrens nach § 2 a Abs. 6 BBauG reicht aus. Dem Beschluß · des Bundesverwaltungsgerichts ist auch in dieser Konsequenz zuzustimmen 15• Insbesondere entspricht die Pflicht zur

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Darlegung der für die Gemeinde nicht erkennbaren privaten Betroffenheit den sich aus dem Verantwortungsbereich der Gemeinde und den Interessenbereich der Betroffenen ergebenden Möglichkeiten. Im übrigen hat der Gesetzgeber auch mit der Regelung in § 155 b Abs. 2 Satz 1 BBauG deutlich gemacht, daß mit der (abschließenden) Beschlußfassung über den Bauleitplan für die planerische Entscheidung der Gemeinde Änderungen in der Sach- und Rechtslage unbeachtlich sein sollen. Nur die bis zu diesem Zeitpunkt vorhandenen und erkennbaren Betroffenheiten soll die Gemeinde berücksichtigen müssen.

V. Abbau der Mitwirkungsrecltte der Bürger durch die 2. BBauG-Novelle von 1979? In der Literatur ist vereinzelt die 2. BBauG-Novelle von 1979 mit dem Bemerken kritisiert worden, sie trage zu einem Abbau der Mitwirkungsrechte der Bürger an der Aufstellung der Bauleitpläne bei1 6 • Die Kritik stützt sich auf die neugefaßten sog. Heilungsklauseln in den §§ 155 a bis 155 c BBauG sowie die Änderungen insbesondere im Bereich der vorbereitenden Untersuchungen bei Sanierungsmaßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz. Um hier Fehlinterpretationen und insbesondere Fehleinschätzungen vorzubeugen, sei auf folgendes hingewiesen:

1. Zu den sog. Heilungsklauseln (§ 155 a bis 155 c BBauG) Nach § 155 b Abs. 2 bestimmt sich die Rechtswirksamkeit eines Bauleitplans hinsichtlich der Beteiligung der Bürger an der Bauleitplanung allein danach, ob das förmliche Planauslegungsverfahren nach § 2 a Abs. 6 und 7 BBauG eingehalten worden ist. Für jenes Verfahren gilt wiederum die "Heilung" von Fehlern nach Ablauf eines Jahres, sofern der Fehler nicht gerügt wurde. Fehler bei der frühzeitigen Bürgerbeteiligung können daher nicht zur Nichtigkeit eines Bauleitplans führen. Dies entsprach bereits dem § 155 a BBauG von 1976, d. h. die frühzeitige Bürgerbeteiligung war von Anfang an nicht mit der Sanktion der Nichtigkeit des Bauleitplans versehen, wenn gegen § 2 a bis 5 verstoßen wird 17. Lediglich die für die Genehmigung der Bauleitpläne zuständige 15 Vgl. auch Becker, Mitwirkungspflicht des Bürgers im Bebauungsplanverfahren?, NJW 1980, 1036. 16 Selle, Die Beschleunigungsnovelle der Bundesregierung, Bauwelt 1979, 447; Geulen, Die langsame Beseitigung des Rechtsschutzes im Umweltrecht, Krit. Justiz 1980, 170, 175 ff.; Gubelt, Verfahrensbeschleunigung und Investitionserleichterungen im Städtebaurecht, NJW 1979, 2071. Hendler, Partizipationsdemontage im Städtebaurecht?, ZRP 1979, 137.

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Wilhelm Söfker

Behörde kann die Genehmigung verweigern, wenn es an einer frühzeitigen Bürgerbeteiligung i. S. des § 2 a BBauG fehlt (§ 155 c BBauG). Damit sollte vor allem dem Umstand Rechnung getragen werden, daß die Vorschrift über die vorgezogene Bürgerbeteiligung mit Rücksicht auf ihren aus Gründen der Praktikabilität gewählten Rahmencharakter eine Reihe von unbestimmten Rechtsbegriffen enthält, die zu Rechtsstreitigkeiten hätten Anlaß geben können, die der Sache nicht förderlich gewesen wäre. Den in diesem Zusammenhang erhobenen Bedenken, Verfahrensvorschriften sollten nicht in einem Gesetz aufgenommen werden, wenn ihre Verletzung nicht mit Folgen für die Rechtswirksamkeit sanktioniert sind18 , ist allgemein entgegenzuhalten, daß der Gesetzgeber in Abwägung der einschlägigen Verfassungsaussagen in nicht unerheblichem Maße daran frei ist, für das Verwaltungsverfahren mehr oder weniger umfangreiche Regelungen aufzustellen und daß er - a majore ad minus- auch darüber entscheiden kann, inwieweit ein Verfahrensfehler zugleich die Rechtswidrigkeit des hoheitlichen Handeins zur Folge hat1°. In die Kompetenz des Bundes zum Bodenrecht folgt auch die Zuständigkeit, Vorschriften über die Wirksamkeit der Bauleitpläne zu erlassen. Eine Einschränkung der Mitwirkungsrechte wird vereinzelt auch darauf gestützt, daß nach § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 die Unvollständigkeit von Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan oder Begründung zum Bebauungsplan bzw. zu den nach § 2 a Abs. 6 Satz 1 auszulegenden Entwürfen der Bauleitpläne nicht zur Rechtsunwirksamkeit führt. Hierin wird eine Beschränkung der Mitwirkungsmöglichkeiten des Bürgers durch Beschränkung der Informationen gesehen. Diese Kritik läßt jedoch unberücksichtigt, daß die Gemeinde nach § 155 b Abs. 1 Satz 2 verpflichtet ist, Auskunft zu erteilen, soweit Erläuterungsbericht oder Begründung unvollständig ist. Berechtigt für das Auskunftsverlangen ist - in Anlehnung zum Begriff des Nachteils i. S. des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO - jeder, der geltend macht, in einem Interesse möglicherweise betroffen zu sein, das bei der Entscheidung über den Erlaß des Bebauungsplans in der Abwägung hätte berücksichtigt werden müssen 20 • 17 Näher: Bielenberg-Dyong, aaO (Fn. 4), Rdnrn. 71 und 73 b; Söfker, Zur Heilung von Fehlern bei der Auslegung von Bebauungsplanentwürfen, Städte- und Gemeindebund 1981, 99, 100. 18 Grawe, § 155 b BBauG mißglückt und verfassungswidrig!, BauR 1980, 199. 19 Ausführlich hierzu Söfker, Zu einigen Fragen der Rechtswirksamkeit von Bebauungsplänen im Zusammenhang mit den .,Heilungsklauseln" der §§ 155 a bis 155 c BBauG, ZfBR 1981, 60 ff. 20 Vgl. dazu auch Söfker, aaO (Fn. 19), S. 63.

Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung

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2. Zu den Änderungen des StBauFG im Zusammenhang mit der 2. BBauG-Novelle von 1979

Im Blick auf die Bürgerbeteiligung wird vor allem kritisiert, daß die Gemeinde durch die Änderung des § 4 Abs. 1 StBauFG davon befreit wird, vorbereitende Untersuchungen und damit Erörterungen mit den Sanierungsbetroffenen insoweit vorzunehmen, als bereits "hinreichende Beurteilungsunterlagen vorliegen" 21 • Die Kritik, die hierin zumindest tendentiell eine Beschränkung der Beteiligungspflichten sieht, läßt außer acht, daß mit der Neuregelung die vorbereitenden Untersuchungen unter Einbeziehung der Ergebnisse der Erörterungen mit den Sanierungsbetroffenen zu einer umfassenden Bestandaufnahme führen sollen und daß die Pflicht zur vorbereitenden Untersuchung nur entfällt, soweit bereits hinreichende Unterlagen vorliegen; es soll damit die Verwertbarkeit vorhandener und noch aktueller Unterlagen ermöglicht und die Gemeinde nicht zu Maßnahmen verpflichtet werden, die zu keinen anderen Ergebnissen führen können. Daß nach § 9 Abs. 1 Satz 3 StBauFG (neu) die Erörterung über die Neugestaltung des Sanierungsgebiets mit den Sanierungsbetroffenen auch im Rahmen der Bürgerbeteiligung nach § 2 a BBauG erfolgen kann, berücksichtigt, daß entscheidende Grundlage für die Neugestaltung des Sanierungsgebiets der Sanierungsbebauungsplan (§ 10 StBauFG) ist, für den seit 1976 ebenfalls eine frühzeitige Bürgerbeteiligung nach § 2 a BBauG durchzuführen ist. Eine "doppelt" durchzuführende Bürgerbeteiligung sowohl nach § 9 StBauFG als auch nach § 2 a BBauG war in der Praxis auf Unverständnis gestoßen.

VI. Einschränkungen der Bürgerbeteiligung durch Vorentscheidungen überörtlicher Planungen und Fachplanungen? Die sich abzeichnenden Ergebnisse der vom Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau in Auftrag gegebenen Unter., suchungen zur Praktizierung der Bürgerbeteiligung nach § 2 a Abs. 2 bis 5 BBauG22 lassen unter einem besonderen, letztlich auch in rechtlicher Beziehung bemerkenswerten Blickwinkel aufhorchen: Je mehr die Bauleitplanung durch überörtliche Planungen festgelegt ist, um so schwerer hat es die Kommunalverwaltung, eine allseits befriedigende Bürgerbeteiligung durchzuführen. 21 22

Hendler, aaO (Fn. 15); Geulen, aaO (Fn. 15). AaO (Fn. 7).

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Es ist hier das Problem angesprochen, daß durch Vorentscheidungen - sei es durch Fachplanungen, sei es durch überörtliche Planungen die Bauleitplanung der Gemeinden gebunden und damit letztlich auch die Bürgerbeteiligung verkürzt wird. Besonders deutlich wird dies etwa bei einer Standortentscheidung über ein Großprojekt im Rahmen der Raumordnung und Landesplanung. Hier ist die Gemeinde - vorausgesetzt das festgelegte, Iandesplanerische Ziel entspricht den hierfür geltenden materiell-rechtlichen Anforderungen - nach § 1 Abs. 4 BBauG gehalten, diese Standortentscheidung zu beachten. Insbesondere ist es ihr verwehrt, erneut in eine Abwägung über die privaten und öffentlichen Belange einzutreten, über die bereits eine Iandesplanerische Entscheidung getroffen worden ist. Dies kann u. U. sogar bei in hohem Maße konkretisierten Iandesplanerischen Standortausweisungen dazu führen, daß sich die Gemeinde im wesentlichen nur noch mit der Einordnung des landesplanerisch festgelegten Standorts in das übrige Siedlungsgefüge der Gemeinde zu befassen hat. Hier wird deutlich, daß durch eine auf diese Weise erfolgte Eingrenzung der planerischen Entscheidungsmöglichkeiten der Gemeinde auch die Bürgerbeteiligung entsprechend "verkürzt" ist. Nur soweit die Gemeinde noch frei ist, eine planerische Entscheidung zu treffen, kann sie hierüber auch mit den Bürgern eine Erörterung durchführen23 • Diese rechtlichen Zusammenhänge lassen sich daher als Argument anführen für eine Bürgerbeteiligung auch bei solchen Planungen und Maßnahmen, die sich als verbindliche Vorentscheidungen für die Bauleitplanung der Gemeinden auswirken und entsprechend die Bürgerbeteiligung nach§ 2 a BBauG verkürzen. Hier wird z. B. auch der rechtliche Ansatz für eine Bürgerbeteiligung in der Raumordnung und Landesplanung deutlich, soweit dort in der dargestellten Weise verbindliche Vorgaben für die Bauleitplanung festgelegt werden, die sich einschränkend auf die Bürgerbeteiligung nach § 2 a BBauG auswirken können. Auf die Einzelheiten zu der Frage nach der Bürgerbeteiligung bei der Landesplanung soll hier jedoch nicht weiter eingegangen werden24. Es sei hier lediglich auf folgendes hingewiesen: Zu dem hier dargelegten rechtlichen Ansatz für eine Bürgerbeteiligung bei Vorentscheidungen ist auch die rechtliche und verfassungspolitische Stellung der Gemeinden, die die örtlichen Belange im Rahmen ihrer Beteiligung an den "Vorentscheidungen" geltend zu machen haben, zu beachten. Dieser Gesichtspunkt kann wiederum geeignet sein, im Blick auf die nachfolÄhnlich Redeker, aaO (Fn. 11), S. 1596. Näher dazu Wahl, im Anschluß; siehe auch Informationen zur Rautnentwicklung, 1981, Heft 3/4. 25

14

Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung

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genden Anpassungspflichten der Gemeinden die Bürgerbeteiligung bei der Vorbereitung der erwähnten Vorentscheidungen von den Gemeinden durchführen zu lassen und nicht unmittelbar durch die Landesplanungs- oder Fachplanungsbehörde. Die Gemeinden hätten hierbei auch die kommunalrechtlichen Verpflichtungen zur Beteiligung der Bürger zu beachten25 • In diesem Zusammenhang ist- soweit hier angesprochen- auch die (ausgeprägte) Pflicht zur Beteiligung der Gemeinden bei der Aufstellung der Raumordnungspläne (§ 5 Abs. 2 Satz 2 ROG) zu berücksichtigen.

25

Siehe Fn. 1.

Bürgerbeteiligung bei der Landesplanung Von Rainer Wahl

I. Die Problemstellung Mittenhinein in das Thema führt eine Frage, die sich vermutlich einigen beim ersten Blick auf das Tagungsprogramm aufgedrängt hat, nämlich die Frage, ob der Sachbereich der Landesplanung ein naheliegender Gegenstand des Generalthemas der frühzeitigen Bürgerbeteiligung bei Planungen ist. Es würde mich nicht wundern, wenn einige überlegt hätten: Raumordnung und Landesplanung, davon ist man als Verwaltungsmann in der täglichen Praxis so weit entfernt, wie soll dann der Bürger an diesem Bereich Interesse haben? Damit ist das Ausgangsproblem umschrieben. Die Landesplanung ist nach ihrer Tradition und ihrem Selbstverständnis kein bürgerorientierter Aufgabenbereich. Ihre Arbeitsergebnisse, die in Programmen und Plänen ausformulierten Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 5 IV ROG) sind nach den gesetzlichen Vorschriften an Träger der öffentlichen Verwaltung adressiert (§ 4 V ROG). Landesplanerische Verfahren und Pläne stehen typischerweise am Beginn einer ganzen Kette von weiteren Schritten; es folgen regelmäßig fachplanerische Planungen und Genehmigungsverfahren, die ihrerseits nicht selten in zwei Stufen unterteilt sind. Als Folge davon ergibt sich eine spezifische Distanz der Iandesplanerischen Verfahren und Entscheidungen gegenüber den konkreten Letztentscheidungen, gegenüber Letztentscheidungen, bei denen der Bürger seine Betroffenheit hautnah und handgreiflich, aber zugleich mit dem Gefühl des Zuspätkommens erlebt. Denn in der Situation der konkreten Letztentscheidung stellt sich heraus, daß relevante Fragen schon in den vorhergehenden Stufen, auch durch die Landesplanung, vorentschieden sind. Die Situation des Bürgers erweist sich als ambivalentl. 1 In der Diskussion zum Eingangsreferat von W. Blümel wurde diese ambivalente Situation schon angesprochen. Bei der überörtlichen Planung ist es schwer, Interessen beim Bürger zu wecken, er will sich häufig noch nicht beteiligen. Wenn sich aber die überörtliche Planung als Vorgabe in konkreten (Bauleit)Planungen auswirkt, entsteht Unmut.

8 Speyer 87

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Die spezifische Distanz der Iandesplanerischen Verfahren und Entscheidungen zum Bürger legt die Frage nahe, ob es rechts- und verwaltungspolitisch sinnvoll ist, schon den Bereich der Landesplanung einer Bürgerbeteiligung zu öffnen. Das Faktum der Vorentscheidung führt zur entgegengesetzten Frage, ob Bürgerbeteiligung notwendig und rechtlich geboten ist. Zwei neuere Stellungnahmen aus der Literatur mögen die gegensätzlichen Vorstellungen und Denkansätze charakterisieren. So zweifelt Buchner2 , ein erfahrener Landesplaner, am Sinn und der Zweckmäßigkeit einer Bürgerbeteiligung an der Regionalplanung in der Art eines Erst-Recht-Schlusses: Selbst den geschulten kommunalen Mandatsträgern gelinge es in ihrer Doppelfunktion als Mitglieder des regionalen Planungsverbandes und als Vertreter ihrer Gemeinde oft nicht, über den Zaun zu blicken und eigene kommunale Interessen gegenüber den Belangen der Region zurückzustellen. Noch viel schwerer würden sich die Bürger tun, wenn sie überfachliche und überörtliche Abwägungen treffen müßten. Ganz anders argumentiert Redeker3 • Er meint, bei der Einwirkung der Regionalpläne auf die gemeindliche Bauleitplanung (§ 1 IV BBauG) ein verfassungsrechtlich nicht haltbares Beteiligungsdefizit konstatieren zu müssen. Bei der Aufstellung der Regionalpläne fehle es an der Beteiligung der Bürger; andererseits falle die im Rahmen der Bauleitplanung vorgesehene Bürgerbeteiligung (§ 2 a BBauG) wegen der Verbindlichkeit der regionalplanerischen Vorgabe insoweit ins Leere4 • Den beiden Stellungnahmen liegen ersichtlich gegensätzliche Positionen zum verfassungsrechtlichen Gebotensein einerseits und zur verwaltungspolitischen Zweckmäßigkeit der Bürgerbeteiligung andererseits zugrunde. Um diese beiden Grundfragen geht es in den weiteren Ausführungen. Dabei ist natürlich für die Frage der rechtspolitischen Zweckmäßigkeit der Bürgerbeteiligung nur insoweit Raum, als eine Beteiligung nicht schon aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten ist. Deshalb ist der Problemkreis der verfassungsrechtlichen Pflicht zur Betroffenenbeteiligung vorrangig zu behandeln und dabei die Frage nach dem rechtspolitischen Spielraum des Gesetzgebers ausdrücklich ins Zentrum der Überlegungen zu rücken. Diese Akzentuierung 2 W. Buchner, in: Die Kommune als Partner der Raumordnung und Landesplanung (Forschungs- und Sitzungsberichte der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Bd. 135), 1980, S. 65. 3 K. Redeker, Grundgesetzliche Rechte auf Verfahrensteilhabe, NJW 1980,

s. 1593/1596.

4 Der Gedankengang Redekers läßt sich generalisieren und abkürzen als Kettenreaktions-Argument: wenn für ein Planungs- oder Genehmigungsverfahren eine Bürgerbeteiligung vorgeschrieben ist, für dieses Verfahren aber inhaltliche Vorgaben aus voranliegenden anderen Verfahren bestehen, dann muß danach auch für dieses Verfahren eine Beteiligung vorgli!sehen werden; dazu näher u. III, 4.

Bürgerbeteiligung bei der Landesplanung

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entspricht auch den Erfordernissen des aktuellen Diskussionsstandes. Die Ausgangssituation ist durch die bekannte verfassungsgerichtliche Aufwertung der Verfahrensvorschriften gekennzeichnets, die eindeutig unter rechtsstaatliehen Vorzeichen steht und Betroffenenbeteiligung fordert. Die allgemeine Diskussion über die Bürgerbeteiligung beschränkt sich aber, wie bekannt, keinesfalls nur auf diesen Aspekt. Als weitere Funktionen der Bürgerbeteiligung werden im Anschluß an Hendler6 genannt: die Rationalisierungsfunktion, die Effektivierungsfunktion, die Kontrollfunktion, die Legitimierungs- und schließlich die Integrations- und die Emanzipationsfunktion. Es liegt auf der Hand, daß diese Funktionen nicht alle in voller Harmonie miteinander liegen, sondern z. T. abweichende Ausgestaltungen der Verfahren fordern. Die Gegenüberstellung und Entgegensetzung von Bürgerbeteiligung aus rechtsstaatliehen Gründen und Forderung nach Partizipation aus demokratietheoretischen Gründen ist ein bekanntes Beispiel für unterschiedliche Verständnisse von Bürgerbeteiligung und ihrer Ausgestaltung7 • Herr Blümel hat, wenn ich das richtig 5 Zusammenfassend dargestellt im Mülheim-Kärlich-Beschluß BVerfGE 53, 30/65 ff. u. 71 -75 (Sondervotum der Verfassungsrichter Sirnon und Heußner, mit ausführt. Darstellung der Rechtsprechungskette). Zu diesem Urteil vgl. die Anmerkungen von A. Weber, JZ 1980, S. 314 ff.; K.-P. Winters, DÖV 1980, S. 305 ff.; D. Rauschning, DVBI. 1980, S. 831 ff. Zur Auseinandersetzung mit diesem Urteil vgl. Redeker (Fn. 3); F . Ossenbühl, Kernenergie im Spiegel des Verfassungsrechts, DÖV 1981, S. 1 ff.; ders., Änderungsgenehmigung und Öffentlichkeitsbeteiligung im Atomrecht, DVBI. 1981, S. 65 ff.; ders., Zur Bedeutung von Verfahrensmängeln im Atomrecht, NJW 1981, S. 375 ff.; D. Sellner, Kontrolle immissionsschutzrechtlicher und atomrechtlicher Entscheidungen im Verwaltungsgerichtsprozeß, BauR 1980, S. 401 ff.; U. Battis, Grenzen der Einschränkung gerichtlicher Planungskontrolle, DOV 1981, S. 433/436 ff.; ausführl. W. Blümel, Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, in diesem Bande. 6 R. Hendler, Die bürgerschaftliehe Mitwirkung an der städtebaulichen Planung, 1977, S. 21 ff.; aufgegriffen z. B. von A. v. Mutius, Öffentlichkeit und Straßenplanung, in: Ein Vierteljahrhundert Straßenrechtsgesetzgebung, 1980, S. 271/277 f. mwN; vgl. auch U. Battis, Partizipation im Städtebaurecht, 1976, s. 60 f., 62 ff., 158 ff. 7 Zur unterschiedlichen Begründung von Bürgerbeteiligung und Partizipation aus rechtsstaatliehen Gründen einerseits, demokratietheoretischen Gründen andererseits vgl. W. Blümel, Demokratisierung der Planung oder rechtsstaatliche Planung, in FS E. Forsthoff, 1972, S. 9 ff.; ders., Masseneinwendungen im Verwaltungsverfahren, in FS W. Weber, 1974, S. 539/557 ff., 560; ders., Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, in diesem Bande, Teil IV. Grundsätzliche Überlegungen dazu auch bei W. Schmidt u. R. Bartlsperger, Organisierte Einwirkungen auf die Verwaltung, VVDStRL 33 (1975), S. 184 ff. u. 221 ff.; vgl. auch R. Walter u. W. Schmitt-Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, VVDStRL 31 (1973), S. 147 ff. und 179 ff., sowie G. Schuppert, Bürgerinitiativen als Bürgerbeteiligung an staatlichen Entscheidungen, AöR Bd. 102 (1977), S. 369 ff.; ders., Einflußnahme auf die Verwaltung durch Bürgerbeteiligung und kollektive Interessenwahrnehmung, in: Bürgernahe Verwaltung? hrsg. v. W. Hoffmann-Riem, 1980, s. 279 ff.

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sehe, ein Maximalprogramm für die Betroffenenbeteiligung unter dem Vorzeichen des verfassungsrechtlichen Gebotenseins vorgetragen. Er hat zu diesen verfassungsrechtlichen Pflichten ausdrücklich die Unterscheidung zwischen den Betroffenen und sonstigen Beteiligten gezählt und zugleich deutlich gemacht, daß im Zweifelsfall die Betroffenenbeteiligung Vorrang haben müsse8 • Berücksichtigt man die hohen Anforderungen, die die Betroffenenbeteiligung in der geforderten Ausgestaltung an das Verfahrensmanagement der Verwaltung stellt, dann dürfte deutlich sein, daß ein Spielraum zur Einbeziehung anderer Funktionen und anderer Beteiligungsformen sehr gering ist, vielleicht sogar gegen Null geht. Deshalb muß die Tragweite der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung im einzelnen geklärt werden. Was alles ist verfassungsrechtlich geboten, was ist daneben aus sonstigen Erwägungen heraus möglich? Das Verfassungsrecht ist in diesem Zusammenhang gerade auch das Recht, das besagt, was für den Gesetzgeber offen ist, was der verwaltungspolitischen Zweckmäßigkeit offensteht. Den gebotenen rechtlichen Grundsatzüberlegungen muß jedoch ein Abschnitt über den Sachbereich der Landesplanung voran gestellt werden.

II. Vberblick über das Instrumentarium der Landesplanung und über den Meinungsstand zur Bürgerbeteiligung bei der Landesplanung 1. Nach dem überkommenen Selbstverständnis galt die Landesplanung und insbesondere die Erarbeitung der Planinhalte als ausschließliche Aufgabe der Exekutive im verwaltungsinternen Bereich9 • Zur Begründung kann sich diese Auffassung u. a. auf die Aufgabenumschr eibung und auf wichtige Merkmale der rechtlichen Ausgestaltung in den Landesplanungsgesetzen berufen. Die Raumordnung will eine bestimmte räumliche Ordnung und Entwicklung der Landespolitik erreichen. Sie tut dies jedoch nicht dadurch, daß sie sozusagen ,von unten her' bei den primären Verursachern der räumlichen Ordnung, bei den vielen handelnden Bürgern ansetzt, und ihnen ein bestimmtes Handeln 8

9

Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, in diesem Bande Teil IV.

H.-G. Niemeier, Das Recht der Raumordnung, 1976, S. 7; ders., Rechtliche

Konsequenzen landesplanerischer Flächenzuweisungen, in: Voraussetzungen und Auswirkungen landesplanerischer Funktionszuweisungen, 1975, S. 123 ff.; H.-U. Evers, Das Recht der Raumordnung, 1973, S. 150 ff., 153 ff. - Zur behördeninternen Wirkung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung statt aller: Bielenberg I Erbguth I Söjker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, 1979 ff., K § 5 Rdnr. 70 f. - Darstellung und Kritik dieses überkommenen Aufgabenverständnisses bei W. Blümel, Die Standortvorsorgeplanung für Kernkraftwerke und andere umweltrelevante Großvorhaben in der Bundesrepublik Deutschland, DVBl. 1977, S. 3031317 f. mwN.

Bürgerbeteiligung bei der Landesplanung

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vorschreibt, sondern sie setzt sozusagen am anderen Ende an. Die Landesplanung formuliert ein generelles Zielkonzept für die räumliche Entwicklung, also einen anzustrebenden Gesamterfolg. Die Verwirklichung dieser erwünschten Ergebnisse versucht die Landesplanung dadurch zu erreichen, daß die Träger öffentlicher Verwaltung auf diese Zielsetzungen verpflichtet werden, daß sie bei ihren fachlichen Planungen und Maßnahmen diese Ziele beachten müssen. Landesplanung zielt demzufolge nicht auf Steuerung und Regelung des Verhaltens der Bürger, sondern auf die Steuerung und Übersteuerung der Aktivitäten der Träger öffentlicher Fachmaßnahmen10 • Dieser Ansatz und diese Wirkungsweise haben der Landesplanung spezifische Probleme gebracht. Das Formulieren von erwünschten Zielen und von Zielsystemen hat die Landesplanung zuweilen in die Gefahr versetzt, überzogene Wunschprogramme zu fixieren, deren Chance auf Realisierung von Anfang an gering war. Das Übersteuern der Aktivitäten anderer Träger öffentlicher Verwaltung ist leichter gefordert als ausgeführt. Zur aktuellen Diskussion in der Raumordnung gehört das vielstimmige Klagen über die mangelnde Durchsetzungskraft der Raumordnung 11 • Inneradministrativ ergeben sich viele Hindernisse und Hemmnisse für die Querschnittsaufgabe Raumordnung. Von außen, aus dem gesellschaftlichen Raum kommt keine nennenswerte Unterstützung; die Raumordnung hat keine Klientel, ihr fehlt sozusagen die gesellschaftliche Infrastruktur. Diese kurzen Bemerkungen sollen vor einer Überschätzung der Geltungskraft der Landesplanung warnen. Bedeutung hat die Landesplanung gleichwohl; sie ist neben der Finanzplanung die einzige eingespielte Querkoordination im Landesbereich; sie leistet eine partielle Abstimmung der Teilpolitiken des Landes im Hinblick auf die räumliche Dimension des staatlichen Handelns. Mit dieser politischen Funk10 Grundsätzlich zu diesem Steuerungsansatz der Raumordnung R. Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung, Bd. 1, 1978, S. 53 und insges. S. 45 - 58, 65 - 74. u Vgl. dazu die plakative Formulierung von R . Göb, Melancholie der Ohnmacht? Zehn Jahre Bundesraumordnungsgesetz, structur, 1975, S. 73- 75. Zur Diskussion um die (mangelnde) Durchsetzungskraft der Raumordnung grundsätzlich Scharpf I Schnabel, Steuerungsprobleme der Raumplanung, 1979 (gekürzte Fassung u. d. Titel: Durchsetzungsprobleme der Raumordnung im öffentlichen Sektor, Informationen zur Raumentwicklung 1978, H. 1, S. 29); F. Naschold, Alternative Raumordnungspolitik, 1978; K. H. Hübler, Kritik zum strategischen Ansatz der Bundesraumordnung, Raumforschung und Raum()rdnung 1978, S. 129 ff.; K. Becker-Marx, Raumordnung. Eine Zwischenbilanz, Raumforschung und Raumordnung 1978, S. 197 ff.; W. Väth, Raumplanung, 1980, insbes. S. 252 ff., 262 ff.; J. J. Hesse, Zum Bedeutungsverlust der Raumordnungspolitik und der Raumplanung, in: FS W. Ernst, 1980, S. 201 ff.; neuestens Fürst I Hesse, Landesplanung, 1981, S. 124 ff., 129 ff. und einige Beiträge in: Informationen zur Raumentwicklung, Themenheft 1211980: ,Regionalplanung in der Krise'.

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tion überschreitet die Landesplanung aber den Rahmen einer nur regierungs- und verwaltungsintern relevanten Aufgabe und den Horizont des traditionellen Selbstverständnisses. Die Antwort auf das Faktum der landespolitischen Bedeutsamkeit der Landesplanung war und ist konsequenterweise die partielle Parlamentarisierung der landesplanerischen Pläne12 • Die frühere Abschottung nach oben gegenüber dem parlamentarischen Raum ist in der neueren Entwicklung der Landesplanung prinzipiell aufgegeben; in der anderen Richtung, im Hinblick auf die Wirkungen auf den Bürger wird das Verständnis der inneradministrativen Aufgabe dagegen beibehalten13. Auch bei der den Kommunen am nächsten stehenden Planungsstufe der Regionalplanung ist der Bürger verfahrensmäßig nicht beteiligt. Will man zu Zwecken eines Überblicks die denkbaren Alternativen zusammenstellen, so sind zu nennen: - ,Parlamentarisierung' der Regionalplanung; - bewußte Öffentlichkeitsorientierung der landesplanerischen Verfahren durch Irrformierung über Planungsabsicht und über laufende Planung; die Suche von politischen Diskussionen durch Veranstaltungen und Pressekonferenzen; die Aufforderung zur Beteiligung von Verbänden; die Förderung von Informationswünschen des Bürgers - kurz: die planerische Tätigkeit aktiv in die Öffentlichkeit zu stellen, sie zu veröffentlichen14 ; - förmliche Beteiligung des Bürgers als möglicher Betroffener oder als sonstiger Beteiligter. 2. Die weiteren Überlegungen über das Verhältnis der Landesplanung zum Bürger und zur Öffentlichkeit müssen zwischen den einzelWahl (Fn. 10), Bd. 1, S. 223 ff. 1a Zur Frage der Bürgerbeteiligung an der Landesplanung vgl. E vers (Fn. 9), S. 150 ff.; R. Stich, Die Mitwirkung des Bürgers und der Öffentlich12

keit an der Raumplanung, in: Demokratie und Verwaltung, 25 Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 1972, S. 355 ff.; P. C. Dienel, Das Problem der Bürgerbeteiligung an Landesplanung und Raumordnung, Raumforschung und Raumordnung 1974, S. 7 ff.; A. Bloch, Aspekte des Planers zur Entscheidungsfindung in der Regionalplanung unter bürgerschaftlicher Beteiligung, Raumforschung und Raumordnung 1974, S. 30 ff.; Blümel (Fn. 9), S. 317 f.; Buchner und die Diskussionsbeiträge in: Die Kommune als Partner (Fn. 2), S. 65 u. 77 ff.; I. Brentano, Verfassungs- und raumordnungspolitische Probleme der Regionalplanung, 1978, S. 180 ff.; außerdem Expertengespräch bei der Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung v. 8. 12. 1980 mit Referat von Höhnberg, Bürgerbeteiligung in Raumordnung und Landesplanungsrecht, veröffentlicht in: Information zur Raumentwicklung 1981, Heft 1/2; s. auch unten Fn. 32 und Fn. 50. 14 Zur Öffentlichkeit der Verwaltung durch Publizität des Ablaufs und der Ergebnisse staatlicher Entscheidung vgl. die Hinweise bei v. Mutius (Fn. 6) 1 S. 274.

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nen Instrumenten der Landesplanung differenzieren. Dieser Überblick soll zugleich dazu dienen, den aktuellen Problemstand der Landesplanung zu kennzeichnen. Die im vorliegenden Zusammenhang relevante Entwicklungstendenz läßt sich, pointiert ausgedrückt, wie folgt zusammenfassen: es zeichnet sich eine Gewichtsverlagerung ab von der Aufstellung flächendeckender und alle räumlichen Sachprobleme zusammenfassender Programme zu sachlichen Teilprogrammen und projektbezogenen Raumordnungsverfahren15 • Es liegt auf der Hand, daß diese Tendenz zu projektbezogener Planung bzw. zur Engpaßplanung die Landesplanung mit der Nähe zu konkreten Projekten auch relativ näher zu den konkreten Rechtswirkungen solcher Projekte und damit auch zum Bürger heranbringt. Und gerade daraus erklärt sich die in letzter Zeit verstärkt gestellte Frage nach der Notwendigkeit der Bürgerbeteiligung bei diesen landesplanerischen Instrumenten. Bei den Plänen und Programmen der hochstufigen Landesplanung kann ich mich ganz kurz fassen. In ihnen realisiert sich der umfassende räumliche Planungsauftrag der Landesplanung in der Form von generellen Strukturkonzeptionen, die sich durch Großräumigkeit und Weitmaschigkeit auszeichnen. Nicht wenige Aussagen dieser Pläne begründen noch nicht einmal konkrete Anpassungspflichten für die Gemeinden, noch weniger ergeben sich aus ihnen greifbare Rechtswirkungen für den Bürger. Auf der zentralen Ebene des Landes haben die politische Bedeutsamkeit der Landesplanung und ihre - vermittelten Fernwirkungen für die Bürger zum Postulat der Parlamentarisierung der Pläne geführt. Auf der Ebene der Regionalplanung 16 rücken die planerischen Aussagen den Bürgern schon etwas näher. In einem regionalen Grünzug z. B. darf die Gemeinde keinen Bebauungsplan aufstellen, der Bürger also grundsätzlich auch nicht bauen. Die Regionalplanung und ihre Entscheidungen sind nach dem geltenden Verständnis durch das Zusammenwirken von Staat und Gemeinde, das bekanntlich auch als Kondominium bezeichnet wird17 , legitimiert. Die Scharpf I Schnabel

(Fn. 11), S. 25; Hübler (Fn. 11), S. 1291134 ff.; K. GanRaumbedeutsame Instrumente für ein Bundesraumordnungsprogramm, Informationen zur Raumentwicklung 1978, H. 1, S. 49/51; Hübler I Scharmer I Weichtmann I Wirz, Zur Problematik der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, 1980, S. 130 ff., 136 ff.; Hesse (Fn. 11), S. 208- 210; G. Brenken, Weiterentwicklung des Raumordnungsverfahrens? in: FS W. Ernst, 1980, s. 47 ff. 18 Neuester Überblick über den Stand der Regionalplanung und ihrer gesetzlichen Grundlagen bei Benz-Henrich, Regionalplanung in der Bundesrepublik Deutschland, Informationen zur Raumentwicklung, 1980, S. 699 ff. 17 A. Köttgen, Wesen und Rechtsform der Gemeinden und Gemeindeverbände in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1, 1956, S. 186/219 ff.; W. Weber, Kommunalaufsicht als Verfassungsproblem, in: Staats- und Selbstverwaltung in der Gegenwart, 2. Auf!. 1967, S. 123 ff.; dazu V. Götz, Staat und Kommunalkörperschaften in der Regionalplanung 15

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Rainer Wahl

intensive Mitwirkung durch kommunale Vertreter, die oft faktisch oder gemäß den gesetzlichen Vorschriften vom Bürger in die Gemeindevertretung gewählte Mandatsträger sind, wird zuweilen als eine Form der Beteiligung der Bürger über die Gemeinde verstanden18• Bei genauerer Analyse zeigt sich, daß dies nicht - auch nicht indirekt - Beteiligung des einzelnen Bürgers und die Vertretung seiner spezifischen Individualinteressen bedeutet, sondern eine dem Charakter der Regionalplanung angemessene Ausprägung des repräsentativen Prinzips in vermittelter Form ist: es werden die Interessen der Bürger einer Gemeinde als einer Gesamtheit, also nach einem internen Ausgleich widerstreitender Interessen, in die Regionalplanung eingebracht. Wenn in Reformüberlegungen die gegebene Legitimationsgrundlage des Zusammenwirkens von Staat und Kommunen als nicht ausreichend angesehen wird, wenn die Distanz der Regionalplanung zum Bürger verkleinert werden soll, dann gehen einige Vorschläge in Richtung auf eine ,Parlamentarisierung' der Regionalplanung, also in Richtung auf eine Direktwahl der Mitglieder von Verbandsversammlungen. Die direkte Beteiligung einzelner Bürger am Verfahren wird nur vereinzelt, so in der erwähnten Stellungnahme von Redeker erwogen19• Die Frage der ,Parlamentarisierung' der Regionalplanung kann hier nicht im einzelnen verfolgt werden. Das nicht erfolgreich verlaufene Experiment bei der Direktwahl des ehemaligen Großraumverbands Hannover2o und der bezeichnende Titel einer neueren Veröffentlichung: ,Parlamentarisierung' der Regionalplanung - Königsweg oder Sackgasse? werfen ein Schlaglicht auf die Problematik und die noch vorhandene Unentschiedenheit der Auffassungen21 • 3. Ich wende mich den beiden Instrumenten zu, die für das Thema besondere Bedeutung haben, den Standortvorsorgeplanungen und den Raumordnungsverfahren. in: FS W. Weber, 1974, S. 979 ff. und zum Status der Regionalplanung Wahl (Fn. 10), Bd. 2, S . 186 ff. ts Verbreitet ist diese Auffassung in der Praxis, vgl. Buchner (Fn. 2), S. 65 und Höhnberg (Fn. 13). Für eine Beteiligung der Bürger ,über ihre Gemeinde' hat sich auch ausgesprochen: Rahmenkonzept zur Bürgerbeteiligung bei Straßenplanung, verabschiedet von der Ständigen Konferenz der Straßenbauverwaltung der Länder im Oktober 1980. 19 S. Fn. 3. 20 Gesetz über den Verband Großraum Hannover (Großraumgesetz Hannover) idF v. 11. Feb. 1974 (GVBI. S. 60) und Gesetz über die Auflösung des Verbandes Großraum Hannover v. 24. März 1980 (GVBI. S. 65). 21 Baestlein I Wollmann, ,Parlamentarisierung' der Regionalplanung Königsweg oder Sackgasse? Informationen zur Raumentwicklung, 1980, S. 679 ff. mit der Einschätzung, daß die Parlamentarisierung kein problemloser Königsweg, aber ein aussichtsreicher Leitpfad sei.

Bürgerbeteiligung bei der Landesplanung

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Die Landesplanerischen Standortvorsorgeplanungen, insbesondere für Kraftwerke und industrielle Großvorhaben22 , sind der äußeren Form nach in unterschiedlicher Weise aufgestellt worden und werden z. T. derzeit aufgestellt; ihrem Inhalt nach bilden sie einen einheitlichen und neuen Typ von landesplanerischer Planung. Als ein solcher neuer Typ präsentiert sich die Standortplanung auch äußerlich, wenn sie in der Form von sogenannten fachlichen Entwicklungsplänen23 aufgestellt wird, so in Baden-Württemberg und in Bayern, der Sache nach auch in Hessen im Entwurf eines Standortsicherungsplans. Nicht nur in der Bezeichnung, sondern auch in der Sache selbst wird bei den fachlichen Entwicklungsplänen die besondere Stellung des zuständigen Fachressorts deutlich. Ausgearbeitet wird der Plan nicht, wie sonst bei den Gesamtentwicklungsplänen, von der obersten Landesplanungsbehörde (im Benehmen oder Einvernehmen mit den berührten Ressorts)24, sondern von dem zuständigen Fachminister im Einvernehmen mit der obersten Landesplanungsbehörde. Bei diesen fachlichen Entwicklungsplänen kann man - zugespitzt - die Frage stellen, ob bei ihnen nicht ein Übergewicht von fachplanerischen Interessen, die sich der Rechtsformen der Landesplanung nur äußerlich bedienen, vorliegt. In der Literatur ist die Rede vom Alibicharakter fachlicher Entwicklungspläne, der letztlich auf der nicht erreichten Gesamtabstimmung beruhe25. Ähnliche Überlegungen könnten - trotz anderer äußerlicher Gestalt - die Standortplanungen in Nordrhein-Westfalen und die im Entwurf vorliegenden in Niedersachsen erwecken; sie werden zwar wie die traditionellen Inhalte der Landesplanung aufgestellt, das beson22 Dazu Blümel (Fn. 9) mit ausführ!. Nachweisen; H. Brocke, Rechtsfragen der landesplanerischen Standortvorsorge für umweltbelastende Großvorhaben, 1979; R. Stich, Probleme komplexer Genehmigungsverfahren insbes. im Hinblick auf die Standorte größerer Industrieanlagen, Wirtschaft und Verwaltung, 1979 H. 2, S. 1111118 ff.; Standortvorsorgeplanung als Teil der Raumplanung, 2 Teile, 1979 und 1980 (Arbeitsmaterial der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Nr. 21 u. 34); B. Bahr, Zur Problematik einer großräumigen Standortvorsorge, Der Landkreis 1979, S. 388 ff. ; zur Stellung der Gemeinden im Hinblick auf die Standortvorsorgeplanung vgl. R. Wahl, Aktuelle Probleme im Verhältnis zwischen Landesplanung und Gemeinden, DOV 1981, S. 597 f., 600 ff. 23 Zu den fachlichen Entwicklungsplänen vgl. Wahl (Fn. 10), Bd. 1, S. 264 f.; B ielenberg I Erbguth I Söfker (Fn. 9), M 100, Rdnr. 16 und K § 1, Rdnr. 52; Blümel (Fn. 9), S. 317 ff. - Zu den fachlichen Plänen in Bayern vgl. die Verwaltungsvorschrift: Ausarbeitung und Aufstellung fachlicher Programme und Pläne nach dem bay. Landesplanungsgesetz v. 25. Nov. 1976 (LUMB!. 1976, S. 218), auch enthalten in: Cholewa I Dyong I v . d. Heide, Raumordnung in Bund und Ländern, 2. Aufl. 1981, Teil Bayern II 25. 24 Art. 14 I LPlG Bay (Benehmen) und§ 26 I LPlG BW (Einvernehmen). 25 S