Zur Theorie und Empirie von Lohnsubventionen: Ein Beitrag zur Analyse der ökonomischen Wirkungen sozialrechtlicher Normen und zur Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 1980 bis 1989 [1 ed.] 9783428477937, 9783428077939

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CHRISTOPH BOHLEN

Zur Theorie und Empirie von Lohnsubventionen

Sozialpolitische Schriften Heft 62

Zur Theorie und Empirie von Lohnsubventionen Ein Beitrag zur Analyse der ökonomischen Wirkungen sozialrechtlicher Normen und zur Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 1980 bis 1989

Von Christoph Bohlen

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Bohlen, Christoph: Zur Theorie und Empirie von Lohnsubventionen : ein Beitrag zur Analyse der ökonomischen Wirkungen sozialrechtlicher Normen und zur Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 1980 bis 1989 I von Christoph Bohlen. - Berlin : Duncker und Humblot, 1993 (Sozialpolitische Schriften ; H. 62) Zug!.: Hamburg, Univ., Diss., 1992 ISBN 3-428-07793-8 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1993 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0584-5998 ISBN 3-428-07793-8

Vorwort Die vorliegende Untersuchung zur Theorie und Empirie von Lohnsubventionen wurde im März abgeschlossen und im Oktober vom Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Universität Harnburg als Dissertation angenommen. Danken möchte ich all denen, die mich beim Schreiben dieser Arbeit auf verschiedene Weise unterstützt haben. Vor allem danke ich sehr herzlich meinem akademischen Lehrer, Herrn Professor Dr. Dr. Harald Scherf, der mir schon während meiner Studienzeit in Vorlesungen und Seminaren zur Keynes'schen Wirtschaftstheorie deutlich vor Augen führte, daß die Ursachen von Arbeitslosigkeit und die Maßnahmen zu ihrer Bekämpfung zu den aufregendsten und wichtigsten Themen der Volkswirtschaftslehre gehören. Seine Ideen und Einwände halfen mir bei der Formulierung von Fragestellungen und bei der argumentativen Zuspitzung meiner Ausführungen. Mit Kirsten Ralf, Uwe Ram, Arnis Vilks und Martina Wendt habe ich während unserer gemeinsamen Zeit am Institut für Statistik und Ökonometrie auf den Fluren und in den Veranstaltungen des Instituts manche Diskussion geführt, die das Entstehen dieser Arbeit direkt oder indirekt geprägt hat. Freunde und Kollegen haben beim Lesen der für den Druck bestimmten Fassung hilfreiche Vorschläge und Anmerkungen gemacht. Schließlich wäre vielleicht alle Mühe vergebens gewesen, wenn meine Eltern und Hella mir nicht ab und zu entscheidenden Zuspruch und Hilfe gegeben hätten. Ihnen widme ich diese Arbeit. Hamburg, im Dezember 1992

Christoph Bohlen

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1

A. Zur Aktualität des Themas

1

B. Lohnsubventionen .................................. .

5

C. Aufbau der Arbeit und Anmerkungen zur Methode

9

D. "Ökonomische Sonderstellung des Arbeitsmarktes"?

15

Erster Teil

Anmerkungen zur Theorie von Lohnsubventionen Kapitel I Lohnsubventionen im Konjunkturzyklus

19

A. Gesamtwirtschaftliche Wirkungen von Lohnsubventionen . . . . . . . . 19 B. Marginale oder allgemeine Lohnsubventionen ? . . . . . . . . . . . . . . . 26 C. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Kapitel li Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit" A. Zum Begriff der "Natürlichen Arbeitslosigkeit"

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1. Sockelarbeitslosigkeit und Friedmans "Natürliche Arbeitslosigkeit"

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2. Phelps' "These einer natürlichen Arbeitslosenquote" . . . . . . . . . . 36 3. Ursachen der Arbeitslosigkeit im makroökonomischen Gleichgewicht ............ 38 0

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4. Nonaccelerating Inflation Rate of Unemployment (NAIRU)

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5. Lohnsubventionen und "natürliche Arbeitslosigkeit": Drei Fragestellungen .........

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VIII

lnhaltsverzeicbnis

B. Lohnsubventionen bei Mindestlöhnen und Arbeitslosenversicherung

46

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 D. Effizienzlöhne und Lohnsubventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 E. Lohnsubventionen und Lohninflation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 F. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Zweiter Teil

Lohnsubventionen in der Arbeitsmarktpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1980 bis 1989 Kapitel III Grundlagen der Arbeitsförderung in der Bundesrepublik Deutschland

89

A. Begrifflicher Rahmen: Arbeitsmarkt-, Sozial- und Beschäftigungs-

politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

B. Rechtliche Rahmenbedingungen der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Beschäftigungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . . 95 C. Ziele des Arbeitsförderungsgesetzes ....... . ............... 102 Kapitel IV Allgemeine Maßnahmen zur ArbeitsbeschatTung

109

A. Rechtliche Grundlagen und ihre Kritik aus wirtschaftswissenschaft-

licher Sicht . . ....... . .. ... .. . ...... ... ...... . ... . .. 109 1. Förderung von Produkten und Produktionstechniken ......... 109

2. Förderung von Arbeitskräften ....... ... ............... 119 3. Art der Subventionierung ............ .... ......... . .. 120 4. Änderungen der Rechtslage seit 1980 ..... ..... .. .... . .. 122 B. Statistische Analyse des Einsatzes von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den Jahren 1980 bis 1989 ...................... 131 1. Bestände und Bewegungen auf den Arbeitsmärkten der Bundesrepublik Deutschland ............................... 131

2. Zur Statistik von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . 136 3. Zielgruppenorientierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ... 144 a) Auswahl von Zielgruppen ........ . ................ 144

Inhaltsverzeichnis

IX

b) Frauen ...................................... 146 c) Jüngere Arbeitskräfte .... . ..... .... .............. 155 d) Ältere Arbeitskräfte ............................. 159 e) Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung und Hochschulabgänger .................................. . ... . 163

t) Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen .... . .. 166 g) Langzeitarbeitslose ............ .. ................ 170 4. Eingliederungserfolg von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

174

a) Maßstäbe für die Bewertung des Eingliederungserfolgs

174

b) Methoden zur Scbä tzung des Eingliederungserfolgs . . . . . . . 178 c) Bewertung des Eingliederungserfolgs .. . .............. 184 5. Qualifizierungsaspekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen .. . . 190 6. Regionale Aspekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ...... 200 7. Finanzielle Förderung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen .... 207 C. Zusammenfassung und Empfehlungen ............... . ..... 208 Kapitel V 11

Personenbezogene 11 Lohnsubventionen

218

A. Rechtliebe Grundlagen und ihre Kritik aus wirtscbaflhnsubventionen im Konjunkturzyklus

niedriger aus, und das staatliche Budgetdefizit wird größer als von Layard und Nickeil kalkuliert. 23 Ausschlaggebend für dieses Ergebnis ist nach Ansicht von Whitley und Wilson die Reaktion des Exportangebots auf Änderungen der marginalen Produktionskosten. 24 Zu sehr ähnlichen Ergebnissen kommen Whitley und Wilson mit Hilfe eines anderen methodischen Ansatzes im zweiten Teil ihrer Arbeit: Sie verwenden Simulationsergebnisse eines großen ökonometrischen Modells, 25 da mit einem solchen Modell ihrer Ansicht nach besser als mit der Methodik von Layard und Nickeil die unterschiedlichen Auswirkungen einer Lohnsubvention in den einzelnen Wirtschaftssektoren und die zeitliche Entwicklung der Zielgrößen nach der Einführung einer Lohnsubvention beurteilt und mit den Wirkungen anderer konjunkturpolitischer Maßnahmen verglichen werden können. 26 Als Vorteil ihrer Vorgehensweise wird außerdem die angeblich verringerte Notwendigkeit vereinfachender Annahmen in dem von ihnen präferierten Modell genannt. 27 Die Simulationsergebnisse ihres ökonometrischen Modells lassen Whitley und Wilson in Übereinstimmung mit den Ergebnissen ihres ersten methodischen Ansatzes zu dem Schluß kommen, daß die Einführung einer marginalen Lohnsubvention positive Beschäftigungs- und Wachstumseffekte hat und Druck auf die Güterpreise ausübt, allerdings bei gleichzeitiger Verringerung des Leistungsbilanzsaldos und erheblich steigendem staatlichem Budgetdefizit

B. Marginale oder allgemeine Lohnsubventionen? Neben der Frage nach den gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der Einführung einer Lohnsubvention wird in den einschlägigen Arbeiten insbesondere auch die Frage diskutiert, unter welchen Voraussetzungen eine marginale Lohnsubvention wirkungsvoller sein könne als eine allgemeine Lohnsubvention auf den gesamten Beschäftigtenbestand. Als Maßstab für den jeweiligen Wir-

23 Vgl.:

Whitley!Wilson, S. 867 ff. Vgl.: Whitley/Wilson, S. 871, 877. 25 Verwendung findet wiederum eine modifizierte Version des mehrsektoralen dynamischen Modells des "Cambridge Growth Projects" . Vgl.: Whitley/Wilson, S. 862, 871 ff. 26 Vgl.: Whitley/Wilson, S. 872, 877. 27 Ob das ökonorneirische Modell mit seiner differenzierteren Modellstruktur auf jeden Fall wie von den Autoren vermutet zu "realistischeren Schätzern" als das Modell von Layard und Niekelt verhilft, ist keineswegs sicher, da nicht angenommen werden kann, daß der "Realitätsgehalt" eines Modells mit zunehmender Anzahl seiner Gleichungen und Variablen steigt. Vgl.: Whitley!Wilson, S. 865. 24

B. Marginale oder allgemeine Lohnsubventionen?

27

kungsgrad der beiden Maßnahmearten soll hier gelten, wie hoch jeweils der Beschäftigungseffekt einer Geldeinheit staatlicher Ausgaben für diese Lohnsubventionen ist. Der Idee von der möglicherweise höheren Wirksamkeit einer marginalen Lohnsubvention liegt die Intuition zugrunde, daß eine marginale Lohnsubvention einen höheren Beschäftigungseffekt bewirken könne, weil lediglich die im Vergleich zu einer Referenzperiode "zusätzlich" beschäftigten Arbeitskräfte subventioniert würden, nicht dagegen der gesamte schon in der Referenzperiode vorhandene Beschäftigtenbestand. Entscheidend für die Arbeitsnachfrage der Unternehmen seien aber gerade die Kosten der "zusätzlichen" Produktion. Sie würden durch eine marginale Lohnsubvention ebenso verringert wie durch eine allgemeine Lohnsubvention, allerdings mit sehr viel geringeren Belastungen für den Staatshaushalt. 28 Bassi demonstriert in einem Aufsatz aus dem Jahre 1985 anband eines einperiodigen Optimierungskalküls eines Unternehmens, daß unter Produktionsbedingungen mit konstanten Skalenerträgen und bei gegebenen Nachfragebedingungen auf den Gütermärkten eine marginale Lohnsubvention- ausgestaltet als Pauschallohnsubvention -sehr viel wirksamer ist als eine allgemeine Lohnsubvention auf den gesamten Beschäftigtenbestand mit dem gleichen Pauschalbetrag je subventioniertem Arbeitskontrakt 29 Grundlage dieser Behauptung sind neben der Ausgestaltung ihres Modells bestimmte Annahmen zur Höhe der Lohnelastizität der Arbeitsnachfrage und der Substitutionselastizität zwischen hochqualifizierten und wenig qualifizierten Arbeitskräften, die Bassi aus ökonometrischen Studien zur Arbeitsnachfrage übemimmt. 30 Layard und Nickeil argumentieren in ihrem schon zitierten Aufsatz, daß eine allgemeine Lohnsubvention auf den Beschäftigtenbestand geringere Beschäftigungswirkungen und ein höheres staatliches Haushaltsdefizit je "zusätzlich" Beschäftigtem als eine marginale Lohnsubvention verursache und außerdem,

28 Vgl.: Layard/Nickell, [Subsidising Extra Jobs), S. 55; Hartman, The Economics of lncremental lncentive Programs: The Example of Employment Subsidies, in: Public Finance Quarterly 13 (1985), s. 377 ff. 29 Bassi verwendet als Kriterium für die Beurteilung der beiden Maßnahmearten die Höhe der Staatsausgaben je "zusätzlichem" Beschäftigten. Vgl.: Bassi, S. 679. Sie weist auch darauf hin, daß marginale Lohnsubventionen in ihrer administrativen Durchführung möglicherweise sehr viel aufwendiger sind als eine allgemeine Lohnsubvention. Vgl.: Bassi, S. 672, 688. Sowohl für marginale als auch für allgemeine Lohnsubventionen begründet Bassi darüberhinaus auch die These, daß eine auf die Zielgruppe der wenig qualifizierten Arbeitsanbieter ausgerichtete Lohnsubvention wirksamer sei als eine nicht zielgruppenorientierte Lohnsubvention. Vgl.: Bassi, S. 687 f. 30 Vgl.: Bassi, S. 684.

28

Kapitel 1: Lohnsubventionen im Konjunkturzyklus

ganz im Gegensatz zu den Wirkungen einer marginalen Lohnsubvention, eine Verschlechterung der Leistungsbilanz bewirke. 31 Whitley und Wilson vertreten demgegenüber die Auffassung, daß eine klare Überlegenheit marginaler Lohnsubventionen nicht erkennbar sei, da die von Layard und Nickell vorausgesetzten exportsteigemden Wirkungen einer solchen Maßnahmeart wenig realistisch seien. Unter Berücksichtigung der vermutlich sehr viel höheren administrativen Kosten einer marginalen Lohnsubvention sei deshalb eine allgemeine Lohnsubvention auf den Beschäftigtenbestand, etwa in Form einer Reduzierung des Arbeitgeberanteils zu den Sozialversicherungsbeiträgen, sehr viel wirksamer und deshalb vorzuziehen. 32 Hartman argumentiert in einer Arbeit aus dem Jahre 1985,33 daß die vermeintliche Vorteilhaftigkeil einer marginalen Lohnsubvention, wie sie sich in einem Einperioden-Modell darstellen läßt, dann nicht mehr ohne weiteres gegeben sei, wenn ein Modell zugrundegelegt wird, in dem die Wirtschaftssubjekte über mehrere Perioden optimieren und in dem marginale Lohnsubventionen in jeder dieser Perioden nur auf die jeweils neu begründeten Arbeitskontrakte gezahlt werden. Grundlage der Argumentation von Hartman ist ein Modell, in dem ein repräsentatives Unternehmen mit einer Produktionstechnik mit völlig frei variierbaren Einsatzmengen des Produktionsfaktors Arbeit produziert und seinen Gewinn intertemporal maximiert. Es wird für einen endlichen Zeitraum mit vorgegebener Dauer eine marginale Lohnsubvention auf die jeweiligen Beschäftigungszuwächse je Periode bzw. alternativ eine allgemeine Lohnsubvention auf den jeweiligen Beschäftigtenbestand am Ende jeder Periode eingeführt. Unter diesen Annahmen kommt Hartman zu dem interessanten Ergebnis, daß eine marginale Lohnsubvention nicht unter allen Umständen geringere Ausgaben für den Staatshaushalt je "zusätzlicher" Beschäftigungsmenge verursacht als eine allgemeine Lohnsubvention auf den Beschäftigtenbestand mit gleichen Wirkungen auf die Arbeitsnach frage. 34 Welche der beiden Maßnahmearten vorteilhafter ist, ist abhängig von dem Größenverhältnis zwischen dem Wert der Zeitpräferenzrate des Unternehmens und dem Wert der

31 Vgl.: 32 Vgl.:

Layard!Nickell, (Subsidising Extra Jobs], S. 64. Whitley!Wilson, S. 871, 874 f, 877. Vergleiche aucb die Entgegnung von Layard und Nickeil auf die Kritik von Wbitley und Wilson: Layard!Nicke/1, Marginal Employment Subsidies Again: A Brief Response to Whitley and Wilson, in: Economic Journal 93 (1983), S. 881 f. 33 Vgl.: Harlman, S. 375 ff. 34 Hartman zeigt mittels einer numerischen Simulation seines Modells, daß für eine große Bandbreite plausibler Parameterwerte eine marginale Lohnsubvention teurer ist als eine allgemeine Lohnsubvention auf den Beschäftigtenbestand. Vgl.: Hartman, S. 382 ff.

B. Marginale oder allgemeine Lohnsubventionen?

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"autonomen", unabhängig von der Einführung einer Lohnsubvention gegebenen, Wachstumsrate, mit der die Lohnsumme des Unternehmens steigt. Diese "autonome" Wachstumsrate der Lohnsumme charakterisiert den Referenzpfad der Hartman'schen Modellökonomie, der sich ohne Einführung einer Lohnsubvention ergäbe, beispielsweise aufgrund "autonomer" Lohnsatzsteigerungen oder einer im Trend wachsenden Beschäftigungsmenge. Es gilt: Je schneller die Lohnsumme des Unternehmens "autonom" wächst, umso teurer ist bei gegebener Zeitpräferenzrate eine marginale Lohnsubvention relativ zu einer allgemeinen Lohnsubvention mit gleicher Wirkung auf die Arbeitsnachfrage. Es gilt auch: Je höher die Zeitpräferenzrate des Unternehmens bei gegebener "autonomer" Wachstumsrate der Lohnsumme ist, umso vorteilhafter erweist sich aus der Sicht des Staates die Einführung einer marginalen Lohnsubvention. 35 Dieses Ergebnis ist intuitiv verständlich: Das intertemporal optimierende Unternehmen wägt zwischen einer sofortigen Beschäftigungssteigerung und einer Beschäftigungssteigerung in späteren Perioden mit ihren unterschiedlichen Auswirkungen auf die zeitliche Verteilung der empfangenen Lohnsubventionszahlungen ab. Für den Fall der Einführung einer marginalen Lohnsubvention bewirkt eine sofortige Beschäftigungssteigerung und die damit verbundene sofortige Lohnsubventionszablung, daß in späteren Perioden keine weiteren Lohnsubventionen auf diese Beschäftigungssteigerung zu erwarten sind. Das Unternehmen ist aber bei positiver Zeitpräferenzrate nicht indifferent zwischen einer sofortigen und einer späteren Lohnsubventionszahlung: Je höher die Zeitpräferenzrate des Unternehmens, desto höher ist der Anreiz für das Unternehmen, die Beschäftigungssteigerung möglichst weit vorzuziehen. Eine allgemeine Lohnsubvention auf den Beschäftigtenbestand in jeder Periode erfordert zwar, um die gleichen Anreizwirkungen auf die Arbeitsnachfrage hervorzurufen, sehr viel niedrigere Zuschußsätze als eine marginale Lohnsubvention. Eine sofortige Beschäftigungssteigerung führt aber dazu, daß über die gesamte LaufZeit des Lohnsubventionsprogramms die zusätzliche Beschäftigungsmenge subventioniert wird. Steigt bei gegebener "autonomer" Wachstumsrate der Lohnsumme und bei gegebenem Zuschußsatz für die marginale Lohnsubvention die Zeitpräferenzrate des Unternehmens, dann steigt derjenige Zuschußsatz der allgemeinen Lohnsubvention, bei dem die jeweiligen Anreizwirkungen der beiden Maßnahmearten auf die Arbeitsnachfrage gleich sind. Die allgemeine Lohnsubvention auf den Beschäftigtenbestand wird dann aber relativ zur marginalen Lohnsubvention teurer. Je höher also die Zeitpräferenzrate des Unter-

35 Vgl.: Hartman, S. 378 ff.

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Kapitel I: Lohnsubventionen im Konjunkturzyklus

nehmens bei gegebener "autonomer" Wachstumsrate der Lohnsumme ist, umso vorteilhafter wird aus der Sicht des Staates die Einführung einer marginalen Lohnsubvention relativ zur Einführung einer allgemeinen Lohnsubvention. Die Vermutung, daß eine marginale Lohnsubvention höhere Staatsausgaben je zusätzlicher Beschäftigungsmenge als eine allgemeine Lohnsubvention auf den Beschäftigtenbestand verursachen könnte, war schon von Kaldor geäußert worden: Je höher und andauernder die Arbeitslosigkeit in einer Volkswirtschaft gewesen sei, desto deutlicher träten die Vorteile einer allgemeinen relativ zu denen einer marginalen Lohnsubvention in den Vordergrund. 36 Unter der Voraussetzung, daß eine hohe Arbeitslosigkeit in einer Volkswirtschaft mit einer relativ geringen Beschäftigung einhergeht, entspricht die Kaldor'sche Vermutung einem Ergebnis von Hartman, der in seiner Arbeit zeigt, daß eine marginale Lohnsubvention relativ zu einer allgemeinen Lohnsubvention bei gegebener "autonomer" Wachstumsrate der Lohnsumme und gegebener Zeitpräferenzrate des repräsentativen Unternehmens umso ungünstiger wird, je niedriger die Beschäftigung vor der Einführung der Lohnsubvention gewesen ist. 37 Kaldor empfiehlt, marginale Lohnsubventionen bei leichten Konjunkturabschwächungen einzusetzen, allgemeine Lohnsubventionen dagegen eher bei hoherund langanhaltender Arbeitslosigkeit, die beispielsweise durch technologische Neuerungen verursacht worden ist. 38

C. Zusammenfassung Die im vorliegenden Kapitel dargestellten Arbeiten zu den Wirkungen eines konjunkturpolitisch begründeten Einsatzes von Lohnsubventionen lassen nach Meinung des Verfassers keine einfachen und eindeutigen Schlußfolgerungen zu: Zu schmal ist die verfügbare wirtschaftstheoretische "Evidenz", als daß sich solche Schlußfolgerungen zwingend ergäben. Insbesondere erscheint es dem Verfasser zweifelhaft, ob sich die Beurteilung der konjunkturpolitischen Wirksamkeit von Lohnsubventionen auf Modelle stützen kann, die die Wirkungen dieses an einzelnen Arbeitskontrakten ansetzenden Instruments aufgrund ihres hohen Aggregationsgrades wahrscheinlich nicht angemessen beleuchten. Zwar kann als relativ plausibel gelten, daß die Einführung einer allgemeinen, nicht

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Vgl.: Kaldor, S. 728. Vgl.: Harlman, S. 382 ff. Vgl.: Kaldor, S. 728.

C. Zusammenfassung

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auf eng abgegrenzte Teilarbeitsmärkte beschränkten Lohnsubvention anflinglich zu einem gewissen Beschäftigungszuwachs und zu einer Beschleunigung des wirtschaftlichen Wachstums führen würde. 39 Sie wäre aber wahrscheinlich mit einem erheblichen Budgetdefizit oder steigenden Steuersätzen verbunden, die bald zu einer Dämpfung des wirtschaftlichen Wachstums führten. In einer sehr exportorientierten Wirtschaft hinge der Umfang des Beschäftigungszuwachses wahrscheinlich entscheidend davon ab, ob die Nachfrage nach den im Inland hergestellten Gütern bei preiselastischer Exportnachfrage durch erhöhte Exporte gesteigert werden könnte. Schon Kaldor weist auch zurecht darauf hin, daß die Einführung von Lohnsubventionen dann problematisch ist, wenn auf mehreren der direkt berührten Arbeitsmärkte keine konjunkturbedingt erhöhte Arbeitslosigkeit gegeben ist. Wenn ein konjunktureller Abschwung die einzelnen Sektoren einer Volkswirtschaft in verschiedener Weise trifft und somit zu ganz unterschiedlichen Beschäftigungsrückgängen auf den Teilarbeitsmärkten führt, dürfte das Risiko erheblich sein, daß die Einführung einer Lohnsubvention selbst in einem konjunkturellen Abschwung zunehmende Lohnsteigerungen bewirkt. Damit wäre dann ein möglicher expansiver Effekt der Lohnsubventionen neutralisiert. Eine Beschränkung der Lohnsubventionen auf die Beschäftigten in einzelnen Wirtschaftszweigen oder ihre Ausrichtung auf bestimmte Teilarbeitsmärkte dürfte aber bei einem konjunkturpolitischen Einsatz dieses Instruments schwierig sein, da eine zutreffende Diagnose der von einem Abschwung besonders betroffenen Gruppen von Arbeitskräften und die hinreichend schnelle Einführung der entsprechend ausgestalteten Lohnsubventionen problematisch sein dürfte. Da schon die Diagnose eines bevorstehenden konjunkturellen Abschwungs bekanntermaßen recht schwierig ist, ist zu befürchten, daß eine aus konjunkturpolitischen Gründen eingeführte Lohnsubvention häufig erst dann wirksam würde, wenn sich die Volkswirtschaft schon wieder im Aufschwung befande. In einer solchen Konstellation würden Lohnsubventionen dann sehr schnell zu einer beschleunigten Lohninflation führen. Die in manchen Arbeiten so sehr hervorgehobenen Vorteile einer marginalen gegenüber einer allgemeinen Lohnsubvention sind nach Auffassung des Verfassers nicht sehr plausibel. Hier ist weitgehend der Argumentation von Hartman zuzustimmen, der zurecht die Langfristigkeil des Unternehmerischen Beschäftigungskalküls betont. Eine marginale Lohnsubvention, die bei kurzfristiger Betrachtungsweise ausgabenminimierend für den Staat zu sein scheint,

39 Vgl.: Albeck, S. 20.

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Kapitell: Lohnsubventionen im Konjunkturzyklus

muß möglicherweise extrem hohe Zuschußsätze anbieten, um über einen längeren Zeitraum ähnliche Beschäftigungswirkungen wie eine allgemeine Lohnsubvention mit niedrigeren ZuschuSsätzen zu erzielen. Zudem ist sie natürlich administrativ erheblich schwerer zu handhaben als eine allgemeine Lohnsubvention. Nach alledem ist der Verfasser der Ansicht, daß die Eignung von Lohnsubventionen für konjunkturpolitische Eingriffe wirtschaftstheoretisch in der Regel nicht gut begründet ist und aufgrund praktischer Schwierigkeiten der Konjunkturdiagnose und der angemessenen zeitlichen Steuerung sowie vieler administrativer Schwierigkeiten nicht ratsam erscheint.

Kapitel II

Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit" A. Zum Begriff der "Natürlichen Arbeitslosigkeit" 1. Sockelarbeitslosigkeit und Friedmans "Natürliche Arbeitslosigkeit" Die Abfolge konjunktureller Schwankungen im Auslastungsgrad der Produktionskapazitäten einer Volkswirtschaft wird in den meisten traditionellen Konjunkturtheorien als regelgebundene Abfolge von Schwankungen um einen gedachten Wachstumspfad der Volkswirtschaft interpretiert. Wirtschaftstheoretiker gehen in der Regel davon aus, daß selbst in Zeiten eines konjunkturellen Booms, also bei höchstmöglicher Auslastung der Produktionskapazitäten, die Arbeitslosenquote einer Volkswirtschaft nicht auf Null sinkt. Eine gewisse Sockelarbeitslosigkeit ist vielmehr auch in solchen Konjunkturphasen präsent, weil die Arbeitsmärkte immer wieder Friktionen unterworfen sind, die sich beispielsweise aus dem Eintritt junger Arbeitskräfte in das Erwerbsleben, aus der Beendigung der Erwerbstätigkeit älterer Arbeitskräfte, der Gründung neuer und der Schließung bestehender Unternehmen, aus technologischen Neuerungen und aus Veränderungen in den Präferenzen der Konsumenten ergeben. Dieses Bild von einer Sockelarbeitslosigkeit, die in allen entwickelten Volkswirtschaften marktwirtschaftlicher Art anzutreffen sei und sich aus den unvermeidlichen Friktionen des dynamischen Wirtschaftsgeschehens ergebe, beherrscht die Vorstellungswelt von Ökonomen seit geraumer Zeit. Im Zusammenhang mit diesem Bild von einer möglicherweise unvermeidlichen Sockelarbeitslosigkeit steht die Vermutung, daß der Versuch, diese Sockelarbeitslosigkeit mit den Instrumenten der Wirtschaftspolitik zu verringern, wahrscheinlich nicht erfolgreich sei, auf jeden Fall aber zu einer höheren Lohninflation führe. Im Rahmen einer Abhandlung über die ökonomischen Wirkungen von Lohnsubventionen ist das Konzept einer Sockelarbeitslosigkeit aus zweierlei Gründen interessant: Zum einen bestimmt dieses Konzept seit etwa zwanzig Jahren in überragender Weise die wirtschaftstheoretische Diskussion über arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, darunter auch Lohnsubventionen. Zum anderen wird

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

diese Diskussion in Anknüpfung an die Ideen eines ihrer prominentesten Vertreter, Milton Friedman, häufig in ungeeigneter und unfruchtbarer Weise verengt, während der weitaus offenere Ansatz eines zweiten prominenten Vertreters dieses Analyseansatzes, Edmund S. Phelps, nicht in seiner ganzen Vielschichtigkeit in die Diskussion eingegangen ist. Im vorliegenden Kapitel wird dargestellt, welche Gründe sich im Rahmen des Phelps'schen Konzeptes einer Sockelarbeitslosigkeit fiir den Einsatz von Lohnsubventionen finden lassen. Dabei wird insbesondere auf die Wirkungen von Lohnsubventionen im Rahmen von Such- und Effizienzlohnmodellen des Arbeitsmarktes eingegangen, und es wird diskutiert, welche Begründungen für den Einsatz von Lohnsubventionen aus der Existenz bestimmter institutioneller Randbedingungen (Mindestlöhne, Zahlungen von Arbeitslosengeld etc.) abgeleitet werden können. In dieser Diskussion kann es nicht darum gehen, "richtige" Theorien für das Entstehen von Arbeitslosigkeit und zur Beurteilung der Wirkungen von Lohnsubventionen zu liefern. Vielmehr liegt es in der Absicht des Verfassers, die Vielschichtigkeit und Widersprüchlichkeit der theoretisch begründbaren Urteile zu den Wirkungen von Lohnsubventionen, wie sie im Rahmen des Konzepts der Sockelarbeitslosigkeit möglich sind, aufzuzeigen, um so vielleicht die eine oder andere vorgefaßte Meinung ein wenig zu erschüttern. Die für die moderne wirtschaftstheoretische Diskussion so einflußreiche Vorstellung von einer Sockelarbeitslosigkeit wird in sehr griffiger und ungeheuer einflußreicher Weise von Friedman formuliert. Die von ihm als "Quote natürlicher Arbeitslosigkeit" bezeichnete Sockelarbeitslosigkeit ist nach Friedmans bekannter und vielzitierter Definition diejenige, "die sich aus dem walrasianischen Gleichungssystem allgemeinen Gleichgewichts ergäbe, wenn in ihm die tatsächlichen strukturellen Charakteristika der Arbeits- und Gütermärkte einschließlich der Marktunvollkommenheiten, stochastischer Veränderlichkeit von Nachfrage und Angebot, die Kosten der Informationsbeschaffung über offene Stellen und verfügbare Arbeitskräfte, die Kosten der Mobilität und so fort berücksichtigt wären" . 1

Diese "natürliche Arbeitslosigkeit" ist, so Friedman, selbstverständlich keine numerische Konstante, sondern verändert sich bei entsprechenden Veränderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. 2 Sie wird von realen und nicht von monetären Einflußfaktoren bestimmt und ist somit, unter Absehung von den realen Kosten der Geldhaltung, mit beliebigen Preisniveaus oder Preis-

M. Friedman, [Monetary Policy]), S. 8. Übersetzung des Verfassers. Vgl.: M. Friedman, Inflation and Unemployment, in: Journal of Political Economy 85 (1977), S. 458, 469 (im folgenden abgekürzt: [Inflation]). 1

2

A. Zum Begriff der "Natürlichen Arbeitslosigkeit"

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änderungsraten vereinbar. Das Gleichgewicht des ökonomischen Systems bringt diese "Quote natürlicher Arbeitslosigkeit" genau dann hervor, wenn alle Erwartungen der Wirtschaftssubjekte korrekt sind in dem Sinne, daß sie nicht systematisch enttäuscht werden. 3 Der Versuch, die tatsächliche Arbeitslosigkeit mit geld- oder fiskalpolitischen Maßnahmen unter die "natürliche Arbeitslosigkeit" zu drücken, führt im Ergebnis zu einer höheren Inflationsrate und ist nur kurzfristig erfolgreich, solange die Wirtschaftssubjekte die höhere Inflation noch nicht korrekt antizipiert haben. Wird versucht, die Arbeitslosigkeit dauerhaft unter ihr "natürliches" Niveau zu senken, wird dies, so Friedman, sogar zu einer sich beschleunigenden Inflation führen. 4 Zu den Einflußfaktoren, die die Höhe der "natürlichen Arbeitslosigkeit" bestimmen, zählt Friedman erstens die Höhe der Transferleistungen bei Arbeitslosigkeit und die Festlegung von Mindestlöhnen, also Restriktionen, die sich aus der staatlichen Wirtschaftspolitik ergeben. An zweiter Stelle nennt er Faktoren, die sich aus den Präferenzen der Wirtschaftssubjekte ergeben wie zum Beispiel die Mobilitätsbereitschaft der Arbeitskräfte und ihr Verhalten bei der Beschaffung von Informationen. Drittens spielen in seinen Überlegungen offensichtlich auch die Marktformen auf den Arbeitsmärkten, also der Grad von Wettbewerb und Monopolisierung, eine Rolle. 5 Eine detaillierte Darstellung dieser verschiedenen Bestimmungsfaktoren der "natürlichen Arbeitslosigkeit" und eine Formulierung "walrasianische(r) Gleichungssystem(e) allgemeinen Gleichgewichts" im Sinne der obigen Definition, die diese verschiedenen Bestimmungsfaktoren beinhalten, wird allerdings von Friedman nicht erbracht. In dieser Richtung geht Phelps einen Schritt weiter, wenngleich auch er- wie alle Autoren nach ihm ein solches "walrasianisches Gleichungssystem allgemeinen Gleichgewichts" in der Komplexität, wie es mit der Friedman'schen Definition gemeint ist, nicht angeben kann. 6

3 Vgl.: M. Friedman, [Inflation), S. 469. 4 Vgl.: M. Friedman, [Monetary Policy), S. 9 f. Diese Vorstellung wird auch als die Friedman 'sehe "Akzelerationshypothese" bezeichnet. 5 Vgl.: M. Friedman, (Inflation), S. 458; ders., [Monetary Policy), S. 8 f. 6 Tobin kommentiert die Friedman'sche Definition dahingehend, daß über die Existenz und über die Eigenschaften eines Systems allgemeinen Gleichgewichts im Sinne dieser Definition wenig bekannt sei. Vgl.: Tobin, Inflation and Unemployment, in: American Economic Review 62 (1972), S. 5 f (im folgenden abgekürzt: [Inflation)).

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Kapitel Il: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

2. Phelps' "These einer natürlichen Arbeitslosenquote"

Phelps hat seinerseits die "These einer natürlichen Arbeitslosenquote" (natural rate hypothesis) als eine mögliche Antwort auf zwei Fragestellungen formuliert: 7 - Gibt es einen systematischen Zusammenhang von gleichgewichtiger Arbeitslosigkeit und erwarteter Inflationsrate? - Wie verändern sich die Inflationserwartungen beim Auftreten von Abweichungen zwischen der erwarteten und der tatsächlichen Inflationsrate? Die erste Frage wird von Phelps mit der Behauptung beantwortet, daß es keinen systematischen Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und erwarteter Inflationsrate gebe, falls drei Annahmen gemacht werden könnten: Geld wirkt "wie ein Schleier" über den realen Transaktionen, die reale und die monetäre Sphäre einer Ökonomie können also dichotomisiert gedacht werden. Die zweite Annahme ist, daß keine Transaktionskosten entstehen. Drittens schließlich wird angenommen, daß die Wirtschaftssubjekte zu einer fehlerfreien und kostenlosen Kalkulation möglicher Handlungsalternativen in der Lage sind. Die unter diesen Annahmen nicht in systematischem Zusammenhang mit den Inflationserwartungen stehende Arbeitslosigkeit bezeichnet Phelps in Anlehnung an den Friedman'schen Begriff als "natürliche Arbeitlosigkeit", da sie sich seiner Ansicht nach aus unvermeidlichen realen Friktionen ergibt und nicht das Ergebnis eines bestimmten monetären und insofern konventionalen Arrangements sei. Allerdings kann diese "natürliche Arbeitslosigkeit" nach Ansicht von Phelps durch wirtschaftspolitische Maßnahmen, die in die reale Struktur der Arbeitsmärkte eingreifen, verändert werden. 8 Wenn in einer Ökonomie Transaktionskosten und Externalitäten zu berücksichtigen sind, sind die "natürliche Arbeitslosigkeit" und die gleichgewichtige Inflationsrate nach Ansicht von Phelps nicht völlig voneinander unabhängig, die "natürliche Arbeitslosigkeit" sollte dann eher als ein Intervall "natürlicher Arbeitslosenquoten" begriffen werden.9 Der zweite Teil der "These einer natürlichen Arbeitslosenquote", also die Antwort auf die Frage nach der Änderung der Inflationserwartungen bei Abweichungen zwischen der erwarteten und der tatsächlichen Inflationsrate, besteht in der Behauptung, daß die Inflationserwartungen der Wirtschaftssubjekte auf der

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8 9

Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 41 ff. Vgl.: Phe/ps, [Inflation Policy], S. 42 f. Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 52 ff.

A. Zum Begriff der "Natürlichen Arbeitslosigkeit"

37

Grundlage ihrer Inflationserfahrungen angepaßt werden, so daß die laufenden Inflationserwartungen als eine Funktion der Abweichung der erwarteten von der realisierten Inflationsrate in der Vorperiode begriffen werden können. Es wird insofern eine adaptive Erwartungsbildung postuliert. 10 Mit der beschriebenen "These einer natürlichen Arbeitslosenquote" läßt sich ein kurzfristiger "trade off" zwischen einer höheren Inflation und einer verringerten Arbeitslosigkeit begründen, also die Möglichkeit, mit geld- und fiskalpolitischen Maßnahmen die tatsächliche Arbeitslosigkeit kurzfristig und um den Preis einer höheren Inflation unter ihr "natürliches" Niveau zu drücken. Hinreichend dafür sind bestimmte von Phelps beschriebene Annahmen über das Verhalten von Arbeitsanbietern und -nachfragern und die Struktur der Arbeitsmärkte.11 Dieser Frage soll hier aber nicht weiter nachgegangen werden. Phelps definiert ~>.in makroökonomisches Gleichgewicht als eine Kombination der "natürlichen Arbeitslosenquote" mit einer beliebigen Inflationsrate, für die gilt, daß die Haushalte und Unternehmen im Durchschnitt ihre geplanten Transaktionen realisieren können und insbesondere für den Arbeitsmarkt über durchschnittlich korrekte Erwartungen hinsichtlich ihrer Kontraktmöglichkeiten verfügen. 12 Hinsichtlich der Preis- und Lohnsteigerungserwartungen bedeutet dies, so Phelps an anderer Stelle, eine Übereinstimmung der durchschnittlichen Wachstumsraten der Preise und Löhne mit den erwarteten durchschnittlichen Wachstumsraten dieser Größen. 13 Phelps unterscheidet also das makroökonomische "steady state-Gieichgewicht" 14 von den transitorischen Gleichgewichten (Terminologie des Verfassers), die sich bei unerwarteten Veränderungen der aggregierten Nachfrage ergeben und die durch unzutreffende Erwartungen gekennzeichnet sind. 15

10

Vgl.: Phelps, (Inflation Policy), S. 43 ff. Vgl.: Phelps, Money Wage Dynamics and Labor Market Equilibrium, in: Microeconomic Foundations of Employment and Inflation Theory, Phelps u.a. (Hrsg.), London usw. 1971, S. 124 ff. 12 Eine mögliche Interpretation der Begriffe "durchschnittliche Realisierungschancen" und "durchschnittlich korrekte Erwartungen" im Sinne der Erwartungswerte von Zufallsvariablen wird im Anhang 4 gegeben. Zur Definition eines makroökonomischen Gleichgewichts vergleiche: Phelps, [Inflation Policy], S. XX f, 35 ff. 13 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy), S. 23. 14 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy), S. 40. 15 1m Sinne der Klassifikation von Gleichgewichten bei Benassy ist das Phelps'sche makroökonomische Gleichgewicht also ein Gleichgewicht, das durch sein Beharrungsvermögen charakterisiert ist, während den transitorischen Gleichgewichten diese Eigenschaft abgeht. Vgl.: Benassy, S. 3. 11

4 Bohlen

38

Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

3. Ursachen der Arbeitslosigkeit im makroökonomischen Gleichgewicht In der Phelp'schen Analyse können drei Begründungsstränge für die Existenz von Arbeitslosigkeit im makroökonomischen Gleichgewicht mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" unterschieden werden: Arbeitsanbieter und -nachfrager sind erstens bezüglich der räumlichen Verteilung ihrer potentiellen Kontraktpartner und hinsichtlich der zeitlichen Verteilung von Kontraktmöglichkeiten unvollständig informiert. Zweitens sind speziell die Arbeitsnachfrager auch nach einem Zusammentreffen mit potentiellen Kontraktpartnern unter Umständen über die Qualifikation dieser Arbeitsanbieter16 nur unvollständig infonniert. 17 Drittens gibt es eine Reibe von Randbedingungen, bei Pbelps als "social factors" bezeichnet/ 8 die sieb aus den Institutionen der Volkswirtschaft und speziellen Nutzenfunktionen der Wirtschaftssubjekte ergeben und zum Entstehen von "natürlicher Arbeitslosigkeit" beitragen können. Diese drei potentiellen Begründungen von "natürlicher Arbeitslosigkeit" werden im folgenden beschrieben. Unsicherheit binsichtlieb der räumlichen und zeitlichen Verteilung von Kontraktmöglichkeiten liegt der von Pbelps diskutierten spekulativen Arbeitslosigkeit, der Vorsichts- oder Wartearbeitslosigkeit, der Sucharbeitslosigkeit und der Warteschlangenarbeitslosigkeit zugrunde. Spekulative Arbeitslosigkeit im Phelps'schen Sinne 19 beruht auf der Unsicherheit der Arbeitsanbieter über die weitere Lohnentwicklung: Wenn die Arbeitsanbieter von den gerade gängigen Lohngeboten annehmen, daß sie unter dem längerfristig als normal angesehenen Niveau liegen, dann werden arbeitslose Arbeitsanbieter Kontraktangebote ausschlagen, beschäftigte Arbeitsanbieter werden eventuell ihr Arbeitsangebot kürzen. Ein solches Verbalten ist auch im

16 Stiglitz gebraucht in diesem Zusammenhang auch den Begriff der "Qualität" des Arbeits· angebotes, hinsichtlich derer die Arbeitsnachfrager unvollständig informiert sind: Stiglitz, The Causes and Consequences of the Dependence of Quality on Price, in: Journal of Economic Literalure 25 (1987), S. 1 ff (im folgenden abgekürzt: [Causes and Consequences]). 17 Die Eigenständigkeil des Aspektes der unvollständigen Information bezüglich der Produktivität des Arbeitsangebotes wird bei Phelps noch nicht deutlich herausgearbeitet, er diskutiert dieses Problem aber recht ausführlich. Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S.17 ff. Zur Unsicherheit bezüglich der zeitlichen und räumlichen Verteilung der Kontraktmöglichkeiten vergleiche: Phelps, lntroduction: The New Microeconomics in Employment and Inflation Theory, in: Microeconomic Foundations of Employment and Inflation Theory, Phelps u.a. (Hrsg.), London usw. 1971 , S. 4 f, 22 f. 18 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 58 ff. 19 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy), S. 3 ff.

A. Zum Begriff der "Natürlichen Arbeitslosigkeit"

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makroökonomischen Gleichgewicht möglich, da die Arbeitsnachfrage auf einzelnen Arbeitsmärkten wegen stochastischer Schwankungen der Güternachfrage selbst bei konstanter monetärer Gesamtnachfrage durchaus variabel sein kann. Von der spekulativen Arbeitslosigkeit unterscheidet Phelps die Vorsichtsoder Wartearbeitslosigkeit: 20 Arbeitsanbieter hegen Erwartungen über die Häufigkeit, mit der unterschiedliche Lohngebote bei ihnen eintreffen. Der einzelne Arbeitslose wählt zwischen den Alternativen, länger auf ein hohes Lohngebot zu warten oder relativ bald einen niedriger bezahlten Arbeitskontrakt zu akzeptieren, der bei fixierter Kontraktdauer für mehrere Perioden die Möglichkeit ausschließt, bessere Kontraktangebote anzunehmen. Eine dritte Komponente der "natürlichen Arbeitslosigkeit", die sich ebenfalls auf die Wirkungen der Unsicherheit über die zeitliche und räumliche Verteilung von Kontraktmöglichkeiten zurückführen läßt, bezeichnet Phelps als Sucharbeitslosigkeit.21 Dieses Konzept basiert auf der Vorstellung von einem Arbeitsmarkt, auf dem die Arbeitsanbieter unter vielen unterschiedlich ausgestatteten offenen Stellen wählen können und auf dem sich die Arbeitsnachfrager unter den unterschiedlich qualifizierten Arbeitsanbietern als Kontraktpartnern entscheiden könnnen. Arbeitsanbieter und -nachfrager sind aber nicht vollständig über die jeweils andere Marktseite informiert, da es auf dem Arbeitsmarkt laufend zu Zu- und Abgängen, zu Veränderungen im Gefüge der Arbeitsnachfrageaufgrund technologischer Veränderungen und zu Änderungen in den Präferenzen der Arbeitsanbieter kommt. Sucharbeitslosigkeit ist also, so Phelps, notwendige Begleiterscheinung einer dynamischen, sich laufend verändernden Ökonomie. 22 Phelps diskutiert verschiedene Faktoren, die die Zusammensetzung des Pools der Sucharbeitslosen beeinflussen können. 23 So wird seiner Ansicht nach die Altersstruktur der Sucharbeitslosen dadurch geprägt, daß Arbeitskräfte im Verlaufe eines mehrperiodigen Arbeitskontraktes firmenspezifische Kenntnisse akkumulieren, was dazu führt, daß bei Absatzeinbußen der Unternehmen zuerst überwiegend jüngere Arbeitskräfte entlassen werden, sofern ihre firmenspezifischen Kenntnisse noch gering sind. Die Sucharbeitslosen sind deshalb im Vergleich zu den beschäftigten Arbeitsanbietern relativ jung. Wenn ferner die

20 21 22 23

Vgl.: Vgl.: Vgl.: Vgl.:

Phelps, Phelps, Phelps, Phelps,

[Inflation [Inflation [Inflation [Inflation

Policy], Policy], Policy], Policy),

S. S. S. S.

3, 9 ff. 12 ff. 12. 24 ff.

40

Kapitel Il: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Ermittlung der Fähigkeiten eines potentiellen Kontraktpartners sehr kostspielig ist oder erst nach Abschluß eines Arbeitsvertrages erfolgen kann, dann treffen die Arbeitsnachfrager die Entscheidung über einen Kontrakt anband von Merkmalen der Arbeitsanbieter, deren Ausprägungen sich mit relativ niedrigen Kosten ermitteln lassen und die statistisch auf eine bestimmte Arbeitsproduktivität schließen lassen. Diese von Phelps als statistische Unterscheidung (statistical discrimination) bezeichnete Vorgehensweise kann zu einem relativ hohen Anteil bestimmter Bevölkerungsgruppen unter den Sucharbeitslosen fiihren. 24 Als Warteschlangenarbeitslosigkeit (queue unemployment) 25 bezeichnet Phelps diejenige Arbeitslosigkeit, die dadurch entsteht, daß bestimmte Arbeitsanbieter bei nachlassender Nachfrage nach dem von ihnen hergestellten Gut vorübergehend arbeitslos werden, ohne aktiv nach einer anderen Kontraktmöglichkeit zu suchen, da sie ihre sonstigen Kontraktmöglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt für gering halten und mit expandierender Güternachfrage eine erneute Beschäftigung bei ihrem bisherigen Arbeitgeber erwarten. 26 Daß gering qualifizierte Arbeitsanbieter von diesem Typus der Arbeitslosigkeit besonders häufig betroffen sind, liegt - so Phelps - daran, daß die Unternehmen in der Rezession versuchen, gerade ihre hochqualifizierten Arbeitskräfte zu halten. 27 Unsicherheit über die Produktivität der angebotenen Arbeit auch nach dem Abschluß eines Arbeitskontraktes ist neben der Unsicherheit über die räumliebe und zeitliebe Verteilung potentieller Kontraktpartner die zweite wichtige Ursache für "natürliche Arbeitslosigkeit". Dieser Zusammenhang ist Gegenstand der in der Wirtschaftstheorie als Effizienzlohntheorien bezeichneten Überlegungen,28 er wird aber implizit auch schon von Phelps ins Auge gefaßt. 29

24 Phelps nennt als Beispiele von Merkmalen, die zu statistischer Unterscheidung Anlaß geben könnten, das Geschlecht und die Hautfarbe der Arbeitsanbieter. Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], s. 26. 25 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy), S. 3, 27 ff. 26 Vergleiche zur Theorie befristeter Entlassungen (temporary layoffs): Feldstein, Temporary Layoffs in the Theory of Unemployment, in: Journal of Political Economy 84 (1976), S. 937 ff. 27 Phelps bezeichnet diesen Vorgang als "regrading". Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 27 ff. 28 Vgl.: Stiglitz, Theories of Wage Rigidity, in: Keynes' Economic Legacy, Butkiewicz/Koford!Mi/ler (Hrsg.), New York usw. 1986, S. 153 ff; Akerlof/Yellen, lntroduction, in: Efficiency Wage Models of the Labor Marker, Akerlof!Yellen (Hrsg.), Cambridge 1986, S. 1 ff (im folgenden abgekürzt: [Introduction]). 29 Vgl.: Phe/ps, [Inflation Policy), S. 17 ff. Phelps diskutiert das Phänomen beschäftigungsrationierenden Verhaltens noch im Zusammenhang mit seiner Suchtheorie der Arbeitslosigkeit. Die dieses Verhalten verursachende unvollständige Information über die Eigenschaften der angebotenen Arbeit kann aber auch als eigenständige Erklärung von Arbeitslosigkeit gewertet werden.

A. Zum Begriff der "Natürlichen Arbeitslosigkeit"

41

Spekulative Arbeitslosigkeit, Warte- und Sucharbeitslosigkeit werden von Phelps unter der Voraussetzung analysiert, daß ein Arbeitsnachfrager unter zwei gleichartig qualifizierten Arbeitsanbietern stets denjenigen mit der niedrigeren Lohnforderung einstellt, daß also der Preis ausschlaggebender Entscheidungsparameter ist. Unter Bedingungen der Unsicherheit über die Produktivität der Arbeitsanbieter ist aber unter Umständen ein Festhalten an konstanten Löhnen und eine Beschränkung der Beschäftigungsmenge optimal, wenn ein Arbeitsnachfrager aufgrund eines solchen Entscheidungsverhaltens hoffen kann, die durchschnittliche Produktivität der ihm angebotenen Arbeit steuern zu können. Für Unternehmen mit einer großen Anzahl von Beschäftigten mit unterschiedlicher Produktivität ist ein solches Verhalten sinnvoll, wenn Veränderungen des Lohnsatzes einzelner Arbeitskontrakte zu Anpassungsforderungen anderer Beschäftigter, zu Veränderungen ihrer "Arbeitsanstrengungen" und zur Abwanderung besonders qualifizierter Arbeitsanbieter fuhren würden. 30 Unternehmen halten also selbst bei Schwankungen der Nachfrage nach den von ihnen hergestellten Gütern an ihren Nominallohnsätzen fest, weil sie über das Fluktuationsverhalten und die "Arbeitsanstrengungen" ihrer Beschäftigten unvollständig informiert sind und weil sie dieses Fluktuationsverhalten und die "Arbeitsanstrengungen" steuern wollen. Schon Phelps weist auf die Signalwirkungen der Lohnsetzung und ihren Anteil an dem Entstehen von Arbeitslosigkeit im makroökonomischen Gleichgewicht hin: 31 Ein Unternehmen wird in einer Rezession dann von einer Lohnsenkung Abstand nehmen, wenn es befürchten muß, dadurch die durchschnittliche Produktivität der Arbeitsanbieter, die sich auf offene Stellen im Unternehmen bewerben, zu beeinträchtigen. Ein solches Verhalten ist plausibel, wenn ein Arbeitsnachfrager die tatsächliche Produktivität von Arbeitsanbietern gar nicht oder nur mit hohen Kosten ermitteln kann und wenn sich die unterschiedlich produktiven Arbeitsanbieter in ihrem Suchverhalten an den gebotenen Lohnsätzen orientieren. Dann würde nämlich ein Senken des Lohngebotes dazu führen, daß sich die Zahl der hochqualifizierten Bewerber relativ zu der Gesamtzahl der Bewerber verringert und daß somit die Wahrscheinlichkeit zunimmt, daß das Untemehrr.t~n bei der Auswahl eines Arbeitsanbieters aus der Masse der Bewerber gerade einen relativ unqualifizierten auswählt.

30 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy), S. 17 ff. 31 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 17 ff, 101 f.

42

Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Ähnliche Überlegungen steHen die Arbeitslosen bei der Festlegung ihrer Lohnforderung an: Sie werden die gängigen Marktlöhne vielfach nicht unterbieten, um bei den Arbeitsnachfragern nicht einen negativen Eindruck hinsichtlich ihrer Qualifikation und Produktivität zu erzeugen, da dies zur Folge hätte, daß sich gerade die interessantesten Unternehmen nicht für ihr Arbeitsangebot interessierten. Zu den institutionellen Randbedingungen oder - wie Phelps sie nennt gesellschaftlichen Faktoren (social factors) 32, die seiner Ansicht nach tendenzie11 zu einer Erhöhung der "natürlichen Arbeitslosenquote" beitragen, zählen Maßnahmen der staatlichen Wirtschaftspolitik, insbesondere die Bestimmung von Mindestlöhnen. 33 Die Auswirkungen der Existenz von Gewerkschaften auf die Höhe der Arbeitslosenquote Jassen sich dagegen - so Phelps - nicht eindeutig beurteilen: Während in einer Ökonomie mit vollständiger Information nur Veränderungen des Lohngefüges zu erwarten seien, seien in einer Ökonomie mit unvollständiger Information die Auswirkungen auf die Informationsmengen der Wirtschaftssubjekte nicht eindeutig zu bestimmen. 34 Vorstellbar sei eine Verbesserung der Markttransparenz hinsichtlich der gängigen Lohnsätze und der verfügbaren offenen Stellen, aber auch die mögliche Abschottung von Teilarbeitsmärkten gegenüber Nichtgewerkschaftsmitgliedern wird von Phelps erwähnt. 35 Phelps diskutiert schließlich auch diverse Konsumexternalitäten, die bewirken, daß speziell die Arbeitsanbieter nicht lediglich ihr erwartetes Einkommen zu maximieren suchen. Dies läßt sich wirtschaftstheoretisch auch so formulieren, daß in die Nutzenfunktionen der Arbeitsanbieter neben dem erwarteten Einkommen aus einem Arbeitskontrakt auch bestimmte andere Eigenschaften des Kontraktes eingehen. So kann mit gewissen Kategorien von Tätigkeiten ein besonderes Prestige verbunden sein, Loyalitäten gegenüber dem Arbeitgeber oder gegenüber anderen Beschäftigten können eine Rolle spielen, die Zusammenarbeit mit anderen Beschäftigten kann einen Einfluß auf den Nutzen eines Arbeitsanbieters haben und die relative Höhe seines Lohnes im Vergleich zu anderen im Unternehmen gezahlten Löhnen stiftet unter Umständen unabhängig

32 Vgl.: 33 Vgl.:

Phelps. [Inflation Policy), S. 58 ff. Phelps, [Inflation Policy], S. 64 ff. 34 Vgl.: Phe/ps, [Inflation Policy), S. 71 ff. 35 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S . 75 ff. Die Auswirkungen eines solchen Verhaltens auf die Höhe der Arbeitslosigkeit werden in den Arbeiten zu "insider.outsider"-Phänomenen des Arbeitsmarktes diskutiert. Vgl.: Lindbeck/Snower, Wage Rigidity, Union Activity and Unemployment, in: Wage Rigidity and Unemployment, Beckerman (Hrsg.), Saltimore 1986, S. 97 ff.

A. Zum Begriff der "Natürlichen Arbeitslosigkeit"

43

von der absoluten Lohnhöhe einen Nutzen. 36 Diese "social factors" wirken sich ebenso wie die anderen beschriebenen Randbedingungen auf die jeweilige Höhe der "natürlichen Arbeitslosigkeit" in einer Volkswirtschaft aus. 4. Nonaccelerating Inflation Rate of Unemployment (NAIRU) In Anknüpfung an die Arbeiten von Friedman und Phelps hat sich eine äußerst vielschichtige Diskussion über die Zusammenhänge zwischen Inflation und Arbeitslosigkeit in einer Volkswirtschaft sowie über die möglichen Ursachen von Arbeitslosigkeit im Phelps'schen makroökonomischen Gleichgewicht entwickelt. Diese Diskussion hat mit den inhaltlichen Schwerpunkten der vorliegenden Arbeit nur wenige Berührungspunkte, erwähnenswert und erläuterungsbedürftig erscheint allerdings der Begriff der "Nonaccelerating Inflation Rate of Unemployment" (im folgenden abgekürzt: NAIRU), 37 der in dieser Diskussion gängig ist. Teils werden die Begriffe der NAIRU und der "natürlichen Arbeitslosigkeit" synonym verwendet, 38 teils wird auch versucht, die beiden Begriffe scharf gegeneinander abzugrenzen. So wird die NAIRU als gleichgewichtige Arbeitslosenquote eines Modells, das durch oligopolistisches bzw. monopolistisches Preissetzerverhalten auf Güter- und Arbeitsmärkten charakterisiert ist, beschrieben, während das Friedman'sche Konzept der "natürlichen Arbeitslosigkeit" als Gleichgewicht eines Systems von Wettbewerbsmärkten mit den üblichen Effizienzeigenschaften gekennzeichnet wird. 39 Ob diese Unterscheidung eine angemessene Interpretation der Friedman'schen Theorie beinhaltet, kann im Rahmen der vorliegenden Arbeit dahingestellt bleiben, 40 die Begriffe "natürliche Arbeitslosigkeit" und NAIRU werden vom

36 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 59 ff. 37 Übersetzt werden könnte dieser Begriff als die "Arbeitslosenquote, die mit einer gleichbleibenden Inflationsrate vereinbar ist". Vgl.: Winter-Ebmer, Arbeitslosigkeit, Hysterese und Wirtschaftspolitik, in: Wirtschaft und Gesellschaft 17 (1991), S. 354. 38 Vgl.: Gordon, Hysteresis in History: Was There Ever a Phillips Curve? in: Arnerican Economic Review Papers and Proceedings 79 (1989), S. 220; Jackman/Layard/Pissarides, Policies for Reducing the Natural Rate of Unemployment, in: Keynes' Economic Legacy, Butkiewicz/Koford!Miller (Hrsg.), New York usw. 1986, S. 111, 113. 39 Vgl.: Modigliani, S. 4, 7; Winter-Ebmer, S. 354; Colander, Comment on: R. A. Jackrnan, R. Layard, C. Pissarides, Policies for Reducing the Natural Rate of Uoemployment, in: Keynes' Ecooomic Legacy, Butkiewicz/Koford!Mi/ler (Hrsg.), New York usw. 1986, S. 145. 4 Friedman nennt als "reale" Einflußgröße, die die Höhe der "natürlichen Arbeitslosenquote" beeintlußt, ausdrücklich auch das" Ausmaß von Wettbewerb und Monopolisierung". Vgl.: M. Friedman, [Inflation), S. 458.

°

44

Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Verfasser synonym verwendet, und es wird angenommen, daß das makroökonomische Gleichgewicht mit der zugehörigen "natürlichen Arbeitslosigkeit" auch die ganze Vielfalt möglicher Marktformen und der entsprechenden Verhaltensweisen der Wirtschaftssubjekte umfaßt.

5. Lohnsubventionen und "natürliche Arbeitslosigkeit": Drei Fragestellungen Im Rahmen von Theorien einer "natürlichen Arbeitslosigkeit" bieten sich grundsätzlich drei Ansatzpunkte, die den Einsatz von Lohnsubventionen erwägenswert erscheinen lassen: Ist das makroökonomische Gleichgewicht mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" (Pareto-)ineffizient,41 dann ist zu analysieren, unter welchen Bedingungen die Zahlung von Lohnsubventionen zu einer Verbesserung der Allokation im Sinne des Effizienzkriteriums führen kann. Wenn das makroökonomische Gleichgewicht mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" nicht eindeutig bestimmt ist, sollte in Erwägung gezogen werden, ob durch den befristeten Einsatz von Lohnsubventionen ein Gleichgewicht mit höherer Wohlfahrt bzw. niedrigerer Arbeitslosigkeit erreicht werden kann. Schließlich ist zu bedenken, ob nicht sogenannte Hysteresis-Effekte, 42 also die Abhängigkeit des jeweils erreichbaren makroökonomischen Gleichgewichts von der Abfolge der außerhalb des makroökonomischen Gleichgewichts durchlaufenen transitorischen Gleichgewichte, den Einsatz von Lohnsubventionen sinnvoll erscheinen lassen. Phelps diskutiert sowohl die Effizienz der "natürlichen Arbeitslosenquote" als auch die Möglichkeit einer von der Abfolge transitorischer Gleichgewichte abhängigen "natürlichen Arbeitslosigkeit", also das mögliche Auftreten von Hysteresis-Effekten. Er bezeichnet eine bestimmte "natürliche Arbeitslosenquote" als ineffizient, wenn mittels geld- oder fiskalpolitischer Maßnahmen des Staates eine andere Arbeitslosenquote erreichbar ist, unter der die diskontierten verfügbaren Lebenseinkommen aller Bevölkerungsgruppen größer sind, und zwar bei unveränderten Anteilen der Bevölkerungsgruppen am Gesamteinkom-

41 Wenn im folgenden von der Effizienz einer Allokation die Rede ist, so ist damit, dem üblichen Sprachgebrauch folgend, immer die Effizienz im Sinne des Pareto-Kriteriums gemeint. 42 Vgl.: Cross/Al/an, On the History of Hysteresis, in: Unemployment, Hysteresis and the Natural Rate Hypothesis, Cross (Hrsg.), Oxford 1988, S. 26 ff; Gordon, S. 220 ff; Winter-Ebmer, s. 353 ff.

A. Zum Begriff der "Natürlichen Arbeitslosigkeit"

45

men, also ohne Verteilungseffekte. Phelps argumentiert, daß ein Absenken der Arbeitslosenquote um jeden Preis mittels der Zuordnung von Arbeitslosen zur erstbesten offenen Stelle ohne Berücksichtigung der möglicherweise nicht zueinander passenden Eigenschaften der Arbeitslosen und der offenen Stellen kein Wohlfahrtsoptimum erwarten lasse. Die optimale Zuordnung von Arbeitslosen zu offenen Stellen mache also in der Regel eine vorübergehende Sucharbeitslosigkeit erforderlich, Arbeitslosigkeit sei in diesem Sinne durchaus produktiv, da sie gewissennaßen eine Investition zugunsten eines erhöhten zukünftigen Einkommens darstelle. Phelps vennutet gleichwohl, daß die "natürliche Arbeitslosenquote" unter Effizienzgesichtspunkten regelmäßig zu hoch ist: Die externen Effekte einer verbesserten Weitergabe von Infonnationen über offene Stellen bei zusätzlichen oder verlängerten Suchprozessen sprächen zwar zugunsten einer unter Effizienzgesichtspunkten zu niedrigen "natürlichen AIbeitslosigkeit",43 die im Vergleich zu den Arbeitsnachfragern relativ höhere Risikoaversion der Arbeitsanbieter sei aber andererseits, so Phelps, ein Argument dafür, daß die "natürliche Arbeitslosigkeit" eher ineffizient hoch ist. 44 Phelps argumentiert auch, daß die Arbeitsanbieter zu lange an Kontrakten festhalten, aus denen sich für sie ein relativ hohes Einkommen ergibt, obwohl sie in Kontrakten mit anderen Kontraktpartnern möglicherweise noch produktiver wären. 45 Auch die Auswirkungen der Arbeitslosigkeit auf das Selbstwertgefühl der Arbeitsanbieter und bestimmte andere gesellschaftliche Folgen von Aibeitslosigkeit sprechen nach Ansicht von Phelps dafür, daß die "natürliche Arbeitslosigkeit" tendenziell zu hoch wird. 46 Die Abhängigkeit der gleichgewichtigen Allokation mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" von dem dynamischen Anpassungspfad einer Ökonomie außerhalb dieses Gleichgewichts -also die Möglichkeit von Hysteresis-Effekten -wird von Phelps nur ansatzweise diskutiert. 47 Als Gründe solcher Hysteresis-Effekte nennt er beispielhaft die Veränderungen der eingesetzten Technik und der Managementmethoden, des Einflusses von Gewerkschaften, der Aibeitserfahrungen und der Arbeitsmoral in einer Ökonomie, die sich beim Durchlaufen einer Folge transitorischer Gleichgewichte einstellen können und die zur Folge

43 Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 96 f. 44

Vgl.: Phelps, [Inflation Policy), S. 98 ff.

46

Vgl.: Phe/ps, [Inflation PolicyJ, S. 113 ff.

45 Vgl.: Phelps, [Inflation PolicyJ, S. 103 ff. 47 Vgl.: Phelps, [Inflation PolicyJ, S. XXIII, 78 f.

46

Kapitel !I: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

haben können, daß sich das zugehörige makroökonomische Gleichgewicht samt seiner "natürlichen Arbeitslosigkeit" verändert. Phelps bezeichnet die Eindeutigkeit des makroökonomischen Gleichgewichts ausdrücklich als eine die Darstellung seiner theoretischen Vorstellungen vereinfachende "kühne" Annahme. 48 Er nennt eine Reihe von Gründen, warum in einer Ökonomie mit erheblichen Transaktionskosten und verschiedensten Externalitäten Geld nicht "wie ein Schleier" wirkt, was zur Folge hat, daß das makroökonomische Gleichgewicht nicht eindeutig bestimmt ist. 49 In den nachfolgenden Abschnitten wird exemplarisch dargestellt, wie sich die Einführung von Lohnsubventionen auf einzelne Komponenten der "natürlichen Arbeitslosigkeit" auswirkt. Im Mittelpunkt steht dabei die komparativ-statische Analyse der Wirkungen von Lohnsubventionen und ihre Bewertung unter Effizienzgesichtspunkten. Wo immer dies möglich ist, wird außerdem diskutiert, welche Konsequenzen sich aus der Existenz einer Vielfalt von Gleichgewichten und aus möglichen Hysteresis-Effekten für die Beurteilung von Lohnsubventionen ergeben.

B. Lohnsubventionen bei Mindestlöhnen und Arbeitslosenversicherung Eines der populärsten Argumente für die Erklärung einer hohen "natürlichen Arbeitslosigkeit" bzw. einer hohen NAIRU ist der Hinweis auf die Auswirkungen hoher Mindestlöhne für bestimmte Gruppen von Arbeitskräften und auf die umfassenden Leistungen der Arbeitslosenversicherung in den meisten marktwirtschaftlich orientierten Volkswirtschaften. 50 In einer Serie von Aufsätzen haben Jackman, Johnson, Layard und Pissarides analysiert, wie sich die Einführung von Lohnsubventionen in Modellen mit Mindestlohnarbeitslosigkeit oder mit Arbeitslosigkeitaufgrund von Leistungen einer Arbeitslosenversicherung auswirkt und wie diese Wirkungen unter Wohlfahrtsgesichtspunkten zu beurteilen sind. 51

Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 52. Vgl.: Phelps, [Inflation Policyj, S. 52 ff. 50 Vgl.: Soltwedei!Trapp, S. 183, 186 ff; Waelbroeck, S. 10, 12. 51 Vgl.: Jackman/Layard, The Efficiency Case for Long-run Labour Marke! Policies, in: Economica 47 (1980), S. 331 ff; Jackman/Layard!Pissarides, S. 111 ff; Johnson, The Theory of Labour Market Intervention, in: Economica 47 (1980), S. 309 ff (im folgenden abgekürzt: 48

49

B. Lohnsubventionen bei Mindestlöhnen und Arbeitslosenversicherung

47

Im Kern setzen diese recht simplen Modelle jeweils einen zweigeteilten Arbeitsmarkt voraus, was mit der unterschiedlieben Qualifikation oder sonstigen unterscheidenden Merkmalen der Arbeitsanbieter begründet wird. So wird beispielsweise unterschieden zwischen einem Arbeitsmarkt für hochqualifiZierte und einem für geringqualifizierte Arbeitsanbieter oder die Abgrenzung erfolgt nach dem Alter der Arbeitskräfte zwischen jugendlichen und erwachsenen Arbeitskräften. DieAnzahl der Arbeitskräfte istjeweils exogen vorgegeben. Das Arbeitsangebot entspricht entweder genau der vorgegebenen Anzahl von Arbeitskräften multipliziert mit der üblichen Normalarbeitszeit, ist somit also vollkommen unelastisch in Bezug auf die Höhe des Reallohnes, oder es ist bezüglich des Reallohnes elastisch, weil an arbeitslose Arbeitskräfte ein pauschaliertes Arbeitslosengeld gezahlt wird, das durch eine proportionale Einkommenssteuer auf dem Hochlohnmarkt finanziert wird. Die reallohnabhängige Arbeitsnachfrage wird in den genannten Modellen aus einer substitutiven Produktionsfunktion, einer Cobb-Douglas-Produktionsfunktion oder allgemeiner einer CES-Produktionsfunktion, unter der Voraussetzung abgeleitet, daß das Güterangebot in der Modellökonomie immer auf eine ausreichend "hohe" Gütemachfrage trifft. 52 Die Eigenschaften der Güter-, Geld- und Wertpapiermärkte werden darüberhinaus aber nicht näher gekennzeichnet. Arbeitsangebot und -nachfrage bestimmen aufbeiden Teilarbeitsmärkten denjeweiligen gleichgewichtigen Reallohnsatz. Die Arbeitslosigkeit ergibt sich als Differenz zwischen dem maximalen potentiellen Arbeitsangebot einer Gruppe von Arbeitskräften (Anzahl der Arbeitskräfte multipliziert mit der üblichen Normalarbeitszeit) und der tatsächlichen Beschäftigung von Arbeitskräften aus dieser Gruppe, umfaßt also auch dasjenige potentielle Arbeitsangebot, das wegen der Zahlungen von Arbeitslosengeld gar nicht wirksam wird. Die relativ hohe Arbeitslosigkeit auf dem Niedriglohnmarkt ergibt sich zum einen dadurch, daß für Jugendliche, geringqualifizierte Arbeitskräfte oder andere Gruppen von Arbeitskräftenaufgrund rechtlicher Regelungen oder gesellschaftlicher Konvention ein Mindestlohn bestimmt ist, zum anderen aber auch dadurch, daß Arbeitskräfte aus diesen Gruppen einen Anspruch auf Arbeitslosengeld haben, der relativ zu ihrem erzielbaren Arbeitseinkommen sehr hoch ist.

(Theory)); ders., Allocative and Distributional Effects, in: Jobs for Disadvantaged Workers: The Economics of Employment Subsidies, Haveman/Palmer (Hrsg.), Washinton, D.C. 1982, S. 57 ff (im folgenden abgekürzt: [Allocative and Distributional Effects)); Johnson!Layard, The Natural Rate of Unemployment: Explanation and Policy, in: Handbook of Labor Economics, Bd. II,Ashenfelter/Layard (Hrsg.), Amsterdam usw. 1986, S. 921 ff. 52 Vgl.: Johnson, (Theory), S. 310.

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Besteht für alle Arbeitskräfte eine Arbeitslosenversicherung mit pauschalierten Leistungen und wird außerdem ein über dem gleichgewichtigen Reallohnsatz liegender Mindestlohn für den Niedriglohnmarkt festgelegt, dann bieten die Arbeitskräfte jeweils nur einen Teil ihrer verfügbaren Zeit auf den Arbeitsmärkten an, es entsteht also in gewissem Umfang "freiwillige" Arbeitslosigkeit, und auf dem Niedriglohnmarkt entsteht außerdem durch den Mindestlohn bedingte Arbeitslosigkeit (Mindestlohnarbeitslosigkeit). Jackman, Johnson et. al. zeigen, daß die Einführung einer proportionalen Lohnsubvention im Niedriglohnmarkt, wenn sie durch eine Lohnsummensteuer im Hochlohnmarkt finanziert wird, zu einer Ausweitung der gesamten Beschäftigung und zu einer Erhöhung der gesellschaftlichen Wohlfahrt führt, sofern das Produkt aus der Arbeitsangebotselastizität und der "replacement ratio" (Relation von Arbeitslosengeld zum Bruttolohn) auf dem Niedriglohnmarkt relativ zu dem entsprechenden Wert für den Hochlohnmarkt "hoch" ist. 53 Die gesellschaftliche Wohlfahrt wird dabei als eine Funktion der realen Produktionsmenge abzüglich der in Produktionseinheiten bewerteten Opportunitätskosten der Freizeit, die den beschäftigten Arbeitskräften während ihrer Arbeitszeit "entgeht", definiert. Sofern also auf dem Niedriglohnmarkt ein - relativ zum Lohnsatz - hohes Arbeitslosengeld gezahlt wird und sofern die Angebotselastizität auf diesem Markt hoch ist, ist es in dem skizzierten Modell sinnvoll, das Arbeitsangebot auf diesem Markt durch Zahlung einer Lohnsubvention zu stimulieren und dafür die entgegengerichteten Anreizeffekte auf dem Hochlohnmarkt in Kauf zu nehmen. Johnson weist darauf hin, daß die prognostizierten positiven Beschäftigungswirkungen einer Lohnsubvention für den Fall einer Mindestlohnarbeitslosigkeit nur dann in vollem Umfang eintreten, wenn die zu fördernde Gruppe von Arbeitskräften hinreichend genau abgegrenzt werden kann. Es ist wichtig, diese Arbeitskräfte ohne jede Ausnahme in die Förderung einzubeziehen, da sonst lediglich diejenigen Arbeitskräfte, deren Beschäftigung nicht subventioniert wird, durch die geförderten Arbeitskräfte ersetzt werden, ohne daß dies per Saldo einen Beschäftigungseffekt hat. 54 Wenn mehrere förderungswürdige Arbeitskräftegruppen aufgrund ihrer Merkmale abgrenzbar, aber gleichzeitig in ihrem Einsatz für die Produktion substituierbar sind, ergibt sich -so Johnson ein ähnliches Problem. Für den Umfang der Beschäftigungswirkungen der

53 Vgl.: Jackman/Layard, S. 332 ff; Jackman/Layard!Pissarides, S. 128, 129; Johnson/Layard,

s. 949 ff. 54

Vgl.: Johnson, (AIIocative and Distributional Effects], S. 58, 71 ff.

B. Lohnsubventionen bei Mindestlöhnen und Arbeitslosenversicherung

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Lohnsubvention ist in diesem Fall der Wert der partiellen Substitutionselastizitäten zwischen den geförderten und den nicht geförderten Gruppen von Arbeitskräften im Ausgangsgleichgewicht entscheidend. 55 Falls nicht ein Mindestlohn, sondern die überdurchschnittlichen Zahlungen von Arbeitslosengeld Ursache der hohen Arbeitslosigkeit auf einem Teilarbeitsmarkt sind, ist die Einbeziehung aller Arbeitsanbieter dieses Marktes in die Förderung allerdings - so Johnson - nicht entscheidend für die Höhe der Beschäftigungswirkungen, da auf jeden Fall der gleichgewichtige Lohnsatz steigt, was zu einem Anreiz für erhöhte Beschäftigung wird: 56 Die geförderten Arbeitskräfte verbringen im neuen Gleichgewicht mehr Zeit in Beschäftigung, die nicht geförderten dagegen weniger. Per Saldo ergibt sich auf jeden Fall ein Beschä ftigungszuwa chs. Der unter Wohlfahrtsgesichtspunkten optimale Subventionssatz der proportionalen Lohnsubvention sollte für den Fall einer Mindestlohnarbeitslosigkeit so hoch liegen, daß die gesamte Arbeitslosigkeit abgebaut wird. Für diejenigen Arbeitskräfte, die als Beschäftigte auf dem Hochlohnmarkt die Lohnsubvention und die Arbeitslosenversicherung für den Niedriglohnmarkt finanzieren müssen, wirkt allerdings nur ein Subventionssatz bis zur Höhe der "replacement ratio" (des Niedriglohnmarktes) einkommenssteigemd. 57 Bis zu dieser Grenze ist eine Lohnsubvention also auch unter dem Gesichtspunkt der Pareto-Effizienz wünschenswert. Für den Fall einer durch Arbeitslosengeldzahlungen verursachten Arbeitslosigkeit auf dem Niedriglohnmarkt zeigt Johnson, daß unter Wohlfahrtsgesichtspunkten ein Subventionssatz in Höhe der "replacement ratio" optimal ist. Unter Effizienzgesichtspunkten, also mit der Einschränkung, daß sich das Einkommen der steuerzahlenden Arbeitskräfte nicht verschlechtem darf, sollte der Subventionssatz allerdings den Wert der "replacement ratio" abzüglich des Kehrwertes der Angebotselastizität auf dem Niedriglohnmarkt nicht überschreiten. 58

Vgl.: Johnson, [Allocative and Distributional Effects), S. 75 ff; ders., [Theory), S. 313 ff. Vgl.: Johnson, [Allocative and Distributional Effects), S. 73. 57 Entscheidend für dieses simple Ergebnis ist Johnsons Annahme einer linear homogenen Produktionsfunktion, aus der die Arbeitsnachfrage aufbeiden Arbeitsmärkten abgeleitet wird. Ferner setzt Johnson aus Vereinfachungsgründen voraus, daß das Arbeitsangebot auf dem Hochlohnmarkt unelastisch in Bezug auf den Lohnsatz ist. Vgl.: Johnson, [Allocative and Distributional Effects], s. 59, 79 ff. 58 Vgl.: Johnson, [Allocative and Distributional Effects), S. 82 ff. Voraussetzung ist auch hier wiederum ein Unelastisches Arbeitsangebot auf dem Hochlohnmarkt. 55

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

In ihrer Tendenz sind die Arbeiten von Jackman, Johnson et. al. ziemlich deutlich: Wenn die durch Mindestlöhne oder hohe Zahlungen von Arbeitslosengeld hervorgerufenen Friktionen und lneffizienzen nicht direkt durch eine Aufhebung dieser Restriktionen behoben werden können, empfiehlt sich die Einführung einer Lohnsubvention auf den Niedriglohnarbeitsmärkten - finanziert durch eine Lohnsummen- oder Einkommenssteuer auf den übrigen Arbeitsmärkten -, weil sie zu steigender Beschäftigung und Wohlfahrtsgewinnen führt und in bestimmten Grenzen sogar nach dem Kriterium der ParetaEffizienz wünschenswert ist. Eine Bewertung der dargestellten Modelle kann unter zwei Fragestellungen erfolgen: Zum einen läßt sich diskutieren, ob eine Mindestlohnarbeitslosigkeit oder eine durch Leistungen der Arbeitslosenversicherung induzierte Arbeitslosigkeit einen wahrnehmbaren Anteil an der Sockelarbeitslosigkeit empirischer Volkswirtschaften hat. Diese Fragestellung liegt aber außerhalb des Themenkreises der vorliegenden Arbeit. Zum anderen lassen sich die dargestellten Modelle daraufhin befragen, ob sie ein plausibles Bild von den Wirkungen einer Lohnsubvention auf die unterstellten Formen der Arbeitslosigkeit ergeben. Der naheliegende Einwand, die dargestellten Modelle unterstellten unbegründeterweise eine ausreichend hohe, Gleichgewicht auf allen Gütermärkten sichemde Nachfrage, geht im Rahmen eines Modells makroökonomischen Gleichgewichts mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" a Ia Phelps am Kern der Fragestellung vorbei, da die Gleichheit von Angebot und Nachfrage für dieses makroökonomische Gleichgewicht wesentlich ist. Entsprechend ist auch die implizite Voraussetzung der betrachteten Modelle, daß auf den Arbeitsmärkten nicht der gleichgewichtige Nominallohn, sondern der Reallohn bestimmt wird, in einem Konzept, das die Dichotomie von realer und monetärer Sphäre schon voraussetzt,59 nur konsequent. Abgesehen von dem Einwand, daß eine solche Dichotomisierung höchst zweifelhaft ist, weil auf Arbeitsmärkten über relative Nominallöhne und nicht über Reallöhne verhandelt wird, 60 ist gegen die vorgestellten Modelle vor allem einzuwenden, daß sie den Weg von einem makroökonomischen Gleichgewicht ohne Lohnsubventionen zu einem solchen Gleichgewicht mit Lohnsubventionen nicht beschreiben, obwohl es wichtig wäre, die

59 Vergleiche die oben beschriebenen Voraussetzungen der Phelps' schen "These einer natürlichen Arbeitslosenquote". 60 Dies ist e in Einwand im Sinne der Keynes'schen Argumentation. Vgl.: Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, in: Collected Works of John Maynard Keynes, Bd. VII, London 1973, S. 9 ff.

B. Lohnsubventionen bei Mindestlöhnen und Arbeitslosenversicherung

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Auswirkungen dieses Übergangs auf die Lohninflation und auf die Verhaltensweisen der Arbeitsanbieter und -nachfrager zu reflektieren. So ist es sicherlich vorstellbar, daß sowohl die geförderten Arbeitskräfte auf den Niedriglohnmärkten als auch die zusätzlich besteuerten Arbeitskräfte auf den Hochlohnmärkten auf die Einführung einer Lohnsubvention anfanglieh mit erhöhten Nominallohnforderungen reagieren. Bei rückläufiger Arbeitslosigkeit käme es also unter Umständen zu einer höheren Lohninflation. Ob ein neues makroökonomisches Gleichgewicht, wenn es erreicht würde, tatsächlich auch dem Gleichgewicht entspräche, das Jackman, Johnson et. al. unter Vernachlässigung des Übergangs kalkuliert haben, ist durchaus fraglich, wenn sich im Verlaufe dieses Übergangs wichtige Randbedingungen des Modells ändern. Solche Hysteresis-Effekte können beispielsweise aufgrund von Steuervermeidungsstrategien der Arbeitskräfte auf den Hochlohnmärkten oder aufgrundvon Veränderungen des Arbeitsangebotsverhaltens an den Niedriglohnmärkten wirksam werden und die postulierten Beschäftigungs- und Wohlfahrtswirkungen einer Lohnsubvention teilweise neutralisieren. Vorstellbar ist es beispielsweise, daß die für die Wirksamkeit der Lohnsubventionen hinreichende Bedingung einer relativ hohen Angebotselastizität auf dem Niedriglohnmarkt im Übergang zum neuen makroökonomischen Gleichgewicht nicht mehr gewährleistet ist, weil sich die Arbeitskräfte in ihren Erwartungen auf die Zahlungen der Lohnsubvention einstellen und ihr Arbeitsangebot verringern. Ein weiterer Einwand gegen den Einsatz von Lohnsubventionen besteht darin, die verzerrenden Wirkungen eines solchen Instrumentes auf die Kapitalintensität, also auf die Relation von aggregiertem Kapitalstock und aggregiertem Arbeitseinsatz in einer Ökonomie, zu bemängeln: Es wird behauptet, daß die Einführung von Lohnsubventionen die Kapitalintensität verringere und die Einführung technologischer Neuerungen verhindere, was längerfristig die Wettbewerbsposition einer offenen Volkswirtschaft im internationalen Wettbewerb beeinträchtigt. Ein Modell langfristigen makroökonomischen Gleichgewichts sollte im Gegensatz zu einem kurzfristig orientierten Modell konjunktureller Schwankungen, für das die Annahme eines konstanten Kapitalstocks plausibel ist, die Beeinflussung dieses Kapitalstocks durch Steuern und Lohnsubventionen durchaus berücksichtigen. Auch an dieser Stelle liegt folglich ein Schwachpunkt der dargestellten Modelle von Jackman, Johnson et. al., der ihre Plausibilität beeinträchtigt. Zurecht wird in den vorgestellten Arbeiten auf die große Bedeutung einer genauen Abgrenzung der Teilarbeitsmärkte mit hoher Arbeitslosigkeit und auf die Auswirkungen der Substituierbarkeit der unterschiedlichen Gruppen von

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Arbeitskräften hingewiesen: Die für die Einführung von Lohnsubventionen so günstigen Modellergebnisse beruhen unter anderem auf der wichtigen Voraussetzung, daß sieb die Arbeitsanbieter auf mehrere scharf gegeneinander abgegrenzte Arbeitsmärkte verteilen, die sich steuerlich und subventionsrechtlich unterschiedlich behandeln lassen. In einer solchen Abgrenzung dürfte aber gerade eine der Hauptschwierigkeiten empirischer Lohnsubventionspolitik liegen. 61 Grundsätzlich lassen sich die vorgestellten Arbeiten von Jackman, Johnson et. al. auch dahingehend befragen, welche Gründe es überhaupt in ihrem Rahmen für die Beibehaltung von Mindestlöhnen und Leistungen einer Arbeitslosenversicherung gibt: Warum soll der Einkommensausfall aus einer freiwilligen Arbeitslosigkeit durch Zahlungen von Arbeitslosengeld kompensiert werden? Besteht nicht die Möglichkeit, ein zu niedriges Arbeitseinkommen anders als durch die Festlegung von Mindestlöhnen, beispielsweise durch die Qualifizierung von Arbeitsanbietern oder durch direkte Einkommenszuschüsse an die betroffenen Arbeitskräfte zu beeinflussen? Der Verfasser ist der Auffassung, daß die Resultate der Arbeiten von Jackman, Johnson et. al. auch deshalb nur begrenzt plausibel sind, weil sie nicht von dem Modell einer Ökonomie ausgehen, in dem die Einführung von Mindestlöhnen oder einer Arbeitslosenversicherung plausibel ist.

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten Wenn die Arbeitsanbieter und -nachfrager bezüglich der räumlichen Verteilung ihrer potentiellen Kontraktpartner und hinsichtlich der zeitlichen Abfolge von Kontraktmöglichkeiten unvollständig informiert sind, ist die Suche nach geeigneten Kontraktmöglichkeiten eine ökonomisch wichtige Tätigkeit. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit stellt sich die Frage, wie diese Suche durch die Einführung von Lohnsubventionen beeinflußt wird und wie diese Wirkungen unter dem Gesichtspunkt der Effizienz des Gleichgewichts zu beurteilen sind. Grundelemente der üblichen Modelle von Sucharbeitsmärkten62 sind

61 Vergleiche dazu die Ausführungen zur Zielgruppenorientierung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen im empirischen Teil der vorliegenden Arbeit. 62 Abhandlungen zur Ökonomie von Sucharbeitsmärkten sind in großer Zahl erschienen. Exemplarisch seien hier deshalb nur die zusammenfassenden Arbeiten von Pissarides und Mortensen genannt. Vgl.: Mortensen, Job Search and Labor Market Analysis, in: Handbook of Labor Economics, Bd. II, Ashenfelter/Layard (Hrsg.), Amsterdam usw. 1986, S. 849 ff (im folgenden

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten

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Annahmen über die Eigenschaften der Arbeitsanbieter und -nachfrager, eine "Suchtechnologie", vermittels derer diese Arbeitsanbieter und -nachfrager als potentielle Kontraktpartner eines Arbeitskontraktes zueinander finden, eine Produktionstechnik, aus der sich die Produktivität der möglichen Arbeitskontrakte ableiten läßt und Annahmen über die den Wirtschaftssubjekten zugänglichen Informationen zum Marktgeschehen. Die Wirtschaftssubjekte wirken in diesen Suchmodellen lediglich als Anbieter respektive Nachfrager von Arbeit. Ihre Überschußnachfrage auf den Gütermärkten und mögliche "spillover"-Effekte dieser Märkte auf den Arbeitsmarkt, wie sie für die keynesianische Theorie so entscheidend sind, 63 werden außer acht gelassen. Beschrieben werden die Anzahl und die Eigenschaften der Arbeitsanbieter und -nachfrager, insbesondere die berufliche Qualifikation der Arbeitsanbieter und die verfügbare Kapitalausstattung der Unternehmen, die als Arbeitsnachfrager auftreten. Als "Suchtechnologie" wird die Gesamtheit der Mechanismen beschrieben, vermittels derer die Wirtschaftssubjekte auf potentielle Kontraktpartner treffen. In diesem Zusammenhang werden also Annahmen getroffen über die Verteilung der Wirtschaftssubjekte im Raum, über die Veränderung dieser Verteilung im Zeitablauf und über die Möglichkeiten der Wirtschaftssubjekte, etwas über die räumliche Verteilung potentieller Kontraktpartner in Erfahrung zu bringen. Außerdem sind Annahmen denkbar hinsichtlich der Möglichkeiten der Wirtschaftssubjekte, durch Variation ihrer Suchintensität ihren Sucherfolg zu beeinflussen und hinsichtlich ihrer Möglichkeiten, auf frühere Kontraktpartner ohne erneute Suchtätigkeit sofort zurückzukommen. Die Aufteilung des Produktionsergebnisses von Arbeitskontrakten und damit implizit die Bestimmung der Arbeitslöhne ist auf Märkten mit Suchfriktionen zum einen von dem Marktwert des Produktionsergebnisses und zum anderen von dem Wert weiterer Suche für die Kontraktparteien abhängig. Diese Aufteilung kann das Ergebnis von Verhandlungen der Kontraktpartner oder das Ergebnis einer exogen festgelegten Aufteilungsregel sein. Sehr wichtig für die Aufteilung der Produktionsergebnisse ist aber auch, inwieweit die Wirtschaftssubjekte über die Anzahl, die Eigenschaften und die Ziele der potentiellen Kontraktpartner und der Mitbewerber auf dem Suchmarkt informiert sind und

abgekürzt: (Job Search ]); Pissarides, Equilibrium Unemployment Theory, Oxford usw. 1990 (im folgenden abgekürzt: (Equilibrium Unemployment Theory)). 63 Ein Beispiel für solche "spillover"-Effekte ist die Theorie, daß Arbeitslosigkeit als ein Ungleichgewicht auf den Arbeitsmärkten durch eine unzure ichende effektive Gesamtnachfrage auf den Gütermärkten und deren Rückwirkungen auf die Arbeitsmärkte verursacht wird. Vgl.: Benassy, S. 41 ff. 5 Bohlen

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

ob ihnen nach dem Auffinden eines potentiellen Kontraktpartners dessen Nutzen aus dem Kontrakt und seine Alternativen zum Abschluß des Kontraktes bekannt sind. Dies ist insbesondere dann eine wichtige Frage, wenn ein Kontrakt neben einem physischen Produkt auch Güter wie "Arbeitszufriedenheit" und "Soziales Prestige" erwarten läßt. Im Rahmen der skizzierten Modellvorstellungen von Sucharbeitsmärkten steht den Wirtschaftssubjekten eine Vielzahl von Aktionsparametern zur Verfügung: Beispielsweise können Arbeitsanbieter zwischen der Suche nach geeigneten Kontraktpartnern und dem Rückzug vom Arbeitsmarkt wählen, Arbeitsnachfrager entscheiden, wieviel "Werbung" sie für ihre offenen Stellen machen wollen. Sofort zugängliche Arbeitskontrakte werden unter Umständen -ganz im Sinne der Phelps'schen Vorsichts- oder Wartearbeitslosigkeit -in der Hoffnung auf produktivere Kontrakte in der Zukunft abgelehnt. Um die Wirkungen von Lohnsubventionen im Rahmen von Modellen eines Sucharbeitsmarktes beurteilen zu können, ist die Effizienz der aus den individuellen Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte sich ergebenden gleichgewichtigen Allokation zu analysieren. Die Frage der Effizienz des Gleichgewichts wird in den vorliegenden Arbeiten über Sucharbeitsmärkte sehr kontrovers diskutiert. So werden beispielsweise in Antwort auf die von Phelps und Tobin64 vertretene Hypothese der Ineffizienz des Suchverhaltens von Lucas, Prescott und Hall Modelle von Sucharbeitsmärkten präsentiert, 65 die im Gleichgewicht eine effiziente Allokation aufweisen. Tobin verweist demgegenüber auf die Externalitäten der individuellen Suchentscheidungen: So habe beispielsweise die Annahme oder Ablehnung eines potentiellen Arbeitskontraktes Auswirkungen auf die Suchmöglichkeiten anderer Wirtschaftssubjekte. Diese Externalitäten des individuellen Suchverhaltens werden von Lucas, Prescott und Hall natürlich nicht geleugnet, sie verweisen aber auf die Möglichkeit, solche Externalitäten des individuellen Verhaltens zu internalisieren. 66 Während für den Fall effizienter Sucharbeitsmärkte eine ablehnende Haltung zu der Einführung von Lohnsubventionen nicht zwingend, aber durchaus plausibel ist, ist für den Fall einer ineffizienten Allokation zu analysieren, welcher Art die auftretenden

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Vgl.: Phelps, (Inflation Policy), S. 96 ff; Tobin, S. 8. Lucas/Prescott, Equilibrium Search and Unemployment, in: Journal of Economic Thcory 7 (1974), S. 188 ff; Prescott, Efficiency of the Natural Rate, in: Journal of Political Economy 83 (1975), S. 1229 ff; Hall, A Thoory of the Natural Unemployment Rate and the Duralion of Employment, in: Journal of Monetary Economics 5 (1979), S. 153 ff. 66 Vgl.: Lucas/Prescott, S. 205 f; Prescott, S. 1230; Hall, S. 167 f. 65 Vgl.:

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten

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Ineffizienzen sind, ob also beispielsweise die Arbeitslosenquote im Gleichgewicht zu hoch oder zu niedrig ist. Auf der Grundlage einer Analyse der Wirkungen von Lohnsubventionen ist dann eine Bewertung des Einsatzes von Lohnsubventionen möglich. Der Verfasser stellt im Anhang zu dieser Arbeit ein Modell eines Sucharbeitsmarktes nebst einigen Varianten ausführlich dar. In diesem Modell wird die Vielfalt der möglichen Facetten von Sucharbeitsmärkten und der möglichen Aktionsparameter der Arbeitsanbieter und -nachfrager auf einige wenige drastisch reduziert, um so die Wirkungen von Lohnsubventionen in einem einfachen Modell analysieren und bewerten zu können. In dem Grundmodell sind die Arbeitsanbieter bzw. -nachfrager jeweils völlig homogene Gruppen, die stochastische Suchtechnologie des Modells ist in drastischer Vereinfachung der möglichen Zusammenhänge eine Funktion der Anzahl der Arbeitslosen und der offenen Stellen und die Kontrakte von Arbeitsanbietern und -nachfragern weisen alle die gleiche Produktivität auf. Wenn also ein Kontakt zwischen einem Arbeitslosen und einem Unternehmen mit einer offenen Stelle zustandegekommen ist, gibt es für beide keinerlei Gründe zur Ablehnung eines Kontraktes. Es wird lediglich über die Aufteilung des Produktionsergebnisses verhandelt. Kennzeichnend für die Aufteilung des Produktionsergebnisses jedes Arbeitskontraktes und damit entscheidend für die Entlohnung der Arbeitsanbieter ist ein Aufteilungsparameter ß, der als Ausdruck der Verhandlungsregeln für die Verhandlungen zwischen Arbeitsanbietern und -nachfragern nach einer Kontaktaufnahme und als Indikator für die Stärke der daraus sich ergebenden Verhandlungspositionen der Kontraktpartner interpretiert werden kann. Es wird angenommen, daß die Verhandlungsregeln unveränderlich sind, sodaß das Ergebnis der Verhandlungen lediglich von dem möglichen gemeinsamen Produktionsergebnis und von den jeweiligen "Drohpunkten" der Verhandelnden abhängig ist Der Aufteilungsparameter ß kann deshalb spieltheoretisch als exogen vorgegebener Parameter einer kooperativen Nash-Lösung interpretiert werden. Ein hoher Wert des Aufteilungsparameters ß bedeutet, daß die Verhandlungsregeln relativ günstig für die Arbeitsanbieter ausgestaltet sind. Bestehende Arbeitskontrakte werden nach einiger Zeit "zufällig" mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit wieder aufgelöst, sodaß "fast nie" alle Wirtschaftssubjekte zur gleichen Zeit in einem Arbeitskontrakt gebunden sind, sondern sich "fast immer" einige auf der Suche nach einem Kontraktpartner befinden. Der skizzierte, quasi mechanisch sich ergebende Strom neu zustandekommender und wieder beendeter Arbeitskontrakte wird von den Wirtschaftssubjekten lediglich durch ihre Entscheidung über den Zugang zum Arbeitsmarkt mit seinen Be-

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Kapitel Jl: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

schäftigungschancen und den Abgang von diesem Markt mit den dann zu erwartenden Einkommen (z.B. aus Leistungen einer Arbeitslosenversicherung oder als Einkommensäquivalent der dann möglichen Freizeit) beeinflußt. Die Auswirkungen der Einführung von Lohnsubventionen hängen in diesem drastisch vereinfachten Modell ganz wesentlich davon ab, welche Gruppe von Wirtschaftssubjekten frei über ihren Zugang zum Sucharbeitsmarkt entscheiden kann: Für den Fall des freien Zugangs der Unternehmen verringert sich mit der Einfiihrung von Lohnsubventionen die Arbeitslosenanzahl, bei freiem Zugang der Arbeitsanbieter nimmt sie dagegen zu. Eine wichtige Voraussetzung für dieses Ergebnis ist die Annahme konstanter oder abnehmender Skalenerträge der Suchtechnologie. Diese Annahme bedeutet, daß die Anzahl der Kontakte potentieller Kontraktpartner mit steigender Anzahl von Arbeitslosen und offenen Stellen nicht überproportional wächst. 67 Die Einführung einer pauschalen oder einer proportionalen Lohnsubvention führt bei freiem Zugang der Unternehmen zum Sucharbeitsmarkt dazu, daß vermehrt Unternehmen auf diesen Markt kommen. Aufgrund der angenommenen Eigenschaften der Suchtechnologie steigt die Anzahl von Kontrakten auf dem Sucharbeitsmarkt allerdings nur unterproportional. Die Anzahl der Arbeitslosen sinkt, während gleichzeitig die Anzahl der offenen Stellen zunimmt. Für den Fall eines freien Marktzugangs der Arbeitsanbieter läßt sich auf ähnliche Weise erläutern, warum die Anzahl der Arbeitslosen auf dem Sucharbeitsmarkt zunimmt, während gleichzeitig die Anzahl der offenen Stellen abnimmt. Die Bewertung der skizzierten Wirkungen von Lohnsubventionen unter Effizienzgesichtspunkten hängt nun nicht nur von der Gestaltung des Zugangs zum Sucharbeitsmarkt, sondern auch von der Höhe des Aufteilungsparameters ß und damit von der Ausgestaltung der Verhandlungen zwischen Arbeitsanbietern und Unternehmen nach einer Kontaktaufnahme ab: Während bei freiem Marktzugang der Arbeitsnachfrager Lohnsubventionen nur dann wünschenswert sind, wenn ß "relativ hoch" ist, weil dann im Ausgangsgleichgewicht "zu wenige" Unternehmen auf dem Sucharbeitsmarkt sind, ist eine solche positive Beurteilung für den Fall freien Zugangs der Arbeitsanbieter gerade bei "relativ niedrigem" ß möglich, da in diesem Fall "zu wenige" Arbeitsanbieter einen Kontraktpartner suchen. Im Anhang zu dieser Arbeit wird nicht nur das skizzierte Grundmodell eines Sucharbeitsmarktes dargestellt, sondern es werden auch einige Varianten dieses

67 Von der Suchtechnologie wird also angenommen, daß sie homogen vom Gmde kleiner oder gleich eins in der Anzahl der Arbeitslosen und der offenen Stellen ist.

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten

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Grundmodells kurz erläutert und hinsichtlich der Wirkungen von Lohnsubventionen analysiert. In einer ersten Variante des Grundmodells steht die Wahl der Wirtschaftssubjekte zwischen unterschiedlich produktiven Arbeitskontrakten im Mittelpunkt. Die Produktivität eines Arbeitskontraktes wird dabei als das Ergebnis eines Zufallsexperiments, das nach Zustandekommen eines Kontaktes zwischen einem Arbeitslosen und einem Unternehmen mit einer offenen Stelle durchgeführt wird, dargestellt. Ex ante sind Arbeitslose und offene Stellen auch in dieser Variante des Modells wieder homogen, die Heterogenität von Kontrakten ergibt sich erst nach dem Zustandekommen eines Kontaktes. Die unterschiedliche Produktivität von Kontrakten kann deshalb als kontraktspezifisch bezeichnet werden. Da sie jeweils das Ergebnis eines Zufallsexperiments ist, kann die Produktivität eines Kontraktes zwischen einem bestimmten Arbeitslosen und einem bestimmten Unternehmen mit einer offenen Stelle bei zwei aufeinanderfolgenden Kontakten dieser beiden Wirtschaftssubjekte völlig unterschiedlich ausfallen. Eine zufriedenstellende Interpretation dieser Annahme ist nur schwer zu finden; nichtsdestotrotz wird die Annahme hier aus Vereinfachungsgründen gewählt. Eine mögliche Interpretation bestände darin anzunehmen, daß es Eigenschaften der Arbeitsanbieter und -nachfrager gibt, die sich bei Kontrakten mit verschiedenen Kontraktpartnern unterschiedlich auf die Produktivität der jeweiligen Kontrakte auswirken und die sich außerdem zwischen den einzelnen Kontrakten der Wirtschaftssubjekte, aber nicht während der Laufzeit eines bestehenrlen Kontraktes verändern. 68 Mit dieser Interpretation der Annahme kontraktspezifischer Produktivitäten ist gewährleistet, daß die Arbeitsanbieter und-nachfragerfür Wirtschaftssubjekte der jeweils anderen Marktseite ex ante homogen sind und daß sie keine Reputation hinsichtlich ihrer Eigenschaften als Kontraktpartner erwerben können. Eine weitere Möglichkeit der Interpretation kontraktspezifischer Produktionsergebnisse besteht darin, eine konstante Produktivität aller Kontrakte vorauszusetzen, gleichzeitig aber zu unterstellen, daß sich der Marktwert der Produktion aufgrund schwankender Nachfrage und wechselnde Preise des produzierten Gutes verändert. Dann ist das kontraktspezifische Ergebnis von Arbeitskontrakten also nicht produktionstechnisch bedingt, sondern ergibt sich aus der wechselnden Marktbewertung einer konstanten Produktmcnge. Einen Kontrakt gehen ein Arbeitsloser und ein Unternehmen mit einer offenen Stelle nach ihrer Kontaktaufnahme und nach Feststellung der potentiellen

68 Vorstellbar sind beispielsweise Veränderungen des "Betriebsklimas", persönliche Sympathien und Antipathien und ähnliche Einflußfaktoren.

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Produktivität ihres gemeinsamen Kontraktes einvernehmlich nur dann ein, wenn diese Produktivität einen gewissen Mindestwert überschreitet. Diese Entscheidung der Wirtschaftssubjekte über die Annahme oder Ablehnung eines potentiellen Kontraktes hat externe Effekte für die Suchmöglichkeiten anderer Wirtschaftssubjekte, da sie die Anzahl der auf der Suche nach einem Kontraktpartner befindlichen Arbeitslosen und der Unternehmen mit offener Stelle und damit die Kontaktchancen aller anderen Wirtschaftssubjekte beeinflußt. Wird nun ergänzend zu den bisherigen Annahmen vorausgesetzt, daß die Wirtschaftssubjekte keine Entscheidungsfreiheit über ihren Zu- oder Abgang vom Sucharbeitsmarkt haben und daß sich Arbeitsanbieter und -nachfrager in gleicher Zahl auf diesem Markt befinden, dann läßt sich zeigen, daß die Einführung einer pauschalen Lohnsubvention bei konstanten oder abnehmenden Skalenerträgen der Suchtechnologie unter Umständen eine Verringerung der Suchtätigkeit der Wirtschaftssubjekte bewirkt, die dadurch zum Ausdruck kommt, daß die von den Wirtschaftssubjekten geforderte Mindestproduktivität akzeptabler Kontrakte sinkt. Die Anzahl der Arbeitslosen und der offenen Stellen im Gleichgewicht wird also in diesem Fall durch die Einführung pauschaler Lohnsubventionen reduziert. Unter Effizienzgesichtspunkten ist eine Verringerung der Arbeitslosigkeit allerdings nur bei abnehmenden Skalenerträgen der Suchtechnologie erwünscht, da die Wirtschaftssubjekte dann im Gleichgewicht ohne Lohnsubventionen "zu viel" suchen, die Arbeitslosigkeit also zu hoch ist. Mit konstanten Skalenerträgen der Suchtechnologie ist das Gleichgewicht dagegen auch ohne Lohnsubventionen effizient. Wird nicht eine pauschale, sondern eine proportionale Lohnsubvention eingeführt, dann ist sowohl ein Anstieg als auch ein Sinken der Mindestproduktivität möglich. In welcher Richtung die Mindestproduktivität und die Anzahl der Arbeitslosen und offenen Stellen durch die Einführung proportionaler Lohnsubventionen beeinflußt werden, hängt von dem Größenverhältnis bestimmter Modellparameter ab, insbesondere von den Einkommen der Wirtschaftssubjekte während ihrer Suche nach einem geeigneten Kontraktpartner und von der Höhe der Produktivität potentieller Kontrakte. Ob die Einführung einer proportionalen Lohnsubvention unter Effizienzgesichtspunkten wünschenswert ist, kann also im Rahmen des skizzierten Modells nicht allgemein entschieden werden, sondern ist von dem Größenverhältnis der einzelnen Modellparameter abhängig. Eine weitere Variante des dargestellten Grundmodells läßt sich aus der Annahme entwickeln, daß die Arbeitsanbieter nicht homogen, sondern durch ihre unterschiedliche berufliche Qualifikation bedingt heterogen sind. Um die bisher analysierten Externalitäten des individuellen Suchverhaltens auszuschlie-

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten

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ßen, die sich jeweils durch die Beeinflussung der Kontaktmöglichkeiten von Arbeitslosen und Unternehmen mit offener Stelle auf die Effizienz des Arbeitsmarktgleichgewichts auswirken, wird für diese Modellvariante angenommen, daß die Arbeitsanbieter und -nachfrager nicht über ihren Zugang zum Sucharbeitsmarkt entscheiden können, daß sie sich in gleicher Anzahl auf diesem Markt befinden und daß die Suchtechnologie konstante Skalenerträge aufweist. Unter diesen Bedingungen sind die Kontaktwahrscheinlichkeiten von Arbeitslosen und Unternehmen mit offenen Stellen konstant, werden also nicht durch das individuelle Suchverhalten der Wirtschaftssubjekte beeinflußt.69 Wenn nun angenommen wird, daß sich die Produktivität von Arbeitskontrakten aus einer kontraktspezifischen Komponente und einer Komponente zusammensetzt, die durch die Qualifikation des vertragschließenden Arbeitsanbieters bestimmt wird, dann ergeben sich folgende Entscheidungssituationen für die Wirtschaftssubjekte: Wenn ein Kontakt zwischen einem Arbeitslosen bestimmter Qualifikation und einem Unternehmen mit einer offenen Stelle zustandegekommen ist, entscheiden beide Seiten aufgrund der potentiellen Produktivität ihres Arbeitskontraktes, ob sie den Kontrakt eingehen oder weiter suchen wollen. Während aber der Arbeitsanbieter lediglich in der Hoffnung auf eine höhere kontraktspezifische Produktivität zukünftiger Kontraktchancen weitersuchen wird, kalkuliert das Unternehmen auch seine Chance, bei zukünftigen Kontakten auf höherqualifizierte Arbeitslose zu treffen. Für das Unternehmen kann es also rational sein, Kontrakte mit "relativ schlecht" qualifizierten Arbeitsanbietern "fast immer" abzulehnen. Unter Effizienzgesichtspunkten ist ein solches einzelwirtschaftliches Entscheidungsverhalten allerdings nicht optimal; Kontrakte sollten danach lediglich wegen ihrer zu niedrigen kontraktspezifischen Produktivität abgelehnt werden, nicht dagegen wegen der "relativ schlechten" Qualifikation bestimmter Arbeitsanbieter. 70 Das Suchverhalten der

69 Vgl.: Lockwood, Transferable Skills, Job Matching, and the lnefficiency of the 'Natural' Rate of Unemployment, in: Economic Journal 96 (1986), S. 961 ff. Vergleiche auch die Ausführungen im Anhang 4 der vorliegenden Arbeit. 70 Vgl.: Lockwood, S. 964 f. Für das einzelne Unternehmen ist es wichtig, welche Qualifikation der potentielle Kontraktpartner aufweist. Unter dem Gesichtspunkt der Effizienz kommt es dagegen einzig und allein auf die jeweilige Höhe der kontraktspezifischen Produktivität eines potentiellen Kontraktes an. Wenn es diese kontraktspezifische Komponente der Produktivität von Kontrakten nicht gäbe, sollte unter Effizienzgesichtspunkten sogar jeder Kontakt zwischen einem Arbeitslosen und einem Unternehmen mit einer offenen Stelle unabhängig von der Qualifikation des Arbeitslosen zu einem Arbeitskontrakt führen, da sich Arbeitsanbieter und -nachfrager in gleicher Anzahl auf dem Arbeitsmarkt befinden. Das einzelwirtschaftlich rationale Entscheidungsverbalten der Unternehmen hätte dagegen in diesem Spezialfall zur Folge, daß die am schlechtesten qualifizierten

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Wirtschaftssubjekte bewirkt in der skizzierten Modellvariante, daß die am schlechtesten qualifizierten Arbeitskräfte unter Effizienzgesichtspunkten zu geringe Beschäftigungschancen, also eine zu hohe Arbeitslosigkeit aufweisen, während die Beschäftigungschancen der sehr hoch qualifizierten Arbeitskräfte zu groß sind. 71 Mit der Einführung einer pauschalen Lohnsubvention werden die Beschäftigungschancen der gering qualifizierten Arbeitskräfte in wünschenswerter Weise verbessert, da unproduktive Kontrakte gegenüber Kontrakten mit hoher Produktivität relativ stärker gefördert werden. Eine proportionale Lohnsubvention wirkt sich demgegenüber unter bestimmten Randbedingungen besonders zugunsten der Kontrakte mit hochqualifizierten Arbeitsanbietern aus, ist also unter Effizienzgesichtspunkten nicht immer wünschenswert. Entscheidend für die in diesem Abschnitt und im Anhang zur vorliegenden Arbeit diskutierten Modellergebnisse sind bestimmte Annahmen über die Suchtechnologie und über die Aufteilung des Produktionsergebnisses von Arbeitskontrakten. So wird unterstellt, daß die Suchtechnologie konstante, abnehmende oder zunehmende Skalenerträge bezüglich der Anzahl von Arbeitslosen und offenen Stellen aufweist. 72 Ob dies eine plausible Annahme ist oder ob aus empirischen oder theoretischen Gründen lediglich konstante Skalenerträge der Suchtechnologie zugelassen sein sollten, wird in den Arbeiten über Sucharbeitsmärkte kontrovers diskutiert. 73 Schon die Vorstellung eines Suchraumes mit endlicher Ausdehnung legt aber nach Auffassung des Verfassers die Vorstellung nahe, daß eine zunehmende "Dichte" von Arbeitslosen und offenen Stellen in diesem Raum mit einer überproportional steigenden Anzahl von Kontakten verbunden ist. Eine detaillierte Diskussion dieser Problematik setzt aber die explizite Modeliierung des Suchverhaltens der Wirtschaftssubjekte und die Beschreibung des Suchraumes voraus. Sie muß deshalb an dieser Stelle unterbleiben.

Arbeitsanbieter keinerlei Chance zum Abschluß eines Kontraktes hätten, da alle Unternehmen nach einem höher qualifizierten Arbeitsanbieter suchten. 71 Vgl.: Lockwood, S. 970. 72 Eine Verallgemeinerung dieser Annahme bestände darin, auch inhomogene Funktionen zur Beschreibung der Suchtechnologie zuzulassen. 73 Vergleiche die Diskussion dieser Annahme und die diesbezüglichen Hinweise auf andere Arbeiten in der Monographie von Pissarides: Pissarides, (Equilibrium Unemployment Theory], s. 79 f, 85 f.

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten

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Ein weiterer entscheidender Aspekt der skizzierten Modelle ist die Annahme eines festen Aufteilungsparameters ß. An anderer Stelle wurde darauf hingewiesen, daß diese Annahme Ausdruck der Verhandlungsregeln für die Verhandlungen zwischen Arbeitsanbietern und -nachfragern nach einer Kontaktaufnahme ist und als Indikator für die Stärke der daraus sich ergebenden Verhandlungspositionen der Kontraktpartner interpretiert werden kann. Es köiUtte argumentiert werden, daß die in den einzelnen Suchmodellen sich ergebenden Ineffizienzen und damit die gesamte Argumentation für oder gegen einen Einsatz von Lohnsubventionen nur deshalb möglich ist, weil die exogene Festlegung eines Aufteilungsparameters eine effiziente Aufteilung der Kontraktergebnisse, wie sie sich aus detaillierter formulierten Verhandlungen der Kontraktpartner ergäbe, verhindert. Im Anhang zu dieser Arbeit werden Versuche diskutiert, die Annahme eines festen Aufteilungsparameters durch die ausdrückliche Formulierung von Verhandlungsregeln zu ersetzen. Es wird dort deutlich gemacht, daß schon geringe Variationen der Verhandlungsregeln das Ergebnis von bilateralen Verhandlungen zwischen Arbeitsanbietern und-nachfragernentscheidend beeinflussen können und daß manche der in anderen Arbeiten vorgeschlagenen Aufteilungsregeln, die die Effizienz des Marktgleichgewichtes zu garantieren scheinen, nicht stabil sind. Die Annahme eines festen Aufteilungsparameters sollte nach Meinung des Verfassers als Umschreibung der grundlegenden Vermutung interpretiert werden, daß das Ergebnis bilateraler Verhandlungen zwischen einem Arbeitsanbieter und einem Arbeitsnachfrager nur in Ausnahmefällen so ausfällt, daß die externen Effekte ihrer Entscheidungen für die Suchmöglichkeiten anderer Wirtschaftssubjekte vollkommen internalisiert werden. Die Verhandlungspartner berücksichtigen bei ihrer Entscheidung über den Abschluß oder die Ablehnung eines Arbeitskontraktes nur ihre eigenen Einkommen aus dem Kontrakt, nicht aber die Auswirkungen ihrer Entscheidung auf die Einkommen anderer Wirtschaftssubjekte am Markt. Neben der bisherigen komparativ-statischen Analyse der Wirkungen von Lohnsubventionen und ihrer Bewertung unter Gesichtspunkten der Effizienz des Gleichgewichts sollen hier auch diejenigen Möglichkeiten eines Einsatzes von Lohnsubventionen erörtert werden, die sich aus der Existenz mehrerer Gleichgewichte in Modellen von Sucharbeitsmärkten ergeben. Die mögliche Existenz mehrerer Gleichgewichte in solchen Modellen scheint besonders dann bedeutsam zu sein, weiUt die Wirtschaftssubjekte ihre Suchintensität variieren können, 74 weiUt also beispielsweise die Arbeitsanbieter ihr Zeitbudget auf Such-

74

Vergleiche die entsprechenden Ausführungen im Anhang 4 zu dieser Arbeit. Dort wird zu

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

aktivitäten und den Genuß von Freizeit aufteilen können oder wenn die Unternehmen durch die Wahl optimaler "Werbeaktivitäten" für offene Stellen ihren Sucherfolg beeinflussen können. Howitt und McAfee haben mit einem Modell, das durch variable Suchintensitäten der Arbeitslosen und der Unternehmen mit einer offenen Stelle gekennzeichnet ist, gezeigt, daß es unter bestimmten Annahmen zu jedem Wert des Aufteilungsparameters ß eine gerade Anzahl von Gleichgewichten gibt. 75 Ausschlaggebend für dieses Ergebnis scheinen zwei Eigenschaften ihres Modells zu sein: Die Suchtechnologie ist durch steigende Skalenerträge in den Suchintensitäten von Arbeitsanbietern und -nachfragem gekennzeichnet, und die Grenzkosten der Suche nehmen mit steigender Suchintensität zu. 76 Die gleichgewichtigen Allokationen in dem Modell von Howitt und McAfee sind sämtlich ineffizient. Ursächlich dafür sind zwei Arten von Extemalitäten individueller Entscheidungen: 77 Wenn die Arbeitsanbieter ihre Suchintensität erhöhen, ist dies ein Anreiz für die Unternehmen, ihre Suchintensität ebenfalls zu erhöhen, da sich ihre Kontaktchancen verbessert haben. Intensivere Suchaktivitäten der Arbeitslosen und der Unternehmen verringern aber gleichzeitig die Anzahl der Arbeitslosen und der offenen Stellen und erschweren damit den Sucherfolg, was wiederum einen Anreiz zur Verringerung der jeweiligen Suchintensität darstellt. Im Rahmen von Modellen mit mehreren gleichgewichtigen Allokationen ergibt sich die Frage, ob nicht Lohnsubventionen genutzt werden könnten, um von einem niedrigen Produktionsniveau mit hoher Arbeitslosigkeit auf ein höheres Aktivitätsniveau mit geringerer Arbeitslosigkeit zu gelangen. Die in dieser und in anderen Arbeiten formulierten Modelle erlauben strenggenommen keine Aussagen zu dieser Frage, da sie keine Annahmen über das Verhalten der Wirtschaftssubjekte "außerhalb des Gleichgewichts" treffen und damit auch keine Aussagen über die Stabilitätseigenschaften des jeweiligen Modells zulassen. Spekulativ lassen sich aber einige Argumente benennen: In Modellen mit

dem Grundmodell eines Sucharbeitsmarktes auch eine Modellvariante mit variablen Suchintensitäten kurz skizziert. 75 Vgl.: Howitt/McAfee, Costly Search and Recruiting, in: International Economic Review 28 (1987), S. 96, 102. Die Autoren zeigen, daß dieses Ergebnis ziemlich robust gegenüber einer Reihe von Änderungen der grundlegenden Annahmen ist. Vergleiche auch: Mortensen, The Matehing Process as a Noncooperative Bargaining Game, in: The Economics of Information and Uncertainty, M cCa/1 (Hrsg.), Chicago usw. 1Q82, S. 245, 250 ff (im folgenden abgekürzt: [Matching Process)). 76 Vgl.: Howitt/McAfee, S. 91 ff. 77 Howitt und McAfee nennen sie die "thin-markets externality" und die "common-property externality". Vgl.: Howitt!McAfee, S. 90, 95.

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten

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variabler Suchintensität hängt die erreichbare Allokation nicht nur von der Suchtechnologie und den Produktionsmethoden, sondern ganz wesentlich auch von den Erwartungen der Wirtschaftssubjekte hinsichtlich der von anderen gewählten Suchintensität ab. Pessimistische Erwartungen über das Niveau der wirtschaftlichen Aktivität und über die Suchintensität der anderen Wirtschaftssubjekte können sich bewahrheiten, wenn die meisten Marktteilnehmer solche Erwartungen hegen. Wenn nun mittels der Ankündigung einer Lohnsubvention bei vielen Wirtschaftssubjekten die Erwartung eines höheren Aktivitätsniveaus erzeugt werden könnte, dann wäre eine erhebliche Erhöhung der Suchintensitäten auf das einem Gleichgewicht mit höherer Beschäftigung entsprechende Niveau möglich. Solche Wirkungen von Lohnsubventionen beruhten in einer Situation, in der mehrere Gleichgewichtsallokationen möglich sind, nicht auf einer "Täuschung" der Wirtschaftssubjekte, sondern - in der Terminologie von Howitt und McAfee formuliert 78 - auf der Überwindung eines "Kommunikationsversagens", das ein höheres Einkommen aller Wirtschaftssubjekte verhindert. Es sollte aber hinzugefügt werden, daß der skizzierte Mechanismus bei sehr pessimistischen Erwartungen auch in entgegengesetzter Richtung wirken und ein verringertes Aktivitätsniveau zur Folge haben kann. Das mögliche Auftreten von Hysteresis-Effekten, also die Abhängigkeit der erreichbaren Gleichgewichtsallokation von der Abfolge der außerhalb des Gleichgewichts realisierten Allokationen, ermöglicht ebenfalls eine Argumentation in Bezug auf den Einsatz von Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten: Angenommen exogene Einflüsse bewirken, daß die Gleichgewichtsallokation auf einem Sucharbeitsmarkt verfehlt wird, daß die Beschäftigung sinkt, die Anzahl der Arbeitslosen ansteigt und die Wirtschaftssubjekte ihre Suchintensität verringern. Wenn eine neue Gleichgewichtsallokation nur "sehr langsam" erreicht wird, verändern sich möglicherweise während des Übergangs wesentliche, das Gleichgewicht der Modellökonomie determinierende Parameter. So ist es beispielsweise vorstellbar, daß die Kosten der Suche mit der Dauer der individuellen Arbeitslosigkeit zunehmen oder daß der Nutzen der Freizeit nach längerer Arbeitslosigkeit abnimmt. Das niedrige Beschäftigungsniveau könnte manche Wirtschaftssubjekte veranlassen, den Sucharbeitsmarkt endgültig zu verlassen, worauf das Beschäftigungsniveau weiter sinken und die Suche nach geeigneten Kontraktpartnern zusätzlich erschwert werden würde. Arbeitslose büßen nach einiger Zeit ohne Beschäftigung einen Teil ihrer beruflichen Quali-

78 Howilt und McAfee verwenden diesen Begriff in Anlehnung an eine Formulierung von Leijonhufvud. Vgl.: Howitt/McAfee, S. 106 f.

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Kapitel I!: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

flkation ein, und der Kapitalstock der Unternehmen mit offenen Stellen wird bei längerer Unterauslastung in Mitleidenschaft gezogen, sodaß die Produktivität potentieller Kontrakte sinkt. Der Einsatz von Lohnsubventionen auf solchen Sucharbeitsmärkten, die nach exogenen Schocks nur "sehr langsam" wieder ein makroökonomisches Gleichgewicht erreichen, auf denen also die Möglichkeit von Hysteresis-Effekten besteht, könnte sinnvoll sein, wenn dadurch eine schnellere Anpassung an ein neues Gleichgewicht mit hohem Beschäftigungsniveau erreichbar wäre. Ob Lohnsubventionen allerdings solche Wirkungen haben, ist angesichts der wenig klaren Ergebnisse, die in den vorangehenden Analysen einfachster Modelle von Sucharbeitsmärkten erzielt wurden, ungewiß. Eine zusammenfassende Bewertung der Wirkungen von Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten unter Berücksichtigung der verschiedenen in diesem Absatz diskutierten Aspekte ist schwierig, weil sich schon bei der Analyse sehr einfacher Modelle von Sucharbeitsmärkten zeigt, daß Lohnsubventionen in ihrem Kontext höchst unterschiedliche Auswirkungen auf das Suchverhalten der Arbeitsanbieter und -nachfrager haben können und daß die Beurteilung dieser Wirkungen unter Effizienzgesichtspunkten sehr von den Parametern der Vergleicbssituation abhängt. Nicht eindeutig zu entscheiden ist insbesondere die Frage, ob die Einführung einer pauschalen oder einer proportionalen Lohnsubvention zu einer Zu- oder Abnahme der Arbeitslosigkeit führt und ob eine Veränderung der Arbeitslosigkeit überhaupt wünschenswert ist. Anband der Modelle von Sucharbeitsmärkten konnte gezeigt werden, daß sich pauschale bzw. proportionale Lohnsubventionen unter bestimmten Bedingungen völlig gegensätzlich auf die Suchtätigkeit der Wirtschaftssubjekte auswirken können und somit unterschiedlich zu beurteilen sind. Auf Sucharbeitsmärkten ist die Suche nach möglichen Kontraktpartnern eine wichtige ökonomische Aktivität, weil die Herstellung jeden Kontaktes zu einem Kontraktpartner Kosten verursacht und weil es dennoch unter Wohlfahrtsgesichtspunkten nicht sinnvoll ist, jeden zustandegekommenen Kontakt zweier potentieller Kontraktpartner auf jeden Fall in den Abschluß eines Kontraktes einmünden zu lassen. Manche "Kombinationen" potentieller Kontraktpartner sind so wenig produktiv, daß die Suche nach geeigneteren "Kombinationen" sinnvoll ist. Wirtschaftssubjekte haben in diesem Kontext unterschiedlichste Aktionsparameter: Wenn es neben einem Sucharbeitsmarkt auch einen Auktionsarbeitsmarkt gibt, auf dem Kontrakte ohne jegliche Transaktionskosten zustandekommen, oder wenn die Wirtschaftssubjekte die Möglichkeit haben, gänzlich aus dem Erwerbsleben auszuscheiden, dann beeinflussen ihre diesbezüglichen Entscheidungen die Handlungsmöglichkeiten anderer Wirtscbaftssub-

C. Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten

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jekte und damit die Effizienzeigenschaften der gleichgewichtigen Allokation. Entsprechendes gilt auch für den Fall, daß die Wirtschaftssubjekte ihren Sucherfolg durch die Wahl ihrer Suchintensität aktiv beeinflussen können. Sind die möglichen Kontrakte auf dem Sucharbeitsmarkt unterschiedlich produktiv, weil beispielsweise die Arbeitsanbieter unterschiedlich qualifiziert sind oder weil die Unternehmen unterschiedlich mit Kapital ausgestattet sind, dann hat auch die Annahme oder Ablehnung eines sofort zugänglichen Kontraktes, also die Beendigung oder Fortsetzung der Suchtätigkeit je nach Produktivität dieses Kontraktes, externe Effekte für die Handlungsmöglichkeiten anderer Wirtschaftssubjekte und damit auch Auswirkungen auf das Gleichgewicht und die Effizienz am Sucharbeitsmarkt Weitere Verhaltensparameter der Wirtschaftssubjekte, beispielsweise die Entscheidung über die Aufnahme der Suche nach einem neuen Arbeitskontrakt trotz Fortbesteheus eines vorher eingegangenen Kontraktes oder der Abbruch eines bestehenden Kontraktes zum Zweck der Suche nach anderen Kontraktmöglichkeiten wirken sich ebenfalls auf die Effizienzeigenschaften eines Sucharbeitsmarktes aus, weil die individuellen Entscheidungen jeweils externe Effekte für die Suchmöglichkeiten anderer Wirtschaftssubjekte haben. Unter Berücksichtigung der Vielzahl möglicher Externalitäten individuellen Suchverhaltens und unter Beachtung der Ergebnisse, die in diesem Abschnitt und im Anhang zu dieser Arbeit für ganz einfache Modelle von Sucharbeitsmärkten dargestellt werden, erscheint es sehr unwahrscheinlich, daß auf Sucharbeitsmärkten effiZiente Allokationen hervorgebracht werden. Weil über die Art dieser Ineffizienzen und über die Wirkungen von Lohnsubventionen auf diesen Märkten beim gegenwärtigen Kenntnisstand der Wirtschaftstheorie keine allgemeingültigen Aussagen möglich sind, ist eine generalisierende Empfehlung über die Einführung von Lohnsubventionen zur Beeinflussung der "natürlichen Arbeitslosigkeit" auf Sucharbeitsmärkten nicht möglich. Ansatzpunkte für den Einsatz von Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten, die sich aus der Existenz mehrerer Gleichgewichtsallokationen oder aus dem Ziel der Vermeidung von Hysteresis-Effekten ergeben könnten, haben angesichts des fehlenden Wissens über die Wirkungen dieser Lohnsubventionen und über die Stabilitätseigenschaften von Sucharbeitsmärkten überwiegend spekulativen Charakter, sind aber dennoch nach Auffassung des Verfassers von großer Bedeutung für die Interpretation des Geschehens in empirischen Ökonomien.

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Kapitel ll: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

D. Eßlzienzlöhne und Lohnsubventionen Auf Sucharbeitsmärkten ist die unvollständige Information der Arbeitsanbieter und -nacbfrager bezüglich der räumlichen und zeitlieben Verfügbarkeil von Kontraktmöglichkeiten entscheidend für die Eigenschaften der Allokation. Sobald ein Arbeitsanbieter und ein Unternehmen Kontakt aufgenommen haben, liegen aber - so eine grundlegende Annahme der Modelle von Sucharbeitsmärkten- auf beiden Seiten vollständige Informationen über die Eigenschaften eines möglichen Arbeitskontraktes vor, insbesondere über seine Produktivität. Wird nun abweichend von dieser Annahme vorausgesetzt, daß die Unternehmen nach dem Abschluß eines Arbeitskontraktes mit einem einzelnen Arbeitsanbieter nicht vollständig über die Eigenschaften dieses Arbeitsanbieters und somit über die Produktivität des geweinsamen Arbeitskontraktes informiert sind, dann werden unter bestimmten Voraussetzungen sogenannte Effizienzlöhne vereinbart.79 Grundlage dieser Vereinbarungen ist die Annahme seitens der Unternehmen, daß die Produktivität eines Arbeitskontraktes von der Höbe des vereinbarten Lohnsatzes abhängt: Es wird angenommen, daß die Produktivität des Arbeitskontraktes mit zunehmender Entlohnung steigt. Aus dieser Annahme ergibt sieb, daß die Produktionsmenge des Unternehmens nicht nur eine Funktion der eingesetzten Arbeitsmenge, sondern auch des vereinbarten Lohnsatzes ist. Wenn darüber hinaus angenommen werden kann, daß sieb der Lohnsatz in sehr spezieller Weise, nämlich "arbeitsvermehrend" auf die kurzfristig erzielbare Produktionsmenge auswirkt, 80 wird ein kostenminimierendes Unternehmen auf Schwankungen der Nachfrage nach seinen Produkten ceteris paribus nicht mit einem veränderten Lohngebot an seine Beschäftigten reagieren, sondern den Lohnsatz konstant halten und stattdessen die Beschäftigungsmenge in geeigneter Weise variieren. 81 Eine plausible Erklärung für dieses Verhalten wird nachfolgend gegeben werden. Der vom Unternehmen beibehaltene Lohnsatz - der Effizienzlohn - wird so gewählt, daß die Lohnkosten des Unternehmens je 79 Vgl.: Stiglitz,

[Causes and Consequences], S. 5; Akerlof!Yellen, S. 1 ff.

80 Es wird die folgende kurzfristige Produktionsfunktion vorausgesetzt: Y := Y(e(w)L). Die

Produktionsmenge Y ist eine monoton wachsende Funktion der Beschäftigungsmenge L und des Reallohnes w. Die Funktion e := e(w) ist eine monoton wachsende Funktion. 81 Vgl.: Solow, Another Possible Source of Wage Stickiness. in: Journal of Macroeconomics 1 (1979), S. 81. Die ceteris paribus-Klausel bedeutet in diesem Zusammenhang insbesondere, daß das gängige Lohnniveau und die Arbeitslosigkeit in der Modellökonomie durch Verhaltensänderungen des einzelnen Unternehmens nicht wesentlich beeinflußt werden. Wenn das einzelne Unternehmen relativ zur Gesamtzahl aller Unternehmen unbedeutend ist, also keine "Marktmacht" ausübt, ist diese Annahme plausibel.

D. Effizienzlöhne und Lohnsubventionen

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effektiver Arbeitseinheit minimiert werden. 82 Die in dieser Wortwahl zum Ausdruck kommende Unterscheidung zwischen der Beschäftigungsmenge eines Unternehmens als der Anzahl der im Unternehmen beschäftigten Arbeitskräfte, multipliziert mit ihrer jeweiligen Arbeitszeit, und der Anzahl effektiver Arbeitseinheiten, die von diesen Arbeitskräften während ihrer Arbeitszeit für das Unternehmen erbracht werden, ist in Modellen mit vollständiger Information nicht erforderlich: Die einstündige Arbeitsleistung einer bestimmten Arbeitskraft in einem Unternehmen mit konstantem Kapitalstock ist in solchen Modellen ein in seinen Eigenschaften klar definiertes Gut. Unter der hier eingeführten Annahme unvollständiger Information ist die zeitliche Beschreibung des Gutes Arbeit dagegen nicht mehr hinreichend, da die Anzahl effektiver Arbeitseinheiten je Arbeitsstunde in Abhängigkeit von der Höhe der Entlohnung durch die Arbeitskräfte variiert werden kann. Stiglitz verwendet in diesem Zusammenhang auch den Begriff der "Qualität" der Arbeit, um schon mit dieser Wortwahl die Unterscheidung zwischen der zeitlich bemessenen Arbeitsleistung eines Beschäftigten und der Anzahl effektiver Arbeitseinheiten je Zeiteinheit deutlich zu machen. 83 Zur Erklärung des Zusammenhangs zwischen der Produktivität und der Entlohnung von Arbeitskontrakten werden in den vorliegenden Arbeiten über Effizienzlohnmärkte vier verschiedene Modellvarianten mit jeweils unterschiedlichen Verhaltensannahmen diskutiert: 84 Sie werden hier als "Shirking-Modelle", "Turnover-Modelle", organisationssoziologische Modellvorstellungen und "Adverse Selection-Modelle" bezeichnet. In den "Shirking-Modellen" (Schummel-Modelle) wird angenommen, daß die Arbeitsanbieter die Anzahl effektiver Arbeitseinhciten, die sie in einer Arbeitsstunde erbringen wollen, durch die Wahl ihrer Arbeitsanstrengung steuern können. Die Unternehmen können die von den Arbeitsanbietern gewählte Arbeitsanstrengung und damit die Anzahl der erbrachten effektiven Arbeitseinheiten nur unvollkommen überwachen. Die Überwachung verursacht Kosten. Wird dabei festgestellt, daß ein Arbeitsanbieter "zu wenige" effektive Arbeitseinheiten erbringt, könnte das Unternehmen den Arbeitskontrakt kündigen. Unter der Bedingung, daß die Arbeitsnachfrager und -anbieter jeweils völlig homogene Gruppen von Wirtschaftssubjekten sind

82 Formal sind die Lohnkosten je effektiver Arbeitseinheit folgendermaßen definiert: w/e(w). Diese Funktion hat beispielsweise dann ein (lokales) Minimum, wenn die Anzahl effektiver Arbeitseinheiten e(w) mit zunehmendem Lohnsatz w zuerst überproportional und dann unterproportional zunimmt. Ein solcher funktionaler Zusammenhang ist durchaus plausibel. 83 Vgl.: Stiglitz, (Causes and Consequences), S. 3 ff. 84 Vgl.: Akerlof!Yellen, S. 4 ff.

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

und daß der Abschluß neuer Arbeitskontrakte nicht mit Transaktionskosten verbunden ist, also insbesondere nicht eine zeitraubende Suche nach einem Kontraktpartner erfordert, hätte der gekündigte Arbeitsanbieter allerdings unter den Bedingungen eines geräumten Arbeitsmarktes ohne Arbeitslosigkeit die Möglichkeit, sofort wieder einen Arbeitskontrakt zum gängigen Lohnsatz einzugehen; die Kündigung wäre kein wirksames SanktionsmitteL Die Arbeitsanbieter hätten keinerlei Anreiz, sich bei ihrer Arbeit anzustrengen; sie würden ihre Arbeitsanstrengungen auf ein Minimum reduzieren. 85 Um dies zu vermeiden, bieten einige Unternehmen ihren Beschäftigten einen höheren als den gängigen Lohnsatz an. Solange sich nur einzelne Unternehmen so verhalten, ergibt sich für ihre Beschäftigten ein Anreiz zur Erhöhung ihrer Arbeitsanstrengung, um sieb nicht der Gefahr einer Kündigung und eines Verlustes ihres überdurchschnittlichen Arbeitseinkommens auszusetzen. Ein zusätzlicher Anreiz ergibt sich daraus, daß die Erhöhung des Lohnsatzes zu einer Verringerung der Arbeitsnachfrage der betreffenden Unternehmen und somit zum Entstehen von Arbeitslosigkeit führt. Arbeitsanbieter müssen demnach für den Fall einer Kündigung damit rechnen, erst nach einer Zeit der Arbeitslosigkeit wieder einen Arbeitskontrakt zu ihrem bisherigen oder sogar zu einem niedrigeren Lohn eingeben zu können. Als Arbeitslose hätten sie keine Möglichkeit, die von den Unternehmen gezahlten Lohnsätze zu unterbieten, da sie nicht glaubhaft zusichern könnten, ihre Arbeitsanstrengung nicht unter die der bisherigen Beschäftigten in den Unternehmen senken zu wollen. Ob im Gleichgewicht von allen Unternehmen ein einheitlicher Lohnsatz über dem Vollbeschäftigungsniveau gewählt wird oder ob die Unternehmen unterschiedliche Lohnsätze festsetzen, hängt von den gewählten Annahmen des "Shirking-Modells" ab: Wenn die Arbeitsanbieter und Unternehmen jeweils völlig homogene Gruppen von Wirtschaftssubjekten sind, ist es plausibel, daß alle Unternehmen einen einheitlichen Lohnsatz vereinbaren, der höher als der Vollbeschäftigungslohnsatz ist. Für die Arbeitsanbieter ergibt sich dann der Anreiz zu einer "hohen" Arbeitsanstrengung nicht aus einem überdurchschnittlichen Lohneinkommen in ihrem bestehenden Arbeitskontrakt, sondern aus ihrem Bemühen, eine Kündigung wegen zu geringer Arbeitsanstrengung und die zu erwartende Arbeitslosigkeit zu vermeiden. 86 Einzig ein Gleichgewicht ohne

85 Es wird dabei vorausgesetzt, daß jede Erhöhung der Arbeitsanstrengung über ihren Minimalwert hinaus einen negativen Grenznutzen für den Arbeitsanbieter hat. 86 Shapiro und Stiglitz beschreiben ein Modell, in dem im Gleichgewicht alle Arbeitsanbieter mit einem einheitlichen Lohnsatz entlohnt werden. der höher als der Vollbeschäftigungslohnsatz ist.

D. Effizienzlöhne und Lohnsubventionen

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Arbeitslosigkeit ist nicht möglich - so das Ergebnis der bisherigen Argumentation -, da mit einer solchen Allokation kein Anreiz für die Arbeitsanbieter bestände, eine "hohe" Arbeitsanstrengung zu erbringen. Die Anzahl der von einem Arbeitsanbieter erbrachten effektiven Arbeitseinheiten hängt im "Shirking-Modell" von der Höhe seiner Entlohnung in Relation zur marktgängigen Entlohnung und von dem Umfang der bestehenden Arbeitslosigkeit ab. Bei gegebenem Umfang der Arbeitslosigkeit und gegebener marktüblicher Entlohnung steigt die Produktivität eines Arbeitskontraktes mit der Höhe der vereinbarten Entlohnung. Veränderungen des Umfangs der Arbeitslosigkeit oder der marktgängigen Entlohnung bewirken, daß sich dieser funktionale Zusammenhang insgesamt verschiebt. Aus diesen in "Shirking-Modellen" grundlegenden Zusammenhängen ergibt sich, daß die Arbeitslosigkeit im Arbeitsmarktgleichgewicht dann besonders hoch sein muß, wenn die Überwachung der Arbeitsanstrengungen ihrer Beschäftigten für die Unternehmen sehr schwierig oder kostspielig ist oder wenn ungenügende Arbeitsanstrengungen hohe Opportunitätskosten verursachen, weil beispielsweise ein vorhandener umfangreicher Kapitalstock nur ungenügend genutzt werden kann. 87 Unter der Voraussetzung, daß alle Arbeitsanbieter gleiche Eigenschaften haben, die Unternehmen aber durch unterschiedliche Überwachungstechniken und Unterschiede ihres vorhandenen Kapitalstocks gekennzeichnet sind, besteht im Rahmen eines "Shirking-Modells" auch die Möglichkeit, daß die in ihren Eigenschaften völlig identischen Arbeitsanbieter unterschiedlich entlohnt werden, da von den Unternehmen unterschiedliche Lohnsätze gewählt werden, um die Arbeitsanstrengungen ihrer Beschäftigten jeweils in geeigneter Weise zu beeinflussen. 88 Nach den vorstehenden Ausführungen sollte deutlich geworden sein, daß die Arbeitslosigkeit in einem "Shirking-Modell" nicht eine funktionslose Fehlallokation von Ressourcen ist, sondern eine wichtige Aufgabe für die Maximierung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt erfiillt. Ob allerdings die im Gleichge-

In diesem Gleichgewicht geht also lediglich von der drohenden Arbeitslosigkeit ein Anreiz zur Wahl einer "hohen" Arbeitsanstrengung aus. Die Arbeitsanbieter können ihre Arbeitsanstrengung in dem Modell von Shapiro und Stiglitz nicht stetig variieren, sondern lediglich zwischen "hoher" und "niedriger" Arbeitsanstrengung wählen. Vgl.: Shapiro/Stiglitz, Equilibrium Unemployment as a Worker Discipline Device, in: Arnerican Economic Review 74 (1984), S. 433 ff. 87 Vgl.: Shapiro/Stiglitz, S. 434, 438 f. 88 Stiglitz bezeichnet dieses Ergebnis auch als die "Aufhebung des Gesetzes vom einheitlichen Preis" für Güter mit gleichartigen Eigenschaften. Vgl.: Stiglitz. (Causes and Consequences], S. 7 ff. 6 Bohlen

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Kapitel li: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

wicht bestehende Arbeitslosigkeit ein effizientes Niveau erreicht, ist nicht ohne weiteres feststellbar. Das Entscheidungsverhalten der Wirtschaftssubjekte, also die Wahl eines Lohngebotes durch die Unternehmen und die Wahl einer bestimmten Arbeitsanstrengung durch die Arbeitsanbieter haben jeweils externe Effekte fiir den Nutzen bzw. den Gewinn aller anderen Wirtschaftssubjekte: Die Beschäftigung eines Arbeitsanbieters in einem Unternehmen bewirkt externe Effekte, weil sich dadurch die Anzahl der Arbeitslosen verringert und die Beschäftigungschancen der verbliebenen Arbeitskräfte erhöhen, was wiederum die Arbeitsanstrengungen aller Beschäftigten und damit den Gewinn der Unternehmen beeinflußt. Die Veränderung des Lohngebotes durch ein Unternehmen hat ebenfalls externe Effekte, weil die Produktivität der Arbeitskontrakte anderer Unternehmen von den am Arbeitsmarkt üblichen Löhnen abhängt. Aber auch die Arbeitsanbieter berücksichtigen bei der Wahl ihres individuell optimalen Arbeitsverhaltens nicht, daß sich die Unternehmen dadurch zu einem Lohnsetzungsverhalten veranlaßt sehen, das Arbeitslosigkeit hervorbringt. Allgemeine Aussagen zur Effizienz des Gleichgewichts sind wahrscheinlich für die "Shirking-Modelle" ebensowenig wie für die im vorangehenden Abschnitt diskutierten Modelle von Sucharbeitsmärkten möglich. Für ein sehr einfaches "Shirking-Modell" mit homogenen Arbeitsanbietern bzw. -nachfragern und unter der Annahme, daß die Arbeitsanbieter nur zwischen einer "hohen" und einer "niedrigen" Arbeitsanstrengung wählen können, zeigen Shapiro und Stiglitz, daß die Arbeitslosigkeit in der Regel zu hoch ist. 89 Wird allerdings in Analogie zu der Einführung einer variablen Suchintensität in den Modellen von Sucharbeitsmärkten unterstellt, daß die Unternehmen nicht nur die Höhe ihres Lohngebotes wählen können, sondern auch über die Intensität ihrer Überwachungsaktivitäten entscheiden können, dann sind allgemeine Aussagen zur Optimalität des Gleichgewichts wahrscheinlich nicht möglich. Es ist unter diesen Annahmen auch durchaus zu erwarten, daß das Marktgleichgewicht ähnlich wie in den Modellen von Sucharbeitsmärkten nicht eindeutig bestimmt ist. Die Einführung einer proportionalen Lohnsubvention im "Shirking-Modcll" löst eine Zunahme der Arbeitsnachfrage und der Beschäftigung aus. Die gleichzeitige Verringerung der Arbeitslosigkeit bewirkt, daß der Anreiz zu hohen

89 Vgl.: Shapiro/Stiglitz, S. 440 f. Vergleiche auch die Ableitung dieses Ergebnisses in einem allgemeineren Modell: Greenwald!Stiglitz, Pareto lnefficiency of Market Economies: Search and Efficiency Wage Models, in: American Economic Review Papers and Proceedings 78 (1988), S. 352 ff.

D. Effizienzlöhne und Lohnsubventionen

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Arbeitsanstrengungen für die Arbeitsanbieter schwächer wird. Ein neues Gleichgewicht ist also nur bei einem höheren Lohnsatz möglich, der garantiert, daß die Arbeitsanbieter trotz verringerter Arbeitslosigkeit weiterbin bobe Arbeitsanstrengungen erbringen. Die Einführung der Lohnsubvention bewirkt also im einfachsten Fall einen gleichzeitigen Anstieg der Beschäftigung und der Löbne.90 In welcher Richtung sieb die Anzahl der Arbeitslosen verändert, hängt davon ab, ob die Unternehmen und Arbeitskräfte einen freien Zugang zum Arbeitsmarkt haben und welche Alternativen zur Erwerbstätigkeit den Arbeitskräften offenstehen. Ob in allgemeineren "Shirking-Modellen" auch Wirkungen von Lohnsubventionen möglich sind, die den dargestellten, intuitiv verständlichen Zusammenhängen widersprechen, kann hier nicht ausführlicher diskutiert werden. Es ist allerdings in Analogie zu den für Sucharbeitsmärkte entwickelten Überlegungen zu erwarten, daß solche kontraintuitiven Wirkungen beispielsweise dann auftreten, wenn die Wirtschaftssubjekte über mehrere Handlungsparameter verfügen oder wenn der Zusammenhang zwischen der Entlohnung und den Arbeitsanstrengungen der Beschäftigten so beschaffen ist, daß die Lohnkosten je effektiver Arbeitseinheit keine monotone Funktion des Lohnsatzes sind. 91 In "Sbirking-Modellen" des Arbeitsmarktes bewirkt die im Gleichgewicht bestehende Arbeitslosigkeit, daß die Beschäftigten ihre Arbeitsanstrengungen auf hohem Niveau halten, um so einer Kündigung und den danach drohenden Einkommensverlusten zu entgehen. Diese "Drohung" ist allerdings nur wirksam, wenn die Arbeitslosen auch tatsächlich in der Lage sind, anstelle eines gekündigten Arbeitsanbieters in den Arbeitskontrakt mit einem Unternehmen einzutreten. Wenn Arbeitslose mit zunehmender Dauer ihrer Arbeitslosigkeit einem Qualifikationsverlust und einer Stigmatisierung ausgesetzt wären, würde die aus der Existenz von Arbeitslosigkeit erwachsende "Drohung" gegenüber den Beschäftigten zunehmend wirkungsloser. Ein Arbeitsmarktgleichgewicht mit hohen Arbeitsanstrengungen der Beschäftigten wäre also nur bei wachsender Arbeitslosigkeit und sinkender Produktion aufrechtzuerhalten. Dieser Hysteresis-Effekt könnte möglicherweise dadurch vermieden werden, daß Lohnsubventionen gezielt für die Einstellung ehemals arbeitsloser Arbeitskräfte, also in der hier verwendeten Terminologie als allgemeine Lohnsubventionen auf den Bescbäftigtenzugang, gezahlt werden. Obwohl sieb daraus ein Anreiz ergäbe, Arbeitskontrakte nach relativ kurzer Zeit wieder aufzulösen, um anschließend wieder

90 Vgl.: Shapiro/Stiglitz, S. 440. 91 Vgl.: Stiglitz, (Causes and Consequences], S. 9.

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

neue, geförderte Kontrakte abzuschließen, wäre ein solcher Eingriff dennoch erwägenswert, weil der durch längere Arbeitslosigkeit bedingte Qualifikationsverlust und die Wohlfahrtsverluste aufgrund sinkender Produktion vermieden würden. Ein Gleichgewicht mit relativ niedriger Arbeitslosigkeit könnte über längere Zeit stabil sein, und die Zeiten der Arbeitslosigkeit würden sich "auf viele Schultern verteilen". Lohnsubventionen können im "Shirking-Modell" also auch eine wohlfahrtserhaltende Wirkung haben, wenn sie die Fluktuation im Arbeitslosenbestand erhöhen und damit die ökonomische Funktion der Arbeitslosigkeit im Hinblick auf die Erhaltung der Arbeitsdisziplin stützen. 92 Anders als in den "Shirking-Modellen" wird in einer zweiten Variante der Effizienzlohnmodelle, den "Turnover-Modellen" (Fluktuations-Modellen), angenommen, daß die Unternehmen unvollständig über die Neigung ihrer Beschäftigten zu einer Kündigung ihres Arbeitskontraktes informiert sind.93 Dieses Informationsdefizit läßt sieb folgendermaßen begründen: Die Vereinbarung eines Arbeitskontraktes zwischen einem Unternehmen und einem Arbeitsanbieter zieht eine Einarbeitung des Arbeitsanbieters nach sich, die fur das Unternehmen mit Kosten verbunden ist. Der Beschäftigte lernt gewisse nichtpekuniäre Eigenschaften des Arbeitskontraktes, beispielsweise das "Betriebsklima" und andere Eigenheiten des Unternehmens, nicht sofort bei Kontraktbeginn, sondern schrittweise im Laufe der Zeit kennen. Manche Beschäftigte entscheiden sich in Anbetracht der vereinbarten Entlohnung, der nicht-pekuniären Eigenschaften ihres Arbeitskontraktes und der am Arbeitsmarkt üblichen Entlohnung einige Zeit nach Kontraktbeginn für eine Kündigung dieses Kontraktes. Es wird angenommen, daß die Arbeitsanbieter sehr unterschiedlich auf das "Betriebsklima" und andere Eigenheiten eines Unternehmens reagieren, weshalb es fur die Unternehmen nicht mit Sicherheit absehbar ist, welche ihrer Beschäftigten schon nach relativ kurzer Kontraktdauer kündigen. Da die Einstellung eines anderen Arbeitsanbieters mit erneuten Einarbeitungskosten verbunden ist, sind sie daran interessiert, die Fluktuation unter ihren Beschäftigten zu begrenzen. Sie versuchen, dies mit ihrem Lohngebot zu erreichen: Wenn der von einem Unternehmen angebotene Lohnsatz über dem gängigen Lohnniveau liegt, wirkt sich das dämpfend auf die Arbeitskräftefluktuation in

92 Vgl.: Lampert/Englberger/Schüle, Ordnungs- und prozeßpolitische Probleme der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1991, S. 74 f; Spahn!Vobruba, S. 25. 93 Ein gutes Beispiel für diese Variante der Effizienzlohnmodelle ist die Arbeit von Salop: Salop, A Model of the Natural Rate of Unemployment, in: Arnerican Economic Review 69 (1979), S. 117 ff. Vergleiche auch: Calvo, Quasi-Walrasian Theories of Unemployment, in: Arnerican Economic Review 69 (1979), S.l04 f.

D. Effizienzlöhne und Lohnsubventionen

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dem Unternehmen aus. Wenn viele oder alle Unternehmen "relativ hohe" Lohnsätze anbieten, entsteht wie im "Shirking-Modell" Arbeitslosigkeit, die ebenfalls die Fluktuation dämpft, da sich die Chancen einer erneuten Beschäftigung nach der Kündigung eines Arbeitskontraktes verringern. Salop beschreibt ein Modell, dessen Gleichgewichtsallokation durch Sockelarbeitslosigkeit gekennzeichnet ist, weil das Lohnniveau über dem Vollbeschäftigungsniveau verharrt. 94 Ursächlich für diese Arbeitslosigkeit ist das Bestreben der Unternehmen, die Fluktuation ihrer Beschäftigten zu reduzieren. Salop kennzeichnet diese Arbeitslosigkeit als unfreiwillige, weil die Arbeitslosen das gängige Lohnniveau nicht unterbieten können: 95 Sie haben keine Möglichkeit, einem Unternehmen glaubhaft zu versichern, daß sie weniger zu Kündigungen neigen als die bisherigen Beschäftigten des Unternehmens. Wenn die Einarbeitung neuer Arbeitskräfte für die Unternehmen wegen ihres verschieden großen Kapitalstocks oder anderer Merkmale unterschiedlich teuer ist, werden sie verschiedene Lohngebote wählen, um das Fluktuationsverhalten ihrer Beschäftigten zu steuern. Im Marktgleichgewicht kann es also in den "Turnover-Modellen" wie schon in den "Shirking-Modellen" zur Vereinbarung unterschiedlicher Löhne für völlig gleichartig qualifizierte Arbeitskräfte kommen. Ursächlich für das Entstehen von Arbeitslosigkeit ist in den "TurnoverModellen" die unvollständige Information der Unternehmen über die Eigenschaften der von ihnen vereinbarten Arbeitskontrakte: Anders als in den "Shirking-Modellen" kennen sie zwar die Produktivität eines Arbeitskontraktes in jeder Periode seines Bestehens, sie kennen aber andererseits nicht dessen von der Entscheidung des Beschäftigten abhängige Bestandsdauer. Da im übrigen jeder Arbeitskontrakt anfangs gewisse Einarbeitungskosten verursacht, ist die unvollständige Information hinsichtlich der Kontraktproduktivität in den "Turnover-Modellen" anders als in den "Shirking-Modellen" eine unvollständige Information hinsichtlich der über die gesamte Bestandsdauer gemittelten durchschnittlichen Produktivität.

94 Im Modell von Salop ist Arbeitslosigkeit nicht nur durch den hier beschriebenen Zusammenhang bedingt, sondern es kommt auch zu Such- und Friktionsarbeitslosigkeit und zu einer von Salop als "verborgene" Arbeitslosigkeit bezeichneten Art. Die letztgenannte Art der Arbeitslosigkeit wird damit begründet, daß einige Arbeitskräfte angesichtsder als gering eingeschätzten Beschäftigungschancen ihre Arbeitskraft gar nicht am Markt anbieten. Vgl.: Salop, S. 122 ff. 95 Vgl.: Salop, S. 123.

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Kapitel li: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Die Frage der Effizienz des Gleichgewichts und der Wirkungen von Lohnsubventionen läßt sieb für die "Turnover-Modelle" völlig analog zu den entsprechenden Ausführungen für die "Sbirking-Modelle" diskutieren: Die Entscheidungen der Wirtscbaftssubjekte, also die Wahl eines Lohngebotes von Seiten der Unternehmen und das Kündigungsverbalten der Arbeitsanbieter haben jeweils externe Effekte für den Nutzen bzw. den Gewinn der übrigen Wirtscbaftssubjekte. Allgemeine Aussagen über die Art der sieb ergebenden Ineffizienzen sind aber wohl nicht möglich. 96 Die Einführung proportionaler Lohnsubventionen im "Turnover-Modell" dürfte zur Folge haben, daß die Beschäftigung und das Lohnniveau zunehmen, weil die Arbeitsnachfrage der Unternehmen wächst, was nur bei einem höheren Lohnsatz nicht zu einer für die Unternehmen untragbaren Fluktuation der Arbeitskräfte führt. Wie sieb die Fluktuation der Beschäftigten und die Anzahl der Arbeitslosen relativ zum Ausgangsgleichgewicht verändern, ist wahrscheinlieb nicht allgemein zu bestimmen, sondern ist abhängig von den Parametern des Modells und den unterstellten Handlungsmöglichkeiten der Wirtschaftssubjekte. Einige Berührungspunkte mit den "Shirking-Modellen" und den "TurnoverModellen" haben organisationssoziologische Theorien, mit denen sich ebenfalls begründen läßt, warum manche Unternehmen trotzbestehender Arbeitslosigkeit nicht die Löhne ihrer Beschäftigten senken oder Arbeitslose zu niedrigeren Löhnen einstellen. 97 Ausgangspunkt dieser Theorien, die hier nur kurz skizziert werden sollen, ist die Überlegung, daß in großen, hierarchisch organisierten Unternehmen die Erhaltung der Loyalität der Beschäftigten gegenüber dem Unternehmen wichtig für das Produktionsergebnis und den Gewinn des Unternehmens ist, weil die formalen Kontrollmechanismen innerhalb der Hierarchie tatsächlich nur eine sehr lückenhafte Kontrolle des einzelnen Beschäftigten und seiner Leistung ennöglichen. 98 Im Unterschied zu den "Shirking-Modellen" geben diese Theorien also von der Annahme aus, daß eine Kontrolle des jedem Beschäftigten einzeln zurecbenbaren Produktionsergebnisses gar nicht oder nur lückenhaft möglich ist. Viele Unternehmen versuchen deshalb, die Loyalität ihrer Beschäftigten und die "Qualität" ihrer Arbeit dadurch zu sichern, daß sie ihnen das Gefühl vermitteln, "fair" entlobnt zu werden. Dies kann etwa dadurch

96 Salop äußert die Vermutung, daß das Gleichgewicht seines "Turnover-Modells" nicht eindeutig bestimmt und außerdem ineffizient sei. Vgl.: Salop, S. 125. 97 Vgl.: Akerlof!Yellen, S. 8. 98 Vgl.: Akerlof, Gift Exchange and Efficiency-Wage Theory: Four Views, in: Arnerican Economic Review Papers and Proceedings 74 (1984), S. 80.

D. Effizienzlöhne und Lohnsubventionen

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geschehen, daß trotzbestehender Arbeitslosigkeit "hohe" Löhne gezahlt werden und daß das Unternehmen nicht auf jede Änderung der Nachfrage nach seinen Produkten mit Lohnänderungen reagiert. Der Loyalität seiner Beschäftigten kann sich das Unternehmen auch dadurch versichern, daß die Lohnrelationen für Beschäftigte unterschiedlichster Qualifikation innerhalb des Unternehmens oder in einzelnen, auf Zusammenarbeit angelegten Produktionsgruppen so gestaltet werden, daß sie von den Beschäftigten als "fair" empfunden werden.99 Die Unternehmen reagieren deshalb auf Veränderungen des Angebots oder der Nachfrage an Teilarbeitsmärkten nicht in jedem Fall mit der Anpassung einzelner Lohnsätze, um nicht ihr internes Lohngefüge zu stören und die Loyalität ihrer Beschäftigten zu gefährden. Über die Wirkungen von Lohnsubventionen in diesem Kontext sind hier nur Vermutungen möglich: Wird mit den Lohnsubventionen eine Arbeitskraft gefördert, deren Leistungen von den übrigen Beschäftigten des Unternehmens deutlich niedriger bewertet werden als ihre eigenen Leistungen, dann muß diese Arbeitskraft geringer entlohnt werden als die übrigen Beschäftigten, auch wenn dank der Lohnsubvention eine höhere Entlohnung durchaus möglich wäre. Es kann unter diesen Umständen sogar plausibel sein, daß ein Unternehmen jeglichen Arbeitskontrakt mit einem sehr gering qualifizierten Arbeitsanbieter ablehnt, obwohl der Lohn dieses Arbeitsanbieters nahezu in vollem Umfang subventioniert wird. Eine Begründung findet dieses Verhalten darin, daß das Unternehmen fürchten muß, die Loyalität der übrigen Beschäftigten zu verlieren, die den ausbezahlten Lohn der geförderten Arbeitskraft selbst dann als "unfair" in Relation zu ihren eigenen Löhnen ansehen könnten, wenn die Entlohnung zu dem niedrigsten Lohnsatz der internen "Lohnhierarchie" erfolgte. Organisationssoziologische Begründungen für "hohe", wenig flexible Löhne können also deutlich machen, warum der Einsatz von Lohnsubventionen manchmal keinerlei Beschäftigungssteigerung ermöglicht. Als vierte Variante der Modelle mit Effizienzlöhnen sind die sogenannten "Adverse Selection-Modelle" zu beschreiben. 100 Ihnen liegt erstens die Annahme zugrunde, daß die Arbeitskräfte unterschiedlich qualifiziert sind und ihre eigene Qualifikation nur jeweils selbst im Detail kennen. Die Unternehmen können die unterschiedliche Qualifikation ihrer Beschäftigten auch nach dem

99 Vgl.: Stiglitz, [Causes and Consequences), S. 22.

100 Vgl.: Greenwald, Adverse Selection in the Labour Market, in: Review of Economic Studies 53 (1986), S. 325 ff; Weiss, Job Queues and Layoffs in Labor Markeis with Flexible Wages, in: Journal of Political Economy 88 (1980), S. 526 ff.

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Beginn eines gemeinsamen Arbeitskontraktes gar nicht oder nur unvollkommen unterscheiden, weshalb die Entlohnung nicht gemäß der unterschiedlichen Produktivität der Arbeitskontrakte erfolgen kann. Anders als in den "ShirkingModellen" beruht die unterschiedliche Produktivität von Arbeitskontrakten hier also nicht auf der von den Beschäftigten gewählten Arbeitsanstrengung, sondern auf ihrer vorgegebenen, durch den einzelnen Beschäftigten nicht beeinflußbaren verschiedenartigen Qualifikation. Die Unternehmen haben deshalb ein großes Interesse daran, einen großen Anteil hochqualifizierter Arbeitskräfte anzuwerben und unter Vertrag zu nehmen. Die zweite wichtige Annahme der "Adverse Selection-Modelle" beinhaltet, daß sich die Arbeitsanbieter nur für solche Arbeitskontrakte interessieren, die ein gewisses Mindestlohnniveau garantieren und daß dieses Mindestlohnniveau für Arbeitslose mit "hoher" Qualifikation höher ist als für Arbeitslose mit "geringer" Qualifikation. Eine plausible Interpretation dieser Annahme ist nicht ohne weiteres zu finden; eine mögliche Interpretation bestände in der Annahme, daß der Mindestlohn eines Arbeitsanbieters von dem zu erwartenden Einkommen außerhalb des Effizienzlohnmarktes abhängt. 101 In Kenntnis dieser Zusammenhänge versuchen die Unternehmen, unter den an einem Arbeitskontrakt interessierten Arbeitslosen einen großen Anteil hochqualifizierter Arbeitskräfte zu erreichen, indem sie einen relativ "hohen" Lohn anbieten. Sie wählen dafür denjenigen Lohn aus, von dem sie erwarten, daß er die Lohnkosten je durchschnittlich produktivem Arbeitskontrakt minimiert. Unter bestimmten Annahmen über die Produktionsfunktion des Unternehmens und über die Verteilungsfunktion des Merkmals "Qualifikation" der Arbeitsanbieter gibt es genau einen Lohnsatz, bei dem ein solches Minimum erreicht wird. 102 Für den Fall völlig gleichartiger Unternehmen mit gleichartigen Erwartungen wird dieser Lohnsatz von allen Unternehmen gewählt. Wenn die aggregierte Arbeitsnachfrage bei diesem Lohnsatz größer als das Arbeitsangebot ist, ist das Marktgleichgewicht ebenso wie die Gleichgewichtsallokation in den übrigen Effizienzlohnmodellen dadurch gekennzeichnet, daß die Unternehmen ungeachtet der Existenz arbeitsloser Arbeitskräfte an ihrem "hohen", nicht markträumenden Lohngebot festhalten. Ein Arbeitsloser kann diesen Effizienzlohn nicht unterbieten, da er dadurch den Unternehmen eine zu geringe Qualifikation signalisieren würde. Auf eine rückläufige Nachfrage nach ihren Produkten reagieren die Unternehmen unter

101 102

Vgl.: Weiss, S. 529. Vgl.: Weiss, S. 530 f.

D. Effizienzlöhne und Lohnsubventionen

77

den skizzierten Bedingungen nicht mit einer Lohnkürzung, sondern mit einer Verringerung der Beschäftigung. In der Regel sind wohl die verschiedenen Arbeitsanbieter für ein Unternehmen nicht völlig ununterscheidbar. Wenn sich aus einzelnen, leicht in ihrer Ausprägung zu bestimmenden Merkmalen Rückschlüsse auf die Qualifikation eines Arbeitsanbieters ergeben, beurteilen die Unternehmen die Qualifikation potentieller Kontraktpartner nach diesen Merkmalsausprägungen. Beispiele praktikabler Merkmale sind das Alter, das Geschlecht und die Berufsausbildung von Arbeitsanbietern. Die Unternehmen kalkulieren auf der Grundlage ihrer Erfahrungen mit Arbeitskräften bestimmter Merkmalsausprägungen fur jeden einzelnen Typus ununterscheidbarer Arbeitskräfte denjenigen Effizienzlohn, der voraussichtlich geeignet ist, ein Minimum der Lohnkosten je durchschnittlich produktivem Arbeitskontrakt zu garantieren. Alle Arbeitskräfte mit identischen Merkmalsausprägungen werden also einem einzigen Arbeitskräftetypus zugeordnet und entsprechend beurteilt, weil eine stärker individualisierte Einschätzung nicht möglich ist. Im Marktgleichgewicht gibt es unter Umständen für jeden einzelnen statistisch abgegrenzten Arbeitskräftetypus einen anderen Effizienzlohn. Die verschiedenen Typen von Arbeitskräften sind im Regelfall in ganz unterschiedlichem Maße von Arbeitslosigkeit betroffen, 103 weil das Arbeitsangebot jeweils völlig unabhängig von dem gewählten Effizienzlohn ist. Die Unternehmen versuchen anband ihrer lückenhaften Informationen über die Qualifikation ihrer Beschäftigten diejenigen Arbeitskontrakte zu vermeiden, die nur eine relativ geringe Produktivität versprechen. Der Arbeitslosenpool setzt sich deshalb in der Regel weit überdurchschnittlich aus Arbeitskräften mit relativ geringer Qualifikation zusammen. Wenn nun die üblichen Unterscheidungskriterien wie das Alter oder die Berufsausbildung von Arbeitskräften nicht genügend Informationen über die tatsächliche Qualifikation eines Arbeitsanbieters enthalten, liegt es für die Unternehmen nahe, als ein Kriterium für die Beurteilung der Qualifikation eines potentiellen Kontraktpartners neben den anderen genannten Merkmalen auch die Dauer seiner Arbeitslosigkeit zu verwenden. Es kann dann dazu kommen, daß für manche Arbeitskräfte mit langen Zeiten der Arbeitslosigkeit keinerlei Chance auf Abschluß eines Arbeitskontraktes verbleibt, sodaß sie schließlich ihr Arbeitsangebot zurückziehen. Das Marktgleichgewicht eines "Adverse Selection-Modells" ist also möglicherweise nicht stabil.

103

Vgl.: Weiss, S. 533 ff.

78

Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

Die Einführung einer allgemeinen proportionalen Lohnsubvention auf alle Arbeitskontrakte bewirkt in einem "Adverse Selection-Modell" eine Beschäftigungsausweitung, sofern vorher ein Überschußangebot an Arbeit bestand. Ob sich die von den Unternehmen gebotenen Effizienzlöhne verändern, ist davon abhängig, wie sich die von den Arbeitsanbietern geforderten Mindestlöhne in Reaktion auf die Einführung der Lohnsubvention verändern. 104 Wenn diese Mindestlöhne Ausdruck einer außerhalb des Effizienzlohnmarktes verfügbaren Option sind, erscheint es plausibel, daß sie sieb nicht verändern. Die Unternehmen haben also keine Veranlassung, ihre Lohnsätze neu zu kalkulieren. Lassen sieb aus einzelnen Merkmalsausprägungen für einen Arbeitslosen Rückschlüsse auf seine Qualifikation ziehen, sind Lohnsubventionen zugunsten ausgewählter Typen von Arbeitskräften mit bestimmten Merkmalsausprägungen und hohem Arbeitslosigkeitsrisiko sinnvoll. Diese Lohnsubventionen haben allerdings nur dann einen positiven Beschäftigungseffekt, wenn die Beschäftigung aller Arbeitskräfte eines Typus subventioniert wird, da sonst lediglich ein Austausch der geförderten gegen die nicht geförderten Arbeitskräfte stattfindet. Wenn die Arbeitslosigkeitsdauer ein wichtiges Hindernis für den Abschluß neuer Arbeitskontrakte ist, kann aber auch schon ein solcher Austausch einer Gruppe von Beschäftigten gegen Arbeitslose des gleichen Qualifikationstypus wünschenswert sein, um eine Stigmatisierung einzelner Arbeitskräfte mit langen Zeiten der Arbeitslosigkeit und ihren Abgang vom Effizienzlohnmarkt zu vermeiden. Die hier dargestellten Varianten von Effizienzlohnmodellen werden in anderen Arbeiten teilweise sehr entschieden kritisiert: 105 Es wird angezweifelt, ob die im Gleichgewicht bestehende Arbeitslosigkeit als unfreiwillige Arbeitslosigkeit bezeichnet werden kann und ob die Modelle somit, wie von manchen Verfassern behauptet wurde, als mikroökonomische Grundlegung der Keynes'schen Theorie unfreiwilliger Arbeitslosigkeit angesehen werden können. Es wird ferner argumentiert, daß die aufgrund unvollständiger Informationen im Gleichgewicht bestehende Arbeitslosigkeit dadurch vermieden werden könnte, daß anstelle der betrachteten simplen Arbeitskontrakte mit festen Lohnsätzen

104

Im Modell von Weiss verändert sich der gleichgewichtige Effizienzlohn nicht. Vgl.: Weiss,

s. 537.

105 Vgl.: Akerlof!Yellen, S. 5 ff; Carmichael, Can Unemploymenl Be lnvoluntary?: Comment, in: Arnerican Economic Review 75 (1985), S. 1213 f; Mookherjee, lnvoluntary Unemployment and Worker Self-Selection, in: Journal of Economic Theory 45 (1988), S. 171 ff; Shapiro/Stiglitz, S. 442 f.

D. Effizienzlöhne und Lohnsubventionen

79

komplexere Kontrakte vereinbart werden, die das von den Unternehmen nicht sicher kontrollierbare Verhalten ihrer Beschäftigten, das Grundlage der "Shirking-", "Turnover-" und organisationssoziologischen Modelle ist, vertraglich binde und kontrollierbar mache. Beispielsweise wird vorgeschlagen, Arbeitsanbieter beim Abschluß eines Arbeitskontraktes eine Arbeitsplatzgebühr zahlen zu lassen, die der Arbeitsanbieter an das Unternehmen verliert, falls seine Arbeitsanstrengung einen Mindestwert unterschreitet und dieses vom Unternehmen "entdeckt" wird. Die Schwachpunkte dieses sogenannten "bonding" und anderer empfohlener Kontraktmechanismen sollen hier aber ebenso wie die Frage der Unfreiwilligkeit der Arbeitslosigkeit in Effizienzlohnmodellen nicht genauer erörtert werden. Im Kern läßt sich die Kritik an den Effizienzlohnmodellen jeweils auf die These verdichten, daß die Arbeitslosigkeit in diesen Modellen nur das Ergebnis eines eingeschränkten Spektrums möglicher Kontraktformen und insofern vermeidbar sei. Staatliche Interventionen wie beispielsweise der Einsatz von Lohnsubventionen seien überflüssig, da es direktere Wege zu einer Verbesserung der Allokation gebe. Der Verfasser ist demgegenüber der Ansicht, daß unvollständige Informationen über die Produktivität von Arbeitskontrakten ein durchgängiges Phänomen fast aller Arbeitskontrakte in empirischen Ökonomien sind, weil Arbeitsleistungen aus vielerlei Gründen nicht lückenlos und von "neutraler" Seite ohne weiteres verifizierbar beschrieben werden können. 106 Mit dieser Eigenschaft hebt sich der Arbeitsmarkt wesentIich von den Märkten für andere Güter ab. Es erscheint als eher unwahrscheinlich, daß sich für die verschiedenen Formen unvollständiger Information hinsichtlich der Produktivität von Arbeitskontrakten Mechanismen finden lassen, die die in den Effizienzlohnmodellen beschriebenen Zusammenhänge völlig ausschließen und die beschriebenen Ursachen für das Entstehen von Arbeitslosigkeit unwirksam machen könnten. Arbeitslosigkeit aufgrund unvollständiger Informationen über die Produktivität von Arbeitskontrakten ist demnach ein wichtiger Bestandteil der "natürlichen Arbeitslosigkeit" im makroökonomischen Gleichgewicht. Mit den Ausführungen im vorliegenden Abschnitt dieser Arbeit sollte deutlich geworden sein, daß die wohlfahrtsökonomische Beurteilung des Gleichgewichts auf Arbeitsmärkten mit Effizienzlöhnen, die Frage der Eindeutigkeit dieses Gleichgewichts und die Fragen, die sich aus dem Zusammenwirken der ver-

106 Vergleiche die diesbezüglichen Ausführungen von Malcomson und Salop: Malcomson, Unemployment and the Efficiency Wage Hypothesis, in: Economic Journal 91 (1981), S. 851 ff; Salop, S. 118.

80

Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

schiedeneo Varianten solcher Märkte ergeben, noch in vielen Aspekten ungeklärt sind. Eine eindeutige Aussage zu den Wirkungen von Lohnsubventionen auf diesen Effizienzlohnmärkten konnte im vorliegenden Abschnitt ebenfalls nicht abgeleitet werden, es ergaben sich lediglich Hinweise darauf, wie verschiedenartig diese Wirkungen sein können: So gibt es plausible Argumente dafür, daß bei der Einführung von Lohnsubventionen ein Anstieg der Beschäftigung und steigende Löhne zu erwarten sind. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Zahlungen "hoher" Löhne auf solchen Märkten eine Anreizfunktion für die Arbeitsanstrengungen und die Vermeidung der Fluktuation der Beschäftigten erfüllen. Lohnsubventionen können aufMärkten mit Effizienzlöhnen auch wohlfahrtsenkende Hysteresis-Effekte verhindern, die dadurch hervorgerufen werden, daß manche Arbeitskräfte nach längerer Arbeitslosigkeit und der damit einhergehenden Dequalifizierung und Stigmatisierung vom Arbeitsmarkt abgehen. Wenn in vielen Unternehmen ungeachtet einer ausgedehnten Arbeitslosigkeit "hohe" Löhne gezahlt werden, um die Loyalität der Beschäftigten zu erhalten, läßt sich damit auch plausibel begründen, warum manche Arbeitslose auch bei einer nahezu hundertprozentigen Subventionierung ihres Lohnes nicht in Arbeit vermittelbar sind.

E. Lohnsubventionen und Lohninflation Die bisherigen Darlegungen zu den möglichen Auswirkungen von Lohnsubventionen auf das Niveau und die Zusanunensetzung der "natürlichen Arbeitslosigkeit" erfolgtenjeweils mit Hilfe von Modellen, in denen die Inflationierung von Nominallöhnen und Preisen "keine Rolle spielt" bzw. nur "wie ein Schleier" über den realwirtschaftlichen Vorgängen liegt. Am deutlichsten wird dies daran, daß die Einführung von Lohnsubventionen in den erörterten Modellen die Reaßöhne und die Allokation der Arbeit beeinflußt, daß aber keinerlei Aussagen über die Beeinflussung der Nominallöhne und der Preise getroffen werden. Die bisher behandelten Modelle sind also wesentlich nicht-monetäre Modelle, bei deren Interpretation implizit unterstellt wurde, daß die Auswirkungen von Lohnsubventionen auf die Höhe und Zusammensetzung der "natürlichen Arbeitslosigkeit" in einem solchen nicht-monetären Rahmen analysiert werden können. Baily und Tobin entwickeln hiervon abweichend ein Modell, das von einem Zusammenhang zwischen Nominallohnentwicklung und Arbeitslosigkeit ausgebend die Auswirkungen der Einführung von Lohnsubventionen auf das

E. Lohnsubventionen und Lohninflation

81

makroökonomische Gleichgewicht mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" zu erklären versucht. 107 In ihrem Modell gibt es je einen Arbeitsmarkt für jüngere und fiir ältere Arbeitskräfte. Die Nominallohnentwicklung ist auf beiden Märkten jeweils abhängig von den Arbeitslosenquoten und den Nominallohn-Erwartungen für beide Arbeitsmärkte sowie von dem relativen Nominallohn R, dem Quotienten aus den Nominallohnsätzen beider Arbeitsmärkte. Es wird angenommen, daß die Nominallohnentwicklung auf jedem Arbeitsmarkt stärker von der Arbeitslosenquote auf dem selben als auf dem anderen Markt beeinflußt wird. Es wird ferner vorausgesetzt, daß ein Nominallohnsatz umso schneller steigt, je niedriger sein Ausgangsniveau relativ zur Höhe des anderen Nominallohnsatzes ist. 108 Baily und Tobin begründen die Einbeziehung des relativen Nominallohnes R als erklärender Variable für die Nominallohn-Inflation damit, daß die Unternehmen bei ihren Lohngeboten das Lohngefiige zwischen den verschiedenen Gruppen von Arbeitskräften berücksichtigen und daß außerdem das Suchverbalten gerade bei jungen Arbeitskräften durch ihre relative Position im Nominallohn-Gefüge beeinflußt wird. 109 Jüngere Arbeitskräfte haben im Modell von Baily und Tobin eine höhere Arbeitslosenquote als ältere Arbeitskräfte, ohne daß die Ursachen dieser unterschiedlichen Arbeitslosigkeitsquoten der beiden Bevölkerungsgruppen näher erläutert und begründet werden. Es wird also von Baily und Tobin keine detaillierte mikroökonomische Theorie der "natürlichen Arbeitslosigkeit" vorausgesetzt. Das makroökonomische Gleichgewicht mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" ist im Modell von Baily und Tobin dadurch gekennzeichnet, daß erwartete und tatsächliche Lohnsteigerungen übereinstimmen. In diesem Gleichgewicht sind die Arbeitslosenquoten beider Arbeitsmärkte jeweils eine Funktion des relativen Nominallohns R, weshalb das makroökonomische Gleichgewicht grundsätzlich mit einer Vielzahl möglicher Kombinationen der beiden Arbeitslosenquoten, die jeweils zu einem relativen Nominallohn R korrespondieren, verträglich ist. 110 Durch die Einführung einer Lohnsubvention zugunsten der jüngeren Arbeitskräfte als deJjenigen Gruppe mit der höheren Arbeitslosenquote wird die Arbeitsnachfrage dergestalt beeinflußt, daß die Arbeitslosigkeit der Jüngeren zurückgeht, die der Älteren dagegen zunimmt und die Gesamtarbeitslosigkeit

107 Vgl.: Baily/Tobin, Macroeconomic Effects of Selective Public Employment and Wage Subsidies, in: Brookings Papers on Eronomic Activity, Heft 2, 1977, S. 511 ff. 108 Vgl.: Baily/Tobin, S. 518 f. 109 Vgl.: Baily/Tobin, S. 519. 110 Vgl.: Baily/Tobin, S. 520 ff.

82

Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

abnimmt. Bei den Lohnsätzen ist nach der Einführung von Lohnsubventionen zwischen den von den Unternehmen gezahlten und den von den Arbeitskräften empfangenen Löhnen zu unterscheiden: Auf die von den Unternehmen gezahlten Nominallöhne wirken sich diese Lohnsubventionen so aus, daß der Nominallohn der Jüngeren relativ zu dem für ältere Arbeitskräfte zurückgeht, dagegen steigt der von den jüngeren Arbeitskräften empfangene Lohn relativ zu dem der Älteren. 111 Wie sich die gleichgewichtige Lohninflationsrate im Übergang von dem Gleichgewicht ohne Lohnsubventionen zu einem Gleichgewicht mit Lohnsubventionen verändert, darüber treffen Baily und Tobin allerdings keine Aussage. Ihre Analyse beschränkt sich also auf den komparativstatischen Vergleich der "natürlichen Arbeitslosenquoten" in den beiden makroökonomischen Gleichgewichten. Baily und Tobin argumentieren theoretisch und auch unter Verwendung von amerikanischen Arbeitsmarktdaten, 112 daß die skizzierten Wirkungen von Lohnsubventionen unter der Annahme einer substitutiven Produktionsfunktion in der Regel plausibel sind, daß also die Einführung einer Lohnsubvention für Gruppen mit relativ hoher Arbeitslosigkeit wie z.B. jugendliche Arbeitskräfte eine Verringerung der Anzahl Arbeitsloser und in begrenztem Umfang auch eine Sozialproduktszunahme bewirkt. Um dieses Ergebnis plausibel zu machen, nennen sie Mindestlöhne, andere institutionelle Randbedingungen, unvollständige Informationen und das geographisch bedingte Auseinanderfallen von Arbeitsangebot und -nachfrage als mögliche Ursachen dafür, daß die "natürliche Arbeitslosigkeit" im Gleichgewicht nicht effizient ist, weshalb die Einführung von Lohnsubventionen auf Teilarbeitsmärkten zu einer Wohlfahrtssteigerung führen kann. 113 Insgesamt sind Baily und Tobin allerdings skeptisch hinsichtlich des längerfristig möglichen Sozialproduktszuwachses durch Lohnsubventionen und bezeichnen die verbesserte Einkommensverteilung und die erhöhten Beschäftigungschancen für Arbeitskräfte auf Märkten mit hoher Arbeitslosigkeit als die beiden wichtigsten zu erwartenden Wohlfahrtsgewinne aus der Einführung von Lohnsubventionen. 114 Die Grundidee der Analyse von Baily und Tobin, eine ineffizient hohe "natürliche Arbeitslosigkeit" dadurch inflationsneutral zu senken, daß durch Lohnsubventionen selektiv diejenigen Arbeitskräfte gefördert werden, die nur

Vgl.: Baily!Tobin, Vgl.: Baily/Tobin, 113 Vgl.: Baily!Tobin, 114 Vgl.: Baily/Tobin. 111

112

S. 531 ff. S. 522 ff, 535 ff. S. 524. S. 539.

F. Zusammenfassung

83

einen geringen Einfluß auf die gesamtwirtschaftliche Lohninflation ausüben, 115 erscheint bestechend einfach. Sie setzt allerdings - wie Baily und Tobin selbst betonen 116 - voraus, daß solche Bevölkerungsgruppen identifiziert und das Förderungsinstrument Lohnsubventionen entsprechend gezielt eingesetzt werden kann. Eine weitere wichtige Voraussetzung besteht darin, daß die geförderten und die sonstigen Arbeitskräfte nur in einem schwachen Wettbewerb um die angebotenen Beschäftigungskontrakte stehen, daß es sich also tatsächlich um halbwegs abgeschlossene Märkte mit geringen Substitutionsbeziehungen handelt.

F. Zusammenfassung Die Ausführungen im theoretischen Teil dieser Arbeit sollten deutlich gemacht haben, daß es eine allgemeingültige Antwort auf die Frage nach der theoriegeleiteten Bewertung des Einsatzes von Lohnsubventionen nicht gibt, sondern daß für empirische Ökonomien jeweils im Detail zu prüfen ist, welches die Ursachen der vorfindbaren Arbeitslosigkeit sind und welche Auswirkungen der Einsatz von Lohnsubventionen erwarten läßt. Die theoretische Analyse der Wirkungen von Lohnsubventionen wurde in der vorliegenden Arbeit nach den konjunkturellen und den allokativen Aspekten dieser Fragestellung untergliedert. Der Verfasser orientierte sich damit an der gängigen Unterscheidung zwischen der Sockelarbeitslosigkeit einer Ökonomie, die deren gedachten Pfad gleichmäßigen Wachstums kennzeichnet und sich aus den unvermeidlichen Friktionen des dynamischen Wirtschaftsgeschehens ergibt, und der konjunkturellen Arbeitslosigkeit, die ihre Begründung im kurzfristig wechselnden Auslastungsgrad der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten findet. Hinsichtlich des konjunkturpolitisch begründeten Einsatzes allgemeiner Lohnsubventionen im konjunkturellen Abschwung oder in einer Rezession war festzustellen, daß die möglichen expansiven Beschäftigungseffekte dieser Maßnahme in erheblichem Maße davon abhängen, ob die inländischen Produzenten ihre wegen verringerter Lohnkosten wettbewerbsfähigere Produktion vermehrt absetzen können, beispielsweise auf ausländischen Märkten, oder ob

115

116

Vgl.: Baily/Tobin, S. 511 f, 531. Vgl.: Baily/Tobin, S. 512.

84

Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

ihr Absatz aufgrund preisunelastischer Nachfrage nach ihren Produkten stagniert. Es wurde ferner darauf hingewiesen, daß die Bewertung des Einsatzes von Lohnsubventionen in erheblichem Maße davon bestimmt ist, ob ihre kostensenkenden Wirkungen über längere Zeiträume erhalten bleiben oder durch Nominallohnsteigerungen bald wieder neutralisiert werden. Dies hängt insbesondere davon ab, ob die Arbeitslosigkeit relativ gleichmäßig auf die verschiedenen Teilarbeitsmärkte verteilt ist oder ob diese sehr verschieden von Arbeitslosigkeit betroffen sind. Im Jetztgenannten Fall ist zu erwarten, daß die produktionskostensenkenden Wirkungen einer allgemeinen Lohnsubvention schnell wieder durch entsprechende Nominallohnsteigerungen ausgeglichen und unwirksam gemacht werden. In der Diskussion über die konjunkturellen Wirkungen von Lohnsubventionen werden marginale Lohnsubventionen auf neugeschaffene Arbeitskontrakte häufig als äußerst wirksames und aus der Sicht des Staates ausgabenminimierendes Instrument empfohlen. Diese marginalen Lohnsubventionen haben aber wohl aus wirtschaftstheoretischer Sicht gegenüber allgemeinen Lohnsubventionen keinen wirklich durchschlagenden Vorteil, wenn bedacht wird, daß die Unternehmen bei ihren Beschäftigungsentscheidungen einem langfristigen Rentabilitätskalkül folgen. Entscheidende Nachteile der marginalen Lohnsubventionen dürften vor allem im hohen organisatorischen Aufwand bei der praktischen Durchführung und in den Problemen der Abgrenzung des subventionsberechtigten Personenkreises liegen. Lohnsubventionen können nur dann wirksam als Instrument staatlicher Konjunkturpolitik eingesetzt werden, wenn eine rasche Diagnose konjunktureller "Schwächetendenzen" möglich ist und wenn schon frühzeitig relativ treffsicher diejenigen Gruppen von Arbeitskräften bezeichnet werden können, die von dieser konjunkturellen Abschwächung betroffen sein werden. Bekanntermaßen sind dies aber sehr schwierig zu erfüllende Anforderungen, die den optimalen Einsatz auch anderer konjunkturpolitischer Instrumente in erheblicher Weise beeinträchtigen. Da die Einführung von Lohnsubventionen verglichen mit anderen konjunkturpolitischen Instrumenten einen langen organisatorischen Vorlauf erfordern dürfte, ist zu befürchten, daß sie aufgrund langer Verzögerungen des Einsatzes und der Wirksamkeit eher prozyklisch wirken. Ausgangspunkt der Analyse allokativer Wirkungen von Lohnsubventionen war in dieser Arbeit die Grundvorstellung von einer Sockelarbeitslosigkeit, wie sie unter der Bezeichnung "natürliche Arbeitslosigkeit" ihre Ausprägung in den Arbeiten von Friedman und Phelps erfahren hat. Da diese Arbeiten für die neuere wirtschaftstheoretische und -politische Diskussion über Arbeitslosigkeit

F. Zusammenfassung

85

sehr einflußreich geworden sind, wurden die Grundlagen der Theorie einer "natürlichen Arbeitslosigkeit" ausführlich erörtert und gedankliche Verbindungslinien zu den mikroökonomisch orientierten Theorien von Such- und Effizienzlohnmärkten gezogen. Grundlegend für die Theorie der "natürlichen Arbeitslosigkeit" ist die Annahme, daß die Arbeitsanbieter und -nachfrager nur unvollständig über ihre Kontraktmöglichkeiten und die Produktivität ihrer Kontrakte informiert sind. Außerdem tragen bestimmte institutionelle Rahmenbedingungen, beispielsweise die Existenz von Mindestlöhnen oder die Einführung einer Arbeitslosenversicherung, zum Entstehen der "natürlichen Arbeitslosigkeit" bei. In dieser Arbeit wurden exemplarisch einige der Mechanismen beschrieben, die zur Entstehung von "natürlicher Arbeitslosigkeit" im langfristigen makroökonomischen Gleichgewicht beitragen, und es wurde analysiert, wie sich die Einführung von Lohnsubventionen auswirken könnte. Es wurde begründet, warum die Sockelarbeitslosigkeit im Rahmen dieser Modelle eine wichtige ökonomische Funktion erfüllt, also nicht immer als "nutzlose" Verschwendung von Ressourcen zu bewerten ist: In den Modellen von Sucharbeitsmärkten erfüllt die Suche der Arbeitslosen und der Unternehmen nach geeigneten Kontraktpartnern eine wichtige ökonomische Aufgabe, weil nicht jede Kombination eines Arbeitslosen mit einer offenen Stelle zu einem ausreichend produktiven Arbeitskontrakt führt. In den Modellen mit Effizienzlöhnen garantiert die bestehende Arbeitslosigkeit, daß die Produktivität von Arbeitskontrakten ausreichend hoch bleibt. Für die verschiedenen Varianten der Such- und Effizienzlohnmodelle sind jeweils vielfaltige Externalitäten des individuellen Verhaltens der Arbeitsanbieter und -nachfrager feststellbar. Schon für einfachste Modelle von Such- und Effizienzlohmnärkten ist die Gleichgewichtsallokation samt der im Gleichgewicht bestehenden Arbeitslosigkeit nur in Sonderfallen effizient. Der Verfasser neigt deshalb zu der Schlußfolgerung, daß auch die "natürliche Arbeitslosigkeit" nur im Ausnahmefall effizient ist. Wird also der Friedman'sche Begriff einer "natürlichen Arbeitslosigkeit" ernst genommen, in dem die "tatsächlichen strukturellen Charakteristika der Arbeits- und Gütermärkte einschließlich der Marktunvollkommenheiten, stochastischer Veränderlichkeit von Nachfrage und Angebot, die Kosten der Informationsbeschaffung über offene Stellen und verfügbare Arbeitskräfte, die Kosten der Mobilität und so fort berücksichtigt sind", 117 dann ergeben sich mannigfaltige Spielräume für allokationsverbessernde Ein-

117

M. Friedman, (Monetary Policy), S. 8. Übersetzung des Verfassers.

7 Bohlen

86

Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

griffe mit Lohnsubventionen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Förderung von "Problemgruppen" des Arbeitsmarktes, die wegen ihrer geringen Kontraktchancen schon jeden Versuch der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit aufgegeben haben. Und selbst wenn die Gleichgewichtsallokation in Sonderfallen effizient sein sollte, bliebe durchaus noch Raum für die Einführung von Lohnsubventionen, da das übliche (Pareto-)Effizienzkriterium bekanntermaßen ein sehr "schwaches" Kriterium ist. Der Einsatz von Lohnsubventionen könnte dann beispielsweise auch mit dem Argument begründet werden, daß die "natürliche Arbeitslosigkeit" gleichmäßiger auf alle Arbeitsanbieter verteilt werden soll, um nicht einzelne Arbeitskräfte überproportional mit langen Zeiten der Arbeitslosigkeit zu belasten. Diese Argumentation ist eine wichtige Grundlage für den sozialpolitisch begründeten Einsatz von Lohnsubventionen zur Verhinderung von Langzeitarbeitslosigkeit. Aus der Analyse von Such- und Effizienzlohnmodellen läßt sich aber nicht nur die Vermutung der Ineffizienz der "natürlichen Arbeitslosigkeit" begründen, sondern es wird auch deutlich, daß die tatsächlichen Wirkungen von Lohnsubventionen im Rahmen dieser Modelle durchaus nicht unzweideutig zu bestimmen sind. Insofern unterliegt der Wirtschaftspolitiker, der sich der Erkenntnisse der ökonomischen Theorie von Lohnsubventionen bedienen will, einem doppelten Informationsdefizit Es kann weder allgemein etwas über die Art der Ineffizienz der "natürlichen Arbeitslosigkeit" ausgesagt werden, noch gibt es allgemeingültiges Wissen über die Wirkungen von Lohnsubventionen auf Suchund Effizienzlohnmärkten. Es wurde im Rahmen der Analyse von Such- und Effizienzlohnmodellen verschiedentlich darauf hingewiesen, daß die gleichgewichtige Allokation in vielen Fällen nicht eindeutig bestimmt ist und daß diese Gleichgewichtsallokation aufgrund von Hysteresis-Effekten im Zeitablauf durchaus veränderlich ist. Wenn einzelne Arbeitsanbieter aufgrund überdurchschnittlich langer Zeiten der Arbeitslosigkeit ihre Qualifikation oder ihre Arbeitsmotivation einbüßen, verliert die Sockelarbeitslosigkeit unter Umständen ihre ökonomische Funktion, und es bildet sich eine neue, durch höhere "natürliche Arbeitslosigkeit" und geringere Wohlfahrt gekennzeichnete Gleichgewichtsallokation heraus. Um solchen Hysteresis-Effekten vorzubeugen oder um eine Ökonomie von einer Gleichgewichtsallokation mit relativ niedriger Wohlfahrt auf ein höheres Wohlfahrtsniveau zu heben, ist der Einsatz von Lohnsubventionen durchaus in Erwägung zu ziehen. Die gezielte Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit auf Teilarbeitsmärkten mit dem Mittel einer Lohnsubvention kann also auch allokationstheoretisch mit der Vermeidung von Hysteresis-Effekten begründet werden.

F. Zusammenfassung

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Abschließend sei noch auf zwei grundsätzliche Diskussionspunkte hingewiesen: Es ist dies zum einen die Frage, ob die in den Such- und Effizienzlohnmodellen unterstellten Informationsdefizite überhaupt plausibel sind und ob es nicht geeignete Kontraktformen gibt, die die Externalitäten des individuellen Verhaltens der Wirtschaftssubjekte internalisieren und so die Effizienz des Gleichgewichts mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" sicherstellen können. Diese Frage wurde im Rahmen der Effizienzlohnmodelle am Beispiel der vom Arbeitsanbieter zu zahlenden Gebühr für einen Arbeitskontrakt (des sogenannten "bonding") diskutiert. Für die Suchmodelle wird diesbezüglich diskutiert, ob die Ineffizienzen des individuellen Suchverhaltens nicht durch die Einrichtung regulärer Märkte für Kontraktvermittlungen vermieden werden könnten. Der Verfasser ist der Ansicht, daß die Gründe fur das Entstehen "natürlicher Arbeitslosigkeit" und fur die behaupteten Ineffizienzen durch solche und ähnliche Mechanismen sicherlich zum Teil ausgeschaltet werden könnten. In empirischen Ökonomien sind unvollständige Informationen der Arbeitsanbieter und -nachfrager über ihre Kontraktmöglichkeiten und über die Produktivität von Arbeitskontrakten aber dennoch häufig ein relevantes Phänomen, weil sich vereinbarte Arbeitsleistungen nicht lückenlos beschreiben und festlegen lassen und weil der Arbeitsmarkt nicht ein einheitlicher Markt mit homogenen Anbietern und Nachfragern, sondern ein Konglomerat vieler kleiner Teilarbeitsmärkte mit sehr heterogenen Anbietern und Nachfragern ist, in dem die ressourcenbeanspruchende Suche nach geeigneten Kontraktpartnern unvermeidlich ist. Die zweite Frage grundsätzlicher Natur, die hier zumindest kurz angerissen werden soll, ist die Frage, ob die getrennte Analyse konjunktureller und "natürlicher Arbeitslosigkeit" überhaupt sachgerecht ist. Wenn empirische Ökonomien das (langfristige) makroökonomische Gleichgewicht aIa Phelps mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" nie erreichen, weil sich die Ökonomie aufgrund exogener Einflüsse oder mangels ausreichender Stabilitätseigenschaften "fast immer" im Ongleichgewicht bzw. in irgendeinem transitorischen Gleichgewicht befindet, wird das makroökonomische Gleichgewicht mit "natürlicher Arbeitslosigkeit" als Referenzpunkt im Grunde obsolet. Möglicherweise bietet es sich dann an, die Diskussion von Lohnsubventionen nicht im Rahmen der (quasi-walrasianischen)118 Such- und Effizienzlohnmodelle, sondern mit Hilfe eines nicht-

118 Vgl.: Calvo, S. 102. Calvo bezeichnet in Unterscheidung zu den Ungleichgewichts- oder Festpreismodellen a Ja Benassy diejenigen Modelle als quasi-walrasianisch, in denen die Wirtschaftssubjekte nicht ausschließlich Preisnehmer sind und in denen manche Märkte "fehlen". Als Beispiele nennt er Suchmodelle des Arbeitsmarktes sowie "Shirking- und Turnover-Modelle".

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Kapitel II: Lohnsubventionen und "Natürliche Arbeitslosigkeit"

walrasianischen Modells ii Ia Benassy zu führen, in dem die Annahme zentral ist, daß auch zu nicht markträumenden Preisen gehandelt wird. Diese Frage soll hier aber nicht im Detail weiterverfolgt werden.

Zweiter Teil

Lohnsubventionen in der Arbeitsmarktpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1980 bis 1989 Kapitel III

Grundlagen der Arbeitsförderung in der Bundesrepublik Deutschland A. Begriffiicher Rahmen: Arbeitsmarkt-, Sozial- und Beschäftigungspolitik Um die Wirkungen von Lohnsubventionen als einem Instrument der Wirtschafts- und Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland beurteilen zu können, bedarf es eines begrifflichen Rahmens, in dem eine solche Bewertung erfolgen kann. In diesem Kapitel werden deshalb zuerst die Begriffe der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Beschäftigungspolitik definiert und gegeneinander abgegrenzt. SodaiU\ wird erläutert, wie sich der Gebrauch dieser Begriffe in der vorliegenden Abhandlung von dem Sprachgebrauch in der allgemeinen Wirtschafts- und sozialpolitischen Diskussion unterscheidet und warum die vorher definierten sozial- und beschäftigungspolitischen Ziele iiUlerhalb der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland zulässig und sogar geboten sind. Es wird dann gezeigt, daß sich insbesondere die Ziele des Arbeitsförderungsgesetzes (im folgenden abgekürzt: AFG) 1, des wichtigsten Gesetzes für die Arbeitsmarkt-

1 Arbeitsförderungsgesetz vom 25. Juni 1969 (BGBI. I S. 582), geändert durch das Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes und zur Förderung eines gleitenden Übergangs älterer Arbeitnehmer in den Ruhestand vom 20. Dezember 1988 (BGBI. I S. 2343) (im folgenden abgekürzt: AFG idF 9AFG-ÄndG). Sofern im Text ohne nähere Umschreibung vom AFG die Rede ist, ist jeweils diese Fassung des Arbeitsförderungsgesetzes gemeint. Die letzten Novellierungen des Arbeitsförderungsgesetzes, insbesondere das Beschäftigungsförderungsgesetz 1990 und das Einigungsvertragsgesetz, sind in dieser Arbeit nicht berücksichtigt, da sie nicht im Untersuchungszeitraum in Kraft traten. Vgl.: Gesetz zur Verlängerung beschäftigungsfördernder Vorschriften (Be-

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Kapitel III: Grundlagen der Arbeitsförderung

politik, als eine Kombination sozial- und beschäftigungspolitischer Zielsetzungen in dem vom Verfasser vorgegebenen Sprachgebrauch beschreiben lassen. Als Arbeitsmarktpolitik wird in dieser Abhandlung die Gesamtheit derjenigen staatlieben Handlungen bezeichnet, die in direkter Weise die Transaktionen des Gutes Arbeit auf den verschiedenen Teilarbeitsmärkten zu beeinflussen suchen: Es sind dies insbesondere Handlungen, die die Preise und Mengen der gebandelten Arbeit direkt steuern sollen, ferner auch Handlungen, die die rechtlieben Rahmenbedingungen aller Transaktionen von Arbeit und den Zugang zu den Arbeitsmärkten regulieren sollen. Als ein Beispiel für die Steuerung des Preisbildungsprozesses auf den Arbeitsmärkten kann die Institutionalisierung der Tarifautonomie, also die Festlegung auf ein Verhandlungssystem für die Bestimmung von Mindestlöhnen genannt werden. Ein Beispiel für die Beeinflussung der gehandelten Arbeitsmengen ist der Abschluß von Arbeitskontrakten mit Arbeitskräften bestimmter Qualifikation (z.B. Lehrern) durch den Staat. Lohnsubventionen sind ein Instrument einer so definierten Arbeitsmarktpolitik, weil sie direkt an bestimmten Transaktionen von Arbeit anknüpfen und die Preise und Mengen dieser Transaktionen beeinflussen. Der rechtliche Rahmen aller Transaktionen des Gutes Arbeit wird unter anderem durch die Festlegung bestimmter Arbeitsbedingungen, durch Anforderungen an den Arbeitsschutz, durch die Regulierung der zulässigen Arbeitszeiten und durch die Institutionalisierung einer Arbeitsvermittlung bestimmt. Der Zugang zu den Arbeitsmärkten schließlich kann beispielsweise durch die Freiheit der Berufswahl und der Berufsausübung, aber auch durch das Verbot der Kinderarbeit gesteuert werden. 2 Arbeitsmarktpolitik als die so umschriebene Gesamtheit aller direkt auf die Arbeitsmärkte einwirkenden Instrumente kann sowohl sozialpolitische als auch wirtschaftspolitische, insbesondere beschäftigungspolitische Ziele verfolgen. 3 Sozialpolitisches Ziel ist die Absicherung aller Menschen gegen existenzbedrohende Lebensrisiken wie beispielsweise eine längere unfreiwillige Arbeitslosigkeit oder einen schweren Unfall. Dieses Ziel beinhaltet insbesondere die

schäftigungsförderungsgesetz 1990 - BeschFG 1990) vom 22. Dezember 1989 (BGBI. I S. 2406); Gesetz vom 23. September 1990 zu dem Vertrag vom 31. August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands - Einigungsvertragsgesetz- und der Vereinbarung vom 18. Septernher 1990 (BGBI. II S. 885, 1033). 2 Vgl.: Lampert, (Arbeitsmarktpolitik), S. 766 f. 3 Vgl.: Lampert, (Arbeitsmarktpolitik), S. 754.

A. Begrifflicher Rahmen

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Gewährleistung eines bestimmten materiellen Existenzminimums für alle Menschen, also nicht nur für die Arbeitsanbieter. In der Sozialpolitik gebt es darum, Abhilfe in denjenigen Notsituationen zu schaffen, die gesellschaftlieb für inakzeptabel gehalten werden. Dieses Ziel ergibt sieb aus dem Prinzip der Solidarität,4 demzufolge die Gesellschaft ein gewisses Maß an Verantwortung für die Lebensbedingungen der einzelnen Gesellschaftsmitglieder trägt. Voraussetzung für ein sozialpolitisch motiviertes Eingreifen ist jeweils, daß die begünstigten Personen sich nicht selbst helfen können und daß ihnen keine Hilfe durch andere Personen zuteil wird. Damit unterliegt die Sozialpolitik auch den Prinzipien der Selbstverantwortung und Subsidiarität,5 denen zufolge die Menschen in erster Linie selbst für ihr Wohlergeben zu sorgen haben und sozialpolitisch motivierte Hilfen durch den Staat nur dann eingreifen sollen, wenn andere Personen oder Institutionen nicht zur Abhilfe in Notsituationen bereit oder in der Lage sind. In den hier eingeführten Begriff von Sozialpolitik wird ein Aspekt nicht einbezogen, der in anderen Darstellungen der Sozialpolitik eine wichtige Rolle spielt,6 nämlich das verteilungspolitische Ziel, die Vermögensverteilung zu beeinflussen. Wirtschaftstheoretisch formuliert ist dies das Ziel, die Anfangsausstattungen der Wirtschaftssubjekte, wie sie sieb aus den Gütertransaktionen ergeben, zu korrigieren. Instrumente, die im Sinne dieser Zielsetzung wirken können, sind beispielsweise diejenigen der Steuerpolitik. Beschäftigungspolitisches Ziel von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen ist die Realisierung eines hohen Bescbäftigungsstandes. Damit ist die Schaffung von Voraussetzungen gemeint, unter denen alle arbeitsfähigen und arbeitswilligen Personen einen Arbeitskontrakt eingehen können, der ihre Qualifikation möglichst weitgebend zur Anwendung kommen läßt. Das Ziel eines hohen Beschäftigungsstandes umfaßt allerdings nicht die Zusicherung eines jederzeit einlösbaren Anspruchs auf Beschäftigung für jede einzelne Person, da diese Zusicherung in einem Wirtschaftssystem, in dem die meisten Gütertransaktionen über Märkte abgewickelt werden, nicht einlösbar ist.

4 Vgl.: Lampert, (Sozialpolitik), S. 329 f. 5 Vgl.: Lampert, (Sozialpolitik), S. 329 f. 6 Vgl.: Lampert, [Sozialpolitik), S. 297 ff; Lampert, Staatliche Sozialpolitik, in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (HdWW), Bd. 7, Albers u.a. (Hrsg.), Stuttgart usw. 1977, S. 69, 71; Schachtschabel, Sozialpolitik, Stuttgart usw. 1983, S. 12 f. Schachtschabel benennt als Aufgabe der Sozialpolitik "die optimale Gestaltung gesellschaftlieber Verhältnisse sowie die optimale Verteilung des Sozialproduktes". Molitor beschreibt die Verteilungspolitik dagegen als Teil der Wirtschaftspolitik: Molitor, Wirtschaftspolitik, München usw. 1988, S. 237 ff.

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Kapitel lll: Grundlagen der Arbeitsförderung

In wirtschaftstheoretischer Terminologie kann das Ziel eines hoben Beschäftigungsstandes als die Suebe nach einer wirtschaftlich optimalen Allokation des Faktors Arbeit formuliert werden: Solange arbeitsfähige und arbeitswillige Personen dauerhaft keine Möglichkeit zum Abschluß eines ihrer Qualifikation entsprechenden Arbeitskontraktes haben, besteht die begründete Vermutung, daß die Faktorallokation in bezugauf den Faktor Arbeit suboptimal ist. Eine solche suboptimale Faktorallokation kann beispielsweise in den Begriffen der nichtwalrasianiscben Wirtschaftstheorie als Unterbeschäftigungsgleichgewicht interpretiert werden, 7 die Suboptimalität der Allokation kann aber auch mit den Auswirkungen externer Effekte der Güterproduktion oder mit einer suboptimalen Produktionsmenge öffentlicher Güter begründet werden. 8 Im ersten Teil dieser Arbeit wurde argumentiert, daß sieb ineffiziente Gleichgewichte aus dem Fehlen sicherer Informationen über die sich bietenden Marktchancen und über potentielle Kontraktpartner ergeben können. Dort wurde aber auch dargestellt, daß ein optimaler Beschäftigungsstand nicht gleichbedeutend ist mit der Beschäftigung aller Menschen im erwerbsfähigen Alter in jedem Zeitpunkt, sondern daß Arbeitslosigkeit in gewissem Ausmaße durchaus effizient sein kann und zwar schon dann, wenn auf den vielen Teilarbeitsmärkten laufend in bober Zahl neue Arbeitskontrakte begründet und bestehende Kontrakte gelöst werden, was für viele Arbeitsanbieter und -nacbfrager die Suche nach neuen Kontraktpartnern erforderlich macht. Im Gegensatz zur Sozialpolitik, die gerade in denjenigen Fällen eingreift, in denen soziale Situationen nicht über einen Markt geregelt werden können oder in denen mögliche Marktergebnisse gesellschaftlich völlig inakzeptabel sind, geht die Beschäftigungspolitik von der Voraussetzung aus, daß alle wirtschaftlichen Transaktionen, also auch die Transaktionen des Gutes Arbeit, über Märkte abgewickelt werden, auf denen Angebot und Nachfrage grundsätzlich frei zusammenkommen. Beschäftigungspolitik in dem oben definierten Sinne ist Teil eines breiten wirtschaftspolitischen Zielkatalogs, der auch Zielvorstellungen über das Wachstum des Sozialprodukts, die Preisentwicklung, die außenwirtschaftlieben Beziehungen und die Vermögensverteilung umfaßt. Diese verschiedenen wirtschaftspolitischen Ziele lassen sich nicht unabhängig voneinander erreichen, sondern stehen teilweise in Konkurrenz zueinander. Um sie zu erreichen, können In-

7

Vgl.: Benassy, S. 61 ff. Vgl.: Varian, S. 197 ff; lntriligator, Mathematical Optimization and Economic Theory, Englewood Cliffs (N.J.) 1971, S. 278 f. 8

A. Begrifflicher Rahmen

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strumente unterschiedlichster Art eingesetzt werden: Geld- und fiskalpolitische Maßnahmen stehen neben Maßnahmen der Arbeitsmarkt- und der Außenwirtschaftspolitik. Selbst die Instrumente der Bildungs- und Gesundheitspolitik wirken sich auf den Realisierungsgrad der genannten wirtschaftspolitischen Ziele aus. Dieser Zusammenhang wird hier so hervorgehoben, da es dem Verfasser wichtig ist zu betonen, daß das oben skizzierte beschäftigungspolitische Ziel nicht allein durch Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik zu erreichen ist, sondern daß insbesondere auch geld- und fiskalpolitische Maßnahmen eine wichtige Rolle bei der Realisierung dieses Zieles spielen. Arbeitslosigkeit läßt sich nicht allein mit den Mitteln der Arbeitsmarktpolitik verringem. 9 Außerdem ist es dem Verfasser wichtig zu betonen, daß die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik ebenso wie diejenigen anderer Politikbereiche auch Wirkungen zugunsten der sozialpolitischen Ziele entfalten können. Die hier skizzierten Begriffe von Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik sollen Unklarheiten in der Definition und Abgrenzung dieser Begriffe, wie sie in anderen Abhandlungen teilweise festzustellen sind, vermeiden. 10 In diesen Abhandlungen wird die Arbeitsmarktpolitik beispielsweise wie folgt beschrieben: "Arbeitsmarktpolitik läßt sich(...) definieren als die Gesamtheit der MaßtUJhmen, die das Ziel haben, den Arbeitsmarkt als den für die Beschäftigungsmöglichkeiten und für die Beschäftigungsbedingungen der Arbeitnehmer emseheidenden Markt [Hervorhebung durch den Verfasser) so zu beeinllussen, daß für alle Arbeitsfähigen und Arbeitswilligen eine ununterbrochene, ihren Neigungen und Fähigkeiten entsprechende Beschäftigung zu bestmöglichen Bedingungen ( ...) gesichert wird." 11

Mit einer solchen Definition der Arbeitsmarktpolitik werden die Geld-, die Fiskal- und die Außenwirtschaftspolitik zu Aspekten der Arbeitsmarktpolitik, da sie ja auch das Ziel haben können, Angebot und Nachfrage auf den Arbeits-

9 Dies ist eine Aussage, die sich nach Auffassung des Verfassers aus dem Kern der Keynes'schen Analyse des Beschäftigungsproblems ergibt. Sie könnte auch unter Bezug auf die nichtwalrasianische Wirtschaftstheorie formuliert werden, die die Beeinllussung der sogenannten effektiven Nachfrage auf einem Markt (z.B. einem Arbeitsmarkt) durch Preis- und Mengensignale auf anderen Märkten (sogenannte Spillover-Effekte) zu begründen sucht. Vgl.: Benassy, S. 48 f. Vergleiche auch den schon zitierten Aufsatz von Lampert, in dem ebenfalls betont wird, daß das beschäftigungspolitische Ziel nicht allein mit arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zu erreichen ist: Lampert, [Arbeitsmarktpolitik], S. 774, 776. 10 Vgl.: Lampert, [Sozialpolitik), S. 200; Lampert/Englberger/Schüle, S. 22 f, 65 (Fußnote 115); Kath, Sozialpolitik, in: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, Bd. 2, Bender u.a. (Mitarb.), München 1981, S. 383. 11 Lamperl, [Sozialpolitik), S. 200. Vergleiche auch eine ähnliche Definition bei: Lampert/Englberger/Schüle, S. 22 f.

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Kapitel III: Grundlagen der Arbeitsförderung

märkten mit beschäftigungspolitischer Zielsetzung zu beeinflussen. 12 Abgesehen davon, daß eine solche Definition unzweckmäßig ist, weil sie die einzelnen Bereiche der Wirtschafts- und Sozialpolitik nicht klar unterscheiden hilft, leistet sie auch einer weiteren begrifflichen Verwirrung Vorschub: Die Arbeitsmarktpolitik wird in ihrem so beschriebenen Umfang, also einschließlich geldund fiskalpolitischer Maßnahmen, zu einem Aspekt der Sozialpolitik erklärt. 13 Das bedeutet aber eine drastische "Ausweitung des sozialpolitischen Anspruchs", wie Kath zutreffend bemerkt. 14 Es entfällt jede substantielle Unterscheidung zwischen wirtscbafts- und sozialpolitischen Zielen, oder die Grenzen werden doch zumindest sehr unscharf. 15 So kann es dann geschehen, daß die Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Arbeitsmärkte und die Verbesserung der Faktorallokation als Aufgaben der Sozialpolitik bezeichnet werden. 16 Diese Ausweitung sozialpolitischer Ziele liegt nach Meinung des Verfassers weder im sozialpolitischen noch im wirtschaftspolitischen Interesse: Wirtschaftspolitische Ziele stehen in der Gefahr, durch übermäßige Eingriffe in den Marktmechanismus dauerhaft verfehlt zu werden. Andererseits steht die Sozialpolitik in der Gefahr, daß ihr in einer Gegenreaktion jegliche Berechtigung und Relevanz abgesprochen wird, indem gänzlich in Abrede gestellt wird, daß es gesellschaftliche Probleme gibt, die nicht über den Marktmechanismus behoben werden können, weil die entsprechenden Märkte fehlen oder weil die entsprechenden Marktergebnisse völlig inakzeptabel sind. Der Verfasser plädiert deshalb für eine möglichst klare begriffliebe Trennung wirtschaftspolitischer, insbesondere beschäftigungspolitischer Ziele von den Zielen der Sozialpolitik, wie sie oben skizziert wurden. Diese Ziele können jeweils durch Maßnahmen der Geld- und Fiskalpolitik, der Arbeitsmarktpolitik, der Gesundheitspolitik und Maßnahmen aus anderen Politikbereichen verfolgt werden. Im Schnittpunkt wirtschafts- und sozialpolitischer Zielsetzungen stehen dabei insbesondere die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik: Mit ihnen können sowohl beschäftigungspolitische als auch sozialpolitische Ziele angestrebt werden. Im folgenden wird zu klären sein, wie Lohnsubventionen als ein Instrument der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland aus der Perspektive dieser wirtscbafts- und sozialpolitischen Ziele zu beurteilen sind.

12 Dies ist denn auch die durchaus konsequente Schlußfolgerung von Lampert: Lampert, [Sozialpolitik), S. 220 f. 13 Vgl.: Lampert, [Sozialpolitik], S. 328; Kath, S. 383 f. 14 Kath, S. 384. 15 Vgl.: Lampert, (Sozialpolitik), S. 12 f. 16 Vgl.: Kath, S. 376.

B. Rechtliche Rahmenbedingungen

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B. Rechtliche Rahmenbedingungen der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Beschäftigungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland Staatliche Wirtschaftspolitik in Deutschland erhält ihre Begründung aus dem Grundgesetz: Nach Art. 109 Abs. 2 GG haben der Bund und die Länder "bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. " 17 Was unter den "Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" zu verstehen ist, wird in § 1 des "Gesetz(es) zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft" (im folgenden abgekürzt: Stabilitäts- und Wachstumsgesetz bzw. StabWG) 18 formuliert: Es sind dies die "Stabilität des Preisniveaus", ein "hohe(r) Beschäftigungsstand", "außenwirtschaftliche(s) Gleichgewicht" und ein "stetige(s) und angemessene(s) Wirtschaftswachstum". Während die "Erfordernisse(..) des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" laut Art. 109 Abs. 2 GG nur in der Haushaltswirtschaft des Bundes und der Länder beachtet werden sollen, wird diese Bedingung in § 1 StabWG auf sämtliche "wirtscha fts- und finanzpolitischen Maßnahmen", nicht dagegen -das sei hier ausdrücklich vermerkt -auf die sozialpolitisch motivierten Maßnahmen, ausgedehnt. 19 Als ein Aspekt der "Erfordernisse (.. ) des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" wird im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz die Gewährleistung eines "hohen Beschäftigungsstand(es)" genannt. Das vom Verfasser in der Einleitung zu diesem Kapitel definierte beschäftigungspolitische Ziel einer optimalen Allokation des Faktors Arbeit ist eine mögliche Interpretation dieser Formulierung. 20 Zu beachten ist dabei allerdings, daß das Ziel eines "hohen Beschäftigungsstandes" in einer umfassenderen Interpretation auch die optimale Allokation des Faktors Kapital beinhaltet. Die Verpflichtung zu staatlicher Beschäftigungspolitik ergibt sich nach verbreiteter Auffassung auch aus den "Sozialstaatsklauseln" der Art. 20

17 Art. 109 Abs. 2 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBI. I S. 1), geändert durch das Einigungsvertragsgesetz vom 23. September 1990 (BGBI.II S. 885, 889) (im folgenden abgekürzt: Grundgesetz bzw. GG). 18 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBI. I S. 582), geändert durch Gesetz vom 18. März 1975 (BGBI. I S. 705). 19 Badura, Staatsrecht, Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, München 1986. S. 537. 20 Zur juristischen Kommentierung dieses Begriffes vergleiche: Stern/Münch/Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, Kommentar, 2. Aun., Stuttgart usw. 1972, S. 126 ff.

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Kapitel III: Grundlagen der Arbeitsförderung

Abs. 1 GG und Art. 28 Abs. 1 GG. 21 Aus ihnen wird zum einen die Verpflichtung des Staates abgeleitet, "sozialer Not abzuhelfen und für soziale Gerechtigkeit zu sorgen", 22 zum anderen wird auch die "Hebung des allgemeinen Wohlstandes und (die) Ausbreitung der Teilhabe daran" als ein Aspekt dieser "Sozialstaatsklauseln" bezeichnet. 23 Dieser Aspekt könnte als Begründung für die Ableitung des beschäftigungspolitischen Zieles aus den "Sozialstaatsklauseln" dienen. 24 Beschäftigungspolitik in der vom Verfasser eingeführten Wortbedeutung ist also auf der Grundlage des Grundgesetzes und des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes möglich und geboten. Sozialpolitische Ziele können ebenfalls unter Bezug auf die "soziale Staatsaufgabe"25 (Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 GG) aus dem Grundgesetz begründet werden. Da diese "soziale Staatsaufgabe" auch die schon zitierte Ermächtigung und Verpflichtung für den Staat beinhaltet, "sozialer Not abzuhelfen und für soziale Gerechtigkeit zu sorgen", 26 geht sie sehr viel weiter als die Ziele der Sozialpolitik, wie sie vom Verfasser formuliert wurden: Der in dieser Arbeit formulierte Begriff von Sozialpolitik entspricht wohl lediglich dem erstgenannten Aspekt, der Hilfe in Situationen "sozialer Not". Das Bestreben nach einer "sozial gerechten" Einkommens- und Vermögensverteilung ist dagegen nicht Teil der Sozialpolitik, sondern sollte zweckmäßigerweise als eigenständiges verteilungspolitisches Ziel und Teil des wirtschaftspolitischen Zielkatalogs klassifiziert werden. Die in den "Sozialstaatsklauseln" der Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 GG formulierte "soziale Staatsaufgabe" legitimiert somit also nicht nur beschäftigungs- und sozialpolitische, sondern auch verteilungspolitische Ziele. Der Verfasser plädiert aber dafür, nicht alle Ziele, die sich mit den "Sozialstaatsklauseln" in ihrer üblichen Interpretation legitimieren

21 Vgl.: Badura, S. 149 f. 22 von Münch, Grundbegriffe des Staatsrechts li, Eine Einführung an Hand von Fällen, Stuttgart

usw. 1976, S. 54 (im folgenden abgekürzt: [Grundbegriffe IIJ); Vgl. auch: Badura, S. 195 f. 23 Zacher, Das soziale Staatsziel, in: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, lsensee/Kirchhof(Hrsg.), Heidelberg 1987, S. 1078. 24 Vgl.: Zacher, S. 1078 f. Vergleiche auch: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., München 1984, S. 903 ff. Ob eine solche weite Auslegung der "Sozialstaatsklauseln" zweckmäßig und rechtspolitisch empfehlenswert ist, kann hier nicht weiter diskutiert werden. Der Verfasser vertritt diesbezüglich die Auffassung, daß die Legitimation beschäftigungspolitischer Ziele durch den Art. 109 Abs. 2 GG hinreichend ist und keiner Ergänzung durch die "Sozialstaatsklauseln" bedarf. Diese Klauseln sollten insofern also enger ausgelegt werden. Vergleiche zur Kritik an einer extensiven Auslegung der "Sozialstaatsklauseln": Molitor, Der Mythos des Sozialen, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 32 (1983). S. 143 f. 25 Vgl.: Badura, S. 195 ff. 26 Vgl.: von Münch, [Grundbegriffe li], S. 54.

B. Rechtliche Rahmenbedingungen

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lassen, als sozialpolitische Ziele zu bezeichnen, sondern den Bereich der Sozialpolitik nur als einen Teilaspekt der "sozialen Staatsaufgabe" zu begreifen. Um die im Grundgesetz angelegten wirtschafts- und sozialpolitischen Ziele zu erreichen, bedienen sich der Bund und die Länder unter anderem der verschiedenen Instrumente der Arbeitsmarktpolitik. Wichtigste gesetzliche Grundlage dieser Arbeitsmarktpolitik ist das Arbeitsförderungsgesetz, ergänzend sind aber auch gewisse Vorschriften des Sozialgesetzbuchs- Allgemeiner Teil- (im folgenden abgekürzt: SGB I)27 und anderer Gesetze zu beachten.28 Im § 3 Abs. 2 SGB I findet sich die folgende programmatische Regelung: "Wer am Arbeitsleben teilnimmt oder teilnehmen will, hat ein Recht auf (...3.) Hilfe zur Erlangung und Erhaltung eines angemessenen Arbeitsplatzes (...)."

Die Bedeutung dieser Aussage ist nicht nur juristisch umstritten, 29 sie wirft auch für die ökonomische Interpretation einige Probleme auf: In einer Wirtschaftsordnung, in der ökonomische Transaktionen überwiegend über Märkte abgewickelt werden, kann die zitierte Aussage wohl nicht als die rechtlich bindende Verpflichtung des Staates interpretiert werden, jeder einzelnen Person, die dies wünscht, einen Arbeitskontrakt zu einem akzeptablen Lohnsatz nachzuweisen oder anzubieten. Möglich wäre dagegen eine Interpretation im Sinne des oben diskutierten beschäftigungspolitischen Zieles, das einzelnen Personen

27 Sozialgesetzbuch (SGB) - Allgemeiner Teil - vom ll. Dezember 1975 (BGBI. I S. 3015), geändert durch das Zwölfte Gesetz zur Änderung des Bundeskindergeldgesetzes vom 30. Juni 1989 (BGBI. I S. 1294). Das AFG gilt bis zur Einordnung in das SGB als besonderer Teil des Sozialgesetzbuches. Vgl.: Art. II § 1 SGB I. 28 Vergleiche beispielsweise das Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz- SchwbG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. August 1986 (BGBI. I S. 1421), geändert durch das Gesetz zur Verlängerung beschäftigungsfördernder Vorschriften (Beschäftigungsförderungsgesetz 1990- BeschFG 1990) vom 22. Dezember 1989 (BGBI. I S. 2406) (im folgenden abgekürzt: Schwerbehindertengesetz bzw. SchwbG). Dieses Gesetz ist für die Arbeitsmarktpolitik zugunsten von Schwerbehinderten und Gleichgestellten, also Behinderten mit einem amtlich festgestellten Grad der Behinderung von mindestens 50% bzw. 30%, von großer Bedeutung. 29 Einerseits wird unter Verweis auf die Formulierung "sozialer Rechte" im § 2 Abs. 1 SGB I argumentiert, daß es sich bei dem zitierten Recht nicht um ein (einklagbares) subjektives öffentliches Recht mit quasi verfassungsrechtlichem Geltungsrang handle, sondern lediglich um die subjektivrechtlich formulierte "Kurzbeschreibung(..) sozialrechtlicher Regelungsbereiche". Aus dem § 3 Abs. 2 SGB I ließen sich Ansprüche also nicht direkt ableiten. Vergleiche die staatsrechtliche Wertung der §§ 1 ff SGB I bei Badura, S. 76, 197. In einem juristischen Kommentar zum AFG wird der § 3 Abs. 2 SGB I weitergehend aber auch als Konkretisierung des Grundrechts der freien Berufs- und Arbeitsplatzwahl und des Sozialstaatspostulats des Grundgesetzes interpretiert, der den Bezug des AFG zu den grundgesetzliehen Normen hervorhebt. Vgl.: Gagelu.a., [Kommentar AFG), § 1, Ziff. 123.

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Kapitel III: Grundlagen der Arbeitsförderung

keinen individuellen Rechtsanspruch auf einen Arbeitskontrakt einräumt, sondern den Staat lediglich verpflichtet, einen insgesamt hohen Beschäftigungsstand anzustreben, ohne das Arbeitslosigkeitsrisiko für den Einzelnen völlig auszuschließen. Um dieses beschäftigungspolitische Ziel zu erreichen, sollen als arbeitsmarktpolitische Instrumente die als Maßnahmen der Arbeitsförderung bezeichneten Hilfen eingesetzt werden (§ 19 Abs. 1 SGB 1): 30 "Nach dem Recht der Arbeitsförderung können in Anspruch genommen werden: ( ...) 3. Zuschüsse und Darlehen zur Förderung a) der herunieben Ausbildung, Fortbildung und Umschulung, b) der Arbeitsaufnahme, c) der herunieben Eingliederung Behinderter, ( ...) e) von Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung, ( ...)."

Lohnsubventionen als Zuschüsse zum Arbeitslohn geförderter Arbeitskräfte sind demnach also rechtlich zulässige Instrumente der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Zum inhaltlichen Aufbau des Sozialgesetzbuchs ist hier allerdings kritisch anzumerken, daß durch die Verbindung arbeitsmarktpolitischer Instrumente (§§ 18 bis 29 SGB I) mit dem in § 3 Abs. 2 SGB I formulierten beschäftigungspolitischen Ziel der Eindruck erzeugt wird, als seien die im Sozialgesetzbuch beschriebenen arbeitsmarktpolitischen Instrumente die für das Erreichen des beschäftigungspolitischen Zieles einzig relevanten und in ihrer Wirksamkeit auch hinreichenden Maßnahmen. Damit wird aber das Spektrum der beschäftigungspolitisch wirksamen Instrumente urmötigerweise erheblich eingeschränkt, die potentielle Wirksamkeit der Arbeitsmarktpolitik im Hinblick auf das beschäftigungspolitische Ziel der optimalen Faktorallokation wird dagegen weit überzeichnet. Für die Anwendung aller arbeitsmarktpolitischen Instrumente, also auch der Lohnsubventionen, ist in dem vom Grundgesetz beschriebenen rechtlichen Rahmen der "allgemeine Gleichheitssatz" des Art. 3 Abs. 1 GG von besonderer Bedeutung: Zum einen ist es nach diesem Grundsatz dem Gesetzgeber verboten, "wesentlich Gleiches ungleich und wesentlich Ungleiches gleich zu behandeln, sofern nicht eine sachliche Rechtfertigung für die Abweichung gegeben ist" ,31

°

3 Für Behinderte und Schwerbehinderte werden in den §§ 20 und 29 SGB I ergänzende Hilfen zur Erlangung eines Arbeitsplatzes genannt. Vgl.: §§ 20 Abs. 1 Nr. 1 und 2, 29 Abs. 1 Nr. 2 SGB I. 31 Badura, S. 98.

B. Rechtliche Rahmenbedingungen

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zum anderen haben die Mitarbeiter staatlicher Institutionen bei der Ausübung von Ermessen das Gebot der Gleichbehandlung zu beachten. 32 Mit den Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik dürfen also zum Beispiel Arbeitslose in vergleichbarer Lage nicht willkürlich ungleich behandelt werden. Mit dem Gleichheitssatz vereinbar sind allerdings typisierende und schematisierende Regelungen sozialer Tatbestände, die insbesondere im Bereich der sogenannten Leistungsverwaltung von erheblicher Bedeutung sind, weil sie Entscheidungen über die Bewilligung von Leistungen erleichtem.33 Wenn die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik in Anknüpfung an bestimmte statistische Merkmale der Arbeitsanbieter (z.B. ihr Alter oder die Dauer ihrer Arbeitslosigkeit) bewilligt werden, ohne jedem einzelnen Arbeitsanbieter und seiner sozialen Situation "gerecht" zu werden, ohne also "Einzelfallgerechtigkeit" anzustreben, so kann dies durchaus noch mit dem Gleichheitssatz vereinbar sein. Fraglich könnte allerdings sein, ob die gewählten Merkmale geeignet und zulässig sind, um die gewünschten Ziele zu erreichen. Arbeitsmarktpolitik bewegt sich immer in dem Spannungsfeld zwischen der Suche nach möglichst großer "Einzelfallgerechtigkeit" und der Verpflichtung des Staates, auf vergleichbare soziale Situationen gleich zu reagieren und für solche Situationen allgemein anwendbare Regeln aufzustellen.34 Im folgenden wird deshalb unter anderem auch zu analysieren sein, in welcher Weise dieser Konflikt bei dem Einsatz von Lohnsubventionen in der deutschen Arbeitsmarktpolitik entschieden wurde. Solche Lohnsubventionen als Instrumente der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland finden sich vor allem im Arbeitsförderungsgesetz. Gegenstand der vorliegenden Arbeit sind die folgenden Lohnsubventionsformen des AFG: Die berufliche Eingliederung schwer vermittelbarer Arbeitsloser kann nach § 54 AFG durch die Zahlung einer Eingliederungsbeihilfe gefördert werden. Die berufliche Eingliederung von Behinderten wird nach §58 Abs. lb AFG durch die sogenannte Eingliederungshilfe subventioniert. Als eine Möglichkeit der Förderung der beruflichen Bildung35 ist im § 49 AFG die Zahlung von Einarbeitungszuschüssen vorgesehen. Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung(§§ 91 bis 96 AFG) sowie Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für

32

Vgl.: Badura, S. 99. von Münch, Grundbegriffe des Staatsrechts I, Eine Einführung anhand von Fällen, Stuttgart usw. 1979, S. 161 f. 34 Vgl.: Semlinger/Schmid, Arbeitsmarktpolitik für Behinderte, Betriebliche Barrieren und Ansätze zu ihrer Überwindung, Basel usw. 1985, S. XV, 199. 35 §§ 33 ff AFG idF 9.AFG-ÄndG. 33 Vgl.:

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Kapitel 111: Grundlagen der Arbeitsförderung

ältere Arbeitnehmer (§§ 97 und 99 AFG) sehen ebenfalls die Subventionierung der Löhne der geförderten Arbeitnehmer vor. Nach § 53 AFG schließlich können als eine Leistung zur Förderung der Arbeitsaufnahme auch befristete Probebeschäftigungen subventioniert werden. 36 Nach § 3 AFG obliegt die Durchführung der im Arbeitsförderungsgesetz geregelten Maßnahmen der Bundesanstalt für Arbeit. Ihr kann nach § 3 Abs. 5 AFG auch die Durchführung befristeter Sonderprogramme zur Arbeitsförderung durch den Bund übertragen werden. Ein solches Sonderprogramm war die "Aktion Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitlose" vom Mai 1989, mit der Lohnsubventionen für die Beschäftigung von Langzeitarbeitslosen ermöglicht wurden. 37 Dieses Sonderprogramm ist ebenfalls Gegenstand der vorliegenden Arbeit, da zwischen ihm und den obengenannten Instrumenten des AFG wichtige Wechselwirkungen bestanden. Die verschiedenen Lohnsubventionsformen werden in den beiden folgenden Kapiteln dargestellt und im Hinblick auf die im AFG genannten sozial- und beschäftigungspolitischen Ziele beurteilt. Diese Ziele sollen im nachfolgenden Abschnitt beschrieben und den Bereichen der Sozial- und Wirtschaftspolitik zugeordnet werden. In den beiden sich anschließenden Kapiteln werden dann jeweils für die einzelnen lohnsubventionierenden Instrumente des AFG die rechtlichen Grundlagen einschließlich der Veränderungen, die sie in den Jahren 1980 bis 1989 erfuhren, dargestellt und kommentiert. Diese Kommentierung kann und soll keinjuristischer Kommentar sein, sondern erfolgt aus wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive, insbesondere also vor dem Hintergrund der sozial- und wirtschaftspolitischen Ziele des AFG und der an anderer Stelle vorgetragenen wirtschaftstheoretischen Überlegungen. Analysiert wird jeweils, welcher Art die Lohnsubventionen waren und welche Anforderungen an die zu subventionierenden Transaktionen des Gutes Arbeit gestellt wurden. Aus den gesetzlichen Grundlagen der einzelnen Instrumente und aus den Zielen des AFG

36 Die Zahlungen von Kurzarbeitergeld (§§ 63 ff AFG) können zwar ökonomisch auch als Lohnsubventionen interpretiert werden, sie sind aber gleichwohl nicht Gegenstand der vorliegenden Arbeit, da sozialpolitische Ziele für dieses Instrument nach Ansicht des Verfassers nur eine untergeordnete Rolle spielen. 37 Vgl.: Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 1989 (Nachtragshaushaltsgesetz 1989) vom 11. Juli 1989 (BGBI. I S. 1402), Anhang: Einzelplan 11, Kapitel 1112 (im folgenden abgekürzt: Nachtragshaushaltsgesetz 1989); Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Richtlinien zur Durchführung der "Aktion Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitslose" der Bundesregierung vom 16. Juni 1989, Bundesanzeiger Nr. 111, 20.6.1989, S. 3013 (im folgenden abgekürzt: (Richtlinien Aktion Beschäftigungshilfen I).

B. Rechtliche Rahmenbedingungen

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werden Kriterien entwickelt, die eine statistische Analyse des Einsatzes dieser Lohnsubventionen in den Jahren 1980 bis 1989 und eine Beurteilung speziell vor dem Hintergrund der sozial- und wirtschaftspolitischen Ziele des AFG ermöglichen. Die für die vorliegende Untersuchung gewählte Herangehensweise ist als ein Beitrag zur ökonomischen Theorie des Rechts zu verstehen, da mit ihr die ökonomischen Wirkungen des Rechts der Lohnsubventionen analysiert werden und weil gezeigt wird, daß diese Wirkungen teilweise andere als die vom Gesetzgeber intendierten sind. 38 Sie geht damit einen anderen Weg als er bei der Bewertung der Wirksamkeit einzelner Instrumente des AFG üblicherweise begangen wird. In anderen Abhandlungen über die Wirkungen arbeitsmarktpolitischer Instrumente wird versucht, alle Veränderungen von Einnahmen und Ausgaben in den verschiedenen öffentlichen Haushalten, die Beschäftigungseffekte und die "Entlastungswirkungen" zu schätzen, die sich durch den Einsatz dieser Instrumente ergeben, um auf diese Weise Aussagen über ihre "Wirtschaftlichkeit" zu gewinnen. 39 Diese Herangehensweise wird hier nicht gewählt, da sie nach Ansicht des Verfassers zu viele fragwürdige ceteris paribus-KJauseln und Annahmen über makroökonomische Zusammenhänge, die hinsichtlich ihrer Plausibilität kaum zu bewerten sind, voraussetzt. 40

38 Vergleiche die Beschreibung des Gegenstandes der ökonomischen Theorie des Rechts bei D. Friedman: D. Friedman, Law and Economics, in: The New Palgrave- A Dictionary of Economics, Bd. 3, Eatwei/JMilgate/Newman (Hrsg.), London 1987, S. 144. 39 Vgl.: Bach/Kohler/Spitznagel, Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen: Entlastungswirkung und Kostenvergleiche, in: MittAB 19 (1986), S. 371 ff; Lehmann, Zur Wirtschaftlichkeit von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM), in: Arbeit und Beruf 35 (1984), S. 161 ff; Koller/Reyher!Spitznage/, Kosten der Arbeitslosigkeit, Fiskal· und Kreislaufwirkungen arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen, in: Konzepte der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, M ertens (Hrsg.), 3. Aufl., Nümberg 1988, S. 266 ff; Spitznagel, Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen: Entlastungswirkung und Kostenvergleiche, in : MittAB 18 (1985), S. 21 ff. 40 Lampert vertritt weitergehend die Ansicht, daß es ohnehin verfehlt sei, den Einfluß der Instrumente des AFG auf das Beschäftigungsniveau zu bestimmen, da die Instrumente des AFG für die Aufgaben der Verbesserung der "Beschäftigungsstruktur" und die Subventionierung schwer vermittelbarer Arbeitskräfte konzipiert seien, "nicht aber für die Beseitigung einer durch Konjunktur- und Wachstumsschwächen sowie durch demographische Verwerfungen verursachten Arbeitslosigkeit". Vgl.: Lampert, 20 Jahre Arbeitsförderungsgesetz, in: MittAB 22 (1989), S. 182 (im folgenden abgekürzt: (Arbeitsförderungsgesetz)). Dieser Auffassung ist so nicht zuzustimmen, solange im § 1 AFG ein "hoher Beschäftigungsstand" ausdrücklich als ein Ziel der Maßnahmen nach dem AFG bezeichnet wird. 8 Bohlen

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Kapitel III: Grundlagen der Arbeitsförderung

Auch von einer anderen Art theoriegeleiteter Wirkungsanalysen unterscheidet sich die vom Verfasser gewählte Herangehensweise: In jenen Arbeiten wird zuerst auf der Basis einer Analyse möglicher Ursachen von Arbeitslosigkeit ihre Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland beschrieben. Dann wird untersucht, ob die verfügbaren arbeitsmarktpolitischen Instrumente zur Bekämpfung der diagnostizierten Ursachen von Arbeitslosigkeit prinzipiell geeignet waren und ob mit den Instrumenten angemessen auf diese Arbeitslosigkeit reagiert wurde. 41 Eine weitere mögliche Herangehensweise bei der Analyse der Wirkungen arbeitsmarktpolitischer Instrumente ist gerade in den achtziger Jahren sehr populär geworden: Es ist dies die Beschränkung der Analyse auf einzelne Arbeitsamtsbezirke oder Regionen, für die jeweils das Zusammenspiel der verschiedenen arbeitsmarktpolitisch relevanten Institutionen untersucht wird. 42 Auch diese Herangehensweise ist hier nicht gewählt worden.

C. Ziele des Arbeitsförderungsgesetzes Mit den Instrumenten des Arbeitsförderungsgesetzes werden sowohl sozialpolitische als auch beschäftigungs- und wachstumspolitische Zielsetzungen verfolgt. 43 Diese Ziele werden in den §§ 1 und 2 AFG zusammenfassend dargestellt. Im § 1 AFG werden als allgemeine Ziele aller Maßnahmen ein "hoher Beschäftigungsstand", die Verbesserung der "Beschäftigungsstruktur" und die

41 Als Beispiele für eine solche Herangehensweise seien die Untersuchungen von Dückert und Seifert genannt: Dückert, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen - ein beschäftigungspolitisches Instrument?, Frankfurt/M. usw. 1984, S. 58 ff; Seifert, Öffentliche Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, Köln 1984, S. 69 ff. 42 Als Beispiele für ein solches Vorgehen seien hier die Untersuchungen von Heinelt, F. Maier und H. Maier genannt: Heinelt, Chancen und Bedingungen arbeitsmarktpolitischer Regulierung am Beispiel ausgewählter Arbeitsamtsbezirke, Zur Bedeutung der Kommunen beim Einsatz von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM), in: MittAB 22 (1989), S. 294 ff; F. Maier, Beschäftigungspolitik vor Ort, Die Politik der kleinen Schritte, Berlin 1988; H. Maier, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen als regional differenziertes Instrument der Arbeitsmarkt- und Bescbäftigungspolitik, in: Regionalisierte Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, Garlichs/F. Maier/Semlinger (Hrsg.), Frankfurt/M. usw. 1983, S. 214 ff. 43 Vergleiche zu der Vorstellung, mit den Instrumenten des AFG gleichzeitig sehr unterschiedliche Zielsetzungen erreichen zu können, die Ausführungen bei Lampert: Lampert, [Arbeitsförderungsgesetz), S. 183 ff. Diese Verbindung mehrerer wirtschafts- und sozialpolitischer Ziele wurde in der Entstehungszeit des Gesetzes offensichtlich als eine der wesentlichen Neuerungen einer Arbeitsmarktpolitik mit dem AFG angesehen. Vgl.: Lamperl, (Arbeitsförderungsgesetz], S. 176.

C. Ziele des Arbeitsförderungsgesetzes

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Förderung des "Wachstums der Wirtschaft" genannt. 44 Ferner ist dort niedergelegt, daß alle Maßnahmen nach dem AFG im "Rahmen der Sozial- und Wirtschaftspolitik der Bundesregierung" zu erfolgen haben. Damit wird deutlich gemacht, daß die arbeitsmarktpolitischen Instrumente des AFG nur in Verbindung mit anderen wirtschafts- und sozialpolitischen Maßnahmen zugunsten der genannten Ziele wirken sollen. Die Förderung eines "hohen Beschäftigungsstandes" kann im Sinne des vom Verfasser definierten beschäftigungspolitischen Zieles interpretiert werden: Demnach ist für alle Personen, die arbeitsflihig und arbeitswillig sind, eine Beschäftigung unter bestmöglicher Nutzung ihrer Qualifikation anzustreben. Die BA definierte 1974 ein schwächer formuliertes Beschäftigungsziel: Ein "hoher Beschäftigungsstand" ist dann erreicht, "wenn der gesamtwirtschaftliche Arbeitsbedarf (...)einen bestimmten Prozentsatz des gesamten Arbeitspotentials ausnutzt." 45 Wird der Begriff des "gesamtwirtschaftlichen Arbeitsbedarfs" als die tatsächliche Beschäftigungsmenge und das "Arbeitspotential" als die von den arbeitsfähigen und arbeitswilligen Personen in ihrem zeitlieben Umfang gewünschte Beschäftigungsmenge interpretiert, 46 dann ist das genannte be-

44 Am Rande sei bemerkt, daß im ursprünglichen Regierungsentwurf des Arbeitförderungsgesetzes lediglich das Ziel eines "hohen Beschäftigungsstandes" genannt wurde. Erst in den anschließenden Ausschußberatungen zum AFG fanden die Ziele der Verbesserung der "Beschäftigungsstruktur" und der Förderung des "Wachstums der Wirtschaft" Eingang in das Gesetz. Vgl.: Kühl, Das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) von 1969, in: MittAB 15 (1982), S. 254 ff. Diese Erweiterung der Ziele des AFG kann nur als Ausdruck eines damals sehr verbreiteten Optimismus über die Möglichkeiten einer geziehen und geplanten Beeinflussung des gesamtwirtschaftlichen Wachstums und des Strukturwandels mit den Mitteln der Arbeitsmarktpolitik interpretiert werden. Nur so werden Aussagen wie die folgende verständlich: "(Beschäftigungspolitik) orientiert sich nicht bloß an der augenblicklichen Marktlage. Sie will vorausschauen und vorbeugen und den Menschen in allen beruflichen Situationen begleiten und anpassungsfähig halten. Sie soll ebenso der Wirtschaft helfen, rechtzeitig neue Arbeitsplätze zu schaffen oder vorhandene umzustellen. ( ... Sie kann) auch an der Verbesserung der Infrastruktur und an der Bereitstellung neuer Arbeitsplätze mitwirken. Diese Dienstleistungen und Finanzierungshilfen sind in Zukunft die primären Aufgaben, während die Gewährung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung eine selbsrverständlich unentbehrliche, aber sekundäre Funktion der Arbeitsverwaltung sein wird." (Coester, Neue Perspektiven der Arbeitsmarktpolitik, Beiträge des Deutschen lndustrieinstituts, 5. Jg., Heft 7, 1967, S. 11). Vergleiche zur Entstehungsgeschichte und zu den Zielen des AFG auch: Lampert, [Arbeitsförderungsgesetz) , S. 173. 45 Bundesanstalt für Arbeit (Patli/Knöferi/Kühi/Taplick), Überlegungen zu einer vorausschauenden Arbeitsmarktpolitik, Nürnberg 1974, teilweise wiederabgedruckt in: Arbeitsmarktpolitik, Lampert (Hrsg.), Stuttgart 1979, S. 100 (im folgenden abgekürzt: (Überlegungen)). Die BA hielt auch in einer späteren arbeitsmarktpolitischen Konzeption an dieser Definition fest: Bundesanstalt für Arbeit (Kühi/Paui!Biunk), Überlegungen li zu einer vorausschauenden Arbeitsmarktpolitik, Nürnberg 1978, S. 48 (im folgenden abgekürzt: [Überlegungen li)). 46 Vgl.: Bundesanstalt für Arbeit, [Überlegungen), S . 99 f.

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Kapitel III: Grundlagen der Arbeitsförderung

schäftigungspolitische Ziel der BA offensichtlich weniger weitgehend als das vom Verfasser vorgeschlagene, da eine gewisse Anzahl arbeitsloser, aber arbeitsfähiger und -williger Personen mit dem so defmierten Beschäftigungsziel vereinbar ist. 47 Von juristischer Seite wird das genannte Beschäftigungsziel auch so beschrieben, daß die Arbeitslosenzahl möglichst niedrig zu halten und "all denen die Aufnahme einer Arbeit zu ermöglichen (ist), die dies wünschen". 48 Beide Konkretisierungen sind ökonomisch fragwürdig: Erstens ist ein sachlicher Zusammenhang zwischen der Beschäftigungshöhe und der Höhe der Arbeitslosigkeit aufgrund des veränderlichen Erwerbsverhaltens der Arbeitskräfte im Zeitablauf nur indirekt gegeben, weshalb Veränderungen der statistisch ermittelten Arbeitslosigkeit unter Umständen kein guter Indikator für Veränderungen des "Beschäftigungsstandes" sind. 49 Zweitens ist, wie schon oben ausgeführt wurde, die Zusicherung eines Arbeitskontraktes für jeden einzelnen Arbeitsanbieter, also die Errnöglichung einer Arbeitsaufnahme für alle, "die dies wünschen", in einer marktwirtschaftliehen Ordnung eine nicht einlösbare Verpflichtung. Das Ziel der Verbesserung der "Beschäftigungsstruktur" wird von der BA und aus juristischer Sicht mit einer Fülle unterschiedlichster und in sich widersprüchlicher Aussagen interpretiert: 50 So sei beispielsweise der Anteil von Beschäftigten mit "hochwertigen" Ausbildungsabschlüssen unter allen Beschäftigten zu erhöhen, und eine Verbesserung der (technischen) Arbeitsbedingungen in den Unternehmen sei anzustreben. Ferner werden der Abbau "regionaler Ungleichgewichte", die Förderung des Übergangs der Arbeitskräfte von schrumpfenden Branchen in "Wachstumsbranchen" und die Vermeidung "unter-

47 Vgl.: Bundesanstalt für Arbeit, [Überlegungen), S. 97. 48 Knigge/Ketelsen/Marscha/IJWittrock, Kommentar zum Arbeitsförderungsgesetz (AFG), 2. Aufl., Baden-Baden 1984, § 1, Ziff. 9 (im folgenden zitiert als: Knigge u.a., [Kommentar AFG]); Gage/ u.a., [Kommentar AFG), § 1, Ziff. 5. 49 Vergleiche aber: Votteler, S. 28 ff. Voneier möchte als Indikator für den "Beschäftigungsstand" den Auslastungsgrad des Arbeitskräftepotentials einführen. Als Arbeitskräftepotential definiert er die Zahl der Erwerbspersonen in der Abgrenzung des Statistischen Bundesamtes. Den Auslastungsgrad dieser Größe definiert er als den Anteil der Erwerbstätigen, wiederum in der Abgrenzung des Statistischen Bundesamtes, an der Gesamtzahl der Erwerbspersonen. Da dieser Anteilswert nur in großen Abständen ermittelt wird, verwendet Votteler als Näherungsgröße die Arbeitslosenquote. 50 Vgl.: Bundesanstalt für Arbeit, [Überlegungen], S. 104 f; Knigge u.a., [Kommentar AFG), § 1, Ziff. 11 ff; Gage/ u.a., [Kommentar AFG], § 1, Ziff. 7 f.

C. Ziele des Arbeitsförderungsgesetzes

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wertiger" Beschäftigung als mögliche Bedeutungsinhalte der Rede von einer verbesserten "Beschäftigungsstruktur" genannt. Die erstgenannte Konkretisierung ist ökonomisch fragwürdig, da sie völlig ohne Bezug zu den am Arbeitsmarkt nachgefragten Qualifikationen bleibt und weil nur eine generelle Ausweitung der Anzahl bestimmter formal definierter Ausbildungsabschlüsse postuliert wird. Es bleibt dabei außer Betracht, daß das Ziel der Steigerung des Anteils der Arbeitsanbieter mit hohen Ausbildungsabschlüssen unter Umständen mit dem Ziel eines "hohen Beschäftigungsstandes" in Konflikt geraten kann, wenn für bestimmte Tätigkeiten, die als "niedrig" angesehene Ausbildungsabschlüsse erfordern, keine Arbeitsanbieter mehr zur Verfügung stehen. Die als Bedeutung der Formel von der Verbesserung der "Beschäftigungsstruktur" benannten Anpassungsprozesse regionaler und sektoraler Art sind höchst unbestimmt, da nicht ohne weiteres klar ist, was "regionale Ungleichgewichte" sind und wie "Wachstumsbranchen" zu bestimmen sind. Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit arbeitsfähiger und -williger Arbeitsanbieter auf regionalen Teilarbeitsmärkten ist im übrigen schon Teil des beschäftigungspolitischen Zieles eines "hohen Beschäftigungsstandes". Das Ziel der Venneidung "unterwertiger" Beschäftigung ist, soweit es um die möglichst weitgehende Nutzung der bei den Arbeitsanbietern vorhandenen Qualifikation geht, ebenfalls schon ein Teilaspekt des beschäftigungspolitischen Zieles. Darüber hinausgehende Bedeutungsinhalte wie etwa die generelle Verhinderung bestimmter als "unterwertig" eingestufter Tätigkeiten sind nach Ansicht des Verfassers nicht gut begründbar, solange es ein Arbeitsangebot und eine Arbeitsnachfrage auch für diese Tätigkeiten gibt. 51 Zusammenfassend läßt sich also sagen, daß das Ziel einer verbesserten "Beschäftigungsstruktur" insgesamt höchst diffus und deshalb zur Beurteilung des Erfolgs einzelner Instrumente des AFG nicht geeignet ist. Nach § 2 AFG sollen Maßnahmen der BA unter anderem dazu beitragen, daß "weder Arbeitslosigkeit und unterwertige Beschäftigung noch ein Mangel an Arbeitskräften eintreten oder fortdauern". Ferner soll die "berufliche Beweglichkeit der Erwerbstätigen" gesteigert werden; etwaige negative Auswirkungen "wirtschaftliche(r) Strukturwandlungen" auf die Erwerbstätigen sind zu begrenzen und die "Struktur der Beschäftigung" ist regional und sektoral zu verbes-

51 Vergleiche zum Ziel der Vermeidung "unterwertiger" Beschäftigung: Lampert/Englberger/Schüle, S. 106 f.

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Kapitel Ill: Grundlagen der Arbeitsförderung

sern. Für bestimmte Gruppen von Erwerbstätigen soll die berufliche Eingliederung erleichtert werden: Genannt werden Behinderte, ältere Erwerbstätige, Frauen, die "verheiratet oder aus anderen Gründen durch häusliche Pflichten gebunden sind oder waren" und andere Gruppen, "deren Unterbringung unter den üblichen Bedingungen des Arbeitsmarktes erschwert ist". 52 Die Regelungen des § 2 AFG werden von juristischer Seite üblicherweise als Konkretisierung der Ziele des § 1 AFG interpretiert. 53 Zwischen den verschiedenen Zielen bestehen allerdings teilweise beachtliche Konflikte: So ist es fragwürdig, ob bei minimaler Arbeitslosigkeit ein "Mangel an Arbeitskräften" vermieden werden kann. Wenn Suchprozesse auf den Arbeitsmärkten aufgrund unsicherer Informationen über potentielle Kontraktpartner eine Rolle spielen, dann ist "berufliche Beweglichkeit" ohne eine gewisse vorübergehende Arbeitslosigkeit unter Umständen gar nicht möglich. Widersprüchlich ist es auch, einerseits die Vermeidung "unterwertiger" Beschäftigung von Erwerbstätigen, definiert als die Beschäftigung zu Bedingungen, die ihre vorhandene Qualifikation nicht voll ausschöpfen, 54 zu fordern und gleichzeitig die Minimierung der Arbeitslosigkeit als Ziel zu proklamieren: Die Vermeidung solcher "unterwertigen" Beschäftigung macht unter Umständen gerade eine zeitraubende Suche nach einem geeigneten Kontraktpartner und damit Arbeitslosigkeit in einem gewissen Ausmaß unvermeidlich. 55 Auch das Verhältnis der Forderung nach "beruflicher Beweglichkeit" und nach einer Begrenzung negativer Auswirkungen des wirtschaftlichen Strukturwandels für die Arbeitsanbieter ist nur schwer zu bestimmen: Es ergibt sich die Frage, inwieweit den Arbeitsanbietern ein Berufswechsel zugemutet werden soll und wann dieser mit den Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik vermieden werden sollte. Plausibel wäre die folgende Interpretation dieser beiden Zielsetzungen: Mit einer allokationstheoretischen Begründung ist im Hinblick auf die Verwirklichung der beschäftigungs-und wachstumspolitischen Ziele die Alleignung zusätzlicher beruflicher Qualifikationsmerkmale durch die Arbeitsanbieter,

52 Vgl.: § 2 AFG idF 9.AFG-ÄndG. 53 Knigge u.a., [Kommentar AFGJ, § 2, Ziff. 1; Gage/ u.a., [Kommentar AFG}, § 2, Ziff. 1. 54 So die Definition bei Knigge u.a., [Kommentar AFGJ, § 2, Ziff. 8. 55 Dieses Problem wird auch von Gage( et. al. gesehen: Gage/ u.a., [Kommentar AFGJ, § 2, Ziff. 3 ff. Dort wird "unterwertige Beschäftigung" als eine objektive Größe bezeichnet, die "sich an der Differenz zwischen Einsatz und möglicher Effektivität der Arbeitskraft mißt". Dieser Aussage ist schwerlich eine ökonomische Bedeutung zu entnehmen, da in der Regel kaum umfassend bekannt sein dürfte, welche Produktivität Arbeitsanbieter in verschiedenen Verwendungen entfalten können.

C. Ziele des Arbeitsförderungsgesetzes

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also ihre "berufliche Beweglichkeit", zu fördern. Negative Auswirkungen des "wirtschaftlichen Strukturwandels" auf die Arbeitsanbieter sind aber so zu begrenzen, daß übermäßig lange Arbeitslosigkeitsperioden aufgrund solchen "wirtschaftlichen Strukturwandels" nicht zugelassen werden. Dies wäre ein Aspekt des vom Verfasser formulierten sozialpolitischen Zieles, gesellschaftlich nicht akzeptable Notsituationen aufzufangen. Relativ klar ergibt sich aus dem § 2 AFG das Ziel der Förderung spezieller Gruppen von schwer vermittelbaren Arbeitskräften. 56 Dieses Ziel wird in der vorliegenden Arbeit ein wichtiges Kriterium für die Beurteilung der Lohnsubventionen des AFG sein. Ausdrücklich genannt werden im § 2 AFG Behinderte, ältere Erwerbstätige, Frauen, die nach längerer Unterbrechung ihrer Erwerbstätigkeit erneut erwerbstätig werden wollen, und andere Gruppen, deren "Unterbringung unter den üblichen Bedingungen des Arbeitsmarktes erschwert ist" (im folgenden vereinfachend als "Problemgruppen" bezeichnet). Der BA wird im § 2 AFG die Möglichkeit eingeräumt, solche "Problemgruppen" zu definieren und gezielte Maßnahmen zu ihren Gunsten zu ergreifen. Gleichzeitig bleibt jedoch offen, aufgrundwelcher Kriterien die Feststellung verminderter Eingliederungschancen getroffen werden soll. Das in diesem Zusammenhang häufig genannte Kriterium überdurchschnittlich hoher Arbeitslosenquoten57 ist nur bedingt tauglich: Häufig ist nicht eindeutig feststellbar, ob eine hohe Arbeitslosenquote aufgrund des für die "Problemgruppe" konstitutiven Merkmals zustandegekommen ist oder ob ganz andere Ursachen, etwa bestimmte berufliche Qualifikationsmerkmale oder Besonderheiten des Erwerbsverhaltens, entscheidend für das Ausmaß der Arbeitslosigkeit in dieser Gruppe sind. Das Ziel der Förderung bestimmter schwer vermittelbarer "Problemgruppen" kann als eine Konkretisierung des sozialpolitischen Zieles der Abhilfe in gesellschaftlich nicht akzeptablen Notsituationen angesehen werden, da eine erheblich über dem Durchschnitt liegende Arbeitslosigkeitsdauer einzelner Arbeitsanbieter eine solche Notsituation in der Regel begründet. Fraglich ist allerdings, ob die im AFG genannten "Problemgruppen" nicht aus dieser Perspektive zu weit abgegrenzt sind, da mit ihnen sehr viele Arbeitsanbieter irgendeiner "Problemgruppe" zugeordnet und damit zum Objekt von Sozialpolitik gemacht werden. Andererseits läßt sich eine typisierende Abgrenzung solcher "Problemgruppen" mit Hilfe statistischer Merkmale mangels genauerer Informationen der BA über

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Zur juristischen Kommentierung vergleiche: Knigge u.a., [Kommentar AFG), § 2, Ziff. 16 ff.

57 Votteler verwendet dieses Kriterium: Votteler, S. 36.

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Kapitel III: Grundlagen der Arbeitsförderung

die einzelnen Arbeitsanbieter sicherlieb nicht vermeiden und ist auch nach dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG durchaus rechtlieb zulässig, wie schon an anderer Stelle ausgeführt wurde. Aus den Überlegungen im theoretischen Teil dieser Arbeit ergibt sich die Schlußfolgerung, daß es auch im Hinblick auf das beschäftigungspolitische Ziel eines "hoben Beschäftigungsstandes", dort formuliert als das Ziel einer optimalen Allokation des Produktionsfaktors Arbeit, empfehlenswert sein kann, einzelne "Problemgruppen" bei der Integration in den regulären Arbeitsmarkt mit Lohnsubventionen zu unterstützen, also gewissermaßen ihr potentielles Arbeitsangebot zu aktivieren und zugunsten eines höheren wirtschaftlichen Wachstums nutzbar zu machen. Die gezielte Förderung von "Problemgruppen" kann also sowohl unter sozialpolitischen Gesichtspunkten als auch mit beschäftigungspolitischer Zielsetzung plausibel begründet werden. Diese zweifache Bedeutung der Förderung von "Problemgruppen" sollte bei der nachfolgenden Analyse einzelner Instrumente des AFG jeweils beachtet werden. Zusammenfassend ist festzubalten, daß mit den Instrumenten des AFG ein ·"bober Bescbäftigungsstand", die Förderung des wirtschaftlieben Wachstums und die Vermeidung übermäßig langer Arbeitslosigkeit zu Lasten von Arbeitsanbietern aus den sogenannten "Problemgruppen" angestrebt werden. Im folgenden wird zu analysieren sein, inwieweit die rechtliebe Ausgestaltung und der praktische Einsatz von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung, von Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer, von Einarbeitungszuschüssen, Eingliederungsbeihilfen, Eingliederungshilfen für Behinderte und von Probebeschäftigungen diesen Zielen in den Jahren 1980 bis 1989 gerecht wurden.

Kapitel IV

Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung A. Rechtliche Grundlagen und ihre Kritik aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht l. Förderung von Produkten und Produktionstechniken

Die ökonomische Analyse von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung (im folgenden abgekürzt: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bzw. ABM) 1 wird dadurch erschwert, daß mit ihnen zum einen bestimmte "Arbeitsplätze" 2 beziehungsweise bestimmte "Arbeiten" 3 gefördert werden sollen, zum anderen aber die Förderung dieser "Arbeiten" durch die Subventionierung des Einsatzes bestimmter "Förderungsberechtigter" 4 erfolgen soll. In ökonomischer Terminologie ausgedrückt erfolgt also mit Hilfe von ABM die Subventionierung der Einführung bestimmter Produktionstechniken, die Subventionierung bestimmter Produkte und die Subventionierung der Beschäftigung spezieller Gruppen von Arbeitsanbietem. Diese Aspekte von ABM sind im folgenden genauer darzustellen. Ausgangspunkt der Darstellung sind die §§ 91 bis 96 AFG in der Fassung, die sie zu Beginn des Untersuchungszeitraums hatten, das heißt also in der Fassung der fünften Novelle zum AFG aus dem Jahre 1979. 5 Wichtig ist dementsprechend auch die sogenannte AHM-Anordnung (im folgenden auch abgekürzt: ABM-AO) in ihrer Fassung vom Juni 1980.6 Anschließend werden

1 Zur besseren Unterscheidung von den Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer wird im nächsten Kapitel auch von den "allgemeinen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen" bzw. den "allgemeinen ABM" die Rede sein. 2 § 91 Abs. 1 AFG idF 9.AFG-ÄndG. 3 Vergleiche beispielsweise: § 91 Abs. 2 Satz 1 AFG idF 9.AFG-ÄndG. 4 Vgl.: §§ 91 Abs. 2 und 93 AFG idF 9.AFG-ÄndG. 5 Arbeitsförderungsgesetz vom 25. Juni 1969 (BGBI. I S. 582) in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes (5.AFG-ÄndG) vom 23. Juli 1979 (BGBI. I S. 1189) (im folgenden abgekürzt: AFG idF 5.AFG-ÄndG). 6 Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die Förderung von

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

dann die wesentlichen Änderungen dieser Bestimmungen, wie sie im Laufe der achtziger Jahre erfolgten, dargestellt. Das Arbeitsförderungsgesetz in der Fassung der fünften Novellierung bestimmte als vorrangiges Ziel von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen die Förderung "strukturverbessemde(r) Maßnahmen" und die Verbesserung der "soziale(n) Infrastruktur". 7 Diese Bestimmungen machen deutlich, daß mit Hilfe von ABM bestimmte Produkte, nämlich unter anderem Dienstleistungen des Gesundheits-, Sozial- und Bildungswesens sowie bestimmte Infrastrukturleistungen subventioniert werden sollten. 8 Sie sind Ausdruck der wachstumspolitischen Ziele, die mit dem Einsatz von ABM verfolgt wurden. Gleichzeitig machen sie aber auch deutlich, daß mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen "Arbeiten" in den Sozialen Diensten ausgeführt werden sollten, daß mit diesen Maßnahmen also sozialpolitische Ziele verfolgt wurden. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sollten geeignet sein, "langfristig arbeitslose Arbeitnehmer" zu beschäftigen und "die Voraussetzungen für die Beschäftigung von Arbeitslosen in Dauerarbeit zu schaffen". 9 Hinter einer solchen Forderung stand die Vermutung, daß die Beschäftigung eines Arbeitsanbieters, der längere Zeit arbeitlos gewesen ist, den Einsatz einer anderen Produktionstechnik erfordert als die Beschäftigung eines Arbeitsanbieters, der nur kurzzeitig arbeitslos gewesen ist. Die Arbeitslosigkeitsdauer wurde also offenbar als ein wichtiges statistisches Merkmal für die Beurteilung der Arbeitsproduktivität von Arbeitsanbietern angesehen. Der Begriff der "Dauerarbeit" kann eigentlich nur einen im arbeitsrechtlichen Sinne unbefristeten Arbeitskontrakt bezeichnen. 10 Die in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen eingesetzten Produktionstechniken sollten also nicht so beschaffen sein, daß die Befristung der Arbeitskontrakte von vornherein unvermeidlich wäre.

Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt (ABM-Anordnung) vom 25. Juni 1980 (ANBA 1980 S. 1130) (im folgenden abgekürzt: ABM-AO v. 25.6.80). 7 § 91 Abs. 3 Nr. 2 und 4 AFG idF 5.AFG-ÄndG. Nach§ 1 Abs. 1 Nr. 3 ABM-AO v.25.6.80 sollten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen "Impulse zur Verbesserung der sozialen Infrastruktur und zu sonstigen Strukturverbesserungen" geben. Vergleiche auch: § 5 Abs. 1 Satz 2 ABM-AO v. 25.6.80. 8 Gage/ u.a., [Kommentar AFG], § 91, Ziff. 87 f, 92 f. 9 § 91 Abs. 3 Nr. 1 und 3 AFG idF 5.AFG-ÄndG. 10 Die Vereinbarung einer Probezeit, die ohne weitere Bedingungen in einen unbefristeten Arbeitskontrakt überleitete, widersprach nicht der Anforderung, mit ABM "die Voraussetzungen für die Beschäftigung von Arbeitslosen in Dauerarbeit zu schaffen". Vgl.: Hoppe, Beitrag "Rechtssprechung", Arbeit und Beruf 32 (1981), S. 188 f (im folgenden abgekürzt: [Rechtsprechung]).

A. Rechtliche Grundlagen

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"Arbeiten" sollten nur dann mittels ABM gefördert werden, wenn ihre "Förderung nach Lage und EntwickJung des Arbeitsmarktes zweckmäßig" erschien.11 Diese "arbeitsmarktpolitische Zweckmäßigkeit" 12 meinte zwei Aspekte von ABM: Die eingesetzten Produktionstechniken sollten zum einen geeignet sein für den Einsalz schwer vermittelbarer Arbeitsloser, 13 also insbesondere der in § 2 AFG genannten "Problemgruppen" mit besonderen Eingliederungsschwierigkeiten. Zum anderen waren Produktionstechniken zu fördern, die eine verbesserte Qualifizierung der vermittelten Arbeitslosen bewirken konnten. Auch Maßnahmen, die begleitend eine berufliche Weiterbildung oder sozialpädagogische Betreuung vorsahen, waren vorrangig zu fördern. 14 Das Ziel der Förderung schwer vermittelbarer Arbeitskräfte aus den "Problemgruppen" macht deutlich, daß mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen eine doppelte sozialpolitische Zielsetzung verfolgt wurden: Neben der schon erwähnten "Verbesserung der sozialen Infrastruktur", also der Förderung von Maßnahmen in den Sozialen Diensten, bezog sich die sozialpolitische Zielsetzung von ABM auch auf die in diesen Maßnahmen beschäftigten Arbeitskräfte. Die Art der in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zu fördernden Produkte und Produktionstechniken wurde außerdem durch das Kriterium der "Zusätzlichkeit"15 eingegrenzt: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wurden als "zusätzlich" qualifiziert, "soweit die Arbeiten sonst nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt (worden wären ...). Die Förderung von Arbeiten, die ohne Verzug durchzuführen (waren) oder üblicherweise ohne Verzug durchgeführt (wurden), (war) ausgeschlossen". 16 Von juristischer Seite werden diese Bestimmungen so interpretiert, daß keine" Arbeiten" subventioniert werden sollten, die zu den üblichen Aufgaben der die Maßnahme durchführenden Institution gehörten.17 Dagegen konnten "Arbeiten" dann subventioniert werden, wenn sie aufgrund "mangelnder Rentabilität" oder "fehlender Haushaltsmittel" sonst gar

11 § 91 Abs. 2 Satz 1 AFG idF 5.AFG-ÄndG. 12 Gage/ u.a., [Kommentar AFG), § 91, Ziff. 70 ff; Knigge u.a., [Kommentar AFG], § 91,

Ziff. 17. 13 § 2 Abs. 1 ABM-AO v. 25.6.80. Vergleiche auch:§ 1 Abs. 2 ABM-AO v. 25.6.80. Zu diesen schwer vermittelbaren Arbeitslosen gehörten auch die in § 91 Abs. 3 Nr. 3 AFG idF 5.AFG-ÄndG genannten Langzeitarbeitslosen. 14 §§ 3 Abs. 2 und 5 Abs. 2 ABM-AO v. 25.6.80. 15 Vgl.: Gage/ u.a., [Kommentar AFG], § 91, Ziff. 31 ff; Knigge u.a., [Kommentar AFG], § 91, Ziff. 12 ff; Blechmann, S. 19 ff. 16 § 91 Abs. 2 Satz 1 und 2 AFG idF 5.AFG-ÄndG. 17 Vgl.: Gage/ u.a., [Kommentar AFG], § 91, Ziff. 45 ff; Blechmann, S. 21 f.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt worden wären. 18 Ausgeschlossen von einer Förderung sollten aber diejenigen "Arbeiten" sein, zu denen die antragstellende Institution gesetzlich oder aufgrund vertraglicher Vereinbarungen verpflichtet war. 19 Die "Einrichtung zusätzlicher oder die Wiederbesetzung bestehender Dauerarbeitsplätze" sollte nicht verhindert werden.20 Es sollten zusätzliche "Arbeiten" durchgeführt werden, "ohne daß an anderen Stellen der Volkswirtschaft Arbeitskräfte freigesetzt" würden. 21 Die Formulierung eines "Zusätzlichkeits"-Kriteriums als Bedingung für die Durchführung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen erwuchs zum einen aus dem beschäftigungspolitischen Ziel, mit solchen Maßnahmen den Beschäftigungsstand insgesamt zu erhöhen und nicht lediglich bestehende Arbeitskontrakte durch andere, subventionierte Kontrakte zu ersetzen. Das "Zusätzlichkeits"Kriterium kann aber auch als der Versuch interpretiert werden, die Finanzierung von Pflichtaufgaben der "kommunalen Daseinvorsorge" 22 aus den Mitteln der Bundesanstalt für Arbeit zu verhindern. 23 Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sollten nicht als Instrument eines "inoffiziellen" vertikalen Finanzausgleichs zugunsten von Ländern und Gemeinden mißbraucht werden können. Die ökonomische Bedeutung des "Zusätzlichkeits"-Kriteriums ist unklar, und seine Anwendung führt unter Umständen zu unerwünschten Ergebnissen. Am Beispiel der öffentlichen Haushalte, über die ungeachtet des "Zusätzlichkeits"Kriteriums ein wesentlicher Teil der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen abgewikkelt wurde/4 soll diese Kritik im folgenden näher erläutert werden. Ein Parlament als das für die Aufstellung eines öffentlichen Haushaltes verantwortliche Gremium möchte durch seine Entscheidung über die Einnahmen und Ausgaben, die in den Haushalt einzustellen sind, bestimmte Ziele best-

Knigge u.a., [Kommentar AFG), § 91, Ziff. 13; Blechmann, S. 24. Vgl.: Blechmann, S. 20. 20 § 5 Abs. 4 ABM-AO v. 25.6.80. 21 Schick/er, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, 3. Aufl., Stuttgart usw. 1989, S. 15, 47 ff. 22 Die "kommunale Daseinsvorsorge" ist ein Aspekt der grundgesetzlich geschützten "kommunalen Selbstverwaltung" (Art. 28 Abs. 2 GG). Vgl.: Badura, S. 239. 23 Gebhardt, Arbeitsförderungsgesetz in der durch das Sozialgesetzbuch -Allgemeiner Teilund das Haushaltsstrukturgesetz- AFG- geänderten Fassung und AFG-Leistungsverordnung 1976, Textausgabe mit Einleitung, ausführlichen Erläuterungen, Hinweisen auf die Rechtsprechung und Stichwortverzeichnis, Kissing 1976, S. 110 (im folgenden abgekürzt: [Kommentar AFG)). 24 Vgl.: Sellin/Spitznagel, Chancen, Risiken, Probleme und Expansionspotentiale von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung (ABM) aus der Sicht von Maßnahmeträgern, in: MittAB 21 (1988), S. 485. 18 19

A. Rechtliche Grundlagen

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möglich realisieren. 25 Hierbei sind jeweils als Nebenbedingungen die erwartete wirtschaftliche Entwicklung mit ihren Auswirkungen insbesondere auf der Einnahmenseite, die ökonomischen Wirkungen des Haushalts auf diese wirtschaftliche Entwicklung sowie bestimmte rechtliche Restriktionen, die erst mittelfristig korrigiert werden können, zu beachten. Die Entscheidung über die Einnahmen und Ausgaben des öffentlichen Haushalts ist periodisch immer wieder neu zu treffen, wobei sich insbesondere auch die rechtlichen Restriktionen im Laufe der Zeit verändern können oder vom Parlament selbst verändert werden. Die jeweils gültigen rechtlichen Restriktionen beschränken kurzfristig den Handlungsspielraum bei diesen Haushaltsentscheidungen in erheblichem Maße, längerfristig sollten aber - ökonomisch gesehen - alle Ausgaben und Einnahmen zur Disposition stehen, um den Zielerreichungsgrad der vom Parlament verfolgten Ziele zu maximieren. Für eine Unterscheidung zwischen "üblichen" und "zusätzlichen" Ausgaben ist im Rahmen einer solchen Vorstellungswelt eigentlich kein Platz, da im Prinzip über jede Ausgabe in jeder Periode neu zu entscheiden ist. Eine konventionale Deutung des "Zusätzlichkeits"-Kriteriums könnte beispielsweise darin bestehen, daß die "zusätzliche" Einstellung von Arbeitslosen nur dann gefördert wird, wenn gleichzeitig im Haushaltsbeschluß des Parlaments alle Personalausgaben der Vorperiode im Gesamtvolumen oder sogar in ihrer Verteilung aufverschiedene Ausgabenkategorien unverändert fortgeschrieben werden. Solch ein Kriterium ist im Kontext einer Wirtschaft, die laufend weitreichenden Veränderungen unterliegt, nicht handhabbar, da das Parlament auf solche Veränderungen im wirtschaftlichen Umfeld auch mit veränderten Ausgabe- und Einnahmeentscheidungen reagieren wird. Damit geht aber jegliche Grundlage für die Beurteilung der "Zusätzlichkeit" einer Maßnahme verloren. Wird mit dem "Zusätzlichkeits"-Kriterium die Perpetuierung von Haushaltsentscheidungen der Vergangenheit gefordert, dann ist dies eine zusätzliche Restriktion im Entscheidungskalkül des Parlaments. Diese zusätzliche Restriktion bewirkt -so die Vermutung des Verfassers -, daß die getroffenen Baushaltsentscheidungen im Vergleich zu einer Situation, in der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ohne das "Zusätzlichkeits"-Kriterium gefördert werden,

25 Die Festlegung von Abstimmungsregeln und die Ableitung der Ziele aus den individuellen Präferenzen, aus einer Verfassung oder aus anderen Quellen soll hier nicht weiter diskutiert werden, da eine solche Diskussion für unser Thema nicht zentral ist. Es wird hier also vereinfachend davon ausgegangen, daß die Abstimmungsregeln und die Ziele gegeben sind.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

suboptimal sind, da manche UmsL:bichtungen im Haushalt unterbleiben, die eigentlich sinnvoll wären. Diese Aussage kann allerdings nur als Vermutung formuliert werden, da die ökonomische Theorie des Zweitbesten (Theory of the Second Best) unter anderem gezeigt hat, daß in einer Ökonomie, die durch fehlende oder monopolistische Märkte, Transaktionskosten und staatliche Eingriffe auf einigen Märkten charakterisiert ist, die Aufhebung einzelner dieser wettbewerbshemmenden Restriktionen nicht notwendigerweise einen Wohlfahrtsgewinn bewirken muß. 26 Hinter der Forderung nach der "Zusätzlichkeit" von ABM könnte auch die Vorstellung stehen, daß es einen rechtlich vorgegebenen festen Kanon staatlicher Aufgaben gibt, der weitgehend unverändert immer wieder in den öffentlichen Haushalten zu berücksichtigen ist und zu dem dann die in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen geförderten Tätigkeiten "zusätzlich" hinzutreten. In vielen Bereichen staatlieben Handeins besteht aber schon bei gegebener Rechtslage eine Vielzahl von Möglichkeiten, wie dieser rechtliche Rahmen durch unterschiedliche Haushaltsentscheidungen ausgefüllt werden kann. Die Reichweite rechtlich vorgegebener Handlungsaufträge ist in vielen Politikbereichen nicht exakt einzugrenzen, 27 sondern es bestehen vielfältige Möglichkeiten, wie diese rechtlich vorgegebenen Aufgaben ausgeführt werden können. Schon unter diesen Aspekten ist die Abgrenzung "zusätzlicher" Maßnahmen praktisch unmöglich, weil selten zweifelsfrei feststellbar sein dürfte, ob die in ABM durchgeführten "Arbeiten" nicht womöglich lediglich einer veränderten Interpretation der rechtlich vorgegebenen Aufgaben oder veränderten Verwaltungsstrukturen zur Erledigung unveränderter Aufgaben zuzuschreiben sind. Berücksichtigt man ferner, daß sich dieser verschieden ausfüllbare rechtliche Rahmen im Laufe der Zeit auch verändert, dann wird die Bedeutung des "Zusätzlichkeits"-Kriteriums gänzlich unklar: Sollen beispielsweise neue staatliche Aufgaben, die auch ohne ABM im öffentlichen Haushalt berücksichtigt worden wären, als "zusätzlich" eingestuft werden? Unter Rahmenbedingungen, die häufige Veränderungen in den Einnahme- und Ausgabeentscheidungen öffentlicher Haushalte erfordern, um bestimmte wirtscbafts- und gesellschaftspolitische Ziele bestmöglich zu realisieren, gibt es wahrscheinlich keine Möglichkeit festzustellen, ob neue

26 Vgl.: Laffont, Fundamentals of Public Economics, (Revidierte englischsprachige Ausgabe), Cambridge (Mass.), London 1989, S. 167. 27 Vergleiche die Möglichkeiten und "programmatischen" Anforderungen des AFG, wie sie oben schon diskutiert wurden, und die Programmatik des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes. Schon für diese beiden Gesetze ist eine Vielzahl möglicher Realisierungsformen der gesetzlich vorgegebenen Handlungsaufträge vorstellbar.

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staatliche Aufgaben, die mit ABM wahrgenommen werden, auch ohne die durch ABM geleistete Subventionierung realisiert würden. Der hier vorgetragenen Kritik am "Zusätzlichkeits"-Kriterium könnte entgegnet werden, daß es manche Bereiche staatlichen Handeins gibt, in denen das rechtlich vorgegebene Verwaltungshandeln sehr detailliert festgelegt ist und für die deshalb- sieht man einmal von Veränderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen ab -sehr schnell ein Konsens darüber zustande käme, ob bestimmte, durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen geförderte Tätigkeiten als zusätzlich anzusehen sind oder nicht. Der Verfasser ist dagegen der Ansicht, daß der Bereich, für den eine solche Konvention möglich ist, relativ klein ist und daß es keinen guten Grund gibt, warum aufgrund des "Zusätzlichkeits"-Kriteriums Tätigkeiten in denjenigen Bereichen, in denen das Verwaltungshandeln nicht detailliert abgrenzbar ist, grundsätzlich leichter durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gefördert werden können, da der Ermessensspielraum der BA für Maßnahmen in diesen Bereichen weiter ist. Das "Zusätzlichkeits"-Kriterium führt also unter Umständen zu unerwünschten Verzerrungen, da die Durchführung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den verschiedenen Bereichen staatlichen Handeins sehr verschiedenen Beschränkungen unterliegt. Im übrigen könnte sich vielleicht gerade die Förderung mancher Maßnahmen, die im üblichen Sprachgebrauch nicht als zusätzlich eingestuft werden, günstig auf die Qualifizierung und Eingliederungsförderung für Arbeitslose aus den "Problemgruppen" auswirken. Zu fördern waren mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nur solche "Arbeiten", die "im öffentlichen Interesse (lagen)" 28• Diese Voraussetzung wäre dann erfüllt, wenn sie "der Allgemeinheit unmittelbar oder mittelbar dien(ten)". 29 Juristisch wird dieses Kriterium folgendennaßen interpretiert: Maßnahmen liegen "im öffentlichen Interesse", "wenn das Ergebnis der Maßnahme einem Kreis zugute kommt, der vorher nicht eindeutig bestimmbar und individualisierbar ist." 30 Es sollten nur solche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bewilligt werden, deren Produkte nicht allein der Einkommensmaximierung der antragstellenden Institution dienten. 31 Teilweise wird das Kriterium des "öffentlichen

§ 91 Abs. 2 Satz 1 AFG idF 5.AFG-ÄndG. § 6 ABM-AO V. 25.6.80. 30 Gage{ u.a., [Kommentar AFG), § 91, Ziff. 63. Vgl. auch: Blechmann, S. 11 ff. 31 Knigge u.a., [Kommentar AFG), § 91, Ziff. 10.

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Interesses" an den Produkten von ABM auch dahingehend interpretiert, daß die "Förderung volkswirtschaftlich sinnloser Arbeiten" verhindert werden sollte. 32 Ökonomisch könnte das "öffentliche Interesse" an den Produkten und Produktionstechniken von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in zweifacher Weise interpretiert werden: Gemeint sein könnten Produkte, deren Produktion mit positiven externen Effekten für eine größere Zahl von Haushalten und Unternehmen verbunden ist. Aber auch öffentliche Güter, also solche Güter, für die keine Konsumrivalität besteht, könnten als im "öffentlichen Interesse" liegend gemeint sein. 33 Die Subventionierung von Produkten, deren Produktion positive externe Effekte hat, kann unter bestimmten Bedingungen ökonomisch sinnvoll sein, um die unter Wohlfahrtsgesichtspunkten zu geringen Produktionsmengen dieser Güter zu steigern. 34 Auch die Subventionierung öffentlicher Güter kann unter Umständen ökonomisch sinnvoll sein. Wenn die Wirtschaftssubjekte erwarten, daß sie zur Finanzierung der Produktion dieser Güter nichts beitragen müssen, werden sie eine hohe Präferenz für diese öffentlichen Güter zeigen. Wenn sie dagegen erwarten, zur Finanzierung herangezogen zu werden, werden sie nur eine schwache Präferenz offenbaren. 35 Somit ist die Produktion dieser Güter in einer Situation ohne Subventionen möglicherweise unter Wohlfahrtsgesichtspunkten nicht optimal. Eine Subventionierung ihrer Produktion mit dem Ziel einer Erhöhung der produzierten Mengen ist dann in Betracht zu ziehen. Aus den vorstehenden Überlegungen, die sich auf Ergebnisse der ökonomischen Theorie beziehen, ergibt sich die Schlußfolgerung, daß ein "öffentliches Interesse" an den Produkten oder Produktionstechniken von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, interpretiert als das Auftreten von Produktionsexternalitäten oder die Produktion öffentlicher Güter, eine Subventionierung dieser Produkte oder Produktionstechniken sinnvoll machen kann. Allerdings sollte die Produktion öffentlicher Güter und der Einsatz von Produktionstechniken mit positiven externen Effekten in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nicht aus dem Haushalt der BA finanziert werden, weil die Wohlfahrts-

32 Blechmann, S. 10.

33 Zur Definition von Produktionsextemalitäten und von öffentlichen Gütern vergleiche: Varian,

S. 1rn ff, 203 ff. Das Fehlen von Konsumrivalität bedeutet, daß mehrere Wirtschaftssubjekte gleichzeitig Nutzen aus der gegebenen Menge eines Gutes ziehen können. 34 Die Bewertung einer solchen Subvention hängt unter anderem von den Eigenschaften der eingesetzten Produktionstechnik und der Art der Konkurrenzbeziehungen am Markt für das produzierte Gut ab. Vergleiche die Darstellung eines Beispiels negativer Produktionsexternalitäten bei Varian, S. 204 ff. 35 Vgl.: Varian, S. 200.

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effekte dieser Maßnahmen sicherlich nicht auf die sozialversicherungspflichtigen Beitragszahler begrenzt bleiben. 36 Neben den bisher genannten Kriterien der "Zusätzlichkeit", des "öffentlichen Interesses" und der "arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit" hatten die zu fördernden "Arbeiten" noch einem weiteren Kriterium zu genügen. Die von Institutionen und Unternehmen, den sogenannten "Trägern", beantragten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sollten nur dann gefördert werden, wenn diese "Träger" in bestimmten Rechtsformen verfaßt waren. "Träger" konnten ohne Einschränkung "juristische Personen des öffentlichen Rechts" sowie "Unternehmen oder Einrichtungen des privaten Rechts" mit "gemeinnützige(n) Zwekken" sein. 37 Nicht nur die zu fördernde Maßnahme, sondern alle Ziele der privatrechtlich verfaßten "Träger" sollten "gemeinnützig" sein, wobei für die juristische Ausfüllung des Begriffes der "Gemeinnützigkeit" nicht ohne weiteres die abgabenrechtliche Definition zu übernehmen war,38 sondern eine der Definition des "öffentlichen Interesses" sehr ähnliche Begriffsbestimmung gewählt wurde. Ausgeschlossen von der Förderung waren Maßnahmen bei "Trägern" mit erwerbswirtschaftlicher Zielsetzung. 39 Die Durchführung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen durch privatrechtliche "Träger" ohne gemeinnützige Zielsetzung war - unter Beachtung aller anderen obengenannten Kriterien - nur dann zulässig, wenn die Maßnahmen geeignet waren, "den Arbeitsmarkt in wirtschafts- und sozialpolitisch erwünschter Weise" zu beleben. 40 Obwohl diese Bestimmung von juristischer Seite dahingehend interpretiert wird, daß hier höhere Anforderungen gestellt wurden als mit dem Kriterium der "arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit" des § 91 Abs. 2 Satz 1 AFG, 41 ist diese Unterscheidung inhaltlich doch nicht sehr einleuchtend. Kriterium der Förderung war offensichtlieb wiederum die spezielle Eignung der geförderten Produktions-

36 V ergleiehe zur ordnungspolitisch motivierten Kritik an der Finanzierung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen aus dem Haushalt der BA insbesondere: Lampert, [Arbeitsförderungsgesetz], S. 185. 37 § 92 Abs. 2 Nr. 1 und 2 AFG idF 5AFG-ÄndG. "Unternehmen oder Einrichtungen des privaten Rechts• können sowohl juristische Personen als auch Personengesellschaften des Handelsrechts, Vereine, Stiftungen und unter bestimmten Voraussetzungen sogar Einzelpersonen sein. Vgl.: Gage/ u.a., [Kommentar AFG], § 92, ZiCf. 8 ff. 38 Vgl.: Gage/ u.a., [Kommentar AFG], § 92, Ziff. 15 ff; Knigge u.a., [Kommentar AFGJ, § 92, Ziff. 9. Anderer Ansicht ist Blechmann, S. 29. 39 Vgl.: Knigge u.a., [Kommentar AFG], § 92, Ziff. 9. 40 § 92 Abs. 2 Nr. 3 AFG idF 5.AFG-ÄndG. 41 Vgl.; Gage/ u.a., [Kommentar AFG], § 92, Ziff. 23; Blechmann, S. 25, 30. 9 Bohlen

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

technik für die Beschäftigung von schwer vermittelbaren Arbeitslosen und für die Qualifizierung von Arbeitslosen. 42 Mit der Durchführung einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme sollte der "Träger" regelmäßig ein privatwirtschaftliches Unternehmen beauftragen (sogenannte "Vergabearbeiten"), das bei der Durchführung die von der BA zugewiesenen Arbeitskräfte einzusetzen und die mit der Förderung verbundenen Verpflichtungen einzuhalten hatte. Das mit der Durchführung beauftragte Unternehmen wurde dann auch arbeitsrechtlicher Vertragspartner der zugewiesenen Arbeitskräfte. 43 Die arbeitsrechtliche Arbeitgeberfunktion fiel also bei Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nicht notwendigerweise mit der "Träger"-Funktion zusammen. In Ausnahmefallen, insbesondere dann, wenn für die "Arbeiten" besonders schwer vermittelbare Arbeitskräfte eingesetzt werden sollten oder wenn sich die zu produzierenden Produkte oder die einzusetzenden Produktionstechniken für eine Vergabe nicht eigneten, war eine Durchführung der ABM durch den "Träger" zulässig (sogenannte "Regiearbeiten"). 44 Der "Träger" wurde dann arbeitsrechtlich zum Vertragspartner der zugewiesenen Arbeitskräfte. 45 Eine Vergabe von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen an Wirtschaftsunternehmen ist aus ökonomischer Sicht eigentlich insbesondere dann sinnvoll, wenn das zu fördernde Produkt oder die einzusetzende Produktionstechnik nicht zu den üblicherweise hergestellten Produkten oder den verwendeten Produktionstechniken des "Trägers" paßt. Dann sollten die Vorteile der Spezialisierung in Anspruch genommen werden. Daß nun gerade die Zuweisung von schwer vermittelbaren Arbeitskräften als Begründung für die Durchführung von ABM als Regiearbeiten zulässig sein sollte, ist dann allerdings nicht einsichtig. Unter der Voraussetzung, daß diese Arbeitskräfte eine besonders niedrige Qualifikation aufweisen, bestände eigentlich ein erhöhtes Interesse der BA an einer wirkungsvollen Durchführung solcher Maßnahmen, also insbesondere auch an der Vergabe an ein spezialisiertes Unternehmen. In diesen Fällen sollte also nicht die

42 Vergleiche die obigen Ausführungen zum Kriterium der" arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit" sowie Blechmann, S. 29 f. 43 Vgl.: Blechmann, S. 60. 44 § 92 Abs. 1 AFG idF S.AFG-ÄndG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 und 3 ABM-AO v. 25.6.80. In einem Kommentar zum AFG wird allerdings argumentiert, daß dieser Vorrang der Vergabe- vor den Regiearbeiten keine gesetzliche Grundlage im§ 92 Abs. 1 AFG idF SAFG-ÄndG finde und damit rechtswidrig sei. Vgl.: Gage/ u.a., [Kommentar AFG), § 92, Ziff. 31 ff. 45 Vgl.: Blechmann, S. 60.

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Durchführung durch den "Träger", sondern eher die "Vergabe" der "Arbeiten" verbunden mit einer verstärkten Subventionierung in Betracht gezogen werden. 2. Förderung von Arbeitskräften Mit Hilfe von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sollte die Beschäftigung von Arbeitslosen gefördert werden. Für diejenigen Arbeitskräfte, die dem "Träger" durch -die BA zugewiesen worden waren, wurde eine Lohnsubvention gezahlt.46 Weitere, nicht zugewiesene Arbeitskräfte (die sogenannten Stammarbeiter) durften in den Maßnahmen nur "in dem notwendigen Umfange" beschäftigt werden. 47 Ihre Subventionierung erfolgte nicht durch die Gewährung von Lohnsubventionen, sondern nur indirekt durch die Vergabe von Darlehen, die gewährt wurden, um die Durchführung der Maßnahmen zu ermöglichen. 48 Bei der Zuweisung waren schwer vermittelbare Arbeitslose bevorzugt zu berücksichtigen. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sollten insofern vor allem dem Ziel der Minderung übermäßig hoher Arbeitslosigkeitsrisiken dienen. Arbeitslose, die "voraussichtlich nur kurzfristig arbeitslos sein" würden, sollten in der Regel nicht zugewiesen werden. 49 Mit dieser Regelung hatte die BA zu Beginn des Untersuchungszeitraums, also 1980, einen relativ weiten Spielraum für Ermessensentscheidungen über die Zuweisung von Arbeitskräften. Arbeitskräfte wurden den "Trägern" der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nicht nur per Verwaltungsakt von der BA zugewiesen, 50 sondern konnten auch jederzeit wieder abberufen werden, wenn ein nicht subventionierter Arbeitskontrakt oder die Teilnahme an einer Ausbildungs- oder Weiterbildungsmaßnahme vermittelt werden konnten. Obwohl das rechtliche Verhältnis zwischen dem "Träger" und den zugewiesenen Arbeitskräften im Prinzip den üblichen arbeitsrechtlichen Vorschriften entsprach, 51 wurde durch diese Abberufungsregelung und die damit verbundene außerordentliche Kündigungsmöglichkeit

46 § 94 Abs. 1 AFG idF 5.AFG-ÄndG in Verbindung mit§ 10 ABM-AO v. 25.6.80.

§ 93 Abs. 1 AFG idF 5.AFG-ÄndG. 48 § 91 Abs. 2 Satz 3 AFG idF 5.AFG-ÄndG in Verbindung mit § 11 ABM-AO v. 25.6.80. 49 § 93 Abs. 1 Satz 2 AFG idF 5.AFG-ÄndG in Verbindung mit§ 2 Abs. 1 und 2 ABM-AO v. 25.6.80. 50 § 93 Abs. 2 und 3 AFG idF 5 .AFG-ÄndG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 ABM-AO v. 25.6.80. 51 § 93 Abs. 2 Satz 1 AFG idF 5.AFG-ÄndG in Verbindung mit § 3 Abs. 1 ABM-AO V. 25.6.80. 47

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

des Arbeitsanbieters gegenüber dem "Träger" deutlich, daß es sich bei der Beschäftigung in ABM nicht um reguläre Arbeitskontrakte handelte. Die genannten Ausnahmeregelungen erhöhten die Unsicherheit des "Trägers" hinsichtlich der Realisierbarkeil seiner Produktionsziele und sie schmälerten die Motivation der Arbeitsanbieter, ihre Leistungen im Rahmen der Maßnahme zu maximieren. Die Ausgestaltung der Arbeitskontrakte und der rechtlichen Beziehungen zwischen den AHM-Beschäftigten, den "Trägern", den im Rahmen von "Vergabearbeiten" beauftragten Unternehmen und der BA reflektiert die im AFG festgelegte Nachrangigkeit von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gegenüber regulären Arbeitskontrakten: In § 5 AFG wird festgelegt, daß unter den verschiedenen Tätigkeiten der BA die Vermittlung in reguläre Arbeitskontrakte und die Vermittlung in Maßnahmen der beruflichen Bildung höchste Priorität genießen; Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sind demgegenüber nachrangig. 3. Art der Subventionierung

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wurden von der BA hauptsächlich durch die Zahlung von Zuschüssen zum Arbeitsentgelt der zugewiesenen Arbeitskräfte, also durch Lohnsubventionen, gefördert. Diese Zuschüsse betrugen für die 1980 bewilligten Maßnahmen mindestens 60% und in der Regel höchstens 80% des förderungsfähigen Arbeitsentgelts. Höher als 100% sollte der Zuschußsatz auf keinen Fall liegen. 52 Im Gegensatz zu den pauschalen Lohnsubventionen früherer gesetzlicher Regelungen waren im AFG also proportionale Lohnsubventionen vorgesehen. 53 Eine Lohnsubvention von mehr als 80% konnte bei Maßnahmen mit "besonderem arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Interesse gewährt werden." 54 Da dieses besondere Interesse schon bei verstärkter Berücksichtigung schwer vermittelbarer Arbeitsloser, bei Tätigkeiten im Bereich der Sozialen Dienste und bei begründeter Aussicht auf die Schaffung unbefristeter Arbeitskontrakte angenommen wurde, war diese Begrenzung der Subventionshöhe wahrscheinlich nicht sehr wirkungsvoll. Die Zuweisung von Arbeitskräften in ABM und somit die Subventionierung ihrer Arbeitsentgelte sollte in der Regel zeitlich auf ein Jahr befristet sein, konnte aber insbesondere aus den

52 § 94 Abs. 1 AFG idF 5AFG-ÄndG in Verbindung mit § 10 ABM-AO v. 25.6.80. Für die schon vor der fünften AFG-Novelle bewilligten Maßnahmen galten Übergangsregelungen: § 94 Abs. 2 AFG idF 5.AFG-ÄndG. 53 Gage/ u.a., [Kommentar AFG], Vor § 91 (A), Ziff. 28. 54 § 10 Abs. 2 ABM-AO v. 25.6.80.

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schon genannten Gründen arbeitsmarkt- und sozialpolitischer Zweckmäßigkeit um ein weiteres Jahr verlängert werden. In Ausnahmefallen und wenn die Übernahme des Arbeitsanbieters durch den "Träger" oder das ausführende Unternehmen in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis gesichert war, durfte die Subventionierung in verringerter Höbe auch auf ein drittes Jahr ausgedehnt werden. 55 Die Zuschüsse der BA konnten unter Umständen durch Haushaltsmittel des Bundes aufgestockt werden ("Förderung aus Bundesmitteln"), sofern die Maßnahme der Vorbereitung oder Ergänzung bestimmter "wirtschaftsfördernder Maßnahmen" diente. 56 Voraussetzung für eine solche "Förderung aus Bundesmitteln" war allerdings, daß auch das Land, dem die Maßnahme zugute kam, in gleicher Höhe Zuschüsse leistete. 57 Auch in dieser Regelung wurde das Bestreben deutlich, ein Unterlaufen der allgemeinen Regelungen des vertikalen Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern zu verhindern: Die anteilige Finanzierung "wirtschaftsfördemder Maßnahmen" entsprach in etwa den Finanzierungsmodalitäten der im Grundgesetz geregelten "Gemeinschaftsaufgaben" von Bund und Ländern (Art. 91a GG).58 Eine Subventionierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen war nicht nur durch Zuschüsse, sondern auch durch die Gewährung von Darlehen möglich. 59 Allerdings sollten durch Zuschüsse und Darlehen der BA insgesamt nicht mehr als 80%, bei Maßnahmen von besonderer "arbeitsmarktpolitischer Bedeutung" nicht mehr als 90% der Gesamtkosten einer Maßnahme subventioniert werden, da vom "Träger" eine hinreichende Eigenleistung verlangt werden sollte.60 Ob allerdings ein Beitrag des "Trägers" von 10-20% der gesamten Maßnahmekosten noch als hinreichend angesehen werden kann, um einen Anreiz zur Gewährleistung einer wirkungsvollen Durchführung der Maßnahme zu bewirken, ist sehr zweifelhaft. 61

§§ 3 Abs. 3 und 4, 10 Abs. 3 ABM-AO v. 25.6.80. § 96 Abs. 1 AFG idF 5.AFG-ÄndG. Als Beispiel" wirtschaftsfördernder Maßnahmen" werden unter anderem Maßnahmen im Rahmen der "Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" genannt: Knigge u.a., (Kommentar AFG), § 96, Ziff. 4. 57 § 96 Abs. 2 AFG idF 5.AFG-ÄndG. 58 Badura, S. 442. 59 § 91 Abs. 2 Satz 3 AFG idF S.AFG-ÄndG in Verbindung mit § 11 ABM-AO v. 25.6.80. 60 § 9 Abs. 1 ABM-AO v. 25.6.80. 61 Offensichtlich konnte durch eine zusätzliche Subventionierung aus Bundes- und Landesmitteln nach § 96 AFG idF S.AFG-ÄndG der Eigenanteil des "Trägers" sogar noch weiter gesenkt werden. Dem Verfasser sind jedenfalls keine Regelungen bekannt, die eine solche Aufstockung verhindert hätten. Vgl.: Knigge u.a., [Kommentar AFG), § 96, Ziff. 8 f. 55

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Kapitel IV: Allgerneine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

4. Änderungen der Rechtslage seit 1980 Mit dem Arbeitsförderungs-Konsolidierungsgesetz (im folgenden abgekürzt: AFKG) 62 vom Dezember 1981 wurden die rechtlichen Grundlagen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wesentlich geändert. Diese Veränderungen betrafen drei Bereiche: Zum einen sollten "Arbeiten, die üblicherweise von juristischen Personen des öffentlichen Rechts durchgeführt werden "6\ nicht mehr gefördert werden, zum anderen war vorgesehen, in Regionen mit "guter I Beschäftigungslage" keine Maßn~hmen mehr zu subventionieren und drittens sollten künftig nur noch solche Arbeitskräfte in ABM zugewiesen und subventioniert werden, die vorher finanzielle Leistungen der BA bezogen hatten und innerhalb der letzten zwölf Monate vor der Zuweisung mindestens sechs Monate arbeitslos gewesen waren. 64 Allerdings wurden in allen drei Bereichen Ausnahmeregelungen geschaffen, die potentiell eine erhebliche Aushöhlung dieser Grundsätze bewirken konnten. Der grundsätzliche Ausschluß "üblicher Arbeiten" von juristischen Personen des öffentlichen Rechts sollte nicht für "strukturverbessernde Maßnahmen" und Verbesserungen der "sozialen Infrastruktur" in Arbeitsamtsbezirken mit einer überdurchschnittlich hohen Arbeitslosenquote gelten.65 Ferner wurde die BA ermächtigt, auch fiir die Förderung schwer vernlittelbarer Arbeitsloser in solchen Regionen Ausnahmeregelungen anzuordnen. Die BA legte daraufhin in einer Änderung der ABM-Anordnung fest, daß "übliche Arbeiten" juristischer Personen des öffentlichen Rechts subventioniert werden durften, falls sie überwiegend der Beschäftigung von Schwerbehinderten, älteren Arbeitsanbietern (mindestens 55 Jahre alt), jüngeren Arbeitsanbietern (unter 22 Jahre alt)

62 Gesetz zur Konsolidierung der Arbeitsförderung (Arbeitsförderungs-Konsolidierungsgesetz . AFKG) vom 22. Dezember 1981 (BGBI. I S. 1497) (im folgenden abgekürzt: AFKG). 63 § 91 Abs. 2 Satz 3 AFG idF AFKG. Blechmann folgert aus dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung, daß solche "Arbeiten, die üblicherweise von juristischen Personen des öffentlichen Rechts durchgeführt (werden)", auch dann nicht subventioniert werden sollten, wenn sie durch privatrechlieh verfaßte "Träger" erbracht wurden. Es käme also nicht auf die Rechtsform des "Trägers", sondern auf die Art der geförderten "Arbeiten" an. Durch diese Regelung sollte verhindert werden, daß staatliche "Träger" Aufgaben, die sie bisher selbst erledigt hatten, durch Verlagerung auf in ihrem Eigentum befindliche Unternehmen oder Einrichtungen doch von der BA finanzieren lassen konnten. Vgl.: Blechmann, S. 23. 64 Vgl.: (Gesetzentwurf AFKG), S. 34, 42. 65 § 91 Abs. 2 Salz 3 AFG idf AFKG. Begünstigt werden sollten Arbeitsamtsbezirke mit einer Arbeitslosenquote, die im Durchschnitt der letzten sechs Monale vor der Bewilligung der Maßnahme um mindestens 30% über dem Bundesdurchschnitt lag.

A. Rechtliche Grundlagen

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ohne beruflichen Abschluß und anderen, vom Direktor des jeweiligen Arbeitsamtes als schwer vermittelbar gekennzeichneten Personengruppen dienten. 66 Was unter den "üblichen Arbeiten" juristischer Personen des öffentlichen Rechts zu verstehen sein könnte, wurde schon an anderer Stelle für das "Zusätzlichkeits"-Kriterium diskutiert. Da solche "üblichen Arbeiten" öffentlichrechtlicher juristischer Personen natürlich auch diesem für alle Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen geltenden "Zusätzlichkeits"-Kriterium genügen mußten, wurde in der Rechtsprechung und in der juristischen Kommentarliteratur versucht, die Kriterien ftir "übliche Arbeiten" enger zu fassen als das "Zusätzlichkeits"Kriterium.67 So wurde zwischen einem "Kembereich" und einem "Randbereich" von Aufgaben der juristischen Personen des öffentlichen Rechts unterschieden, oder es wurden als "übliche Arbeiten" solche definiert, die tatsächlich schon von vielen juristischen Personen des öffentlichen Rechts wahrgenommen wurden. Der Verfasser ist der Ansicht, daß auf diese Definitionsversuche wieder die zum "Zusätzlichkeits"-Kriterium geäußerte Kritik zutrifft und daß eine ökonomisch eindeutige Abgrenzung der beiden Kriterien nicht gelingen kann. Auch der generelle Ausschluß von ABM in Regionen mit "guter Beschäftigungslage" wurde durch Ausnahmeregelungen im AFG und in der ABMAnordnung abgeschwächt: Auch hier wurde die Durchführung von ABM zugunsten der genannten "Problemgruppen" zugelassen. 68 Selbst von der Regel, nur Arbeitslose mit einem Anspruch auf Arbeitslosengeld oder -hilfe und mindestens sechsmonatiger Arbeitslosigkeit einer Maßnahme zuzuweisen, wurden Ausnahmen zugelassen, sofern dies aus "arbeitsmarktund sozialpolitischen Gründen in besonderer Weise geboten" schien. Solche Ausnahmen sollten insbesondere zugunsten der Beschäftigung von schwer vermittelbaren Arbeitskräften aus den "Problemgruppen" möglich sein.69 Die Ausnahmeregelung wurde aber auch als Öffnungsklausel zugunsten weiterer, in

66 § 95 Abs. 3 Satz 2 AFG idF AFKG in Verbindung mit§ 5 Abs. 5 ABM-AO v. 25.6.80 in der Fassung der 1. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung vom 16. März 1982 (ANBA-Sondemummer vom 15.4.1982, S. 527) (im folgenden abgekürzt: ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82). 67 Vergleiche hierzu: Gage/ u.a., [Kommentar AFG), § 91 , Ziff. 38 ff. 68 § 95 Abs. 3 Satz 2 AFG idF AFKG in Verbindung mit § 5 Abs. 5 ABM-AO idF l.ÄAO v . 16.3.82. Eine "gute Beschäftigungslage" wurde mit einer um 40% unter dem Bundesdurchschnitt liegenden Arbeitslosenquote beschrieben. Vgl.: § 1 Abs. 5 ABM-AO idF l.ÄAO v . 16.3.82. 69 § 93 Abs. 1 Satz 2 AFG idF AFKG in Verbindung mit § 2 Abs. 2 ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

der AHM-Anordnung nicht ausdrücklich genannter "Problemfalle", interpretiert. 70 Zur Höhe des Zuschusses zum förderungsfähigen Arbeitsentgelt der zugewiesenen Arbeitskräfte wurde festgelegt, daß im Regelfall nur noch höchstens ein Zuschußsatz von 80% zu bewilligen sei. Höhere Zuschußsätze sollten nur noch für Maßnahmen zulässig sein, "in denen ausschließlich schwer vermittelbare Arbeitslose oder überwiegend besonders schwer vermittelbare Arbeitslose beschäftigt (wurden)", ferner auch bei "Maßnahmen im Bereich der sozialen Dienste" und in Fällen, in denen die Schaffung unbefristeter Arbeitsplätze zu erwarten war. 71 Im Dezember 1982 bestimmte die BA durch Änderung der ABM-Anordnung, daß Maßnahmen ohne zeitliche Unterbrechung mehrfach gefördert werden konnten, wenn in ihnen wechselnde, schwer vermittelbare Arbeitslose beschäftigt wurden und wenn die Maßnahme bestimmte Betreuungs- und Qualifizierungsaspekte aufwies. 72 In einer weiteren Änderung der AHM-Anordnung vom September 1983 wurde neben der Eröffnung einer speziellen Förderungsmöglichkeit für arbeitslose Ausbilder insbesondere die Orientierung der bewilligten Zuschußsätze an dem Anteil der schwer vermittelbaren Arbeitslosen in einer Maßnahme präzisiert. 73 Ferner wurde bestimmt, daß die Förderung mittels Darlehen und Zuschüssen nicht mehr als 80% der Gesamtkosten einer Maßnahme betragen sollte. 74 Seit 1983 wurde mit der Einführung einer Maßnahmeart "Arbeiten und Lernen" versucht, jüngere Arbeitskräfte ohne Berufsausbildung neben ihrer Beschäftigung in AHM durch begleitende Ausbildungsmaßnahmen zu qualifizieren. Neben einer Teilzeitbeschäftigung in AHM von mindestens 18 Wochenstunden sollte mit "Arbeiten und Lernen" auch die Teilnahme an berufsvor-

70 Vergleiche zur möglichen Rechtswidrigkeit einer solchen unbestimmten Öffnungsklausel: Gage/ u.a., [Kommentar AFG), § 93, Ziff. 28. Eine andere Ansicht wird diesbezüglich von Knigge et. al. vertreten: Knigge u.a., [Kommentar AFG), § 93, Ziff. 5. 71 § 10 Abs. 2 ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82. 72 § 8 Abs. 3 ABM-AO v. 25.6.80 in der Fassung der 2. Änderungsanordnung zur ABMAnordnung vom 21. Dezember 1982 (ANBA 1983, S. 131) (im folgenden abgekürzt: ABM-AO idF 2.ÄAO V. 21.12.82). Vergleiche zu dieser sogenannten Mehrfacbförderung: Schick/er, s. 41 f. 73 §§ 5a und 10 Abs. 1 ABM-AO v. 25.6.80 in der Fassung der 3. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung vom 22. September 1983 (ANBA 1983, S. 1303) (im folgenden abgekürzt: ABMAO idF 3.ÄAO v. 22.9.83). 74 § 11 Abs. 2 ABM-AO idF 3.ÄAO v. 22.9.83.

A. Rechtliche Grundlagen

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bereitenden Kursen, der Erwerb des Hauptschulabschlusses oder die Teilnahme an "Maßnahmen zur Verbesserung (der) Vermittlungsaussichten" gemäߧ 41a .AFG möglich sein. Die geförderten Arbeitskräfte konnten neben ihrem Lohn aus der Teilzeitbeschäftigung in ABM eine Berufsausbildungsbeihilfe beziehen; die BA übernahm darüber hinaus die Lehrgangsgebühren und andere Kosten der Ausbildungsmaßnahme. 75 Außer der Durchführung von berufsvorbereitenden Ausbildungsmaßnahmen war im Rahmen von "Arbeiten und Lernen" auch die Förderung von Weiterbildungsmaßnahmen möglich und konnte von der BA entsprechend gefördert werden. 76 Mit dem Erlaß einerneuen AHM-Anordnung wurde 1984 insbesondere der Kreis der schwer vermittelbaren Arbeitslosen neu defmiert: 77 Als schwer vermittelbar sollten nun außer den Schwerbehinderten auch diejenigen Arbeitslosen gelten, die mindestens 50 Jahre alt waren. Junge Arbeitslose ohne berufliche Ausbildung wurden nun nach mindestens dreimonatiger Arbeitslosigkeit als schwer vermittelbar eingestuft, wenn sie unter 25 Jahre alt waren. Erstmals wurde eine einjährige oder längere Arbeitslosigkeitsdauer als eigenständiges Kriterium für die schwierige Vermittelbarkeil von Arbeitskräften anerkannt. Schließlich konnten auch weiterhin für einzelne Regionen oder auch überregional Gruppen von Arbeitslosen für einen begrenzten Zeitraum für schwer vermittelbar erklärt und den übrigen "Problemgruppen" gleichgestellt werden. In die einschlägige Bestimmung der AHM-Anordnung wurde außerdem eine Öff-

75 Rechtsgrundlage dieser "berufsvorbereitenden Maßnahmen" waren § 2 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 1a und § 13a der Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die individuelle Förderung der beruflichen Ausbildung- A Ausbildung- vom 31. Oktober 1969 (ANBA 1970, S. 213) in der Fassung der 22. Änderungsanordnung zur A Ausbildung vom 15. März 1983 (ANBA 1983, S. 449). Vergleiche auch den Runderlaß des Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit vom 30. März 1983: Individuelle Förderung der beruflichen Bildung, hier: Weiterentwicklung beruflicher Bildungsmaßnahmen für jüngere Arbeitslose (unter 25 Jahren), ANBA 1983, S. 451 f. Die im Rahmen von "Arbeiten und Lernen" durchgeführten Ausbildungsmaßnahmen sollten nicht mit den nach § 5 Abs. 2 ABM-AO v. 25.6.1980 ohnehin möglichen Aktivitäten zur arbeitsbegleitenden "beruflichen Qualifizierung oder sozialpädagogischen Betreuung" von ABM-Beschäftigten verwechselt werden, da diese Aktivitäten während der entlohnten Arbeitszeit in ABM stattfanden. 76 Diese Weiterbildungsmaßnahmen konnten nach den Regelungen der Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung (A Fortbildung und Umschulung) vom 23. März 1976 (ANBA 1976, S. 559) in der Fassung der 12. Änderungsanordnung zur A Fortbildung und Umschulung vom 16. März 1982 (ANBA 1982, S. 563) gefördert werden. 77 § 2 Abs. 2 Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die Förderung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt (ABM-Anordnung) vom 13. Dezember 1984 (ANBA 1985, S . 71) (im folgenden abgekürzt: ABM-AO v. 13.12.84).

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

nungsklausel eingefügt, die es erlaubte, auch andere Arbeitslose als schwer vermittelbar einzustufen und somit den ausdrücklich erwähnten "Problemgruppen" gleichzustellen. 78 Die Neudefinition der besonders förderungswürdigen "Problemgruppen" des Arbeitsmarktes hatte eine wichtige Auswirkung: Ausnahmen von dem grundsätzlichen Ausschluß "üblicher Arbeiten" vonjuristischen Personen des öffentlichen Rechts und vom Ausschluß jeglicher Förderung in Gebieten mit relativ niedriger Arbeitslosigkeit waren nun zugunsten dieses erweiterten Kreises von schwervermittelbaren Arbeitslosen möglich. 79 Durch die ABM-Anordnung von 1984 wurden also nicht nur die sozialpolitisch relevanten Zielgruppen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen erheblich vergrößert, sondern es wurden auch die Beschränkungen für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im staatlichen Bereich und in Regionen mit relativ niedriger Arbeitslosigkeit wieder weitgehend abgebaut. In der neuen ABM-Anordnung wurden auch erstmals die Begriffe der "arbeitsmarktlichen Zweckmäßigkeit" und der "zusätzlichen Arbeiten" ausdrücklich definiert. 80 Maßnahmen sollten insbesondere dann als zweckmäßig klassifiziert werden, wenn sie "entsprechend den Problemschwerpunkten der regionalen und beruflichen Teilarbeitsmärkte" Beschäftigungsmöglichkeiten eröffneten. Ferner wurde die Möglichkeit geschaffen, die "Zusätzlichkeit" und das "öffentliche Interesse" an bestimmten Maßnahmearten für einen bestimmten Geltungsbereich generell, also ohne Einzelfallprüfung anzuerkennen. 81 Damit wurde der BA die Möglichkeit eröffnet, bestimmte Maßnahmen standardisiert und mit verringertem Verwaltungsaufwand in großer Zahl durchzuführen. Gleichzeitig wurde dadurch aber das "Zusätzlichkeits"-Kriterium für viele Verwendungsbereiche von ABM faktisch außer Kraft gesetzt, da es in seiner üblichen Interpretation auf die Würdigung der speziellen Umstände des Einzelfalls angelegt war. Zur Höhe der Zuscbußsätze wurde in der neuen ABM-Anordnung ausdrücklieb festgelegt, daß grundsätzlich zwischen 60% und 80% des förderungsfähigen Arbeitsentgelts subventioniert werden konnten. Höhere Zuschüsse für Maßnah-

78 Vergleiche den Textanfang des § 2 Abs. 2 ABM-AO v. 13.12.84: "Schwer vermittelbar sind insbesondere Arbeitslose, die( ... )" (Hervorhebung durch den Verfasser). 79 Vergleiche den § 5 Abs. 3 ABM-AO v. 13.12.84 in Verbindung mit§ 2 Abs. 2 ABM-AO v. 13.12.84 mit der früheren Fassung in § 5 Abs. 5 ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82. 80 §§ 5 und 6 ABM-AO v. 13.12.84. 81 § 14 Abs. 8 ABM-AO v. 13.12.84.

A. Rechtliebe Grundlagen

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men, in denen überwiegend Schwerbehinderte, ältere Arbeitslose, jüngere Arbeitslose ohne berufliche Ausbildung und Langzeitarbeitslose beschäftigt wurden, konnten in Arbeitsamtsbezirken mit überdurchschnittlich hoher Arbeitslosenquote bis maximal 100% des Arbeitsentgelts geleistet werden. Auch in Fällen eines besonderen "arbeitsmarktliche(n) Interesse(s)" konnte die Förderung zwischen 80% und 100% liegen. 82 Mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz 1985 83 wurden Produkte und Produktionstechniken, die der "Erhaltung oder Verbesserung der Umwelt" dienen, in die Liste der bevorzugt zu fördernden Maßnahmen(§ 91 Abs. 3 AFG) aufgenommen.84 Gleichzeitig wurde durch eine Novellierung des§ 93 Abs. 1 AFG die Zuweisung von Arbeitskräften, die wegen der Betreuung und Erziehung eines Kindes zeitweilig nicht erwerbstätig gewesen waren, erleichtert. 85 Die Möglichkeiten der Förderung von kombinierten Arbeitsbeschaffungs- und Bildungsmaßnahmen ("Arbeiten und Lernen") wurden mit der siebten Novelle zum AFG wesentlich ausgeweitet: Die Bereitschaft zur Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen, die parallel zu einer Teilzeitbeschäftigung in ABM durchgeführt wurden, konnte durch die Zahlung eines anteiligen Unterhaltsgelds an die Teilnehmer der Maßnahme erhöht werden. 86 Mit der achten Novelle zum AFG wurde 1987 die erweiterte Förderung von ABM aus Bundesmitteln auf eine "verstärkte Förderung" aus Mitteln der BA umgestellt, 87 ohne ansonsten die Voraussetzungen dieser erweiterten Förderung, insbesondere die Verpflichtung der Länder zu entsprechenden Darlehen und Zuschüssen, anzutasten. Durch eine Änderung der ABM-Anordnung wurden 1988 die Anforderungen an potentielle "Träger" von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen verschärft: Privat-

82 §

10 Abs. 1 und 2 ABM-AO v. 13.12.84.

83 Beschäftigungsförderungsgesetz 1985 (BeschFG 1985) vom 26. April 1985 (BGBI. I S. 710,

713i (im folgenden abgekürzt: BeschFG 85). 4 § 91 Abs. 3 Nr. 4 AFG idF BeschFG 85. 85 § 93 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AFG idF BeschFG 85 in Verbindung mit § 46 Abs. 1 AFG idF BeschFG 85. 86 § 44 Abs. 2b Nr. 1 AFG in der Fassung des Siebte(n) Gesetz(es) zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (BGBI. I S. 2484) (im folgenden abgekürzt: AFG idF 7.AFG-ÄndG). 87 § 96 AFG in der Fassung des Gesetz(es) zur Ergänzung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente und zum Schutz der Solidargemeinschaft vor Leistungsmißbrauch (Achtes Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes) vom 14. Dezember 1987 (8081. I S. 2602) (im folgenden abgekürzt: AFG idF 8.AFG-ÄndG).

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

rechtlich organisierte "Träger" sollten, sofern sie nicht "gemeinnützig" waren, nur darut noch zugelassen werden, werut sie die in § 91 Abs. 3 AFG genannten besonders förderungswürdigen Maßnahmen88 durchzuführen beabsichtigten oder wenn die von ihnen durchzuführenden Maßnahmen eine herausragende Qualifizierung für die zuzuweisenden Arbeitskräfte bewirken konnten. 89 Ferner sollten "Träger" generell daraufhin überprüft werden, ob sie eine "ordnungsgemäße und erfolgreiche Durchführung der Maßnahme" gewährleisten korutten. Mit dieser Vorschrift sollten insbesondere jene "Träger" stärker kontrolliert werden, die hauptsächlich zu dem Zweck der Durchführung von ABM gegründet worden waren. 90 In der geänderten ABM-Anordnung wurde außerdem versucht, die "Zusätzlichkeit" von Maßnahmen genauer zu beschreiben. Dabei wurde festgelegt, daß laufende Instandsetzungs-, Unterhaltungs- und Verwaltungsarbeiten sowie sonstige unaufschiebbare oder "nach allgemeinen Rechts- und Verwaltungsgrundsätzen" unerläßliche Arbeiten nicht zu fördern seien. 91 Nach Meinung des Verfassers änderte sich dadurch allerdings nichts an der mangelnden Präzision und der Widersprüchlichkeil dieses Kriteriums. Der Einsatz der "verstärkten Förderung" aus Mitteln der BA nach § 96 Abs. 1 AFG sollte, so die ABM-Anordnung in der geänderten Fassung, vor allem der Subventionierung von Maßnahmen in Gebieten mit überdurchschnittlich hoher Arbeitslosigkeit, von Maßnahmen in Förderungsgebieten der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" und von Maßnahmen, "die während einer konjunkturell bedingten größeren Arbeitslosigkeit zu verrichten sind", dienen. 92 Damit wurde die beschäftigungs- und wachstumspolitische Zielsetzung der "verstärkten Förderung" noch einmal besonders hervorgehoben. Zuschüsse zu den förderungsfähigen Arbeitsentgelten

88 Unter anderem handelte es sieb dabei um Maßnahmen zur Verbesserung der "sozialen Infrastruktur" und der Umwelt, um" strukturverbessernde Maßnahmen" und um Maßnahmen, die die Beschäftigung von Langzeitarbeitslosen und die Begründung unbefristeter Arbeitskontrakte fördern konnten. Vgl.: § 91 Abs. 3 AFG idF 8AFG-ÄndG. 89 § 1a Abs. 2 Nr. 3 ABM-AO vom 13.12.84 in der Fassung der 2. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung vom 16. März 1988 (ANBA 1988, S. 701) (im folgenden abgekürzt: ABM-AO idF 2.ÄAO V. 16.3.88). 90 § 1a Abs. 3 ABM-AO idF 2.ÄAO v. 16.3.88. Vergleiche zur Interpretation dieser Vorschrift: Gage/ u.a., [Kommentar AFG), § 92, Ziff. 4, 26 ff. Durch die BA war nun die Ausstattung der "Träger" mit Sachmitteln und qualifiZiertem Personal, die eine Durchführung von ABM in der geforderten Art und Weise gewährleisten würden, zu überprüfen. 91 § 6 Abs. 3 Satz 5 und 6 ABM-AO idF 2.ÄAO v. 16.3.88. 92 § 12a Abs. 2 ABM-AO idF 2.ÄAO v. 16.3.88.

A. Rechtliche Grundlagen

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der zugewiesenen Arbeitskräfte durften aus Mitteln der "verstärkten Förderung" dann gezahlt werden, wenn "ein besonderes arbeitsmarktpolitisches Interesse" an der Durchführung der Maßnahme bestand, insbesondere bei überwiegender Beschäftigung von schwer vermittelbaren Arbeitslosen. 93 Durch die neunte Novelle zum AFG vom Dezember 198894 und durch die entsprechende Anpassung der ABM-Anordnung sollte die Höhe der Zuschüsse zu Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen begrenzt werden. So wurden die Zuschüsse zum förderungsfähigen Arbeitsentgelt der in ABM zugewiesenen Arbeitskräfte auf 50% bis 75% reduziert. Bei Maßnahmen in Arbeitsamtsbezirken mit überdurchschnittlich hoher Arbeitslosenquote konnte der Zuschußsatz für Maßnahmen, in die überwiegend schwer vermittelbare Arbeitslose zugewiesen wurden, allerdings bis zu 90% des förderungsfähigen Arbeitsentgelts betragen. 95 Aus besonderen "arbeitsmarkt- oder sozialpolitischen Gründen" war auch weiterhin eine Subventionierung von maximal 100% der förderungsfähigen Arbeitsentgelte möglich, allerdings nur für höchstens 15% aller zugewiesenen Arbeitskräfte. 96 Die vielfältigen in diesem Abschnitt dargestellten Veränderungen der rechtlichen Normierung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung lassen sich folgendermaßen zusammenfassen: Durch die Definition besonders förderungswürdiger "Problemgruppen" des Arbeitsmarktes wurde mit dem AFKG versucht, die sozialpolitische Zielsetzung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen stärker zu betonen. Zu diesen schwer vermittelbaren Arbeitskräften zählten in der damaligen Definition Schwerbehinderte, ältere Arbeitskräfte, jüngere Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung und regional jeweils gesondert festzulegende Gruppen von schwer vermittelbaren Arbeitslosen. Seit 1984 wurde die Definition dieser "Problemgruppen" erheblieb ausgeweitet: Die Altersgrenzen für ältere bzw. jüngere zu fördernde Arbeitskräfte wurden erweitert und Langzeitarbeitslose mit mindestens einjähriger Arbeitslosigkeit wurden ausdrücklich zur "Problemgruppe" erklärt. Außerdem wurde eine Öffnungsklausel in die

93 § 12a Abs. 3 ABM-AO idF 2.ÄAO v. 16.3.88. 94 Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes

und zur Förderung eines gleitenden Übergangs älterer Arbeitnehmer in den Ruhestand vom 20. Dezember 1988 (BGBI. I S. 2343) (im folgenden abgekürzt: 9.AFG-ÄndG). 95 § 94 Abs. 1 und 2 AFG idF 9.AFG·ÄndG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 und 2 ABM-AO vom 13.12.84 in der Fassung der 3. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung vom 28. Februar 1989 (ANBA 1989, S. 480) (im folgenden abgekürzt: ABM-AO idF 3.ÄAO v. 28.2.89). 96 § 94 Abs. 3 AFG idF 9.AFG-ÄndG in Verbindung mit § 10 Abs. 2 ABM-AO idF 3.ÄAO v. 28.2.89.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

ABM-Aßordnung eingefügt, die es erlaubte, auch andere "Problemfalle" als schwer vermittelbar zu behandeln. Durch Veränderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen wurde auch versucht, die Fördennaßnahmen auf Regionen mit besonders hoher Arbeitslosigkeit zu konzentrieren, den Anteil von Maßnahmen im staatlichen Bereich zu reduzieren und die Förderung grundsätzlich nur noch Arbeitslosen mit einem Anspruch auf finanzielle Leistungen der BA und einer Mindestdauer der Arbeitslosigkeit von 6 Monaten zugute kommen zu lassen. Diese drei Ziele wurden allerdings durch die Einführung von Ausnahmeregelungen zugunsten von Arbeitskräften aus den "Problemgruppen" und darüber hinaus durch eine Öffnungsklausel zugunsten weiterer Arbeitsloser relativiert. Es wird also anband der verfügbaren Statistiken zu beurteilen sein, wie die sich ergebenden Zielkonflikte in der Förderpraxis entschieden wurden. Ein dritter wichtiger Aspekt der rechtlichen Veränderungen war der Versuch, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen verstärkt mit beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen zu verbinden, unter anderem durch entsprechende Anforderungen an die "Träger" von ABM. Mit dem Programm "Arbeiten und Lernen" sollten gezielt junge Arbeitslose ohne berufliche Ausbildung erreicht werden. Hinsichtlich der Höhe der Subventionierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wurde mittels verschiedener rechtlicher Änderungen eine Beschränkung der Zuschußsätze auf höchstens 80% bzw. zuletzt nur noch 75% des förderungsfähigen Arbeitsentgelts der zugewiesenen Arbeitskräfte angestrebt. Da diese Regelungen aber gleichzeitig immer zahlreiche Ausnahmen zugunsten von Arbeitskräften aus den "Problemgruppen" und von Maßnahmen im Bereich der "sozialen Dienste" zuließen und aus besonderen "arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Gründen" auch in anderen Fällen von ihnen abgewichen werden konnte, beschränkten sie die Höhe der geleisteten Subventionen nicht in wirksamer Weise.

B. Statistische Analyse

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B. Statistische Analyse des Einsatzes von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den Jahren 1980 bis 1989 1. Bestände und Bewegungen auf den Arbeitsmärkten

der Bundesrepublik Deutschland Eine statistische Analyse der Wirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den Jahren 1980 bis 1989 kann nur vor dem Hintergrund der allgemeinen Veränderungen auf den Arbeitsmärkten der Bundesrepublik Deutschland geschehen. Auf den folgenden Seiten werden deshalb einige Statistiken erläutert und interpretiert, die Aufschluß über diese Veränderungen geben können. Eine solche Darstellung hat zu berücksichtigen, daß im Laufe eines Jahres in großer Zahl neue Arbeitskontrakte abgeschlossen werden, bestehende Kontrakte gelöst werden und Arbeitsanbieter und Unternehmen neue Kontraktpartner suchen. Andererseits bleiben Arbeitskontrakte oftmals über mehrere Jahre hinweg bestehen. Diese vielschichtigen Vorgänge auf den Arbeitsmärkten können grundsätzlich in zweierlei Weise analysiert werden: Zum einen kann für einzelne statistische Grundgesamtheilen der Bestand an einem Stichtag hinsichtlich bestimmter Merkmale analysiert werden. Für die in dieser Arbeit besonders wichtige Grundgesamtheit der Arbeitslosen geschieht dies einmal im Jahr in sehr ausführlicher Weise: Von allen Arbeitsanbietern, die Ende September eines Jahres gemäß den Bestimmungen des AFG97 als Arbeitslose eingestuft werden können, werden die Ausprägungen einer Vielzahl von Merkmalen erhoben. 98 Zum anderen können aber auch alle Zugänge zu einer Grundgesamtheit und alle Abgänge aus dieser Grundgesamtheit statistisch analysiert werden. Solche Zu- und Abgänge werden hier auch als Bewegungen über dieser Grundgesamt-

97 § 101 AFG idF 9.AFG-ÄndG. Von dieser Definition der Arbeitslosigkeit im AFG ist die Definition der Erwerbslosigkeit zu unterscheiden, wie sie vom Statistischen Bundesamt für den Mikrozensus verwendet wird. Obwohl diese Definition für die Zwecke dieser Arbeit unter mancherlei Aspekten derjenigen des AFG vorzuziehen sein mag, wird dennoch im folgenden von der Definition des AFG ausgegangen. Ausschlaggebend für diese Entscheidung ist zum einen die jeweilige Verfügbarkeil statistischen Materials, zum anderen die Tatsache, daß die hier analysierten arbeitsmarktpolitischen Instrumente jeweils auf den Tatbestand der Arbeitslosigkeit im Sinne des AFG Bezug nehmen. Zu den Unterschieden in den Definitionen von Arbeitslosigkeit und Erwerbslosigkeit vergleiche den Aufsatz von Mayer, Entwicklung und Struktur der Erwerbslosigkeit, in: Wirtschaft und Statistik 1990, S. 17 f. 98 Vergleiche zu den Merkmalswerten für den Arbeitslosenbestand vom Ende September 1989: ANBA 1990, S . 456.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

heit bezeichnet. Bezogen auf die Grundgesamtheit der Arbeitslosen sind dies alle Arbeitsanbieter, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums arbeitslos werden und die nach einer Phase der Arbeitslosigkeit wieder einen Arbeitskontrakt eingehen oder aus anderen Gründen ihren Arbeitslosenstatus verlieren. In der Bundesrepublik Deutschland werden diese Bewegungen über der Grundgesamtheit der Arbeitslosen bedauerlicherweise nicht laufend statistisch analysiert. Lediglich in zwei Wochen im Mai und Juni jeden Jahres werden in allen Arbeitsämtern bestimmte Merkmalsausprägungen aller Zu- und Abgänge von Arbeitslosen erhoben (im folgenden: Mai/Juni-Stichprobe).99 Die BA hält den Erhebungszeitraum dieser Erhebung ftir "relativ 'saisonneutral '". 100 Die Bedeutung dieser Wertung ist unklar: Aufgrund jahreszeitlicher Einflüsse schwankt die Anzahl der Zu- und Abgänge von Arbeitslosen in der Regel von Monat zu Monat. Da einzelne Gruppen von Arbeitskräften in sehr unterschiedlichem Maße von diesen sich verändernden Beschäftigungschancen auf den einzelnen Arbeitsmärkten betroffen sind, ist es wohl nicht realistisch zu erwarten, daß die Zusammensetzung der Zu- und Abgänge von Arbeitslosen in allen Monaten eines Jahres gleich bleibt. Die jahreszeitlich bedingten Schwankungen der Zu- und Abgänge von Arbeitslosen werden ferner auch durch konjunkturelle Schwankungen überlagert, die sich ebenfalls in höchst unterschiedlicher Weise auf die Beschäftigungschancen der einzelnen Arbeitslosen auswirken. Selbst wenn die Mai/Juni-Stichprobe eines bestimmten Jahres annähernd repräsentativ ftir alle Zu- und Abgänge von Arbeitslosen diesen Jahres sein sollte, wäre es im allgemeinen nicht zu erwarten, daß sie auch in den folgenden Jahren, also bei veränderter konjunktureller Lage und unter veränderten jahreszeitlichen Einflüssen, wieder repräsentativ wäre. Der repräsentative Erhebungszeitraum ftir ein Jahr konjunkturellen Aufschwungs wäre beispielsweise ein gänzlich anderer als derjenige ftir ein Jahr mit rezessiver Entwicklung. Lediglieb für den sehr unwahrscheinlichen Spezial fall, daß die jahreszeitlich bedingten Schwankungen und auch die konjunkturellen Schwankungen mit zwölfmonatiger Periodizität

99 Vergleiche beispielsweise die Merkmalsausprägungen für die Zu- und Abgänge von Arbeitslosen in der Mai/Juni-Stichprobe 1989 in: ANBA 1990, S. 39. Solche Stichproben werden seit 1981 in allen Arbeitsämtern der Bundesrepublik ausgewertet, in den Jahren 1977 und 1980 wurden schon Probeerhebungen in einigen ausgewählten Ämtern durchgeführt. Vgl.: Bundesanstalt für Arbeit, Strukturmerkmale der Arbeitslosen und der offenen Stellen nach Zugängen und Abgängen sowie Analyse der Vennittlungstätigkeit, Ergebnisse der Erhebung von Mai/Juni 1981, in: ANBA 1982, S. 17 ff (im folgenden abgekürzt: (Strukturmerkmale Mai/Juni 1981 ]). Zur Analyse von Bestandsund Bewegungsdaten der Arbeitslosigkeit vergleiche: Cramer/Karr/Rudo/ph, Über den richtigen Umgang mit der Arbeitslosen-Statistik, in: MittAB 19 (1986), S. 409 ff. 100 Bundesanstalt für Arbeit, (Strukturmerkmale Mai/Juni 1981], S. 17.

B. Statistische Analyse

133

und ganz regelmäßig auftreten, wäre es möglich, einen repräsentativen, immer gleichbleibenden Erhebungszeitraum für die Analyse der Merkmalswerte von Zu- und Abgängen von Arbeitslosen festzulegen. Die hier als Mai/Juni-Stichproben bezeichneten Erhebungen sind aber sicherlich keine solche repräsentative Stichprobe aller Zu- und Abgänge von Arbeitslosen innerhalb des jeweiligen Jahres. Sie sollten einfach als Momentaufnahmen für den jeweiligen Erhebungszeitraum interpretiert werden. 101 Aus den Arbeitslosenbeständen von Ende September und aus den Mai/JuniStichproben lassen sich eine Reihe von Informationen über den Einsatz und die Wirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gewinnen. Bevor aber darauf näher eingegangen wird, soll im folgenden die zeitliche Entwicklung der Erwerbstätigkeit, der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung 102 und der Arbeitslosigkeit für die Jahre 1980 bis 1989 skizziert werden, um so einen Überblick über wichtige Tendenzen auf den Arbeitsmärkten der Bundesrepublik Deutschland zu gewinnen. Als Erwerbstätige werden in der amtlichen Statistik diejenigen Personen bezeichnet, "die in einem Arbeitsverhältnis stehen (... ) oder selbständig ein Gewerbe oder eine Landwirtschaft betreiben oder einen freien Beruf ausüben". 103 Der jahresdurchschnittliche Erwerbstätigenbestand in der Bundesrepublik Deutschland ging ausgehend von 27,1 Mio Erwerbstätigen 1980 bis zum Jahre 1983 um etwa 0,7 Mio Personen zurück und stieg anschließend bis 1989 um 1,4 Mio auf 27,7 Mio Erwerbstätige im Jahresdurchschnitt an (Tab. 1). 104

101 Zu fragen wäre diesbezüglich, warum die BA nicht anstelle der Mai/Juni-Stichprobe eine nach Arbeitsämtern geschichtete Stichprobe aus allen Zu- und Abgängen von Arbeitslosen eines Jahres erhebt. Mit einer solchen Erhebungstechnik könnte der Stichprobenumfang und somit der Verwaltungsaufwand in den einzelnen Arbeitsämtern erheblich verringert werden. Außerdem läuft der mit der Festlegung eines festen Erhebungszeitraums verbundene "Ankündigungseffekt" Gefahr, die Vermittlungsbemühungen und arbeitsmarktpolitischen Aktivitäten der einzelnen Mitarbeiter der BA zu beeinflussen. 102 Zur Definition dieser und anderer Begriffe der Arbeitsstatistik vergleiche: Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Arbeits- und Sozialstatistik, Hauptergebnisse 1989, Bonn 1989, S. 8 (im talgenden abgekürzt: (Arbeits- und Sozialstatistik 1989)). 103 Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, (Arbeits- und Sozialstatistik 1989), S. 8. Auf die vielfältigen mit der Schätzung der Erwerbstätigenzahl verbundenen Unsicherheiten soll an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden. Vergleiche dazu: Mayer, Die Arbeitsmarktstatistik und ihre konzeptionellen Probleme aus der Sicht der amtlichen Statistik, in: Allgemeines Statistisches Archiv 74 (1990), S. 19 ff. 104 Vergleiche auch: Schoer/Hanefeld, Erwerbstätige 1970 bis 1989, Revision der durchschnittlichen Erwerbstätigenzahlen, in: Wirtschaft und Statistik 1990, S. 252. 10 Bohlen

134

Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

Die größte Gruppe unter den Erwerbstätigen bilden die sozialversicherungspflichtig beschäftigten Arbeitnehmer (im folgenden vereinfachend als "Beschäftigte" bezeichnet). 105 Ihre Zahl unterlag im Analysezeitraum stärkeren Schwankungen als die der Gesamtheit der Erwerbstätigen: Von 1980 bis 1984 ging der jeweils Ende Juni ermittelte Beschäftigtenbestand um 0,9 Mio zurück, stieg dann aber bis Juni 1989 wieder um etwa 1,6 Mio Beschäftigte an. Die Zugänge in Beschäftigung, die begonnenen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse, gingen von fast 6,6 Mio Zugängen 1980 bis auf 5,7 Mio Zugänge im Jahre 1984 zurück und erreichten erst 1989 wieder das Niveau von 1980. Der Beschäftigtenbestand war in allen Jahren gut dreimal so hoch wie die jährlichen Zugänge in Beschäftigung. 106 Der jahresdurchschnittliebe Arbeitslosenbestand nahm von 1980 (0,9 Mio) bis 1983 (2,25 Mio) stark zu, blieb anschließend bis 1988 auf diesem relativ hohen Niveau und sank erst 1989 deutlich um 0,2 Mio Arbeitslose. Der erheblichen Zunahme des Arbeitslosenbestandes standen in den Jahren 1980 bis 1982 eine sehr viel schwächere Zunahme der Zugänge in Arbeitslosigkeit und der Abgänge aus Arbeitslosigkeit und seit 1982 fast konstante Zu- und Abgänge gegenüber: Die jährlichen Zugänge stiegen von etwa 3 Mio Fällen 1980 auf 3, 7 Mio Fälle 1982 an und stagnierten anschließend auf diesem Niveau. Während somit 1980 die Zugänge von Arbeitslosen dreieinhalbmal so umfangreich waren wie der Arbeitslosenbestand, waren sie 1988 gerade eineinhalbmal so zahlreich wie der Bestand. Relativ zum Bestand verringerten sich die Zu- und Abgänge von Arbeitslosen also erheblich. Unter den Zugängen von Arbeitslosen ging der Anteil derjenigen, die vor ihrer Arbeitslosigkeit erwerbstätig gewesen waren, von 1982 (78,6%) bis 1987 (73,9%) leicht zurück, 1988 und 1989 sank er dann drastisch um dreizehn Prozentpunkte 107 auf 61,1 %. Es wurden also im Unter-

105 Neben den Beschäftigten werden im wesentlichen noch die Selbständigen, die mithelfenden Familienangehörigen, die Soldaten sowie die Beamten zu den Erwerbstätigen gezählt. 106 Bewegungsvorgänge der Beschäftigtenstatistik werden erst seit 1984 ausführlicher analysiert. Vgl.: Bundesanstalt für Arbeit, Erste Ergebnisse der Bewegungsstatistik auf der Grundlage des Meldeverfahrens zur Sozialversicherung, ANBA 1988, S. 275; Wermter/Cramer, Wie hoch war der Beschäftigtenanstieg seit 1983?, in: MittAB 21 (1988), S. 475. Eine Auswertung von Meldungen sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse läßt vermuten, daß die Zu- und Abgänge in bzw. aus dieser Grundgesamtheit in den achtziger Jahren nicht höher lagen als in den Jahren 1976-81. Vgl.: Rudolph, Die Fluktuation in sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung, in: MittAB 19 (1986), S. 262 f. 107 Um die Differenz von zwei Anteilswerten zu kennzeichnen, ist im folgenden manchmal vereinfachend von der Anzahl von "Prozentpunkten" die Rede, um die sich die beiden Anteilswerte un tersch ei den.

B. Statistische Analyse

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suchungszeitraum in erheblichem Ausmaß Personen arbeitslos, die ihre Erwerbstätigkeit länger unterbrochen hatten oder die noch nie erwerbstätig gewesen waren. 108 Eine wichtige Kennziffer, die bei der Beschreibung des Problems der Arbeitslosigkeit Verwendung finden kann, ist die Arbeitslosenquote. Sie ergibt sich in ihrer in Tabelle 2 verwendeten Variante als Quotient aus dem Arbeitslosenbestand von Ende September und dem Bestand der abhängig beschäftigten zivilen Erwerbspersonen. 109 Zu beachten ist bei der Interpretation dieser Kennzahl insbesondere, daß die Anzahl der abhängig beschäftigten zivilen Erwerbspersonen aufgrunddemographischer Veränderungen und Änderungen im Erwerbsverhalten der Bevölkerung nicht konstant bleibt. Veränderungen der Arbeitslosenquote kommen also sowohl aufgrund von Veränderungen der Anzahl der Arbeitslosen als auch durch Veränderungen der Anzahl der abhängig beschäftigten zivilen Erwerbspersonen zustande. Die Arbeitslosenquote stieg im Untersuchungszeitraum von 3,5% (1980) bis auf 8,7% (1985) (Tab. 2) und ging in den nachfolgenden Jahren leicht zurück, obwohl die Arbeitslosenzahlen weiterhin auf hohem Niveau verharrten. Der Rückgang der Arbeitslosenquote bei annähernd konstantem Arbeitslosenbestand läßt sich also mit der steigenden Zahl von Erwerbspersonen erklären. Der Arbeitslosenbestand von Ende September kann unter dem Aspekt der durchschnittlich in Arbeitslosigkeit verbrachten Zeit a11er zu diesem Zeitpunkt arbeitslos gemeldeten Arbeitskräfte untersucht werden. Diese sogenannte bisherige Dauer der Arbeitslosigkeit stieg von 6,4 Monaten (1980) auf 13,6 Monate (1989) (Tab. 2). Der Anteil der Langzeitarbeitslosen mit über einjähriger Arbeitslosigkeit nahm von 12,9% (1980) auf 32,6% (1988) zu und ging erst 1989 leicht zurück.

108 Der drastische Rückgang des Anteils von Arbeitslosen mit vorheriger Erwerbstätigkeit in den Jahren 1988 und 1989 hatte nicht nur konjunkturelle Gründe, sondern wurde auch durch die Zugänge von Aus- und Übersiedlern überzeichnet. Deren Tätigkeit im Herkunftsland wurde statistisch nicht als vorherige Erwerbstätigkeit (in der Bundesrepublik !) gewertet, obwohl sie andererseits bei der Beantragung von Arbeitslosengeld oder -hilfe so gestellt waren, als hätten sie ihre frühere Tätigkeit im Geltungsbereich des AFG ausgeübt. Vgl.: § 107 Satz 1 Nr. 3 und 4 und Satz 2 AFG idF 9.AFG-ÄndG; Arbeitsmarkt 1989: Strukturanalyse anhand ausgewählter Bestands- und Bewegungsdaten, in: ANBA 1990, S. 755 (im folgenden abgekürzt: ANBA, Arbeitsmarkt 1989). 109 Bezüglich der Bestände abhängig beschäftigter ziviler Erwerbspersonen finden mangels einheitlicher Erhebungsmethoden unterschiedliche Zeitpunkte Verwendung. Vgl.: ANBA 1990, s. 459.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

Jeweils weniger als 7 Monate betrug demgegenüber die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit für die Abgänge aus Arbeitslosigkeit in der Mai/ Juni-Stichprobe. Diese sogenannte abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit für die Mai/Juni-Stichprobe veränderte sich im Untersuchungszeitraum nur wenig, während die bisherige Dauer der Arbeitslosigkeit für die Arbeitslosenbestände von Ende September stark anstieg. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen in der Mai/Juni-Stichprobe stieg von 7% (1981) auf 16,5% (1984) und ging dann auf 13,8% (1988) zurück. Einem stetig steigenden Anteil von Langzeitarbeitslosen im Arbeitslosenbestand stand also seit 1984 ein rückläufiger Anteil unter den Abgängen aus Arbeitslosigkeit gegenüber. Es gab offensichtlich bestimmte Gruppen von Arbeitskräften, die überdurchschnittlich große Schwierigkeiten hatten, einen Arbeitskontrakt abzuschließen und die deshalb überdurchschnittlich lange im Arbeitslosenbestand verblieben. 2. Zur Statistik von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Eine statistische Überprüfung des Einsatzes von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sollte untersuchen, ob die beschäftigungs-, wachstums- und sozialpolitischen Ziele dieser Maßnahmen erreicht werden konnten. Ausgehend von den oben dargestellten rechtlichen Kriterien für die Bewilligung solcher Maßnahmen, könnte dies etwa dadurch geschehen, daß analysiert wird, wie sich die Kriterien der "arbeitsmarktlichen Zweckmäßigkeit" und des "öffentlichen Interesses" auf die Genehmigungspraxis auswirkten, welche Maßnahmen als "strukturverbessemd" bzw. der "Verbesserung der sozialen Infrastruktur" und der "Erhaltung oder Verbesserung der Umwelt" dienlich bewilligt wurden und wie sich die eingesetzten Produktionstechniken auf die berufliche Qualifikation der geförderten Arbeitskräfte auswirkten. Die Qualifizierungsaspekte von ABM sind Gegenstand eines eigenen Abschnitts in diesem Kapitel. Ansonsten sind im folgenden mangels geeigneter Statistiken zu den sonstigen angesprochenen Fragestellungen 110 im wesentlichen nur Aussagen zu der Frage möglich, wel-

110 Spitznagel versucht, das "öffentliche Interesse" an den in ABM erstellten Produkten unter Hinweis auf Untersuchungen über "aktuelle und künftige, potentielle Versorgungsdefizite bei öffentlichen Leistungen" darzulegen. Vgl.: Spitz1111gel, (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen), S. 331 f; ders., (Auswirkungen von ABMJ, S. 152 ff. Die Tatsache, daß es in ABM Maßnahmearten (z.B. Verkehr, Soziale Dienste, Umwelt) gibt, die ihrem Namen nach zu den von ihm benannten Bereichen mit "Versorgungsdefiziten" passen, ermöglicht allerdings nicht wirklich eine Aussage dazu, ob die in ABM hergestellten Produkte auch tatsächlich im Einzelfall den erhofften Nutzen stiften können bzw. als öffentliche Güter im Sinne der ökonomischen Theorie zu betrachten sind. Nicht für

B. Statistische Analyse

137

ehe Gruppen von Arbeitskräften durch ABM überproportional gefördert wurden, wie sich die Ausweitung der "Problemgruppen"-Definition auf die Praxis der Förderung auswirkte und welche Folgen die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für die späteren Beschäftigungsmöglichkeiten der ABM-Beschäftigten hatten. Im Rahmen der Darstellung der rechtlichen Grundlagen von ABM wurde schon darauf hingewiesen, daß seit dem AFKG "übliche Arbeiten" juristischer Personen des öffentlichen Rechts, Maßnahmen in Regionen mit guter Beschäftigungslage und die Zuweisung von Arbeitskräften mit einer bisherigen Dauer der Arbeitslosigkeit von weniger als 6 Monaten grundsätzlich ausgeschlossen waren, wobei aber Ausnahmen insbesondere zugunsten der "Problemgruppen" zugelassen waren. Es wird deshalb im folgenden auch der Anteil von Maßnahmen bei öffentlich-rechtlichen "Trägem", die Arbeitslosigkeitsdauer der vermittelten Arbeitskräfte und die regionale Verteilung von ABM analysiert. Schließlich wird auch kurz auf die Höhe der bewilligten Lohnsubventionen eingegangen. Einen allgemeinen Überblick über den Einsatz von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den einzelnen Jahren des Untersuchungszeitraums ermöglicht die Tabelle 3. Bei der Interpretation der dort zusammengestellten Daten ist zwischen den Zugängen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, den sogenannten Vermittlungen in ABM, und dem jahresdurchschnittliehen Bestand geförderter Arbeitskräfte in ABM zu unterscheiden. Die Anzahl der Vermittlungen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nahm anfanglieh von etwa 61.600 (1980) auf 39.800 (1982) Vermittlungen ab. Allein im Jahre 1982, also nach dem Inkrafttreten des AFKG mit seinen einschneidenden Änderungen, sank die Anzahl der Vermittlungen um etwa ein Drittel. Obwohl sich die gesetzlichen Grundlagen für ABM in den nächsten Jahren nicht grundlegend änderten, wurden dann aber bis 1985 sehr hohe jährliche Zuwächse realisiert. Anschließend stagnierten die Vermittlungszahlen auf sehr hohem Niveau (1987: 136.900) und gingen 1989, nach dem lokrafttreten der neunten Novelle zum AFG, um etwa ein Fünftel auf nur noch 100.800 Vermittlungen zurück. Der jahresdurchschnittliche Bestand der in ABM geförderten Arbeitskräfte erreichte sein Maximum von etwa 115.000 Beschäftigten erst in den Jahren 1987 und 1988, also lange nachdem der Arbeitslosenbestand sein hohes Niveau erreicht hatte. Je begonnener Arbeitsbeschaffungsmaßnahme konnten im Durchschnitt zwischen zwei und drei Arbeitslose zugewiesen werden, wobei dieser Durch-

jede Maßnahme, die mit einem Schlagwort als "Umweltschutzmaßnahme" klassifiziert wird, sollte ohne nähere Prüfung ein "öffentliches Interesse" attestiert werden.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

schnittswert bis 1987 leicht rückläufig war und erst 1988 und 1989 wieder etwas anstieg. Eine Befragung von ABM-"Trägem" im Jahre 1985 ergab, daß in 60% aller in die Erhebung einbezogenen Maßnahmen nur ein zugewiesener Arbeitsloser beschäftigt wurde, in 10% aller Maßnahmen lag die Anzahl der Beschäftigten dagegen bei mehr als fünf Personen. 111 Über dem allgemeinen Durchschnitt lag die Anzahl der Zuweisungen mit durchschnittlich 6,7 Personen (1985) in Maßnahmen aus den Bereichen Land- und Forstwirtschaft, Gartenbau, Verkehrswesen und Bau- und Versorgungswirtschaft Demgegenüber wurden in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen des Büro- und Verwaltungsbereichs (1,9 Zuweisungen je Maßnahme) und der Sozialen Dienste (2,7 Zuweisungen) deutlich weniger Arbeitskräfte je begonnener Maßnahme vermittelt. 112 Bei der Interpretation dieser Schätzwerte ist allerdings zu beachten, daß die Anzahl der Zuweisungen in eine Maßnahme nicht notwendigerweise mit der Anzahl der in der Maßnahme gleichzeitig beschäftigten Arbeitskräfte übereinstimmte, da viele ABM-Beschäftigte schon vor dem Maßnahmeende daraus abgingen. Dies läßt sich deshalb behaupten, weil die Anzahl der Vermittlungen in ABM während des gesamten Untersuchungszeitraums um etwa ein Drittel höher lag als die Anzahl der in gerade bewilligte Maßnahmen maximal zuzuweisenden Arbeitskräfte (Tab. 3). Dafür gab es zwei verschiedene Ursachen: Zum einen war die Dauer der Zuweisungen von Arbeitskräften vielfach von vornherein kürzer terminiert als die geplante Dauer der Maßnahmen. Zum anderen zeigt sich in diesen Statistiken auch das Ausmaß, in dem ABM-Beschäftigte vorzeitig, also vor dem Ende der geplanten Zuweisungsdauer, aus ihren Maßnahmen ausschieden. Für ein größeres Gewicht der zweiten Alternative sprechen die Ergebnisse einer Stichprobe von Vermittlungen in ABM vom August 1985: Spitznagel fand heraus, daß fast 30% aller in ABM vermittelten Arbeitskräfte dieser Stichprobe vorzeitig aus ihrer Maßnahme abgingen: 113 Ein Drittel dieser vorzeitig abgegangenen Arbeitskräfte konnte anschließend sofort einen

111 Vgl.: Sellin/Spitznagel, S. 485. 112 Vgl.: Arbeitsstatistik 1985- Jahreszahlen, ANBA-Sondemummer, Juli 1986, S. 231 (im folgenden abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1985) und eigene Berechnungen. Um die Anzahl der Zuweisungen j e begonnener Maßnahme zu schätzen, wurde der Quotient aus der Anzahl der Vennittlungen in ABM im Jahresverlauf und der Anzahl der im Laufe des Jahres begonnenen Maßnahmen errechnet. Dieser Quotient ist allerdings nur ein Schätzwert für die Zuweisungen je begonnener Maßnahme, da ja unter den Zuweisungen in ABM auch Vermittlungen in solche Maßnahmen sein konnten, die schon in den Vorjahren bewilligt worden waren und aus denen frühere Beschäftigte schon wieder abgegangen waren. 113 Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 532.

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Arbeitskontrakt abschließen, ein weiteres Drittel meldete sich sofort wieder arbeitslos. Dem Verfasser liegt keine den gesamten Untersuchungszeitraum umfassende Statistik über die durchschnittliche Dauer der Beschäftigung in ABM vor. Aus den Daten über die jährlichen Vermittlungen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und über die jahresdurchschnittliehen Bestände der in solchen Maßnahmen beschäftigten Arbeitskräfte läßt sich aber- unter Verwendung von Ergebnissen der statistischen Theorie von Bestands- und Bewegungsmassen 114 - eine Zeitreihe herleiten, deren Werte als Schätzer der durchschnittlichen abgeschlossenen Dauer der Beschäftigung in ABM fiir die Zugänge der einzelnen Jahre interpretiert werden können. Unter der Voraussetzung, daß die Vermittlungen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und die Abgänge aus diesen Maßnahmen gewissen sehr restriktiven Voraussetzungen genügen und als stationärer Prozeß interpretiert werden können, läßt sich die durchschnittliche abgeschlossene Dauer der Beschäftigung in ABM für die Zugänge eines Jahres als Quotient aus dem jahresdurchschnittliehen Bestand von ABM-Beschäftigten und den Vermittlungen in ABM 115 exakt ermitteln. Eine solche Berechnung setzt voraus, daß die Anzahl der Vermittlungen in ABM je Zeitintervall It = ]t-1, t] (t E Z) , also die Mächtigkeit der sogenannten "Zugangskohorten" ~.konstant ist. 116 Ferner wird vorausgesetzt, daß zum Zeitpunkt t (t E Z) von den bis dahin in ABM verbliebenen Arbeitskräften aus den verschiedenen "Zugangskohorten" ~-i (i E N) jeweils ein Anteil p1 t-i die Beschäftigung in ABM beendet. Wird außerdem vorausgesetzt, daß di~ Anteilswerte p1 t-i der Abgänge aus ABM nicht vom Zugangszeitraum der jeweiligen "Zuganiskohorte" und von der Dauer des bisherigen Verbleibs in ABM abhängig sind, dann gilt:

'V i, j E N; s, t E Z

Ps,s-j = Pt,t-i =: P ·

Die durchschnittliche abgeschlossene Dauer der Beschäftigung in ABM kann unter diesen Bedingungen für die jährlichen "Zugangskohorten" in ABM als der

114

Vgl.: Pfanzagl, Allgemeine Metbodenlehre der Statistik, Bd. 1, 5. Auf!., Berlin usw. 1972,

s. 94 ff.

115 Dieser Quotient solhe noch mit zwölf multipliziert werden, um die durchschniltlicbe abgeschlossene Dauer der Beschäftigung in ABM in Monaten angeben zu können. 116 Entsprechend der üblichen Schreibweise steht Z für die Menge der ganzen Zahlen, N ist das Symbol für die Menge der natürlichen Zahlen.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

Quotient aus dem jahresdurcbscbnittlichen Beschäftigtenbestand in ABM und den Vermittlungen in ABM im gesamten Jahr exakt berechnet werden. 117 In der Praxis der Arbeitsmarktpolitik in den Jahren 1980 bis 1989 waren natürlich weder die jährlichen "Zugangskohorten" in ABM in den einzelnen Jahren gleich groß, noch waren die Anteilswerte Pt t-i der Abgänge aus ABM ' von der bisherigen Beschäftigungsdauer in ABM unabhängig. Sehr viele Zuweisungen in ABM endeten schon nach spätestens einem Jahr, einige wurden aber auch auf ein zweites oder sogar ein drittes Jahr ausgedehnt. Spätestens nach drei Jahren war aber für die bis dahin in einer Maßnahme verbliebenen Reste einer "Zugangskohorte" ein Ende der Beschäftigung in ABM unausweichlich. Der tatsächliche Verlauf der Zu- und Abgänge in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wich also erbeblich von dem skizzierten stationären Verlauf ab. Insofern läßt die hier beschriebene Metbode nur eine Schätzung der durchschnittlichen abgeschlossenen Dauer der Beschäftigung in ABM zu. Eine solche Schätzung ist aber nach Meinung des Verfassers nicht wertlos, sondern liefert einen groben Anhaltspunkt für die tatsächliche (durchschnittliche) abgeschlossene Dauer der Beschäftigung in ABM. 118 Die in Tabelle 3 ausgewiesenen Schätzwerte zeigen, daß die durchschnittliche Verbleibsdauer in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Analysezeitraum jeweils weniger als ein Jahr betrug. Zugunsten einer solchen Interpretation dieser Zeitreihe spricht, daß die BA für 1986 und 1987 ausdrücklich eine durchschnitt-

117 Vgl.: Riese, Die Messung der Arbeitslosigkeit, Berlin 1986, S. 27 ff, 37 ff. Für die Ableitung dieses Ergebnisses wird vorausgesetzt, daß Abgänge aus ABM nur zu den Zeitpunkten t (t E Z) erfolgen. Die Ableitung kann insofern auch auf kontinuierliche Abgänge aus ABM verallgemeinert werden, ist dann allerdings weniger anschaulich. 118 Als Schätzwert für die durchschninliche abgeschlossene Dauer von sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen wäre analog der Quotient aus dem Beschäftigtenbestand und der Summe der innerhalb eines Jahres neu begonnenen Beschäftigungsverhältnisse geeignet. Für eine solche Interpretation spricht in diesem Fall insbesondere die Tatsache, daß sich die Anzahl der Zugänge in Beschäftigung, also die einzelnen "Zugangskohorten", relativ zur Gt-öße des Bestandes nur wenig veränderten. Andererseits bestehen gerade bei den sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen erhebliche Unterschiede in der Dauer dieser Beschäftigungsverhältnisse, so daß diese durchschninliche Dauer keine sehr aussagefähige Statistik sein dürfte: Einer großen Zahl sehr langfristiger Beschäftigungsverhältnisse steht eine nicht zu vernachlässigende Gt-uppe mit relativ kurzer Beschäftigungsdauer gegenüber. Vgl.: Riese, S. 45; Hofbauer, Ausbildungs- und Berufsverläufe: Retrospektivanalysen des lAB, in: Konzepte der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Mertens (Hrsg.), 2. Aufl., Nümberg 1984, S. 498 ff. Cramer kommt in einer Analyse der 1976 bis 1981 begonnenen Beschäftigungsverhältnisse zu dem Ergebnis, daß 55% der innerhalb eines Jahres begonnenen Beschäftigungsverhältnisse weniger als ein Jahr lang bestehen blieben. Von den zu Beginn eines Jahres bestehenden Beschäftigungsverhältnissen bestanden am Jahresende jeweils noch etwa 80% fort. Vgl.: Cramer, Zur Stabilität von Beschäftigung, in: MittAB 19 (1986), S. 253.

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liehe Verweildauer in ABM von 9 bzw. 10 Monaten nennt. 119 Die durchschnittliche Laufzeit der geförderten Maßnahmen lag 1987 etwa 50% über der durchschnittlichen Verweildauer der Arbeitkräfte in ABM: Sie betrug 15,4 Monate. 120 Vielen Maßnahmen wurden also nacheinander mehrere Beschäftigte zugewiesen. Die Schätzwerte für die durchschnittliche abgeschlossene Dauer der Beschäftigung in ABM (fab. 3) legen die Vermutung nahe, daß diese Dauer seit 1983 um einige Wochen anstieg. Wird mit der beschriebenen Methode auch die Dauer der Beschäftigung in ABM für die unterschiedlichen Maßnahmearten geschätzt, dann ergibt sich, daß sie in den Bereichen Land- und Forstwirtschaft, Gartenbau, Verkehr, Bau- und Versorgungswirtschaft mit etwa 6 Monaten 1980 erheblich niedriger lag als in den Maßnahmen in Büro und Verwaltung und in den Sozialen Diensten (etwa 10 Monate 1980). 121 Bis 1988 stiegen die entsprechenden Schätzwerte auf etwa 8 Monate bzw. 12 bis 13 Monate. Der Anstieg der Beschäftigungsdauer in ABM erfolgte also weitgehend parallel in allen Arten von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Unterschiede in der durchschnittlichen Beschäftigungsdauer, wie sie zwischen den verschiedenen Maßnahmearten bestanden, beruhten insbesondere darauf, daß Maßnahmen in der Landund Forstwirtschaft, im Gartenbau und in der Bau- und Versorgungswirtschaft aus jahreszeitlichen Gründen nur mit begrenzter Dauer durchgeführt werden konnten. Über die "Träger" der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und die Bedeutung von "Vergabearbeiten" für die Durchführung von ABM wurden bisher keine detaillierten Statistiken in Zeitreihenform veröffentlicht. Einzelne verfügbare Informationen deuten aber darauf hin, daß die staatlichen "Träger" von ABM auch nach dem Inkrafttreten des AFKG überwogen. Im übrigen wird die staatliche "Trägerschaft" von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den veröffentlichten Statistiken wahrscheinlich systematisch zu niedrig beziffert, weil die Gebietskörperschaften vielfach auch durch privatrechtlich verfaßte oder durch von staatlichen Zuwendungen vollständig abhängige Einrichtungen (Vereine, GmbH

119 Vgl.: Arbeitsmarktanalyse 1987 anband ausgewählter Bestands- und Bewegungsdaten, ANBA 1988, S. 787 (im folgenden abgekürzt: ANBA, Arbeitsmarkt 1987). 120 Vgl.: Schick/er, S. 41. Schiekler nennt als durchschnittliche Verweildauer der in ABM zugewiesenen Arbeitskräfte 10,3 Monate (1987). 121 Vgl.: Arbeitsstatistik 1980- Jahreszahlen, ANBA-Sondemummer, Juli 1981, S. 250 f (im folgenden abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1980); ANBA, Jahreszahlen 1988, S. 230 f sowie eigene Berechnungen.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

etc.) tätig werden, die in der Statistik nicht als quasi-staatliche Einrichtungen erkennbar sind. Im August 1985 waren die Kommunal- und Landesbehörden nach der Statistik der BA als "Träger" von etwa 56% der begonnenen Maßnahmen bekannt.122 Wenn die Anteilswerte der einzelnen Arten von "Trägern" jeweils unter Gewichtung mit der Anzahl der bei ihnen beschäftigten Arbeitskräfte bestimmt werden, lag der Anteilswert für die bei den Kommunal- oder Landesbehörden beschäftigten Arbeitskräfte mit etwa 65% sogar noch höher. 123 Ursächlich dafür war, daß gerade solche Maßnahmen meistens von Behörden durchgeführt wurden, in die überdurchschnittlich viele Arbeitskräfte je Maßnahme zugewiesen wurden (Land- und Forstwirtschaft, Gartenbau, Verkehr, Bauund Versorgungswirtschaft). Die Arbeitsämter waren aufgrund begrenzter personeller Ressourcen daran interessiert, an einzelne "erfahrene Träger" eine größere Anzahl von ABM-Beschäftigten zu vermitteln, um so ihre Vermittlungsbemühungen reduzieren zu können. Außerdem wußten staatliche "Träger" mit langer Erfahrung in der Abwicklung von ABM in der Regel besser als kleine privatrechtlich organisierte "Träger", beispielsweise gemeinnützige Vereine, wie ihre Anträge auf Bewilligung einer Maßnahme mit den Anforderungen der BA in Einklang zu bringen waren. 124 Auch das Erfordernis des "öffentlichen Interesses" an den Produkten von ABM trug sicherlich in erheblichem Maße zu dem Übergewicht staatlicher "Träger" bei. Das große Interesse der Gemeinden und Gemeindeverbände an der Durchführung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in ihrem Bereich läßt sich aber auch dadurch erklären, daß sich ihnen mit diesen Maßnahmen die Möglichkeit bot, arbeitslosen Soziaihilfeempfängern ohne oder mit nur geringen Bezügen von Arbeitslosengeld oder -hilfe über eine von der BA teilweise finanzierte Beschäftigung in ABM einen höheren Anspruch auf Arbeitslosengeld zu verschaffen und so ihre eigenen Sozialhilfeausgaben zu verringern. Dieser "inoffizielle" vertikale Finanzausgleich ist aus ökonomischer Sicht höchst unerwünscht, da er dazu beiträgt, daß staatliche "Träger" auch ganz unsinnige Maßnahmen durchführen, die sie bei voller Finanzierung aus ihrem eigenen Haushalt wahrscheinlich nicht realisieren würden.

122 Vgl.: Sellin!Spitznagel, S. 485; Schick/er, S. 27.

123 Vgl.: Spitznagel, (Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 537. 124 Vgl.: Huebner/Krafft/Uirich, Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung- Ein Geschäft auf Gegenseitigkeit?, in: MitlAB 23 (1990), S. 524, 528, 530. Huebner et.al. plädieren deshalb für eine "aktive Trägerpolitik der Arbeitsverwaltung", die dazu beitragen soll, neue und insbesondere auch kleinere "Träger" aus dem privaten Bereich für die Durchführung von ABM zu gewinnen.

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"Vergabearbeiten" spielten für die Durchführung von ABM nur eine untergeordnete Rolle, obwohl sie nach den rechtlichen Bestimmungen eigentlich der Regelfall sein sollten. 125 Dies mag unter anderem daran liegen, daß die "Vergabe" der geförderten Tätigkeiten für die "Träger" einige zusätzliche, nicht von der BA subventionierte Ausgaben verursachte/ 26 was sie von einer "Vergabe" abhielt. Die Durchführung von "Vergabearbeiten" bedeutete für die "Träger" aber vor allem einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand, dem sie möglichst aus dem Weg gingen. Für die mit der Durchführung potentiell zu beauftragenden Unternehmen war die rechtliche Regelung von "Vergabearbeiten" schlicht zu kompliziert beließ ihnen keinen ausreichenden Handlungsspielraum, insbesondere bei der Auswahl von geeigneten Arbeitskräften. 127 Die Mehrfachförderung von Maßnahmen, in denen wechselnde schwer vermittelbare Arbeitskräfte beschäftigt und besonders gefördert wurden 128, hatte demgegenüber erhebliche Bedeutung: Von den im Jahre 1987 bewilligten Maßnahmen waren etwa 10% solche mehrfach geförderten Maßnahmen. Gefördert wurden auf diese Weise insbesondere Projekte zur Eingliederung schwer vermittelbarer Jugendlicher und "Arbeiten" im Bereich der Sozialen Dienste. 129 Zur Frage des Leistungsbezugs vor der Zuweisung in ABM, der gemäß § 93 Abs. 1 Nr. 1 AFG Bedingung für die Zuweisung war, sind dem Verfasser dieser Arbeit nur lückenhafte Informationen zugänglich. In der schon zitierten Untersuchung von Spitznagel finden sich die folgenden Angaben: 130 In der analysierten Stichprobe hatten 21% der zugewiesenen Arbeitskräfte keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld oder -hilfe, oder der Leistungsbezug war beendet. Überwiegend waren dies Personen aus den in der ABM-Anordnung definierten "Problemgruppen"; lediglich 6% aller Geförderten hatten keinen Leistungsanspruch und gehörten auch nicht zu einer der "Problemgruppen". Bei ihnen wurde offensichtlich aus "arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Gründen"131 eine Ausnahmeentscheidung gefällt. Schiekler berichtet ebenfalls, daß

Vgl.: Sellin/Spitznagel, S. 490; Heinelt, S. 307. Seifert nennt als Beispiele für solche zusätzlichen Ausgaben Berufsgenossenschaftsbeiträge und die Schwerbehindertenausgleichsabgabe. Vgl.: Seifert, (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen], s. 125. 127 Vgl.: Seifert, (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen), S. 127 f. 128 § 8 Abs. 3 ABM-AO idF 2.ÄAO v. 21.12.82 sowie später§ 9 Abs. 3 ABM-AO v. 13.12.84. 129 Vgl.: Schickler, S. 41 f. 130 Vgl.: Spitznagel, (Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg), S. 528. 131 § 2 Abs. 3 ABM-AO v. 13.12.84. 125 126

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

bis zu 20% der in ABM zugewiesenen Arbeitslosen keine Leistungsbezieher waren. 132 3. Zielgruppenorientierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

a) Auswahl von Zielgruppen Ein wichtiges Element der beschriebenen Novellen zum AFG und der Änderungen der AHM-Anordnung war die Definition von "Problemgruppen" des Arbeitsmarktes, für die der Gesetzgeber und die BA besondere Vermittlungsschwierigkeiten glaubten feststellen zu können und die aus diesem Grunde bevorzugt in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen vermittelt werden sollten. 133 Schwer vermittelbar waren demnach insbesondere jüngere Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung, ältere Arbeitskräfte, Schwerbehinderte, Langzeitarbeitslose mit mindestens einjähriger Arbeitslosigkeit sowie andere, von den einzelnen Arbeitsämtern als schwer vermittelbar eingestufte Gruppen von Arbeitskräften. Welches im einzelnen tatsächlich die Kriterien waren, nach denen der Gesetzgeber und die BA die Auswahl dieser "Problemgruppen" trafen, kann und soll hier nicht beurteilt werden; ein in Frage kommendes Kriterium, das auch in der ABM-Aßordnung genannt wurde, war aber sicherlich die "erhöhte Arbeitslosigkeit bestimmter Personengruppen". 134 Im folgenden wird mit Hilfe des verfügbaren statistischen Materials zuerst zu analysieren sein, wie die Behauptung besonderer Vermittlungsschwierigkeiten für die "Problemgruppen" des Arbeitsmarktes begründet werden könnte. Dann wird zu beurteilen sein, inwieweit Arbeitslose aus diesen "Problemgruppen" bei den Vermittlungen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen tatsächlich überdurchschnittlich häufig Berücksichtigung fanden. Dabei steht für diese Arbeit eine im Vergleich zu früheren Analysen 135 insgesamt verbesserte Datenbasis zur Verfügung, da erstmals auch längere Zeitreihen über die Bewegungen in ABM ausgewertet werden konnten.

132

Schick/er, S. 30. Vergleiche die Legaldefinition für schwer vermittelbare Arbeitslose im§ 2 Abs. 2 ABM-AO V. 13.12.84. 134 § 1 Abs. 2 ABM-AO v. 13.12.84. 135 Vergleiche insbesondere: Spitznagel, [Auswirkungen von ABM), S. 96 ff; ders., [Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen), S. 326 ff; ders., [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg), S. 526 ff; Votteler, S. 187 ff. 133

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Die nachfolgende Analyse bezieht sich nicht nur auf die in der ABM-Anordnung rechtlich festgelegten "Problemgruppen", sondern umfaßt auch einige weitere statistische Merkmale der ABM-Beschäftigten, um auf diese Weise einen umfassenderen Überblick über die Eigenschaften der ABM-Beschäftigten zu erlangen. Jede aufgrundbestimmter statistischer Merkmalswerte abgegrenzte Gruppe von ABM-Beschäftigten wird im folgenden vereinfachend als Zielgruppe bezeichnet Die hier analysierten Zielgruppen umfassen also sowohl die in der ABM-Anordnung normierten "Problemgruppen" als auch weitere, nach statistischen Merkmalen abgegrenzte Gruppen von ABM-Beschäftigten. Bei der Interpretation von Aussagen zur Zielgruppenorientierung ist zu beachten, daß es zwischen den nach unterschiedlichsten Merkmalen abgegrenzten Zielgruppen natürlich vielfaltige Überschneidungen gab: 136 Viele Arbeitslose mit gesundheitlichen Einschränkungen zählten gleichzeitig zu der "Problemgruppe" der älteren Arbeitskräfte. Sowohl jüngere Arbeitslose ohne Berufsausbildung als auch ältere Arbeitslose und Schwerbehinderte blieben häufig über sehr lange Zeiträume hinweg arbeitslos, waren also nach mindestens einjähriger Arbeitslosigkeit entsprechend der üblichen Diktion Langzeitarbeitslose. Da nur wenige Statistiken zu den Überschneidungen der Zielgruppen-Merkmale verfügbar sind, beschränkt sich die nachfolgende Analyse auf eine separate Abhandlung der einzelnen Zielgruppen. 137 Wenn im folgenden von einer hohen Zielgruppenorientierung in ABM oder von einer gezieHen Förderung bestimmter Zielgruppen mittels ABM die Rede ist, so ist damit die überdurchschnittliche Berücksichtigung von Arbeitslosen aus den Zielgruppen in den durchgeführten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gemeint. Mögliche Maßstäbe zur Beurteilung dieser Förderung von Zielgruppen werden nachfolgend am Beispiel der Zielgruppe Frauen erörtert. Andere umgangssprachlich naheliegende Bedeutungsinhalte der Redeweise von der gezielten Förderung einzelner Zielgruppen wie beispielsweise mögliche Antworten auf die Frage, ob die Maßnahmen den geförderten Zielgruppen tatsächlich in irgendeinem genauer zu definierenden Sinne zum Vorteil gereichten, können in diesem Abschnitt nicht erörtert werden. Diese Fragen werden aber teilweise in

136 Vgl.: Karr, Überschneidungsrechnungen zur Identifizierung von Zielgruppen am Arbeitsmarkt, in: Konzepte der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Mertens (Hrsg.), 3. Auf! .. Nümberg 1988, S. 374 ff; Cramer/Karr/Rudolph, S. 419; Egle, Problemgruppen am Arbeitsmarkt, in: Wirtschaftsdienst 65 (1985), S. 610 ff. 137 Für eine Stichprobe von Zuweisungen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen vom August 1985 hat Spitznagel die Überschneidungen der einzelnen Zielgruppen zum Teil ermittelt. Vgl.: Spitznagel, (Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg), S. 527 f.

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anderen Teilen der vorliegenden Arbeit behandelt, in denen es um die Qualifizierung und um den Verbleib der ABM-Beschäftigten nach Abschluß ihrer Maßnahmen geht. b) Frauen Die Beurteilung der Zielgruppenorientierung von ABM begiMt mit einer Analyse für die Zielgruppe Frauen. Frauen zählen zwar nicht zu den in der ABM-Anordnung ausdrücklich genannten "Problemgruppen" des Arbeitsmarktes, ihre Förderung wird aber im § 2 AFG unter bestimmten Voraussetzungen als ein Ziel der Maßnahmen des AFG genannt. Ein eher pragmatischer Grund für die Berücksichtigung dieser Zielgruppe ist die Tatsache, daß sich für das Merkmal Geschlecht die vergleichsweise umfangreichste statistische Datenbasis zusammenstellen läßt. Viele der für die Zielgruppe Frauen verfügbaren Statistiken sind für die "Problemgruppen" des Arbeitsmarktes nicht zugänglich. In Tabelle 4 werden - getrennt nach Bestands- und Bewegungsdaten -verschiedene Zeitreihen zusammengestellt, die einen Eindruck von den Vermittlungsschwierigkeiten für Frauen am Arbeitsmarkt und von ihrer Förderung in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ermöglichen. Der Verfasser ist der Ansicht, daß es keinen "richtigen" statistischen Indikator für ein Urteil darüber geben kann, ob Frauen am Arbeitsmarkt besonders schwer vermittelbar waren und ob sie in "angemessener" Weise durch ABM gefördert wurden. Vielmehr sind die zeitliche Entwicklung und der Aussagegehalt der verschiedenen Indikatoren jeweils getrennt zu beurteilen und dann gegeneinander abzuwägen. Die ausführliche Interpretation und Analyse des Aussagegehalts der verschiedenen verfügbaren Zeitreihen geschieht im folgenden exemplarisch für die Zielgruppe Frauen. Für die Beurteilung der Vermittlungsschwierigkeiten der einzelnen Zielgruppen werden hier jeweils drei Statistiken sowie bestimmte aus ihnen abgeleitete Kennziffern eine Rolle spielen: Es sind dies die jeweilige Arbeitslosenquote der Zielgruppe, die abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit für Arbeitskräfte aus der Zielgruppe in der Mai/Juni-Stichprobe sowie die durchschnittliche bisherige Dauer der Arbeitslosigkeit für die Arbeitskräfte der Zielgruppe im Arbeitslosenbestand von Ende September. Da die letztgenaMte Statistik für die meisten Zielgruppen nicht ermittelt wird, findet hilfsweise auch der Anteil der Langzeitarbeitslosen am gesamten Arbeitslosenbestand einer Zielgruppe Verwendung.

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Für die Beurteilung der Vermittlungsschwierigkeiten der Zielgruppen kann auch eine Statistik benutzt werden, die hier als relative Arbeitslosenquote bezeichnet wird. 138 Die relative Arbeitslosenquote einer Zielgruppe wird als Quotient aus der Arbeitslosenquote der Zielgruppe und der Arbeitslosenquote aller abhängigen zivilen Erwerbspersonen139 definiert. Unter der Annahme, daß die verschiedenen Arbeitslosenquoten gute Indikatoren für die unterschiedlich großen Vermittlungsschwierigkeiten der einzelnen Zielgruppen am Arbeitsmarkt sind, 140 zeigt die relative Arbeitslosenquote einer Zielgruppe, ob die Vermittlungsschwierigkeiten für Arbeitskräfte der Zielgruppe größer oder geringer sind als die aller anderen Arbeitskräfte. 141 Die relative Arbeitslosenquote für Frauen (Tab. 4) zeigte noch 1980 eine um fast 50% über dem allgemeinen Durchschnitt gelegene Arbeitslosenquote. Bis 1982 reduzierte sich dieser Unterschied zwischen der zielgruppenspezifischen und der allgemeinen Arbeitslosenquote erheblich und nahm erst seit 1985 wieder etwas zu. Die Arbeitslosenquote für Frauen lag damit in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre etwa 20-25% über dem allgemeinen Durchschnitt. Entsprechend dervorher gegebenen Interpretation der relativen Arbeitslosenquote als Indikator für die "relativen" Vermittlungsschwierigkeiten einer Zielgruppe, könnte also behauptet werden, daß sich arbeitslose Frauen im Untersuchungszeitraummit überdurchschnittlich großen Vermittlungsschwierigkeiten am Arbeitsmarkt konfrontiert sahen. Diese Interpretation wird durch die Analyse der abgeschlossenen Dauer der Frauenarbeitslosigkeit gestützt, die mit über 7 Monaten in fast allen Jahren des Analysezeitraums über dem allgemeinen Durchschnitt lag (Tab. 4). Um den Vergleich mit der abgeschlossenen Dauer für alle aus Arbeitslosigkeit abgegangenen Arbeitskräfte der Mai/Juni-Stichprobe (Tab. 2) zu erleichtern, wird hier und in den nachfolgenden Analysen jeweils eine Kennziffer zur abgeschlossenen Dauer der Arbeitslosigkeit als Quotient aus der abgeschlossenen Dauer für

138 Sämtliche Statistiken, die für die Analyse der Zielgruppenorientierung von ABM Verwendung finden, werden im Anhang 2 zur vorliegenden Arbeit genau beschrieben. 139 Abhängige Erwerbspersonen sind Angestellte, Arbeiter, Beamte, Auszubildende und Arbeitslose. Vgl.: Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, (Arbeits- und Sozialstatistik 1989], S. 8. Vergleiche zu der hier verwendeten Definition der Arbeitslosenquote auch die Anmerkungen zur Tabelle 2. 140 Die Plausibilität einer solchen Interpretation soll hier nicht weiter diskutiert werden. Vergleiche zu dieser Fragestellung die Ausführungen bei Riese, S. 23 ff, 62 ff. 141 Volleier schlägt eine ähnliche Interpretation vor: Die hier als "relative Arbeitslosenquote" gekennzeichnete Zeitreihe drückt seiner Ansicht nach das" Ausmaß der Arbeitslosigkeit (aus), dem (die Zielgruppe) im Vergleich zu den übrigen Arbeitnehmern ausgesetzt" ist. Vgl.: Votteler, S. 188.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

die Zielgruppe und der abgeschlossenen Dauer für alle Abgänge aus Arbeitslosigkeit in der Mai/Juni-Stichprobe ermittelt (fab. 4). Diese Kennziffer zeigt für Frauen überdurchschnittlich lange Zeiten der (abgeschlossenen) Arbeitslosigkeit, was als Signal für überdurchschnittliche Vermittlungsschwierigkeiten arbeitsloser Frauen aufgefaßt werden kann. Im Bestand arbeitsloser Frauen von Ende September lag der Anteil von Frauen mit über einjähriger (bisheriger) Arbeitslosigkeit allerdings etwas unter dem allgemeinen Durchschnitt. Dies läßt sich aus der hier als relativer Langzeitarbeitslosenanteil bezeichneten Kennziffer ablesen, die als Quotient des Langzeitarbeitslosenanteils der Zielgruppe und des Langzeitarbeitslosenanteils des gesamten Arbeitslosenbestandes gebildet wird. Auf der Grundlage dieser Statistik lassen sich also keine überdurchschnittlich großen Vermittlungsschwierigkeiten für die Zielgruppe Frauen feststellen, was sicherlich damit zusammenhängt, daß Frauen nach längerer Arbeitslosigkeit häufiger als Männer jegliche Suche nach einem geeigneten Arbeitskontrakt aufgaben, also aus dem Erwerbsleben ausschieden. Als Maßstab für die Berücksichtigung einer Zielgruppe bei der Förderung durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen können mehrere Statistiken Verwendung finden. Sehr häufig werden in anderen Untersuchungen die Anteile einer Zielgruppe am Arbeitslosenbestand und am Beschäftigtenbestand in ABM (im folgenden auch abgekürzt: ABM-Bestand) verglichen. 142 Wenn der Anteil einer Zielgruppe im ABM-Bestand höher ist als im Arbeitslosenbestand, wird aus dieser Tatsache auf eine weitgehende Zielgruppenorientierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen geschlossen. Für den Untersuchungszeitraum zeigt ein solcher Vergleich, daß Frauen im ABM-Bestand mit einem geringeren Anteil vertreten waren (1980: 38,6%) als im Arbeitslosenbestand (1980: 55,2%). Die jeweiligen Anteilswerte gingen in den Jahren 1982 bis 1984 merklich zurück, erreichten aber seit 1986 wieder weitgehend ihr ursprüngliches Niveau. Bemerkenswert ist dieser zeitliche Verlauf deshalb, weil gerade in einer Zeit stark wachsender Arbeitslosenbestände und steigender ABM-Bestände der jeweilige Anteil von Frauen zurückging und erst in späteren Jahren, auf einem hohen Niveau der Arbeitslosigkeit und der Beschäftigung in ABM, wieder anstieg. Da in den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse für Arbeitslose begründet werden, ist es nach Ansicht des Verfassers plausibel, den Anteil der Frauen an den ABM-Beständen nicht nur mit ihrem Anteil am Arbeitslosenbestand, sondern auch mit ihrem

142

Vgl.: Spitznagel, [Auswirkungen von ABM], S. 102 f; Votteler, S. 190.

B. Statistische Analyse

149

Anteil am Beschäftigtenbestand zu vergleichen. Ein zunehmender Anteil an den ABM-Beständen wird bei einer solchen Herangehensweise nur dann als eine verbesserte Zielgruppenorientierung zugunsten von Frauen interpretiert, wenn nicht gleichzeitig der Anteil der Frauen am Beschäftigtenbestand noch schneller steigt, beispielsweise aufgrund einer im Trend zunehmenden Erwerbstätigkeit von Frauen. Ein Vergleich der jeweiligen Anteilswerte für den ABM-Bestand und für den Beschäftigtenbestand zeigt, daß Frauen mit Ausnahme der Jahre 1982 bis 1985 entsprechend ihrem Anteil am Beschäftigtenbestand in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen vertreten waren. Ein Anstieg ihres Anteilsam ABMBestand in den Jahren 1988 und 1989 fand seine Parallele in einer entsprechenden Zunahme ihres Anteils am Beschäftigtenbestand, kann also nicht als gezielte Förderung von Frauen in ABM interpretiert werden. Ein weiterer bei der Beurteilung der Zielgruppenorientierung von ABM verwendbarer Indikator wird hier als ABM-Kennziffer (Bestände) bezeichnet. 143 In einer ersten Variante wird diese Kennziffer als Quotient einer zielgruppenspezifischen und einer allgemeinen ABM-Quote definiert. Die zielgruppenspezifische ABM-Quote wird als Quotient aus der Anzahl der Arbeitskräfte der Zielgruppe im ABM-Bestand und der Summe aus dieser Anzahl und der Anzahl der Arbeitslosen dieser Zielgruppe berechnet. Entsprechend ergibt sich die allgemeine ABM-Quote als Quotient aus der Anzahl aller Beschäftigten im ABM-Bestand und der Summe aus dieser Anzahl und der Anzahl aller Arbeitslosen im Arbeitslosenbestand. Die zielgruppenspezifische und die allgemeine ABM-Quote werden in anderen Arbeiten auch als "gruppenspezifischer" und "allgemeiner ABM-Entlastungskoeffizient" 144 oder als "Programmeffekt" und "allgemeine Inanspruchnahme (average take-up rate)", der Quotient aus beiden Größen auch als "Selektivität" 145 der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zugunsten einer Zielgruppe bezeichnet. Interpretiert wird der "gruppenspezifische ABM-Entlastungskoeffizient" als Maß für den Abbau von Arbeitslosigkeit in der Zielgruppe 146 und der Quotient von "gruppenspezifischem" und "allgemei-

143

Vergleiche zu diesem Indikator: Votteler, S. 190 ff. Vgl.: Heinelt, S. 299. 145 Vgl.: Schmid!Peters, The German Federal Employment Program for Regions with Special Emr,loyment Problems, in: Regional Science and Urban Economics 12 (1982), S. 105. 46 Vergleiche die entsprechende Interpretation der vom Verfasser als allgemeine ABM-Quote bezeichneten Kennziffer bei Lindner und Jäckle-Söomez. Sie bezeichnen diese Kennziffer als "ABM-Koeffizienten" und behaupten, daß diese Größe angebe, "um wieviel Prozent die Arbeitslosigkeit durch ABM vermindert wird." Vgl.: Lindner/läckle-Sönmez, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Umweltbereich, Berlin 1989, S. 250, Fußnote 2. 144

II Bohlen

150

Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

nem ABM-Entlastungskoeffizienten" wird als Indikator dafür interpretiert, ob die Arbeitslosigkeit einer Zielgruppe wirkungsvoller als für alle abhängig beschäftigten Erwerbspersonen durch ABM abgebaut werden konnte. 147 Implizit setzt eine solche Interpretation voraus, daß alle in ABM beschäftigten Arbeitskräfte ohne diese Förderung arbeitslos wären. Davon kann aber keineswegs ohne weiteres ausgegangen werden. Die Beurteilung der Beschäftigungschancen der in ABM geförderten Arbeitskräfte erfordert vielmehr eine detaillierte Analyse der Angebots- und Nachfragebedingungen auf den Arbeitsmärkten. Wenn aber die Frage, ob die ABM-Bescbäftigten ohne ihre Beschäftigung in ABM arbeitslos oder anderweitig beschäftigt wären, nicht a priori unter Verweis auf ihre bisherige Arbeitslosigkeit entschieden werden kann, dann sollte die ABM-Kennziffer (Bestände) in ihrer ersten Variante nur als ein Maßstab für die Intensität der Förderung zugunsten der jeweiligen Zielgruppe interpretiert werden. Bei dieser Deutung ist allerdings ebenfalls Vorsiebt angebracht, da ein Anstieg des Kennzahlenwertes nicht in jedem Fall aus arbeitsmarktpolitischer Sicht positiv beurteilt werden kann. Sinkt beispielsweise bei konstanter Arbeitslosenzahl die Anzahl der arbeitslosen Frauen, dann führt dies zu einem Anstieg des Kennziffernwertes, was als verstärkte Zielgruppenorientierung von ABM positiv gesehen werden könnte. Wenn die niedrigere Anzahl arbeitsloser Frauen aber aufverringerte Vermittlungsschwierigkeiten der Zielgruppe zurückzuführen ist, wäre eigentlich eher eine eingeschränkte Förderung von Frauen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zu wünschen. Eine Zunahme des Wertes der ABMKennziffer (Bestände) in ihrer ersten Variante kann also nicht in jedem Fall als arbeitsmarktpolitisch wünschenswerte, zunehmende Zielgruppenorientierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen angesehen werden. Die geförderten Beschäftigten in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wären ohne diese Förderung entweder arbeitslos oder sozialversicherungspflichtig beschäftigt, wenn von einer Erwerbstätigkeit als Selbständige, Beamte oder geringfügig Beschäftigte und von der möglichen Aufgabe jeglicher Erwerbstätigkeit abgesehen wird. Für eine zweite Variante der ABM-Kennziffer (Bestände) könnte die zielgruppenspezifische und die allgemeine ABM-Quote auch wie folgt definiert werden: Die allgemeine ABM-Quote wird als der Quotient aus der Anzahl aller Beschäftigten im ABM-Bestand und der Summe aus der Anzahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten und der Anzahl der Arbeitslosen im Arbeitslosenbestand berechnet. Die zielgruppenspezifische ABM-Quote ergibt

147

Vgl.: Heinelt, S. 299.

B. Statistische Analyse

151

sich in dieser zweiten Variante analog, wenn jeweils nur die Beschäftigten und die Arbeitslosen aus der Zielgruppe gezählt werden. Die zweite Variante der ABM-Kennziffer (Bestände) errechnet sich dann als der Quotient der so definierten zielgruppenspezifischen und der allgemeinen ABM-Quote. 148 Eine Verringerung der Anzahl arbeitsloser Frauen, wie sie für die erste Variante der Kennziffer diskutiert wurde, führt, wenn Übergänge in nicht subventionierte Beschäftigung stattgefunden haben, nicht zu einer Veränderung des Kennziffemwertes. Der Wert der ABM-Kennziffer (Bestände) in seiner zweiten Variante ändert sich nur, wenn sieb der Anteil der Frauen am ABM-Bestand oder die Erwerbsneigung der Frauen, also ihre Neigung, am Erwerbsleben teilzunehmen, wandeln. 149 Der Wert der Kennziffer in ihrer ersten Variante verändert sich demgegenüber auch dann, wenn sich die Relation der Anzahl arbeitsloser Frauen zur Anzahl beschäftigter Frauen verschiebt. Diese unterschiedlieben Eigenschaften der beiden Kennziffern sind bei ihrer Interpretation zu beachten. Eine Analyse der beiden Varianten der ABM-Kennziffer (Bestände) für die Jahre 1980 bis 1989 läßt sehr unterschiedliche Interpretationen zu: Die Kennziffernwerte legen in ihrer ersten Variante den Schluß nahe, daß Frauen durch ABM nur unterdurchschnittlieb gefördert wurden, mit einer besonders geringen Förderung in den Jahren 1982 bis 1986. Die Förderung der Zielgruppe wird hier als unzureichend bezeichnet, wenn der Wert der Kennziffer unter Hundert liegt. Aus der zweiten Variante der Kennziffer ergibt sich aber ein völlig anderes Bild: Die Förderung von Frauen durch ABM entsprach nach diesem Kriterium durchaus dem allgemeinen Durchschnitt, mit Ausnahmen wiederum in den Jahren 1982 bis 1986. Diese sehr unterschiedlichen Ergebnisse finden ihre "Erklärung" natürlich in den unterschiedlichen Anteilswerten von Frauen im Arbeitslosen- und im Beschäftigtenbestand. In der zweiten Variante der Kennziffer dominiert der Beschäftigtenbestand mit seinem relativ niedrigen Frauenanteil, während in der ersten Variante der Arbeitslosenbestand mit seinem relativ hohen Frauenanteil ausschlaggebend für das Ergebnis ist.

148 Lindner und Jäckle-Sönmez definieren eine • ABM-Quote" als den Quotienten aus der Anzahl der AHM-Beschäftigten und der Anzahl der abhängig Beschäftigten, jeweils mit Bestandsdaten von Ende September, und behaupten, daß diese "ABM-Quote" aussage, "um wieviel Prozentpunkte die Arbeitslosenquote durch ABM gesenkt wird." Vgl.: Lindner/Jäckle-Sönmez, S. 250, Fußnote 2. Diese Interpretation ist falsch, da sie nicht berücksichtigt, daß es neben der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung noch andere Formen der Erwerbstätigkeit gibt. 149 Von Veränderungen des Kennziffemwertes, die sich aufgrundeiner verstärkten Neigung der Frauen zu selbständiger Erwerbstätigkeit ergeben können, sei hier einmal abgesehen.

152

Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

Die für die Analyse der Zielgruppenorientierung von ABM bisher diskutierten Zeitreihen bezogen sich jeweils auf Bestände von Arbeitslosen, ABM-Beschäftigten oder sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten. Es läßt sich aber auch argumentieren, daß für die Beurteilung der Zielgruppenorientierung von ABM nicht in erster Linie der Anteil der Zielgruppen am ABM-Bestand, sondern vielmehr ihr Anteil an den Zugängen in ABM der entscheidende Maßstab sein sollte. 150 Kriterium für eine ausreichende Zielgruppenorientierung von ABM könnte sein, daß der Anteil einer Zielgruppe an den Vennittlungen in ABM nicht niedriger liegt als der entsprechende Anteil an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit oder - spezieller noch - an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit in Erwerbstätigkeit. 151 Dieses Kriterium könnte folgendermaßen begründet werden: An dem Anteilswert von Frauen unter den Zugängen in ABM lassen sich die Auswirkungen der Förderpolitik der BA ablesen, während sich in den entsprechenden Anteilswerten an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit die Arbeitsmarktchancen für Frauen widerspiegeln. Von einer gezieHen Förderung der Frauen durch die BA kann nur dann die Rede sein, wenn ihr Anteil an den Vermittlungen in ABM über ihren Anteil an den Vermittlungen in nicht subventionierte Arbeitskontrakte hinausgeht Da nicht alle neuen Arbeitskontrakte erst nach einer Phase der Arbeitslosigkeit und somit nach einem Abgang aus Arbeitslosigkeit zustandekommen, sondern viele Arbeitskräfte direkt aus einem Arbeitskontrakt in den nächsten wechseln oder vor einem Arbeitskontrakt nicht entsprechend den Regelungen des AFG arbeitslos gemeldet sind, ist auch ein Vergleich zwischen der Zeitreihe der Vermittlungen in ABM und der Zeitreihe aller neu abgeschlossenen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse bzw. der jeweiligen Anteile der Zielgruppen an diesen Zugängen in ABM und in Beschäftigung sinnvoll. Da über den Anteil von Frauen an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit in Erwerbstätigkeit keine spezielle Statistik verfügbar ist, wird in Tabelle 4 ersatzweise die Statistik aller Abgänge von Frauen aus Arbeitslosigkeit (Mai/JuniStichprobe) verwendet. Diese Statistik ist mit der Zeitreihe der Anteilswerte von Frauen unter den Vermittlungen in ABM zu vergleichen. Diese Zeitreibe steht

150 In der Diskussion "über den richtigen Umgang mit der Arbeitslosen-Statistik" (Cramer, Karr, Rudolph) spielen die teilweise sehr unterschiedlichen Aussagen, die sich aus Bestands- und Bewegungsdaten hinsichtlich der Struktur der Arbeitslosenbestände und der Zu- und Abgänge von Arbeitslosen herleiten lassen, eine zentrale Rolle. Vgl.: Cramer/Karr/Rudolph, S. 410 ff. 151 In diesem Falle blieben die Abgänge aus Arbeitslosigkeit in Maßnahmen der beruflichen Bildung und in den Ruhestand oder die Aufgabe jeglicher Suebe nach Arbeit, also die Rücknahme des Arbeitsangebotes, unberücksichtigt.

B. Statistische Analyse

153

sowohl für die jährlichen Mai/Juni-Stichproben als auch für die gesamten jährlichen Zugänge in ABM zur Verfügung. Auch ein Vergleich mit den entsprechenden Anteilswerten für alle begonnenen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse ist sinnvoll, aufgrund lückenhafter Daten aber nur für die Jahre 1985 und 1986 möglich. Eine Analyse der verfügbaren Daten zeigt, daß Frauen nach den oben erläuterten Kriterien nur unterdurchschnittlich durch Vermittlung in ABM gefördert wurden 152 und daß erst für die Jahre 1988 und 1989 eine verbesserte Förderung festgestellt werden kann. Die Analyse der Daten zeigt ferner, daß der Anteil von Frauen an den Vermittlungen in ABM in der Mai/Juni-Stichprobe (1987: 26%) teilweise erheblich niedriger war als bei den Zugängen in ABM im gesamten Jahr (1987: 33,9%). Dies läßt sich damit begründen, daß in bestimmte jahreszeitlich gebundene "Arbeiten" (beispielsweise Gartenbauarbeiten) überwiegend Männer vermittelt wurden und daß diese Vermittlungen schwerpunktmäßig im Frühjahr oder Sommer stattfanden. 1s3 Es wird dadurch deutlich, daß die Statistiken der Mai/Juni-Stichprobe nur begrenzt für Aussagen über die gesamten Vermittlungen eines Jahres in ABM herangezogen werden können. Es fällt auch auf, daß der Frauenanteil an den Vermittlungen in ABM in beiden Zugangs-Statistiken niedriger lag als die entsprechenden Anteilswerte für die ABM-Bestände. Aus der statistischen Theorie von Bestands- und Bewegungsmassen ist bekannt, 154 daß diejenigen Teilmengen einer statistischen Grundgesamtheit, die überdurchschnittlich lange Verbleibsdauern in dieser Grundgesamtheit aufweisen, in stichtagsbezogenen Beständen mit höheren Anteilswerten vertreten sind als in den zeitraumbezogenen "Zugangs- und Abgangskohorten". Ein gutes Beispiel zur Illustration dieses auch als "Dauerverzerrung" bezeichneten Zusammenhangsiss bietet die Zusammensetzung des Arbeitslosenbestandes und der Zugänge und Abgänge in bzw. aus Arbeitslosigkeit: Für Arbeitskräfte mit bestimmten Vermittlungshemmnissen und im Durchschnitt längerer Dauer der Arbeitslosigkeit ist zu erwarten, daß ihr Anteil am Arbeitslosenbestand von Ende September eines Jahres höher ist als unter den Abgängen aus Arbeitslosigkeit in den entsprechenden Mai/Juni-Stichproben. Wenn die Zu- oder Abgänge von Arbeitslosen allerdings abrupt anstiegen, könnte es

152 Dieses Ergebnis wird durch die von Spitznagel ermillelten Daten gestützt. Er untersuchte eine Stichprobe von Zugängen in ABM im August 1985. Vgl. : Spitznogel, (Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 526, 532. 153 Vergleiche dazu auch Tabelle 22. 154 Vgl.: Pfonzogl, S. 109 f; Cromer/Korr/Rudolph, S. 415. 155 Vgl.: Cromer/Korr/Rudolph, S. 415.

154

Kapitel IV: Allgerneine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

kurzfristig durchaus zu einer Umkehrung des Größenverhältnisses der beiden Anteilswerte kommen. Daß die Anteilswerte von Frauen an den Zugängen in ABM in allen Jahren des Untersuchungszeitraums niedriger als die entsprechenden Anteilswerte an den ABM-Beständen waren, zeigt, daß Frauen durchschnittlich länger in ABM beschäftigt waren als Männer. Dies könnte einerseits in den unterschiedlichen Verhaltensweisen hinsichtlich der vorzeitigen Beendigung einer Beschäftigung in ABM begründet sein, wahrscheinlicher ist es aber, daß diese Unterschiede darauf zurückzuführen sind, daß Frauen und Männer in unterschiedliche Arten von Maßnahmen mit jeweils unterschiedlicher durchschnittlicher Dauer vermittelt wurden. Diese Frage wird noch an anderer Stelle Gegenstand der Analyse sein. 156 In Analogie zu den oben definierten AHM-Kennziffern (Bestände) können auch sogenannte AHM-Kennziffern (Bewegungen) definiert werden. Dazu sind wiederum zielgruppenspezifische und allgemeine ABM-Quoten zu definieren. Die zielgruppenspezifische ABM-Quote wird als der Quotient aus der Anzahl der Zugänge von Frauen in ABM und der Anzahl aller Abgänge von Frauen aus Arbeitslosigkeit definiert. Die allgemeine ABM-Quote ergibt sich analog als Quotient aus der Anzahl aller Zugänge in ABM und der Anzahl aller Abgänge aus Arbeitslosigkeit. Die erste Variante der ABM-Kennziffer (Bewegungen) wird dann als Quotient der zielgruppenspezifischen und der allgemeinen ABMQuote berechnet. Für die Zielgruppe der Frauen läßt sich diese erste Variante der ABM-Kennziffer (Bewegungen) zum einen bezogen auf Bewegungsvorgänge in der Mai/Juni-Stichprobe, zum anderen bezogen auf Bewegungsvorgänge für volle Jahre ennitteln (Tab. 4). Da unter den Abgängen aus Arbeitslosigkeit auch solche sind, die nicht in Erwerbstätigkeit irgendeiner Art führen und da sich der Anteil solcher Abgänge möglicherweise im Trend oder auch konjunkturell bedingt im Laufe der Jahre erheblich verändert, wären die Übergänge aus Arbeitslosigkeit in Erwerbstätigkeit oder doch zumindest näherungsweise die Übergänge in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung möglicherweise ein besserer Vergleichsmaßstab für die Zugänge in ABM als dies die Abgänge aus Arbeitslosigkeit sein können. Für die zweite Variante der ABM-Kennziffer (Bewegungen) werden die zielgruppenspezifische und die allgemeine ABM-Quote deshalb in Analogie zur

156

Vergleiche auch die Tabellen 22 und 23.

B. Statistische Analyse

155

Berechnung der zweiten Variante der AHM-Kennziffer (Bestände) als Quotient aus der Anzahl der Zugänge in ABM und der Zugänge in Beschäftigung definiert, jeweils bezogen auf die unterschiedlichen Grundgesamtheiten. Diese Statistik kann allerdings aufgrund lückenhafter Daten nur für die Jahre 1985 und 1986 ermittelt werden. Eine Analyse der beiden Varianten der AHM-Kennziffer (Bewegungen) zeigt, sofern diese Kennziffern als Indikatoren für die Zielgruppenorientierung von ABM interpretiert werden, generell eine relativ geringe Ausrichtung der Förderung durch ABM auf die Zielgruppe Frauen. Dabei wird ein Wert der Kennziffern von mindestens Hundert als Indiz für eine gute Zielgruppenorientierung von ABM gewertet. Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß aus den in diesem Abschnitt benutzten Statistiken auf überdurchschnittlich große Vermittlungsschwierigkeiten für die Zielgruppe Frauen geschlossen werden kann. Die verfügbaren Bewegungsdaten weisen durchgehend auf eine relativ geringe Förderung von Frauen in ABM hin, während die analysierten Bestandsdaten diesbezüglich keine eindeutigen Schlußfolgerungen zulassen. Je nach Wahl unter den verfügbaren Bestandsstatistiken kann entweder auf eine angemessene oder eine nur geringe Förderung von Frauen in ABM geschlossen werden. Auffallend war der für fast alle Zeitreihen zu konstatierende Rückgang der gezielten Förderung in den Jahren 1982 bis 1985, also in einem Zeitraum, der zwar anfanglieh durch einen allgemeinen Rückgang der Vermittlungen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gekennzeichnet war, in dem sich die Vermittlungen aber anschließend verdreifachten. Festzuhalten ist schließlich auch, daß Frauen im Durchschnitt länger in ABM beschäftigt waren als Männer.

c) Jüngere Arbeitskräfte Eine Analyse der Förderung von jüngeren Arbeitskräften ohne berufliche Ausbildung und mit mindestens dreimonatiger Arbeitslosigkeit, die gemäß ABM-Anordnung als eine "Problemgruppe" der Arbeitsmarktpolitik gezielt durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gefördert werden sollten, sieht sich mit dem Problem konfrontiert, daß nur wenige verfügbare Statistiken an dieser "Problemgruppe" in ihrer besonderen Abgrenzung orientiert sind. Lediglich für die ABM-Bestände sind seit 1986 Daten über die Anzahl der gefördertenjüngeren Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung und mit mindestens dreimonatiger Arbeitslosigkeit verfügbar, alle anderen hier verwendeten Statistiken beziehen

156

Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

sich ohne Unterscheidungen nach dem Ausbildungsabschluß ganz allgemein auf jüngere Arbeitskräfte. Ein weiteres Problem für die statistische Analyse ergibt sich daraus, daß bei der erstmaligen ausdrücklichen Definition einer "Problemgruppe" jüngerer Arbeitskräfte ohne Berufsausbildung in der geänderten ABM-Anordnung vom März 1982 die Altersgrenze für diese Gruppe bei 22 Jahren gesetzt wurde und daß diese Altersgrenze erst in der ABM-Anordnung vom Dezember 1984 auf 25 Jahre heraufgesetzt wurde. 157 Da für die Gruppe der unter 22 Jahre alten Arbeitskräfte keine speziellen Statistiken verfügbar sind, werden im folgenden nur Statistiken für Arbeitskräfte im Alter bis zu 25 Jahren ausgewertet. Diese Altersgruppe ist gemeint, wenn ohne nähere Umschreibung von den jüngeren Arbeitskräften als Zielgruppe von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen die Rede ist. Die relative Arbeitslosenquote jüngerer Arbeitskräfte (fab. 5) wies bis 1987 auf eine überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit und große Vermittlungsschwierigkeiten dieser Zielgruppe hin, die sich allerdings schrittweise verringerten. Seit 1988 hatten jüngere Arbeitskräfte nur noch eine relativ niedrige Arbeitslosenquote, mußten insofern also nicht mehr gezielt gefördert werden. Für die eigentliche "Problemgruppe" der jüngeren Arbeitskräften ohne Berufsausbildung wird eine Arbeitslosenquote nicht ermittelt, sie dürfte allerdings relativ zu der ihrer Altersgenossen mit abgeschlossener Berufsausbildung relativ hoch gewesen sein und auch nach 1988 über dem allgemeinen Durchschnitt gelegen haben. Der Langzeitarbeitslosenanteil lag bei den arbeitslosen jüngeren Arbeitskräften in den Jahren seit 1984, für die Daten verfügbar sind, jeweils erheblich unter dem allgemeinen Durchschnitt. Er war nicht einmal halb so groß wie der Anteilswert von Langzeitarbeitslosen im gesamten Arbeitslosenbestand. Auch die abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit lag sowohl für die Gruppe der unter zwanzigjährigen als auch für die Gruppe der zwanzig- bis fünfundzwanzigjährigen Arbeitslosen erheblich unter dem Durchschnitt für alle Arbeitslosen. Aus diesen Statistiken ergeben sich somit im Unterschied zu den Schlußfolgerungen aus der Höhe der relativen Arbeitslosenquote jüngerer Arbeitskräfte keine Hinweise auf überdurchschnittliche Vermittlungsschwierigkeiten dieser Zielgruppe. Diese unterschiedlichen Analyseergebnisse lassen sich so deuten, daß jüngere Arbeitskräfte nach Beendigung ihrer schulischen oder beruflichen

157 Vgl.: § 5 Abs. 5 Ziff. 3 ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82: § 2 Abs. 2 Ziff. 3 ABM-AO v. 13.12.84.

B. Statistische Analyse

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Ausbildung in großer Zahl, aber überwiegend nur für relativ kurze Zeitarbeitslos wurden. Aussagen über die Vermittlungsschwierigkeiten der "Problemgruppe" der jüngeren Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung sind auf der Basis der verfügbaren Statistiken hier nicht möglich und dürften auch generell schwierig zu belegen sein, da die Erwerbstätigkeit dieser Gruppe kaum separat statistisch erfaßt ist. Im Vergleich zu ihrem Anteil an den Arbeitslosenbeständen waren jüngere Arbeitskräfte bis 1982 eher unterdurchschnittlich im ABM-Bestand vertreten, wobei allerdings zu berücksichtigen ist, daß ihr Anteil an den Arbeitslosenbeständen aufgrund der vorangegangenen Schulentlassungen gegen Ende September, also zum Zeitpunkt der jährlichen Strukturanalyse des Arbeitslosenbestandes, möglicherweise höher war als im Jahresdurchschnitt. Seit 1983 lagen die Anteilswerte der Zielgruppe in den ABM-Beständen (1985: 34,5%) deutlich höher als in den Arbeitslosenbeständen (1985: 26,2%) und zwar seit 1986 auch für die enger definierte "Problemgruppe" der jüngeren Arbeitskräfte ohne Berufsausbildung. Auch ein Vergleich der Anteilswerte jüngerer Arbeitskräfte im ABM-Bestand mit den Anteilswerten in sozialversicherungsptlichtiger Beschäftigung (1985: 22,9%) deutet auf eine sehr weitgehende Berücksichtigung dieser Zielgruppe in ABM hin. Die Anzahl der in ABM geförderten jüngeren Arbeitskräfte, die nicht zu der eigentlichen "Problemgruppe" jüngerer Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung und mit mindestens dreimonatiger Arbeitslosigkeit gehörten, läßt sich nur ungefähr abschätzen: Sofern zwischen 1985 und 1986 keine grundlegende Änderung in der Handhabung von Zuweisungen jüngerer Arbeitskräfte in ABM stattgefunden hat, wäre auf der Grundlage der verfügbaren Daten zu vermuten, daß in diesen beiden Jahren etwa 5% bis 10% der Arbeitskräfte im AHMBestand jünger als 25 Jahre alt waren, aber schon über eine berufliche Ausbildung verfügten oder weniger als 3 Monate arbeitslos gewesen waren, also nicht zu der in der ABM-Anordnung definierten "Problemgruppe" gehörten.158 Spitznagel hat speziell für die "Problemgruppe" der jüngeren Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung und mit mindestens dreimonatiger Arbeitslosigkeit einen Anteilswert am Arbeitslosenbestand von Ende September 1986 in Höhe von etwa 7% ermittelt. 159 Der Anteil dieser "Problemgruppe" am Arbeits-

158 Vergleiche die Anteilswerte für 1985 und 1986 in Spalte 3 der Tabelle 5. 159 Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 527, 534.

158

Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

losenbestand lag somit erheblich unter dem entsprechenden Anteilswert für den ABM-Bestand (1986: 26,5%). Dieses Detail kann als Hinweis darauf gewertet werden, daß Arbeitskräfte dieser "Problemgruppe" wohl sehr gezielt in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen vermittelt wurden. Die ABM-Kennziffem (Bestände) zeigen in ihren beiden Varianten eine hohe Zielgruppenorientierung von ABM zugunsten jüngerer Arbeitskräfte an. Dies galt insbesondere seit 1983. Auffallend ist, daß die ABM-Kennziffer (Bestände) in ihrer zweiten Variante eine erheblich bessere Zielgruppenorientierung der ABM anzeigt als in ihrer ersten Variante. Dieses Ergebnis reflektiert die Tatsache, daß mit Ausnahme der Jahre 1988 und 1989 jüngere Arbeitskräfte im Arbeitslosenbestand stärker vertreten waren als im Beschäftigtenbestand. Bewegungsdaten sind nur allgemein für die Gruppe der jüngeren Arbeitskräfte und nur mit großen zeitlichen Lücken verfügbar, nicht dagegen für die "Problemgruppe" der jüngeren Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung und mit mindestens dreimonatiger Arbeitslosigkeit. Jüngere Arbeitskräfte blieben im Durchschnitt nur relativ kurze Zeit im Arbeitslosenbestand, was sich unter anderem auch daran ablesen läßt, daß ihr Anteil an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit (1986: 35,1 %) im gesamten Untersuchungszeitraum höher lag als ihr Anteil am Arbeitslosenbestand (1986: 24,6%). 160 Da die verfügbaren Daten für die Jahre 1981 bis 1984 auch anzeigen, daß jüngere Arbeitskräfte unter den Zugängen in ABM stärker repräsentiert waren als im ABM-Bestand, kann vermutet werden, daß diese Zielgruppe in den genannten Jahren leicht unterdurchschnittliche Verweildauern in ABM aufwies. Aus einem Vergleich des Anteils jüngerer Arbeitskräfte an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit und an den Zugängen in ABM ließe sich schließen, daß diese Zielgruppe bei den Vermittlungen in ABM nicht gezielt gefördert wurde. Allerdings ist die Datenbasis für sichere Aussagen dieser Art zu schmal, da lediglich Daten für die Jahre 1981 bis 1984 verfügbar sind. Spitznagel zeigt für eine Stichprobe von Vermittlungen in ABM vom August 1985, daß jüngere Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung und mit mindestens dreimonatiger Arbeitslosigkeit einen Anteil von 19,4% an diesen Vermittlungen

160 Vergleiche zur Begründung dieses Zusammenhangs die obigen Erläuterungen zu den unterschiedlichen Anteilen an den ABM-Beständen und den Zu- und Abgängen in bzw. aus ABM für die Zielgruppe der Frauen.

B. Statistische Analyse

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hatten. 161 Dies deutet auf eine relativ gezielte Förderung dieser "Problemgruppe" hin. Die Analysen der Zielgruppenorientierung von ABM zugunsten jüngerer Arbeitskräfte lassen sich folgendermaßen zusammenfassen: Über die speziellen Vermittlungsschwierigkeiten jüngerer Arbeitsloser ist auf der Basis der vorliegenden Statistiken kein abschließendes Urteil möglich, die Vermittlungsschwierigkeiten für jüngere Arbeitslose ohne Berufsausbildung waren aber wahrscheinlich relativ groß, ihre Einstufung als besonders zu fördernde "Problemgruppe" also durchaus begründet. Diese "Problemgruppe" wurde durch die Vermittlung in ABM zumindest quantitativ sehr gezielt gefördert, worauf sowohl die verfügbaren Bestandsdaten als auch eine Stichprobenuntersuchung von Spitznagel hinweisen. Die Förderung zugunsten der allgemeinen Zielgruppe der jüngeren Arbeitskräfte im Alter bis zu 25 Jahren läßt sich dagegen auf der Grundlage der verfugbaren Statistiken nicht eindeutig beurteilen. Während die verfügbaren Bewegungsdaten eine gezielte Förderung dieser Zielgruppe nicht erkennen lassen, ergibt sich aus den Bestandsdaten der Eindruck, daß eine sehr weitgehende Förderung durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen stattfand. Jüngere Arbeitskräfte blieben im Durchschnitt nur relativ kurze Zeit arbeitslos, ihr Anteil an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit war dementsprechend sehr viel höher als ihr Anteil am Arbeitslosenbestand. Auch in ihren Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen verblieben jüngere Arbeitskräfte kürzere Zeit als der Durchschnitt aller durch ABM geförderten Arbeitskräfte. d) Ältere Arbeitskräfte Auch eine Analyse der Förderung älterer Arbeitskräfte mittels Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wird durch unterschiedliche Abgrenzungen dieses Personenkreises in den verfügbaren Statistiken und in den Rechtsgrundlagen erschwert. Seit der Änderung der ABM-Anordnung im März 1982 wurden zu dieser "Problemgruppe" diejenigen Arbeitskräfte gezählt, die 55 Jahre alt oder älter waren. 162 Vorher hatte es im AFG und in der AHM-Anordnung keine altersmäßige Eingrenzung dieses Personenkreises gegeben. Mit der AHM-Anordnung vom Dezember 1984 wurde die Altersgrenze auf 50 Jahre herabgesetzt. 163 Die

Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg), S. 534. § 5 Abs. 5 Ziff. 2 ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82. 163 § 2 Abs. 2 Ziff. 2 ABM-AO v. 13.12.84. 161

162

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

verfügbaren Statistiken zum Beschäftigtenbestand in ABM weisen bis 1985 Daten für die Gruppe der mindestens fünfundvierzigjährigen Arbeitskräfte aus, seither wird die entsprechende Altersgrenze bei 50 Jahren gezogen. Daten über Zugänge in ABM sind für die Gruppen der mindestens 45 Jahre bzw. mindestens 55 Jahre alten Arbeitskräfte verfügbar. Um ein angemessenes Bild von der Förderung älterer Arbeitskräfte durch ABM zu erhalten, ist zu berücksichtigen, daß bei der Förderung dieser Zielgruppe wahrscheinlich enge Wechselwirkungen zwischen Allgemeinen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für ältere Arbeitnehmer bestanden. Für letztere wurde die Altersgrenze im AFKG bei 55 Jahren gezogen, seit der siebten AFG-Novelle vom Dezember 1985 dann ebenso wie für Allgemeine ABM bei 50 Jahren.164 Die nachfolgend analysierten Statistiken beziehen sich teilweise auch auf entsprechende Daten über Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für ältere Arbeitnehmer, um den Wechselwirkungen zwischen beiden Maßnahmearten Rechnung zu tragen. Auf der Grundlage relativer Arbeitslosenquoten und unter den bisher getroffenen Annahmen über den Zusammenhang von zielgruppenspezifischen Arbeitslosenquoten und Vermittlungsschwierigkeiten am Arbeitsmarkt läßt sich vermuten, daß für die fünfundfünfzig- bis sechzigjährigen Arbeitskräfte in allen Jahren des Untersuchungszeitraums überdurchschnittlich große Vermittlungsprobleme bestanden (Tab. 6). Aber schon für die fünfzig- bis runfundfünfzigjährigen Arbeitskräfte kann dies nicht mehr ohne Einschränkung behauptet werden. Erst in den Jahren 1988 und 1989 stieg die Arbeitslosenquote für diese Gruppe über den allgemeinen Durchschnitt hinaus an. Der langsame Rückgang der allgemeinen Arbeitslosigkeit in diesen Jahren begünstigte also offensichtlich nur begrenzt die Vermittlungschancen älterer Arbeitskräfte im Alter von mindestens 50 Jahren. Konjunkturell bedingte Schwankungen der Beschäftigung bewirkten auch sonst nur relativ schwache Veränderungen der Arbeitslosigkeit dieser AJtersgruppe: Ihre Arbeitslosenquote nahm in den Jahren des stärksten Anstiegs der absoluten Arbeitslosenzahlen 1981 und 1983 nur unterdurchschnittlich zu. Die Arbeitslosigkeit älterer Arbeitskräfte im Alter von mindestens 50 Jahren stieg also in den Jahren mit zurückgehender Beschäftigung nur relativ langsam, und sie nahm andererseits in Jahren steigender Beschäftigung nur langsam wieder ab. Für die Altersgruppe der fünfundvierzig- bis fünfzigjäh-

164

§ 97 Abs. 1 Ziff. 1 AFG idf AFKG; § 97 Abs. 3 AFG idf 7 .AFG-ÄndG.

B. Statistische Analyse

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rigen Arbeitskräfte bestand zu keinem Zeitpunkt während des Untersuchungszeitraums eine überdurchschnittlich hohe Arbeitslosenquote. Der Langzeitarbeitslosenanteil sowie die abgeschlossene Arbeitslosigkeitsdauer der drei Altersklassen älterer Arbeitskräfte waren in den Jahren seit 1984 durchweg überdurchschnittlieb hoch. Offensiebtlieh bestanden für einzelne Arbeitskräfte aus diesen Altersgruppen und insbesondere für einzelne Berufsgruppen doch größere Vermittlungsschwierigkeiten, als sich dies aus den jeweiligen relativen Arbeitslosenquoten ablesen läßt. Ältere Arbeitskräfte wurden also im allgemeinen nur in relativ geringer Zahl arbeitslos, wenn sie aber arbeitslos geworden waren, dauerte diese Arbeitslosigkeit relativ lange an. Dies steht im Gegensatz zu den Arbeitslosigkeitserfahrungen jüngerer Arbeitskräfte, die zwar in großer Zahl, aber in der Regel nur für relativ kurze Perioden arbeitslos wurden. 165 Ältere Arbeitskräfte waren in den ABM-Beständen, verglichen mit ihrem Anteil an den Arbeitslosenbeständen, unterrepräsentiert. In den Jahren bis 1985 bezieht sich diese Aussage auf die mindestens 45 Jahre alten Arbeitskräfte. Da für diese sehr weit definierte Zielgruppe die Arbeitslosenquote eher unterdurchschnittlich hoch war, wäre ihre relativ geringe Förderung gar nicht negativ zu bewerten. Für die eigentliche "Problemgruppe" der mindestens funfundfünfzigjährigen Arbeitskräfte ist für diese Jahre keine Statistik der entsprechenden ABM-Bestände verfügbar. Aber auch für die Jahre ab 1986, in denen die statistische Abgrenzung der Zielgruppe mit der rechtlichen übereinstimmend bei 50 Jahren lag, war der Anteil dieser mindestens 50 Jahre alten Arbeitskräfte an den jahresdurchschnittliehen ABM-Beständen nicht höher als am Arbeitslosenbestand. Im Arbeitslosenbestand war diese Gruppe 1987 mit einem Anteil von 22,7% vertreten, im ABM-Bestand dagegen nur mit einem Anteil von 12,2%. Auch die Berücksichtigung der Förderung in den ABM für ältere Arbeitnehmer läßt keine andere Bewertung des statistischen Materials zu: Der Anteil der älteren Arbeitskräfte im Alter von mindestens 50 Jahren an der Gesamtzahl der Geförderten in allgemeinen ABM und in den ABM für ältere Arbeitnehmer lag 1987 mit 18,8% noch unterhalb des Anteilswertes dieser Altersgruppe am Arbeitslosenbestand.

165 In anderen Untersuchungen werden diese unterschiedlichen Arbeitslosigkeitsrisiken als das überdurchschnittlich hohe Zugangsrisiko jüngerer Arbeitskräfte und das überdurchschnittliche Verbleibsrisiko älterer Arbeitskräfte bezeichnet. Vgl.: Egle, S. 609 ff; Karr, S. 374.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

Ein Vergleich mit den Anteilswerten der Zielgruppe an der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung (1987: 19,0%) läßt ebenfalls nicht auf eine sehr gezielte Förderung zugunsten älterer Arbeitskräfte schließen: Bezieht man auch für diesen Vergleich wieder die durchschnittlichen Bestände in ABM für ältere Arbeitnehmer in die Betrachtung ein, dann zeigt sich, daß ältere Arbeitskräfte unter diesem Kriterium erst in den Jahren 1988 und 1989 überdurchschnittlich gefördert wurden. Daß hier Vergleiche mit den Anteilswerten am Arbeitslosenbestand und am Beschäftigtenbestand zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, liegt daran, daß die Zielgruppe in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre im Beschäftigtenbestand schwächer vertreten war als im Arbeitslosenbestand: 19,3% der Beschäftigten waren 1988 mindestens 50 Jahre alt, dieser Anteilswert war also gut fünf Prozentpunkte niedriger als der entsprechende Anteilswert für den Arbeitslosenbestand. Nur in den Jahren des starken Anstiegs der Arbeitslosenzahlen bestand zwischen diesen beiden Statistiken ein anderes Größenverhältnis, da sich die Zusammensetzung des Arbeitslosenbestandes aufgrund des umfangreichen Zustroms jüngerer Arbeitskräfte erheblich veränderte. Eine Analyse der beiden Varianten der ABM-Kennziffer (Bestände) zeigt, daß eine gezielte Förderung älterer Arbeitskräfte in ABM nur in den Jahren 1988 und 1989 und nur bei Berücksichtigung der Förderung in ABM für ältere Arbeitnehmer stattgefunden hat. 166 Die für die Zielgruppe älterer Arbeitskräfte verfügbaren Bewegungsdaten sind nur lückenhaft vorhanden, weshalb Schlußfolgerungen zur Förderung dieser Zielgruppe ebenfalls nur unter Vorbehalt gezogen werden können. Ein Vergleich der Anteilswerte an den Zugängen in ABM mit den Anteilswerten an den ABM-Beständen könnte zu der Vermutung führen, daß die Arbeitskräfte der Zielgruppe eine unterdurchschnittliche Verweildauer in ABM hatten. Es ist allerdings auch möglich, daß jahreszeitliche Einflüsse ausschlaggebend für dieses Ergebnis waren, da die Bestandsdaten als Jahresdurchschnitt gebildet werden, während die Zugänge in ABM nur aus der Mai/Juni-Stichprobe verfügbar sind. Ältere Arbeitskräfte wurden überdurchschnittlich häufig in denjenigen Arten von ABM eingesetzt, deren Durchführung nur mit Einschränkungen im Winterhalbjahr möglich war. 167 Der Anteilswert dieser Zielgruppe an den Zugängen in ABM könnte deshalb, sofern im Frühjahr oder Frühsommer verstärkt

166 Die beiden Varianten der AHM-Kennziffer (Bestände) werden jeweils separat für allgemeine ABM und für alle ABM einschließlich derer für ältere Arbeitnehmer berechnet. Vergleiche die Spalten 6, 6', 7 und 7' in Tabelle 6. 167 Vergleiche Tabelle 22.

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neue Maßnahmen mit älteren Arbeitskräften begannen, für die Mai/ Juni-Stichprobe untypisch hoch sein, was dann zu einer unzutreffenden Schätzung der durchschnittlichen Beschäftigungsdauer in ABM für diese Zielgruppe führte. Für die Zugänge älterer Arbeitskräfte in ABM liegen Daten in zweifacher Abgrenzung vor. Die Zielgruppe kann entweder als die Gruppe aller mindestens fünfundvierzigjährigen oder als die aller mindestens fünfundfünfzigjährigen Arbeitskräfte defmiert werden. In beiden Abgrenzungen wurde die Zielgruppe in den Jahren 1981 bis 1984 durch ABM besonders gefördert, wenn die jeweiligen Anteilswerte an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit (1983: 17,4% bzw. 4,9%) und den Zugängen in ABM (1983: 25,9% bzw. 6,9%) als Maßstab verwendet werden. Auch die erste Variante der AHM-Kennziffer (Bewegungen) zeigt in beiden Abgrenzungen der Zielgruppe eine überdurchschnittliche Förderung älterer Arbeitskräfte durch ABM. Die Zielgruppenorientierung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zugunsten älterer Arbeitsloser läßt sich zusammenfassend wie folgt bewerten: Die verfügbaren Daten sind hinsichtlich der Förderung der "Problemgruppe" älterer Arbeitskräfte im Alter von mindestens fünfzig Jahren widersprüchlich. Während die verfiigbaren Bestandsdaten außer für die Jahre 1988 und 1989 keine sehr gezielte Förderung dieses Personenkreises zu belegen scheinen, verweisen die vorhandenen Bewegungsdaten auf eine gute Zielgruppenorientierung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zugunsten älterer Arbeitskräfte, was aber seine Ursache in der nicht repräsentativen Zusammensetzung der Mai/Juni-Stichprobe haben könnte. Auf der Grundlage der erläuterten Statistiken kann im übrigen festgestellt werden, daß ältere Arbeitskräfte nach Eintritt in die Arbeitslosigkeit überdurchschnittlich große Vermittlungsschwierigkeiten hatten, daß aber das Risiko des Eintritts in Arbeitslosigkeit erst für die mindestens fünfundfünfzig Jahre alten Arbeitskräfte überdurchschnittlich hoch war. e) Arbeitskräfte ohne berufliche Ausbildung und Hochschulabgänger Ein wichtiges Ziel von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, das schon in der ABM-Anordnung vom Juni 1980 ausdrücklich festgeschrieben wurde, ist die Förderung der beruflichen Qualifikation der ABM-Beschäftigten. 168 Grundlage dieser Zielsetzung ist die Annahme, daß Arbeitskräfte ohne eine angemesse-

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§§ 3 Abs. 2 und 5 Abs. 2 ABM-AO v. 25.6.80.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

ne berufliche Qualifikation überdurchschnittlich große Vermittlungsschwierigkeiten am Arbeitsmarkt haben. Sofern ein beruflicher Ausbildungsabschluß Rückschlüsse auf die berufliche Qualifikation einer Arbeitskraft zuläßt, ist also eine Analyse der beruflichen Ausbildung der AHM-Beschäftigten von Interesse. In den AHM-Anordnungen wird zwar lediglich die Gruppe der jüngeren Arbeitskräfte ohne beruflichen Abschluß ausdrücklich als eine Zielgruppe von ABM-Maßnahmen bezeichnet, aber die verfügbaren Statistiken erlauben auch die Analyse der Förderung von Arbeitskräften ohne Berufsausbildung und von Fachhochschul- und Hochschulabgängem. Es ist außerdem zu vermuten, daß die genannten Gruppen von Arbeitskräften in manchen Arbeitsamtsbezirken von den Arbeitsamtsdirektoren als regional besonders schwer vermittelbare "Problemgruppen" eingestuft wurden. 169 Arbeitskräfte mit Fachhochschul- oder Hochschulabschluß können insbesondere dann von Vermittlungsschwierigkeiten aufgrund von Qualifikationsdefiziten betroffen sein, wenn ihr Ausbildungsgang nur wenige direkt beruflich verwertbare Fähigkeiten vermittelt. Unter den Arbeitskräften ohne berufliche Ausbildung gab es im Untersuchungszeitraum einen überdurchschnittlich hohen Anteil von Langzeitarbeitslosen (fab. 7), und auch die abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit war für Arbeitskräfte dieser Zielgruppe überdurchschnittlich hoch. Eine gezielte Förderung dieser Arbeitskräfte ist also auf der Grundlage der vorliegenden statistischen Daten durchaus zu begründen. Arbeitskräfte ohne Berufsausbildung hatten in allen Jahren des Untersuchungszeitraums einen Anteil von etwa 50% im Arbeitslosenbestand. Über den entsprechenden Anteilswert für die jahresdurchschnittliehen ABM-Bestände ist keine durchgängige Statistik verfügbar, Spitznagel nennt aber für 1985 einen Anteilswert von nur knapp über 40%. 170 Auf eine gezielte Förderung dieser Zielgruppe deuten dagegen die verfügbaren Bewegungsdaten hin. Unter den Zugängen in ABM waren Arbeitskräfte ohne Berufsausbildung in den Mai/Juni-Stichproben der Jahre 1981 bis 1984 mit einem Anteil von etwa 60% vertreten, was deutlich über den entsprechenden Anteilswerten an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit (1983: 45%) lag. Auch die Werte der ersten Variante der ABM-Kennziffer (Bewegungen) können als

169 Rechtliche Grundlage dafür wären § 5 Abs. 5 Ziff. 4 ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82 bzw. § 2 Abs. 2 Ziff. 5 ABM-AO v. 13.12.84. 170 Vgl.: Spitznage/, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 526, 532.

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Indikatoren für eine gezielte Förderung der Arbeitskräfte ohne Berufsausbildung angesehen werden. Der Anteil dieser Zielgruppe an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit ging von 1980 bis 1986 um 16 Prozentpunkte zurück und stieg anschließend wieder an. Hierbei wurden zwei sich gegenseitig überlagemde Ursachen wirksam: Zum einen war der Anteil der Arbeitskräfte ohne Berufsausbildung an der Grundgesamtheit der Erwerbspersonen im Trend rückläufig, zum anderen waren die Vermittlungsmöglichkeiten fiir diese Zielgruppe besonders konjunkturabhängig. Bis 1986 wirkten beide Ursachen in gleicher Richtung, danach führte die konjunkturelle Komponente sowie die sehr zahlreichen Eintritte in Maßnahmen der beruflichen Bildung zu vermehrten Abgängen von Arbeitskräften dieser Zielgruppe aus Arbeitslosigkeit. Unter den Arbeitslosen mit einem Fachhochschul- oder Hochschulabschluß gab es im Untersuchungszeitraum insgesamt relativ wenige Langzeitarbeitslose, die abgeschlossene Arbeitslosigkeitsdauer lag bei Hochschulabsolventen etwas über der durchschnittlichen Dauer, bei Fachhochschulabsolventen dagegen leicht darunter (Tab. 7). Eine Förderung der gesamten Gruppe der Fachhochschulund Hochschulabsolventen mittels ABM war somitangesichtsder vorliegenden Zahlen nicht unbedingt erforderlich. Fachhochschul- und Hochschulabsolventen waren in den Arbeitslosenbeständen zusammen mit einem Anteil von etwa 5-6% vertreten, unter den Abgängen aus Arbeitslosigkeit lag ihr Anteil dagegen nur bei etwa 3-4%. Der Anteil von Arbeitskräften dieser Zielgruppe an den Zugängen in ABM nahm allerdings von 4% (1982) bis auf 13% (1988) zu. Fachhochschul- und Hochschulabsolventen wurden also durch ABM weit überdurchschnittlich gefördert, was auch die Werte der ABM-Kennziffer (Bewegungen) belegen. Zum Anteil dieser Zielgruppe an den ABM-Beständen steht nur ein von Spitznagel genannter Schätzwert zur Verfügung. 171 Spitznagel ermittelte auf der Grundlage einer Stichprobe vom August 1985 einen Anteilswert von 24,6%. Die Förderung von Arbeitskräften ohne Berufsausbildung und von Fachhochschul- und Hochschulabsolventen mittels Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen läßt sich zusammenfassend folgendermaßen charakterisieren: Fachhochschul- und Hochschulabsolventen wurden in erheblichem Umfang gefördert, obwohl die in dieser Arbeit verwendeten Indikatoren nicht auf außergewöhnliche Vermitt-

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Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 526, 532.

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lungsschwierigkeiten dieser Zielgruppe schließen lassen. Die Förderungsintensität zugmiSten von Arbeitskräften ohne Berufsausbildung kann demgegenüber als vergleichsweise gering beschrieben werden, obwohl gerade für diese Zielgruppe überdurchschnittlich große Vermittlungsschwierigkeiten zu verzeichnen waren. Arbeitslose ohne Berufsausbildung wurden in der Regel in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen mit kurzer Dauer vermittelt, während Fachhochschul- und Hochschulabsolventen überwiegend "in den Genuß" längerdauernder Maßnahmen kamen. f) Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen

Die berufliche Eingliederung von Behinderten ist nach § 2 Ziff. 4 AFG durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen der BA zu fördern. Seit dem lokrafttreten des AFKG und der nachfolgenden Anpassung der ABM-Anordnung wurden Schwerbehinderte als eine der mit Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen besonders zu fördernden "Problemgruppen" ausdrücklich hervorgehoben. 172 Die umfassender definierte Zielgruppe der Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen, die die Gruppe der Schwerbehinderten einschließt, gehörte dagegen nicht zu den in der ABM-Anordnung benannten "Problemgruppen". Arbeitskräfte mit diesem Merkmal werden hier aber gleichwohl in die Analyse einbezogen, da entsprechende Statistiken verfügbar sind und da das Merkmal gesundheitlicher Einschränkungen wahrscheinlich manchmal eine Rolle bei der regional begrenzten Definition schwer vermittelbarer "Problemgruppen" durch die Direktoren der Arbeitsämter spielte. 173 Für Schwerbehinderte galt in fast allen Jahren des Untersuchungszeitraums eine um etwa 50% über dem allgemeinen Durchschnitt liegende Arbeitslosenquote (Tab. 8). Auch der Anteil der Langzeitarbeitslosen unter den Schwerbehinderten lag etwa 60% höher als unter allen Arbeitslosen. Schwerbehinderte gingen im Durchschnitt erst nach etwa einem Jahr aus dem Arbeitslosenbestand ab, die abgeschlossene Dauer ihrer Arbeitslosigkeit lag somit um 70-100% über der durchschnittlichen abgeschlossenen Dauer für alle aus Arbeitslosigkeit abgehenden Arbeitskräfte. Die Kennzeichnung der Schwerbehinderten als schwer

172 Vgl.: § 5 Abs. 5 Ziff. 1 ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82; § 2 Abs. 2 Ziff. 1 ABM-AO v. 13.12.84. 173 Vgl.: § 5 Abs. 5 Ziff. 4 ABM-AO idF l.ÄAO v. 16.3.82; § 2 Abs. 2 Ziff. 5 ABM-AO v. 13.12.84.

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vermittelbare "Problemgruppe" dürfte angesichts dieser Statistiken begründet erscheinen. Mit 6-7% lag der Anteil der Schwerbehinderten an den jahresdurchschnittliehen ABM-Beständen in den Jahren 1987 bis 1989 nur knapp über ihrem Anteil an den entsprechenden Arbeitslosenbeständen, somit kann also kaum von einer überdurchschnittlichen Förderung dieser "Problemgruppe" die Rede sein. Ein Vergleich mit dem Anteil von Schwerbehinderten am Beschäftigtenbestand, der nur bei 4-5% lag, läßt hingegen auf eine sehr gezielte Förderung der Beschäftigung von Schwerbehinderten in ABM schließen. Entsprechend unterschiedlich fallen auch die Urteile aus, die sich aufgrundder Analyse der beiden Varianten der AHM-Kennziffer (Bestände) ergeben. Zu bedenken ist hierbei allerdings die sehr schmale Datenbasis dieser Analysen: Daten sind nur für die Jahre 1987 bis 1989 verfügbar. Im Rahmen der Analyse von Bewegungsvorgängen am Arbeitsmarkt kann auch für die Schwerbehinderten der Anteilswert an den Zugängen in ABM mit dem entsprechenden Anteilswert an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit verglichen werden. Die für eine solche Analyse erforderlichen Statistiken sind für die Jahre zwischen 1981 und 1989 vollständig verfügbar. Der Anteilswert an den Zugängen in ABM lag für die Schwerbehinderten mit etwa 8-10% deutlich höher als der entsprechende Anteilswert von etwa 3% für die Abgänge aus Arbeitslosigkeit. Dies läßt sich als eine gezielte Förderung der Vermittlung von Schwerbehinderten mittels Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen interpretieren. Da der Anteilswert der Schwerbehinderten unter den Zugängen in ABM auch höher lag als der entsprechende Anteilswert für den ABM-Bestand, kann vermutet werden, daß Schwerbehinderte durchschnittlich kürzer in ABM beschäftigt waren als andere ABM-Beschäftigte. 174 Um die Förderung Schwerbehinderter mittels ABM angemessen bewerten zu können, ist auch zu bedenken, daß von den aus Arbeitslosigkeit abgehenden Schwerbehinderten nur relativ wenige tatsächlich erwerbstätig wurden. In den Jahren 1985 bis 1989 schlossen von den Schwerbehinderten, die aus Arbeitslosigkeit abgingen, nur etwa 35-40% einen nicht subventionierten Arbeitskontrakt ab (Tab. 9). Etwa 10% wurden in eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme ver-

174 Teilweise lassen sich die unterschiedlichen Anteilswerte für ABM-Bestände und für Zugänge in ABM allerdings auch damit erklären, daß in den Zugangsdaten auch die den Schwerbehinderten gleichgestellten Arbeitskräfte mit einem Grad der Behinderung von 30% bis unter 50% berücksichtigt sind. Vergleiche die diesbezüglichen Anmerkungen zu Tabelle 8 sowie § 2 SchwbG.

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mittelt. Für die Grundgesamtheit aller Arbeitslosen lagen die entsprechenden Anteilswerte dagegen bei etwa 65-70% bzw. 3,5%. Mehr als 40% aller Schwerbehinderten, die ihren Arbeitslosenstatus verloren, wurden weder erwerbstätig noch traten sie in Förderungsmaßnahmen der BA ein; für die Grundgesamtheit aller Arbeitslosen war dies nur für etwa 25% der Abgänge aus Arbeitslosigkeit so. Viele Schwerbehinderte schieden offensichtlich gänzlich aus dem Erwerbsleben aus. Die Statistik in Tabelle 9 macht aber auch deutlich, daß die Förderung von Schwerbehinderten mittels Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für diese "Problemgruppe" von erheblicher quantitativer Bedeutung war. Für die Gruppe der Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen sind relative Arbeitslosenquoten nicht verfügbar, da die Anzahl der abhängigen Erwerbstätigen mit gesundheitlichen Einschränkungen im Sinne der hier verwendeten Statistik nicht ermittelt wird. Die BA befragt nur diejenigen Arbeitskräfte, die sich arbeitslos melden, nach eventuellen gesundheitlichen Einschränkungen, die einer Vermittlung in bestimmte Berufsfelder entgegenstehen könnten. 175 Unter den Arbeitslosen mit gesundheitlichen Einschränkungen befanden sich ebenso wie unter den Schwerbehinderten überdurchschnittlich viele Langzeitarbeitslose (Tab. 8). Auch die abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit lag für Arbeitslose mit gesundheitlichen Einschränkungen um 45-60% über dem allgemeinen Durchschnitt und war nur etwa 2 Monate kürzer als die durchschnittliche abgeschlossene Dauer für Schwerbehinderte. Hält man den Langzeitarbeitslosenanteil und die abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit als Kennziffern für die Vermittlungsprobleme einer Zielgruppe für aussagekräftig, dann sollten somit auch Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen zu den schwer vermittelbaren Arbeitskräften gezählt werden. In diesem Sinne wäre also zu fragen, warum in der AHM-Anordnung nur die Schwerbehinderten zur schwer vermittelbaren "Problemgruppe" erklärt wurden. 176 Eine mögliche Begründung dafür könnte lauten, daß schwer vermittelbare Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen -nicht alle Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen waren wohl als schwer vermittelbar einzustufen- schon

Rechtsgrundlage dafür ist der § 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 AFG. Aus juristischer Sicht wird dieser Vorrang der Förderung von Schwerbehinderten üblicherweise damit begründet, daß Arbeitgeber nach § 5 SchwbG zur Beschäftigung Schwerbehinderter verpflichtet sind und daß die BA Schwerbehinderte bevorzugt vermitteln sollte. Vgl.: Knigge u.a., [Kommentar AFG), § 14, Ziff. 24. 175 176

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über ein anderes "Problemgruppen"-Merkmal erfaßt waren, sei es, daß sie schwerbehindert waren oder sei es, daß sie mindestens 50 Jahre alt waren. 177 Die verfügbaren Bestandsdaten deuten auf eine relativ geringe Förderung von Arbeitskräften mit gesundheitlichen Einschränkungen mittels ABM hin: Während diese Arbeitskräfte im Arbeitslosenbestand mit einem Anteilswert von etwa 20% vertreten waren, lag der entsprechende Anteilswert für die ABMBestände nur zwischen 10% und 15% (Tab. 8). Auch die ABM-Kennziffer (Bestände) offenbart in ihrer ersten Variante eine unterdurchschnittliche Förderung dieser Zielgruppe mittels Albeitsbeschaffungsmaßnahmen. Im Gegensatz dazu lagen die Anteilswerte an den Zugängen in ABM für Arbeitskräfte der Zielgruppe mit 20-25% bedeutend höher als die Anteilswerte von 10-12% an den Abgängen aus Arbeitslosigkeit. Auch die ABM-Kennziffer (Bewegungen) läßt auf eine sehr gezielte Förderung von Arbeitskräften mit gesundheitlichen Einschränkungen schließen. Da die Zielgruppe unter den Zugängen in ABM stärker vertreten war als im ABM-Bestand, waren Arbeitskräfte dieser Zielgruppe wahrscheinlich im Durchschnitt nur für relativ kurze Zeit in ABM beschäftigt. Aus den Daten der Tabelle 10 läßt sich ablesen, daß Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen, die in den Jahren 1985 bis 1989 in eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme vermittelt wurden, durchschnittlich schon über ein Jahr lang arbeitslos gewesen waren. Die Dauer ihrer Arbeitslosigkeit lag somit über der durchschnittlichen Arbeitslosigkeitsdauer aller in ABM vermittelten Arbeitskräfte. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen waren also kein Instrument, mit dem die Arbeitslosigkeitsdauer der in ABM vermittelten Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen unter den allgemeinen Durchschnitt gedrückt werden konnte. Zusammenfassend läßt sich auf der Grundlage der verfügbaren Daten behaupten, daß schwerbehinderte Arbeitslose als eine besonders schwer vermittelbare "Problemgruppe" durch ABM gezielt gefördert wurden, wobei die Konzentration der Förderung auf diese "Problemgruppe" wegen ihrer relativ kurzen Beschäftigungszeiten in ABM in den Bestandsdaten nicht so deutlich zum Ausdruck kommt wie in den verfügbaren Bewegungsdaten. Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen, zu denen auch die Schwerbehinderten gehören, könnten aufgrund der verfügbaren Statistiken ebenfalls als schwer

177 Vergleiche die diesbezüglichen Ausführungen von Karr, der die Bedeutung des Alters von Arbeitslosen für ihre Vermittlungschancen betont: Karr, S. 377 ff.

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vermittelbare "Problemgruppe" eingestuft werden, sind aber in der ABMAßordnung nicht als solche ausgewiesen. Die verfügbaren Bestandsdaten deuten auf eine unterdurchschnittliche Förderung dieser Zielgruppe hin, während die verfügbaren Bewegungsdaten eine überdurchschnittliche Förderung anzeigen. Arbeitskräfte mit gesundheitlichen Einschränkungen waren in der Regel nur relativ kurz in ABM beschäftigt. Bemerkenswert ist ferner, daß sie erst nach relativ langer Arbeitslosigkeit in ABM vermittelt wurden, die Dauer ihrer Arbeitslosigkeit also durch die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nicht entscheidend verkürzt werden konnte. g) Langzeitarbeitslose Langzeitarbeitslose mit mindestens einjähriger Arbeitslosigkeitsdauer galten für die BA erst seit der Neufassung der ABM-Anordnung im Dezember 1984 als eine besonders durch ABM zu fördernde "Problemgruppe"Y8 Aber schon durch das AFKG wurde im Dezember 1981 bestimmt, daß Arbeitslose erst nach mindestens sechsmonatiger Arbeitslosigkeit in ABM zu vermitteln seien. 179 Im Rahmen der Darstellung der rechtlichen Grundlagen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wurde bereits gezeigt, daß Ausnahmen von dieser Regelung insbesondere zugunsten der "Problemgruppen" zugelassen waren. 180 Im Zusammenhang mit der Beurteilung der Zielgruppenorientierung von ABM ist es somit von Interesse zu analysieren, in welchem Umfang durch ABM Arbeitskräfte mit vorausgehender längerer Arbeitslosigkeit gefördert wurden. Langzeitarbeitslose waren 1980 mit einem Anteilswert von 12,9% im Arbeitslosenbestand vertreten (Tab. 11). Dieser Anteilswert stieg bis 1988 (32,6%) erheblich an und ging erst 1989leicht zurück. Der Anteilswert dieser "Problemgruppe" an den jahresdurchschnittliehen ABM-Beständen lag seit 1983 immer höher als der Anteilswert für die Arbeitslosenbestände: Er stieg von 28,1% (1983) bis auf 52,4% (1989) an. Aus diesen Daten kann der Schluß gezogen werden, daß Langzeitarbeitslose in erheblichem Maße und überdurchschnittlich durch ABM gefördert wurden. Auch die Werte der ersten Variante der ABMKennziffer (Bestände) lassen diesen Schluß zu.

§ 2 Abs. 2 Ziff. 4 ABM-AO v. 13.12.84. § 93 Abs. 1 Satz 2 Ziff. 2 AFG idF AFKG. 180 § 2 Abs. 3 ABM-AO v. 13.12.84. 178 179

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Langzeitarbeitslose waren in allen Jahren des Untersuchungszeitraums unter den Abgängen aus Arbeitslosigkeit schwächer vertreten als in den Arbeitslosenbeständen. Ihr Anteil unter den Abgängen aus Arbeitslosigkeit stieg von 7% (1981) auf 16,5% (1984) und war dann leicht rückläufig. Unter den Vermittlungen in ABM waren Langzeitarbeitslose dagegen mit einem mehr als doppelt so hohen Anteilswert vertreten, nämlich mit 30-35% in den Jahren 1983 bis 1989. Dieser Eindruck einer sehr gezielten Förderung von Langzeitarbeitslosen ergibt sich auch aus den Werten der ABM-Kennziffer (Bewegungen). Seit 1985, also nach der ausdrücklichen Normierung einer "Problemgruppe" der Langzeitarbeitslosen in der AHM-Anordnung, nahm der Anteilswert der Langzeitarbeitslosen unter den Vermittlungen in ABM allerdings nicht etwa weiter zu, sondern war sogar leicht rückläufig. Die Vermittlung von Langzeitarbeitslosen in ABM konnte offensichtlich nicht so sehr forciert werden, wie dies aufgeund der erheblichen Ausweitung der gesamten Vermittlungen in ABM in diesen Jahren eigentlich wünschenswert gewesen wäre. Die Anteilswerte der Langzeitarbeitslosen an den Vermittlungen in ABM lagen in den Jahren 1983 bis 1985 höher als die entsprechenden Anteilswerte für die AHM-Bestände, was die Vermutung zuläßt, daß Langzeitarbeitslose in diesen Jahren jeweils nur unterdurchschnittlich lange in ABM beschäftigt waren. Seit 1986 kehrte sich dieses Größenverhältnis dann aber um, was die Vermutung überdurchschnittlich langer Verweildauern dieser "Problemgruppe" in ABM begründet erscheinen läßt. Gemessen an den in dieser Arbeit verwendeten Kriterien für die Zielgruppenorientierung von ABM wurden Langzeitarbeitslose offensichtlich, wie die vorstehenden Ausführungen gezeigt haben, sehr gezielt durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gefördert. Zu prüfen ist nun, wie sich die mit dem AFKG eingeführte Regelung auswirkte, wonach Arbeitslose im Regelfall erst nach mindestens sechsmonatiger Arbeitslosigkeit einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme zugewiesen werden konnten. Unter den in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen vermittelten Arbeitskräften der Mai/Juni-Stichprobe des Jahres 1983 waren 30,3% vorher weniger als sechs Monate arbeitslos gewesen (Tab. 12). Bis 1987 stieg dieser Anteilswert, bei gleichzeitiger erheblicher Ausweitung der absoluten Vermittlungszahlen, bis auf 41%, um dann in den beiden nachfolgenden Jahren leicht zurückzugehen. Angesichts der Regelung, wonach Arbeitslose grundsätzlich erst nach mindestens sechsmonatiger Arbeitslosigkeit in eine Maßnahme vermittelt werden konnten, waren dies erstaunlich hohe Anteilswerte. Sehr viele Arbeitslose wurden offensichtlich schon nach relativ kurzer Arbeitslosigkeit einer Arbeitsbeschaffungs-

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maßnahme zugewiesen. Zum Vergleich seien entsprechende Zahlen für die gesamten Abgänge aus Arbeitslosigkeit genannt: In den Mai/Juni-Stichproben der Jahre 1983 bis 1989 waren 61% bis 68% aller Arbeitskräfte, die ihre Arbeitslosigkeit beendeten, nicht länger als sechs Monate arbeitslos gewesen (Tab. 13). Eine Bewertung dieser Statistiken erweist sich als schwierig, da von der Sechsmonatsregelung des § 93 Abs. 1 Satz 2 AFG zugunsten von Arbeitslosen aus den "Problemgruppen" oder aus besonderen "arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Gründen" auch zugunsten anderer Arbeitsloser abgewichen werden konnte. 181 Es sind allerdings keine Statistiken verfügbar, die den Anteil der nach kurzer Arbeitslosigkeit in ABM vermittelten Arbeitskräfte aus "Problemgruppen" vollständig belegen. Gewisse diesbezügliche Schlußfolgerungen erlaubt allerdings die schon mehrfach zitierte Untersuchung von SpitznageL Für eine Stichprobe von Zuweisungen in ABM im August 1985 stellte er fest, daß 26% der zugewiesenen Arbeitskräfte kürzer als 6 Monate und 50,1% der zugewiesenen Arbeitskräfte ein Jahr und länger arbeitslos gewesen waren. 182 Die von Spitznagel untersuchte Stichprobe entspricht zwar- das zeigt ein Vergleich mit den Daten in Tabelle 12 -mit diesem hohen Anteil Langzeitarbeitsloser nicht der allgemeinen Zuweisungspraxis in ABM, die Untersuchung ist aber dennoch sehr aufschlußreich, da auch Überschneidungen zwischen den "Problemgruppen"-Merkmalen ermittelt werden. Demnach waren Arbeitslose aus den "Problemgruppen" und mit höchstens secbsmonatiger Arbeitslosigkeitsdauer mit einem Anteil von maximal 21,8% in der Stichprobe vertreten, wahrscheinlieb lag ihr Anteil sogar noch niedriger. Genauer läßt sieb dies mit den verfügbaren Angaben nicht aufscblüsseln.183 Zuweisungen in ABM nach relativ kurzer Arbeitslosigkeit be-

181 Vgl.: § 2 Abs. 3 ABM-AO v. 13.12.84; Gage/ u.a., (Kommentar AFG), § 93, Ziff. 28. 182 Vgl.: Spitznagel, (Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg), S. 534. 183 Aus der Analyse von Spitznagel läßt sich entnehmen, daß 19,9% der geförderten Arbeits-

kräfte Jugendliche (ohne Berufsausbildung und mit mind. dreimonatiger Arbeitslosigkeitsdauer), ältere Arbeitskräfte oder Schwerbehinderte mit jeweils höchstens einjähriger Arbeitslosigkeitsdauer waren. Vgl.: Spitznagel, (Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg), S. 528. Zuzüglich der geförderten schwer vennittelbaren Arbeitskräfte (gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 ABM-AO) mit höchstens sechsmonatiger Arbeitslosigkeitsdauer (7,1% bzw. 191 Personen) und abzüglich der vennittelten älteren Arbeitskräfte und Schwerbehinderten mit sechs- bis zwölfmonatiger Arbeitslosigkeitsdauer (5,2% bzw. 140 Personen) ergibt sich der genannte Anteilswert von 21,8%. Bei der Interpretation dieses Wertes ist allerdings zu beachten, daß er - mangels detaillierterer lnfonnationen - noch diejenigen Jugendlichen (ohne Berufsausbildung und mit mind. dreimonatiger Arbeitslosigkeitsdauer) um faßt, die vor ihrer Zuweisung in ABM gerade sechs bis zwölf Monate arbeitslos gewesen

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trafen in der Stichprobe von Spitznagel also überwiegend Arbeitslose aus den "Problemgruppen", insbesondere Jugendliche ohne Berufsausbildung und schwer Vermittelbare gemäߧ 2 Abs. 2 Nr. 5 ABM-AO. Hinzu kamen einige Fälle, in denen aus besonderen "arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Gründen" von der Sechsmonatsregelung des § 93 Abs. 1 Satz 2 AFG abgesehen wurde. Einige weitere Plausibilitätsüberlegungen sind auch auf der Grundlage der vom Verfasser zusammengestellten Statistiken möglich: So ist von den in ABM vermittelten Arbeitskräften mit gesundheitlichen Einschränkungen bekannt, daß sie im Durchschnitt erst nach über einjähriger Arbeitslosigkeit in ABM vermittelt wurden (Tab. 10). Da unter ihnen knapp die Hälfte schwerbehindert waren/ 84 ist zu vermuten, daß sich unter den ABM-Beschäftigten, die weniger als 6 Monate arbeitslos gewesen waren, nur wenige Schwerbehinderte befanden. Insgesamt wurden wohl - wie die Ergebnisse der Studie von Spitznagel und die vorangehenden Plausibilitätsüberlegungen zeigen- insbesondere Jugendliche ohne Berufsausbildung, schwer Vermittelbare gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 ABMAO und aus besonderen "arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Gründen" auch andere Arbeitskräfte nach relativ kurzer Arbeitslosigkeit einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme zugewiesen. Bedauerlicherweise hat die BA keine Angaben über die Eigenschaften detjenigen Arbeitskräfte, die den beiden letztgenannten Kategorien zugeordnet wurden, veröffentlicht. Es ist deshalb letztlich nicht möglich, die dargestellte Zuweisungspraxis der BA zu beurteilen. Daß offensichtlich versucht wurde, Jugendliche ohne Berufsausbildung möglichst ohne längere Arbeitslosigkeitszeiten in eine Tätigkeit zu vermitteln, ist grundsätzlich zu begrüßen. Fraglich ist allerdings, ob Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen mit allen ihren Restriktionen eine positive Alternative zu einer Ausbildung oder zu einer "normalen" Erwerbstätigkeit sein konnten. Das Fazit der vorangehenden Analysen zur Zielgruppenorientierung von ABM zugunsten von Langzeitarbeitslosen fallt nicht eindeutig aus: Gemessen an den für andere "Problemgruppen" verwendeten Vergleichsgrößen zur Beurteilung der Zielgruppenorientierung von ABM wurden Langzeitarbeitslose tatsächlich überdurchschnittlich gefördert. Dies ergibt sich sowohl aus den verfügbaren Bestands- als auch aus den Bewegungsdaten. Langzeitarbeitslose waren

waren. Grundlage der hier erläuterten Rechnung sind einige unveröffentlichte Statistiken zu der von Spitznagel ausgewerteten Stichprobe. Diese Statistiken wurden dem Verfasser vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der BA freundlicherweise zur Verfügung gestellt. 184 Vergleiche die Spalten lla und llb der Tabelle 8.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

auch spätestens seit 1986 überdurchschnittlich lange in ABM beschäftigt Andererseits ergibt sich aus einer mehr ins Detail gehenden Untersuchung der abgeschlossenen Arbeitslosigkeitsdauer der zugewiesenen Arbeitskräfte, daß überraschend viele dieser ABM-Beschäftigten vor ihrer Fördermaßnahme weniger als sechs Monate arbeitslos gewesen waren. Nur wenig ist über die Eigenschaften dieser nach kurzer Arbeitslosigkeit in eine Maßnahme vermittelten Arbeitskräfte bekannt, es befanden sich aber wohl sehr viele jüngere Arbeitskräfte und Personen aus den vom jeweiligen Arbeitsamtsdirektor festgelegten "Problemgruppen" (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ABM-AO) unter diesen "Kurzzeitarbeitslosen".

4. Eingliederung;erfolg von Arbeitsbeschatfung;maßnahmen a) Maßstäbe für die Bewertung des Eingliederungserfolgs Im AFG und in der ABM-Anordnung werden die "berufliche Eingliederung" von behinderten Arbeitskräften, Frauen und älteren Arbeitskräften sowie die "dauerhafte und qualifikationsgerechte Wiedereingliederung" Arbeitsloser als wichtige Ziele von Maßnahmen nach dem AFG, also insbesondere auch von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, bezeichnet. 185 Es liegt somit nahe, als ein Kriterium für die Beurteilung der Wirkungen von ABM auch den Verbleib von ABM-Beschäftigten nach Abschluß ihrer Maßnahme heranzuziehen und dabei insbesondere den Verbleib für die unterschiedlichen Zielgruppen von ABM zu ermitteln. Im Rahmen dieser Fragestellung sind verschiedene Aspekte zu unterscheiden: Zum einen ist zu analysieren, in welcher Weise der weitere berufliche Werdegang ehemaliger AHM-Beschäftigter durch Zeiten der Arbeitslosigkeit, der Erwerbstätigkeit und der Berufsausbildung gekennzeichnet ist. Dieser Aspekt wird im folgenden vereinfachend als der Eingliederungserfolg von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bezeichnet. Zum anderen könnte untersucht werden, in welchen Arten von Tätigkeiten ehemalige AHM-Beschäftigte erwerbstätig werden und welche Verbindung darin zu der Art ihrer Beschäftigung in ABM, ihrer Berufsausbildung und eventueller früherer Beschäftigungen besteht. Beispielsweise ist ein Szenario, in dem alle ehemaligen AHM-Beschäftigten mit Facharbeiterbrief nach ihrer

185

§ 2 Nr. 4 bis 6 AFG; § 1 Abs.

i

Nr. 2 ABM-AO v. 13.12.84.

B. Statistische Analyse

175

ABM-Beschäftigung in Hilfsarbeitertätigkeiten vennittelt werden, offensichtlich anders zu bewerten als ein Szenario, in dem die Hälfte dieser ABM-Beschäftigten mit Facharbeiterbrief nach Abschluß ihrer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme wieder arbeitslos wird und die andere Hälfte in eine ihrer beruflichen Qualifikation entsprechende Beschäftigung vennittelt wird. Dieser Qualifikationsaspekt des Verbleibs ehemaliger ABM-Beschäftigter wird allerdings im folgenden nicht eigenständig behandelt, da für eine solche Diskussion die erforderlichen Statistiken fehlen. 186 Schließlich wären auch die von ehemaligen ABM-Beschäftigten bei späterer Erwerbstätigkeit erzielten Einkommen von Interesse, wenn eine Beurteilung ihres Verbleibs und eine Bewertung der Wirkungen von ABM angestrebt wird. Eine Eingliederung "um jeden Preis", also in diesem Fall zu beliebigen Lohnsätzen respektive Einkommen dürfte ökonomisch und aus sozialpolitischer Perspektive nicht sinnvoll sein. Zu diesem Einkommensaspekt des Verbleibs ehemaliger ABM-Beschäftigter kann im folgenden in Ennangelung der erforderlichen Statistiken ebenfalls nicht Stellung genommen werden. In Untersuchungen zu den Wirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wird überwiegend der hier als Eingliederungserfolg bezeichnete Aspekt des Verbleibs der ABM-Beschäftigten analysiert. 187 Für Stichproben von ABMBeschäftigten wird in diesen Arbeiten analysiert, wieviele ABM-Beschäftigte sofort im Anschluß an ihre Maßnahme arbeitslos wurden, von dem "Träger" ihrer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme in einen unbefristeten Arbeitskontrakt übernommen wurden oder mit einem anderen Arbeitgeber einen Arbeitskontrakt eingingen. Diese Anteilswerte könnten auch als Übergangswahrscheinlichkeiten

186 Für diejenigen AHM-Beschäftigten einer Stichprobe vom August1985, die im Anschluß an ABM einen Arbeitskontrakt eingehen konnten, vergleicht Spitznagel die "Stellung im Beruf" in ihrem neuen Arbeitsverhältnis mit ihrer "Stellung im Beruf" in ihrer letzten Tätigkeit vor der Beschäftigung in ABM. Merkmalsausprägungen dieser "Stellung im Beruf" sind in der Statistik der BA aber lediglich der Nicht-Facharbeiter, der Facharbeiter und der Angestellte mit einfacher bzw. gehobener Tätigkeit. Ein solchermaßen definiertes Merkmal ist nach Ansicht des Verfassers nicht geeignet, den Qualifikationsaspekt des Verbleibs von AHM-Beschäftigten zu beleuchten. Vgl.: Spitzflllgel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 529. 187 Vgl.: Spitznagel, Über ABM zurück ins Arbeitsleben?, in: Materialien aktuell Nr. 1, 1985, S. 4 (im folgenden abgekürzt: [Arbeitsleben]); ders., [Auswirkungen von ABM], S. 117 ff; ders., [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 525 ff; Sellin/Spitznagel, S. 487 f; Lindner/Jäckle-Sönmez, S. 209, 299; Laatz/Jauss, Begrenzte Wirkung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen,- Untersuchungsergebnisse aus der Verwaltung Harnburger Behörden-, in: WSI-Mitteilungen 42 (1989), S. 40 ff; Jauss, Der Verlauf und die Wirksamkeit von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auf betroffene Arbeitnehmer im Verwaltungs- und Bürobereich in Hamburg, Gelsenkirchen 1987, S. 243 ff.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

für den Übergang von ABM-Beschäftigten in Arbeitslosigkeit oder in Erwerbstätigkeit interpretiert werden. Außerdem wird häufig für einen oder mehrere Stichtage nach dem Abschluß aller Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen der Stichprobe analysiert, wieviele Personen aus der Stichprobe an diesem Stichtag arbeitslos oder erwerbstätig waren oder anderweitig verblieben waren, beispielsweise in einer Weiterbildungsmaßnahme oder in schulischer Ausbildung. Entsprechende Anteilswerte könnten auch als die bedingte Wahrscheinlichkeit interpretiert werden, an dem gewählten Stichtag als ehemaliger ABM-Beschäftigter entweder arbeitslos oder erwerbstätig zu werden oder anderweitig zu verbleiben. Die Bewertung solcher Daten und die darauf aufbauende Beurteilung des Eingliederungserfolgs von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen machen es erforderlich, Klarheit über die einer solchen Beurteilung zugrundeliegenden Kriterien zu schaffen. 188 So dürfte es beispielsweise strittig sein, ob schon die einmalige Vermittlung eines ABM-Beschäftigten in einen Arbeitskontrakt, der nur kurze Zeit Bestand hat, oder auch die Abfolge mehrerer kurzfristiger Arbeitskontrakte nach Abschluß von ABM als ein günstiger Eingliederungserfolg gewertet werden sollten. Eine Langzeituntersuchung zum Verbleib geförderter ABMBeschäftigter, die solche Abfolgen von Arbeitskontrakten und Zeiten der Arbeitslosigkeit erfaßt, wäre deshalb wünschenswert. Gesetzt den Fall, der gesamte Beschäftigungsverlauf der ehemaligen ABMBeschäftigten könnte tatsächlich ermittelt werden, bestünde allerdings eine weitere Schwierigkeit bei der Bewertung dieser Beschäftigungsverläufe darin, daß die hypothetischen Beschäftigungsverläufe, die sich ohne die Durchführung von Arbeitschaffungsmaßnahmen ergeben hätten, nicht bekannt wären. Diese Zurechnungsproblematik tritt natürlich bei jeder Wirkungsanalyse wirtschaftspolitischer Maßnahmen auf. Hilfsweise könnte versucht werden, den Beschäftigungsverlauf der ehemaligen ABM-Beschäftigten mit demjenigen anderer, ähnlich qualifizierter Erwerbstätiger zu vergleichen. Verwertbare Statistiken für eine solche Analyse stehen dem Verfasser allerdings nicht zur Verfugung. Es ist außerdem fraglich, ob die in der Erwerbstätigenstatistik üblichen Merkmale

188 Zu den Schwierigkeiten einer Bewertung des Eingliederungserfolgs von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen äußert sich Möller sehr detailliert. Er illustriert seine Überlegungen zwar am Beispiel der Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Bildung, für ABM und andere Maßnahmearten lassen sich aber ganz ähnliche Überlegungen anstellen. Vgl.: Möller, Qualifizierungsoffensive zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit, Anmerkungen zur Ermittlung ihres Erfolgs, in: Arbeit und Beruf 38 (1987), S. 373 ff.

B. Statistische Analyse

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wie Alter, Geschlecht, Berufsausbildung und gesundheitliche Einschränkungen die Zusammenstellung angemessener Kontrollgruppen überhaupt ermöglichen oder ob der Beschäftigungsverlauf von Arbeitskräften nicht von vielen anderen, nicht statistisch erfaßten Merkmalen abhängt. Zu bedenken ist außerdem, daß der Eingliederungserfolg direkt im Anschluß an ABM auch durch verstärkte Vermittlungsbemühungen der BA und durch die Bewilligung von Eingliederungsbeihilfen oder Einarbeitungszuschüssen zugunsten der in ABM geförderten Arbeitskräfte erhöht werden kann. 189 Der Begriff des Eingliederungserfolgs von ABM suggeriert in gewisser Weise, daß sich solche Maßnahmen auf jeden Fall günstig oder zumindest doch neutral auf den weiteren Beschäftigungsverlauf der geförderten Arbeitskräfte auswirken. Das ist natürlich nicht notwendigerweise der Fall: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen können ebenso wie andere arbeitsmarktpolitische Maßnahmen die negative "Stigmatisierung" von Arbeitslosen noch verstärken 190 und auf einzelnen Arbeitsmärkten wie im theoretischen Teil beschrieben zum Auslöser einer "Adverse Selection" zu Lasten ehemaliger ABM-Beschäftigter werden. Neben der Schwierigkeit, einzelne Aspekte des Beschäftigungsverlaufs ehemaliger ABM-Beschäftigter den Wirkungen dieser ABM zuzurechnen, besteht ein weiteres Problem darin, diese Beschäftigungsverläufe in irgendeiner Weise zu bewerten. Wenn das Ziel jeglicher Arbeitsmarktpolitik darin bestände, jeder Arbeitskraft einen möglichst lückenlosen Verbleib in Erwerbstätigkeit beliebiger Art zu ermöglichen, dann könnte relativ leicht ein Bewertungskriterium für die Wirkungen von ABM angegeben werden: ABM hätten dann einen positiven Eingliederungserfolg, wenn sich mit ihrer Hilfe der Anteil von Arbeitslosigkeitsperioden am Erwerbsleben der geförderten Arbeitskräfte reduzieren ließe. Im theoretischen Teil dieser Arbeit wurden aber Theorien einer sogenannten "natürlichen Arbeitslosigkeit" erörtert, die sämtlich zu begründen versuchen, warum auch Zeiten der Arbeitslosigkeit unter Umständen einen Wohlfahrtsgewinn bewirken können. Ähnliches gilt wohl auch für Ausbildungszeiten. Werden diese Gesichtspunkte berücksichtigt, dann scheint eine Bewertung von Beschäftigungsverläufen beziehungsweise deren Veränderungen aufgrund von ABM nach allgemein akzeptablen Kriterien fast unmöglich zu werden. Lediglich in Fällen übermäßig hoher Arbeitslosigkeitsrisiken ist eine Verringerung des Anteils von Zeiten der Arbeitslosigkeit im Beschäftigungsverlauf dieser

189 190

Vgl.: Möller, S. 374. Vgl.: Möller, S. 375.

178

Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

schwer vermittelbaren Arbeitskräfte aus sozialpolitischen, aber auch aus beschäftigungspolitischen Gründen eindeutig positiv zu werten. In der Einleitung zur vorliegenden Arbeit wurde argumentiert, daß Arbeitsmärkte in vielen Fällen nur als "schwach besetzte" Märkte angemessen zu beschreiben sind. Verhaltensänderungen eines Marktteilnehmers, die durch wirtschaftspolitische Eingriffe hervorgerufen werden, haben deshalb in der Regel Auswirkungen auf das Verhalten anderer Marktteilnehmer. Veränderte Beschäftigungsverläufe der durch ABM geförderten Arbeitskräfte können also eigentlich nur im Zusammenhang mit den möglicherweise ebenfalls veränderten Beschäftigungsverläufen anderer Arbeitskräfte bewertet werden. 191 Vergleichbares gilt für Märkte, auf denen wirtschaftliche Transaktionen hohe Transaktionskosten verursachen, also zum Beispiel auf Sucharbeitsmärkten: Veränderte Beschäftigungsverläufe der durch Lohnsubventionen begünstigten Wirtschaftssubjekte können, wie im theoretischen Teil gezeigt wurde, nur zusammen mit den ebenfalls veränderten Beschäftigungsverläufen aller anderen Wirtschaftssubjekte bewertet werden. Allgemein akzeptierte Kriterien fiir eine solche Bewertung sind aber, abgesehen vom Pareto-Kriterium, nicht verfiigbar. Eine statistische Analyse des Eingliederungserfolgs von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den Jahren 1980 bis 1989 bereitet somit erhebliche konzeptionelle Probleme. In Ermangelung geeigneterer Statistiken wird sich der Verfasser deshalb im folgenden darauf beschränken zu schätzen, wieviele ABM-Beschäftigte unmittelbar nach Beendigung ihrer Beschäftigung in ABM arbeitslos wurden und wie lange diese Arbeitslosigkeit durchschnittlich andauerte. Angesichts der zahlreichen vorher angesprochenen Aspekte des Verbleibs von ABMBeschäftigten mag eine solche begrenzte Analyse von geringer Bedeutung erscheinen, aber darüber hinausgehende Aussagen wären mangels geeigneter Analysekriterien reine Spekulation. b) Methoden zur Schätzung des Eingliederungserfolgs Eine erste Schätzung des Anteils derjenigen ABM-Beschäftigten, die unmittelbar nach Beendigung ihrer Beschäftigung in ABM arbeitslos wurden,

191 Das Zusätzlichkeilskriterium für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, daß auch als der Versuch interpretiert werden könnte, diese Wirkungen von ABM auf die Beschäftigungsverläufe nicht geförderter Arbeitskräfte auszuschließen, wurde schon an anderer Stelle analysiert und als wenig plausibel kritisiert.

B. Statistische Analyse

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ergibt sich folgendennaßen: Aus der Kenntnis des ABM-Bestandes vom Ende April eines jeden Jahres, der Anzahl der Vennittlungen in ABM in den Monaten Mai und Juni sowie des ABM-Bestandes vom Ende Juni läßt sich für die Monate Mai und Juni die Anzahl der Abgänge aus ABM berechnen (fab. 14). Für die jährliche Mai/Juni-Stichprobe ist im übrigen die Anzahl der sich arbeitslos meldenden Arbeitskräfte bekannt, die unmittelbar vor Beginn ihrer Arbeitslosigkeit in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme beschäftigt waren. Hieraus läßt sich für die Monate Mai und Juni die ungefahre Gesamtzahl solcher Zugänge in Arbeitslosigkeit nach vorheriger Beschäftigung in ABM abschätzen. 192 Der Quotient aus diesen Schätzwerten und der Gesamtzahl der Abgänge aus ABM im Mai und Juni könnte dann fiir die einzelnen Jahre des Untersuchungszeitraumes jeweils einen einfach zu berechnenden Schätzer dafür bieten, wie hoch unter den gesamten jährlichen Abgängen aus ABM der Anteil derjenigen Arbeitskräfte war, die sich sofort nach Abschluß ihrer Maßnahme wieder arbeitslos meldeten. Die Güte einer solchen Schätzung wird möglicherweise dadurch beeinträchtigt, daß die Arbeitsmärkte gerade in den Monaten Mai und Juni jahreszeitlich bedingt durch einen relativ hohen Beschäftigungsstand und gute Vennittlungschancen charakterisiert sind. Dieses Argument spräche dann dafür, daß die geschätzten Anteilswerte systematisch zu niedrig sind. Ein weiteres Unsicherheitsmoment ergibt sich, weil die Ergebnisse der Mai/JuniStichprobe möglicherweise nicht repräsentativ für die Bewegungen im gesamten Zeitraum der Monate Mai und Juni sind, weshalb die vom Verfasser praktizierte Hochrechnung der Ergebnisse aus der Mai/Juni-Stichprobe auf den gesamten Zweimonatszeitraum möglicherweise fehlerbehaftet ist. Die in Tabelle 14 zusammengestellten Schätzwerte nach der ersten Schätzmethode deuten darauf hin, daß in den Jahren 1982 und 1983 zwei Drittel aller ABM-Beschäftigten nach Abschluß ihrer Maßnahme erst einmal wieder arbeitslos wurden. In den folgenden Jahren umfaßte dieser Anteil mit leichten Abweichungen jeweils knapp die Hälfte der ABM-Beschäftigten. Erst in den Jahren 1988 und 1989 scheint sich die allgemeine Verbesserung der Arbeitsmarktlage, wie sie an anderer Stelle schon skizziert wurde, auch auf die Vermittlungschancen der ABM-Beschäftigten positiv ausgewirkt zu haben, sodaß nur noch etwa 40% der ABM-Beschäftigten unmittelbar nach Beendigung ihrer Tätigkeit in ABM wieder arbeitslos wurden.

192 Diese Schätzung erfolgt, indem die jeweiligen Werte für den zweiwöchigen Zeitraum der Mai/Juni-Stichprobe auf die 8,7 Wochen der beiden Monate Mai und Juni linear hochgerechnet werden.

180

Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

Eine zweite Schätzmethode läßt sich unter Verwendung der statistischen Theorie von Bestands- und Bewegungsmassen begründen. 193 Für den Arbeitslosenbestand von Ende September wird in jedem Jahr die Anzahl derjenigen Arbeitslosen bestimmt, die vor dem Beginn ihrer Arbeitslosigkeit in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme beschäftigt waren. Aus der jährlichen Mai/JuniStichprobe ist für die aus Arbeitslosigkeit abgehenden Arbeitskräfte die durchschnittliche abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit bekannt. Bekannt ist diese Statistik auch speziell für diejenigen Arbeitskräfte, die vor Beginn ihrer Arbeitslosigkeit in ABM beschäftigt waren. Aus den Beständen arbeitsloser ehemaliger ABM-Beschäftigter von Ende September und der durchschnittlichen abgeschlossenen Arbeitslosigkeitsdauer ehemaliger ABM-Beschäftigter kann ein Schätzwert fiir die Anzahl derjenigen ABM-Beschäftigten berechnet werden, die sich jeweils unmittelbar nach Abschluß ihrer Maßnahme arbeitslos meldeten. Dies ist dann ein Schätzwert für die Anzahl der jährlichen Zugänge in Arbeitslosigkeit unmittelbar nach Beendigung einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme.194 Völlig analog zu der entsprechenden Methode bei der ersten Schätzung kann nun auch die Anzahl der jährlichen Abgänge aus ABM bestimmt werden. Der Quotient aus den geschätzten Zugängen ehemaliger ABM-Beschäftigter in Arbeitslosigkeit und der Gesamtzahl der Abgänge aus ABM ist dann wieder ein Schätzer dafür, wie hoch unter den jährlichen Abgängen aus ABM der Anteil derjenigen Arbeitskräfte war, die sich sofort nach Beendigung ihrer Maßnahme wieder arbeitslos meldeten. Die Güte dieser Schätzung hängt davon ab, wie sehr sich die Bewegungen aus ABM in Arbeitslosigkeit von den unterstellten stationären Bewegungen unterschieden. Beispielsweise wird die hier vorgeschlagene Schätzmethode die Abgänge aus ABM in Arbeitslosigkeit in Zeiten sich verschlechtemder Arbeitsmarktbedingungen zu hoch schätzen, da sich die statistisch ermittelte abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit für die ehemaligen ABM-Beschäftigten erst mit Verzögerung den sich verschlechtemden Arbeitsmarktbedingungen anpaßt. Die Verzerrung der Schätzung wird in diesem Fall noch dadurch verstärkt, daß als abgeschlossene Dauer diejenige für

193 Vgl.: Pfanzag/, S. 94 ff. 194 Vergleiche zu dieser Anwendung der Theorie von Bestands- und Bewegungsmassen die Ausführungen im obigen Abschnitt "Bestände und Bewegungen auf den Arbeitsmärkten der Bundesrepublik Deutschland" sowie die Abhandlung von Riese, S. 27 ff, 37. Unter den dort genannten Stationaritätsannahmen lassen sich die jährlichen Zugänge zu einer Bestandsmasse als Quotient der jeweiligen mit zwölf multiplizierten Bestandswerte und der durchschnilllichen Arbeitslosigkeitsdauer exakt bestimmen. Sind diese Stationaritätsbedingungen nicht erfüllt, dann können die Zugänge allerdings mit Hilfe dieser Methode nur geschätzt werden.

B. Statistische Analyse

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die Arbeitslosen der Mai/Juni-Stichprobe Verwendung findet, während gleichzeitig Arbeitslosenbestände von Ende September für die Schätzung benutzt werden. Mit Hilfe der dargestellten zweiten Schätzmethode ergeben sich für die Arbeitslosenquote der Abgänger aus ABM Schätzwerte zwischen 40% und 55% (fab. 14), mit fallender Tendenz in den Jahren 1984 bis 1987 und einem Maximalwert von fast 80% im Jahre 1982, der sich aber wahrscheinlich mit den erwähnten Problemen des Schätzverfahrens erklären läßt. Ein drittes Schätzverfahren läßt sich entwickeln, weil für die Mai/Juni-Stichprobe bekannt ist, wieviele Arbeitslose mit vorheriger ABM-Beschäftigung in dem Zeitraum, in dem die Stichprobe gezogen wurde, ihre Arbeitslosigkeit beendeten. Daraus wiederum kann die Gesamtzahl derjenigen Arbeitskräfte geschätzt werden, die in den Monaten Mai und Juni ihre Arbeitslosigkeit beendeten und die vor ihrer Arbeitslosigkeit in ABM beschäftigt gewesen waren. Bekannt ist, wieviele Monate die aus Arbeitslosigkeit abgehenden ehemaligen ABM-Beschäftigten der Mai/Juni-Stichprobe im Durchschnitt arbeitslos gewesen waren. Unter Verwendung dieser durchschnittlichen abgeschlossenen Arbeitslosigkeitsdauer kann dann ein zweimonatiger Referenzzeitraum bestimmt werden. 195 Dieser Referenzzeitraum bezeichnet diejenigen Monate, in denen die ehemaligen ABM-Beschäftigten arbeitslos geworden waren, die im Mai und Juni ihre Arbeitslosigkeit beendeten und deren individuelle Arbeitslosigkeitsdauer in etwa der durchschnittlichen abgeschlossenen Dauer entsprach. Um den angestrebten Schätzwert zu ermitteln, wird vereinfachend angenommen, daß alle im Mai oder Juni der jeweiligen Jahre aus Arbeitslosigkeit abgehenden ehemaligen ABM-Beschäftigten innerhalb der genannten Referenzzeiträume ihre ABM-Beschäftigung beendeten und arbeitslos wurden. Für den Referenzzeitraum kann auch wieder jeweils die Gesamtzahl der Abgänge aus ABM bestimmt werden. Unter Verwendung dieser Anzahl von Abgängen aus ABM im Referenzzeitraum und der geschätzten Anzahl derjenigen ABM-Beschäftigten, die sofort nach Beendigung ihrer Maßnahme im Referenzzeitraum arbeitslos wurden, ergeben sich wiederum Schätzwerte für den Arbeitslosenanteil unter den Abgängen aus ABM. Die mit der dritten Methode ermittelten Schätzwerte sind insbesondere deshalb nur mit Einschränkungen zu verwenden, weil die verfügbaren monatlichen Daten über Bestände und Zugänge in ABM nur eine sehr ungenaue

195

Vergleiche Spalte 12 in Tabelle 14.

13 Bohlen

182

Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

Bestimmung der jeweiligen jährlichen Referenzzeiträume zulassen. Die Veränderungen der abgeschlossenen Dauer der Arbeitslosigkeit können deshalb nur in unzureichender Weise in unterschiedliche Referenzzeiträume abgebildet werden. Deshalb sind die sich ergebenden Schätzwerte wohl relativ zu den oben ermittelten Schätzwerten am unzuverlässigsten. Die nach der dritten Schätzmethode festgestellten Anteilswerte bewegten sich für die Jahre 1982 bis 1987 zwischen 30% und 45%, lagen also überwiegend niedriger als die mit den anderen Methoden geschätzten Werte. Besonders hoch lag der ArbeitSlosenanteil unter den Abgängen aus ABM in den Jahren 1983, 1985 und 1986. Mit den drei vorgestellten Schätzmethoden wurde jeweils- das soll hier noch einmal betont werden -lediglich geschätzt, wieviele AHM-Beschäftigte nach Beendigung ihrer ABM-Tätigkeit sofort wieder arbeitslos wurden. Über den späteren Beschäftigungsverlauf dieser ehemaligen AHM-Beschäftigten und über die Erwerbstätigkeit aller derjenigen, die nicht sofort nach Beendigung ihrer Beschäftigung in ABM, sondern erst später arbeitslos wurden, lassen diese Schätzmethoden keine Aussagen zu. Neben der statistischen Analyse des Eingliederungserfolgs für alle ehemaligen AHM-Beschäftigten ist auch die Frage von Interesse, ob bei einzelnen Zielgruppen vom allgemeinen Durchschnitt abweichende Eingliederungserfolge zu verzeichnen waren. Die statistische Basis, die für Antworten auf diese Fragestellung herangezogen werden könnte, ist allerdings sehr schmal. Mit den jährlichen Mai/Juni-Stichproben werden die Zugänge von Arbeitslosen ermittelt, die innerhalb der letzten 6 Monate vor ihrer Arbeitslosmeldung eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme beendeten. 196 Dabei läßt sich auch der Anteil einzelner Zielgruppen an diesen Zugängen feststellen. Da die Beschäftigung in ABM in den Jahren ab 1981 durchschnittlich zwischen acht und elf Monaten dauerte197, könnte ein Indiz für ein überdurchschnittlich hohes Arbeitslosigkeitsrisiko einer Zielgruppe dann gegeben sein, werut der Anteil dieser Zielgruppe an den Zugängen ehemaliger AHM-Beschäftigter in Arbeitslosigkeit in einer Mai/Juni-Stichprobe höher liegt als der Anteil dieser Zielgruppe an den Zugängen in ABM in der Mai/Juni-Stichprobe des Vorjahres. In Tabelle 15 werden die diesbezüglich relevanten Statistiken zusammengestellt. Der Verfasser ist der

196 Bis 1984 wurden ABM-Tätigkeiten innerhalb der letzten 3 Monate vor der Arbeitslosmeldung erfragt. Vergleiche die Anmerkungen zu Tabelle 15. 197 Vergleiche die Erläuterungen zur abgeschlossenen Dauer der Beschäftigung in ABM in Tabelle 3.

B. Statistische Analyse

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Ansicht, daß sich mittels des dargestellten Kriteriums keine eindeutigen Aussagen über den relativen Eingliederungserfolg für einzelne Zielgruppen ergeben, da sich das Größenverhältnis der jeweiligen Anteilswerte von Jahr zu Jahr teilweise erheblich veränderte. 198 Dies könnte verschiedene Ursachen haben: Zum einen ist der Stichprobenumfang der Mai/Juni-Stichproben in Bezug auf die hier diskutierte sehr spezielle Fragestellung möglicherweise zu klein. Zum anderen wirkten sich jahreszeitliche und konjunkturelle Bedingungen in den einzelnen Jahren sehr unterschiedlich auf die Eingliederungschancen der verschiedenen Zielgruppen aus. Schließlich ist es auch vorstellbar, daß nicht die hier berücksichtigten Zielgruppenmerkmale entscheidend für den Eingliederungserfolg direkt im Anschluß an eine ABM-Beschäftigung sind, sondern völlig andere, statistisch nicht erfaßte Merkmale, deren relative Bedeutung im konjunkturellen Zyklus erheblichen Änderungen unterworfen ist. Beispiele dafür wären etwa der berufliche Ausbildungsstand und der Beschäftigungsverlauf der ABM-Beschäftigten vor ihrer Vermittlung in eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme. Für die Beurteilung des Eingliederungserfolgs von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ist es auch von Interesse zu wissen, wie lange ehemalige ABM-Beschäftigte durchschnittlich arbeitslos blieben, wenn sie direkt im Anschluß an ihre Tätigkeit in ABM arbeitslos wurden. Für Stichproben arbeitsloser ehemaliger ABM-Beschäftigter ist die durchschnittliche abgeschlossene Dauer ihrer Arbeitslosigkeit bekannt (Tab. 16). Während diese abgeschlossene Dauer 1981 noch bei 5,5 Monaten lag, stieg sie 1983 drastisch auf 8,4 Monate an und betrug in den nachfolgenden Jahren etwa 7,5 Monate. Aus diesen Stichprobenergebnissen kann allerdings nicht ohne weiteres auf die Arbeitslosigkeitsdauer aller im Laufe eines Jahres arbeitslosgewordenen ehemaligen ABM-Beschäftigten geschlossen werden. Diese durchschnittliche Arbeitslosigkeitsdauer schwankte sicherlich im Verlaufe eines Jahres aufgrundjahreszeitlicher Einflüsse erheblich. AHM-Beschäftigte in Iandwirtschaflichen Einsatzbereichen und im Gartenbau wurden häufig im Herbst oder Winter arbeitslos und fanden dann im Frühjahr erneut eine Beschäftigung, unter Umständen auch erneut in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme.

198 Lediglich für die Zielgruppe der Frauen könnte aufgrund der Statistik in Tabelle 15 ein relativ geringer Eingliederungserfolg, für die Beschäftigten im Alter unter 25 Jahren dagegen ein eher überdurchschnittlicher Eingliederungserfolg direkt nach Beendigung einer ABM-Tätigkeit vermutet werden.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

Abgesehen von diesen Unwägbarkeilen kann auf der Grundlage der Statistik in Tabelle 16 gesagt werden, daß die Dauer der Anschlußarbeitslosigkeit für diejenigen ehemaligen ABM-Beschäftigten, die sofort im Anschluß an ABM arbeitslos wurden, in allen Jahren um ein bis zwei Monate über der Arbeitslosigkeitsdauer aller Arbeitslosen, die vorher abhängig beschäftigt gewesen waren, lag. Andererseits wurde ein Teil der ABM-Beschäftigten im Anschluß an ABM gar nicht sofort wieder arbeitslos. Die über alle Abgänge aus ABM gemittelte Arbeitslosigkeitsdauer nach ABM war also niedriger als in Tabelle 16 angegeben. Im übrigen fällt auch auf, daß die Dauer der Arbeitslosigkeit für diejenigen ehemaligen ABM-Beschäftigten, die nach ihrer Beschäftigung in ABM sofort wieder arbeitslos wurden, mindestens vier bis fünf Monate niedriger als die durchschnittliche Arbeitslosigkeitsdauer aller Zugänge in ABM war. 199 Unter der Voraussetzung, daß die Mai/Juni-Stichprobe der Zugänge in ABM "ähnlich" zusammengesetzt war wie die Mai/Juni-Stichprobe der Abgänge ehemaliger ABM-Beschäftigter aus Arbeitslosigkeit, läßt sich somit folgendes sagen: ABM-Beschäftigte waren im Durchschnitt vor ihrer Maßnahme sehr viellänger arbeitslos als nach Beendigung ihrer Maßnahme. Ob diese Daten als ein zufriedenstellender Eingliederungserfolg von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zu interpretieren sind, ist nicht ohne weiteres feststellbar, da nicht bekannt ist, welchen Beschäftigungsverlauf die in ABM geförderten Arbeitskräfte ohne diese Förderung gehabt hätten und wie diese unterschiedlichen Beschäftigungsverläufe zu bewerten wären. Zu bedenken ist ferner, daß die Beendigung einer Phase der Arbeitslosigkeit nicht gleichzusetzen ist mit einem Zugang in Erwerbstätigkeit. Manche arbeitslose ehemalige ABM-Beschäftigte wurden wahrscheinlich in weitere Fördermaßnahmen, insbesondere in erneute Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder in Weiterbildungsmaßnahmen, vermittelt. c) Bewertung des Eingliederungserfolgs Der Verfasser schlägt vor, als ein Kriterium für die Beurteilung des Eingliederungserfolgs von ABM die durchschnittliche abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit für eine Stichprobe von arbeitslosen ehemaligen ABM-Beschäftigten, die im Anschluß an diese Arbeitslosigkeit einen geförderten oder einen

199

Vgl.: Tabelle 12.

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nicht geförderten Arbeitskontrakt finden, mit der durchschnittlichen abgeschlossenen Dauer der Arbeitslosigkeit für eine "ähnlich" zusammengesetzte Stichprobe von Zuweisungen in ABM zu vergleicben. 200 Die beiden Stichproben sollten, um die Auswirkungen konjunktureller Schwankungen möglichst weitgebend zu neutralisieren, im selben Zeitintervall gezogen werden. Ist der Wert der erstgenannten Statistik, also der "Arbeitslosigkeitsdauer nach ABM", kleiner als der Wert der zweiten Statistik, der "Arbeitslosigkeitsdauer vor ABM", dann sollte ein solches Ergebnis als hoher Eingliederungserfolg von ABM gewertet werden. Da dem Verfasser dieser Untersuchung geeignetes Datenmaterial nicht zur Verfügung steht, kann hier allerdings eine statistische Analyse gemäß dem vorgeschlagenen Kriterium nicht geleistet werden. Dieses Kriterium gebt von folgender Grundidee aus: Ein Ziel der Durchführung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zugunsten schwer vermittelbarer "Prcblemgruppen" des Arbeitsmarktes ist es, sozial- und beschäftigungspolitisch unerwünscht lange Zeiten der Arbeitslosigkeit zwischen einzelnen Arbeitskontrakten zu verkürzen. In diesem Zusammenhang sollte eine Beschäftigung in ABM wie eine nicht geförderte Beschäftigung gewertet werden. Wenn die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit vor Beginn einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme für die geförderten ABM-Beschäftigten länger ist als die Dauer der Arbeitslosigkeit im Anschluß an die Maßnahmen, sollte diese Tatsache demzufolge als positiver Eingliederungserfolg gewertet werden. Bei der Interpretation der Statistik zur abgeschlossenen Dauer der Arbeitslosigkeit ehemaliger ABM-Beschäftigter in der vorgeschlagenen Eingrenzung ist im übrigen zu beachten, daß sie nicht diejenigen ABM-Beschäftigten repräsentiert, die direkt im Anschluß an ABM, also ohne zwischenzeitliche Arbeitslosigkeit, wieder erwerbstätig werden. Nicht berücksichtigt werden auch diejenigen ehemaligen ABM-Beschäftigten, die nach ihrer ABM-Beschäftigung und einer erneuten Phase der Arbeitslosigkeit jegliche Erwerbstätigkeit aufgeben.

200 Die "Ähnlichkeit" der beiden Stichproben könnte sich auf die jeweilige Zusammensetzung aus Arbeitskräften der Zielgruppen oder aus Arbeitskräften mit bestimmten beruflichen Qualifikationen beziehen. Die abschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit für ehemalige ABM-Beschäftigte, die einen geförderten oder nicht geförderten Arbeitskontrakt abschließen, könnte aus den der Tabelle 16 zugrundeliegenden Datensätzen abgeleitet werden, indem die Teilgesamtheit der aus Arbeitslosigkeit abgehenden ehemaligen ABM-Beschäftigten weiter aufgegliedert wird in diejenigen Arbeitskräfte, die einen Arbeitskontrakt abschließen, und diejenigen, die aus anderen Gründen ihre Arbeitslosigkeit beenden. Die abgeschlossene Dauer der Arbeitslosigkeit für eine" ähnlich" zusammengesetzte Zugangskohorte in ABM ließe sich durch Ziehung einer geschichteten Stichprobe aus allen Zugängen in ABM in der Mai/Juni-Stichprobe (Tabelle 12) errechnen.

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In anderen Untersuchungen über die Wirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gibt es nur vereinzelt Aussagen zum Eingliederungserfolg dieser Maßnahmen. Die wenigen verfügbaren Untersuchungen zu dieser Fragestellung ermitteln weitgehend übereinstimmend, daß unmittelbar im Anschluß an Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen etwa 50-70% der geförderten Arbeitskräfte arbeitslos wurden. 201 Etwa 22-30% der geförderten Arbeitskräfte konnten sofort im Anschluß an ABM eine reguläre Beschäftigung aufnehmen, insbesondere wurden 9-15% der Geförderten von dem "Träger" der Arbeitsbeschaffungsmaßnahme übernommen. 202 Verschiedene Autoren untersuchen den Verbleib ehemaliger ABM-Beschäftigter auch für einen Zeitpunkt einige Monate nach Abschluß der geförderten Beschäftigung, um damit Einblick in den weiteren Beschäftigungsverlauf dieser Personen zu gewinnen. Laatz und Jauss ermitteln für die von ihnen untersuchte Stichprobe von ABM-Beschäftigten in der Hamburger Verwaltung, daß 42% dieser geförderten Personen in den sechs Monaten nach Abschluß ihrer Maßnahme irgendwann einmal einen nicht geförderten Arbeitskontrakt eingingen, worunter sieb allerdings auch manche nur kurz bestehende Arbeitskontrakte befanden. 203 Spitznagel untersucht eine Stichprobe von Zuweisungen in ABM vom August 1985. Mit Hilfe von Informationen aus der Leistungsempfängerdatei der BA und unter bestimmten vereinfachenden Annahmen kommt er zu dem Ergebnis, daß etwa zweieinhalb Jahre nach Abschluß der Maßnahmen rund 40% der ehemals geförderten Arbeitskräfte erwerbstätig waren, wobei darunter zum Teil auch erneute Beschäftigungsverhältnisse in ABM enthalten waren. 204 In einer

201 Die BA nimmt "aufgrund von Modellrechnungen" an, daß sich 60-70% (Frühjahr 1983) bzw. 50-60% (Frühjahr 1982) der AHM-Beschäftigten nach Abschluß der Maßnahmen wieder arbeitslos meldeten. Vgl.: Arbeitsmarktanalyse 1983 anband ausgewählter Bestands- und Bewegungsdaten, ANBA 1984, S. 243 (im folgenden abgekürzt: ANBA, Arbeitsmarkt 1983). Spitznagel ermittelt für eine Stichprobe von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aus den Jahren 1975 bis 1978, daß 53% der ABM-Beschäftigten nach Abschluß ihrer Maßnahme arbeitslos wurden. Vgl.: Spilznagel, [Auswirkungen von ABM], S. 117 ff. Für eine Stichprobe aus dem Jahre 1984 ermittelt Spitznagel analog einen Arbeitslosenanteil von 56%, für eine Stichprobe im Jahre 1985 einen Anteilswert von 59,8%. Vgl.: Spitznagel, (Arbeitsleben], S. 4; ders., [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 532. 202 Vgl.: Spitznagel, (Auswirkungen von ABM], S. 117 f; ders., [Arbeitsleben], S. 4; ders, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 532; Laatz/lauss, S. 40; Lindner/l äckle-Sönmez, S. 209, 299; Sellin!Spitznagel, S. 488. 203 Vgl.: Laatz/lauss, S. 40 f. Vergleiche auch die ausführlichere Darstellung der Ergebnisse ihrer Untersuchung in der Abhandlung von lauss, S. 244 ff. 204 Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg), S. 530. Dieser

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anderen Untersuchung ermittelt Spitznagel für eine Stichprobe von ABMBeschäftigten des Jahres 1984 einen geschätzten Anteilswert von 45% derjenigen, die sofort im Anschluß an ABM oder nach einer durchschnittlichen Arbeitslosigkeitsdauer von 6 Monaten einen nicht subventionierten Arbeitskontrakt eingehen konnten. 205 Interessant ist an dieser Untersuchung insbesondere die aus anderen allgemein zugänglichen Statistiken der BA nicht zu ermittelnde Information, derzufolge offensichtlich viele ABM-Beschäftigte, die sofort im Anschluß an ihre Beschäftigung in ABM arbeitslos wurden, aus dieser Arbeitslosigkeit in eine weitere Arbeitsbeschaffungsmaßnahme vermittelt wurden. Von den Arbeitslosen der Mai/Juni-Stichprobe 1984, die sich unmittelbar nach Beendigung ihrer ABM-Tätigkeit arbeitslos gemeldet hatten und die nun im Mai oder Juni 1984 aus Arbeitslosigkeit abgingen, wurden 43% erneut in ABM vermittelt - nach einer durchschnittlichen Dauer der Arbeitslosigkeit von 7 Monaten-, weitere 34% konnten einen nicht subventionierten Arbeitskontrakt abschließen. 206 Für eine Stichprobe von ABM-Beschäftigten im Arbeitsamtsbezirk Braunschweig wurde 1988 ermittelt, daß ein Drittel schon einmal in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme beschäftigt gewesen war, jeder Zehnte davon sogar schon mehrfach. 207 Offensichtlich gab es also eine größere Gruppe von Arbeitskräften, die mehrfach in ABM beschäftigt wurden, für die also Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen kein Sprungbrett in eine reguläre Beschäftigung bildeten. Die hier aus anderen Untersuchungen zitierten Schätzwerte über den Eingliederungserfolgvon ABM, die offensichtlich für die verschiedenen ausgewerteten Stichproben nicht allzu weit auseinanderliegen, werden teilweise als Indiz dafür gewertet, daß Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen die angestrebte "Wiedereingliederung"208 der geförderten ABM-Beschäftigten nicht zufriedenstellend

Schätzwert weicht wesentlich von den Ergebnissen einer früheren Untersuchung Spitznagels über Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den Jahren 1975 bis 1978 ab. Vgl.: Spitznagel, [Auswirkungen von ABM), S. 117. Dort wurde festgestellt, daß ein Jahr nach Abschluß der Maßnahmen etwa 42% der ehemaligen ABM-Beschäftigten einen nicht geförderten Arbeitskontrakt eingegangen waren, weitere 19% waren wieder in ABM beschäftigt. 205 Vgl.: Spitznagel, [Arbeitsleben], S. 4. Über die Dauer dieser Arbeitskontrakte macht Spitznagel allerdings keinerlei Angaben. 206 Vgl.: Spitznagel, (Arbeitsleben], S. 4. 207 Vgl.: Krieger/Schläfke, ABM- und dann? Zur Lebenslage von befristet geförderten Beschäftigten, - Ergebnisse einer schriftlichen Befragung-, in: Sozialer Fortschritt 38 (1989), S. 209. 208 § 1 Abs. 1 Nr. 2 ABM-AO v. 13.12.84.

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

bewirkten. 209 Die Kriterien, die ein solches Urteil vielleicht einsichtig machen könnten, werden in den dem Verfasser bekannten Untersuchungen allerdings nicht benannt. Wie schon ausgeführt wurde, ist die Bewertung des Eingliederungserfolges aber methodisch und mangels aussagekräftiger Statistiken auch ganz praktisch mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. Dieser Eingliederungserfolg von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ist im übrigen auch nicht unabhängig von den Merkmalen der geförderten Arbeitskräfte. Auf die Zielkonflikte, die sich daraus für die Steuerung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen durch die BA ergeben, weist zutreffend Hardes hin:210 Eine verbesserte Zielgruppenorientierung von ABM im Sinne einer verstärkten Förderung der "Problemgruppen" wird wahrscheinlich die gemessenen Eingliederungsquoten, also den Anteil ehemaliger ABM-Beschäftigter, die unmittelbar nach Beendigung ihrer Maßnahme wieder erwerbstätig werden, negativ beeinflussen, und die Förderung vieler Arbeitskräfte ohne "Problemgruppen"Merkmale wird sich positiv auf die gemessenen Eingliederungsquoten auswirken.2ll Die Tatsache, daß relativ viele ABM-Beschäftigte direkt im Anschluß an ihre subventionierte Tätigkeit eine nicht subventionierte Beschäftigung finden, kann also nicht uneingeschränkt als Beweis für einen hoben Eingliederungserfolg von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gewertet werden. 212 Genauso wie es schwierig ist, die gemessenen Eingliederungsquoten in irgendeiner Weise im Sinne eines Erfolges oder Mißerfolges von ABM zu werten, sind natürlich auch die Eingliederungsquoten für einzelne Zielgruppen von ABM eigentlich nicht untereinander vergleichbar. Eine über dem allgemeinen Durchschnitt liegende Eingliederungsquote für eine einzelne Zielgruppe sollte nicht so interpretiert werden, als ob Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bei der Eingliederung dieser Zielgruppe besonders erfolgreich waren. Vielmehr sind eigentlich für jede Zielgruppe gesondert Überlegungen anzustellen, ob die gemessene Eingliederungsquote unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktlage als Erfolg oder Mißerfolg von ABM zu interpretieren ist.

209 Exemplarisch sei hinsichtlich dieser Bewertung auf Arbeiten von Sottwedel und Votteler hingewiesen: Votteler, S. 197; Soltwedel, [Staatliche Interventionen], S. 184 f. Auch Spitznagel bewertet die dargestellten Ergebnisse vorsichtig als einen Beleg für die eher schwachen Eingliederungserfolge von ABM. Vgl.: Spitznagel, (Arbeitsleben), S. 4; ders., (Auswirkungen von ABMJ, S. 120; ders., zitiert in einem Zeitungsartikel: 0 . Verf., Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen: Kommunen am Pranger, Wirtschaftswoche Nr. 11, 6.3.1987. 210 Vgl.: Hardes, S. 469. 211 Das vom Verfasser vorgeschlagene Kriterium vermeidet diese Problematik. 212 Vgl.: Möller, S. 373 f.

B. Statistische Analyse

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Hinsichtlich der Förderung einzelner Zielgruppen kommt Spitznagel 213 auf der Grundlage der von ihm ausgewerteten Stichprobe zu dem Ergebnis, daß von den in ABM geförderten Frauen, den Arbeitskräften mit überdurchschnittlicher Berufsausbildung und den Schwerbehinderten relativ viele sofort im Anschluß an ABM erwerbstätig werden konnten, während Jugendliche und Langzeitarbeitslose relativ häufig erneut arbeitslos wurden. Viele Jugendliche traten nach Abschluß einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme in eine berufsbildende Maßnahme ein. Die relativ niedrige Eingliederungsquote von Langzeitarbeitslosen ist - so Spitznagel - gleichwohl als Erfolg von ABM zu werten, da Langzeitarbeitslose auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt mit großen Vermittlungsschwierigkeiten zu kämpfen batten. 214 Für die von den Arbeitsamtsdirektoren regional zu bestimmenden "Problemgruppen" 215 interpretiert Spitznagel eine Eingliederungquote von 31,6% als guten Erfolg von ABM. Eine Begründung dafür wird nicht gegeben. Plausibel wäre aber gerade bei dieser sehr heterogenen Gruppe auch die Vermutung, daß die regional definierten "Problemgruppen" teilweise gar keine überdurchschnittlichen Vermittlungsschwierigkeiten hatten und deshalb hohe Eingliederungsquoten im Anschluß an ABM aufwiesen. Diese Vermutung kann aber in Ermangelung geeigneter Informationen über diese "Problemgruppen" keiner Überprüfung unterzogen werden. Der Eingliederungserfolg war - so das Ergebnis der Untersuchung von Spitznagef16 - für die AHM-Beschäftigten der verschiedenen Maßnahmearten unterschiedlich hoch: Während für AHM-Beschäftigte aus den land- und forstwirtschaftlichen Maßnahmen und aus Maßnahmen des Gartenbaus und der Bauwirtschaft unterdurchschnittliche Eingliederungsquoten zu verzeichnen waren, lag die Eingliederungsquote für AHM-Beschäftigte in den Sozialen Diensten und im Büro- und Verwaltungsbereich über dem Durchschnitt. Die Ausführungen in diesem Abschnitt der Untersuchung lassen sich folgendennaßen zusammenfassen: Bezüglich des Verbleibs der in ABM geförderten Arbeitskräfte können der Eingliederungserfolg dieser Maßnahmen, ein Qualifikations- und ein Einkommensaspekt unterschieden werden. Aufgrund methodischer Schwierigkeiten und mangels verfügbarer Statistiken zu den meisten Gesichtspunkten des Verbleibs mußte sich die vorliegende Untersuchung aber

Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eiogliederungserfolg), S. 526 ff. Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 530. 215 Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 527; § 2 Abs. 2 Nr. 5 ABM-AO v. 13.12.84. 216 Vgl.: Spitznagel, [Zielgruppenorientierung und Eingliederungserfolg], S. 536. 213

214

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Kapitel IV: Allgemeine Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung

auf einen Aspekt des Eingliederungserfolgs beschränken. Analysiert wurde, wie viele ABM-Beschäftigte in den einzelnen Jahren des Untersuchungszeitraums direkt im Anschluß an die geförderte Beschäftigung arbeitslos wurden und wie lange diese erneute Arbeitslosigkeit andauerte. Mit den Ergebnissen von drei relativ simplen Schätzverfahren konnte der erste Teil der Frage beantwortet werden, der zweite Teil ließ sich mittels verfügbarer Statistiken beantworten. Auf der Grundlage dieser Ergebnisse und mit einigen Ergänzungen aus anderen Untersuchungen über ABM läßt sich der Eingliederungserfolg von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nun annähernd folgendermaßen beschreiben: Direkt im Anschluß an eine Maßnahme fanden 20-30% der ehemaligen ABM-Beschäftigten eine nicht geförderte Beschäftigung, 40-60% wurden fiir eine Periode von durchschnittlich 6 bis 8 Monaten erneut arbeitslos und weitere 20-30% begannen eine Ausbildung, wurden durch andere Maßnahmen nach dem AFG gefördert oder gaben ihre Erwerbstätigkeit vorerst auf. Etwa ein Jahr nach Beendigung ihrer Beschäftigung in ABM befanden sich 30-40% der ehemaligen ABM-Beschäftigten in einer nicht geförderten Beschäftigung, 20% waren erneut in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme tätig, 30-40% waren arbeitslos und 10-20% waren anderweitig verblieben. Innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr nach Beendigung ihrer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme befanden sich sogar 40-50% der ehemaligen ABM-Beschäftigten irgendwann einmal in einem nicht geförderten Arbeitskontrakt Ob diese Ergebnisse als guter Eingliederungserfolg von ABM zu bewerten sind, muß letztlich offenbleiben, da geeignete und mit den vorhandenen Statistiken nutzbare Kriterien fiir ein solches Urteil fehlen. Es wurde allerdings ein relativ leicht zu handhabendes Kriterium vorgeschlagen, das mit Hilfe eines Vergleichs der "Arbeitslosigkeitsdauer vor ABM" und der "Arbeitslosigkeitsdauer nach ABM" eine Beurteilung des Eingliederungserfolgs erlauben könnte. 5. Qualifizierungsaspekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Arbeitslose sollten - so die Regelung in der ABM-Anordnung - vorzugsweise in solchen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen tätig sein, in denen ihre beruflichen Kenntnisse und Fähigkeiten erhalten oder erweitert wurden. 217 Aber auch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, deren Produktionstechnik oder Produkte diesen Qualifizierungsaspekt nicht aufwiesen, waren dann besonders zu fördern,

217

§§ 3 Abs. 2 und 5 Abs. 2 ABM-AO v. 25.6.80.

B. Statistische Analyse

191

wenn neben der eigentlichen Tätigkeit in der Aibeitsbeschaffungsmaßnahme eine begleitende "berufliche Qualifizierung oder sozialpädagogische Betreuung"218 erfolgte. Solche qualifiZierenden Maßnahmen fanden anders als die Bildungsmaßnahmen in "Arbeiten und Lernen" während der Aibeitszeit in ABM statt, wurden also regulär entlohnt. Bis 1988 konnte der Anteil dieser Qualifizierungsmaßnahmen an der gesamten Arbeitszeit eines ABM-Beschäftigten 20% erreichen, später war nur noch ein Qualifizierungsanteil in Höhe von 10% zulässig. Die Wirkung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auf die berufliche Qualifikation der ABM-Beschäftigten wird in anderen Untersuchungen überwiegend negativ beurteilt. 219 Teils wird diese Bewertung dort überhaupt nicht näher begründet, teils wird sie aus den Ergebnissen einer Befragung von ABMBeschäftigten abgeleitet. 220 In der vorliegenden Arbeit werden dagegen auf anderem Wege- unter Verwendung von Statistiken der BA- Aussagen zu den Qualifizierungsaspekten von ABM begründet. Dabei stehen weniger die Wirkungen der begleitenden Maßnahmen zur "berufliche(n) Qualifizierung oder sozialpädagogischen Betreuung", die in Form getrennt abgehaltener, schulisch organisierter Kurse stattfanden, im Vordergrund. Vielmehr wird hier analysiert, welche direkten qualifizierenden Wirkungen von den in ABM durchgeführten "Arbeiten", gewissermaßen als ein "training on the job", ausgingen. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen können sich auf die berufliche Qualifikation der ABM-Beschäftigten in zweierlei Weise auswirken: Zum einen kann die Beschäftigung in ABM vorhandene berufliche Kenntnisse aus früherer Erwerbstätigkeit oder aus abgeschlossenen Ausbildungen erhalten oder sogar erweitern. Zum anderen kann die Beschäftigung in ABM auch zum Erwerb von Kenntnissen in völlig neuen Berufsfeldern führen. Die Trennung dieser beiden Aspekte der beruflichen Qualifikation erfolgt hier nur zu analytischen Zwecken, um die nachfolgend dargestellten Fragestellungen für die Auswertung des statistischen Materials zu entwickeln. Im übrigen überschneiden sich die qualifikatorischen Anforderungen der einzelnen Berufe, wie sie beispielsweise in der Statistik der BA abgegrenzt werden, 221 in vielf (s S)/ und somit (1 - ß) < (z Z)/ binreichend sind dafür, daß im Gleichgewicht zu viele Arbeitsanbieter auf den Sucharbeitsmarkt kommen. Aus diesen beiden Ungleichungen folgt aber: (s S)/ß < (z Z)/(1 - ß) . Analog kann gezeigt werden, daß im vorliegenden Modell die Anzahl der Zugänge von Arbeitsanbietern zu niedrig ist, wenn im Gleichgewicht diese Bedingung mit umgekehrtem Ungleichheitszeichen gilt. Auch dies ist eine Verallgemeinerung der entsprechenden Ergebnisse bei Diamond. Die Annahme einer quadratischen Suchtechnologie gebt von der Vorstellung aus, daß die Anzahl der von den Arbeitslosen hergestellten Kontakte nicht nur von der Anzahl dieser Arbeitslosen, sondern auch von der Anzahl der bestehenden Kontrakte abhängig ist. Dies ist zum Beispiel dann der Fall, wenn die Arbeitslosen nicht zwischen Unternehmen mit offenen Stellen und solchen mit bestehendem Kontrakt unterscheiden können. Dann könnte der für die lineare Suchtechnologie eingeführte Parameterg als Funktion der Quote offener Stellen neu definiert werden. Gilt diese Annahme analog auch für die von den Unternehmen hergestellten Kontakte, dann ergibt sich folgende Suchtechnologie: (S, Z, N, M) := g S + h Z

mit g := g(Z/M), h := h(S/N) .

(S, Z, N, M) ist also hier der Erwartungswert von Kontakten zwischen Arbeitslosen und Unternehmen mit offenen Stellen je Zeitintervall und nicht der Erwartungswert aller Kontakte je Zeiteinheit. Mit den zusätzlichen Annahmen g := (g0 Z)/M und h := (h0 S)/N (g0, h0 konstant) und M = N (und somit S = Z) ergibt sich dann als Spezialfall dieser allgemeinen Suchtechnologie die folgende quadratische Technologie: (S, Z, N, M)

=(g0 + h0) (S 2/N)

.

Diamond zeigt, daß für den Spezialfall g0 = b0 und ß = 1/2 sowohl für die Arbeitsanbieter als auch für die Arbeitsnachfrager der Zugangsanreiz zu gering ist, um die Effizienz des Gleichgewichts zu gewährleisten. 32

D. Wirkungen von Lohnsubventionen Für die Beurteilung der Wirkungen von Lohnsubventionen im hier dargestellten Modell wird im folgenden davon abgesehen, die Finanzierung dieser Maßnahmen in die Analyse einzubeziehen. Zum einen ist es nicht wünschenswert, die Wirkungen der Lohnsubventionen mit denen der Finanzierungsinstrumente

32

Vgl.: Diamond, [Wage Detennination], S. 225 f.

382

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zu vermengen, 33 zum anderen könnte auch argumentiert werden, daß der analysierte und durch die Lohnsubventionen beeinflußte Sucharbeitsmarkt nur ein zu vernachlässigender Teilmarkt des Arbeitsmarktes ist. Insofern gilt für die Finanzierung der Lohnsubventionen ebenso wie für viele andere hier nicht modellierte Aspekte einer Ökonomie die übliche ceteris paribus-Annahme eines partialanalytischen Modells. Intuitiv kann vermutet werden, daß die Einführung einer Pauschallohnsubvention d0 oder einer proportionalen Lohnsubvention d1 zu höheren Lohnsätzen w und gleichzeitig zu einem höheren Gewinn x + d0 - w je Zeiteinheit für alle Kontrakte führt. Bei konstanten Kontaktwahrscheinlichkeiten p und q würde dies zu einer höheren Bewertung des Suchtätigkeit durch die Wirtschaftssubjekte führen, also zu steigendem u und v. Es kämen also mehr Arbeitsanbieter und -nachfrager auf den Suchmarkt, N und M und somit auch die Anzahl der Arbeitslosen S und die Anzahl der offenen Stellen Z stiegen. Das wiederum führte zu einer Veränderung der Kontaktwahrscheinlichkeiten p und q und zu einer Zunahme des Erwartungswertes neuer Kontrakte (S, Z) je Zeiteinheit. Das Ausmaß dieser Veränderungen und somit die sich im neuen Gleichgewicht ergebende Anzahl der Arbeitslosen und der offenen Stellen hinge natürlich von den Eigenschaften der unterstellten Suchtechnologie ab. Bei zunehmenden Skalenerträgen einer homogenen Suchtechnologie könnte vermutet werden, daß die Anzahl der Arbeitslosen S und der offenen Stellen Z schwächer wächst als die Anzahl der Arbeitsanbieter N bzw. die der Arbeitsnachfrager M, da die Abschlüsse von Arbeitskontrakten überproportional zunehmen. Die "Arbeitslosenquote" S/N würde also sinken. Für den Fall abnehmender Skalenerträge der Suchtechnologie wäre demgegenüber eine Zunahme der Arbeitslosenquote zu erwarten. Die Veränderung des Quotienten e von Arbeitslosen zu offenen Stellen wäre wohl abhängig von dem Größenverhältnis zwischen u0 und v 0, also von den unterschiedlichen ökonomischen Anreizen, die von den jeweiligen "Abgangsoptionen" auf Arbeitsanbieter und-nachfragerausgeübt werden. Die vorstehenden Hypothesen über die Wirkungen von Lohnsubventionen konnten vom Verfasser nicht allgemein analytisch ausgewertet werden. Beschränkt sich die Analyse dagegen auf zwei Spezialfälle des Modells, dann lassen sich die folgenden Ergebnisse ableiten: Wird in Abänderung der ursprünglichen Annahmen angenommen, daß lediglich die Unternehmen über ihren Zugang zum Sucharbeitsmarkt entscheiden können, wird ferner vereinfachend angenommen, daß die "Abgangsoption" für die Unternehmen einen Einkommenserwartungswert von Null hat (v 0 = 0) und wird schließlich eine

33 Pissarides wählt einen anderen Ansatz. Er unterstellt, daß die zu analysierende Pauschallohnsubvention mittels einer proportionalen Lohnsteuer finanziert wird, die wie eine negative proportionale Lohnsubvention wirkt. Vgl.: Pissarides, (Taxes, SubsidiesJ, S. 128 f.

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homogene Suchtechnologie mit konstanten oder abnehmenden Skalenerträgen unterstellt, dann unterscheiden sich die Wirkungen der Einführung proportionaler oder pauschaler Lohnsubventionen hinsichtlich ihrer Richtung nicht. Beide Lohnsubventionsarten bewirken ein Absinken des Quotienten 8 von Arbeitslosen zu offenen Stellen aufgrund eines Rückgangs der Anzahl der Arbeitslosen und somit der Arbeitslosenquote und einer Zunahme der Anzahl offener Stellen. Diese Zunahme der Anzahl offener Stellen wird durch Zugänge von Unternehmen zum Sucharbeitsmarkt verursacht. Diese Zugänge fuhren bei einer Suchtechnologie mit abnehmenden Skalenerträgen nur zu relativ wenigen zusätzlichen Kontrakten, so daß die Anzahl der offenen Stellen zunimmt. Der Lohnsatz steigt. Hinreichende Voraussetzungen für die Effizienz des Gleichgewichts sind auch für den hier beschriebenen Spezialfall des Modells konstante Skalenerträge sowie die Bedingung ß = (s S)/. Von einer ausführlichen Herleitung der verschiedenen möglichen Kategorien von Ineffizienzen wird abgesehen. Im Vergleich mit den skizzierten Wirkungen der Einfiihrung von Lohnsubventionen lassen sich aber die folgenden Schlußfolgerungen ziehen: Bei konstanten oder abnehmenden Skalenerträgen ist die Einführung von Lohnsubventionen mit den dadurch ausgelösten Zugängen weiterer Arbeitsnachfrager erwünscht, wenn der Aufteilungsparameter ß im Gleichgewicht "relativ groß" ist (ß > (S s)/), da in diesen Fällen im Ausgangsgleichgewicht zu wenige Arbeitsnachfrager auf dem Sucharbeitsmarkt sind. Ist ß dagegen im Gleichgewicht "relativ niedrig", haben Lohnsubventionen nicht die gewünschte Wirkung eines Abbaus der Anzahl der Arbeitsnachfrager. Ein weiterer Spezialfall des obigen allgemeinen Suchmodells ergibt sich dann, wenn in Abwandlung der bisherigen Annahmen nicht die Unternehmen, sondern die Arbeitsanbieter über ihren Zugang zum Sucharbeitsmarkt entscheiden können. Wird ferner vereinfachend angenommen, daß die "Abgangsoption" für die Arbeitsanbieter einen Einkommenserwartungswert von Null hat (u0 = 0) und daß ihr Einkommen während der Suche nach einem Kontraktpartner negativ ist (I < 0), 34 und wird schließlich wiederum eine homogene Suchtechnologie mit konstanten oder abnehmenden Skalenerträgen unterstellt, dann bewirkt die Einführung einer pauschalen oder einer proportionalen Lohnsubvention einen Anstieg der Löhne und einen Anstieg des Quotienten von Arbeitslosen zu offenen Stellen. Der Grund dafür ist ein Zugang weiterer Arbeitsanbieter zum Suchmarkt und eine relativ schwache Zunahme der Anzahl der Arbeitskontrakte. Die Anzahl der Arbeitslosen nimmt also zu, während die Anzahl der offenen Stellen abnimmt. In welcher Richtung sich die Arbeitslosenquote

34 Diese Bedingung läßt sich so interpretieren, daß die eigentlichen Suchkosten für die Arbeitsanbieter höher sind als das Einkommensäquivalent des Nutzens aus freier Zeit während der Suche.

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verändert, ist in diesem Spezialfall des Modells nicht allgemein zu bestimmen. Durch Gegenüberstellung der dargestellten Wirkungen von Lohnsubventionen mit den entsprechenden Aussagen zur Effizienz des Gleichgewichts35 lassen sich folgende Schlußfolgerungen ziehen: Sowohl bei konstanten als auch bei abnehmenden Skalenerträgen sind die Auswirkungen einer Einführung von Lohnsubventionen dann positiv zu beurteilen, wenn die Arbeitsanbieter einen "relativ geringen" Anteil am Ergebnis eines Kontraktes erhalten, da sich in diesen Fällen zu wenige Arbeitsanbieter auf dem Sucharbeitsmarkt befinden. Dieses Ergebnis steht in einem Kontrast zu dem Ergebnis für den vorher diskutierten Spezialfall, in dem Lohnsubventionen gerade bei "relativ hohem" ß positiv beurteilt wurden. Für den Fall konstanter oder abnehmender Skalenerträge der Suchtechnologie kann also für zwei Spezialfälle des dargestellten Modells eines Sucharbeitsmarktes gezeigt werden, daß die Wirkungen von pauschalen oder proportionalen Lohnsubventionen wesentlich davon abhängen, welche Gruppe von Wirtschaftssubjekten freien Zugang zum Sucharbeitsmarkt hat. Bei freiem Zugang der Unternehmen wird die Arbeitslosenanzahl durch Lohnsubventionen verringert, bei freiem Zugang der Arbeitsanbieter nimmt sie dagegen zu. Die Bewertung dieser Wirkungen unter Effizienzgesichtspunkten hängt nicht nur von der Gestaltung des Zugangs zum Sucharbeitsmarktes, sondern auch von der Größe des Aufteilungsparameters ß und damit von der Gestaltung der Verhandlungen zwischen Arbeitsanbietern und Unternehmen nach einer Kontaktaufnahme ab: Während bei freiem Marktzugang der Arbeitsnachfrager Lohnsubventionen nur dann wünschenswert sind, wenn ß "relativ hoch" ist, ist eine solche positive Beurteilung für den Fall freien Zugangs der Arbeitsanbieter gerade bei "relativ niedrigem" ß möglich.

E. Varianten des Grundmodells Im bisher dargestellten Grundmodell (Modell A) stand die Wahl der Wirtschaftssubjekte zwischen den wirtschaftlichen Möglichkeiten eines Sucharbeitsmarktes und einer "Abgangsoption", für die Arbeitsanbieter beispielsweise als die Wahl zwischen der Eingliederung in das Erwerbsleben und der Beendigung eines aktiven Erwerbslebens interpretierbar, im Mittelpunkt der Analyse. Es wurde gezeigt, wie sich das Zu- bzw. Abgangsverhalten der Wirtschaftssubjekte auf die EffiZienz des Gleichgewichts am Sucharbeitsmarkt auswirkt und wie die

35 Hinreichende Voraussetzungen für die Effizienz des Gleichgewichts sind auch für diesen Spezialfall des Modells konstante Skalenerträge sowie die Bedingung ß (5 S)/. Von einer ausführlichen Ableitung der Effizienz· bzw. Ineffizienzbedingungen wird hier abgesehen.

=

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385

Einführung von Lohnsubventionen in einem solchen Kontext zu beurteilen ist. Vorausgesetzt wurde dabei jeweils, daß alle realisierten Kontrakte die gleiche Produktivität aufweisen. Wird nun in einer ersten Abwandlung des Grundmodells36 (Modell B) unterstellt, daß der Marktzutritt für keine der beiden Gruppen von Wirtschaftssubjekten frei ist, und wird ferner angenommen, daß die Arbeitskontrakte unterschiedlich produktiv sind, dann führt nicht mehr jeder Kontakt zwischen einem Arbeitslosen und einem Unternehmen mit einer offenen Stelle zum Abschluß eines Arbeitskontraktes. Im Mittelpunkt eines solchen abgewandelten Modells steht vielmehr die Entscheidung der Wirtschaftssubjekte darüber, einen Kontrakt zu akzeptieren oder ihn abzulehnen. Es ist in dieser Variante individuell rational, in der Hoffnung auf einen besseren Kontrakt in zukünftigen Perioden einen relativ unproduktiven Kontrakt nicht einzugehen und stattdessen weiterzusuchen. Der Abschluß eines Kontraktes ist in dieser Modellvariante abhängig von der Höhe seiner kontraktspezifischen Produktivität y. 37 Diese kontraktspezifische Produktivität ist das Ergebnis eines Zufallsexperiments, das nach dem Zustandekommen eines Kontaktes zwischen einem Arbeitslosen und einem Unternehmen mit offener Stelle durchgeführt wird. Die Zufallsvariable y (y ~ 0) hat eine stetige Verteilungsfunktion F(y). Ex ante sind Arbeitslose und offene Stellen auch in dieser Variante des Modells wieder homogen, die Heterogenität von Kontrakten ergibt sich erst nach dem Zustandekommen eines Kontaktes und wird deshalb als kontraktspezifisch bezeichnet. 38 Da sie jeweils das Ergebnis eines Zufallsexperiments ist, kann die Produktivität eines Kontraktes zwischen einem bestimmten Arbeitslosen und einem bestimmten Unternehmen mit offener Stelle bei zwei aufeinanderfolgenden Kontakten dieser beiden Wirtschaftssubjekte völlig unterschiedlich ausfallen.

36 Diese Variante des Grundmodells bezieht sich auf die folgenden Arbeiten: Diamond, [Wage Determination), S. 218 ff; ders., Comment oo: D. T. Mortensen, The Matehing Process as a Noncooperative Bargaining Game, in: The Economics of Information and Uncertainty, McCa/1 (Hrsg.), Chicago 1982, S. 254 f; Pissarides, Efficient Job Rejection, in: Economic Journal (Supplement) 94 (1984), S. 97 ff. 37 Vgl.: Mortensen, [Job Search), S. 911 ff. Die Annahme einer "match-specific productivity" geht wohl auf Jovanovic zurück: Vgl.: lovanovic, Job Matehing and the Theory of Turnover, in: Journal of Political Economy 87 (1979), S. 975. 38 McKenna bezeichnet diese Heterogenität als ex post-Heterogenität und unterscheidet sie von einer ex ante-Heterogenität, die sich beispielsweise mit der unterschiedlichen Qualifikation der Arbeitsanbieter und der unterschiedlichen Kapitalausstattung der Unternehmen begründen läßt. Vgl.: McKenna, Equilibrium Wage Offers and Turnover in a Simple Search Market, in: Economic Journal 96 (1986), S. 785 f; Burdett/Judd, Equlibrium Price Dispersion, in: Econometrica 51 (1983), s. 955 ff.

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Einen Kontrakt gehen ein Arbeitsloser und ein Unternehmen mit offener Stelle nach ihrer Kontaktaufnahme und nach der Feststellung der potentiellen Produktivität ihres gemeinsamen Kontraktes einvernehmlich nur dann ein, wenn die Ausprägung der Zufallsvariable y größer als eine Mindestproduktivität y* ist. Der für einen Arbeitskontrakt vereinbarte Lohnsatz w(y) ist in diesem Modell eine Funktion der Ausprägung der Zufallsvariable y, ist aber für die gesamte Laufzeit des Kontraktes konstant. Das Verhalten der Wirtschaftssubjekte, also ihre Ablehnung von Kontrakten mit geringerer als der Mindestproduktivität y*, hat externe Effekte für die Suchmöglichkeiten anderer Arbeitsloser und anderer Unternehmen mit einer offenen Stelle, da auch in diesem Modell die Wahrscheinlichkeiten p bzw. q der Kontaktaufnahme Funktionen der Anzahl der suchenden Wirtschaftssubjekte sind. Es läßt sich zeigen, daß auch in diesem abgewandelten Modell konstante Skalenerträge der Suchtechnologie sowie die Bedingung ß = (s S)/ hinreichend für die Effizienz der gleichgewichtigen Mindestproduktivität sind. 39 Wie Hosios zurecht feststellt, ist diese Übereinstimmung nicht weiter verwunderlich: Die Ablehnung eines Kontraktes mit einer Produktivität y < y* kann als die gemeinsame Entscheidung eines Arbeitslosen und eines Unternehmens mit einer offenen Stelle über ihren gemeinsamen Zugang zum Suchmarkt interpretiert werden. Diese Entscheidung zieht dann wieder die im Grundmodell analysierten Externalitäten nach sich. Es ist somit plausibel, daß diese gemeinsame Entscheidung vom Arbeitsanbieter und vom Arbeitsnachfrager dann effizient getroffen wird, wenn schon die individuellen Zugangs- und Abgangsentscheidungen effizient sind, wenn also die aus dem Grundmodell bekannten Effizienzbedingungen erfüllt sind. 40 Ist die Anzahl der Arbeitsanbieter und -nachfrager auf dem Sucharbeitsmarkt gleich groß (N = M), dann genügt als Effizienzbedingung schon die Eigenschaft konstanter Skalenerträge der Suchtechnologie. Die individuellen Entscheidungen über die Akzeptanz eines möglichen Kontraktes haben unter dieser Voraussetzung keine externen Effekte für die übrigen Wirtschaftssubjekte. Die Größe des Parameters ß ist in diesem Spezialfall also völlig unwichtig für die Effizienz des Gleichgewichts. Weist die Suchtechnologie allerdings zunehmende (abnehmende) Skalenerträge auf, dann suchen die Wirtschaftssubjekte im Gleichgewicht "zu wenig" ("zu viel"), sie wählen also ein unter Effizienzgesichtspunkten zu niedriges (hohes) y*, und die Arbeitslosigkeit ist zu niedrig (zu hoch).

39 Der Beweis für diese Behauptung wird hier nicht wiedergegeben, da er ähnlic h wie die Beweisführung im Grundmodell verläuft. 40

Vgl.: Hosios, S. 288.

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Es kann außerdem gezeigt werden, daß die Einführung einer Pauschallohnsubventionbei gleicher Anzahl von Arbeitsanbietern und -nachfragern und unter der Bedingung konstanter oder abnehmender Skalenerträge der Suchtechnologie eine Verringerung der Mindestproduktivität y* bewirken kann. Arbeitslose und Unternehmen mit offener Stelle suchen dann "weniger", und die Anzahl der Arbeitslosen und der offenen Stellen geht zurück. Unter Berücksichtigung der oben genannten Effizienzbedingungen ist eine solche Reaktion der Wirtschaftssubjekte allerdings nur dann erwünscht, wenn die Suchtechnologie abnehmende Skalenerträge aufweist Bei konstanten Skalenerträgen der Suchtechnologie und einer gleichen Anzahl von Arbeitsanbietern und -nachfragern ist die Einführung einer pauschalen Lohnsubvention somit nicht wünschenswert. Bei der Einführung einer proportionalen Lohnsubvention sind demgegenüber für den Fall abnehmender Skalenerträge Konstellationen möglich, in denen solche Lohnsubventionen zu einem unerwünschten Anstieg der Mindestproduktivität y* führen.

Eine weitere Variante (Modell C) des oben beschriebenen Grundmodells eines Sucharbeitsmarktes ergibt sieb dann, wenn die Arbeitsanbieter und -nacbfrager das Marktergebnis durch die Wahl ihrer Suchintensität beeinflussen können. 41 Diese Suchintensität könnte beispielsweise interpretiert werden als derjenige Teil ihres Zeitbudgets, den Arbeitslose für die Suche nach einem Kontraktpartner aufwenden. Für die Unternehrneu könnte ihre Suchintensität als der "Werbeaufwand" für eine offene Stelle interpretiert werden. Während im Grundmodell der Erwartungswert der Anzahl der Kontakte zwischen Arbeitslosen und Unternehmen mit offener Stelle lediglieb eine Funktion der Anzahl der Arbeitslosen und der der offenen Stellen ist ( := (S, Z)), könnte dieser Erwartungswert für eine Suchtechnologie mit variabler Suchintensität auch als eine Funktion der Anzahl und der Suchintensität von Arbeitslosen und Unternehmen mit offenen Stellen definiert werden. Wenn mit steigender Suchintensität auch die Kosten der Suche steigen, gilt es für die Arbeitslosen und die Unternehmen mit offener Stelle abzuwägen zwischen einer relativ hoben Suchintensität, für die in Erwartung hoher zukünftiger Einkommen hohe sofortige Suchkosten in Kauf genommen werden, oder einer niedrigen Suchintensität, wenn die erwarteten zukünftigen Einkommen relativ zu den Kosten der Suebe gering bewertet werden. Mit der Entscheidung über ihre Suchintensität beeinflussen die Wirtschaftssubjekte aber nicht nur ihre eigenen Marktcbancen, sondern auch die aller anderen Arbeitsanbieter und -nacbfrager am Markt. Diese Externalitäten des individuellen Suchverhaltens bewirken, daß die Effizienz des Marktgleichgewichtes nur unter sehr speziellen Voraussetzungen gewährleistet ist. Über die Richtung möglicher Ineffizienzen sind bisher nur unter sehr speziellen Annahmen hinsichtlich der Suchtechnologie definitive Ergebnisse

41

Vgl.: Hosios, S. 279 ff; Mortensen, [Matching Process], S. 233 ff.

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erzielt worden, 42 die teilweise den Effizienzbedingungen im Grundmodell sehr ähnlich sind. Auf einem Sucharbeitsmarkt mit variablen Suchintensitäten ergeben sich wahrscheinlich ganz unterschiedliche Wirkungen einer Einführung von Lohnsubventionen. Intuitiv könnte vermutet werden, daß die Wirtschaftssubjekte ihre Suchintensität erhöhen, da sieb das Einkommen aus einem potentiellen Arbeitskontrakt relativ zu dem Einkommen während der Suebe nach einem Kontraktpartner erhöht. Da sich mit den veränderten Suchintensitäten aber auch der Erwartungswert der Anzahl von Kontiikten je Zeiteinheit und das Einkommen der Wirtschaftssubjekte während der :Suche ändern, ist es a priori nicht klar, wie sich die Suchintensitäten letztlich verändern und ob die Einführung von Lohnsubventionen zu empfehlen ist. In den bisher diskutierten Varianten des Suchmode11s hatte das Verhalten der Wirtschaftssubjekte jeweils externe Effekte, die über die Beeinflussung der Kontaktwahrscheinlichkeiten von Arbeitslosen und Unternehmen mit offener Stelle ein ineffizientes Gleichgewicht hervorbringen konnten. Ausschlaggebend für die Effizienz oder Ineffizienz des Gleichgewichts waren die Eigenschaften der Suchtechnologie und der Wert des Aufteilungsparameters ß. Vorausgesetzt wurde in allen Modellvarianten die Homogenität von Arbeitsanbietern und von Arbeitsnachfragern ex ante, also vor dem Zustandekommen von Kontakten zwischen Arbeitslosen und Unternehmen mit einer offenen Ste11e. Wird diese Homogenitätsannahme aufgehoben, dann ergibt sich die Möglichkeit weiterer Arten von Ineffizienzen und damit neuer Bewertungsmöglichkeiten für den Einsatz von Lohnsubventionen. Ein Modell (Modell D) mit unterschiedlich qualifizierten, also ex ante heterogenen Arbeitsanbietern wird von Lockwood anaIysiert.43 Um die bisher diskutierten Arten von Suchexternalitäten ausschließen zu können, setzt Lockwood voraus, daß die Suchtechnologie konstante Skalenerträge aufweist, daß die Anzahl der Arbeitsanbieter und Arbeitsnachfrager gleich ist (N = M) und daß die Arbeitsanbieter und -nachfrager ihre Suchintensität nicht variieren können. Die Kontaktwahrscheinlichkeiten p bzw. q sind damit fiir a11e Arbeitslosen bzw. a11e Unternehmen mit einer offenen Ste11e konstant. 44 Die Produktivität von Arbeitskontrakten setzt sich in Lockwoods Modell aus einer kontraktspezifischen Komponente 45 und aus einer Komponente, die

42

Vgl.: Hosios, S. 288 f; Mortensen, [Matching Process), S. 237 ff. Vgl.: Lockwood, S. 961 ff. 44 Vgl.: Lockwood, S. 963. 45 Diese kontraktspezifische Produktivität ist wie im Modell B eine Zufallsvariable, deren Ausprägung erst nach der Kontaktaufnahme eines Arbeitslosen mit einem Unternehmen mit offener Stelle bekannt wird. 43

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durch die Qualifikation des vertragschließenden Arbeitsanbieters bestimmt wird, zusammen. Wenn ein Kontakt zwischen einem Arbeitslosen bestimmter Qualifikation und einem Unternehmen mit einer offenen Stelle zustandegekonunen ist, entscheiden beide Seiten aufgrund der potentiellen Produktivität ihres gemeinsamen Arbeitskontraktes, ob sie den Kontrakt eingehen oder weiter suchen wollen. Während aber der Arbeitslose lediglich in der Hoffnung auf eine höhere kontraktspezifische Produktivität zukünftiger Kontakte weiter suchen kann, kalkuliert das Unternehmen auch seine Chance, bei zukünftigen Kontakten auf höher qualifizierte Arbeitslose zu treffen. Im Gleichgewicht hängt die Entlohnung eines Arbeitsanbieters dann nicht nur von seiner eigenen Produktivität ab, sondern ist auch eine Funktion der Produktivität aller anderen Arbeitsanbieter, weil der Arbeitsanbieter gegen sie um einen Arbeitskontrakt konkurriert. 46 Außerdem muß im Gleichgewicht (mit ß < 1) die kontraktspezifische Produktivität in Kontrakten mit "relativ schlecht" qualifizierten Arbeitsanbietern "relativ hoch" sein, um die Kontrakte für die Unternehmen akzeptabel zu machen. Lockwood zeigt, daß es sogar Gleichgewichtsallokationen geben kann, in denen die am wenigsten qualifizierten Arbeitsanbieter "fast keine" Chance haben, einen Arbeitskontrakt einzugehen, weil ihre geringe individuelle Qualifikation durch die kontraktspezifische Produktivität ihrer potentiellen Arbeitskontrakte "fast nie" ausgeglichen werden kann. 47 Für die Unternehmen ist es also rational, einen Kontrakt mit diesen Arbeitsanbietern "fast immer" abzulehnen in der Hoffnung, bei weiterer Suebe auf einen höher qualifizierten Arbeitsanbieter zu treffen. Unter Effizienzgesichtspunkten ist ein solches einzelwirtschaftliches Entscheidungsverhalten allerdings nicht optimal: Lockwood zeigt, daß Kontrakte unter dem Gesichtspunkt der Effizienz des Gleichgewichts lediglich wegen ihrer zu geringen kontraktspezifischen Produktivität abgelehnt werden sollten, nicht dagegen wegen der "relativ schlechten" Qualifikation des Arbeitsanbieters. 48 Für "kleine" ß wird außerdem gezeigt, daß die am schlechtesten qualifizierten Arbeitskräfte unter Effizienzgesichtspunkten zu geringe Beschäftigungschancen und somit eine zu hohe Arbeitslosigkeit haben, während die Beschäftigungschancen der sehr qualifizierten Arbeitskräfte zu hoch sind. 49 Die Einfiihrung einer pauschalen Lohnsubvention verbessert die Beschäftigungschancen der am schlechtesten qualifizierten Arbeitskrätle, da sie relativ unproduktive Kontrakte gegenüber den Kontrakten mit hochqualifizierten Arbeitsanbietern relativ begünstigt. Eine solche pauschale Lohnsubvention ist also wünschenswert. Dage-

46 Vgl.: Lockwood, S. 968. Vorausgesetzt wird dabei, daß die Arbeitsanbieter und -nachfrager die Qualifikationsstruktur des Pools der Arbeitsanbieter kennen. 47 Vgl.: Lockwood, S. 967 ff. 48 Vgl.: Lockwood, S. 964 f. 49 Vgl.: Lockwood, S. 970. 26 Bohlen

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genhat die Einführung einer proportionalen Lohnsubvention völlig andere Auswirkungen, wirkt sich überdurchschnittlich zugunsten der Beschäftigungschancen hochqualifizierter Arbeitskräfte aus und ist deshalb - unter bestimmten Randbedingungen - nicht wünschenswert.

F. Zusammenfassung und ergänzende Bemerkungen In den Suchmodellen der vorangehenden Abschnitte wurde deutlich zwischen zwei Aspekten von Sucharbeitsmärkten unterschieden: Es waren dies zum einen die mit Hilfe einer Suchtechnologie beschriebenen Möglichkeiten der Wirtschaftssubjekte, bei ihrer Suche auf potentielle Kontraktpartner zu treffen. Dies waren die vom Verfasser so bezeichneten Kontaktwahrscheinlichkeiten des Suchprozesses. Ein anderer Aspekt waren die Chancen eines Kontraktabschlusses für unterschiedlich qualifizierte Wirtschaftssubjekte bei gegebenen Kontaktwahrscheinlichkeiten. Auch bei der Analyse der Wirkungen von Lohnsubventionen wurden deshalb zwei verschiedene Aspekte unterschieden: Zum einen wurde untersucht, wie sich diese Lohnsubventionen auf die Such- und Rekrutierungsmöglichkeiten der Wirtschaftssubjekte, repräsentiert durch die Kontaktwahrscheinlichkeiten, auswirken. Es wurde dabei angenommen, daß die Arbeitsanbieter und die Arbeitsnachfrager jeweils völlig homogene Gruppen von Wirtschaftssubjekten sind. Zum anderen wurde analysiert, wie sich die Beschäftigungschancen einzelner Gruppen von Arbeitslosenaufgrund der Einführung von Lohnsubventionen verändern, wenn sich die Arbeitsanbieter hinsichtlich ihrer Qualifikation unterscheiden. Dabei wurden spezielle Annahmen getroffen, die eine Veränderung der Kontaktwahrscheinlichkeiten aufgrundder Einführung der Lohnsubventionen ausschlossen. Was den erstgenannten Aspekt betrifft, konnten in diesem Anhang allgemeine Aussagen über die Auswirkungen der Einführung von Lohnsubventionen auf die Such- und Rekrutierungsmöglichkeiten der Wirtschaftssubjekte und über die Beurteilung dieser Wirkungen unter Effizienzgesichtspunkten nicht abgeleitet werden. Mit den Modellen A und C kann gezeigt werden, daß die Einführung pauschaler oder zum Lohnsatz proportionaler Lohnsubventionen den Zugang weiterer Arbeitsanbieter und -nachfrager zum Sucharbeitsmarkt und die Erhöhung der Such- und Rekrutierungsintensität dieser Marktteilnehmer bewirken kann. Über die Richtung der Veränderung der Arbeitslosigkeit sind nur in SpezialfäHen definitive Aussagen möglich, beispielsweise unter der Voraussetzung, daß nur die Arbeitsanbieter oder nur die Arbeitsnachfrager freien Zugang zum Sucharbeitsmarkt haben. Wenn die Produktivität von Arbeitskontrakten nicht konstant, sondern wie im Modell B kontraktspezifisch determiniert ist, kann die Einführung von Lohnsubventionen zu einer Verringerung der von den Wirtschaftssubjekten angestrebten

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Mindestproduktivität akzeptabler Kontrakte und somit zu einem Abkürzen ihrer Suche führen. Für proportionale Lohnsubventionen kann im Rahmen des Modells B allerdings auch gezeigt werden, daß sie unter Umständen zu einer Erhöhung der angestrebten Mindestproduktivität, also zu einer Verlängerung der Suche nach geeigneten Kontrakten führen. Diese Möglichkeit scheint ihre Erklärung darin zu finden, daß sich durch die Einführung proportionaler Lohnsubventionen die Anteile der Wirtschaftssubjekte an dem Produktionsergebnis von Arbeitskontrakten verschieben. Es köruten für die genannten Wirkungen von Lohnsubventionen Bedingungen abgeleitet werden, bei denen diese Wirkungen unter Effizienzgesichtspunkten erwünscht sind, aber es gibt auch jeweils Bedingungen, unter denen sie nicht erwünscht sind. Eine eindeutige Beurteilung der Einführung von Lohnsubventionen ist also unter Effizienzkriterien nicht möglich. Die Effizienz von Sucharbeitsmärkten der beschriebenen Art hängt erstens von der Aufteilung des Produktionsergebnisses der zustandegekommenen Kontrakte ab, zweitens von den Eigenschaften der Suchtechnologie, insbesondere ihren Skalenerträgen in Bezug auf Veränderungen der Anzahl der Arbeitslosen und der offenen Stellen, und drittens hängt die Beurteilung der Wirkungen von Lohnsubventionen von den Entscheidungsparametern ab, die den Wirtschaftssubjekten zur Verfügung stehen, also von der Entscheidungsmöglichkeit über ihren Zugang zum Sucharbeitsmarkt, ihrer Entscheidung über ihre Such- und Rekrutierungsintensitäten und von der Möglichkeit der Wahl einer Mindestproduktivität akzeptabler Kontrakte. Ein Spezifikum von Sucharbeitsmärkten, welches sie von Märkten mit vollständiger Konkurrenz unterscheidet, ist der Umstand, daß die individuell einkommensmaximierende Entscheidung über diese Parameter externe Effekte für die Suchmöglichkeiten der anderen Wirtschaftssubjekte hat. Nur in Sonderfallen, nämlich unter sehr speziellen Annahmen bezüglich der Suchtechnologie und der Aufteilung der Kontraktergebnisse sind die individuell einkommensmaximierenden Entscheidungen auch effizient. Die Liste möglicher Ineffizienzen der individuellen Such- und Rekrutierungsentscheidungen wird noch länger, wenn sich die Arbeitsanbieter in ihrer Qualifikation unterscheiden und somit unterschiedlich produktiv sind. Tendenziell haben dann niedrig qualifizierte Arbeitslose zu geringe Chancen, einen Arbeitskontrakt abzuschließen, da alle Unternehmen versuchen, einen hochqualifizierten Arbeitsanbieter einzustellen. Für diesen Fall kann mit Hilfe von Modell D gezeigt werden, daß die Einführung einer pauschalen Lohnsubvention oder eine gezielte Förderung geringqualifizierter Arbeitsloser unter dem Aspekt der Effizienz des Gleichgewichts erwünscht sind, während die Einführung einer proportionalen Lohnsubvention, die qualifiziertere Arbeitsanbieter absolut höher subventioniert, unter Effizienzkriterien nicht wünschenswert ist. Der wichtigste Schwachpunkt der behandelten Modelle ist die Annahme eines festen Aufteilungsparameters ß, der nicht von den übrigen Parametern der

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Modelle abhängt. Insbesondere im Modell D mit seinen unterschiedlich qualifizierten Arbeitsanbietern ist dies sicherlich eine sehr angreifbare Annahme. Schon an anderer Stelle - im Rahmen der Effizienzanalyse von Modell A wurden Versuche skizziert, diese Annahme durch die explizite Formulierung von Verhandlungsspielen zu ersetzen. Dabei wurde deutlich, daß die Ergebnisse solcher Verhandlungsspiele möglicherweise wenig robust gegenüber Variationen der "Spielregeln" sind. 50 Man möge die Annahme eines fixen ß deshalb als "Kürzel" und Umschreibung der grundlegenderen Vermutung sehen, daß das Ergebnis bilateraler Verbandlungen zwischen einem Arbeitsanbieter und einem Arbeitsnachfrager in der Regel nicht so ausfällt, daß die externen Effekte ihrer Entscheidung für die Such- und Rekrutierungsmöglichkeiten anderer Wirtschaftssubjekte internalisiert werden. Die Verhandlungspartner berücksichtigen bei ihrer Entscheidung über den Abschluß oder die Ablehnung eines Arbeitsvertrages nur ihre eigenen potentiellen Einkommen und die ihres jeweiligen Verhandlungspartners, nicht aber die Auswirkungen ihrer Entscheidung auf die Einkommen anderer Wirtschaftssubjekte am Markt. Andere Aufteilungsregelungen, die die Effizienz des individuellen Suchverhaltens für bestimmte Suchtechnologien garantieren könnten, sind in der Regel nicht stabil, wenn sie nicht durch institutionelle Regelungen zwingend durchgesetzt werden. Nach der komparativ-statischen Analyse der Wirkungen von Lohnsubventionen und ihrer Bewertung unter Gesichtspunkten der Effizienz des Gleichgewichts sollen nun im folgenden noch kurz einige Aspekte der Beurteilung von Lohnsubventionen erörtert werden, die sich aus der Existenz mehrerer Gleichgewichte in Suchmodellen des Arbeitsmarktes ergeben. Die Möglichkeit der Existenz mehrerer Gleichgewichte in diesen Suchmodellen scheint besonders dann bedeutsam zu sein, wenn die Wirtschaftssubjekte ihre Such- und Rekrutierungsintensität variieren können. Howin und McAfee haben in einem Modell, das durch variable Such- und Rekrutierungsintensitäten gekennzeichnet ist, gezeigt, daß es zu jedem Aufteilungsparameter ß (ß E )0,1[) unter bestimmten Annahmen eine gerade Anzahl von Gleichgewichten gibtY Ausschlaggebend für dieses Ergebnis scheinen zwei Eigenschaften ihres Modells zu sein: Die von ihnen aus bestimmten Annahmen über den Prozeß der Suche abgeleitete Suchtechnologie ist durch zunehmende Skalenerträge in der Suchintensität s und der Rekrutierungsintensität r charakterisiert, und die Grenzkosten der Such- und

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Vergleiche die von Wolinsky analysierten Verhandlungsspiele: Wolinsky, S. 311 ff. Vgl.: Howitt/McAfee, S. 96, 102. Die Autoren zeigen, daß dieses Ergebnis ziemlich robust gegen eine Reihe von Änderungen der grundlegenden Annahmen ist. Mortensen zeigt für ein Modell mit variabler Such- und Rekrutierungsintensität, daß es für eine spezielle lineare Suchtechnologie ein eindeutiges Gleichgewicht zu jedem ß gibt, während für eine quadratische Suchtechnologie solche Eindeutigkeit nicht unter allen Umständen garantiert erscheint. Vgl.: Morlensen, [Matching Process ], S. 243, 250 ff. 51

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Rekrutierungsintensität nehmen mit steigender Such- bzw. Rekrutierungsintensität zu. 52 Die Gleichgewichtsallokationen in ihrem Modell sind alle ineffizient. Ursächlich dafur sind zwei Arten von Extemalitäten: 53 Wenn die ArbeitsaRbieter ihre Suchintensität erhöhen, ist dies ein Anreiz für die Unternehmen, ihre Rekrutierungsintensität ebenfalls zu erhöhen, was wiederum einen Anreiz zur weiteren Erhöhung der Suchintensität darstellt. Intensivere Such- und Rekrutierungsaktivitäten der Wirtschaftssubjekte verringern aber gleichzeitig die Anzahl der Arbeitslosen und der offenen Stellen und erschweren damit den Such- und Rekrutierungserfolg, was wiederum einen Anreiz zur Verringerung der Suchbzw. Rekrutierungsintensitäten darstellt. Im Zusammenhang mit der Beurteilung der Wirkungen von Lohnsubventionen ergibt sich die Frage, ob solche Lohnsubventionen nicht genutzt werden könnten, um einen Sucharbeitsmarkt, auf dem mehrere gleichgewichtige Allokationen möglich sind, auf ein höheres gleichgewichtiges Aktivitätsniveau mit niedrigerer Arbeitslosigkeit und höherer Beschäftigung zu bringen. Die in dieser Arbeit und in der Literatur formulierten Modelle erlauben strenggenommen keine Aussagen zu dieser Frage, da sie keine Annahmen über das Verbalten der Wirtschaftssubjekte außerhalb der stationären Gleichgewichte machen. Die nachfolgenden Überlegungen können also nur sehr spekulativ einige Argumente benennen, die bei der Beantwortung dieser Frage eine Rolle spielen könnten. In den Modellen mit variabler Such- und Rekrutierungsintensität sind die stationären Gleichgewichte Nasb-Gleichgewichte: Einzelne Wirtschaftssubjekte weichen nicht von der allgemein üblichen Such- oder Rekrutierungsintensität ab, weil solch ein Verhalten für sie keine Einkommensverbesserung erwarten ließe. Entscheidend für die Wohlfahrt der Wirtschaftssubjekte auf einem Sucharbeitsmarkt können somit neben den technologischen Determinanten, die in der Suchtechnologie zum Ausdruck kommen, auch die Erwartungen der Wirtschaftssubjekte sein. Pessimistische Erwartungen über das Niveau der wirtschaftlichen Aktivität und die Such- und Rekrutierungsintensitäten der anderen Wirtschaftssubjekte können sich bewahrheiten, wenn die meisten Marktteilnehmer solche Erwartungen hegen. Könnte nun mittels der Ankündigung einer Lohnsubvention bei vielen Wirtschaftssubjekten die Erwartung erzeugt werden, daß Arbeitskontrakte in der Zukunft erheblich höhere Einkommen erwarten

52 In der Notation der vorliegenden Arbeit ist ihre Suchtechnologie =srSM eine Funktion der Suchintensität s der Arbeitslosen, der Rekrutierungsintensität r der Unternehmen, der Anzahl S der Arbeitslosen und der Anzahl M der Unternehmen auf dem Sucharbeitsmarkt. Vgl.: Howitt/McAfee, S.91 ff. Das Modell von Howitt und McAfee unterscheidet sich auch insofern vom obigen Modell C, als die Unternehmen eine unbegrenzte Anzahl von Arbeitslosen einstellen können. Ihre Produktionsmenge je Arbeitskontrakt ist konstant. 53 Howitt und McAfee nennen sie die "thin-markets externality" und die "common-property externality". Vgl.: Howitt/McAfee, S . 90, 95.

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lassen, dann wäre eine allgemeine Erhöhung der Such- und Rekrutierungsintensitäten wahrscheinlich. Wenn die Wirtschaftssubjekte in einer ersten Reaktionaufgrund optimistischer Erwartungen ihre Such- bzw. Rekrutierungsintensität sehr stark erhöhten, bestände die Möglichkeit, daß der Sucharbeitsmarkt letztlich ein stationäres Gleichgewicht mit sehr viel höherer Beschäftigung erreichte. Entscheidend für ein solches Ergebnis wären die Veränderungen der Erwartungen der Wirtschaftssubjekte und der Anpassungspfad der Ökonomie zu dem neuen Gleichgewicht hin. Die Wirkungen der Lohnsubventionen beruhten in einer solchen Situation, in der mehrere gleichgewichtige Allokationen möglich sind, nicht auf einer "Täuschung" der Wirtschaftssubjekte, sondern -in der Terminologie von Howitt und McAfee 54 - auf der Überwindung eines "Kommunikationsversagens", das ein höheres Einkommen aller Marktteilnehmer verhindert. Es sollte aber hinzugefügt werden, daß der hier skizzierte Mechanismus bei sehr pessimistischen Erwartungen auch in umgekehrter Richtung wirken und eine Verringerung des Aktivitätsniveaus zur Folge haben kann. Abschließend seien noch kurz einige Hysteresis-Effekte auf Sucharbeitsmärkten als eine mögliche Begründung für den Einsatz von Lohnsubventionen genannt. 55 Angenommen ein Sucharbeitsmarkt und die auf diesem Markt handelnden Wirtschaftssubjekte werden einer exogen verursachten Veränderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ausgesetzt, die zu einer Verringerung der Beschäftigung, höherer Arbeitslosigkeit und niedrigeren Such- und Rekrutierungsintensitäten führt. Wenn die Geschwindigkeit, mit der diese Ökonomie zur bisherigen Gleichgewichtsallokation zurückfindet, nicht sehr hoch ist, führt dies unter Umständen dazu, daß sich wesentliche, das Gleichgewicht dieser Ökonomie determinierende Parameter entscheidend verändern. So ist es beispielsweise vorstellbar, daß die Kosten der Such- und Rekrutierungsintensität zunehmen, wenn das Aktivitätsniveau längere Zeit sehr niedrig liegt, oder daß das Einkommensäquivalent I des Nutzens aus freier Zeit während der Suche sinkt, wenn die Freizeit nach einer längeren Arbeitslosigkeit zunehmend ihren "Wert" verliert. Das niedrige Aktivitätsniveau könnte manche Wirtschaftssubjekte veranlassen, den Sucharbeitsmarkt endgültig zu verlassen, was das Aktivitätsniveau weiter senkt und die Suche nach geeigneten Kontraktpartnern erschwert. Es wäre auch möglich, daß manche Arbeitslose ihre Qualifikation einbüßen und daß der Kapitalstock der Unternehmen mit offenen Stellenaufgrund längerer Unterauslastung in Mitleidenschaft gezogen wird, sodaß die durchschnittliche Produktivität von Kontrakten sinkt. Dies trägt dazu bei, daß die Wirtschaftssubjekte ihre Such-

54 Howitt und McAfee verwenden diesen Begriff in Anlehnung an Leijonhufvud. Vgl.: Howitt/McAfee, S. 106 f. 55 Auch solche Hysteresis-Effekte können mit den in dieser Arbeit beschriebenen Modellen nicht analysiert werden, da Annahmen über das Verhalten der Wirtschaftssubjekte außerhalb des stationären Gleichgewichts fehlen.

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intensität reduzieren, da sie ihre Freizeit und sonstige Aktivitäten relativ höher bewerten. Auf Sucharbeitsmärkten mit unterschiedlich qualifizierten Arbeitsanbietern wie im Modell D haben gering qualifizierte Arbeitslose nach einer plötzlichen Änderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die zu einer erheblichen Reduzierung des Beschäftigungsniveaus führt, noch geringere Beschäftigungschancen als im Gleichgewicht. Es ist in einer solchen Situation sehr wahrscheinlich, daß ihre Qualifikation nach einer längeren Arbeitslosigkeit sinkt, wodurch wiederum ihre Beschäftigungsmöglichkeiten eingeschränkt werden. 56 Der Einsatz von Lohnsubventionen auf Sucharbeitsmärkten, die nach Veränderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nur "relativ langsam" wieder eine stationäre Gleichgewichtsallokation erreichen und auf denen deshalb die Möglichkeit von Hysteresis-Effekten, also Veränderungen der grundlegenden Verhaltensparameter besteht, kann unter Umständen wünschenswert sein, wenn dadurch eine schnellere Anpassung der Ökonomie an das jeweilige stationäre Gleichgewicht erreichbar und eine dauerhafte Verringerung des wirtschaftlichen Aktivitätsniveaus vermeidbar wird.

56 Dies entspricht einer der Phelps'schen Hypothesen, mit denen er die Abhängigkeit des makroökonomischen Gleichgewichts einer Ökonomie von dem Anpassungspfad dieser Ökonomie begründet. Vgl.: Phelps, [Inflation Policy], S. 79 f.

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Arbeitsstatistik 1980 -Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, Juli 1981 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1980) Arbeitsstatistik 1981 -Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, Juli 1982 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1981) Arbeitsstatistik 1982 - Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, August 1983 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1982) Arbeitsstatistik 1983 -Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, Juli 1984 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1983) Arbeitsstatistik 1984- Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, Juli 1985 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1984) Arbeitsstatistik 1985 -Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, Juli 1986 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1985) Arbeitsstatistik 1986- Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, Juli 1987 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1986) Arbeitsstatistik 1987- Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, Juli 1988 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1987) Arbeitsstatistik 1988 - Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, August 1989 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1988) Arbeitsstatistik 1989 - Jahreszahlen, ANBA-Sondernummer, Juli 1990 (abgekürzt: ANBA, Jahreszahlen 1989) Erste Ergebnisse der Bewegungsstatistik auf der Grundlage des Meldeverfahrens zur Sozialversicherung, ANBA 36 (1988), S. 275-313 Runderlaß der Bundesanstalt für Arbeit vom 25. Februar 1986: Individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung, hier: Aktuelle Hinweise zum Aktionsprogramm "Berufliche Bildung und Beschäftigungslage", ANBA 34 (1986), s. 581 -585 Runderlaß der Bundesanstalt für Arbeit vom 22. Februar 1989: Individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung, hier: Grundsätze zur Sicherung des Erfolges der Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung ("FuU-Qualitätsstandards"), ANBA 37 (1989), S. 247 - 249 (abgekürzt: Runderlaß FuU-Qualitätsstandards) Runderlaß des Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit vom 30. März 1983: Individuelle Förderung der beruflichen Bildung, hier: Weiterentwicklung beruflicher Bildungsmaßnahmen für jüngere Arbeitslose (unter 25 Jahren), ANBA 31 (1983), S. 450- 455 Runderlaß des Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit vom 15. Juni 1981: Individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung, hier:

414

Literaturverzeichnis

Auswirkungen der gegenwärtigen Haushaltssituation, ANBA 29 (1981), S. 792 -794 Strukturmerkmale der Arbeitslosen und der offenen Stellen nach Zugängen und Abgängen sowie Analyse der Vermittlungstätigkeit, Ergebnisse der Erhebung von Mai/Juni 1981, ANBA 30 (1982), S. 17-59 (abgekürzt: Strukturmerkmale Mai/Juni 1981)

C. Gesetze und Anordnungen Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die Arbeitsund Berufsförderung Behinderter (A Reha) vom 31. Juli 1975 (ANBA 1975, s. 994) idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die Arbeits- und Berufsförderung Behinderter- A Reha- (3. Änderungsanordnung zur A Reha) vom 3. Oktober 1979 (ANBA 1980, S. 101) (abgekürzt: AReha idF 3ÄAO v. 3.10. 79) idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die Arbeits- und Berufsförderung Behinderter- A Reha - (5. Änderungsanordnung zur A Reha) vom 7. Mai 1981 (ANBA 1981, S. 1141) (abgekürzt: AReha idF 5ÄAO v. 7.5.81) -

idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die Arbeits- und Berufsförderung Behinderter- A Reha- (7. Änderungsanordnung zur A Reha) vom 16. März 1982 (ANBA-Sondemummervom 15. April1982, S. 575) (abgekürzt: AReha idF 7ÄAO V. 16.3.82)

-

idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die Arbeits- und Berufsförderung Behinderter -A Reha -(11. Änderungsanordnung zur A Reha) vom 28. Januar 1986 (ANBA 1986, S. 525) (abgekürzt: AReha idF llÄAO v. 28.1.86)

Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die Förderung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt (ABM-Anordnung) vom 25. Juni 1980 (ANBA 1980, S. 1130) (abgekürzt: ABM-AO v. 25.6.80) -

idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die Förderung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt (ABM-Anordnung) vom 25. Juni 1980- 1. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung- vom 16. März 1982 (ANBA-Sondemummer vom 15.4.1982, S. 527) (abgekürzt: ABM-AO idF 1.ÄAO V. 16.3.82)

Literaturverzeichnis

415

idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die Förderung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt (ABM-Anordnung) vom 25. Juni 1980-2. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung- vom 21. Dezember 1982 (ANBA 1983, S. 131) (abgekürzt: ABM-AO idF 2.ÄAO V. 21.12.82) -

idF Anordnung des Verwaltungsrats der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der ABM-Anordnung- 3. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung -vom 22. September 1983 (ANBA 1983, S. 1303) (abgekürzt: ABM-AO idF 3.ÄAO V. 22.9.83)

Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die Förderung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt (ABM-Anordnung) vom 13. Dezember 1984 (ANBA 1985, S. 71) (abgekürzt: ABM-AO v. 13.12.84) -

idF Anordnung des Verwaltungsrats der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die Förderung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt (ABM-Anordnung) - 2. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung -vom 16. März 1988 (ANBA 1988, S. 701) (abgekürzt: ABM-AO idF 2.ÄAO v. 16.3.88)

-

idF Anordnung des Verwaltungsrats der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die Förderung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung aus Mitteln der Bundesanstalt (ABM-Anordnung) - 3. Änderungsanordnung zur ABM-Anordnung - vom 28. Februar 1989 (ANBA 1989, S. 480) (abgekürzt: ABM-AO idF 3.ÄAO v. 28.2.89)

Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung (A Fortbildung und Umschulung) vom 23. März 1976 (ANBA 1976, S. 559) -

idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung- A Fortbildung und Umschulung- (6. Änderungsanordnung zur A Fortbildung und Umschulung) vom 3. Oktober 1979 (ANBA 1979, S. 1540) (abgekürzt: AFuU idF 6.ÄAO v. 3.10.79)

-

idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung -A Fortbildung und Umschulung - (9. Änderungsanordnung zur A Fortbildung und Umschulung) vom 25. Februar 1981 (ANBA 1981, S. 582) (abgekürzt: AFuU idF 9ÄAO v. 25.2.81)

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idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung - A Fortbildung und Umschulung -

416

Literaturverzeichnis

(10. Änderungsanordnung zur A Fortbildung und Umschulung) vom 7. Mai 1981 (ANBA 1981, S. 853) (abgekürzt: AFuU idF 10.ÄAO v. 7.5.81) -

idF Anordnung des Vetwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung - A Fortbildung und Umschulung - (11. Änderungsanordnung zur A Fortbildung und Umschulung) vom 23. Juli 1981 (ANBA 1981, S. 1026) (abgekürzt: AFuU idF ll.ÄAO v. 23.7.81) idF Anordnung des Vetwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung - A Fortbildung und Umschulung - (12. Änderungsanordnung zur A Fortbildung und Umschulung) vom 16. März 1982 (ANBA 1982, S. 563)

-

idF Anordnung des Vetwaltungsrats der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über die individuelle Förderung der beruflichen Fortbildung und Umschulung - A Fortbildung und Umschulung - (17. Änderungsanordnung zur A Fortbildung und Umschulung) vom 28. Februar 1989 (ANBA 1989, S. 471) (abgekürzt: AFuU idF 17.ÄAO v. 28.2.89)

Anordnung des Vetwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer - Anordnung nach § 99 AFG -vom 31. Oktober 1969 (ANBA 1970, S. 1) -

idF Zweite Anordnung des Vetwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer (Anordnung nach § 99 AFG)- 2. Änderungsanordnung zur Anordnung nach§ 99 AFG- vom 3. Oktober 1979 (ANBA 1980, S. 12) (abgekürzt: AfÄ-AO idF 2.ÄAO v. 3.10.79)

-

idF Anordnung des Vetwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer (Anordnung nach§ 99 AFG) vom 31. Oktober 19693. Änderungsanordnung zur Anordnung nach § 99 AFG- vom 16. März 1982 (ANBA-Sondernummer vom 15.4.1982, S. 535) (abgekürzt: AfÄ-AO idF 3.ÄAO v. 16.3.82)

-

idF Anordnung des Vetwaltungsrats der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung über Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer (Anordnung nach § 99 AFG) vom 31. Oktober 1969 i.d.F. der 5. Änderungsanordnung vom 28. Januar 1986-6. Änderungsanordnung zur Anordnung nach § 99 AFG -vom 16. März 1988 (ANBA 1988, S. 671) (abgekürzt: AfÄ-.40 idF 6.ÄAO v. 16.3.88)

Anordnung des Vetwllltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit über die individuelle Förderung der beruflichen Ausbildung- A Ausbildung- vom 31. Oktober 1969 (ANBA 1970, S. 213) in der Fassung der 22. Änderungsanordnung zur A Ausbildung vom 15. März 1983 (ANBA 1983, S. 449)

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417

Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Förderung der Arbeitsaufnahme (FdA-Anordnung) vom 18. Dezember 1969 (ANBA 1970, s. 90) -

idF Fünfte Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung zur Förderung der Arbeitsaufnahme (FdAAnordnung)- 5. Änderungsanordnung zur FdA-Anordnung -vom 3. Oktober 1979 (ANBA 1980, S. 1) (abgekürzt: AFdA idF 5ÄAO v. 3.10.79)

-

idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung zur Förderung der Arbeitsaufnahme (FdA-Anordnung)-6. Änderungsanordnungvom 7. Mai 1981-(ANBA 1981, S. 1123) (abgekürzt: AFdA idF 6.ÄAO v. 7.5.81)

-

idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung zur Förderung der Arbeitsaufnahme (FdA-Anordnung)- 7. Änderungsanordnung vom 16. März 1982- (ANBA-Sondernummer vom 15. April 1982, S. 541) (abgekürzt: AFdA idF 7.ÄAO v. 16.3.82) idF Anordnung des Verwaltungsrates der Bundesanstalt für Arbeit zur Änderung der Anordnung zur Förderung der Arbeitsaufnahme (FdA-Anordnung) - 8. Änderungsanordnung vom 28. Januar 1986 - (ANBA 1986, S. 564) (abgekürzt: AFdA idF 8.ÄAO v. 28.1.86)

Anordnung des Verwaltungsrats der Bundesanstalt ftir Arbeit zur Förderung der Arbeitsaufnahme (FdA-Anordnung) vom 19. Mai 1989 (ANBA 1989, S. 997) (abgekürzt: AFdA v. 19.5.89) Arbeitsförderungsgesetz vom 25. Juni 1969 (BGBI. I S. 582) -

idF Fünftes Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes (5.AFGÄndG) vom 23. Juli 1979 (BGBI. I S. 1189) (abgekürzt: AFG idF 5AFGÄndG)

-

idF Gesetz zur Konsolidierung der Arbeitsförderung (ArbeitsförderungsKonsolidierungsgesetz - AFKG) vom 22. Dezember 1981 (BGBI. I S. 1497) (abgekürzt: AFG idF AFKG)

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idF Gesetz über Maßnahmen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte und zur Stabilisierung der Finanzentwicklung in der Rentenversicherung sowie über die Verlängerung der Investitionshilfeabgabe (Haushaltsbegleitgesetz 1984) vom 22. Dezember 1983 (BGBI. I S. 1532, 1554) (abgekürzt: AFG idF HaushBG 84)

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idF Beschäftigungsförderungsgesetz 1985 (BeschFG 1985) vom 26. April 1985 (BGBI. I S. 710, 713) (abgekürzt: AFG idF BeschFG 85)

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idF Siebtes Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (BGBI. I S. 2484) (abgekürzt: AFG idF 7AFG-ÄndG)

418

Literaturverzeichnis

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idF Gesetz zur Ergänzung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente und zum Schutz der Solidargemeinschaft vor Leistungsmißbrauch (Achtes Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes) vom 14. Dezember 1987 (BGBI. I S. 2602) (abgekürzt: AFG idF BAFG-ÄndG)

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idF Gesetz zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes und zur Förderung eines gleitenden Übergangs älterer Arbeitnehmer in den Ruhestand vom 20. Dezember 1988 (BGBI. I S. 2343) (abgekürzt: AFG idF 9.AFG-ÄndG)

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idF Gesetz zur Verlängerung beschäftigungsfördernder Vorschriften (Beschäftigungsförderungsgesetz 1990 - BeschFG 1990) vom 22. Dezember 1989 (BGBI. I S. 2406) (abgekürzt: AFG idF BeschFG 90)

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idF Gesetz vom 23. September 1990 zu dem Vertrag vom 31. August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands -Einigungsvertragsgesetz- und der Vereinbarung vom 18. September 1990 (BGBI. II s. 885, 889, 1033)

Gesetz über die Allgleichung der Leistungen zur Rehabilitation vom 7. August 1974 (BGBI. I S. 1881), geändert durch das Gesetz zur Strukturreform im Gesundheitswesen (Gesundheits-Reformgesetz-GRG) vom 20. Dezember 1988 (BGBI I S. 2477, 2586) (abgekürzt: RehaAnglG) Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 1989 (Nachtragshaushaltsgesetz 1989) vom 11. Juli 1989 (BGBJ. I S. 1402) (abgekürzt: Nachtragshaushaltsgesetz 1989) Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBI. I S.582), geändert durch Gesetz vom 18. März 1975 (BGBI. I S. 705) (abgekürzt: StabWG) Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Berufund Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz- SchwbG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. August 1986 (BGBI. I S. 1421), geändert durch das Gesetz zur Verlängerung beschäftigungsfördernder Vorschriften (Beschäftigungsförderungsgesetz 1990 - BeschFG 1990) vom 22. Dezember 1989 (BGBI. I S. 2406) (abgekürzt: SchwbG) Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBJ. I S. 1), geändert durch das Gesetz vom 23. September 1990 zu dem Vertrag vom 31. August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands- Einigungsvertragsgesetz- und der Vereinbarung vom 18. September 1990 (BGBJ. II S. 885, 889) (abgekürzt: GG) Sozialgesetzbuch (SGB) -Allgemeiner Teil -vom 11. Dezember 1975 (BGBI. I S. 3015), geändert durch das Zwölfte Gesetz zur Änderung des Bundeskindergeldgesetzes vom 30. Juni 1989 (BGBI.I S.1294) (abgekürzt: SGB I)

Literaturverzeichnis

419

D. Sonstiges Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit stellte statistisches Material zu einer Stichprobe von im August 1985 begonnenen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zur Verfügung.