Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung: Eine komparative Untersuchung administrativ-politischer Verfahren und kommunalpolitischer Prozesse [1. Aufl.] 9783658318666, 9783658318673

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Peter-Georg Albrecht

Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung Eine komparative Untersuchung administrativ-politischer Verfahren und kommunalpolitischer Prozesse

Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung

Peter-Georg Albrecht

Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung Eine komparative Untersuchung administrativ-politischer Verfahren und kommunalpolitischer Prozesse

Dr. Peter-Georg Albrecht Hochschule Magdeburg-Stendal Magdeburg, Deutschland

ISBN 978-3-658-31866-6 ISBN 978-3-658-31867-3  (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Planung/Lektorat: Jan Treibel Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Vorwort

Kommunale Selbstverwaltung, Kommunalverwaltung und Kommunalpolitik können aus verschiedenen Perspektiven betrachtet werden. Aus dem Blickwinkel der Rechtswissenschaften ist vor allem die Verfasstheit dieser – weltweit einmaligen – demokratischen Selbstverwaltung mit ihren Satzungen und Ordnungen von Interesse; und die Rechtssicherheit ihres Handelns. Die Wirtschaftswissenschaften thematisieren alte und neue Steuerungsfragen; sowie das wirtschaftliche kommunale Handeln. Sozialwissenschaftlerinnen betrachten die kommunale Sozialpolitik. Politikwissenschaftlerinnen fragen nach der Akteursund Bürgerinnenbeteiligung vor Ort. Die einen stellen die kommunale Baupolitik, die anderen die kommunale Wirtschafts- oder Sozialpolitik und wieder andere die kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik in den Mittelpunkt ihrer Betrachtungen. Die hier vorgelegte Untersuchung geht einen anderen Weg. Zum einen gibt sie den genannten vier Handlungsfeldern mit ihren je eigenen Praktiken, Handlungslogiken und Prinzipien gleichermaßen Raum. Zum anderen stehen bei ihr neben den verschieden strukturierten Handlungsfeldern die prozessualen Aspekten von Verwaltungsarbeit, Akteurs- und Bürgerinnenbeteiligung und Kommunalpolitik im Mittelpunkt der Darstellung und Analyse. Zum dritten nutzt sie sehr konkrete prozessuale Fallbeispiele kommunaler Verwaltung und Politik, die analytisch komparativ erschlossen werden und anhand derer die Möglichkeiten und Grenzen einer zivilgesellschaftlichen Koordination in der Kommunalen Selbstverwaltung eingeschätzt werden. Die interessierte Leserin erwartet somit eine detailreiche Einführung, ein breiter Überblick und eine dichte Beschreibung ausgewählter Prozesse in der Kommunalen Selbstverwaltung, Kommunalverwaltung und Kommunalpolitik. Im ersten Kapitel wird in die Kommunale Selbstverwaltung eingeführt. Einer kurzen Beschreibung der Stellung und Aufgaben der Kommunalen Selbstverwaltung im föderalen deutschen Staat und in der Europäischen Union folgen V

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Vorwort

Ausführungen zu den bürgerschaftlichen Grundlagen der Kommunalen Selbstverwaltung (freiwilliges und politisches Engagement in der Kommune, Bezüge von Bürgerschaft, Verwaltung, Rat und Bürgermeisterin). Anschließend werden Aufgaben und Strukturen der der Kommunalen Selbstverwaltung erläutert (Ordnungs-, Planungs-, Leistungs- und Verwaltungsgrundaufgaben; Dezernate und Ämter) und die Ressourcen (Haushalt und Personal) der Kommune beschrieben. Das zweite, dritte, vierte und fünfte Kapitel dient der Untersuchung ausgewählter Handlungsfelder, Prozesse und Verfahren der Kommunalen Selbstverwaltung. Die Baupolitik, Wirtschaftspolitik, Sozialpolitik sowie Ordnungs- und Sicherheitspolitik werden ebenso intensiv beleuchtet wie einfachere Verfahren und komplexere Prozesse der Bau-, Wirtschafts-, Sozial- sowie Ordnungs- und Sicherheitspolitik. Thema sind zunächst Aufgabe und Ziele, Teilgebiete und Instrumente sowie Akteure eines jeden Handlungsfeldes. Für jedes einfachere Verfahren und jeden komplexeren Prozess werden in einem zweiten Schritt eine Kurzdefinition, eine Ziel- und Grundlagenbestimmung sowie eine Verfahrensablaufbeschreibung versucht; ergänzt um Ausführungen zu Kontroll- sowie Widerspruchs- und Klagemöglichkeiten bezüglich des Verfahrens bzw. Prozesses. Jeder der in den Blick genommenen einfacheren Verfahren und komplexeren Prozesse werden im sechsten Kapitel kategorisierend und differenzierend analysiert. Dazu gehört im ersten Teil dieses Kapitels zunächst die Darstellung der Hauptlogiken der Prozesse und, ihr Bezug zur Bearbeitung sozialer, wirtschaftlicher und demokratischer Fragen ebenso wie die Identifikation einer Institution beziehungsweise Einheit, die in den Verfahren und Prozessen kooperativ handelt und die Beschreibung der Konturen einer koordinativen Verwaltungsmitarbeiterin. Die Verfahren und Prozesse werden im Sinne einer koordinativen Kommunalen Selbstverwaltung charakterisiert und im Blick auf ein theoretisches Konzept von öffentlicher Koordination analysiert. Die Frage, ob und wie sie in ein gesellschaftliches Leitbild der Gerechtigkeit und Solidarität sowie in ein gesellschaftliches Leitbild der Freiheitlichkeit und Vielfalt eingebettet sind, steht ebenso im Mittelpunkt der kategorial-verdichtenden Zusammenfassung der Analysen. Im zweiten Teil des sechsten Kapitels geht es um die Handlungsfelder Bau-, Wirtschafts-, Sozial- sowie Ordnungs- und Sicherheitspolitik. In der differenzierenden Analyse werden die Ähnlichkeiten und Unterschiede der Handlungsfelder in Bezug auf Hauptlogiken, Bearbeitung sozialer, wirtschaftlicher und demokratischer Fragen, um die Identifikation von kooperativ handelnden Verwaltungseinheiten und -organisationen und Verwaltungsmitarbeiterinnen sowie die Charakterisierung der Handlungsfelder im Sinne einer koordinativen Kommunalen Selbstverwaltung und die Verweise der Handlungsfelder auf eine theoretisches Konzept von Koordination sowie um die verschiedenen Einbettungen der Handlungsfeldern in gesellschaftliche Leitbilder.

Vorwort

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Das daran anschließende siebte Kapitel ist einem Ausblick auf die Perspektiven der Kommunalen Selbstverwaltung gewidmet. Eine Zusatzauswertung im achten Kapitel zeigt die Präferenzen verschiedener politischer Perspektiven in der Kommunalen Selbstverwaltung auf. Ausgehend vom Konzept der zivilgesellschaftlichen Koordination (Albrecht 2019) werden an die Prozesse der Kommunalen Selbstverwaltung soziale, wirtschaftliche und demokratietheoretische Fragen gestellt. Diese gehen zwei Beziehungs- und Kommunikationsformen aus, die nicht mehr allzu hoheitlich, sondern eher kooperativ von der Kommunalverwaltung realisiert werden: der Kompensation mit Blick auf sozial Benachteiligte, Förderung von (Fähigkeit zu) Teilhabe an Gemeinschaftlichkeit und gegenseitiger Unterstützung zwecks Ausgleich, Gerechtigkeit und Solidarität (insbesondere realisiert durch Wohlfahrtsorganisationen) sowie der Investition mit Blick auf Produktivitätspotenziale, Förderung von Produktivität und (Fähigkeit zu) wettbewerblichem Handeln zwecks Wettbewerb, Freiheit und Vielfalt (insbesondere realisiert durch Wirtschaftsunternehmen). Folgenden Fragen ist die Analyse gewidmet: 1. Wie zeigen sich in kommunalen Prozessen Elemente der Beziehungs- und Kommunikationsformen der Kompensation und Investition? 2. Wie werden in den Prozessen der Kommunalen Selbstverwaltung soziale Fragen gestellt und sozial Benachteiligte in den Blick genommen? Welche Rolle spielen Wohlfahrtsorganisationen? 3. Wie werden in den Prozessen wirtschaftliche Fragen gestellt und Produktivitätspotenziale von Menschen wie auch kollektiven Akteuren in den Blick genommen? Welche Rolle spielen Wirtschaftsunternehmen? 4. Wie werden in den Prozessen politisch-demokratische Fragen gestellt und wie wird demokratisch-politisches Handeln gefördert? 5. Von welchen Verwaltungseinheiten der Kommunalen Selbstverwaltung wird in den untersuchten Prozessen welche Art des koordinativen Handelns gefordert? 6. Welche Personen beziehungsweise Mitarbeiterinnen spielen dabei eine wichtige Rolle? Wie zeigt sich in den Prozessen so etwas wie die Figur einer koordinativ engagierten Verwaltungsmitarbeiterin? 7. Wie sind die Prozesse im Sinne einer koordinativen Kommunalen Selbstverwaltung zu charakterisieren? 8. Wie deuten die Prozesse auf ein prozessuales Konzept der Koordination; beziehungsweise welchen Beitrag leisten sie zu theoretischen Konzeptualisierung?

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Vorwort

9. Wie nehmen die Prozesse abstrakte Vorstellungen von Ausgleich, Gerechtigkeit und Solidarität auf und welchen Beitrag leisten sie zur gesamtgesellschaftlichen Verwirklichung derselben sowie zu ihrer theoretischen Ausformulierung dieser Leitbilder beziehungsweise Begriffe? 10. Wie nehmen die Prozesse abstrakte Vorstellungen von Wettbewerb, Freiheit und Vielfalt auf und welchen Beitrag leisten sie zur gesamtgesellschaftlichen Verwirklichung derselben sowie zur theoretischen Ausformulierung dieser Leitbilder beziehungsweise Begriffe? Methodisch wurden in der vorliegenden Studie Rechts- und Verfahrensvorschriften sowie Praktiken, Logiken und Prämissen rekonstruiert und kategorisiert und in einem komparativen Prozess analysiert. Ausgehend vom Prinzip des Theoretical Sampling (Glaser und Strauss 2010, Strauss und Corbin 1996 sowie Strauss 1994) wurden diesbezügliche Texte recherchiert und offen, axial und selektiv kodiert. Dabei galt es, bereits anhand der ersten Texte Kodes, Kategorien, Matrizen und Kernkategorien zu identifizieren bzw. zu entwickeln und abzugleichen (ebenda). Im weiteren Vollzug dieses qualitativen Vorgehens wurden immer weitere Texte hinzugezogen und analysiert, bis eine sogenannte theoretische Sättigung erreicht war (vgl. hierzu Strauss und Corbin 1996, S. 148ff) bzw. kodespezifische, kategoriale und matrixbezogene Redundanzen immer offensichtlicher wurden; sich gleichzeitig aber auch immer wieder auftauchende Textbausteine und so Regelfälle wie auch Sonderfälle zeigten; und deshalb der Übergang von der Erhebung und Analyse zur Ergebnisverdichtung und Darstellung bzw. dichten Beschreibung (Geertz 1987) eingeleitet werden konnte. Um den in dieser Art der Sozialforschung zentralen komparativ-analytischen Prinzipien größtmöglicher Ähnlichkeit und größtmöglicher Differenz in der Erhebung, Analyse und Darstellung gerecht zu werden, bezieht sich die Studie auf vier zum Teil sehr ähnliche, zum Teil aber auch äußerst differente Handlungsfelder mit ihren jeweiligen Verfahren und Prozessen. Aufgrund der Tatsache, dass die Mehrheit der Mitarbeiterinnen der Kommunalen Selbstverwaltung Frauen sind, wird bei der Benennung von Personen im Text stets die weibliche Form verwendet. Dass dabei auch auf die Dringlichkeit verwiesen wird, mehr Frauen für die Amts- und Dezernatsleitungen sowie als Bürgermeisterinnen zu gewinnen, ist gewollt. Kollektive Akteure und institutionelle Strukturen werden so bezeichnet, wie es bisher üblich ist. Peter-Georg Albrecht

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland. . . . . 1 1.1 Karitativ, arbeitnehmerinnen- oder arbeitgeberfreundlich, politisch – oder eher eigensinnig und selbstbezogen? Von sozialem, wirtschaftlichem, politischem und sehr individuellem freiwilligem Engagement als Grundgestaltungsmoment der Kommune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.2 Beteiligung einfordernd, immer von Wirtschaftlichkeit redend, fein gebildet – oder netzwerkend und koordinierend? Von staatskritischem, wettbewerbswirtschaftsaffinem, verwaltungsund rechtsgelehrtem sowie systemischen politischem Engagement in der Kommune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1.3 Ungehört, mächtig, sensibel und/oder koordinierend? Von den Bezügen zwischen Bürgerschaft, Verwaltung, Rat und Bürgermeisterin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.4 Geordnet geplant geleistet – durch eine funktionierende Verwaltung? Von Ordnungs-, Planungs-, Leistungs- und Verwaltungsgrundaufgaben der Kommunalverwaltung. . . . . . . . . . . 8 1.5 Eher von oben her oder mehr von unten? Von Hierarchien, Grund- und Zusatzfunktionen in Dezernaten und Ämtern . . . . . . . . 10 1.6 Mehr von innen heraus oder mehr draußen? Von öffentlichrechtlicher und privat-rechtlicher Aufgabenerbringung in kommunalen Betrieben und Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.7 Straffer oder mitarbeiterorientierter, schlanker oder partizipativer? Von Einlinien-, Stablinien-, zwei- und dreidimensionalen Modellen des Verwaltungsstrukturaufbaus. . . . . . . . 15

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Inhaltsverzeichnis

1.8 Auszahlen, bauen, betreiben oder selbst aufbrauchen und die notwendigen Gelder in Rechnung stellen, steuerlich eintreiben, borgen oder zugeteilt bekommen? Von Leistungen und Investitionen, Einrichtungs- und Kernverwaltungskosten sowie Gebühren und Beiträgen, Steuern, Krediten und Zuweisungen. Der Haushalt der Kommune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.9 Bestellt oder unter Vertrag, motivierend – und/oder sich wehren könnend? Von Beamtinnen und Angestellten, Leitungskräften und ihren Mitarbeiterinnen. Das Personal der Kommunalverwaltung. . . . 20 2 Kommunale Baupolitik und ausgewählte baupolitische Verfahren und Prozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.1 Visionär, sozial- oder wirtschaftspolitisch relevant als auch partizipativ? Von Baurecht und Bauordnung, Hoch- und Tiefbau sowie Stadtplanung in der kommunalen Baupolitik . . . . . . . . . . . . . 24 2.2 Gut für das Stadtbild, für die soziale Aneignung, für das Wirtschaften? Von den baupolitischen Verfahren und Prozessen Bebauungsplanung und Schaffung einer Fußgängerzone. . . . . . . . . 27 2.3 Verfahrens- und Prozessanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3 Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune. . . . . 37 3.1 Infrastruktur schaffen, ansiedeln, subventionieren oder verhandeln? Von haushalterischer, arbeitsmarktpolitischer und staatszurücknehmender kommunaler Wirtschaftspolitik. . . . . . . . . . 37 3.2 Gut für die Steuereinnahmen, den Arbeitsmarkt, die Wettbewerbsfähigkeit, die Netzwerke vor Ort? Von den wirtschaftspolitischen Verfahren und Prozessen Subventionierung und Ansiedlung eines Unternehmens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.3 Verfahrens- und Prozessanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 4 Kommunale Sozialpolitik und sozialpolitische Verfahren und Prozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.1 Beratung, Dienstleistung, Geldleistung oder Sachleistung? Von Sozialhilfe, Gesundheitsförderung und Jugendhilfe in der kommunalen Sozialpolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.2 Gut für die Teilhabe, die Grundbedarfe, die Hilfe zur Selbsthilfe? Von den sozialpolitischen Verfahren und Prozessen Grundsicherungszahlung sowie Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 4.3 Verfahrens- und Prozessanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

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5 Ausgewählte ordnungs- und sicherheitspolitische Verfahren und Prozesse in der Kommune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 5.1 Erfassen, öffentlich kontrollieren, Zwang anwenden oder vorbeugend aktiv sein? Von Meldewesen, Aufsicht, Vollzug und Kriminalprävention in der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 5.2 Gut für die öffentliche Ordnung, die Gefahrenabwehr, die freie Entfaltung aller, des Gemeinwohls? Von den ordnungspolitischen Verfahren und Prozessen Einziehung eines Hundes und Erlass einer Grünanlagensatzung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 5.3 Verfahrens- und Prozessanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 6 Kategorisierung und Differenzierung: Die Ergebnisse der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 6.1 Zivilgesellschaftliche Koordination in verschiedenen administrativ-politischen Verfahren und kommunalpolitischen Prozessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 6.2 Zivilgesellschaftliche Koordination in den Handlungsfeldern der Kommune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 7 Ausblick: Zu den Perspektiven der Kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 7.1 Sich wettbewerblicher gebend, häufig die Fronten wechselnd, sich ökonomisch ausrichtend, vermittelnd? Von Ökonomisierung in der Kommune mit ihrer Konkurrenz, Verschiebebahnhöfen, Nachahmung und Agenturförmigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 7.2 Bunt, nicht allzu leicht zu haben, individuell, Neues verhindernd? Von direkter Bürgerinnenbeteiligung und ihrer Beteiligungsvielfalt, Mobilisierungsproblemen, Individualisierung und Innovationsmangelvorwürfen. . . . . . . . . . . . 113 8 Zusatzauswertung: Präferenzen verschiedener politischer Perspektiven in der Kommunalen Selbstverwaltung. . . . . . . . . . . . . . . 119 8.1 …in Bezug auf die Handlungsfelder der Kommunalen Selbstverwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 8.2 …in Bezug auf ausgewählte einfachere und komplexere administrativ-politische Verfahren und Prozesse. . . . . . . . . . . . . . . . 125 8.3 …in Bezug auf Haushalt und Personal der Kommunalverwaltung. . 130 8.4 …in Bezug auf Aufgaben und Strukturen der Kommunalverwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

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8.5 …in Bezug auf die bürgerschaftlichen Grundlagen der Kommunalen Selbstverwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 8.6 …in Bezug auf Stellung und Funktion der Kommune im föderalen Staat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

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Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

Jede Kommunale Selbstverwaltung basiert auf bürgerschaftlichen Grundlagen. Nur durch freiwilliges Engagement und insbesondere politisches freiwilliges Engagement kommt es zur Interessenvertretung, Beteiligung und lokaler Demokratie. Menschen engagieren sich kulturell, karitativ, arbeitnehmerinnenvertretend beziehungsweise arbeitgebervernetzend und politisch, aber auch eigensinnig und selbstbezogen. Durch ihr freiwilliges Engagement gestalten sie ihr persönliches Umfeld, schaffen aber auch die kulturellen, sozialen, wirtschaftlichen und politischen Akteure und Sphären in der Kommune. Politisches freiwilliges Engagement sorgt dafür, dass Kommunalpolitik entsteht und Beteiligung, kulturelles, soziales und wirtschaftliches Handeln ermöglicht werden. Realisiert wird sie in Interaktion von Bürgerschaft, Verwaltung, Rat sowie Bürgermeisterin. In der deutschen Kommunalen Selbstverwaltung sind – körperschaftsseitig – bestimmte historisch gewachsene Aufgaben zu bearbeiten, zu denen Ordnungs-, Planungs-, Leistungs- und Verwaltungsgrundaufgaben gehören. Die kommunale Verwaltung verfügt zur Bearbeitung dieser Aufgaben über Strukturen, zu denen Dezernate und Ämter mit bestimmten Zuständigkeiten, kommunale Betriebe und Unternehmen, die zum Teil öffentlich-rechtlich, zum Teil privat-rechtlich verfasst sind, gehören. Ihre Kooperation, aber auch die notwendige Koordination und Leitung ist unterschiedlich organisiert (und dementsprechend auch unterschiedlich konzipiert beziehungsweise modelliert). Die kommunalen Verwaltungsstrukturen sind handlungsfähig, weil sie über eine finanzielle Ressourcenausstattung verfügen, um Investitionen zu tätigen, Leistungen zu erbringen und Leistungen auszureichen, die durch Gebühren und Beiträgen, Steuern, Krediten und Zuweisungen eingenommen werden. Diese Strukturen sind handlungsfähig, weil sie von engagierten kommunalen Angestellten und Beamtinnen, von Mitarbeiterinnen und Leitungskräften © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 P.-G. Albrecht, Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3_1

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1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

getragen werden, die Akteure und Bürgerinnen sowie Kommunalpolitikerinnen beteiligen – und mit ihnen möglicherweise zivilgesellschaftlich koordinierend zusammenarbeiten. Ausgangspunkt jeder Analyse der Kommunalen Selbstverwaltung ist die Beschreibung ihrer Stellung und Aufgaben im bundesländerspezifischen, bundesdeutschen und europäischen Rahmen: Deutschland ist, so ist es im Grundgesetz (Artikel 20 Absatz 1) festgelegt, ein Bundesstaat und als solcher ein Zusammenschluss von Bundesländern. Erst durch diesen Zusammenschluss entsteht der Gesamtstaat und konstituiert sich verwaltungsseitig und politisch eine Bundesebene (zumeist Bund genannt). Anders als vielleicht wahrgenommen ist der Bund auf wenige, in den Grundgesetzartikeln 87 und Folgende aufgeführte Verwaltungsbereiche beschränkt, während im Kern „die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben … Sache der Länder“ ist (Artikel 30 Grundgesetz), seien sie legislativer, exekutiver oder judikativer Art. Innerhalb dieses zweistufigen Staatsaufbaus, in dem die Länder – zumindest nach innen – zuvorderst für ihr jeweiliges Territorium zuständig sind, gibt es eine dritte selbstständige Verwaltungs- wie auch Politikebene, die Kommunale Selbstverwaltung, die in Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes beschrieben ist. Die Kommunen sind also Teil der Bundesländer; die Länder entscheiden, ob und welche Aufgaben sie ihren Landkreisen, Städten und Gemeinden übertragen1. Eine Kommunalverwaltung hat im Rahmen ihrer Zugehörigkeit zur mittelbaren Staatsverwaltung öffentliche Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis zu erledigen. Kommunale Selbstverwaltung bedeutet darüber hinaus, lokale Angelegenheiten – politisch – im Rahmen von Gesetzen zu regeln (im Sinne des Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz) und eigene Angelegenheiten – verwaltend – zu bearbeiten. Diese, die örtliche Gemeinschaft betreffenden Selbstverwaltungsangelegenheiten2 entfalten natürlich eigene Wirkungskreise3. 1Die

Kommunale Selbstverwaltung stellt also nicht die grundsätzliche Zweiteilung des Staatsaufbaus in Deutschland in Frage, ist also keine dritte Staatsebene (Dieckmann 1998). 2Allerdings ist wichtig zu wissen, dass Selbstverwaltung nicht ausschließlich ein kommunales Prinzip ist. Auch die Sozialversicherung, die Arbeitsverwaltung und die Kammern sind selbstverwaltet. 3Die kommunale Ebene hat als nichtstaatliche Selbstverwaltungsebene eine Vielzahl an bundesstaatlichen und länderspezifischen staatlichen Aufgaben zu vollziehen, so dass manche diese Ebene eher als exekutive Ebene des zweigliedrigen deutschen Staatsaufbaus ansehen, die demokratisch kontrolliert wird, aber in staatlichem Sinne keine allzu weitreichende politische Steuerungsfähigkeit – im Sinne einer staatliche Legislative – inne hat.

1.1  Karitativ, arbeitnehmerinnen- oder arbeitgeberfreundlich, ...

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Noch einmal anders formuliert: Auf ihrem Territorium steht einer Kommune eine gewisse eigene Satzungs-, Finanz- und Planungs- und Vollzugshoheit zu. Sie erfüllt Aufgaben mit eigenem Wirkungskreis in den Bereichen Versorgung und Verkehr, Hoch-, Tief- und Verkehrsbau sowie Entsorgung; aber auch übertragene Aufgaben des Meldewesens, des Ausländerrechts und der Sozialgesetzbücher. Gemeinden und Städte sind, wie auch Länder und Bund, in die Europäische Union eingebunden. Die Europäische Union orientiert sich an einer im Jahr 1985 beschlossenen „Charta der Kommunalen Selbstverwaltung“, die die Kommunale Selbstverwaltung und die Einbeziehung der Gemeinden und Städte in Politikund Verwaltungsprozesse auf höherer Ebene auf Basis des Subsidiaritätsprinzips einfordert: Was niedrigere Ebenen selbstständig organisieren können, soll ihnen nicht von höheren Ebenen abgenommen werden.

1.1 Karitativ, arbeitnehmerinnen- oder arbeitgeberfreundlich, politisch – oder eher eigensinnig und selbstbezogen? Von sozialem, wirtschaftlichem, politischem und sehr individuellem freiwilligem Engagement als Grundgestaltungsmoment der Kommune Tätigkeitsformen außerhalb der Arbeitswelt können ausgesprochen individuell sein und beispielsweise die Form eines persönlichen Hobbys beziehungsweise einer sportlichen Betätigung haben. Erst wenn sie auf andere Menschen bezogen sind beziehungsweise durch sie – freiwillig und unentgeltlich, ohne durch Verwandtschaft oder ein Amt dazu verpflichtet zu sein – Verantwortung für andere Menschen übernommen wird, sei es als Leiterin einer Kulturgruppe oder Trainerin in einem Sportverein, werden diese Tätigkeiten zum gemeinschafts- und gesellschaftsbezogenen freiwilligen Engagement4.

4Von

Freiwilligem Engagement spricht auch der sogenannte Freiwilligensurvey, in dessen Rahmen 1999, 2004 und 2009 jeweils rund 15.000 Menschen in Deutschland repräsentativ befragt wurden: Unterschieden wird zwischen freiwilligem Engagement und Gemeinschaftsaktivitäten. Zu Gemeinschaftsaktivitäten wird alles gezählt, bei dem man dabei sein und teilnehmen kann, was beispielsweise durch die Mitgliedschaft dokumentiert wird. Eine Dame, die sich in einer Sportgruppe fit hält und ein Herr, der sich an Skatturnieren beteiligt, sind gemeinschaftlich aktiv. Wird die Dame oder der Herr allerdings Sportgruppenleiterin beziehungsweise Turnierorganisator, so übernehmen sie damit eine

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1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

Freiwilliges Engagement findet sich in der Kultur, im sozialen Bereich, im Bereich der Wirtschaft und in der Politik: Freiwilliges Engagement ist Engagement in Kulturvereinen, durch das eine Kommune lebendig wird, einen Charakter, eine Identität und ein Gesicht bekommt. Freiwilliges Engagement ist das Engagement im sozialen Bereich, das in Wohlfahrtsverbänden und Hilfsorganisationen, aber auch in solidarischen und karitativen Initiativen organisiert ist, sich aber auch in sozialen Bewegungen manifestiert. Freiwilliges Engagement existiert darüber hinaus im Bereich der Wirtschaft. Arbeitnehmerinnen engagieren sich in Mitarbeitervertretungen und Gewerkschaften, Arbeitgeberinnen in Verbänden der Selbstständigen, der sogenannten freien Berufe, der kleinen und mittelständischen Unternehmen, der großen Firmen und Konzerne. Freiwilliges politisches Engagement ist Motor und Rückgrat der politischen Parteien, der Studierenden-, Friedens-, Frauen- und Ökologiebewegung und der ungezählten Bürgerinitiativen. Freiwilliges Engagement ist, so ist deutlich, eine Voraussetzung der Selbstverwaltung im Lokalen.

1.2 Beteiligung einfordernd, immer von Wirtschaftlichkeit redend, fein gebildet – oder netzwerkend und koordinierend? Von staatskritischem, wettbewerbswirtschaftsaffinem, verwaltungsund rechtsgelehrtem sowie systemischen politischem Engagement in der Kommune Freiwilliges Engagement entsteht, wenn Menschen über Gemeinschaftsaktivitäten in Vereinigungen hinaus Verantwortung für diese Vereinigungen übernehmen.

„qualitativ andere“ Tätigkeitsform, die der Freiwilligensurvey als Freiwilliges Engagement bezeichnet. Sie muss keinesfalls stark sichtbar, anerkannt und formell bestätigt sein. Zum freiwilligen Engagement gehören auch viele kleine Dienste für andere beziehungsweise eine Gruppe, beispielsweise Hol- und Bringedienste, das Ausschmücken oder die Reinigung von Räumen uvam. Ein gemeinschaftlich aktiver Mensch ist in einer aktiven Gruppe „Mitglied ohne weitere Pflichten“, wie der Freiwilligensurvey sagt; ein freiwillig Engagierter hat „weitergehende“ Aufgaben übernommen (BMFSFJ 2005).

1.2  Beteiligung einfordernd, immer von Wirtschaftlichkeit redend, ...

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Wenn sie beziehungsweise ihre Vereinigungen über die Gestaltung des Innenlebens hinaus gesellschaftlich relevant agieren und – mildtätig, sportlich, kulturell – öffentlich aktiv werden, wird aus freiwilligem Engagement gesellschaftliches Engagement5. Vertreten sie darüber hinaus aktiv ihre Interessen in der Öffentlichkeit, kann von politischem Engagement gesprochen werden. Im Gegensatz zu gesellschaftlichem Engagement ist politisches Engagement stärker an die Kommune, an die Länder und den Bund, an politische Parteien und Selbstverwaltungsorgane und Parlamente, öffentliche Einrichtungen und Behörden sowie Rechtsvertretungen beziehungsweise unabhängige Gerichte gerichtet. Politisches Engagement ist noch stärker als freiwilliges Engagement auf andere Menschen bezogen und verantwortlich für andere Menschen. Es bezieht sich auf die Allgemeinheit und das Gemeinwohl, insbesondere das politische Gemeinwesen, die Kommune und den Staat. Politisches Engagement ist sehr vielfältig: Da ist zunächst die Form der individuellen bürgerschaftlichen Einwände, der Beschwerde, des Widerspruchs und der Klage, aber auch der Anregung, des Lobs und der Zustimmung, durch welche die Kommune wie auch der Staat individuell angeregt beziehungsweise gedrängt werden, sich weiterzuentwickeln. Kulturelles Engagement wird politisch, so es als politisch angesehene Themen aufgreift, politisch Position bezieht (zum Beispiel als Aktionstheater) oder aber öffentlich (mit der Kommune beziehungsweise dem Staat) um seine Förderung ringt oder gar um seine Existenz kämpft.

5Gesellschaftliches

Engagement ist freiwillig, nicht auf materiellen Gewinn ausgerichtet, gemeinwohlorientiert, öffentlich beziehungsweise im öffentlichen Raum stattfindend und wird in der Regel gemeinschaftlich ausgeübt. Der Begriff bezieht sich auf zwei Aktivitäten: zum einen das gemeinsame Engagement von Bürgerinnen zur Lösung kleinerer oder größerer Probleme, die weder von Staat noch Markt oder Familien ausreichend angegangen werden (ehrenamtliches/freiwilliges Engagement), und zum anderen die politische Einflussnahme von Bürgerinnen auf Staat und Markt (politische Partizipation). Gegenwärtig wird außerdem der Begriff Bürgerschaftliches Engagement sowohl für freiwilliges gemeinschaftliches, gesellschaftliches als auch politisches freiwilliges Engagement verwendet: Bürgerschaftliches Engagement ist allerdings ein normativ wie analytisch unscharfer und mehrdeutiger Begriff, der sowohl Ehrenamt, Selbsthilfe, freiwillige soziale Arbeit, freiwilliges Engagement als auch politische Partizipation und politischen Protest meint und konzeptionell in einen Zusammenhang zu bringen versucht, so der Anspruch der Bundestagsenquetekommission zur Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements (2002).

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1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

Soziales Engagement wird politisch, wenn es – anwaltschaftlich – auf soziale Missstände aufmerksam macht und soziale Entwicklung einfordert, sei es durch Kampagnen von Wohlfahrtsverbänden, durch Publikmachen von Problemen durch soziale Vereine, aber auch durch sozialen Protest von sozialen Bewegungen (zum Beispiel gegen Sozialabbau). Engagement in der Wirtschaft ist politisch, wenn Unternehmensaktivitäten und gewerkschaftliche Kämpfe Gemeinwesen berühren beziehungsweise Öffentlichkeit, Gemeinwesen und insbesondere die Kommune beziehungsweise den Staat zu Stellungnahmen nötigen; sei es, weil durch Schließungen oder Investitionen hohe soziale Kosten zu erwarten sind; oder weil Arbeitsbedingungen in einem bestreikten Unternehmen auch von Bürgerinnen als nicht hinnehmbar angesehen werden. Insbesondere freiwilliges Engagement in Parteien, in politischen Bewegungen (wie die Anti-Atomkraft-Bewegung) sowie Bürgerinitiativen wird als politisches Engagement angesehen.

1.3 Ungehört, mächtig, sensibel und/oder koordinierend? Von den Bezügen zwischen Bürgerschaft, Verwaltung, Rat und Bürgermeisterin In Kommunalverfassungen sind insbesondere Rolle und Funktion, Verantwortung und Bestellung von Rat und Bürgermeisterin definiert6. Kommunalverfassungen regeln also die Beziehungen zwischen Bürgerinnen Rat, Fraktionen, Bürgermeisterin und Verwaltung. Zentrale Frage von Kommunalverfassungen7, an denen sich immer wieder Streit entzündete, ist die Frage der Kompetenzverteilung zwischen Rat und Bürgermeisterin, die Art der Wahl der Bürgermeisterin als Leiterin der Verwaltung. Bei der unechten Magistratsverfassung wird die Bürgermeisterin direkt gewählt. Die Verwaltung wird – kollegial – von einem aus Rätinnen gebildeten Magistrat geleitet, zu dem die Bürgermeisterin gehört, der allerdings auch einige eigene Kompetenzbereiche hat. Der Rat wird von einer von diesem

6Dieses

Kapitel orientiert sich an den Ausführungen bei Knemeyer (1998, S. 112 und 116 ff.), aber auch Naßmacher und Naßmacher (2007, S. 201 ff.). 7Vgl. die Gemeindeordnungen und Landkreisordnungen in Frech und Weber (2009, S. 234 ff.) sowie – wertend – Bogumil und Holtkamp 82006, S. 61 ff.).

1.3  Ungehört, mächtig, sensibel und/oder koordinierend? Von ...

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gewählten Vorsteherin geleitet. In diesem Verfassungsmodell gibt es keine duale Kompetenzverteilung zwischen Rat und Bürgermeisterin. In der dualen Rat-Bürgermeisterinnen-Verfassung mit zwei Spitzen wird die Bürgermeisterin ebenfalls direkt gewählt. Sie ist Leiterin der monokratischen Verwaltung, während der Rat von einer von den Rätinnen gewählten Vorsitzenden geleitet wird. Auch diese Verfassung verteilt die Kompetenzen dual zwischen Rat und Bürgermeisterin. In der dualen Rat-Bürgermeisterinnen-Verfassung mit einer Spitze wird die Bürgermeisterin direkt gewählt. Sie ist – monokratisch – Leiterin der Verwaltung sowie Vorsitzende des Rates. In dieser Verfassung sind die Kompetenzen dualistisch zwischen Rat und Bürgermeisterin verteilt. Die besondere Situation von Gemeinden mit ehrenamtlichen Bürgermeisterinnen auslassend, gibt es in Deutschland – außer in Hessen – vorrangig Rat-Bürgermeisterinnen-Verfassungen. Durchgesetzt hat sich die sogenannte süddeutsche Gemeindeverfassung mit seiner dualistischen Kompetenzverteilung zwischen Rat und Bürgermeisterin. Innerhalb der Stadtleitung gibt es folgende Rollen: Der Rat ist das in allgemeiner, direkter, freier und geheimer Wahl bestimmte Gremium zur Leitung der Geschäfte einer Kommune. Dieses parlamentarische Kollegialorgan hat die Rechtsetzungshoheit in der Kommune, die allerdings keine gesetzgebende Funktion ist, weil dies den staatlichen Ebenen Ländern und Bund vorbehalten ist. Er ist der Kommunalverwaltung vorgesetzt8. Die Mitgliederinnen des Rates sind in der Regel in Fraktionen mit einem bestimmten Status, einer bestimmten Finanzierung und bestimmten parlamentarischen Rechten zusammengeschlossen und sind einander durch Fraktionsdisziplin verpflichtet9. Häufig besteht eine Fraktion aus den Ratsmitgliederinnen einer überregionalen Partei. In Kommunalparlamenten, in denen auch andere Interessengruppen (insbesondere beim Wegfall sogenannte Prozenthürden) vertreten sind, kommt es allerdings auch häufig zu partei- und interessengruppenübergreifender Fraktionsgemeinschaftsbildung.

8In

der Magistratsverfassung Hessens heißt der Rat Stadtverordnetenversammlung beziehungsweise Rat der Stadt, während der – von der Stadtverordnetenversammlung gewählte – Magistrat oberstes Exekutivorgan einer Kommune ist, deren hauptamtliche Mitgliederinnen als Dezernentinnen fungieren. 9…ohne dass dadurch ihr sogenanntes imperatives Mandat (ihre – allerdings nicht einforderbare – Verpflichtung gegenüber ihren Wählern) und ihr sogenanntes freies Mandat (ihre Gewissensverpflichtung) ausgehebelt würden.

8

1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

Eine Bürgermeisterin ist demgegenüber die Leiterin der Verwaltung einer Kommune, die vom Rat beziehungsweise von den Bürgerinnen direkt gewählt wird. Sie kann – je nach Kommunalverfassung – zusätzlich auch der Vorsitzende des Rates sein. Als Verwaltungsleiterin ist sie der Vorgesetzte der Verwaltungsmitarbeiterinnen, dem Rat gegenüber zur Vorbereitung von Beschlüssen und für die Umsetzung von Beschlüssen verantwortlich. Darüber hinaus ist die Bürgermeisterin – insbesondere, wenn sie zugleich Ratsvorsitzende ist – in der Außenbeziehung die gesetzliche Vertreterin einer Kommune10. Die Kommunalverwaltung ist die Gesamtheit der Behörden, Dezernate und Ämter einer Kommune. Kleinere Gemeinden haben häufig eine gemeinsame Verwaltung (ein sogenanntes Amt) und/oder sind zu diesem Zwecke zu einem Gemeindeverband zusammengeschlossen; so zum Beispiel zu einer Verbandsbeziehungsweise einer Samtgemeinde, was nicht mit einer Einheitsgemeinde zu verwechseln ist, zu der sich Orte politisch zusammengeschlossen haben. Die Kommunalverwaltung ist Ausführungsorgan der Weisungen des Rates. Sie hat darüber auch staatliche Auftragsangelegenheiten (wie zum Beispiel das Ausländerwesen) sowie sogenannte pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten zu bearbeiten. Die Bürgerinnen einer Kommune haben in regelmäßigen Abständen ihren Rat und vielerorts auch ihre Bürgermeisterin direkt in allgemeinen, direkten, freien und geheimen Wahlen zu wählen. Sie können ihre Interessen darüber hinaus durch direktdemokratische Verfahren sowie verschiedene individuelle Möglichkeiten zur Bekundung ihrer Interessen gegenüber Verwaltung, Bürgermeister, Fraktionen und Rat artikulieren11.

1.4 Geordnet geplant geleistet – durch eine funktionierende Verwaltung? Von Ordnungs-, Planungs-, Leistungsund Verwaltungsgrundaufgaben der Kommunalverwaltung Kommunalverwaltungsstrukturen lassen sich nach ihrer inneren und äußeren Verantwortlichkeit sowie nach ihren Aufgaben unterscheiden12. 10Vgl.

zur Außenvertretung einer Kommune auch Günther und Beckmann 2008, S. 31 f. zum Verhältnis von Politik und Verwaltung auf kommunaler Ebene auch Bogumil und Holtkamp 2006, S. 66 f. 12Darüber hinaus ist es möglich, Behörden nach der Rechtsform des Trägers, nach der Rechtsform des Handelns und nach dem Grad der Gesetzesgebundenheit unterscheiden (Driehaus und Pitzner 1996, S. 23 ff. 11Vgl.

1.4  Geordnet geplant geleistet – durch eine funktionierende ...

9

Die Aufgaben lassen sich herleiten aus den Bedürfnissen und Bedarfen der Bürgerinnen, die wiederum in der Entwicklungsgeschichte der demokratisch verfassten Kommunalen Selbstverwaltung aus Gründen der Verwaltbarkeit und Regierbarkeit (zumeist durch entsprechende verfassungsgerichtliche Urteile) in eine gewisse Ordnung gebracht wurden13: Die Ordnungsaufgaben sind Tätigkeiten der Schaffung und Aufrechterhaltung einer freiheitlichen und rechtsstaatlichen Ordnung in allen außerhalb der persönlich-privaten Sphäre liegenden Bereichen des menschlichen Zusammenlebens und der Zusammenschlüsse. Ordnungsaufgaben dienen der Gefahrenabwehr: Ziel ist es, dass bei der Ausübung von privater und – privat-rechtlich gerahmter – kollektiver Betätigung der vorhandene Bestand an Rechten und Freiheiten Dritter keinen Schaden nimmt14. Leistungsaufgaben sind Tätigkeiten der Bereiche Bau und Verkehr, Kultur, Bildung und Sport, Soziales und Wirtschaft, die dazu dienen, Einzelne, Gruppen und kollektive Akteure im Sinne der sozialen Sicherung und des sozialen Ausgleichs, der Förderung der Kultur, der Gestaltung des öffentlichen Raumes und der Verkehrswege sowie der Erhöhung der lokalen Wirtschaftskraft zu fördern und durch die Kommunalverwaltung und Kommunalpolitik zu aktiven Gestaltern ihres Gemeinwesens werden. Planungsaufgaben sind Tätigkeiten der Kommunalverwaltung, durch die in Form von Gesamt- wie auch Fachplanungen übergreifende Leitbilder, Bauleitpläne, Stadtentwicklungskonzepte, Kinder- und Jugendhilfe- sowie Altenhilfepläne erstellt wie auch umgesetzt werden. Mit Hilfe von planerischen Verwaltungstätigkeiten übernimmt die Kommune – insbesondere durch das Bekenntnis zu Zielen und Zielerreichungskriterien – aktiv die Lenkung ihres Gemeinwesens. Finanzverwaltungsaufgaben sind Tätigkeiten zur Finanzierung der Verwaltung, die durch Umlagen, Steuern, Gebühren und Beiträge finanziert werden. Bedarfsverwaltungsaufgaben dienen der Verwaltung von kommunalen Liegenschaften und Gebäuden, der grundlegenden Ausstattung von Verwaltungs-

13Vgl.

zu den Aufgaben der Kommune auch Günther und Beckmann 2008, S. 25 ff. sowie Bogumil und Holtkamp 2006, S. 50 f. 14Die Erfüllung von Ordnungsaufgaben bedürfen eines Gewaltmonopols bei den Ordnungsbehörden, das denen, deren Handeln geordnet werden soll, nicht zur Verfügung steht.

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1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

gebäuden, der Ausstattung mit Sachmitteln für den Verwaltungsalltag, der Einstellung und Leitung von Arbeiterinnen, Angestellten und Beamtinnen der öffentlichen Verwaltung.

1.5 Eher von oben her oder mehr von unten? Von Hierarchien, Grund- und Zusatzfunktionen in Dezernaten und Ämtern Die Verwaltung in der Kommune gliedert sich – so wird es seit nunmehr über 30 Jahren empfohlen – in acht Dezernate15. Von Kommune zu Kommune weicht diese Organisationsstruktur voneinander ab. Manchmal sind organisatorische Überlegungen Grund anderweitiger Strukturierung, manchmal politische Einflussnahme, durch die eine bestimmte – stets politisch bestimmte Dezernentin – bestimmte Arbeitsaufgaben übernimmt (beziehungsweise abgibt oder abgeben muss), hin- und wieder Zuordnungs- (wie auch Abgrenzungs-)Interessen des führenden Verwaltungspersonals. Grundsätzlich liegen die Gründe für die Kommunalverwaltungsstruktur in den gesetzlichen Verpflichtungen wie auch in den öffentlichen Aufgaben einer Kommunalverwaltung. Zwei der acht Dezernate einer Kommunalverwaltung übernehmen vor allem für den Aufbau und das Funktionieren der Verwaltung notwendige – rechtlich-bürokratische sowie finanzielle – Aufgaben, die die Arbeit der anderen – außenbezogeneren – Dezernate rahmen: das Dezernat 1 für Allgemeine Verwaltung und das Dezernat 2 für Finanzen: Das Dezernat für Allgemeine Verwaltung widmet sich als zentraler Service beziehungsweise „Verwaltungsverwaltung“ Fragen des Verwaltungsaufbaus und der Verwaltung des Personals einer Kommune. Im Dezernat für Finanzen werden Fragen der kommunalen Liegenschaften, des Haushalts, der Einnahmeseite sowie der finanziellen Verbindlichkeiten einer Kommune gegenüber Geldgebern und die Beteiligungen bearbeitet. Die anderen Dezernate, das Dezernat Ordnungsangelegenheiten, das Dezernat für Kultur, Bildung und Sport, das Dezernat für Soziales, das Dezernat für Bau, das Dezernat für Wirtschaft sowie das – heute seltene – eigenständige Dezernat

15Vgl.

Köln.

KGSt (Hg., 1979). Gutachten zur Verwaltungsorganisation der Gemeinden. KGSt

1.5  Eher von oben her oder mehr von unten? …

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für die Verwaltung öffentlicher Einrichtungen, haben stärkere Außenbezüge als die Dezernate 1 und 2: Das Dezernat für Ordnungsangelegenheiten ist für Fragen der allgemeinen rechtlichen, der melderechtlichen, der ordnungsrechtlichen Außenangelegenheiten einer Kommune sowie Fragen der Gefahrenabwehr (zum Beispiel der Feuerwehr) zuständig. Im Dezernat für Kultur wird an den Fragen der Kulturförderung (Museen, Theater, Kulturvereine, Kulturveranstaltungen), Gewährung des Schulwesens (Schulen, Schulausstattung, Schülerbeförderung, eigene Schulen und Berufsschulen, Förderung freier Schulen, Schülerwohnheime) sowie der Sportförderung (Turnhallen, Sportplätze, Bäder, Sportvereine, Sportveranstaltungen) gearbeitet. Das Dezernat für Soziales befasst sich mit der Gesundheit, der Jugend, den Seniorinnen und sozialen Fragen der Lebensunterhalts- und Grundsicherung16. Im Dezernat für Bau stehen baurechtliche, stadtplanerische Aspekte sowie Fragen der Steuerung von Tief-, Hoch- und Straßenverkehrsbautätigkeiten im Mittelpunkt der Arbeit. Das Dezernat für Wirtschaft ist für Fragen der Wirtschaftsförderung zuständig und insofern für Aufgaben, zu denen mittlerweile die Ausreichung von Fördermitteln ebenso gehören wie die Entwicklung von Gewerbeflächen und Gewerbeimmobilien sowie zum Teil das Beteiligungsmanagement und die Akquise von Drittmitteln (zur Finanzierung wirtschaftlicher Aktivitäten in der Kommune). Das im Jahr 1979 von der KGSt noch empfohlene Dezernat zur Verwaltung öffentlicher Einrichtungen ist kaum noch zu finden, sind diese öffentlichen Einrichtungen (wie zum Beispiel die Stadtreinigung) zum Teil privatisiert, zum Teil als Eigenbetriebe in eigener Regie und/oder anderen Fachdezernaten zugeordnet (wie beispielsweise die Museen dem Dezernat für Kultur, Bildung und Sport). Unterhalb der Dezernatsebene in der Kommunalverwaltung gibt es Ämter (obwohl in vielen Gemeinden und Städten für Organisationseinheiten – hin und wieder sogar die Dezernatsebene selbst – mittlerweile auch der Begriff Fachbereich verwendet wird). Ämter sind Organisationseinheiten, in denen die Erbringung öffentlicher Aufgaben – in der Regel aufgrund bestimmter gesetzlicher Vorgaben – zusammengefasst wurde.

16Häufig

sind den zu diesen Dezernaten gehörenden Gesundheitsämtern auch die – zur Ordnungsverwaltung zählenden – Aufgaben der Veterinär- und der Lebensmittelüberwachung zugeordnet.

12

1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

Die wichtigsten sogenannten Querschnittsämter sind den Dezernaten der Allgemeinen Verwaltung und der Finanzverwaltung, den Dezernaten 1 und 2 zugeordnet. Deshalb findet sich im Dezernat 1 das Hauptamt und das Personalamt, im Dezernat 2 beispielsweise die Kämmerei. Das Ordnungsamt gehört zum Dezernat für Ordnungsverwaltung, das Kulturamt zum Kulturdezernat, das Sozialamt zum Sozialdezernat das Stadtplanungs-, Tief- und Hochbauamt zum Baudezernat, das Amt für Wirtschaftsförderung zum Wirtschaftsdezernat. Innerhalb der Ämter heißen die Unterstrukturen Abteilungen, Sachgebiete und Stellen. Während also das Dezernat zum Beispiel die Kennziffer 5 hat, hat das Jugendamt beispielsweise die Bezeichnung Amt 51 und die Jugendamtsabteilung für Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit die Bezeichnung 51.2 und das Sachgebiet beziehungsweise Team für Kinder- und Jugendschutz die Kennziffer 51.22. Die einzelnen Stellen haben – zum Teil – eine fünfstellige Kennzeichnung17. Außerdem unterscheiden viele Ämter – ob in Dezernaten der Allgemeinen Verwaltung beziehungsweise Finanzverwaltung oder in den außenbezogenen Dezernaten – noch einmal in Front- und Back-Office, in Außenbezug und interne Aufgaben, in denen die einen direkt mit Bürgerinnen und kollektiven Akteuren interagieren, während die anderen eher interne Aufgaben der Verwaltungsführung, der Verwaltungsorganisation, des Verwaltungshaushalts, aber auch der Bewilligung, Abrechnung und Dokumentation von Verwaltungsakten inne haben; wobei auch vielfältige Überschneidungen existieren.

1.6 Mehr von innen heraus oder mehr draußen? Von öffentlich-rechtlicher und privat-rechtlicher Aufgabenerbringung in kommunalen Betrieben und Unternehmen Kommunale Betriebe und Unternehmen18 können öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich geführt werden. Sie unterscheiden sich darüber hinaus in ihrer Form, ihrer Haushaltsführung (beziehungsweise der Verbindung ihres Rechnungswesens

17Vgl.

zu Stelle, Amt, Organ und Organwalter, Behörde und Zuständigkeit auch Bull 2000 Randnummer 138 ff. 18Dieses Kapitel orientiert sich an Püttner (1998, S. 546–548), der allerdings vorrangig Beispiele aus den Bereichen der Versorgung und des Verkehrs bringt, sowie an Arndt (2010 Randnummer 113), der insbesondere Regie- und Eigenbetriebe ausführlich beschreibt.

1.6  Mehr von innen heraus oder mehr draußen? Von ...

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mit dem kommunalen Haushalt), ihrer Leitungsstruktur und Mitarbeitervertretungsmöglichkeiten, ihrer Rechenschaftspflicht und öffentlichen Kontrolle. Regiebetriebe sind kommunale Betriebe und Unternehmen, die zwar einen eigenen Namen führen (wie zum Beispiel eine sogenannte Kommunale Abfallwirtschaftsgesellschaft oder eine sogenannte Städtische Volkshochschule) und von außen als selbstständige Organisationseinheit wahrgenommen werden, aber als eine öffentliche Verwaltungseinheit ihre Einnahmen und Ausgaben im öffentlichen Haushalt darstellen, ohne dass das direkte Ergebnis ihres Wirtschaftens19 bei ihnen direkt abgebildet würde. Regiebetriebe werden von Verwaltungsmitarbeiterinnen geführt; ihre Mitarbeiterinnen wenden sich in arbeitsrechtlichen Angelegenheiten an den Gesamtpersonalrat einer Kommune. Regiebetriebe sind unselbstständige Verwaltungseinheiten. Eigenbetriebe20 (wie beispielsweise Versorgungs- und Verkehrsbetriebe in kleineren Gemeinden und Städten) besitzen demgegenüber eine eigene Haushaltsführung. Nur das Ergebnis ihres Wirtschaftens – Gewinn oder Verlust – werden dem öffentlichen Haushalt angezeigt und müssen im öffentlichen Haushalt dargestellt werden. Den Leiterinnen dieser Betriebe ist ein öffentlicher Ausschuss als Aufsichtsorgan zur Seite gestellt, der – neben dem Gesamtpersonalrat einer Kommune – auch Adressat von Mitarbeiterinnen ist, die arbeitsrechtliche Angelegenheiten geregelt wissen wollen. Betriebliche Grundsatzentscheidungen bleiben dem Rat vorbehalten. Auch Eigenbetriebe sind keine selbstständigen juristischen Personen. Kommunale Anstalten öffentlichen Rechts sind – durchgängig seit den Notverordnungen zum Schutz der Sparerinnen in den 1930er Jahren – beispielsweise die Sparkassen. Sie wirtschaften komplett selbstständig, müssen aber über ihre Gewinn- und Verlustrechnungen öffentlich Rechenschaft ablegen.

19Vgl.

zu wirtschaftlicher Betätigung der Verwaltung auch Bull 2000 Randnummer 36. Eigenbetriebe (wie auch Regiebetriebe und kommunale Unternehmen) sind keine Monopole, zu deren Trägerschaft die Kommune, aber auch Länder und Bund berechtigt sind. Monopole sind öffentliche Institute (aber natürlich auch Betriebe und Unternehmungen) zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben (Verwaltungsmonopole) oder aber zur Erzielung von Einnahmen (Finanzmonopole) (wie zum Beispiel die in Artikel 15 Grundgesetz genannten Bereichen wie Grund und Boden, Naturschätze und bestimmte Produktionsmittel).

20Wichtig:

14

1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

Ein Vorstand führt die Geschäfte, ein Verwaltungsrat, in dem Mitarbeitervertretungen einen stimmberechtigten Platz haben, ist öffentlich besetzt und für grundsätzliche Entscheidungen zuständig. Auch wenn die kommunalen Sparkassen wie Aktiengesellschaften erscheinen, sind sie doch keine privat-rechtlichen Betriebe. Viele Gemeinden, insbesondere aber die großen Städte und Kreise, führen in den Bereichen Versorgung und Verkehr allerdings auch Aktiengesellschaften AGs und Gesellschaften mit beschränkter Haftung GmbHs21. Sie wirtschaften wie Unternehmen und sind von der Leitungsstruktur auch wie solche aufgebaut: Vorstände beziehungsweise Geschäftsführungen leiten diese Unternehmen. Diese sind Ansprechpartnerinnen des Betriebsrates; über einen Aufsichtsrat versucht die Kommune ihre Mitbestimmung sicher zu stellen. Diese Aktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter Haftung sind privat-rechtliche Organisationen. Häufig werden kommunale AGs und GmbHs im Verbund geführt, das heißt sie stehen in ihrem Wirtschaften und ihrer Gewinn- und Verlustrechnung mit Versorgungs- und Verkehrsunternehmen anderer Gemeinden und Städte in Beziehung22. Ihre Vorstände und Geschäftsführungen müssen sich mit ihrem Betriebsrat, jedoch auch verschiedenen Unternehmensführungen und Aufsichtsräten anderer Unternehmen und Betriebe, abstimmen. Trotz dieser Beziehungsgeflechte, unternehmerischen Abstimmungserfordernissen sowie betrieblichen und öffentlichen Mitbestimmungsmöglichkeiten sind auch diese interkommunalen Unternehmen juristische Personen des Privatrechts23.

21Die

Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmodernisierung KGSt setzt sich seit vielen Jahren für die Schaffung solcher Unternehmen und bezeichnen das Verhältnis der Kommunalverwaltung zu diesen als Beteiligung. Vgl. zu Beteiligungen auch Günther und Beckmann 2008, S. 40. 22Darüber hinaus gibt es den insbesondere steuerlich bedeutsamen Querverbund, durch den Überschüsse aus den öffentlichen Versorgungsunternehmen direkt und untersteuert dem zumeist defizitären Öffentlichen Personennahverkehr ÖPNV zugutekommen können. 23Noch einmal anders zusammengefasst: Öffentlich-rechtliche Unternehmen sind zum Beispiel Regiebetriebe, Eigenbetriebe und Anstalten des öffentlichen Rechts. Regiebetriebe sind rechtlich und organisatorisch vollständig in die Verwaltung integriert, Eigenbetriebe dagegen haushälterisch und organisatorisch verselbstständigt, der öffentliche Haus-

1.7  Straffer oder mitarbeiterorientierter, schlanker oder partizipativer? …

15

1.7 Straffer oder mitarbeiterorientierter, schlanker oder partizipativer? Von Einlinien-, Stablinien-, zwei- und dreidimensionalen Modellen des Verwaltungsstrukturaufbaus Der Verwaltungsaufbau folgt verschiedenen Modellen (Einlinien-, Stablinien-, Mehrlinien- und Matrix-Modelle sowie evtl. sogar einem dreidimensionalen analytischen Modell), die die interne wie auch außenbezogene Handlungspraxis der Verwaltung beschreiben helfen24. In der Einlinien-Struktur ist jede Stelle der Verwaltung mit der jeweils vorgesetzten Instanz (Sachgebiet, Abteilung) in strenger Unter- und Überordnung verbunden. Arbeitsaufträge erteilt der direkte Vorgesetzte; Arbeitsergebnisse werden dem direkten Vorgesetzten (und keiner anderen Instanz) übergeben. Dieses – äußerst hierarchische – Modell klarer Verantwortlichkeiten, Zuständigkeiten, Kompetenzverteilungen und Kommunikationswege hat den Nachteil der Schwerfälligkeit, der Langsamkeit und der Kumulation von Verantwortlichkeiten, Zuständigkeiten, Kompetenz und Kommunikationsaufgaben insbesondere bei den höheren Instanzen. Im Stabsmodell ist die klassische Einlinien-Verwaltung ergänzt um Stabsstellen, die keine direkte Weisungsbefugnis nach unten haben, dafür aber die Verwaltungsspitze insbesondere in projektbezogener Arbeit unterstützen. Gerade projektbezogenes Arbeiten ist eine Realität, die neben der Ordnungsund Leistungsverwaltung zunehmend von Bedeutung in der Kommunal-

halt verbucht lediglich die Erträge beziehungsweise Defizite dieser Betriebe (Beispiele sind öffentliche Verkehrs-, Versorgungs- und Entsorgungsunternehmen). Als Anstalten des öffentlichen Rechts sind zum Beispiel die kommunalen Sparkassen verfasst und organisiert. Demgegenüber haben privat-rechtlich konstituierte öffentliche Unternehmen die Rechtsformen der GmbH beziehungsweise AG. Interessant ist: Einige Gemeindeordnungen haben eine Subsidiaritätsklausel, die privat-rechtlich verfasste Unternehmen bevorzugen soll, wenn der verfolgte öffentliche Zweck besser und wirtschaftlicher durch solche erbracht werden kann (Arndt 2010 Randnummer 125). 24Dieses Kapitel hat sein Vorbild bei Klie und Maier (1999, S. 72 ff.). Zur inneren Organisation der Kommune außerdem Bogumil und Holtkamp 2006, S. 68 ff. sowie zur Hierarchie auch Bull 2000 Randnummer 148 ff.

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1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

verwaltung ist, weil die Kommunalverwaltung auch eigene Planungs- und Vorsorgeaufgaben wahrnimmt und dafür umfängliche außenbezogene wie auch verwaltungsinterne Informationen sammeln und Abstimmungen herbeiführen muss. Der Nachteil liegt darin, dass die Stabsstellen mit der – weiterhin bestehenden – Einlinien-Verwaltung in Konkurrenz gehen und den nichtweisungsbefugten Stäben zum Beispiel Informationen vorenthalten werden, die sie für ihre Arbeit bräuchten, andererseits aber die Stäbe Pläne entwickeln, die die Einlinien-Verwaltung nicht willens ist umzusetzen. In der Mehrlinien-Verwaltung sind Sachbearbeiterinnen sowohl den konkreten Vorgesetzten im Einlinien-System als auch zum Beispiel Stabsstellen verpflichtet; oder sie arbeiten für verschiedene Ämter (so zum Beispiel eine Sachbearbeiterin, die die Förderung freigemeinnütziger Träger für das Sozial- und Gesundheitsamt umsetzt oder eine Sozialarbeiterin des Allgemeinen Sozialdienstes, die im Auftrag des Jugend-, Sozial- sowie des Gesundheitsamts aktiv ist). Vorteil dieses Modells ist seine stärkere Ausrichtung an Adressaten wie auch Aufgaben (wie bestimmte kollektive Akteure und Bürgerinnen). Nachteile sind in Zuordnungskonflikten zu sehen, weil die zu leistenden Tätigkeiten nur schwer voneinander abzugrenzen sind und aufgrund der Mehrfach-Unterordnung auch nicht genau bei einer übergeordneten Stelle abrechenbar sind; und weil Vorgesetzte die Gesamtaufgaben von Mitarbeiterinnen nicht überschauen können und so nur Arbeitsergebnisse, nicht aber den Erbringungsprozesse strukturieren, koordinieren wie auch kontrollieren können. Im zweidimensionalen Matrix-Modell der Verwaltung ist die Verwaltungsstruktur mit ihren Hierarchien und ihren Zuständigkeiten auf der einen Seite mit den verschiedenen Adressaten auf der anderen Seite verknüpft. Damit wird deutlich, wer intern in ein Projekt, einen Prozess beziehungsweise die Bearbeitung eines Produkts einzubinden ist und wer extern Zielgruppe wie auch Partner sein kann. Sogenannte Projekt- und Produktmanagerinnen25 können koordinativ tätig werden. Nachteile dieses zweidimensionalen Modells sind die Nachteile von Mehrlinien-Modellen insgesamt (Steuerungsverlust in Bezug auf die Leistungserbringung). In einem dreidimensionalen Modell sind die Verwaltungsstrukturen mit Adressaten als auch Aufgaben verknüpft. Dieses Modell kombiniert die – eben beschriebene – zweidimensionale Matrix der Verwaltungshierarchie und der externen Adressaten mit der Unterscheidung von verschiedenen Verwaltungsaufgaben. 25…so

ihre Bezeichnung in der Sprache des New Public Managements.

1.8  Auszahlen, bauen, betreiben oder selbst aufbrauchen und die ...

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Der praktische Wert dieses Modells ist aufgrund seiner Komplexität nur gering; sein Wert für eine wissenschaftliche Analyse von Verwaltungshandeln jedoch hoch.

1.8 Auszahlen, bauen, betreiben oder selbst aufbrauchen und die notwendigen Gelder in Rechnung stellen, steuerlich eintreiben, borgen oder zugeteilt bekommen? Von Leistungen und Investitionen, Einrichtungs- und Kernverwaltungskosten sowie Gebühren und Beiträgen, Steuern, Krediten und Zuweisungen. Der Haushalt der Kommune Im Haushalt einer Kommune sind die Ausgaben und Einnahmen der Kommune dargestellt. Der Haushalt bedarf verwaltungsseitig der Aufstellung und des Vollzugs, politikseitig der Beratung und Beschlussfassung26. Zunächst muss gesagt werden: Die Kommune verfügt in der Regel über ein nicht unerhebliches Vermögen an Grundstücken und Gebäuden, welches im Haushalt dargestellt wird27. Auf der Seite der Ausgaben finden sich Ausgaben zur Erfüllung von öffentlichen Aufgaben und die Kosten der Verwaltung selbst. Dazu gehören die öffentlichen Leistungen, die Investitionen, die Personalausgaben und die laufenden Sachausgaben. Leistungsausgaben sind Ausgaben zur Förderung gewerblicher und freigemeinnütziger Akteure sowie Sozialleistungen in den Bereichen Arbeit, Grundsicherung, Erziehung, Wohnen sowie in besonderen Lebenslagen bei Behinderung, nach Migration beziehungsweise im Alter.

26Vgl. zu kommunaler Finanzpolitik auch Weiblen 2009 sowie Bogumil und Holtkamp 2006, S. 52 ff. 27Zum Vermögen einer Kommune gehört also das sogenannte freie Gemeindevermögen, bestehend aus Anlagevermögen (Grundstücken, bewegliche Sachen, Beteiligungen, Forderungen u. v. a. m.) sowie Geldanlagen (Rücklagemitteln, Wertpapiere), über das der Kommune im Prinzip verfügen kann. Zum Vermögen zählen aber auch Sondervermögen (wie zum Beispiel die Vermögen der Eigenbetriebe) und Treuhandvermögen (zum Beispiel

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1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

Investitionsausgaben sind öffentliche Ausgaben im Bereich der Infrastrukturen (Verkehr, Netze, Ver- und Entsorgung), aber auch der Grundstücke und öffentlichen Gebäude. Personalausgaben, ein hoher Posten im Haushalt, sind Ausgaben für das öffentliche Personal, so es direkt bei der Kommune (und nicht beispielsweise in kommunalen Betrieben) angestellt ist. Hat eine Kommune eine Vielzahl öffentlicher Einrichtungen, so sind die Personalkosten besonders hoch. Zu den – nicht vermögenswirksamen – laufenden Sachausgaben zählen beispielsweise Grundstücks- und Gebäudebewirtschaftungskosten und Geschäftsausgaben, Kosten für Anmietungen und Fahrzeughaltung. Auch diese sind dann hoch, wenn die Kommune viele öffentliche Einrichtungen betreibt. Auf der Seite der Einnahmen eines Haushalts ist zu sehen, welche Mittel der Kommune zur Verfügung stehen. Zu den Einnahmen einer Kommune gehören Steuern, Finanzzuweisungen, Gebühren und Beiträge sowie Kredite28. Kommunale Steuereinnahmen erzielt die Kommune durch Gewerbesteuern und indirekt durch kommunale Anteile an der Einkommens- und Umsatzsteuer (die im sogenannten Finanzausgleich zugewiesen werden). Während Bund und Länder sich zu weiten Teilen aus Steuern finanzieren, bekommt die Kommune Finanzzuweisungen in Form von Finanzausgleichszahlungen von Bund und Ländern, zu denen neben den steuerlichen Ausgleichs-

Vermögen von rechtlich selbstständigen lokalen Stiftungen), die der Kommune nicht allein zustehen. 28Die Einnahmen einer Kommune bestehen – genauer formuliert – aus Steuern und ähnlichen Abgaben, Zuwendungen und allgemeinen Umlagen, sonstigen Transfereinzahlungen, öffentlich-rechtlichen Leistungsentgelten, Leistungsentgelten, Kostenerstattungen und Kostenumlagen, sonstigen Einzahlungen, Zinsen und ähnlichen Einnahmen. Noch einmal anders ausgedrückt: Zu den Einnahmen einer Kommune gehören – zum öffentlich-rechtlichen Bereich gehörenden – Abgaben aus Steuern einerseits sowie Gebühren und Beiträgen andererseits und die haushalterisch sogenannten sonstigen öffentlich-rechtlichen Einnahmen wie die Finanzzuweisungen von Ländern und Bund (wie zum Beispiel der Anteil an der Einkommenssteuer gemäß Artikel 106 Grundgesetz; und, weit weniger bedeutsam, zum Beispiel Bußgeldeinnahmen). Zum privat-rechtlichen Bereich gehören die Kreditaufnahmen einer Kommune (sowie auch Mieten und Pachten, Konzessionsabgaben, Verkaufserlöse und Gewinne aus wirtschaftlicher Tätigkeit).

1.8  Auszahlen, bauen, betreiben oder selbst aufbrauchen und die ...

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zahlungen auch bestimmte allgemeine Zuweisungen und Investitionszuweisungen gehören29. Gebühren und Beiträge werden für öffentliche Einzelleistungen erhoben. Sie sind also anders als Steuern – die ohne ein Äquivalent – Bürgerinnen, gewerblichen und freigemeinnützigen Trägern auferlegt werden – an eine Gegenleistung gebunden. Eine Kommune hat dann viele Gebühren- und Beitragseinnahmen, wenn sie viele öffentliche Einrichtungen vorhält30. Die Kommune kann zur Finanzierung von eigenen Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen Kredite aufnehmen31. Der Haushalt einer Kommune ist unterteilt in den Verwaltungs- und den Vermögenshaushalt. Die meisten bisher genannten Einnahmen (auch beispielsweise die steuerlichen Finanzausgleichszahlungen und die allgemeinen Finanzzuweisungen) sowie die entsprechenden Ausgaben – mehrheitlich die Leistungsausgaben – werden zum Verwaltungshaushalt gerechnet. Zum Vermögenshaushalt gehören alle Einnahmen (wie zum Beispiel die Erlöse aus kommunalen Grundstücken und Gebäuden) und die Investitionszuweisungen von Bund und Land, die vermögenswirksam werden. Außerdem dient der Vermögenshaushalt der Darstellung von Ausgaben, die beispielsweise beim Kauf von Grundstücken und Gebäuden, aber auch bei der Tilgung von Krediten entstehen. Die Kommune ist haushaltsrechtlich verpflichtet, ihrem Vermögenshalt, vor allem zum Schutz vor Verschuldung und Überschuldung, regelmäßig Mittel aus dem Verwaltungshaushalt zuzuführen und entsprechende Rücklagen zu bilden32. Ob und wie der kommunale Haushalt ausgeglichen ist, ist vom Handeln der Kommunalverwaltung und Kommunalpolitik, sehr viel stärker aber noch von auf29Dadurch

sollen kommunale Einnahmedifferenzen – redistributiv – ausgeglichen und Gemeinden mit Sonderfunktionen (zum Beispiel sogenannte zentrale Orte) - raumordnend – gesondert finanziert werden. 30Eine Gebühr ist beispielsweise der Eintrittspreis für den individuellen Besuch des kommunalen Museums, ein Beitrag eine Voraus- oder Nachzahlung beispielsweise für die Erschließung einer Straße, die auch von vielen anderen genutzt werden kann. 31Für andere Ausgaben darüber lässt das kommunale Haushaltsrecht im Prinzip keine Kreditaufnahmen zu. 32Die Höhe dieser Mittelzuführung zum Vermögen wird häufig als Maßstab für die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Kommune angesehen. Es gibt Situationen, in denen die Kommune ihrem Vermögenshaushalt zusätzliche Mittel – sogenannte freie Spitzen – zuführen kann, aber auch Situationen, in denen die Kommune nicht einmal in der Lage ist, den Pflichtteil aufzubringen.

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1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

gabenspezifischen und finanzpolitischen (Verteilungs-)Entscheidungen der Länder und des Bundes abhängig. Außerdem beeinflussen der soziale und demografische Wandel, die wirtschaftliche Lage und die Kreditmöglichkeiten von Gemeinden und Städten die Ausgaben- und Einnahmeseite des kommunalen Handelns33. Gemeinden und Städte können sich nur selten über ein Zuviel an Einnahmen und Überschüssen freuen, durch die sie (freiwillige) Leistungen ausweiten, zusätzlich investieren, ihr Personal aufstocken und breit mit Sachmitteln ausstatten könnten. Weit häufiger steigen die Schulden und kommen nur unausgeglichene Haushalte zustande, weil zu wenige Einnahmen zu vielen Ausgaben gegenüber stehen. Aus Angst vor Überschuldung werden dann Leistungen eingeschränkt (und mangelhafte Qualität in Kauf genommen), Investitionen (bis hin zum Investitionsstau) zurückgefahren, Personal (bis zur Handlungsunfähigkeit) abgebaut beziehungsweise zusammen mit Sachausgaben ausgelagert (mit der Gefahr des Kontrollverlustes).

1.9 Bestellt oder unter Vertrag, motivierend – und/ oder sich wehren könnend? Von Beamtinnen und Angestellten, Leitungskräften und ihren Mitarbeiterinnen. Das Personal der Kommunalverwaltung Die Gesamtheit der Kommunalverwaltung wird von der Bürgermeisterin, Dezernate werden von – den Bürgermeisterinnen beigeordneten – Dezernentinnen34, Fachbereiche von Fachbereichsleiterinnen, Ämter von Amtsleiterinnen, Abteilungen von Abteilungsleiterinnen, Sachgebiete beziehungsweise Teams von Sachgebiets- beziehungsweise Teamleiterinnen geleitet. Stellen werden von Sachbearbeiterinnen ausgefüllt.

33Gründe

für die Finanzprobleme vieler Gemeinden und Städte sind auch in diesen externen Faktoren zu suchen und müssen durch finanzpolitische Landes- und Bundesentscheidungen angegangen werden. 34Vgl. zu Aufgabe, Funktion und Bestimmung von Dezernentinnen auch Günther und Beckmann 2008, S. 35 f.

1.9  Bestellt oder unter Vertrag, motivierend – und/oder sich ...

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Sie alle üben im funktionalen Sinne ein Amt aus, weil sie für einen ihnen zugewiesenen Aufgabenkreis verantwortlich sind; weil sie in der Verwaltungsstruktur eine bestimmte Position beziehungsweise einen bestimmten Posten (aufgabenbezogen auch Dienstposten und hierarchisch Position genannt), das heißt eine bestimmte definierte Stelle innehaben, ein Begriff, der alltagssprachlich nicht nur auf die Stellen niedriger Ebene, sondern auch für Arbeitsplätze höherer Instanz verwendet wird35. Obwohl es denkbar ist, den Willen der Verwaltung nach außen auch kollegial zu vertreten und so Verwaltungsentscheidungen als Mehrheitsentscheidungen von mehreren verantwortlichen Personen zu vertreten (wie es beispielsweise Verwaltungsgerichte tun), hat sich in der kommunalen Ausführungsverwaltung eher das monokratische Prinzip durchgesetzt: Monokratisch geleitete Verwaltungseinheiten werden durch eine Leitungsperson nach außen vertreten, die damit die Verantwortung für das Verwaltungshandeln übernimmt – die sie intern zumeist auch zu vertreten hat. Insgesamt gliedert sich das Personal in der Kommune in die Gruppen der Angestellten (beziehungsweise Arbeiterinnen) sowie der Beamtinnen. Angestellte werden auf einer Stelle eingesetzt. Sie stehen in einem privatrechtlich-vertraglichen Dienstverhältnis, können zur Durchsetzung bestimmter Forderungen an den Dienstherren auch streiken, werden sehr unterschiedlich im TVöD eingruppiert (Angestellte), sind grundsätzlich kündbar und bekommen eine Rente auf Basis der von ihnen eingezahlten Rentenversicherungsbeiträge (die häufig durch eine betriebliche Altersversorgung ergänzt wird). Beamtinnen üben demgegenüber ein Amt aus36. Sie stehen in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis, was bedeutet, dass sie ein besonderes Treueverhältnis zu seinem Dienstherren haben (was Streik ausschließt), eine bestimmte Laufbahn im einfachen, mittleren, gehobenen und höherem Dienst absolvieren, in der Regel auf Lebenszeit ernannt sind und eine Pension vom Dienstherren erhalten.

35Im

Beamtenrecht wird der Begriff Amt stärker für die beamtenrechtliche Stellung einer Beamtin verwendet und unterscheidet sich von Beamtin auf Probe beziehungsweise Beamtin auf Widerruf. Darüber hinaus meint der Begriff Planstelle ausschließlich die haushaltsrechtliche Seite einer Stelle, also den Umstand, ob und welche Finanzierung bereit steht, um eine Stelle überhaupt einzurichten. 36Vgl. zu den verschiedenen Verwendungen des Begriffs Amt Günther und Beckmann 2008, S. 21.

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1  Einführung: Die Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland

Innerhalb der Beamtinnen ist zwischen Laufbahnbeamtinnen und Wahlbeamtinnen zu unterscheiden. Anders als Laufbahnbeamtinnen haben Wahlbeamtinnen von vornherein zeitlich befristete Dienstverhältnisse. Sie werden von den Rätinnen gewählt; ihre Amtszeit endet nach einer bestimmten Zeit. So werden die Dezernentinnen beziehungsweise Beigeordneten (sogenannte „kommunale Exekutivpolitiker“37) von den Kommunalvertretungen bestimmt, während die Bürgermeisterinnen – zumeist in direkter Wahl bestimmt – von der gesamten Bürgerschaft gewählt werden. Wahlbeamtinnen haben also ein befristetes politisches Mandat inne; allerdings wird ihnen für ihre Leitungsaufgabe ein beamtenähnlicher Status eingeräumt38. Die in der Kommune öffentlich tätigen Angestellten und Arbeiterinnen sowie Beamtinnen sind in allen Bereichen der Verwaltung, so in der allgemeinen Verwaltung, in der Ordnungs- sowie auch in der Leistungsverwaltung tätig39.

37(Lorenz

und Wollmann 1998, S. 492. ist zu wissen, dass in vielen Bereichen der öffentlichen Verwaltung alle Arten von Verwaltungsmitarbeiterinnen zu finden sind, sei es bei den Bundesbediensteten, zu denen zum Beispiel Soldaten und zivile Angestellte des Militärs, oder aber bei den Landesbedienstete, zu denen beamtete wie angestellte Lehrer gehören. 39Schaut man auf den Anteil der öffentlich Beschäftigten an den Gesamtbeschäftigten eines Landes (etwa um Aussagen über einen schlanken oder einen umfänglichen öffentlichen Dienst machen zu können), so ist schnell zu erkennen, dass Deutschland – in den Gemeinden und Städte, Ländern und beim Bund – personell innerhalb der OECD-Länder eher im hinteren Mittelfeld nicht nur nach Schweden und Dänemark, sondern auch nach Großbritannien und USA liegt (So zumindest war es vor 15 Jahren: Vgl. Lorenz und Wollmann 1998, S. 505). 38Wichtig

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Kommunale Baupolitik und ausgewählte baupolitische Verfahren und Prozesse

Kommunen handeln baulich, wirtschaftlich, sozial, ordnend und sichernd. An die kommunale Baupolitik, Wirtschaftspolitik und Sozialpolitik sowie Ordnungs- und Sicherheitspolitik lassen sich zivilgesellschaftliche Fragen stellen; in jedem dieser Handlungsfelder lässt sich – höchst unterschiedlich – eine zivilgesellschaftliche Koordination realisieren. Dies ist weniger eine Frage der Strukturen als vielmehr der Prozesse. In den einfacheren Verfahren wie auch komplexeren Prozessen in der Bau-, Wirtschafts-, Sozial- und Ordnungs- und Sicherheitspolitik muss sich – täglich neu – zivilgesellschaftliches Koordinieren zeigen. Dabei sind die Ähnlichkeiten und Unterschiede der Handlungsfelder, Verfahren und Prozesse – deskriptiv wie auch analytisch – zu berücksichtigen. Die kommunale Baupolitik, um die es im folgenden Kapitel geht, kann einen rechtlichen und ordnenden, einen bauausführenden sowie einen planenden Charakter haben und visionär wie auch konservierend, sozial- und/ oder wirtschaftspolitisch relevant als auch eigensinnig und selbstbezogen und/ oder partizipativ umgesetzt werden. Ein Bebauungsplanverfahren und die Schaffung einer Fußgängerzone berühren als Prozesse kommunaler Baupolitik vor allem Fragen des Stadtbildes, der sozialen Aneignungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und der wirtschaftlichen Möglichkeiten der Unternehmen in einer Gemeinde.

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 P.-G. Albrecht, Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3_2

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2.1 Visionär, sozial- oder wirtschaftspolitisch relevant als auch partizipativ? Von Baurecht und Bauordnung, Hoch- und Tiefbau sowie Stadtplanung in der kommunalen Baupolitik 2.1.1 Aufgaben und Ziele Aufgabe der kommunalen Baupolitik1 ist die politisch gelenkte räumliche und bauliche Entwicklung von Gemeinden und Städten. Aus Sicht der kommunalen Sozialpolitik hat kommunale Baupolitik das Ziel, für gesunde Lebensverhältnisse, ein Leben in Würde und unabhängig von Hilfe für jeden Einzelnen sowie sozialen Ausgleich und gute Entwicklungsmöglichkeiten (unter anderem für Kinder, Jugendliche und Familien) zu sorgen, was unter anderem an einer gesunden Umwelt, guten Wohnverhältnissen, sozial gemischten Wohngebieten und (entwicklungs-)anregenden öffentlichen Räumen sichtbar werden kann. Aus der Perspektive der kommunalen Wirtschaftspolitik hat kommunale Baupolitik vor allem wirtschaftsförderlich zu sein. Wirtschaftsförderlichkeit drückt sich aus in für Unternehmen attraktiven Gewerbegebieten und Gewerbeimmobilien, Verkehrswegen, Versorgungs- und Entsorgungsnetzen sowie – indirekt und deshalb häufig weich genannten – Wohngebieten und Kulturangeboten. Aus dem Blickwinkel der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik ist es wichtig, mithilfe kommunaler Baupolitik ordnungsgemäße und vor allem sichere Straßen, Plätze und Verkehrswege zu schaffen, die als sogenannte Gelegenheitsstrukturen ein Leben in Würde, Gesundheit, guter Gemeinschaftlichkeit nahe legen und Möglichkeiten bieten, ein Einkommen zu erzielen und/ oder gar unternehmerisch tätig zu sein sowie immer wieder Optionen bieten, sich weiterzuentwickeln. Eine erfolgreiche ordnungs- und sicherheitsgerechte Baupolitik zeigt sich in der Abwesenheit von unübersichtlichen Sicherheitslagen, Ordnungswidrigkeiten und Straftaten (beziehungsweise von abweichendem Verhalten und Kriminalität) in den öffentlichen Räumen.

1Viele

Autorinnen mit einem weiteren Begriff des öffentlichen Raumes sprechen von kommunaler Stadtentwicklung, allerdings ist aus Sicht des Autoren der Begriff Entwicklung in zu unterschiedlichen Kontexten existent, zu mehrdeutig und in der kommunalen Praxis zu querschnittsaufgaben-andeutend wie auch führungs-beanspruchend, so dass im Folgenden der – abgrenzbarere – Begriff Baupolitik verwendet wird.

2.1  Visionär, sozial- oder wirtschaftspolitisch relevant als auch ...

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Aus Sicht des kommunalen Haushalts hat kommunale Baupolitik das Ziel, der Stadt Einnahmen (insbesondere durch Unternehmensansiedlungen und Arbeitsplätze) zu verschaffen, Ausgaben verringern zu helfen (die zum Beispiel durch soziale Probleme, Arbeitslosigkeit und Kriminalität entstehen können) und den kommunalen (Verwaltungs-)Aufwand verringern zu helfen.

2.1.2 Handlungsfelder und Instrumente Kommunale Baupolitik hat die Handlungsfelder Stadtplanung, Bauordnung und Baurecht, Tief- und Hochbau und reicht insofern von der – rechtliche Dinge im Blick habenden – Bauplanung über Bausteuerung bis hin zu eigener Bautätigkeit2. Die Stadtplanung befasst sich mit der vorbereitenden Bauleitplanung in Sachen Flächen, Gebäude und Verkehrswege sowie der sogenannten verbindlichen Bauleitplanung, also der Erarbeitung konkreter Bebauungspläne und der damit verbundenen Abstimmungen mit Bürgerinnen, kollektiven Akteuren und Investorinnen unter Beachtung der rechtlichen Grundlagen. Im Handlungsfeld Bauordnung und Baurecht geht es um die ordnungsrechtliche Betreuung sämtlicher – privater – Bauvorhaben auf dem Gebiet einer Kommune (von der Baugenehmigung, über die Bauüberwachung bis zur Rohbau- und Schlussabnahme), die rechtliche Einbettung der eigenen – öffentlichrechtlichen – Planungs- wie auch Bautätigkeit, das Bauvertragsrecht, das Führen von baulichen Rechtsstreitigkeiten, die öffentliche Belange ebenso berühren wie die Vertretung der Interessen der Kommune in diesen Rechtsstreitigkeiten3. Zum Handlungsfeld Tiefbau gehören die Tiefbaukoordinierung von Bauvorhaben unterhalb von öffentlichen Straßen und Plätzen, insbesondere in Sachen Entwässerung sowie Gewässerdurchleitung4. Außerdem ist dem Tiefbau in der 2Kommunale

Baupolitik ist, ähnlich wie die kommunale Sozialpolitik und sehr anders als die kommunale Wirtschaftspolitik, stark bundesgesetzlich überformt und entsprechend institutionalisiert. 3Häufig sind diesem Handlungsfeld auch die Wertermittlung, die Kartografierungs- und Vermessungstätigkeit und die Aktivitäten zur finanziellen Beteiligung von Anwohnerinnen, kollektiven Akteuren und Investorinnen (zum Beispiel durch Erschließungsbeiträge beim Straßenausbau, zum Beispiel über Verträge über Werbeanlagen und Stadtmöblierung) zugeordnet. 4Die Bautätigkeit für die konkrete Versorgung im Sinne von Zuleitung ist häufig Wasserbeziehungsweise Energieversorgern übertragen und überantwortet, muss aber in enger Abstimmung mit dem kommunalen Tiefbau erfolgen.

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2  Kommunale Baupolitik …

Regel Planung, Bau, Unterhaltung, Verwaltung wie auch Betrieb von Verkehrsflächen und Verkehrsanlagen (wozu zum Beispiel auch Verkehrsinformationssysteme zählen) zugeordnet. In ihrem Handlungsfeld Hochbau übernimmt die Kommune die Bauherrenfunktion beim Bau kommunaler Hochbauten beziehungsweise bei gemeinsam mit Eigenbetrieben oder Dritten errichteten Hochbauten (Gebäude, Objekte im öffentlichen Raum). Kommunale Baupolitik ist durch Länder- und Bundeshandeln überformt. Insofern hat sie nicht nur vielfältige landes- und bundesrechtliche Aufgaben zu vollziehen und Vorgaben zu beachten, sondern auch viele Landes- und Bundesinteressen (zum Beispiel beim Verkehrsbau) zu berücksichtigen und die Umsetzung von Landes- und Bundesbauprogrammen zu gewährleisten. Zu den rechtlichen Rahmenbedingungen gehören beispielsweise die Straßengesetze und Bauordnungen BauO der Länder, die Denkmalschutzgesetze und das Baugesetzbuch BauGB; zu den Programmen zählen unter anderem die Wohnungsbauförderung, Baupolitikprogramme sowie diverse Sonderprogramme.

2.1.3 Akteure Akteure der kommunalen Baupolitik sind das Stadtplanungsamt, das Bauordnungs- beziehungsweise Baurechtsamt sowie das Tief- und Hochbauamt. Das Stadtplanungsamt bündelt alle planerischen Aktivitäten auf Basis der planerischen Instrumente des – zumeist vorausschauenderen – Flächennutzungsplans (auch Bauleitplan genannt) und des – konkreteren – Bebauungsplans. Das Bauordnungs- beziehungsweise Baurechtsamt hat die Rechtmäßigkeit des privaten wie auch öffentlichen-rechtlichen Bauens in einer Kommune sicher zu stellen und kommunale Eigeninteressen zu vertreten. Das Tiefbauamt befasst sich mit dem Ver- und Entsorgungsbau sowie Verkehrsbau. Das Hochbauamt fungiert als Bauherr beim Bau öffentlicher Gebäude und Objekte im öffentlichen Raum5.

5Als

Akteure der kommunalen Stadtplanung müssen – spätestens nach Einführung der frühzeitigen Bürgerbeteiligung in Bauplanungsverfahren in den 1970er Jahren – vor allem die Bürger angesehen werden. Sie sind – zumeist als Anwohnerinnen, häufig auch als Verkehrsteilnehmerinnen, insgesamt auf eine gute Infrastruktur angewiesene – Betroffene von öffentlichen Bauvorhaben.

2.2  Gut für das Stadtbild, für die soziale Aneignung, für das ...

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Überregionale Akteure wie Länder und Bund, deren Bauten die Kommune berühren (zum Beispiel Bundesstraßen) beziehungsweise sich in einer Kommune befinden (zum Beispiel Landesbetriebe), sind ebenso von Bedeutung für das Bauen in der Kommune. Bauentscheidungen werden insgesamt vor allem von wirtschaftlichen Überlegungen bestimmt, von den Marktanteilen, der Präsenz der Konkurrenz, von den Kreditmöglichkeiten und von der Nachfrage.

2.2 Gut für das Stadtbild, für die soziale Aneignung, für das Wirtschaften? Von den baupolitischen Verfahren und Prozessen Bebauungsplanung und Schaffung einer Fußgängerzone 2.2.1 Ein vorhabenbezogenes Bebauungsplanverfahren Ein vorhabenbezogener Bebauungsplan ist ein kommunaler Beschluss, mit dem ein bauliches Vorhaben nebst seinen Erschließungsmaßnahmen genehmigt wird6. Ziel ist es, Baurecht (das heißt baurechtliche Zulässigkeit) für ein konkretes Bauinteresse zu schaffen.

Neben betroffenen Bürgerinnen gelten bereits niedergelassene sowie niederlassungsinteressierte freigemeinnützige Organisationen und Unternehmen als Akteure der kommunalen Baupolitik. Ihre – sehr unterschiedlichen – Interessen richten sich an die konkreten Bauvorhaben, aber auch deren Verkehrsanbindung und viele andere Faktoren (Ver- und Entsorgung, mögliche Kooperationspartner wie beispielsweise Verkehrsunternehmen beziehungsweise konkurrierende Unternehmen). Einer der Hauptakteure der kommunalen Baupolitik ist das Baudezernat mit seinen Kernbereichen Stadtplanung, Baurecht und Bauordnung, Hoch- und Tiefbau (die zumeist als Ämter geführt werden). Weil sich mittlerweile viele Politikfelder auch innerhalb der Verwaltung organisatorisch abbilden, berührt kommunale Baupolitik immer wieder beispielsweise die kommunalen Wirtschaftsförderung und das kommunale Umweltamt. 6In

Deutschland gibt es kein Bauen ohne Baugenehmigung. Trotz verfassungsmäßiger freiheitlicher Grundordnung, die das Eigentum und den freien, nur sozial verpflichteten, Gebrauch von Eigentum (hier Grund und Boden) garantiert und sich so auch Baufreiheit gewährt, herrscht in Deutschland die Pflicht, eine öffentliche Baugenehmigung einzuholen und steht der individuellen Baufreiheit der städtebauliche Ordnungsvorbehalt gegenüber. „Die eigentumsrechtliche Qualität der Baufreiheit“ wird aber nicht durch die öffentliche Planungsabhängigkeit ausgehebelt, auch wenn Bauen in sogenannten „unbeplanten Außenbereichen“ praktisch nicht erlaubt ist (Oldiges 2010 Randnummer 169).

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2  Kommunale Baupolitik …

Im vorhabenbezogenen Bebauungsplanverfahren verbindet sich private Bauinitiative mit hoheitlicher Bauleitplanung7. Die gesetzliche Grundlage bildet § 12 im Baugesetzbuch BauGB. Innerhalb der Bauleitplanung (die §§ 1 bis 13a des Baugesetzbuches) stecken der Flächennutzungsplan und Bebauungsplan den städtebaulichen Rahmen, den die Kommune setzt, ab. Während der Flächennutzungsplan in Grundzügen beschreibt, wie der kommunale Boden genutzt werden soll, konkretisiert der städtebauliche Bebauungsplan diese Beschreibungen und verschafft ihnen – per Beschluss – rechtliche Bindungskraft gegenüber jedwedem Bauinteressenten. In den städtebaulichen. Zunächst erarbeitet ein Vorhabenträger (in der Regel ist das die Investorin) einen Bauplan und beschreibt darin ihr Vorhaben sowie die notwendigen Erschließungsmaßnahmen. Dieser Bauplan wird mit der Kommune abgestimmt, wobei umweltbezogene, anwohnerinnenbezogene Aspekte sowie Erschließungsfragen zu klären sind. In einem – zweiten – Schritt muss sich der Vorhabenträger zur Durchführung des Vorhabens sowie der entsprechenden Erschließungsmaßnahmen verpflichten. In einem entsprechenden Durchführungsvertrag sind Zeitfenster, Maßnahmen, Kosten- sowie Kostenverteilung beschrieben. Die Investorin muss außerdem belegen, dass sie zur Durchführung des entsprechenden Vorhabens überhaupt in der Lage ist. Nach pflichtgemäßen Ermessen entscheidet die Kommune nach durchführungsvertraglicher Einigung über die Einleitung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanverfahrens: Sie übernimmt das Konzept (Vorhaben- und Erschließungsplan sowie Durchführungsvertrag) der Investorin, beschließt es (und fügt es in den städtebaulichen Bebauungsplan ein) und verhilft ihr so zu rechtlicher Zulässigkeit beziehungsweise baurechtlicher Geltung. Nach ortsüblicher Bekanntmachung der Genehmigung kann der Vorhabenträger zu bauen beginnen. Kontrolliert wird das zwischen Vorhabenträger (Investorin) und Bauordnungsbehörde beziehungsweise Bauaufsicht verhandelte Vorhaben unter anderem von Bürgerinnen, die laut § 3 des Baugesetzbuches BauGB bereits in das Planungsverfahren durch Anhörung einbezogen werden müssen sowie durch einmonatige Auslegung des Planungsentwurfes. Die in dieser Zeit von Bürgerinnen oder anderen Akteuren vorgebrachten Einwände und Anregungen müssen auf-

7Vgl.

zu den Aufgaben und Zielen der kommunalen Bauleitplanung und zum Bebauungsplan auch Günther und Beckmann 2008, S. 33 f.

2.2  Gut für das Stadtbild, für die soziale Aneignung, für das ...

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genommen werden beziehungsweise im Falle ihrer Nichtberücksichtigung der Genehmigungsbehörde zur Kenntnis gebracht werden. Eine verabredete Änderung beziehungsweise sogar Neufassung des Durchführungsvertrages ist möglich8. Wird der Vorhaben- und Erschließungsplan allerdings nicht innerhalb der vertraglich verabredeten Frist realisiert, kann der Rat einer Kommune ihn per Beschluss wieder aufheben. Der Vorhabenträger kann das Verfahren jederzeit juristisch prüfen lassen, allerdings kein Baurecht gegen den Willen der Kommune erzwingen.

2.2.2 Schaffung einer Fußgängerzone Eine Fußgängerzone wird – mittels Nutzungsbeschränkung – rechtlich durch Widmung einer innerstädtischen Straße geschaffen, weil jede öffentliche Straße durch Widmung definiert wird9. Ziel der Schaffung einer Fußgängerzone wie auch der Widmung einer jeden Straße ist es, die Zone beziehungsweise Straße der Allgemeinheit zur Verfügung zu stellen (und so privat-rechtliche Eigentümer- wie auch Nutzerbefugnisse zu beschneiden), sie zu klassifizieren, in ihrer Verkehrsfunktion zu definieren, Nutzungsbeschränkungen nach Art, Zweck und Zeit (wie Benutzung durch Autos untersagt) auszusprechen sowie einen Verantwortlichen für die Straße zu bestimmen (das heißt die Unterhaltungslast zu definieren). Fußgängerzonen wie auch Straßen müssen nicht nur gebaut und unterhalten werden, zu ihrem Bau bedarf es des Grundstückserwerbs, der Ausschreibung, Vergabe und Steuerung von Bautätigkeit sowie der Freigabe. Rechtlich werden Straßen erst durch die sogenannte Widmung Straßen mit einer bestimmten

8Mittlerweile

scheint die Hoheitlichkeit der Bauordnung, der Bauplanung, der Bauinitiative wie auch des Bauens zu schwinden, was sich – rechtlich – auch an zunehmend abgestimmter, ja „konsensuale Bauleitplanung“ zeigt: „Insgesamt gewinnen in der Bauleitplanung konsensuale Elemente zunehmend an Boden. Außer auf eine allgemeine Tendenz zu kooperativem Verwaltungshandeln lässt sich dies auf einen Wandel der Bedürfnisse zurückführen… Immer häufiger geht die Initiative zur Bauleitplanung von Investorinnen aus, die für ihre Vorhaben von den Gemeinden und Städte eine darauf bezogene, gezielte Planung erwarten. Auf der anderen Seite sind die Gemeinden und Städte oft zur Vorhaltung benötigter Infrastruktur finanziell nicht in der Lage und sehen sich darum zu städtebaulicher Kooperation genötigt“ (Oldiges 2010 Randnummer 93). 9Vgl. zur Widmung u. a. Driehaus und Pietzner 1996, S. 192 ff.

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2  Kommunale Baupolitik …

Nutzung10. Neben der Definition des Verkehrs, also der Nutzung, ist die Verantwortung für eine Straße von Bedeutung. Auch diese regelt die Widmung. Innerhalb des föderalen Systems gibt es im öffentlichen Bereich staatliche Straßen des Bundes und der Länder sowie kommunale Straßen; wie es auch öffentliche Feld- und Waldwege, beschränkt öffentliche Wege und – im privaten Bereich – Eigentümerwege gibt. Durch Widmung wird eine Straße entsprechend eingestuft11. Da eine innerstädtisch vorhandene Straße, die als Fußgängerzone genutzt werden soll, nicht eingezogen wird, ist sie im Flächennutzungsplan weiterhin als Straße ausgewiesen. Im Bebauungs- und Verkehrskonzept der zuständigen Straßenverkehrsbehörde wird die abstrakte Einordnung als kommunale Straße jedoch durch eine Widmungsbeschränkung konkretisiert. Solche Widmungsbeschränkungen können, weil sie nachträglich sind, auch im Verfahren der Teileinziehung vorgenommen werden (Steiner 2010 Randnummer 32). Die Absicht der Widmungsbeschränkung beziehungsweise Widmungsbeschränkung durch Teileinziehung muss – in dem Sinne ist die Kommune hier nach Verwaltungsverfahrensgesetz Vorhabenträger – planerisch ausgearbeitet werden. Sie hat hierzu die entsprechenden behördlichen Stellungnahmen einzuholen. Der Plan muss rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht werden, um Bürgerinnen, Verbänden und Unternehmen, insbesondere als Verkehrsteilnehmerinnen sowie als Anliegerinnen und so von der Beschränkung Betroffener Gelegenheit zu Einwendungen zu geben. Diese Einwendungen sind zu erörtern sowie der Genehmigungsbehörde vorzulegen. Die Widmungsbeschränkung wird durch einen Bebauungsplanänderungsbeschluss beziehungsweise Verkehrskonzeptänderungsbeschluss des Rates rechtsgültig. Da der Hauptgrund für eine Beschränkung der Verkehrsnutzung einer öffentlichen Straße im Gemeinwohl zu sehen ist, also verkehrspolitische, städtebauliche, kultur- wie auch wirtschaftspolitische (Förderung des Handels)

10…so

wie sie, werden sie nicht mehr entsprechend der Widmung genutzt oder nur noch teilweise genutzt, rechtlich eingezogen beziehungsweise teileingezogen werden können. 11…wie sie, so bereits vorhanden, zwischen den Straßentypen durch sogenannte Umstufung, also Auf- beziehungsweise Abstufung, wechseln kann.

2.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

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kommunale Gründe hat12, ist die Widmungsbeschränkung eine politische Willenserklärung. Nichtsdestotrotz muss der Rat sich vor seinem Beschluss mit den örtlichen und überörtlichen Straßenverkehrsbehörden, den Anliegern der Straße sowie Verkehrsteilnehmerinnen abgestimmt haben. Einwände gegen Widmungsbeschränkungen können im Verfahren der Anpassung des Bebauungsplanes beziehungsweise Verkehrskonzeptes vorgebracht werden, können die Willensdurchsetzung des Rates aber letztlich nicht behindern.

2.3 Verfahrens- und Prozessanalyse 1. Ganz grundsätzlich sind die Überlegungen und Erläuterungen zum vorhabenbezogenen Bebauungsplanungsverfahren auf ein privates Bauvorhaben bezogen, das sowohl einen wirtschaftlichen als auch sozialen Zweck verfolgen kann. Darüber hinaus gibt es natürlich direkt wirtschaftliche beziehungsweise soziale Bauvorhaben sowie Bauvorhaben der öffentlichen Hand selbst. Im Prozess des vorhabenbezogenen Bebauungsplanungsverfahrens zeigen sich unterschiedliche Beziehungs- und Kommunikationsformen. Grundsätzlich ist dieser Prozess als ein durch bundesgesetzliche Vorgaben geregeltes hoheitliches Genehmigungsverfahren zu betrachten, das aufgrund eines kommunalen Konzepts, des Flächennutzungsplanes, notwendig ist. Die Kommune ist zur Durchführung des Verfahrens verpflichtet. Ein Vorhabenträger, zumeist die investitionswillige zukünftige Bauherrin, wird initiativ, ist allerdings baugesetzlich angehalten, ihre Interessen mit öffentlichen Interessen und möglichen Interessen und Rechten betroffener Dritter abzustimmen. Diese Interessen und Rechte Dritter können die Interessen von Wirtschaftsunternehmen und Wohlfahrtsorganisationen wie auch Privatpersonen, aber auch die Bedürfnisse von bestimmten evtl. besonders benachteiligten und somit stärker schutzbedürftigen Personenkreisen sein. Den notwendigen Prüfungs-, Abstimmungs- und letztlich Beschlussprozess bis zur Genehmigung des konkreten Vorhabens moderiert die Kommune koordinativ.

12Fußgängerzonen

tragen zur Aufenthaltsqualität in Innenstädten bei. Spaziergänge werden zum Bummel, das Verweilen lädt zum Cafébesuch ein, was dem anliegenden Gewerbe nützt. Lärm und Abgasemissionen sinken, die Verkehrssicherheit steigt. Durchgangsverkehr wird aus einer Straße heraus gehalten.

32

2  Kommunale Baupolitik …

Die Schaffung einer Fußgängerzone ist noch mehr als ein vorhabenbezogenes Bebauungsplanungsverfahren als ein kooperativer Prozess im Rahmen des Aufgabenkreises der freiwilligen Aufgaben der Kommunalen Selbstverwaltung anzusehen, da Ausgangspunkt keine privaten, sondern öffentliche Interessen sind und insofern zunächst mit den Interessen diverser Interessierter koordinativ umgegangen werden muss und diese politisch zu bündeln sind, bevor dann – im konkreten Verfahren – nach Betroffenen und deren Interessen, nach deren Handlungsfreiheitsrechten und deren Schutzbedürfnissen, gefragt wird. Diese Vorarbeiten erfordern ein ungleich höheres Maß an Koordination als die vorhabenbezogene Bebauungsplanung. 2. Eigentum und der Gebrauch desselben (zum Beispiel durch bauliche Investition) sind grundgesetzlich sozial zurückgebunden. In diesem Sinne ist ein vorhabenbezogenes Bebauungsplanungsverfahren als ein Verfahren der Herstellung von Öffentlichkeit, des Einbezugs des Gemeinwohls und der Vertretung von Interessen und Rechten benachteiligter Dritter, insbesondere im sozialen Sinne benachteiligte und schutzbedürftiger Personenkreise, und so auch des Ausgleichs zu verstehen. Außerdem gilt es darüber hinaus zu beachten, dass der Vorhabenträger auch eine Wohlfahrtsorganisation sein kann, die sich durch die Investition vor Ort zukünftig der Bearbeitung sozialer Fragen widmen möchte. Im Prozess der Schaffung einer Fußgängerzone müssen soziale Fragen bedacht und soziale Folgewirkungen eingeschätzt werden. Die in der Fußgängerzone wirksame Verkehrsbeschränkung bevorzugt Fußgängerinnen vor Autofahrerinnen, sodass zumindest denkbar ist, dass sozial benachteiligte Personen (die in der Regel seltener im Besitz eines Autos sind) in ihrer Verkehrsteilnahme gestärkt werden. Darüber hinaus legt eine Fußgängerzone stärker als eine Autoverkehrsstraße Vis-a-Vis-Interaktion und so ggf. auch soziale Netzwerkbildung nahe. Diesbezüglich prädestinierte Wohlfahrtsorganisationen könnten ebenfalls eine Stärkung erfahren. 3. Weil Eigentum und der Gebrauch desselben grundgesetzlich grundsätzlich frei und entsprechend staatlich zu achten sind, kann ein vorhabenbezogenes Bebauungsplanungsverfahren als ein Verfahren der Herstellung von Baufreiheit und so der Ermöglichung von Autonomie und Handlungsfähigkeit verstanden werden, die immer auch als wirtschaftliche Autonomie und Handlungsfähigkeit gedacht ist. Insbesondere, wenn der Vorhabenträger ein Wirtschaftsunternehmen ist, kommt es durch das Verfahren auch zu einer Stärkung der lokalen Wettbewerbswirtschaft. Durch die Schaffung einer Fußgängerzone werden bestimmte Wirtschaftsunternehmen (zum Beispiel Einzelhandel) und Wirtschaftsformen (zum

2.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

33

­eispiel Gastronomie), die stärker von Fußgängerinnen in Anspruch B genommen werden können gestärkt und bestimmte Wirtschaftsunternehmen (zum Beispiel Großhandel) und Wirtschaftsformen (zum Beispiel produzierendes Gewerbe), die stärker von Autofahrerinnen genutzt werden, beschränkt. Insofern legt eine Fußgängerzone stärker eine Anpassung der Wirtschaft an das Verkehrsverhalten von Konsumentinnen nahe, als dass sie insgesamt wirtschaftsförderlich wäre. 4. Der Grundsatz der Autonomie und Handlungsfreiheit und so auch Baufreiheit eines jeden Vorhabenträgers einerseits sowie das zur Beteiligung verpflichtende öffentliche Verfahren andererseits, durch das die Kommune öffentliche und private Interessen Dritter, insbesondere möglicher Benachteiligter in den Blick zu nehmen hat, verlangt Kooperation von allen Beteiligten. Die Kommunalverwaltung ist bundesgesetzlich zu bestimmten Tätigkeiten verpflichtet, sie erteilt dem Vorhabenträger ihre Genehmigung nach ganz bestimmten Prüfungen und Abstimmungen. Das konkrete Verfahren ist unter demokratischen Gesichtspunkt in diesem Sinne eher ein rechtliches Genehmigungsverfahren, als dass kommunale politische Interessen allzu umfänglich und direkt zur Geltung gebracht werden. Da dem Verwaltungsverfahren der Schaffung einer Fußgängerzone politische Aushandlungen und Entscheidungen vorausgehen, ist dieses Verfahren als demokratieförderlich, insbesondere auch in der Politiksetzung, anzusehen. Darüber hinaus erfordert das anschließende und den politischen Auftrag umsetzende konkrete verkehrliche Bauplanungsverfahren eine weit umfänglichere Einbeziehung von kollektiven Akteuren und Einzelpersonen, von Betroffenen und Interessierten, von möglicherweise Benachteiligten und zu Bevorzugenden. Ein solches Verfahren erfordert – von der Stadtplanung – ein hohes Maß an Koordinationsarbeit und so auch -kompetenz. 5. Da sich ein vorhabenbezogenes Bebauungsplanungsverfahren vor allem auf das Bauordnungsamt bezieht, stärkt dieser Prozess insbesondere dessen Stellung innerhalb der Kommunalverwaltung. Durch den Prozess der Schaffung einer Fußgängerzone werden die koordinierende Stadtplanung, Verkehrsplanung und Bauplanung, die vorausgehenden politischen Akteure wie Ausschüsse und Stadtrat, und die entsprechenden ausführenden Ämter wie das Tiefbau- und das Hochbauamt, in ihrer Bedeutung gestärkt. 6. Im Verfahren der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung ist insbesondere die Person einer koordinativ engagierten Verwaltungsmitarbeiterin in der Bauordnung wichtig.

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2  Kommunale Baupolitik …

Auch bei der Schaffung einer Fußgängerzone ist die Person (und insofern Figur) einer koordinativ engagierten Verwaltungsmitarbeiterin – hier allerdings in der Stadtplanung wie dort in der Verkehrs- und Bauplanung – von hoher Bedeutung. 7. In einem vorhabenbezogenen Bebauungsplanungsverfahren zeigt sich, dass Bauen als Grundvoraussetzung für soziales und wirtschaftliches Handeln angesehen werden muss, dass privates Bauen einem Prüf-, Abstimmungs- und Genehmigungsvorbehalt unterworfen ist und dass konkrete private Bauinteressen, also mögliche Interessen und Rechte Dritter, sowie ein öffentliches Konzept (Flächennutzungsplan) in einer rechtlichen Genehmigungsabwägung miteinander in Beziehung gesetzt werden müssen. Verkehrliches Bauen ist demgegenüber Grundvoraussetzung von sozialem und wirtschaftlichen Bauen, weil es den öffentlichen Raum berührt und insofern stärkerer Abstimmung und komplexer Koordination bedarf, sodass politische Akteure (Rat und Ausschüsse) vorgeschaltet und mit der Durchführung öffentliche Behörden (Tief- und Hochbauamt) beauftragt werden, als dies im einfacheren rechtlichen Prozess der vorhabenbezogenen Bebauungsplanungsverfahren der Fall ist. 8. In einem vorhabenbezogenes Bebauungsplanungsverfahren wird deutlich, wie wichtig einerseits ein rechtlich bestimmtes Verfahren sowie auch andererseits ein hoheitlicher und in Rechtsform gegossener Rahmen (hier: Flächennutzungsplan) ist, soll eine Entscheidung, in der sehr verschiedene Interessen abgewogen werden müssen, eine transparente und (rechts-) kräftige öffentliche Entscheidung sein. Im Prozess der Schaffung einer Fußgängerzone verschärft sich diese Abwägung noch einmal durch Hinzuziehung weiterer Akteure in den Abwägungsprozess. Insbesondere das öffentliche Interesse (in das zuvor politisch vermittelt private Interessen im Prozess der kommunalen Politiksetzung eingeflossen sind), das hinter dem hier als Rahmung angesehenem Flächennutzungsplan steht, wird in einem solchen Verfahren deutlich. Außerdem übernimmt die öffentliche Hand in diesem Prozess auch Verantwortung im Sinne der der Umsetzung von politischen Anliegen. 9. In einem vorhabenbezogenen Bebauungsplanungsverfahren werden soziale Benachteiligungen in den Blick genommen und mitbedacht. Das Verfahren eröffnet den Weg für freies Bauen, hat dieses Bauen aber auch sozial einzubetten. Der grundgesetzlich geforderten sozialen Rückbindung des Gebrauchs von Eigentum wird sicher dann am stärksten entsprochen, wenn

2.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

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eine Wohlfahrtsorganisation bauen möchte beziehungsweise wenn durch das Bauen soziale Ziele verwirklicht werden sollen, insbesondere wenn soziale Benachteiligungen kompensierend ausgeglichen werden können und darüber hinaus durch das Bauen und aufgrund des Bauens ein Beitrag zu mehr gegenseitiger Unterstützung und einer gerechten Gesellschaft und mehr Solidarität geleistet werden kann. In den Prozess der Schaffung einer Fußgängerzone werden Betroffene einbezogen und so sozial Benachteiligte zumindest mitbedacht. Der Prozess schafft für diese, gerade weil er ein Beschränkungsprozess für Personen mit höherer Ausstattung (Autobesitzerinnen) ist, die Möglichkeit von Interaktion, die zu Kompensation und Ausgleich und so zu mehr gegenseitiger Unterstützung und mehr Gerechtigkeit und Solidarität führen kann, wenn dies – so muss realistischer Weise eingeschränkt gesagt werden – in der Fußgängerzone durch eine entsprechend beauftragte Institution in die Tat umgesetzt wird. 10. Ein vorhabenbezogenes Bebauungsplanungsverfahren schafft Baufreiheit. Der Prozess selbst sorgt zwar für soziale Rückbindung des Bauens, ist aber insbesondere der Freiheit des Gebrauchs von Eigentum verpflichtet. Dies wird am deutlichsten, wenn ein Wirtschaftsunternehmen einen Bauantrag stellt und mit dem Bauen wirtschaftliche Ziele realisiert werden sollen, insbesondere also Wirtschaftskraft gestärkt und so ein Beitrag zu mehr Wettbewerblichkeit, einer freieren Gesellschaft und zu gesellschaftlicher Vielfalt geleistet wird. In den Prozess der Schaffung einer Fußgängerzone werden Betroffene und Interessierte sowie vor Ort aktive Wirtschaftsunternehmen einbezogen. Der Prozess schafft für einige dieser Unternehmen, trotzdem er ein verkehrlicher Beschränkungsprozess ist, spezifische Handlungsfreiheiten (die allerdings nicht immer als solche wahrgenommen werden) und leistet dadurch einen konkreten Beitrag zu mehr Freiheit und mehr Vielfalt vor Ort, die sonst möglicherweise durch die Dominanz des Autoverkehrs unterdrückt beziehungsweise eingeschränkt ist. Allerdings, so muss einschränkend gesagt werden, ist dies keine Frage eines Automatismus beziehungsweise einer unsichtbaren Hand, sondern vor allem dann gegeben, wenn es durch eine entsprechend beauftragte Institution gefördert und gesichert wird (wozu aktive Werbung von Konsumentinnen ebenso gehört wie die Abwehr von ruinösem Wettbewerb und Monopolbildung).

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Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune

Kommunale Wirtschaftspolitik agiert infrastrukturbereitstellend, wettbewerbswirtschaftsförderlich, beschäftigungspolitisch wie auch haushalterisch. Sie schafft Infrastrukturen, versucht Unternehmen anzusiedeln, subventioniert und verhandelt. Eine kommunale wirtschaftspolitische Unternehmenssubvention und die Ansiedlung eines gewerbesteuerstarken Unternehmens haben Einfluss auf Steuereinnahmen, Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen wie auch auf Netzwerke und Koordinationsmöglichkeiten in der Kommune.

3.1 Infrastruktur schaffen, ansiedeln, subventionieren oder verhandeln? Von haushalterischer, arbeitsmarktpolitischer und staatszurücknehmender kommunaler Wirtschaftspolitik 3.1.1 Aufgaben und Ziele Aufgabe der kommunalen Wirtschaftspolitik ist es, die eigene kommunale Infrastruktur so auszurichten, dass sich Wirtschaftsunternehmen ansiedeln beziehungsweise die Wirtschaftskraft vorhandener Unternehmen und unternehmerisch Tätiger gesichert und gestärkt wird. Kommunale Wirtschaftspolitik hat verschiedene Ziele (die sich am deutlichsten an den Anliegen verdeutlichen lassen, die andere kommunale Ressorts beziehungsweise Verwaltungsbereiche und Politikfelder an Wirtschaftspolitik richten):

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 P.-G. Albrecht, Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3_3

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3  Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune

Aus haushalterischer finanzpolitischer Sicht verfolgt die Kommune durch Wirtschaftspolitik das Ziel, durch die Ansiedlung, Sicherung und Stärkung von Wirtschaftsunternehmen Steuern einzunehmen. Aus sozialpolitischer Perspektive kommt es in der Wirtschaftspolitik darauf an, den Einwohnerinnen einer Kommune Arbeit und ein existenzsicherndes und auch besondere Lebenslagen in der Biografie (wie Kindheit und Alter) berücksichtigendes Einkommen zu verschaffen. Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht, einer Perspektive, die zum Teil stärker mit der Wirtschaftspolitik, zum Teil stärker mit der Sozialpolitik verschränkt ist, dient kommunale Wirtschaftspolitik dem Ziel der Schaffung, Sicherung und Vermehrung von Arbeitsplätzen. Darüber hinaus versucht sie die eigene Wirtschaft so zu stärken, dass sie im landes-, bundes- und europaweiten sowie globalen Wettbewerb bestehen kann.

3.1.2 Handlungsfelder und Instrumente Kommunale Wirtschaftspolitik reicht von der Gestaltung von Rahmenbedingungen (wovon auch andere Bereiche des Gemeinwesens profitieren) bis hin zur – umstrittenen – Subventionierung einzelner Wirtschaftsunternehmen1. Ein Handlungsfeld ist das der Flächenbereitstellung. Die Kommune stellt in wirtschaftspolitischer Absicht Liegenschaften und Gebäude bereit, erwirbt, entwickelt und baut diese aus, um Unternehmen Ansiedlung, Umstrukturierungen wie auch Erweiterungen zu ermöglichen. Am deutlichsten wird dieses wirtschaftspolitische Handlungsfeld einer Kommune immer wieder bei der Erschließung sogenannter Gewerbegebiete und Gewerbezentren. Zu einer wirtschaftsförderlichen Infrastruktur zählen Straßenanbindung, Nähe zu Verkehrsunternehmen (zum Beispiel Bahn), Energieversorgung sowie Entsorgung und Nutzungsmöglichkeiten von Telekommunikationsnetzen. Im Rahmen der Infrastrukturförderung werden diese Bereiche auf- und ausgebaut; unter anderem durch Ausreichung entsprechender Fördermittel. Zu den wirtschaftspolitischen Handlungsfeldern ist darüber hinaus auch Ansiedlungsförderung zu zählen. Die kommunale Ansiedlungsförderung zumeist

1Umstritten

ist, ob die eigene wirtschaftliche Betätigung einer Kommune (zum Beispiel in ihren Eigenbetrieben und kommunalen Unternehmen), die die lokale Wirtschaft beeinflusst, als kommunale Wirtschaftspolitik anzusehen ist.

3.1  Infrastruktur schaffen, ansiedeln, subventionieren oder verhandeln? …

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zum Instrument der Öffentlichkeitsarbeit, Werbung und Direktansprache sowie Beratung von Unternehmen und unternehmerisch Tätigen. Auch die Subventionierung von Einzelunternehmen, durch in Wettbewerbssphären eingegriffen wird und deren Vorteil für das Gemeinwesen (zum Beispiel durch Arbeitsplätze) häufig nur so lange wirksam ist, wie die Subvention beziehungsweise die entsprechenden Verträge laufen, gehört zu den Handlungsfeldern der Wirtschaftsförderung. Darüber hinaus ist auch die Förderung von individuellen Existenzgründungen ein wirtschaftspolitisches Handlungsfeld. Alle diese Handlungsfelder haben neben ihrer Binnenperspektive – der Sicht auf die Wirtschaft in einer Kommune – eine Außenperspektive: Kommunale Wirtschaftspolitik betreibt – häufig zusammen mit der allgemeinen Öffentlichkeitsarbeit einer Kommune (dem sogenannten Stadt-, Kreis- und/oder Regionalmarketing) – Öffentlichkeitsarbeit, Werbung und Direktansprache von Unternehmen. Außerdem gibt es indirekte (manchmal weich genannte personenbezogene) wirtschaftspolitische Handlungsfelder (die nicht immer zur Wirtschaftspolitik gezählt werden) wie die Entwicklung guter Wohn- und Lebensbedingungen für Mitarbeiterinnen. In einem solchen Verständnis berührt sie die Verwaltungsbereiche, Politikfelder und Ressorts der Wohnungspolitik (bezahlbare und attraktive Wohnmöglichkeiten), der Verkehrspolitik (kurze Arbeitswege), der Sozialpolitik (eine gute Kinderbetreuung) und der Kulturpolitik (interessante Kulturangebote) am Standort. Konkrete Instrumente und insofern Arbeitsaufgaben (die sich auch in Aufgabenbeschreibungen von Wirtschaftsdezernaten finden2) sind also: • markt-, infrastruktur-, fördermittelbezogene, betriebswirtschaftliche wie auch produktbezogene Beratung für vorhandene und potenzielle Unternehmen und unternehmerisch Tätige, • die Vernetzungs- und Austauschförderung (zum Beispiel durch Organisation entsprechender Foren) im Bestand, • die Bestandsbetreuung (die als Alltagsarbeit der Mitarbeiterinnen eines kommunalen Wirtschaftsdezernats nur selten ins Rampenlicht rückt),

2Nach

dem bundesweit geltendem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft StWG sind Instrumente der Wirtschaftspolitik Informationsinstrumente, Planungsinstrumente, Koordinationsinstrumente und Eingriffsinstrumente (Siehe Arndt 2010 Randnummer 150).

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3  Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune

• Erlassmöglichkeiten bei den kommunalen Hebesätzen der Grund- und Gewerbesteuer, der Gemeindesteuern, den Gebühren und Beiträgen für kommunale Leistungen bei Immobilien und Liegenschaften und der Ver- und Entsorgung sowie • die Bereitstellung von konkreten Fördermitteln und Finanzhilfen für Unternehmen und unternehmerisch Tätige, • die Gewerbeimmobilienförderung, Gewerbegebietserschließung und -betreuung, • das Standortmarketing (durch Veranstaltung von Messen beziehungsweise die aktive Beteiligung an Messen), die allgemeine Öffentlichkeitsarbeit (Image-, Tourismus-, Kultur- sowie Stadtmarketing), Werbekampagnen und Direktansprachen von Unternehmen. • die Innovationsförderung, die zum Teil durch o.g. Instrumente angegangen wird, aber ihr Ziel vor allem in der Anregung und Generierung neuer Kooperationen, betriebswirtschaftlicher Lösungen, Produkte und lokaler Märkte sieht.

3.1.3 Akteure Akteure der kommunalen Wirtschaftspolitik sind • Wirtschaftsdezernate und spezifische Ämter3, • oder (insbesondere in den Kreisen) Stabsstellen außerhalb der durch die klassischeren Dezernate geprägte Verwaltungshierarchien, • kommunale öffentlich-rechtlich und/oder privat-rechtlich organisierte kommunal beaufsichtigte Wirtschaftsförderungsagenturen in Form von Eigenbetrieben und/oder Wirtschaftsförderungsunternehmen, • sowie – indirekter – das Stadtplanungsamt, die Behörde für Baurecht und Baugenehmigungen, das Immobilien- und Liegenschaftsmanagement sowie die Kämmerei einer Kommune. Außerdem sind überregionale Akteure, die innerhalb einer Kommune aktiv werden und damit die kommunale Wirtschaftspolitik berühren, Unternehmensverbünde, Arbeitnehmerinnen- beziehungsweise Arbeitgeberverbände und Kammern

3Spezifische

Ämter für die Wirtschaftsförderung empfahl ursprünglich die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement KGSt (1979).

3.1  Infrastruktur schaffen, ansiedeln, subventionieren oder verhandeln? …

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sowie Landes- und Bundesbehörden wie Arbeitsverwaltung, Denkmalpflege und Gewerbeaufsicht von Bedeutung für das Agieren von Wirtschaftsunternehmen. Darüber hinaus werden Unternehmensentscheidungen natürlich auch durch das Vorhandensein beziehungsweise die Stärke und Qualität von Produkten (beziehungsweise ihren Marktanteilen) und dem Vorhandensein, der Stärke und Qualität konkurrierender Unternehmen, dem Zugang zu Krediten sowie der Nachfrage auf Märkten beeinflusst4.

4Kapitel 3.1

wurde mit Blick auf Grabow und Henckel (1998, S. 616 ff.) ausformuliert, die das Thema Kommunale Wirtschaftspolitik relativ einfach darstellen und umweltorientiert bewerten; sowie Naßmacher und Naßmacher (2007, S. 288 ff.), die sehr abgewogen darstellen und wirkungsorientiert analysieren. Zunächst ist zu sagen, dass sich kommunale Wirtschaftspolitik als angewandte lokale Verwaltungsarbeit und Politik auf die gegenwärtige Wirtschaft sowie auf die gegenwärtige deutsche wie auch europäische Wirtschaftspolitik bezieht und somit andere wirtschaftliche Systeme (wie beispielsweise das der ehemaligen DDR) mit anderen Aufgaben, Zielen, Handlungsfeldern und Instrumenten und Akteuren sowie anderen Rahmenbedingungen außen vor lässt. Dazu einige Anmerkungen: Wie die Wirtschaft verfasst ist, ist in Deutschland – anders als in der Weimarer Reichsverfassung – nicht grundgesetzlich geregelt. Allerdings sind auf Basis des Grundrechts auf Eigentum staatsozialistische Modelle sowie aufgrund der sozialen Bindung des Eigentums radikalliberale Modelle des Wirtschaftens wohl ausgeschlossen. Insgesamt ist der deutsche Staat freiheitlich verfasst. Für den Staat gilt deshalb: Er kann Freiheitsspielräume (hier: des Wirtschaftens) nur einengen, wenn es erforderlich ist und das Ziel nicht mit milderen Mitteln zu erreichen ist, wenn er geeignete Mittel benutzt und wenn die Mittel-Zweck-Relation angemessen, also verhältnismäßig ist. Im freiheitlichen Staat gilt – neben der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit, der Vertragsfreiheit sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit (im Sinne von Werbung, Wettbewerb, Konsum) - die Freiheit des Berufs, die Garantie persönlichen Eigentums, die Freiheit der Einkommenserzielung (durch Arbeit) und der freien Verwendung des Eigentums zum Zwecke der individuellen Selbstverwirklichung. (Dies bedeutet allerdings nicht, dass zum Beispiel die mit dem Eigentum an Produktionsmitteln verbundene Macht über andere Menschen (die Unternehmer zumeist erlangen) nicht weitergehende Beschränkungen (wie Mitbestimmungsbefugnisse der Arbeitnehmerinnen) zuließe (Arndt 2010 Randnummer 66). Hinzu kommt: Die Staaten der Europäischen Union haben sich im Prinzip zu einer offenen Wettbewerbswirtschaft mit freiem Wettbewerb ohne Verzerrungen verpflichtet (Artikel 4, Artikel 98 und Artikel 105 im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft), sehen aber abweichend davon für bestimmte Bereiche wie die Landwirtschaft, die Fischerei, das Verkehrswesen auch sogenannte Marktordnungen vor.

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3  Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune

3.2 Gut für die Steuereinnahmen, den Arbeitsmarkt, die Wettbewerbsfähigkeit, die Netzwerke vor Ort? Von den wirtschaftspolitischen Verfahren und Prozessen Subventionierung und Ansiedlung eines Unternehmens 3.2.1 Zahlung einer direkten finanziellen Unternehmenssubvention Eine direkte Subvention ist eine Leistung aus öffentlichen Mitteln an ein konkretes gewerbliches Unternehmen, für die die öffentliche Hand kaum oder keine Gegenleistung dieses Unternehmens erhält5. Ziel ist die Stabilisierung und das Wachstum des subventionierten Unternehmens, aber auch die Förderung der gesamten lokalen Wirtschaft im Sinne dieser beiden Faktoren. Die Subvention eines konkreten Unternehmens ist – verwendet man einen weiten Subventionsbegriff – natürlich auch durch Schaffung von guten Rahmenbedingungen für Unternehmensansiedlungen sowie – immer noch weit gefasst – durch Steuervergünstigungen möglich. Allerdings wird eine Steuervergünstigung, die für das konkrete Unternehmen ebenso geldwert ist wie eine direkte Subvention, dem Bereich der weiter gefassten Subventionen zugeordnet6, während die enger gefasste Subvention rechtlich zunächst nur eine einfachere haushaltsrechtliche Aufgabe ist7. Eine Verwaltung, die zum Beispiel von ihrem Rat angehalten ist, ein Unternehmen zu subventionieren, hat unter Beachtung der genannten rechtlichen Grundlagen8 im Blick auf die haushalterisch bereit gestellten Mittel nach Ermessen und unter Einbeziehung verschiedener Akteure zu handeln.

5Eine

direkte Unternehmenssubventionierung ist nicht zu verwechseln mit Wirtschaftsförderung durch Vergabe öffentlicher Aufträge (Arndt 2010). 6…weil es das Steuerrecht berührt, weil Steuerausnahmen andere rechtliche Schwierigkeiten bereiten (Arndt 2010 Randnummer 180). 7…auch wenn Artikel 20 Absatz 3 Grundgesetz auch anders auszulegen ist, was – so Arndt (2010 Randnummer 182) - wohl auch von einer Anzahl von Autorinnen getan wird. 8Zu beachtende gesetzliche Grundlagen in verschiedenen Bereichen sind die Vergaberichtlinien und die Vergabeordnungen für Leistungen, Bau und Sicherheit von Ländern und Bund.

3.2  Gut für die Steuereinnahmen, den Arbeitsmarkt, die ...

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Eine Kommune muss mit einer direkten Subvention – rechtlich wie auch praktisch – eine Förderung der gesamten lokalen Wirtschaft im Sinne und im Blick haben. Üblicherweise werden in einem Subventionsverfahrensverlauf nach Bekanntwerden eines gewerblichen Subventionierungsantrags beziehungsweise einer politisch mehrheitsfähigen Subventionierungsabsicht Daten über infrastrukturelle Grundlagen, Märkte, Wettbewerber sowie das beantragende beziehungsweise avisierte Unternehmen zusammengetragen (und ein Gutachten erstellt). Insbesondere das zu subventionierende Unternehmen ist einzubeziehen. Ziel dieser Vorarbeiten ist die Abschätzung der wirtschaftlichen Nachhaltigkeit im Sinne der Förderung der Wirtschaft und der Arbeit, aber auch der Auswirkungen im Bereich Soziales, der Kosten im Ordnungsbereich und in der Baupolitik sowie – nicht zuletzt – der Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt. In verwaltungsinternen Vergabekommissionen und verwaltungsseitig sowie politisch besetzten Vergabeausschüssen werden die zusammengetragenen Daten und Einschätzungen beraten. Spricht wenig gegen und sehr viel für die – wie gesagt mehrheitspolitisch gewollte – Subvention, so erarbeitet die Verwaltung einen Bescheid oder handelt mit dem Unternehmen einen Vertrag aus9. Ein Rechtsanspruch auf eine Subventionierung gibt es im Prinzip nicht (beziehungsweise nur in wenigen gesetzlichen Ausnahmefällen)10. Auf Basis eines gültigen Bescheids beziehungsweise in Einvernehmen unterzeichneten Vertrages wird die Subvention gewährt (i.S.v. freigegeben, übergeben und/oder ausgezahlt) – als Bürgschaft, günstiges Darlehen, sogenannte Naturalsubvention (wie zum Beispiel als Zurverfügungstellung von verbilligtem Bauland) oder verlorener Zuschuss. Kontrolliert wird das im Kern zwischen der kommunalen Wirtschaftsverwaltung und einem konkreten Unternehmen vereinbarte und durchgeführte Verfahren von anderen (zum Beispiel ordnungsrechtlichen) und höheren (insbesondere rechtlich prüfenden) Verwaltungsebenen sowie dem Rat. Berühren die

9Rechtlich

kann es sich bei der Zuwendung um einen Verwaltungsakt (der hoheitlich einseitig sein kann) oder aber um Leistung auf Basis eines öffentlich-rechtlichen Vertrags handeln (in dem die Mitwirkung des gewerblichen Vertragsnehmers deutlicher gemacht werden kann). (Zu öffentlich-rechtlichen Verträgen vgl. u. a. Bull 2000 Randnummer 673 ff.). 10Arndt 2010 Randnummer 189 ff.

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3  Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune

durch die Subvention beförderten Unternehmensaktivitäten auch Wettbewerberund Anwohnerinnenbelange, so sind diese – im Prinzip – einzubeziehen11. Eine Einklagemöglichkeit einer Subvention besteht nicht, allerdings können sich als benachteiligt ansehende Wettbewerber gegen Subventionen vorgehen (wie auch das Subventionsprozedere als solches natürlich juristisch geprüft werden kann), allerdings können sich Bevor- wie auch Benachteiligte gegen das Verfahren wehren. Durch eine direkte Subventionierung wird ein Unternehmen bevorteilt, und andere benachteiligt (die aufgrund der grundgesetzlich verbrieften Rechte der Wettbewerbsfreiheit und der Wettbewerbsgleichheit gegen eine Subventionierung klagen können).

3.2.2 Ansiedlung eines infrastrukturförderlichen gewerbesteuerstarken Großunternehmens Die Ansiedlung eines großen Unternehmens ist ein langwieriger komplexer administrativer-politischer Prozess (der seinen Abschluss in der Gewerbeanmeldung des Unternehmens findet und als gelungen gilt, entrichtet das Unternehmen – möglichst hohe – Gewerbesteuern). Wirtschaftspolitisches Ziel ist – dementsprechend – die Ansiedlung des Unternehmens am Ort zum Zwecke der Stabilisierung und des Wachstums der lokalen Wirtschaft sowie der Sicherung und Vergrößerung der Steuereinnahmen der Kommune.

11Kontrolliert

wird wirtschaftliches Handeln ordnungsrechtlich, insbesondere durch Blick auf die Sicherstellung der allgemeinen und wirtschaftlichen Freiheitsgebote und durch die Kontrolle des sogenannten stehenden Gewerbes auf Basis der Gewerbeordnung GewO (vor allem das als besonders überwachungsbedürftig definierte Gewerbe, das Reiseverkehrsgewerbe und das Marktgewerbe). Handwerksbetriebe werden administrativ auf Basis gewerblicher Nebengesetze wie beispielsweise der Handwerkerordnung HandwO kontrolliert. Die Wirtschaft hat darüber hinaus vielfältige Formen der Selbstkontrolle: In Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern sind Unternehmen und unternehmerisch Tätige organisiert (und es besteht zur Wahrnehmung ihrer staatlichen Aufgaben, die sie neben der Interessenvertretung wahrnehmen, gesetzliche Zwangsmitgliedschaft); freie Berufe sind in Ärzte-, Apotheker- und Rechtsanwalts- sowie Wirtschaftsprüferkammern organisiert, die immer auch eine gewisse freiwillige Selbstkontrolle ausüben beziehungsweise Selbstbeschränkungen vornehmen (um zum Beispiel staatlichen Eingriffen zuvor zu kommen).

3.2  Gut für die Steuereinnahmen, den Arbeitsmarkt, die ...

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Ein Ansiedlungsprozess berührt – über das Wirtschaftsverwaltungsrecht hinaus – sehr viele im Verwaltungsrecht sogenannte besondere Rechtsbereiche, sei es das Raumordnungsrecht, das Straßen- und Wegerecht, das Baurecht und das Umweltrecht. Gesetzliche Grundlage des wirtschaftsrechtlichen Teils sind erstens die Wirtschaftsordnung der Europäischen Union, nach der der Grundsatz des freien Wettbewerbs ohne Wettbewerbsverzerrungen beachtet werden muss, zweitens die Verfassungsnormen des Grundgesetzes, die auch staatliche Wirtschaftspolitik rahmen, wie Verhältnismäßigkeit (staatlichen Handelns), Freiheit des Berufs, Garantie des Eigentums, Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit, Gleichheit, Handlungs- und Vertragsfreiheit sowie drittens die europäischen Grundfreiheiten mit der Personenverkehrsfreiheit, der Warenverkehrsfreiheit und Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit12. Kommunale Wirtschaftspolitik dient gesetzlich auch der länder- und bundesweiten Wirtschaftssicherung und -förderung, also – anders ausgedrückt in Anlehnung an § 1 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft StWG13 – der Stabilität und dem Wachstum von wirtschaftlicher Betätigung in der Kommune. Sie kann – da sie keinen Einfluss auf Geld- sowie Finanzpolitik hat, die in Bundesbankhänden, Bundeshand sowie in den Händen der Länder liegt – Einfluss auf kommunale Flächen, Infrastruktur, Ansiedlung und Subventionierung nehmen sowie Existenzgründungen unterstützen und darüber hinaus Öffentlichkeitsarbeit machen und für gute kommunale Wohn- und Lebensbedingungen für Arbeitnehmerinnen sorgen. Kommunale Wirtschaftspolitik ist, anders als zum Beispiel Sozialpolitik, ein von nur wenigen Gesetzen berührtes, reguliertes und relativ gering institutionalisiertes Politikfeld. Üblicherweise interessieren sich zu Beginn eines Ansiedlungsprozesses Unternehmen, Agenturen im Auftrag von Unternehmen und/oder Infrastrukturunternehmen (wie zum Beispiel Ver- und Entsorger, die Partner suchen) aus

12Vgl.

Arndt (2010 Randnummer 32 ff.) sowie die zweite Fußnote im Kapitel Kommunale Wirtschaftspolitik. 13Dieses Bundesgesetz definiert als Ziel staatlichen Handelns in einer grundsätzlich freien Wettbewerbswirtschaft das Globalziel gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht, was Stabilität des Preisniveaus, hohen Beschäftigungsgrad, außenwirtschaftliches Gleichgewicht sowie angemessenes Wirtschaftswachstum einschließt (das sogenannte magische Viereck der Wirtschaftspolitik). Wirtschaftspolitische Maßnahmen nach dem StWG sind Erarbeitung Informationen zur gesamtwirtschaftlichen Lage, Finanzplanung von Bund und Ländern, Koordination der Zusammenarbeit von Bund und Ländern sowie Eingriffe des Staates zur aktiven Beeinflussung des Wirtschaftskreislaufes.

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3  Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune

Produktions- und Absatzgründen für eine Ansiedlung. Der erste Impuls kann aber auch von kommunalen (oder überregional aktiven) öffentlichen Wirtschaftsförderern oder gar Politikerinnen kommen, die zwecks Portfolioerweiterung Unternehmen ansprechen. Danach beginnt die kommunale Wirtschaftsförderung, in werbender Absicht Daten über infrastrukturelle lokale Gegebenheiten, (Absatz-)Märkte, Wettbewerber unter anderem Dinge zusammenzutragen, sich aber in das ansiedlungsinteressierte Unternehmen hineinzudenken. Ziel dieser Datensammlung sind Daten, auf deren Basis das Unternehmen gut umworben, aber auch gut beraten werden kann. In den Verhandlungen werden soziale, ordnungspolitische, bauliche und haushalterische Stärken der Kommune herausgestellt und soziale, ordnungsrelevante und haushalterische kommunale Nebenwirkungen der Ansiedlung – anders als bei der direkten Subvention – vorrangig verwaltungs- und politikintern bedacht. Das Wirtschaftsdezernat fordert – arbeitet es verwaltungskooperativ – Stellungnahmen der anderen Dezernate ein und arbeitet auf deren Basis ein Ansiedlungskonzept (quasi ein Ansiedlungsangebot an das avisierte Unternehmen) aus. Dieses Angebot, in dem die allgemeine Leistungsfähigkeit der Stadt, das heißt die kommunalen Wohn- und Lebensbedingungen, die Flächen, Infrastruktur, Subventionierungsmöglichkeiten für wirtschaftliche Aktivitäten, die Situation der Wirtschaft, das heißt die Absatzmöglichkeiten, Kooperationspartner und die Aufstellung der Wettbewerber sowie die Wirtschaftspolitik der Stadt und ihre früheren wirtschaftspolitische Erfolge dargestellt werden, wird dem interessierten Unternehmen zugeleitet und mit ihm beraten. Die kommunale Wirtschaftsförderung nimmt Wünsche auf, hält andere Dezernate wie das Baudezernat zu flächen-, immobilien- und ver- und entsorgungsbezogenen Vorleistungen an, berät in Sachen Flexibilität der eigenen Grund- und Gewerbesteuern und Gebühren sowie externer wie auch eigener Fördermittel und bereitet entsprechende Bewilligungen beziehungsweise Verträge vor, unterstützt bei der Beschaffung beziehungsweise Qualifizierung von Arbeitskräften und ermöglicht Zugang zu Krediten. Gelingt all dies zur Zufriedenheit des Unternehmens und ist es willens, die Kosten und Risiken eines Ortswechsels zu schultern, beginnt das Unternehmen vor Ort zu investieren und meldet letztendlich sein Gewerbe am Ort an; das heißt es siedelt sich an. Kontrolliert werden die zumeist zwischen Wirtschaftsdezernat und Unternehmen stattfindenden Verhandlungen durch andere Verwaltungsebenen sowie durch administrativ-politisch besetzte Ausschüsse und den Rat.

3.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

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Eine Ansiedlung ist nicht einklagbar, gegen eine Ansiedlung sind dagegen durch die Berührung verschiedenster Rechtsgebiete (wie zum Beispiel Baurecht oder Umweltrecht) verschiedene Klagen und Klagewege möglich. In entsprechenden Gerichtsprozessen wehren sich Behörden, die die von ihnen vertretenen Anforderungen nicht ausreichend gewürdigt, verletzt oder gar missachtet sehen, aber auch von den Ansiedlungsentscheidungen betroffene kollektive Akteure (Unternehmen, freigemeinnützige Organisationen) sowie Anwohnerinnen (Privatpersonen).

3.3 Verfahrens- und Prozessanalyse 1. Bei einer allgemeinen Einzelunternehmenssubventionierung handelt es sich um eine Leistung an einen kollektiven Akteur der Wirtschaft, durch die seine Handlungsfähigkeit gestärkt werden soll. Im Kern geht es bei diesem Prozess um die Koordination einer Investition der öffentlichen Hand in ein Unternehmen, durch das ebenso die lokale Wettbewerbswirtschaft gefördert werden soll. Der Prozess der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens ist, ebenso wie die Einzelunternehmenssubventionierung, eine Koordination einer Investition. Allerdings geht es in einem solchen Prozess deutlicher, stärker und umfänglicher um eine Förderung der lokalen Wettbewerbswirtschaft, hat doch insbesondere ein Logistikunternehmen Auswirkungen auf alle anderen Wirtschaftsunternehmen und Wirtschaftszweige vor Ort. 2. Durch eine Unternehmenssubventionierung wird nur dann eine Antwort auf eine soziale Frage gegeben, wenn im Prozess – wenigstens fiktiv – die Bedürfnisse von sozial Benachteiligten in den Blick genommen und – wenigstens indirekt – soziale Ziele zu erreichen versucht werden. Solche Ziele können unter anderem darin bestehen, den Beschäftigungsgrad für sozial Benachteiligte zu erhöhen und diese dadurch am Wirtschaftsleben teilhaben zu lassen (beziehungsweise evtl. sogar durch die Unternehmenssubventionierung auch das Wirken von Wohlfahrtsorganisationen zu befördern). Mit der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens ist zumeist die Hoffnung verbunden, auf die soziale Frage von Arbeitslosigkeit durch Erhöhung der Beschäftigungsmöglichkeiten in diesem Unternehmen und in den durch das Unternehmen gestärkten anderen Akteuren der Wirtschaft eine Antwort geben zu können; auch bezüglich sozial benachteiligter Personenkreise, die so „mitgenommen“ und in Netzwerke (Wirtschaftsunternehmen) eingebunden werden können. Auch wird immer wieder – indirekt durch

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3  Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune

Steuereinnahmen beziehungsweise direkt durch Spenden – eine Belebung der kommunalen sozialen Institutionen und des freigemeinnützigen lokalen Wohlfahrtswesens erwartet. 3. Indem ein lokales Wirtschaftsunternehmen subventioniert wird, werden wirtschaftliche Fragen beantwortet. Eine Unternehmenssubventionierung bewirkt insbesondere eine Stärkung der wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit eines Unternehmens, aber auch seiner Selbstständigkeit. Es kommt darüber hinaus zu einer Stärkung der lokalen Wettbewerbswirtschaft. Die Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens beantwortet noch umfänglicher wirtschaftliche Fragen als eine einfachere Einzelunternehmenssubventionierung (obwohl sie im Grunde auch eine solche ist). Durch sie kommt es zu einer weitaus stärkeren Förderung der Handlungsfähigkeit (wie auch Selbstständigkeit) der gesamten lokalen Wettbewerbswirtschaft. 4. Indem mit dem Unternehmen (zwecks des erwarteten Gebens und Nehmens) verhandelt wird, wird das Unternehmen in einen (einfachen) politisch-demokratischen Prozess einbezogen, in dem es darum geht, unternehmerische Interessen mit öffentlichen Interessen sowie den Interessen Dritter abzugleichen, seien dies wirtschaftliche Wettbewerber wie auch die Bürgerinnen vor Ort sowie insbesondere soziale Benachteiligte. (Allerdings wird dies von den Unternehmen zumeist nicht so, sondern als ausschließlich bürokratischer Prozess etwa ähnlich einer Grundsicherungsleistung verstanden.) Weil mit dem Logistikunternehmen, aber auch allen möglichen betroffenen beziehungsweise interessierten Bürgerinnen und Unternehmen vor Ort zwecks Abschätzung der Risiken und Chancen verhandelt wird, und darüber hinaus der Rat und die Ausschüsse bezüglich öffentlicher Interessen zu hören sind, ist die Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens ein komplexer demokratisch-politischer Prozess. 5. Der Prozess der Unternehmenssubventionierung wird durch die kommunale Wirtschaftsförderung koordiniert. Die Koordination der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens erfolgt ebenfalls in der kommunalen Wirtschaftsförderung. Allerdings erfordert dieser Prozess die umfängliche Einbeziehung von Betroffenen und Interessierten sowie der politischen Organe Rat und Ausschüsse; und der teilweise die Ausführung unterstützenden Stadtplanungs- sowie des Hochund Tiefbauamtes. 6. Im Prozess der Unternehmenssubventionierung spielt die Person der korrespondenzführenden Sachbearbeiterin die entscheidende koordinative Rolle.

3.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

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In der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens kommt der gesamten Leitung der kommunalen Wirtschaftsförderung eine Koordinatorinnenrolle zu. 7. Eine Unternehmenssubventionierung ist ein freiwilliges kommunales Förderungsverfahren. Regeln existieren nur für den Verlauf des Verfahrens (Zuwendungsrecht, Vergabeordnung); ob es tatsächlich zu einer Subventionierung kommt, ist offen. Gleiches gilt für die Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens. Die Aufnahme von Verhandlungen mit dem Ziel einer solchen Ansiedlung und die möglicherweise dabei einsetzbaren Subventionierungs- und Förderinstrumente müssen zuvor vom Stadtrat und den Ausschüssen beschlossen werden. Eine Kommune muss sich insbesondere bei einem solchen komplexeren Prozess deutlich und politiksetzend dazu bekennen, ob eine entsprechende erfolgsunsichere und risikoreiche Koordination überhaupt aufgenommen werden und durch sie auch verschiedenste politikumsetzende Verwaltungseinheiten (Stadtplanung, Bauausführung) gebunden werden sollen. 8. Das Verfahren der Unternehmenssubventionierung muss besonders transparent sein und sich möglichst an kommunalen wirtschaftspolitischen Zielen orientieren (anhand derer sich eine Bewilligung beziehungsweise Ablehnung verstehen lässt), die die Kommune vor Beginn der Aufnahme einer entsprechenden Koordinationstätigkeit festgelegt haben muss. Die Bemühungen um die Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens, ebenfalls eine freiwillige kommunale Aktivität, bedürfen ähnlicher Zielbezüge und der gleichen Verfahrenstransparenz, darüber hinaus aber auch koordinativer innerer wie auch äußerer Kraft, lässt es sich keinesfalls jedem Recht machen und ist keine Ansiedlung ohne Einschnitte in die lokale Wirtschaft und Risikobereitschaft zu haben. 9. Durch eine Unternehmenssubventionierung wird ein Unternehmen gefördert. Diese Förderung kann auch anderen Wirtschaftsunternehmen, Wohlfahrtsorganisationen, interessierten und betroffenen dritten Personen (Beschäftigen wie auch Konsumentinnen und insofern Bürgerinnen), insbesondere sozial Benachteiligten, nutzen (unter anderem wenn es dadurch zu mehr Beschäftigung der benannten Personengruppen kommt). Insofern kann die Subventionierung ein Betrag zu gegenseitiger Unterstützung und zu einem Ausgleich und damit zu einer gerechteren Gesellschaft sowie – wirtschaftlich beförderter – Solidarität sein. Ein großes Logistikunternehmen kann ebenfalls ein Unternehmen sein, das einen Beitrag zu mehr Gerechtigkeit und Solidarität leistet. Dies ist ins-

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3  Verfahren und Prozesse der Wirtschaftspolitik einer Kommune

besondere der Fall, wenn durch sein Wirken der Beschäftigungsgrad der gesamten lokalen Wettbewerbswirtschaft gesteigert werden kann. 10. Eine Einzelunternehmenssubventionierung leistet einen Beitrag zu mehr unternehmerischer Produktivität und Wettbewerb vor Ort, einer freieren Gesellschaft und zu größerer Vielfalt. (Dies ist allerdings nicht Ergebnis des Finanztransfers beziehungsweise Ergebnis des automatischen Wirkens einer unsichtbaren Hand, sondern sehr genauer rechtlicher Vereinbarungen und bestimmter Institutionen, die darüber wachen.) Dies gilt umso mehr, wird ein Subventionierungspaket zugunsten der Ansiedlung eines großen und viele andere Unternehmen berührenden Logistikunternehmens geschnürt. Ob mehr Produktivität auch bei den anderen Unternehmen (zunächst durch neue Zusammenarbeitsformen) und darüber hinaus vor Ort mehr Wettbewerb entsteht und Beschäftigte wie auch Konsumentinnen, also die Bürgerinnen dadurch zu mehr (wirtschaftlicher) Handlungsfreiheit und so Selbstständigkeit finden, hängt von vielen Faktoren ab, unter anderem davon, inwieweit die Kommune auch nach erfolgter Ansiedlung dauerhaft in der Lage ist, ihre Wirtschaft zu kontrollieren, zu regulieren, ja zu koordinieren.

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Kommunale Sozialpolitik und sozialpolitische Verfahren und Prozesse

Zur kommunalen Sozialpolitik, die stark bundesgesetzlich bestimmt ist, gehören Sozialhilfe, Gesundheitsförderung und Jugendhilfe. Kommunale Sozialpolitik wird in Form von Beratung, Dienstleistung, Geldleistung und/oder Sachleistung umgesetzt. Die Zahlung von Grundsicherung und der Bau einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung gehören zur kommunalen Sozialpolitik und sind als solche gut für Teilhabe, Grundbedarfsdeckung und/oder Hilfe zur Selbsthilfe der Bürgerinnen.

4.1 Beratung, Dienstleistung, Geldleistung oder Sachleistung? Von Sozialhilfe, Gesundheitsförderung und Jugendhilfe in der kommunalen Sozialpolitik 4.1.1 Aufgaben und Ziele Aufgabe der kommunalen Sozialpolitik1 ist es, allen Menschen ein Leben in Würde zu ermöglichen sowie Menschen zu befähigen, unabhängig von Hilfe zu leben (§ 1 SGB XII), die Entwicklung junger Menschen zu fördern sowie Eltern

1Innerhalb

der kommunalen Verwaltungsbereiche und Politikfelder ist kommunale Sozialpolitik ein organisatorisch und personell (sowie in der Höhe der ausgereichten Mittel) in weit höherem Maße ausgebautes Feld als kommunale Wirtschaftspolitik; unter anderem, weil viele der sozialpolitischen Leistungen als Pflichtleistungen bundes- und landespolitisch gesetzlich gefordert und refinanziert werden.

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 P.-G. Albrecht, Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3_4

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4  Kommunale Sozialpolitik …

bei der Erziehung zu unterstützen (§ 1 SGB VIII), krankheitsbedingte Ungleichheiten auszugleichen beziehungsweise Menschen vor Ansteckungsgefahren zu schützen (wie zum Beispiel die Landesgesetze über den Öffentlichen Gesundheitsdienst fordern). Kommunale Sozialpolitik hat – aus Sicht von anderen kommunalen Ressorts sowie Verwaltungsbereichen und Politikfeldern – sehr unterschiedliche Ziele: Aus Sicht der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik dient kommunale Sozialpolitik dem sozialen Ausgleich und damit der Verhinderung von Unruhen, Kriminalität und Gewalt, die mit allzu großer Ungleichheit einhergeht (sie dient also einer Art Befriedung). Aus Sicht des Haushalts ist an kommunaler Sozialpolitik insbesondere die Befähigung sozial Schwacher zur Aufnahme einer Arbeit (im sogenannten ersten Arbeitsmarkt) interessant, weil durch Arbeit der Sozialhaushalt entlastet wird und Steuereinnahmen getätigt werden. Die kommunale Wirtschaftspolitik interessiert an kommunaler Sozialpolitik ebenfalls die Befähigung sozial Schwacher zur Aufnahme einer Arbeit, weil dadurch Haushaltsentlastungen entstehen und weil für sie ein selbstständig erarbeiteter Lebensunterhalt Ausdruck von Autonomie und Leistungsfähigkeit sind. Die kommunale Arbeitsmarktpolitik (bei der es im Kern um die Schaffung von Arbeitsplätzen geht) sieht in der kommunalen Sozialpolitik neben der (Wieder-) Eingliederungsfunktion, durch die Erwerbslose in den ersten Arbeitsmarkt integriert werden sollen, auch die Überbrückungsfunktion, durch die zeitweilige Arbeitslosigkeit überbrückt werden kann sowie die Ersatzfunktion, insbesondere in besonderen Lebenslagen. Durch kommunale Sozialpolitik werden Pflicht- und freiwillige Aufgaben finanziert, die nicht durch die bundesweite Arbeitslosen-, die Kranken-, die Renten- beziehungsweise die Pflegeversicherung gedeckt sind (die als gesamtgesellschaftliche Aufgaben wahrgenommen werden).

4.1.2 Handlungsfelder und Instrumente Die Handlungsfelder kommunaler Sozialpolitik reichen von der Sozialhilfe über die Jugendhilfe bis zur Gesundheitsförderung2. 2Nicht

zur kommunalen Sozialpolitik werden hier die ordnungspolitischen Aufgaben der Medizinalaufsicht beziehungsweise der Hygieneüberwachung, Infektionskrankheitenüber wachung, Bestattungsüberwachung sowie Tierschutzaufgaben (der Veterinärämter) und die Aufgaben, die sich ordnungspolitisch aus den Psychisch-Kranken-Gesetzen PsychKG der Länder ergeben.

4.1  Beratung, Dienstleistung, Geldleistung oder Sachleistung? …

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Ein erstes Handlungsfeld der kommunalen Sozialpolitik ist die Sozialhilfe, die sich als kommunale Pflichtaufgabe (nach dem SGB XII) an Menschen mit gefährdeter Grundsicherung richtet, insbesondere bei Erwerbsminderung, im Alter, bei gesundheitlichen Einschränkungen, bei Behinderung, bei Pflegebedürftigkeit, in besonderen sozialen Schwierigkeiten und anderen Lebenslagen (wie zum Beispiel bei Blindheit), wobei unter anderem für Ausländerinnen, Geflüchtete beziehungsweise Zuwandererinnen spezifische Regeln gelten (für die – unter anderem nach anderen Gesetzen zum Beispiel spezifische Wohneinrichtungen vorgehalten und bewirtschaftet werden). Die Sozialhilfe umfasst: Hilfe zum Lebensunterhalt, Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, Hilfe zur Gesundheit, Eingliederungshilfe für behinderte Menschen, Hilfe zur Pflege, Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten, Hilfe in anderen Lebenslagen sowie die zu diesen Hilfen gehörende „jeweils gebotene Beratung und Unterstützung“ (§ 8 SGB XII). Bei Bedarfen in Sachen Unterkunft und Heizung sowie Bildung und Teilhabe gibt es gesonderte Hilfe nach dem SGB XII. Die zuständigen Sozialämter sind zum Teil auch für Bundeselterngeld, Wohngeld nach dem Wohngeldgesetz, Beschäftigungsförderung im Sinne einer sozialen Arbeitsmarktpolitik und – ordnungspolitisch – Obdachlosigkeitsvermeidung zuständig. Die Sozialhilfe wird vom Sozialamt ausgereicht, das zum Teil über vom Rat berufene Beauftragte (Integrationsbeauftragte, Behindertenbeauftragte, Seniorenbeauftragte) beziehungsweise freiwillige Gremien und Beiräte wie Integrationsbeiräte, Behindertenbeiräte und Seniorenbeiräte bestimmte Betroffenengruppen und freigemeinnützige Träger mitwirken lässt sowie zum Teil die Geschäftsführung des Sozialausschusses des Rates innehat. Ein weiteres Handlungsfeld ist die Jugendhilfe3. Ihr Adressat sind Kinder, Jugendliche und Familien, ihr Gegenstand erzieherische Aufgaben (außerhalb der Schulbildung), weil „jeder junge Mensch ein Recht auf Förderung seiner Entwicklung und auf Erziehung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit (hat)“, wie es im § 1 Sozialgesetzbuches SGB VII (Kinder- und Jugendhilfegesetz) heißt. Leistungen der Jugendhilfe (Hilfen zur Erziehung, Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit, erzieherischer Kinder- und Jugendschutz, Förderung der Erziehung in der Familie) werden als Pflichtaufgaben nach dem SGB VII geleistet, ebenso Leistungen zum Betrieb von Einrichtungen und Diensten der Kinderund Jugendhilfe sowie (landesgesetzlich vorgeschriebene) Leistungen zur

3Vgl.

zur kommu nalen Jugendpolitik auch Bogumil und Holtkamp (2006, S. 158 ff.).

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4  Kommunale Sozialpolitik …

Kindertagesbetreuung in Einrichtungen und Tagespflege. Außerdem werden zur Jugendhilfe Leistungen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen, der Krisenintervention, Inobhutnahme und des Unterhaltsvorschusses sowie Beratungsleistungen und Unterstützungen (zum Beispiel im Bereich der Adoptionsvermittlung, zum Beispiel bei Jugendgerichtsverfahren) gezählt. Immer wieder werden zur Kinder- und Jugendhilfe auch ordnungspolitische Aufgaben zur Vermeidung und Verhinderung von Kindeswohlgefährdung, nach dem Jugendschutzgesetz, dem Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und nach dem Jugendarbeitsschutzgesetz hinzugerechnet. Die Kinder- und Jugendhilfe ist institutionell dem Jugendamt zugeordnet, das auch die Geschäftsführung des Jugendhilfeausschusses, seiner Unterausschüsse und Arbeitsgemeinschaften innehat, mit den kommunalen freien Kinder- und Jugendringen zusammenarbeitet, sich mit Jugendhilfeplanung befasst und vielfältig mit freien Trägern der Kinder- und Jugendhilfe zusammenarbeitet. Ein drittes Handlungsfeld ist die Gesundheitsförderung, die nicht bundesgesetzlich geregelt, sondern nur in verschiedenen Landesgesetzen zum öffentlichen Gesundheitsdienst beschrieben und entsprechend weniger institutionalisiert und ausdifferenziert ist. Gesundheitsförderung richtet sich an von Krankheit bedrohte Menschen beziehungsweise Kranke, insbesondere psychisch erkrankte Personen, Infektionskranke und Krebserkrankte. Gesundheitsförderung umfasst Beratung und Begleitung, verschiedene finanzielle Gesundheitshilfen (insbesondere zur sozialen Abmilderung von Krankheitsfolgen) sowie gesundheitliche Aufklärung, Beratung und Prävention. Gesundheitsförderung ist institutionell dem Gesundheitsamt zugeordnet, das sich in verschiedene politische Gremien, insbesondere den Gesundheits- und Sozialausschuss einer Kommune einbringt. Sozialhilfe hat die Instrumente der Dienstleistung, Geldleistung und/oder Sachleistung (zum Beispiel in Form von Gutscheinen). Zu den Dienstleistungen zählt „insbesondere die Beratung in Fragen der Sozialhilfe und die Beratung und Unterstützung in sonstigen sozialen Angelegenheiten“ (§ 10 SGB XII (Sozialhilfe)). Außerdem gilt: „Geldleistungen haben Vorrang vor Gutscheinen oder Sachleistungen, soweit dieses Buch nicht etwas anderes bestimmt oder mit Gutscheinen oder Sachleistungen das Ziel der Sozialhilfe erheblich besser oder wirtschaftlicher erreicht werden kann oder die Leistungsberechtigten es wünschen“ (§ 10 SGB XII (Sozialhilfe)). Instrumente der Jugendhilfe sind: „1. Angebote der Jugendarbeit, der Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes (§§ 11 bis 14 SGB VIII), 2. Angebote zur Förderung der Erziehung in der Familie (§§ 16 bis 21), 3. Angebote zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tages-

4.1  Beratung, Dienstleistung, Geldleistung oder Sachleistung? …

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pflege (§§ 22 bis 25), 4. Hilfe zur Erziehung und ergänzende Leistungen (§§ 27 bis 35, 36, 37, 39, 40), 5. Hilfe für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche und ergänzende Leistungen (§§ 35a bis 37, 39, 40), 6. Hilfe für junge Volljährige und Nachbetreuung (§ 41)“ (§ 2 Absatz 2 SGB VIII). Instrumente der kommunalen Gesundheitsförderung4 sind insbesondere Beratung und Gesundheitshilfen. In vielen Gesundheitsämtern gibt es – neben den vielfältigen ordnungsbehördlichen Kontrollaufgaben (die hier nicht thematisiert werden) – den öffentlichen Gesundheitsdienst, das heißt ärztliche sowie soziale beziehungsweise sozialpsychiatrische Dienste, durch die ärztliche Aufgaben nach den Sozialgesetzbüchern und Landesrecht wahrgenommen werden, aber auch spezifische Zielgruppen wie psychisch erkrankte Personen, Infektionskranke, Krebserkrankte begleitet werden. Außerdem befassen sich die Gesundheitsämter mit gesundheitlicher Aufklärung, Beratung und Prävention.

4.1.3 Akteure Akteure der Sozialhilfe sind die Sozialämter, kommunale Einrichtungen sowie die Träger der freien Wohlfahrtspflege und ihre sozialen Einrichtungen, mit denen nach §§ 4 und 5 SGB XII zusammengearbeitet wird. Akteure der Jugendhilfe sind die Jugendämter, kommunale Einrichtungen (Jugendwohneinrichtungen, Kinder- und Jugendfreizeit-Einrichtungen, Kindertagesstätten) sowie freigemeinnützige Träger der Kinder- und Jugendhilfe, die – wie in spezifischen Gremien abgestimmt – beauftragt, kontrolliert, gesteuert und bezuschusst werden. Akteure der kommunalen Gesundheitsförderung sind die Gesundheitsämter, die Gesundheitsförderung betreiben. Träger von Gesundheitsförderung sind neben den Gesundheitsämtern Gesundheitsselbsthilfeorganisationen sowie – krankenkassen- und staatsprogrammfinanzierte – Gesundheitsförderungsprojekte. Außerdem wird Gesundheitsförderung von Wohlfahrtsverbänden wie auch Jugendhilfeträgern im Rahmen von Sozialer Arbeit und Jugendhilfe mit angeboten, während die krankenversorgenden Dienste mehr und mehr als gewerbliche Töchter von Wohlfahrtsverbänden geführt werden beziehungsweise sich gänzlich in privater gewerblich-unternehmerischer Hand befinden. Kommunale Krankenhäuser, über die die Gemeinden und Städte immer weniger

4Trojan

1998, S. 780 ff., besonders S. 793.

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4  Kommunale Sozialpolitik …

Mitbestimmungsrechte hatten, werden zunehmend von europaweit agierenden Konzernen übernommen.

4.2 Gut für die Teilhabe, die Grundbedarfe, die Hilfe zur Selbsthilfe? Von den sozialpolitischen Verfahren und Prozessen Grundsicherungszahlung sowie Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und JugendFreizeiteinrichtung 4.2.1 Zahlung von Grundsicherung Aufgabe der Grundsicherung ist es, bei geringem Einkommen (zum Beispiel aufgrund von Erwerbsminderung und/oder niedrigem Renteneinkommen im Alter und/oder Forderungen von Gläubigern beziehungsweise Schulden), geringem Vermögen und fehlender bedarfsgemeinschaftlicher Unterstützung Hilfe zum Lebensunterhalt zu bekommen. Ziel der Gewährung dieser Form der Sozialhilfe5 – denn es gibt, wie im Kapitel Kommunale Sozialpolitik beschrieben, auch andere Formen dieser Hilfe – ist es, dass die Leistungsberechtigte ein Leben in Würde führen kann. Mit der Gewährung ist auch der Anspruch verbunden, die Leistungsberechtigte zu befähigen, eines Tages wieder unabhängig von der Hilfe zu leben (§ 1 SGB XII). Grundsicherung wird nicht nach Ermessen geleistet, sie steht den Menschen, wenn sie leistungsberechtigt sind, gesetzlich zu; was nicht heißt, dass über die Art und das Maß der Leistungserbringung nicht nach pflichtgemäßem Ermessen entschieden werden kann (§ 17 SGB XII). Gesetzliche Grundlage für den entsprechenden Verwaltungsprozess ist das zwölfte Sozialgesetzbuch SGB XII über die Sozialhilfe6. Auch wenn Leistungsempfängerinnen zum Ziel, eines Tages unabhängig von Hilfeleistung zu leben, aktiv beitragen müssen (§ 1 SGB XII), gilt es doch, sie zur Erfüllung der Anforderungen, die notwendig sind, um Grundsicherung zu bekommen (Bedarfsermittlung), um am Leben in der Gemeinschaft teilzunehmen, sich zu engagieren wie auch die Notlage zu überwinden, zu „beraten und, soweit erforderlich, (zu) unterstützen“ (§ 11 SGB XII).

5…beziehungsweise

der Ausfertigung eines entsprechenden Bescheids nach SGB XII. Sozialgesetzbuch ist Nachfolger des langjährigen deutschen Bundessozialhilfegesetzes BSHG und wurde am 27.12.2003 ausgefertigt.

6Dieses

4.2  Gut für die Teilhabe, die Grundbedarfe, die Hilfe zur Selbsthilfe? …

57

Die Berechtigung liegt unter anderem vor, wenn Einkommen und Vermögen eine gesetzlich bestimmte Grenze unterschreiten und keine Bedarfsgemeinschaften (wie Familien) finanziell unterstützen. Sie wird in der Regel durch eine Antragstellung offengelegt. Die Leistungsbeantragenden stellen einen schriftlichen Sozialhilfeantrag auf Grundsicherung an das Sozialamt (den insbesondere für die Geldleistungen zuständigen kommunalen Träger der Sozialhilfe). Sie tun dies; beraten und unterstützt durch Angehörige beziehungsweise juristische Betreuerinnen, juristische Beraterinnen sowie soziale Beraterinnen von Selbsthilfeorganisationen, Wohlfahrtsverbänden und kommunalen Sozialdiensten. Geklärt werden zunächst der Bedarf, die persönliche Situation wie auch die Möglichkeiten zur Überwindung der Notlage. Dazu sind Einkommen, Rente, Mieten, Nebenkosten, Kontostände, Sparkontenstände, (Wohn-)Eigentum, Versicherungen u. v. a. m. offenzulegen. Das Sozialamt bittet die Leistungsbeantragenden, seine Angehörigen, juristischen Betreuerinnen, juristischen und sozialen Beraterinnen im Zweifelsfall um Nachreichung von aktuellen Belegen beziehungsweise Erklärungen. Es errechnet nach Klärung der Leistungsvoraussetzungen den finanziellen Bedarf7 und fertigt dann einen Bescheid über diese – zumeist laufend genannten – Leistungen nach SGB XII aus. Mit Erteilung des Bescheids wird eine entsprechende Zahlung für den laufenden Monat sowie für die Folgemonate monatlich im Voraus angewiesen, solange sich die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Leistungsberechtigten nicht ändern. Kontrolliert wird das im Kern zwischen Leistungsbeantragenden beziehungsweise Leistungsempfängerinnen und dem Sozialamt als Träger der Sozialhilfe (insbesondere der Geldleistungen) durch Angehörige beziehungsweise juristische Betreuerinnen, juristische Beraterinnen sowie soziale Beraterinnen von Selbsthilfeorganisationen, Wohlfahrtsverbänden und kommunalen Sozialdiensten. Gerade mit den letztgenannten „sozial erfahrenen Dritten“ hat der Träger der Sozialhilfe zusammenzuarbeiten; er soll sie angemessen unterstützen wie auch ihnen Aufgaben übertragen (§ 5 SGB XII) – sie haben also die Möglichkeit der Mitwirkung und Kontrolle der Verfahren und Verfahrensergebnisse.

7Sozialhilfe

setzt in der Regel (mit Ausnahme bei der hier beschriebenen Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung) mit Bekanntwerden des Bedarfs beim Träger der Sozialhilfe ein. Anspruch besteht, sobald die Leistungserbringung bestimmt ist (§§ 17 und 18 SGB XII).

58

4  Kommunale Sozialpolitik …

Gegen einen Sozialhilfebescheid kann innerhalb eines Monats schriftlich und mündlich (zur Niederschrift) Widerspruch eingelegt werden. Insbesondere vor Verwaltungserlassen über Widersprüche gegen die Ablehnung von Sozialhilfe sind sogenannte sozial erfahrene Dritte zu hören, insbesondere aus Vereinigungen, die Bedürftige betreuen, oder aus Vereinigungen von Sozialleistungsempfängerinnen (§ 116 SGB XII).

4.2.2 Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und JugendFreizeiteinrichtung Aufgabe einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung ist es, Kinder- und Jugendschutz, Jugendsozialarbeit mit Jugendarbeit und Förderung von Jugendverbänden unter einem Dach zu verbinden und dezentral sowie sozialraumorientiert nah an den Bedarfen zu erbringen (§§ 11 bis 14 SGB VIII). Ziel des Baus einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung8 ist es aus Sicht einer Kommune (insbesondere des Jugendamtes), durch eine Kinder- und JugendFreizeiteinrichtung professionell, trägerübergreifend und wirkungsvoll zur Förderung der Entwicklung von jungen Menschen zu „eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeiten“ beizutragen (§ 1 SGB VIII). Gesetzliche Grundlagen bilden das SGB VIII, insbesondere § 1 (Recht auf Erziehung, Elternverantwortung, Jugendhilfe) sowie § 11 (Jugendarbeit) und § 12 (Förderung der Jugendverbände)9. Das Bauvorhaben selbst berührt eine fast unüberschaubare Anzahl an gesetzlichen Vorschriften. Genannt seien das Baugesetzbuch des Bundes und die Bauverordnungen der Länder (in denen es unter anderem um das Verhältnis der Gebäude und Grundstücken zu Nachbargebäuden und Nachbargrundstücken sowie um technische Vorschriften geht) sowie die EU-Bauproduktenverordnung, verschiedene Versammlungsstättenverordnungen, Unfallverhütungsvorschriften, Arbeitsschutzvorschriften und Brandschutzvorschriften.

8Ein

Bauprozess bezüglich öffentlicher Gebäude findet sich kaum beschrieben, da sich unter öffentlichen Gebäuden nur allgemeine Aufzählungen, unter öffentlichem Bauen vor allem das öffentliche Baurecht und höchstens noch Aussagen über die ökologische Kriterien von Gebäuden finden lassen. 9Dieses Sozialgesetzbuch, vormals auch als Kinder- und Jugendhilfegesetz KJHG bezeichnet, gilt seit dem 26.06.1990.

4.2  Gut für die Teilhabe, die Grundbedarfe, die Hilfe zur Selbsthilfe? …

59

Als Prozesse können Interessenbekundung, Bedarfsfeststellung, Jugendhilfeplanung, Bauplanung, Ratsbeschluss, Leistungsausschreibung und Bautätigkeit unterschieden werden. Der Prozess beginnt mit einem Wunsch oder einem Interesse auf Seiten von Kindern und Jugendlichen, ihren Eltern, Jugendverbänden, Träger der freien und öffentlichen Jugendhilfe, Ordnungsbehörden oder Politikerinnen. Zunächst geht es darum, den Bedarf an einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung zu erheben. Die Konzipierung der Einrichtung wird zumeist von der Jugendhilfeplanung in Zusammenarbeit mit dem Stadtplanungsamt vorangetrieben. Die Jugendhilfeplanung ist bundesgesetzlich verpflichtet, den Bestand an Einrichtungen sowie Diensten im Blick zu haben sowie Bedarfe „unter Berücksichtigung der Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der jungen Menschen und der Personensorgeberechtigten … zu ermitteln und die zur Befriedigung des Bedarfs notwendigen Vorhaben rechtzeitig und ausreichend zu planen“ und dabei die Träger der freien Jugendhilfe in allen Phasen der Planung „frühzeitig“ zu beteiligen (§ 80 Absatz 1 und 3 SGB VIII). Zumeist wird aber auch der Rat einer Kommune überlegen, ob die – die Verwaltung intensiv in Anspruch nehmenden – Planungen für eine Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung überhaupt vorangetrieben werden sollen. Wurde dies bejaht, wird mit der Bauherrentätigkeit zumeist das kommunale Hochbauamt beauftragt, das den für Baugenehmigungen notwendigen vorhabenbezogenen Bau- und Erschließungsplan zu erarbeiten hat. Eingebunden werden im Blick auf die vorbereitende und verbindliche Bauleitplanung das Stadtplanungsamt sowie in rechtlicher Hinsicht das Bauordnungsamt. Da Bau und Betrieb der Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung den kommunalen Haushalt belasten, müssen – unter anderem um zur baurechtliche notwendigen Durchführungsverpflichtung zu kommen – weitere Verwaltungseinheiten und kommunale Ausschüsse (wie der Finanzausschuss) einbezogen werden. Fachlich wird außerdem der Jugendhilfeausschuss der Kommune (ein kommunales Pflichtgremium nach § 71 SGB VIII), zu dem Vertreterinnen der Träger der öffentlichen und freien Jugendhilfe gehören, einbezogen. Beim Bau und Betrieb von kommunalen öffentlichen Gebäuden behält sich der Rat fast immer eine Beschlussfassung vor. Liegen die behördlichen Baugenehmigungen vor und hat sich der Rat zum Bau und Betrieb bekannt, werden die zu vergebenen Bauleistungen ausgeschrieben; erst danach kann gebaut werden.

60

4  Kommunale Sozialpolitik …

Planung und Bau einer kommunalen Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung fordert von den Beteiligten die Einhaltung vom von Jugendhilfegesetz und Baugesetzbuch detailliert vorgeschriebenen Verfahren. Jugendhilfeplanerinnen und Bauherrinnen müssen ihre Pläne administrativ wie auch politisch offen legen; sie sind jugendhilfe- und baugesetzlich verpflichtet, die Zielgruppen (das heißt die Betroffenen), die Eltern der Kinder und Jugendlichen, Vertreterinnen der Träger der freien Kinder- und Jugendhilfe sowie Grundstücksnachbarinen beziehungsweise Anliegerinnen der Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung in Planung und Bau einzubeziehen. Gegen den Bau einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung können jugendpolitische wie auch baupolitische Einwände und Anregungen vorgebracht werden, die bei Planung und Bau zu berücksichtigen sind.

4.3 Verfahrens- und Prozessanalyse 1. Grundsicherungszahlung ist im Kern eine Individualleistung, die andere, ausfallende subsidiärere Selbstversorgungsmöglichkeiten kompensieren und darüber hinaus ein Leben in Würde, Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft sowie die Befähigung zu zukünftiger Selbsthilfe (im Sinne von selbstständiger Einkommenserzielung und Versorgung) ermöglichen soll. Aufgabe der Kommune ist die hoheitliche prüfende und bewilligende Koordination dieser Leistung, die bundesgesetzlich verpflichtend ist und auf die bei Erfüllung der Voraussetzungen ein individueller Anspruch besteht. Die Beziehungs- und Kommunikationsform ist die der Kompensation, außer dem gesetzlich zur Leistung verpflichteten Kostenträger Sozialamt und der die Voraussetzungen erfüllenden Anspruchsberechtigten gibt es kaum andere Beteiligte in diesem Prozess. Bau und Inbetriebnahme einer öffentlichen Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung ist eine freiwillige kommunale (soziale) Leistung, die weit mehr als eine Grundsicherungszahlung koordinativ zu erbringen ist. Im Kern geht es dabei darum, Vereinen und Verbänden der freigemeinnützigen Jugendarbeit und Jugendhilfe, mehr aber noch Eltern, Jugendlichen und Kindern einen öffentlichen Raum zur Verfügung zu stellen, in dem außerschulische Erziehung, Jugendschutz und Kindeswohlsicherung insbesondere für die angeboten wird, denen dies schwerfällt oder gar misslingt. Die Beziehungsund Kommunikationsform ist als Abstimmung zu charakterisieren, in der mit den verschiedensten Akteuren (neben den Genannten auch mit dem Rat und seinen Ausschüssen sowie mit der kommunalen Stadtplanung, dem Tief- und

4.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

61

Hochbauamt) zu kooperieren ist (in der zukünftige Verantwortlichkeiten ausgehandelt werden). 2. Durch Grundsicherungszahlung wird eine Antwort auf die soziale Frage einer Selbstversorgungsbenachteiligung gegeben. Neben der kompensierenden Geldleistung ist Ziel der Leistung, dass die Leistungsempfängerinnen am Leben in der Gemeinschaft teilhaben können. Insofern hat die Leistung auch ein (soziales) Vergemeinschaftungsziel, dass am ehesten zu verwirklichen ist, wenn Wohlfahrtsorganisationen bereitstehen, die gerade diesem Personenkreis eine Teilhabe zu ermöglichen in der Lage sind. Durch Einbindung der Leistungsempfängerinnen in eine Wohlfahrtsorganisation erfährt darüber hinaus das lokale Sozialsystem eine gewisse Stärkung. Durch den Bau und Inbetriebnahme einer öffentlichen Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung wird eine komplexe Antwort auf die sozialen Fragen von Erziehungsschwierigkeiten, Erziehungsversagen und andere Themen gegeben. Gelingen soll dies vor allen Dingen dadurch, dass eine öffentliche Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft (Netzwerkeinbindung) ermöglicht, die zum einen Kindern, Jugendlichen und ihren Eltern (erzieherisch, jugendschützerisch und kindeswohlsichernd) zugutekommt, zum anderen aber auch für die Vereine und Verbände der freigemeinnützigen Jugendarbeit und Jugendhilfe von Nutzen ist (die wiederum in der Lage sind, Engagement sozial zu kanalisieren und Solidaritäten zu stiften). 3. Wenn die Grundsicherungszahlung trotz ihres kompensierenden Grundcharakters stark als Hilfe zur Selbsthilfe gestaltet wird, werden in diesem Prozess auch wirtschaftliche Fragen beantwortet, wird dann nämlich angestrebt, die Leistungsempfängerinnen zu befähigen, sich in unbestimmter Zukunft selbst zu helfen und ohne Inanspruchnahme dieser finanziellen Leistung selbstständig ein Einkommen zu erzielen und sich selbst zu versorgen. Durch Einbindung in Wirtschaftsunternehmen kann es so auch zu einer Stärkung der lokalen Wettbewerbswirtschaft kommen. Wenn Bau und Inbetriebnahme einer öffentlichen Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung trotz seines Abstimmungscharakters als Investition angesehen wird, durch die elterliche, jugendliche und kindliche Selbstständigkeit und Handlungsfähigkeit gestärkt werden, die sich beispielsweise im Engagement der genannten Personen zeigen, werden auch Antworten auf wirtschaftliche Grundfragen gegeben. Deutlich wird dies am stärksten in der Einbindung der Zielgruppen in lokale Wirtschaftsunternehmen; was auch zu einer gewissen Stärkung der lokalen Wirtschaft beiträgt.

62

4  Kommunale Sozialpolitik …

4. Wenn die Selbstversorgungskompensation einer Grundsicherungszahlung und die Ermöglichung eines Lebens in Würde, aber auch Befähigung zu selbstständiger Einkommenserzielung und Versorgung sowie die Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft auch zu politischem und demokratischem Engagement führen, kann davon gesprochen werden, dass mit der Grundsicherungszahlung auch demokratische Fragen beantwortet werden. Ein solches Ziel zu verfolgen ist allerdings nicht im Prozess der Grundsicherungszahlung angelegt und wird nicht angestrebt. Indem das Abstimmungsprozedere des Baus und der Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung, das dem Ziel der Förderung von Erziehung, Jugendschutz und Kindeswohlsicherung dient, auch die Bedürfnisse von Kindern, Jugendlichen und Eltern, die Interessen von freigemeinnützigen Jugendvereinen und -verbänden, aber auch die Willensbekundungen und Beschlüsse von Ausschüssen und Rat (und der sich darin manifestierenden Parteiinteressen) aufnimmt, ist es als ein demokratisches politisches Verfahren zu charakterisieren. 5. Der Prozess der Grundsicherungszahlung wird vor allem durch den Allgemeinen Sozialdienst ASD einer Kommune koordiniert. Bei Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung koordiniert die Jugendhilfeplanung die Bedarfserhebungen bei den Zielgruppen wie auch die Interessenartikulation der freigemeinnützigen Träger der Jugendarbeit und Jugendhilfe, aber auch die notwendigen Beschlussfassungen von Ausschüssen und Rat, einen Teil der Bauausführung und der vertraglichen Dinge bezüglich der Inbetriebnahme. 6. Im Prozess der Grundsicherungszahlung ist die Person einer koordinativen Sozialarbeiterin, zumeist beim Sozialamt angesiedelt, von Bedeutung. Im komplexeren Prozess des Baus und der Inbetriebnahme einer Kinderund Jugendfreizeiteinrichtung sind insbesondere die Kompetenzen einer koordinativen Jugendhilfeplanerin, die dem Jugendamt oder dem Sozialdezernat zugeordnet ist, gefragt. 7. Das Verfahren der Grundsicherungszahlung muss als rechtsbezogenes bürokratisches Bewilligungsverfahren bezeichnet werden, in dem bei Vorliegen der Voraussetzungen ein entsprechender Anspruch vorliegt, aufgrund dessen bundesgesetzesbedingt pflichtgemäß eine finanzielle Leistung erbracht werden muss. Diese Zahlung erfordert ein entsprechendes Prüfungs-, Bewilligungs- und letztlich Auszahlungsverfahren, das ebenfalls pflichtgemäß zu erbringen und zu koordinieren ist. Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung gehören demgegenüber zu den freiwilligen Aufgaben einer Kommune. Die

4.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

63

mit der Durchführung dieses Prozesses beauftragte Jugendhilfeplanung hat weitaus selbstbestimmtere und komplexere Koordinationstätigkeiten (bzgl. der Zielgruppen, freie Träger der Jugendarbeit und Jugendhilfe, Politik, Bauausführung, Betreiber) zu erbringen, als dies eine Grundsicherungszahlung erfordert. 8. Der Prozess der Grundsicherungszahlung weist darauf hin, wie gut es insbesondere bei sozialen Bedarfen (hier Selbstversorgungsbenachteiligung) ist, wenn die Ansprüche an einen überkommunalen gesetzlichen Rahmen adressiert werden können und dass die Kommune diesbezüglich weder im Verwaltungsverfahren noch in der Politik Entscheidungsspielraum hat. Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung zeigen demgegenüber, wie notwendig Koordination ist, müssen (fast noch stärker als bei der Schaffung einer Fußgängerzone) neben den politiksetzenden Entscheidungsorganen und politikumsetzenden Verwaltungseinheiten auch Zielgruppen und freigemeinnützige kollektive Akteure einbezogen werden. 9. Durch die Grundsicherungszahlung soll eine soziale Benachteiligung kompensatorisch ausgeglichen werden, um ein Leben in Würde zu ermöglichen. Gelingt es darüber hinaus, durch die Leistung am Leben in der Gemeinschaft teilzuhaben (insbesondere in Wohlfahrtsverbänden), sodass es jenseits der Fragen der Befriedigung des finanziellen Bedarfs zu gegenseitiger Unterstützung kommt, so ist die Grundsicherungszahlung ein Beitrag zu einer gerechteren Gesellschaft und zu mehr Solidarität. Der Prozess des Baus und der Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung erfordert umfängliche Kooperationen und so auch gegenseitige Unterstützung der beteiligten Akteure. Gleichzeitig sind diese Kooperationen und Unterstützungen auch Ziel der erzieherischen, jugendschützerischen und kindeswohlsichernden Arbeit in der Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung. Eine Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung ist in diesem Sinne eine öffentliche Institution, die einen hohen Beitrag zu mehr Gerechtigkeit und Solidarität leistet. 10. Eine Grundsicherungszahlung verschafft eine gewisse Selbstständigkeit und Handlungsfreiheit. Bei aller Einschränkung soll dadurch den Leistungsempfängerinnen ermöglicht werden, freie Entscheidungen zu treffen (sodass wiederum gesellschaftliche Vielfalt entsteht). Der Kostenträger wünscht zwar, dass die Leistungsempfängerinnen diese Handlungsfreiheit nutzen, zukünftig nicht mehr auf die Grundsicherungszahlung angewiesen zu sein – obwohl Handlungsfreiheit natürlich auch heißen kann, sich für die Inanspruchnahme der Hilfe zu entscheiden.

64

4  Kommunale Sozialpolitik …

Der Bau und die Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung ist eine Investition, wenn dadurch selbstständiges und freies Handeln von Kindern, Jugendlichen und Eltern wie auch der beteiligten freigemeinnützigen Träger der Jugendarbeit und Jugendliche möglich wird und so gesellschaftliche Vielfalt gefördert wird.

5

Ausgewählte ordnungs- und sicherheitspolitische Verfahren und Prozesse in der Kommune

Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik hat die Arbeitsbereiche Meldewesen, Aufsicht und Kontrolle, Vollzug und Prävention. Erfassen, beaufsichtigen und kontrollieren, Zwang anwenden und vorbeugen gehören zum Vollzug kommunaler Ordnungs- und Sicherheitspolitik. Die vorbeugende Einziehung eines gefährlichen Hundes und der Erlass einer Grünanlagensatzung sind Beispiele für administrativ-politische Verfahren und Prozesse der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik. Sie deuten unter anderem auf theoretische Konzepte der öffentlichen Ordnung, der Gefahrenabwehr, der freien Entfaltung aller und das Gemeinwohl.

5.1 Erfassen, öffentlich kontrollieren, Zwang anwenden oder vorbeugend aktiv sein? Von Meldewesen, Aufsicht, Vollzug und Kriminalprävention in der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik 5.1.1 Aufgaben und Ziele Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik1 hat die Aufgabe der Aufrechterhaltung der sogenannten öffentlichen Ordnung, also die Aufrechterhaltung der Gültigkeit und Befolgung der Gesamtheit der Regeln als unerlässliche

1In der Literatur wird neben Ordnungspolitik auch der Begriff Sicherheitspolitik verwendet, mit dem aber zumeist die äußere Sicherheit gemeint ist, so dass es innerhalb

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 P.-G. Albrecht, Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3_5

65

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5  Ausgewählte ordnungs- und sicherheitspolitische Verfahren ...

Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb der Kommune2. Gesunde Lebensverhältnisse, ein Leben in Würde und unabhängig von Hilfe, sozialer Ausgleich und gute Entwicklungsmöglichkeiten insbesondere bei Kindern, Jugendlichen und Familien sind sozialpolitische Ziele, die es im Bereich der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik zu verwirklichen gilt – durch Abwehr von Gesundheitsgefährdungen und Ordnungswidrigkeiten (sowie Straftaten, so diese nicht eher in den Wirkungsbereich der Polizei fallen), die sich gegen Leib, Leben und Eigentum richten. Weit gefasst kann in der kommunalen Gefahrenabwehr neben dem konkreten Schutz auch eine Entwicklungsoption gesehen werden (wie es im Jugendhilferecht der Fall ist). Aus Sicht der kommunalen Wirtschaftspolitik hat kommunale Ordnungsund Sicherheitspolitik das Ziel, insbesondere Unternehmen vor Gefahren sowie Kriminalität zu schützen, aber auch vor einem Wettbewerb nicht zugelassener (gemeldeter) Unternehmen, die unerlaubte Methoden anwenden3. Baupolitik wünscht sich von der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik insbesondere die Gefahrenabwehr in Bezug auf die bauliche Substanz einer Stadt sowie – in engerem Sinne – die ordnungspolitische gefahrenabwehrende Begleitung öffentlicher Bautätigkeit. Haushaltspolitisch betrachtet hat kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik das Ziel, soziale, wirtschaftliche und bauliche Kosten von Gefahren und Kriminalität zu minimieren sowie innerhalb der öffentlichen Ordnung insbesondere die öffentlichen Institutionen zu schützen und handlungsfähig zu

des Bundes, der Länder beziehungsweise in den Gemeinden und Städte von sogenannter innerer Sicherheitspolitik gesprochen wird. Knemeyer (2002) verwendet, um dieses Problem zu lösen, den kombinierten Begriff Ordnungs-(Sicherheits-)Politik. Ordnungspolitik kann rechtssetzender, melderechtlicher, kontrollierender, intervenierender wie auch präventiver (sichernder) Art sein. In der Kommune wird zwischen Ordnungsrechtssetzung, Meldewesen, Kontrolle (juristisch: Aufsicht, sichtbar: Bestreifung), Intervention (juristisch: Vollzug, sichtbar: Zwangsanwendung) und Prävention (erweitert: Planung, sichtbar: Kriminalprävention) unterschieden. 2Vgl. hierzu den Bundesverfassungsgerichtsentscheid BverfGE Nr. 69, 315. Siehe https:// www.servat.unibe.ch/dfr/bv069315.html. Eingesehen am 01.03.2020. 3Ordnungspolitik hat auf Wirtschaftsmärkten also so etwas wie die Rolle eines Schiedsrichters, der die jeweiligen Wettbewerber auffordert, Gesicht zu zeigen, ihr Handeln kontrollieren zu lassen und der im Zweifelsfall intervenieren und Strafen bis hin zum Marktausschluss verhängen kann.

5.1  Erfassen, öffentlich kontrollieren, Zwang anwenden oder ...

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halten (die nur durch ihre Handlungsfähigkeit für eine öffentliche Ordnung überhaupt sorgen können).

5.1.2 Handlungsfelder und Instrumente Ordnungspolitische Handlungsfelder reichen vom Meldewesen über überwachend-kontrollierende und intervenierende Formen bis zur Prävention: Das kommunale Meldewesen erfasst Name, Wohnsitz, Geburtsdatum, Familienstand4, Kirchenzugehörigkeit sowie alle Veränderungen dieser Daten und erstellt auf dieser Basis Personalausweise, Pässe, Urkunden und beglaubigte Abschriften und unterstützt beim Zugang zu – überkommunalen – Führungszeugnisstellen und Gewerbezentralregistern. Ebenfalls zum kommunalen Meldewesen gehören die Wehrerfassung, die ausländerbehördlichen Angelegenheiten, Staatsangehörigkeitsangelegenheiten, ja zum Teil Testamentskarteien. Außerdem werden hier Fahrerlaubnis, Jagd- und Fischereibefähigungen sowie Gewerbeangelegenheiten dokumentiert. Darüber hinaus erfasst das kommunale Meldewesen für Fahrzeuge, bestimmte berufliche Befähigungen (insbesondere Fahrlehrerinnen und Personen mit Personenbeförderungsschein und Zulassungen für den Güterkraftverkehr) und so auch entsprechende Gewerbe. Kommt es – aufseiten der Kommune – zu Unklarheiten bezüglich der genannten Dinge, nimmt die kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik ermittlungsdienstliche Züge an. Sie überwacht, beaufsichtigt und kontrolliert unter anderem den ruhenden Verkehr (insbesondere Fahrzeuge, Anhänger, Parkplätze, Feuerwehrzufahrten), Großveranstaltungen in der Kommune, die Wahrnehmung der Reinigungs- und Winterdienstpflicht durch Anwohnerinnen und die Hundehaltung5. Zu den kommunalen Handlungsfeldern innerhalb der Ordnungs- und Sicherheitspolitik gehören darüber hinaus intervenierende Vollzugsaufgaben nach der Verwaltungsvollzugsbeamtenverordnung VollzBeaVO (wie zum Beispiel die Mitwirkung in ausländerrechtlichen Angelegenheiten oder bei der Unterbringung von

4Zumeist

gehören die Standesämter, bei denen Beamte Eheschließungen vorbereiten, durchführen und beurkunden, ebenfalls zum kommunalen Meldewesen. 5Sichtbarer Ausdruck dieser kommunalen Aktivität sind zumeist die sogenannten Politessen, die Strafzettel aufgrund von Falschparken beziehungsweise nicht bezahlter Parkgebühr erteilen.

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5  Ausgewählte ordnungs- und sicherheitspolitische Verfahren ...

psychisch Kranken), die Durchführung von Ordnungswidrigkeitsverfahren und Aufgaben der Gefahrenabwehr6. Neben den meldebehördlichen Tätigkeiten, den Überwachungs- und Kontrollpflichten sowie Vollzug und Intervention gehören auch präventive Aufgaben wie Kriminalprävention zur kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik7. Basis der Arbeit sind die verschiedenen Meldegesetze, aber auch das Ordnungswidrigkeitsgesetz OwiG, die Gefahrenabwehrverordnung GefahrenabwehrVO sowie die Verwaltungsvollzugsbeamtenverordnung VollzBeaVO.

5.1.3 Akteure Akteure kommunaler Ordnungs- und Sicherheitspolitik sind zum einen die Meldebehörden. Sie sind in vielen Gemeinden und Städten an einer Stelle der Verwaltung, im Rathaus beziehungsweise dezentraler in spezifischen Bürgerbüros untergebracht. Die Ermittlungs- und Kontrolldienste sowie der Vollzug werden vom Ordnungsamt beziehungsweise dem Kommunalen Ordnungsdienst wahrgenommen, die dabei mit anderen Ämtern beziehungsweise nichtkommunalen Behörden mit eigenen ordnungsbehördlichen Anliegen wie dem Bauordnungsamt, dem Gesundheitsamt beziehungsweise dem Zoll (bundesweit unter anderem für die sogenannte Schwarzarbeit zuständig) zusammenarbeiten.

6Vier

typische ordnungspolitische Eingriffe in die Freiheitssphäre des Einzelnen (Knemeyer 2002, S. 96 ff.) zum Schutz privater Rechte beziehungsweise zum Schutz öffentlicher Güter sind Informationserhebung und Informationsbehandlung (Identitätsfeststellung, erkennungsdienstliche Maßnahmen, Vorladung und Datenerhebung, Platzverweis, Durchsuchung von Sachen, Personen und Wohnungen mit Sicherstellung, Beschlagnahme, Verwahrung (sowie anschließender Verwertung und Herausgabe sichergesteller Sachen beziehungsweise ihres Erlöses) sowie Gewahrsam (der allerdings zumeist nur polizeilich vollzogen wird). 7Vgl. zu Kriminalprävention Holtkamp, Bogumil & Kißler 2006, S. 187 ff. sowie insbesondere auch die Überlegungen zur kommunalen Kriminalprävention als partizipative Governancestrategie bei Wurtzbacher 2008, S. 135 ff. und Möller 2010.

5.2  Gut für die öffentliche Ordnung, die Gefahrenabwehr, die freie ...

69

Präventive Maßnahmen werden zumeist von gemeinsamen Netzwerken der Meldebehörden und des Ordnungsamts mit der Polizei sowie Akteuren aus den Bereichen Wirtschaft und Soziales erarbeitet wie auch verantwortet.

5.2 Gut für die öffentliche Ordnung, die Gefahrenabwehr, die freie Entfaltung aller, des Gemeinwohls? Von den ordnungspolitischen Verfahren und Prozessen Einziehung eines Hundes und Erlass einer Grünanlagensatzung 5.2.1 Vorbeugende Einziehung eines gefährlichen Hundes Die Einziehung ist eine ordnungsbehördliche Maßnahme, durch die ein Hund rechtlich Eigentum des Staates wird und die Rechte der ehemaligen Eigentümerin erlöschen. Ziel dieser Maßnahme ist die vorbeugende Gefahrenabwehr8, die insbesondere bei sogenannten gefährlichen Züchtungen beziehungsweise Abrichtungen, Sachkundigkeitsmängeln der Hundehalterinnen sowie konkreten Vorfällen vorliegen kann. Rechtliche Grundlagen sind die Landeshundegesetze beziehungsweise entsprechende kommunale Verordnungen, das Ordnungswidrigkeitsgesetz OWiG und das Verwaltungsverfahrensgesetz VerwVfG sowie insbesondere § 74 des Strafgesetzbuches StGB. Hierin heißt es: „Ist eine vorsätzliche Straftat begangen worden, so können Gegenstände, die durch sie hervorgebracht oder zu ihrer Begehung oder Vorbereitung gebraucht worden oder bestimmt gewesen sind, eingezogen werden“ (§ 74 Absatz 1 StGB). Allerdings ist die Einziehung – vorbeugend – auch dann möglich, wenn Hunde, – gesetzlich „Gegenstände“ genannt – „nach ihrer Art und den Umständen die Allgemeinheit gefährden oder die Gefahr besteht, dass sie der Begehung rechtswidriger Taten dienen werden“ (§ 74 Absatz 2 StGB). Zunächst muss die Gefährdung der öffentlichen Ordnung beziehungsweise der Allgemeinheit durch den Hund beziehungsweise seine Haltung festgestellt werden.

8Vgl.

zum Begriff der Gefahr, des Gefahrverdachts und der latenten Gefahr sowie der Öffentlichen Sicherheit und der Öffentlichen Ordnung Knemeyer 2002 Randnummer 87 ff.

70

5  Ausgewählte ordnungs- und sicherheitspolitische Verfahren ...

Eine Gefährdung liegt in der Regel vor, wenn Hunde „auf Angriffslust oder über das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft oder Schärfe oder auf andere in der Wirkung gleichstehende Merkmale gezüchtet, ausgebildet oder abgerichtet sind, … sich als bissig erwiesen haben, … wiederholt in gefahrdrohender Weise Menschen angesprungen haben, oder … durch ihr Verhalten gezeigt haben, dass sie unkontrolliert andere Tiere hetzen oder reißen“ (§ 3 Gesetz zur Vorsorge gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren SachsenAnhalt GefHuG ST)9. Außerdem kann es den Halterinnen an Sachkunde mangeln, die Voraussetzung ist, um auch einen gefährlichen Hund gut zu halten. Zuständig für die Prüfung und Feststellung solcherart von Tier und/oder Haltung ausgehender Gefährdung der Veterinärdienst einer Kommune, der zumeist beim Gesundheitsamt angesiedelt ist. Dort gehen auch regelmäßig Informationen über Hunde, die andere Tiere oder Menschen verletzt haben, ein. Sodann ist zu prüfen, wem der Hund wirklich gehört oder ihm auf sonstige Weise zusteht (§ 74 Absatz 2 StGB). Auf Basis des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist zu prüfen10. Da eine Einziehung eine „einschneidende Maßnahme“ für die Hundehalterin sowie natürlich auch für den Hund ist (§ 74b Absatz 2 StGB) und ihre vorbeugende Einziehung keine gesetzliche Pflicht ist, muss überlegt werden, ob nicht zunächst die Verfügbarkeit über den Gegenstand verändert werden kann: So ist denkbar, anzuordnen, den Hund anders öffentlich auszuführen (Maulkorb, Leine), ihn anders zu halten oder gar – zeitweise – von jemand anderem wie beispielsweise einem Tierheim betreuen zu lassen. Sollten diese verhältnismäßigeren Dinge nicht zur Gefahrenabwehr gereichen, kann ein Gericht auch nachträglich eine Einziehung anordnen (§ 74b Absatz 2 StGB)11. Bei einer angeordneten Einziehung kann die Ordnungsbehörde unmittelbaren Zwang ausüben. Allerdings hat sie das Grundrecht auf Eigentum, auf Unverletzlichkeit der Wohnung wie auch auf den Schutz personenbezogener Daten zu beachten. (Folge der Einziehung eines Hundes kann u. U. auch der Erlass eines Hundehalteverbots für die vormalige Hundehalterin sein.)

9Nach

verschiedenen Landeshundegesetzen ist das bei bestimmten als gefährlich definierten Hunderassen der Fall, für deren Haltung besondere Auflagen (wie Kennzeichnungspflicht, Wesenstest durch anerkannte Sachverständige, Erbringung eines Sachkundenachweises betreffs der Hundehaltung sowie Registereintrag des Hundes) gemacht werden. 10Vgl. zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch Knemeyer 2002, Randnummer 277 f. 11Vgl. zur Sicherstellung, Beschlagnahme und Verwahrung auch Knemeyer 2002 Randnummer 250 ff. sowie Driehaus und Pietzner 1996, S. 162 ff.

5.2  Gut für die öffentliche Ordnung, die Gefahrenabwehr, die freie ...

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Kontrolliert wird das Einziehungsverfahren, das zunächst zwischen kommunaler Ordnungsbehörde und Hundehalterin stattfindet, von der Amtsärztin; der ordnungsrechtlich verantwortlichen Veterinärärztin beim zuständigen kommunalen Veterinärdienst. Gegen die Einziehung stehen den Hundehalterinnen die Wege des Widerspruchs wie auch der Klage offen.

5.2.2 Erlass einer Grünanlagensatzung Grünanlagensatzungen definieren die Benutzung öffentlicher Grünanlagen, die von der Kommune angelegt und unterhalten werden und als öffentliche Einrichtungen der Allgemeinheit zur (gebührenfreien) Benutzung zur Verfügung stehen. (Dazu gehören häufig auch naturbelassene Flächen in der Kommune, die im Hinblick auf den Naturschutz besonders genutzt werden sollen.)12 Ziel einer Grünanlagensatzung ist die ordnungsrechtliche Festschreibung, dass Ruhen, Spiel und Sport dort möglich sind, dass niemand in diesen Anlagen gefährdet, beschädigt oder unvermeidbar behindert beziehungsweise erheblich belästigt wird (und dass die Benutzung – in der Regel – auf eigene Gefahr erfolgt)13. Kommunalrechtlich ist eine Grünanlagensatzung eine kommunale Satzung. Fast alle deutschen (Groß-) Städte haben solche Satzungen für ihre Anlagen per Ratsbeschluss festgelegt und erlassen, wobei diese Satzungen zumeist nicht für

12Mit

dem Erlass einer Parkordnung wird der öffentliche Raum Park geordnet, das heißt mit Regeln versehen, die im sonstigen öffentlichen Raum nicht gelten.

13Ziel

einer Grünanlagensatzung ist also erwünschtes Verhalten, welches durch Sanktionierung von unerwünschtem Verhalten sowie teilweise Belohnung von erwünschtem Verhalten (zumindest mit einem guten Gefühl). Ziel ist das Gemeinwohl beziehungsweise ein Gleichgewicht zwischen verschiedenen Nutzergruppen sowie der Natur, wobei natürlich immer bestimmte Ansprüche sich durchsetzen (zum Beispiel neben den gesetzlichen Ansprüchen des Naturschutzes die des Tiefbauamtes oder kommunalen Parkbetriebes, möglichst wenig Reinigungs- und Instandhaltungsaufwände zu haben, die des Ordnungsamtes, möglichst wenig kontrollieren und sanktionieren zu müssen, die des Kulturamtes, möglichst wenig anbieten zu müssen). Nicht zu leugnen ist also – auch faktisch – ein Abwehranliegen, dem eine Parkordnung durch bestimmte Verbote beziehungsweise Einschränkungen gerecht werden will. In freiheitlicher Perspektive ist eine Parkordnung eine Einschränkung verschiedener für andere Räume geltender Freiheiten.

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5  Ausgewählte ordnungs- und sicherheitspolitische Verfahren ...

Straßenböschungen (die als Straßenzubehör gelten), Friedhöfe, Badeanstalten wie unter anderem auch städtischer Wald gelten, da für diese Bereich andere Raumordnungen gelten14. Grünanlagensatzungen schränken die allgemeine Freiheit zum Teil stark ein. Sie untersagen – auch wenn dies in anderen öffentlichen Räumen auch hin und wieder gilt – Veränderung und Beschädigung sowie den Kraftfahrzeugverkehr, aber auch zum Beispiel den Verkauf von Waren, Veranstaltungsdurchführungen, offenes Feuer, Lärm, das Freilaufen von Hunden und das Baden. Innerhalb der Grünanlagensatzungen ist das Verhalten auf bestimmte Anlagen wie Kinderspielplätze noch einmal gesondert beschrieben und geregelt (zum Beispiel gilt hier zumeist ein Alkoholverbot). Die Satzungen legen zumeist fest, dass Verstöße gegen die Vorschriften (also Ordnungswidrigkeiten im Sinne der Ordnung dieser Anlage) mit Geldbußen oder sogar mit Platzverweisen geahndet werden können15. Grünanlagensatzungen werden zumeist durch die Verwaltung angeregt, die solcherart Anlagen angelegt und sie zu unterhalten hat. Gibt es sie noch nicht, sind sie – beziehungsweise ihre Veränderung – hin und wieder auch durch Interessenbekundungen von Bürgerinnen wie auch Anträgen von Ratsmitgliederinnen angeregt. Zumeist fordert der Rat dann – von seiner Verwaltung – eine entsprechende Erarbeitung. Die Verwaltung erarbeitet einen Entwurf, den sie intern abstimmt und rechtlich prüft. Dieser Entwurf wird im Rechtsausschuss (beziehungsweise Rechts- und Ordnungsausschuss) des Rates diskutiert. Hin und wieder werden (Formulierungs-)Verbesserungen unter Einbeziehung weiterer Akteure (wie des kommunalen Betriebes, der für die Grünanlagen zuständig ist, des Ordnungsamtes und/oder des Umweltamtes) erarbeitet.

14Ähnliche ordnungsrechtliche Satzungen beziehen sich u.  a. auch auf Rathausplätze und Kirchplätze, Spielplätze, Uferzonen innerstädtischer Gewässer, bestimmte Alkoholverbotszonen sowie – verkehrseinschränkend – Fußgängerzonen oder – temporärer – bei Rummeltagen, Weihnachtsmärkten, innerstädtischen Open-Air-Kulturveranstaltungen beziehungsweise regelmäßigen Wochenmärkten. Für Veranstaltungen, die der freien Meinungsäußerung dienen (wie zum Beispiel politische Veranstaltungen) und die dadurch einen höheren, verfassungsgemäßen Grundrechteschutz haben, gelten allerdings andere Regularien. 15Zu den Handlungsformen der Polizei und Ordnungsämter siehe Knemeyer 2002, Randnummer 55 ff.

5.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

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Nach einer weiteren Diskussion und auf Basis einer Beschlussfassung des Rechtsausschusses… …wird der Satzungsentwurf dem Rat zur Entscheidung vorgelegt, entsprechend beschlossen, verkündet und erlangt so seine ordnungsrechtliche Geltung. Kontrolliert wird der Prozess des Satzungserlasses durch Einzelpersonen (die zum Beispiel freiheitliche Grundrechte einfordern), von gewerblichen und freigemeinnützigen Akteuren und ihren Interessenvertretungen (deren Interessen allzu stark eingeschränkt werden könnten), Parteien und Räten, den baulastragenden und unterhaltenden Behörden, der Ordnungsbehörden sowie der Umweltbehörde. Auf Antrag können Ausnahmen von der Grünanlagensatzung zugelassen werden. Jede Benutzung, die einer solchen Ausnahmebewilligung bedarf, ist rein rechtlich eine besondere Benutzung. Sie ist in der Regel an Bedingungen und Auflagen gebunden und befristet. Allerdings können sich Inhaberinnen von Ausnahmebewilligungen nicht auf diese berufen. Im Gegenteil: Jede Ausnahmebewilligung ist widerruflich erteilt, Auflagen können zumeist sogar nachträglich ausgesprochen werden. Gegen Ordnungswidrigkeitsbescheide, evtl. verbunden mit Geldbußen und/ oder Platzerweisen, die auf Basis der Grünanlagensatzung erlassen werden, können Bürgerinnen innerhalb eines Monats schriftlich und mündlich Widerspruch einlegen. Natürliche wie auch juristische Personen können der Satzung in seiner Gänze widersprechen, indem sie Widerspruch bei der Kommune einlegen oder die Widerspruchsstelle des entsprechenden Bundeslandes in Anspruch nehmen. Gegen kommunale Satzungen kann über die Verwaltungsgerichtsbarkeit geklagt werden16.

5.3 Verfahrens- und Prozessanalyse 1. Die Einziehung eines gefährlichen Hundes ist eine Zwangsanwendung. Die Beziehungs- und Kommunikationsform ist die eines hoheitlich begründeten Zwanges, den die Vollzugsbehörde gegenüber der Hundehalterin beziehungsweise -besitzerin ausübt. 16Auf

diesem Wege sind verschiedene kommunale Satzungen, die bestimmte Verhaltensweisen (wie öffentlicher Alkoholgenuss) oder gar bestimmte Personengruppen (wie Punker) teilweise von der Benutzung ausschließen wollten oder gar das – durch die Verhaltensweisen dieser Personen – notwendige Aktivwerden von Ordnungskräften als Sondernutzung einstufen wollten (Grupp 1995) von Verwaltungsgerichten – zum Teil sogar ohne Zulassung von Revisionsmöglichkeiten – gekippt.

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5  Ausgewählte ordnungs- und sicherheitspolitische Verfahren ...

Der Erlass einer Grünanlagensatzung besteht aus einer Satzungserarbeitung, dem Herbeiführen eines entsprechenden politischen Beschlusses und der Sicherstellung der Einhaltung dieses Erlasses, durch den bestimmte Verhaltensweisen an bestimmten Orten der Stadt beschränkt werden sollen. Die Beziehungs- und Kommunikation muss als ordnungspolitische Aushandlung einer Beschränkung bezeichnet werden, sind dabei doch neben interessierten und betroffenen Bürgerinnen (insbesondere Anlagennutzerinnen und Anliegerinnen) auch Parteien, Ausschüsse und letztlich der Rat einzubeziehen. 2. Durch die Einziehung eines Hundes wird eine Antwort auf die Frage der Sicherung und des Schutzes von körperlicher Unversehrtheit zu geben versucht. Diese Sicherungswirkung soll allerdings bei Dritten eintreten, weniger bei der Hundehalterin selbst (und unterscheidet sich deshalb von der Wirkungsrichtung aller anderen Prozesse). Die Einziehung eines Hundes ist ein Prozess, der sich eher auf das Schaffen von bestimmten – hier sicherheitsbezogenen – Voraussetzungen für soziales Handeln bezieht, zu dem die Möglichkeiten des Knüpfens sozialer Beziehungen ebenso wie die Handlungsmöglichkeiten von Wohlfahrtsorganisationen gehören. Durch den Erlass einer Grünanlagensatzung wird eine Antwort auf die Frage von erwünschtem und unerwünschtem Verhalten zu geben versucht. Diese Verhaltensbevorzugung und Verhaltensbeschränkung kann bestimmte Personengruppen bevorzugen und andere beschränken, muss dies aber nicht. Durch den Erlass wird eine bestimmte – verhaltensbezogene – Voraussetzung sozialer Interaktion und so des sozialen Lebens geschaffen. 3. Durch die Einziehung eines Hundes kann auch eine Antwort auf wirtschaftliche Fragen gegeben werden, in dem eine individuelle Voraussetzung des Wirtschaftens, nämlich körperliche Unversehrtheit, ebenso gesichert wird wie an anderer Stelle das Vermögen (im Sinne von Eigentum) und die Handlungsfreiheit eines Wirtschaftsunternehmens. Diese Wirkung ist allerdings nicht bezüglich der Hundehalterin, sondern in Bezug auf Dritte intendiert. Durch den Erlass einer Grünanlagensatzung kann auch eine Antwort auf wirtschaftliche Fragen gegeben werden, indem in der Grünanlage bestimmte Wirtschaftsformen (zum Beispiel Gastronomie) bevorzugt und andere (zum Beispiel Produktion) beschränkt werden (auch Schaffung einer Fußgängerzone). Insofern legt der Erlass einer Grünanlagensatzung stärker eine Anpassung der Wirtschaft an das erwünschte Verhalten von Grünanlagennutzerinnen nahe und ist insofern eher eine Voraussetzung des Wirtschaftens, als dass er grundsätzlich wirtschaftsförderlich wäre.

5.3  Verfahrens- und Prozessanalyse

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4. Durch die Einziehung eines Hundes werden neben Voraussetzungen des sozialen Lebens und des Wirtschaftens auch politisch-demokratische Fragen zumindest ansatzweise berührt: Da der Prozess körperliche Unversehrtheit, Eigentum und Handlungsfreiheit Dritter sichert (was auch im Grundgesetz als Grundvoraussetzung gesellschaftlichen Lebens benannt ist), ist zumindest auch denkbar, dass sich die entsprechenden Personen politisch-demokratisch engagieren. Angelegt und nahegelegt wird ein entsprechendes Handeln im Prozess der Einziehung eines Hundes allerdings nicht. Der Erlass einer Grünanlagensatzung durchläuft eine Phase der administrativen Satzungserarbeitung, der politischen Willensbildung und Beschlussfassung sowie – wiederum administrativ ordnungsbehördlichen – Sicherstellung der Einhaltung des Erlasses. Die Koordination des Erlasses einer Grünanlagensatzung ist durch diese umfängliche Einbeziehung von Akteuren ein demokratisch-politischer Prozess. 5. Bei der Einziehung eines Hundes wird vor allem vom ordnungsrechtlichen Vollzugsdienst einer Kommune koordinatives Handeln gefordert, der die Einziehung zumeist gemeinsam mit dem Veterinäramt durchführt. Der Erlass einer Grünanlagensatzung erfordert vor allem vom zuständigen Rechtsamt einer Kommune koordinatives Handeln. 6. Bei Einziehung eines Hundes ist vor allem die den Prozess koordinierende Mitarbeiterin des Vollzugsdienstes von Bedeutung. Der Erlass der Grünanlagensatzung wird von mehreren Mitarbeiterinnen, insbesondere der Leitung des Rechtsamtes, koordiniert. 7. Das Verfahren der Einziehung eines gefährlichen Hundes ist – bei Vorhandensein entsprechender Tatbestände – ein zumeist landespolitisch ordnungsrechtlich geregeltes Vollzugsverfahren mit Zwangsanwendung. Zum Prozess gehören die Prüfung der gefährdenden Tatbestände, die Einschätzung der Lage und der Verhältnismäßigkeit der Zwangsanwendung sowie der Vollzug selbst, dessen Ergebnis die gesetzlich verpflichtende Sicherstellung des Hundes ist. Weitaus umfänglichere und komplexere Koordinationsarbeiten sind beim Erlass einer Grünanlagensatzung zu erbringen, gilt es doch dabei verschiedene Personengruppen, kollektive Akteure, politische Organe sowie auch Vollzugsbehörden einzubinden. Kommunale Selbstverwaltungen haben das in der Gemeindeordnung verbriefte Recht, Satzungen zu erlassen. 8. Der Einzug eines Hundes verweist darauf, dass auch die Einhaltung von geltendem Recht eingefordert werden muss; gegebenenfalls unter Anwendung von Zwang, und dass die Sicherung körperlicher Unversehrtheit

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und der Schutz von Eigentum eine wichtige Grundvoraussetzung zur Verwirklichung sozialer wie auch freiheitlicher Möglichkeiten darstellen. Der Erlass der Grünanlagensatzung macht deutlich, dass soziale und freiheitliche Möglichkeiten nur entwickelt werden können, liegt ein bestimmter Verhaltenskodex zugrunde, der bevorzugtes wie auch zu beschränkendes Verhalten benennen muss. 9. Gegenseitige Unterstützung, Gerechtigkeit und Solidarität sind nur möglich, ist die körperliche Unversehrtheit sichergestellt. Die Einziehung eines gefährlichen Hundes hat so – unter anderem – auch zum Ziel, dass Menschen (in diesem Fall zuvor gefährdete Dritte) sozial handeln können. Der Erlass einer Grünanlagensatzung ist ebenfalls eine Voraussetzung sozialen Handelns. Durch Einigung über und Festlegung eines bestimmten Verhaltenskodexes ist es überhaupt erst möglich, sozial zu interagieren, sodass Unterstützung, Gerechtigkeit und Solidarität gelebt werden können. 10. Der Einzug eines Hundes gibt Menschen die Möglichkeit, frei handeln zu können. Erst durch einen solchen Prozess erlangen Menschen die Möglichkeit, produktiv zu sein und wettbewerblich zu handeln sowie ihre Freiheit so auszuleben, dass Vielfalt möglich ist. In einer Grünanlagensatzung ist das, was beim Einzug eines Hundes als Zwang vollzogen wird, als Beschränkung festgeschrieben. Gleichzeitig enthält eine solche Satzung eine – unabgeschlossene – Aufzählung bevorzugter und erwünschter Verhaltensweisen, die Menschen produktiv und wettbewerblich, also frei handeln lässt und auf deren Basis – sogar trotz der ebenfalls niedergeschriebenen Beschränkungen – vor Ort Vielfalt entstehen kann.

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Kategorisierung und Differenzierung: Die Ergebnisse der Untersuchung

Eine zivilgesellschaftliche Koordination lässt sich in den Handlungsfeldern sowie in den Verfahren und Prozessen der Kommunalen Selbstverwaltung – komparativ untersucht – kategorisierend und differenzierend zeigen. Wird, wie in dieser Studie versucht, primär die Ebene der Verfahren und Prozesse und nur sekundär die Ebene der kommunalen Handlungsfelder untersucht, ist es wichtig, zunächst die kategorisierend analysierten Ergebnisse der ausgewählten Verfahren und Prozesse darzustellen. Die Ähnlichkeiten und Unterschiedlichkeiten sowie Möglichkeiten und Grenzen einer zivilgesellschaftlichen Koordination in den verschiedenen Handlungsfeldern werden danach, differenzierend ausgewertet, behandelt.

6.1 Zivilgesellschaftliche Koordination in verschiedenen administrativ-politischen Verfahren und kommunalpolitischen Prozessen 1. Verschiedene Hauptlogiken prägen die untersuchten einfacheren administrativpolitischen Verfahren. Sie reichen von der Koordination einer hoheitlichen (Bau-)Genehmigung über die Koordination einer freiwilligen öffentlichen Investition in einen kollektiven Wirtschaftsakteur beziehungsweise einer gesetzlichen verpflichtenden Kompensationszahlung an eine Person bis zur Koordination einer Zwangsanwendung in den Gebrauch von Eigentum zum Schutze Dritter. Gerade bei diesen einfacheren Verfahren besteht die Koordination fast ausschließlich in der verwaltungsseitigen Steuerung des zumeist festgelegten © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 P.-G. Albrecht, Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3_6

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6  Kategorisierung und Differenzierung …

Verfahrens selbst. Während das Ergebnis des Verfahrens offen sein kann, wie beispielsweise in den baupolitischen sowie in den sicherheitspolitischen kommunalen Prozessen, weil diese von den konkreten lokalen Faktoren abhängen, sind die verwaltungsseitigen Ermessensspielräume bezüglich der Art und Weise dieser Steuerung gering. Während insbesondere in sozialpolitischen Prozessen sowohl Ergebnis als auch Verfahren selbst bundesgesetzlich klar und umfänglich definiert sind, sind kommunale wirtschaftspolitische Prozesse, sowohl bezüglich des Ergebnisses als auch insbesondere des Verfahrens, mit großen Freiheitsgraden ausgestattet. In komplexeren baupolitische Prozessen müssen die Interessen und Bedürfnisse von (Bau-)Interessierten und Betroffenen koordiniert werden. Es gilt, so zu koordinieren, dass eine wirtschaftspolitische Investition als eine Investition in die gesamte lokale Wirtschaft wirksam wird, sind im Sozialpolitischen doch verschiedenste Bedürfnisse von sozialen Zielgruppen als auch Interessen von Wohlfahrtsorganisationen miteinander abzustimmen; und ist es notwendig, sich ordnungspolitisch auf die Bevorzugung beziehungsweise Beschränkung bestimmter Verhaltensweisen festzulegen. Gerade in den komplexeren Prozessen ist die Koordination stets ein kooperativer Prozess umfänglicher Einbeziehung, in dem die Hauptzielbeziehungsweise Interessengruppe nur eine von mehreren Gruppen in einem Netzwerk ist. Einzubeziehen sind durch die diese komplexen Prozesse steuernde Verwaltungseinheit stets auch die politiksetzenden politischen kommunalen Organe (Rat und Ausschüsse) sowie – neben den freien Wirtschaftsunternehmen und Wohlfahrtsorganisationen – die politikumsetzenden Verwaltungseinheiten und öffentlichen Institutionen. Während auch komplexere ordnungspolitische Prozesse eher Prozesse mit vorgeschriebener hoheitlicher Aufgabenverteilungs- und Zusammenarbeitsdefinition sind, was auch für komplexere baupolitische Prozesse gerade bezüglich des Bauens in öffentlichen Räumen gilt, sind sozialpolitische und wirtschaftspolitische kommunale Prozesse von steten Verhandlungen über Arbeitsteilung wie auch Zusammenarbeit und Mitwirkungs- und Steuerungsrechte und -pflichten bestimmt (die stets nicht nur zwischen den freien Akteuren, sondern auch Verwaltungseinheiten und politischen Organen ausgetragen werden). 2. Soziale Fragen werden in den untersuchten einfacheren administrativ-politischen Verfahren nur zum Teil zu beantworten versucht. Während eine Beantwortungsmöglichkeit solcher Fragen direkt in der Ermöglichung von Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft für sozial Benachteiligte und indirekt in der Sicherung der körperlichen Unversehrtheit als eine Voraussetzung sozialen Handelns liegt, kommt es darauf an, ob in wirtschaftspolitischen und baupolitischen Prozessen

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überhaupt sozial Benachteiligte in den Blick genommen und soziale Ziele (mehr Beschäftigung, Netzwerkintegration sozial Benachteiligter, Förderung des Wohlfahrtswesens, soziales Bauen) verfolgt werden. Gerade bei einfacheren administrativ-politischen Verfahren besteht die Beantwortung sozialer Fragen entweder darin, dass dies – in den nicht-sozialen und nicht-sicherheitspolitischen Prozessen – dezidiert geplant und angestrebt und als Willensbekundung vorgetragen wurde, während dies in den genannten Prozessen indirekt beziehungsweise direkt geschieht, sieht man in der Beantwortung sozialer Fragen konkret die Verbesserung der Situation sozial Benachteiligter. In komplexeren Prozessen werden auf soziale Fragen komplexere Antworten gegeben. Allerdings ist auch hier zu differenzieren: Durch die Nutzung und den Betrieb einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung ergeben sich insbesondere für sozial Benachteiligte als auch für die beteiligten Wohlfahrtsorganisationen Netzwerknutzen; Satzungen geben sowohl diesen sozialen Ziel- als auch sozialpolitischen Interessengruppen sowie allen anderen Akteuren und Bürgerinnen Sicherheit bezüglich dessen, was in bestimmten Räumen erwünscht und nicht erwünscht und so möglich und was nicht möglich und wie entsprechend sozial zu interagieren ist. Insofern werden auch in komplexeren wirtschaftspolitischen Prozessen wie der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens soziale Fragen unter anderem durch Erhöhung von Beschäftigung, Steuereinnahmen und Spendenwesen beantwortet. Gleiches gilt auch für die Schaffung von öffentlichen Fußgängerzonen, in der durch Bevorzugung von Fußgängerinnen nicht(auto-) besitzende sozial Benachteiligte bevorzugt werden können. Ob solcherart Ergebnis erreicht wird, ist allerdings gerade in den bau- und wirtschaftspolitischen Prozessen stets offen und dem Handeln der entsprechenden freien Akteure anheimgestellt. In den entsprechenden Verfahren kann einzig und allein darauf hingewirkt und ein entsprechender öffentlicher Wille immer wieder bekundet werden. In den komplexeren ordnungspolitischen Prozessen werden indirekt die Grundlagen für soziale Interaktion geschaffen und in komplexeren sozialpolitischen Prozessen sowohl sozialpolitische Akteure als auch soziale Zielgruppen direkt eingebunden und gefördert und so Antworten auf soziale Fragen gegeben. Insofern ähneln sich hier einfachere administrativ-politische Verfahren wie auch komplexere kommunalpolitische Prozesse. 3. Wirtschaftliche Fragen werden in den untersuchten einfacheren administrativpolitischen Verfahren nur zum Teil aufgenommen. Während die Stärkung der Handlungsfähigkeit und Selbstständigkeit eines Wirtschaftsunternehmens als

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eine direkte Antwort auf eine solche Frage zu verstehen ist und durch baupolitische Prozesse Wirtschaftsunternehmen und die Wirtschaft – indirekter – stets mitbedacht und so gefördert werden, ist dies in einfacheren sozialpolitischen wie auch sicherheitspolitischen Verfahren nur in einem anderen Sinne der Fall: Wenn die konkrete individuelle Hilfe für sozial Benachteiligte als Hilfe zur Selbsthilfe gestaltet wird und sich dies in selbstständiger Erzielung von Einkommen ausdrückt, ist diese Hilfe auch ein investiver Prozess. Gleiches gilt für die Sicherung der körperlichen Unversehrtheit, durch die eine Grundlage für freies wirtschaftliches Handeln geschaffen wird. Die Schaffung von Sicherheit und sozialpolitische Förderung individuellen wirtschaftlichen Handelns insbesondere von sozial Benachteiligten sind eher Grundlagen für die Beantwortung wirtschaftlicher Fragen, während sich einfachere baupolitische immer indirekt und wirtschaftspolitische Verfahren stets direkt mit diesen Fragen auseinandersetzen. In komplexeren kommunalpolitischen Prozessen werden komplexere Antworten bezüglich der wirtschaftlichen Fragen zu geben versucht. Dies geschieht, indem durch Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens die Handlungsfähigkeit wie auch die Selbstständigkeit der gesamten lokalen Wirtschaft beziehungsweise durch Schaffung einer Fußgängerzone bestimmte Wirtschaftsunternehmen gestärkt werden. Dies geschieht aber auch, indem Selbstständigkeit und Handlungsfähigkeit von sozial Benachteiligten wie auch Wohlfahrtsorganisationen durch Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung gestärkt werden und per Satzung geregelt wird, welche Wirtschaftsformen und Wirtschaftsunternehmen in bestimmten Räumen bevorzugt und welche beschränkt werden sollen. Ob wirtschaftliche Ziele erreicht werden, ist stets vom Handeln der freien Akteure nach der Ansiedlung, des Baus der öffentlichen Fußgängerzone, aber auch nach der Inbetriebnahme der Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung und Erlass der Satzung abhängig. Die Verfahren dienen hier (wie auch bei der Bearbeitung sozialer Fragen) einzig und allein dazu, den öffentlichen Willen kundzutun und auf seine Umsetzung hinzuwirken, nicht aber, diese zu verwirklichen, ist dies doch zuvorderst Aufgabe der selbstständigen und in ihrem Handeln freien kollektiven Akteure wie auch der freien sozial benachteiligter Personen und Bürgerinnen. 4. Einfachere administrativ-politische Verfahren nehmen sehr unterschiedlich Bezug auf demokratische Fragen. Lokale Demokratie zeigt sich, indem mit einem Wirtschaftsunternehmen in einem wirtschaftspolitischen Prozess über

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Geben und Nehmen verhandelt wird, bevor es zu einer Subventionszahlung kommt. Lokale Demokratie ist (leicht) sichtbar, indem beispielsweise im baupolitischen Prozess einer vorhabenbezogenen Bebauungsplanung etwas rechtlich Mögliches genehmigt wird (auch wenn ein abschlägiger Bescheid von den Antragstellerinnen häufig als Demokratieversagen angesehen wird). Lokale Demokratie ist erkennbar, wenn etwas rechtlich Zustehendes wie die Grundsicherung gewährt und wenn körperliche Unversehrtheit, Eigentum und Handlungsfreiheit gewahrt werden. Einfache kommunalpolitische Prozesse der Wahrung, Gewährung, Genehmigung wie auch der Verhandlung sind stärker von hoheitlichen Aspekten geprägt, als das sie beteiligend, kooperativ, ja aushandelnd wären. Letzteres zeigt sich in Ansätzen nur im wirtschaftspolitischen Prozess einer Einzelunternehmenssubventionierung. Lokale Demokratie wird in komplexeren kommunalpolitischen Prozessen wie ordnungspolitischen Prozessen darin deutlich, dass verschiedene Personengruppen und Akteure zu hören sind, soll eine Satzung erlassen werden (und später Anerkennung finden). Sie ist erkennbar in der wirtschaftspolitischen Verhandlung mit sehr vielen betroffenen wie auch interessierten Wirtschaftsunternehmen bezüglich der Abwägung von Risiken und Chancen einer Großansiedlung. Sie zeigt sich aber auch darin, dass in den komplexeren kommunalpolitischen Prozessen der Baupolitik zum Beispiel zur Schaffung einer öffentlichen Fußgängerzone die Interessen wie auch Bedenken und Einwände von Rat und Ausschüsse, Bürgerinnen (insbesondere Anlieger) und kollektiven Akteuren (Interessengruppen wie auch Betroffenen) sowie öffentlichen Institutionen einbezogen werden. Lokale Demokratie verwirklicht sich in der Vereinbarung von Zusammenarbeit von verschiedenen Personengruppen und kollektiven Akteuren in einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung. Anhörung und Interessen- sowie Bedenken- und Einwände-Einbeziehung, Abwägung von Risiken und Chancen sowie Zusammenarbeitsvereinbarung sind Varianten demokratischer Praxis, wie sie in komplexeren kommunalpolitischen Prozessen zum Ausdruck kommen. Gerade die verbindliche Vereinbarung von Zusammenarbeit, wie sie in komplexeren sozialpolitischen Prozessen zum Beispiel bei Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung eine Rolle spielt, stellt eine hohe Stufe demokratischer Praxis dar. 5. In den einfacheren Verfahren wird von verschiedenen Verwaltungseinheiten beziehungsweise öffentlichen Institutionen koordinatives Handeln gefordert. Bei der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung ist dies das Bauordnungsamt, bei der Einzelunternehmenssubvention die kommunale Wirtschaftsförderung,

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bei der Grundsicherungszahlung der kommunale Allgemeine Sozialdienst ASD und bei der Einziehung eines gefährlichen Hundes der ordnungsrechtliche Vollzugsdienst. Zumeist einziger Kooperationspartner ist dabei die Antragstellerin, die Subventionsinteressierte, die Grundsicherungsbeantragende beziehungsweise die Hundehalterin, sodass die benannten Organisationseinheiten nur einfache, vor allem prozess- und verfahrensbezogene Koordinationsaufgaben wahrzunehmen haben. Auch die komplexeren kommunalpolitischen Prozesse fordern von verschiedenen Verwaltungseinheiten beziehungsweise öffentlichen Institutionen koordinatives Handeln. Bei der Schaffung einer öffentlichen Fußgängerzone ist es das Stadtplanungsamt, insbesondere die Verkehrsplanung und die Bauplanung, bei der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens die kommunale Wirtschaftsförderung, bei Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung die Jugendhilfeplanung und beim Erlassen einer Grünanlagensatzung das Rechtsamt. Stets muss dabei mit externen freien Akteuren sowie intern mit den politiksetzenden Organen wie Ausschüssen und Rat sowie den politikumsetzenden Verwaltungseinheiten und Ämtern kooperiert werden. Die benannten Organisationseinheiten haben insofern komplexe prozessbezogene, aber auch akteursbezogene Koordinationsaufgaben zu realisieren. 6. In den einfacheren administrativ-politischen Verfahren wird koordinatives Handeln gefordert vom Bauordnungsamt, der kommunalen Wirtschaftsförderung, dem Allgemeinen Sozialdienst ASD und dem ordnungsrechtlichen Vollzugsdienst (in Kooperation mit dem Veterinäramt). Unterschiedliche öffentliche Institutionen mit unterschiedlichen Leistungsverwaltungen im Hintergrund und in Zusammenarbeit mit unterschiedlichen Ausführungsverwaltungen haben diese Verfahren zu koordinieren. Sie sind dabei von sehr unterschiedlichen Logiken geprägt und haben sehr unterschiedliche Vollzugsvorgaben zu beachten (seien diese europa-, bundes-, landesrechtlicher Natur sowie Vorgaben aus dem Bereich des eigenen kommunalen Satzungsrechtes); vor allem aber werden sie durch diese gesetzlichen Vorgaben in ihrer Gestalt als unterschiedliche Institutionen konstituiert. Sie haben unterschiedliche Funktionen innerhalb der gesamten Kommunalverwaltung. Tatsächlich werden diese koordinativen Tätigkeiten von eigenen direkt mit diesen Interaktionen betrauten Diensten erbracht, die über weitreichende

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Kommunikationsbefugnisse in Richtung von Bürgerinnen und Akteuren außerhalb der Verwaltung verfügen (welche andere Organisationseinheiten so nicht haben). Stadtplanungsamt, kommunale Wirtschaftsförderung, Jugendhilfeplanung und Rechtsamt sind die öffentlichen Institutionen, in denen in komplexeren kommunalpolitischen Prozessen koordinatives Handeln gefordert wird. Im Vergleich mit den einfacheren administrativ-politischen Verfahren werden in komplexeren Prozessen übergeordnetere Organisationseinheiten mit der Koordination betraut, die über weitreichendere Möglichkeiten der sogenannten ressortübergreifenden Interaktion und Kommunikation in andere Verwaltungsbereiche, insbesondere die Ausführungsverwaltung, sowie in die Politik, also in Ausschüsse und Rat hinein verfügen. Untereinander unterschieden sich diese öffentlichen Institutionen nur durch ihre je spezifische Funktion. 7. In den einfacheren Verfahren werden in Ansätzen Konturen einer koordinativen Verwaltungsmitarbeiterin deutlich. Zumeist ist dies in den bau- wie auch wirtschaftspolitischen Prozessen die korrespondenzführende Sachbearbeiterin; in den sozial- und sicherheitspolitischen Prozessen eine Sozialarbeiterin beziehungsweise Vollzugsbeamtin. Diese Mitarbeiterinnen koordinieren das Verfahren und haben sich dabei intern abzustimmen (da zum Beispiel Auszahlung an anderer Stelle einer Kommunalverwaltung vorgenommen wird als Antragstellungsbearbeitung). Im Unterschied zur Bau- und Wirtschaftspolitik hat sich in der kommunalen Sozial- und Sicherheitspolitik eine eigene koordinierende professionelle Berufsgruppe herausgebildet. In den komplexeren kommunalpolitischen Prozessen zeigen sich Konturen einer koordinativen Verwaltungsmitarbeiterin. In den baupolitischen Prozessen ist dies die Stadtplanerin, in den wirtschaftspolitischen Prozessen die Leitung der kommunalen Wirtschaftsförderung, in den sozialpolitischen Prozessen die Jugendhilfeplanerin und in den ordnungspolitischen Prozessen die Leitung des Rechtsamtes. Eine eigene koordinierende Berufsgruppe existiert mit der Stadtplanerin und der Jugendhilfeplanerin in der kommunalen Bau- und Sozialpolitik. In der Wirtschafts- wie auch in der Ordnungs- und Sicherheitspolitik handeln anstelle einer – entsprechend professionalisierten – Person kollektive Leitungsorgane.

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8. In den einfachen kommunalpolitischen Verfahren ist die Koordination eher als schwach zu kennzeichnen. Eine sehr schwache Form von Koordination ist die bundesgesetzlich geregelte Grundsicherungszahlung. Hier ist zwar der Prozess zu koordinieren, lassen individuelle Anspruchsberechtigung einerseits und rechtliche Möglichkeiten andererseits jedoch kaum koordinativen Spielraum zu. Die Einziehung eines gefährlichen Hundes, ein ordnungsrechtlich festgelegtes Vollzugsverfahren mit Zwangsanwendung ist ebenso wie die Grundsicherungszahlung ausschließlich verfahrensseitig zu koordinieren, da es bei Gefährdungstatbestand einerseits und bestimmten rechtlichen Pflichten andererseits im Prinzip keine Spielräume gibt. Eine schwache koordinative kommunale Praxis entsteht in der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung insoweit, als es einzig darum geht, sehr individuelle Interessen einerseits mit einem kommunalen Bebauungsplan sowie baurechtlichen Anforderungen andererseits intern abzugleichen, um darauf aufbauend eine Genehmigung zu erteilen. Durch einen Einzelunternehmenssubventionsprozess kommt es zu einer einfachen koordinativen Praxis, weil bei diesem freiwilligen Vergabeverfahren mit stets offenem Ausgang, in dem viel verhandelt wird, stärker das Interesse der Kommune eingebracht wird als beispielsweise bei einer vorhabenbezogenen Bebauungsplanung. Unter dem Gesichtspunkt der Spielräume, die nötig sind, um sowohl Ergebnis als auch Verfahren zu koordinieren, gehören die einfacheren sozial- wie auch sicherheitspolitischen Koordinationsverfahren aus genannten Gründen zu den schwächsten, gefolgt von den baupolitischen Verfahren. Die relativ starke Reguliertheit lässt nicht zu, dass sich durch die Verfahren andere und neue Ergebnisse ergeben und so andere Verfahren und tatsächlich Koordination entstehen. Die wirtschaftspolitischen Verfahren sind, sowohl was das Verfahren selbst als auch das Ergebnis angeht, offener und gestaltbarer, also mit höheren Spielräumen und Optionen ausgestattet und deshalb als stärker koordinativ zu charakterisieren. Sie leisten einen Beitrag zur Entwicklung einer koordinativen Kommunalen Selbstverwaltung. Die Koordination verschiedenster Akteure mit ihren diversen Bedürfnissen und Interessen im Prozess der Schaffung einer öffentlichen Fußgängerzone ist eine weitaus koordinativere Verwaltungstätigkeit als die vorhabenbezogene Bebauungsplanung, sind hierbei nicht nur die Prozesse weniger festgelegt und die Akteursanzahl höher beziehungsweise die Art der Akteure unterschiedlicher, sondern auch die rechtlichen Aspekte, die zu beachten sind, vielfältiger, und insofern der Ausgang offener. Dies ist noch deutlicher der Fall im freiwilligen Verfahren der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens. Hierbei müssen

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neben dem Einzelunternehmen vielfältige Bedürfnisse und Interessen in den Blick genommen werden. Das Verfahren ist auszuhandeln und festzulegen, die Akteursanzahl hoch, die ökonomischen Risiken sind fast nicht abzuschätzen, der Ausgang des Verfahrens ist offen. Eine weitere komplexe Form von Koordination ist gegeben, wenn die Kommunalverwaltung Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung vorantreibt, sodass Verfahrensausgang, Spielräume, Akteursvielfalt und Verfahren gleichermaßen als hoch koordinationserfordernd und so koordinationskonstituierend angesehen werden müssen. Durch verschiedenste Akteure, die einzubeziehen sind, inhaltliche Spielräume und auch trotz eines rechtlich festgelegten ordnungsrechtlichen Verfahrens sowie eines rechtlich klar umrissenem Verfahrensziels (wie beispielsweise einer Satzung) ist die Verwirklichung kommunalen Satzungsrechts durch Erlass einer Grünanlagensatzung ein komplexeres Koordinationsverfahren, durch das sich eine koordinative Kommunale Selbstverwaltung konstituiert. Komplexere kommunalpolitische Prozesse bedürfen der Koordination und konstituieren die selbige in weitaus stärkerem Umfang als einfachere administrativ-politische Verfahren. Grund ist bei allen untersuchten Prozessen die hohe Akteursanzahl wie auch die die hohe Unterschiedlichkeit der Akteure (wie Wohlfahrtsorganisationen, Wirtschaftsunternehmen, Verwaltungseinheiten insbesondere der Ausführungsverwaltung, politische Organe, spezifische Interessenvertretungen und sogar einzelne Bürgerinnen), die funktional und positional zu beachten sind; sowie die bereits benannten verfahrensseitigen wie auch ergebnisbezogenen Spielräume. Baupolitische komplexere Prozesse müssen in dieser Hinsicht als am stärksten bundesgesetzlich überformt angesehen werden, ordnungspolitische vor allem als bundes- und landesgesetzlich gerahmt. Einzig die Koordinationstätigkeiten in den komplexeren sozialpolitischen wie auch wirtschaftspolitischen Prozessen sind als freiwillige Aufgaben von der Kommunalverwaltung selbstständig und frei gestaltbar und bieten so die Möglichkeit der Konstitution einer koordinativen Kommunalen Selbstverwaltung. 9. Die einfacheren administrativ-politischen Verfahren geben unterschiedliche Anregungen für ein theoretisches Konzept von öffentlicher Koordination. Die Bedeutung eines überkommunalen rechtlichen Bezugsrahmens verdeutlicht die Grundsicherungszahlung. Eine vorhabenbezogene Bebauungsplanung verdeutlicht, dass für ein theoretisches Konzept von öffentlicher Koordination notwendig ist, interne hoheitliche Verfahren und vor allem einen kräftigen rechtlichen Rahmen transparent machen zu können. Eine Einzelunternehmenssubvention ist nur möglich, gibt es Transparenz wie auch klare (wirtschaftspolitische) Ziele und insofern einen Rahmen für das koordinative Handeln.

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Diese sind kommunal zu setzen, da es hierzu nur wenige bundesgesetzliche Vorgaben gibt. Die Einziehung eines gefährlichen Hundes verdeutlicht, wie wichtig innerhalb von Koordination die Einforderung von bestimmten Verhaltensweisen beziehungsweise von Treue zu einer bestimmten Ordnung, gegebenenfalls auch durch Zwang, ist. Die einfacheren Verfahren machen im Blick auf ein theoretisches Konzept von öffentlicher Koordination deutlich, dass dem konkreten Prozess übergeordnete Rahmenbedingungen, Leitbilder und (Verfahrens-)Ordnungen notwendig sind, die transparent sein sollen und sowohl Verfahren als auch mögliche Ergebnisse definieren, verständlich und vorhersehbar machen und die im besten Fall – wie in den sozialpolitischen und baupolitischen Prozessen – einklagbar sein müssen, im schlechteren Fall – wie in den wirtschaftspolitischen Prozessen – wenigstens öffentlich moralisch zu reklamieren sind. Außerdem weisen die sicherheitspolitischen Verfahren darauf hin, dass Koordination auch bedeuten kann, zwecks Sicherung einer übergeordneten Ordnung im Zweifelsfalle auch Zwang anzuwenden. Komplexere kommunalpolitische Prozesse weisen ebenso wie die einfacheren Verfahren auf verschiedene Art und Weise auf ein theoretisches Konzept von Koordination. Die Schaffung einer Fußgängerzone verweist darauf, dass sich eine öffentliche Koordination auf Politiksetzung und Politikumsetzung zu beziehen hat, was Interaktion mit Ausschüssen und Rat, aber auch der Ausführungsverwaltung sowie anderen eher ausführenden Akteuren erfordert. Die Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens macht für ein theoretisches Konzept von öffentlicher Koordination darüber hinaus deutlich, dass es im Umgang mit erwartbaren Einschnitten und insofern bei Risikoabschätzung starker koordinativer Kraft beziehungsweise einer kraftvollen Koordination bedarf. Der Beitrag des Prozesses des Baus und der Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung zu einem theoretischen Konzept von öffentlicher Koordination ist der Hinweis auf die Herausforderungen, verschiedene Akteure zu einem Netzwerk zusammen und in eine produktive Kooperation zu bringen. Dazu bedarf es, wie beim Erlass einer Grünanlagensatzung, sich auf eine Ordnung beziehungsweise einen bestimmten (hier satzungsförmigen) Verhaltenskodex zu einigen, für dessen Ausformulierung auch notwendig ist, bevorzugtes und zu beschränkendes Verhalten zu benennen. Bezogen auf ein theoretisches Konzept von öffentlicher Koordination verweisen die komplexeren kommunalpolitischen Prozesse auf Ähnliches wie die einfacheren Verfahren. Noch deutlicher als bei ihnen treten allerdings neben den notwendigen Voraussetzungen (wie Verhaltensregeln) und Anforderungen an die

6.1  Zivilgesellschaftliche Koordination in verschiedenen ...

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Tätigkeit (Interaktion mit verschiedenen Akteuren) wie auch möglichen Folgen (Koproduktion zum Beispiel in der öffentlichen Erziehung) von öffentlicher Koordination auch die Grenzen derselben zutage: Die Einschnitte einkalkulierende, für viele Akteure hochriskante sowie sogar das Scheitern in Kauf nehmende Wirtschaftspolitik macht deutlich, wieviel Vorausschau, Risikobereitschaft und auch Offenheit für ein Scheitern von der Seite der Kommune von der Koordination gefordert wird, wieviele Unwägbarkeiten, Risiken und Scheitern zu koordinierende Prozesse aber auch in sich bergen. 10. In die untersuchten einfacheren Verfahren sind Vorstellungen beziehungsweise Aspekte des gesellschaftlichen Leitbildes von Gerechtigkeit und Solidarität eingeflossen; und sie leisten einen Beitrag zur Konstitution eines solchen Leitbildes. Dies reicht von der – in dieser Hinsicht sozial genannten – Abwägung der Interessen eines Vorhabenträgers mit denen Dritter und öffentlicher Interessen über die die konkrete Subventionierung, wenn durch Subventionierung auch etwas für sozial Benachteiligte getan wird, bis zur individuellen Kompensation mit Unterstützung zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft und der Sicherung und Schutz körperlicher Unversehrtheit1. Gerecht werden lässt sich bestimmten Akteuren und Personen nur durch Kommunikation und Abwägung, Bekenntnis zu einer Zielgruppe, Kompensation und Teilhabeförderung sowie Schutz und Sicherung von Unversehrtheit. Gerechtigkeit und Solidarität drücken sich in diesen verschiedenen Formen der Interaktion aus und werden durch diese befördert. In den komplexeren baupolitischen Prozessen finden sich Gerechtigkeit und Solidarität baupolitisch in der Bevorzugung der sozialen Interaktion bestimmter Akteure (was besonders gelingt, wenn eine Wohlfahrtsorganisation entsprechend beauftragt wird), wirtschaftspolitisch, wenn die Ansiedlung den Grad der Beschäftigung vor Ort steigert, sozialpolitisch in der Kooperation aller beteiligten kollektiven Akteure (mit dem Zweck des späteren Kooperationsbeziehungsaufbaus zwischen den Zielgruppen) und ordnungspolitisch in der Einigung auf einen Verhaltenskodex mit dem Ziel rücksichtnehmenden Handelns. Gerechtigkeit wird in den komplexeren kommunalpolitischen Prozessen verwirklicht durch Bekenntnis zur Unterstützung einer Zielgruppe, durch Steigerung

1Die

Fragen der Gerechtigkeit und Solidarität werden kürzer abgehandelt als die der Freiheitlichkeit und Solidarität, da zu ihnen bereits unter Punkt 2 grundlegende Ausführungen gemacht wurden.

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6  Kategorisierung und Differenzierung …

der Wohlfahrt aller, in Kooperation und der Einigung auf Regeln und Normen. Sicherheitsspezifische Grundrechte wie Schutz und Sicherung von Unversehrtheit (wie sicher auch Eigentum) und das sozialpolitisch relevante Vorhandensein einer Grundsicherung und Grundausstattung werden in diesen Prozessen vorausgesetzt. Gerechtigkeit und Solidarität werden verwirklicht durch Bevorzugung bestimmter dezidiert auszuweisender Zielgruppen, Steigerung der Wohlfahrt aller, Kooperation und einander berücksichtigendes respektierendes und rücksichtnehmendes Handeln. Gerechtigkeit und Solidarität sind voraussetzungsvoll und gleichermaßen komplexe Zielhorizonte. 11.  Im einfachen baupolitischen Prozess der Vorhabenbezogenen Bebauungsplanung werden Vorstellungen von gesellschaftlicher Freiheitlichkeit und Vielfalt aufgenommen, indem einem als frei angesehenen Vorhabenträger Interessenartikulations- und Antragsfreiheit sowie Verhandlungsfreiheit zugestanden wird und auf die Beförderung derselben hin – hoheitlich – gehandelt wird. Dabei wird Vielfalt zwar durch rechtliche Rahmenbedingungen und Bauleitpläne begrenzt (was sich in Auflagen oder gar Antragsablehnung ausdrücken kann), der Prozess der Vorhabenbezogenen Bebauungsplanung leistet allerdings einen Beitrag zur Verwirklichung der Freiheitlichkeit des Vorhabenträgers, weil es darum geht, die sogenannte Baufreiheit herzustellen, durch die Vielfalt entstehen kann. In den wirtschaftspolitischen Prozess der Einzelunternehmenssubventionierung fließen Vorstellungen gesellschaftlicher Freiheitlichkeit und Vielfalt ein, da auch hier, wie bei der Vorhabenbezogenen Bebauungsplanung von einer Vielfalt an Interessen und Akteuren ausgegangen wird, die grundsätzlich frei sind und durch eine Subvention genau diese Freiheit und Vielfalt befördert werden soll. Zunächst wird die Vielfalt zwar durch die Bevorzugung eines subventionierten Unternehmens verzerrt (wie dies in der Sprache der Wirtschaftswissenschaft heißt – wobei allerdings auch gerade im Gegenteil das Ziel eine Entzerrung einer zuvor eingeschränkten Vielfalt sein kann). Tatsächlich geht es bei der Einzelunternehmenssubventionierung jedoch darum, wirtschaftliche Handlungsfreiheit eines Unternehmens so zu stärken beziehungsweise herzustellen, dass sowohl das Unternehmen selbst als auch andere frei(er) handeln können und so Vielfalt entsteht. In den einfachen sozialpolitischen Prozess der Grundsicherungszahlung sind Vorstellungen von gesellschaftlicher Freiheitlichkeit und Vielfalt integriert, indem

6.1  Zivilgesellschaftliche Koordination in verschiedenen ...

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Selbstständigkeit und freie Handlungsfähigkeit ernst genommen, aber auch ermöglicht werden, sodass Vielfalt entsteht2. Im sicherheitspolitischen Prozess der Einziehung eines gefährlichen Hundes werden Vorstellungen gesellschaftlicher Freiheitlichkeit und Vielfalt aufgenommen, indem von der Freiheit des Hundehalters, aber auch der Sicherungsund Schutzbedürftigkeit der Freiheit aller ausgegangen wird. Freies Handeln – im Fall der Freiheitsbeschränkung des Einzelnen vor allem das freie Handeln Dritter – bedarf der Sicherstellung und des Schutzes körperlicher Unversehrtheit. Erst durch dieses Handeln kommt es – sicher – zu gesellschaftlicher Vielfalt. Die einfachen kommunalpolitischen Prozesse baupolitischer, wirtschaftspolitischer, sozialpolitischer und sicherheitspolitischer Art beinhalten Aspekte gesellschaftlicher Freiheitlichkeit und Vielfalt und tragen zu den selbigen bei. An körperlicher Unversehrtheit, Selbstständigkeit und freier Handlungsfähigkeit von sozial Benachteiligten, der freien Handlungsfähigkeit eines selbstständigen Wirtschaftsakteure sowie Baufreiheit eines Vorhabenträgers wird das deutlich. Koordination im Sinne von Freiheitlichkeit, die immer auch zu Vielfalt führt, hat also – will sie in unterschiedlichen Handlungsfeldern wirksam sein – zumindest diese Aspekte in den Blick zu nehmen. In den komplexeren baupolitischen Prozess der Schaffung einer öffentlichen Fußgängerzone finden Vorstellungen von gesellschaftlicher Freiheitlichkeit und Vielfalt Eingang, indem mit selbstständigen handlungsfähigen Akteuren über die Schaffung einer Zone verhandelt wird, in der Freiheit und Vielfalt möglich sein sollen. Vielfalt scheint durch rechtliche Rahmenbedingungen und Bauleitpläne im Prozess zwar zunächst eingeschränkt, allerdings ist die Schaffung einer Fußgängerzone ja auch eine Beschränkung der grundsätzlichen allgemeinen Verkehrsfreiheit und so eine Verminderung von Vielfalt. Mit der Schaffung einer öffentlichen Fußgängerzone ist allerdings die Hoffnung verbunden, dass sich Freiheit und Vielfalt gerade durch die Bevorzugung bestimmter politisch teilweise als eingeschränkt und benachteiligt angesehenen Verkehrsteilnehmerinnen und Akteure – Fußgängerinnen beziehungsweise an Fußgängerinnen orientierten Unternehmen und Organisationen – entwickelt. In den Prozess der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens sind Vorstellungen gesellschaftlicher Freiheitlichkeit und Vielfalt eingebettet, indem noch stärker als bei einer Einzelunternehmenssubventionierung nicht nur die

2Dezidiert

benanntes Ziel dieses Verfahrens ist zwar die Loslösung von Hilfe. Im Sinne der grundsätzlichen Freiheitlichkeit ist allerdings auch möglich, dass sich die Zahlungsempfängerinnen frei zur weiteren Inanspruchnahme von Hilfe entscheiden.

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6  Kategorisierung und Differenzierung …

wirtschaftliche Selbstständigkeit und Handlungsfähigkeit eines Unternehmens, sondern des anzusiedelnden Unternehmens zuzüglich möglichst aller Unternehmen der lokalen Wirtschaft in den Blick genommen und verbessert werden sollen. Mit einer Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens ist die Erwartung verknüpft, Freiheit und Vielfalt eines Unternehmens wie auch der gesamten lokalen Wirtschaft zu befördern. Im Prozess des Baus und der Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung finden sich Vorstellungen von gesellschaftlicher Freiheit und Vielfalt insofern, als die Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung von der Selbstständigkeit und dem freien Handeln der Beteiligten ausgeht. Die notwendigen Abstimmungen und Einigungen schränken Vielfalt, wie es auf den ersten Blick scheinen mag, zwar ein, sind aber notwendig, damit die Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung und die in ihr zusammenwirkenden Akteure insbesondere das freie Handeln und die Selbstständigkeit der Zielgruppen (pädagogisch) befördert. Gesellschaftlich soll dadurch Vielfalt entstehen. Im Prozess des Erlasses einer Grünanlagensatzung sind Vorstellungen von gesellschaftlicher Freiheitlichkeit und Vielfalt von Bedeutung, da zwecks der Einigung auf einen Verhaltenskodex selbstständige handlungsfähige Akteure einbezogen und gehört werden müssen und aufgefordert sind, bevorzugtes und beschränktes Verhalten zu benennen, ohne grundsätzliche Freiheitsrechte allzu sehr einzuschränken. Die Satzung muss eine ordnende Einigung sein, die freies Handeln und Selbstständigkeit und so auch Vielfalt befördert, gerade weil sie diese normiert und reguliert. Vielfalt und vor allem Freiheitlichkeit bedarf auch und vielleicht gerade in komplexeren kommunalpolitischen Prozessen, seien sie baupolitischer, wirtschaftspolitischer, sozialpolitischer und/oder ordnungspolitischer Art, seitens der Koordination der Bevorzugung (wie auch Benachteiligung, zum Beispiel von bestimmten Verkehrsteilnehmerinnen), des Blicks aufs Ganze (am Beispiel: die ganze Wirtschaft), der Koproduktion (zum Beispiel in der Erziehung) sowie der Einigung auf Verhaltenskodexe (wie beispielsweise beim Erlass von Satzungen). Dadurch, und vielleicht nur dadurch, wird Freiheit kommunalpolitisch möglich und kann Vielfalt entstehen.

Handlungsfeld Wirtschaft: 1. Einzelunternehmenssubvention 2. Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens

2. Bezug zur Bearbeitung sozialer Fragen

Handlungsfeld Sicherheit und Ordnung: 1. Einziehung eines gefährlichen Hundes 2. Erlass einer Grünanlagensatzung 1. Koordination einer Zwangsanwendung zwecks Eingriff in Gebrauch von Eigentum zum Schutze Dritter 2. Koordination einer Bevorzugung beziehungsweise Beschränkung bestimmter Verhaltensweisen

Handlungsfeld Soziales: 1. Grundsicherungszahlung 2. Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung 1. Koordination einer individuellen gesetzlich vorgesehenen Kompensationszahlung 2. Koordination einer komplexen Abstimmung verschiedenster Bedürfnisse, Interessen und Willensbekundungen

1. Wenn die Bedürfnisse sozial 1. Indem mit der Hilfe Teil- 1. Indem durch Sicherung 1. Wenn auch sozial körperlicher Unversehrthabe am Leben in der Benachteiligter in den Blick Benachteiligte in den Blick heit eine Voraussetzung Gemeinschaft ermöglicht genommen und soziale genommen beziehungsweise für soziales Handeln wird Ziele erreicht werden sollen konkrete soziale Ziele verkonstituiert wird (Beschäftigung, Netzwerk- 2. Indem die Nutzerinnen und folgt werden Betreiber der Kinder- und 2. Indem durch Festlegung integration, Förderung des 2. Indem Fußgängerinnen Autobestimmter VerhaltensJugendfreizeiteinrichtung fahrerinnen bevorzugt werden Wohlfahrtswesen) weisen eine VorausNetzwerknutzen erzielen und wenn es dadurch zu einer 2. Wenn die Beschäftigung, setzung für soziale Steuereinnahmen und Stärkung von nicht AutoInteraktion in einem Spendenwesen stärker besitzenden kommt sowie bestimmten Raum werden und so sozial konkrete soziale Ziele in den geschaffen wird Benachteiligte mitBlick genommen werden genommen werden

1. Koordination einer 1. Hauptlogiken 1. Koordination einer hoheitInvestition in einen des Prozesses lichen Genehmigung vor kollektiven Akteur der dem Hintergrund eines Wirtschaft kommunalen Konzepts 2. Koordination einer (Flächennutzungsplan) Investition in die gesamte 2. Koordination von lokale Wirtschaft Interessen und Bedürfnissen Interessierter und Betroffener

Die untersuchten Handlungsfeld Bau: einfacheren und 1. Eine Vorhabenbezogene Bebauungsplanung komplexeren 2. Schaffung einer kommunalFußgängerzone politische Prozesse

6.1  Zivilgesellschaftliche Koordination in verschiedenen ... 91

1. Indem etwas rechtlich Mögliches genehmigt wird (Genehmigungsverfahren) 2. Indem die Rat, Ausschüsse, Bürgerinnen, Anliegerinnen und kollektive Akteure in Politiksetzung und -umsetzung umfänglich einbezogen werden

1. Indem mit dem Unternehmen (zwecks Gebens und Nehmens) verhandelt wird 2. Indem mit allen Unternehmen, darüber hinaus aber auch Rat und Ausschüssen (zwecks Risiken und Chancen) verhandelt wird

1. Wenn aufgrund der 1. Wenn die Hilfe auch zu Sicherung von Unverpolitisch-demokratischem sehrtheit, Eigentum und Engagement führt Handlungsfreiheit sich 2. Indem im AbstimmungsDritte politisch-demoverfahren umfänglich kratisch engagieren kooperiert wie auch koordiniert und so demo- 2. Indem Interessierte und kratisch-politisch gehandelt Betroffene, Wohlfahrtsorganisationen und Wirtwird schaftsunternehmen, Ausschüsse und Rat sowie Vollzugsbehörden einbezogen werden

Handlungsfeld Sicherheit und Ordnung: 1. Einziehung eines gefährlichen Hundes 2. Erlass einer Grünanlagensatzung

4. Bezug zur Bearbeitung demokratischer Fragen

Handlungsfeld Soziales: 1. Grundsicherungszahlung 2. Bau und Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung

1. Indem durch Sicherung 1. Wenn die Hilfe als Hilfe 1. Indem insbesondere die 1. Wenn beziehungsweise körperlicher Unversehrtzur Selbsthilfe gestaltet Handlungsfähigkeit, aber indem Wirtschaftsunterwird, was sich insbesondere heit eine Voraussetzung auch die Selbstständignehmen durch im Verfahren für freies Wirtschaften in selbstständiger Einkeit eines Unternehmens bedacht und gestärkt werden konstituiert wird kommenserzielung ausgestärkt wird 2. Wenn beziehungsweise 2. Indem durch Regulation drückt indem in der Fußgängerzone 2. Indem die Handlungsfähigbestimmte Wirtschafts2. Wenn Selbstständigkeit keit, aber auch die Selbstbestimmte Wirtschaftsunterformen bevorzugt und und Handlungsfähigkeit ständigkeit der gesamten nehmen gestärkt werden andere beschränkt gestärkt werden, was lokalen Wettbewerbswirtwerden sich unter anderem in schaft gestärkt wird Engagement zeigt

Handlungsfeld Wirtschaft: 1. Einzelunternehmenssubvention 2. Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens

3. Bezug zur Bearbeitung wirtschaftlicher Fragen

Die untersuchten Handlungsfeld Bau: einfacheren und 1. Eine Vorhabenbezogene Bebauungsplanung komplexeren 2. Schaffung einer kommunalFußgängerzone politische Prozesse

92 6  Kategorisierung und Differenzierung …

1. Ordnungsrechtlicher Vollzugsdienst (in Kooperation mit dem Veterinäramt) 2. Rechtsamt

1. Ordnungsrechtlich 1. verpflichtendes rechts1. Verwaltungsinternes 7. Charakterisierung 1. rechtliche geregelte bezogenes bürokratisches geregeltes Vollzugsfreiwilliges kommunales und rechtsbezogene des Prozesses verfahren mit ZwangsBewilligungsverfahren Vergabeverfahren mit Genehmigungsim Sinne einer anwendung 2. selbstbestimmte offenem Ausgang abwägung koordinativen komplexe Koordinations- 2. Komplexe Koordination 2. komplexe Koordination 2. Freiwilliges, aber politikKommunalen im Rahmen des tätigkeiten gesetztes komplexeres diverser Akteure mit Selbstverwaltung kommunalen SatzungsKoordinationsverfahren diversen Rechten und rechtes (ebenfalls mit offenem Interessen Ausgang)

1. Mitarbeiterinnen 1. Sozialarbeiterinnen im 1. Die korrespondenz6. Konturen einer 1. Die korrespondenzkommunaler VollzugsSozialamt führende Sachbeführende Sachbekoordinativen dienst 2. Jugendhilfeplanerinnen arbeiterin in der arbeiterin im Verfahren Verwaltungsmit2. Mitarbeiterinnen und beim Jugendamt Wirtschaftsförderung 2. Die Stadtplanerinnen in arbeiterin Leitung des Rechtsbeziehungsweise Sozialder konkreten Verkehrs- 2. Die Leitung der amtes kommunalen Wirtschafts- dezernat und Bauplanung förderung

1. Kommunale Wirtschafts- 1. Kommunaler All1. Bauordnungsamt 5. Öffentliche gemeiner Sozialdienst förderung  tadtplanungsamt, Institutionen, von 2. S (ASD) denen im Prozess insbesondere Verkehrs- 2. Die kommunale Wirt2. Jugendhilfeplanung schaftsförderung in planung und Baukoordinatives Zusammenarbeit mit planung, sowie durch Handeln der Stadtplanung und die Abstimmungsgefordert wird den bauausführenden anforderungen der kommunalen Behörden politiksetzende Rat und Ausschüsse einerseits und das politikumsetzende Tief- und Hochbauamt andererseits

6.1  Zivilgesellschaftliche Koordination in verschiedenen ... 93

1. Transparenz und klare (wirtschaftspolitische) Ziele 2. Koordinative Kraft im Umgang mit tatsächlichen Einschnitten und Risikoabschätzung

1. Verdeutlichung der Not- 1. Einforderung von Rechtstreue, ggf. auch wendigkeit eines überdurch Zwang kommunalen rechtlichen 2. Einigung auf einen Bezugsrahmens (insbestimmten Verhaltensbesondere im Sozialen) kodex unter Benennung 2. Verdeutlichung der von bevorzugtem und Komplexität von zu beschränkendem Koordination, werden Verhalten zusätzlich zu Politik und Verwaltung noch freie kollektive Akteure und Zielgruppen einbezogen

1. Soziales Handeln wird 1. In der individuellen 1. Wenn durch die Sub1. In der Abwägung 9. Einbettung in möglich durch SicherKompensation und in ventionierung auch etwas der Interessen des ein gesellschaftstellung und Schutz der zu Unterstützung für sozial Benachteiligte Vorhabenträgers mit liches Leitbild körperlicher Unverführenden Teilhabe am getan wird denen Dritter und der Gerechtigkeit sehrtheit öffentlichen Interessen, 2. Wenn die Ansiedlung den Leben in der Gemeinund Solidarität 2. Soziales Handeln wird schaft insbesondere, wenn eine Grad der Beschäftigung möglich durch Einigung 2. In der Kooperation aller vor Ort steigert Wohlfahrtsorganisation auf einen Verhaltensbeteiligten kollektiven sich entsprechend kodex Akteure, in den engagieren will späteren Kooperations2. In der Bevorzugung beziehungen zwischen sozialer Interaktion den Zielgruppen bestimmter Akteure (hier: Fußgänger), und wenn diese von entsprechend beauftragten Organisationen zu solidarischem Handeln angeregt werden

1. Verdeutlichung trans8. Verweise des parenter Verfahren und Prozesses auf „kräftiger“ rechtlicher ein theoretisches Rahmen Konzept von 2. Verdeutlichung öffentlicher der öffentlichen Koordination Koordinationsverantwortung bei Politiksetzung und Politikumsetzung

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1. Freies Handeln wird 1. Wenn Selbstständig1. Indem die Produktivi1. In der Herstellung 10. Einbettung in möglich durch Sicherkeit und freies Handeln tät (und damit auch der ein gesellschaft- sog. Baufreiheit sowie stellung und Schutz ermöglicht wird, so zum Wettbewerb) gefördert insbesondere, wenn ein liches Leitbild körperlicher UnverBeispiel die Loslösung Wirtschaftsunternehmen werden der Freiheitlichsehrtheit von Hilfe (obwohl frei 2 Indem es zu mehr Wettbauen will keit und Vielfalt auch frei zu Inanspruch- 2. Freies Handeln wird bewerb (aber auch zu 2. In der Förderung möglich durch Einigung nahme von Hilfe heißen mehr Produktivität, unter von Autonomie und auf einen Verhaltenskönnte) anderem durch neue Handlungsfreiheit kodex Zusammenarbeitsformen) 2. Wenn die Kinder- und bestimmter Akteure Jugendfreizeiteinrichtung kommt (hier: Wirtschaftsunterselbstständiges freies nehmen), allerdings Handeln der Beteiligten auch nur, wenn dies (insbesondere der Zielvon bestimmten gruppen) fördert Institutionen gesichert wird (gegen Monopolbildung, gegen ruinösen Wettbewerb)

6.1  Zivilgesellschaftliche Koordination in verschiedenen ... 95

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6  Kategorisierung und Differenzierung …

6.2 Zivilgesellschaftliche Koordination in den Handlungsfeldern der Kommune Kommunale Baupolitik wird vor allem über eine eigenständige Bauplanungsbehörde realisiert, das Stadtplanungsamt, welches rechtlich Rückendeckung durch ein eigenes Amt, das Bauordnungsamt, bekommt. Außerdem kann es über zwei Bauausführungsämter (Hoch- und Tiefbauamt) auch auf tatsächliche Bauprozesse fachlich versiert und aktiv Einfluss nehmen. Diese übernehmen darüber hinaus bei öffentlichen Bauten die Bauherrenfunktion. Umgesetzt wird kommunale Wirtschaftspolitik durch kommunale Wirtschaftsdezernate beziehungsweise spezifische Wirtschaftsförderungsämter, entsprechend beauftragte Stabsstellen und/oder kommunale Wirtschaftsförderungsagenturen. Das kompensierende Element wird durch die in der kommunalen Sozialpolitik im Mittelpunkt stehenden Sach-, Geld- und Dienstleistungen (sowie insbesondere die pädagogischen Angebote der Jugendhilfe) und die Beratung für sozial Benachteiligte realisiert. (Außer in der Jugendhilfe und ihrer Jugendhilfeplanung gibt es dafür allerdings keine bundesgesetzlich vorgeschriebene Koordinationsverpflichtung. Eine übergreifende Jugendhilfe-, Gesundheits- und Sozialplanung existiert nur als eine freiwillige kommunale Aufgabe.) Umgesetzt wird kommunale Sicherheitspolitik von kommunalen Vollzugsbehörden, einem zentralen Ordnungsamt beziehungsweise Stadtordnungsdienst, manchmal aber auch dezentral durch Vollzugsabteilungen verschiedener Ämter (wie beispielsweise dem Veterinäramt). 1. In der kommunalen Baupolitik finden sich investive Elemente ebenso wie Elemente der Kompensation. Kommunale Baupolitik hat umfängliche Koor­ dinationsarbeit zu leisten. In der kommunalen Wirtschaftspolitik gibt es Elemente der Kompensation, insbesondere wenn Subventionen zur Stabilisierung eines lokalen Unternehmens gezahlt werden. Im Kern geht es jedoch um Investitionen zur Stärkung der Handlungsfähigkeit wie auch der Selbstständigkeit von Unternehmen und der lokalen Wettbewerbswirtschaft insgesamt. Kommunale Wirtschaftspolitik versucht koordinativ auf die Wirtschaft Einfluss zu nehmen. In der kommunalen Sozialpolitik finden sich investive Elemente. Im Kern ist kommunale Sozialpolitik jedoch von der Beziehungs- und Kommunikationsform der Kompensation geprägt. Zumeist werden in diesem Handlungsfeld individuelle kompensierende Leistungen ausgereicht. Gleichzeitig gilt es, mit einer Vielzahl freigemeinnütziger Wohlfahrtsorganisationen zu kooperieren.

6.2  Zivilgesellschaftliche Koordination …

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Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik ist weder investiv noch kompensativ, im Sinne von Prävention, Gefahrenabwehr und (zwangsanwendenden) Vollzug von rechtlichen Vorschriften sichert sie die Voraussetzungen des sozialen Lebens wie auch der Wirtschaft beziehungsweise bemüht sich präventiv um Schaffung der Grundlagen desselben und geht intervenierend gegen Verstöße vor. 2. Im Handlungsfeld der kommunalen Baupolitik werden sozial Benachteiligte dadurch in den Blick genommen, dass diese – sich zumeist nicht bauinitiativ wie betuchtere Privatpersonen beziehungsweise Wirtschaftsunternehmen zu Wort meldenden Personenkreise – in der Planung und der kommunalpolitischen Willensbildung wenigstens mitbedacht und in der Umsetzung zumindest durch Einbeziehung von Wohlfahrtsorganisationen indirekt beteiligt werden. Kommunale Baupolitik kann insofern auch kompensatorisch sein und versuchen, vor Ort zumindest die baulichen Voraussetzungen für soziale Teilhabe und gegenseitige Unterstützung zu schaffen. In der kommunalen Wirtschaftspolitik werden sozial Benachteiligte nur mittelbar als potenzielle Beschäftigte von Wirtschaftsunternehmen in den Blick genommen. Es existiert keine unmittelbare und auf Individuen bezogene Kompensation. Insofern werden soziale Fragen zwar gestellt, aber nicht direkt beantwortet. Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft und Gemeinschaftsbildung und gegenseitige Unterstützung sind nicht Ziel kommunaler Wirtschaftspolitik. Kommunale Wirtschaftspolitik richtet sich nicht an Wohlfahrtsorganisationen. In der kommunalen Sozialpolitik werden soziale Fragen gestellt und kompensatorisch beantwortet. Durch bestimmte Individualleistungen soll es sozial Benachteiligten ermöglicht werden, ein Leben in Würde zu führen und am Leben in der Gemeinschaft teilzuhaben. Diese Gemeinschaftsbildung kann zu gegenseitiger Unterstützung führen. Prädestiniert für die entsprechende Soziale Arbeit sind lokale Wohlfahrtsorganisationen. Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik nimmt soziale Fragen auf, übernimmt jedoch aufgrund ihrer Gleichbehandlungsverpflichtung kaum kompensatorischen Aufgaben zugunsten sozial Benachteiligter (und beantwortet diese Fragen in diesem Sinne nicht). Es geht ihr – im Beispiel gesprochen – zwar hin und wieder um grundlegende Rechte von sozial Schwachen und ihren Schutz vor mächtigeren Starken; allerdings auch Rechte von Starken und ihren Schutz vor eventuellen neidischen Schwachen.

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6  Kategorisierung und Differenzierung …

3. Wirtschaftsunternehmen spielen im Handlungsfeld der kommunalen Baupolitik eine größere Rolle als sozial Benachteiligte, da diese ihre Interessen in der Regel aktiv in die kommunalpolitische Willensbildung einbringen und so auch in der Planung und der Umsetzung aktiv beteiligt werden. Kommunale Baupolitik ist dann investiv, wenn sie die baulichen Voraussetzungen für das Handeln von Wirtschaftsunternehmen und die gesamte lokale Wettbewerbswirtschaft schafft. Kommunale Wirtschaftspolitik versteht sich als Investition, durch die die lokale Wettbewerbswirtschaft eine Stärkung erfährt, indem Wirtschaftsunternehmen unterstützt beziehungsweise angesiedelt und bestimmte Infrastrukturen für ihre Unterstützung beziehungsweise Ansiedlung bereitgestellt werden. An diese Wirtschaftsunternehmen sind bestimmte wirtschaftliche, aber auch beschäftigungspolitische und steuerliche Erwartungen gerichtet. Die kommunale Sozialpolitik wird auch von investiven Logiken mitbestimmt, sollen doch sozial Benachteiligte im Sinne von Hilfe zur Selbsthilfe stets so unterstützt werden, dass es ihnen möglich ist, eines unbestimmten Tages wieder auch unabhängig von der Leistung zu leben; das heißt unabhängig von finanzieller Grundsicherung, unabhängig von pädagogischer Jugendhilfe und auch unabhängig von Gesundheitsdienstleistungen. Diese Prinzipien und Logiken spielen in der kommunalen Arbeitsförderung, mehr als in der kommunalen Sozial-, Jugend- und Gesundheitshilfe, eine große Rolle und sind in der sozialpolitischen Debatte stark umstritten. Eine umfängliche Durchsetzung dieser Logiken und Prinzipien ist in der Praxis jedoch, außer in der Arbeitsförderung in der Kommunalpolitik, ebenso wenig zu beobachten wie eine sozialpolitische konnotierte Förderung von Wirtschaftsunternehmen (versteht man darunter nicht Kleinselbstständige mit äußerst niedrigem Einkommen)3. Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik nimmt wirtschaftliche Fragen auf, beantwortet diese jedoch aufgrund ihrer Gleichbehandlungsverpflichtung nicht direkt. Von ihr geht keine direkte Förderung von Wirtschaftsunternehmen und der lokalen Wettbewerbswirtschaft aus. Allerdings hat sie – und ist in diesem Sinne investiv – grundlegende Rechte von Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen zu sichern (auch unabhängig davon, ob diese Sicherung beziehungsweise dieser Schutz die Wirtschaft insgesamt stärkt).

3Allerdings

muss gesagt werden, dass allgemeine ökonomische Maßstäbe wie auch konkrete kommunale beschäftigungspolitische Ziele in der Bevölkerung - im Gegensatz zu ihrem Stand in den Diskursen der Sozialen Arbeit - eine hohe Zustimmung erfahren.

6.2  Zivilgesellschaftliche Koordination …

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4. Kommunale Baupolitik ist gesetzlich wie auch institutionell mittlerweile nicht mehr ausschließlich hoheitliches staatliches Handeln, sondern kooperativ verfasst: Insbesondere das zu koordinativem Handeln verpflichtete Stadtplanungsamt hat mit allen denkbaren und konkreten Interessengruppen wie auch Betroffenen, aber auch politischen Organen und Bauausführenden nach transparenten Verfahrensvorschriften zu kooperieren. Während eine Vorhabenbezogene Bebauungsplanung als ein einfacheres Bewilligungsverfahren nur wenig als politisch-demokratisch zu bezeichnen ist, erfordert beispielsweise die komplexe Schaffung einer Fußgängerzone hochgradig demokratischpolitische Kompetenzen und stärkt so die Organe der Politiksetzung wie auch die Institutionen der Politikumsetzung und somit Politiksetzung wie auch -umsetzung insgesamt. Durch kommunale Wirtschaftspolitik werden Wirtschaftsunternehmen und die lokale Wettbewerbswirtschaft gefördert. Innerhalb dieses Handlungsfeldes ist eine Einzelunternehmenssubventionierung allerdings weniger politisch-demokratisch als eine Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens, da eine solche Ansiedlung umfänglicher Kooperationen bedarf und intensiv koordiniert werden will. Durch die Einbeziehung von Rat und Ausschüssen wie auch der öffentlichen Institutionen der Bauausführung (Hoch- und Tiefbauamt) erfahren auch Politiksetzung und -umsetzung eine Stärkung. Kommunale Sozialpolitik orientiert sich an Vorstellungen von einem Leben in Würde, hat aber auch für Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft zu sorgen und die Hilfe als Hilfe zur Selbsthilfe zu gestalten. Dies ist bei einer einfachen und bundesgesetzlich verpflichteten hoheitlich zu leistenden Grundsicherungszahlung weniger politisch-demokratisch als beim Bau und der Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung, in die Betroffene und Interessierte, freigemeinnützige Träger der Jugendarbeit und Jugendhilfe, aber auch politische Organe und Verwaltungseinheiten, die mit Bau und Betrieb betraut werden können, einzubeziehen sind. Durch entsprechende Prozesse werden Politiksetzung und -umsetzung gestärkt. Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik ist – trotz ihres verbrieften Rechts auf Zwangsanwendung und ihrer Möglichkeit, Satzungen zu erlassen – längst nicht mehr ausschließlich hoheitlich verfasst, sondern auch kooperativ. Wenngleich die Einziehung eines gefährlichen Hundes nicht als demokratischpolitischer kooperativer Prozess zu verstehen ist, bedarf der Erlass einer

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Grünanlagensatzung so umfänglicher Kooperationen, dass er als politisch-demokratisch bezeichnet werden kann. Da Politik und Verwaltung, koordiniert vom Rechtsamt, gleichermaßen kooperativ einbezogen müssen, kommt es ebenfalls zu einer Stärkung von Politiksetzung und -umsetzung. 5. Kommunale Baupolitik fordert vor allem vom Stadtplanungsamt, aber auch dem Bauordnungsamt, dem Tief- und dem Hochbauamt umfängliche Koordinierungsarbeiten. Kommunale Wirtschaftspolitik erfordert koordinierendes Handeln insbesondere von der kommunalen Wirtschaftsförderung, die ressortübergreifend zumeist mit dem baulich verantwortlichen Stadtplanungsamt zusammenarbeiten muss. In der kommunalen Sozialpolitik ist Koordination insbesondere von der Jugendhilfeplanung, wenn in der Kommune etabliert, aber auch von der Gesundheits- und Sozialplanung gefordert, die dabei verwaltungsintern zumeist zuvorderst das Sozial-, das Jugend- und das Gesundheitsamt einbezieht. In der kommunalen Sicherheitspolitik ist Koordination – realisiert vom zentralen Vollzugsdienst (beim Ordnungsamt beziehungsweise Stadtordnungsdienst), aber auch, wenn vorhanden, von dezentralen Vollzugseinheiten – in verschiedenen Behörden gefordert. Ordnungspolitik im engeren ordnungsrechtlichen Sinne wird insbesondere vom Rechtsamt koordiniert. 6. Durch die Koordinationstätigkeit in der kommunalen Baupolitik wird vor allem deutlich, dass es wirklich koordinativer Mitarbeiterinnen in der Stadtplanung bedarf, um kommunale Baupolitik kooperativ realisieren zu können und beispielsweise eine Fußgängerzone zu schaffen. Gerade die freiwillige Aufgabe der kommunalen Wirtschaftspolitik bedarf einer Mitarbeiterschaft, die diese komplexeren Prozesse kooperativ zu koordinieren weiß, wie die am Beispiel der Ansiedlung eines großen Logistikunternehmens deutlich wird. Die Koordination in der kommunalen Sozialpolitik erfordert koordinative Mitarbeiterinnen in der Sozialplanung, sollen so komplexe und nur kooperativ zu erbringende Prozesse wie beispielsweise der Bau und die Inbetriebnahme einer Kinder- und Jugendfreizeiteinrichtung wirklich zu einem Erfolg geführt werden.

6.2  Zivilgesellschaftliche Koordination …

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Der kommunale Vollzugsdienst benötigt Mitarbeiterinnen, die in den zumeist mit Zwang verbundenen Verfahren koordinativ tätig sein können. Koordination wird auch von den Mitarbeiterinnen der satzungserarbeitenden und –erlassen den Rechtsämtern gefordert, die in der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik mit unterschiedlichen Akteuren und Institutionen zu kooperieren haben. 7. In kommunaler Baupolitik ist eine Kommune koordinativ, indem sie die baulichen Voraussetzungen für soziales Handeln wie auch Wirtschaften schafft. Kommunale Baupolitik ist ein grundlegendes Handlungsfeld, das zum Beispiel die kommunale Sozialpolitik wie auch die kommunale Wirtschaftspolitik berührt (und ähnelt in seiner Grundsätzlichkeit am ehesten dem Handlungsfeld der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik). Eine Kommune wird durch kommunale Wirtschaftspolitik koordinativ im Bereich der lokalen Wettbewerbswirtschaft. Sie versucht dadurch die Handlungsfähigkeit lokaler Wirtschaftsunternehmen, aber auch die Beschäftigungssituation vor Ort zu verbessern. Durch kommunale Sozialpolitik ist eine Kommune koordinativ im Bereich des lokalen sozialen Lebens. Sie nimmt über diese Handlungsform Einfluss auf die Wohlfahrtsorganisationen, aber auch auf die soziale Benachteiligung vor Ort. In der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik ist eine Kommune vor allem dadurch koordinativ, dass sie von ihrem Satzungsrecht wie auch ihrer durch die Gewaltenteilung vorgesehenen Recht auf Anwendung von Zwang zwecks Sicherung der Einhaltung geltenden Rechts Gebrauch macht. Dieses Handlungsfeld ist, ähnlich der kommunalen Baupolitik, als ein Grundsatzbereich zu betrachten, durch den die Voraussetzungen beispielsweise für soziales Handeln und Wirtschaften geschaffen beziehungsweise immer wieder hergestellt werden. 8. Kommunale Baupolitik kann ein Konzept von Koordination befruchten, indem es darauf verweist, dass jede Koordinationstätigkeit bestimmter, baulicher beziehungsweise räumlicher (und so auch kommunikationsfördernder beziehungsweise -hemmender) Grundvoraussetzungen bedarf (die nur durch koordinatives Handeln geschaffen werden können). Kommunale Wirtschaftspolitik leistet insofern einen Beitrag zu einem Konzept von Koordination, als dass durch sie deutlich wird, wie wichtig neben investivem

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6  Kategorisierung und Differenzierung …

Handeln so etwas wie Macht (beziehungsweise im Sinne von innerem Standing sowie äußerer Durchsetzungskraft) ist, soll es gelingen, im Bereich der Wirtschaft mitzuwirken beziehungsweise auf diese Einfluss auszuüben. Kommunale Sozialpolitik trägt zu einem Konzept von Koordination bei, indem vor allem deutlich wird, wie wichtig neben Kompensation auch ein kooperatives Vorgehen ist, soll Sozialpolitik auch sozialen Netzen vor Ort gerecht werden beziehungsweise solche befördern. Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik verweist darauf, dass jede Koordinationstätigkeit, gerade im sozialen und im wirtschaftlichen Bereich, spezifischer festgeschriebener Grundregeln sowie auch einer Einigung darüber bedarf, wie mit Regelübertretungen umgegangen werden soll und wer diese Regelübertretungen ahndet. Gerade über letzteres wird im sozialen Bereich ungern gesprochen (weil zum Teil vorausgesetzt wird, die Beteiligten wüssten darum und wären sich darüber einig), während dies im wirtschaftlichen Bereich gern einer der Verabredung der Unternehmen selbst beziehungsweise gar dem Automatismus einer unsichtbaren Hand anvertraut wird. Nicht unerwähnt bleiben darf darüber hinaus an dieser Stelle die Tatsache, dass diese Grundregeln und Ahndungen natürlich nur durch koordinatives Handeln zustande kommen beziehungsweise ausgehandelt werden. 9. Eine kommunale Baupolitik, die für bauliche Grundvoraussetzungen verantwortlich ist und die darüber hinaus Vorstellungen von sozialer Benachteiligung sowie Kompensation, Teilhabe und gegenseitiger Unterstützung hat und entsprechend zu handeln versucht, kann einen Beitrag zu einer gerechten und solidarischen Gesellschaft leisten. Eine kommunale Wirtschaftspolitik, die entsprechend ermächtigt ist, kann – neben anderen Zielen – einen Beitrag zur Kompensation sozialer Benachteiligung wie auch zur Teilhabe sozial Benachteiligter und gegenseitiger Unterstützung leisten. Sie hat, so verstanden, die Möglichkeit, auch einen Beitrag zu einer gerechteren und solidarischeren Gesellschaft zu leisten. Eine kommunale Sozialpolitik, die solcherart kooperativ vorgeht und zugunsten der Verringerung von sozialer Benachteiligung an Kompensation, Teilhabe und gegenseitiger Unterstützung arbeitet, leistet einen Beitrag zu mehr gesellschaftlicher Gerechtigkeit und Solidarität.

6.2  Zivilgesellschaftliche Koordination …

103

Eine kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik, die über entsprechende Regeln und Ahndungsmöglichkeiten verfügt, hat darüber hinaus konkrete Vorstellungen von sozialer Benachteiligung (hier im Sinne von besonderer Regel- und Schutzbedürftigkeit) sowie Vorstellungen von kompensierenden, teilhabeförderlichen und gegenseitigkeitsunterstützenden Handlungsmöglichkeiten und bringt sie diese, insbesondere in Bezug auf sozial Benachteiligte zur Anwendung. Sie kann dadurch einen Beitrag zu mehr gesellschaftlicher Gerechtigkeit und Solidarität leisten. 10.  Eine Grundvoraussetzungen bereitstellende kommunale Baupolitik, die darüber hinaus um Produktivitätspotenziale sowie die Möglichkeiten der öffentlichen Investition, der Förderung von Produktivität und des Wettbewerbs weiß und diese Ziele, unter anderem, verfolgt, ist in der Lage, etwas zu einer freieren und vielfältigeren Gesellschaft beizutragen. Eine machtvolle kommunale Wirtschaftspolitik, die orientiert an der Ausschöpfung von Produktivitätspotenzialen investiv handelt, Produktivität sowie Wettbewerb fördert, leistet einen Beitrag zu mehr Freiheit und Vielfalt in der Gesellschaft. Eine kooperative kommunale Sozialpolitik, die darüber hinaus um die Selbsthilfepotenziale sowie die Möglichkeiten weiß, in diese zu investieren, diese zu fördern und durch wettbewerbliches Handeln weiterzuentwickeln (jedenfalls diese Ziele nicht völlig außen vor lässt), ist darüber hinaus in der Lage, auch einen Beitrag zu einer freieren und vielfältigeren Gesellschaft zu leisten. Eine durch Regeln gerahmte und über Ahndungsmöglichkeiten verfügende kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik kann bei Vorhandensein von Vorstellungen von Produktivitätspotenzialen (die durch die Brille dieses Handlungsfeldes betrachtet allerdings der Rahmung und Kanalisierung bedürfen) sowie bei Vorhandensein von Vorstellungen von Investition, Förderung von Produktivität und sowie von Wettbewerblichkeit etwas für eine freiere und vielfältigere Gesellschaft tun, wenn sie sich entsprechend engagiert.

Nein Eher Ja Wenn Wirtschaftsunternehmen in die Schranken verwiesen werden, wenn ihr Wirken staatlichen Institutionen, Geschäftspartnerinnen Beschäftigten und Kundinnen Demokratielernen ermöglicht

2. Bezug zur Bearbeitung Bauliche Voraussetzung sozialer Fragen

3. Bezug zur Bearbeitung wirtschaftlicher Fragen

4. Bezug zur Bearbeitung demokratischer Fragen

Wenn sozial Benachteiligte assistiert, vergemeinschaftet und aktiv beteiligt werden, wenn Wohlfahrtsorganisationen als zu beteiligende Akteure gefördert und einbezogen werden

Eher Nein

Ja

Ausgleich

Wenn präventiv aktiviert und strafverfolgend in die Schranken verwiesen wird, wenn in der Gefahrenabwehr mit allen möglichen kollektiven Akteuren kooperiert wird (ohne dabei die Verantwortung für die Zwangsanwendung (das Gewaltmonopol) aus der Hand zu geben)

Sicherheitspolitische Voraussetzung

Wettbewerb

1. Hauptlogiken

Koordination

Gefahrenabwehr durch Strafverfolgung (per Gewaltmonopol) sowie Kriminalprävention (die in enger Beziehung mit der dritten staatlichen Gewalt, der Justiz, steht)

Institutionelle Förderung von Wirtschaftsakteuren (aber auch von lokalen Märkten, Beschäftigung und Konsum)

0. Allgemeines Verständ- Staatliche Koordination nis bzgl. der Infrastruktur

Individueller Ausgleich von sozial Benachteiligten (aber auch Förderung von sozialer Gemeinschaftlichkeit, Wohlfahrtswesen und lokalem Wohlfahrtsmix)

Kommunale Wirtschafts- Kommunale Sozialpolitik Kommunale Ordnungspolitik und Sicherheitspolitik

Kommunale Baupolitik

104 6  Kategorisierung und Differenzierung …

Ja, da Koordination der Kern dieser Arbeit ist

Nur dann, wenn lokale Märkte, Beschäftigung und Kunden wirklich in den Blick genommen werden

7. Öffentliche Institutionen, die durch Koordination gestärkt werden

Bauplanungs- (i.V. mit dem Bauordnungs-)Amt, das mit Bauausschuss und Rat, Tief- und Hochbauamt sowie privaten Vorhabenträgern kooperiert

Die kommunale Wirtschaftsförderung, die mit dem Wirtschafts- und Finanzausschuss und Rat sowie den Wirtschaftsakteuren kooperiert

Ja, da Sicherheit als Voraussetzung für freies wie auch gerechtes (inter-)agieren gilt Wenn vorhanden, ein kriminalpräventives Gremium, in dem auf freiwilliger Basis verschiedene kollektive Akteure mitwirken (und die unter anderem deshalb entsprechend schwer zu koordinieren sind)

Jugendhilfe- (beziehungsweise, wenn vorhanden, Gesundheits- und Sozial-)Planung, die mit Jugendhilfeausschuss (beziehungsweise Gesundheits- und Sozialausschuss) und Rat, Jugend-, Gesundheitsund Sozialamt sowie freigemeinnützigen Wohlfahrtsorganisationen kooperiert

Nur, wenn in einer Kommune kooperativ Kriminalprävention gelebt wird

Nein, da zumeist nur individuell kompensiert wird

Nur dann, wenn mit Case Management, Care Management und Sozialmanagement wirklich ernst gemacht wird

Kommunale Wirtschafts- Kommunale Sozialpolitik Kommunale Ordnungspolitik und Sicherheitspolitik

6. Ansatzpunkte eines Ja, da die bauliche Infra- Ja, da subsidiär Akteure ermöglichenden Staates struktur als Voraussetzung gefördert werden für freies und gerechtes (Inter-)agieren angesehen wird

5. Verweise auf ein theoretisches Konzept von Koordination

Kommunale Baupolitik

6.2  Zivilgesellschaftliche Koordination … 105

Durch Gleichbehandlung von Individuen und kollektiven Akteuren vor dem Gesetz

Durch Beobachtung möglicher Freiheitsverletzung, Abwehr von Freiheitsverletzung und so – (paradoxerweise) per Zwang gegenüber den einen – Sicherung der Freiheit der anderen; Vorgehen festgelegt in Gesetzen, Verordnungen und Regelungen

Durch Kompensation individueller sozialer Benachteiligung (sowie ein wenig durch Vermittlung in Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft) Durch Beachtung von Selbstverantwortung und Förderung derselben im Sinne von Hilfe zur Selbsthilfe; in der Wirksamkeit immer begrenzt durch die individuellen Handicaps

Durch Austarierung von Märkten, Nachfrage, Beschäftigung, Angeboten und Wirtschaftsakteuren (im Sinne eines Gleichgewichts) Durch Beachtung der Handlungsfreiheit und Förderung derselben im Sinne des freien Wirtschaften und freien Gebrauchs von Eigentum; in der Wirksamkeit immer begrenzt durch unabsehbare Marktveränderungen

Durch Schaffung baulicher Infrastrukturgrundlagen für alle (im Sinne eines Universal Designs)

9. Verweise auf das gesellschaftliche Leitbild der Gerechtigkeit

Durch Bau und Erhalt 10. Verweise auf das gesellschaftliche Leit- von Infrastruktur (Wege, Netze, staatliche bild Freiheitlichkeit Behörden, öffentliche Institutionen), auf deren Grundlage erst Autonomie und Handeln möglich werden; begrenzt in der Wirksamkeit zumeist durch Grund und Boden

Die Leitung der Jugendhilfeplanerin (beziehungsweise, wenn Ordnungsbehörden auf vorhanden) Gesundheits- freiwilliger Basis und Sozialplanerin

Stadtplanerin

Die Wirtschaftsförderer auf freiwilliger Basis (die allerdings in der Praxis mehr Drittmittel zu vermitteln suchen, Ansiedlungswillige akquirieren und auf Subventionsanfragen reagieren, als zu koordinieren)

Kommunale Wirtschafts- Kommunale Sozialpolitik Kommunale Ordnungspolitik und Sicherheitspolitik

8. Konturen einer koordinativen Verwaltungsmitarbeiterin

Kommunale Baupolitik

106 6  Kategorisierung und Differenzierung …

7

Ausblick: Zu den Perspektiven der Kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland

Ökonomisierung und Bürgerinnenbeteiligung sind die beiden Megatrends, die seit vielen Jahren die bisherige Entwicklung, den gegenwärtige Stand und insofern wohl auch die Zukunft der Kommunalen Selbstverwaltung prägen. Ökonomisierung zeigt sich in der Kommune als sich wettbewerbswirtschaftlich gebendes Konkurrenzgehabe im Verhältnis zu anderen Akteuren, als Verschiebebahnhof von der öffentlich-rechtlich konstituierten zur privat-rechtlichen wettbewerbswirtschaftlich ausgerichteten Aufgabenerbringung, als verwaltungsinterner Nachbauversuch betriebswirtschaftlicher Strukturen sowie als Agenturtätigkeit. Auf der Licht- wie auch auf der Schattenseite der Ökonomisierung erscheint die Kommune wettbewerbswirtschaftlicher, aufgabenerbringungsdelegi erender, betriebswirtschaftlicher und makelnder – und wird dies auch zukünftig stärker sein. Bürgerinnenbeteiligung zeigt sich in der Kommune aktuell als Beteiligungsvielfalt mit Modernisierungsproblemen, die mit Differenzierung und Individualisierung zu kämpfen und Innovationsmangelvorwürfe zu parieren hat. Im Schatten der vielfach als Lichtgestalt angesehenen Bürgerinnenbeteiligung wird es bunter, aber auch rauer, wird es aber auch immer schwerer, Bürgerinnen gezielt zu mobilisieren, weil diese lieber individuell agieren und auch Verwaltung und Politik lieber eine individualisierende Beteiligung anbieten. Noch leise, aber zunehmend hörbarer ist die Bürgerinnenbeteiligung der Frage nach ihrer Ausrichtung, ihren Werten, ihrem Stil und auch ihrem Innovationsgehalt ausgesetzt.

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 P.-G. Albrecht, Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3_7

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108

7  Ausblick: Zu den Perspektiven …

7.1 Sich wettbewerblicher gebend, häufig die Fronten wechselnd, sich ökonomisch ausrichtend, vermittelnd? Von Ökonomisierung in der Kommune mit ihrer Konkurrenz, Verschiebebahnhöfen, Nachahmung und Agenturförmigkeit In der Ökonomie wird zwischen öffentlicher und privater Wirtschaftstätigkeit (insbesondere in der Dienstleistungserbringung) unterschieden. Außerdem lassen sich folgende – historisch nacheinander entstandene – Wirtschaftssektoren identifizieren: Primärwirtschaft: Rohstoff- und Energiegewinnung (Landwirtschaft), Sekundärwirtschaft: Verarbeitung und Produktion (Industrie und Handwerk), Tertiärwirtschaft: Dienstleistungen (Handel, Verkehr, öffentliche Aufgaben), Quartärwirtschaft: Informationsverarbeitung (Erststellung, Verarbeitung und Verkauf von Informationen, Daten und Wissen), Quintärwirtschaft: Entsorgung, Septimärwirtschaft: Erzeugung klimafreundlicher Energie. Unter kommunaler Ökonomisierung kann die Veränderung der lokalen Wirtschaftsstrukturen, die Übertragung der Erbringung bis dato öffentlicher Dienstleistung an privat-rechtlich konstituierte Unternehmen wie auch das Eindringen von wettbewerbswirtschaftlichen Prinzipien, Handlungslogiken und Praktiken in freigemeinnützige Organisationen sowie öffentlich-rechtliche Institutionen, insbesondere die kommunale Verwaltung, verstanden werden.

7.1.1 Bisherige Entwicklung (in Westdeutschland) Der Zweite Weltkrieg hinterließ zerstörte Städte, eine zerstörte Staats- und Kriegswirtschaft (die noch durch Reparationsverpflichtungen verkleinert wurde), sowie verstörte, wenig unternehmerisch motivierte und arbeitnehmerschaftlich organisierte Menschen. Der Nationalsozialismus hatte darüber hinaus die Kommunale Selbstverwaltung weitgehend abgeschafft und die Kommune der Partei- und Zentralstaatsherrschaft untergeordnet. Zunächst ging es – wirtschaftlich – um Selbstversorgung mit den notwendigsten Lebensmitteln. Aufgrund verschiedener politischer Programme der Alliierten (wie der Marschallplan) sowie auch aus eigener Kraft begann der wirtschaftliche Wiederbau und der Neubeginn industrieller Produktion.

7.1  Sich wettbewerblicher gebend, häufig …

109

Die mit der Staatsgründung angenommene Verfassung legte nicht ausdrücklich ein bestimmtes Wirtschaftssystem fest. Die Landwirtschaft als primärer Wirtschaftszweig überlebte den Krieg; die Industrie wurde in den 1950er und 1960er Jahren – konservativ auf der Basis von Kohle und Stahl sowie später importiertem Öl und Gas – wieder aufgebaut. Viele Gemeinden und Städte aktivierten Unternehmen, die sich bereits vor dem Krieg auf ihrem Territorium befunden hatten. Spätestens in den 1970er Jahren kam es zu einem sprunghaften Anstieg der Dienstleistungen als tertiärem Wirtschaftszweig (und besonders auch der Verkehrswirtschaft). Gleichzeitig wurden Industrien immer fragwürdiger: Die deutsche Kohle- und Stahlindustrie erwies sich als zunehmend weniger wettbewerbsfähig auf dem Weltmarkt und musste massive Schließungen hinnehmen, die zur Deckung des hohen Energiebedarfs erbauten Atomkraftwerke verloren an gesellschaftlicher Akzeptanz. Die deutsche Landwirtschaft konnte nur mithilfe umfänglicher europäischer Agrarsubventionen und Abschirmung gegenüber den Weltmärkten am Leben erhalten werden. Die deutschen Gemeinden und Städte waren von den weltwirtschaftlichen wie auch gesamtgesellschaftlichen Umwälzungen eher erschreckt, betrafen diese doch auch nicht direkt ihr Wirtschaften. Allerdings kam es in dieser Zeit auch zu einem Ausbau der kommunalen öffentlichen Dienstleistungen. Insbesondere an der Frage der Entsorgung von (Energie-)Produktions- und Konsum-Resten entzündeten sich gesamtgesellschaftliche Streits; und begann sich – nicht erst in den 1980er Jahren – ein neuer quartärer Wirtschaftszweig zu entwickeln1. Dieser Wirtschaftszweig war bis dato fest in kommunaler Hand. Zunehmend begannen sich in der Entsorgung neben öffentlichen Einrichtungen (kommunale Abfallentsorgung) auch wettbewerbswirtschaftlich geführte Entsorgungsunternehmen zu betätigen. Die 1990er Jahre waren von der Digitalisierung und der Zunahme von Kommunikation sowie Informationsverarbeitung (der digitalen Revolution) geprägt. Es entstand ein weiterer bedeutender Wirtschaftszweig. Zwar hat dieser Wirtschaftszweig wenig Berührung mit Gemeinden und Städten (sieht man einmal von der Flächengestellung für Netze sowie dem

1Insgesamt

sind Wirtschaftszweige nicht naturgegeben in wettbewerbswirtschaftlicher Hand und wettbewerbswirtschaftlich konstituiert. Vielmehr werden sie häufig zunächst als öffentliche Aufgabe (zum Beispiel der Daseinsvorsorge) angesehen und erst nach und nach auf Wettbewerbsmärkte übertragen.

110

7  Ausblick: Zu den Perspektiven …

Eintreten in bestimmte rechtliche Verträge ab), allerdings versuchte die Kommunalverwaltung wenigstens intern auch ihre Informationsverarbeitung zu modernisieren. Seit dem Jahr 2000 steht die Energieerzeugung wieder auf der wirtschaftlichen Agenda. Auch in kommunaler Hinsicht: Klimafreundliche Energieerzeugung wird nicht mehr nur von Konzernen, sondern im Bereich der Biomasse-Energieerzeugung sowie der Wind- und Sonnenenergienutzung auch von Gemeinden und Städten und ihren Eigenbetrieben sowie kommunal kontrollierten Unternehmen (häufig sogenannten Städtischen Werken) betrieben. Gemeinden und Städte haben wenig mit der Primärwirtschaft, der Landwirtschaft, zu tun. Ebenso wenige Beziehungen bestehen zur gewerblich konstituierten industriellen Produktion (sekundärer Wirtschaftssektor). Dienstleistungen werden allerdings wettbewerbswirtschaftlich wie auch öffentlich erbracht. (Während der Handel fast vollständig in wettbewerbswirtschaftlich organisiert ist, gibt es neben dem Privatverkehr den öffentlichen Personennahverkehr ÖPNV sowie eine Reihe Aufgaben, die von Behörden erbracht werden.) In der Informationsverarbeitung, dem quartären Wirtschaftssektor, engagieren sich Gemeinden und Städte wenig. Die Entsorgungswirtschaft als besondere Form der Dienstleistungswirtschaft wie auch die Energiegewinnung sind daneben allerdings wirtschaftliche Sektoren, in denen Gemeinden und Städte auch als Wirtschaftsakteure auftreten.

7.1.2 Stand Gemeinden und Städte konkurrieren mit anderen Akteuren, insbesondere mit anderen Gemeinden und Städten und sind in diesem Sinne selbst ein wettbewerbswirtschatlicher Akteur (Konkurrent). Sie verschieben (per Privatisierung) immer wieder Teile ihrer öffentlichen Dienstleistungserbringung in die – lokale – Wettbewerbswirtschaft (Verschiebebahnhof). Dabei kopieren sie wettbewerbswirtschaftliche Prinzipien, Handlungslogiken und Praktiken in ihre Strukturen und ihr Handeln (Nachahmer). Und sie agieren, das scheint zentral und eine neuere Entwicklung zu sein, zunehmend als Fördermittelvermittlungsagentur beziehungsweise -stelle (Agent). In der gegenwärtigen Situation erscheint die Kommune also als Konkurrent, als Verschiebebahnhof, als Nachahmer sowie auch als Agentur.

7.1  Sich wettbewerblicher gebend, häufig …

111

7.1.3 Perspektiven Der Wettbewerb zwischen den Gemeinden und Städten wandelt sich. Immer seltener gelingt es einzelnen Gemeinden und Städten, Großunternehmen auf ihrem Territorium anzusiedeln. Allerdings bleiben der Ansiedlungswettbewerb zwischen (Groß-)Städten und dem Umland und somit die Großstadt-UmlandProblematik bestehen; insbesondere kleinere (zumeist zuliefernde) produzierende Unternehmen ohne direkte Dienstleistungserbringung vor Ort bevorzugen das Umland, das dadurch industriewirtschaftlich aufgewertet wird. Weiterhin suchen aber auch Menschen günstiges Wohnungsbauland im Umland von (Groß-) Städten. Die Städte versuchen dem durch Ausweisung eigener Gewerbegebiete (hin und wieder auch durch Eingemeindungen dazu gewonnen), gezielte Unternehmensansprache und -förderung (Wirtschaftspolitik) und Wohnungsbaupolitik sowie übergreifenden Imagekampagnen zu begegnen. Stärker als bisher nimmt jedoch die Attraktivität des Wohnens in Städten zu. Dadurch gewinnt die Wohnungswirtschaft an Bedeutung; denn dienstleistungsorientierte Unternehmen suchen Bürgenrinnenähe und siedeln sich in den Städten an (und die Lage wird wieder entscheidend). Wohnungswirtschaft wie auch Dienstleistungssektor verschärfen (gemeinsam mit der Bevölkerungsbewegung) das Stadt-Land-, aber auch das (Groß-)Stadt-Umland-Gefälle wieder. Es wird zukünftig, so wie heute in den Gemeinden und Städten, einen Mix an öffentlichen und privaten Unternehmen sowohl im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen (öffentlicher Personennahverkehr, Bewirtschaftung öffentlicher Parks, Betrieb sozialer Einrichtungen, Bewirtschaftung von Kultureinrichtungen) als auch der Entsorgungswirtschaft (kommunale und private Abfallentsorger) geben, in denen unterschiedlich gewirtschaftet wird und unterschiedliche Hierarchien und Lohnniveaus existieren. Auch zukünftig werden die Kommunen Privatisierungen vornehmen. Zunehmend erweisen sich diese Übertragungen von öffentlichen Aufgaben an privat-rechtlich konstituierte Unternehmen als juristisch und administrativ hoch anspruchsvoll, weil das dann freie Agieren dieser Unternehmen in Wettbewerbssphären Risiken mit sich bringt, denen ein öffentliches Unternehmen oder gar eine Behörde so nicht ausgesetzt ist. Politische, administrative sowie arbeitsökonomische Ziele (bessere Qualität, weniger Verwaltung, effizientere Leistungserbringung, weniger Personalkosten) können aufgrund solcher Risiken uneingelöst bleiben. Der kurzfristige finanzielle Gewinn ist mit Abgabe politischer, administrativer wie bürgerschaftlicher Steuerungsfähigkeit erkauft (bis ein solches Unternehmen aus dem Markt ausscheidet und die Arbeitsaufgabe durch

112

7  Ausblick: Zu den Perspektiven …

teure Ansiedlung eines entsprechenden privaten oder Schaffung eines neuen öffentlichen Unternehmens bewältigt werden kann). Die in die Verwaltung eingedrungenen ökonomischen Prinzipien, Handlungslogiken und Praktiken sind möglicherweise nicht zurückzudrängen. Es gilt, die entsprechenden Reibungen zwischen den Parallelwelten hoheitlicher Kommunalverwaltung und dem Unternehmen Kommune auszuhalten und im Alltag immer wieder auszubalancieren. Das betriebswirtschaftliche neue Steuerungsmodell ist eingeführt, wird bleiben und insbesondere in der Dienstleistungsverwaltung, im sogenannten Front-Office-Bereich, die mit Unternehmen, freigemeinnützigen Organisationen und Bürgerinnen Kontakt geht, seine Rolle spielen. Im Bereich des Controllings, der Hierarchie und der Finanzierung zumindest sind allerdings keine weiteren Aufwüchse zu erwarten: Die Bedeutung von Controllinginstrumenten nimmt ab, weil die Verwaltungsprozesse komplexer, konzeptionierender, kooperativer, koordinativer, verhandlungsorientierter, akquirierender wie auch präventiver werden (Professionalisierung) und keine einfachen Aufgabe/Ziel-Ergebnis/Abschluss-Maßnahme-Pfade mehr transparent und beschreibbar sowie auch kontrollier und steuerbar gemacht werden können; managerielles Handeln ist eben weit weniger messbar als produktionsähnliche Verwaltungsabläufe. Neue Leitungsformen und Dienstbarkeiten werden beamtenrechtlichen wie auch gewerkschaftlichen Widerspruch auslösen und finden in diesen klassischen hoheitlichen wie auch sozialstaatlichen Instituten ihre Begrenzung. Neue kommunale Innovationen sind gesetzlich, föderal und finanziell bedingt nur begrenzt zu erwarten. (Noch immer ist eher eine Zunahme an gesetzlichen Vorschriften und der Aufbau zusätzlicher diesbezüglicher Kontrollorgane, vor allem auf Länderebene, zu beobachten, die zum Beispiel auf die Einhaltung von Haushaltskonsolidierungskonzepten in den Gemeinden und Städten insistieren und so innovationsbezogenes Agieren eher verhindern). Gemeinden und Städte werden ihren Vermittlungsstellen- und Agenturstatus weiter ausbauen. In den Bereichen der Auftragsangelegenheiten (wie zum Beispiel dem Ausländerwesen) wie auch den pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten (wie zum Beispiel Straßenbau, Jugendhilfe, Schulverwaltung) wird immer mehr verhandelt werden müssen, weil die Akteure zunehmen, weil Pläne beziehungsweise Konzepte, Anträge wie auch Abrechnungen gefordert werden, weil kontrolliert, interveniert, aber auch widersprochen und geklagt wird. Das, was im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben (zum Beispiel im Bereich der Kultur und der Wirtschaftsförderung) schon lange auf der Tagesordnung ist, das Akquirieren von Europa-, Bundes- und Landesmitteln aus entsprechenden Programmen und Förderlinien sowie das Fundraising in Richtung von Banken, privaten Geldgebern und Stiftungen, nimmt auch in den anderen

7.2  Bunt, nicht allzu leicht zu haben, individuell, Neues verhindernd? …

113

Bereichen zu. Sinkende Eigenmittel und zur Diskussion gestellte öffentliche Finanzausgleiche zwingen die Gemeinden und Städte, Drittmittel zu akquirieren. Für das, was sie selbst wollen und können steht aufgrund des europaorientierten Bundes- und Länderhandelns und der Vervielfältigung der Finanzierungsquellen immer weniger Geld zur Verfügung. Wirtschaft wird sich auch zukünftig stetig weiter wandeln. Öffentliche Aufgaben werden als öffentliche und private Dienstleistungen immer mehr gemixt und spezifisch verknüpft erbracht. Innerhalb der öffentlichen Verwaltung stabilisiert sich eine normative Parallelwelt – die der ökonomischen Prinzipien, Logiken und Praktiken (die allerdings vorrangig im Bereich der Außenbezüglichkeit einer Kommune wirkt). Das Vermittlungsverhalten von Gemeinden und Städten nimmt zu.

7.2 Bunt, nicht allzu leicht zu haben, individuell, Neues verhindernd? Von direkter Bürgerinnenbeteiligung und ihrer Beteiligungsvielfalt, Mobilisierungsproblemen, Individualisierung und Innovationsmangelvorwürfen Bürgerinnen haben in der Kommune eine Vielzahl an Mitsprachemöglichkeiten. Als Adressatinnen (Klientinnen, Kundinnen, Untertaninnen) von Politik und Verwaltung können sie sich individuell wie auch kollektiv engagieren, wehren, einmischen und einbringen. Über ihre Milieus sind sie Auftraggeberinnen der politischen Parteien und lokalen Wählergemeinschaften. Als Wahlvolk sind sie alle paar Jahre Auftraggeber des Rates; per Direktwahl bestimmen und beauftragenden sie darüber hinaus die örtliche Bürgermeisterin2. Außerdem sind die Bürgerinnen Mitgestalterinnen (beziehungsweise Koproduzentinnen) der Umsetzung von politischen und administrativen Anliegen, indem sie sich beispielsweise in der Selbstverwaltung öffentlicher Einrichtungen engagieren oder in Fördervereinen Aufgaben übernehmen, die einen hohen

2Weil

die Direktwahl der Bürgermeisterin keine sachbezogene, sondern eine personale Mitbestimmungsform ist, weil das Volk wie in der repräsentativen Demokratie auf Auftraggebertreue, Offenheit und Responsivität des Gewählten vertrauen muss, wird dieses Verfahren hier allerdings nicht weiter als direktdemokratische Mitbestimmungsform verhandelt (Naßmacher und Naßmacher 2007, S. 225 f., 230).

114

7  Ausblick: Zu den Perspektiven …

öffentlichen Gehalt haben (Initiativen zur Verbesserung des Wohnumfelds, gesundheitliche und soziale Selbsthilfe)3. Von direkter Bürgerinnenbeteiligung4 ist vor allem dann zu sprechen, wenn Bürgerinnen im Sinne kooperativer Demokratie in die Politikformulierung einbezogen werden. Dies erfolgt in5 – von der Kommunalverwaltung und -politik gewährte – fest installierten kommunalen Jugend- und Seniorenbeiräte, regelmäßigen Formen wie Jugend- und Seniorenforen (beschlussfassende Veranstaltungen in den Ratssälen mit parlamentarischer Wirkung), Planungsverfahren mit öffentlichen Bürgeranhörungen, Workshops, Zukunftswerkstätten, Planungszellen und Mediationen (durch die ein unabhängiger Mediator Konflikte per Aushandlungsverfahren zu lösen versucht) sowie – von bürgerschaftlicher Seite angestrebter – Bürgerbegehren und Bürgerentscheide: Bürgerentscheide sind Verfahren der direkten Bürgerinnenbeteiligung, die zwar auch von Ratsseite als Ratsbegehren zustande kommen können, zumeist aber eher von den Bürgerinnen begehrt werden. Durch Bürgerentscheide können Bürgerinnen in allen Gemeinden und Städten Fragen des eigenen Wirkungskreises entscheiden. Voraussetzung ist, dass einem oder zwei Entscheidungsvorschlägen mit ihrem „Ja“ zugestimmt beziehungsweise sie mit einem „Nein“ abgelehnt werden können. In fast allen Gemeinden und Städten ist es notwendig, dass sich ein bestimmter Anteil der Wahlberechtigten an den Entscheiden beteiligt. Bürgerentscheide haben einen verbindlichen Charakter, wie Ratsbeschlüsse, was nicht heißt, dass der Rat – meist nach einer Behandlungssperre – anderslautende Entscheidungen trifft. Trotzdem werden durch Bürgerentscheide Meinungen und Interessen offen gelegt und Meinungs- und Interessengegensätze quantifiziert und sind diese Entscheide so ein wichtiges direktdemokratisches Verfahren, das auch die demokratischen Kompetenzen der Bürgerschaft ernst nimmt und erhöht.

3Zu

dieser Unterscheidung Bogumil und Holtkamp 2006, S. 114 f. der Bürgerinnen in der Kommune kann auf der bürgerschaftlichen Seite als Interessenvertretung und auf der administrativ-politischen Seite als Einbeziehung (mit entsprechend unterschiedlichen Pull- und Push-Aspekten) bezeichnet werden; eine Differenzierung, die Bogumil und Holtkamp (2006) nicht vornehmen. 5Vgl. Bogumil und Holtkamp 2006. 4Beteiligung

7.2  Bunt, nicht allzu leicht zu haben, individuell, Neues verhindernd? …

115

7.2.1 Bisherige Entwicklung Nach dem Ende der nationalsozialistischen Diktatur galt es, zunächst erst einmal eine funktionierende repräsentative Demokratie in (West-)Deutschland aufzubauen. Mit der Staatsgründung und der Verfassungsgebung wurde auch die Kommunale Selbstverwaltung konstituiert: „In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist“, heißt es in Artikel 28 Absatz 1 des Grundgesetzes. Gemeinden wie auch Gemeindeverbände wurden beauftragt, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“ (Grundgesetz Artikel 28 Absatz 2). Im selben Artikel ist ein direkt-demokratisches Verfahren beschrieben: die Gemeindeversammlung, die vor allem für sehr kleine Gemeinden vorgesehen war. („In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten“ (Grundgesetz Artikel 28 Absatz 1).) Dieses Verfahren direkter Bürgerinnenbeteiligung wurde (ebenso wie das bereits vor den 1990er Jahren eingeführte sogenannte lokale Referendum in BadenWürttemberg) eingesetzt und genutzt, bis es durch Gemeindevergrößerungen (per Gebietsreform) an Bedeutung verlor6. Die 1970er Jahre waren geprägt durch die bundesweit agierende außerparlamentarische Opposition, die geradezu eine „partizipative Revolution“7 anregte und die sich unter anderem radikal großstädtisch (in Form von Hausbesetzungen) wie auch in vielfältigen neuen sozialen Formen (in den Friedens-, Frauen-, Ökologie- und Anti-Atomkraft-Bewegungen) ausdrückte. Beteiligung nahm aber nicht nur in den Bewegungen, sondern auch in den – eher bürgerlichen – Bürgerinitiativen und sogar in den Parteien zu. Allerdings war die Kommunalpolitik, und insbesondere die Verwaltung, in dieser Zeit in Westdeutschland mit Gebietsreformen befasst und in der Breite noch wenig offen für die radikalen wie auch bürgerlicheren Beteiligungsanliegen8.

6Bogumil

und Holtkamp 2006, S. 109 sowie 102. 1998, S. 5. 8Roth 1998, S. 14. 7Roth

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7  Ausblick: Zu den Perspektiven …

In den 1980er Jahren ging die konventionelle Beteiligung in Parteien zurück. Zunahmen verzeichneten dagegen Bürgerinitiativen, die Dinge thematisierten und in die Kommunalpolitik einzubringen suchten, die nicht oder in zu geringem Maße von politischen Akteuren aufgenommen worden waren. Gleichzeitig öffnete sich die Kommunalpolitik vielerorts sowohl für bürgerschaftliche wie auch für radikalere Beteiligungsanliegen9. Mit dem Beitritt der neuen Bundesländer veränderte sich in den 1990er Jahren die kommunalpolitische Landschaft. Durch den sozialen Wandel insbesondere in Ostdeutschland kam es zur „Rückkehr“ alter sozialer Probleme wie Massenarbeitslosigkeit, Armut und Anomie10, staatlichen Auffang- und Kompensationsversuchen mit der Folge wirklich leerer Kommunalkassen. Zwar setzte sich eine recht beteiligungsorientierte Kommunalverfassung mit der Direktwahl der Bürgermeisterin fast flächendeckend durch; wurden Bürgerbegehren und Bürgerentscheide zu legitimen Instrumenten direkter Bürgerinnenbeteiligung und die spezifischen Beteiligungsansprüche der DDRBürgerbewegung institutionalisiert. Allerdings kam es auch zu einer neuen politischen und administrativen Abwehrhaltung gegenüber sozial als wenig hilfreich eingeschätzten und aufwendig-teuren Beteiligungsverfahren. Mittlerweile sind Bürgerinnen und Verbände ebenso wie Parteien und Rat an der Politikformulierung beteiligt über Bürgeranhörungen, Workshops, Zukunftswerkstätten, Planungszellen sowie Mediationsverfahren. Die verbreitetsten Verfahren sind in den 2000er Jahren in der umweltpolitischen „Lokalen Agenda zur nachhaltigen Entwicklung“, im baupolitischen Anliegen der Innenstadtentwicklung per „Stadtmarketing“, im wohnungsbau- und sozialpolitischen Bundesprogramm „Soziale Stadt“ sowie mittlerweile auch in den ordnungspolitischen „Kriminalpräventiven Beiräten“11 eingeführt worden.

7.2.2 Stand Gemeinden und Städte beziehen ihre Bürgerinnen auf sehr vielfältige Art und Weise ein; und Bürgerinnen bringen ihre Interessen sehr unterschiedlich vor (Beteiligungsvielfalt). Mittlerweile haben Gemeinden und Städte bereits

9Ebenda. 10Roth

1998, S. 15. und Holtkamp 2006, S. 114.

11Bogumil

7.2  Bunt, nicht allzu leicht zu haben, individuell, Neues verhindernd? …

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Schwierigkeiten, überhaupt Beteiligungswillige zu finden; wie auch Interessenvertretungen von Nachwuchssorgen geplagt sind (Mobilisierungsprobleme). Beteiligung wird gern individualisiert. Bürgerliche Akteure versuchen ihre Interessen allein durchzubringen, Verwaltung und Politik versuchen Anliegen zu individualisieren (Beteiligungsinstitutionalisierung). Institutionen und Verfahren der Bürgerinnenbeteiligung sehen sich dem – latenten – Vorwurf ausgesetzt, wenig innovativ zu sein (Innovationsmangelvorwurf). Die gegenwärtige Situation ist also gekennzeichnet von Beteiligungsvielfalt, Mobilisierungsproblemen, Beteiligungsindividualisierung sowie einem Innovationsmangelvorwurf an Beteiligung.

7.2.3 Perspektiven Die Beteiligungsvielfalt wird bleiben. Es ist kaum damit zu rechnen, dass die entwickelte Beteiligung in der Breite zurückgefahren wird; zu sehr haben Bundesund Landesgesetze mittlerweile entsprechende Vorschriften implementiert, zu vielfältig haben sich Kommunalverwaltung und -politik in Leitbildern und Standards zur Bürgerinnenbeteiligung verpflichtet und zu sehr würde ein solcher Vorgang bürgerschaftlich kritisiert (und entsprechend medial skandalisiert). Beteiligung wird allerdings auch nicht zunehmen, zu sehr stehen dem Mobilisierungsprobleme, aber auch Strategien der Beteiligungsindividualisierung entgegen. Im Gegenteil: Es wird immer wieder bürgerschaftliche Vorstöße wie auch politische Initiativen zu mehr Bürgerinnenbeteiligung geben, die Zustimmung finden, so wie es – eher um Unauffälligkeit bemühte – Bemühungen um Reduktion von Beteiligung geben wird. Mobilisierungsprobleme nehmen zu. Da Ähnlichkeit an Interessen beziehungsweise Betroffenheit ein wichtiger Grund für kollektive Beteiligung ist, spricht vieles gegen einen Aufwuchs. Die Mobilität teilt die lokalen Gemeinschaften in Alteingesessene, Zugezogene (wie auch Fortgezogene), die Unterschiedlichkeit beispielsweise zwischen säkular und religiös geprägten Menschen (zumeist Einheimischen und Zuwandererinnen) wird größer, der soziale Wandel vergrößert die Schere zwischen Reich und Arm. Politik, Verwaltung wie auch Gremien, Foren und Anhörungsveranstaltungen sowie Verbände und Parteien treten in einen Wettbewerb um Engagierte ein, der wiederum Mobilität, Diversität und soziale Differenzierung verstärkt und so letztlich wichtige Mobilisierungsfragen nicht zu lösen im Stande ist; so wie er zwecks Mobilisierung immer mehr Anreize bis hin zur individuellen Honorierung einfordert und damit die

118

7  Ausblick: Zu den Perspektiven …

grundsätzliche Unentgeltlichkeit und Freiwilligkeit von Engagement wie auch Beteiligung im Grunde untergräbt (Ökonomisierung von Beteiligung). Beteiligungsindividualisierung wird zunehmen. Die Gründe dafür sind keinesfalls vorrangig hoheitlicher Natur: Der fortschreitende Umbau des öffentlichen Rechts in das Privatrecht verstärkt diesen Trend ebenso wie die ökonomische Tendenz, eher Kunden zu erzeugen als Koproduzenten zu schaffen, mit denen man kooperieren müsste (durch eine Verwaltungsökonomisierung auf der Basis des Neuen Steuerungsmodells beziehungsweise des New Public Managements), dem sich Verwaltung wie auch die Kommunalpolitik nicht entziehen kann. Der Innovationsmangelvorwurf wird sich verfestigen und zu einem steten Gegenargument gegen Beteiligungsvielfalt und die entsprechende Mobilisierung werden. Innovation wie auch gesellschaftliche Entwicklung wird stark mit innovativen Personen und weniger mit Kollektiven und Bewegungen verbunden. Dazu tragen das Erstarken der Bürgerschaftlichkeit, das Erstarken der Wettbewerbswirtschaft wie auch der Wandel von Staatlichkeit bei. Innovationen werden mittlerweile auch netzwerk- und koordinationsfähigen, planenden und steuernden Verwaltungsmitarbeiterinnen und Politikerinnen sowie auch von einzelnen engagierten Bürgerinnen und natürlich Unternehmern (wie zum Beispiel innovativen Existenzgründern) erwartet. Darüber hinaus gibt es eine Verschiebung von sozialer zu technischer und zu informationsverarbeitender Innovation. Unter Innovation wird einerseits ein Produkt, andererseits der Umgang mit Wissen verstanden und weniger kommunikative soziale Mehrheitsbildungen, Einigungen und Kompromisse, also politische Dinge. Die gegenwärtige Beteiligungsvielfalt wird auch zukünftig bestehen bleiben, Mobilisierungsprobleme wie auch Beteiligungsindividualisierung jedoch werden zunehmen. Der Innovationsmangelvorwurf erweist sich als – latentes wie auch offenes – Dauerargument gegen Bürgerinnenbeteiligung.

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Zusatzauswertung: Präferenzen verschiedener politischer Perspektiven in der Kommunalen Selbstverwaltung

In der Praxis lassen sich drei „klassische“ Zugänge zu zivilgesellschaftlicher Staatlichkeit sowie eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive unterscheiden: Eine institutionen-affine Perspektive geht – zumeist top down – vom Vorhandensein von Strukturen und Prozessen aus und hegt dementsprechende Präferenzen für Aktivitäten und Leitung in der Kommunalen Selbstverwaltung. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive versteht sich – bottom up – als Interessenvertreterin von gesellschaftlich Machtlosen bzw. Benachteiligten und trägt von diesem Standpunkt aus Hierarchie-, Macht- und Herrschaftskritik vor. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive, die für die individuelle Freiheit steht, wertet staatliche Strukturen und Prozesse, aber häufig auch staatlichen Ausgleich und staatliche Ordnungen ab. Eine zivilgesellschaftlichekoordinative Perspektive präferiert Vielfalt und Pluralismus und dementsprechend heterogene, hybride und gemischte (mixed) Strukturen und Prozesse (vgl. Albrecht 2019, S. 131 ff.). Diese Präferenzen lassen sich in Bezug auf die Handlungsfelder der Kommunalen Selbstverwaltung, ausgewählte einfachere und komplexere administrativ-politische Verfahren und Prozesse, Haushalt und Personal der Kommunalverwaltung, Aufgaben und Strukturen der ­ Kommunalverwaltung, bürgerschaftliche Grundlagen der Kommunalen Selbstverwaltung sowie Stellung und Funktion der Kommune im föderalen Staat verdeutlichen.

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 P.-G. Albrecht, Zivilgesellschaftliche Koordination in der kommunalen Selbstverwaltung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31867-3_8

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

8.1 …in Bezug auf die Handlungsfelder der Kommunalen Selbstverwaltung Eine institutionen-affine Perspektive Kommunale Baupolitik verfolgt soziale und wirtschaftspolitische sowie ordnungspolitische und haushälterische Ziele. Sie wird in den Handlungsfeldern Stadtplanung, Bauordnung und Baurecht sowie Tief- und Hochbau realisiert. Eine institutionen-affine Perspektive ist allzu ausschweifenden bauplanerischen Visionen gegenüber skeptisch, weil sie ihre haushälterischen Beschränkungen, aber auch die rechtlichen Grenzen, nur allzu gut kennt. Deshalb ist ihr die Arbeit des Stadtplanungsamtes suspekt. Diese Perspektive identifiziert sich mit einer haushälterisch wie auch bauordnungs- und baurechtlich sicheren kommunalen Baupolitik, die für sie am stärksten von den Bereichen Bauordnung und Baurecht erarbeitet werden. Zu den Instrumenten der kommunalen Wirtschaftspolitik gehören Beratung, Infrastrukturförderung, Ansiedlungsförderung (zum Beispiel durch Steuererlass) und Vernetzung. Kommunale Wirtschaftsförderung kann von öffentlichen Behörden (wie dem Wirtschaftsdezernat), spezifischen Stabsstellen und/oder privat-rechtlich verfassten kommunalen Wirtschaftsförderungsagenturen erbracht werden. Eine institutionen-affine Perspektive hält die Wettbewerbswirtschaft für eine ihrem – staatlichen – Handlungsbereich entgegengesetzte Sphäre. Sie findet es problematisch, wenn sich die Prinzipien, Logiken und Praktiken dieser Sphären allzu sehr vermischen beziehungsweise die zwischen den Sphären befindlichen Grenzen allzu leichtfertig übersprungen werden, wie dies wirtschaftspolitisch tätige Stabsstellen immer wieder tun. Diese Perspektive favorisiert eine kommunale Wirtschaftspolitik, in die eine Kommune ihre Kernkompetenzen – Liegenschaften und Immobilien – einbringen kann. In diesem Sinne hält sie wirtschaftspolitische Beratung für wichtig und Erschließung für ihr bedeutendstes wirtschaftspolitisches Instrument. In der kommunalen Sozialpolitik lässt sich zwischen Sozialhilfe, Jugendhilfe und Gesundheitsförderung sowie zwischen öffentlich-rechtlicher, freigemeinnütziger und gewerblicher Leistungserbringung unterscheiden. Eine institutionen-affine Perspektive problematisiert, wie auch alle anderen Perspektiven, eine Quantitäts- und Intensitätszunahme von sozialem Hilfe- und Unterstützungsbedarf. Für eine institutionen-affine Perspektive ist diese Zunahme vor allem ein Verwaltungsproblem. Sie problematisiert keine Leitungsform und sieht keine Trägerform kritisch.

8.1  …in Bezug auf die Handlungsfelder der Kommunalen Selbstverwaltung

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Diese Perspektive setzt in keinem sozialpolitischen Handlungsfeld einen besonderen Schwerpunkt, ist die Kommune doch in allen diesen Feldern gesetzlich zum Handeln verpflichtet. Sie präferiert die Dienstleistungserbringung, insbesondere die Beratung, sowie öffentliche sozialpolitische Einrichtungen. Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik findet in den Handlungsfeldern Kriminalprävention, Kontrolle, Intervention, aber auch das ordnungspolitische Meldewesen statt. Eine institutionen-affine Perspektive hat wie alle politischen Perspektiven Schwierigkeiten mit öffentlicher Kontrolle, Gefahrenabwehr und Zwangsanwendung. Allerdings distanziert sich eine institutionen-affine Perspektive insbesondere von ordnungspolitischer Partizipation, weil damit Grenzen zwischen verschiedenen Sphären aufgeweicht beziehungsweise übertreten werden. Diese Perspektive hegt wenig Sympathie für kriminalpräventive Beiräte. Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik dient für sie dem Zweck, auf Verwerfungen von Wirtschaft und der Sphäre der freigemeinnützigen Organisationen sowie abweichendes Verhalten in der Bevölkerung zu reagieren sowie Gefahren von öffentlichen Einrichtungen abzuwehren. Insbesondere das Meldewesen beziehungsweise die Meldebehörden sind für sie Grundlage einer geordneten Gesellschaft. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive Kommunale Baupolitik kann sozial- und wirtschaftspolitische Ziele verfolgen, aber auch ordnungspolitische Funktion wahrnehmen; und sie muss ihrem eigenen Haushalt gerecht werden. Kommunale Baupolitik wird im Hoch- und Tiefbauamt mit den Bereichen Bauordnung und Baurecht sowie in der Stadtplanung realisiert. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive hält wenig von einer wirtschaftspolitisch überformten Baupolitik, weil diese sozial schwache Personengruppen aus dem öffentlichen Raum einer Stadt zu verdrängen droht. Diese Perspektive kann sich nur wenig mit der Arbeit des Tiefbauamtes identifizieren. Sie sympathisiert mit einer sozialpolitisch relevanten kommunalen Baupolitik, die auch darin besteht gute öffentliche Einrichtungen zu bauen. Zuständig dafür ist das von der kritisch-emanzipatorischen Perspektive favorisierte Hochbauamt. Kommunale Wirtschaftsförderung wird durch Beratung, Infrastrukturförderung, Ansiedlungsförderung und Vernetzung realisiert. Wirtschaftsförderung ist Aufgabe entsprechender Dezernate, spezifischer Stabsstellen und/oder spezifischer kommunaler Wirtschaftsförderungsagenturen. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive hält jede staatliche Zurückhaltung gegenüber der Wirtschaft für ungut. Sie kritisiert, wenn mit kommunaler Wirtschaftspolitik keine sozialen und insbesondere arbeitsmarktpolitischen Ziele

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

verfolgt werden. Steuerpolitische Erlassstrategien lehnt sie ebenso ab wie eine kommunale Wirtschaftsförderung durch privat-rechtlich verfasste Wirtschaftsförderungsagenturen. Diese Perspektive hält, bei aller Unzufriedenheit damit, dass Gelder der Wirtschaftsförderung aus ihrer Sicht zumeist nicht direkt sozial und arbeitnehmerinnenorientiert angelegt werden können, Ansiedlungsförderung für eine wichtige wirtschaftspolitische Tätigkeit einer Kommune. Sie favorisiert die direkte, an Auflagen gebundene Förderung durch ein entsprechendes Wirtschaftsdezernat. Sozialhilfe, Jugendhilfe und Gesundheitsförderung sind Teilbereiche der kommunalen Sozialpolitik. In der Sozialpolitik agieren öffentliche, freigemeinnützige und gewerbliche Leistungserbringer öffentlich-rechtlich, freigemeinnützig und/oder privat-rechtlich. Für eine kritisch-emanzipatorische Perspektive ist die Quantitäts- und Intensitätszunahme von sozialem Hilfs- und Unterstützungsbedarf dem Kapitalismus geschuldet. Diese Perspektive lehnt insbesondere sozialpolitische Sachleistungen ab, da diese entmündigen. Sie sieht sozialpolitische Leistungserbringung durch gewerbliche Akteure kritisch. Sie favorisiert unter den sozialpolitischen Handlungsfeldern die Sozialhilfe, trägt diese aus ihrer Sicht am Stärksten zur Ermächtigung von sozial schwachen Bevölkerungsgruppen bei. Diese Perspektive schätzt insbesondere sozialpolitische Geldleistungen, ermöglichen diese doch die meiste Autonomie. Sie präferiert freigemeinnützige, aber auch öffentliche Leistungserbringer. Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik reicht vom Meldewesen über überwachend-kontrollierende sowie intervenierende Formen bis zur Prävention. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive lehnt öffentliche Kontrolle, Gefahrenabwehr und Zwangsanwendung grundsätzlich ab. Sie hegt Aversion gegenüber Vollzugsbehörden, aber auch schon gegenüber dem Meldewesen. Diese Perspektive hat für kein ordnungspolitisches Handlungsfeld etwas über. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive Kommunale Baupolitik kann sozialpolitische, wirtschaftspolitische und/oder ordnungspolitische Ziele verfolgen und muss den eigenen Haushalt im Blick haben. Sie agiert in den Handlungsfeldern Stadtplanung, Bauordnung und Baurecht, Tief- und Hochbau. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive hegt wenig Sympathie für sozialpolitisches Bauen wie auch allzu viel staatliches Bauen insgesamt, weil sich ihres Erachtens dadurch zu viele soziale Ansprüche wie auch allzu viel Staatlichkeit manifestieren. In diesem Sinne hat eine solche Perspektive

8.1  …in Bezug auf die Handlungsfelder der Kommunalen Selbstverwaltung

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wenig für die Arbeit des kommunalen Hochbauamtes über. Ihr liegt insbesondere wirtschaftspolitisches Bauen am Herzen, welches vor allem vom Tiefbauamt realisiert wird (wie zum Beispiel im Straßenbau sowie im Bereich der Versorgung und Entsorgung). Beratung, Infrastrukturförderung, Ansiedlungsförderung und Vernetzung sind Instrumente kommunaler Wirtschaftspolitik. Diese wirtschaftspolitischen Aufgaben werden von Wirtschaftsdezernaten, Stabsstellen, aber auch privat-rechtlich geführten kommunalen Wirtschaftsförderungsagenturen realisiert. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive hält – genau anders als eine kritisch-emanzipatorische Perspektive – staatliche Einmischung in die Wirtschaft für grundproblematisch. Eine übereifrige und überbordende Baupolitik ist ihr, ebenso wie eine wirtschaftlich nur verbrämte sozialpolitische und arbeitnehmerinnenorientierte kommunale Wirtschaftspolitik, ein Graus. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive lehnt direkte Förderungen und Subventionen, die von einem kommunalen Wirtschaftsdezernat – mit hoheitlichem Duktus – ausgereicht werden, ab. Diese Perspektive favorisiert eine kommunale Wirtschaftspolitik der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen einer Kommune. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive hält dafür Infrastrukturförderung wie auch steuerliche Erlassmöglichkeiten für angemessene Instrumente. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive präferiert öffentlich kontrollierte privatrechtliche Wirtschaftsförderungsagenturen. Kommunale Sozialpolitik besteht aus den Teilbereichen Sozialhilfe, Jugendhilfe sowie Gesundheitsförderung. In der kommunalen Sozialpolitik engagieren sich öffentliche, freigemeinnützige sowie gewerbliche Leistungserbringer. Für eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive liegt die Quantitäts- und Intensitätszunahme von sozialem Hilfe- und Unterstützungsbedarf an nicht funktionierenden Märkten (und ihrer Verteilungsfunktion); aber auch an sozialstaatlicher Überfürsorglichkeit. Diese Perspektive sieht sozialpolitische Geldleistungen kritisch; aber auch öffentliche sozialpolitische Einrichtungen. Sie präferiert die Gesundheitsförderung, weil diese von einem individuellen Wohlbefindensbegriff ausgeht. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive favorisiert Sachleistungen sowie beratende und unterstützende öffentliche Dienstleistungen, hegt aber trotzdem Sympathien für die gewerbliche Form der Trägerschaft. Meldewesen, Überwachung und Kontrolle, Intervention und Kriminalprävention sind Handlungsfelder kommunaler Ordnungs- und Sicherheitspolitik.

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive hat mit öffentlicher Kontrolle, Gefahrenabwehr und Zwangsanwendung Bauchschmerzen und beargwöhnt die Arbeit von Vollzugsbehörden und Meldewesen. Diese Perspektive sieht in kommunaler Ordnungs- und Sicherheitspolitik das notwendige Mindestmaß an staatlicher Herrschaft, das allerdings kritisch zu begleiten ist. Sie präferiert kein Handlungsfeld und kein Erbringungsorgan kommunaler Ordnungs- und Sicherheitspolitik. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive Kommunale Baupolitik ist sozialpolitisch, wirtschaftspolitisch, ordnungspolitisch ausgerichtet, aber auch auf ihren Haushalt bezogen. Zur Baupolitik gehören Hoch- und Tiefbau sowie Bauordnung und Baurecht und Stadtplanung. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive findet kommunale Baupolitik zu wenig vorausschauend. Sie sieht in den klassischen hoheitlichen Bereichen der Bauordnung und Baurecht ihren Widerpart. Die planenden und koordinierenden Einheiten der verschiedenen Bauämter, insbesondere das Stadtplanungsamt, sind die Sympathieträger der zivilgesellschaftlich-koordinativen Perspektive. Instrumente der kommunalen Wirtschaftspolitik sind unter anderem Beratung, Infrastrukturförderung, Ansiedlungsförderung und Vernetzung. Kommunale Wirtschaftspolitik ist Aufgabe von Wirtschaftsdezernaten, entsprechenden Stabsstellen sowie privat-rechtlichen Wirtschaftsförderungsagenturen. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive problematisiert weder die Wettbewerbswirtschaft noch die kommunale Wirtschaftsförderung. Für sie ist sowohl der allzu enge haushälterische Ansatz der institutionen-affinen Perspektive, der sozialskeptische Ansatz der kritisch-emanzipatorischen Perspektive wie auch der Wettbewerbsfähigkeitssteigerungsansatz der wettbewerbswirtschaftlich-freiheitlichen Perspektive zu kurz gefasst. Ausschließlich auf Flächenerschließung gerichtetes wirtschaftspolitisches Handeln ist ihr zu passiv, eine Wirtschaftsförderung nur durch Eigenbetriebe zu weit ausgelagert. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive sieht in Wirtschaftsunternehmen Akteure mit spezifischen Prinzipien, Logiken und Praktiken, die es kommunalpolitisch einzubeziehen und zu vernetzen gilt. Diese Perspektive favorisiert wirtschaftspolitisches Vernetzungsmanagement durch dafür beauftragte wirtschaftspolitische Stabsstellen. Zur kommunalen Sozialpolitik gehören Sozialhilfe, Jugendhilfe und kommunale Gesundheitsförderung. Leistungserbringer können öffentlicher, freigemeinnütziger, aber auch gewerblicher Art sein.

8.2  …in Bezug auf ausgewählte einfachere …

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Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive ist der Meinung, dass die Quantitäts- und Intensitätszunahme von sozialem Hilfe- und Unterstützungsbedarf damit zusammenhängt, dass die soziale Leistungsfähigkeit einzelner gesellschaftlicher Sphären überschätzt wird. Sie lehnt keine sozialpolitische Leistungsform ab und kritisiert keine Trägerform. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive hält viel von der Jugendhilfe, weil in diesem sozialpolitischen Bereich Wohlfahrtsmix, Netzwerke und vernetzte Leistungserbringung bereits sehr weit entwickelt sind. Diese Perspektive präferiert einen Mix aus Geld-, Sach- und und/oder Dienstleistungen sowie einen Mix aus öffentlichen, freigemeinnützigen und gewerblichen sozialpolitischen Leistungserbringern. Kommunale Ordnungs- und Sicherheitspolitik besteht aus Meldewesen, überwachend-kontrollierenden und intervenierenden ordnungspolitischen Handlungsformen sowie der Kriminalprävention. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive lehnt keine Form der kommunalen Ordnungs- und Sicherheitspolitik explizit ab. Sie hält Ordnungsund Sicherheitspolitik für notwendig, weil auch Transparenz eingefordert werden muss und Sanktionen notwendig sind, um Netzwerkpartner zur Fairness anzuhalten. Schwerpunkt der zivilgesellschaftlich-koordinativen Perspektive ist die netzwerkförmige Kriminalprävention.

8.2 …in Bezug auf ausgewählte einfachere und komplexere administrativ-politische Verfahren und Prozesse Eine institutionen-affine Perspektive Für die politischen Perspektiven sind Distanz und Nähe zur Bauplanung davon abhängig, was gebaut werden soll. Ihnen kommt es auf die konkrete Ausgestaltung und den konkreten Nutzen einer Fußgängerzone an. Eine institutionenaffine Perspektive sieht kritisch, dass in der Bauplanung so viele Interessen zu berücksichtigen sind. Eine Fußgängerzone birgt für sie das Risiko, dass es durch die Verkehrsbeschränkung zu Einnahmeverlusten der Gastronomie und des Handels und so zu Gewerbesteuerverlusten kommen kann. Diese Perspektive identifiziert sich mit dem Anliegen, jegliches Bauen einer hoheitlichen Gemeinwohlverträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Sie sympathisiert mit wirtschaftlichem Bauen (zur Gewerbesteuererhöhung) ebenso wie mit der Schaffung einer Fußgängerzone, die wirtschaftlich floriert, durch die aber auch eine historisch und kulturell bedeutende Bausubstanz erhalten werden kann.

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

Mit dem – ausgewählten – wirtschaftspolitischen Prozess Subventionierung haben die politischen Perspektiven Probleme, mit einer Ansiedlung eher nicht. Für eine institutionen-affine Perspektive ist eine direkte Subvention ein verlorener Zuschuss, weil die damit verbundenen Hoffnungen nur wenig einforderbar sind; eine Ansiedlung ist demgegenüber ein Erfolg, insbesondere weil dadurch Gewerbesteuereinnahmen generiert werden. Eine institutionen-affine Perspektive findet bei der Subventionierung insbesondere Beratung und Vermittlung wichtig. Ansiedlung ist für sie stets ein Erfolg (auch wenn subventioniert wurde, worüber – im Nachhinein – weniger gesprochen wird). Grundsicherungszahlung und der Bau einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung sind kommunale sozialpolitische Prozesse. Eine institutionen-affine Perspektive problematisiert die zu geringe Hinterlegung der Grundsicherung mit Bundesmitteln. Eine Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung zu bauen und kommunal zu betreiben ist aus Sicht dieser Perspektive ein zu komplexer Prozess mit allzu vielen Beteiligten. Die Zahlung von Grundsicherung ist für eine institutionen-affine Perspektive notwendig, ohne dass sie hierfür besondere Sympathien hegte. Durch den Bau einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung lässt sich aus Sicht der institutionen-affinen Perspektive sicherstellen, dass Sozialleistungen wirklich die Zielgruppen erreichen, für die die Kommune als örtlicher Träger der Sozialhilfe zuständig ist. Beispiele für ordnungspolitische Prozesse sind die Einziehung eines Hundes sowie der Erlass einer Grünanlagensatzung. Für eine institutionen-affine Perspektive überschätzen sich viele Hundehalterinnen bei der Haltung gefährlicher Hunde, sodass immer wieder Einziehungen notwendig werden. An einer Grünanlagensatzung findet diese Perspektive kritisch, dass die Satzung vor allem die Verwaltung zu umfänglichem und kostspieligem Handeln nötigt. Eine institutionen-affine Perspektive betont die öffentliche Ordnung, die es unter anderem durch Einziehung eines Hundes zu sichern gilt. Eine Grünanlage ist für diese Perspektive ein staatlich gewährter öffentlicher Raum, den die Bürgerinnen zu achten haben. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive Für die politischen Perspektiven ist entscheidend, für wen baulich geplant – und wem die zu schaffende Fußgängerzone nutzen wird. Eine kritischemanzipatorische Perspektive bezweifelt die soziale Wirksamkeit von Bauplanung, insbesondere wenn wirtschaftliche sowie Verkehrseinrichtungen ­ geplant werden. Bei der Schaffung einer Fußgängerzone werden aus ihrer Sicht häufig sozial schwache Personengruppen zugunsten von sozial Starken, ins-

8.2  …in Bezug auf ausgewählte einfachere …

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besondere Kaufkräftigen, die die Gastronomie und die Handelseinrichtungen in der Zone nachfragen, vernachlässigt. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive schätzt eine Bauplanung, mit der sich soziale Anliegen verwirklichen lassen. Gelingt dies auch durch die Schaffung einer Fußgängerzone, ist eine kritischemanzipatorische Perspektive für eine solche. Eine – wirtschaftspolitische – direkte Subventionierung ist bei den politischen Perspektiven umstritten, eine – erfolgreiche – Ansiedlung nicht so stark. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive bezweifelt jeglichen Nutzen von direkten Subventionen, weil diese aus ihrer Sicht nur dem entsprechenden Unternehmen zugutekommen. Eine Ansiedlung sieht eine kritisch-emanzipatorische Perspektive als eine ambivalente Sache an, besteht für sie doch auch hier die Gefahr der Unternehmensbereicherung. Diese Perspektive interessiert sich ausschließlich für die arbeitsmarktpolitischen Aspekte einer Subvention wie auch einer Ansiedlung und präferiert eine entsprechende Wirtschaftspolitik. An der Zahlung von Grundsicherung wie auch am Prozess des Baus einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung sind verschiedene Dinge zu problematisieren. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive kritisiert die hohen Bedingungen, an die die Grundsicherung geknüpft ist. Der Bauprozess einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung wird für eine kritisch-emanzipatorische Perspektive zu stark von hoheitlichen staatlichen sowie starken verbandlichen Interessen bestimmt, während sozial Schwache weniger stark beteiligt sind. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive schätzt die Freiheitsgrade, die eine als Geldmittel ausgezahlte Grundsicherung ermöglicht. Durch den Betrieb einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung ist es gut möglich, soziale Not zu lindern und öffentliche Erziehung in die Tat umzusetzen, sodass eine kritischemanzipatorische Perspektive eine solche Einrichtung grundsätzlich gut findet. Die Einziehung eines Hundes und der Erlass einer Grünanlagensatzung sind ordnungspolitische Prozesse in Kommunalverwaltung und -politik. Für eine kritisch-emanzipatorische Perspektive ist die Einziehung eines Hundes ein unnötiger hoheitlicher Eingriff eines Polizeistaates, der vorrangig die Interessen einflussreicher und starker Bevölkerungsgruppen vertritt. Diese Perspektive kritisiert an einer Grünanlagensatzung die vielen Verbote, insbesondere für sozial Schwache und Menschen mit abweichendem Verhalten. Eine kritischemanzipatorische Perspektive identifiziert sich bei der Einziehung eines Hundes vor allem mit der Hundehalterin und vertritt anwaltschaftlich deren Interessen. Außerdem vertritt sie die Interessen sozial schwacher Personengruppen in Bezug auf Grünanlagensatzungen; und gegen starke und mächtige Interessengruppen mit normalem Verhalten. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive sieht in einer Grünanlage vor allem einen Aneignungsraum sozial schwacher Personen.

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive Sympathie und Antipathie gegenüber kommunaler Bauplanung ist zumeist von den Zielen abhängig, die mit dem Bauen verfolgt werden; und mit der konkreten Ausgestaltung einer Fußgängerzone. Es gibt aber auch grundsätzliche Einwände: Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive ist kritisch gegenüber der Bauplanung eingestellt, die für sie ganz grundsätzlich ein Eingriff in die Eigentums- und insbesondere Eigentumsverwendungsfreiheit ist. Der Schaffung einer Fußgängerzone ist ein ebensolcher Eingriff; in die Verkehrsfreiheit wie in die Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung (denn nicht jede wirtschaftliche Betätigung in einer Fußgängerzone macht Sinn). Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive fühlt sich der Baufreiheit wie auch der Verkehrsund Wirtschaftsfreiheit verpflichtet. Sie sympathisiert mit einer Bauplanung, durch die die örtliche Wirtschaft gefördert wird und identifiziert sich mit einer Fußgängerzone, die der Gastronomie und dem Handel nutzen. Der wirtschaftspolitische Prozess der Subventionierung trifft bei den politischen Perspektiven nicht auf ungeteilte Zustimmung. Eine Ansiedlung demgegenüber schon. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive sieht in der direkten Subvention einen wettbewerbsverzerrenden staatlichen Eingriff und ist einem solchen gegenüber sehr kritisch eingestellt. Eine Ansiedlung ist für sie allerdings ein großer wirtschaftspolitischer Erfolg. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive präferiert Investitionen in die bauliche öffentliche Infrastruktur beziehungsweise in eine wirtschaftsförderliche Infrastruktur statt direkter Subventionen. Ein Ansiedlungserfolg wird begrüßt, steigt dadurch die Wettbewerbsfähigkeit der örtlichen Wirtschaft sowie auch der Kommune. Grundsicherungszahlung und der Bau einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung erfahren nicht nur Zustimmung. Der wettbewerbswirtschaftsaffinen freiheitlichen Perspektive ist Grundsicherung allzu leicht zu kriegen. Eine Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung findet sie kritisch, weil eine solche Einrichtung ihr zu sozial, zu staatlich und zu versorgend ist (können Bürgerinnen ihre sozialen Geschicke doch auch selbst in die Hand nehmen). Für eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive ist es wichtig, dass Grundsicherung, wie gesetzlich vorgesehen, zur Unabhängigkeit von Hilfe führt. (Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive schätzt außerdem die hohen Bedingungen, an die die Auszahlung von Grundsicherung geknüpft ist.) An einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung, die eine wettbewerbswirtschaftlichfreiheitliche Perspektive eher ablehnt, findet diese Perspektive gut, dass durch die Einrichtung Menschen zu Arbeit, Engagement, Hilfe zur Selbsthilfe sowie Akzeptanz der öffentlichen Ordnung angehalten werden können.

8.2  …in Bezug auf ausgewählte einfachere …

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Ordnungspolitische Prozesse in der Kommune sind beispielsweise die Einziehung eines Hundes und der Erlass einer Grünanlagensatzung. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive lehnt, anders als eine kritischemanzipatorische Perspektive, nicht die Einziehung eines Hundes als solches ab, sondern nur seine Hoheitlichkeit (durch die unter anderem in die Eigentumsrechte von Menschen eingegriffen wird). Für sie ist eine Grünanlagensatzung ein Zuviel an Regulierung und Bürokratie. Eine Hundeeinziehung ist für diese Perspektive dann akzeptabel, wenn dadurch das zwischenmenschliche Zusammenleben verbessert wird. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive schätzt eine Grünanlage vor allem als ein Raum, den Bürgerinnen selbst gestalten können. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive In der Bauplanung sind sehr verschiedene Interessen zu berücksichtigen. Das gilt auch und besonders, wenn beispielsweise eine Fußgängerzone geschaffen werden soll. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive sieht Bauplanung nur kritisch, wenn bei dieser nicht alle Interessen abwägend und ausgleichend berücksichtigt werden. Gleiches findet sie auch an der Schaffung einer Fußgängerzone kritisch. Für eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive ist Bauplanung vor allem eine Koordinationsaufgabe, weil bei der Bauplanung die Prinzipien, Logiken und Praktiken verschiedener Sphären verhandelt und abgestimmt werden müssen. Die Schaffung einer Fußgängerzone erfordert beispielsweise besonders intensive Abstimmung – und insofern Koordination. Die meisten politischen Perspektiven haben ihre Schwierigkeiten mit wirtschaftspolitischer Subventionierung; weniger mit Ansiedlung eines Unternehmens. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive hält eine direkte Subvention für unproblematisch. Sie fürchtet nur, dass durch eine Ansiedlung das vorher vorhandene kommunale wirtschaftliche Gleichgewicht aus dem Lot gerät. Für eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive ist die direkte Subvention ein berechtigtes Instrument unter den wirtschaftspolitischen Instrumenten. Eine Ansiedlung wird von der zivilgesellschaftlich-koordinativen Perspektive geschätzt, weil sie nur durch Netzwerkhandeln und gute Koordinationsarbeit gelingen kann. Form und Ziel von Grundsicherungszahlung sowie Bau einer Kinderund Jugend-Freizeiteinrichtung können problematisiert werden. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive findet kritisch, dass die finanzielle Grundsicherung zu wenig gesellschaftliche Teilhabe ermöglicht. Sie problematisiert, wenn beim Bau einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung wichtige Interessen nicht abgewogen und nicht ausgleichend

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

berücksichtigt werden. An der Grundsicherungszahlung ist der zivilgesellschaftlich-koordinativen Perspektive wichtig, dass die Inanspruchnehmenden gut beraten und mit freigemeinnützigen Trägern in Beziehung gebracht werden (müssen). Der Bau einer Kinder- und Jugend-Freizeiteinrichtung ist für eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive die große Chance, verschiedene Interessen öffentlich zu machen, zu verhandeln und abzustimmen, vernetzt zu handeln und Koordination zu erproben. Ein kommunales Beispiel für Ordnungs- und Sicherheitspolitik ist die Einziehung eines Hundes sowie der Erlass einer Grünanlagensatzung. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive sieht in der Einziehung eines Hundes allenfalls ein Verfahrensproblem. Eine Grünanlage und die entsprechende Satzung fordern heraus, möglichst viele Interessen einzubeziehen. Der zivilgesellschaftlich-koordinativen Perspektive kommt es auf ein faires, partizipatives und interesseausgleichendes Verfahren an, wenn ein Hund eingezogen wie auch wenn eine Grünanlagensatzung erarbeitet wird. Eine Grünanlage ist für eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive eine Agora, die die gute Chance bietet, Grenzen und Möglichkeiten des öffentlichen Zusammenlebens auszuhandeln.

8.3 …in Bezug auf Haushalt und Personal der Kommunalverwaltung Eine institutionen-affine Perspektive Innerhalb der Ausgaben einer Kommunalverwaltung lässt sich zwischen Kosten der Verwaltung und der öffentlichen Einrichtungen, Investitionsausgaben und Leistungsausgaben, innerhalb der Einnahmen zwischen Gebühren und Beiträgen, Steuern, Krediten und Zuweisungen unterscheiden. Eine institutionen-affine Perspektive hat keine grundsätzlichen Anfragen an die beiden Ausgabe- wie auch an die vier unterschiedlichen Einnahmearten. Sie hält eine gute Sach- und Personalausstattung der Kommunalverwaltung und entsprechende Ausgaben für notwendig, Investitionen und Leistungsausgaben sind ihr gleichermaßen wichtig. Eine institutionen-affine Perspektive präferiert auch keine der Einnahmearten. Eine Kommunalverwaltung verfügt über Leitungskräfte und (einfache) Mitarbeiterinnen, verbeamtete und angestellte Mitarbeiterinnen. Eine institutionenaffine Perspektive hat ihre Probleme vor allem mit den Mitarbeiterinnen, die sich aus ihrer Sicht allzu schwer tun, ihnen übertragene Aufgaben auszuführen. Sie hegt eine hohe Sympathie für leitende Beamtinnen, unter anderem auch, weil sich diese bezüglich aller Aufgaben sowohl im innen- wie auch im Außenverhältnis binden lassen.

8.3  …in Bezug auf Haushalt und Personal der Kommunalverwaltung

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Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive Im Haushalt einer Kommune sind die Kosten der Verwaltung und öffentlichen Einrichtungen sowie die Investitions- und Leistungsausgaben; und die Einnahmen, bestehend aus Zuweisungen, Krediten, Steuern und Gebühren und Beiträgen, abgebildet. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive ist skeptisch vorrangig bezüglich der Investitionsausgaben, da diese aus ihrer Sicht ausschließlich der Wettbewerbswirtschaft zugutekommen. Sie fragt Gebühren und Beiträge, insbesondere, wenn sie auch von sozial Schwachen zu leisten sind, stets ebenso an wie die, aus ihrer Sicht stets riskante, Kreditaufnahme an Finanzmärkten. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive präferiert Leistungsausgaben und besonders Sozialausgaben, die den Bürgerinnen, insbesondere sozial Schwachen, direkt zugutekommen. Hohe kommunale Personalausgaben sind für sie ein Indiz für eine gerechte Bezahlung des öffentlichen Personals. Öffentliche Einrichtungen sollen für eine kritisch-emanzipatorische Perspektive über Steuern und Zuweisungen finanziert (und nicht den Bürgerinnen direkt in Rechnung gestellt) werden. Zum Personal einer Kommunalverwaltung zählen Angestellte und Beamtinnen, positionsniedrige Mitarbeiterinnen und Leitungskräfte. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive hat eine kritische Beziehung zu Leitungskräften, allerdings auch zu Beamtinnen. Letztere passen für sie kaum in die moderne Organisationswelt, in der Arbeitnehmerinnen und Arbeitgeberinnen mit bestimmten Rechten und Pflichten miteinander ringen (was Beamtinnen nicht tun dürfen). Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive steht auf Seiten der einfachen Mitarbeiterinnen, insbesondere, wenn diese Rechte gegenüber Leitungskräften durchsetzen wollen; und sie identifiziert sich mit Personal, das im Außenbezug sozial und gerecht handelt. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive Eine Kommune hat Leistungs- und Investitionsausgaben, aber auch Verwaltungsausgaben (insbesondere für Personal und Sachmittel sowie öffentliche Einrichtungen). Gebühren und Beiträge, Steuern, Kredite und Zuweisungen sind Einnahmearten der Kommune. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive kritisiert Leistungsausgaben, vor allem die personenbezogenen Leistungen sind ihr meist zu hoch. Hohe Personalausgaben in der Verwaltung sind für sie ein Ausdruck einer zu großen Bürokratie. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive lehnt das Vorhalten allzu vieler öffentlicher Einrichtungen wie auch das Erheben allzu hoher Steuern ab. Sie präferiert Investitionsausgaben, durch die die Wirtschaft in der Kommune angekurbelt wird sowie die Beteiligung der Bürgerinnen an öffentlichen Einrichtungen durch

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

Gebühren und Beiträge. Außerdem ist eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive für Kreditaufnahmen an Finanzmärkten, weil eine solche Finanzierung ja auch bei anderen Akteuren üblich ist. Angestellte und Beamtinnen, Mitarbeiterinnen und Leitungskräfte machen das Personal einer Kommunalverwaltung aus. Eine wettbewerbswirtschaftlichfreiheitliche Perspektive hat wenig für die die ständische Einbindung von Mitarbeiterinnen und Leitungskräften in der Kommunalverwaltung, so auch die spezifische Bindung von Beamtinnen übrig, ist sie doch der Meinung, dass dies das freie Agieren des Personals untergräbt. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive identifiziert sich mit den kommunalen Leitungskräften, insbesondere, wenn diese Leitungsverantwortung im Innenverhältnis wie auch im Außenbezug übernehmen.

8.4 …in Bezug auf Aufgaben und Strukturen der Kommunalverwaltung Eine institutionen-affine Perspektive Jede Kommunalverwaltung hat Verwaltungsgrundaufgaben sowie Ordnungs-, Leistungs- und Planungsaufgaben. Eine institutionen-affine Perspektive distanziert sich von keiner dieser Verwaltungsaufgaben, identifiziert sich in der Praxis allerdings am stärksten mit den – internen – Verwaltungsgrundaufgaben. Die Dezernate und Ämter einer Kommunalverwaltung sind hierarchische Strukturen im Dienst von kollektiven Akteuren und Bürgerinnen, wenn sie nicht (Dienst-)leistungen füreinander erbringen. Eine institutionen-affine Perspektive findet, dass Bürgerinnen und kollektive Akteuren allzu überbordende Ansprüche an den Staat haben – Hierarchien stellt sie nicht in Frage (so wie sie natürlich auch eine Tendenz zu Konservierung und Ermächtigung von Hierarchien hat). Diese Perspektive hält – im Gegenteil – viel von hierarchieimmanenter Stabilität und – rechtsgeleiteter – Verlässlichkeit von Verwaltungsstrukturen. Die Kommune kann Aufgaben, insbesondere Leistungsaufgaben, von öffentlich-rechtlich verfassten Betrieben wie auch privat-rechtlich konstituierten Unternehmen erbringen lassen und die kann ihre Aufgabenerbringung zwischen dem öffentlich-rechtlichen und dem privat-rechtlichen Bereich verschieben. Eine institutionen-affine Perspektive problematisiert bei der Entscheidung dieser Frage insbesondere die Finanzierung, ohne dass sie Präferenzen für öffentlichrechtliche oder privat-rechtliche Betriebs- beziehungsweise Unternehmenskonstituierung hätte. Ihr liegt die Stabilität des öffentlichen Haushalts am Herzen,

8.4  …in Bezug auf Aufgaben und Strukturen der Kommunalverwaltung

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eine Stabilität, die durch die schwankenden Einnahmen und Ausgaben der kommunalen Betriebe und Unternehmen regelmäßig infrage gestellt wird. Eine institutionen-affine Perspektive lehnt kein Modell des Verwaltungsstrukturaufbaus ab. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive Zu den Aufgaben einer Kommunalverwaltung gehören Planungs-, Leistungs-, Ordnungs- sowie Verwaltungsgrundaufgaben. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive lehnt insbesondere die Ordnungsaufgaben weitgehend ab, weil für sie starke gesellschaftliche Personengruppen mithilfe dieser Aufgaben ihre Interessen durchsetzen (nachdem sie zuvor die öffentliche Ordnung definiert haben). Sie identifiziert sich insbesondere mit den Leistungsaufgaben und dabei besonderes den Sozialleistungsaufgaben, weil diese den Bürgerinnen einer Kommune, insbesondere den sozial Schwachen, direkt zugutekommen. Eine Kommunalverwaltung besteht aus sehr hierarchisch aufgebauten Dezernaten und Ämtern, die für die Bürgerinnen und kollektiven Akteure einer Kommune da sind, aber auch verwaltungsinterne Aufgaben haben. Eine kritischemanzipatorische Perspektive hat eine grundsätzliche Abneigung gegen Verwaltungshierarchien, insbesondere Leitungsstrukturen, weil durch diese Macht akkumuliert und geherrscht werden kann beziehungsweise positionsniedrige Mitarbeiterinnen ausgebeutet und unterdrückt werden können. Sie präferiert demgegenüber Enthierarchiesierung, Machtabgabe der Leitungskräfte sowie Ermächtigung der Mitarbeiterinnen (Machtteilung), profitieren ihres Erachtens davon doch auch die Menschen draußen; wie beispielsweise von der Sozialleistungsverwaltung insbesondere die sozial Schwachen. Kommunale Aufgaben können von öffentlich-rechtlichen oder aber privatrechtlichen kommunalen Betrieben beziehungsweise Unternehmen erbracht werden. Verschiebungen der Aufgabenerbringung in den privat-rechtlichen Bereich werden Privatisierung, Übernahme von Aufgabenerbringung öffentlichrechtliche Hoheit – hier – Kommunalisierung genannt. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive lehnt die Erbringung kommunaler Aufgaben durch privat-rechtliche Unternehmen beziehungsweise die Privatisierung genannte Übertragung solcher Aufgaben auf privat-rechtliche Unternehmen ab, weil dadurch arbeitnehmerinnenfeindliche betriebswirtschaftliche Strukturen entstehen und Beteiligungsmöglichkeiten schwinden. Sie identifiziert sich mit öffentlich-rechtlicher Aufgabenerbringung – zum Schutze der Mitarbeiterinnen und zugunsten von Beteiligungsmöglichkeiten.

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive distanziert sich vom EinlinienModell mit seiner herrschaftlichen Über- und Unterordnung, durch das Mitarbeiterinnen ausgebeutet und unterdrückt werden können. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive Innerhalb der Aufgaben einer Kommune lassen sich Verwaltungsgrundaufgaben sowie in Ordnungs-, Leistungs- und Planungsaufgaben unterscheiden. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive distanziert sich zumeist von den Leistungsaufgaben einer Kommune, weil durch diese Wettbewerbe verzerrt werden (auch wenn ihr einleuchtet, dass einige Sozialleistungsaufgaben grundnotwendig sind). Sie präferiert stattdessen Ordnungsaufgaben, durch die das Zusammenleben geregelt wird. Verwaltung ist immer hierarchisch strukturiert. Sie besteht aus Dezernaten und Ämtern, die zum Teil Verwaltungsgrundaufgaben, zum Teil auf kollektive Akteure und Bürgerinnen bezogene Aufgaben haben. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive unterscheidet zwischen Grund- und Zusatzfunktionen innerhalb von Verwaltung. Sie lehnt allzu viel Bürokratie ab, wenngleich sie auch Verständnis für – zumeist grundverwaltende sowie ordnungsrechtliche – Grundfunktionen von Verwaltung hat (die sie allerdings mit schlanken Hierarchien ausgerüstet sehen möchte). Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive sympathisiert mit Abbau aus ihrer Sicht unnötiger Zusatzfunktionen der Verwaltung zugunsten einer Stärkung von Bürgerschaft sowie kollektiven Akteuren einer Kommune. Kommunale Betriebe und Unternehmen können öffentlich-rechtlich oder privat-rechtlich konstituiert sein. Neben Aufgabenverschiebungen zwischen dem öffentlich-rechtlichen und dem privat-rechtlichen Bereiche (Privatisierung beziehungsweise Kommunalisierung genannt) gibt es so etwas wie klassische Zuordnungen und ganz viel Beharrungsvermögen. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive kritisiert das Verharren kommunaler Betriebe im öffentlich-rechtlichen Status beziehungsweise eine auch dann und wann anzutreffende Rekommunalisierung von Aufgaben (die eine Zeit lang von privat-rechtlich konstituierten Unternehmen erbracht wurden), weil dadurch Wettbewerbswirtschaftlichkeit verhindert wird und sich der Staat aufbläht. Sie präferiert die privat-rechtliche kommunale Aufgabenerbringung, weil dadurch betriebswirtschaftliche Strukturen aufgebaut werden, die gute Leitung ermöglichen; und weil durch diese Unternehmen wirtschaftlich frei agieren können. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive hegt wenig Sympathie für das Einlinien-Modell mit seiner starren Vertikalität, das den Mitarbeiterinnen wenig Handlungsfreiheit einräumt.

8.4  …in Bezug auf Aufgaben und Strukturen der Kommunalverwaltung

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Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive Planungs-, Leistungs-, Ordnungs- sowie Verwaltungsgrundaufgaben sind die Aufgabenbereiche einer Kommunalverwaltung. Eine zivilgesellschaftlichkoordinative Perspektive hegt wenig Sympathie für die internen Verwaltungsgrundaufgaben, bei deren Erfüllung sich die Kommune um sich selbst dreht. Sie schätzt stattdessen Planungsaufgaben, bei denen die Kommune mit externen Akteuren in Kontakt kommt und netzwerkend wie auch koordinierend tätig werden muss. Dezernate und Ämter einer Verwaltung sind hierarchisch strukturiert. Diese Hierarchien haben bestimmte verwaltungsinterne sowie auch außenbezogene – an Bürgerinnen und kollektive Akteure einer Kommune adressierte – Aufgaben. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive problematisiert Strukturen weniger aufgrund ihrer Form, sondern vor allem vor dem Hintergrund ihrer Handlungsfähigkeit (was nicht heißt, dass sie allzu viel Hierarchie nicht kritisieren würde). Sie präferiert eine Verwaltung, die sich ihres Netzwerkcharakters mit spezifischen Stärken und Schwächen (oben wie auch unten und innen wie auch in der Außenbeziehung) bewusst ist und damit im Sinne der Handlungsfähigkeit und aller Beteiligten gut umzugehen weiß. Kommunale Betriebe und Unternehmen können – öffentlich-rechtlich – in beziehungsweise nah an der Kommunalverwaltung oder – privat-rechtlich – nah beziehungsweise in der Wettbewerbswirtschaft verortet werden. Es ist möglich, die kommunale Aufgabenerbringung zwischen diesen Bereichen zu verschieben. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive sieht ein Zuviel von Staatlichkeit wie auch ein Zuviel an Wirtschaftlichkeit in Bezug auf die Erbringung kommunaler Aufgaben skeptisch, weil eine Reinkultur wenig in der Lage ist, kommunale Aufgaben sicher, effizient, arbeitgeber- und arbeitnehmerinnenfreundlich und beteiligend zu erbringen. Sie präferiert die gemischte Aufgabenerbringung. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive hat nichts für das Einlinien-Modell über, das den Mitarbeiterinnen im Grunde verunmöglicht, freie Netzwerkbeziehungen nach draußen aufzubauen und koordinierend tätig zu werden, ohne sich dauernd hoheitlich rückversichern zu müssen. Eine Kommune, die Verwaltungsausgaben zu bearbeiten hat, Investitionen tätigt und Geldleistungen ausreicht, muss auch Geld – in Form von Zuweisungen, Krediten, Steuern und/oder Gebühren und Beiträgen – einnehmen. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive hat weder an bestimmten Ausgabe-, noch an den Einnahmearten etwas auszusetzen. Sie hält Leistungsausgaben für notwendig zur grundsätzlichen Herstellung von Chancengleichheit und zur Beteiligung an Netzwerken. Und auch Investitionen sieht sie als notwendige

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

Ausgaben zur Schaffung von Grundstrukturen für die Netzwerkbildung und öffentliche Einrichtungen an, die sich – beispielhaft – besonders für Netzwerkbildung im Sinne dieser Perspektive eignen. Hohe kommunale Personalausgaben sind für sie notwendig, wenn öffentliches Personal professionell koordinativ tätig sein soll. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive präferiert einen Einnahmemix, der aus Gebühren und Beiträge, Steuern, Krediten sowie auch Zuweisungen bestehen kann.

8.5 …in Bezug auf die bürgerschaftlichen Grundlagen der Kommunalen Selbstverwaltung Eine institutionen-affine Perspektive Menschen engagieren sich sozial, wirtschaftlich, politisch, aber auch sehr individuell. Während eine institutionen-affine Perspektive von den Formen des freiwilligen Engagements insbesondere Individualengagement unangenehm findet, weil dies immer wieder die Arbeit der Verwaltung stört, identifiziert sie sich mit karitativ-sozialem wie auch kulturellem Engagement zur Gestaltung des Gemeinwesens jenseits des Staates. Politisches Engagement kann staatskritisch, wettbewerbswirtschaftsaffin, verwaltungs- und rechtsgelehrt sowie ökologisch daherkommen. Eine institutionen-affine Perspektive hält wenig von allzu staatskritischem und wettbewerbswirtschaftsaffinen politischen Engagement, weil sie ihre Störer in diesen Feldern verortet. Sie hegt jedoch große Sympathien für ein politisches Engagement, das die Kommunalverwaltung und die Kommunalpolitik nicht forcieren muss und wodurch der Nahraum und das Gemeinwesen gestaltet werden. Außerdem präferiert eine institutionen-affine Perspektive politisch Engagierte, die sich mit den formalen Bürgerinnenbeteiligungsmöglichkeiten zufriedengeben, möglichst juristisch und institutionell gebildete Personen. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive Freiwilliges Engagement kann eigensinnig und selbstbezogen, karitativ-sozial, arbeitnehmerinnen- oder arbeitgeberinnenfreundlich, aber auch politisch sein. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive lehnt karitativ-soziales sowie arbeitgeberinnenfreundliches Engagement ab, das in ersterem Falle allzu fromm niemandem wehtut, im anderen Falle jedoch die Wettbewerbswirtschaft forciert. Sie sympathisiert mit politischem und arbeitnehmerinnenfreundlichem Engagement, das Staat und Wirtschaft zu verändern sucht.

8.5  …in Bezug auf die bürgerschaftlichen Grundlagen der ...

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Es gibt netzwerkendes und koordinierendes, fein gebildetes, stets von Wirtschaftlichkeit redendes sowie beteiligungseinforderndes politisches Engagement. Während eine kritisch-emanzipatorische Perspektive wettbewerbswirtschaftsaffines politisches Engagement ablehnt, aber auch keine leisen Personen, Kompromissler und verkappten Konservativen beziehungsweise Rechten mag, identifiziert sie sich mit wirtschafts- wie auch staatskritischem politischem Engagement von Menschen, die Beteiligung beanspruchen und auch zu protestieren bereit sind; mit sozialen Interessenvertreterinnen und Menschen, die sich einmischen. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive Neben karitativ-sozialem, politischem und sehr individuellem gibt es das arbeitnehmerinnen- und sogar arbeitgeberinnenfreundliche freiwillige Engagement. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive hält wenig von ausschließlich an den Staat adressiertem politischen sowie arbeitnehmerinnenfreundlichem Engagement, das ihres Erachtens nur auf Reden aus und staatsfixiert ist sowie Arbeitnehmerinnenrechte über betriebswirtschaftliche Erfordernisse stellten will. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive identifiziert sich mit – bürgerlichem – Individualengagement sowie arbeitgeberinnenfreundlichem Engagement, das Unabhängigkeit vom Staat wie auch wirtschaftliche Selbstversorgung garantiert. Politisches Engagement ist staatskritisch, wettbewerbswirtschaftsaffin, verwaltungs- und rechtsgelehrt und/oder ökologisch. Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive distanziert sich von ausschließlich staatskritischem politischen Engagement (das zumeist gleichzeitig hohe Erwartungen an den Staat hegt), aber auch versorgungsorientierten Engagierten, Wirtschaftspessimistinnen und Linken. Sie hält viel von wettbewerbswirtschaftsaffinem politischem Engagement sowie bürgerlichem Individualengagement von engagierten Individualisten. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive Es gibt sehr individuelles, soziales, wirtschaftliches und politisches Engagement. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive distanziert sich von Engagement, welches nicht zu vernetzen und nicht zu koordinieren ist und hegt große Sympathien für Engagement, das vernetzt und auch bereit ist, koordinativ Verantwortung zu übernehmen. Sie versteht dieses Engagement als politisch, weil es die Gesellschaft spezifisch zu gestalten versucht. Beim politischen Engagement lässt sich zwischen netzwerkendem und koordinierendem, fein gebildetem, stets von Wirtschaftlichkeit redenden

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8  Zusatzauswertung: Präferenzen …

sowie beteiligungseinforderndem politischem Engagement unterscheiden. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive kann sich nur wenig mit allzu staatskritischem wie auch ausschließlich wettbewerbswirtschaftsaffinem Engagement anfreunden, dass sich Vernetzung und Koordination verweigert, also Gemeinniskrämerinnen, Egoistinnen wie auch Umstürzlerinnen. Sie schätzt netzwerkendes und koordinierendes politisches Engagement, also Netzwerkerinnen und Koordiniererinnen.

8.6 …in Bezug auf Stellung und Funktion der Kommune im föderalen Staat Eine institutionen-affine Perspektive Die Kommune hat sich im föderalen deutschen Staat mit Ländern und Bund, aber auch der Europäischen Union auseinanderzusetzen. Für eine institutionen-affine Perspektive ist die Aufgabenüberstülpung, die die Kommune im föderalen Staat erleidet, vor allem ein haushalterisches Problem. Für sie belastet vor allem die Bundespolitik und verkompliziert die europäische Förderpolitik die kommunalen Haushalte. Wird überlegt, mit welcher föderalen Ebene sich eine institutionenaffine Perspektive am meisten identifiziert, fällt die Wahl auf Landesverwaltung und Landespolitik, weil insbesondere die Länder verwalten und Gesetze vollziehen, hierarchie- und rechtsaffin tätig sind. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive Die Kommune ist im föderalen Staatsaufbau Teil der Länder, stark bundespolitisch genormt sowie auf europäische Rahmenbedingungen angewiesen. Eine kritisch-emanzipatorische Perspektive sieht in der Aufgabenüberstülpung, der eine Kommune im föderalen Staat ausgesetzt ist, vor allem die Gefahr der Ausbeutung und Überforderung kommunaler Mitarbeiter. Bundespolitik ist ihr zu zentralistisch und (bei Nichtlösung vieler gesellschaftlicher Probleme) zu machtakkumulierend. Die Europäische Union fordert für eine kritisch-emanzipatorische Perspektive zu viel Wettbewerb. Während prinzipiell alles oberhalb der kommunalen Ebene aus Gründen grundsätzlicher Staatskritik sehr kritisch gesehen wird, identifiziert sich eine kritisch-emanzipatorische Perspektive am stärksten mit der Kommune, die sie für die demokratischste politische Ebene im föderalen Staatsaufbau hält.

8.6  …in Bezug auf Stellung und Funktion der Kommune im föderalen Staat

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Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive Die Kommune ist im föderalen Staat mit Ansprüchen von Ländern und Bund sowie der Europäischen Union konfrontiert. Für eine wettbewerbswirtschaftlichfreiheitliche Perspektive gängelt die Aufgabenüberstülpung, mit der Bund und Länder die Kommune im föderalen Staat regelmäßig konfrontieren, vor allem die kommunalen Leitungskräfte (der diese Perspektive eher die Freiheiten der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zubilligen würde). Eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive lehnt die landespolitische deutsche Kleinstaaterei ab, empfindet aber auch die prinzipiell gutgeheißene Bundespolitik häufig als allzu einmischend. Von der Europäischen Union distanziert sie sich, weil sie diese als subventionsgebende Hyperbürokratie ansieht. Insgesamt identifiziert sich eine wettbewerbswirtschaftlich-freiheitliche Perspektive am stärksten mit dem Bund, der für sie das notwendige starke Gegengewicht gegen die gängelnde Kleinstaaterei der deutschen Länder ist. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive Die Kommune hat sich im föderalen Staat mit Ländern, Bund sowie der Europäischen Union zu arrangieren. Eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive empfindet die Aufgabenüberstülpung, die die Kommune im föderalen Staat häufig einfach hinzunehmen hat, als unangenehm, weil dadurch die Koordinationskompetenzen beeinträchtigt und vorhandene Netzwerke belastet werden. Auch wenn diese Perspektive Vielfalt prinzipiell gutheißt, ist die Zunahme der Netzwerkpartner, die auf die kommunale Ebene von oben (top down) Einfluss nehmen, ein Problem. Mit der Europäischen Union identifiziert sich eine zivilgesellschaftlich-koordinative Perspektive weitgehend, da der Kommune ja grundsätzlich freigestellt ist, sie zu beteiligen (ihre Förderung in Anspruch zu nehmen und sich deshalb mit ihren Ansprüchen auseinanderzusetzen).

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