Ziele in der Regionalpolitik und in der Raumordnungspolitik: Zielforschung und Probleme der Realisierung von Zielen [1 ed.] 9783428426409, 9783428026401

Citation preview

Ziele in der Regionalpolitik und in der Raumordnungspolitik Zielforschung und Probleme der Realisierung von Zielen

Von

Ulrich Brösse

Duncker & Humblot . Berlin

U L R I C H BROSSE

Ziele in der Regionalpolitik und in der Raumordnungspolitik

Ziele in der Regionalpolitik und in der Raumordnungspolitik Zielforschung und Probleme der Realisierung von Zielen

Von

Ulrich Brösse

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Als Habilitationsschrift auf Empfehlung der Philosophischen Fakultät der Rheinisch-Westfälischen Technischen Hochschule Aachen gedruckt m i t Unterstützung der Deutschen Forschungsgemeinschaft

Alle Rechte vorbehalten © 1972 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1972 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 02640 3

Inhaltsübersicht Abkürzungsverzeichnis

9 Erster Teil

Zur Aufgabe und Problematik einer Zielforschung für die Regionalpolitik und die Raumordnungspolitik 1

Einführung

11 11

2

Zielforschung u n d die Frage der Wertfreiheit

13

2.1

„Kritische Theorie" versus „Neopositivismus"

13

2.2

Der eigene Standpunkt

14

3

Die Möglichkeiten der Zielforschung, über Ziele zu informieren . .

16

3.1

Bestandsanalyse u n d Bewußtmachung der Ziele

16

3.2

Definition u n d Messung von Zielen

18

3.3

Zielbeziehungen u n d Bedeutung von Zielen f ü r „Variable"

19

3.4

Zielbildungsprozesse

19

3.5

Formale Zielordnungen u n d regionalpolitische W i r k l i c h k e i t

20

3.6

Funktionen v o n Zielen

22

3.7

Aufzeigen von Zielen u n d Zielsystemen

25

4

Regionalpolitik u n d Raumordnungspolitik — Z u m Begriffsinhalt

26

4.1

Regionalpolitik

26

4.11

Theoretischer Ansatz

26

4.12

Pragmatischer Ansatz

28

4.13

Kombination des theoretischen u n d des pragmatischen Ansatzes

30

4.2

Raumordnungspolitik

30

4.21

Theoretischer Ansatz

30

4.22

Pragmatischer Ansatz

32

4.3

Ergebnis

33 Zweiter

Teil

Zielforschung in der Regionalpolitik und in der Raumordnungspolitik

34

5

Relativität des Zielbegriffs

34

6

Ziele als Beurteilungskriterien

37

Inhaltsübersicht

6 7

Spezifische Funktionen regionalpolitischer Ziele

7.1

Die F u n k t i o n v o n Zielen, eine Problematik z u m Ausdruck zu bringen

39 39

7.2

Die Interessenausgleichs- u n d Koordinationsfunktion v o n Zielen

40

7.3

Die „systemtragende" F u n k t i o n von Zielen i m Bereieh der Theorie

41

7.4

Die F u n k t i o n v o n Zielen, Ermessens- u n d Entscheidungsspielräume zu lenken

41

7.5

Die F u n k t i o n von Zielsystemen, Konflikte auszugleichen

42

7.6

Die F u n k t i o n leerformelhafter Ziele, „Gruppen" zu besonderen Anstrengungen zur Zielerreichung anzuspornen (Solidarisierungsfunktion)

43

8

Die Operationalität von Zielen

44

8.1

Meßbarkeit von Zielen

44

8.2

Meßbarkeit durch Unterziele

46

8.3

Räumliche u n d zeitliche F i x i e r u n g

47

9

Die Ziele der Regionalpolitik u n d der Raumordnungspolitik — Bestandsanalyse u n d Systematisierung 49

9.1

Vorbemerkung

9.2

Regionalpolitische Ziele als logische Folgerungen wirtschaftspolitischer Ziele

9.3

Der Versuch einer Bestimmung „eigenständiger" Ziele

53

9.4

Ziele als Ausdruck einer speziellen regionalpolitischen Problematik

56

49 allgemeiner

49

9.5

Spezifizierte, detaillierte regionalpolitische Ziele

58

9.6

Programmatische Zielbeschreibungen

59

9.7

„Übergeordnete" gesellschaftspolitische Ziele u n d Ziele der Regionalpolitik

60

10

Zielbeziehungen

61

10.1

Vorbemerkung

61

10.2

Theoretische Zielbeziehungen: Vereinbarkeit (Kompatibilität) u n d Unvereinbarkeit (Inkompatibilität) v o n Zielen 62

10.21

Logische K o m p a t i b i l i t ä t u n d I n k o m p a t i b i l i t ä t

63

10.22

Theoretische K o m p a t i b i l i t ä t u n d I n k o m p a t i b i l i t ä t

65

10.221 Komplementarität

66

10.222

I n k o m p a t i b i l i t ä t oder Zielkonflikt

72

10.223

Zielneutralität

77

10.23

Faktische K o m p a t i b i l i t ä t u n d I n k o m p a t i b i l i t ä t

79

10.3

Empirische Zielbeziehungen

82

11

Zielbestimmung — zwei Oberziele der Regionalpolitik

84

12

Z w e i Zielsysteme der Regionalpolitik u n d der Raumordnungspolitik

88

12.1

Z u m Problem der Aufstellung von Zielsystemen

88

Inhaltsübersicht 12.2

W a r u m zwei Zielsysteme aufgestellt w u r d e n

90

12.3

Räumlich koordiniertes Zielsystem

94

12.31

Das gesamträumliche O p t i m u m

94

12.32

Beeinflussung der M o b i l i t ä t u n d gesamtwirtschaftlich regionale Produktivitätssteigerung

optimale

97

12.321 Die Hypothese von der produktivitäts- u n d wachstumssteigernden W i r k u n g der Mobilität

97

12.322

Formen u n d Grade der M o b i l i t ä t

97

12.323

Modifizierung der Mobilitätshypothese

99

12.3231 Mobilität u n d P r o d u k t i v i t ä t (Wachstum)

99

12.3232 M o b i l i t ä t u n d die übrigen Ziele des Zielsystems

101

12.3233 Ergebnis

102

12.4

Räumlich unkoordiniertes Zielsystem

102

12.41

Angleichung zwischen den Regionen

102

12.411 Die regionalpolitische Relevanz des Angleichungszieles

103

12.412

105

Eine Hypothese über die Angleichung zwischen Regionen

12.4121 Die Hypothese von der tendenziellen Angleichung Wohlstandsniveaus

regionaler

12.4122 Diskussion der Hypothese

105 106

12.4123 Ergänzung der Hypothese: Wellenförmige Angleichung zwischen Regionen 108 12.4124 Z u r empirischen Überprüfung der Hypothese

109

12.4125 Angleichung als Ziel der Regionalpolitik

116

12.42

Erhaltung u n d Verbesserung des Besitzstandes

116

13

Die Bedeutung von Zielen f ü r die Abgrenzung von Planungsräumen 120

13.1

Fragestellung

120

13.2

Ziele als Abgrenzungkriterien f ü r Planungsräume

121

13.3

Ziele, Raumabgrenzungskriterien u n d Theorie

124

13.4

Zielbestimmung u n d Regionsabgrenzung

126

13.5

Die Möglichkeiten wissenschaftlich begründeter Abgrenzung von Planungsräumen 129 Dritter

Teil

Probleme der Realisierung von Zielen: Zielgerichtetes Verhalten und Regionalpolitik, dargestellt am Beispiel des Verhaltens von Unternehmern und Staat

131

14

Vorbemerkungen: Erfolgsorientierte Regionalpolitik

131

15

Rationales u n d nicht-rationales Verhalten

136

16

Verhalten der Unternehmer bei der Standortwahl

139

16.1

Verhalten u n d Standortfaktoren

139

Inhaltsübersicht

8 16.2

Nicht-rationales Verhalten u n d Standortwahl

142

16.3

Investitionsverhalten u n d Regionalpolitik

144

16.4

Konsequenzen f ü r die Regionalpolitik

146

17

Verhalten des Staates u n d Regionalpolitik

148

17.1

Die Gründe f ü r die Vernachlässigung des Verhaltens des Staates i n der ökonomischen Wissenschaft 148

17.2

Modelle rationalen Verhaltens des Staates

150

17.21

Das Verhalten der Politiker

151

17.22 17.3

Das Verhalten der Beamten 153 A b l e i t u n g von Hypothesen aus den Modellen rationalen V e r haltens des Staates 155

17.31

F ü r die Beamten

17.311 Die Tendenz zur Überbewertung eines Aufgabenbereichs

155 155

17.312

Geringe Risikobereitschaft

158

17.313

Informationsproblem u n d Verhalten

159

17.314

Politisch beeinflußtes Fachurteil

160

17.32

F ü r die Politiker

161

17.321 Räumliche Präferenzen der Politiker

161

17.322

Die Tendenz zur Umverteilung

162

17.323

Die Tendenz zur Zentralisierung

164

17.324

Präferenzen f ü r „reiche" Regionen

165

17.325

Präferenzen u n d Größe der Region

167

17.326

Das Problem der Zeitpräferenz

167

Literaturverzeichnis

170

Autorenverzeichnis

180

Abkürzungsverzeichnis BBauBl.

=

BGB1. FAZ HdRR

= Bundesgesetzblatt = Frankfurter Allgemeine Zeitung = Handwörterbuch der Raumforschung u n d Raumordnung, hrsg. von der Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Hannover = Handwörterbuch der Sozialwissenschaften = Informationen, I n s t i t u t f ü r Raumordnung, B o n n - B a d Godesberg = Ministerialblatt = Papers, The Regional Science Association (Hrsg.) = Raumforschung u n d Raumordnung, hrsg. v o m I n s t i t u t f ü r Raumordnung, Bad Godesberg u n d von der Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Hannover

HdSW Informationen MB1. Papers RuR

Bundesbaublatt

Erster Teil

Zur Aufgabe und Problematik einer Zielforschung für die Regionalpolitik und die Raumordnungspolitik 1 Einführung Thema dieser Arbeit sind Ziele i n der Regionalpolitik und i n der Raumordnungspolitik 1 . Es bedarf keines Kommentars, wenn behauptet wird, daß regionalpolitische Maßnahmen Ziele voraussetzen. Wie jede Politik verlangt auch die Regionalpolitik Zielbezogenheit. Ist es aber Aufgabe der Regionalwissenschaft, sich m i t Zielen wissenschaftlich zu befassen? Und weiter ist zu bedenken, wenn die Frage zu bejahen ist, welches sind die Fragestellungen, die eine wissenschaftliche Behandlung der Zielproblematik zulassen? Diesen beiden Fragen ist i n der Regionalforschung bislang nicht zusammenhängend und systematisch nachgegangen worden. Dem steht die Tatsache gegenüber, daß sowohl i n der Regionalpolitik als auch i n der Regional Wissenschaft offensichtlich ein Bedürfnis nach einer besseren Beherrschung der Zielproblematik besteht. Die Bundesregierung ist u m die Aufstellung eines konkreten Zielsystems für die räumlich-strukturelle Entwicklung i m Bundesgebiet i m Zusammenhang m i t einem „Bundesraumordnungsprogramm" bemüht 2 . Immer wieder werden Einzelaspekte des Themas „Ziele der Regionalpolitik und der Raumordnungspolitik" von Wissenschaftlern aufgegriffen 3 . 1 Wie noch eingehend dargelegt w i r d (vgl. Kap. 4), w i r d hier die A u f fassung vertreten, daß Regionalpolitik u n d Raumordnungspolitik gleichermaßen die Gestaltung des Raumes einer Volkswirtschaft oder mehrerer Volkswirtschaften zur Aufgabe haben u n d sich insoweit theoretisch k a u m eindeutige Unterschiede aufweisen lassen. Es erübrigt sich daher, ständig beide Begriffe gleichzeitig nebeneinander zu nennen. Wenn i m folgenden zur Vereinfachung überwiegend v o n Regionalpolitik u n d der Wissenschaft von der Regionalpolitik, der Regionalwissenschaft oder Regionalforschung, gesprochen w i r d , so ist i m m e r der Begriff der Raumordnungspolitik auch m i t gemeint. 2 Vgl. Raumordnungsbericht 1970 der Bundesregierung, Bundestagsdrucksache VI/1340, S. 27 f. 3 Vgl. z. B. Storbeck , D., Z u r Operationalisierung der Raumordnungsziele, i n : Kyklos, Vol. X X I I (1970), S. 110; Zimmermann , H., Zielvorstellungen i n der Raumordnungspolitik des Bundes, i n : Jahrbuch f ü r Sozial Wissenschaft, Bd. 17 (1966), S. 225; Brösse, U., Ziele der Regionalpolitik, i n : Stadtbauwelt 22 (1969), S. 128.

12

1 T e i l : Z u r Aufgabe und Problematik einer Zielforschung

Unter diesen Umständen erscheint es notwendig, durch Beantwortung der eingangs gestellten beiden Fragen einen Aufriß der Zielproblematik zu geben. Dieser Uberblick in den Kapiteln 2 und 3 ist zwar auf die Regionalpolitik bezogen, trägt darüber hinaus aber auch allgemeinen Charakter und gilt für jede zielbezogene A k t i v i t ä t . Damit w i r d gleichzeitig ein wissenschaftliches Programm skizziert, das Ausgangspunkt für spezifische Zielbereichsforschungen sein kann und i n den folgenden Kapiteln 5 bis 17 für das Gebiet der Regionalpolitik ist. Es kann zugleich ein Skelett für ein Fach „Zielforschung" abgeben. Bei der folgenden Darstellung der mehr allgemeinen Fragestellungen w i r d auf die jeweilige Behandlung der regionalpolitischen Problematik i n den späteren Kapiteln verwiesen.

2 Zielforschung und die Frage der Wertfreiheit 2.1 „Kritische Theorie" versus „Neopositivismus"

Zur Frage, ob und gegebenenfalls wie der Regionalwissenschaftler sich m i t Zielen beschäftigen sollte, ist zunächst festzustellen, daß es nach dem heutigen i n der westlichen Welt vorherrschenden Wissenschaftsverständnis nicht Aufgabe der logischen und empirischen Wissenschaften ist, Ziele und ihre Rangfolge zu finden und vorzuschreiben. So sieht auch die Regionalwissenschaft es nicht als ihre Aufgabe an, Werturteile zu formulieren 4 . Vielmehr ist ihr Anliegen, regionalpolitisch relevante Situationen zu analysieren, Zusammenhänge und Wirkungsweisen von Variablen zu erkennen und deren praktische A n wendbarkeit für Prognose und Regionalpolitik aufzuzeigen. Oder anders, allgemeiner ausgedrückt: Wissenschaft soll zuverlässige Informationen vermitteln, die intersubjektiv überprüfbar sind. Wie angedeutet, war und ist diese Auffassung nicht unbestritten. I n der Vergangenheit ist die Diskussion um das Werturteil i n der Wissenschaft, wie z. B. die sogenannte Werturteilsdebatte i n den Sozialwissenschaften gezeigt hat, zum Teil sehr heftig geführt worden. Heute ist der alte Streit i m Bereich der Wissenschaftstheorie m i t für die Wissenschaftler weitreichenden Konsequenzen neu aufgeflammt. Erinnert sei an die beiden widerstreitenden Gruppen der Vertreter einer „ K r i t i schen Theorie" einerseits und eines „Neopositivismus" andererseits. Anders als bei der heute — wie erwähnt — i n der westlichen Welt vorherrschenden neopositivistischen Wissenschaftsauffassung trennt die „Kritische Theorie" nicht i n der Form Ziele und Wissenschaft. Sie zielt, wie es Max Horkheimer einmal ausdrückte, „nirgends bloß auf Vermehrung des Wissens als solchen ab, sondern auf die Emanzipation des Menschen aus versklavenden Verhältnissen" 5 . Danach w i r d dem Wissenschaftler die gesellschaftliche Verantwortung für seine Forschungsergebnisse abverlangt. Er hat über Ziele und Rangfolge von Zielen zu entscheiden, weshalb er sich als Forscher i n einer äußerst 4 Was nicht ausschließt, daß der Wissenschaftler auch wertend tätig w i r d u n d Werturteile bewußt oder unbewußt i n seine Forschung m i t einfließen. 5 Horkheimer, M., Traditionelle u n d kritische Theorie, Fischer-Bücherei, Bücher des Wissens, F r a n k f u r t / M a i n u n d H a m b u r g 1970, S. 58. Nachdruck des gleichnamigen Aufsatzes aus der Zeitschrift für Sozialforschung, Jg. V I , Paris 1937, Heft 2, S. 245 f.

14

1 T e i l : Z u r Aufgabe und Problematik einer Zielforschung

schwierigen Situation befindet; denn die Frage, ob der Wissenschaftsbereich von dem der menschlichen Präferenzen, Weltanschauungen und der Ethik, i n dem die Ziele angesiedelt sind, scharf zu trennen ist, ist nicht wissenschaftlich zu beantworten. Die Entscheidung verlangt also das persönliche Engagement des Forschers, ob er sich zu der einen oder anderen Auffassung bekennen w i l l . Aufgrund der äußerst schwierigen Entscheidungssituation liegt es nahe, die Frage zu stellen, ob es nicht noch eine dritte Möglichkeit gibt, bei der vielleicht die reale Entscheidungssituation des Wissenschaftlers wirklichkeitsnäher berücksichtigt werden kann, als es die zwei skizzierten „reinen" Extrempositionen t u n können. I m folgenden soll ein solcher dritter Weg aufgezeigt werden, von dem w i r glauben, daß er zugleich ein Ausweg aus dem Dilemma sein könnte, vor dem der Wissenschaftler heute steht, wenn er sich für oder gegen die Wertfreiheit entschließen soll. 2.2 Der eigene Standpunkt Die Entscheidung darüber, ob der Wissenschaftler wertfrei arbeitet oder nicht, hängt u.E. von der Definition von Wertfreiheit ab. Der Regionalwissenschaftler zum Beispiel, der die Bedingungen und Möglichkeiten der passiven Sanierung einer Region erforscht, schafft die Voraussetzungen für die Verwirklichung des Zieles „passive Sanierung". Faßt man den Zusammenhang zwischen dem regionalpolitischen Ziel und der Forschungstätigkeit als sehr eng oder gar ursächlich auf — was wiederum eine wertende Entscheidung erfordert —, so w i r d man eben nicht von wertfreier Forschung sprechen. Anders, wenn die Verantwortung für die Zielentscheidung dem Regionalpolitiker allein zugeschrieben wird. Dann kann sich der HegionaLiwissenschaftler unschwer auf eine wertfreie Tätigkeit berufen. Er trägt i n dem Falle nur die Verantwortung für die Richtigkeit seiner Informationen, während die Gesellschaft die Verantwortung für die Anwendung der richtigen theoretischen Erkenntnisse übernehmen muß. Ob die Wissenschaft also wertfrei ist oder nicht, hängt einzig und allein davon ab, wie Wertfreiheit definiert wird, d. h. unter welchen Bedingungen von Wertfreiheit gesprochen werden soll. Damit ist das Problem allerdings nicht aus der Welt geschafft. Es lautet jetzt nur etwas anders, nämlich: W i l l die Gesellschaft den Wissenschaftler für die vorgegebenen oder selbstgewählten Ziele, auf die h i n er forscht, und für alle möglichen Konsequenzen aus seiner Arbeit verantwortlich machen? Auch diese Frage läßt sich nicht m i t Hilfe der Wissenschaft beantworten. Nur anhand „vernünftiger" Entscheidungskriterien ist hier eine Lösung zu finden. Solche Kriterien können u. E.

2 Zielforschung u n d die Frage der Wertfreiheit

15

sein: Moral und Sitte, oberste gesellschaftliche Normen, Fähigkeit des Wissenschaftlers, das Entscheidungsproblem überhaupt lösen zu können, Effizienz der Wissenschaft und Größe des wissenschaftlichen Fortschritts. Wohlstand und Fortschritt, Existenz i n einer erträglichen Umwelt, Gesundheit und letztlich auch Überleben der Menschheit hängen heute von der Wissenschaft ab. Das obige Entscheidungsproblem sollte deshalb prizipiell so gelöst werden, daß der Wissenschaftler sich weitgehend uneingeschränkt durch gesellschaftliche Wert- bzw. Zielsysteme der wissenschaftlichen Wahrheitsfindung widmen kann. Der einzelne Wissenschaftler wäre fast immer überfordert, wenn er seine Informationssuche ständig an außerwissenschaftlichen Zielsetzungen gesellschaftlicher A r t überprüfen müßte. A u f die Leistungsfähigkeit der Wissenschaft kann sich das nur negativ auswirken. Man sollte i h m deshalb nur dann Verantwortung für gesellschaftspolitische Konsequenzen seiner Forschungstätigkeit abverlangen, wenn er bewußt Zielempfehlungen gibt (vgl. hierzu Kap. 11 und 14) und wenn eine Verantwortungsübernahme relativ „eindeutig" ist. Ziele, die beispielsweise eindeutig die Vernichtung der Existenz eines oder mehrerer Menschen zum Inhalt haben, die den Erhalt von für die Menschen schädlichen Vorurteilen wollen oder die sich gegen die Wahrheitsfindung der Wissenschaft selbst richten, sollten unserer Meinung nach eine persönliche Verantwortung des Wissenschaftlers begründen. Wann solche relativ eindeutigen Fälle gegeben sind, kann hier nicht allgemein erarbeitet werden 6 . Für gängige und übliche politische Entscheidungen weisen die Staaten .gerade besondere Organisationsformen auf (z.B. Parlamente), denen man dann auch die Verantwortung für die A n wendung von wissenschaftlichen Erkenntnissen überlassen soll. Die Wissenschaft sollte zugunsten ihrer Leistungsfähigkeit als Informationsund Wahrheitsvermittler von politischen Entscheidungsproblemen weitestgehend freigehalten werden. Wenn der Wissenschaftler also für Ziele und Konsequenzen aus der Forschung nur i n Ausnahmefällen verantwortlich gemacht wird, die Ziele demnach insoweit aus dem Bereich der Wissenschaft ausgeklammert sind, wie kann der Wissenschaftler dann Informationen über Ziele erbringen? Dieser Frage w i r d i m folgenden näher nachgegangen.

6 Vgl. den Versuch bei Krelle, W., Präferenz- u n d Entscheidungstheorie, Tübingen 1968, S. 56 ff., richtige u n d weniger richtige Wertordnungen zu unterscheiden. K r e l l e b i l l i g t den „denkenden Menschen" diese Fähigkeit zu.

3 Die Möglichkeiten der Zielforschung, über Ziele zu informieren 3.1 Bestandsanalyse und Bewußtmachung der Ziele Als eine Aufgabe der Regionalwissenschaft wurde die Analyse von regionalpolitisch relevanten Situationen genannt. Eine solche Bestandsanalyse muß der Vollständigkeit halber auch die Ziele einbeziehen, die i m Untersuchungszeitpunkt oder -Zeitraum bewußt und auch unbewußt vorhanden sind und/oder angestrebt werden. I m Ergebnis w i r d sich der Wissenschaftler hierbei auf das Zusammentragen und Ordnen der Ziele beschränken. Die Kenntnis der Ziele ist einfach notwendige Voraussetzung für die Vollständigkeit der Information (vgl. hierzu Kap. 9). Darüber hinaus hat die Darstellung der regionalpolitischen Ziele den Zweck der Bewußtmachung der Ziele. Politiker und Öffentlichkeit müssen sich immer wieder über die gesetzten regionalpolitischen Ziele Klarheit verschaffen. Sonst besteht die Gefahr, daß einzelne Ziele i n Vergessenheit geraten oder „eigentlich ungewollt" vernachlässigt werden. M i t der Herausarbeitung der Ziele lassen sich dann Aussagen darüber verbinden, ob einzelne Ziele auch wirklich angestrebt worden sind und gegebenenfalls m i t welchem Erfolg. M i t anderen Worten, der Wissenschaftler unterrichtet darüber, ob und i n welchem Ausmaß Ziele wirklich Handlungsrichtgrößen gewesen sind. Das ist eine sehr wichtige Aufgabe, die von der Wissenschaft bislang nicht nur für die Regionalpolitik stiefmütterlich wahrgenommen worden ist. Sie gipfelt i n der Erfolgskontrolle der Regionalpolitik, die eine Gegenüberstellung von Zielen und tatsächlich erreichten Zuständen verlangt (vgl. hierzu Kap. 12.4124). Die besondere Problematik bei der Bestandsanalyse einschließlich Erfolgskontrolle liegt darin, daß es i n der Regel Schwierigkeiten bereitet, die Ziele festzustellen. Nicht immer sind nämlich Ziele mehr oder weniger deutlich i n Schriftform niedergelegt. Es ist aber i n den meisten Fällen der einfachste und wichtigste, vielleicht auch der einzige Weg, sich i n Gesetzen, Verordnungen und Richtlinien des Staates, Parteiprogrammen, offiziellen Stellungnahmen zur Regionalpolitik u. ä. die Ziele der Regionalpolitik „herauszusuchen" 7 . 7 W o h l das erste u n d einzige Beispiel bislang f ü r eine konsequente Durchführung dieser Methode bei Wagener, F., Ziele der Stadtentwicklung nach Plänen der Länder, Göttingen 1971.

3 Möglichkeiten der Zielforschung, über Ziele zu informieren

17

Eine weitere Möglichkeit liegt i n der Befragung geeigneter Personen und Institutionen. Die Methode weist die Schwächen jeder Befragung auf. So ist es möglich, daß der Befrager nur unkritisch durchdachte Wünsche erfährt, deren Realisierungschancen sehr gering sind. Oder es ist nicht zu ersehen, ob es sich u m persönliche Zielvorstellungen handelt oder u m solche, die m i t einer Rolle des Befragten zusammenhängen 8 . Das Verfahren kann aber auch den Vorteil haben, daß der Wissenschaftler die „wirklichen" Ziele erfährt, die schriftlich vielleicht nirgends niedergelegt sind, d. h. Ziele, die de facto das regionalpolitische Handeln bestimmen. Zu erörtern wäre weiter die Frage, ob es möglich ist, aus den regionalpolitischen Handlungen und Maßnahmen auf die die Handlungen bestimmenden Ziele zu schließen. Unseres Wissens gibt es hierüber für den Bereich der Regionalpolitik keine theoretischen und empirischen Versuche. Wohl liegt i n der Theorie der offenbarten Präferenzen ein Versuch vor, aus tatsächlichem Verhalten von Individuen auf deren Präferenzen zu schließen 9 . Für eine Anwendung i m politischen Feld ist die Theorie zumindest i n der bisher entwickelten Form jedoch nicht brauchbar. Wollte man Maßnahmen als Indizien für Ziele ansehen, so wäre erforderlich, daß eine Maßnahme i n einer bekannten Ausgangssituation eindeutig nur eine bestimmte Wirkung oder einige wenige bestimmte Auswirkungen zu zeitigen vermag. Bei einer einzigen Wirkung ist wegen der Eindeutigkeit der Beziehung der Schluß von der Maßnahme auf das Ziel möglich. Bei mehreren möglichen Wirkungen ist schon nur noch auf ein „Zielbündel" zu schließen, wobei einige der Wirkungen für die konkrete Regionalpolitik gar keine Zielvariablen gewesen zu sein brauchen. Da die regionalpolitische Theorie sehr weit davon entfernt ist, auch nur die wichtigsten Ziel- und Instrumentvariablen eindeutig einander zuordnen zu können, dürfte dieser Weg der Zielfeststellung zur Zeit kaum gangbar sein. Vielleicht kann er als zusätzliche (Kontroll-)Möglichkeit genutzt werden. Problematisch ist eine möglichst umfassende Zielfeststellung auch infolge des Pluralismus der zielrelevanten Entscheidungseinheiten. Da Regionalpolitik hier ausschließlich als staatliches Handeln gesehen wird, kann sich die Zielfeststellung auf den staatlichen Sektor beschränken. Zwar werden die staatlichen Ziele durch die Interessen und Wünsche anderer Personen und Gruppen beeinflußt. Bei der hier angesprochenen s Vgl. Simon, H. A., O n the concept of organizational goal, i n : A d m i n i s t r a t i v e Science Quarterly, Vol. 9 (1964/65), S. 2. 9 Vgl. Samuelson, Paul A., A note on the pure theory of consumer's behavior, i n : Economica 1938, S. 61—71. 2 Brösse

18

1 T e i l : Z u r Aufgabe u n d Problematik einer Zielforschung

Analyse interessieren aber nur die Ziele als Ergebnis der Zielbildungsprozesse. A l l e i n die Vielzahl regionalpolitisch eigenständiger Gebietskörperschaften ist i n der BRD jedoch so groß, daß eine vollständige Erfassung aller Ziele äußerst aufwendig ist. Ein weiteres, nicht zu unterschätzendes Problem stellt sich infolge der Relativität des Zielbegriffs. Da Ziele immer zugleich auch M i t t e l sein können und umgekehrt, läuft der Wissenschaftler Gefahr, überhaupt nicht entscheiden zu können, was eigentlich Ziele sind. Er kann Ziele immer nur von einer bestimmten Betrachtungsebene aus fixieren. Dieser Ebene korrespondieren i n der Realität regionale und sachliche Zuständigkeitsbereiche der Akteure. Beispielsweise ist die Erhöhung der Steuereinnahmen vielleicht Ziel eines Stadtkämmerers. Für den Kommunalpolitiker als Regionalpolitiker sind vermehrte Steuereingänge jedoch Voraussetzung, sprich: Maßnahmen etwa zur Verbesserung der Infrastruktur (vgl. hierzu Kap. 5). Wenn der Pluralismus der Regionen als selbständige Entscheidungseinheiten durch die Beschränkung der Analyse auf eine einzelne Region ausgeschaltet wird, bleibt für die Region die Vielzahl der sachlich unterschiedlich zuständigen Akteure bestehen. Es lassen sich deshalb i n letzter Konsequenz fast alle regionalpolitischen Variablen wegen des Ziel-Mittel-Zusammenhangs als Zielvariablen interpretieren. Selbst etwa der Bau einer Land- oder Gemeindestraße, der i m allgemeinen doch als regionalpolitische Maßnahme angesehen wird, kann Ziel i m regionalpolitischen Zielkatalog sein, und zwar Ziel für die zuständige Straßenbaubehörde. Und de facto w i r d i n § 2, Nr. 1 Abs. 3 BROG „die Verkehrs- und versorgungsmäßige Aufschließung" als „Grundsatz" der Raumordnung, sprich: Ziel bezeichnet, wobei das erwähnte Beispiel des Straßenbaues dann als Zielkonkretisierung aufgefaßt werden kann 1 0 . 3.2 Definition und Messung von Zielen Wenn dem Wissenschaftler regionalpolitische Ziele von den zuständigen politischen Institutionen verbindlich vorgegeben werden, so fehlen für diese „Zielvorstellungen" vielfach klare Definitionen und Meßvorschriften. Aufgabe der Zielforschung muß es daher sein, vorgegebene Ziele eindeutig zu definieren und die Problematik der Messung zu durchdenken. Die Regionalforschung stößt dabei auf die Schwierigkeit, daß Variable, die zur Umschreibung und zur Messung der Ziele erforderlich wären, statistisch gar nicht ermittelt werden. Die Zielforschung kann daher die zusätzliche nützliche Aufgabe übernehmen, dem Sta™ Raumordnungsgesetz des Bundes v o m 8. A p r i l 1965, B G B l . I , S. 306 (im folgenden zitiert als „BROG").

3 Möglichkeiten der Zielforschung, über Ziele zu informieren

19

tistiker Hinweise zu geben, welche Größen benötigt werden (vgl. hierzu Kapitel 8). 3.3 Zielbeziehungen und Bedeutung von Zielen für „Variable" Als weitere Aufgabe der Regionalwissenschaft wurde die Erforschung funktionaler und kausaler Zusammenhänge zwischen Variablen angeführt. Während die Ziel-Mittel-Beziehungen als Kernstück der Regionalforschung das Interesse der Regionalwissenschaftler hauptsächlich beanspruchen, werden Ziel-Ziel-Beziehungen wesentlich seltener behandelt. Theoretisch denkbare Ziel-Beziehungen sind i n der Literatur gelegentlich dargestellt worden 1 1 . Sie werden hier unter einem neueren Aspekt, nämlich dem der logischen, theoretischen und faktischen Vereinbarkeit und Unvereinbarkeit untersucht (vgl. hierzu Kapitel 10). Dagegen fehlen empirisch ermittelte Ziel-Beziehungen i n der Regionalforschung fast ganz (vgl. hierzu Kapitel 10.3). Wie i m einzelnen noch gezeigt wird, lassen sich Zielbeziehungszusammenhänge meist nur unter Einbeziehung ihrer Maßnahmen sinnvoll feststellen. Das heißt, eine Aussage darüber, ob zwischen den Zielen Z i und Z2 ein Konflikt besteht, ist nur möglich, wenn eine zusätzliche Information über die geplante Maßnahme gegeben ist. Denn es ist durchaus denkbar, daß die Maßnahmen Mt und M2 auf Ziel Z2 gleich wirken, auf Ziel Z\ aber entgegengesetzt. Bei einer empirischen Analyse zweier regionalpolitischer Ziele w i r d der Forscher daher immer ein B i l d bekommen, das durch eine oder mehrere Maßnahmen bestimmt ist. Erst nachdem alle relevanten Maßnahmen „ausprobiert" worden sind, kann m i t einiger Sicherheit gesagt werden, welche Beziehungen sich möglicherweise zwischen den beiden Zielen — eventuell je nach Maßnahme — ergeben werden. Wissenschaftlicher Betrachtung zugänglich ist aber nicht nur der Zusammenhang eines Zieles m i t einem oder mehreren anderen, sondern ebenfalls die Relevanz von Zielen für andere regionalpolitisch bedeutsame „Variablen". Gedacht ist etwa an die Bedeutung von Zielen für die Abgrenzung von Planungsräumen (vgl. hierzu Kapitel 13). 3.4 Zielbildungsprozesse Eine weitere Möglichkeit, Informationen über Ziele zu vermitteln, besteht i n der Erforschung der Zielbestimmung bzw. der Zielbildungs11 Vgl. Jöhr, W. A., u n d Singer , H. W., Die Nationalökonomie i m Dienste der Wirtschaftspolitik, Göttingen 1957, S. 130 ff. 2*

20

1 T e i l : Z u r Aufgabe u n d Problematik einer Zielforschung

prozesse. Anders als bei der einfachen Zielfeststellung i m Rahmen der Bestandsanalyse geht es jetzt u m die Entstehung der Ziele. Es handelt sich u m eine Fragestellung, die i n der Regionalpolitik und i n den Wirtschaftswissenschaften nur selten aufgegriffen worden ist 1 2 . Ziele sind aber kausal m i t Motiven der Menschen verknüpft und insofern empirisch-wissenschaftlicher Analyse zugänglich. Der Prozeß der Zielbestimmung w i r d weiter durch gesellschaftliche Gruppen beeinflußt. Auch innerhalb des Staatsapparates selbst haben Machtstreben und Einzelinteressen sowie Vielzahl der Akteure besondere Rückwirkungen auf die Ziele und ihre Verwirklichimg (vgl. dazu Dritter Teil). Diese Erscheinungen verlangen eine Analyse der Zielbildungsprozesse, deren Fernziel einmal eine Theorie über die Bildung der Ziele und die Veränderung von Zielen sein kann 1 3 . Auf die Zielbestimmung w i r d in Kap. 11 eingegangen, wobei allerdings die Problematik von Zielbildungsprozessen nicht behandelt w i r d 1 4 . 3.5 Formale Zielordnungen und regionalpolitische Wirklichkeit Erst seit relativ kurzer Zeit hat sich vor allem die Entscheidungstheorie u m die formalen Anforderungen an und Bedingungen für Wertordnungen und widerspruchsfreie Zielsysteme bemüht 1 5 . Danach verlangt eine rationale Regionalpolitik ein widerspruchsfreies, konsistentes 16 Zielsystem 17 . „Ohne eine konsistente, das heißt i n sich widerspruchsfreie Präferenzordnimg kann es keinen rationalen Entscheid zwischen Alternativen geben 18 ." Es fragt sich nur, ob diese auf einer mathematisch-formalen Basis gewonnene Erkenntnis auch i n der W i r k lichkeit einer Regionalpolitik immer Relevanz erlangen kann. So kritisiert Albert die Entwicklung des ökonomischen Denkens, nicht genügend zwischen „abstrakt konstruierbaren — also: bloß denkbaren — und sozial realisierbaren Alternativen" zu unterscheiden 19 . 12

Vgl. z. B. Schneider, H. K., Zielbestimmung f ü r die Wirtschaftspolitik i n der pluralistischen Gesellschaft, i n : Theoretische u n d institutionelle G r u n d lagen der Wirtschaftspolitik, herausgegeben von Hans Besters, B e r l i n 1967, S. 37; Katona, G., Das Verhalten der Verbraucher u n d Unternehmer, T ü b i n gen 1960; Kr eile, W., Präferenz- u n d Entscheidungstheorie, S. 41 ff. 13 Vgl. auch Krelle, W., Präferenz- u n d Entscheidungstheorie, S. 27. i* Z u m Zielbildungsprozeß vgl. jüngst auch Hesse, J., Zielvorstellungen u n d Zielfindungsprozesse i m Bereich der StadtentWicklung, i n : A r c h i v für Kommunalwissenschaften, Jg. 10 (1971), S. 26. is Vgl. Leinfellner, W., Einführung i n die Erkenntnis- u n d Wissenschaftstheorie, 2., erweiterte Aufl., M a n n h e i m 1967, S. 199; Gäfgen, G., Theorie der wirtschaftlichen Entscheidung, l . A u f l . , Tübingen 1963; Krelle, W., Präferenz» u n d Entscheidungstheorie, Tübingen 1968. iß Z u m Begriff der Konsistenz vgl. Krelle, W., Präferenz- u n d Entscheidungstheorie, S. 6 ff. 17 Ebd. S. 86. 18 Ebd. S. 3. iö Albert, H., Politische Ökonomie u n d rationale P o l i t i k , i n : Theoretische

3 Möglichkeiten der Zielforschung, über Ziele zu i n f o r m i e r e n 2 1

E i n konsistentes Zielsystem der Regionalpolitik dürfte gerade ein „bloß denkbares" sein. Die Vielzahl zu berücksichtigender Ziele von Personen, Gruppen und Institutionen sowie mögliche Folgewirkungen und Konsequenzen dieser Ziele lassen es als äußerst unwahrscheinlich erscheinen, daß der Regionalpolitiker daraus ein widerspruchsfreies Zielsystem aufstellen kann. U n d es ist zweifelhaft, ob das überhaupt seine Aufgabe sein muß 2 0 . Warum sollte ein Zielsystem der Regionalpolitik nicht widersprüchliche Ziele enthalten, die der Interessenlage jeweils anderer Wirtschaftseinheiten entgegenkommen, und der Regionalpolitiker nicht einmal dieses, einmal jenes Ziel verwirklichen und dabei Widersprüche i n Kauf nehmen. I n diesem Sinne w i r d eine rationale Politik i n der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur auch nicht durchgängig als eine den formalen Bedingungen der Konsistenz genügende definiert. Giersch beispielsweise nennt eine Politik rational, „die planmäßig auf die V e r w i r k lichung eines umfassenden, w o h l durchdachten und i n sich ausgewogenen Zielsystems gerichtet ist und dabei den höchsten Erfolgsgrad erreicht, der unter den jeweiligen Umständen möglich ist" 2 1 . Sie soll also „zielbewußt" und „sachgerecht" sein, was u. E. widersprüchliche Ziele i m System nicht ausschließt. Gäfgen schreibt, daß die Wirtschaftspolitik gekennzeichnet ist als „möglichst rationales Handeln" 2 2 . Hingewiesen sei auch auf den Ansatz von Simon, auf eine transitive Präferenzordnung — was hier gleichbedeutend m i t transitivem Zielsystem gesehen w i r d — durch Bildung von nur drei Präferenzkategorien: Zufriedenheit, Indifferenz gegenüber der realisierten Lage und Unzufriedenheit zu verzichten 23 . Zufriedenheit, d. h. ein fixiertes Anspruchsniveau (z. B. die Absorption aus der Landwirtschaft freigesetzter A r beitskräfte) ist bereits dann erreicht, wenn die erstbeste Maßnahme (z. B. die Ansiedlung irgendwelcher Industriebetriebe) gefunden ist, die das Anspruchsniveau erfüllen kann. Es entfällt also die Suche nach der besten Maßnahme (z.B. Ansiedlung besonders produktiver Branchen), was i n der Tat oft dem Vorgehen i n der Wirklichkeit entspricht (der Regionalpolitiker ist z. B. zufrieden, wenn sich überhaupt irgendein Betrieb ansiedelt). Krelle kritisiert an diesem „Prinzip der begrenzten Rationalität" von Simon, daß es theoretisch unbefriedigend sei, anerkennt aber diesen theoretischen Ansatz „als Hinweis für das praku n d institutionelle Grundlagen der Wirtschaftspolitik, Hrsg. Hans Besters, Theodor Wessels zum 65. Geburtstag, B e r l i n 1967, S. 76. 20 Vgl. hierzu auch Luhmann, N., Zweckbegriff u n d Systemrationalität, Tübingen 1968, S. 157. 21 Giersch, H., Allgemeine Wirtschaftspolitik, Grundlagen, Wiesbaden 1960, S. 22. 22 Gäfgen, G., Allgemeine Wirtschaftspolitik, i n : K o m p e n d i u m der V o l k s wirtschaftslehre, Bd. I I , Göttingen 1968, S. 119. 23 Z i t i e r t nach Krelle, W., Präferenz- u n d Entscheidungstheorie, S. 105.

22

1 • T e i l : Z u r Aufgabe u n d Problematik einer Zielforschung

tische Vorgehen i n komplizierten Fällen" 2 4 . Ein komplizierter Fall infolge der Komplexität der für die Regionalpolitik relevanten Wertvorstellungen liegt aber genau dann vor, wenn es darum geht, ein Zielsystem der Regionalpolitik aufzustellen. Diese aufgezeigte Problematik soll deutlich machen, daß neben der Erforschung der formalen Anforderungen an ein widerspruchsfreies Zielsystem und eine rationale Regionalpolitik auch der Bezug dieser Logik zu den tatsächlichen Bedingungen sozialer und wirtschaftlicher Realität herzustellen ist. Diese tatsächlichen Bedingungen werden bei einigermaßen umfassenden regionalpolitischen Zielsystemen immer auch Widersprüche i m System erfordern (vgl. hierzu Kap. 12). Solche Widersprüche lassen sich aber auch aus einem anderen Grunde nicht allgemein eliminieren. Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß Aussagen über Zielbeziehungen fast immer die Angabe der Maßnahmen erfordern. Demnach ist es praktisch nicht möglich, Widersprüche i n einem Zielsystem aufzudecken, wenn nicht auf bestimmte Maßnahmen Bezug genommen wird. Widerspruchsfreie Zielsysteme sind deshalb immer nur relativer Art, d. h. haben beschränkte Gültigkeit für die berücksichtigten Maßnahmen. Die Entscheidungstheorie hat aber außer den erwähnten Erkenntnissen zur Zielproblematik einen wichtigen Aspekt gebracht, der auch für die regionalpolitische Zielforschung bedeutsam ist, nämlich die Interpretation der Ziele als Beurteilungskriterien. Diesem Thema ist Kap. 6 gewidmet. 3.6 Funktionen von Zielen Die wissenschaftstheoretische Auffassung, daß Ziele nicht wissenschaftlich begründbar sind und deshalb vom Wissenschaftler auch nicht vorgegeben werden können, setzt voraus, daß Ziele Eigenwert besitzen, d. h. wahrheitsunfähig sind und letztlich als etwas Erwünschtes anzustreben sind. Innerhalb eines solchen Denkansatzes ist kein Raum für die Vorstellung, daß Ziele bestimmte Funktionen haben können. Hierauf hat Luhmann eindringlich aufmerksam gemacht 25 . I h m geht es darum, die besondere Bedeutung von Zielen — Luhmann spricht durchgängig von Zwecken — i n sozialen Systemen herauszuarbeiten. Damit hebt er sich ab von der bislang üblichen und traditionellen Betrachtungsweise, nach der das Ziel als Wesen des Handelns gedeutet wird. Für Luhmann ist der „Zweckbegriff" ursprünglich von der Einzelhandlung her konzipiert worden 2 6 . Ziele i n der Regionalpolitik sind jedoch eher 24 Ebd. S. 105. Luhmann, N., Zweckbegriff u n d Systemrationalität. 26 Ebd. S. 1. 25

3 Möglichkeiten der Zielforschung, über Ziele zu informieren

23

Bestandteil eines „Systems", konkret: des Staates oder einer Gebietskörperschaft m i t eigener Organisationsstruktur. Der Staat als Träger der Regionalpolitik muß als System i m Sinne Luhmanns interpretiert werden. Luhmann versteht unter System „jedes Wirklich-Seiende, das sich teilweise aufgrund der eigenen Ordnung, teilweise aufgrund von Umweltbedingungen, i n einer äußerst komplexen, veränderlichen, i m ganzen nicht beherrschbaren Umwelt identisch h ä l t " 2 7 . Als Grundfunktion der Zielsetzung bezeichnet Luhmann i n diesem Zusammenhang die Reduktion von Komplexität und Veränderlichkeit 2 8 . Er schreibt dazu: „Man kann Zwecke daher . . . als koordinierende Generalisierungen bezeichnen. Dadurch, daß sie Erwartung, nicht Ereignis sind und eine abstrahierend ausgewählte Wirkung, nicht eine konkrete Situation anvisieren, schaffen sie jenen Abstand zum konkreten Geschehen, der es ermöglicht, verschiedenartige Bedürfnisse auf einen Nenner zu bringen. Dadurch, daß sie einen künftigen, zeitlich noch entfernten Zustand ins Auge fassen, sehen sie eine Zeitstrecke bis zur Zweckverwirklichung vor, i n der unter dem allgemeinen Gesichtspunkt des Zweckstrebens sehr Verschiedenes getan werden kann, u m konkurrierenden Problem- und Situationsanforderungen zu genügen. I m einzelnen werden w i r noch sehen, daß diese Leistung der koordinierenden Generalisierung auf zwei diametral entgegengesetzte Weisen erbracht werden kann: durch abstrakte Spezifikation der Zwecke auf eine bestimmte empirische W i r k u n g h i n unter Indifferenz gegen die übrigen Folgen des Handelns, wobei die generalisierte Einstellung i n eben dieser Indifferenz liegt; und durch inhaltliche Generalisierung des Zweckes bis zu einer Allerweltsformel der Glückseligkeit, wobei die Generalisierung darin besteht, daß offen bleibt, welche M i t t e l den Zweck erfüllen und welche überraschenden Nebenfolgen i m Paradies zu erwarten sind 2 9 ." Unter diesem theoretischen Blickwinkel ist etwa die Frage der Operationalität der Ziele des BROG ganz anders zu sehen als wenn man sich einseitig auf den Standpunkt der traditionellen Handlungstheorie stellt, die für eine durchzuführende Maßnahme ein empirisch definiertes Ziel voraussetzt. Ein Ziel der Raumordnungspolitik der Bundesregierung i n Form einer Leerformel kann und muß gegebenenfalls die Funktion des Ausgleichs verschiedenartiger Bedürfnisse der Menschen, unterschiedlicher Ansprüche und Entwicklungsvorstellungen der „Regionen" u. a. übernehmen. Diese Funktion kann i m Rahmen eines Bundesgesetzes wichtiger sein als die Bereitstellung konkreter Handlungs27 Ebd. 28 Ebd. passim, z. B. S. 123. 20 Ebd. S. 130 f.

24

1 T e i l : Z u r Aufgabe u n d Problematik einer Zielforschung

ziele. Regionalpolitisch relevante Äußerungen über Ziele von Akteuren, die aufgrund ihres politischen Charakters ein komplexes, ja selbst widerspruchsreiches Wertesystem vertreten müssen, müssen notwendigerweise global sein. Das schließt aber nicht aus, daß i n weiteren Zielbildungsprozessen empirisch gehaltvolle Unterziele gefunden werden sollten. Die Ziele i n den §§ 1 und 2 des BROG sind allem Anschein nach mit der Absicht aufgenommen worden, Reduktion von Komplexität i m oben beschriebenen Sinne zu erreichen, und nicht als Zielkriterien, anhand derer die Maßnahmen der Regionalpolitik zu beurteilen sind. Interessanterweise — man möchte lieber sagen: paradoxerweise — ist i n dem Zielkatalog des BROG ein Ziel enthalten, das durchaus konkret formuliert ist. So werden für das Zonenrandgebiet Lebens- und A r beitsbedingungen sowie eine Wirtschafts- und Sozialstruktur postuliert, „die denen i m gesamten Bundesgebiet mindestens gleichwertig sind" (§ 2 Abs. 1 Nr. 4). Da es sich dabei u m eine nationale Aufgabe handelt, w i r d sich der Gesetzgeber des Konsens aller Deutschen sicher gewesen sein, so daß er auf keine offenere Formulierung auszuweichen brauchte. Andererseits dürfte aber auch weitgehend Ubereinstimmung darin bestehen, daß das Ziel gar nicht zu erfüllen ist. Eine volle Gleichwertigkeit für alle Menschen i m Zonenrandgebiet m i t dem übrigen Bundesgebiet ist i n absehbarer Zeit praktisch nicht herzustellen. Es hat somit ein Ziel i m BROG Eingang gefunden, das konkret gefaßt werden konnte, w e i l der Konsensus bestand, daß es i n absehbarer Zeit überhaupt nicht erreicht werden kann. I n Fortführung der Überlegungen zu den Funktionen von Zielen ist die Erkenntnis hieraus, daß auch empirisch gehaltvolle Ziele die Funktion der Koordinierung der komplexen Wertsysteme übernehmen können, und zwar nicht nur dann, wenn alle dem Ziel als zu bewirkendem, erstrebten Zustand zustimmen, sondern paradoxerweise auch dann, wenn alle wissen (und vielleicht auch billigen), daß das Ziel doch nicht verwirklicht werden kann. Diese Tatsache spricht auch dagegen, dem Regionalpolitiker i n jedem Falle operationale Ziele abzuverlangen. A l l z u leicht können diese ebensowenig Handlungsmaßstäbe sein wie Leerformeln und i m Grunde genommen nur wie diese die Funktion des Interessenausgleichs übernehmen. Damit stellt die Untersuchung der Funktionen von Zielen eine wichtige Aufgabe der Zielforschung dar, die für die Regionalpolitik, aber auch für jede andere Politik neue Betrachtungsweisen und Erkenntnisse liefern kann (vgl. hierzu Kapitel 7).

3 Möglichkeiten der Zielforschung, über Ziele zu informieren

25

3.7 Aufzeigen von Zielen und Zielsystemen Wenn es auch nicht Aufgabe des Regionalforschers sein kann, Ziele vorzuschreiben oder als wahr und richtig darzustellen, so vermag er aber sehr w o h l kraft seiner Einsicht i n einen speziellen Sachbereich Einzelziele oder Zielsysteme alternativ aufzuzeigen. Basierend auf Logik und empirischen Kenntnissen kann er dem Politiker Informationen bieten, die dieser ohne wissenschaftliche Beratung nicht i n der Lage ist zu erlangen. Wesentliches Anliegen dieser Arbeit ist es daher, zwei Zielsysteme der Regionalpolitik und der Raumordnungspolitik aufzustellen (vgl. hierzu Kapitel 12).

4 Regionalpolitik und Raumordnungspolitik — Zum Begriffsinhalt Regionalpolitik und Raumordnungspolitik haben einen gemeinsamen Nenner: die Worte Raum und Region, die i m Sinne von Wirtschaftsregion und Wirtschaftsraum dasselbe ansprechen. Wie hier dargelegt werden wird, werden i m folgenden über diese Gemeinsamkeit hinaus Regionalpolitik und Raumordnungspolitik als identisch behandelt. Zur Begründung sollen jedoch die Begriffsinhalte zunächst getrennt anhand jeweils eines theoretischen und eines mehr pragmatischen Ansatzes analysiert werden. 4.1 Regionalpolitik 4.11 Theoretischer Ansatz

Regionalpolitik ist eine Politik, die die räumliche Dimension erfassen w i l l 3 0 . Das heißt, daß Regionalpolitik mehr ist als regionale Wirtschaftspolitik8 1 . H. K . Schneider bezeichnet die Regionalpolitik als „integrierten Bestandteil der Gesamtpolitik für Wirtschaft und Gesellschaft" 32 . Das schließt jedoch nicht aus, daß Regionalpolitik vorwiegend unter einem ökonomischen Aspekt betrachtet werden kann. Diese Betrachtungsweise herrscht i n der vorliegenden Untersuchung vor, weshalb an dieser Stelle auch besonders der Zusammenhang zur allgemeinen W i r t schaftspolitik hergestellt wird. Es kann daher nicht der Auffassung zugestimmt werden, nach der Regionalpolitik allein der Wirtschaftspolitik zuzurechnen ist 3 3 . Vom ökonomischen Standpunkt aus gesehen, ist Regionalpolitik gleich regional oder räumlich ausgerichteter Wirtschaftspolitik. Das kann so 30

Vgl. auch Nourse, H. O., Regional Economics, M a c G r a w - H i l l 1968, S. 1. Vgl. auch Röper, B., Regionalpolitik f ü r EWG-Binnengrenzgebiete, insbesondere f ü r das Aachener Grenzgebiet, i n : Beiträge zur Regionalpolitik, hrsg. von H. K . Schneider, B e r l i n 1968, S. 150. 32 Schneider, H. K., Modelle f ü r die Regionalpolitik, i n : Beiträge zur Regionalpolitik, S. 65; ähnlich spricht Seidenfus, H. St., Diskussion zum Referat Schneider, H. K., Plankoordinierung i n der Regionalpolitik, i n : Rationale Wirtschaftspolitik u n d Planung i n der Wirtschaft von heute, hrsg. v o n Erich Schneider, B e r l i n 1967, S. 276, v o n der „Gesamtheit der gesellschaftlichen Maßnahmen . . . , die i n Teilräumen bestimmte Ziele v e r w i r k lichen sollen". 33 So z. B. Lauschmann, E., Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik, Hannover 1970, S. 189 ff. 31

Regionalpolitik u n d Raumordnungspolitik

27

verstanden werden, daß Regionalpolitik eine Ergänzung und Korrektur zur Wirtschaftspolitik darstellt 3 4 . Sie rückt die Betrachtung des Raumes oder einzelner Regionen i n den Vordergrund, ähnlich wie sich die sektorale Politik (z.B. die Agrarpolitik) einer bestimmten Wirtschaftsbranche zuwendet. Diese Auffassung ordnet die Regionalpolitik der Wirtschaftspolitik unter als eine unter einem besonderen Aspekt (eben dem räumlichen) betriebene Form der Wirtschaftspolitik. Hiergegen mag eingewendet werden, daß die räumliche Komponente wirtschaftlicher Größen und Erscheinungen nicht eine gelegentliche Beigabe, sondern ein wesentlicher Bestandteil derselben ist. Eine räumlich (und zeitlich) dimensionierte Politik ist das Ubergeordnete und Primäre. Das würde bedeuten, daß Regionalpolitik als weiterer Begriff die allgemeine Wirtschaftspolitik einschließt. Nun dürfte sich eine solche Darstellung praktisch kaum durchsetzen; denn einmal ist die Wortwahl „Regionalpolitik" ungeeignet, einen solchen weiten Begriff einleuchtend wiederzugeben, und zum anderen verbinden sich m i t dem Wort Regionalpolitik Vorstellungen, die nur historisch und aus der Praxis zu erklären sind. Geeigneter ist dann schon der Ausdruck Raumwirtschaftspolitik als der umfassendere Begriff. Da sich alles Wirtschaften i n Raum und Zeit vollzieht, ist eine „dynamische Raumwirtschaftspolitik" das Umfassende und die allgemeinste Formulierung. Die „Wirtschaftspolitik", soweit sie sich auf die punktförmige, funktionale 3 5 Betrachtungsweise der Wirtschaftstheorie stützt, bildet dann einen Grenz- und Spezialfall 36 . I m Interesse einer einheitlichen und umfassenden Theorie der W i r t schaftspolitik ist diese letzte Auffassung vorzuziehen. Die Schwierigkeiten, Raum und Zeit m i t i n die Theorie einzubeziehen, lassen es jedoch ratsam erscheinen, vorläufig durch den Zusatz „Raum" oder „Region" deutlich zu machen, daß hier der spezielle Faktor Raum i m Vordergrund des Interesses steht. Der Begriff Wirtschaft i m Wort Wirtschaftspolitik soll deshalb i m folgenden den Bereich menschlicher Handlungen und 34 I n diesem Sinne auch Storbeck, D., Ansätze zur regionalen Wirtschaftspolitik, E i n Beitrag zur Begriffsklärung, i n : RuR, 22. Jg. (1964), S. 250 f. 35 Die funktionale Betrachtungsweise läßt sich a m besten negativ erklären: Sie ist diejenige, die alle räumlichen u n d zeitlichen Gesichtspunkte außer acht läßt. — Isard, W., The scope and nature of Regional Science, i n : Papers, Bd. 6, 1960, S. 14, spricht von der „ v e r t i k a l e n Orientierung u n d Ausrichtung" i m Gegensatz zur horizontalen, i n der die räumliche Ausdehnung Berücksichtigung findet. 36 So schreibt z. B. von Böventer, E., Theorie des räumlichen Gleichgewichts, Tübingen 1962, S. 11, daß „die gesamte sogenannte allgemeine Gleichgewichtstheorie n u r einen Spezialfall einer allgemeinen räumlichen Gleichgewichtstheorie darstellt". Ä h n l i c h auch Predöhl, A., V o n der Standortslehre zur Raumwirtschaftslehre, i n : Jahrbuch für Sozialwissenschaft, Bd. 2 (1951), S. 99.

28

1 T e i l Z u r Aufgabe und Problematik einer Zielforschung

Institutionen zur Bedürfnisbefriedigung unter funktionalen, zeitlichen und räumlichen Aspekten umfassen, so daß die Raumwirtschaftspolitik oder Regionalpolitik als die räumlich bzw. regional ausgerichtete Seite der allgemeinen Wirtschaftspolitik begriffen wird. 4.12 Pragmatischer Ansatz

Regionalpolitik w i r d de facto betrieben für Räume oder Regionen, die sich hinsichtlich ökonomisch bedeutsamer Größen wie z. B. Inlandsprodukt pro Kopf der Wohnbevölkerung, Wachstumschancen und -möglichkeiten mehr oder weniger stark voneinander unterscheiden. Aus welchen Motiven auch immer, sollen diese Faktoren beeinflußt werden, was zur regionalpolitischen Intervention führt 3 7 . Dieser Ansatzpunkt der Regionalpolitik setzt voraus, daß Regionen ein gewisses ökonomisches Eigenleben m i t Sonderentwicklungen, eine besondere Einheitlichkeit und Begrenzung aufweisen; denn sonst wäre nicht zu erklären, warum ein Raum innerhalb einer Volkswirtschaft spezieller wirtschaftspolitischer Maßnahmen bedarf. Nun ist es nicht schwer, anhand der Wirklichkeit solche i n Grenzen eigenständige Einheiten nachzuweisen. So läßt sich der Ballungsraum des Ruhrgebietes deutlich von dem Stuttgarter Wirtschaftsraum unterscheiden und das Gebiet der Eifel recht gut von der Industriezone Aachen einschließlich der Stadt Aachen. Vor allem auch auf verwaltungsmäßig und politisch definierte Räume t r i f f t die Eigenständigkeit vielfach zu; man denke z. B. an die Länder und Gemeinden und ihre regionalpolitisch relevanten Befugnisse. Die Region oder der Raum (im Sinne von Aachener Raum usw.) kann als ein besonderes (komplexes) System 38 gesehen werden. Die Region ist nicht nur eine Anhäufung von Standorten; diese bilden vielmehr ein Beziehungsgefüge, das durch das wirtschaftliche, soziale, kulturelle und politische Leben der Bewohner der Region durchzogen ist und das m i t anderen derartigen Regionen i n Wechselbeziehungen und Wechselwirkungen steht 3 9 . Alonso bemerkt zu der Auffassung des Raumes als System: "The task of analysis is to observe . . . not only the initial 37 Z u r Notwendigkeit einer Regionalpolitik vgl. näher Schneider, H. K., Über die Notwendigkeit regionaler Wirtschaftspolitik, i n : Beiträge zur Regionalpolitik, S. 3 ff. 38 Auch Storbeck, D., Die wirtschaftliche Problematik der Raumordnung, B e r l i n 1959, S. 19, spricht v o m Raum als „Wirkungssystem". 39 Vgl. auch Siebert, H., Z u r Theorie des regionalen Wirtschaftswachstums, Tübingen 1967, S. 162: „Wachstum einer Gesamtregion, die aus mehreren Sub-Regionen besteht, setzt sich aus der Expansion u n d K o n t r a k t i o n der einzelnen Sub-Regionen zusammen. N u r aus dem Verhalten der einzelnen regionalen Komponenten k a n n das Gesamtwachstum erklärt werden."

Regionalpolitik u n d Raumordnungspolitik

29

impact of an exogenous disturbance, but also it's various direct and indirect effects as the system regains equilibrium or disintegrates 40 ." Die Region, unter dem ökonomischen Aspekt der Produktion und Leistungserstellung betrachtet, kann vielleicht als „Produktionsfaktor höherer A r t " gesehen werden. Ähnlich wie der Betrieb die traditionellen Produktionsfaktoren m i t Hilfe der Organisation und Unternehmerleistung zu einer besonders qualifizierten Leistungseinheit verbindet, ist auch die Region eine solche besondere Produktionseinheit, deren Output nicht nur durch einzelne Faktoren bestimmt wird, sondern ebenfalls durch die räumliche Zuordnung der Wirtschaftseinheiten und der Einrichtungen des Raumes und die damit verbundenen qualitativen Eigenschaften gerade einer bestimmten Region. Giersch spricht von dem Entwicklungspotential einer Region 41 , eine Vorstellung, die dem Raum als einem System, das nur geschlossen als Leistungsträger gesehen werden kann, entspricht. Auf Ähnliches deuten auch Streits Ausführungen hin, daß regionale Investitionen außerhalb des marginalen Bereichs liegen und als Komplex („Verbund") wirken 4 2 . Auch bei Siebert finden sich Andeutungen i n dieser Hinsicht, wenn er schreibt: „ I n einer realistischen Betrachtungsweise müßten w i r deshalb nicht von isolierten Wachstumsdeterminanten ausgehen, sondern von Determinantenkomplexen, also einem Agglomerat von Determinanten . . . 4 3 " Diese Vorstellungen und Überlegungen machen verständlich, daß für solche räumlichen Komplexe eine spezielle Politik betrieben wird, eben die Regionalpolitik. Regionalpolitik ist dann Politik oder Wirtschaftspolitik für eine Region, und zwar ganz gleich, ob nur i n räumlicher oder auch i n zeitlicher und/oder funktionaler Hinsicht. Somit w i r d die Regionalpolitik vielfach als „Volkswirtschaftspolitik" auf einer tieferen Ebene aufgefaßt und betrieben 44 , wobei die wesentliche Begrenzung des volkswirtschaftlichen Instrumentariums durch die begrenzten gesetzlichen Möglichkeiten der jeweiligen Träger der Regionalpolitik be40 Alonso, W., The core and boundaries of Regional Science, i n : Papers, Bd. 4, 1958, S. 5. 41 Giersch, H., Das ökonomische Grundproblem der Regionalpolitik, i n : Festschrift für Andreas Predöhl: Gestaltungsprobleme der Weltwirtschaft, Göttingen 1964, S. 393 ff. 42 Streit, M., Über die Bedeutung des räumlichen Verbunds i m Bereich der Industrie, K ö l n 1967, S. 15 ff. Siehe auch Hirschman, A. O., Die Strategie der wirtschaftlichen E n t w i c k lung, Stuttgart 1967, S.96ff. 43 Siebert, H., Z u r Theorie des regionalen Wirtschaftswachstums, S. 47. 44 M a n denke z . B . an die vielen Regionalpläne u n d -gutachten, die fast alle die jeweils untersuchte Region als mehr oder weniger geschlossene Einheit i n der Volkswirtschaft behandelt wissen wollen. — A u f der Ebene der Gemeinde, vor allem der Stadt, ist eine solche spezielle „regionale" P o l i t i k längst allgemein anerkannt.

30

1 T e i l : Z u r Aufgabe u n d Problematik einer Zielforschung

dingt ist. Der enge Bezug der Regionalpolitik zu räumlichen Zielvorstellungen verschwimmt infolge der Auffassung von der Region als einer Einheit i n der Volkswirtschaft. Bei einer Beschränkung wiederum auf einen nur ökonomischen Bereich kann die Regionalpolitik auch definiert werden als Wirtschaftspolitik für eine Region 45 . 4.13 Kombination des theoretischen und des pragmatischen Ansatzes

Die beiden Charakterisierungen der Regionalpolitik, nämlich Regionalpolitik als Teil der Wirtschaftspolitik, der die räumliche Betrachtung i n den Vordergrund schiebt, und Regionalpolitik als Wirtschaftspolitik für eine Region, sind zwar verschieden, aber nicht unvereinbar. Wenn der Regionalpolitiker eine bestimmte Region zum Objekt seiner Intervention macht, so stellt das eine räumliche Betrachtungsweise dar. Sie w i r d jedoch — i n der Praxis — gleichsam auf einer nächsten Stufe abgelöst durch das Interesse an den funktionalen, zeitlichen und räumlichen wirtschaftlichen Problemen innerhalb der Raumeinheit. Gegenstand der Regionalpolitik ist also sowohl die regionale Betrachtungsweise des Gesamtgebietes als auch die Struktur innerhalb eines Teilgebietes. Werden die Teilgebiete als Interventionsobjekte nur genügend klein gewählt, so geht die Regionalpolitik letztlich über i n die funktionale oder Sektorpolitik, w e i l die Ursache des wirtschaftspolitischen Eingriffs nicht mehr die Region, sondern die Wirtschaftseinheit i n dieser Region ist, aber — und das ist das Entscheidende — unter Berücksichtigung der räumlichen Lage zu den übrigen W i r t schaftseinheiten. Damit würde, bei genügend feiner Unterteilung der Regionen, die Regionalpolitik zusammenfallen m i t der allgemeinen Wirtschaftspolitik, die dann neben den funktionalen auch die räumlichen Komponenten berücksichtigt. 4.2 Raumordnungspolitik 4.21 Theoretischer Ansatz

Eine Trennung zwischen Raumordnungspolitik und Regionalpolitik läßt sich theoretisch vielleicht noch am ehesten durchführen, wenn man die Raumordnungspolitik vom ordnungspolitischen Denken her be45

Eine ähnliche Auffassung k l i n g t auch bei Müller, J. H., Diskussion zum Referat Schneider, H. K., Plankoordinierung i n der Regionalpolitik, i n : Rationale Wirtschaftspolitik u n d Planung i n der Wirtschaft von heute, S. 281, an, w e n n er u. a. schreibt: „Eine w i r k l i c h e Regionalpolitik f ü r einen T e i l r a u m fällt niemals m i t der P o l i t i k maximalen Wachstums f ü r den übergeordneten R a u m zusammen." — Storbeck, D., Ansätze zur regionalen W i r t schaftspolitik, S. 256, verwendet f ü r diese Auffassung der Regionalpolitik den Begriff „regional gezielte Wirtschaftspolitik", u . E . eine Umschreibung, die nicht eindeutig u n d somit wenig glücklich gewählt ist; denn auch das, was er unter regionaler Wirtschaftspolitik, regionalisierender Wirtschaftsp o l i t i k u n d schließlich Wirtschaftspolitik der Regionen versteht, umfaßt gezielte Maßnahmen, ebd. S. 248 ff.

Regionalpolitik u n d Raumordnungspolitik

31

greift 4 6 . I m Gutachten des Sachverständigenausschusses für Raumordnung 4 7 w i r d unter Raumordnung verstanden: a) die tatsächlich bestehende räumliche Verteilung der Menschen und Einrichtungen i m Raum; b) die Vorstellung von einer den wirtschaftlichen, sozialen und k u l turellen Erfordernissen entsprechenden Ordnung des Raumes. Die unter a) angeführte Definition der Raumordnung hat große Ähnlichkeit m i t Euckens Umschreibung der Wirtschaftsordnung als etwas Faktischem, nämlich der „Gesamtheit der jeweils realisierten Formen, i n denen der Wirtschaftsprozeß alltäglich abläuft" 4 8 . Raumordnungspolitik könnte so als die u m den räumlichen Faktor ergänzte W i r t schaftsordnungspolitik aufgefaßt werden, während die Regionalpolitik (räumliche) Ablaufspolitik ist. Da bei den Diskussionen u m die W i r t schaftsordnung i m Anschluß an Eucken der räumliche Aspekt völlig vernachlässigt wurde, haben Überlegungen darüber, ob es so etwas gibt wie Grundordnungen des Raumes, bisher keine Rolle gespielt 49 . Nach der Euckenschen Terminologie stehen neben den faktischen die reinen Ordnungsformen oder „echten Idealtypen". Unterscheidungskriterium ist die Planträgerkonstellation. Idealtypische Raumordnungsformen unter dem Aspekt der Planträger lassen sich kaum sinnvoll definieren 50 . A m ehesten denkbar als Idealtypen wären die völlig gleichmäßige Verteilung der Menschen und Einrichtungen i m Raum und die völlige Konzentration i n einem Zentrum i n einem Lande 5 1 . Dabei bestehen aber schon die Schwierigkeiten, wie man sich die Konzentration aller „ i n einem Punkte" real vorstellen soll. Auch die gleichmäßige Verteilung als Idealtyp ist infolge einer Vielzahl möglicher Bestimmungskriterien (welche Einrichtungen?) kaum bestimmbar. 46 So auch Hansmeyer, K.-H., Ziele u n d Träger regionaler Wirtschaftspolitik, i n : Beiträge zur Regionalpolitik, S. 42. Die Raumordnung i n der BRD, Gutachten des Sachverständigenausschusses f ü r Raumordnung, Stuttgart 1961, S. 10 f. 48 Eucken, W., Grundlagen der Nationalökonomie, 7. Aufl., Berlin, Heidelberg, New Y o r k 1959, S. 51. 49 Vgl. hierzu auch die Gedanken u n d Ausführungen bei Mackensen, i n : Mackensen, Papalekas, Pfeil, Schütte, Burckhardt, Daseinsformen der Großstadt, Hrsg. Gunther Ipsen, Tübingen 1959, S. 18 ff. so Bülow, F., Raum u n d Wirtschaftsordnung, i n : HdRR, 1. Aufl., Sp. 1567, spricht zwar von „idealen Zielsetzungen" der Raumordnung, meint damit aber w o h l k a u m Idealtypen i m Sinne Euckens. — Otremba, E., Raum u n d Raumgliederung, i n : HdRR, 1. Aufl., Sp. 1545, gebraucht den Ausdruck „idealer Raum", w o m i t er jedoch den Raum als Plan Vorstellung meint. 51 I n diese Richtung deuten die Ausführungen v o n Kraus, Th., Häufung u n d Streuung als raumordnendes Prinzip, Kölner Rektoratsrede (1958), zitiert nach RuR, 20. Jg. (1962), S. 31. — Vgl. weiter die „ v i e r Modelle der r ä u m lichen Wirtschaft" von Miksch, für die Miksch als K r i t e r i e n die Streuung u n d Konzentration von Angebot u n d Nachfrage zugrunde legt. Miksch, L., Z u r Theorie des räumlichen Gleichgewichts, i n : Weltwirtschaftliches Archiv,

32

1 T e i l : Z u r Aufgabe u n d Problematik einer Zielforschung

Einen anderen Ansatz für eine idealtypische Raumordnungsform könnte die Vorstellung liefern, daß die Menschen Arbeit, Wohnen, Erholung, Versorgung usw. alles i n räumlicher und zeitlicher Nähe erreichen sollen 52 . Aber auch hier dürfte sich schwerlich ein echter Idealtypus finden lassen. Letztlich sind alle Ordnungsformen des Raumes von bestimmten Zielvorstellungen geprägt, so daß reine Ordnungsformen i n der Raumordnung weder praktisch möglich noch theoretisch konstruierbar sind. Die Raumordnung w i r d immer Raummuster und Raumstrukturen i n vielfältiger Form liefern können. Bestimmend dafür sind die zugrundegelegten Ziele. I n diesem Sinne ist dann auch die zweite unter b) oben genannte Definition der Raumordnung zu verstehen, nämlich als Vorstellung, wie der Raum geordnet werden soll. Die Raumordnung ist auch festzulegendes Ziel, dessen Erreichung durch eine geeignete Raumordnungspolitik sichergestellt werden muß. Entscheidungen wie die Festlegung von Wohn-, Arbeits- und Erholungsgebieten, von Verkehrsstraßen, von zentralen Orten u. ä. lassen sich i n diesem Sinne unter räumlicher Ordnungspolitik subsummieren; denn es w i r d ein Rahmen gesetzt, innerhalb dessen die Unternehmen und Haushalte ihre Entscheidungen treffen müssen. Demgegenüber umfaßt die Regionalpolitik als Prozeß- oder Ablaufspolitik beispielsweise die regionale Kredit- und Subventionspolitik sowie sonstige regionale Förderungen, die Beeinflussung der regionalen Mobilität, des regionalen Wachstums oder der regionalen Produktivität. Andererseits werden diese ablaufspolitischen Instrumente auch wiederum in der Raumordnungspolitik zur Erzielung bestimmter Ziele eingesetzt, so daß Wechselbeziehungen und Verflechtungen sehr eng sind. 4.22 Pragmatischer Ansatz

Bei einem Vergleich der Tätigkeit der Raumordnungspolitiker m i t der der Regionalpolitiker i n der BRD lassen sich kaum wesensmäßige Unterschiede feststellen. Beiden geht es u m die Gestaltung und Beeinflussung von Räumen. Dabei w i r d die diesbezügliche Tätigkeit des Bundeswirtschaftministeriums mehr als regionale Wirtschaftspolitik oder Regionalpolitik bezeichnet, wohingegen die Raumordnung derzeit beim Innenministerium ressortiert. Zwar liegen die Schwergewichte jeweils etwas anders, aber z. B. das weite Gebiet der Infrastrukturpolitik berührt beide Bereiche. Jürgensen hat die Regionalpolitik oder regionale Wirtschaftspolitik als den ökonomischen Bereich der Raumordnungspolitik definiert 53 . 1951, Bd. I, S. 7 ff. Miksch vernachlässigt den f ü r die räumliche Ordnung so wichtigen öffentlichen Bereich, z. B. die gesamte I n f r a s t r u k t u r . 52 So etwa Isbary, G., Der Beitrag der Wissenschaft zur Raumordnung, i n : RuR, 22. Jg. (1964), S. 153. 53 Jürgensen, H. u n d Voigt, H. G., Produktivitätsorientierte Regionalpolitik als Wachstumstrategie Hamburgs, Göttingen 1965, S. 11.

Regionalpolitik u n d Raumordnungspolitik

33

Damit w i r d die Abgrenzungsfrage verlagert zu dem Problem, was bzw. welcher Bereich an der Raumordnungspolitik nun ökonomisch ist. Nach dieser Definition würde ökonomische Infrastrukturplanung zur Regionalpolitik gehören, nicht-ökonomische aber zur Raumordnung. Das erscheint unbefriedigend angesichts desselben Untersuchungsobjekts. Man sollte deshalb aufgrund der praktischen Übereinstimmung zwischen Regionalpolitik und Raumordnungspolitik keinen Unterschied sehen. Was sich ändern kann, sind die Aspekte und Gewichte, unter denen Regionalpolitik bzw. Raumordnungspolitik betrachtet und betrieben wird. 4.3 Ergebnis Während sich aufgrund der pragmatischen Überlegungen eine exakte Trennung zwischen Raumordnungspolitik und Regionalpolitik nicht ergibt, vermögen die theoretischen Erörterungen notfalls eine Differenzierung zu begründen. Es fragt sich nur, ob die Unterscheidung nach Ablaufs- und Ordnungspolitik von praktischer Relevanz sein wird. Die Verteilung der Aktivitäten über die Fläche und damit die Ordnung der wirtschaftlichen Erscheinungen i m Raum ist ebenso Anliegen der „Regionalpolitiker" wie der „Raumordnungspolitiker". Als Ordnungsziele der Regionalpolitik dienen ebenso außerökonomische Ziele wie i m Bereich der Raumordnungspolitik. Die wissenschaftliche Raumordnungspolitik hat zwar lange Zeit ihre Anstrengungen auf die Erarbeitung „grundsätzlicher" Zielvorstellungen gerichtet, die einen wichtigen Niederschlag i n den Diskussionen u m das ordnungspolitische Leitbild der Raumordnung gefunden haben 54 (ohne daß allerdings ein allgemein anerkanntes Leitbild entwickelt worden wäre). Inzwischen bemühen sich aber auch die Raumordner i n mehr pragmatischer Weise u m die Lösung räumlich-wirtschaftlicher Probleme, die nicht unbedingt ordnungspolitischer, sondern ebenso ablaufspolitischer A r t sind. Insofern dürfte also einem Verschwinden eventuell festzustellender einzelner Unterschiede zwischen Regionalpolitik und Raumordnungspolitik nichts i m Wege stehen 55 . I m folgenden sollen daher auch Regionalpolitik und Raumordnungspolitik weitgehend synonym gebraucht werden 5 6 . 54 Vgl. zum L e i t b i l d i n der Raumordnung Dittrich, E., Z u m Begriff des „Leitbildes" i n der Diskussion über die Raumordnung, i n : Informationen, 8. Jg. (1958), S. 1; derselbe, Das L e i t b i l d i n der Raumordnung, i n : I n f o r m a tionen, 8. Jg. (1958), S. 53. «s Vgl. auch Hansmeyer, K.-H., Ziele u n d Träger regionaler Wirtschaftsp o l i t i k , i n : Beiträge zur Regionalpolitik, S. 55. 56 A u f den unterschiedslosen Gebrauch der Begriffe Raumordnung u n d Regionalpolitik i n Frankreich weist Weinstock, U., Regionale Wirtschaftsp o l i t i k i n Frankreich, H a m b u r g 1968, S. 101, hin. 3 Brösse

Zweiter

Teil

Zielforschung in der Regionalpolitik und in der Raumordnungspolitik 5 Relativität des Zielbegriffs Der Begriff des regionalpolitischen Ziels, wie er i m Rahmen der Ziel-Mittel-Vorstellung Verwendung findet, konkretisiert sich i n der Änderung oder Beibehaltung eines regionalpolitisch relevanten Sachverhalts, der bewußt erstrebt wird. Oder allgemein ausgedrückt, sind Ziele „als problematisch und erwünscht vorgestellte Wirkungen des Handelns" 1 . Die Tatsache, daß i n einem hierarchischen Ziel-Mittel-System der Zielbegriff relativ ist, ist bekannt: Ziele können wiederum M i t t e l für übergeordnete Ziele sein usw. 2 Für den Regionalpolitiker stellt sich damit die schwierige Frage, wie er denn nun die Ziele i n einer ZielMittel-Hierarchie der Regionalpolitik festlegen kann. Der Regreß, der vom „obersten" Ziel bis zum „untersten" M i t t e l denkbar ist, macht eine absolute Bestimmung von Zielen unmöglich. Praktisch w i r d daher meist so vorgegangen, daß einige wenige hierarchisch hochstehende Variable i n einem solchen System zu Zielen erklärt werden, während alle anderen Variablen damit automatisch Mittelcharakter tragen. M i t der Verweisung der Ziele an die gedachte Spitze des Ziel-MittelSchemas kommt die Regionalforschung ihrem Bemühen entgegen — was grundsätzlich auch ganz allgemein für die Theorie der Wirtschaftspolitik gilt — Ziel-Mittel-Systeme zu schaffen, i n denen sich die meisten Variablen möglichst aus einigen wenigen obersten Zielen ableiten lassen oder umgekehrt, i n denen die obersten Ziele die gesamte Regionalpolitik „umfassen". U m diese Aufgabe erfüllen zu können, müssen die obersten Ziele meist sehr weit formuliert sein, weshalb ihnen dann wiederum die Operationalität fehlt. 1

Luhmann, N., Zweckbegriff u n d Systemrationalität, S. 216. A u f die Relativität v o n Zielen u n d M i t t e l n weist Dewey, J., H u m a n Nature and Conduct, Copyright 1944 b y Henry H o l t and Company, Inc., Washington (1. A u f l . erschienen 1921), S. 34 ff., besonders h i n : "The 'end' is morely a series of acts viewed at a remote stage; and a means is morely the series viewed at an earlier one." u n d : "Means and ends are t w o names for the same reality." 2

5 Relativität des Zielbegriffs

35

Kritisch ist hier jedoch zu fragen, wodurch eine solche Haltung gerechtfertigt wird. Theoretisch vermag das Ziel-Mittel-Schema nicht zu begründen, daß nur die obersten Variablen Zielcharakter tragen. Das scheint doch gerade das Wesen und den Vorteil des Schemas auszumachen, daß die Hierarchie an jeder beliebigen Stelle die Fixierung eines Zieles zuläßt. Was Ziel ist, kann demnach nicht durch die absolute Stellung i n der Hierarchie, sondern immer nur durch die relative Stellung definiert werden. Das Glied i n der Kette, das i n einer bestimmten Situation und zu einem bestimmten Zeitpunkt angestrebt wird, w i r d zum Ziel. Oder wie es Dewey ausgedrückt hat: "To reach an end we must take our m i n d off from i t ( = act U. Br.) and attend to the act which is next to be performed. We must make that the end 3 ." Für „oberste Ziele" kann sich vielleicht eine größere Wahrscheinlichkeit ergeben, daß sie öfter angestrebt werden als tieferstehende Variablen 4 . Das dürfte dann besonders der F a l l sein, wenn sie allgemein formuliert sind. Abgesehen von diesen Erörterungen aus dem Bereich der Theorie, scheint es auch für den Regionalpolitiker unbefriedigend, nur m i t einigen wenigen obersten Zielen arbeiten zu müssen. Denn er hat es meist m i t konkreten Einzelvorgängen zu tun, die — i m Bilde der Ziel-MittelHierarchie gesehen — weit unterhalb der obersten Ziele stehen. A u f i h n treffen die eben zitierten Worte Deweys zu, daß er sich nämlich der Handlung zuwenden müsse, die als nächstes zu vollziehen sei, wobei sie sein Ziel sei, d. h. die erwünschte W i r k u n g der Handlung. I n der Tat stellt sich der Regionalpolitiker konkrete, aktuelle Ziele wie z. B. eine Erhöhung der Steuereinnahmen oder die Förderung der Industrieansiedlung, für die er tätig werden, d. h. Maßnahmen verwenden muß. Man sollte deshalb immer dann von Zielen sprechen, wenn sie als solche erkannt, formuliert oder behandelt werden, d. h. wenn Mittel zu ihrer Erreichung gesucht oder eingesetzt werden 5. Die Konsequenz aus dieser Erkenntnis für die Aufstellung eines Zielsystems der Regionalpolitik ist, daß ein solches System aus Variablen besteht, die Ziele sein können, je nachdem aber auch Mittelfunktion übernehmen oder als Vorziele interpretiert werden können. Das Zielsystem drückt also Ziel-Vorziel bzw. Ziel-Mittel-Beziehungen aus. Zielforschung muß daher i n starkem Maße auf die Erkenntnisse der Erforschung der Ziel-Mittel-Beziehungen zurückgreifen. Die Kenntnis 3 Ebd. S. 34. Vgl. hierzu auch Liefmann-Keil, E., Erreichte Ziele — Neue Aufgaben. Die V e r w i r k l i c h u n g v o n Zielen als dynamischer Prozeß, i n : Universitas, 24. Jg. (1969), S. 44. s Ä h n l i c h auch Funck, R., Instrumente der Regionalpolitik, i n : Beiträge zur Regionalpolitik, S. 114. 4

3*

36

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

funktionaler und ursächlicher Zusammenhänge zwischen regionalpolitisch relevanten Variablen stellt deshalb eine wichtige Grundlage und Voraussetzung für die Zielforschung i n der Regionalpolitik dar. Das sollte niemals übersehen werden, besonders dann nicht, wenn — wie es heute gelegentlich den Anschein hat — geglaubt wird, die Zielforschung könne die „Lösung" für die Regionalpolitik bringen.

6 Ziele als Beurteilungskriterien Ziel i m Ziel-Mittel-Schema bedeutet etwas Erstrebtes. Ziele können zum anderen aber auch Beurteilungskriterien für alternative Pläne und Projekte darstellen 6 . Die Maßnahmen und M i t t e l werden dann anhand der Zielkriterien einer regionalpolitischen Beurteilung unterzogen 7 . Es ist dies eine Betrachtungsweise, wie sie der Entscheidungstheorie zugrunde liegt. I n entscheidungstheoretischer Terminologie stellen die Ziele die „Konsequenzen der Alternativen" dar 8 . Die Konsequenzen der Alternativen, sprich: Ziele, lassen sich beispielsweise i n einem Matrix-Schema horizontal i n der obersten Reihe anordnen und die Alternativen selbst vertikal i n der ersten Spalte. I n den noch offenen Feldern erfolgt die Beurteilung der Alternativen, indem etwa A l t e r native A i aufgrund der Zielkriterien Zi, Z3 und Z4 positiv bewertet wird, aufgrund von Z2 dagegen negativ usw. I n dieser entscheidungstheoretischen Betrachtungsweise geht es zwar auch noch darum, daß das Ziel erreicht w i r d ; denn die Zielerreichung ist Maßstab für die Beurteilung der Alternative. Das andere Begriffsschema hat jedoch nach Gäfgen den Vorteil, daß das schwierige Problem der Ermittlung aller Ziel-Mittel-Beziehungen und des Aufbaus des hierarchischen Systems vermieden wird. Es sind dann „lediglich" eine „erschöpfende Liste aller Alternativen" sowie eine „erschöpfende Beschreibung aller Konsequenzen jeder Alternative" erforderlich 9 . Wollte man allerdings, wie Gäfgen fordert, die Alternativen und die Ziele vollständig ermitteln, so sehen w i r keinen Vorteil der Vereinfachung mehr und stimmen Gäfgen insofern nicht zu. Denn vollständige Ermittlung der Alternativen und ihrer Konsequenzen läuft auf die Feststellung aller relevanten Ziele und M i t t e l hinaus. Auch Luhmann 1 0 kritisiert die Interpretation Gäfgens und meint, der eigent6 Vgl. auch Heinen , E., Das Zielsystem der Unternehmung, Wiesbaden 1966, S. 50. 7 I n diesem Sinne schreibt Zimmermann , H., Zielvorstellungen i n der Raumordnungspolitik des Bundes, S. 232: „Ziele werden erst relevant, w e n n politisches Handeln beurteilt werden soll." U . E . ist diese Formulierung insofern einseitig, als — w i e gesagt — die Bedeutung der Ziele auch i m Ziel-Mittel-Beziehungszusammenhang gegeben ist. s Vgl. Gäfgen , G., Theorie der wirtschaftlichen Entscheidung, S. 105 u n d 110 f. » Ebd. S. 104 f. 10 Luhmann, N., Zweckbegriff u n d Systemrationalität, S. 26, A n m . 38.

38

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

liehe Grund für die Abkehr vom Zweck-Mittel-Schema sei die Mathematisierbarkeit des Alternativen-Schemas durch die Einführung des Transitivitätsaxioms für die Konsequenzen der Alternativen, also für die Zielordnung. Das Alternativen-Schema dürfte i n der Praxis aber noch weitere Vorteile bieten. Seine Anwendung ist nämlich meistens m i t einer Auswahl und Begrenzung der Ziele und Alternativen verbunden. Die theoretisch erforderliche „erschöpfende Liste" w i r d praktisch durch eine begrenzte Auswahl ersetzt. Durch das Auslassen von Variablen erfolgt also eine Problemvereinfachung. Weiter braucht i n dem einmal aufgestellten Matrixschema nicht mehr, wie i m Ziel-Mittel-Schema, „relativ" entschieden zu werden, was Ziel ist. Die Zielkriterien werden eindeutig durch ihre Stellung i n der Matrix gekennzeichnet. Natürlich sind diese Vorteile zweifelhaft, w e i l sie auf einer gewissen Willkürlichkeit des Auswählenden basieren. Trotzdem glauben w i r , daß sie i n der Praxis wirksam werden. Die Alternativen in der Regionalpolitik stellen sich nämlich vorwiegend i n sehr begrenzter Zahl dar 1 1 . So besteht etwa ein Bedürfnis, die Alternative „aktive oder passive Sanierung" zu beurteilen, oder zu entscheiden, ob ein Gebiet industrialisiert und erschlossen werden kann und soll oder nicht. Diesen Alternativen werden die Konsequenzen bzw. Ziele wie z. B. Erhöhung der Pro-Kopf-Einkommen, Abwanderungen, Angleichung des Wohlstandsniveaus gegenübergestellt und danach dann die Entscheidungen für die eine oder andere Maßnahmestrategie getroffen. Dieses Verfahren dürfte dem Vorgehen der Regionalpolitiker i n der Wirklichkeit stark entsprechen.

11 Vgl. auch Lauschmann, E., Grundlagen, Grenzen u n d Entwicklungsmöglichkeiten der Weifare Economics, i n : Probleme der normativen Ökonom i k u n d der wirtschaftspolitischen Beratung, Schriften des Vereins für Socialpolitik N.F., Bd. 29, B e r l i n 1963, S. 124, die für die Operationalisierung der Wohlfahrtsökonomik fordert, m a n solle von speziellen Untersuchungsobjekten ausgehen u n d danach die Beurteilungskriterien suchen.

7 Spezifische Funktionen regionalpolitischer Ziele Während Ziele als etwas Erstrebenswertes und als Beurteilungskriterien i n der regionalwissenschaftlichen Theorie bekannte Denkkategorien sind, t r i f f t das nicht zu für Funktionen von Zielen i n sozialen Systemen. Wie bereits einleitend dargelegt, bezeichnet L u h mann als Grundfunktion der Zielsetzung die Reduktion von K o m plexität und Veränderlichkeit (vgl. Kapitel 3.6). Die staatliche Organisation als Träger der Regionalpolitik w i r d hier als solch soziales System aufgefaßt, und es ist nun der Frage nachzugehen, welche spezifischen Funktionen die Ziele der Regionalpolitik übernehmen und welche Konkretisierung obengenannter Grundfunktion damit möglich ist. 7.1 D i e F u n k t i o n v o n Zielen, eine Problematik z u m Ausdruck zu bringen

Ziele drücken, wie bereits gesagt, einen erstrebten Sachverhalt aus. Dieser erstrebte Sachverhalt oder die erwünschte W i r k u n g einer Maßnahme ist nun i n der Wirklichkeit nicht immer von vornherein eindeutig und operational bestimmbar. Das regionalpolitische Ziel einer „Wohlstandsangleichung" etwa beinhaltet eine weite Problematik, z. B. die des geeigneten Wohlstandsmaßstabes und die, ob eine Angleichung überhaupt möglich oder auch sinnvoll ist. Diese Fähigkeit, eine weite Problematik eines komplexen Bereichs auszudrücken, geht auf Kosten der Operationalität. Sie ist andererseits erforderlich, solange die Regionalpolitik noch ungelöste Probleme aufwirft. Regionalpolitische Ziele können und müssen daher die Funktion übernehmen, eine regionalpolitische Problematik zum Ausdruck zu bringen 1 2 . Ein operationales, d. h. konkretes, empirisch definiertes Ziel kann i n der Regel nur einen mehr oder weniger eng begrenzten Bereich der komplexen Realität erfassen. Das Ziel etwa, jede Region m i t einem vergleichsweise gleichen Wohnungsangebot auszustatten, ist eindeutig überprüfbar und spezifiziert das allgemeine Ziel der Wohlstandsangleichung i n eine mögliche Richtung. Es beschreibt einen Weg, das Problem der Angleichung zu lösen. Ob diese Angleichung aber nach Verwirklichung eines vergleichbaren Wohnungsbestandes ebenfalls erreicht ist, bedarf vielleicht neuer Diskussionen und ist weiterhin problematisch, wohingegen das Wohnungsproblem gelöst ist. 12

Vgl. auch Luhmann,

N., Zweckbegriff u n d Systemrationalität, S. 216.

40

2. T e i l : Zielf orschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

I n diesem Sinne kann die eingangs erwähnte Grundfunktion der Zielsetzung, nämlich eine Reduktion von Komplexität zu bewirken, interpretiert werden. 7.2 Die Interessenausgleichs- und Koordinationsfunktion von Zielen Die Ziele der Regionalpolitik und der Raumordnungspolitik werden häufig sehr vage formuliert. Sie bestehen aus so allgemein gefaßten Aussagen, daß sie praktisch keine Möglichkeit ausschließen, genügen also nicht dem Falsifizierbarkeitskriterium. Sie rücken damit i n die Nähe von Leerformeln oder müssen eindeutig den Leerformeln zugerechnet werden 1 3 . Beispiele solch allgemeiner Ziele enthält das BROG i n den §§ 1 und 2 1 4 . Aber selbst dann, wenn Ziele eine Reihe von Alternativen ausschließen, können sie noch als Leerformeln angesehen werden. Ausschlaggebend ist die reale Entscheidungssituation, auf die das Ziel angewendet werden soll. Sollen normative Prinzipien operational sein, so müssen sie „hinreichend viele mögliche Verhaltensweisen ausschließen" 1 5 . Eine „pseudo-normative Formel liegt dann vor, wenn sie lediglich die von allen Akteuren sowieso abgelehnten Handlungsmöglichkeiten ausschließt, alle anderen dagegen offenläßt" 1 6 . Wenn z.B. i m Raumordnungsgesetz der BRD i n § 2 Abs. 1 Ziff. 6 gefordert w i r d : „Der Verdichtung von Wohn- und Arbeitsstätten, die zu ungesunden räumlichen Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie zu unausgewogenen Wirtschafts- und Sozialstrukturen führt, soll entgegengewirkt werden", dann dürften sich alle darüber klar sein, daß nasse Kellerwohnungen ohne Tageslicht ungesund sind. Eine von starkem Straßenlärm betroffene Wohnung ist aber de facto i n der gegenwärtigen Situation anscheinend ebenso m i t dem Gesetz zu vereinbaren wie eine V i l l a i m Park, weshalb die Aussage stark den Charakter einer Leerformel hat. Der Sinn sehr weit gefaßter Ziele, sprich: Leerformeln, kann darin gesehen werden, daß diese Ziele auf vielfältige Interessenlagen anwendbar sein müssen. Je allgemeiner ein Ziel ist, u m so mehr konkrete Ziele 13 A u f die Häufigkeit u n d Bedeutsamkeit von Leerformeln macht Topitsch, E., Über Leerformeln. Z u r Pragmatik des Sprechgebrauchs i n Philosophie u n d Politischer Theorie, i n : Ernst Topitsch, Hrsg., Probleme der Wissenschaftstheorie, Festschrift f ü r Victor K r a f t , W i e n 1960, S. 233 ff., aufmerksam. 14 Vgl. etwa § 2 Abs. 1 Ziff. 1: „Die räumliche S t r u k t u r der Gebiete m i t gesunden Lebens- u n d Arbeitsbedingungen sowie ausgewogenen wirtschaftlichen, sozialen u n d k u l t u r e l l e n Verhältnissen soll gesichert u n d weiter entwickelt werden." 15 Weisser, G., D i s t r i b u t i o n ( I I ) : Politik, i n : HdSW, Bd. 2, S. 638. 16 Degenkolbe, G., Über logische S t r u k t u r u n d gesellschaftliche Funktionen von Leerformeln, i n : Kölner Zeitschrift f ü r Soziologie u n d Sozialpsychologie, 17. Jg. (1965), S. 330.

7 Spezifische Funktionen regionalpolitischer Ziele

41

der Menschen sind damit vereinbar, und u m so weniger Menschen haben dann einen Grund, ihre Ziele nicht berücksichtigt zu sehen. Das leerformelhafte Ziel ist insofern i n der Lage, Interessen auszugleichen und zu koordinieren. Gerade bei Zielformulierungen i n manchen Gesetzen w i r d diese Funktion von Zielen eine wichtige Rolle m i t spielen. 7.3 Die „systemtragende" Funktion von Zielen im Bereich der Theorie I n der Regionalwissenschaft und i n den Wirtschaftswissenschaften läßt sich das Bemühen u m ein oberstes Ziel oder wenige oberste Ziele feststellen. Diese tragen oft Leerformelcharakter. Das w i r d beispielsweise deutlich an dem wirtschaftspolitischen Ziel der Wohlfahrtsmehrung und Wohlfahrtssicherung, das von vielen Nationalökonomen als oberstes Ziel akzeptiert w i r d 1 7 . Nicht ganz so deutlich w i r d das Bemühen i n der Regionalwissenschaft, da hier die Zielfestlegung meist pragmatischer und bislang weniger unter dem Aspekt der Erstellung eines geschlossenen Zielsystems erfolgte 18 . Solche obersten Ziele übernehmen dann meist eine „systemtragende" Funktion: Aus ihnen werden nachfolgende, konkretisierende Ziele „abgeleitet". Man gelangt so zu einem i n sich geschlossenen wissenschaftlichen System, i n das Ziele und M i t t e l hierarchisch eingeordnet sind. Die Leerformel kommt der „ästhetisierenden Tendenz" der Wissenschaft entgegen, „möglichst wenige, ja ein einziges A x i o m zu finden, aus welchem alle entsprechenden Aussagen ableitbar" sind 1 9 . „Diese ästhetisierende Tendenz geht heute so weit, daß man oft der Einfachheit wegen ein weniger einleuchtendes A x i o m mehreren evidenten vorzieht 2 0 ." Man muß sich aber immer darüber klar sein, daß die empirische Verwendbarkeit des Begriffs nur über konkretisierende Unterziele möglich ist. 7.4 Die Funktion von Zielen, Ermessens- und Entscheidungsspielräume zu lenken Zielvorstellungen nehmen besonders i m staatlichen Sektor manchmal die Form von Richtlinien u. ä. an. Eine solche Richtlinie des Bundesministers für Wirtschaft für die zu fördernden Maßnahmen i m Rahmen des regionalen Förderungsprogramms ist beispielsweise die, daß der mit diesen Maßnahmen verbundene Aufwand i n einem „angemessenen 17 Vgl. Krüger , R., Das wirtschaftspolitische Instrumentarium, B e r l i n 1967, S. 31 f.; vgl. auch die zusammenfassende Darstellung bei Knips, W., Die Problematik wirtschaftspolitischer Zielkonflikte, Tübingen 1970, S. 5 f. 18 Vgl. die Bestandsanalyse der Ziele i n Kap. 9. Bochenski, I. M., Die zeitgenössischen Denkmethoden, 3. Aufl., Bern u n d München 1965, S. 80. 20 Ebd. S. 80 f.

4 2 2 .

T e i l : Zielforschung i n Regional- und Raumordnungspolitik

Verhältnis zum Erfolg stehen" soll 2 1 . Diese leerformelhafte Anweisung vermeidet eine Starrheit, die durch eine operationale Formulierung durch z. B. genaue Zahlenangaben eintreten würde. Sie gibt einen ungefähren Anhaltspunkt für die Entscheidungsträger, die die angemessene Einzelentscheidung dann i n freier Anwendung fachlich geschulter Urteilskraft selbständig finden müssen®2. I n bestimmten Fällen und Situationen mag es auch so sein, daß das Ziel als Leerformel von der Mehrheit der beteiligten Entscheidungsträger übereinstimmend verstanden w i r d 2 3 . Nur m i t solch leerformelhaften Zielen sind staatliche Gesetze, Richtlinien u. ä. oft überhaupt erst sinnvoll zu verabschieden. 7.5 Die Funktion von Zielsystemen, Konflikte auszugleichen E i n widerspruchsfreies Zielsystem der Regionalpolitik ist Voraussetzung für eine den formalen Anforderungen der Entscheidungstheorie genügende Entscheidung. Allerdings erscheint es zweifelhaft, ob es theoretisch überhaupt möglich ist, eine konsistente Zielordnung aufzustellen 24 « 2 5 . Weiter dürfte eine einmal festgelegte Ordnung eine Tendenz zur Starrheit i n sich tragen, die vielen Tatsachen, z. B. den i n der Realität anzutreffenden „Umwertungen" (Helmut Arndt) der Menschen widerspricht. Weiter kann ein konsistentes Zielsystem nicht die tatsächlich zwischen den Menschen vorhandenen Zielkonflikte ausdrücken. Es spricht daher rein pragmatisch gesehen einiges dafür, i n Zielsystemen der Regionalpolitik auch Widersprüche zuzulassen. Warum sollten nicht Ziele zugelassen sein, die zwar gleichzeitig nicht zu verwirklichen sind, vielleicht aber nacheinander, eventuell jeweils i n Teilschritten oder jedes Ziel „zu seiner Zeit". Solche Zielsysteme gestatten eine Strategie alternierender Zielerreichung. Sie kommt damit der Tatsache entgegen, daß i n der Wirklichkeit manche Ziele nur zu gewissen Zeiten und räumlich differenziert angestrebt werden, zu ande21 Vgl. Richtlinien des Bundesministers f ü r Wirtschaft für die V e r w e n dung der Bundeshaushaltsmittel für das regionale Förderungsprogramm der Bundesregierung, gültig ab 1. Januar 1969, v o m 4. März 1969, BBauBl. S. 248. 22 I n §2 Abs. 2 B R O G w i r d das Ermessen der Entscheidungsträger ausdrücklich angesprochen. 23 Vgl. Weisser, G., Probleme beratender Sozialwissenschaft, i n : Wirtschaft, Gesellschaft u n d K u l t u r , Festgabe f ü r A l f r e d M ü l l e r - A r m a c k , B e r l i n 1961, S. 85 f. 24 Vgl. etwa den Nachweis bei Arrow, K . J . , Social choice and i n d i v i d u a l values, N e w Y o r k / L o n d o n 1951, daß das mittels des Abstimmungsmechanismus demokratischer W a h l nicht möglich ist. 25 Hans K a r l Schneider schreibt sehr eindeutig, daß eine rationale W i r t schaftspolitik schon v o m Zielsystem her unmöglich sei. Vgl. Zielbestimmung f ü r die Wirtschaftspolitik i n der pluralistischen Gesellschaft, S. 52 f.

7 Spezifische Funktionen regionalpolitischer Ziele

43

ren Zeitpunkten dagegen andere Ziele. Demgegenüber abstrahieren die formalen Konsistenzbedingungen von der Zeit und dem Raum. Auch „Umwertungen" i m Zeitablauf können i n Grenzen dann von Zielsystemen berücksichtigt werden. Zielsysteme also, die widersprüchliche Ziele enthalten, schließen Konfliktmöglichkeiten ein. Sie berücksichtigen aber die Realität besser als konsistente Wertordnungen. M i t Hilfe einer Strategie alternierender Zielerreichung lassen sich offene Konflikte vermeiden. 7.6 Die Funktion leerformelhafter Ziele, „Gruppen" zu besonderen Anstrengungen zur Zielerreichung anzuspornen (Solidarisierungsfunktion) Diese Funktion ergibt sich i m Zusammenhang m i t einer These Cosers: „Konflikte, i n denen die Teilnehmer wissen, daß sie nur Vertreter eines Kollektivs oder einer Gruppe sind, nicht für sich selbst kämpfen, sondern für die Ideale der Gruppe, die sie repräsentieren, können radikaler und unerbittlicher sein als solche, die aus persönlichen Gründen ausgefochten werden 2 6 ." Gerade Leerformeln vermögen Vorstellungen zu erzeugen, man kämpfe für ein Ideal. Das Gleichheitspostulat dient vielen „unterentwickelten" Räumen als Leerformel und Ideal, u m i m Kampf gegen die Wohlhabenden besser bestehen zu können. Dabei erhält die Leerformel vielfach Symbolwert, der die Einheit der i n bestimmter Richtung Interessierten stärkt. So schließt das Ziel der tendenziellen Angleichung der Niveaus i m internationalen Rahmen die unterentwickelten Länder zusammen i m Konflikt m i t den Industrienationen und i m nationalen Bereich z. B. die finanzschwachen Bundesländer gegenüber den finanzstarken.

26 Coser, Lewis A., Theorie sozialer Konflikte, Neuwied am Rhein u n d B e r l i n 1965, S. 143.

8 Die Operationalität von Zielen Wie i m vorhergehenden Kapitel dargelegt wurde, kommen inoperationalen Zielen wichtige Funktionen zu. Ein Zielsystem der Regionalpolitik w i r d deshalb auch immer inoperationale Ziele enthalten. Operationale Ziele werden dann benötigt, wenn konkrete Maßnahmen (Alternativen) hinsichtlich ihrer Fähigkeit, die Ziele zu erreichen, beurteilt werden sollen 27 . Beurteilung setzt empirische Definition und Uberprüfbarkeit der Zielerreichung voraus. Operationalität i n diesem üblicherweise verstandenen Sinne ist nicht bei leerformelhaften Zielen gegeben 28 . N u r wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, können Alternativen und ihre Ergebnisse hinsichtlich des Zielkriteriums geordnet werden, und nur dann kann das Ziel auch Entscheidungskriterium sein. Wenn trotzdem sogenannte qualitative, nicht-quantitative Ziele für Entscheidungsprozesse herangezogen werden, so erfolgt die Operationalisierung eben i m Unbewußten, oder der Entscheidende gibt seine zugrunde gelegte operationale Definition nicht bekannt. Operationalität setzt Meßbarkeit sowie räumliche und zeitliche Fixierung voraus. 8.1 Meßbarkeit von Zielen Meßbarkeit ist i n dem weiten Sinne kardinaler oder ordinaler Messung zu verstehen. I h r ist schon Genüge getan, wenn angegeben werden kann, ob ein Ziel erreicht ist oder nicht oder ob ein Ziel gegenüber vorher verbessert worden ist 2 9 . Selbst „rein" qualitative Ziele wie z. B. das Image einer Region oder die A t t r a k t i v i t ä t einer Region lassen sich indirekt mittels der Zuwanderung der Bevölkerung oder von Unternehmen oder der Ergebnisse von Meinungsumfragen messen 30 . Darauf, 27 Vgl. Molitor, B., Theorie der Wirtschaftspolitik u n d Werturteil, i n : Hamburger Jahrbuch, 8. Jahr (1963), S. 91, A n m . 19. 28 Z u m Begriff der Operationalität vgl. March, J . E . u n d Simon, H . A . , Organizations, N e w Y o r k , London, Sydney 1965, 6. Aufl., S. 42: " B y operationality of goals, we mean the extent to which i t is possible to observe and test how w e l l goals are being achieved." 29 Vgl. hierzu näher Gäfgen, G., Theorie der wirtschaftlichen Entscheidung, S. 112 f. u n d 140 ff. 30 Deshalb k a n n auch Hutchison, T. W., „Positive" economics and policy objectives, London 1964, S. 155, nicht zugestimmt werden, w e n n er meint, meßbare Ziele seien meist materialistische Ziele, u n d da die Ökonomen meist auf Meßbarkeit aus seien, müsse m a n ihnen puren Materialismus v o r werfen.

8 Die Operationalität von Zielen

45

daß dabei qualitative Eigenschaften, die i n einem Begriff stecken, verloren gehen können, w i r d oft hingewiesen 31 . Das eigentliche Problem der Messung von Zielen besteht weniger i n einer Messung überhaupt als i n der genügend fein skalierten Messung und der Vergleichbarkeit der Maßstäbe. Man kann den Unterschied zwischen qualitativen und quantitativen Zielen allein darin sehen, daß die quantitativen Größen einen wesentlich höheren Grad der Skalierbarkeit aufweisen als die qualitativen. Der Maßstab „Geld" z.B. ermöglicht eine ausgezeichnete Vergleichbarkeit und eine sehr feine Unterteilung. Die Anwendung auf viele Zielgrößen bereitet jedoch kaum überwindbare Schwierigkeiten. Die Zielforschung muß deshalb bei der Messung von Zielen versuchen, andere als Geldmaßstäbe anzuwenden, was eventuell einen Verzicht auf Feineinteilung zur Folge hat. Bei unterschiedlichen Maßstäben stellt sich das Problem der Vergleichbarkeit. Der Ökonom bevorzugt den Geldmaßstab, der Politiker richtet sich vielfach nach Wählerstimmen, der Techniker mißt i n physikalischen Einheiten, andere Fachvertreter urteilen vielleicht nach der Zahl der Absolventen von Schulen, Fachschulen und Hochschulen, nach dem Anteil der Wissenschaftler an der Gesamtsumme der Beschäftigten, nach der Menge und Größe der erstellten Wohnungen usw. Jede Meßskala für sich mag die Operationalität von Zielen ermöglichen, eine Vergleichbarkeit ist durch die Meßbarkeit jedoch nicht gewährleistet. M i t der Messung eines Zieles eng zusammen hängt die Definition dieses Zieles. „Bei allen Messungen, die komplizierte Sachverhalte i n einer Zahl wiedergeben sollen, gehört die genaue Meßvorschrift m i t zur Definition der so gemessenen Größe 32 ." Für regionalpolitische Zielgrößen werden viele Maßzahlen verwendet, die aus der allgemeinen Wirtschaftspolitik übernommen sind und regionalisiert werden. Das Problem dabei ist, ob die Meßvorschriften auch ausreichend die regionale Problematik berücksichtigen. Die Arbeitslosenziffer einer Volkswirtschaft z. B. hat gesamtwirtschaftlich sicher eine wichtige Aussagekraft. Die nach denselben Vorschriften ermittelte Arbeitslosenzahl eines kleinen Raumes ist jedoch kaum i n der Lage, die regionalen Besonderheiten auszudrücken. Spezifizierungen hinsichtlich der A r t der Nichtbeschäftigung, z.B. Frauenarbeitslosigkeit i n schwerindustriellen Gebieten, punktuelle Arbeitslosigkeit i n monostrukturierten Regionen, fehlende Arbeitsplätze für ältere Arbeitskräfte, sind erforderlich, wenn die Zielgröße regionalpolitisch relevant sein soll. Maßzahlen ohne Hin31

Vgl. z.B. Colm, G., On goals research, i n : Neue Perspektiven aus W i r t schaft u n d Recht, Festschrift f ü r Hans Schäfer, B e r l i n 1966, S. 74. 32 Krelle, W., Präferenz- u n d Entscheidungstheorie, S. 78.

4 6 2 .

T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

weis auf ihre inhaltlichen Ermittlungen verdecken das Problem und führen zu falschen Maßnahmebeurteilungen. Eine andere Maßgröße, die aus dem globalen Bereich i n den regionalen übertragen wird, ist das Bruttosozialprodukt, das von der Regionalforschung durch das Bruttoinlandsprodukt ersetzt wird. Bekannlich wohnt schon dem Bruttosozialprodukt als Maß für den Wohlstand einer Volkswirtschaft eine erhebliche Problematik wegen der notwendigen Einschränkungen und Vereinfachungen bei der Berechnung inne 3 3 . U m wieviel größer ist diese Problematik bei der Regionalisierung des Bruttoinlandsproduktes, das etwa die für eine regionale Beurteilung so wichtigen Transferzahlungen zwischen Regionen aufgrund der Schwierigkeiten ihrer Erfassung nicht berücksichtigt 34 . Eine Zielgröße ist also immer nur unter Beachtung der Meßvorschriften sinnvoll zu verstehen und zu interpretieren. Wenn diese Meßvorschriften i m Bewußtsein verblassen, besteht die Gefahr, daß die Maßgröße eines Zieles auf die Realität nicht „paßt". Konventionen i n Form von aus anderen Bereichen übernommenen und dort eventuell bewährten Maßskalen erlangen Eingang i n die Regionalwissenschaft und die Regionalpolitik, wobei die Besonderheiten aber nicht erkannt und beachtet werden 3 5 . Die Folge ist, daß die Ziele dann zwar i n einem formalen Sinne operabel sind, sachlich sind sie aber nicht geeignet, für die regionalpolitische Problematik adäquate Beurteilungskriterien abzugeben. Man sollte deshalb eine formale Operationalität von einer sachlichen Operationalität unterscheiden. Der formalen Operationalität ist bereits Genüge getan, wenn die Bedingungen der Meßbarkeit und der räumlichen und zeitlichen Fixierung erfüllt sind. Eine sinnvolle Beurteilung erfordert zusätzlich eine den regionalpolitischen Problemen adäquate Meßvorschrift, die erst dazu berechtigt, von einer sachlichen Operationalität zu sprechen. 8.2 Meßbarkeit durch Unterziele Operationale Zielformulierungen dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, daß sie nicht immer i n der Lage sind, Maßnahmen ausreichend zu beurteilen. Wenn grundverschiedene Maßnahmen für ein Ziel eingesetzt werden können, die zudem stark wertgetönt sind, dann emp33 Vgl. Flohr, H., Probleme der E r m i t t l u n g volkswirtschaftlicher Erfolge, Göttingen 1964, S. 47 ff. 34 Vgl. zu dieser Problematik des Bruttoinlandsprodukts Brede, H., Kraft, J., Ossorio-Capella, C., Leistungs- u n d Verflechtungsanalyse, i n : HdRR, 2. Aufl., Bd. 2, Sp. 1886 f. 35 Vgl. dazu auch die Diskussion Fritsch-Möller-Weisser, i n : Grundsatzprobleme wirtschaftspolitischer Beratung, S. 303 ff.

8 Die Operationalität von Zielen

47

fiehlt es sich, das Ziel weiter aufzuspalten und die dabei gebildeten Unterziele als Beurteilungskriterien heranzuziehen 36 . Folgende zwei Beispiele mögen das erläutern. Das regionalpolitische Ziel Angleichung des Wohlstandes einer Region an die übrigen Regionen kann operational gefaßt werden, vielleicht formuliert als durchschnittliche Einkommensangleichung der Wohnbevölkerung. Als zwei grundverschiedene Wege zum Ziel müssen die aktive und passive Sanierung angesehen werden, die selbst wertbehaftet sind. Da nun sowohl die aktive als auch die passive Sanierung das Ziel v e r w i r k lichen, ohne daß dabei die so stark unterschiedlich bewerteten Maßnahmen m i t beurteilt werden, w i r d es erforderlich, das Wohlstandsziel i n die Unterziele Angleichung durch aktive und Angleichung durch passive Sanierung aufzuspalten. Das raumordnungspolitische Ziel einer zeitlich befriedigenden Zuordnung von Wohnen, Arbeiten und Freizeit kann m i t verkehrspolitischen Maßnahmen erreicht werden, indem der Individualverkehr oder der öffentliche Verkehr bevorzugt wird. Diese beiden Möglichkeiten sind selbst wiederum stark wertbehaftet; denn die Bevorzugung einer Möglichkeit erfordert nicht nur entsprechend andere bauliche Planungen und Investitionen, sondern bedeutet vielleicht auch eine Nichtberücksichtigung der Verkehrswünsche und -Vorstellungen der Mehrheit der Menschen. Beide Möglichkeiten sollten deshalb selbst als Vorziele herausgestellt und bewertet werden. Durchaus meßbare Ziele werden durch solche Aufspaltungen häufig erst zu „Handlungszielen", d.h. sie geben i m konkreten Einzelfall ein Beurteilungskriterium für Handlungen (Alternativen) ab. 8.3 Räumliche und zeitliche Fixierung Die explizite räumliche Fixierung erübrigt sich meist, w e i l die Ziele der Regionalpolitik und der Raumordnungspolitik i n der Regel auf das Gebiet einer Volkswirtschaft oder einer Region, seltener auf eine Gruppe von Volkswirtschaften bezogen sind. Dagegen stellt die zeitliche Fixierung der regionalpolitischen Ziele eine conditio sine qua non dar. Ohne die Zeitbestimmung fehlt den Zielen, mögen sie auch noch so exakt meßbar sein, die Operationalität. Theoretisch muß unendlich lange gewartet werden, bis ein endgültiges Urteil über den Zielzustand zu fällen möglich ist. Die Ziele des BROG sind z.B. ohne jegliche Zeitangaben. I n den „regionalen Aktionspro36 Vgl. auch Kirschen u n d andere, International vergleichende Wirtschaftspolitik, B e r l i n 1967, S. 8 (Übersetzung der Originalausgabe Economic policy i n our time, V o l . I : General Theory).

48

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- und Raumordnungspolitik

grammen" werden die Ziele ausdrücklich auf den Planungszeitraum von fünf Jahren bezogen, wodurch eine — ausreichende — globale Zeitbestimmung vorliegt. Je länger der Zeitraum, i n dem ein Ziel erreicht werden soll, gesetzt wird, u m so mehr nimmt das Ziel den Charakter einer Leerformel an. Denn was i n 20, 30 oder 40 Jahren sein wird, kümmert den Regionalpolitiker i m Augenblick i n der Regel wenig.

9 Die Ziele der Regionalpolitik und der Raumordnungspolitik— Bestandsanalyse und Systematisierung 9.1 Vorbemerkung I n einer ganzen Reihe von offiziellen Äußerungen staatlicher Stellen und von wissenschaftlichen Veröffentlichungen sind regionalpolitische Ziele genannt. Sie sind selten identisch, häufig ähnlich, lassen aber dennoch schwerpunktmäßig voneinander abweichende Betrachtungsweisen bei der Festlegung erkennen. I m folgenden w i r d eine Systematisierung dieser Ziele i n Form einer Bestandsanalyse versucht. Die Systematisierung soll dazu beitragen, einige Erkenntnisse für die Ziele der Regionalpolitik und Raumordnungspolitik zu gewinnen. Sie dient weiter als Ausgangsbasis für die Aufstellung der zwei Zielsysteme i n Kapitel 12. Es werden fünf Gruppen von Zielformulierungen aufgezeigt, die jeweils besondere Eigenarten aufweisen. Wie gesagt, sind die Besonderheiten der Betrachtungsweise jedoch nur schwerpunkthaft zu verstehen, so daß Überschneidungen zwischen den Gruppen nicht zu vermeiden sind. Manche Merkmale treten also mehr oder weniger deutlich gleichzeitig auf. Trotzdem erscheint eine Klassifizierung sinnvoll. 9.2 Regionalpolitische Ziele als logische Folgerungen allgemeiner wirtschaftspolitischer Ziele Eine erste Gruppe von regionalpolitischen Zielen zeigt einen engen Bezug zu Zielen der allgemeinen Wirtschaftspolitik. Die Ziele der Regionalpolitik sind praktisch aus den Zielen der Wirtschaftspolitik logisch abgeleitet. Das t r i f f t explizit auf H.K.Schneiders Formulierungen zu. Danach sind „Einzelziele" der Regionalpolitik 1. die „regionalen Implikationen des Stabilitätszieles: Reduzierung der konjunkturellen und strukturellen Anfälligkeit der Region" und 2. die „regionalen Implikationen des gesamtwirtschaftlichen Wachstumszieles: Schaffung der Voraussetzungen, die gesamtwirtschaftlich optimale regionale Wachstumsraten ermöglichen" 37 . 37 Schneider, H. K., Über die Notwendigkeit regionaler Wirtschaftspolitik, i n : Beiträge zur Regionalpolitik, S. 4.

4 Brösse

5 0 2 .

T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

Nicht explizit, dem Sinne nach aber ebenso, erklärt sich die Zielformulierung bei Giersch. Als Ziel ergibt sich bei Giersch die „ökonomisch optimale Allokation der Produktivkräfte i m Kaum", d.h. eine „Allokation, die ein maximales Sozialprodukt und/oder ein möglichst kräftiges Wachstum der Gesamtwirtschaft ermöglicht" 3 8 . I n ähnlichem Sinne spricht J . H . M ü l l e r von der „Aufgabenstellung der Raumordnungspolitik" als Gewährleistung „optimaler Allokation der Produktionsfaktoren i m Raum" 3 9 . Und Lauschmann kommt zu dem Ergebnis, daß die Ziele der Regionalpolitik „durch das Zielsystem der globalen Wirtschaftspolitik vorbestimmt" werden, was „ i n zunehmendem Maße zur ,herrschenden Meinung 4 w i r d " 4 0 . I n diesem Zusammenhang ist auch das Konzept der produktivitätsorientierten und wachstumsorientierten Regionalpolitik zu sehen, bei der als ein wesentliches Zielkriterium das Wachstum bzw. die Produktivität der gesamten W i r t schaft herausgestellt w i r d 4 1 . Die genannten Ziele lassen also die Verbindung zur allgemeinen Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik erkennen; denn die Bedingungen optimaler Allokation der Ressourcen aufzuzeigen, w i r d als wesentliches Anliegen wirtschaftstheoretischer Forschung betrachtet. Die oben zitierte Zielversion J. H. Müllers ist eine Übertragung dieses Optimumgedankens auf die Regionalpolitik. Aufgrund dieser theoretischen Fundierung tragen diese Zielformulierungen stark den Charakter von Oberzielen, unter die sich viele konkreter gefaßte regionalpolitische Ziele meist unterordnen lassen. Das t r i f f t z.B. sehr deutlich für die Version „ökonomisch optimale Allokation der Produktivkräfte i m Raum" zu, aber auch für die „Schaffung der Voraussetzungen, die gesamtwirtschaftlich optimale regionale Wachstumsraten ermöglichen". Die Diskussion u m die Ziele der globalen Wirtschaftspolitik hat m i t der Fixierung der Ziele Geldwertstabilität, Vollbeschäftigung, außenwirtschaftliches Gleichgewicht und angemessenes Wirtschaftswachstum i m Stabilitätsgesetz einen gewissen Abschluß gefunden. Für W i r t schaftstheorie und Wirtschaftspolitik bedeutet es eine Erleichterung, wenn die Ziele der Wirtschaftspolitik bekannt und festgelegt sind. Man ist gewissermaßen froh, wenn man die Ziele der Wirtschaftspolitik aus dem Stabilitätsgesetz „entnehmen" kann. Es liegt aber auch eine Gefahr darin. Denn sowohl der Theoretiker als auch der Politiker wer38 Giersch, H., Das ökonomische Grundproblem der Regionalpolitik, S. 387. Müller, J. H., Wirtschaftliche Grundprobleme der Raumordnungspolitik, B e r l i n 1969, S. 59. 40 Lauschmann, E., Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik, S. 190 ff. 41 Vgl. Jürgensen, H. u n d Voigt, H.-G., Produktivitätsorientierte Regionalp o l i t i k als Wachstumsstrategie Hamburgs; Marx, D., Wachstumsorientierte Regionalpolitik, Göttingen 1966. 39

9 Die Ziele der Regionalpolitik u n d der Raumordnungspolitik

51

den dadurch allzu leicht dazu verleitet, von den gesetzlich fixierten Zielen auszugehen, ohne zu prüfen, ob nicht eine inzwischen geänderte wirtschaftliche Wirklichkeit andere neue Ziele verlangt. Die hier aufgezeigte Verbindung zwischen gesamtwirtschaftlichen und regionalpolitischen Zielen könnte konsequenterweise dazu führen, daß auch für die Regionalpolitik ein begrenzter Zielkatalog analog zu den Zielen der allgemeinen Wirtschaftspolitik i m Stabilitätsgesetz als allgemeingültig anerkannt und festgelegt w i r d 4 2 . Auch für solchermaßen gegebene Ziele gilt, daß nämlich ein A k t gesetzgeberischer Zielbestimmung die Tatsache nicht verwischen darf, daß sich die Realität sehr schnell ändern und neue Ziele erfordern kann. Untersucht man die Ziele des Stabilitätsgesetzes auf ihre regionalpolitischen Implikationen hin, so dürfte das Ziel der außenwirtschaftlichen Absicherung regionalpolitisch weitgehend irrelevant sein. Das heißt nicht, daß die Außenwirtschaftsbeziehungen regional unterschiedliche Auswirkungen haben können. Besonders i n Grenzräumen bestehen enge Beziehungen m i t dem Nachbarland (ausländische Berufspendler, Wohnen und Einkaufen jenseits der Grenze, Bodenbesitz i m benachbarten Ausland u. a.) 43 . Es erscheint aber beim gegenwärtigen Stand der Regionalwissenschaft und Regionalstatistik unmöglich, einen der Zahlungsbilanz vergleichbaren Indikator für ein außenwirtschaftliches regionales Gleichgewicht i n operabler Form zu verwenden. Ein „Gleichgewicht" zwischen Regionen diesseits und jenseits einer politischen Grenze kann deshalb immer nur von Fall zu Fall und mehr oder weniger individuell aus einer konkreten Problemsituation heraus definiert werden, etwa, daß man übermäßige einseitige Ströme von Berufs- und Ausbildungspendlern oder starke Preisunterschiede für die gleichen Waren beiderseits der Grenze vermeiden möchte. Aus dem gesamtwirtschaftlichen Ziel des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts (im Rahmen des Stabilitätsgesetzes) sind regionalpolitische Ziele nicht abzuleiten. Ebenso dürfte das Ziel der Geldwertstabilität nur sehr schwer i n regionalpolitisch relevanter Weise zu definieren sein. Zimmermann betont zwar, daß ein Zusammenhang zwischen regionalen Vorgängen und Geldwertänderung möglich ist, weist zugleich aber auch auf die großen Schwierigkeiten hin, diesen Zusammenhang zu ermitteln 4 4 . 42 Vgl. dazu die oben zitierte Äußerung v o n Lauschmann, daß die Ziele der Regionalpolitik „durch das Zielsystem der globalen Wirtschaftspolitik vorbestimmt" werden, was „ i n zunehmendem Maße zur »herrschenden Meinung' w i r d " . 43 Vgl. Röper, B., Regionalpolitik f ü r EWG-Binnengrenzgebiete, insbesondere f ü r das Aachener Grenzgebiet, i n : Beiträge zur Regionalpolitik, S. 148. 44 Vgl. Zimmermann, H., öffentliche Ausgaben u n d regionale Wirtschaftsentwicklung, Basel u n d Tübingen 1970, S. 50 f. 4*

5 2 2 .

T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

Solange die Wissenschaft nicht den Nachweis erbracht hat, daß die Geldwertstabilität i n fühlbarem Maße auch ein regionales Problem ist, sollte das Ziel Geldwertstabilität weiterhin als typisch gesamtwirtschaftliches Ziel betrachtet werden. Für die Regionalpolitik wichtig bleiben danach die Implikationen des Stabilitätszieles und des Wachstumszieles, wie sie z. B. i n der Formulierung von H. K . Schneider wiedergegeben sind 4 5 . Nicht i m Stabilitätsgesetz niedergelegt ist ein Ziel, das eine allgemeine Wohlstandsannäherung oder gar -angleichung beinhaltet. Zwar sind i m Bereich der Wirtschaftspolitik auf Teilgebieten solche Forderungen zu hören. Sie fanden jedoch bislang keinen Niederschlag i n einem allgemein anerkannten wirtschaftspolitischen Ziel. Das ist anders i n der Regionalpolitik. Alle Autoren, die die regionalpolitischen Ziele aus den gesamtwirtschaftlichen ableiten, ergänzen als wesentliches Ziel der Regionalpolitik das einer Verringerung der regionalen Wohlstandsunterschiede. I m allgemeinen w i r d dieses Ziel aus dem Gerechtigkeitsziel gefolgert 46 . H. K . Schneider nennt — neben den beiden bereits zitierten Zielen — als drittes regionalpolitisches Ziel, das er i n diesem Sinne aus dem gesellschaftlichen Gerechtigkeitsziel deduziert: „Vermeidung und Beseitigung extremer Disparitäten i n der interregionalen Verteilung der durchschnittlichen Pro-Kopf-Realeinkommen 4 7 ." Giersch leitet zwei mögliche Versionen ab: Einmal kann eine Zunahme der interregionalen Wohlstandsunterschiede verhindert werden, zum anderen können diese Unterschiede selbst verringert oder letztlich beseitigt werden 4 8 . Das Ziel einer ökonomischen Annäherung der Regionen taucht weiter i n der Präambel des EWG-Vertrages auf, wo es heißt: „ I n dem Bestreben, ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern . . . " W i r d somit das Ziel einer Annäherung bzw. Verringerung der Wohlstandsunterschiede allgemein als regionalpolitisches Ziel dargestellt, so w i r d doch nirgends hinzugefügt, wieweit Annäherung oder Angleichung gehen sollen. Wie Giel schreibt, bedarf es dazu „ i n jedem Einzelfall einer Entscheidung" 49 . 45 Vgl. hierzu auch ebd. S. 46 ff. 46 Vgl. hierzu auch unten K a p i t e l 9.7. 47 Schneider, H. K., Über die Notwendigkeit regionaler Wirtschaftspolitik, S. 4. 48 Vgl. Giersch, H., Das ökonomische Grundproblem der Regionalpolitik, S. 388. 49 v g l . Giel, W., Regionale Wirtschaftspolitik i n der Bundesrepublik Deutschland, i n : HdRR, l . A u f l . , Sp. 1673; vgl. hierzu auch näher Kap. 12.41.

9 Die Ziele der Regionalpolitik u n d der Raumordnungspolitik

53

9.3 Der Versuch einer Bestimmung „eigenständiger" Ziele Der Gruppe regionalpolitischer Ziele, die aus einer Anlehnung an die allgemeinen wirtschaftspolitischen Ziele zu erklären ist, steht eine Gruppe von Zielformulierungen gegenüber, die nicht i n dem Maße an einem anderen, auch theoretisch fundierten Bereich m i t mehr oder weniger anerkannten Zielen anknüpfen kann. Es sind dies vor allem die Ziele, wie sie sich i m BROG (vgl. §§ 1 und 2) und den Landesplanungsgesetzen finden. Wenn behauptet wird, daß der theoretische Rückhalt fehlt, so w i r d damit das Fehlen einer eigenständigen, entwickelten Theorie angesprochen. Theoretische Konzeptionen und Ziele der Raumordnung kann die Raumforschung liefern. Als eigenständige wissenschaftliche Disziplin betrachtet sie als ihr Untersuchungsobjekt den „durch die Natur dargebotenen bevölkerten und durch das menschliche Wirken veränderten Raum" unter dem Gesichtspunkt der „optimalen Nutzung und ordnenden Gestaltung" 5 0 . Optimale Raumnutzung und Raumgestaltung stellen ein so umfangreiches Wissenschaftsprogramm dar, daß es der Raumforschung vielleicht gerade deshalb bislang nicht gelungen ist, entscheidende Fortschritte zu einer eigenständigen Theorie zu liefern. I m wesentlichen stützen sich Raumordnung und Raumforschung noch auf zahlreiche Hilfswissenschaften 51 , unter anderem die Ökonomie. Raum und Region als Träger aller Lebensbereiche und die noch unklare Aufbauphase einer Wissenschaft von der Raumordnung dürften entscheidende Gründe m i t dafür sein, daß den Politikern die Ziele des BROG bei der Suche nach eigenständigen Zielen einer neuen Disziplin zu einem Sammelsurium vager Zielformulierungen gerieten, die der breiten Anlage des „theoretischen Konzepts" entsprechend alle räumlich relevanten Zielvorstellungen erfassen mußten und u. a. deshalb zu Leerformeln wurden. Charakteristisch für diese „pragmatische Vielfalt" ist auch die Tatsache, daß es nicht gelungen ist, i n die Reihenfolge der „Grundsätze" i n § 2 BROG irgendeine Rangfolge oder Systematik hineinzutragen 52 . § 1 BROG, der überschrieben ist m i t „Aufgaben und Ziele der Raumordnung" nennt drei Ziele bzw. Aufgaben, die unmittelbar aus politischen und gesellschaftspolitischen Motiven herrühren: Die räumliche Entwicklung hat der freien Entfaltung der Persönlichkeit i n der Ge50 Vgl. diese w o h l als repräsentativ anzusehende Darstellung bei Olsen, K . H., Raumforschung, i n : HdRR, 2. Aufl., Sp.2448. öi Vgl. Olsen, K . H., a.a.O., Sp. 2449. 52 Vgl. auch Dietrichs, B., Raumordnungsziele des Bundes, i n : Informationsbriefe f ü r Raumordnung, R 3.1.2, S. 11.

54

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

meinschaft zu dienen (Absatz 1), das Ziel der Wiedervereinigung ist zu fördern (Absatz 2) und die europäische Zusammenarbeit ist bei der Raumordnung einzuplanen (Absatz 3). I n Absatz 4 w i r d das Verhältnis von Region und Gesamtraum und umgekehrt angesprochen i m Sinne einer den „Gegebenheiten und Erfordernissen" entsprechenden notwendigen Abstimmung der Räume. Das Ziel läßt sich m i t einem Ausdruck als Koordinationsziel bezeichnen 5 3 . § 2 Abs. 1 BROG „enthält i n neun Thesen materielle Grundsätze der Raumordnung, die der Umformung der i n § 1 normierten allgemeinen Leitvorstellungen auf die konkreten Verhältnisse der BRD dienen. M i t diesen Grundsätzen sind aus der Erfahrung gewonnene und bereits weithin praktizierte materielle Prinzipien der Raumordnungspolitik i n die Form von Rechtsnormen gebracht worden" 5 4 . Die Ziele des § 2 sind also abgeleitet aus den aktuellen Tagesproblemen der Raumordnung, sie werden aber verbunden m i t den „theoretischen" Zielformulierungen der Raumordnung, wenn es z. B. unter Nr. 1 heißt, daß ausgewogene, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Verhältnisse gesichert werden sollen. I m einzelnen werden fünf Regionstypen angesprochen 55 : 1. Gebiete m i t „gesunden" Strukturen, also problemlose Gebiete (Nr. 1). 2. Zurückbleibende oder zurückgebliebene Räume (Nr. 3). 3. Das Zonenrandgebiet (Nr. 4). 4. Ländliche Regionen (Nr. 5). 5. Verdichtungsräume (Nr. 6). I m Prinzip laufen die Zielformulierungen für diese Gebiete darauf hinaus, daß gesunde Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie ausgewogene Verhältnisse erhalten oder entwickelt werden sollen und für notwendige Verdichtungen oder „Entballung" 5 6 gesorgt werden soll. 53 Z u der Frage, ob dieses Ziel eventuell m i t Blick auf die verschiedenen kommunalen Ebenen der regionalpolitischen Träger aufgenommen wurde, ist zu bemerken, daß nach Zinkahn u n d Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bundes, K o m m e n t a r unter Berücksichtigung des Landesplanungsrechts, B e r l i n 1965, Rdnr. 7, § 1 Abs. 4 nicht den Bestandsschutz vorhandener V e r waltungseinheiten bezwecken kann. 54 Zinkahn u n d Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bundes, Rdnr. 1 zu § 2. 55 Vgl. die etwas andere Einteilung bei Müller, G., Raumordnung, i n : HdRR, 2. Aufl., Sp. 2468. 56 „Der Verdichtung v o n W o h n - u n d Arbeitsstätten, die zu ungesunden räumlichen Arbeits- u n d Lebensbedingungen sowie zu unausgewogenen Wirtschafts- u n d Sozialstrukturen führt, soll entgegengewirkt werden." Nr. 6, Abs. 1.

9 Die Ziele der Regionalpolitik u n d der Raumordnungspolitik

55

Nur für das Zonenrandgebiet w i r d konkret und weitergehend gefordert, daß eine vergleichbare Situation m i t dem übrigen Bundesgebiet geschaffen wird. Ergänzt werden diese Ziele durch Forderungen nach ausreichender Verkehrs- und versorgungsmäßiger Erschließung der Räume, nach Umweltschutz (Nr. 7), nach Beachtung der Erfordernisse der zivilen und militärischen Verteidigung (Nr. 9) sowie durch ein besonderes Schutzziel der Land- und Forstwirtschaft (Nr. 5). Man möchte meinen, daß alle möglichen raumrelevanten Ziele einer Raumordnungspolitik, die i n diesen Formulierungen noch nicht eingeschlossen sind, Eingang i n den unter Nr. 8 plazierten Grundsatz gefunden haben: „Die landsmannschaftliche Verbundenheit sowie die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge sollen berücksichtigt werden." Die Zielangabe für unterschiedliche Regionstypen stellt ein weiteres abweichendes Merkmal gegenüber der ersten Gruppe dar. Eine Zielspezifizierung für Regionstypen ist aber so lange problematisch, solange eine regionalwissenschaftlich befriedigende Typisierung von Regionen nicht existiert. Die EWG-Kommission bezieht die regionalpolitischen Ziele beispielsweise auf die drei Regionstypen Industrieregionen, halbindustrialisierte Regionen und überwiegend landwirtschaftliche Regionen 57 . Selbst Äußerungen offizieller A r t i n der BRD stimmen nicht konsequent m i t der Regionstypisierung des BROG überein. So spricht das Landesentwicklungsprogramm von N R W 5 8 — allerdings vor I n krafttreten des BROG — von Ballungskernen, Ballungsrandzonen und ländlichen Zonen, eine Typisierung, die i m Landesentwicklungsplan I von 196659 beibehalten wird. Und der Landesentwicklungsplan I I von N R W 6 0 faßt als Ziel der räumlichen Gestaltung des Landes zusammen: „Die Gesamtentwicklung des Landes ist auf ein System von Entwicklungsschwerpunkten und Entwicklungsachsen auszurichten", d.h. als „Raumtypen" erscheinen hier weiter Entwicklungsschwerpunkte und Entwicklungsachsen. Die Regionstypisierung nach dem BROG ebenso wie die der EWG versucht, vorgefundene Eigentümlichkeiten konkreter Räume zu beschreiben. Demgegenüber stellt die Charakterisierung nach dem Lan57 Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Eine Regionalpolitik f ü r die Gemeinschaft, o. O. 1969, S. 41 ff. 58 Bekanntmachung des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau u n d öffentliche Arbeiten v o m 7.8.1964, MB1. f ü r das L a n d N R W , Ausgabe A , S.1205. 59 Bekanntmachung des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau u n d öffentliche Arbeiten v o m 28.11.1966, MB1. f ü r das L a n d N R W , Ausgabe A , v o m 27.12.1966, S. 2260 u n d Bekanntmachung des Ministers f ü r Landesplanung, Wohnungsbau u n d öffentliche Arbeiten v o m 17.12.1970, MB1. f ü r das L a n d NRW, Ausgabe A , v o m 9.2.1971, S. 200. 60 Bekanntmachung des Ministerpräsidenten v o m 3.3.1970, MB1. f ü r das L a n d NRW, Ausgabe A, v o m 31.3.1970, S. 494.

5 6 2 .

T e i l : Zielforschung i n Regional- und Raumordnungspolitik

desentwicklungsplan I I von NRW vor allem auch eine Zielvorstellung dar: Schwerpunkte und Achsen sollen geschaffen werden und damit ganz bestimmte Regionstypen entstehen. Für ein solches Konzept ist aber eine Typisierung, wie sie die Bundesraumordnung und die EWG vorgenommen haben, wenig brauchbar. Es ist daher zu fordern, daß zum Ausdruck kommt, ob und i n welcher Form die angegebenen Regionstypen selbst als Ziel anzusehen sind. Dazu läßt das BROG nur erkennen, daß die landwirtschaftliche Produktion erhalten werden soll (Nr. 5) und daß zurückbleibende Regionen (Nr. 3) und ungesunde Verdichtungen unerwünscht sind. Insofern gibt die Typisierung i m BROG i n Verbindung m i t den Zielen wenig her. Aber selbst dann, wenn die Regionstypen einzig als Bestandsaufnahme zu deuten sind und für diese Regionen jeweils Ziele gesetzt werden sollen, ist die Regionstypisierung des BROG wenig fruchtbar: Da die Ziele sich i m wesentlichen auf Forderungen nach Verbesserung und Erhaltung gesunder Strukturen und Verhältnisse beschränken, was gleichermaßen für alle Räume, zum Teil nur m i t umgekehrtem Vorzeichen, zutrifft, ist die Angabe verschiedener Raumtypen überflüssig. Diese K r i t i k t r i f f t allerdings nicht zu auf die Typenbildung „Zonenrandgebiet" und (vielleicht) auch nicht auf die ländlichen Gebiete. 9.4 Ziele als Ausdruck einer speziellen regionalpolitischen Problematik Eine dritte Gruppe von Zielen ist dadurch charakterisiert, daß sie die Konsequenz aus einigen wenigen, aktuellen regionalpolitischen Problemen sind. Hier lassen sich die beiden Ziele der Regionalpolitik einordnen, die Egner anführt. Er nennt die „Begrenzung der Ballungstendenz wirtschaftlicher Aktivitäten" und als „Gegenstück dazu" die „wirtschaftliche Entwicklung von Rückstandsgebieten" m i t einer „Egalisierungstendenz" der wirtschaftlichen Leistungen zwischen allen Räumen 6 1 . Ähnlich wie bei den Zielen des BROG werden auch hier Regionstypen zugrunde gelegt, nämlich „Fortschrittsräume", „Rückstandsgebiete" und „Notstandsgebiete", was de facto nur zwei Raumtypen gleichkommt: entwickelten und unterentwickelten Räumen. Die für diese Gebiete von Egner geprägten Zielformulierungen „Begrenzung der Ballung" und „Entwicklung" sind zwar auch sehr vage Zieldefinitionen, sie zeigen aber eine klare Tendenz, nämlich die Agglomerationsräume i n ihrer Entwicklung zugunsten der weniger entwickelten Räume zu bremsen. Damit bezieht Egner eine klare Position. Sie setzt jedoch implizit voraus, daß die Förderung der zurückbleibenden Ge6i Vgl. Egner, E., Raumwirtschaftspolitik, i n : HdSW, Bd. 8, S. 695.

9 Die Ziele der Regionalpolitik und der R a u m o r d n u n g s p o l i t i k 5 7

biete nur auf Kosten der Ballungsräume möglich ist bzw. die Entballung Bedingung für das Wachstum der bislang benachteiligten Gebiete ist. Dieser Zielzusammenhang ist keineswegs selbsteinleuchtend. Vor allem Zimmermann hat gezeigt, daß die Regionalpolitik zusätzliche Möglichkeiten zur Verfügung hat, „die einen notwendigen Zusammenhang von Entwicklungs- und ,Entballungs'-Politik unwahrscheinlich machen" 62 . Der Egnersche Versuch der Zielbestimmung ist pragmatisch eng auf ein begrenztes Problem zugeschnitten, weshalb etwa die regionalpolitisch so wichtigen Fragen der Gestaltung des Ballungsraumes selbst ausgeklammert bleiben. Regionalpolitik ist aber nicht nur auf w i r t schaftlich zurückbleibende Gebiete zu beschränken 63 . Unter einem speziellen Aspekt, nämlich einem redistributionspolitischen, sieht auch Hansmeyer die Regionalpolitik. Er geht aus von dem noch „relativ bescheidenen Ziel", „ i n allen Teilen des gemeinsamen Wirtschaftsgebietes eine gewisse Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, wie sie A r t i k e l 106, Abs. 4 des Grundgesetzes fordert, herbeizuführen" 6 4 . Dieses Ziel w i r d konkreter formuliert i n zwei Versionen: mindestens Konstanthalten der regionalen Einkommensunterschiede pro Kopf oder Einebnung der regionalen Einkommensunterschiede überhaupt 6 5 . Und schließlich nennt Hansmeyer noch das Ziel, „die Bevölkerung i n den Problemgebieten zu halten", womit also die aktive Sanierung angesprochen ist 6 6 . Als „metaökonomisches" Ziel bezeichnet Hansmeyer die „Erhaltung der Kulturlandschaft" 6 7 . Er führt zwar nicht aus, was er i m einzelnen darunter versteht. W i r möchten das Ziel so verstanden wissen, daß die von Menschen geschaffenen Kulturgüter als auch die Naturgüter zu erhalten sind, wodurch auch Natur-, Landschafts- und Umweltschutz i n den Zielkatalog einbezogen werden. (Wäre m i t Kulturlandschaft die durch das menschliche Wirken bisher entstandene Verteilung von Menschen und Ressourcen i m Raum gemeint, so könnte ein Ziel der Erhaltung dieses Zustandes kaum sinnvoll sein; denn die Raumordnungs62 Vgl. Zimmermann, H., öffentliche Ausgaben u n d regionale Wirtschaftsentwicklung, S. 15. 63 Auch Zimmermann, H., öffentliche Ausgaben u n d regionale Wirtschaftsentwicklung, diskutiert unter der Überschrift „Ziele der regionalen W i r t schaftspolitik" das Problem Entwicklungspolitik u n d Entballungspolitik (S. 12 ff.). I m Verlauf der Arbeit beschränkt er sich aber absichtlich auf die Regionalpolitik f ü r unterentwickelte Regionen u n d diskutiert vorwiegend unter diesem Aspekt die Zielproblematik (vgl. S. 25 ff.). 64 Hansmeyer, K.-H., Ziele u n d Träger regionaler Wirtschaftspolitik, S. 38. es Ebd. S. 39. 66 Dieser spezielle Zielaspekt w i r d bei Hansmeyer ergänzt durch den Verweis auf die Ziele des BROG. Ebd. S. 43 f. 67 Ebd. S. 42.

58

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

politik w i l l ja gerade wünschenswerte Zustände schaffen.) Auch hierbei handelt es sich u m einzelne aktuelle Ziele. Gerade diese i n diesem Abschnitt als aktuell erklärten Ziele können deutlich machen, daß sich die regionalpolitischen Zielvorstellungen i m Zeitablauf wandeln und unterschiedliche Gewichte erfahren. I n diesem Zusammenhang ist weiter das Ziel einer „guten V i t a l situation" zu nennen. „Unter einer guten Vitalsituation ist ein Konglomerat zu verstehen, das sich u. a. zusammensetzt aus: ausreichenden (kinder- und familienfreundlichen) Wohnverhältnissen, einer zeitgemäßen Ausstattung m i t öffentlichen Grundleistungen (wie z. B.: Schulen, Sportanlagen, Verkehrs- und Versorgungseinrichtungen), ansprechenden Naherholungsmöglichkeiten, reiner Luft, sauberem Wasser, geringer Lärmbelästigung u. ä. 6 8 ." I n der allgemeinen Fassung einer „guten Vitalsituation" trägt das Ziel Leerformelcharakter, ähnlich wie die Erhaltung der Kulturlandschaft. I n der etwas eingehenderen Beschreibung durch M a r x w i r d aber die Richtung klar, die m i t diesem Ziel für die Regionalpolitik vorgegeben wird. Das Ziel stellt die notwendige Ergänzung zu der „rein" oder vorsichtiger gesagt: vor allem ökonomischen Ausrichtung der Zielformulierungen i n der obigen ersten Gruppe der Ziele dar. 9.5 Spezifizierte, detaillierte regionalpolitische Ziele Eine vierte Gruppe von Zielen stellt sich i n spezifizierter und konkreter Form dar. Als operationale Zielformulierungen haben sie den Vorteil, unmittelbare Handlungsziele sein zu können. Solche Ziele finden sich beispielsweise i n den „Regionalen Aktionsprogrammen", die exakte Zielangaben über zu schaffende neue Arbeitsplätze machen 69 . Einen äußerst umfangreichen und teilweise detaillierten Zielkatalog dieser A r t enthält das Nordrhein-Westfalen-Programm 1975 der Landesregierung Nordrhein-Westfalen 70 . Zwar besteht ein Teil der aufgeführten Ziele des Programms auch nur aus vagen, allgemeinen Formulierungen. Daneben werden jedoch konkrete Detailziele genannt. Es fragt sich allerdings, inwieweit die Ziele des NRW-Programms regionalpolitische Ziele sind. Sie sind es u. E. insofern, als sie sich auf eine Region beziehen. Die Entwicklung von Hochtemperaturreaktoren, die Umstellung der öffentlichen Gasversorgung auf Erdgas, die allgemeine 68 Marx, D., Voraussetzungen u n d Bedingungen einer wachstumsgerechten Landesentwicklung, Schriftenreihe des Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen, Heft 24, Düsseldorf 1968, S. 17. 69 Vgl. Der Bundesminister f ü r Wirtschaft, LP, Was sind regionale A k t i o n s programme?, B o n n 3.12.1969, N r . 82. 70 Landesregierung Nordrhein-Westfalen, Nordrhein-Westfalen-Programm 1975, Düsseldorf 1970.

9 Die Ziele der Regionalpolitik u n d der R a u m o r d n u n g s p o l i t i k 5 9

Einführung des Berufsgrundschuljahres m i t Vollzeit-Unterricht, ein ausreichendes Angebot an Studienplätzen u. a. sind als Ziele einer Polit i k für eine Region, i n diesem Falle für ein Bundesland, als spezielle regionalpolitische Ziele anzusehen 71 . Der Katalog des NRW-Programms 1975 enthält Ziele aus den Bereichen Arbeit und Wirtschaft, Bildimg und Forschung, Planung, Bau und Verkehr, Freizeit und K u l t u r , Gesundheit und Soziales, Wasser, Abfall, L u f t und L ä r m sowie Regierung und Verwaltung. A l l e i n weit über hundert Zielgruppen werden aufgezählt, so daß insgesamt ein Vielfaches davon an Detailzielen i n dem Programm enthalten ist. Diese Tatsache macht deutlich, daß das Aufstellen eines konkreten regionalpolitischen Zielkatalogs immer eine sehr große Zahl von Zielen zur Folge hat. Die Operationalität geht zu Lasten der „Uberschaubarkeit". Gerade die Wissenschaft hat immer dazu tendiert, diese Überschaubarkeit zu wahren. Entsprechend werden von der Wissenschaft und der Theorie her immer nur wenige Ziele als „die" Ziele der Regionalpolitik genannt. Das täuscht aber leicht über die Tatsache hinweg, daß die Wirklichkeit mannigfaltiger ist und de facto eine große Vielzahl regionalpolitischer Ziele effektiv festgestellt werden kann und z.T. auch angestrebt wird. Es ist ein Verdienst der Verantwortlichen für das NRW-Programm 1975, einmal den Versuch unternommen zu haben, einen ziemlich umfassenden und teilweise operablen Zielkatalog aufgestellt zu haben. Dieses Unterfangen setzt sich deutlich von dem bisherigen Vorgehen der Regionalwissenschaft ab 7 2 . Angesichts dieser Abweichung i n der Auffassung von „den" Zielen der Regionalpolitik ist die Frage zu stellen, ob es nicht auch Aufgabe der Wissenschaft sein sollte, sich m i t detaillierten regionalpolitischen Zielen zu befassen. Die Frage w i r d hier bejaht. Allerdings ist es i m Bereich der Wissenschaft ebenfalls erforderlich, m i t relativ wenigen Oberzielen zu operieren, die weitere Detailziele einschließen. 9.6 Programmatische Zielbeschreibungen Denkbar ist die Aufstellung einer weiteren fünften Gruppe von Zielformulierungen, m i t denen versucht wird, beschreibend möglichst viele oder alle Anliegen der Regionalpolitik i n einem Ziel zusammenzufassen. Ein Beispiel hierfür ist die Formulierung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Danach ist das Ziel der Regionalpolitik: „Schaffung, Verbesserung und Erhaltung der Standortbedingungen für 71

Vgl. auch oben K a p i t e l 4 zum Begriff Regionalpolitik. Vgl. allerdings neuerdings hierzu den Versuch bei Wagener, F., Ziele der Stadtentwicklung nach Plänen der Länder, einen sehr umfangreichen u n d teilweise detaillierten Zielkatalog aufzustellen. 72

6 0 2 .

T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

die Wirtschaftstätigkeiten und die Menschen unter Berücksichtigung der Erfordernisse der Technik und der Wirtschaft, der Bedürfnisse und Ansprüche der Bevölkerung sowie des Charakters der Gebiete" 73 . Verständlicherweise können hierbei aber nur mehr oder weniger allgemeine Aussagen gemacht werden, w e i l es sonst nicht möglich wäre, die komplexe und vielfältige Wirklichkeit i n einem kurzen Satz einzufangen. Solche Zielformulierungen können programmatischen Charakter tragen. Für sie gilt weitgehend das, was über Leerformeln gesagt wurde. 9.7 „Ubergeordnete" gesellschaftspolitische Ziele und Ziele der Regionalpolitik Neben der Darstellung unmittelbarer Ziele der Regionalpolitik findet man i n der regionalwissenschaftlichen Literatur auch häufig die Diskussion des Einflusses übergeordneter Ziele auf die Regionalpolitik. Als solche übergeordneten gesellschaftspolitischen Ziele erwähnt Giersch die Ziele des Friedens, der Freiheit, der Sicherheit und der Gerechtigkeit 74 . Die regionalpolitischen Konsequenzen aus dem Gerechtigkeitsziel tauchen bei vielen Autoren i n einer Version des „ A n gleichungszieles" auf. Erhaltung von Frieden und Sicherheit impliziert nach Giersch Wohlstandsausgleich und Hilfe für die Grenzzonen sowie eine krisenfeste Wirtschaftsstruktur und/oder eine regionalpolitisch orientierte K o n j u n k t u r p o l i t i k 7 5 . Eine ausführlichere Behandlung dieser Zusammenhänge findet sich bei Zimmermann. Er betont speziell die Unbestimmtheit der Begriffe Freiheit und Gerechtigkeit, die deshalb keine eindeutigen Folgerungen für die Regionalpolitik zulassen 76 . Daselbe gelte für das Ziel der „Sichercheit nach innen", wohingegen das Ziel der „Sicherheit nach außen" regionalpolitische Konsequenzen habe. Da ein Krieg m i t ABCWaffen alle Regionen gleichermaßen betreffe, habe das Sicherheitsziel nur i n einem Krieg m i t herkömmlichen Waffen i m Sinne einer „Entballung" eine Bedeutung: „Die Anforderungen der Verteidigung bzw. der Sicherheit nach außen' dürften also eher an eine Entwicklungspolitik i n wirtschaftlich schwachen Gebieten als an eine Politik i n den Ballungsräumen gestellt werden 7 7 ." 73 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Eine Regionalpolitik f ü r die Gemeinschaft, S. 29. 74 Vgl. Giersch, H., Das ökonomische Grundproblem der Regionalpolitik, S. 387 f. 75 Ebd. S. 3871; vgl. auch Hansmeyer, K.-H., Ziele u n d Träger regionaler Wirtschaftspolitik, S. 45 f. 76 v g l . Zimmermann, H., öffentliche Ausgaben u n d regionale Wirtschaftsentwicklung, S. 38 ff. 77 Ebd. S. 41.

10 Zielbeziehungen 10.1 Vorbemerkung Als eine Aufgabe der Zielforschung wurde eingangs die Analyse von Zielbeziehungen genannt. „Information on the slope and the shape of the goal relation curve is an important prerequisite for the analysis of economic policy and the Solution of policy problems 7 8 ." Zielbeziehungen ergeben sich infolge der nur begrenzten Erfüllbarkeit der Vielzahl tatsächlicher und potentieller Ziele. Daneben bestehen Zielbeziehungen der A r t , daß „die Erfüllung eines Zieles die Bedeutung eines anderen Zieles steigern . . . oder senken kann . . ." 7 9 . Dieser Fall der „Interdependenz der Wertigkeit der Ziele" 8 0 ist allerdings nicht Gegenstand der folgenden Erörterungen. Daß aber auch dieses Problem Relevanz hat, möge die Tatsache illustrieren, daß z. B. m i t der zunehmenden verkehrsmäßigen Erschließung der Regionen i n der BRD Ziele des Landschaftsschutzes und des Naturschutzes i n steigendem Maße akut werden. Unter dem Gesichtspunkt der sachlichen Realisierungsmöglichkeit ist es denkbar, daß Ziele sich untereinander nicht beeinträchtigen. Es kann aber auch sein, daß ein Ziel ein anderes nicht zuläßt und somit Widersprüche auftreten. Von den Zielbeziehungen her ist daher zweckmäßigerweise zwischen Kompatibilität und Inkompatibilität oder Vereinbarkeit und Unvereinbarkeit zu unterscheiden. Inkompatibilität liegt dann vor, wenn ein Ziel ein anderes — oder mehrere andere — ausschließt oder anders ausgedrückt: wenn die Verwirklichung eines Zieles die Erreichung mindestens eines anderen Zieles verhindert. Von Kompatibilität läßt sich entsprechend dann reden, wenn dies nicht der Fall ist. Statt von Unvereinbarkeit oder Inkompatibilität von Zielen w i r d i m folgenden auch von Zielkonflikten gesprochen. Die Unvereinbarkeit zweier erstrebter Sachverhalte 81 beinhaltet ja, daß die Ziele mitein78 Siebert, H., Goal conflicts i n regional g r o w t h policy, i n : Zeitschrift f ü r Nationalökonomie, Bd. 29 (1969), S. 19. 79 Gäfgen, G., Theorie der wirtschaftlichen Entscheidung, 2., durchgesehene u n d erweiterte Aufl., Tübingen 1968, S. 46. 89 Ebd. 8 i Streng genommen k a n n m a n nicht v o n einer (logischen) Beziehung zwischen Sachverhalten sprechen, sondern n u r v o n Beziehungen zwischen

6 2 2 .

T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

ander i n Widerstreit liegen. Nichts weiter soll m i t dem Ausdruck Zielkonflikt gesagt werden. Damit w i r d etwas von dem üblichen Inhalt des Wortes „Konflikt" abgewichen. Gemeinhin setzt ein Konflikt voraus, daß sich mindestens zwei Parteien, repräsentiert durch Personen, klar darüber sind, daß die jeweils angestrebten Positionen nicht m i t einander vereinbar sind 8 2 . Hier w i r d der Begriff des Konfliktes also bereits auf die Ebene der unvereinbaren Positionen übertragen, ohne daß unbedingt schon ein Streit zwischen Personen damit verbunden sein muß. Das Wort Zielkonflikt dürfte aber die zugrunde liegende Situation eindeutig wiedergeben. A u f den ersten Blick erscheint die Kompatibilität problemlos. Es w i r d jedoch noch gezeigt, daß auch die Beziehungen zwischen vereinbaren Zielen einer genaueren Untersuchung wert sind. Der Schwerpunkt der Problematik liegt allerdings bei der Inkompatibilität; denn sie beeinträchtigt letztlich die Realisierbarkeit aufgestellter Zielsysteme. Beziehungen zwischen Zielen gelten nicht absolut, sondern werden durch verschiedene Faktoren beeinflußt. Wie i m folgenden gezeigt, sind es die Maßnahmen, die über die Zielbeziehung entscheiden. Da verschiedene Maßnahmen aber auf ein Ziel unterschiedlich w i r k e n können, hängt die Zielbeziehung von A r t , Menge und Intensität der Maßnahmen ab. Die Maßnahmen können wiederum i n Zeit und Raum variieren, so daß der Zusammenhang zwischen Zielen immer auch zeitund raumbedingt gesehen werden muß. Schließlich werden die gleichen Maßnahmen i n unterschiedlichen Ausgangslagen und Ausgangsstrukturen andere Konsequenzen haben, so daß auch das eine Relativierung der Zielbeziehungen erforderlich macht 8 3 .

10.2 Theoretische Zielbeziehungen: Vereinbarkeit (Kompatibilität) und Unvereinbarkeit (Inkompatibilität) von Zielen M i t A l b e r t 8 4 lassen sich drei Arten der Kompatibilität und Inkompatibilität unterscheiden: die logische, die theoretische und die faktische. Aussagen über Sachverhalte, w e i l logische Beziehungen n u r zwischen A u s sagen, nicht zwischen Tatsachen möglich sind. Albert, H., Wissenschaft u n d Politik, i n : Probleme der Wissenschaftstheorie, Festschrift für V i c t o r K r a f t , Hrsg. Ernst Topitsch, Wien 1960, S. 223, A n m . 48. 82 "Conflict may be defined as a situation of competition i n which the parties are aware of the incompatibility of potential future positions and i n which each p a r t y wishes to occupy a position that is incompatible w i t h the wishes of the other." Boulding, K . E., Conflict and Defense, A General Theory, New Y o r k , Evanstone, London 1963, S. 5. 83 Vgl. hierzu auch Baumgarten, P. u n d Mückl, W., Wirtschaftspolitische Zielkonflikte i n der Bundesrepublik Deutschland, Tübingen 1969, S. 46 ff. 84 Albert, H., Wissenschaft u n d P o l i t i k , S. 223 ff.

10 Zielbeziehungen

63

10.21 Logische Kompatibilität und Inkompatibilität „Logisch kompatibel sind Tatbestände dann und nur dann, wenn sich die sie beschreibenden Aussagen nicht widersprechen, logisch inkompatibel, wenn sie i n Widerspruch zueinander stehen" 85 . Hierher gehört der praktisch unbedeutende Fall, daß „zwei" Ziele materiell inhaltlich übereinstimmen, sich i n ihrer Formulierung jedoch unterscheiden. Beispielsweise bedeuten eine jährliche Steigerung des Sozialprodukts u m 4 o/o und ein Wachstum der Wirtschaft u m 4 °/o (meistens) dasselbe. I n der Literatur w i r d von Identität der Ziele gesprochen. Logische Unvereinbarkeit liegt vor, wenn das eine Ziel die Negation des anderen Zieles darstellt. Es sind zwei Möglichkeiten denkbar. Einmal liegt eine Negation i m wörtlichen Sinne vor. Die Ziele „Verbesserung der regionalen Wirtschaftskraft des Ruhrgebiets" und „keine Verbesserung" sind logisch inkompatibel. Z u m anderen kann die logische Unvereinbarkeit anhand eines theoretischen Modells abgeleitet werden. Beispielsweise steht das Ziel „Förderung der Kartelle" dem Ziel „Herstellung einer reinen Konkurrenz" genau entgegen 86 ; denn die Prämissen des Modells der vollständigen Konkurrenz schließen Kartelle — ex definitione — aus. Das Anstreben logisch widersprüchlicher Ziele beruht auf einem „Denkfehler" und darf i n einem durchdachten Zielsystem keinen Platz finden 87 . Dabei w i r d aber allzu leicht übersehen, daß „logische Widersprüche" manchmal nur formaler, sprachlicher A r t sind. Beispielsweise stellt i n den beiden Zielpaaren Ballung und Entballung der Bevölkerung und Konzentration und Dekonzentration der Wirtschaft der jeweils zweite Zielbegriff die Negation des ersten dar. Inhaltlich besteht über diese Ziele jedoch keine eindeutige Klarheit, so daß materiellinhaltlich etwa m i t den Zielen Konzentration und Dekonzentration kein Widerspruch gegeben sein muß. Frankreich zeigt z.B. eine sehr starke räumliche Konzentration der wirtschaftlichen Kräfte i m Pariser Raum. Demgegenüber zeigt die Bundesrepublik eher eine „entballte" Raumstruktur. Keiner w i r d aber leugnen wollen, daß Deutschland Ballungsräume aufweist. Somit können Ballung und Entballung, Konzentration und Dekonzentration als raumordnungspolitische Ziele nebeneinander bestehen, ohne daß m i t Bezug auf die Widersprüchlichkeit von einem „Denkfehler" gesprochen werden muß 8 8 . Ähnliches läßt sich auch 85 Ebd. 86 Jöhr-Singer, Die Nationalökonomie i m Dienste der Wirtschaftspolitik, S. 131, bringen dieses Beispiel zur Veranschaulichung der „Widersprüchlichk e i t " von Zielen. 87 Giersch, H., Allgemeine Wirtschaftspolitik, S. 51. 88 M i t dieser Feststellung soll n u r darauf hingewiesen werden, daß es keineswegs ausreicht, ein Zielpaar w i e Ballung u n d Entballung aufgrund

64

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

für das Zielpaar zentraler Einsatz von Subventionen und Fördermitteln des Staates und breit gestreuter Einsatz dieser M i t t e l sagen. Daß z. B. berücksichtigt wird, daß hier nicht unbedingt Widersprüche vorliegen müssen, w i r d etwa an der Zielsetzung der „dezentralisierten Konzentration" sichtbar. Die Ursache für das Auseinanderklaffen von formal feststellbaren Zielbeziehungen und der realen Betrachtung dieser Beziehungen beruht auf dem komplexen Charakter der meisten wirtschaftlichen Ziele 0 9 . Mathematisch läßt sich ein Ziel durch eine Variable ausdrücken. Aus der exakten, formalen mathematischen Darstellung ist jedoch nicht mehr zu erkennen, daß ein Ziel verbal durch einen Begriff beschrieben wird, der einen erstrebten Zustand anzeigt, der selbst wiederum durch eine Mehrzahl von Variablen charakterisiert ist 9 0 . Diese lassen sich als Zielkomponenten 91 bezeichnen. Damit ist das, was vielfach als ein Ziel angesehen wird, i n Wirklichkeit ein ganzes Zielbündel, und die formal so einfach zu lösende Frage der „Widersprüchlichkeit" von Zielen und der Aufdeckung von Denkfehlern der Aktoren ist i n der Wirklichkeit viel komplizierter. I m folgenden Beispiel ist nicht sofort zu erkennen, daß es sich u m einen Fall (versteckter) logischer Inkompatibilität handelt. Ausgewählt seien die regionalpolitisch relevanten Ziele Landschaftsschutz und Freiheit. Als Maßnahme sei ein Verbot der Industrieansiedlung angenommen. Die sehr allgemeinen Zielformulierungen gestatten zunächst gar keine Aussagen über mögliche Zielbeziehungen. Konkretisiert man die Sachverhalte, so läßt sich etwa sagen, daß m i t Freiheit auch die Niederlassungsfreiheit der Unternehmer gemeint ist und daß der Landschaftsschutz (u. a.) durch das Fernhalten von Industriebetrieben näher beschrieben wird. Dann aber ist die Maßnahme nur eine begriffliche Präzisierung des Schutzzieles und das genaue Gegenteil des spezifizierten Freiheitszieles. A l l e i n aufgrund logischer Ableitung ist ein Konflikt zwischen den (eingeschränkten) ursprünglichen Zielen nachweisbar. der sprachlichen Formulierung als widersprüchliches Zielpaar hinzustellen. M a n k a n n vielleicht v o n einer besonderen F o r m faktischer K o m p a t i b i l i t ä t trotz formallogischer I n k o m p a t i b i l i t ä t sprechen. 89 Vgl. etwa Schneider, H. K., Zielbestimmung f ü r die Wirtschaftspolitik i n der pluralistischen Gesellschaft, S. 50: „Diese Präzision der Zielvorstellungen i n der Wissenschaft steht i n einem krassen Gegensatz zur Zielbestimmung i n der Realität." 90 Siehe Streeten, P., Einführung, i n : G. M y r d a l , Das Wertproblem i n der Sozialwissenschaft, Hannover 1965, S. 21: „ A l l e Begriffe sind Abstraktionen. Sie sind n o r m a t i v . . . i n dem grundsätzlichen Sinne, daß eine Regel oder ein U r t e i l darüber erforderlich ist, welche Dinge oder Erfahrungen unter einem Begriff zusammengefaßt werden sollen." 91 Den Begriff der Zielkomponenten verwenden auch Kirschen u n d andere, International vergleichende Wirtschaftspolitik, S. 14.

10 Zielbeziehungen

65

Ähnlich gelagert ist folgendes Beispiel, das Ohm zur Veranschaulichung eines Zielkonfliktes anführt 9 2 . Ein erstes Hauptziel Steigerung der Einkommen i n der Landwirtschaft (C) soll erreicht werden durch das Vorziel Rationalisierung (B) und die wiederum vorgelagerte Maßnahme Verbilligung des Agrarkredits (A). Ein zweites Hauptziel Stabilität der Währung (C) soll durch einen Abbau der Ubernachfrage (B') mittels Drosselung der Ausgaben der öffentlichen Hand ( Ä ) angestrebt werden. Ohm folgert, daß die Erhöhung der Einkommen i n der Landwirtschaft eine vermehrte Nachfrage bedeutet, die sich negativ ( — auf das Stabilitätsziel auswirkt:

I

Diese Situation ist zurückzuführen auf den Fall, daß die Stabilität der Währung (C') einmal m i t einem Abbau der Übernachfrage (B') und zum anderen m i t einer Ausdehnung der Nachfrage (als Folge der Einkommenssteigerung) erlangt werden soll. Das Ziel C, genauer gesagt erst die (eventuell eintretende) Mehrnachfrage infolge C ist genau das Gegenteil von B', also ein Fall des Widerspruchs zweier Variablen. Man kann ein Ziel nicht m i t einer Maßnahme und deren Negation erreichen, eines der beiden M i t t e l ist falsch. 10.22 Theoretische Kompatibilität und Inkompatibilität Theoretische Inkompatibilität besteht i n Anlehnung an Albert dann, wenn sich der Nachweis des Ausschlusses von Zielen m i t Hilfe theoretischer Gesetze bzw. Gesetzmäßigkeiten erbringen läßt. Für die K o m patibilität gilt analog, daß keine Gesetze oder Hypothesen bestehen, die auf eine Unvereinbarkeit hinweisen 93 . Die theoretische Vereinbarkeit und Unvereinbarkeit dürften für den Wissenschaftler das interessanteste Forschungsgebiet sein, setzen sie doch die Kenntnis der Theorie und vor allem das Bestehen einer Theorie überhaupt voraus. Zwei große Gruppen lassen sich innerhalb dieses Bereiches feststellen: »2 Ohm, H., Allgemeine Volkswirtschaftspolitik, B d . I , Sammlung Göschen 1195, B e r l i n 1965, S. 65. »3 Albert, H., Wissenschaft u n d Politik, S. 224. 5 Brösse

6 6 2 .

T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

a) Zielbeziehungen zwischen zwei (oder mehreren) Zielen, die sich unmittelbar aus der Gesetzmäßigkeit ergeben. b) Zielbeziehungen zwischen zwei (oder mehreren) Zielen, die nur mittelbar unter Kenntnis einer Maßnahme oder mehrerer Maßnahmen und nur i n bezug auf diese Maßnahmen sowie unter Kenntnis der Gesetzmäßigkeiten zwischen Maßnahme und Zielen feststellbar sind. Bevor auf die beiden Fälle näher eingegangen wird, soll die K o m patibilität von Zielen noch differenziert werden. Wenn Ziele vereinbar sind, so kann das heißen, daß die Verwirklichung eines Zieles auf die Erreichung eines anderen keine Auswirkungen hat. Man spricht von Neutralität der Ziele. Kompatibilität von Zielen schließt weiter ein, daß die Verwirklichung eines Zieles ebenfalls eine Annäherung an ein anderes bedeutet. Die Ziele sind komplementär. Dieser Fall ist höchst bedeutsam, fallen doch hierunter alle Ziel-Mittel- oder Ziel-Vorziel-Beziehungen. Beispielsweise stellt die Industrieansiedlung i n einer Region ein Vorziel für das Ziel der Verbesserung der regionalen Wirtschaftskraft dar. Dieser Zusammenhang w i r d i m folgenden mit Komplementarität bezeichnet.

10.221

Komplementarität

I n der wirtschaftspolitischen Diskussion sind die Begriffe Komplementarität oder Harmonie für den Fall, daß die Realisierung eines Zieles auf andere nur erwünschte Auswirkungen hat, verbreitet. Die Harmonie von Zielen w i r d meist als wenig problematisch angesehen 94 . Es erscheint jedoch notwendig, die Möglichkeiten der Komplementarität einmal näher zu betrachten, w e i l zwei grundsätzlich verschiedene Formen gemäß den oben umrissenen zwei Gruppen anzutreffen sind. Es seien folgende zwei Zielpaare gegeben: a) Steigerung des regionalen Inlandsprodukts und Verbesserung der Produktivität sowie b) Steigerung des regionalen Inlandsprodukts und Erhaltung des Besitzstandes der Region, wobei unter letzterem zu verstehen ist, daß eine Abwanderung von Bevölkerung und Betrieben verhindert und eine Ausnutzung der vorhandenen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen gewährleistet werden soll. 94 So etwa Jöhr-Singer, p o l i t i k , S. 132.

Die Nationalökonomie i m Dienste der Wirtschafts-

10 Zielbeziehungen

67

Die Ziele Steigerung des regionalen Inlandsprodukts und Verbesserung der Produktivität stehen i n einem Ziel-Mittel-Verhältnis oder Ziel-Vorziel-Verhältnis zueinander. Es sind komplementäre Ziele i n soweit, als eine Verbesserung der Produktivität zu einem Wachstum führt, nicht aber gilt entsprechendes umgekehrt. Diese Aussage ist möglich aufgrund einer Gesetzmäßigkeit, die besagt, daß, wenn eine Steigerung der Produktivität durchgeführt wird, ein Wachstum des regionalen Sozialprodukts eintritt. Solange es kein Gesetz gibt, das auch den umgekehrten Fall deckt, muß die Beziehung zwischen den Zielen als einseitig betrachtet werden. Es besteht eine einseitige, irreversible funktionale Verknüpfung der Ziele. Sie gehört zu der ersten oben bezeichneten Gruppe. Graphisch w i r d dieser Fall durch den i n eine Richtung weisenden Pfeil dargestellt:

Z i vertritt das Vorziel oder M i t t e l Steigerung der Produktivität und Z2 das Nachziel Wachstum des regionalen Inlandsprodukts. Anders dagegen i m Fall b). Die beiden Ziele seien „gleichrangig" i m Sinne des Nicht-Bestehens, oder vorsichtiger formuliert: des NichtBekannt-Seins einer funktionalen Beziehung. Deshalb läßt sich zunächst auch gar nicht sagen, ob es sich u m harmonische (oder konfliktäre) Ziele handelt. Dies w i r d erst dann möglich, wenn die Wahl des Mittels und der funktionale Zusammenhang zwischen diesem M i t t e l und den Zielen bekannt sind. Wenn die Maßnahme heißt: Erhaltung der alten Industrien durch massive Subventionen, so w i r d zwar das Ziel der Erhaltung des Besitzstandes erreicht, nicht aber das Wachstumsziel. Umgekehrt führt eine Politik der Ansiedlung neuer produktiver Unternehmen zu einem Wachstum und sicher auch zu einer Erhaltung der alten wirtschaftlichen Leistungskraft der Region 95 . Die Maßnahme bestimmt also den Zielbeziehungszusammenhang. I m Pfeilschema stellt sich das folgendermaßen dar:

95 Hierbei w i r d als bekannt unterstellt, nach welchen Gesetzmäßigkeiten sich die Ansiedlung von Industriebetrieben auf das Wachstum einer Region auswirkt u n d i n welcher F o r m sie betrieben werden muß, damit die bisherige Leistungskraft der Region erhalten bleibt.

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

Die Maßnahme M bewirkt sowohl die Erreichung von Z i (->) als auch die von Z 2 (->). Zwischen den Zielen Z i und Z 2 besteht Komplementarität, und zwar zweiseitige Komplementarität i n bezug auf Maßnahme M (). Z2 w i r d auch als Nebenziel und der Wirkungszusammenhang M -> Z2 als Nebenwirkung bezeichnet. Das erscheint jedoch dann nicht sinnvoll, wenn beide Ziele angestrebt werden und die W i r k u n g der Maßnahme entsprechend geprüft werden muß. Denkbar ist, daß sich herausstellt, daß zwischen den beiden Zielen zusätzlich noch ein einseitiger Konflikt existiert. (Läge zwischen Z i und Z2 eine Ziel-Mittel-Beziehung vor, wäre ein Konflikt ex deflnitione ausgeschlossen.) Beispielsweise w i r k t sich das Ziel einer Subventionierung unproduktiver Betriebe (S) nicht günstig auf das Ziel des w i r t schaftlichen Wachstums (W) einer Region aus, so daß zwischen S und W ein einseitiger Konflikt (-!-•) besteht. Die Maßnahme einer Produktivitätssteigerung (Pr) erreicht aber das Wachstumsziel und erleichtert auch die Subventionierung infolge höherer Steuereinnahmen, weshalb i n bezug auf die Maßnahme Pr die Ziele S und W komplementär sind. Das entsprechende Pfeilschema sieht folgendermaßen aus:

Diese zwei Arten komplementärer Zielbeziehungen werden i n der Literatur nicht immer deutlich unterschieden 96 . Ohm spricht nur dann von Harmonie oder Komplementarität der Ziele, wenn ein Ziel-MittelVerhältnis vorliegt 9 7 . Dann kann nur einseitige Komplementarität gemeint sein. Kirschen vermischt i n seinen Beispielen einseitige und zweiseitige Komplementarität und kommt deshalb zu dem Ergebnis, daß „nicht notwendigerweise eine Symmetrie i n den bilateralen Beziehungen zwischen zwei Zielen" besteht 98 . Auch Heinen verweist nicht explizit auf einseitige und zweiseitige Komplementarität. Er schreibt aber, daß Beziehungen zwischen Zielen grundsätzlich — i n der Sprache der Re96 Bei der zweiseitigen Komplementarität handelt es sich gewissermaßen u m eine relative, w e i l maßnahmebezogene Komplementarität. Vgl. hierzu auch die interessante Bemerkung bei I l l y , L., Die ökonomische Komplementarität, i n : Zeitschrift f ü r Nationalökonomie, Bd. X I I I (1962), S. 221 f. Er schreibt, daß die Komplementarität zwischen Gütern n u r hinsichtlich eines bestimmten Verwendungszweckes besteht. Auch i n diesem Falle ist also die Komplementarität ein relativer Begriff. 97 Ohm, H., Allgemeine Volkswirtschaftspolitik, Bd. I , S. 63 f. 98 Kirschen u n d andere, International vergleichende Wirtschaftspolitik, S. 255 f.

10 Zielbeziehungen

69

lationslogik — symmetrisch und asymmetrisch sein können", d. h. also ein- und zweiseitig. Angedeutet werden diese beiden unterschiedlichen Formen komplementärer Zielbeziehungen bei Giersch 100 . Deutlich angesprochen werden sie von H. K . Schneider durch die Begriffe „einseitige und wechselseitige komplementäre und kompetitive Interdependenzen" 101 . I m Gegensatz zu den bekannteren Ausdrücken Komplementarität und auch Harmonie spricht Gäfgen von „kumulativen" Beziehungen. Bringt die Verwirklichung eines Zieles die des anderen i n variablem Maße mit sich, so liegt eine variable kumulative Beziehung vor, i m Falle einer festen Proportion eine streng kumulative, und wenn ein Ziel nur i n einem bestimmten Grade erfüllt werden kann, was ebenfalls nur einen bestimmten Erfüllungsgrad des anderen Zieles zuläßt, so handelt es sich u m einen extrem kumulativen Fall. Die entsprechende Darstellung von Zielbeziehungsfunktionen setzt voraus, daß die Ziele beliebig teilbar sind. Die Beziehungen sind dann meßbar durch die Zielbeziehungsfunktionen a)

variable kumulativ

streng kumulativ

extrem kumulativ

a) Dargestellt nach Gäfgen, G., Theorie der wirtschaftlichen Entscheidung, S. 119 f.

Zielelastizität. Die Zielelastizität ist dabei definiert als E = (dZ^IZi) / (dZi/Zi) 1 0 2 . Der Fall der Komplementarität w i r d dann durch E>0 beschrieben. Für E < O gilt Inkompatibilität und für E = O und E = oo Zielneutralität. Eine andere Möglichkeit der Messung besteht i n der Feststellung der „Grenztauschrate" G 1 0 3 , d. h. einer Maßzahl, die die Veränderung eines Kriteriums (z. B. Z2) bei Veränderung eines anderen Kriteriums (z. B. Zi) um eine Maßeinheit angibt. Es handelt sich für stetige Kurvenverläufe praktisch u m den Differentialquotienten G = dZ^dZi. Für komplementäre Zielbeziehungen ist G positiv, und zwar konstant oder variabel, 99 Heinen, E., Das Zielsystem der Unternehmung, S. 91. 100 Giersch, H., Allgemeine Wirtschaftspolitik, S. 52 f. 101 Schneider, H. K., Plankoordinierung i n der Regionalpolitik, S. 243. 102 Vgl. auch Siebert, H., Simulation als Informationsinstrument der W i r t schaftspolitik, i n : Zeitschrift f ü r die gesamte Staatswissenschaft, 126. Bd. (1970), S. 422, A n m . 52. Siebert bezeichnet diesen Ausdruck als „Zielbeziehungskoeffizienten" . 103 Vgl. Gäfgen, G., Theorie der wirtschaftlichen Entscheidung, S. 123.

70

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- und Raumordnungspolitik

je nach der A r t der Zielbeziehungsfunktion (linear oder nichtlinear). Ein negatives G kennzeichnet entsprechend die Inkompatibilität, und die Neutralität w i r d durch G = O und G = °o gekennzeichnet. Die zweiseitige Komplementarität von Zielen (anolog der Zielkonflikt) läßt sich bei Kenntnis der Maßnahme-Ziel-Zusammenhänge i m 4-Quadranten-Schema ermitteln 1 0 4 . Wie das folgende Schaubild 1 hierzu zeigt, besteht bei linearen Zusammenhängen zwischen M und Z i sowie M und Z2 auch eine einfache lineare Beziehung zwischen Z i und Z 2 . Das heißt, i m Falle komplementärer Ziele würde es genügen, wenn man sich an einem Ziel hinsichtlich der Maßnahme ausrichtet. Die einfache Beziehung zwischen Z i und Z 2 gestattet die leichte Umrechnung von Z i i n Z 2 und umgekehrt.

Schaubild 1. Darstellung der Zusammenhänge (zweiseitige Komplementarität) zwischen Maßnahme M u n d Z i e l Z lt Maßnahme M u n d Z i e l Z 2 sowie Z i e l Z^ u n d Ziel Z 2 i m Quadranten-Schema. 104 v g l . Siebert, H., Simulation als Informationsinstrument der Wirtschaftsp o l i t i k , S. 423.

10 Zielbeziehungen

71

Es fragt sich, ob es sinnvoll ist, Ziel-Mittel-Beziehungen als komplementäre Verknüpfungen aufzufassen und sie unter die Komplementarität von Zielen zu subsummieren. Wenn es darum geht, bestimmte Ziele anzustreben und nach den geeigneten Maßnahmen dafür zu suchen, wenn also die funktionalen (oder auch kausalen) Beziehungen i m Mittelpunkt stehen, empfiehlt es sich, von Zielen und M i t t e l n oder Maßnahmen zu sprechen; denn das „Vorziel" erfüllt dann die Rolle eines Mittels und hat diesen Charakter auch i n den Augen des Aktors. Steht der Regionalplaner z. B. vor der Aufgabe, die Verkehrsstruktur einer Region zu verbessern, und schlägt als „Maßnahme" den Bau eines Kanals oder einer neuen Straße vor, so ist es wenig einleuchtend, wenn von komplementären Zielen gesprochen w i r d ; denn Ziel bedeutet ja i n diesem Zusammenhang — wie schon dargelegt — etwas (mit etwas anderem) Erstrebtes. Der Bau des Verkehrsweges fungiert hier jedoch als Maßnahme für die Verbesserung der Verkehrsstruktur 1 0 5 . (Damit w i r d nicht bestritten, daß auch M i t t e l Eigenwert haben können. Bei der Frage der Eignung einer Maßnahme für eine Zielerfüllung kann der Eigenwert des Mittels zunächst einmal ausgeklammert werden.) Wenn nun nicht der funktionale, teleologische Aspekt zentrales A n liegen ist, sondern ein entscheidungstheoretischer, so bietet sich ein anderes Bild. Die Ziele dienen jetzt als Beurteilungskriterien für die Konsequenzen alternativer Maßnahmen. Das Problem hat sich von einem teleologischen zu einem der Wahlhandlung verschoben. Der Entscheidungsträger sieht sich einer Anzahl möglicher Maßnahmen gegenübergestellt, von denen er diejenigen auswählen soll, die seinem Zielsystem am besten entsprechen. Es werden also die funktionalen Zusammenhänge zwischen Maßnahmen und Zielen als bekannt vorausgesetzt. I n der bekannten Matrixform sieht das Problem folgendermaßen aus: x

\

Z;

At

^ ^ Al

Z™ m

Z2

a

a

12• • • a22. • •

a

an2...

a

ll 21

a

AJI

...

Zl

a

?il

lm Hm

nm

los "Was nicht ausschließt, daß i n einer anderen Situation der B a u des Kanals Ziel sein kann.

72

2. T e i l : Zielforschung i n Regional- u n d Raumordnungspolitik

Dabei stellen die Ai die alternativen Maßnahmen dar, die Zj die Zielkriterien und die an die Ergebnisse der Alternativen i m Hinblick auf den Grad der Erfüllung der Ziele. Die an können beispielsweise angeben, daß ein Ziel zu 5 0 % nicht, gut oder schlecht m i t einer Maßnahme erreichbar ist. I n einer solchen konkreten Entscheidungssituation kann es erforderlich sein, daß das Zielsystem Vor- und Nachziele und damit Ziele und M i t t e l enthalten muß, w e i l der Eigenwert eines Mittels so groß ist, daß er unbedingt berücksichtigt werden soll. Beispielsweise besteht zwischen den regionalpolitischen Zielen Steigerung der A t t r a k t i v i t ä t einer Region und Verbesserung des Image einer Region oder einer Kommune ein Ziel-Mittel-Verhältnis der A r t , daß eine Verbesserung des Image meist auch die A t t r a k t i v i t ä t erhöht. Andererseits spielt das Image i n der praktischen Regionalpolitik heute eine bedeutende Rolle, so daß man es als selbständiges Beurteilungskriterium vor allem für Maßnahmen der Werbung und der Public Relations neben dem Ziel der Steigerung der A t t r a k t i v i t ä t heranziehen sollte. Der (mögliche) Maßnahmecharakter stört nicht die Stellung als eigenständiges Ziel. I n einem solchen Fall ist es sinnvoll, bei den Zielkriterien u. a. nur von einseitiger Komplementarität zu sprechen, nicht aber von einem ZielMittel-Verhältnis; denn als M i t t e l interessieren i n diesem Zusammenhang nur die verschiedenen zu beurteilenden Maßnahmen Ai. 10.222 I n k o m p a t i b i l i t ä t

oder

Zielkonflikt

Genau wie die theoretische Kompatibilität m i t Hilfe einer Gesetzmäßigkeit aufzuzeigen ist, läßt sich das auch für den Zielkonflikt tun. Angenommen, folgende empirische Gesetzmäßigkeit sei festgestellt worden: Immer wenn eine hohe Konzentration von Menschen und Arbeitsplätzen gegeben ist, so ist die Folge i n diesen Ballungsräumen ein besonders starkes Wirtschaftswachstum; und: Immer wenn Menschen und Arbeitsstätten i n einer Region breit gestreut sind, so w i r d das von einem geringen Wachstum begleitet. Daraus läßt sich der Zielkonflikt ableiten, daß das Ziel einer breiten Streuung von Menschen und Betrieben i m Raum nicht m i t dem Ziel eines besonders starken Wirtschaftswachstums vereinbar ist. Ebenso wie das empirische Gesetz i m Fall der Komplementarität nur die einseitige Komplementarität aufzeigen kann, w i r d hier ein einseitiger Konflikt festgestellt. Ohne eine entsprechende zusätzliche Gesetzmäßigkeit gilt nicht, daß ein besonders starkes Wirtschaftswachst u m immer eine räumliche Konzentration bedeutet. Es kann Situationen geben, i n denen starkes Wachstum und Dekonzentration möglich sind.

10 Zielbeziehungen

73

I m Pfeilschema stellt sich der einseitige Konflikt folgendermaßen dar:

Der quer gekreuzte Pfeil zeigt an, daß das Ziel Z\ (breite Streuung von Menschen und Arbeitsstätten) m i t dem Ziel Z2 (besonders starkes Wachstum) nicht vereinbar ist. Praktisch läuft dieser Fall auf den einer „negativen" Ziel-Mittel-Beziehung hinaus: Eine bestimmte Maßnahme erreicht ein Ziel nicht, sondern führt davon weg. N u n erscheint die Feststellung, daß es einseitige Zielkonflikte gibt, die sich praktisch i n einer falschen Mittelwahl äußern, auf den ersten Blick simpel. Tatsächlich ist es aber i n vielen Fällen nicht möglich, ohne genauere Kenntnis empirisch-gesetzmäßiger Zusammenhänge zu sagen, ob eine Maßnahme i m Hinblick auf ein Ziel falsch oder richtig ist. Das Aufspüren von Zielkonflikten setzt eine umfangreiche Berücksichtigung wirtschaftlicher und sozialer Gesetzmäßigkeiten voraus. I n ihnen liegt der Schlüssel für die Aufstellung eines konfliktfreien Zielsystems. Das Erkennen eines zweiseitigen Konfliktes erfordert — analog der zweiseitigen Komplementarität — die Berücksichtigung einer Maßnahme. Folgendes Beispiel soll das erläutern. Zwei konkrete regionalpolitische Ziele sind Reinhaltung des Wassers (Zi) und Vollbeschäftigung (Z2). Unterstellt man, daß die beiden Ziele unabhängig voneinander sind, d. h. daß weder eine Ziel-Mittel-Verknüpfung noch ein einseitiger Konflikt besteht, so läßt sich ohne weitere Angaben keine Aussage über eine mögliche Konfliktsituation machen. W i r d aber hinzugefügt, daß als eine Maßnahme die Industrieansiedlung (M) erwogen wird, so sind weitere Erkenntnisse möglich. Kann etwa empirisch festgestellt werden, daß eine Industrieansiedlung das Ziel Vollbeschäftigung verwirklicht und daß Industrieansiedlung i n der Regel eine erhöhte Abwassermenge bedingt, die sich i n einer Verschmutzung des Wassers niederschlägt, so kann man sagen: Die Maßnahme M erreicht Z2, dagegen verschlechtert sich Z\. Eine Verschlechterung von Z\ geht m i t einer Verbesserung von Z2 einher. I n bezug auf die Maßnahme M besteht also zwischen den beiden Zielen ein zweiseitiger Konflikt (