Wirkungsanalyse der Forschungspersonal-Zuwachsförderung: In Zusammenarbeit mit dem Fraunhofer-Institut für Systemtechnik (ISI) [1 ed.] 9783428468751, 9783428068753

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DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

BEITRÄGE ZUR STRUKTURFORSCHUNG HEFT 115 · 1990

Kurt Hornschild (Projektleiter), Frieder Meyer-Krahmer (DIW) Gerhard Becher, Gisela Gielow, Uwe Kuntze (ISI)

Wirkungsanalyse der Forschungspersonal-Zuwachsförderung In Zusammenarbeit mit dem Fraunhofer-Institut für Systemtechnik (ISI)

DUNCKER & HUMBLOT · BERLIN

D E U T S C H E S I N S T I T U T FÜR

WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

gegründet 1925 als INSTITUT FÜR KONJUNKTURFORSCHUNG von Prof. Dr. Ernst Wagemann 1000 Berlin 33 (Dahlem), Königin-Luise-Straße 5

VORSTAND Präsident Prof. Dr. Lutz Hoffmann Dr. Ludolf-Georg von Wartenberg · Dr. Peter Mitzscherling · Wolfgang Roth · Dr. Otto Schlecht · Günter Strassmeir

Kollegium der Abteilungsleiter* Dr. Oskar de la Chevallerie · Dr. Doris Cornelsen · Dr. Heiner Flassbeck • Dr. Fritz Franzmeyer · Dr. Hans Heuer Prof. Dr. Wolfgang Kirner · Dr. Frieder Meyer-Krahmer • Dr. Reinhard Pohl Dr. Hans-Joachim Ziesing

KURATORIUM Vorsitzender: Dr. Dieter Hiss Stellvertretender Vorsitzender: Dr. Günter Braun

Mitglieder Der Bundespräsident Bundesrepublik Deutschland Bundesministerium der Finanzen Bundesministerium für Wirtschaft Bundesministerium für Verkehr Bundesministerium für Post und Telekommunikation Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit Bundesministerium für Forschung und Technologie Land Berlin Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung Senatsverwaltung für Wirtschaft Senatsverwaltung für Arbeit, Verkehr und Betriebe Senatsverwaltung für Bundesangelegenheiten Freistaat Bayern, vertreten durch das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr Freie und Hansestadt Hamburg, vertreten durch die Behörde für Wirtschaft, Verkehr und Landwirtschaft Land Niedersachsen, vertreten durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft und Verkehr Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie Land Baden-Württemberg, vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie Deutsche Bundesbank Deutsche Bundesbahn Bundesanstalt für Arbeit Wirtschaftsvereinigung Bergbau Christlich-Demokratische Union Deutschlands Sozialdemokratische Partei Deutschlands Freie Demokratische Partei Deutscher Gewerkschaftsbund, Düsseldorf Industriegewerkschaft Metall, Frankfurt a.M. Berliner Bank Aktiengesellschaft Berliner Pfandbrief-Bank Industriekreditbank Aktiengesellschaft — Deutsche Industriebank Berliner Industriebank Aktiengesellschaft Berliner Kraft- und Licht (Bewag)-Aktiengesellschaft Elektrowerke Aktiengesellschaft Vereinigung der Freunde des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung

Persönliche Mitglieder Dr. Karl-Heinz Narjes Werner Alfred Zehden * Präsident und Abteilungsleiter sind gemeinsam für die wissenschaftliche Leitung verantwortlich.

DEUTSCHES

INSTITUT

FÜR

WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

BEITRAGE ZUR STRUKTURFORSCHUNG

HEFT 115 · 1990

Kurt Hornschild (Projektleiter), Frieder Meyer-Krahmer (DIW) Gerhard Becher, Gisela Gielow, Uwe Kuntze (ISI)

Wirkungsanalyse der Forschungspersonal-Zuwachsförderung In Zusammenarbeit mit dem Fraunhofer-Institut für Systemtechnik (ISI)

DUNCKER & HUMBLOT · BERLIN

Herausgeber: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Königin-Luise-Str. 5, D-1000 Berlin 33 Telefon (0 30) 82 99 10 — Telefax (0 30) 82 99 12 00 BTX-Systemnummer * 2 9911 # Schriftleitung: Dr. Oskar de Chevallerie Verlag Duncker & Humblot GmbH, Dietrich-Schäfer-Weg 9, D-1000 Berlin 41. Alle Rechte vorbehalten. Druck: 1990 bei ZIPPEL-Druck, Oranienburger Str. 170, D-1000 Berlin 26. Printed in Germany. ISBN 3 428 06875 0

INHALTSVERZEICHNIS 0

Zusammenfassung

11

0.1

Die Ausgangslage

11

0.2

Forschungsauftrag und Untersuchungsmethode

0.3

Die Akzeptanz des Programms

15

0.4

Förderbedingungen aus Sicht der Unternehmen

16

0.5

Die erreichte Klientel und ihr Innovationsverhalten

19

0.6

FuE-Personal

21

0.7

Programmwirkungen

23

0.8

Zuwachsförderung weiterhin ein sinnvoller Ansatz für eine KMU-Förderung

27

0.9

Weiterführende Überlegungen zur KMU-Förderung

30

1.

Programm, Untersuchungskonzept und Methode

33

1.1

Die Forschungspersonal-Zuwachsförderung

1.2

Fragestellungen und Ziel der Untersuchung

36

1.3

Vorgehen: Angewandte Methoden und Daten

44

2.

Förderprogramm und Administration der Forschungspersonalförderung

2.1

Entstehungsgeschichte und Stellenwert in der Forschungs- und Technologiepolitik für kleine und mittlere Unternehmen

52

2.2

Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Forschungspersonal-Zuwachsförderung und FuE-Personalkostenzuschüssen

59

. · - 14

. . 33

. 52

2.3

Administrative Abwicklung des Programms: Handhabung und Kontrolle . 65

2.3.1

Definition von "Forschung und Entwicklung"

67

2.3.2

Kontrollinstrumente und Administration

70

3

3.

Verbreitungsgrad und Akzeptanz

74

3.1

FuE treibende Unternehmen in der Bundesrepublik Deutschland

74

3.2

Überlick über die geförderten Unternehmen und erhaltene Zuschüsse . . 76

3.3

Quantitative Akzeptanz

80

3.4

Regionale Verbreitung

85

3.5

Programminformation und Antragskosten

89

3.6

Kenntnis und Nutzung anderer technologiepolitischer Maßnahmen

95

4.

FuE treibende Unternehmen und Stellenwert der Zuwachsförderung . . .

99

4.1

Umsatz- und Beschäftigtenentwicklung, Exportorientierung

99

4.2

Der Markt für die wichtigsten Produkte

103

4.3

Investitionsverhalten

106

4.3.1

Produkt- und Verfahrensinnovationen

106

4.3.2

Innovationsimpulse

110

4.3.3

Informations- und Kooperationsverhalten

113

4.3.4

FuE-Projekte und FuE-Organisationsgrad

120

4.4

FuE-Personal

124

4.4.1

Entwicklung des FuE-Personals

124

4.4.2

FuE-Personal und Unternehmensgröße

125

4.4.3

FuE-Personalstruktur

129

4.4.4

Herkunft des neu eingestellten FuE-Personals

133

4.4.5

Personalsuche

134

4.4.6

Gründe für die Neueinstellung von FuE-Personal

139

4.5

FuE-Kapazitätserhöhung

145

4.6

Einstieg in neue Technologien

150

4

5.

Auswirkungen des Zuschusses auf FuE und Innovation

154

5.1

Finanzielle Merklichkeit

155

5.2

Anstoß- und Mitnehmereffekte

159

5.3

Wirkungsarten

165

5.4

Wirkungen in Abhängigkeit vom Unternehmensprofil

5.5

Wirkungshemmende Faktoren

178

6.

Die dem Programm zugrundeliegenden Annahmen

181

6.1

Die Bedeutung der internen FuE für die Innovationstätigkeit von

.

170

kleinen und mittleren Unternehmen

182

6.2

Betreiben kleine und mittlere Unternehmen ausreichend FuE?

185

6.3

Engpässe bei der Innovationstätigkeit

188

6.4

Innovationstätigkeit und Wettbewerbsfähigkeit

199

6.5

Sind zusätzliche FuE-Einstellungen ein adäquater Förderansatz?

204

6.6

Fazit

206

7.

Ausländische Erfahrungen mit den Wirkungen ähnlicher Programme . . . 209

7.1

Die steuerliche Zuwachsförderung in den USA, Schweden und Kanada . 210

7.2

Das niederländische Programm INSTIR

216

7.3

Unterschiede und Gemeinsamkeiten mit der deutschen indirekten FuE-Förderung

219

8.

Literaturverzeichnis

221

5

VERZEICHNIS DER TABELLEN Tabelle 1.1

Tabelle 2.1

Unternehmen mit Forschungspersonal-Zuwachsförderung und Vergleichsgruppe: Branchen- und Größenstruktur

50

FuE-Personalkostenzuschüsse - Programmdaten 1979 bis 1987 Forschungspersonal-Zuwachsförderung - Programmdaten 1985 bis 1987

56

Tabelle 2.2

Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation in kleinen und mittleren Unternehmen durch den Bund im Zeitraum von 1982 bis 1987 - in Mill. D M 58

Tabelle 2.3

Synoptische Darstellung der wichtigsten Unterschiede zwischen den FuE-Personalkostenzuschüssen (PKZ) und dem Forschungspersonal-Zuwachsprogramm (ZF)

62

Tabelle 2.4

Definition von Forschung und Entwicklung

68

Tabelle 3.1

Geförderte Unternehmen und erhaltene Zuschüsse . . . . . . . . . .

77

Tabelle 3.2

Geförderte Unternehmen und erhaltene Zuschüsse nach Wirtschaftszweigen

79

Forschungspersonal-Zuwachsförderung (ZF) 1986: Beteiligungsquote: Unternehmen mit ForschungspersonalZuwachsförderung zu Unternehmen insgesamt

82

Tabelle 3.4

Altersstruktur der geförderten Unternehmen

85

Tabelle 3.5

Geförderte Unternehmen und erhaltene Zuschüsse nach Bundesländern

87

Tabelle 3.6

Geförderten Unternehmen nach Regionstypen

88

Tabelle 3.7

Frage: Haben Sie bei der Antragstellung externe Hilfe in Anspruch genommen? 91

Tabelle 3.8

Frage: Welche der folgenden staatlichen Fördermaßnahmen für Forschung, Entwicklung und Innovationen

Tabelle 3.3

6

97

Tabelle 4.1 Frage: Wie haben sich in Ihrem Unternehmen Umsatz, Export und Beschäftigung entwickelt?

100

Tabelle 4.2 Frage: Die Zahl unserer Mitarbeiter für Forschungs- und Entwicklungs(FuE-Arbeiten hat sich wie folgt entwickelt. Bitte berücksichtigen Sie hier auch die FuE-Mitarbeiter, für die Sie keinen Personalkosten-Zuschuß und keine Zuwachsförderung beantragt haben. Schätzungen sind ausreichend

102

Tabelle 4.3 Frage: Wie beurteilen Sie die mittelfristigen (ca. 5 Jahre) Absatzaussichten für Ihre drei wichtigsten Produkte?

105

Tabelle 4.4 Frage: Haben Sie in den vergangenen 5 Jahren Produkte in Ihr Produktionsprogramm aufgenommen, die technische Verbesserungen enthielten und für Ihr Unternehmen neu waren? Waren unter diesen auch Produkte, die nicht nur für Ihr Unternehmen technologisch neu waren, sondern auch für ihre spezifischen Anwendungsmöglichkeiten von anderen Unternehmen bisher noch nicht angeboten wurden? 108 Tabelle 4.5 Wichstigster Abnehmer, Abhängigkeit von Vorgaben des Abnehmers, Absatzgebiet 113 Tabelle 4.6 Möglichkeiten der Marktbeobachtung, der Information über technische Entwicklungstrends und der Kooperation, die in der Vergangenheit genutzt wurden und weiterhin genutzt werden sollen

117

Tabelle 4.7 Möglichkeiten der Marktbeobachtung, der Information über technische Entwicklungstrends und der Kooperation, die in der Vergangenheit genutzt wurden und weiterhin genutzt werden sollen

118

Tabelle 4.8 Frage: Haben Sie bisher für zukünftige Geschäftsjahre die Höhe der Ausgaben für den Bereich Forschung und Entwicklung (Forschungs- und Entwicklungsbudget) schriftlich festgelegt; führen Sie in Ihrem Unternehmen FuE in Form abgegrenzter einzelner Vorhaben mit Planungsvorgaben und Soll-Ist-Vergleich durch?

123

Tabelle 4.9 FuE-Beschäftigte in Personen

127

Tabelle 4.10 Beschäftigte insgesamt, FuE-Beschäftigte in Vollzeitäquivalenten und FuE-Intensität

127

Tabelle 4.11 FuE-Beschäftigte und Vollzeitäquivalente nach Wirtschaftszweigen

128

7

Tabelle 4.12 Frage: Wie hoch war die Zahl der Beschäftigten, einschl. Auszubildender und Teilzeitbeschäftigter, ohne Aushilfen und Leiharbeitnehmer und die Zahl der in FuE Beschäftigten im Jahr 1986 in Ihrem Unternehmen?

130

Tabelle 4.13 Neueinstellungen nach Ausbildung und Beschäftigtengrößenklassen 1986

132

Tabelle 4.14 Frage: Woher kommen die in den letzten drei Jahren im FuE-Bereich neu eingestellten Mitarbeiter?

133

Tabelle 4.15 Frage: Hatten Sie in den letzten drei Jahren Schwierigkeiten, freie Stellen in Ihrem Unternehmen mit qualifizierten Mitarbeitern zu besetzen?

135

Tabelle 4.16 Frage: Wenn Sie Schwierigkeiten hatten, geeignete Mitarbeiter für Forschung und Entwicklung zu finden, welche waren das hauptsächlich?

138

Tabelle 4.17 Frage: Welche Faktoren1 waren in den letzten drei Jahren ausschlaggebend für eine Erhöhung Ihrer FuE-Kapazität durch Neueinstellungen?

140

Tabelle 4.18 Faktoren für eine Erhöhung der FuE-Kapazität durch Neueinstellung nach ausgewählten Kennzeichen geförderter Unternehmen

144

Tabelle 4.19 Erhöhung der FuE-Kapazität nach Beschäftigtengrößenklassen . . . . 148 Tabelle 5.1 Verteilung der geförderten Unternehmen nach Zuschußhöhe

157

Tabelle 5.2 Frage: Über den ausgezahlten Zuschuß aus der Zuwachsförderung können Sie frei verfügen. Wofür haben Sie ihn genutzt?

163

Tabelle 5.3 Frage: Der Zuschuß aus der Zuwachsförderung hat zu folgenden Faktoren beigetragen:

167

Tabelle 5.4 Unternehmenstypologie zur Verwendung des Zuschusses

172

Tabelle 5.5 Unternehmenstypologie zum Beitrag des Zuschusses zu innerbetrieblichen Änderungen

176

Tabelle 6.1 Struktur der FuE-Gesamtaufwendungen: Interne FuE-Aufwendungen nach Einsatz der Mittel in den Unternehmen der Bundesrepublik Deutschland 1985

183

Tabelle 6.2 Struktur der FuE-Gesamtaufwendungen: FuE-Aufwendungen in Zuwachs-geförderten Unternehmen 1986

184

β

Tabelle 6.3 Struktur der FuE-Gesamtaufwendungen: FuE-Personal in Vollzeitäquivalent nach Personalgruppen in den Unternehmen der Bundesrepublik Deutschland 1985

184

Tabelle 6.4 Frage: Wo sehen Sie für die Innovationstätigkeit in Ihrem Unternehmen die größten Schwierigkeiten?

189

Tabelle 6.5 Frage: Für die Wettbewerbsfähigkeit besonders wichtige, strategische Innovationsvorhaben verursachen häufig einen besonders hohen Finanzierungsbedarf für notwendige Forschungs- und Entwicklungsarbeiten, Investitionen für die Produktion, Aufwendungen fiir die Markterschließung usw. Haben Sie in den vergangenen 5 Jahren solche Vorhaben

193

VERZEICHNIS DEHAUBILDER Schaubild 3.1

Erste Information über die Zuwachsförderung

Schaubild 3.2

Beratene Unternehmen und durchschnittliches Beraterhonorar . . 94

Schaubild 6.1

Wichtige Wettbewerbsfaktoren

90

203

9

0

Zusammenfassung

0.1

Die Ausgangslage

Aufgabe der Forschungs- und Technologiepolitik für kleine und mittlere Unternehmen ist es, diese bei der Nutzung ihrer innovatorischen Potentiale vor allem dort zu stärken, wo größenbedingte Nachteile bestehen, die aus eigener Kraft nicht ausgeglichen werden können. Darüber hinaus kann sie den Ausgleich vorübergehender Schwachstellen anstreben sowie wettbewerbspolitische Zielsetzungen haben. Insgesamt sollten durch die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen die Bedingungen für wirtschaftliches Wachstum sowie die Erhaltung und vor allem die Schaffung neuer qualifizierter Arbeitsplätze weiter verbessert werden. Bezüglich der Innovationsfähigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen gilt FuEPersonal als ein zentraler Engpaßbereich. Die Bundesregierung hatte deshalb Ende der siebziger Jahre ein Programm konzipiert, mit dem im Zeitraum von 1979 bis 1987 FuEPersonalaufwendungen von kleinen und mittleren Unternehmen des produzierenden Gewerbes bezuschußt wurden. Die das Programm begleitende Evaluation des Fraunhofer-Instituts für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) - sie wurde 1984 vorgelegt - bestätigte den humankapital-orientierten Ansatz der Förderung und bescheinigte ihr einen relativ hohen Wirkungsgrad, gemessen an international vergleichbaren Förderprogrammen. Mit der Zuwachsförderung des Bundesministers für Forschung und Technologie (BMFT) ist das FuE-Personalförderungsprogramm um den Aspekt der zusätzlichen FuEPersonaleinstellung erweitert worden. Die Zuwachsförderung konnten kleine und mittlere Unternehmen des produzierenden Gewerbes erhalten, die in der Zeit vom 1.9.1984 bis 31.12.1987 zusätzlich Personal für FuE-Aufgaben eingestellt haben. Die Ziele der Zuwachsförderung waren im einzelnen: Mittelständische, personalintensiv forschende Unternehmen bei der Anpassung an den wirtschaftlichen Strukturwandel zu unterstützen; Finanzierungsprobleme von kleinen und mittleren Unternehmen bei der Einstellung von zusätzlichem FuE-Personal abzubauen bzw. zu verringern; 11

Die FuE-Kapazität, insbesondere die Personalkapazität, in mittelständischen Unternehmen zu erweitern; Die FuE-Personalkapazität bei kleinen und mittleren Unternehmen so zu erweitern, daß sie Anschluß halten an die Entwicklung der industriellen FuEKapazitäten. Die wichtigsten der Zuwachsförderung zugrunde liegenden Annahmen sind: Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) stellen zu wenig FuE-Personal ein, durch zusätzliche FuE-Beschäftigte in personalintensiv forschenden kleinen und mittleren Unternehmen wird auch die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit dieser Unternehmen insgesamt gesichert, wichtige Innovationsengpässe dieser Unternehmen liegen in dem Bereichen Personal und Finanzierung, die durch einen finanziellen Anreiz abgeschwächt oder kompensiert werden können. Diese Annahmen wurden u.a. auch aus dem festgestellten Rückstand in FuE-Atjfsvendungen der deutschen Wirtschaft zu Beginn der 80er Jahre gegenüber den Hauptkonkurrenten auf dem Weltmarkt, USA und Japan, abgeleitet. Mit der zeitlich befristeten Maßnahme sollten die Unternehmen zu einem - möglichst über den Förderzeitraum hinaus - verstärkten FuE-Engagement aufgerufen werden. Die in der FuE-Politik stärkere Einbeziehung kleiner und mittlerer Unternehmen erfolgte vorwiegend deshalb, weil ihrem Beitrag für Innovation, Wachstum und Beschäftigung größere Bedeutung beigemessen wurde. An der staatlichen FuEFörderung der Wirtschaft partizipierten bis Mitte der 70er Jahre vorwiegend größere Unternehmen. Der Grund dafür war in der damaligen Förderphilosophie zu suchen, nach der nur das Vorantreiben von Spitzentechnologie als förderwürdig angesehen wurde. Zwar können in der direkten Projektförderung auch kleinere Unternehmen staatliche Zuschüsse erhalten, doch ist diese damals zentrale Förderung hinsichtlich Förderziel und Ausgestaltung vorwiegend auf größere Unternehmen zugeschnitten gewesen (Hornschild 1985, S. 24).

12

Weitere Argumente für eine spezifische Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen wurden in Nachteilen gesehen, die unmittelbar auf die Unternehmensgröße zurückgeführt werden. Hinsichtlich der Innovationsfähigkeit anzuführen sind: Die kleinere Produktpalette mit der begrenzteren Möglichkeit zum Risikosharing. Dies bedeutet, daß Fehlschläge von Neuentwicklungen bei kleineren Unternehmen schneller als bei größeren existenzbedrohende Wirkungen haben können. Die größeren Schwierigkeiten der Informationsbeschaffung. Während größere Unternehmen eher auf interne Dienstleistungssysteme zurückgreifen können und sich aufgrund ihrer arbeitsteiligen Spezialisierung in der Regel auch bei der Beschaffung externer Dienstleistungen leichter tun dürften, sind kleine und mittlere Unternehmen in weit stärkerem Maße auf externe Dienstleistungen angewiesen. Die Benachteiligungen bei der Personalbeschaffung. Es wird häufig angeführt, daß größere Unternehmen in der Konkurrenz um qualifizierte Arbeitnehmer aufgrund höherer Löhne, Arbeitsplatzsicherheit und Aufstiegschancen gegenüber kleineren Vorteile hätten. Vorwiegend in den USA wird die Förderung von Forschung und Entwicklung auch mit der Theorie der Unteroptimalität der unternehmerischen FuE-Aktivitäten begründet. Die Theorie geht von positiven externen Effekten der FuE-Aktivitäten der Unternehmen aus. Da diese aber bei den betrieblichen Entscheidungen nicht berücksichtigt werden, liegen die FuE-Aufwendungen zur Erreichung der betrieblichen Optima unterhalb des Niveaus, das für ein gesamtwirtschaftliches Optimum notwendig wäre. Ausgleichend für die hinsichtlich des Merkmals Unternehmengröße asymmetrische FuEFörderung der 70er Jahre wirkte das FuE-Personalkostenzuschuß-Programm. Dort waren zunächst Unternehmen, die im 3-Jahresdurchschnitt weniger als 1 000 Beschäftigte hatten oder einen Umsatz von weniger als 150 Mill. D M erwirtschafteten, förderberechtigt. Angesichts der angespannten Haushaltslage und des Umstandes, daß sich unerwartet viele Unternehmen an dem Programm beteiligt hatten, wurde ab 1982 der Kreis der antragsberechtigten Unternehmen restriktiver gefaßt. Gefördert wurden nur noch Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten und 50 Mill. D M Jahresumsatz. 13

Mit der Zuwachsförderung wurde die personalorientierte FuE-Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen weiter ausgebaut. Im Gegensatz zu dem 1982 modifizierten Personalkostenzuschuß-Programm Schloß diese auch Unternehmen mit 500 bis 1 000 Beschäftigten ein.

0.2

Forschungsauftrag

und Untersuchungsmethode

Der Bundesminister für Forschung und Technologie hatte das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) zusammen mit dem Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) beauftragt, die Wirkungen der Zuwachsförderung zu untersuchen. Die wichtigsten Aufgaben dieser Wirkungsanalyse sind: Ermittlung der Erreichung des Förderziels: Verbesserung der Innovationsfähigkeit von K M U durch Erweiterung der FuE-Personalkapazität über Neueinstellungen und Unterstützung von mittelständischen Unternehmen bei der Anpassung an den wirtschaftlichen Strukturwandel. Untersuchung der spezifischen Engpässe der geförderten Unternehmen bei der Durchführung von Innovationen, insbesondere in den Bereichen Personal und Finanzierung. Damit wird die Gültigkeit der dem Programm zugrunde liegenden Annahmen geprüft. Untersuchung der mit dem Programm verbundenen Nebenwirkungen, insbesondere zur Selektivität der Förderung (bzgl. Beschäftigtengrößen, Wirtschaftszweigen) sowie zum Technologietransfer. Vergleichende Untersuchung der förderinstrumentellen

Ausgestaltung im

internationalen Kontext und der Programmabwicklung insbesondere bezüglich Förderkonditionen, Antrags- und Abwicklungsaufwand. Die vorliegende Untersuchung ist als begleitende Evaluierung angelegt. Sie basiert auf einem "Methoden-Mix" bestehend aus einer Kombination von Vorher-/ NachherVergleich und Mit-/Ohne-Vergleich auf der Basis sekundärstatistischer Analysen, repräsentativer

Umfragen sowie Interviews mit Fallstudiencharakter.

Da eine

Kontrollgruppe im strengeren Sinne nicht zu realisieren war, wurde auf eine Vergleichs-

14

gruppe zurückgegriffen. Dabei handelt es sich um Unternehmen, die FuE-Personalkostenzuschüsse erhalten haben, sich aber nicht an der Zuwachsförderung beteiligten. Die Datengrundlage für diesen methodischen Ansatz wurde erhebungstechnisch folgendermaßen gewonnen: Auswertung von Daten der jeweiligen Grundgesamtheit der Unternehmen mit Zuwachsförderung und Unternehmen mit FuE-Personalkostenzuschüssen. Schriftliche Umfrage bei einer Stichprobe der geförderten Unternehmen (780) und der Vergleichsgruppe (660 Unternehmen). Unternehmensinterviews bei Zuwachs-geförderten und nur Personalkostenzuschuß-geförderten Unternehmen (40). Durchführung

einer

telefonischen

Kurzbefragung

von

Innovations-

und

Unternehmensberatern und Institutionen, die u.a. eine Förderberatung anbieten, und von ausgewählten Unternehmen (30). Durchführung von international vergleichenden Recherchen zu Erfahrungen und Analysen vergleichbarer Förderprogramme.

0.3

Die Akzeptanz des Programms

Im Rahmen der Zuwachsförderung sind bis 31. August 1988 5 200 verschiedene Unternehmen gefördert worden. Das dafür aufgewendete Mittelvolumen beläuft sich auf 127 Mill. DM. Die Zuwachsförderung ist ein generelles Förderangebot für alle FuE-treibenden Unternehmen des produzierenden Gewerbes und der Pflanzenzucht. Mit ihr werden alle Industriezweige erreicht, mithin auch Branchen, die sonst wenig staatliche FuEFörderung erhalten wie Textil, Bekleidung, Spielwaren, Nahrungs-und Genußmittel. Besonders stark partizipieren die FuE-intensiven Branchen. Die Hälfte der vergebenen Fördermittel geht in die Branchen Maschinenbau und Elektrotechnik. Die Zuwachsförderung ist gebietsneutral gestaltet und streut sehr breit. Da innovative kleine und mittlere Unternehmen über die Regionen nicht gleichmäßig verteilt sind, 15

überrascht es nicht, daß die Beteiligungsquote (Relation geförderter Unternehmen zu Unternehmen insgesamt) in hochverdichteten Regionen mit günstiger Struktur besonders hoch ist, gefolgt vom Alpenvorland. Schlußlichter sind Berlin (West) und ländliche Regionen mit ungünstiger Struktur. In der Abgrenzung nach Bundesländern partizipieren überdurchschnittlich - gemessen an der Zahl der jeweils ansässigen Betriebe - Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg. Gemessen an allen Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes (einschl. Bergbau) haben in dem Untersuchungszeitraum 8 vH der Unternehmen der entsprechenden Größenklasse (20 und mehr Beschäftigte) von der Förderung Gebrauch gemacht. Ein besserer Maßstab zur Interpretation der Zahl Zuwachs-geförderter Unternehmen ist die Gruppe der Unternehmen mit Personalkostenzuschüssen. An diesem Programm haben während des gesamten Förderprogramms 19 600 Unternehmen teilgenommen. Als Bezugsgröße haben diese gegenüber dem verarbeitenden Gewerbe den Vorteil, daß es sich hier ausschließlich um FuE-treibende Unternehmen handelt und darüber hinaus die Größenklasse 1 bis 19 Beschäftigte einbezogen ist. Abgesehen von Neugründungen und Unternehmen, die erst innerhalb der Laufzeit der Zuwachsförderung mit eigenerFuE begonnen haben, können die personalkostengeförderten Unternehmen quasi als die Obermenge des mit der Zuwachsförderung zu erreichenden Potentials angesehen werden. Gemessen an dieser Grundgesamtheit hat jedes vierte Unternehmen Zuwachsförderung erhalten. Damit hat sie in kurzer Zeit eine relativ große Akzeptanz erzielen können.

0.4

Förderbedingungen

aus Sicht der Unternehmen

Eine hohe Akzeptanz setzt Bekanntheit, praktikable Beantragung und finanzielle Merklichkeit der Förderung voraus. Da das FuE-Personalkosten-Programm einen sehr großen Teil der für die Zuwachsförderung infrage kommenden Unternehmen erreichte und die Arbeitsgemeinschaft Industrieller Forschungsvereinigungen e.V. (AIF) beide Programme betreute, bestanden gute Voraussetzungen für eine nicht nur umfassende, sondern vor allem auch schnelle Information. Die AIF wurde von 32 vH der Unternehmen auch als erster Informant genannt. Daneben wurden die Firmen relativ häufig von 16

Unternehmensberatern (25 vH) und anderen Institutionen wie Kammern und Verbänden (21 vH) auf die Zuwachsförderung aufmerksam gemacht. Damit wird ein Spezifikum der Informationsvermittlung an kleine und mittlere Unternehmen deutlich: Schriftliche Informationen reichen oft nicht aus, um die Unternehmen zur Nutzung staatlicher Förderprogramme zu bewegen. Vielmehr bedarf es offensichtlich - insbesondere bei kleineren Unternehmen - einer gezielteren, persönlichen Ansprache. Die Beantragung der Zuwachsförderung erfüllte nach Angaben der Unternehmen weitgehend die an ein indirektes Förderprogramm gestellten Bedingungen eines praktikablen Verfahrens. Vor diesem Hintergrund ist eine Quote von mehr als 40 vH von Unternehmen, die einen Berater eingeschaltet haben, relativ hoch. Sie erklärt sich zum Teil aus Schwierigkeiten, die kleinere Unternehmen mit der Beantragung von öffentlicher Förderung haben. Während größere Unternehmen in der Regel Mitarbeiter haben, die mit der Beantragung öffentlicher Förderung vertraut sind, fällt dies bei kleineren Unternehmen oft in den Aufgabenbereich der Geschäftsführung. Selbst bei relativ einfacher Ausgestaltung wird der für Einarbeitung und Beantragung der Förderung benötigte Aufwand angesichts von Zeitnot und Konkurrenzdruck häufig als zu aufwendig oder störend empfunden. Der Berater hat hier einen nicht zu unterschätzenden Spezialisierungsvorteil. Sicherlich ist der hohe Berateranteil aber auch auf deren in letzter Zeit verstärkten Akquisitionsbemühungen zurückzuführen. Insgesamt zeigt sich ein eindeutiger Zusammenhang zwischen Unternehmensgröße und Inanspruchnahme externer Beratung: Je größer das Unternehmen, umso seltener werden Berater eingeschaltet. Das durchschnittliche Beraterhonorar betrug meist 15 vH der zu erwartenden Fördersumme. Auch wenn in der Öffentlichkeit die Einschaltung von Beratern verschiedentlich zurecht kritisiert wird, sollte allerdings nicht übersehen werden, daß diese Arbeitsteilung aus Unternehmenssicht durchaus vorteilhaft sein kann. Darüber hinaus tragen die Unternehmensberater zu einer höheren Verbreitung des Programms bei. Der von den Unternehmen angebene interne Aufwand für die Beantragung staatlicher Förderung ist weitgehend unabhängig von dem erhaltenen Förderbetrag. Dies bedeutet: Kleinere Unternehmen haben allgemein einen höheren Fixkostenanteil. Da sie darüber

17

hinaus häufiger als größere Unternehmen Berater einschalten, verbleibt ihnen durchschnittlich ein geringerer "Fördernettobetrag"· Nach Aussagen der Unternehmen ist die Förderung ausreichend bemessen: Sie deckt das Einstellungsrisiko ab; nach 12 bzw. 15 Monaten weiß man, ob der Mitarbeiter weiter beschäftigt werden soll. Nach Beendigung der Förderung muß der neue Mitarbeiter den "break-evenpoint" erreicht haben, sich also finanziell selbst tragen. In vielen Fällen werden die Mitarbeiter für die Entwicklung von neuen Produkten eingestellt, die sie dann auch in Produktion und Verkauf betreuen. Die dafür veranschlagte Entwicklungszeit beträgt durchschnittlich etwa ein Jahr. Eine Verbesserung der Wirkungsentfaltung wäre durch eine längere Laufzeit und einen anderen Zahlungsmodus der Förderung erreichbar. So ergibt die Untersuchung hinsichtlich der Programmlaufzeit: Die Nettopersonalaufstockung erfordert eine bestimmte Unternehmenssituation. Sie ergibt sich aus spezifischen Markt- und wettbewerblichen Konstellationen und hat unternehmensstrategischen Charakter. Einstellungen - insbesondere von qualifiziertem Personal - können in der Regel nicht kurzfristig realisiert werden. Zunächst muß im Unternehmen über Notwendigkeit, Ziel, Zweck und Qualifikation des neuen Personals entschieden werden. Im Anschluß an diese "Entscheidungsphase" schließen sich "Such-" und "Einstellungsphase" an. Allein für die Personalsuche benötigt knapp die Hälfte der Unternehmen mehr als ein halbes Jahr. Die Suchphase ist wiederum von der Qualifikation und der Arbeitsmarktsituation abhängig. Insbesondere bei qualifiziertem Personal - wie dies für den FuE-Bereich vorwiegend zutrifft - kann nicht erwartet werden, daß Personal mit den gewünschten Eigenschaften sofort verfügbar ist. Vielmehr sind beim Wechsel von Arbeitsplätzen Kündigungsfristen einzuhalten und eventuell auch Ortswechsel vorzunehmen. Darüber, wieviel Unternehmen bei einer längeren Laufzeit von der Zuwachsförderung Gebrauch gemacht hätten, kann allerdings nur spekuliert werden. Die erreichte Zahl von mehr als 5 000

18

Unternehmen ist vor dem Hintergrund dieser einschränkenden Bedingungen allerdings erstaunlich hoch. hinsichtlich des Zahlungsmodus: Zwischen Eintreten des Fördergrundes und Erhalt des Förderbetrags liegt eine Zeitspanne von ein bis zwei Jahren. Dadurch besteht die Gefahr, daß im Unternehmen der Zahlungseingang nicht mehr mit dem Zahlungsgrund in Verbindung gebracht wird. Außerdem müssen insbesondere finanzschwache Unternehmen unter Umständen über Aufnahme von Krediten die erwartete Zuwendung vorfinanzieren. In Höhe der zu zahlenden Fremdkapitalzinsen verringert sich die finanzielle Wirksamkeit der Zuwachsförderung. Gebremst wird die Wirkungsentfaltung auch durch die Bedingung der vollzogenen Einstellung. Da keine Fördergarantie besteht, entscheiden die Unternehmen mithin unter Risiko.

0.5

Die erreichte Klientel und ihr Innovationsverhalten

Die Zuwachs-geförderten

Unternehmen beurteilen ihre Marktsituation günstig.

Dreiviertel der Unternehmen befinden sich nach eigenen Angaben mit ihrem wichtigsten Produkt auf wachsenden Märkten. Dabei hat sich bei vier Fünfteln der eigene Marktanteil seit 1980 erhöht. Damit bestätigt sich die Hypothese, daß vorwiegend Unternehmen mit Wachstumsperspektiven in FuE investieren und die FuE-Personalkapazität erweitern. Der überwiegende Teil der Unternehmen (88 vH) hatte in den vergangenen fünf Jahren Produktinnovationen durchgeführt. Davon haben zwei Drittel Produkte in ihr Fertigungsprogramm aufgenommen, die nach eigener Einschätzung Marktneuheiten waren. Verfahrensinnovationen haben in diesem Zeitraum 70 vH der Unternehmen vorgenommen. Empirisch nicht eindeutig nachweisbar ist die Art des Innovationsimpulses. Er kann sowohl nachfrage- als auch angebotsinduziert sein. Demand-pull-Effekte dominieren vor 19

allem dort, wo technologische Veränderungen - wie bei der Mikroelektronik - neue Ansprüche an bislang gefertigte Produkte stellen, und zur Erhaltung des Kundenstammes die Unternehmen auf Abnehmerwünsche reagieren müssen. Technology-push-Effekte bestehen häufiger bei Unternehmen, die über den Einsatz neuer Techniken ihre Produktpalette diversifizieren, um neue Märkte zu erschließen. Von den Zuwachs-geförderten Unternehmen waren nach eigenen Angaben bei der Entwicklung der Produkte ein Fünftel von wesentlichen Vorgaben der Kunden abhängig, bei weiteren 56 vH war dies zumindest teilweise der Fall. Die in den vergangenen drei Jahren von den Zuwachs-geförderten Unternehmen durchgeführten Innovationsvorhaben beanspruchten bei 35 vH ein Finanzvolumen je Vorhaben von weniger als 100 000 DM, bei 40 vH lag dieses zwischen 100 000 D M und 300 000 D M und bei 25 vH lag es darüber. Ein Viertel der befragten Unternehmen plant die FuE-Aktivitäten schriftlich, 40 vH führen für einzelne Vorhaben Soll-IstVergleiche durch. Dabei steigt der Organisationsgrad mit der Größe der Innovationsprojekte und der Unternehmen. Bei ihrer Innovationstätigkeit nutzen die geförderten Unternehmen vielfältige externe Dienstleistungen. Vier Fünftel sehen darin eine wichtige Voraussetzung zum Erhalt ihrer Wettbewerbsfähigkeit. Bei der Suche nach technischen Informationen rangieren als Quelle Messen, Kongresse, Ausstellungen an erster Stelle (70 vH), dicht gefolgt von Fachliteratur (65 vH). Neben diesen traditionellen Informationsquellen dienen auch Forschungsinstitute/Hochschulen, andere Unternehmen und Patentauslegestellen häufig der Information. Diese dürften aber eher bei spezifischen Problemlagen in Anspruch genommen werden. Relativ selten werden im Vergleich zu den hier genannten private Berater,

Technologieberatungsstellen/-zentren

(10 vH)

und

Informationsvermitt-

lungsdienste (5 vH) als Informationsquelle herangezogen. Viele der geförderten Unternehmen kooperieren im Bereich Forschung und Entwicklung: Gut 40 vH haben in den vergangenen drei Jahren mit einem Partner zusammengearbeitet bzw. einen Auftrag vergeben. Ein Drittel hat mit Forschungsinstituten/Hoch-

20

schulen sowie technischen Beratern/Ingenieurbüros kooperiert, ein Viertel mit anderen Unternehmen. Dabei spielen häufig Liefer-/Abnehmerbeziehungen eine Rolle. Wegen des fehlenden Referenzmaßstabes kann nicht abschließend beurteilt werden, ob die Unternehmen einzelne Informationskanäle oder die Möglichkeit der technischen Zusammenarbeit in ausreichendem Maße nutzen. Die Interviews lieferten aber Hinweise dafür, daß sich vor allem bei einem Ausschnitt der besonders technologieorientierten Unternehmen Verbesserungen im Informationsund Kooperationsangebot

positiv

auswirken könnten. Dies gilt besonders für kleinere Unternehmen mit bis zu 200 Beschäftigten.

0.6 FuE-Personal Die Analyse des FuE-Personals diente der näheren Beschreibung des für die Zuwachsförderung geltenden Rahmens sowie der Wirkungsbedingungen. Dabei standen Zahl und Qualifikation des FuE-Personals sowie mit der Einstellung von FuE-Personal zusammenhängende Fragen im Mittelpunkt des Interesses. In den Zuwachs-geförderten Unternehmen waren mit 13 vH relativ viel Personen mit FuE-Aufgaben befaßt. Dies Bild eines sehr starken personellen FuE-Engagements von kleinen und mittleren Unternehmen wird allerdings durch den hohen Anteil von nur teilweise in FuE eingesetztem Personal relativiert. Er beträgt bei Unternehmen mit Zuwachsförderung 70 vH. In der Vergleichsgrupe (Unternehmen, die ausschließlich FuEPersonalkostenzuschüsse erhalten haben) ist dieser mit 87 vH sogar noch deutlich höher. Die hohen Anteile der nur teilweise in FuE Beschäftigten sind ein Indiz dafür, daß kleinere Unternehmen sich vorwiegend mit Entwicklungsaufgaben befassen. Ihre FuETätigkeit ist häufig eng mit dem "betrieblichen Alltagsgeschehen" verzahnt. Demgegenüber unterhalten größere Unternehmen öfter organisatorisch eigenständige FuEAbteilungen, in denen auch grundlagenorientierte Forschung betrieben werden kann.

21

Die FuE-Intensität - FuE-Personalvollzeitäquivalente zu Beschäftigung insgesamt - beträgt im Durchschnitt aller Unternehmen, die 1986 Zuwachsförderung erhalten haben, 6,3 vH. Sie ist am höchsten bei Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten (24 vH) und am niedrigsten bei Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten (4 vH). Dies belegt einerseits die These von einem Mindestaufwand von FuE, den auch kleine und mittlere Unternehmen nicht umgehen können. Zwar treiben diese Unternehmen seltener FuE als größere; wenn sie es tun, ist ihr FuE-Aufwand relativ zur Unternehmensgröße hoch. Andererseits haben größere Unternehmen aufgrund von economies of scale bessere Möglichkeiten, FuE-Ergebnisse zu vermarkten. Sie bedienen größere Märkte und produzieren größere Stückzahlen. Dies ist auch ein Aspekt, weshalb sich kleinere Unternehmen schon allein aus Gründen der Amortisation ihrer FuEAufwendungen hauptsächlich auf Entwicklung beschränken müssen. Es überrascht deshalb auch nicht, wenn kleinere Unternehmen vorwiegend berufserfahrene, praxisorientierte Erwerbspersonen suchen und mit der Betriebsgröße der Bedarf an theoretisch ausgebildetem Personal zunimmt. Von den im Rahmen der Zuwachsförderung 1986 eingestellten Personen hatten in den Unternehmen der untersten Beschäftigtengrößenklasse (weniger als 20 Beschäftigte) 22 vH, in der obersten Beschäftigtengrößenklasse (mehr als 500 Beschäftigte) aber 44 vH eine akademische Ausbildung. Ein Drittel des höher qualifizierten Personals waren Ingenieure des Maschinen-und Fahrzeugbaus, 27 vH waren Elektroingenieure und 17,5 vH Ingenieure anderer Fachrichtungen. Das neu eingestellte Personal kam überwiegend aus der Region, in der das Unternehmen seinen Standort hat. Knapp 64 vH der befragten Unternehmen konnten die zu besetzenden Stellen im FuE-Bereich ausschließlich mit Personen aus der nähere Umgebung besetzen; ein Viertel stellte Personen aus der Umgebung und ferneren Regionen ein. 11 vH der Unternehmen gewannen das Personal nur aus ferneren Regionen. Der bei der Gruppe der "Wissenschaftler/Ingenieure" mit 38 vH gegenüber 12 vH bei den "Technikern/Facharbeitern" höhere Anteil von Personen aus ferneren Regionen verdeutlicht, daß mit der Qualifikation und dem Einkommen auch die räumliche Mobilität der Arbeitskräfte steigt bzw. deren regionale Verfügbarkeit abnimmt. Ebenso nimmt mit der Qualifikation die Bereitschaft zu - oder es besteht die 22

Notwendigkeit - Personal einzustellen, das nach der Ausbildung noch über keine weitere Berufserfahrung verfügt: 40 vH der Unternehmen haben auf Wissenschaftler bzw. Ingenieure ohne Berufserfahrung zurückgegriffen, bei Technikern und Facharbeitern war dies dagegen nur bei jedem sechsten der Fall. Die Arbeitnehmer wechseln am häufigsten zwischen Unternehmen ähnlicher Größe. Jeder dritte Wissenschaftler bzw. Ingenieur und etwa 70 vH der Techniker bzw. Facharbeiter kamen aus kleinen und mittleren Unternehmen. Während bei den "Wissenschaftlern/Ingenieuren" der Anteil der aus großen Unternehmen (mehr als 1 000 Beschäftigte) kommenden Personen mit 14 vH noch relativ hoch ist, beträgt er bei der Gruppe 'Techniker/Facharbeiter"

lediglich 8 vH. In geringerem Maße hat im

Beobachtungszeitraum bei den Zuwachs-geförderten Unternehmen auch ein direkter Personaltransfer von wissenschaftlichen Instituten und Hochschulen in die betriebliche Praxis stattgefunden: 11 vH der neu eingestellten Wissenschaftler und Ingenieure kamen aus diesem Bereich und hatten dort Berufserfahrungen gesammelt.

0.7

Programmwirkungen

Nach Abwicklung der in dieser Analyse erfaßten Antragsrunde wurden etwa 10 000 Personalneueinstellungen gefördert (in FuE-Vollzeitäquivalenten entspricht dies 5 000 Personen). Akademiker oder entsprechend qualifizierte Personen haben davon einen Anteil von 40 vH. Die Neueinstellungen führten zu einer Verbesserung der Qualifikationsstruktur im Unternehmen insgesamt und standen oft in Zusammenhang mit FuEProjekten. In einem Viertel der Fälle wurde dadurch auch dem Unternehmen bisher nicht bekanntes Know-how zugeführt. Bei mehr als 40 vH der Unternehmen dienten die Personaleinstellungen dem Einstieg in neue, bei 24 vH

dem Ausbau spezieller

Technologiegebiete. Die am häufigsten genannten Technologiegebiete, mit denen sich die Unternehmen neu bzw. künftig intensiver befassen wollen, sind Elektronik, Fertigungsautomation, Sensorik, Werkstofftechnik. Insbesondere bei diesen sich rasch entwickelnden Querschnittstechnologien wird es zunehmend wichtiger, daß die Unternehmen auch externes Wissen nutzen können. Bei jedem vierten Unternehmen verfügte der neu eingestellte Mitarbeiter über ein vorher im Betrieb nicht vorhandenes 23

Wissen. Durch den mit der Zuwachsförderung stimulierten Wissenstransfer über Köpfe stieg darüber hinaus die betriebliche Fähigkeit zur Kooperation. Bei der Bestimmung der Programmwirkung stellt sich die Frage, in welchem Umfang diese Entwicklungen durch die Zuwachsförderung beeinflußt worden sind. Kaum erwartet werden konnte, daß die FuE-Personaleinstellungen ausschließlich von dem Förderprogramm induziert werden. Eine solch starke Einflußnahme auf die unternehmerische Entscheidung wäre förderpolitisch auch fragwürdig. Die im Rahmen der Untersuchung durchgeführten Befragungen bestätigten die wichtigsten der Zuwachsförderung zugrundeliegenden Hypothesen: Die wesentlichen Innovationsengpässe sind aus Sicht der Unternehmen Finanzierungsschwierigkeiten und die Einstellung qualifizierter Mitarbeiter. Diese Engpässe wurden von 57 vH bzw. 40 vH der Zuwachs-geförderten Unternehmen genannt, gefolgt von Schwierigkeiten der Marktabschätzung (34 vH), Qualifikation vorhandener Mitarbeiter sowie staatliche Auflagen und Normen (jeweils 16 vH). Demgegenüber nennen nur relativ wenig Unternehmen (7 vH) Probleme in der Kooperation mit anderen Entwicklungspartnern bzw. der Beschaffung technischer Informationen. In der schriftlichen Erhebung wurde eine positive Wirkung dann diagnostiziert, wenn der Zuschuß zu einem der folgenden Faktoren beigetragen hatte: Steigerung der Bedeutung von FuE im Unternehmen Höhere Kontinuität der FuE-Tätigkeit Durchführung von ursprünglich nicht vorgesehenen Innovationsvorhaben Erhöhung der Qualifikation des FuE-Personals Schnellere Durchführung vorgesehener Innovationsvorhaben Insgesamt gaben 85 vH der 780 in schriftlicher Befragung erfaßten Unternehmen Mehrfachnennungen waren möglich - eine dieser Wirkungsarten an. An erster Stelle rangiert "gestiegene Bedeutung von FuE" gefolgt von "höhere Kontinuität der FuEArbeiten". Bei der Hälfte bzw. bei knapp 38 vH der Unternehmen soll der Zuschuß nach eigenen Angaben in dieser Richtung gewirkt haben. Dicht beieinander liegen die

24

Antwortenhäufigkeiten bei den übrigen, positiven Wirkungsmerkmalen. Sie wurden von jeweils etwa jedem vierten Unternehmen genannt. Nach allen Erfahrungen der empirischen Sozialforschung zeichnen solche schriftlichen Befragungen aber ein zu positives Bild. In den 28 Interviews - sie sind nicht repräsentativ und können mithin nicht auf die Grundgesamtheit hochgerechnet werden - wurde auf die Unternehmenssituation sowie auf den der Einstellung des geförderen Personals zugrunde liegenden Entscheidungsprozeß vertiefend eingegangen. Dabei gab sich jedes zweite Unternehmen als Mitnehmer zu erkennen, gegenüber 15 vH in der schriftlichen Befragung. Besonders deutlich war diese Abweichung bei den Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten. Längere Planungshorizonte sowie die - gemessen an den gesamten FuE-Aufwendungen - geringen Fördermittel waren die vorherrschenden Argumente dafür, daß bei den interviewten Unternehmen dieser Beschäftigtengrößenklasse die Förderung vorwiegend mitgenommen wurde. Hinsichtlich der Befragungsergebnisse bleibt anzumerken, daß wegen des relativ frühen Untersuchungszeitraums ein Bias zu Unternehmen besteht, die sehr frühzeitig am Programm teilgenommen haben. Bei diesen ist aber die Wahrscheinlichkeit relativ groß, daß sie bereits vor Programmbeginn Entscheidungen zur FuE-Personaleinstellung getroffen zu haben. Insgesamt bestätigten die Befragten die Hypothese, daß die Förderung kaum Auswirkungen hat auf inhaltliche Schwerpunktsetzungen oder strategische Umorientierüngen im Unternehmen. Sie beeinflußte aber die FuEPersonaleinstellungen der geförderten Unternehmen in vielfältiger Weise. In Anbetracht des großen Wirkungsfeldes sowie der unterschiedlichen Wirkungsintensitäten läßt sich die Wirkung der Zuwachsförderung nur in groben Umrissen skizzieren. Deshalb kann für den Mitnehmeranteil auch nur eine grobe Bandbreite angegeben werden. Diese dürfte über dem Ergebnis der schriftlichen Erhebung mit 15 vH und unter dem auf Grundlage der Interviews ermittelten Wert von 50 vH liegen. Neben der Mitnahme ist bei der Beurteilung einer Förderung auch die Gefahr der Faktorfehlleitungen zu beachten. Keine förderbedingte Verzerrung des Faktoreinsatzes ist mit Sicherheit dann gegeben, wenn das Personal auch nach Auslaufen der Förderung im Unternehmen verbleibt. Dies ist - von wenigen Ausnahmen abgesehen - nach 25

Aussagen der befragten Unternehmen der Fall. Für eine geringe Gefahr der Faktorfehllenkung spricht auch, daß der Zuschuß nur über einen relativ kurzen Zeitraum gewährt wird, Personalentscheidungen sich aber, insbesondere wenn es sich um qualifizierte Arbeitnehmer handelt, allgemein an längerfristigen Zielen orientieren. Die Zuwachsförderung wird verschiedentlich fälschlich als "aufgestocktes" Personalkostenzuschuß-Programm gesehen. Beide von der AIF betreuten Programme setzen zwar beim FuE-Personal an, unterscheiden sich aber gleichwohl in Zielsetzung und Merkmalsausprägungen der geförderten Unternehmen relativ deutlich (zu den Personalkostenzuschüssen vgl. ISI/DIW 1989): FuE-Personalkostenzuschüsse wurden über einen Zeitraum von maximal 6 Jahren gewährt. Für die Erlangung des Zuschusses reicht bereits die Erhaltung des vorhandenen Zustandes aus. Sogar bei einem dem Förderziel entgegengerichteten Verhalten wie Reduzierung der FuE-Kapazitäten bleiben die Unternehmen förderungsberechtigt. Demgegenüber ist die Zuwachsförderung eine einmalige Zuwendung die ein spezifisches, dem Förderziel konformes, Handeln (Personaleinstellung und FuE-Kapazitätserhöhung) voraussetzt. Sie ist auf eine Know-howErweiterung im Unternehmen gerichtet und steht damit häufig in Zusammenhang mit bestimmten Entwicklungsprojekten. Die Unterschiedlichkeit der beiden Programme zeigt sich auch an einschlägigen Merkmalsausprägungen der jeweils geförderten Unternehmen: Zuwachs-geförderte Unternehmen haben im Durchschnitt ein höheres Beschäftigungswachstum, eine stärkere Exportorientierung und sind FuE-intensiver als Unternehmen der Vergleichsgruppe (Unternehmen, die ausschließlich Personalkostenzuschüsse erhielten). Hinsichtlich der Informationsbeschaffung sowie des Kooperationsverhaltens sind die Unterschiede zwischen beiden Gruppen gering. Unternehmen mit Zuwachsförderung haben eine etwas stärkere Außenorientierung. Auch wenden sie bei ihren FuE-Projekten häufiger Soll-Ist-Vergleiche an, ihr Organisationsgrad ist höher. Regressionsanalysen ergeben, daß die Wirkungen auf eine Ausweitung des FuEPersonals höher bei denjenigen Unternehmen ausfallen, die beide Programme in 26

Anspruch genommen haben, als bei Unternehmen, die nur FuE-Personalkostenzuschüsse oder Zuwachsförderung erhielten. Letztere sind überwiegend Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten. Insgesamt zeigt die Gegenüberstellung der beiden Förderprogramme, daß die Zuwachsförderung noch stärker als das FuE-PersonalkostenzuschußProgramm einen der besonders dynamischen Bereiche des verarbeitenden Gewerbes erreichte und damit den durch diese Unternehmen ausgelösten Wachstumsimpuls verstärkte. Diese Wirkung entspricht dem von Streissler entwickelten Konzept, daß die Förderung der ohnehin dynamischen Unternehmen der geeignete Ansatzpunkt für eine aktive Struktur- und Wachtumspolitik ist (picking the winners).

0.8

Zuwachsförderung

weiterhin ein sinnvoller Ansatz für eine KMU-Förderung

Gegenwärtig scheint eine Verlängerung der Zuwachsförderung nicht zur Diskussion zu stehen. Dennoch ist es Aufgabe einer Programmevaluation, den Stellenwert der Förderung im Rahmen des Fördergesamtkonzepts für kleine und mittlere Unternehmen zu lokalisieren und das Pro und Contra einer Programmverlängerung - mit gegebenenfalls modifizierter Förderung - abzuwägen. Zunächst ist festzustellen, daß mit der Zuwachsförderung der Tendenz zu unteroptimaler FuE bei kleinen und mittleren Unternehmen entgegengewirkt wurde. Die Unternehmen haben ihre FuE-Kapazitäten längerfristig aufgestockt. In welchem Umfang sich dies auch in einer künftig verbesserten Innovations-und Wettbewerbsfähigkeit dieser Unternehmen niederschlägt und in welchem Umfang sich dadurch auch auf gesamtwirtschaftlicher Ebene positive Effekte feststellen lassen, kann wegen der Langfristigkeit der FuEEffekte mit dem der Analyse zugrunde liegenden Untersuchungsansatz einer begleitenden Evaluierung nicht quantifiziert werden. Die kleinen und mittleren Unternehmen haben eine wichtige Funktion für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit der gesamten Volkswirtschaft. Auch wenn die geförderten Unternehmen vorwiegend entwickeln, so ist ihr innovatorisches Potential gleichwohl nicht zu unterschätzen: Mehr als zwei Drittel der befragten Unternehmen haben nach ihren Angaben innerhalb der vergangenen fünf Jahre (bis 1987) Verfahrensinnovationen 27

durchgeführt, annähernd 90 vH waren im Produktbereich innovativ. Gemessen am Umsatz hatten die Innovationen, die nach Angaben der Befragten sowohl für das Unternehmen als auch für den Markt neu waren (Innovation im engeren Sinne), einen Anteil von einem Fünftel. Bezogen auf alle geförderten Unternehmen errechnet sich daraus ein Umsatz von 5,5 Mrd. DM. Für die Förderung sprechen vor allem ihre Problemorientierung: Indem sie beim Personal ansetzt und Zuschüsse gewährt, trägt sie den wichtigsten Engpässen im Innovationsprozeß der kleinen und mittleren Unternehmen Rechnung. die geringe Gefahr der Faktorfehllenkung, die sich darin bemerkbar macht, daß das neu eingestellte Personal nach Auskunft der Unternehmen - von wenigen Ausnahmen abgesehen - über die Programmlaufzeit hinaus im Unternehmen verbleibt. der Langzeiteffekt: Die verbesserte Qualifikationsstruktur des Personals, die erweiterte FuE-Kapazität sowie die Zufuhr neuen Wissens (personengebundener Technologietransfer) stärken die Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen auch längerfristig. große Breitenwirkung bei relativ geringem Mittelvolumen: Verglichen mit anderen indirekten Förderungen erreicht die Zuwachsförderung gemessen an den dafür benötigten Haushaltsmitteln eine große Breitenwirkung. Unter Wirkungsaspekten war die Einstellung der Förderung nicht zwangsläufig. Für eine Verlängerung sprechen neben den bereits genannten folgende Aspekte: Unter Berücksichtigung der bei Personalneueinstellungen zu veranschlagenden Zeiten sowie in Anbetracht der Tatsache, daß die Fördervoraussetzungen von den Unternehmen nicht jederzeit zu verwirklichen sind, war die Programmlaufzeit zur Erschließung des Förderpotentials zu kurz bemessen. Mit der Zuwachsförderung werden meist konkrete Innovationsvorhaben gefördert. Bezogen auf das jeweilige Unternehmen ist sie keine Dauerförderung. Abweichend von anderen indirekten Programmen wie der Personalkosten-

28

zuschußförderung setzt sie zielkonformes Verhalten des geförderten Unternehmens voraus. Die Zuwachsförderung hat den Strukturwandel gefördert und durch Verbesserung der FuE-Personalstruktur im Unternehmen günstigere Voraussetzungen für den Technologietransfer geschaffen. Bedarf an Zuwachsförderung existiert nach wie vor: Selbst bei Unternehmen, die bereits Zuwachsförderung erhalten haben, sind Finanzierung und Personal die zentralen Innovationsengpässe. Durch das Auslaufen der FuE-Personalförderung sind vor allem die wachstumsintensiven, den Strukturwandel tragenden Branchen betroffen wie Maschinenbau, Elektrotechnik, Chemie, Kunststoffverarbeitung, Feinmechanik/Optik. Für diese Branchen wird auch zukünftig zum Erhalt und zur Festigung ihrer Wettbewerbsfähigkeit ein hohes Maß an innovativer Kreativität erforderlich sein. Die Unternehmen werden darauf zu achten haben, daß sie über eine leistungsfähige interne FuE verfügen, das externe Know-how zu nutzen verstehen, Markttrends erkennen und die Innovationen marktgerecht piazieren. Aufgabe der Wirtschaftspolitik ist es, zu prüfen, inwieweit die Unternehmen die dafür notwendigen Bedingungen vorfinden und wo diese zu verbessern wären. Unter dem hypothetischen Fall, die Förderung hätte weiterbestanden, wären vor allem folgende Überlegungen zu ihrer Verbesserung zu diskutieren: Zu ändern wäre möglichst der Zahlungsmodus. So könnte die Anreizwirkung der Zuwachsförderung erhöht werden, wenn sich - beispielsweise mittels Abschlagzahlungen - die Zeitspanne zwischen Personaleinstellung sowie Auszahlung der Fördermittel verkürzen ließe und die Unternehmen bei der Personaleinstellung eine Garantie auf Förderung hätten. Nicht unproblematisch

ist

Personalneueinstellung".

die

Förderbedingung

Grundsätzlich

"FuE-Kapazitätserweiterung

versuchen

Unternehmen

mittels

zunächst

ihre

Kapazitätsprobleme mittels interner Maßnahmen zu regeln. Hierfür bieten sich innerbetriebliche Umbesetzungen sowie Weiterbildung des bereits vorhandenen Personals an. Von der Förderung unberücksichtigt bleiben auch Fälle, bei denen ausscheidendes Personal durch qualifizierteres ersetzt wird. Solange die Zuwachsförderung zusammen mit dem FuE-Personalkostenzuschuß-Programm existierte und die Unternehmen in beiden Programmen antragsberechtigt waren, galten die hier angeführten Kritikpunkte allerdings nur sehr eingeschränkt. 29

0.9

Weiterführende

Überlegungen zur KMU-Förderung

Kleine und mittlere Unternehmen sind in vielen Technologiefeldern tätig. Im Markt können sie je nach Produkt und Funktion den Wettbewerb stimulieren oder im Rahmen der Arbeitsteilung zwischen den Unternehmen mit Detailaufgaben befaßt sein. Sie wirken innerhalb der Wirtschaft als wettbewerbliches Regulativ und tragen über die Lieferverflechtung

auch zur internationalen Konkurrenzfähigkeit

der deutschen

Großindustrie bei. Wenn man diese weitgehend anerkannten Funktionen der mittelständischen Industrie unterstützen will, so werden Förderansätze mit einem hohen Technologieanspruch wie der Projektförderung

den Aktivitäten der

kleineren

Unternehmen, die vorwiegend Entwicklung betreiben, aber nicht gerecht. Deshalb ist weniger die Forschungstiefe als vielmehr die Erhöhung ihrer innovatorischen Flexibilität zu fördern mit dem Ziel, kleine und mittlere Unternehmen bei der Anpassung an technische Trends sowie dem frühzeitigen Erkennen marktmäßiger Entwicklungen zu unterstützen. Dies gilt insbesondere für Unternehmen FuE-intensiver Branchen. Die neuen Technologien tangieren in der Regel jeweils nur relativ kleine Ausschnitte der Wirtschaft. Technologieunspezifische Förderungen können den unterschiedlichen Belangen kleiner und mittlerer Unternehmen daher am ehesten gerecht werden. Eine - allerdings modifizierte - Zuwachsförderung wäre für eine solche Förderpolitik auch künftig ein denkbarer Ansatz: Sie hat einen technologischen Bezug, setzt ein bestimmtes unternehmerisches Handeln voraus oder regt zumindest zur Prüfung an, ob Handlungsnotwendigkeit besteht und fördert die Anpassungsfähigkeit in dem für kleine und mittlere Unternehmen relevanten Bereich der Forschung und Entwicklung. Gegen indirekte Programme wird verschiedentlich die Gefahr der nicht zielgerichteten Mittelverwendung angeführt. In diesem Zusammenhang ist allerdings anzumerken, daß das Argument der Mitnahme für sehr spezifische Förderungen ebenso gelten kann, aber bislang wenig untersucht worden ist. Die vorliegende Analyse hatte die Aufgabe, die Zuwachsförderung zu evaluieren. Gleichwohl können die hier gewonnenen Informationen auch Anregungen für die Gestaltung anderer Förderkonzepte geben. Besondere Aufmerksamkeit verdient dabei 30

der Zusammenhang zwischen Beantragungskosten bzw. Innovationsproblemen einerseits sowie Unternehmensgröße andererseits. Kleinere Unternehmen können in signifikant geringerem Ausmaß strategisch wichtige Innovationsvorhaben problemlos durchführen, müssen Innovationsvorhaben häufiger wegen Finanzierungsschwierigkeiten strecken bzw. können diese gar nicht oder nur über außerordentliche Maßnahmen der Kapitalbeschaffung durchführen, sind bei der Beschaffung von qualifiziertem Personal teilweise benachteiligt. Bessere Aufstiegsmöglichkeiten, Arbeitsplatzsicherheit, Sozialleistung sind die hier am häufigsten genannten Wettbewerbsvorteile größerer Unternehmen, haben häufig größere Schwierigkeiten bei der Beantragung öffentlicher Förderung. Für die Bearbeitung entstehen ihnen relativ, d.h. gemessen am Förderbetrag, höhere Kosten. Diese größenbedingten Nachteile können zu Wettbewerbsverzerrungen und zu einem aus gesamtwirtschaftlicher Sicht suboptimalen Ressourceneinsatz für FuE führen. Dies gilt besonders für Unternehmen mit weniger als 200 Beschäftigten, noch deutlicher aber für die Gruppe mit weniger als 100 Beschäftigten (vgl. auch ISI/DIW 1989). Deshalb sollte bei künftigen Programmen zur Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen geprüft werden, ob für diesen Unternehmensbereich spezielle Förderanreize zu konzipieren sind. Ein weiterer Aspekt ist die Förderkontinuität. Wie bereits Bräunling, Harmsen (1975) betonten, muß die Technologieförderung den Unternehmen stabile Kalkulationsgrundlagen geben. Besonders kritisch ist im Hinblick auf eine kontinuierliche KMU-Förderung das Jahr 1987 zu sehen. In diesem wurden sowohl eine Verkürzung der Programmlaufzeit der FuE-Personalkostenzuschüsse als auch das endgültige Festhalten an der ursprünglichen Befristung der Zuwachsförderung beschlossen, ohne daß diese Schritte aufgrund einer nachgewiesenermaßen geänderten FuE- oder Wettbewerbssituation der kleinen und mittleren Unternehmen erfolgten. Eine derartige Förderpolitik führt aber zu einem Stop and Go, was für die Effizienz einer mittelfristig angelegten technologiepolitischen Förderung kontraproduktiv ist. 31

In der Diskussion um Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und Innovationsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen wird häufig die Frage nach den Realtransfers (z.B. Beratung, Information) gestellt. Befürworter meinen, sie seien den monetären Förderungen vorzuziehen, da sie stärker auf die eigentlichen Schwachstellen der Unternehmen zielten, in geringerem Maße die Gefahr einer Investirions- bzw. Innovationslenkung bestünde, und sich mit solchen Ansätzen ein günstigeres Verhältnis von staatlichen Aufwendungen zu volkswirtschaftlichem Nutzen einstellen würde. Im Rahmen dieser Analyse wurde nachgewiesen, daß - zumindest die geförderten Unternehmen auf vielfältige externe Dienstleistungen zurückgreifen. Wegen des fehlenden Referenzmaßstabs ist es aber schwer zu beurteilen, ob das bereits vorhandene Dienstleistungsangebot in ausreichendem Maße genutzt wird. Die Interviews ergaben, daß die Unternehmen teilweise sehr spezifische externe Informationen benötigen und vor allem kleinere Unternehmen auf ein externes Dienstleistungsangebot nur zurückgreifen würden, wenn die Beratungsstelle ihren Sitz in der Nähe des Unternehmensstandortes hätte. Dies bedeutet, daß für eine entsprechende Förderpolitik zunächst die regionalen Wirtschaftsstrukturen sowie die Nachfrage nach innovationsunterstützenden Dienstleistungen genauer zu analysieren wären. In Anbetracht der Tatsache, daß viele der geförderten Unternehmen finanzielle Engpässe für ihre Innovationsprobleme verantwortlich machen, kann eine Strategie, die stärker auf Realtransfers setzt, finanzielle Förderungen aber nicht ersetzen, sondern nur ergänzen.

32

1.

Programm, Untersuchungskonzept und Methode

1.1

Die Forschungspersonal-Zuwachsförderung

Im Rahmen der Bemühungen um eine langfristige Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit der bundesrepublikanischen Wirtschaft und eine Verbesserung der Beschäftigungslage sind in den letzten 10 Jahren zunächst verstärkt Anstrengungen zur Förderung industrieller technologischer Innovation, insbesondere in kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) unternommen worden. Die spezielle Aufgabe der fachlichen Forschungs- und Technologiepolitik ist es, K M U bei der Nutzung ihrer innovatorischen Potentiale dort zu stärken, wo sie gravierende größenbedingte Nachteile nicht aus eigener Kraft ausgleichen können. Von diesem Grundsatz ausgehend hatte die Bundesregierung ein technologiepoltisches Konzept entwickelt, das sich an den für die Neuerungstätigkeit der mittelständischen Unternehmen wichtigsten Engpässen orientiert (BMFT, BMWi, 1986). Dieses Konzept umfaßte eine Reihe unterschiedlicher Förderungsmaßnahmen, mit denen das Innovationspotential von K M U gefestigt und ausgeweitet werden soll. Diese Maßnahmen zielten hauptsächlich auf - Stärkung der personellen Basis für Forschung und Entwicklung (FuE) - rasche Nutzung wichtiger technologischer Neuerungen - verstärkte Forschungskooperation und Ausweitung des Technologietransfers - Bereitstellung von mehr Risikokapital, insbesondere für technologieorientierte Neugründungen. Insgesamt soll durch die Förderung der Innovationsaktivitäten kleiner und mittlerer Unternehmen die Bedingung für wirtschaftliches Wachstum sowie die Erhaltung und vor allem die Schaffung neuer qualifizierter Arbeitsplätze weiter verbessert werden. Im Rahmen der Diskussion um die Haushaltssanierung sind inzwischen Maßnahmen beschlossen worden, die eine Richtungsänderung in der KMU-Förderung bedeuten. Die Stärkung der personellen Basis für FuE in K M U wurde durch das FuE-Personalkostenzuschuß-Programm (1979-1987) angestrebt. Es stellte die bisher quantitativ wichtigste Maßnahme zur Förderung des FuE-Personals in kleinen und mittleren Unternehmen 33

dar. In den Jahren 1979 bis 1985 sind durch diese Maßnahme rd. 16 000 Unternehmen mindestens einmal gefördert worden, ihnen flössen in diesem Zeitraum Finanzmittel von über 2,5 Mrd. D M zu. Als eine wichtige Erweiterung dieses Konzepts wurde von der Bundesregierung 1984 die aus dem Haushalt des Bundesministers für Forschung und Technologie finanzierte Forschungspersonal-Zuwachsförderung (ZF) beschlossen. Die Zuwachsförderung soll über die Förderung von FuE-Personalaufwendungen hinaus einen erweiterten Kreis von Unternehmen dazu anregen, ihre FuE-Kapazität durch zusätzliche Neueinstellungen von Personal zu verstärken. Grundlage dieser Zielsetzung ist die Einschätzung, daß in K M U zu wenig FuE-Neueinstellungen getätigt werden, um mit der internationalen Entwicklung Schritt halten zu können. Mit der Zuwachsförderung wird deshalb der Versuch gemacht, in noch stärkerem Maße als dies mit dem FuE-Personalkostenzuschuß gelungen ist, die Unternehmen anzuregen, ihre FuE-Personalkapazität zu erweitern. Die Zuwachsförderung können antragsberechtigte Unternehmen erhalten, die in der Zeit vom 1.9.1984 bis 31.12.1987 zusätzlich Personal für Forschungs- und Entwicklungs (FuE)Aufgaben einstellen. Die Zuwachsförderung soll kleine und mittlere Unternehmen dazu anregen, ihre FuE-Kapazität durch Neueinstellungen von Personal auszuweiten. Das Programm wird von der Arbeitsgemeinschaft industrieller Forschungsvereinigungen (AIF) im Auftrag des BMFT abgewickelt. Die Ziele der Zuwachsförderung sind im Einzelnen - die Unterstützung von mittelständischen, personalintensiv forschenden Unternehmen bei der Anpassung an den wirtschaftlichen Strukturwandel, - der Abbau bzw. die Verringerung der Finanzierungsprobleme von kleinen und mittleren Unternehmen bei der Einstellung von zusätzlichem FuE-Personal, - die Erweiterung der FuE-Kapazität, insbesondere der Personalkapazität, in mittelständischen Unternehmen, - der Anschluß an die internationale Entwicklung bei der Erweiterung der FuEPersonalkapazität. Eine FuE-Zuwachsförderung gibt es auch in anderen westlichen Industriestaaten, insbesondere den USA, Japan und Frankreich. In diesen Ländern ist die Förderung 34

auf die gesamten laufenden FuE-Aufwendungen in Unternehmen aller Größenklassen ausgerichtet und wird i.d.R. in Form einer Reduzierung der Steuerschuld gewährt. Die Zuwachsförderung in der Bundesrepublik Deutschland ist dagegen ein Programm zur Förderung des Zuwachses der FuE-Personalkapazität in kleinen und mittleren Unternehmen. Mit einer Beschränkung der Förderung auf Unternehmen, die nicht mehr als 1 000 Beschäftigte und 200 Mill. D M Jahresumsatz haben dürfen, soll der besonderen Bedeutung des FuE-Personals für die Innovationstätigkeit dieser Unternehmensgruppe und der Überwindung hier vermuteter Engpässe Rechnung getragen werden. Die Förderung in Form eines Zuschusses bedeutet im Gegensatz zu den genannten anderen Ländern auch, daß die Höhe der Förderung unabhängig von der Steuerschuld ist.

Berechnungsgrundlage für die Zuschüsse sind die im vergangenen Kalenderjahr im Unternehmen für FuE-Tätigkeiten aufgewendeten zuschußfähigen lohnsteuerpflichtigen Bruttolöhne und -gehälter von neu eingestellten FuE-Beschäftigten. Je Neueinstellung in Forschung und Entwicklung werden diejenigen FuE-Stunden bezuschußt, die - bei Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten innerhalb eines Zeitraums von 15 Monaten, - bei Unternehmen mit 500 und mehr Beschäftigten innerhalb eines Zeitraums von 12 Monaten, gerechnet ab Datum der Neueinstellung, in FuE geleistet wurden. Die von neu eingestellten Personen in FuE geleisteten Stunden können nur insoweit abgerechnet werden, als ihnen eine entsprechende Erhöhung der im Unternehmen insgesamt in FuE geleisteten Stunden gegenüber dem Vorjahr gegenübersteht (Zuwachs an FuEKapazität). Es muß ein Mindestzuwachs von 100 Stunden gegenüber dem Vorjahr vorliegen. Der Zuschuß beträgt - für Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten 55 vH dieser Aufwendungen, höchstens 250 T D M jährlich, - für Unternehmen mit 500 und mehr Beschäftigten 45 vH dieser Aufwendungen, höchstens 200 T D M jährlich.

35

1.2

Fragestellungen und Ziel der Untersuchung

Um die Wirkungen dieser Förderung abschätzen zu können, hat der Bundesminister für Forschung und Technologie (BMFT) die Durchführung einer Wirkungsanalyse durch das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin, in Zusammenarbeit mit dem Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI), Karlsruhe, am 1.9.1986 in Auftrag gegeben. Für die Konzeption einer solchen Wirkungsanalyse kann mittlerweile auf Erfahrungen zurückgegriffen werden, die aus abgeschlossenen bzw. noch laufenden Wirkungsanalysen technologiepolitischer Fördermaßnahmen im In- und Ausland stammen. So wurden bzw. werden in der Bundesrepublik u.a. die FuE-Personalkostenzuschüsse, die Förderung der Auftragsforschung, die Pilotprojekte zur Innovationsberatung, die indirekt-spezifischen Förderprogramme

Sonderprogramm Mikroelektronik und Fertigungstechnik und

verschiedene Projektförderprogramme mit unterschiedlichen methodischen Ansätzen und mit unterschiedlichen Ansprüchen evaluiert. Relevante Analysen im Ausland sind u.a. Untersuchungen zum US-amerikanischen R&D Tax Credit, zu den schwedischen FuEFreibeträgen und zum Programm INSTIR in den Niederlanden (Kap. 7). Die darin gewonnenen Erfahrungen zeigen, daß solche Analysen drei Elemente umfassen müssen, um eine umfassende Bewertung zu erlauben: - Analyse von Verbreitungsgrad und Akzeptanz des Programms (Klientelanalyse), - Analyse des Wirkungsgrades und der Zusammenhänge zwischen Programm und Programmwirkungen, insbesondere Erfassung intendierter wie auch nicht-intendierter Wirkungen, - Überprüfung der dem Programm zugrundeliegenden Voraussetzungen, um über die reine Wirksamkeitsanalyse hinaus zu erfassen, ob die im Programm getroffenen Annahmen mit dem Innovationsverhalten und den Problemen der Zielgruppe übereinstimmen. Dieses umfassende Konzept eines wirkungsanalytischen Ansatzes begründet die Leistungsfähigkeit einer Evaluierung insbesondere im Hinblick auf die Umsetzungsfähigkeit der erarbeiteten Erkenntnisse: Verwertbare Grundlagen für das künftige Handeln technologiepolitischer Entscheidungsträger und Betroffener in Staat und 36

Wirtschaft lassen sich nur dann gewinnen, wenn der Evaluierungsansatz über einen reinen Soll/Ist-Vergleich hinausreicht. Die wichtigsten Aufgaben dieser Wirkungsanalyse sind: - Ermittlung der Erreichung des Förderziels: Verbesserung der Innovationsfähigkeit von K M U durch Erweiterung der FuE-Personalkapazität über Neueinstellungen und Unterstützung von mittelständischen Unternehmen bei der Anpassung an den wirtschaftlichen Strukturwandel. - Untersuchung der spezifischen Engpässe der geförderten Unternehmen bei der Durchführung von Innovationen, insbesondere in den Bereichen Personal und Finanzierung. Damit wird die Gültigkeit der dem Programm zugrunde liegenden Annahmen geprüft. - Untersuchung der mit dem Programm verbundenen Nebenwirkungen, insbesondere Selektivität der Förderung bezügl. Beschäftigtengrößen, Wirtschaftszweigen sowie zum arbeitsmarktpolitischen Beitrag und zum Technologietransfer durch Personaltransfer. - Vergleichende Untersuchung der förderinstrumentellen Ausgestaltung im internationalen Kontext und Aspekte der Programmabwicklung wie Förderkonditionen, Antragsund Abwicklungsaufwand. - Analysen zur Innovationsleistung und zum Innovationsverhalten geförderter und nicht geförderter Unternehmen, insbesondere hinsichtlich der Bedeutung von FuE und Innovation für ihre Wettbewerbsfähigkeit und hinsichtlich der gegenwärtig feststellbaren Innovationsprobleme dieser Unternehmen. Der erste Teil der Wirkungsanalyse umfaßt eine Klientelanalyse der geförderten Unternehmen im Vergleich zu den durch den FuE-Personalkostenzuschuß geförderten Unternehmen. In diesen Klientelanalysen werden die wichtigsten Charakteristika der geförderten Unternehmen und insbesondere

deren Unterschiede zu den nur FuE-

Personalkostenzuschuß-geförderten Unternehmen herausgearbeitet. Um den Verbreitungsgrad des Programms abschätzen zu können, werden die Ergebnisse dieser Klientelanalyse in einem zweiten Schritt mit der Grundgesamtheit aller förderungsfähigen Unternehmen verglichen. Um den so ermittelten Nutzungsgrad beurteilen zu können, wird geprüft, inwieweit und in welcher Art Unterschiede zwischen geförderten und förderungsfähigen Unternehmen bestehen, die erst später einen oder 37

keinen Förderantrag gestellt haben. Da in früheren Wirkungsanalysen der Informationsstand der antragsberechtigten Untenehmen, der mit der Antragstellung verbundene Arbeitsaufwand und die unternehmensinterne Bedeutung von FuE als wesentliche Determinanten des Verbreitungsgrades einer FuE-Förderung ermittelt wurden, wurde in der Evaluierung der Zuwachsförderung geprüft, ob diese Faktoren auch für den Verbreitungsgrad dieser Maßnahme von ausschlaggebender Bedeutung sind. Dabei wurde von der Arbeitshypothese ausgegangen, daß durch die Zuwachsförderung in besonderem Maße die FuE-personalintensiven und wachstumsstarken Unternehmen Gebrauch machen, für die das Angebot neuer Technologien als Determinante für eine gute Marktstellung eine große Rolle spielt. Da beobachtbare Unterschiede zwischen Unternehmen, die eine ForschungspersonalZuwachsförderung in Anspruch genommen haben, und anderen Unternehmen, die nur FuE-Personaikostenzuschüsse oder überhaupt keine Förderung erhalten haben, nur teilweise Aussagen über Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge erlauben, müssen darüber hinaus die Auswirkungen der Förderung auf die innerbetrieblichen Entscheidungen, zusätzliches FuE-Personal einzustellen, herausgearbeitet werden. Wie bisherige Erfahrungen zeigen, ist eine Voraussetzung für eine Entscheidungsrelevanz der Förderung die finanzielle Merklichkeit der staatlichen Hilfe. Meßgröße für die finanzielle Merklichkeit ist der Anteil des Zuschusses an den gesamten FuEPersonalaufwendungen. Hierbei können die Personalaufwendungen sich nicht nur auf den Zeitraum der ersten 12 bzw. 15 Monate der Neueinstellung beziehen (Zeitraum der Förderung bei Unternehmen mit 500 und mehr Beschäftigten bzw. mit weniger als 500 Beschäftigten), sondern auf den Zeitraum, den das Unternehmen für die gesamte Beschäftigungszeit der Neueinstellungen im Durchschnitt unterstellt. Wesentlich ist damit für die finanzielle Merklichkeit der Zuwachsförderung der Beschäftigungszeitraum des FuE-Personals, den die geförderten Unternehmen bei ihren Kalkulationen unterstellen. Dabei ist offen, ob die Unternehmen tatsächlich in dieser Weise kalkulieren und ob sie hierbei auch den (schwer quantifizierbaren) Nutzen einer Neueinstellung berücksichtigen oder die Förderung z.B. nur als einen Einarbeitungszuschuß ansehen.

38

Aufbauend auf den Ergebnissen in- und ausländischer Wirkungsanalysen zur indirekten FuE-Förderung, insbesondere auch zum FuE-Personalkostenzuschuß-Programm, wurde von folgenden Arbeitshypothesen ausgegangen, die im weiteren Verlauf des Vorhabens empirisch überprüft wurden: - Durch die Forschungspersonal-Zuwachsförderung werden im besonderen Maße die FuE-personalintensiven und wachstumsstarken Unternehmen erreicht. Das Angebot neuer Technologien spielt für sie als Determinante einer guten Marktstellung eine große Rolle. - Typische innerbetriebliche Auswirkungen der Zuwachsförderung sind: Zeitliche Vorzieheffekte von Neueinstellungen, Einstellung von höher qualifiziertem Personal als ursprünglich und ohne Förderung vorgesehen, Einstellung eines weiteren FuEBeschäftigten, wenn bereits die Neueinstellung mehrerer

FuE-Beschäftigten

ursprünglich geplant war. - Kaum zu erwarten ist, daß Unternehmen, die bisher keine FuE betrieben haben, durch die Zuwachsförderung angeregt werden, mit FuE zu beginnen. Entscheidend ist, zu untersuchen, welche Unternehmen in großem Umfang Mitnehmer darstellen und welche Unternehmen die Zuwachsförderung für die Einstellung von zusätzlichem FuE-Personal in hohem Maße nutzen. Weitere wichtige Fragestellungen sind: - In welchem Umfang ergeben sich durch die neueingestellten Mitarbeiter Erfahrungsund Lerneffekte

als "Know-how-Schub" für die Unternehmen? Die Analyse

konzentriert sich darauf, wie aus Sicht der geförderten Unternehmen ein solcher Know-how-Schub bewertet wird im Vergleich zur Erhöhung der FuE-Tätigkeit von zeitweise in FuE Beschäftigten. Diese Frage ist deshalb relevant, da, wie bisher vorliegende Analysen zeigen, besonders bei kleinen Unternehmen vorwiegend nur zeitweise in FuE beschäftigtes Personal anzutreffen ist und die Erhöhung der FuEAuslastung dieses Personals eine wichtige (zu Neueinstellungen alternative) Form der Erhöhung der FuE-Personalkapazität ist. - In welchem Ausmaß werden durch die Zuwachsförderung Neueinstellungen bewirkt, die den Einstieg in für die Unternehmen neue Technologiefelder ermöglichen?

39

Aus früheren Wirkungsanalysen ist bekannt, welche innerbetrieblichen Auswirkungen eine FuE-Förderung haben kann. Folgende Effekte lassen sich unterscheiden - der Initialeffekt, - der Intensivierungseffekt, - der Vorzieheffekt, - der reine Mitnahmeeffekt. Darüber hinaus soll versucht werden, den Wirkungsgrad des gesamten Programms abzuschätzen. Der Zuwachsförderung und ihrer Zielsetzung liegen u.a. folgende Überlegungen und Annahmen zugrunde: - Kleine und mittlere Unternehmen stellen zu wenig FuE-Personal ein, insbesondere auch im internationalen Vergleich. Durch das Programm soll deshalb der Anschluß an die internationale Entwicklung bei der Erweiterung der FuE-Personalkapazität erreicht werden. - Durch zusätzliche FuE-Beschäftigte in personalintensiv forschenden kleinen und mittleren Unternehmen wird auch die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit dieser Unternehmen insgesamt gesichert. - Wichtige Innovationsengpässe dieser Unternehmen liegen in den Bereichen Personal und Finanzierung, die durch einen finanziellen Anreiz abgeschwächt oder kompensiert werden sollen. Vor dem Hintergrund der dem Programm zugrundeliegenden Annahmen darf eine Untersuchung der Zuwachsförderung nicht bei einer Messung der durch das Programm bewirkten Einstellung von zusätzlichem FuE-Personal stehen bleiben. Sie muß vielmehr auch die Effekte des Programms in bezug auf die oben genannten Annahmen einordnen und bewerten. Hierzu ist insbesondere auf die Frage einzugehen, ob Probleme im Personal- und Finanzierungsbereich dieser Unternehmen wesentliche Engpässe im Verhältnis zu anderen Schwierigkeiten bei der Durchführung von Innovationen darstellen. Nach den vorliegenden Erfahrungen ist es angebracht, nicht nur die

40

subjektive Einschätzung der Unternehmen, sondern auch ihren realen Erfahrungshintergund zu analysieren. Neben den unmittelbar und mittelbar angestrebten Zielen technologiepolitischer Fördermaßnahmen sind mit solchen Programmen auch immer Nebenwirkungen verbunden, deren potentielle Wirkungsfelder ex-ante nur zum Teil bestimmbar sind. Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, daß insbesondere in folgenden Bereichen nicht unmittelbar intendierte Effekte auftreten: - Effekte auf das Technologie-Transfer-System durch einen erhöhten FuE-Personaltransfer von Unternehmen, öffentlichen oder privaten Forschungseinrichtungen, Hochschulen oder sonstigen Institutionen zu den geförderten Unternehmen - Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt, z.B. in bezug auf Hochschulabsolventen. Die umfassende Bewertung einer staatlichen Fördermaßnahme muß somit auch deren Nebenwirkungen in die Betrachtung mit einbeziehen, um ein möglichst vollständiges Bild der Effekte des Programms entwerfen zu können. Hieraus ergeben sich als Aufgaben einmal die Ermittlung des durch das Programm verursachten gesamten Beschäftigungseffekts. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, ob FuE-Mitarbeiter mit oder ohne Berufserfahrung

(darunter auch: Hochschulabgänger) eingestellt wurden, ob sie

vollständig oder teilweise in FuE tätig sind, oder ob sie ein befristetes oder unbefristetes Arbeitsverhältnis erhalten haben, aus welchen Technik-Disziplinen sie stammen und welche Ausbildungsqualifikation sie aufweisen. Im Falle von neueingestellten Mitarbeitern mit Berufserfahrung ist bei den Unternehmen von Bedeutung, von welchen Institutionen die Mitarbeiter kommen und welches die wesentlichen Gründe für die Auswahl der neueingestellten Mitarbeiter aus Sicht der geförderten Unternehmen waren. Auf diese Weise kann nicht nur untersucht werden, welches die wichtigsten Know-howQuellen - unter dem Gesichtspunkt des personellen Technologietransfers - für die geförderten Unternehmen sind, sondern auch, wie hoch die Bedeutung der abgebenden Institutionen und Unternehmen von den geförderten Unternehmen eingeschätzt wird.

41

In der Diskussion um die Effizienz indirekter Förderung von FuE und die förderinstrumentelle Ausgestaltung und Abwicklung werden diesen Förderinstrumenten generelle Vor- und Nachteile zugesprochen: nicht Spitzentechnologie, sondern Entwicklung mit mittlerem und niederem technischen Niveau würden gefördert, da keine Selektion bezüglich Technologiegebiet, Qualität, Risiko und Technologiehöhe vorgenommen werde. Dem ständen die Vorteile einer geringen Einflußnahme auf unternehmerische Entscheidungen und eines hohen Verbreitungsgrades der Förderung gegenüber. Die indirekte Förderung könne eine Verhaltensänderung der Unternehmen auslösen, ohne den Lenkungsmechanismus des Marktes außer Kraft zu setzen. Dies setze eine rasche und unbürokratische Abwicklung voraus, die wiederum mit einer strengen Kontrolle und Überprüfung der Angaben der Unternehmen konfligiere. Hierzu liegen inzwischen eine Reihe von Untersuchungen vor, insbesondere auch zum FuE-PersonalkostenzuschußProgramm. Im Vordergrund standen dabei u.a. Aspekte wie - Informationsumfang und -kanäle zur Bekanntmachung des Programms - technologisches Niveau, das mit den verschiedenen Instrumenten erreicht werden kann - Kosten der Antragstellung und des laufenden innerbetrieblichen Verwaltungsaufwands (wie Stundenaufschreibung usw.) - Mittelstandsfreundlichkeit des Instruments - Implementation und administrative Abwicklung durch förderndes Ressort und durchführende Organisation. Die Anwendung dieses Fragerasters auch auf die indirekte Zuwachsförderung stellt durch die Verwendung der gleichen Maßstäbe eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse sicher und ermöglicht damit, Unterschiede bzw. Ähnlichkeiten der mit diesen verschiedenen Förderinstrumenten erreichten Unternehmen, ihres Innovationsverhaltens u.a.m. herauszuarbeiten. Darüber hinaus ist auf weitere spezielle Aspekte der Ausgestaltung der Zuwachsförderung einzugehen, um eine tragfähige Basis für künftige Spezifikationen des Förderprogramms zu schaffen. Dabei stehen folgende Fragen im Zentrum: - Inwieweit hat sich die Regelung, Neueinstellungen in FuE zu fördern, als Ansatzpunkt zur Erhöhung der FuE-Personalkapazität bewährt?

42

- Welche Interpretationsspielräume werden von den Unternehmen bezüglich der FuEDefinition genutzt? - Welche Erfahrungen lassen sich ausländischen Analysen entnehmen in bezug auf ο Einbezug des Dienstleistungssektors (insbesondere Softwarehäuser, Ingenieurbüros) ο eine steuerliche Abwicklung ο andere Ansatzpunkte (wie FuE-Gesamtaufwendungen) ο Einbezug aller Unternehmensgrößenklassen? Eine wesentliche Voraussetzung für die Erreichung der längerfristigen Zielsetzung der Zuwachsförderung ist die, daß eine Steigerung der FuE-Tätigkeit auch mit einer Verbesserung der Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit der geförderten Unternehmen verbunden sein wird. Die entscheidende Frage ist es deshalb, ob eine Förderung von FuE bzw. von zusätzlichen FuE-Personaleinstellungen für eine solche Zielsetzung geeignet und ausreichend ist. Dies ist dann der Fall, wenn - zumindest bei den erreichten Unternehmen - ein enger Zusammenhang zwischen FuE, Innovationsleistung und Wettbewerbsfähigkeit besteht. Zur Einschätzung der Wirksamkeit der Zuwachsförderung ist es deshalb wesentlich, ob bei den geförderten Unternehmen dieser enge Zusammenhang tatsächlich anzutreffen ist. Dabei ist neben FuE auch die Bedeutung anderer Faktoren einzubeziehen, die für die Wettbewerbsfähigkeit von innovierenden kleinen und mittleren Unternehmen wichtig sind, wie technologienahe Faktoren (z.B. technische Kundenberatung, Kundendienst, Wartung, Reparatur usw.) und technologieferne Faktoren (wie breite Angebotspalette, Pünktlichkeit, kurze Lieferzeiten, seit langem bestehende Geschäftsbeziehungen und Produkt-/Firmenwerbung).

Diese wurden sowohl in der

technologiepolitischen

Diskussion als auch bei der Konzeption der mittelstandsspezifischen Maßnahmen zur Innovationsförderung tendenziell vernachlässigt. Eine solche Untersuchung bei den geförderten kleinen und mittleren Unternehmen hat deshalb folgende Aspekte zu berücksichtigen: - Darstellung der technischen Inhalte der FuE-Tätigkeit und des Innovations-Output (neue Produkte, neue Verfahren)

43

- Die Unternehmen charakterisierende Merkmale bezüglich Innovationsstrategie, Wachstumsdynamik, Nutzung von externem Know-how, Informationsverhalten und Marktstrategien - Untersuchung des Stellenwerts von FuE im innerbetrieblichen Innovationsprozeß - Analyse der relativen Bedeutung der Innovation als Marktfaktor (auch im Zeitverlauf) im Vergleich zu anderen Faktoren der Marktstellung wie Pünklichkeit, kurze Lieferzeiten, technische Kundenberatung, Preisbildung usw. Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit können aber möglicherweise nicht nur bei den geförderten Unternehmen, sondern auch bei deren Konkurrenten und Abnehmern auftreten. Diese Effekte entziehen sich aber einer solchen Untersuchung wie der hier durchgeführten Wirkungsanalyse.

1.3

Vorgehen: Angewandte Methoden und Daten

Die Wahl der Untersuchungsmethoden zur Wirkungsanalyse technologiepolitischer Fördermaßnahmen ist vom Typ der geplanten Analyse abhängig. Je nachdem, auf welchen Zeitpunkt eines Handlungsprogramms sich die Analysen beziehen sollen, unterscheidet man typologisch: - Die ex-ante Evaluierung findet vor der Programmformulierung und/oder Implementierung statt. Ihre Aufgabe besteht darin, die durch politische Handlungsprogramme zu lösenden Probleme zu erfassen und auf der Basis dieser Analyse die vom Programm anzugebenden Entwicklungsziele zu definieren. - Mit Monitoring werden vor allem die während der Programmdurchführung periodisch und auf routinemäßiger

Basis unternommenen Messungen bezeichnet. Die

Monitoringdaten sollen den Programmverlauf nicht nur beschreiben, sondern auch erklären. Sie sollen über die Beziehung zwischen Programmaktivitäten und Output und den Einfluß externer Faktoren auf den Implementierungsprozeß informieren. - Die begleitende Evaluierung findet zwar ebenso wie das Monitoring während der Programmdurchführung statt, bezieht sich aber überwiegend auf die Erreichung von Zwischenzielen, die intendierten und nicht-intendierten Programmauswirkungen und die kritische Überprüfung der dem Programm zugrundeliegenden Voraussetzungen. 44

Sie ermöglicht Lernprozesse, die für das laufende Programm und/oder Folgeprogramme zum Tragen kommen können. - Unter dem Begriff ex-post-Evaluierung werden Programmstudien zusammengefaßt, die nach Abschluß des Programms mit dem Ziel der Überprüfung mittelfristiger Veränderungen durchgeführt werden. Sie beziehen sich auf die Hauptziele des Programms und liefern Resultate, die für künftige Programme nutzbar sind. Die eigentlichen Methoden, die zur Bestimmung der Wirkungen technologie- und innovationspolitischer Programme verwendet wurden, sind hauptsächlich der Vorher/Nachher-Vergleich und der Mit/Ohne-Vergleich. Mit dem "Vorher/Nachher"-Vergleich wird versucht, Effekte von Programmen dadurch zu identifizieren, daß die Situation und das Verhalten von innovierenden Unternehmen vor und nach der Inanspruchnahme eines Programms verglichen werden. Die Datengrundlage für solche Vergleiche sind entweder - Zeitreihenanalysen und Trendvergleiche des Ressourceneinsatzes und des Outputs oder - stärker qualitative Informationen hinsichtlich des Innovationsverhaltens und hierfür relevanter Einstellungen der Unternehmen. Die Anwendung dieser Methode wirft zwei grundsätzliche Probleme auf: Erstens beruhen die Ergebnisse auf Daten, die in der Regel Angaben der geförderten Unternehmen darstellen, und deshalb der Gefahr der Verzerrung unterliegen, weil in die Antworten der Unternehmen Eigeninteressen einfließen. So können beispielsweise positive Effekte einer Förderung überzeichnet werden, weil damit eine Verbesserung der Argumentationsbasis für eine eventuelle Verlängerung der Förderung angestrebt wird. Zweitens muß bei dem zeitlichen Vergleich der Einfluß anderer Faktoren, z.B. die der konjunkturellen Entwicklung, berücksichtigt bzw. neutralisiert werden. Die Tauglichkeit dieses Konzepts nimmt also parallel zum Ausmaß gleichzeitig ablaufender Strukturveränderungen ab. Die Anwendung des "Mit/Ohne"-Vergleichs basiert auf einem Vergleich der Entwicklung von geförderten und nicht-geförderten Unternehmen. Er bietet damit den Vorteil, daß 45

die Ergebnisse nicht nur von den Angaben der geförderten Unternehmen abhängig sind. Andererseits erfordert die Anwendung dieses Ansatzes eine theoretische und empirisch abgesicherte Basis, mit deren Hilfe bestimmt werden kann, welche Unternehmen als 'Vergleichbar" angesehen werden können, die dann als Kontroll- oder Vergleichsgruppe bezeichnet werden. Da im Rahmen dieser Untersuchung eine Kontrollgruppe im strengen Sinne nicht realisierbar war, wurde auf eine weiter unten näher beschriebene Vergleichsgruppe zurückgegriffen. Diese Methoden können mit Hilfe verschiedener Instrumente umgesetzt werden, und zwar mit: - beschreibenden oder schließenden quantitativ-statistischen Analysen, - ökonometrischen Modellen, - qualitativen Analysen von Kausalzusammenhängen auf Fallstudienbasis. Während quantitativ-statistische Analysen nahezu durchgängig in Wirkungsanalysen technologiepolitischer Maßnahmen angewendet werden, ist die Anwendung ökonometrischer Modelle bisher relativ selten geblieben. Ursprünglich wurden mit diesen Modellen makr oökonomische Beziehungen zwischen FuE-Aufwendungen und Produktivitätsentwicklungen untersucht. In Weiterentwicklungen konnten die untersuchten Variablen zwar ausdifferenziert werden, aber das Grunddefizit dieser Modelle blieb bestehen: die mangelhafte theoretische Fundierung der Input-Output-Beziehungen sind notwendigerweise durch restriktive Modellannahmen kompensiert und damit der Aussagebereich der Ergebnisse nachhaltig eingeschränkt. Demgegenüber hat der Fallstudienansatz in der Evaluierung technologiepolitischer Fördermaßnahmen einerseits den Nachteil, daß - neben den generellen Grenzen der Aussagefähigkeit von Fallstudienergebnissen - aufgrund seiner deskriptiv beschreibenden Vorgehensweise relativ schwer verallgemeinerbare Aussagen bezüglich der Wirksamkeit staatlicher Maßnahmen formuliert werden können, aber andererseits aufgrund einer sehr viel detaillierteren Analyse den Vorteil, daß er der Komplexität von industriellen Innovationsprozessen und den Wirkungsketten staatlicher Einflußnahme entspricht.

46

Die verschiedenen Stärken und Schwächen der in Frage kommenden Methoden und Instrumente legen es nahe, mehrere Methoden und Instrumente möglichst gleichzeitig anzuwenden. Damit können die Resultate besser abgesichert bzw. sich ergänzende Ergebnisse überhaupt erst ermittelt werden. Mit dem Einsatz eines solchen "MethodenMix" konnten z.B. bei der Evaluierung des Personalkostenzuschuß-Programms gute Erfahrungen gemacht werden. Die Kombination von Vorher/Nachher-Vergleich und Mit/Ohne-Vergleich auf der Basis sekundärstatistischer Analysen, repräsentativen schriftlichen Umfragen und Interviews mit Fallstudiencharakter ermöglichte die Ermittlung zahlreicher Ergebnisse, die mit dem isolierten Einsatz von Methoden und Instrumenten nicht möglich gewesen wäre. Diese Wirkungsanalyse ist als begleitende Evaluierung angelegt. Sie überprüft überwiegend die Erreichung von Zwischenzielen, die intendierten und nicht-intendierten Programmauswirkungen und die dem Programm zugrunde liegenden Voraussetzungen. Sie soll Lernprozesse ermöglichen, die für das laufende Programm und/oder Folgeprogramme zum Tragen kommen können. Da die Wirkungsanalyse nur in einer relativ frühen Phase der Programmlaufzeit durchgeführt wird, lassen sich längerfristige Auswirkungen des Programms, z.B. auf die Wettbewerbsfähigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen, nicht untersuchen. Die Datengrundlage für diesen methodischen Ansatz wurde erhebungstechnisch folgendermaßen gewonnen: a)

Auswertung von Daten der Grundgesamtheit der geförderten Unternehmen der Zuwachsförderung

und Daten der durch die FuE-Personalkostenzuschüsse

geförderten Unternehmen. b)

Schriftliche Umfrage bei einer Stichprobe der geförderten Unternehmen (780) und einer Vergleichsgruppe von Unternehmen, die zwar FuE-Personalkostenzuschüsse, nicht aber Zuwachsförderung erhalten haben (660).

c)

Unternehmensinterviews bei geförderten und nicht-geförderten Unternehmen (40).

d)

Durchführung einer telefonischen Kurzbefragung von Innovations- und Unternehmensberatern und Institutionen, die u.a. eine Förderberatung anbieten, und von ausgewählten Unternehmen (30).

47

e)

Durchführung von international vergleichenden Recherchen zu Erfahrungen und Analysen vergleichbarer Förderprogramme.

Dem hier vorgelegten Bericht liegen Tabellen über die geförderten Unternehmen der Antragsjahre 1985 bis 1987 zugrunde, die von der Arbeitsgemeinschaft Industrieller Forschungsvereinigungen (AIF) den Auftragnehmern zur Verfugung gestellt wurden. In diesen Tabellen berücksichtigt werden konnten Daten der rund 900 geförderten Unternehmen aus 1985, der 1986 bewilligten 3 900 Vorhaben und 1 900 bewilligte Anträge aus den 1987 gestellten Anträgen. Bewilligungsstand dieser Daten ist der 31. August 1988. Hinzugezogen wurde als Vergleich entsprechendes Zahlenmaterial aus dem Programm FuE-Personalkostenzuschüsse des Bundesministers für Wirtschaft (BMWi). Auch hierzu hat die AIF den Auftragnehmern eine tabellarische Auswertung für die Antragsjahrgänge 1985 bis 1987 zur Verfügung gestellt. Um eine bessere Interpretation sowie einen direkten Vergleich zwischen den im Rahmen der Zuwachsförderung und der FuE-Personalkostenzuschüsse geförderten Unternehmen zu ermöglichen, wurden diese Angaben dem Untersuchungszweck entsprechend aufbereitet und zusammengefaßt. Ergänzend zur Analyse der Antragsdaten wurde eine schriftliche Umfrage bei einer Stichprobe der geförderten Unternehmen durchgeführt. Die Antragsdaten wurden hinsichtlich folgender Aspekte vertieft und ergänzt: - Innerbetriebliche Auswirkungen der Zuwachsförderung (zusätzliche Einstellung von FuE-Personal, qualitative Veränderungen, andere Verwendungsarten der Zuschüsse, Know-how-Schub, Verstärker- oder Initialeffekte, Mitnahmeeffekte, Wirkungsgrad), - Nebenwirkungen, soweit sie bei den geförderten Unternehmen anfallen, - Förderinstrumentelle Fragen, - Innovationsverhalten und -engpässe der Unternehmen. Angeschrieben wurden unter Mithilfe der AIF 1.215 Unternehmen. Verwertbare Fragebögen sind von 777 Unternehmen zurückgesandt worden. Dies entspricht einer Rücklaufquote von 65 vH. Eine entsprechend vergleichbare schriftliche Umfrage sollte auch bei einer Vergleichsgruppe von antragsberechtigten Unternehmen, die keinen Förderantrag gestellt haben, 48

durchgeführt werden. Da die Konstruktion einer echten Kontrollgruppe erfahrungsgemäß erhebliche Probleme aufwirft, wurde hierauf aus Zeit- und Kostengründen verzichtet. Allerdings kann unterstellt werden, daß der Adressatenkreis der Zuwachsförderung relativ gut erfaßt wird, wenn man als Grundgesamtheit alle bisher durch die FuE-Personalkostenzuschüsse seit 1979 geförderten Unternehmen definiert (d.h. auch einschließlich der in den Anfangsjahren antragsberechtigten mittleren Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten). In der aus dieser Grundgesamtheit ausgewählten Vergleichsgruppe sind sowohl Unternehmen vertreten, die einen Zuwachs ihrer FuE-Personalkapazität zu verzeichnen hatten (unabhängig davon, ob sie dies über Neueinstellungen oder die Erhöhung der FuE-Tätigkeit von zeitweise in FuE beschäftigtem Personal oder innerbetrieblichen Umsetzungen realisiert haben) als auch Unternehmen, die keine FuEPersonalerhöhung im jeweiligen Vergleichszeitraum realisiert haben. Neben analogen Fragen, wie sie der Stichprobe der geförderten Unternehmen gestellt wurden, gingen bei der schriftlichen Umfrage der Vergleichsgruppe auch Fragen nach den Gründen der Nicht-Beteiligung ein. Bei einer Rücklaufquote von rd. 2/3 lagen insgesamt 660 verwertbare Fragebögen von Unternehmen vor, die zwar im "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" (PKZ) gefördert wurden, aber bis Mitte 1987 keinen Zuschuß aus der Zuwachsförderung erhalten hatten. Die Branchen- und Größenstruktur von geförderten Unternehmen und Vergleichsgruppe findet sich in Tabelle 1.1. Die Branchenstruktur weist bei den Unternehmen mit Zuwachsförderung ein etwas höheres Gewicht des Investitionsgütergewerbes auf. Die Unterschiede zwischen beiden Unternehmensgruppen sind bzgl. der Branchen aber statistisch nicht signifikant. Bei der Größenstruktur fallen die Unterschiede allerdings größer aus. Ergänzend zu dieser Datengrundlage wurden 30 vertiefende Telefoninterviews bei Unternehmen und verschiedenen unternehmensnahen Institutionen wie Innovationsberatern von Industrie und Handelskammern und des Rationalisierungskuratoriums der deutschen Wirtschaft (RKW) sowie bei privaten Unternehmensberatern durchgeführt. In diesen telefonischen Interviews wurde hauptsächlich folgenden Fragen nachgegangen: - Informationsquellen und -stand der Unternehmen in bezug auf die Zuwachsförderung - Ablauf und gegebenenfalls Probleme der Antragstellung - Akzeptanz und generelle Einschätzung der Zuwachsförderung - Art und Ausmaß einer FuE-Kapazitätsausweitung 49

- Erwartete bzw. absehbare innerbetriebliche Effekte - Verbesserungsvorschläge zum Programm.

Tabelle 1.1 Unternehmen mit Forscbungspersonal-ZimachsfSrderung und Vergleichsgruppe: * Branchen- und Größenstruktur

Zuwachsförderung Wirtschaftshauptgruppe

Anzahl

vH

Vergleichsgruppe Anzahl

vH

Grundstoffe

106

14,1

114

17,3

Investitionsgüter

508

67,6

406

61,5

Verbrauchsgüter

98

13,0

108

16,4

Eraährungsgewerbe

26

3,5

9

1,4

Sonstige

13

1,7

23

3,5

Summe

751

100,0

660

100,0

1-19

205

27,0

143

21,4

20-49

176

23,2

160

24,0

50-99

128

16,9

139

20,8

100-199

108

14,2

124

18,6

200 - 499

99

13,0

86

12,9

500 und mehr

43

5,7

16

2,4

759

100,0

668

100,0

Beschäftigtengrößenklasse

Summe 1

Ausschließlich FuE-Personalkostenzuschuß geförderte Unternehmen. Abweichungen zur

Grundgesamtheit ergeben sich durch fehlende Angaben der Unternehmen. Quellen:

Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIW; ISI.

50

Für die Unternehmensinterviews wurde aus der Stichprobe der schriftlich befragten, geförderten und nicht-geförderten Unternehmen eine Untermenge von ca. 40 Unternehmen ausgewählt. Diese können jedoch aus methodischen Gründen für die Zuwachsförderung insgesamt kaum mehr repräsentativ sein. Es kamen bei der Auswahl folgende Gesichtspunkte zum Tragen: - Unterschiedliche generelle Unternehmenskennzeichen (Größe und Alter) - Unterschiedliche Wachstumsdynamik und Wettbewerbsposition - Mit Hilfe der Neueinstellung von FuE-Personal wurde der Einstieg in ein neues Technologiegebiet realisiert. Diese Unternehmensinterviews gestatten es, unterschiedliche Unternehmenskonstellationen zu beschreiben. Dies ist nach unserer Erfahrung besonders wichtig hinsichtlich - einer differenzierten Beispielsammlung der intendierten und nicht-intendierten Auswirkungen der Zuwachsförderung - der Bewertung der dem Förderziel zugrundeliegenden Annahmen - dem Zusammenhang von FuE, Innovation und Wettbewerbsfähigkeit. Die Interpretation der Daten aus der schriftlichen Umfrage und aus den Antragsangaben der Grundgesamtheit kann damit gleichzeitig abgesichert und vertieft werden. Besonders zu erwähnen ist schließlich noch die große Hilfsbereitschaft der AIF und des BMFT, die durch Bereitstellung des Datenmaterials und ihre Informationsbereitschaft die Erstellung dieses Berichts sehr unterstützt haben.

51

2.

Förderprogramm und Administration der Forschungspersonalförderung

2.1 Entstehungsgeschichte und Stellenwert

in der Forschungs- und Technologiepolitik

kleine und mittlere Unternehmen Im Anschluß an den Bonner Weltwirtschaftsgipfel im Juli 1978 beschloß die Bundesregierung als deutschen Beitrag zur Wiederbelebung der internationalen wirtschaftlichen Entwicklung ein umfangreiches Wachstumsprogramm. Als einen Teil dieses Beitrags konzipierte sie ein FuE-Förderprogramm zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen des produzierenden Gewerbes, durch das Zuschüsse zu den Personalkosten im FuEBereich gewährt werden sollten. Mit einem Budget von 300 Mill. D M für das Anfangsjahr 1979 nahm das FuE-Personalkostenzuschuß-Programm einen zentralen Platz im 1978 von der Bundesregierung beschlossenen "Forschungs- und technologiepolitischen Gesamtkonzept für kleine und mittlere Unternehmen" ein. Der Hauptinhalt dieses Konzepts bestand in dem Versuch, aus Unternehmensgrößenunterschieden resultierende Nachteile zumindest teilweise abzugleichen und spezifische Engpässe innovierender kleiner und mittlerer Unternehmen zu beseitigen. Die Technologieförderung der Bundesregierung war in diesem Bereich deshalb vorwiegend engpaß- bzw. schwachstellenorientiert und auf die Stärkung der Leistungs- und internationalen Wettbewerbsfähigkeit der kleinen und mittleren Unternehmen ausgerichtet. Dieses Konzept war Ausdruck eines Umdenkens der FuT-Politik in Richtung einer stärkeren Berücksichtigung von kleinen und mittleren Unternehmen in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre. Aus dem Befund, daß weder große noch kleine Unternehmen bezüglich technischer Innovationen prinzipiell überlegen sind, folgerte bereits die Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel (1976), daß die staatliche Technologiepolitik ihre Ziele in einem ausgewogenen Verhältnis sowohl mit der Förderung von Großunternehmen als auch von Klein- und Mittelunternehmen zu erreichen suchen sollte. Ähnlich hatte der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung argumentiert. Auch zahlreiche Verbände, voran der BDI, hatten sich für eine stärkere Einbeziehung kleiner und mittlerer Unternehmen in die staatliche Forschungs- und Technologieförderung ausgesprochen (Kohn 1979).

52

fü

Dabei wurde die Debatte, welche staatlichen Möglichkeiten zur Förderung von industrieller FuE und Innovation bestehen, in der Bundesrepublik Deutschland im Vergleich zu anderen westlichen Industriestaaten stark instrumentenorientiert geführt; im Mittelpunkt standen die Vor- und Nachteile indirekter und direkter Förderung. Auf diesem Hintergrund stellte die Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel (1976) fest, daß die direkte FuT-Förderung im Prinzip dann zur Anwendung kommen sollte, wenn die staatliche FuT-Politik ihre Ziele inhaltlich präzise bestimmen kann. Dagegen eigne sich die indirekte Form der FuT-Förderung in all jenen Fällen, in denen technologische und bedarfsbezogene Unsicherheiten und Risiken bestehen. Dadurch würde die Suche nach neuen technologischen Lösungen und Märkten aktiviert (Verbesserung des "Forschungsklimas"). Bei indirekter FuE-Förderung entscheiden die am Markt operierenden Wirtschaftseinheiten dezentral über die Zielrichtung von FuE-Aktivitäten. In diesen Kontext läßt sich auch das FuE-Personalkostenzuschuß-Programm einordnen, das eine allgemeine Unterstützungsmaßnahme zur Stärkung der FuE- und Innovationstätigkeit in kleinen und mittleren Unternehmen darstellte. FuE, definiert nach der OECD-Konvention, wurde unabhängig z.B. von Technologiebereich, Risikohöhe, Qualität und wirtschaftlichen Erfolgschancen gefördert. Speziell fiel das Programm insofern aus, als es nur auf FuE (und nicht auf den gesamten Innovationsprozeß) und auf kleine und mittlere Unternehmen begrenzt war. Innerhalb dieser Begrenzungen war es jedoch auf einen hohen Verbreitungsgrad angelegt. Eine weitere Komponente der Konzeption des Programms war die Abkehr von der traditionellen Investitionsförderung und deren Ersatz durch die Subventionierung von FuE-Personal (das zudem den größten Kostenanteil an den FuEAufwendungen in kleinen und mittleren Unternehmen ausmacht) und damit von "Humankapital", um auf diese Weise die Innovationsfähigkeit der Unternehmen zu stärken. Es mußten FuE-Tätigkeiten vorhanden sein, die darauf gerichtet waren, in technologischer Hinsicht neue oder verbesserte Erzeugnisse oder Verfahren zu gewinnen, die die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der antragstellenden Unternehmen verbessern. Hierbei wurde der FuE-Definition die internationale Frascati-Defmition (1980) zugrundegelegt.

53

In den ersten fünf Jahren der Laufzeit des Programms (1979 bis 1983) waren mehr als 12.000 kleine und mittlere Unternehmen des produzierenden Gewerbes einmal oder mehrfach gefördert worden. Allein diese Entwicklung machte deutlich, daß man im produzierenden Gewerbe mit erheblich mehr FuE-treibenden Unternehmen zu rechnen hatte als je angenommen worden war. Dabei zeigte die begleitende Wirkungsanalyse zum FuE-PersonalkostenzuschußProgramm (Meyer-Krahmer, Gielow, Kuntze 1984), daß es sich bei den früh am Programm teilnehmenden Unternehmen um eine positive Auswahl handelte; diese Unternehmen waren FuE-intensiver und sie betrieben quantitativ und qualitativ mehr FuE als die später am Programm teilnehmenden Unternehmen. Wollte man jedoch Unternehmen zum Lernen anregen, so mußten gerade solche Unternehmen motiviert werden, die nicht ohnehin schon von der Wichtigkeit von FuE als Unternehmensfunktion und Wettbewerbsfaktor überzeugt waren. Gerade der durch den Personalkostenzuschuß ausgelöste "Klimaeffekt 11 (der Unternehmensfunktion FuE wird aufgrund des Zuschusses verstärkte Bedeutung in den Unternehmen zugemessen) führt erst nach einiger Zeit zu verändertem Unternehmensverhalten. Weitere Überlegungen richteten sich darauf, den Wirkungsgrad des Programms dadurch zu erhöhen, daß eine reale FuE-Kapazitätserhöhung, verbunden mit einer Neueinstellung, mit einem erhöhten Fördersatz bezuschußt werden sollte. Zwar hatte die begleitende Wirkungsanalyse gezeigt, daß die überwiegende Mehrzahl der geförderten Unternehmen Erhöhungen ihrer FuE-Kapazität vorwiegend durch interne Möglichkeiten (Erhöhung der Einsatzzeiten in FuE, Umsetzung aus anderen Unternehmensbereichen nach FuE) realisierten und eine mit Neueinstellungen verbundene FuE-Kapazitätserhöhung vor allem von den größeren der geförderten K M U vorgenommen wurde, doch zeigte sich andererseits ein statistisch signifikanter Zusammenhang zwischen einer FuEKapazitätserhöhung durch Neueinstellungen und der Unternehmensangabe einer positiven Wirkung des Personalkostenzuschuß auf die FuE-Tätigkeit. Von einer merklich höheren Förderung der Neueinstellung von FuE-Personal konnte mithin erwartet werden, daß die Unternehmen darauf reagieren und von dieser Möglichkeit der FuEIntensivierung Gebrauch machen. Dies galt umso mehr als auch Erfahrungen mit

54

ähnlichen, auf FuE-Zuwachs zielende Programme in Schweden (seit 1981), USA (seit 1981) und Frankreich (seit 1982) in die gleiche Richtung wiesen (vgl. Kuntze u.a. 1986). Auf der Grundlage dieser Überlegungen wurde im Jahre 1984 beschlossen, die FuEPersonalförderung um weitere vier Jahre zu verlängern und zwei parallele Maßnahmen zu implementieren: - die G rundförderung der FuE-Aktivitäten kleiner und mittlerer Unternehmen in einem modifizierten FuE-Personalkostenzuschuß-Programm; - die Förderung des mit Neueinstellungen verbundenen FuE-Kapazitätszuwachses im Programm Zuwachsförderung. Die geplante Förderung wurde zeitlich auf die Jahre 1985 bis 1988 befristet. Diese Befristung war einerseits erforderlich, weil die EWG-Verträge Dauersubventionen im Prinzip nicht erlauben und weil unkalkulierbaren Haushaltsrisiken vorzubeugen war, andererseits sollte die Festlegung auf einen bestimmten Zeitraum den Unternehmen eine stabilere Kalkulationsgrundlage für die Disposition ihrer FuE-Aktivitäten geben. Das Fehlen einer solchen Sicherheit ist in der begleitenden Wirkungsanalyse des ISI als wirkungshemmender Faktor für das FuE-Personalkostenzuschuß-Programm konstatiert worden. In der ursprünglichen Konzeption der parallelen Programme war vorgesehen, die Forschungspersonal-Zuwachsförderung in der Art zu erweitern, daß sie auch für Unternehmen zwischen 500 und 2 000 Beschäftigte einen attraktiven Anreiz bieten sollte. Die Unternehmen dieser Beschäftigtengrößenklasse wurden insofern als Problemgruppe angesehen als sie aufgrund der Budgetprobleme seit 1982 aus der FuEPersonalkostenzuschuß-Förderung ausgeschlossen waren (500 bis 1 000 Beschäftigte) und darüber hinaus bei Programmen der direkten Projektförderung nur unterdurchschnittlich partizipierten ("Förderungsloch"). Daher sollte für diese Unternehmen durch die neu konzipierte Zuwachsförderung eine angemessene Kompensation geschaffen werden. Darüber hinaus sollte die Zuwachsförderung auch Unternehmen in die Förderung einbeziehen, die nicht zum produzierenden Gewerbe gehören: Insbesondere SoftwareUnternehmen, die bisher von der FuE-Personalförderung ausgeschlossen waren, deren Tätigkeiten jedoch eine Schlüsselrolle für die weitere wirtschaftliche Entwicklung

55

zugemessen wurde, sollten in der Zuwachsförderung ebenfalls antragsberechtigt sein. Die geplanten Änderungen trafen bei der EG-Kommission auf Vorbehalte. Die getroffenen Regelungen stellten einen Kompromiß dar (zur genaueren Beschreibung der beiden Programme vgl. Kapitel 2.2). Die Entwicklung der geförderten Unternehmen, des Programmvolumens und der durchschnittlichen Zuschüsse findet sich in Tab. 2.1, in der die wichtigsten Programmdaten für die Jahre 1979 bis 1986 aufgelistet sind. Tabelle 2.1 FuE-Personalkostenzuschüsse - Programmdaten 1979 bis 1987 Forschungspersonal-Zuwachsforderung - Programmdaten 1985 bis 1987 Forschungspersonal-Zuwachsförderung 1

FuE-Personalkostenzuschüsse* Jahr

Geförderte Programmvolumen DurchschnittUnternehmen in Mill. DM licher Zuschuß Zahl in TDM

Geförderte Programmvolumen Unternehmen in Mill. DM Zahl

Durchschnittlicher Zuschuß in TDM

1979

4 500

320

70

1980

6 200

410

66

1981

6 400

420

70

1982

6 500

330

51

1983

7 600

380

50

1984

10 200

510

50

1985

9 100

290

32

900

5

5

1986

8 500

290

34

3 900

74

19

19872

3 800

144

38

1 900

49

26

gesamt

19 000

3 100

5 200

128

* Bewilligte Mittel für Anträge, die im jeweiligen Jahr gestellt wurden, nicht Haushaltsansatz Bewilligungsstand 31.8.1988

2

Quellen: DIW,ISI,AIF.

56

Die quantitative Bedeutung der FuE-Personalkostenzuschüsse im Rahmen des forschungs- und technologiepolitischen Gesamtkonzepts für kleine und mittlere Unternehmen geht aus Tab. 2.2 hervor. Die Fördermittel für kleine und mittlere Unternehmen sind in den Jahren 1979-1986 erheblich gestiegen. Der größere Teil der Zuwendungen entfällt auf indirekte Fördermaßnahmen. Seit 1979 gestiegen ist auch der Anteil der Förderung für kleine und mittlere Unternehmen an den FuE-Ausgaben des Bundes an die Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft (ohne Verteidigungsforschung). Er betrug 1986 knapp 18 vH. Auf die FuE-Personalkostenzuschüsse entfielen von 1979 bis 1982 pro Jahr rund die Hälfte der Förderung von FuE und Innovation bei kleinen und mittleren Unternehmen durch den Bund; dieser Anteil schwankte zwischen 47 vH und 50 vH (vgl. Tab. 2.2). Weiterhin betrug ihr Anteil an der gesamten indirekten und indirekt-spezifischen Förderung von FuE in der gewerblichen Wirtschaft (einschl. Steuererleichterungen) durch den Bund in 1982 49,4 vH. Auch ihr Anteil an der Mittelstandsförderung des Bundesministeriums für Wirtschaft ist beträchtlich: Im Bereich Mittelstand, technischwirtschaftliche Forschung und Verbraucher (Haushalts-Kap. 0902; Ist-Ansatz 1983) entfielen 54,4 vH auf die FuE-Personalkostenzuschüsse. Der quantitative Stellenwert des FuE-Personalkostenzuschuß-Programms war damit für die indirekte FuE-Förderung insgesamt, für die FuE-Förderung bei kleinen und mittleren Unternehmen durch den Bund und die Mittelstandsförderung des BMWi relativ groß.

57

Tabelle 22 Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation in kleinen und mittleren Unternehmen durch den Bund im Zeitraum von 1982 bis 1987 - in Mill· D M Ressort/Maßnahme

1982

BMFT — Forschungspersonal-Zuwachsförderung . . . — Indirekt-spezifische Maßnahmen Sonderprogramm Mikroelektronik Fertigungstechnik Mikroperipherik Bioverfahrenstechnik — Fachprogramme BMFT — Auftragsforschung und -entwicklung — Forschungskooperation — Förderung von Innovationsberatungsstellen und Technologie-Transferstellen — TOU-Wagnisfinanzierung

-

75,3

1983

-

130,1

1984

—

108,0 31,9

1985

1,7 14,5 90,0

—

—

—

—

—

1,2

—

—

—

—

185,7 13,1

168,5 21,2

19871)

40,3

56,8

—

—

106,6 10,0 0,5 200,6 50,6 7,4

72,6 17,7 6,8 196,1 49,1 13,4

-

-

-

172,0 40,0 2,0

8,9 6,0

8,6 5,9

8,3 16,1

6,8 36,5

6,8 40,3

4,6 42,8

Summe BMFT

341,1

343,4

354,0

364,7

463,1

459,9

BMW! — Personalkostenzuschuß — Technologische Erstinnovation — Förderung von FuE bei KMU in Berlin — Industrielle Gemeinschaftsforschung

390,0 9,9 6,3 83,5

375,0 3,6 7,6 84,7

320,0

380,0

368,0

192,4

Summe BMWi

489,7 830,8

Insgesamt... 1) vorläufige Ist-Werte

Quelle: BMFT, Bundesbericht Forschung 1988

58

237,9 13,0

1986

—

—

—

—

8,1 84,9

8,0 95,0

8,4 96,8

8,4 101,8

470,9

413,0

483,0

473,2

302,6

814,3

767,0

930,0

936,3

762,5

2.2 Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Forschungspersonal-Zuwachsförderung FuE'Personalkostenzuschüssen Sowohl die Zielsetzungen als auch die administrative Abwicklung der Zuwachsförderung sind eng mit denen der Personalkostenzuschußförderung verzahnt. Mit beiden Programmen sollen die innovationsaktivitäten kleiner und mittlerer Unternehmen gefördert und somit die Bedingungen für wirtschaftliches Wachstum und für die Schaffung neuer Arbeitsplätze weiter verbessert werden. Im Unterschied zu den Personalkostenzuschüssen soll aber die Zuwachsförderung nicht nur der allgemeinen Stärkung und Ausweitung der Innovationsaktivitäten kleiner und mittlerer Unternehmen dienen, sondern "einen erweiterten Kreis von Unternehmen dazu anregen, ihre FuEKapazität durch zusätzliche Neueinstellung von Personal zu verstärken" (Richtlinie 1986/88). Damit wird sowohl eine größere Spezifizierung der antragsberechtigten Gruppe FuE-treibender mittelständischer Unternehmen als auch eine größere Spezifizierung der Förderungsvoraussetzungen als mit dem PersonalkostenzuschußProgramm angestrebt. Gleichzeitig wird damit der Ausweitung der FuE-Personalkapazität eine besondere Bedeutung für die mittelständische Innovationstätigkeit als positivem Wachstumsimpuls beigemessen. In der ursprünglichen Konzeption des Programms war vorgesehen, daß ab Beginn des Jahres 1985 Zuschüsse in Höhe von 60 vH zu den steuerpflichtigen Bruttolöhnen und gehältern des für FuE neu eingestellten Personals für 15 Monate vom Zeitpunkt der Neueinstellung an gezahlt werden sollten. Antragsberechtigt sollten Unternehmen des produzierenden Gewerbes und Software-Unternehmen mit weniger als 3000 Beschäftigten und 300 Millionen Umsatz pro Jahr sein (Pressemitteilung BMFT 73/84). Angestrebt wurde also, nicht nur spezifischere Wirkungen als mit dem PersonalkostenzuschußProgramm bei der gleichen Gruppe antragsberechtigter Unternehmen zu erzielen, sondern darüber hinaus auch komplementäre Wirkungen bei Unternehmen zu erzeugen, die das Personalkostenzuschuß-Programm bis dahin nicht in Anspruch nehmen konnten. Aufgrund eines Einspruches der EG-Kommission, verbunden mit entsprechenden Auflagen, mußte diese Konzeption allerdings verändert werden. Der Beginn der Laufzeit verschob sich auf Mitte 1985. In der rechtsgültig gewordenen Fassung des Programms 59

und

(Richtlinie vom 30.7.1985, veröffentlicht im Bundesanzeiger) waren nur noch Unternehmen des produzierenden Gewerbes und der Pflanzenzucht mit weniger als 1000 Beschäftigten und 200 Mill. D M Umsatz im Jahr antragsberechtigt, die vom 1.9.1984 bis zum 31.12.1987 zusätzliches Personal für FuE-Aufgaben einstellten. In der endgültigen Fassung mußte also auf einen Teil der angestrebten Komplementärfunktion zum Personalkostenzuschuß-Programm verzichtet und den spezifizierenden Wirkungsmöglichkeiten ein größeres Gewicht eingeräumt werden. Darüber hinaus umfaßten die Auflagen der EG-Kommission auch eine Reduzierung und Ausdifferenzierung der ursprünglich geplanten Förderungssätze. Anstatt eines einheitlichen Förderungssatzes von 60 vH für die ersten 15 Monate der Beschäftigung neuer FuE-Mitarbeiter wurdenfür unterschiedliche Unternehmensgrößenklass dingungen festgelegt. - Für Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten betrug die Förderung 55 vH der lohnsteuerpflichtigen Bruttolöhne und -gehälter, die innerhalb eines Zeitraums von 15 Monaten, gerechnet ab dem Datum der Neueinstellung, gezahlt wurden. Der höchstmögliche Zuschuß betrug 250 TDM jährlich. - Für Unternehmen mit 500 und mehr Beschäftigten betrug die Förderung 45 vH der lohnsteuerpflichtigen Bruttolöhne und -gehälter, die innerhalb eines Zeitraums von 12 Monaten, gerechnet ab dem Datum der Neueinstellung, gezahlt wurden. Der höchstmögliche Zuschuß betrug 200 TDM jährlich. 1985 wurden die FuE-Leistungen von Mitarbeitern mit einem Fachhochschul-oder Hochschulabschluß zu 100 vH als Förderungsvoraussetzungen anerkannt, einschließlich eines Mitarbeiters mit nichtakademischer Ausbildung. Die FuE-Tätigkeit der übrigen Mitarbeiter konnte nur zu 50 vH in Rechnung gestellt werden. Zur Abgrenzung der FuE-Tätigkeit von anderen Unternehmenstätigkeiten wurde die gleiche Definition wie in den Förderungsbedingungen des PersonalkostenzuschußProgramms zugrundegelegt, die sich an die internationale Frascati-Definition (OECD 1980) anlehnte. Zu FuE gehören demnach alle Tätigkeiten, die - die Gewinnung von neuen wissenschaftlichen oder technischen Erkenntnissen und Erfahrungen allgemeiner Art, 60

- die Neuentwicklung von Erzeugnissen oder Herstellungsverfahren, - die wesentlichen Änderungen durch die Weiterentwicklung von Erzeugnissen oder Herstellungsverfahren zum Ziel haben. Auch in weiteren Einzelheiten der administrativen Ausgestaltung kommt die enge Verzahnung der Zuwachsförderung mit dem Personalkostenzuschuß-Programm zum Ausdruck. Beide Programme konnten von einem Unternehmen gleichzeitig in Anspruch genommen werden, allerdings nicht in bezug auf denselben FuE-Beschäftigten. Nach Ablauf der Zuwachsförderung konnten Unternehmen bis zu 500 Beschäftigten und mit weniger als 50 Mill. D M Jahresumsatz für die ehemals durch die Zuwachsförderung geförderten neuen FuE-Beschäftigten den Personalkostenzuschuß in Höhe von 40 vH beantragen. Sofern die Zuwachsförderung und der Personalkostenzuschuß von einem Unternehmen gleichzeitig in Anspruch genommen wurden, durfte die Höhe beider Förderungen zusammen die oben genannten Höchstzuschußgrenzen nicht überschreiten. Beide Programme konnten auf einheitlichen Antragsformularen beantragt werden. Die wichtigsten Unterschiede zwischen dem ""FuE-Personalkostenzuschußprogramm"" (FuE-Personalkostenzuschuß-Programm, PKZ) und dem Zuwachsförderungsprogramm (FuE-Personalzuwachs-Förderungs-Programm, ZF) werden in Tab. 2.3 dargestellt. Sie lassen sich wie folgt charakterisieren: - Ziel: Das "FuE-Personalkostenzuschußprogramm"

fördert

die FuE-Aktivitäten

der

Unternehmen generell, der Zuschuß ist nur an die Voraussetzung geknüpft, daß die Unternehmen FuE-Tätigkeiten ausüben. Die Zuwachsförderung fördert dagegen ausschließlich den FuE-Kapazitätszuwachs, der mittels Einstellung zusätzlichen FuEPersonals realisiert werden muß.

61

Tabelle 23 Synoptische Darstellung der wichtigsten Unterschiede zwischen den FuE-Personalkostenzuschüssen (PKZ) und dem Forschungspersonal-Zuwachsprogramm (ZF) PKZ

ΖF

Konzeption

Grundlastförderung (schließt auch Kapazitätszuwachs mit internen Maßnahmen ein)

Kapazitätserhöhung, wenn damit Neu-EinStellung verbunden ist; auf Einzelpersonen bezogen; Know-how-Zufuhr (erwartet)

Antragsberechtigte Unternehmen

< 50 Mill. DM Umsatz und weniger als 500 Beschäftigte (vergangenes Kalenderjahr oder 3-Jahres-Durchschnitt)

< 200 Mill. DM Umsatz und weniger als 1 000 Beschäftigte (vergangenes Kalenderjahr oder 3-Jahres-Durchschnitt)

Bemessungsgrundlage

Bruttolöhne und -gehälter des in FuE tätigen Personals für das vergangene Kalenderjahr

Bruttolöhne und -gehälter für FuE-Tätigkeit des vergangenen Kalenderjahres von neu in FuE eingestelltem Personal

Förderungszeitraum

jährlich, höchstens sechs Förderjahre

je Neueinstellung: — 15 Monate bei Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten — 12 Monate bei Unternehmen mit 500 und mehr Beschäftigten

Zuschuß

40 vH (25 vH im sechsten Förderungsjahr) höchstens 12Û.000 DM pro Jahr

— 55 vH bei Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten, höchstens 250.000 DM pro Jahr — 45 vH bei Unternehmen mit 500 und mehr Beschäftigten, höchstens 200.000 DM pro Jahr

Bagatellgrenze (Mindesteinsatz in FuE pro Beschäftigten)

400 Stunden pro Jahr

mindestens 20 vH der Arbeitszeit in FuE beschäftigt

Die wichtigsten identischen Bestimmungen der Richtlinie für beide Programme Antragsberechtigte Unternehmen

Unternehmen des Produzierenden Gewerbes und Züchter landwirtschaftlicher Nutzpflanzen

Verbundene Unternehmen

nicht antragsberechtigt, wenn im Mehrheitsbesitz von einem oder mehreren Unternehmen (mit bestimmten Umsatzgrenzen, unterschiedlich bei PKZ und ZF); Mehrheitsbesitz definiert als > 50 vH bzw. Einzelbeteiiigung > 25 vH

Zuschußfähige Personalaufwendungen

im Vorjahr aufgewendete lohnsteuerpflichtige Bruttolöhne und -gehälter für Tätigkeiten, die unmittelbar für FuE geleistet wurden; nur soweit damit technisch neue oder verbesserte Produkte und Verfahren gewonnen werden können; die FuE-Tätigkeit von Mitarbeitern mit Hoch- oder Fachhochschulabschiuß oder höchstens eines Mitarbeiters ohne Ausbildung dieser Art, jedoch in verantwortlicher Position in FuE, wird zu 100 vH berücksichtigt, die Leistungen des übrigen FuE-Personals zu 50 vH

Nicht-zuschußfähige Personalaufwendungen

— FuE-Tätigkeiten im Auftrag Dritter oder solche für die direkte Zuwendungen für FuEPersonal von der öffentlichen Hand geleistet wurden — Gehälter geschäftsführender Gesellschafter — Gehaltsanteile, die über 120.000 DM/Jahr hinausgehen — Gehaltsanteile für Tantiemen und andere, nicht laufende Zahlungen

Nachweise

— Erklärung über nachgewiesene FuE-Aufwendungen auf vorgeschriebenem Formblatt — Stundenaufschreibung für FuE-Tätigkeit ist gemäß Muster von jedem Beteiligten fortlaufend zu führen —• Bestätigungsvermerk von Wirtschaftsprüfer, Steuerberater o.ä. über FuE-Erklärung, Stundenauf Schreibungen, Angaben zu Umsatz, Beschäftigten und Beteiligungsverhältnissen

Quellen: Richtlinien, im Bundesanzeigef veröffentlicht; Zusammenstellung durch ISI und DIW.

62

- Antragsberechtigte Unternehmen: Für beide Programme gilt, daß nur Unternehmen des produzierenden Gewerbes gefördert werden. Während jedoch im "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" nur Unternehmen unter 500 Beschäftigten antragsberechtigt sind, können bei der Zuwachsförderung

auch Unternehmen mit weniger als 1 000 Beschäftigten

Förderanträge stellen. - Bemessungsgrundlage, Zuschußhöhe und Förderungszeitraum: Beim "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" sind prinzipiell alle FuE-Beschäftigten eines Unternehmens zuschußberechtigt, wenn sie mindestens 400 Stunden pro Jahr unmittelbar in FuE tätig sind; der Gesamtzuschuß je Unternehmen beträgt maximal 120 T D M jährlich, die FuE-Aktivitäten des Unternehmens sind jährlich zu deklarieren und der Zuschuß ist jährlich zu beantragen. Im Zuwachs-Programm wird dagegen nur eine Neueinstellung im FuE-Bereich gefördert, wenn eine entsprechende Kapazitätserhöhung nachgewiesen wird. Dabei müssen neu eingestellte Mitarbeiter zu mindestens 20 vH ihrer Arbeitszeit im FuE-Bereich des Unternehmens tätig sein. Die FuEKapazitätserhöhung im Zusammenhang mit einer Neueinstellung im FuE-Bereich wird für höchstens 15 Monate (Unternehmen mit weniger als 500 Beschäftigten) bzw. für höchstens 12 Monate (Unternehmen mit 500 bis weniger als 1 000 Beschäftigte) bezuschußt. Der Höchstzuschuß beträgt im "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" 120 TDM pro Unternehmen, im Zuwachsförderungs-Programm 250 T D M (bis unter 500 Beschäftigte) bzw. 200 TDM (500 bis 1 000 Beschäftigte). "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" und Zuwachsprogramm können kumuliert in Anspruch genommen werden, die Höchst-Zuschußsummen entsprechen dann denjenigen der Zuwachsförderung. Während im "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" Unternehmen im Höchstfall sechsmal gefördert werden konnten, wurde für das Zuwachsförderungs-Programm keine derartige zeitliche Beschränkung vorgesehen; hierfür war jedoch von Anfang an die begrenzte Programmlaufzeit

bestimmend. Zuschußfähig waren demnach

Neueinstellungen, die in der Zeit zwischen dem 1.9.1984 und dem 31.12.1987 vorgenommen wurden.

63

Mit der Definition des FuE-Zuwachses in FuE-Stunden sollte erreicht werden, daß nur reale Kapazitätserhöhungen förderungsberechtigt waren. Bei alternativen Möglichkeiten: Erhöhung der Personalaufwendungen, Erhöhung der Anzahl der FuE-Beschäftigten wären auch "Schein-Zuwächse" (Gehaltserhöhung, Inflation, Einsatz von TeilzeitBeschäftigten statt Vollzeit-Beschäftigten usw.) zuschußfähig gewesen. Ausgeschlossen wird eine Erhöhung der FuE-Kapazität, die nicht mit einer Neueinstellung verbunden ist (interne Möglichkeiten der FuE-Kapazitätserhöhung durch Umsetzung von Personal aus anderen Unternehmensbereichen in FuE bzw. durch Erhöhung der Einsatzzeiten von nur teilweise in FuE-Beschäftigten). Ebenso ist in der Zuwachsförderung eine Veränderung in der Qualifikationsstruktur des FuE-Personals explizit nicht berücksichtigt. Dies zeigt sich daran, daß die Ersetzung einer in FuE tätigen Person durch einen höher qualifizierten Mitarbeiter für die Förderung ohne Belang ist. Mit dieser Definition der Erhöhung der "realen FuE-Kapazität" bleiben FuE-treibende kleine und mittlere Unternehmen aus der Zuwachsförderung ausgeschlossen, die durch betriebsinterne Maßnahmen ihre FuE-Kapazität erhöhen. Mit der Entscheidung, die Zuwachsförderung an den Tätbestand einer Personalneueinstellung anzubinden, wird deutlich, daß der Zuwachsförderung implizit folgende Hypothese zugrundeliegt: Die technisch und wirtschaftlich veränderten Wettbewerbsbedingungen lassen es auch für kleine und mittlere Unternehmen sinnvoll erscheinen, daß diese Unternehmen verstärkt neue technische Kenntnisse nutzen; diese sind aber im allgemeinen am ehesten über Neueinstellungen von FuE-Personal zu realisieren. Vor dem Hintergrund der Ergebnisse der begleitenden Wirkungsanalyse des ISI, wonach festgestellt worden war, daß etwa zwei Drittel der kleinen und mittleren Unternehmen FuE-Kapazitätserhöhungen ausschließlich durch Nutzung interner Möglichkeiten vornahmen, ist zu schließen, daß mit der Förderung gleichzeitig beabsichtigt war, vor allem die wachstumsstärkeren Unternehmen zu erreichen. Nach Aussagen von Mitarbeitern des BMFT wurde die Bedingung "Personalneueinstellung" auch aus Gründen einer vereinfachten Programmadministration gewählt. Darüber hinaus gibt es noch zwei wesentliche Merkmale der Zuwachsförderung, die sie möglicherweise deutlich von dem "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" abheben. Der erste Unterschied kann darin bestehen, daß bei kleinen und mittleren Unternehmen eine 64

Neueinstellung häufig mit einem bestimmten FuE-Vorhaben verbunden ist, so daß in diesem Fall die Förderung einer solchen Neueinstellung faktisch auch eine Förderung dieses FuE-Vorhabens darstellt. Die Zuwachsförderung weist damit möglicherweise eine gewisse Nähe zur projektbezogenen Förderung auf, die dem "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" fremd ist. Der zweite Unterschied besteht in folgendem: Das "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" stellt eine für einen bestimmten Zeitraum geltende Dauerförderung dar, sozusagen eine Unterstützung der "FuE-Grundlast". Antragsberechtigte Unternehmen, die regelmäßig FuE betreiben, können mit einem jährlichen Zuschuß rechnen. Dies ist anders bei der Zuwachsförderung. Da - zusätzliche - Einstellungen von FuE-Personal insbesondere bei kleinen Unternehmen kein kontinuierlich auftretendes Ereignis darstellen, handelt es sich um eine punktuelle oder fallweise Förderung, die nicht regelmäßig, sondern nur zu bestimmten Zeitpunkten erfolgt. Wie stark diese Unterschiede zwischen dem "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" und der Zuwachsförderung tatsächlich ausfallen, ist eine empirische Frage. Deshalb wurde diesen Aspekten in der begleitenden Wirkungsanalyse nachgegangen (vgl. Kap. 4 und 5). Somit kann geklärt werden, ob beide Programme, die als integriertes Programm zur Förderung von FuE-Personal angelegt worden waren, sich nicht möglicherweise stärker unterscheiden als in ihrer ursprünglichen Konzeption vorgesehen war.

2.3 Administrative

Abwicklung des Programms: Handhabung und Kontrolle

Grundsätzlich besteht bei der Konzeption einer indirekten Innovationsförderung das Dilemma, - aus Gründen eines hohen Verbreitungsgrades keine zu hohen Zutrittsschwellen zu konstruieren, d.h. das Antragsverfahren muß unkompliziert sein und soll möglichst niedrige Bearbeitungskosten verursachen; dies setzt leicht zu erbringende Nachweispflichten ebenso voraus wie einen nicht zu spezifischen Begünstigungstatbestand, der auch von unerfahrenen Unternehmen ohne Schwierigkeiten zu verstehen ist. 65

- Andererseits bedarf die Verwendung von Steuergeldern einer möglichst wirksamen Einschränkung von Mißbrauchsmöglichkeiten,

d.h. Kontrollelemente

müssen

entwickelt werden, die es der bewilligenden Einrichtung auf der Grundlage von Plausibilitätsüberlegungen ermöglichen, die Unternehmensangaben wenigsten grob zu kontrollieren und, bei Widersprüchen, Ansatzpunkte für Nachfragen aufzufinden; entscheidend kommt es aber darauf an, den Unternehmen Definitionen und Vorgehensweisen so darzubieten, daß sie von sich aus in einem vernünftigen Ausmaß Selbstkontrolle üben können. Ein solches Dilemma läßt sich aber im vorhinein ohne praktische Erfahrung nicht vollkommen lösen. Ein Lösungsansatz besteht deswegen aus den beiden Elementen: Administrative Setzung und Erfahrung. Durch administrative Setzung wurde als Begünstigungstatbestand zunächst "Forschung und Entwicklung" im Sinne der OECD-Konvention (OECD 1980) gewählt und damit alle Tätigkeiten, die auf wesentliche Änderungen von technischen Sachverhalten zielen, als Ansatzpunkt für die beabsichtigte Innovationsförderung definiert. Auf dieser Grundlage war die weitergehende Einschränkung der Begünstigten auf das produzierende Gewerbe eine naheliegende Konsequenz: Technische Innovationen werden in der weit überwiegenden Mehrzahl aller Fälle in Unternehmen des produzierenden Gewerbes durchgeführt. Dabei mußte der Ausschluß folgender Unternehmensgruppen in Kauf genommen werden: - Unternehmen aus anderen Wirtschaftsbereichen (Ingenieurbüros, Handelsunternehmen usw.), die nur zu einem geringeren Anteil eigene Erzeugnisse produzieren und dafür auch FuE betreiben, - Unternehmen aus anderen Wirtschaftszweigen, die neben einem Dienstleistungsangebot auch eigene Erzeugnisse entwickeln, die jedoch nicht durch die technischorientierte Definition von FuE nach der OECD-Konvention erfaßt werden (insbesondere Unternehmen, die Software-Produkte herstellen). Im Interesse einer möglichst unkomplizierten Ausgestaltung des Verfahrens und der FuE-Definition sowie um das Verfahren durch möglichst wenig Bagatell-fälle zu belasten, wurden jedoch zunächst solche "Ungerechtigkeiten" in Kauf genommen. 66

Dieses Kapitel behandelt deshalb vor allem die - Definition von FuE und die dabei gegebenen Interpretationsspielräume, - die Kontrollinstrumente, die im Antragsverfahren eingebaut sind, - die Rolle der Institutionen, die mit der Abwicklung und Kontrolle des Programms beauftragt sind.

2.3.1 Definition

von "Forschung und Entwicklung"

Das erklärte Ziel der FuE-Personalförderung war es, Unternehmensaktivitäten zu stärken, die durch technische Innovationen zu einer Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit fuhren. Daraus ergab sich, daß mit der angewandten FuE-Definition keine Tätigkeiten ausgeschlossen werden sollten, die für Innovationen notwendig sind. Darüber hinaus mußte eine branchen-neutrale Definition gefunden werden, die auch ungeübten Unternehmen klare Einordnungshilfen ihrer Aktivitäten anbieten sollte. Eine solche Definition war im Prinzip mit der international angewandten OECD-Definition ("Frascati-Handbuch") zur Verfügung. Diese Definition hatte weiterhin den Vorteil, daß sie auch bei einem Teil der Zielgruppe bekannt war; sie wird auch in den vom Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft auf freiwilliger Basis durchgeführten Unternehmensumfragen zur FuE in der Wirtschaft verwendet. Eine sprachlich überarbeitete Version dieser Definition wurde nach Diskussionen mit Unternehmen und Verbänden der Richtlinie als Anhang beigefügt (vgl. Tab. 2.4). Dennoch ließen sich, wie bei Definitionen üblich, ungeschärfte Bereiche nicht völlig vermeiden. So orientiert sich diese Definition an einem ideal-gedachten Innovationsprozeß mit linear abfolgenden Arbeitsschritten. Zwangsläufig bilden alle Schnittstellen zu anderen Unternehmensaktivitäten Möglichkeiten für die Unternehmen, diese Aktivitäten dem Sachverhalt "Forschung und Entwicklung" zuzurechnen. Auch ist ihre Anwendbarkeit für klassische Branchen technischer Innovationen, z.B. den Maschinenbau, in stärkerem Maße gegeben als für Bereiche, in denen technische Innovationen eine geringere Rolle spielen, wie dem Nahrungs- und Genußmittelgewerbe, wo Neuerungen in bezug auf Geschmack, Design usw. überwiegen.

67

Tabelle 2.4 Definition von Forschung und Entwicklung Anhang 1 zur Richtlinie FuE-Personal

Erläuterungen zur Richtlinie FuE-Personal Definition und Abgrenzung von Forschung und Entwicklung

Tätigkeiten dienen der FuE, wenn sie ausgeübt werden mit dem Ziel -

der Gewinnung von neuen wissenschaftlichen oder technischen Erkenntnissen und Erfahrungen allgemeiner Art oder

-

der Neuentwicklung von Erzeugnissen oder Herstellungsverfahren oder

-

der Weiterentwicklung von Erzeugnissen oder Herstellungsverfahren, soweit wesentliche Änderungen dieser Erzeugnisse oder Verfahren angestrebt werden.

Unter Entwicklung wird verstanden die zweckgerichtete Auswertung und Anwendung von Forschungsergebnissen und Erfahrungen vor allem technisch-wirtschaftlicher Art um zu neuen Systemen, Verfahren, Stoffen, Gegenständen und Geraten zu gelangen (Neuentwicklung) oder um vorhandene zu verbessern (Weiterentwicklung). Die Erprobung (Prototypen; Pilot-, Demonstrations- oder Referenzanlagen), die zur Feststellung der Eigenschaften im Sinne des Entwicklungsziels dient, ist ein Teü der Entwicklung.

Arbeltsschritt

68

zu FuE gehört

zur FuE gehört nicht

1. Systematische Définition der gewünschten Eigenschaften eines Produkts/ Verfahrens

Austormulierung der vorliegenden Idee; Erkundung des potentiellen Bedarfs für die definierte technische Idee; Planung der FuE-Arbeiten

Ideensuche; laufende, allgemeine Marktbeobachtung und Marktforschung

2. Such· nach Lösung·» möglichkehen

LHeraturrecherche; Patentrecherche; Suche nach geeigneten Werkstoffen und Geraten; Anlayse und Bewertung von Alternativen

laufende Nutzung und Verarbeitung wissenschaftlicher und technischer Informationen einschließlich Beobachtung bestimmten Patentklassen. sofern sie nicht ausschließlich für bestimmte FuE-Vorhaben ausgeführt wird

3. Entwurf und Konstruktion der beabsichtigten Lösung

Konstruktion von Prototypen oder von Versuchsanlagen und von zu ihrer Herstellung und Erprobung benötigten (Sonder-) Werkzeugen

Konstruktion und Herstellung der für die Produktion erforderlichen Werkzeuge; Konstruktion und Formgebung für das Endprodukt; Durchführung einer Produktionsvorplanung (Arbeitsvorbereitung)

4. Prototypen bzw. Versuchsanlagen für ein Produktionsverfahren

Herstellung. Tests und Erprobung mit eilen erforderlichen Änderungen. bis alle wesentlichen Funktionsmerkmaie des geplanten Produkts/Verlehrens entwickelt stnd

Versuchsproduktion (Nullserien); Routineuntersuchungen und Qualitätskontrollen

5. Anpassung entwtoMwng

Entwicklungsarbeiten bei der Übernahme von Techniken in einen anderen ProduktionsmaBstsb; bei der Übernahme von neuen Techniken zur Anpassung bestehender Produkte an einen anderen/neuen Anwendungsbereich (Technologietransfer) oder zur Anpassung von Fertigungsverfahren

Arbeiten zur reibungslosen Gestaltung des Produktions- oder Kontrollablaufs; organisatorische Veränderungen zahlen auch dann nicht zu FuE. wenn sie durch Einführung neuer technischer Systeme nötig werden

6. Zusatzlich· Entwtcklungaartolteit nach Aufnahme dar Produktion

Arbeiten zur technischen Verbesserung am Produkt oder Verfahren, um das definierte FuE-Ziel zu erreichen

Arbeiten zur reibungslosen Gestsltung des Produktions- oder Kontrollsblaufs; Qualitätskontrollen; Beseitigung von Produktionsstörungen

7. Patent· und Uzeniartoetten

Technische Arbeiten zur Erlangung gewerblicher Schutzrechte (Patente, Gebrauchsmuster) für die gefundene Lösung bis zur Anmeldung de& Schutzrechts

Arbeiten zur Aufrechterhaltung von Schutzrechten, zu Verkauf oder Lizenzierung des erworbenen Wiesens (Know-how)

Die bei den Unternehmen aufgetretenen Schwierigkeiten mit der FuE-Definition ließen sich bei den FuE-Personalkostenzuschüssen - für sie galt die gleiche FuE-Definiton wie für die Forschungspersonal-Zuwachsförderung - grob in folgende Fälle einordnen: - Die Abgrenzung zwischen mittelbaren und unmittelbaren FuE-Tätigkeiten. Mittelbare FuE-Tätigkeiten beziehen sich hauptsächlich auf Aktivitäten wie Montage, Transport, Hilfsarbeiten und Zuarbeiten von anderen Beschäftigten wie Sekretärinnen, Außendienstpersonal. - In der Abgrenzung von auftragsabhängiger und auftragsunabhängiger FuE. Die Probleme in diesem Bereich reichen von Sonderfällen wie dem Sondermaschinenbaubis zu dem generellen Phänomen, daß nur wenige Firmen Angaben zu auftragsabhängigen FuE-Arbeiten machen. Ähnliches gilt auch für die Inanspruchnahme öffentlicher Fördermaßnahmen. - Eine Reihe weiterer Abgrenzungsprobleme, wie z.B. die Unterscheidung von PrototypHerstellung und Versuchsproduktion, wenn umfangreiche Versuche durchgeführt oder hohe Stückzahlen für Tests benötigt werden. Weitere Abgrenzungsprobleme entstehen im Zusammenhang mit der internen Organisation der Unternehmen, wie z.B. das Vorhandensein eines Labors oder einer FuE-Abteilung, die organisatorisch (als Kostenstelle) anders abgegrenzt sein können als es der Richtlinien-Definition entspricht. Von Beratern und Verbänden wurden teilweise eine genauere Spezifikation der Definition und umfangreichere Listen, die eine sehr differenzierte Gegenüberstellung von zuschußfähigen und nicht-zuschußfähigen Arbeiten enthalten, angeregt. Solche Spezifikationen sind zwar in Einzelfällen durchaus hilfreich, doch wird damit der bestehende Interpretationsspielraum, den sowohl die Unternehmen als auch die AIF als antragsprüfende Institution haben, nicht grundsätzlich reduziert. Das Problem der Graubereiche wird auf diese Weise nur verschoben. Das größte Problem bei der Definition von FuE ist jedoch die unvermeidlich unscharfe Bestimmung des Begriffs selbst, wenn man ihn gegen ähnliche Tätigkeiten zur Schaffung "neuer" Produkte abzugrenzen versucht: unter FuE werden Tätigkeiten verstanden, bei denen nicht nur bekannte Elemente mit bekannter Wirkung zusammengesetzt werden ("Konstruktion"), sondern bei denen erst aufgrund von Experimenten die Wirkung bzw. 69

die technische Durchführbarkeit ermittelt werden kann. Dabei ist es - wenn man nicht ausschließlich Spitzentechnologie fördern will - im Prinzip unerheblich, ob es schon ähnliche Produkte auf dem Markt gibt, wenn mit der Entwicklung weitere technische Verbesserungen angestrebt werden, die über Detailänderungen hinausgehen. Die einzige Einschränkung, die im Rahmen einer allgemein geltenden Definition sinnvoll formulierbar ist, besteht darin, daß es sich um "wesentliche" Änderungen an Erzeugnissen und Verfahren handeln muß. Zwangsläufig bleibt bei einer solchen Definition ein Bereich subjektiven Ermessens, der auch abhängig ist vom Niveau des technischen Wissens des jeweiligen Betrachters: wenn z.B. in der Entwicklungsabteilung eines Unternehmens bestimmte Wirkungszusammenhänge nicht bekannt sind, bleibt seine Entwicklungstätigkeit (subjektiv) auch dann "FuE", wenn ein kenntnisreicherer Fachmann dieses bereits als Konstruktion ansehen würde. Ebenso subjektiv ist, was als "wesentliche" Änderung anzusehen ist: So ist z.B. aus dem Patentwesen bekannt, daß bei altentwickelten Techniken bereits ein niedrigerer Neuheitsgehalt als "wesentliche" Änderung angesehen wird und deswegen zur Patenterteilung ausreicht; bei neuen Techniken werden dagegen faktisch höhere Ansprüche an eine "wesentliche" Änderung gestellt.

2.3.2Kontrollinstrumente

und Administration

In den Überlegungen zur Förderung durch Zulagen auf den FuE-Personalaufwand, wie sie bereits Mitte der siebziger Jahre angestellt wurden (vgl. BDI 1976, Röthlingshöfer/Sprenger 1976), wurde vorwiegend die administrative Praktikabilität einer solchen Förderung für kleine und mittlere Unternehmen in Frage gestellt. Der Begünstigungstatbestand sollte von den Unternehmen einfach erfaßbar und von den überprüfenden Institutionen hinreichend genau und ohne übermäßigen Aufwand kontrollierbar sein. Der BDI hatte in diesem Zusammenhang vorgeschlagen, im Falle einer personalbezogenen FuE-Förderung Lohn- und Gehaltskosten (ausschließlich Nebenkosten) zu begünstigen, die unmittelbar und ausschließlich für Tätigkeiten gezahlt werden, die der FuE (im Sinne der jetzigen Richtlinie) dienen. Dabei wurde angenommen, daß dieser vor allem auf die Vermeidung einer etwaigen mißbräuchlichen Inanspruchnahme der 70

Förderung abzielende Vorschlag bei größeren Unternehmen mit einer ausgebauten Betriebsabrechnung keine besonderen administrativen Schwierigkeiten aufwerfen dürfte. Dagegen erschien es fraglich, ob in kleinen Unternehmen, in denen keine eigene FuEAbteilung unterhalten wird und die Mitarbeiter sowohl in der Entwicklung als auch in der Produktion oder anderen Unternehmensbereichen innerbetriebliche

eingesetzt werden, die

Rechnungslegung eine Abrechnung des entsprechenden FuE-

Personalaufwands (etwa über Tages-oder Stundenzettel) zuläßt. Das heißt, es wurde befürchtet, der von den kleinen und mittleren Unternehmen entsprechend aufzubringende Verwaltungsaufwand stehe möglicherweise in keinem vernünftigen Verhältnis zu der zu erwartenden Förderung. Diese Befürchtung hatte sich für die ersten Jahre der Programmlaufzeit des "FuEPersonalkostenzuschußprogramm ,fs als unberechtigt herausgestellt (Meyer-Krahmer, Gielow, Kuntze 1984). Zwar hatte bis dahin rund die Hälfte der geförderten Unternehmen keine Stundenaufschreibung vor ihrer Antragstellung und mußte diese erst einführen. Wenn auch nicht gesagt werden kann, ob deswegen Unternehmen nicht am Programm teilnahmen, so kann doch zumindest daraus geschlossen werden, daß dies für eine große Zahl von Unternehmen kein gravierendes Hemmnis war; inzwischen nutzen Unternehmen die Stundenaufschreibung für Planungs- und Kontrollzwecke. Der Umstand, daß der innerbetriebliche Antrags-und Verwaltungsaufwand bewältigbar war und sich kostenmäßig in Grenzen hielt, sagt allerdings noch nichts darüber aus, in welchem Umfang die Anträge und die Stundenaufschreibung eine ausreichende Kontrolle durch die AIF ermöglichen. Die einzelnen Kontrollelemente, die durch die AIF im "FuE-Personalkostenzuschußprogramm" und der Zuwachsförderung zur Verfügung stehen, sind: - Beschreibung der FuE-Tätigkeit, - Liste der in FuE Tätigen einschließlich deren Berufsausbildung und Tätigkeitsbereich, - Testat des Wirtschaftsprüfers oder Steuerberaters, - eine rechtsverbindliche Erklärung zu den subventions-erheblichen Tatbeständen, - Angaben zu FuE-Personal-, Sach- und Investitionsaufwendungen, - Stundenaufschreibung

der

einzelnen

FuE-Beschäftigten

einschließlich

deren

Unterschrift,

71

- telefonische und schriftliche Nachfragen, - Betriebsbesuche. Überprüfungen der Angaben in bezug auf die FuE-Definition sind durch die Beschreibung der FuE-Tätigkeit und den Vergleich mit der Liste der in FuE Tätigen, insbesondere unter Berücksichtigung ihrer Berufsausbildung und ihres Tätigkeitsbereichs, möglich. Wie im Bericht über die begleitende Wirkungsanalyse mehrfach ausgeführt, handelte es sich bei den dort geförderten Unternehmen überwiegend um inkrementale Innovationen, also um FuE-Tätigkeiten auf relativ niedrigem technischen Niveau. Dabei wird eine Beurteilung dessen, was noch als wesentliche Änderung anzusehen ist sowie des Graubereiches zwischen FuE und Konstruktion innerhalb des (gewünschten) einfachen Antragsverfahrens sehr schwierig. Praktisch kann der Einzelfall immer nur mit konkreter Prüfung des Sachverhalts entschieden werden, so daß man einen beträchtlichen Kontrollaufwand in Kauf nehmen müßte. Zur Reduzierung dieses Aufwands wurde im Bericht über die begleitende Wirkungsanalyse des FuE-PersonalkostenzuschußProgramms vorgeschlagen, hilfsweise die Qualifikation der in FuE Tätigen als Anhaltspunkt dafür heranzuziehen, bei welchen Unternehmen die FuE-Tätigkeit genauer geprüft werden sollte, da vermutet werden konnte, daß bei einem sehr hohen Anteil gewerblicher Arbeitnehmer an allen in FuE tätigen Personen das Niveau der FuE nicht sehr hoch ist. In bezug auf die Überprüfung der geleisteten FuE-Stunden der einzelnen FuEBeschäftigten und ihrer Stundensätze nimmt die AIF hauptsächlich Plausibilitätsprüfungen vor: Diese beziehen sich auf einen Vergleich von FuE-Personalaufwand im Verhältnis zu Sach- und Investitionsaufwendungen bzw. den FuE-Gesamtaufwendungen einerseits und einen Vergleich mit branchenüblichen FuE-Aufwendungen und der FuEIntensität andererseits. Dies stellt natürlich nur ein relativ grobes Überprüfungsmuster dar, mit dem primär Unternehmen als auffällig erfaßt werden, die deutlich überdurchschnittliche Aufwendungen zum Branchendurchschnitt aufweisen. Für eine erste Überprüfung werden bei solchen Unternehmen telefonisch und ggf. schriftlich weitere Auskünfte eingeholt, die in den meisten Fällen zur Klärung des Sachverhalts ausreichen. Als das weitestgehende Kontrollmittel werden die Betriebsbesuche angesehen, in denen eine genaue Überprüfung der Angaben sowohl zur FuE-Definition als auch zur

72

Quantität der angegebenen FuE-Stunden durchgeführt wird, die allerdings von Seiten der AIF betont als "beratend-prüfende Tätigkeit" bezeichnet wird. Insgesamt ist die Stundenaufschreibung ein relativ hartes Instrument, das die Unternehmen zur Eigtnkontrolle anregt: Sie muß von jedem FuE-Beschäftigten geführt und unterschriebe a werden; Manipulationen sind deshalb nur mit Einverständnis des jeweiligen FuE-Beschäftigten möglich. Mit der administrativen Abwicklung der Forschungspersonal-Zuwachsförderung wurde die Arbeitsgemeinschaft

Industrieller

Forschungsvereinigungen

e.V. (AIF) vom

Bundesministerium für Forschung und Technologie beauftragt. Auf Anforderung versendet sie die Richtlinie, eine Informationsschrift und die Antragsvordrucke. Die Anträge müssen jeweils bis zum 30. September des Jahres bei der AIF eingereicht werden. Ausschlaggebend für die Wahl der AIF war, daß diese bereits das Personalkostenzuschuß-Programm betreute und mit der Einschaltung einer industrienahen Organisation die Akzeptanz des Programms erhöht und mögliche Ängste von kleinen und mittleren Unternehmen bezüglich der Offenlegung ihrer FuE-Tätigkeit abgebaut werden können.

73

3.

Verbreitungsgrad und Akzeptanz

3.1 FuE treibende Unternehmen in der Bundesrepublik Deutschland Aussagen zur Akzeptanz einer Förderung können erst dann gemacht werden, wenn die Grundgesamtheit oder Zielgruppe der Fördermaßnahme hinsichtlich Zahl und Struktur zumindest in groben Umrissen bekannt ist. Die Zuwachsförderung wendet sich an Unternehmen, die ihre FuE-Kapazität durch zusätzliche Personaleirtstellungen erweitert haben. Dabei kann es sich einmal um Unternehmen handeln, die bereits vor der Förderung FuE betrieben hatten und zum anderen um Unternehmen, die mit solchen Aktivitäten begonnen haben. Es liegt auf der Hand, daß der überwiegende Teil der zuwachsgeförderten Unternehmen in der ersten Gruppe zu suchen sein wird. Der zweiten Gruppe dürften vorwiegend Unternehmen angehören, die entweder erst gerade gegründet worden sind oder erst seit einigen Jahren bestehen (vgl. Kap. 3.2). ZF-antragsberechtigt sind zwar grundsätzlich alle FuE treibenden Unternehmen des produzierenden Gewerbes oder Züchter landwirtschaftlicher Nutzpflanzen mit Sitz und Geschäftsbetrieb in der Bundesrepublik Deutschland mit weniger als 1000 Beschäftigten und einem Jahresumsatz von nicht mehr als 150 Mill. DM. Da aber kaum davon ausgegangen werden kann, daß alle Unternehmen des produzierenden Gewerbes auch FuE betreiben, ist für eine Akzeptanzanalyse nicht das gesamte produzierende Gewerbe einschließlich Saatzüchter heranzuziehen, sondern lediglich der Ausschnitt der FuE treibenden oder potentiell FuE treibenden Unternehmen. Einen vergleichsweise guten Überblick über die Gruppe der Unternehmen mit eigener FuE vermittelt die Auswertung der Antragsstatistik von Unternehmen, die das FuEPersonalkostenzuschuß-Programm (PKZ) in Anspruch genommen haben. Die hohe Zahl der hier geförderten Unternehmen, die vergleichsweise lange Laufzeit des Programms sowie die einfachen Förderbedingungen lassen vermuten, daß ein sehr großer Teil der FuE treibenden und im Sinne von PKZ auch antragsberechtigten Unternehmen an dieser Förderung teilgenommen haben. Vor diesem Hintergrund sowie der bis 1981 deckungsgleichen und danach bei Unternehmen bis 500 Beschäftigten identischen Kreise der Antragsberechtigten bietet sich für die Beurteilung der quantitativen Akzeptanz der Zuwachsförderung die Gruppe der Unternehmen, die an PKZ teilgenommen haben, als 74

Maßstab an. Gegenüber allen Unternehmen des produzierenden Gewerbes hat die Gruppe der PKZ-geförderten Unternehmen den Vorteil, daß in ihr nur Unternehmen enthalten sind, die FuE betreiben. Es handelt sich damit auch weitgehend um das Potential der Unternehmen, die als Antragsteller für die Zuwachsförderung in Frage kommen. Einen Nachteil hat die Grundgesamtheit aller PKZ-geförderten Unternehmen zur Berechnung der quantitativen Akzeptanz der Zuwachsförderung insofern, als in ihr Unternehmen nicht erfaßt sind, die erst seit kurzem mit eigener FuE begonnen haben (z.B. Neugründungen) und keinen Förderantrag bzw. nur einen auf Zuwachsförderung gestellt haben. Andere geeignete Statistiken über FuE in KMUs sind in der Bundesrepublik nicht verfügbar. Während der Gesamtlaufzeit 1979-1987 sind rund 19 000 Unternehmen einmal oder mehrfach im Rahmen des Personalkostenzuschuß-Programms gefördert worden; die ab 1982 nicht mehr geförderten Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten und mit mehr als 50 Mill. D M Jahresumsatz sind hierin enthalten. In diesem Zeitraum flössen den Unternehmen insgesamt Zuschüsse von mehr als 3 Mrd. D M zu. Von den Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes mit 20 bis 500 Beschäftigten haben sich ca. 40 vH am Personalkostenzuschuß-Programm beteiligt. Über diese Relation hinaus ist bemerkenswert, daß immerhin fast ein Siebtel der Unternehmen mit 20 bis 49 Beschäftigten von dem Programm Gebrauch gemacht hat. Im Verlauf der Förderung ergaben sich beträchtliche Strukturveränderungen bezüglich Größe und Wirtschaftszweig bei den teilnehmenden Unternehmen. Während im Zeitraum von 1979 bis 1982 noch rund zwei Fünftel der geförderten Unternehmen mehr als 100 Beschäftigte aufwiesen, ist deren Anteil in 1986 auf weniger als ein Fünftel gesunken. Die FuE-Personalkostenzuschüsse wurden also im Programmverlauf in zunehmendem Maße von kleineren Unternehmen in Anspruch genommen. Im wesentlichen partizipierte die Investitionsgüter produzierende Industrie an den FuEPersonalkostenzuschüssen, rund zwei Drittel der geförderten Unternehmen stammen aus diesem Bereich. Auf die Sektoren Maschinenbau (29 vH), Elektrotechnik (14,8 vH) und EBM (8 vH) entfallen z.B. auch 1985 noch 52 vH der Fördermittel; 1979 bis 1982 waren dies 60 vH. Dies zeigt, daß auch die FuE-Personalkostenzuschüsse eine erhebliche 75

sektorale Konzentration aufweisen; demgegenüber haben in Wirtschaftsgruppen, in denen erfahrungsgemäß wenig FuE betrieben wird, wie Steine und Erden oder Lederverarbeitung, nur zwischen 3 und 8 vH der Unternehmen Personalkostenzuschüsse erhalten. Immerhin wird daran deutlich, daß durch das Programm auch Sektoren begünstigt wurden, die bis dahin an der staatlichen Technologiepolitik wenig partizipiert hatten.

3.2 Überblick über die geförderten

Unternehmen und erhaltene Zuschüsse

Von 1985 bis 31. August 1988 wurden 5 182 verschiedene Unternehmen gefördert. Diese haben insgesamt rund 570 000 Beschäftigte, erwirtschafteten 1986 einen Umsatz von mehr als 90 Mrd. D M und verfügen über ein FuE-Personal von 56 500 Personen. Im Rahmen der Antragsrunde 1985, dem ersten Jahr der Zuwachsförderung, wurden 916 Unternehmen gefördert. Das dafür gewährte Zuschußvolumen beträgt 4,6 Mill. DM. Die sowohl absolut aber auch in Relation zu allen FuE treibenden Unternehmen geringe Inanspruchnahme des Förderprogramms in diesem Jahr erklärt sich aus dem späten Start. Da die Zuwachsförderung erst Ende Juli 1985 in Kraft getreten ist, können schon allein wegen des kurzen Förderzeitraums die Angaben für dieses Förderrumpfjahr nur bedingt aussagefähig sein. Aufgrund der großen zeitlichen Differenz zwischen Einstellung des FuE-Personals, Antragstellung und Bewilligung der Zuwachsförderung ist 1986 das einzige Jahr, für das während dieser Untersuchung ein kompletter Datensatz vorliegt. So hat die AIF die 1987 eingereichten Anträge des für 1986 neu eingestellten FuE-Personals weitgehend bearbeitet. Da auch für das 1987 eingestellte FuE-Personal nur die Förderanträge berücksichtigt werden konnten, die bis 31. August 1988 abschließend bearbeitet worden sind, ist für Aussagen zu durchschnittlicher Höhe und struktureller Wirkung der Zuwachsförderung das Jahr 1986 besonders gut geeignet. Für die im Jahr 1985 vorgenommenen Einstellungen haben (Antragsrunde 1986) annähernd 4 000 Unternehmen Zuwachsförderung erhalten. Das dafür aufgewendete Mittelvolumen beläuft sich auf 73,8 Mill. DM. Dies entspricht einem Förderbetrag je Unternehmen von 18700 DM.

76

1987 sind bis 31. August bei einer Fördersumme von 49,1 Mill. D M knapp 1 900 Anträge bewilligt worden. Die größte Gruppe der 1986 ZF-geförderten Unternehmen bilden die Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten (vgl. Tabelle 3.1). Mit 1 233 entfallen allein knapp 32 vH aller Förderfälle auf Unternehmen dieser Beschäftigtengrößenklasse. Es folgen die Größenklassen 20 - 49 Beschäftigte und 50 bis 99 Beschäftigte mit 984 bzw. 612 Förderfällen. Damit haben fast 72 vH aller Unternehmen, die im Jahre 1986 die Zuwachsförderung in Anspruch genommen haben, weniger als 100 Beschäftigte. Ein anderes Bild ergibt allerdings die Verteilung der Fördermittel. Hier partizipieren Unternehmen der Größenklasse 20 bis 49 Beschäftigte am meisten, dicht gefolgt von der Größenklasse 200 - 499 Beschäftigte. Insgesamt ist die Verteilung der Fördermittel aber weit gleichmäßiger als die der Förderfälle. Die Anteile der einzelnen Größenklassen liegen bei den Förderfällen zwischen 5 vH und 31 vH, bei den Fördermitteln streuen sie zwischen 21 vH und 11 vH. Tabelle 3.1 Geforderte Unternehmen und erhaltene Zuschüsse

Größenklasse 1985

Unternehmen ZF 1986 1987

PKZ 1986

1985

Zahl 1 20 50 100 200 500

· · -

Zuschüsse ZF 1986 1987

PKZ 1986

in TDM

19 49 99 199 499 999

240 199 155 116 144 62

1233 984 612 475 447 192

478 431 330 286 261 88

2699 2639 1692 1045 425 2

1089 883 713 558 905 508

14674 15274 11212 10223 14170 8229

7597 8250 8422 8374 11260 5180

50527 83352 71038 57153 27883 210

Insgesamt

916

3943

1874

8502

4656

73782

49083

290163

in vH 1 20 50 100 200 500

· • ·

19 49 99 199 499 999

26,2 21,7 16,9 12,7 15,7 6,8

31,3 25,0 15,5 12,0 11.3 4,9

25,5 23,0 17,6 15,3 13,9

31,7 31,0 19,9 12,3 5,0 0,0

23,4 19,0 15,3 12,0 19,4 10,9

19,9 20,7 15,2 13,9 19,2 11,2

15,5 16,8 17,2 17,1 22,9 10,6

17,4 28,7 24,5 19,7 9,6 0,1

Insgesamt

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Quellen: DIU; ISI; AIF (Bewilligungsstand; 31.8.1988) •

77

Die Analyse nach der Wirtschaftszweigzugehörigkeit (vgl. Tabelle 3.2) ergibt bei der Zuwachsförderung eine hohe Konzentration bei den Investitionsgüterherstellern. Vom gesamten Zuschußvolumen gingen im Jahre 1986 annähernd drei Viertel an Unternehmen des Investitionsgüter produzierenden Gewerbes. Das Grundstoff- und Produktionsgütergewerbe sowie die Verbrauchsgüterhersteller partizipieren mit Anteilen von 14 vH und ] 1 vH, gefolgt vom Nahrungs- und Genußmittelgewerbe mit einem Anteil von 1,8 vH. Es überrascht nicht, daß die Zuwachsförderung vorwiegend in die traditionell FuEintensiven Branchen fließt. So entfallen allein fast ein Drittel der 1986 vergebenen Mittel auf den Maschinenbau, gut ein Fünftel auf die Elektrotechnik, 7 vH auf die Chemie und etwa 5 vH auf die Industrien EBM und Kunststoff. Auch wenn bei den anderen Branchen die Inanspruchnahme der Zuwachsförderung vergleichsweise seltener ist, so zeigt die breite Streuung, daß auch in Branchen, in denen eigene FuE traditionell eher in geringem Umfang betrieben wird, zahlreiche Unternehmen FuE stärkere Bedeutung beimessen. Sie erweitern ihre FuE-Kapazitäten und stellen dafür neues Personal ein. Werden Betriebsgröße und Wirtschaftszugehörigkeit in die Betrachtung einbezogen, dann wird deutlich, daß bei den kleineren Unternehmen die Investitionsgüterhersteller noch stärker an der Zuwachsförderung partizipieren als dies in der Durchschnittsbetrachtung zum Ausdruck kommt: Von den 1986 für neu eingestelltes FuE-Personal ausgezahlten Zuschüssen entfallen allein mehr als vier Fünftel auf Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten und nahezu drei Viertel auf Unternehmen mit 20 bis 49 Beschäftigten. Mit zunehmender Größe werden die auf die Investitionsgüterhersteller entfallenden Förderanteile geringer. Daraus folgt, daß - unabhängig von der Branchenzugehörigkeit - mit der Größe die Notwendigkeit, eigene FuE zu betreiben, in den Unternehmen steigt.

78

Tabelle 3 2 Geforderte Unternehmen und erhaltene Zuschüsse nach Wirtschaftszweigen

SYPRO-Nr./ Wirtschaftszweige

1985

Unternehmen ZF 1986 1987

PKZ 1986

1985

Zahl Insgesamt

916

3941

Zuschüsse ZF 1986 1987

Ι

PKZ 1986

in TDM

1867

8480

4560

73584

48858

289524

Struktur in vH

22 24 25 27 28 29 30 40 53 55 59

31 32 33 34 35 36 37 38 50

39 51 52 54 56 57 58 61 62 63 64

Energie und Bergbau

0,0

0,1

0,2

0,1

o.o

0,2

0,1

0,1

Grundstoff- und Produkt i onsgütergew. Mineralölverarb. Verarb. Spalt,Brut Steine, Erden Eisensch. Industrie NE-Erz., Halbzeug Gießerei Zieherei, Kaltw. Chemische Industrie Holzbearbeitung Zellstofferzeugung GummiVerarbeitung

13,1

12,7

13,0

13,8

12,0

13,6

12,2

14,1

0,1 0,0 1,3 0,3 0.2 0,7 3,1 6,9 0,2 0,0 0,3

0,1 0,1 1,7 0,2 0,5 0,8 3,0 5,4 0,4 0,2 0,4

0,1 0,0 1,9 0,2 0,5 0,4 2,8 6,0 0,3 0,3 0,5

0,1 0,1 3,0 0,2 0,2 0,9 4,6 3,9 0,4 0,1 0,4

0,1 0,0 1,3 0,2 0,2 0,4 2,1 7,5 0,0 0,0 0,2

0,1 0,0 1,6 0,2 0,5 0,9 2,3 6,8 0,3 0,3 0,6

0,0 0,0 1,3 0,3 0,5 0,5 2,0 6,3 0,3 0,4 0,5

0,2 0,0 3,0 0,2 0,2 1,1 4,6 3,8 0,3 0,1 0,6

Investitionsgüter

73,0

67,7

68,2

60,8

77,8

71,7

74,0

61,9

Stahl- Leichtmetall Maschinenbau Straßenfahrzeugbau Schiffbau Luft- Raumfahrz.bau Elektrotechnik Feinmechanik, Optik EBM-Waren Büromaschinen, ADV

2,1 31,8 2,0 0,3 0,3 22,6 4,4 4,6 5,0

2,9 29,3 2,9 0,2 0,3 19,3 3,6 5,3 3,8

2,3 28,7 2,5 0,1 0,3 21,4 3,6 5,2 4,1

3,1 26,1 2,7 0,3 0,2 15,1 3,0 8,1 2,1

2,3 34,3 1,6 0,2 0,3 24,5 4,3 3,6 6,6

2,8 32,0 2,6 0,2 0,3 20,7 4,0 4,4 4,6

2,4 31,3 2,0 0,0 0,3 24,7 3,6 3,8 5,8

3,3 27,2 2,8 0,3 0,2 15.0 2,6 8,1 2,5

Verbrauchsgüter

9,3

14,3

13,5

19,1

7,5

10,9

9,7

18,3

Musikinstrumente Feinkeramik Glas Holzverarbeitung Papier und Pappe Druckerei Kunststoff Ledererzeugung Lederverarbeitung TextiIgewerbe Bekleidungsgewerbe

0,2 0,4 0,2 2,1 0,2 0,7 4,3 0,0 0,1 0,9 0,2

0,7 0,5 0,5 3,7 0,5 0,5 5,7 0,1 0,3 1,3 0,5

0,5 0,3 0,5 3,6 0,6 0,5 5,2 0,2 0,2 1,2 0,5

1,3 0,4 0,8 5,9 0,9 0,8 6,5 0,0 0,4 1,3 0,6

0,1 0,5 0,0 1,9 0,1 0,2 3,8 0,0 0,1 0,7 0,1

0,3 0,4 0,5 2,6 0,3 0,3 4,7 0,1 0,2 1,0 0,5

0,2 0,5 0,3 2,4 0,2 0,4 3,8 0,3 0,1 0,9 0,6

1,1 0,5 0,7 5,8 0,9 0,9 5,9 0,0 0,4 1,3 0,7

Nahrungs- und Genußmi ttelgewerbe

2,9

2,6

2,5

2,6

2,1

1,8

2,4

2,3

1,5

2,4

2,6

3,6

0,6

1,7

1,5

3,2

0,1

0,2

0,1

0,1

0,0

0,1

0,0

0,1

72-77 Bau 99 Pflanzenzucht

Quellen: DIU; I S I ; AIF (Bewilligungsstand : 31.8.88).

79

Der Vergleich der Förderstrukturen nach Wirtschaftszweigen 1986 mit den Förderjahrgängen 1985 und 1987 ergibt bei den Industriehauptgruppen nur geringe Abweichungen. Größer sind diese aber, wenn die ZF-geförderten Unternehmen den Strukturen von PKZ 1986 gegenübergestellt werden. Bei den Personalkostenzuschüssen dieses Jahrgangs hat vor allem die Hauptgruppe "Verbrauchsgüter" einen gegenüber der Zuwachsförderung deutlich höheren Anteil. Entsprechend niedriger ist derjenige bei den Investitionsgüterherstellern. Bei der Interpretation dieser Unterschiede sind die Fördermodalitäten von PKZ zu beachten, wonach Unternehmen maximal sechs Jahre förderberechtigt sind. Viele der besonders FuE-intensiven Unternehmen - die Investitionsgüterhersteller sind hier überdurchschnittlich vertreten - dürften demzufolge 1986 bereits aus dieser Förderung ausgeschieden sein.

3.3 Quantitative Akzeptanz Die Zuwachsförderung baut auf der These auf, daß eine Verstärkung der FuEAktivitäten zu einer Erhöhung der Konkurrenzfähigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen beitragen wird. Sie ist als indirekte Maßnahme konzipiert. Förderungen dieses Typs werden in der Regel dann eingesetzt, wenn ein möglichst großer Verbreitungsgrad angestrebt wird. Bezogen auf die Zuwachsförderung bedeutet dies, daß man davon ausgeht, daß kleine und mittlere Unternehmen generell zu wenig FuE betreiben und sie einen zusätzlichen Impuls benötigen, um die hier notwendigen Kapazitätsanpassungen vorzunehmen. Wie Untersuchungen zum Personalkostenzuschußprogramm ergeben haben, sind Löhne im FuE-Bereich bei kleinen und mittleren Unternehmen der Hauptkostenfaktor. Bei KMUs ist die Fähigkeit zu FuE weit stärker durch an Personen gebundenes Wissen als durch Kapitalintensität charakterisiert. Es ist deshalb naheliegend, mit der Förderung beim Personal anzusetzen. Indem das Zuwachsprogramm aber nicht nur eine Kapazitätserhöhung im FuE-Bereich verlangt, sondern darüber hinaus gleichzeitig eine Neueinstellung voraussetzt, wird eine zusätzliche dem Programm zugrunde liegende Wirkungshypothese deutlich. Mit dem Aufkommen neuer Technologien und vor dem Hintergrund eines sich eher beschleunigenden technologisch bedingten Wandels stehen kleine und mittlere Unternehmen neuen Aufgabenfeldern gegenüber, die sie nicht immer mit dem vorhandenen Personal bewältigen können. Über die 80

Einstellung von neuem, qualifiziertem Personal besteht mithin die Chance, daß auch das zur Anwendung moderner Technologien notwendige Wissen verstärkt in diese Unternehmen fließt. Das Antragsjahr 1986 hat gezeigt, daß eine große Zahl kleiner und mittlerer Unternehmen des produzierenden Gewerbes ihre FuE-Kapazitäten durch Personaleinstellungen erweitert haben. Allein die zuwachsgeförderten Unternehmen haben im Jahre 1986 ihre FuE-Beschäftigten um 8 553 aufgestockt. Diese quantitative Akzeptanz zeigt, daß aus der Sicht dieser Unternehmen eine Ausweitung des FuE-Personals für notwendig gehalten wird. Auch in der schriftlichen Befragung äußerten sich die Unternehmen entsprechend: Zwei Drittel waren der Ansicht, daß die Bedeutung von FuE im Betrieb künftig eher zunehmen wird. Ein Ziel der indirekten Förderung ist eine möglichst breite Diffusion. Zu ihrer Beurteilung reicht die absolute Zahl der bewilligten Förderungen nicht aus. Aussagen zum Verbreitungsgrad sind erst auf der Basis der relevanten Grundgesamtheit möglich. Bei der Zuwachsförderung bietet sich einmal das verarbeitende Gewerbe, zum anderen die Bewilligungsstatisktik der Personalkostenzuschüsse an. Während der erste Maßstab, indem er alle Unternehmen einbezieht, sehr weit gefaßt ist, sind in der zweiten Bezugsgröße nur noch FuE-treibende Unternehmen enthalten (vgl. Kap. 3.1). Gemessen an allen Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes (einschl. Bergbau) mit mehr als zwanzig aber weniger als 1 000 Beschäftigten (vgl. Tabelle 3.3) entspricht die Förderung von 2 710 Unternehmen dieser Beschäftigtengrößenklasse einer Beteiligungsquote von 8,1 vH. Die Analyse nach der Unternehmensgröße sowie nach der Branchenzugehörigkeit läßt Abhängigkeiten zwischen der Förderung und diesen Merkmalen erkennen.

81

Tabelle 33 Forschungspersonal-Zuwachsförderung (ZF) 1986: Beteiligungsquote: Unternehmen mit Forschungspersonal-Zuwacbsforderung zu Unternehmen insgesamt1

SYPRO-Nr./ Wirtschaftszweige

20-49

8,1

6.2

7,3

9,5

3,0

2,9

0,0

o.o

.

7,0

4.2

6,7

10,6

12,3

15,8

13,2

14.3

3 > 7,5 10,9 6,7 5,7 14,7

M 10,0 6.9 2.9 3.9 12.7

7,*0 7,7

o.'o 6,0

16,7 0,0 2,8 0,0 13.6 5.7 6,0 15.3 5.1 o.o 4.7

9,7 10,5 7.5 8,8 7,0 16,2 10,0 5,9 10,3

0,0 0,0 13,4 5,3 9,5 9,1 11,2 16,4 3,0 17,9 10,7

15,4 9,1 23,5 26,7 16,7 14,9 50,0 0,0 13,3

Invest i t i onsgüter

13,1

11.2

11.3

14,1

19,2

25,9

Stahl- Leichtmetall Maschinenbau Straßenfahrzeugbau Schiffbau Luft- Raumfahrz.bau Elektrotechnik Feinmechanik, Optik EBM-Waren Büromaschinen, ADV

6,8 17,2 4,5 4,8

6,0 16,9 3.0 o.o 20,0 19,5 4.2 7.3 73.5

4.6 15,0 2.9 17,6 20,0 14,5 13.5 6.9 30,4

7,0 16,0 5.4 5.3

23,4 18,9 22,6 0,0 12,5 19,6 29,9 14,7 22,2

5,6 30,7 9,5 0,0 0,0 31,5 24,0 20,3 12,5

4,3

3.0

4,6

4.6

8,8

8,5

11,'o 6,4 6,4 2,5 1,0 9,8

6,'9 4.5 3.8 2.0 0.7 9.3 4.2 1,4 2.3 0.3

4,3 10,0 10,9 9,4 2,0 0,7 9,1

6.5 25,0 3,6 6,3 3.3 2,1 7,5 11,8 3.2 2.7 2.7 o.o

4,0 6,7 3,0 16,3 3,3 2,9 19,1

11,1 27,3 14,3 2,8 4,3 7,7 9,3

8,5 0,8 0,0

11J 8,6 6,3 0,0

5,3

7,3

Verarbeitendes Gewerbe und Bergbau 21 Bergbau

22 24 25 27 28 29 30 40 53 55 59

31 32 33 34 35 36 37 38 50

Grundstoff- und Produkt i onsgütergew. Mineralölverarb. Verarb. Spalt,Brut Steine, Erden Eisensch. Industrie NE-Erz., Halbzeug Gießerei Zieherei, Kaltw. Chemische Industrie Holzbearbeitung Zellstofferzeugung GummiVerarbeitung

Verbrauchsgüter 39 51 52 54 56 57 58 61 62 63 64 65

Beschäftigt eng rößenklasse 50-99 100-199 200-499

Insg.

Musikinstrumente Feinkeramik Glas Holzverarbeitung Papier und Pappe Druckerei Kunststoff Ledererzeugung Lederverarbeitung TextiIgewerbe Bekleidungsgewerbe Rep. Gebrauchsgüter

Nahrungs- und Genußm i 11 eIgewerbe 68 Ernährungsgewerbe 69 Tabakverarbeitung

19,' 6 8,8 8,6

.

3.7 0,9 0,0

•

2,7 0,8

•

.

23Ì6 10,7 8,2

2.7

1.8

1,9

4.2

2.7 o.o

1,9 0,0

m

•

13,5

•

1) Jeweils nur Unternehmen mit 20 bis unter 1000 Beschäftigten. Quellen: DIW; I SI ; AIF; Statistisches Bundesamt, Fachserie 4, Reihe 4 . 2 . 1 .

500-999

18,0

.

Eindeutig ist der Zusammenhang zwischen Inanspruchnahme der Zuwachsförderung und Unternehmensgröße. Die Beteiligungsquote ist bei kleineren Unternehmen unterdurchschnittlich. So haben sich z.B. 6,2 vH bzw. 7,3 vH der Unternehmen mit 20 bis 49 Beschäftigten bzw. 50 bis 99 Beschäftigten im Jahre 1986 an dem Förderprogramm beteiligt. Überdurchschnittlich ist die Beteiligungsquote bei Unternehmen, die 100 und mehr Personen beschäftigen. Den mit 18 vH höchsten Wert erreicht sie in der Beschäftigtengrößenklasse 500 bis 999. Das bei Förderfällen und Fördervolumen nach Wirtschaftszweigen gezeichnete Bild, wonach vor allem die bekannt FuE-intensiven Branchen besonders stark an der Zuwachsförderung partizipieren, bestätigt sich auch in der Relativbetrachtung. Bei den industriellen Hauptgruppen weisen die Investitionsgüterhersteller mit durchschnittlich 13,1 vH die höchste Beteiligungsquote auf, gefolgt vom Grundstoff- und Produktionsgütergewerbe sowie den Verbrauchsgüterproduzenten mit Beteiligungsquoten von 7 vH bzw. 4,3 vH; am Ende der Skala liegen mit 2,1 vH Unternehmen des Nahrungs- und Genußmittelgewerbes. Die Industriezweige mit besonders hohen Beteiligungsquoten sind die Elektrotechnik (19,6 vH), der Maschinenbau (17,2 vH), die Chemie (14,7 vH) und die Mineralölverarbeitung (13,2 vH). Überdurchschnittlich oft haben 1986 auch Unternehmen der Büromaschinen/ADV-Industrie sowie der Luft- und Raumfahrt Zuwachsförderung erhalten. Dies vermitteln zumindest die Werte in den Beschäftigtengrößenklassen, für die Angaben vorliegen. Aus Gründen der statistischen Geheimhaltung ist bei diesen Branchen für die jeweilige Grundgesamtheit die Zahl der bestehenden Unternehmen nicht erhältlich. Der in der Durschschnittsbetrachtung festgestellte Zusammenhang zwischen Betriebsgröße und Zuwachsförderung zeigt sich - wenn die Branche mit in die Betrachtung einbezogen wird - nur noch in abgeschwächter Form. Dies gilt besonders in Branchen mit überdurchschnittlichen Beteiligungsquoten. Zwar weisen auch hier größere Unternehmen tendenziell höhere Beteiligungsquoten auf, doch ist kein mit der Größenklasse kontinuierlicher Anstieg zu beobachten.

83

Insgesamt hat im Jahre 1986 immerhin annähernd jedes zwölfte Unternehmen im verarbeitenden Gewerbe oder Bergbau mit mehr als 20, aber weniger als 100 Beschäftigten die Zuwachsförderung in Anspruch genommen. In den besonders FuEintensiven Branchen sind bei einzelnen Beschäftigungsgrößenklassen Beteiligungswerte von 20 vH und darüber keine Seltenheit. Ein anderer Weg zur Errechnung der Beteiligungsquote ist die Gegenüberstellung von Zuwachs- und PKZ-geförderten Unternehmen. Bei dieser Beteiligungsquote werden im Gegensatz zur vorherigen Analyse auch Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten einbezogen. Nach den vorliegenden Informationen haben bislang 19 000 Unternehmen Personalkostenzuschüsse erhalten. Dies bedeutet, daß - einschließlich der Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten - mehr als jedes fünfte Unternehmen, von dem bekannt ist, daß es auch FuE betreibt, für das Jahr 1986 Zuwachsförderung erhalten hat. Bei der Bewertung der quantitativen Akzeptanz sind auch die mit der Förderung verbundenen Bedingungen mit zu berücksichtigen. So sind Neueinstellungen von Personal - insbesondere bei kleineren Unternehmen - und die Erweiterung der FuEKapazität nicht alltäglich und können auch nicht zu jeder Zeit vorgenommen werden. Vor diesem Hintergrund ist die Zahl von knapp 4 000 Förderungen in einem Jahr und die je nach gewählter Grundgesamtheit zwischen 8,2 vH und annähernd 20 vH liegenden durchschnittlichen Beteiligungsquoten als eine - zumindest quantitative - hohe Akzeptanz zu werten. Eine zentrale Fragestellung bei der Wirkungsanalyse staatlicher Förderprogramme zielt auf charakteristische Merkmale der Zielgruppe. Eine Hypothese, die bereits im Rahmen der quantitativen Akzeptanzanalyse überprüft werden kann, geht davon aus, daß überdurchschnittlich junge Unternehmen von der Zuwachsförderung Gebrauch machen, da diese sich noch in der Aufbau- und Expansionsphase befinden. Der Vergleich der Gründungsjahre von zuwachsgeförderten mit 1986 PKZ-geförderten Unternehmen bestätigt die Annahme weitgehend. Während von den Unternehmen, die 1986 Zuwachsförderung erhalten haben, nahezu jedes vierte nach 1980 gegründet wurde, war der Anteil solch junger Unternehmen in der Vergleichsgruppe mit 15 vH deutlich niedriger (vgl. Tabelle 3.4). 84

Tabelle 3.4 Altersstruktur der geforderten Unternehmen

Gründungsjahr

1985

2F 1986

PKZ 1987υ

1986

1864

8462

Zahl Insgesamt

915

3928

Struktur in vH bis 1975

64,6

bis 1980 bis 1986

19,6 15,8

1981

3,7

1982 1983 1984 1985 1986

3,7 4.6 3.8

57,9 17,7 24,3

60,0

65,8

15,8

19,0 15,2

3.4 3.9

3.8 3.3 4.4

o.o o.o

5.1 5.8 6.2

o.o

24,2

4.2 6,1 2,5

3,8 3,8 3,9 2,7 1.0 0,0

1) Bewilligungsstand: 31. 8.88. Quellen: DIU; I S I ; AIF.

3.4 Regionale Verbreitung Grundsätzlich gibt es bei indirekten Programmen wie den FuE-Personalkostenzuschüssen und der Zuwachsförderung keine regionale Beschränkungen. Es wäre aber falsch, die bundesweite Gültigkeit

solcher Programme

mit regionaler

Wirkungsneutralität

gleichzusetzen. Indem die Förderung an weitere Kriterien wie Betriebsgröße und FuE geknüpft ist, wirkt sie selektiv. Begünstigt werden mithin besonders die Regionen, in denen relativ viele Unternehmen existieren, die diese Förderkriterien erfüllen. Bezüglich FuE gilt die Hypothese, daß diese Tätigkeit bei expandierenden Unternehmen besonders ausgeprägt ist. Es wurde deshalb auch erwartet, daß die als besonders Wachstums- und FuE-intensiven Bundesländer wie Baden-Württemberg oder Regionen wie der

85

Stuttgarter Raum bzw. das Voralpengebiet überdurchschnittlich an der Zuwachsförderung partizipieren. Die Zuwachsförderung geht vorwiegend an Unternehmen, die ihren Sitz in den großen Bundesländern haben (vgl. Tabelle 3.5). Auf Nordrhein-Westfalen (28,9 vH), BadenWürttemberg (25,7 vH) und Bayern (16,7 vH) entfallen allein 71,3 vH der für 1986 ausgezahlten Zuwachsförderung. Antwort auf die Frage nach der Gebietsneutralitätsförderung gibt aber erst die Relation aus Förderzahl bzw. Fördersumme und Zahl der im jeweiligen Bundesland bestehenden Unternehmen bzw. der dort beschäftigten Personen. Im folgenden wird statt auf Unternehmen, auf die Zahl der Betriebe bezug genommen. Dies ist unproblematisch, da es sich bei den KMUs vorwiegend um Einbetriebsunternehmen handelt. Gemessen an der Zahl der im jeweiligen Bundesland ansässigen Betriebe haben vor allem Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg überdurchschnittlich an der Zuwachsförderung des Jahres 1986 partizipiert. In dem größten Bundesland stehen einem Anteil von 24,4 vH an allen Betrieben des verarbeitenden Gewerbes in der gesamten Volkswirtschaft Anteile von 30,3 vH bei den geförderten Unternehmen bzw. 28,9 vH der gesamten Fördersumme gegenüber. In Baden-Württemberg betragen diese Relationen 21,3 vH bei den ansässigen Betrieben und 23,5 vH bzw. 25,7 vH bei den geförderten Unternehmen bzw. bei der Fördersumme. Mit Ausnahme von Hessen - hier entsprechen die Förderanteile etwa dem Anteil der Betriebe - haben alle anderen Bundesländer in dem Beobachtungszeitraum unterdurchschnittlich partizipiert (vgl. Tabelle 3.5). Aus raumordnungspolitischer

Sicht ist weniger die Verteilung der geförderten

Unternehmen auf die Bundesländer als vielmehr deren Verteilung auf die wirtschaftsund siedlungsstrukturellen Schwerpunkträume von Interesse. In diese Aufgliederung der Regionen geht im wesentlichen die jeweilige Siedlungsstruktur und die wirtschaftspolitische Dynamik der Regionen ein. Da die Klientel der Zuwachsförderung praktisch deckungsgleich definiert ist wie die Gruppe der bis 1982 PKZ-antragsberechtigten Unternehmen, konnte die regionale Verteilung erweitert werden um die Frage inwieweit 86

die räumliche Diffusion von PKZ in der Einführungsphase mit derjenigen der Zuwachsförderung vergleichbar ist.

Tabelle 3.5 Gelorderte Unternehmen und erhaltene Zuschüsse nach Bundesländern

Länder 1985

Unternehmen 2F ι PKZ 1986 1987 2) 1986

1985

Zuschüsse ZF 1986 1987 2)

Zahl

Betriebe 1} PICZ 1986

in TDM

1986 Zahl

Schleswig-Holstein Hamburg Niedersachsen Bremen Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz Baden-Württemberg Bayern Saarland Berlin

23 17 78 8 248 81 33 257 153 3 15

90 58 322 22 1195 365 197 927 681 37 49

48 24 159 6 546 184 82 444 339 19 23

198 171 793 48 2764 853 407 1875 1241 70 82

123 101 357 50 1207 385 138 1406 771 16 95

1743 1148 5940 445 21331 6910 3231 18941 12345 661 1076

1423 550 3920 380 12611 4701 2043 12736 9448 347 917

5752 5595 22480 1562 96648 32041 12735 67330 41268 2122 2623

1539 799 • 4228 342 10791 3614 2613 9348 9418 585 983

Insgesamt

916

3943

1874

8502

4649

73771

49076

290156

44260

2,9

4,2 26,0 19,3 0,7 1,9

2,0 1,9 7,7 0,5 33,3 11,0 4,4 23,2 14,2 0,7 0,9

3,5 1,8 9,6 0,8 24,4 8,2 5,9 21,1 21,3 1,3 2,2

100,0

100,0

100,0

Struktur in vH Schleswig-Holstein Hamburg Niedersachsen Bremen Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz Baden-Württemberg Bayern Saarland Berlin Insgesamt

2,5

2,3

1,9 8,5 0,9 27,1 8,8 3,6 28,1 16,7 0,3 1,6

1,5 8,2 0,6 30,3 9,3 5,0 23,5 17,3 0,9 1,2

2,6 1,3 8,5 0,3 29,1 9,8 4,4 23,7 18,1 1,0 1,2

2,3 2,0 9,3 0,6 32,5 10,0 4,8 22,1 U,6 0,8 1,0

1,1 26,0 8,3 3,0 30,2 16,6 0,3 2,0

2,4 1,6 8,1 0,6 28,9 9,4 4,4 25,7 16,7 0,9 1,5

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

2,6 2,2 7,7

1,1 8,0 0,8 25,7 9,6

1) Betriebe im Bundesland.- 2) Bewilligungsstand: 31.8.1988. Quellen: DIW; ISI; AIF; Statistisches Bundesamt, Fachserie 4, Reihe 4.1.4,, 1986.

87

Der größte Teil der ZF-geförderten Unternehmen kommt aus den Ballungsgebieten, dort hat etwa die Hälfte der 1986 geförderten Unternehmen ihren Firmensitz. Es folgen mit knapp 30 vH Regionen mittlerer Siedlungsdichte und ländliche Regionen mit eher ungünstiger Struktur mit 10 vH (vgl. Tabelle 3.6). Der Vergleich mit PKZ 1979 bis 1982 ergibt eine nahzu identische Verteilung der geförderten Unternehmen in den Regionstypen. In einem Projekt für das Bundesministerium für Städtebau und Raumordnung ist das ISI zu dem Ergebnis gekommen, daß für einen Teil der siedlungsund wirtschaftsstrukturellen Regionstypen etwa die Hälfte dieser Unterschiede auf strukturelle Differenzen (unterschiedliche Branchen- und Größenstrukturen), die andere Hälfte auf regionale und andere Einflußfaktoren zurückgeführt werden kann (vgl. ISI 1984).

Tabelle 3.6 Geforderten Unternehmen nach Regionstypen

1986

1987 1 )

1986

1987 1 >

hochverdichtet mit günstiger Struktur

49,5

47,4

48,4

48,6

a l t i n d u s t r i a l i s i e r t mit ungünstiger Struktur

5,9

5,3

6,0

5,4

Berlin (West)

1,3

1,4

1,0

0,8

2 7,7

30,0

28,7

28,4

ländlich mit ungünstiger Struktur

9,9

9,9

11,0

11,6

Alpenvorland mit günstiger Struktur

5/7

6,0

4,9

5,2

mit Verdichtungskern und mittlerer Siedlungsdichte

1) Bewilligungsstand: 31.8.1988. Quellen: DIU; I S I ; AIF.

88

PKZ

ZF

Regionstypen

3.5 Programminformation

und Antragskosten

Bei der Zuwachsförderung kann insgesamt von einem relativ hohen Bekanntheitsgrad ausgegangen werden· Dies bestätigen Umfragen bei Kammern, Verbänden und Technologieberatern und erklärt sich zu einem großen Teil dadurch, daß die AIF alle Unternehmen, die Personalkostenzuschüsse beantragt hatten, auch über die Zuwachsförderung informiert hat. Auf die in der schriftlichen Erhebung gestellte Frage, von wem sie erste Informationen über die Zuwachsförderung erhalten haben, nennen 32 vH der Firmen die AIF, 26 vH private Unternehmensberater und 21 vH Kammern bzw. Verbände (vgl. Schaubild 3.1). Wenn man bedenkt, daß über die Inanspruchnahme der Personalkostenzuschüsse weit mehr Unternehmen von der AIF über die Zuwachsförderung informiert worden sind, als dies der Antwortenstruktur entspricht, dann wird ein Spezifikum bei der Informationsvermittlung deutlich: Schriftliche Informationen reichen häufig nicht aus, um die Unternehmen zur Nutzung staatlicher Förderprogramme zu bewegen. Vielmehr bedarf es offensichtlich, insbesondere bei kleineren Unternehmen, einer gezielten Ansprache, z.B. durch private Unternehmensberater. Während bei größeren Unternehmen - mit mehr als 100 Beschäftigten - AIF und Kammer eindeutig als wichtigste Erstinformation der Zuwachsförderung dominieren, nehmen bei kleineren Unternehmen Berater den Platz der Kammern ein; bei Kleinstunternehmen rücken sie sogar an die erste Stelle (vgl. Schaubild 3.1). Die Bedeutung der Unternehmensberater hat auch im Zeitverlauf zugenommen. Dies ergibt sich, wenn die bei der Einführung von PKZ genutzten Informationsquellen mit denen bei der Zuwachsförderung verglichen werden. Obwohl die AIF als Erstinformant noch relativ bedeutungslos war, gaben nur 4,3 vH der 1979 erstmals PKZ-geförderten Unternehmen an, von einem Berater auf das Programm hingewiesen worden zu sein. Bei den 1981 erstmals PKZ-geförderten Unternehmen war dieser Anteil mit 10 vH bereits deutlich höher, er lag aber immer noch deutlich unter dem für die Zuwachsförderung festgestellten Niveau (vgl. ISI 1984, S. 117).

89

90

1-19

20-49

J

I 50-99 100-199 200-499 Beschäftigte Personen

Ë

40

50-1

^

| .

DIW88

• Unternehmensberater

rn Innovationsm beratungsstelle

H Geschäftsbank

gg Verband/Kammer

• Al F

§ Steuerberater 500 u. mehr insgesamt

^

Erstelnformation über die Zuwachsförderung

Schaubild 3.1

Unternehmens- und Förderberater werden von den Unternehmen häufig mit der Beantragung staatlicher Förderung beauftragt. Dies gilt auch für die Zuwachsförderung: Obwohl das Antragsverfahren von den meisten mündlich bzw. fernmündlich befragten Unternehmen als praktikabel angesehen wird, haben immerhin gut 40 vH bei der Antragstellung auf andere, externe, Hilfen zurückgegriffen (vgl. Tabelle 3.7). Als Gründe dafür angeführt wurden vor allem: - Der Berater hat auf das Programm hingewiesen und bei der Antragstellung betreut - Der Antrag konnte mit externer Hilfe schneller und kostengünstiger bearbeitet werden. - Das Unternehmen hatte wenig Erfahrung mit der Beantragung öffentlicher Mittel.

Tabelle 3.7 Frage: Haben Sie bei der AntragstelUmg externe Hilfe in Anspruch genommen?

Beschäft igtengröeenklasse 1-19

20-49

50-99

100-199

200-499

500-999 insgesamt

VergleichsSruppe 1)

in vR der anwortenden Unternehmen** 56,2

52,8

44,5

28,0

37,5

8,9

44,2

56,7

Hinweis auf das Programm durch Berater

65,8

61,1

59,6

56,7

56,4

50,0

6T,4

36,3

Wenig Erfahrung bei der Antragstellung

41,2

33,7

22,8

36,7

23,1

50,0

33,6

41,5

Antragstellung ist zu kompliziert

12,3

14,7

10,5

6,7

5,1

25,0

11,5

18,6

Externe Hilfe ist schneller und kostengünstiger

35,1

45,3

40,4

53,3

43,6

50,0

41,3

35,8

10,3

5,7

8,3

9,3

9,0

Ja, externe Hilfe aus folgenden Gründen

Ergaben sich bei der Antragstellung nennenswerte Probleme? Ja

I

13,3

5,2

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschung»- und Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE-Personalkostenzuschuß geförderte Unternehmen.- 2) Hehrfachnennungen waren möglich. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für tteueinstellungen in Forschung und Entwicklung , 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIU; ISI •

91

Nicht nur bei der Zuwachsförderung, sondern auch bei PKZ zeigt sich die Tendenz einer zunehmenden Einschaltung von Förderberatern. Dabei handelt es sich - wie die Interviews ergaben - teilweise um Unternehmensberater, die die Förderberatung als Akquisition für eine längerfristige Fachberatung bezüglich Organisation, Management, Finanzierung, Technik des jeweiligen Unternehmens nutzen. Bei anderen wiederum handelt es sich um reine "Förderberater", die über das Förderprogramm hinaus keinen weiteren Fachbezug haben. Es gibt einige Hinweise dafür, daß die Zahl der zur zweiten Gruppe gehörenden Berater in letzter Zeit stark gestiegen ist, und die hier angebotenen Beratungsleistungen nicht immer den Ansprüchen gerecht werden. Grundsätzlich gilt jedoch, daß die Häufigkeit der Einschaltung von Beratern kein Maßstab für die Beurteilung der Praktikabilität einer Förderung ist. Insbesondere kleinere Unternehmen - dies zeigt auch die Analyse nach den Gründen für die Einschaltung eines Beraters unter Einbeziehung des Merkmals Unternehmensgröße - nennen häufiger als größere, daß sie nur über geringe Erfahrung in der Antragstellung staatlicher Förderung verfügen. Sie sind nicht immer in der Lage, das angebotene Förderspektrum zu überschauen und können seine betriebliche Relevanz nur unvollkommen überprüfen. Deshalb haben einige Unternehmen Berater damit beauftragt, das Angebot staatlicher Förderung ständig zu überwachen und bei der Antragstellung behilflich zu sein. Der Nachteil einer solchen Arbeitsteilung - dies war ein Ergebnis der Interviews - besteht vor allem darin, daß diese Unternehmen dann oft nur vage Kenntnisse über Ziel und Ausgestaltung der in Anspruch genommenen Förderung haben. Damit geht aber die mit einem Programm verbundene didaktische Wirkung verloren. Diese besteht beispielsweise in der Zuwachsförderung darin, daß die Unternehmen durch die Existenz des Programms aufgefordert werden, ihre FuEAktivitäten hinsichtlich Quantität und Qualität zu überprüfen. Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wurde die Unkenntnis über die Programmausgestaltung dann deutlich, wenn die Unternehmen aufgefordert wurden, vergleichende Aussagen zu den Programmen Zuwachs- und Personalkostenzuschuß zu machen. Die Höhe der Antragskosten belaufen sich den Angaben der Unternehmen zufolge auf durchschnittlich 4 100 DM. Dort wo Berater eingeschaltet wurden, war in 60 vH der Fälle das Honorar abhängig von der Höhe des zu erwartenden Förderbetrages. Dabei 92

haben die mündlichen Befragungen ergeben, daß die erfolgsabhängigen Fördersätze meist bei 15 vH liegen, aber in Extremfällen auch bis zu 30 vH betragen können. Bei etwa einem Fünftel der Unternehmen mit externer Hilfe lag das Beraterhonorar unter 1 000 DM. Hierbei handelt es sich meist um Gebühren, die Wirtschaftsprüfer im Rahmen der Antragstellung für Testate erhoben haben. Werden nur solche Fälle als echte externe Beratungen angesehen, bei denen das Honorar größer als 1 000 D M ist, dann beträgt das durchschnittliche Beraterhonorar 4 444 D M (vgl. Schaubild 3.2). Die Analyse nach Beschäftigtengrößenklassen ergibt ein mit der Unternehmensgröße steigendes Honorar. In diesem Ergebnis spiegeln sich die in der Regel erfolgsabhängigen Honorarvereinbarungen und die durchschnittlich höheren Förderbeträge größerer Unternehmen. Sie betragen bei Unternehmen in der Größenklasse unter 20 Beschäftigte 3 700 D M und steigen in den Größenklassen 200 bis 499 Beschäftigte bzw. mehr als 500 Beschäftigte auf 6 200 D M bzw. sogar 17 500 D M - bei allerdings nur zwei Unternehmen - an. Beim FuE-Personalkostenzuschußprogramm, mit dem mehr als 19 600 Unternehmen erreicht worden sind, wird der Verbreitungsgrad inzwischen teilweise auch kritisch beurteilt. Aufgrund der stark gestiegenen Aktivitäten sogenannter Förderberater besteht die Vermutung, daß hier in letzter Zeit zu einem erheblichen Maß Unternehmen erstmals Anträge gestellt haben, die aus formalen (keine Stundenaufschreibung vorhanden) oder inhaltlichen (sie führen keine FuE-Arbeiten im Sinne der Richtlinien durch) Gründen eigentlich nicht antragsberechtigt sind. Bei der FuE-Zuwachsförderung besteht über die Bedingung der Neueinstellung eine Beschränkung. Hinsichtlich der möglichen Nutzungsausweitung ist nicht auszuschließen, daß die bei den FuEPersonalkostenzuschüssen festgestellten Probleme auch hier auftreten. Bei der gegenwärtig geführten Diskussion sollte jedoch berücksichtigt werden, daß bei einer indirekten FuE-Förderung aus Gründen der einfachen Handhabbarkeit grundsätzlich ein nicht vollständig auflösbarer Konflikt zwischen hohem Verbreitungsgrad und Kontrollerfordernissen angelegt ist.

93

Schaubild 32

Beratene Unternehmen 1) und durchschnittliches Beraterhonorar 50

40

30 vH

3 606 DM

4 073 DM

4 653 DM

4 790 DM

6 1 9 6 DM

4 444 DM

2 0 -J

1 0 -J

I

17 550 DM ! 1-19

20-49

50-99

100-199

200-499

500 u. mehr

Insgesamt

Beschäftigte Personen 1) Anteil der beratenen Unternehmen pro GröBenktaeee.

Aufwendungen für Berater nach Beschäftigtengrößenklassen

94

DIW 88

Von den im Rahmen dieser Studie befragten 777 Unternehmen haben 220 externe Beratungen erhalten, für die eine Gebühr von mehr als 1 000 D M zu entrichten war. Insgesamt sind den Unternehmen dafür Kosten von etwas mehr als 10 Mill. D M entstanden. Davon entfallen allein mehr als die Hälfte auf Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten. In diesem Zusammenhang gilt es zu bedenken, daß bei Programmen wie der Zuwachsförderung der mit der Antragstellung verbundene Aufwand weitgehend unabhängig von der Höhe der Förderung ist. Für kleinere Unternehmen folgt daraus, da ihnen oft das Know-how fehlt, um einen Erstantrag rasch und erfolgsgerichtet stellen zu können und sie sich deshalb häufiger externer Hilfen bei der Antragstellung bedienen, daß sie aufgrund des höheren Fixkostenanteils gegenüber größeren spezifische Nachteile haben.

3.6 Kenntnis und Nutzung anderer technologiepolitischer

Maßnahmen

Die Befragung nach Bekanntheits- und Nutzungsgräd anderer FuE- und Innovationsförderprogramme ergab, daß vielen mit ZF oder PKZ geförderten Unternehmen die anderen FuE-Förderungsmaßnahmen unbekannt sind. Am höchsten ist noch der Bekanntheitsgrad mit rund 40 vH bei den Programmen "Projektförderung des BMFT', "Sonderabschreibungen bzw. Investitionszulagen für FuE-Investitionen" sowie "Auftragsforschung und -entwicklung". Genutzt werden diese Maßnahmen von einem Drittel bis einem Zehntel der befragten Unternehmen. Bei der BMFT-Projektförderung fällt die mit 40 vH gegenüber 11 vH hohe Diskrepanz zwischen Bekanntheits- und Nutzungsgrad auf. Eine Erklärung dafür könnte die bei vielen ZF-geförderten Unternehmen besondere Problemlage sein. Die Einstellung von neuem FuE-Personal steht - dies haben die Interviews ergeben - häufig in Zusammenhang mit spezifischen Entwicklungsvorhaben. Von daher ist es naheliegend, daß diese Unternehmen sich auch mit den in Frage kommenden Förderungen wie der BMFTProjektförderung näher befassen. Die Ursache für den niedrigen Nutzungsgrad dürften die hier im Vergleich zu den indirekten bzw. indirekt spezifischen Maßnahmen anspruchsvolleren

Fördervoraussetzungen

sowie der damit verbundene höhere

Beantragungsaufwand sein. Dies könnte auch den bei der Vergleichsgruppe der PKZ95

geförderten Unternehmen mit 34 vH deutlich geringeren Bekanntheitsgrad erklären. Da diese Förderung nur das Vorhandensein eigener FuE-Aktivitäten voraussetzt, spricht viel dafür, daß bei dieser Gruppe gegenüber den ZF-geförderten Unternehmen der Anteil der Unternehmen, die mit spezifischen Entwicklungsvorhaben befaßt sind, geringer ist mit der Konsequenz eines entsprechend niedrigeren Interesses an dieser Förderung. Auch bei den anderen Fördermaßnahmen dürften die Bekanntheits- und Nutzungsgrade in großem Umfang neben der dafür durchgeführten Informationsvermittlung vor allem von der Breite der mit dem jeweiligen Programm anzusprechenden Zielgruppe bestimmt sein. Dies kommt auch zum Ausdruck in den relativ hohen Bekanntheitsgraden der bereits erwähnten Fördermaßnahmen. Bei dem Programm "Auftragsforschung und entwicklung" kommt hinzu, daß die AIF, die neben den Zuschüssen für neueingestelltes Personal und den FuE-Personalkostenzuschüssen auch diese Maßnahme betreut und deren Zielgruppe den anderen beiden Förderungen relativ ähnlich ist. Die meisten anderen technologiepolitischen Programme wenden sich aufgrund ihrer Beschränkung auf spezielle Technikbereiche nur an zum Teil anzahlmäßig wesentlich kleinere Zielgruppen. Entsprechend niedrig fällt der Bekanntheitsgrad dieser Programme aus (vgl. Tabelle 3.8). Bei den hier vorgestellten Ergebnissen ist zu berücksichtigen, daß die von den Unternehmen gegebenen Antworten beträchtliche Unschärfen aufweisen. So sind die Programme zum Teil bei den Unternehmen unter anderem Namen als dem tatsächlichen bekannt; beispielsweise werden die Programme, die administrativ von der AIF abgewickelt werden, von den Unternehmen häufig als "AIF-Programm" bezeichnet.

96

Tabelle 3.8 Frage: Welche der folgenden staatlichen Fördermaßnahmen für Forschung, Entwicklung und Innovationen ...

1-19

20-49

BeschäftigtengröBenklasse 50-99 100-199 200-499

500-999

insgesamt

Vergleichsgruppe 1 )

in vH der antwortenden Unternehmen^' sind Ihnen bekannt?

Investitionszulage für Forschungsund Entwicklungsinvestitionen

70,0

72,0

79,2

88,9

92,9

93,0

79,0

74,6

Sonderabschreibungen für FuEInvestitionen

50,7

57,7

60,8

73,1

88,9

93,0

64,7

59,2

Programm Auftragsforschung undentwicklung

63,5

75,4

72,8

81,5

88,9

79,1

74,6

57,6

Indirekt-spezifische Förderung3)

40,4

49,1

50,4

75,0

82,8

97,7

57,9

40,7

Projektförderung BMFT

42,9

38,9

49,6

58,3

70,7

81,4

51,1

42,3

Forschungskooperation BMFT

21,2

25,7

28,8

28,7

43,4

46,5

29,0

24,4

Programme der Bundesländer für FuE

43,8

46,3

47,2

55,6

72.7

74,4

52,2

48,0

Programme der EG für FuE

16,7

18,3

19,2

20,4

29,3

37,2

20,8

18,1

1.0

0.6

1.6

1.9

1.0

7,0

1.5

3,1

Investitionszulage für Forschungsund Entwicklungsinvestitionen

33,5

38,9

42,4

50,0

61,6

67,4

44,2

32.6

Sonderabschreibungen für FuEI ηvestitionen

13,3

17,1

22.4

29,6

45,5

65,1

25,2

13,2

Programm Auftragsforschung undentwicklung

25,1

35,4

31,2

38,9

49,5

44,2

34,8

16,6

Indirekt-spezi f i sehe Förderung3)

2,5

2,9

8,8

5.6

8,1

16,3

5.6

3.7

Projektförderung BMFT

6,4

6,9

8,0

11,1

14,1

48,8

10,9

8.2

Forschungskooperation BMFT

1.5

1.7

4,8

1.9

1.0

11.6

2,7

3.3

14,8

15,4

13,6

21.3

26,3

30,2

18,1

13.6

Programme der EG für FuE

2,5

0,6

1.6

1.9

1.0

«,7

1.7

1.8

Sonstige

0.5

0,0

1.6

0,9

1.0

4.7

0,9

1.5

Sonstige

haben Sie bereits genutzt?

Programme der Bundesländer für FuE

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; aussehtießlieh FuE-PersonalkostenzuschuB geförderte Unternehmen.- 2) Mehrfachnennungen waren möglich.- 3) In den Programmen Fertigungstechnik, Mikroperipherik und Biotechnologie. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und EntwicklungI, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIU; ISI •

97

Der im Vergleich zu den anderen indirekten Förderungen hohe Nutzungsgrad der FuEPersonalzuschüsse - das gilt sowohl für die FuE-Zuwachsförderung als auch für die FuEPersonalkostenzuschüsse - ist nicht zuletzt durch den Ansatzpunkt dieser Förderungen, Personalaufwendungen für vorhandenes bzw. neu eingestelltes Personal für FuE, bedingt. So ist der Verbreitungsgrad des indirekten Programms Auftragsforschung und entwicklung z.B. auch deshalb geringer, weil nur ein kleinerer Teil von Unternehmen mit interner FuE auch externe FuE betreibt. Ähnliches gilt für die FuE-Investitionsförderung, die deshalb weniger genutzt werden kann, weil viele kleine und mittlere Unternehmen die Investitionen nicht ausschließlich für FuE nutzen und somit die Programmbedingungen nicht erfüllen können. Die FuE-Personalförderung - die Zuwachsförderung wendet sich an eine Teilmenge dieser Grundgesamt- heit - könnte den Kreis der durch staatliche Programme erreichbaren Unternehmen erheblich erweitert und damit einen vergleichsweise höheren Verbreitungsgrad bewirkt haben.

98

4.

FuE treibende Unternehmen und Stellenwert der Zuwachsförderung

4.1 Umsatz- und Beschäftigtenentwicklung,

Exportorientierung

Bei der Konzeption des Programms wurde erwartet, daß vor allem die expansiven Unternehmen ihren Personalbestand im FuE-Bereich erhöhen werden. Darüber hinaus galten neu gegründete bzw. junge Unternehmen als potentielle Nutzer dieser Förderung. Vergleichsweise gering eingeschätzt wurde der Anteil der Unternehmen, die aufgrund stagnierender bzw. rückläufiger Nachfrage über verstärkte FuE-Aktivitäten neue Märkte erschließen wollen. Diese Betrachtung spiegelt aber insofern ein verzerrtes Bild des gruppenspezifischen Wachstums, als darin Unternehmen enthalten sind, die erst nach 1980 gegründet worden sind. Die Jungunternehmen sind in der Gruppe der zuwachsgeförderten Unternehmen relativ häufiger vertreten. Um die tatsächliche Wachstumsdynamik in den Vergleichsgruppen seit 1980 zu ermitteln, werden nur solche Unternehmen in die Analyse einbezogen, die bereits 1980 existierten und Daten für das Basisjahr als auch für 1986 vorliegen. Der Vergleich der Unternehmen, die Zuwachsförderung erhalten haben mit denjenigen, die ausschließlich im Rahmen des FuE-Personalkostenzuschuß-Programms gefördert wurden, zeigt eine eindeutig höhere Wachstumsdynamik der Unternehmen mit Zuwachsförderung. Diese Aussage gilt sowohl für den Durchschnitt aller Unternehmen, als auch in der Betrachtung nach Beschäftigtengrößenklassen (vgl. Tabelle 4.1). Die hier erfaßten Unternehmen mit Zuwachsförderung haben im Zeitraum 1980 bis 1986 ihren durchschnittlichen Beschäftigtenstand um rund 20 Personen erhöht. Demgegenüber war ihr Zuwachs mit durchschnittlich 7 Personen bei den PKZgeförderten deutlich geringer. Die in den einzelnen Beschäftigtengrößenklassen ausschlaggebend für die Größenklasse ist die Beschäftigung des Jahres 1986 - in dem Zeitraum je Unternehmen vorgenommenen Beschäftigtenzunahmen liegen bei den zuwachsgeförderten Unternehmen je nach Größenklasse mit 5 Personen in der untersten Klasse und 43 Personen bei Unternehmen mit 200 bis 499 Beschäftigte deutlich über den jeweiligen Veränderungen der Vergleichsgruppe.

99

Tabelle 4.1 Frage: Wie haben sich in Ihrem Unternehmen Umsatz, Export und Beschäftigung1 entwickelt?

Größenklasse Beschäftigte 1 20 50 100

- 19 - 49 - 99 - 199

200 - 499 500 u.mehr insgesamt

Umsatz in H i l l . DH

Exportanteil am Umsatz in vH 1980 1983 1986

1980

1983

1986

1.3 3,3 8,7 17,7 34,4

1.7 4,2 9,5 22,6 37,4

2,4

9,0

5,6 13,6 27,6 52,0

11,9 15,9 22,0

88,3

97,9

17,5

20,3

127,7 26,4

27,2 34,4 18,0

12,0 15,8 19,6 25,3 29,5

17,1 22,1 26,2 33,3

37,9 21,4

36,6 22,9

13,4

Beschäftigte in Personen 1980

1983

1986

8 22

10 27

53 117 269 709

58 129 265 676

13 32 71

131

135

140 312 764 151

9 27 63 128

11 28 63 130

32 70 141

295 865 109

275 830 106

291 970 116

Vergle i chsgruppe2 * 1 20 50 -

19 49 99

1.3 3,6 9,0

100 - 199 200 - 499

17,4 35,0

500 u.mehr i nsgesamt

101,3 13,8

1.5 4,3

8,1 12,5

10,7 15,0

10,0 19,6

1.8 5.5 12,5 24,8

16,0 25,7

18,2 28,3

38,3 119,6 15,5

43,1 162,5 19,2

27,2 37,2 17,7

31,1 38,4 20,3

12,4 16,7 20,9 29,9 32,4 37,9 22,1

11

Veränderung 1986 zu 1980 Umsatz ZF VG" 1 20 -

19 49

77,5

36,3

70,7

54,3

50 -

Beschäftigte ZF VG 63,2 47,9

25,3 20,9 10,7

Produktivitätsentwicklung ZF VG 8,8

8,7

15,4 16,4

27,6 25,6 30,0

99

56,1 56,1

39,0 42,6

34,0

100 - 199

19,8

9,7

30,3

200 - 499

51,3

23,2

16,0

•1.6

30,5

25,2

500 u.mehr

44,7

60,5

7,7

12,1

34,4

43,2

i nsgesamt

50,4

39,5

15,7

7,1

29,9

30,2

1) Nur Unternehmen, für die Angaben für 1980, 1983 und 1986 vorhanden waren.- 2) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE-Personalkostenzuschuß geförderte Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIU; I S I .

100

Der bei den Beschäftigten beobachteten Expansion der zuwachsgeförderten Unternehmen steht indes keine entsprechende Entwicklung beim Umsatz gegenüber. Wird die durchschnittliche Umsatzveränderung auf die durchschnittliche Veränderung bei der Beschäftigung bezogen, dann zeigt sich, daß in dem Beobachtungszeitraum 1980 bis 1986 der Produktivitätszuwachs in der Vergleichsgruppe in jeder Beschäftigtengrößenklasse stärker war. Eine Erklärung der in beiden Gruppen unterschiedlichen Entwicklungen von Beschäftigung und Umsatzproduktivität kann im Rahmen dieser Arbeit auf der Basis der hier verfügbaren Informationen nicht gegeben werden. Es sei hier nur darauf hingewiesen, daß unterschiedliche Veränderungen beim Umsatz auch vorleistungsbedingt sein können. Für die Beschreibung der letztendlich interessierenden Wertschöpfung fehlten die notwendigen Informationen. Bestätigt wurde die Hypothese, daß eher FuE-intensive Unternehmen von der Zuwachsförderung Gebrauch machen. Vollständig in FuE beschäftigt waren bei diesen Unternehmen im Jahre 1986 durchschnittlich 7 Personen, die Zahl der teilweise mit FuE-Aufgaben betrauten Personen betrug 9. Demgegenüber beschäftigten die Unternehmen der Vergleichsgruppe nur durchschnittlich 4 Personen vollständig und 6 Personen teilweise im FuE-Bereich. Die Expansion der FuE-Beschäftigtenzahl betrug im Zeitraum 1980 bis 1986 in beiden Gruppen jeweils ein Viertel. Folgt man den Planangaben der befragten Unternehmen, dann wollen die PKZ geförderten Unternehmen 1987 ihre FuE-Personalkapazität stärker ausweiten als die zuwachsgeförderten. Dabei ist der für eine solche gruppenspezifische Analyse relativ kurze Betrachtungszeitraum zu berücksichtigen. So können auch noch Unternehmen der Vergleichsgruppe die Zuwachsförderung in Anspruch nehmen (vgl. Tabelle 4.2).

101

Tabelle 42 Frage: Die Zahl unserer Mitarbeiter für Forschungs- und Entwicklungs(FuEArbeiten hat sich wie folgt entwickelt Bitte berücksichtigen Sie hier auch die FuEMitarbeiter, für die Sie keinen Personalkosten-Zuschuß und keine Zuwachsförderung beantragt haben·1 Schätzungen sind ausreichend. Größenklasse Beschäftigte

1980 ZF

1983 VG 2)

ZF

1985 VG 2)

1986 VG 2)

ZF

2F

VG 2)

voll in FuE beschäftigt 1 - 19 20 - 49 50 - 99 100 - 199 200 - 499 500 u.mehr insgesamt

0,9

13,9

0,5 0,9 1,6 1,7 5,2 23,0 2,6

0,8 1,3 2,0 2,3 5,6

1,0 1,6 2,7 3,2 8,2 17,7 4,8

25,1 3,1

1,6 2,5 3,4 4,2 10,1 21,2 6,1

1,0 1,5 2,4 2,6

1,8 2,9 4,1 5,0

6,1 28,5 3,5

11,1 22,9 6,9

1,1 1,6 2,7 2,8 6,4 31,8 3,8

teilweiee in FuE beschSftigt 1 - 19 20 · 49 50 - 99 100 - 199 200 - 499 500 u.mehr insgesamt

2,0 3,1 4,2 6,5 10,7 16,7 6,6

1,6 2,2 3,2 6,1 7,8 12,0 4,3

2,5 4,6 5,2 7,5 10,7 14,8 7,2

2,« 3,2 4,2 7,6 8,6 16,7 5,5

2,7 5,5 7,2 9,0 11,0 16,6 8,2

2,5 3,7 4,8 8,2 9,0 19,7 6,0

3,8 5,7 8,0 9,9 12,6 18,0 9,2

2,5 3,8 4,5 8,3 9,0 20,9 6,1

insgesamt in FuE beschSftigt 1 - 19 20 - 49 50 · 99 100 · 199 200 - 499 500 u.mehr insgesamt

2,9 4,5 6,3 9,1 13,1 30,6 10,7

2,2 3,1 4,7 7,8 13,1 35,0 6,9

3,5 6,1 8,0 10,7 18,8 32,5 12,0

Ì 1 - 19 20 - 49 50 · 99 100 · 199 200 · 499 500 u.mehr insgesamt

3,1 4,5 6,2 9,9 14,2 41,8 8,6

4,3 8,0 10,6 13,2 21,1 37,9 14,4

3,5 5,2 7,2 10,7 15,1 48,2 9,5

5,6 8,6 12,0 14,9 23,6 40,9 16,1

3,5 5,4 7,2 11,1 15,5 52,7 9,9

11,7 17,6 16,2 8,8 6,6 15,3 11,5

29,9 7,4 13,7 13,5 12,0 8,2 11,8

2,2 2,4 0,8 3,7 2,3 9,3 3,6

Veränderung in vH 23,5 35,8 26,7 17,5 3,9 6,2 12,5

44,0 46,3 30,3 26,5 8,6 19,4 23,2

21,7 30,4 33,3 23,2 11,9 16,6 19,8

1) Nur Unternehmen, für die seit 1980 Angaben vorhanden waren.· 2) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonai; ausschließlich FuE-Personalkostenzuschuß geförderte Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIW; ISI.

Innerhalb der Gruppe der ZF-geförderten Unternehmen hat die Beschäftigung am stärksten bei den kleinen Unternehmen mit 1 bis 19 Beschäftigten expandiert. Hier lag das Beschäftigungsniveau im Jahre 1986 um durchschnittlich zwei Drittel über demjenigen des Jahres 1980. Dabei zeigt die Analyse der Beschäftigtenentwicklung, daß die relative Beschäftigtenzunahme mit der Unternehmensgröße abnimmt. Betrug diese in den Beschäftigtengrößenklassen 20 bis 49 bzw. 50 bis 99 noch 48 vH bzw. 34 vH, lag sie bei den Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten nur noch bei knapp 8 vH. Das mit der Unternehmensgröße abnehmende Beschäftigtenwachstum ist einerseits auf den Basiseffekt zurückzuführen, nach dem mit zunehmender Größe eine absolut gleiche Veränderung sich im Ergebnis schwächer niederschlägt. Sie zeigt andererseits aber auch, daß insbesondere kleinere Unternehmen einen wichtigen Beitrag zum Arbeitsmarkt leisten. Während die Unternehmen mit mehr als 200 Beschäftigten in der rezessiven Phase der Jahre 1980 bis 1983 ihren Beschäftigtenstand im Durchschnitt veringerten, haben die kleineren Unternehmen auch während dieser Zeit ihren Personalstand ausgeweitet. Anzumerken bleibt, daß in dieser Betrachtung nur solche Unternehmen berücksichtigt wurden, die Zuwachsförderung erhalten und während des gesamten Untersuchungszeitraums 1980 bis 1986 existiert haben. Für die Zuordnung in die jeweilige Größenklasse war der Beschäftigtenstand 1986 maßgebend. Durch dieses Verfahren der "Rückwärtsbetrachtung" wird das Problem der Größenklassenwechsler weitgehend ausgeschaltet.

4.2 Der Markt für die wichtigsten Produkte Die Unternehmen, die bislang Zuwachsförderung beantragt oder erhalten haben, hatten im Zeitraum 1980 bis 1986, sowohl gemessen am Umsatz als auch an der Beschäftigung, expandiert. Als Maßstab zur Bestimmung der tatsächlichen Expansion ist von diesen Größen die Beschäftigtenentwicklung ein geeigneterer Maßstab, da sie eine reale Veränderung zum Ausdruck bringt, während die Umsatzentwicklung um die Preis- und Vorleistungsentwicklung zu bereinigen wäre. Die Einstellung von zusätzlichem FuEPersonal sowie Maßnahmen zur Erweiterung der FuE-Kapazität werden erst nach einem time-lag produktions- und damit auch umsatzrelevant. Das Umsatzergebnis des Jahres 103

1986 der hier betrachteten Unternehmen kann daher kaum von dem mit der Zuwachsförderung neu eingestellten Personal beeinflußt sein. Um neben der Umsatz- und Beschäftigtenentwicklung weitere, vor allem zukunftsrelevante Informationen über die geförderten Unternehmen zu erhalten, wurde die Frage nach Absatzaussichten und dem Markt für die drei wichtigsten Produkte der Unternehmen gestellt. Dabei stellte sich heraus, daß von dem überwiegenden Teil der Unternehmen die künftigen Perspektiven positiv eingeschätzt werden. So geben 72 vH der befragten Unternehmen an, daß der Markt für ihr wichtigstes Produkt seit 1980 wächst, bei einem Fünftel hat er stagniert und nur 7 vH befinden sich damit nach ihren eigenen Angaben auf einem schrumpfenden Markt (vgl. Tabelle 4.3). Der eigene Marktanteil hat sich in diesem Zeitraum bei mehr als vier Fünftel der Unternehmen erhöht, ist bei einem Siebentel gleich geblieben und war nur bei knapp 3 vH rückläufig. Diese Angaben bestätigen die Hypothese, daß vorwiegend Unternehmen in den FuE-Bereich investieren und FuE-Personalneueinstellungen vornehmen, die ihre Wachstumsaussichten günstig beurteilen. Dies wird auch an der Antwortstruktur auf die Frage nach den zukünftigen Umsatzaussichten für die drei wichtigsten Produkte deutlich. Für alle drei Produkte werden von zwei Dritteln der Unternehmen künftig sich eher verbessernde Absatzmöglichkeiten erwartet, gut ein Viertel sieht keine Veränderung zur gegenwärtigen Situation, 8 bis 10 vH - je nach Produkt - gehen von einer Verschlechterung aus.

104

Tabelle 43 Frage: Wie beurteilen Sie die mittelfristigen (ca. 5 Jahre) Absatzaussichten Cur Ihre drei wichtigsten Produkte?

1-19

20-49

50-99

100-199

200-499

500-999

insgesamt

Vergleichsgruppe 1 >

Produkt 1 Umsatzanteil 1986

53,5

47,4

46,3

47,1

43,2

52,4

48,6

54,6

wachsend gleichbleibend

74,1 18,9

61,4 28,7

61,2 26,4

54,3 31,4

64,7 24,5

47,7 50,0

63,4

51.9 36,0

7,0

9,9

12.4

14,3

10,8

2,3

26,7 9.8

Produkt 2 Umsatzanteil 1986

26,3

24,8

21,0

25,5

20,4

18.2

23.6

23.5

wachsend gleichbleibend

72,1 21.8

64,4

60,5 28,9

60,2

26,3

35,5

62.1 27,4

62,5 35.0

64,6 27.6

54,2 33,7

6,1

9,4

10,5

4,3

10,5

2,5

7.8

12,1

Produkt 3 Umsatzanteil 1986

20,3

16.7

16,8

14,8

16,4

13.9

17.0

12.7

wachsend

68,0

68,1

70,8

61,0

64,7

61,1

66.5

54,5

gleichbleibend

26,4

23,9 8,0

21,9

23,2

24,7

30,6

24,6

30,9

7.3

15.9

10,6

8.3

8,9

14,6

56,7 33,7

72,7 21,2

48,9 37,8

72,0

9,6

6,1

13,3

58,2 27,6 14,2

abnehmend

abnehmend

abnehmend

5,6

12.1

I s t der Markt für Ihr wichtigste Produkt seit 1980 eher wachsend

83,3

stagnierend schrumpfend

14,6 2,0

72,4 19,0 8,6

73.6 18,6 7,8

21.2 6.8

I s t der Anteil Ihres Unternehmens auf diesem Markt seit 1980 eher wachsend

85,3

stagnierend schrumpfend

11.1 3.7

83,6 13,5

81.3

80,6

84,0

84, V

15,6

15,0

2.9

3,1

16.5 2.9

15,9 o.o

1.0

83,3 14,0 2.7

70,7 23,1 6,2

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; ausschlieBlich FuE· PersonalkostenzuschuB geförderte Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIW; I S I .

105

Anhaltspunkte über die Bedeutung der Absatzerwartungen für Kapazitätserweiterungen und Neueinstellungen im FuE-Bereich gibt der Vergleich mit den ausschließlich FuEPersonalkostenzuschuß geförderten Unternehmen. Von diesen werden die Absatzaussichten der drei wichtigsten Produkte deutlich schlechter, wenngleich insgesamt nicht ungünstig eingeschätzt. Je nach Produkt rechnen hier 52 vH bis knapp 55 vH mit wachsenden, 31 vH bis 36 vH mit stagnierenden und 12 vH bis 15 vH mit sich verschlechternden Absatzmöglichkeiten. Damit liegt der Anteil der Unternehmen mit günstiger Absatzerwartung um immerhin 15 vH-Punkte unter dem der FuE-zuwachsgeförderten Unternehmen. Ungünstiger war auch die Absatzentwicklung in der Vergangenheit. Für das wichtigste Produkt befanden sich 58 vH der Unternehmen auf seit 1980 wachsenden Märkten. Bei Unternehmen, die Zuwachsförderung erhalten haben, waren es immerhin 72 vH. Die Ergebnisse über Absatzentwicklung und -erwartung bestätigen im wesentlichen das bei der Beschäftigtenentwicklung festgestellte Bild: Die zuwachsgeförderten Unternehmen haben in der Vergangenheit nicht nur ihre Beschäftigung stärker ausgebaut, sondern beurteilen auch ihre künftigen Absatzchancen optimistischer. Diese insgesamt positivere Einschätzung der Markterwartung dürfte auch bei der Entscheidung, FuEPersonal einzustellen, eine wichtige Rolle spielen. ZF-geförderte Unternehmen sind auf Märkten tätig, die durch eine vergleichsweise expansive Nachfrage charakterisiert sind. Es kann deshalb erwartet werden, daß dieser "demand-pull" auf die FuE-Aktivitäten dieser Unternehmen eine deutliche Sogwirkung hat.

4.3

Investitionsverhalten

4.3.1 Produkt· und Verfahrensinnovationen Eine wichtige Meßgröße für die ökonomische Bedeutung der technologischen Innovationstätigkeit der geförderten Unternehmen ist der Umsatzanteil, der mit Innovationen realisiert wird. Bei der Frage nach dem Umsatzanteil, der mit Produktinnovationen in den letzten fünf Jahren erzielt wurde, ist zwischen Produkten unterschieden worden, die für das innövierende Unternehmen neu waren und solchen, die auch für den Markt eine Neuheit darstellen. Mit dieser Differenzierung sollen Anhaltspunkte 106

gewonnen werden über den Anteil von Imitationen an der Innovationstätigkeit der geförderten Unternehmen. Im Rahmen dieser Untersuchung ist nicht überprüfbar, inwieweit es sich bei den von den Unternehmen als solche eingeschätzten Marktneuheiten tatsächlich um Produkte handelt, die in dieser Form vorher noch nicht auf dem Markt angeboten worden sind. Ergebnisse der Fallstudien ergaben jedoch, daß die kleinen und mittleren Unternehmen sich häufig in kleinen Marktsegmenten bewegen und insbesondere die technologieorientierten Spezialanbieter in der Regel gute Kenntnisse über den für sie relevanten Markt besitzen und auf dieser Grundlage auch antworten. Innerhalb der vergangenen fünf Jahre keine Produktinnovationen durchgeführt haben der Befragung zufolge 12 vH der ZF-geförderten Unternehmen. Von den 88 vH der geförderten Unternehmen, die "neue Produkte" in ihr Fertigungsprogramm aufgenommen haben, wurde 1986 mit diesen ein Umsatzanteil von 34 vH erwirtschaftet. Zwei Drittel der Unternehmen geben an, in den vergangenen Jahren nicht nur für das Unternehmen neue, sondern auch für den Markt neue Produkte in das Fertigungsprogramm aufgenommen zu haben. Der Anteil des Umsatzes, der mit diesen Produktinnovationen im engeren Sinne erzielt wurde, beläuft sich 1986 auf durchschnittlich 21 vH. Die Betrachtung nach der Unternehmensgröße zeigt, daß kleinere Unternehmen offensichtlich schneller ihre Produktpalette durch Innovationen verändern als große bzw. bei der Definition, was unter einem neuen Produkt verstanden wird, großzügiger verfahren. Hierüber konnten auch die Interviews aufgrund der dort sehr verschiedenen Ergebnisse keine zusätzliche Klarheit schaffen. Bei Unternehmen mit bis zu 100 Beschäftigten betrug der Anteil am Umsatz der in den letzten fünf Jahren neu in das Fertigungsprogramm aufgenommenen Produkte je nach Beschäftigtengrößenklasse zwischen 45 vH und 33 vH. Demgegenüber waren die Anteile bei den größeren Unternehmen mit Anteilen zwischen durchschnittlich 27 vH und 25 vH deutlich geringer. Die Umsatzanteile, die auf Marktneuheiten entfallen, sind zwar auch je nach Unternehmensgröße unterschiedlich und bei kleineren Unternehmen tendenziell höher als bei großen, doch ist die Abhängigkeit von der Unternehmensgröße hier nicht so eindeutig ausgesprägt.

107

Auch wenn über die Aufnahme neuer Produkte in die Produktion nicht unmittelbar auf die Qualität und die Bedeutung der Innovation geschlossen werden kann, so können diese Angaben gleichwohl zur Charakterisierung des Innovationsverhaltens der Unternehmen herangezogen werden. Dabei zeigt der Vergleich zur Unternehmensgruppe der ausschließlich PKZ-geförderten, daß die Unternehmen, die ihre FuE-Kapazität durch Personalneueinstellungen erhöht haben, auch etwas häufiger innovieren: In der Vergleichsgruppe haben in den vergangenen fünf Jahren lediglich ein Siebentel keine neuen Produkte in das Fertigungsprogramm aufgenommen; der Anteil der Unternehmen mit Innovationen, die Marktneuheiten darstellen, ist mit rund drei Fünfteln ebenfalls niedriger (vgl. Tabelle 4.4). Tabelle 4.4 Frage: Haben Sie in den vergangenen 5 Jahren Produkte in Ihr Produktionsprogramm aufgenommen, die technische Verbesserungen enthielten und für Ihr Unternehmen neu waren? Waren unter diesen auch Produkte, die nicht nur fur Ihr Unternehmen technologisch neu waren, sondern auch für ihre spezißschen Anwendungsmöglichkeiten von anderen Unternehmen bisher noch nicht angeboten wurden?

1-19 2) Produkt für Unternehmen neu Umsatzanteil am Gesamtumsatz Produkt für den Markt neu 2 * Umsatzanteil am Gesamtumsatz

Beschäft igtengrößenklasse 20-49 50-99 100-199 200-499

500-999

insgesamt

Vergleichs1) gruppe '

84,6 38,4

89,8 29,7

90,1 29,3

85,0 22,8

89,1 22,2

93,3 25,1

87,9 29,7

85,4 23,1

58,8 17,0

59,9 12,4

54,6 10,0

58,8 7,1

47,5 7,4

65,9 9,7

57,3 11,7

59,3 9,6

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE· Personalkostenzuschuß geförderte Unternehmen.- 2) In vH der antwortenden Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIU; I S I .

108

Die Interviews verdeutlichen, daß kleinere Unternehmen in der Regel vorwiegend marktnah entwickeln. Für Vorhaben, die lange Entwicklungszeiten und hohe Finanzierungsaufwendungen erfordern bis sie marktmäßig umgesetzt werden können, fehlen ihnen häufig die finanziellen und personellen Ressourcen. Der vergleichsweise hohe Anteil von Marktneuheiten an der Produktion der geförderten Unternehmen ist deshalb vor dem Hintergrund der überwiegend inkrementalen FuE der KMUs zu interpretieren. Produktinnovationen dienen vorwiegend der Öffnung neuer Marktsegmente oder sollen nicht mehr konkurrenzfähige Produkte ersetzen. Demgegenüber haben Verfahrensinnovationen meist zum Ziel, die Herstellungskosten zu senken, die Flexibilität der Fertigung zu steigern, die Qualitätssicherheit zu erhöhen bzw. den Ausschuß zu verringern. Verfahrensinnovationen können durchgeführt werden, ohne daß bei den Produkten Veränderungen vorgenommen werden. Oft besteht aber ein enger Zusammenhang zwischen Produkt- und Verfahrensinnovation. Welche der beiden Innovationsarten dominiert, ist nicht zuletzt in hohem Umfang abhängig von der Produktpalette bzw. dem Industriezweig. Bei Einzel- bzw. Kleinserienfertigungen, wie sie im Maschinenbau üblich sind, dürfte eher die Produktinnovation überwiegen. Dagegen hat in Unternehmen der Serien- und Massenfertigung die Verfahrensinnovation in der Regel größere Bedeutung. Da aber Erhalt der Konkurrenzfähigkeit sowohl von der Innovationsfähigkeit im Produkt als auch im Verfahrensbereich abhängt, wurden die Unternehmen auch gefragt, ob sie innerhalb der letzten fünf Jahre einmal oder mehrmals Verfahrensinnovationen durchgeführt haben. Gemäß AIF-Antragsstatistik hatten von den befragten Unternehmen - keine Verfahrensinnovationen durchgeführt

30 vH,

- eine Verfahrensinnovation durchgeführt

9 vH,

- mehrmals Verfahrensinnovationen durchgeführt

61 vH

Die Verfahrensinnovationen sind im Durchschnitt für die Hälfte des Umsatzes von Relevanz. Die hohen Anteile der Unternehmen mit Produkt- oder Verfahrensinnovation zeigen selbst unter der Einschränkung, daß über Qualität und Umfang der Innovation keine

109

Aussage getroffen werden kann, eine insgesamt hohe Innovationsbereitschaft der zuwachsgeförderten Unternehmen.

4.3.2

Innovationsimpulse

Im Rahmen der Innovationsforschung und insbesondere bei der Evaluation eines technologieorientierten Förderprogramms wurde in früheren Untersuchungen häufig versucht, die Wirkungen des sogenannten technology push oder des demand pull als Innovationsimpulse zu bestimmen. Bei einer näheren Überprüfung der empirischen Ergebnisse, mit denen die jeweilige Dominanz eines dieser Impulse nachgewiesen werden sollte, zeigte sich aber, daß in der Regel lediglich die Dominanz einer bestimmten Definition dessen, was unter technology push bzw. demand pull verstanden wurde, auch nachgewiesen wurde. Mowery/Rosenberg (1979) haben z.B. gezeigt, daß in vielen Studien, in denen die Dominanz des demand pull aufgezeigt wurde, sowohl direkte Vorgaben von der Nachfragerseite, als auch die Antizipation von Nachfrageentwicklungen eingingen. Wird demand pull so definiert, dann besteht der technology push lediglich noch aus den Impulsen, die dadurch entstehen, daß Forschungsprojekte mit dem Ziel in Angriff genommen werden, vorhandene Wissenslücken zu schließen, ohne daß in irgendeiner Art und Weise die Verwertungschancen der Ergebnisse in den Entscheidungsprozeß eingehen. Es ist unschwer zu erkennen, daß bei einer solchen begrifflichen Definition technology push als Impuls für die industrielle Forschung und Entwicklung, insbesondere kleiner und mittlerer Unternehmen, kaum nachzuweisen sein wird. Eine Klassifizierung unterschiedlicher Innovationsimpulse ist deshalb nur über eine differenzierte Betrachtung von Innovationsprojekten möglich. Dabei wird deutlich, daß in der Regel die Impulse ihre Wirksamkeit nicht allein aus isolierten Angebots- und Nachfragebeziehungen entfalten, sondern diese Beziehungen vielmehr in die Marktkonkurrenz eingebettet sind. Sowohl das Bestreben, mögliche Nachfrageentwicklungen zu antizipieren und damit Konkurrenzentwicklungen zuvorzukommen, als auch das Reagieren auf direkt artikulierte Nachfrageänderungen sind daher eng miteinander verflochtene Impulse (Meyer-Krahmer, Gielow, Kuntze, 1984). Die Verflechtung kann so komplex sein, daß eine Produktinnovation im Rahmen eines Kundenauftrags entwickelt wird, und dann nach Erfüllung des Auftrags weitere Absatzmöglichkeiten für 110

die jeweilige Innovation bzw. die daraus abgeleiteten Variationen entstehen (Pavitt 1984). Demand pull-Impulse können also in technology push-Impulse übergehen und umgekehrt. Wie bereits ausgeführt, produzieren kleine und mittlere Unternehmen vorwiegend in Marktnischen. Das Nachfragepotential ist hier für Großunternehmen häufig zu gering und daher für ein Engagement nicht attraktiv genug. Innerhalb der Nischenproduktionen sind vor allem zwei Typen zu unterscheiden. Einmal können die Unternehmen in Märkten ohne festen Abnehmerkreis operieren. Solche Unternehmen unterhalten in der Regel ein eigenes Vertriebsnetz sowie Servicesysteme und betreiben eigenes Marketing. Sie entwickeln entweder eigene Produkte oder bieten innerhalb von technischen Systemen Speziallösungen an. Bei diesem Unternehmenstyp können die Innovationsimpulse sowohl nachfrage-als auch angebotsinduziert sein. Die Interviews ergaben, daß die Innovationen häufig auf der Einführung oder Anwendung der Mikroelektronik basieren. Demand pull-induziert sind sie vor allem dann, wenn technologische Veränderungen wie bei der Mikroelektronik - neue Ansprüche an die bislang gefertigten Produkte stellen. Zur Erhaltung ihres Kundestamms müssen die Unternehmen den Wünschen ihrer Abnehmer nachkommen und die neue Technik bei den Produkten einführen. Technology push-Effekte bestehen vor allem dort, wo Unternehmen moderne Techniken in ihren Produkten und Verfahren nutzen, um die Produktpalette weiter zu diversifizieren und neue Märkte zu erschließen. Bei der zweiten Gruppe der Unternehmen handelt es sich um sogenannte Zulieferbetriebe. Sie sind charakterisiert durch eine relativ enge Bindung an einen festen Abnehmerstamm. Ihre Erzeugnisse werden von den Produktentwicklungen bei den Abnehmerfirmen determiniert. Es dominiert somit der demand pull-Effekt. Aufgrund der engen Hersteller-/Abnehmerbeziehung sind bei solchen Unternehmen die eigenen Marketingaktivitäten, wenn überhaupt, nur schwach ausgeprägt. Die Intensität der Abhängigkeit reicht hier von Unternehmen, die nach genauen Vorgaben und Konstruktionsplänen arbeiten bis hin zu solchen, die lediglich Produktanforderungen mitgeteilt bekommen, die technischen Lösungen aber über eigene Forschung und Entwicklung realisieren.

111

Um Anhaltspunkte zu bekommen, inwieweit die Innovationstätigkeit der geförderten Unternehmen von solchen Nachfragestrukturen beeinflußt wird, wurde danach gefragt, inwieweit die Entwicklung neuer Produkte aus Vorgaben ihrer Abnehmer resultieren. Die Antwortenstruktur bestätigt die besondere Funktion von kleinen und mittleren Betrieben als Zulieferer und Nischenproduzent: Immerhin ein Fünftel gab an, bei der Entwicklung der Produkte im wesentlichen auf Vorgaben der Kunden zu basieren; weitere 56 vH meldeten, daß dies zumindest teilweise der Fall sei. Nur bei einem Viertel bestand eine solche Beziehung nicht. Innerhalb der Gruppen der KMUs ist bezüglich der Abnehmerabhängigkeit kein Einfluß des Merkmals "Unternehmensgröße" feststellbar. Die Anteile der Unternehmen, die angeben, bei der Produktentwicklung von Vorgaben der Abnehmer mindestens teilweise abhängig zu sein, schwanken je nach Beschäftigungsgrößenklasse zwischen 84 vH und 62 vH. Von untergeordneter Bedeutung ist - selbst bei kleineren Unternehmen - die Standortnähe zu den wichtigsten Abnehmern. So setzen vier Fünftel der befragten Unternehmen den überwiegenden Teil ihres Umsatzes in Gebieten ab, die weiter als 100 km vom Produktionsstandort entfernt sind. Unternehmen mit bis zu 100 Beschäftigten verkaufen durchschnittlich - je nach Beschäftigtengrößenklasse - zwischen 30 vH und 15 vH ihres Absatzes in der Umgebung ihres Standortes. Bei größeren nehmen diese Anteile weiter auf bis zu 6,7 vH in der oberen Beschäftigtengrößenklasse ab. Etwas stärker ausgeprägt als bei den zuwachsgeförderten Unternehmen ist die Abnehmerabhängigkeit im Durchschnitt bei der Vergleichsgruppe· Dort ist bei einem Viertel der befragten Unternehmen die Produktentwicklung wesentlich durch Vorgaben der Abnehmer bestimmt, bei drei Fünfteln ist dies zum Teil und bei einem Fünftel nicht der Fall (vgl. Tabelle 4.5).

112

Tabelle 4.5 Wichstigster Abnehmer, Abhängigkeit von Vorgaben des Abnehmers, Absatzgebiet

Beschäftigtengrößenklasse 1-19

20-49

50-99

100-199

200-499

Vergleichs500-999

insgesamt

gruppe 1*

27,7

26,4

Frage: Welcher Anteil Ihres Umsatzes e n t f ä l l t auf Ihren wichtigsten Abnehmer? 33,4

29,6

27,0

20,5

22,9

24,3

Frage: Sind Sie bei der Entwicklung Ihrer Produkte im wesentlichen von Vorgaben Ihrer 2) Abnehmer abhängig ja teilweise nein

18,6 53,9 27,5

20,0 59,4 20,6

18,5 50,0 31,5

20,4 56,3 23,3

19.6

24,4

19.7

25,5

56.7

60,0

55,6

55.7

23,7

15,6

24.8

18.8

2,9 5,9 91,2

0,0 6,7 93,3

8,6 11,3 80,1

17.0

Frage: Wo setzen Sie den überwiegenden Teil Ihres Umsatzes ab 2 *? nähere Umgebung (bis 50 km) weitere Umgebung (bis 100 km) weiter entfernt

13,7 17,2 69,1

11,9 12,5 75,6

6,3 8,7 84,9

4,9 7,8 87,3

9,9 73.1

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE -Personal· kostenzuschuß geförderte Unternehmen.- 2) In vH der antwortenden Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIW; I S I .

4.3.3 informations - und Kooperationsverhalten Mit der Größe nimmt der Zwang zu einer formalisierten Unternehmensorganisation zu. Die Differenziertheit der Organisation wird an der Gliederung und Ausgestaltung der betrieblichen Funktionsbereiche sichtbar. Die einfachste Gliederungsform unterscheidet zwischen dem kaufmännischen und technischen Bereich. Mit der Unternehmensgröße und der damit verbundenen Häufigkeit verschiedener Geschäftsvorfälle wächst auch die Möglichkeit, weitere eigenständige Funktionsbereiche zu schaffen. Unternehmen mit Stabsstellen oder Abteilungen in den hier interessierenden Bereichen Forschung und Entwicklung, Marketing haben in diesen Arbeitsgebieten eine Grundlast an Geschäftsvorfällen, die eine solche organisatorische Abspaltung rechtfertigen. Jede Abteilung,

113

Stabstelle oder andere organisatorisch abgegrenzte Stelle nimmt für alle übrigen Unternehmensteile Dientstleistungsfunktionen wahr. Mit steigender Grundlast nimmt auch die Möglichkeit der personellen und kapitalmäßigen Ausstattung der einzelnen unternehmensinternen Dienstleistungsbereiche zu (Hornschild 1983, S. 135 ff). Kleine und mittlere Unternehmen können sich aufwendige interne Dienstleistungssysteme in der Regel nicht leisten. Insbesondere dann, wenn die Innovationstätigkeit nicht kontinuierlich erfolgt, sondern Einzelfälle zu vorübergehenden Sonderbelastungen führen, ist die Inanspruchnahme externer Dienstleistungen häufig als betriebswirtschaftlich effizienteres Verfahren den unternehmensinternen Lösungen vorzuziehen. Im Rahmen dieser Untersuchung interessierte, in welchem Umfang die Unternehmen im Rahmen ihrer FuE-Tätigkeit externe Informationen nutzen und mit anderen Institutionen zusammenarbeiten, welches ihre wichtigsten Informationsquellen sind und welchen Einfluß die Unternehmensgröße auf das Informations-und ÎCooperationsverhalten hat. Die Unternehmen wurden deshalb danach gefragt, ob für sie in den letzten drei Jahren die Notwendigkeit bestand, über die Pflege der normalen Geschäftsbeziehungen hinaus, systematisch Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends zu ermitteln. Für rund vier Fünftel der geförderten Unternehmen bestand nach eigenen Angaben in diesem Zeitraum die Notwendigkeit zur Beschaffung solcher Informationen. Als häufigste Quelle bei der Suche nach technischen Informationen wurden Messen, Kongresse und Ausstellungen genannt. Von den Unternehmen, die sich systematisch informieren, haben mehr als 70 vH diese bislang genutzt und wollen sie auch in Zukunft nutzen. An zweiter Stelle dicht dahinter folgt die Fachliteratur. Etwa zwei Drittel der befragten Unternehmen nennen diese als wichtige Informationsquelle, auf die sie auch in Zukunft zurückgreifen wollen. Es war zu erwarten, daß von den anderen abgefragten Informationsquellen seltener Gebrauch gemacht wird. Während die bereits angesprochenen mehr der allgemeinen Information dienen, dürften Forschungsinstitute, Hochschulen, Informationsvermittlungsund Patentauslegestellen sowie private Berater und Technologievermittlungsagenturen 114

eher bei spezifischen Problemlagen in Anspruch genommen werden. Bei dieser zweiten Kategorie von Informationsquellen, die in der Vergangenheit und in Zukunft genutzt werden sollen, rangieren, gemessen an der Häufigkeit ihrer Nutzung, Forschungsinstitute/Hochschulen sowie andere Unternehmen an erster Stelle. Etwa jeweils ein Viertel der befragten Unternehmen nutzt diese als Informationsquellen für die Beurteilung längerfristiger

Entwicklungen. Während immerhin noch mehr als jedes fünfte

Unternehmen auch auf Patentauslegestellen zurückgreift, werden private Berater sowie Technologieberatungsstellen/-zentren von jedem zehnten und Informationsvermittlungsdienste sogar nur von jedem zwanzigsten Unternehmen als ständige Informationsquelle herangezogen. Zukünftig als Informationsquelle an Bedeutung gewinnen werden, den befragten Unternehmen zufolge, vor allem Forschungsinstitute/Hochschulen, Technologieberatungsstellen/-zentren und Informationsvermittlungsstellen. Von den befragten Unternehmen wollen 7 vH, 6 vH bzw. 3 vH die jeweiligen bislang nicht genutzten Informationsquellen künftig stärker in Anspruch nehmen. In welchem Umfang die geförderten Unternehmen bei der Durchführung ihrer FuEVorhaben Kooperationen eingehen und auf externes Know-how zurückgreifen, beantwortete die Frage: "Haben Sie in den vergangenen drei Jahren FuE-Vorhaben gemeinsam mit Forschungseinrichtungen, technischen Beratern oder anderen Unternehmen durchgeführt bzw. diese in Auftrag gegeben?" Ein großer Teil der FuE-orientierten kleinen und mittleren Unternehmen nutzt auch fremdes Wissen für die eigenen Entwicklungen: Gut 40 vH geben an, in den vergangenen drei Jahren mit einem Partner zusammengearbeitet bzw. einen Auftrag vergeben zu haben. Einen hohen Stellenwert bei Kooperationen haben Forschungsinstitute/Hochschulen sowie technische Berater/Ingenieurbüros. Eirl Drittel der befragten Unternehmen hat mit diesen bereits zusammengearbeitet und will dies auch in Zukunft tun. Darüber hinaus geben 11 vH bzw. knapp 6 vH an, mit solchen Einrichtungen in Zukunft zusammenarbeiten zu wollen. Ein Viertel der Befragten sieht in anderen Unternehmen einen wichtigen und dauerhaften Kooperationspartner bei der Durchführung von FuE-Vorhaben.

115

Die gegenüber der Vergleichsgruppe stärkere FuE-Orientierung sowie der zwischen FuE-Projekten und Inanspruchnahme der Förderung bestehende Zusammenhang zeigt sich auch in dem höheren Anteil der Unternehmen, die im FuE-Bereich kooperiert haben. Während in den vergangenen Jahren gut 40 vH der Unternehmen mit Zuwachsförderung

ein FuE-Vorhaben mit Forschungseinrichtungen,

technischen

Beratern oder anderen Unternehmen durchgeführt bzw. dieses in Auftrag gegeben haben, war es bei den Unternehmen, die ausschließlich FuE-Personalkostenzuschuß erhalten haben, nur ein Drittel. Ähnlich ist indes die Nutzung der Institutionen, mit denen im FuE-Bereich zusammengearbeitet wurde. Von den Unternehmen der Vergleichsgruppe, die kooperiert haben, nennen knapp die Hälfte Forschungseinrichtungen und technische Berater; 30 vH geben Unternehmen als wichtigen Partner für ihre vergangenen und künftigen FuE-Vorhaben an (vgl. Tabelle 4.6 und 4.7).

116

Tabelle 4.6 Möglichkeiten der Marktbeobachtung, der Information über technische Entwicklungstrends und der Kooperation, die in der Vergangenheit genutzt wurden und weiterhin genutzt werden sollen

bisher genutzt

in Zukunft

ZF bisher u. zukünftig

bish. u/o zukünftig

bisher genutzt

Vergleichsgruppe 1' in bisher u. bish. u/o Zukunft zukünftig zukünftig

in vH der antwortenden Unternehmen** Frage: Bestand für Sie in den letzten drei Jahren die Notwendigkeit, das Marktpotehtial für neue Produkte mit Hilfe von Beratungsaufträgen oder Harktstudien zu ermitteln? Beratungsangebote von Verbänden und Kammern

6,4

7,6

15,7

29,7

7,7

6,6

21.9

36.1

Forschungsei nri chtungen, Universitäten

3,8

10,2

14,8

28,8

4,4

4.9

16.9

26.2

private Unternehmensberater

9,7

2,5

26,7

39,0

13,7

3.3

28.4

45,4

12,7

11,0

47,9

71,6

10,4

2.7

42.6

55.7

3,0

1,3

2,5

6,8

5,5

1.1

3.3

9.9

Harktstudien durch Mitarbeiter des Unternehmens Sonstiges

Frage: Bestand für Sie in den vergangenen 3 Jahren die Notwendigkeit, sich Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends zu beschaffen? Fachliteratur

17,8

1,1

64,6

83,5

18,5

2.0

58,9

79.4

Messen, Kongresse, Ausstellungen

20,9

0,8

71,4

93,0

22.6

2.5

67,9

93,0

andere Unternehmen

7,8

1,5

25,2

34,5

9,5

2.0

19,7

31.2

Forschungsinstitute, (Fach-)Hochschulen

5,8

7,0

26,2

39,0

6,1

7.4

20,6

34,1

Informati onsvermi t t · lungsdienste

1,1

3,2

4,7

9,1

1.3

2.5

3.9

7.7

Technologiezentren oder •beratungsstellen

1,9

6,3

10,2

18,4

3,9

6.3

7,2

17,4

private Berater

3,7

1,0

12,5

17,2

4.1

1.6

11,8

17,6

Patentauslegestellen

7,0

1,9

22,5

31,4

9.0

2.3

19,4

30,7

Frage: Haben Sie in den vergangenen 3 Jahren FuE-Vorhaben gemeinsam mit Forschungseinrichtungen, technischen Beratern oder anderen Unternehmen durchgeführt bzw. bei diesen in Auftrag gegeben? Forschungsinstitute, (F ach -)Hochschulen

12,4

11,1

34,0

57,5

14.4

5.2

34,5

54,1

Technische Berater, Ingenieursbüros

11,1

5,7

32,4

49,2

14,8

4.4

35,4

54,6

Andere Unternehmen

11,1

4,4

24,8

40,3

8.3

3.9

19,7

31.9

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE-Personalkostenzuschuß geförderte Unternehmen.- 2) Mehrfachnennungen waren möglich. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987;1 Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIW; ISI.

117

Tabelle 4.7 Möglichkeiten der Marktbeobachtung, der Information über technische Entwicklungstrends und der Kooperation, die in der Vergangenheit genutzt wurden und weiterbin genutzt werden sollen

1-19

20-49

BeschSft igtengröBenklaste 50-99 100-199 200-499

500-999

Insgesamt

Vergleichsgruppe1 '

in vH der mit ja antwortenden Unternehmen2' Frage: Bestand für Sie in den letzten drei Jahren die Notwendigkeit, das Harktpotential für neue Produkte mit Hilfe von Beratungsaufträgen oder Marktstudien zu ermitteln? j.3)

25,7

21,8

29,1

34,6

46,9

60,5

31,4

28,0

Beratungsangebote von Verbänden und Kammern

38.5

39,5

40,5

29,7

15,2

7.7

29,7

36,1

Forschungsei nri chtungen, Universitäten

32,7

34,2

18,9

24,3

32.6

26,9

28,8

26,2

private Unternehmensberater

38,5

36,8

48,6

37,8

41,3

26,9

39,0

45,4

Marktstudien durch Hit* arbeiter des Unternehmens

51,9

52,6

100,0

75,7

78,3

80,8

71,6

55,7

9.6

10,5

2,7

5,4

4,3

7,7

6,8

9,9

Sonstiges

Frage: Bestand für Sie in den vergangenen 3 Jahren die Notwendigkeit, sich Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends zu beschaffen? je 3 >

79,7

83,4

79,r

83,2

80,6

95,3

82,1

82,4

Fachliteratur

87,0

85,6

75,5

85,4

78,5

87,8

83,5

79,4

Hessen, Kongresse, Ausstellungen

90,7

96,6

92,2

93,3

93,7

90,2

93,0

93,0

andere Unternehmen

35,4

29,5

34,3

34,8

36,7

43,9

34,5

31,2

Forschungs i nst i tute, (Fach-)Hochschulen

31,7

26,0

36,3

44,9

58,2

70,7

39,0

34,1

Informat i onsvermi ttlungsdì enste

11.2

6.2

5,9

12,4

7,6

14,6

9,1

7,7

Technologiezentren oder -beratungsstellen

14,9

11,6

15,7

27,0

24,1

34,1

18,4

17,4

private Berater

14.9

16,4

23.5

12.4

17,7

22,0

17,2

17,6

Patentauslegestellen

26,1

26,0

28,4

42,7

32,9

51,2

31,4

30,7

Frage: Haben Sie in den vergangenen 3 Jahren FuE-Vorhaben gemeinsam mit Forschungseinrichtungen, technischen Beratern oder anderen Unternehmen durchgeführt bzw. bei diesen in Auftrag gegeben? i.3>

28,7

32.0

43.0

53,3

57,1

76,7

41,8

34,5

Forschungs i nst i tute, (Fach')Hochschulen

41,4

50,0

45.5

70,2

62,5

87,9

57,5

54,1

Technische Berater, Ingenieursbüros

46,6

51,8

58,2

43,9

51,8

39,4

49,2

54,6

Andere Unternehmen

46,6

35,7

29,1

35,1

46,4

54,5

40,3

31,9

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs· und Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE-PersonalkostenzuschuB geförderte Unternehmen.· 2) Mehrfachnennungen waren möglich.- 3) In vH aller antwortenden Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung , 1987; Zuschüsse für Forschungs· und Entwicklungspersonal, 1987; DIU; ISI.

118

Der Bedeutung von Forschungseinrichtungen, technischen Berater sowie anderen Unternehmen für die betriebliche Forschung und Entwicklung wurde in den Interviews vertiefend nachgegangen. Die geführten Gespräche offenbarten den sehr fallspezifischen Charakter solcher Kooperationen. Verallgemeinerungsfähige Aussagen sind aber wegen der Verschiedenartigkeit der Kooperationen und deren Gründe und der relativ geringen Zahl von Interviews nur in grober Form möglich. Dort wo mit Forschungseinrichtungen zusammengearbeitet wurde, handelte es sich entweder um bereits länger bestehende Kontakte und/oder um sehr spezifische Gebiete, bei denen ein Wissensaustausch zwischen gewerblicher und intitutioneller Forschung häufig schon traditionell ist. Dabei basiert die Zusammenarbeit in hohem Maße auf persönlichen Beziehungen und weniger auf institutionellen Bindungen. Für eine dauerhafte oder projektbegleitende Kooperation wird auch die örtliche Nähe zum Kooperationspartner von den Unternehmen als wichtige Voraussetzung genannt. Unterschiedlich beurteilen Unternehmen ihre Erfahrungen insbesondere bei Entwicklungsvorhaben, mit denen Universitäten beauftragt wurden. Vor allem diejenigen, die dies zum ersten Mal taten, klagten über die in Universitäten gegenüber dem gewerblichen Bereich anderen Prioritäten, und zwar sowohl hinsichtlich Bearbeitungszeit als auch inhaltlichen Schwerpunktbetonungen. Von einem Unternehmen, das schon länger mit Universitäten zusammenarbeitet, wurde kritisiert, daß früher auf informellem Weg kostenlos bzw. zu vergleichsweise günstigen Sätzen projektspezifische Hilfestellungen möglich waren, während heute auch die Universitäten für solche Dienstleistungen teilweise recht hohe "Gebühren" berechnen würden. Der Zusammenarbeit mit anderen Unternehmen liegt oft eine Liefer-/Abnehmerbeziehung zugrunde. Zu unterscheiden sind Lieferanten von Vorleistungen und Hersteller von Investitionsgütern. Die Zusammenarbeit erfolgt häufig auf der Basis, daß die Entwicklung der herzustellenden Produkte bzw. Anlagen in mehr oder minder enger Abstimmung mit dem Käufer erfolgt. Bei den gemeinsamen Projekten bekommen die Hersteller manchmal nicht nur die wichtigsten Produkt- bzw. Anlagenmerkmale mitgeteilt, sondern schalten sich die Abnehmer direkt in die Entwicklungsarbeiten ein. Der besondere Vorteil einer solchen Kooperation liegt darin, daß die spezifischen Erfahrungen des Käufers mit dem Produkt bzw. des Betriebes mit der Anlage und das

119

Know-how des Herstellers bereits in der Entwicklungsphase berücksichtigt werden können. Insgesamt lassen diese Angaben auf eine Dominanz des nachfrageinduzierten Innovationsimpulses schließen. Die durchgeführten Interviews bestätigten dieses Bild allerdings nur teilweise. Sie zeigten, daß die enge Kooperation mit dem Abnehmer nicht immer abnehmerinduziert sein muß, sondern auch über das spezifische Know-how des Produzenten entstanden sein kann. Dieses dient für den Nachfrager als Grundlage zur Weiterentwicklung bedarfsgerechter Lösungen in Kooperation mit dem Anbieter. Darüber hinaus ergaben sich Beispiele, bei denen Vorgaben von Abnehmern im Zusammenhang mit neuen Technologien zur Herstellung neuer Produkte geführt haben, die von den ursprünglich abhängigen Unternehmen eigenständig weiterentwickelt und verkauft wurden. Hier hatte also der ursprüngliche demand pull-Effekt einen demand push-Effekt nach sich gezogen.

4.3.4 FuE-Projekte

und FuE-Organisationsgrad

Wie intensiv und auch wie systematisch die Unternehmen Forschung und Entwicklung betreiben, läßt sich am besten ablesen an den für FuE-Projekte aufgewendeten Finanzvolumina sowie an dem Vorhandensein einer FuE-Planung. Dabei dürfte der Planungsgrad wiederum mit der Größe des Unternehmens und seiner FuE-Intensität in direkter Beziehung stehen. Von den geförderten Unternehmen haben in den vergangenen drei Jahren 40 vH FuEVorhaben mit einem zwischen 100 000 D M und 300 000 D M liegenden Finanzvolumen durchgeführt. Bei 35 vH waren die FuE-Projekte weniger aufwendig; bei 23,5 vH waren dafür mehr Finanzmittel erforderlich. Den Planungen zufolge werden in den nächsten drei Jahren die für FuE-Projekte bereitzustellenden Mittel tendenziell zunehmen. Dies zeigt sich darin, daß der Anteil der kleineren Projekte hier nur noch ein Viertel beträgt und damit um 10 vH-Punkte unterhalb des für die vergangenen drei Jahre festgestellten Anteilswertes liegen. Entsprechend höher sind mit 44,5 vH und 28,5 vH die auf die jeweils darüber liegenden Projektgrößenklassen entfallenden Anteilswerte. 120

Bei den geförderten Unternehmen relativ wenig ausgeprägt ist eine schriftliche Planung der FuE-Aktivitäten. Nur gut ein Viertel gibt an, die geplanten FuE-Ausgaben entsprechend zu fixieren. Der geringe Planungsgrad überrascht auch insofern, als immerhin knapp zwei Drittel der Unternehmen FuE-Vorhaben mit einem Finanzvolumen von mehr als 100 000 D M durchführen. Da aber die Unternehmen mit nur wenigen Ausnahmen in der Lage waren, den finanziellen Rahmen der künftigen FuE-Projekte zu benennen und gut 40 vH angeben, Soll-Ist-Vergleiche bei einzelnen FuE-Vorhaben durchzuführen, ist insgesamt von einer systematischen Erfassung und Planung der FuEAktivitäten auszugehen. Offensichtlich beziehen viele Unternehmen in ihre Planung nicht die gesamten FuE-Aktivitäten, sondern nur wichtigere Projekte ein. Es ist naheliegend, daß der Umfang der durchgeführten bzw. geplanten FuE-Vorhaben sowie der Organisationsgrad auch von der Unternehmensgröße mitbestimmt wird. Von den Unternehmen, die angeben, in den letzten drei Jahren FuE-Projekte durchgeführt zu haben, entfielen in der Größenklasse bis unter 20 Beschäftigte die Hälfte auf Vorhaben mit einem Volumen von weniger als 100 000 DM, 40 vH erforderten ein Finanzvolumen zwischen 100 000 D M und 300 000 DM, für knapp 10 vH waren Mittel von mehr als 300 000 D M erforderlich. Mit zunehmender Unternehmensgröße steigt der Anteil größerer FuE-Projekte. So geben Unternehmen mit 200 bis 499 Beschäftigten an, daß für annähernd die Hälfte der von ihnen in den letzten drei Jahren durchgeführten größeren Projekte ein Finanzvolumen von mehr als 300 000 D M benötigt wurde; bei Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten beträgt dieser Anteil 64 vH. Der Umfang des durchgeführten FuE-Projektes bestimmt bis zu einem gewissen Grad auch die systematische Planung, Erfassung und Kontrolle der dafür aufzuwendenden Mittel. Während insbesondere in Unternehmen der unteren Beschäftigtengrößenklassen die FuE-Ausgaben vergleichsweise selten schriftlich festgelegt werden, sind Soll-IstVergleiche für einzelne FuE-Vorhaben deutlich häufiger anzutreffen. Immerhin führen zwischen 35 vH und 40 vH der Unternehmen mit bis zu 200 Beschäftigten in den einzelnen Größenklassen solche Vergleichsrechnungen durch. Bei den noch größeren Unternehmen liegen die Anteile bei der Hälfte und darüber. Demgegenüber liegen die Anteilswerte von Unternehmen, die ihre FuE-Ausgaben schriftlich fixieren, bei kleineren

121

Unternehmen zwischen 20 vH und 28 vH, bei den größeren betragen sie 40 vH bzw. 55 vH. Der Vergleich mit der Kontrollgruppe der FuE-Personalkostenzuschuß geförderten Unternehmen ergibt, daß bei Unternehmen mit Zuwachsförderung im Durchschnitt nicht nur die größeren FuE-Projekte in den vergangenen Jahren finanziell etwas aufwendiger waren, sondern auch ihr Organisationsgrad ausgeprägter ist (vgl. Tabelle 4.8).

122

Tabelle 4Λ Frage: Haben Sie bisher fur zukünftige Geschäftsjahre die Höhe der Ausgaben fiir den Bereich Forschung und Entwicklung (Forschungs- und Entwicklungsbudget) schriftlich festgelegt; fuhren Sie in Ihrem Unternehmen FuE in Form abgegrenzter einzelner Vorhaben mit Planungsvorgaben und Soll-Ist-Vergleich durch?

FuE-Organi sation

1-19

20-49

Beschäft i gtengrößenklasse 50-99 100-199 200-499

500-999 insgesamt

Vergleichs* gruppe 1)

in vH der antwortenden Unternehmen Schriftliche Festlegung der Ausgabenhöhe bei FuE-Projekten mit einem Finanzvolumen unter 100 TDH 100 · 300 TDM über 300 TDM Soll-Ist-Vergleich für einzelne Vorhaben bei FuE-Projekten mit einem Finanzvolumen unter 100 TDH 100 - 300 TDH über 300 TDH Schriftliche Festlegung der Ausgabenhöhe und Soll-Ist-Vergleich bei FuE-Projekten mit einem Finanzvolumen unter 100 TDH 100 · 300 TDH über 300 TDH

20,0

25,6

22,9

27,8

40,2

55,6

27,6

16,8 22,0 20,0

24,7 24,4 36,8

23,8 20,7 26,7

25,0 25,5 32,4

31,3 28,6 54,3

42,9 77,8 51,7

22,4 25,2 39,3

35,1

43,8

37,2

40,0

50,5

68,9

42,2

28,7 34,1 55,0

28,8 48,8 68,4

28,6 32,8 56,7

29,2 46,8 35,3

12,5 54,3 58,7

28,6 77,8 75,9

27,8 43,2 57,3

13,7

19,4

16,0

19,4

29,4

48,9

20,4

9,9 18,3 15,0

15,1 22,1 26,3

14,3 15,5 20,0

16,7 21,3 20,6

12,5 25,7 41,3

14,3 77,8 48,3

12,9 21,8 30,3

23,0

37,8

In welchem finanziellen Rahmen liegen üblicherweise die größeren FuE-Vorhaben in Ihrem Unternehmen? in den vergangenen 3 Jahren unter 100 TDH 100 - 300 TDH über 300 TDH

49,8 40,A 9,9

41,0 48,3 10,7

32,3 44,6 23,1

22,9 44,8 32,4

16,5 36,1 47,4

15,6 20,0 64,4

34,7 41,8 23,5

in den nächsten 3 Jahren unter 100 TDH 100 - 300 TDH über 300 TDH

37,6 45,5 14,4

31,4 46,3 20,0

16,5 54,3 26,0

18,1 43,8 34,3

10,3 34,0 52,6

7,1 26,2 66,7

24,6 44,4 28,3

2,5

2,3

3,1

3,8

3,1

0,0

2,7

kein größeres FuE-Vorhaben geplant

44,5 39,0 16,5

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE-Personalkostenzuschuß geförderte Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIU; IS!.

123

4.4 FuE-Personal Im Rahmen dieser Untersuchung von besonderem Interesse sind Struktur und Entwicklung des FuE-Personals der geförderten Unternehmen, Dies aus mehrerlei Gründen: Zum einen setzt die Förderung beim FuE-Personal an, dem Hauptkostenfaktor bei kleinen und mittleren Unternehmen im FuE-Bereich. Zum anderen wird angenommen, daß insbesondere Neueinstellungen für eine Tätigkeit, die nicht unmittelbar produktionswirksam ist, also für das Unternehmen risikoreiche Entscheidungen und finanzielle Belastungen bedeuten, eines zusätzlichen Anstoßes bedürfen, um in dem Umfang wie gewünscht realisiert zu werden. Darüber hinaus ist von einem solchen, auf diesem Wege stattfindenden, personengebundenen Technologietransfer auch ein gewisser Impuls hinsichtlich der Einführung und Anwendung neuer Technologien sowie eventuell auch der Fähigkeit zur besseren Nutzung unternehmensexternen Know-hows zu erwarten.

4.4.1 Entwicklung des FuE-Personals Die zunehmende Bedeutung von Forschung und Entwicklung in kleineren Unternehmen wird besonders deutlich an der zunehmenden Zahl von im FuE-Bereich beschäftigten Personen. Sie ist im Untersuchungszeitraum 1980 bis 1986 sowohl bei den Unternehmen mit Zuwachsförderung als auch bei der Vergleichsgruppe gestiegen, und zwar sowohl die der vollständig als auch teilweise in FuE Beschäftigten. Selbst in dem Zeitraum 1980 bis 1983, in dem die hier betrachteten Unternehmen ihr Personal insgesamt leicht abgebaut haben, ist im FuE-Bereich der Vergleichsgruppe sogar noch ein leichter Zuwachs zu beobachten. Die befragten Unternehmen mit Zuwachsförderung, die für alle Zeitpunkte des Untersuchungszeitraums Angaben machten, hatten 1980 durchschnittlich etwas mehr als vier Personen voll und knapp 7 teilweise in FuE beschäftigt. Im Jahre 1986 waren es bereits durchschnittlich etwas mehr als fünf bzw. 7 Personen. Den Unternehmensplanungen zufolge sind auch für das Jahr 1987 weitere Erhöhungen geplant. Den Trend einer weiteren Personalerhöhung im FuE-Bereich konnten die Interviews indes nicht belegen. 124

Danach wollten die meisten Unternehmen nach den personellen Aufstockungen im FuEBereich zumindest vorübergehend von weiteren Einstellungen absehen. Mit entscheidend dafür könnten auch die unterschiedlichen Befragungszeitpunkte und eine sich zwischenzeitlich geänderte konjunkturelle oder wirtschaftliche Situation sein.

4.4.2 FuE-Personal und Unternehmensgröße Der Statistik der AIF für das Antragsjahr 1986 der Zuwachsförderung zufolge waren bei den geförderten 3 943 Unternehmen 43 600 Personen im FuE-Bereich beschäftigt, davon 13 000 Vollzeit und 30 600 Teilzeit. Die Differenzierung nach Beschäftigtengrößenklassen ergibt, daß ein Viertel der FuE-Personen in Unternehmen mit 200 bis 499 Beschäftigten und knapp ein Fünftel in Unternehmen mit 500 und mehr Beschäftigten arbeiten. Immerhin ist aber auch ein Viertel der FuE-Beschäftigten in kleineren Unternehmen mit bis zu 50 Beschäftigten tätig. Mit der Unternehmensgröße nimmt auch die durchschnittliche Zahl der im FuE-Bereich beschäftigten Personen zu, und zwar von 4 in der untersten Beschäftigtengrößenklasse auf gut 40 bei Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten. Im Durchschnitt aller Unternehmen sind 13 vH aller Beschäftigten der Unternehmen mit Zuwachsförderung mit FuE-Aufgaben befaßt. Kleinere Unternehmen haben vergleichsweise mehr Personal in FuE beschäftigt als große. Gemessen an der jeweiligen Gesamtbeschäftigung sind in Unternehmen mit weniger 20 Beschäftigten 40 vH mit FuE-Aufgaben befaßt, in der darüber liegenden Größenklasse 20 bis 49 Beschäftigte ist es jeder Vierte und bei den Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten nur noch jeder Zwanzigste. Auch wenn diese Quantitäten und Relationen noch keine Aussage zur Qualität der jeweils geleisteten FuE-Aktivitäten ermöglichen, geben sie gleichwohl Hinweise auf die je nach Unternehmensgröße unterschiedliche Einbettung von Forschung und Entwicklung. So ergaben die Interviews, daß in kleineren Unternehmen der FuE-Bereich im Durchschnitt enger mit dem übrigen betrieblichen Geschehen verzahnt ist als bei größeren. Dort ist der FuE-Bereich organisatorisch eigenständig, indem er in einer Abteilung zusammengefaßt ist. 125

Der Vergleich mit den Unternehmen, die 1986 FuE-Personalkostenzuschüsse erhalten haben, zeigt, daß sowohl im Durchschnitt aller Unternehmen mit bis zu 499 Beschäftigten als auch in den jeweiligen Beschäftigtengrößenklassen die Unternehmen mit Zuwachsförderung höhere FuE-Anteile am Gesamtpersonal aufweisen. Da aber der überwiegende Teil der in FuE Beschäftigten bei den hier betrachteten Unternehmen bei der Zuwachsförderung sind es 70 vH, bei der PKZ-Gruppe sogar 87 vH - nur teilweise im Bereich Forschung und Entwicklung arbeitet, ist zur Beurteilung des personellen Engagements die FuE-Intensität auf der Basis von Vollzeitäquivalenten zu ermitteln. Weil keine weiteren Informationen über tatsächlich geleistete Stunden vorliegen, wird davon ausgegangen, daß ein teilweise in FuE-Beschäftigter 60 vH seiner Arbeitszeit mit FuE-Aufgabeü befaßt ist.1 Die FuE-Intensität berechnet sich dann aus der Relation FuE-Beschäftigte in Vollzeitäquivalenten zu Gesamtbeschäftigung. Diese beträgt im Durchschnitt aller Unternehmen, die 1986 Zuwachförderung erhalten haben, 6,3 vH und ist mit 24 vH am höchsten bei Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten und mit 4 vH am niedrigsten bei Unternehmen, die mehr als 500 Personen beschäftigen. Für den Vergleich mit der PKZ-Gruppe 86 werden nur Unternehmen mit bis zu 499 Beschäftigten herangezogen. Für diesen Unternehmenskreis beträgt die FuE-Personalintensität bei den Unternehmen mit Zuwachsförderung 1986 7,4 vH. In der Vergleichsgruppe der Unternehmen, die 1986 FuE-Personalkostenzuschuß erhalten haben, liegt sie mit 6,6 vH unter diesem Niveau. Die für den Durchschnitt aller Unternehmen höhere FuE-Personalintensität der zuwachsgeförderten Unternehmen bleibt erhalten wenn die einzelnen Beschäftigtengrößenklassen miteinander verglichen werden. Am größten ist der Niveauunterschied bei den kleineren Unternehmen: In der Beschäftigtengrößenklasse 20 bis 49 beträgt er fast 6 vH-Punkte, bei den noch kleineren Unternehmen 4 vHPunkte (vgl. Tabelle 4.9 und 4.10). Eine Übersicht über die sektorale Verteilung findet sich in Tabelle 4.11. 1

Eine im Rahmen des Gutachtens "Wirkungsanalyse der Zuschüsse für Personal in Forschung und Entwicklung" durchgeführte Sonderauswertung der zuschußfähigen FuE-Stundenzahl von teilweise in FuE Beschäftigten hat ergeben, daß teilweise in FuE Beschäftigte mit mehr als 400 FuE-Stunden p.a. rd. 60 vH der FuE-Stunden von vollständig FuE-Beschäftigten leisten. Hieraus ergibt sich ein Umrechnungsfaktor von

0,6.

126

Tabelle 4.9 FuE-Beschäftigte in Personen

Größenklasse

vollständig ZF 85

ZF 86

ZF 87

teilweise PKZ 86

ZF 85

ZF 86

Insgesamt

ZF 87

PKZ 86

ZF 85

ZF 86

ZF 87

1217 1810

4942 7552

2075 3405

1811 1677

6385 7177

3095

PKZ 86

absolut 1 ·

19

364

1217

436

1606

853

3725

1639

8932

20 50 -

49 99

457

1797

738

2268

1353

2667

14805

1391

697 1021

1418 1221

3152

1833

1686 1542 754

3140

1620

200 - 499

393 456 1231

5755 4994 5557

12558 10100 5365

500 - mehr

1500

3828

1944

Insgesamt

4401

13005

6669

100 - 199

7856

1864 1090

6820

3266 4071

3754

1744

7799

30605

16527

51760

70,1 74,8 78,3 72,8

75,4

84,8

60,2 42,1

68,4 49,5

79,0 78,3 81,8 76,2 69,0

63,9

70,2

10538

3837

17073 14244

9972

4287 5904

11642 6119

2590

7582

3688

12200

43610

23196

59616

in vH 19

29,9

24,6

21,0

15,2

- 49 · 99 - 199 - 499

23,8 21,8 22,6 31,6

21,7 18,2 23,8

50,5

31,0 52,7

13,3 11,8 13,2 12,3

500 - mehr

25,2 21,7 27,2 39,8 57,9

Insgesamt

36,1

29,8

28,8

1 20 50 100 200

13,2

76,2 78,2 77,4

86,7 88,2 86,8 87,7

47,3 71,2

86,8

Quellen: DIU; :ISI; AIF (Bewilligungsstand: 31.8.88).

Tabelle 4.10 Beschäftigte insgesamt, FuE-Beschäftigte in Vollzeitäquivalenten und FuE-Intensität

Größenklasse

Beschäftigte ZF 85

ZF 86

ZF 87

PKZ 86

ZF 85

FuE-Intensität

Vo11ze i t äqu i valente PKZ 86 ZF 86 ZF 87

ZF 85

ZF 86

ZF 87

PKZ 86

absolut 5958

31,8

23,8

24,8

19,8

4699

1214 2104

9628

17,3

14,6

2321 2722 3578

7851 6357 3239

9,4 6,2 4,6

9,1 6,3 4,3

14,8 10,0

11,4 6,6

2118

3948 4242 6172

6,7 4,3

4,4 2,7

1023

1961

5431

2603

4,2

3,9

4,2

496907

8100

27412

14542

6,2

6,3

6,4

19

2527

12268

4900

30041

803

2920

20 - 49 50 - 99 100 - 199

32117 43341 67423

14232 23191 40890

84439 118273 145170

1140 1074 1004

200 - 499

6575 11411 16309 46069

142814

82491

117961

500 - mehr

46733

138740

62462

Insgesamt

129624

436703

228166

1 •

33033

6,6

Quellen: DIW; I S I ; AIF (Bewilligungsstand: 31.8.88).

127

Tabelle 4.11 FuE-Beschäftigte und Vollzeitfiquivalente nach Wirtschaftszweigen

Wirtschaftszweige Energie und Bergbau

ZF 85

•

vollständig 1 ^ ZF 86 ZF 87 PKZ 86 34,0

0,0

31,4

ZF 85

•

teilweise 1 ^ ZF 86 ZF 87 PKZ 86 66,0

100,0

68,6

vo11ze i täqu i valent 1 * ZF 85 ZF 86 ZF 87 PKZ 86

-

54,7

60,0

72,5

Grundstoff- und Produktionsgütergeu. Mineralölverarb. Verarb. Spalt,Brut Steine, Erden Eisensch. Industrie NE-Erz., Halbzeug Gießerei Zieherei, Kaltw. Chemische Industrie Holzbearbeitung ZelIstofferzeugung Gummi Verarbeitung

40,3

31,6

31,0

9,9

59,7

68,4

69,0

90,1

66,5

65,0

64,7

53,0

0,0

50,0

66,7 60,7 41,2 37,8 52,6 74,9 72,7 73,9

40,0 50,0 53,8 55,6 95,2 56,2 56,3 72,6 64,1 67,3 70,7

83,3

75,0 68,8 55,4 95,7 82,0 59,0 83,3 60,6 76,5

85,2 77,8 95,6 95,1 82,0 94,2 93,2 80,2 90,0 93,1 87,8

25,0

46,4

90,0 87,5 73,8 81,8 56,5 87,7 82,6 57,3 80,6 57,1 64,1

50,0

25,0 31,3 44,6 4,3 18,0 41,0 16,7 39,4 23,5

14,8 22,2 4,4 4,9 18,0 5,8 6,8 19,8 10,0 6,9 12,2

100,0

53,6

10,0 12,5 26,2 18,2 43,5 12,3 17,4 42,7 19,4 42,9 35,9

60,3 63,8 67,7 39,0 60,2 71,2 50,0 62,8 61,7

66,7 58,3 48,7 49,4 58,4 51,6 50,9 59,7 53,7 46,6 54,2

Invest i t i onsgüter

36,6

30,9

30,9

14,7

63,4

69,1

69,1

85,3

67,2

62,6

63,0

55,6

Stahl· Leichtmetall Maschinenbau Straßenfahrzeugbau Schiffbau Luft· Raumfahrz.bau Elektrotechnik Feinmechanik, Optik EBM-Waren Büromaschinen, ADV

13,1 30,9 19,6 25,0 9,4 49,2 47,2 26,3 28,2

I M 25,1 23,* 11,1 32,2 40,6 42,2 26,2 39,5

6,4 23,7 20,4 100,0 22,9 43,4 39,4 24,9 45,0

12,1 11,2 11,7 4,3 32,3 22,9 16,8 9,7 30,6

86,9 69,1 80,4 75,0 90,6 50,8 52,8 73,7 71,8

81,6 74,9 76,3 88,9 67,8 59,4 57,8 73,8 60,5

93,6 76,3 79,6 0,0 77,1 56,6 60,6 75,1 55,0

87,9 88,8 88,3 95,7 67,7 77,1 83,2 90,3 69,4

47,5 64,1 61,9 60,7 26,4 74,1 75,6 61,1 63,3

54,3 58,6 58,3 53,3 64,3 67,7 70,0 66,2 66,1

44,1 57,9 60,3 100,0 45,8 70,3 68,7 64,8 71,9

53,3 52,9 54,5 50,7 71,4 61,1 58,1 53,6 63,3

Verbrauchsgüter

23,3

21,$

16,0

11 #4

76,7

78,5

84,0

88,6

58,2

61,5

59,7

56,6

Musikinstrumente Feinkeramik Glas HolζVerarbeitung Papier und Pappe Druckerei Kunststoff Ledererzeugung Lederverarbeitung TextiIgewerbe Bekleidungsgewerbe

14,3 21,2 31,5 18,2 10,0 2,9 30,6

13,7 48,6 5,3 15,3 2,1 15,7 19,5 4,8 5,6 16,2 5,0

10,4 19,2 12,9 11 #7 7,3 7,6 10,9 17,6 13,5 13,8 11,8

85,7 78,8 68,5 81,8 90,0 97,1 69,4 0,0 86,9 100,0

87,3 77,5 47,6 82,6 81,2 87,5 77,1 88,5 80,6 79,9 86,9

86,3 51,4 94,7 84,7 97,9 84,3 80,5 95,2 94,4 83,8 95,0

89,6 80,8 87,1 88,3 92,7 92,4 89,1 82,4 86,5 86,2 88,2

57,1 50,0 45,0 63,5 60,0 45,7 63,8

100,0 13,1 0,0

12,7 22,5 52,4 17,4 18,8 12,5 22,9 11,5 19,4 20,1 13,1

100,0 48,8 51,1

59,8 59,7 70,6 61,8 59,4 50,0 63,3 73,1 63,3 60,1 50,3

53,4 70,3 55,3 59,8 49,0 54,3 59,7 66,7 50,0 62,7 61,6

53,9 60,9 55,8 57,2 53,8 51,5 57,2 64,7 59,2 54,9 57,9

40,6

35,6

34,8

11,4

59,4

64,4

65,2

88,6

70,1

71,9

68,4

58,6

33,7

19,7

8,6

6,5

66,3

80,3

91,4

93,5

60,9

56,0

51,8

51,6

99 Pflanzenzucht

23,1

50,4

0,0

48,4

76,9

49,6

100,0

51,6

61,5

74,8

50,0

73,4

Insgesamt

36,1

29,8

28,8

13,2

63,9

70,2

71,2

86,8

66,4

62,9

62,7

55,4

22 24 25 27 28 29 30 40 53 55 59

31 32 33 34 35 36 37 38 50

39 51 52 54 56 57 58 61 62 63 64

Nahrungs- und Genußmi 11elgewerbe 72-77 Bau

•

39,0 16,1 0,0 11,1 21,2 52,9 18,2 -

•

•

1) Anteil an allen in FuE beschäftigten Personen. Quellen: DIW; ISI; AI F (Bewilligungsstand: 31.8.1988).

128

-

61,0 83,9 100,0 88,9 78,8 47,1 81,8 -

•

-

-

4.4.3

FuE'Personalstruktur

Von den 1986 durchschnittlich 127 Beschäftigten bei den geförderten Unternehmen waren 61 vH gewerbliche Mitarbeiter, 33 vH Angestellte und 6 vH Auszubildende. Ein Viertel aller Beschäftigten sind Frauen. Von der Struktur der Gesamtbeschäftigung deutlich abweichend ist die der FuE-Beschäftigten. Der Anteil der Angestellten ist hier mit knapp 70 vH deutlich höher als bei der Gesamtbelegschaft. In etwa gleich verteilt mit etwa je einem Viertel sind im FuE-Bereich die Qualifikationen Ingenieure bzw. Naturwissenschaftler, Techniker, sonstiges technisches Personal und Facharbeiter. Im Vergleich zu den übrigen Bereichen seltener eingesetzt werden in FuE dagegen qualifizierte Angelernte und sonstige gewerbliche Mitarbeiter (vgl. Tabelle 4.12). Schon diese Strukturen verdeutlichen, daß über ein Programm, das der Aufstokung des überdurchschnittlich

qualifizierten

FuE-Personals

dient,

auch die

betriebliche

Qualifikationsstruktur insgesamt verbessert wird. Von den mit Zuwachsförderung 1986 neu eingestellten knapp 7 300 FuE-Mitarbeitern galt für etwa 40 vH der Fördersatz 1,0. Davon entfiel die Hälfte auf Fachhochschüler, je ein Viertel hatte Universitätsausbildung oder wurde in Positionen mit höheren Qualifikationsforderungen eingesetzt, ohne über entsprechende formale Qualifikationen zu verfügen. Die Analyse nach Beschäftigungsgrößenklassen ergibt, daß, bezogen auf die Gesamtbeschäftigung, die Anteile von gewerblichem Personal und Angestellten in den einzelnen Klassen nur geringfügig voneinander abweichen. Eine Ausnahme machen lediglich die Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten, die mit 45 vH eine gegenüber dem Durchschnitt um 12 vH-Punkte höhere Angestelltenquote haben. Entsprechend geringer ist der Anteil beim gewerblichen Personal. In besonderem Maße von der Unternehmensgröße abhängig sind die Anteile von Ingenieuren und Technikern. Diese sind bei kleinen Unternehmen überdurchschnittlich und nehmen zunächst mit der Unternehmensgröße ab. Eine deutliche Schnittstelle zeigt sich hier zwischen den Unternehmen mit weniger und mehr als 100 Beschäftigten. Bei den Unternehmen jenseits dieser Schnittstelle ist ein Einfluß der Unternehmensgröße nicht mehr festzustellen. Die Anteile von Ingenieuren und Technikern sind bei diesen 129

in den einzelnen Größenklassen weitgehend ähnlich und liegen unterhalb der für die Grundgesamtheit festgestellten Durchschnittswerte. Tabelle 4.12 Frage: Wie hoch war die Zahl der Beschäftigten, einschl. Auszubildender und Teilzeitbeschäftigter, ohne Aushilfen und Leiharbeitnehmer und die Zahl der in FuE Beschäftigten im Jahr 1986 in Ihrem Unternehmen?

1-19

Beschäfti gtengröBenklasse 20-49 50-99 100-199 200-499

500-999

insgesamt

Beschäftigte insgesamt in vH Hitarbeiter insgesamt

100

100

100

100

100

100

100

Gewerbliche Mitarbeiter (ohne Auszubildende) Facharbeiter qualifizierte Angelernte sonstige gew. Hitarbeiter

49

58

60

61

62

62

61

31 11 7

33 14 11

30 16 14

27 17 16

25 17 20

27 20 15

27 18 16

Angestellte (ohne Auszubildende) Kaufm. Ang. Ingenieure Techniker sonstiges techn. Personal

45

35

34

33

32

32

33

18 12 10 5

16 7 7 5

17 5 6 5

18 3 5 7

16 3 6 7

17 4 5 6

17 4 6 6

6

6

6

6

6

6

6

21

23

22

27

27

30

27

AuszubiIdende von den Hitarbeitern insgesamt sind Frauen

FuE-Beschäftigte in vH Hitarbeiter insgesamt Gewerbliche Hitarbeiter (ohne Auszubildende) Facharbeiter qualifizierte Angelernte sonstige gew. Hitarbeiter AngestelIte (ohne Auszubildende) Kaufm. Ang. Ingenieure Techniker sonstiges techn. Personal AuszubiIdende von den Hitarbeitern insgesamt sind Frauen

100

100

100

100

100

100

100

41

42

39

35

27

22

32

36 5 0

36 6 1

32 5 2

28 5 2

22 4 1

19 2 1

27 4 1

58

57

61

64

71

78

67

3 27 22 6

4 23 22 8

3 25 21 12

2 20 26 16

3 26 28 15

2 33 24 18

3 26 24 14

0

0

1

1

2

1

1

8

6

5

7

4

11

7

Quellen: Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; DIW; ISI.

130

Eine Erklärung für diese unternehmensgrößenbedingten unterschiedlichen Ingenieurund Technikerquoten könnte die andere betriebliche Arbeitsteilung sein. Während in kleineren Unternehmen Forschung, Entwicklung und Fertigung häufig eng miteinander verbunden sind, besteht mit zunehmender Unternehmensgröße die Möglichkeit zu einer funktionalen Trennung beider Bereiche. Dies kann bedeuten, daß hier bis zu einem gewissen Grad ein - bezogen auf die Qualifikation - Rationalisierungseffekt besteht. Die Vermutung, daß Unternehmen mit einem überdurchschnittlichen Anteil an qualifiziertem Personal auch vergleichsweise mehr Personen im Bereich Forschung und Entwicklung beschäftigen, bestätigte sich nicht. Als Merkmal für die Qualifikation wurden die Quoten von Angesteilen, Akademikern, Ingenieuren herangezogen. Die Korrelationsrechnungen

ergaben keine signifikanten

Zusammenhänge

zwischen

durchschnittlicher Qualifikation des betrieblichen Personals und Anteil des FuEPersonals. Wie die Interviews bestätigt haben, und auch aus der vergleichsweise großen Zahl der eingestellten Personen mit Fachhochschulabschluß abzulesen ist, sind kleine und mittlere Unternehmen vorwiegend an praxisorientiertem Personal interessiert. Danach suchen insbesondere Betriebe, die keine organisatorisch eigenständige FuE-Abteilung haben, Mitarbeiter, die sowohl in Produktion, Verkauf und Entwicklung einsetzbar sind. Bei den hier durchgeführten FuE-Tätigkeiten handelt es sich in der Regel um sehr marktnahe Entwicklungen im Rahmen von Produktvariationen. Auch die Analyse nach Qualifikation des neu eingestellten FuE-Personals nach Beschäftigtengrößenklassen verdeutlicht den Zusammenhang zwischen Unternehmensgröße und Nachfrage nach stärker theoretisch ausgebildetem Personal: Von den im Rahmen der Zuwachsförderung 1986 eingestellten Personen hatten in Unternehmen der untersten Beschäftigtengrößenklasse

22 vH eine akademische Ausbildung, bei

Unternehmen mit 20 bis 99 Beschäftigten betrug der Anteil 28 vH und steigt mit der Unternehmensgröße weiter auf 44 vH bei Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten. Von dem höher qualifizierten 1986 neu eingestellten FuE-Personal waren ein Drittel Ingenieure des Maschinen- und Fahrzeugbaus, 27 vH waren Elektroingenieure und 131

17,5 vH waren Ingenieure anderer Fachrichtungen. Eine größere Gruppe stellen noch die Chemiker und Physiker mit Anteilen von 4,5 vH bzw. 2,9 vH. Damit spiegelt sich die Struktur der Industriezweige mit Zuwachsförderung auch in der Häufigkeitsverteilung der Fachrichtungen des neu eingestellten FuE-Personals (vgl. Tabelle 4.13). Insgesamt haben die geförderten Unternehmen aber vorwiegend Bedarf an berufserfahrenem FuE-Personal. Da die Umverteilung zwischen den Unternehmen überwiegt, fällt der arbeitsmarktpolitische Primäreffekt vergleichsweise gering aus. Das schließt nicht aus, daß die Unternehmen, von denen neue Mitarbeiter kommen, ihrerseits Neueinstellungen von Arbeitslosen oder Berufsanfängern vornehmen.

Tabelle 4.13 Neueinstellungen nach Ausbildung und Beschäftigtengrößenklassen 1986 Insgesamt ZF PKZ

1,1 0,2 0,1 1,4 3,1

3,1 5,0 5,0 2,6 1,0 1,0 0,0 1,0 0,3 0,0 1,0 3,9

30,4 30,6 3,0 14,2 3,7

29,4

23,2

19,9

19,7

24,9

10,4 60,3

5,4 71,4

22,7 57,4

9,7 70,6

8,2 66,8

32,3 26,7 2,5 18,3 2,3 4,1 4,8 0,9 1,3 0,9 0,0

Quellen: DIW; ISI; AIF.

132

20 - 49 ZF PKZ

26,1 32,7 2,0 19,6 2,5 5,0 5,5 1,5 1,0 0,0 0,0 1,0 0,0 0,0 1,5 1,5

Haschinen-, Fahrzeugbau 33,8 27,1 Elektro Bau-, Vermessung, Architekten 2,7 Sonstige Ingenieure 17,2 Chemiker 4,5 Physiker 2,9 Mathematiker, Informatiker 3,1 0,8 Biologen, Biotechnologen 0,9 Sonstige Naturwissenschaftler 0,9 Ärzte, Apotheker Juristen 0,0 Wirtschaftswissenschaftler 0,6 Land-, Forstwirte, Gartenbau 0,3 Sozialwissenschaftler 0,0 Publiz., Lehrer, Geistesw. Berufe 1,0 Sonstige Berufe 4,1

Akademiker (1.0) Nichtakademiker in verantwortlicher Position (1.0) Nichtakademiker (0.5)

1 - 19 ZF PKZ 26,2 29,7 2,4 17,6

50 • 99 ZF PKZ

100 - 199 ZF PKZ

200 - 499 ZF PKZ

500 - 999 ZF PKZ

38,4 41,1 25,2 23,4 3,8 4,6 17,5 16,5 3,0 1,9 3,0 3,8 2,0 1,9 0,3 0,0 0,6 1,0 0,7 1,3 0,0 0,0 1,9 1,0 0,0 0,3 0,0 0,0 1,0 1,3 2,0 2,5

32,5 24,0 2,5 19,0 5,5 3,3 5,2 0,3 1,9 0,8 0,0 0,0 0,3 0,3 1,4 3,0

30,5 20,7 1,8 20,7 3,0 4,9 10,4 0,0 2,4 0,6 0,0 0,0 0,0 0,6 1,2 3,0

38,8 42,5 23,5 20,5 3,2 4,1 20,2 24,7 4,9 0,0 0,9 0,0 0,0 1,9 0,0 0,2 0,0 0,5 0,7 2,7 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,2 0,0 0,0 0,9 4,1 3,9 1,4

35,4 0,0 30,0 0,0 0,7 0,0 13,8 100,0 0,0 6,5 0,0 1,9 0,0 1,2 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 1,5 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 7,0 0,0

26,4

23,9

21,6

31,1

23,8

40,7

24,0

45,5

66,7

4,8 68,9

7,5 68,5

4,2 74,2

5,4 63,5

1,7 74,5

7,3 52,1

5,3 70,7

4,0 50,5

0,0 33,3

30,5 29,3 2,2 15,3 2,5 4,4 4,1 3,9 4,0 1,6 1,3 1,6 1,1 0,6 0,9 0,0 0,0 1,6 1,3 0,6 0,4 0,0 0,0 0,9 1,1 4,7 4,3

4.4.4 Herkunft

des neu eingestellten FuE-Personals

Das neu eingestellte Personal kam überwiegend aus der Region, in der das Unternehmen seinen Standort hat. Knapp 64 vH der befragten Unternehmen konnten die zu besetzenden Stellen im FuE-Bereich ausschließlich mit Personen aus der näheren Umgebung besetzen; ein Viertel stellte Personen aus der Umgebung und ferneren Regionen ein. 11 vH der Unternehmen gewannen das Personal aus ferneren Regionen (vgl. Tabelle 4.14). Der bei der Gruppe der "Wissenschaftler/Ingenieure" mit 38 vH gegenüber 12 vH bei den Technikern-/ Facharbeitern" höhere Anteil von Personen aus ferneren Regionen verdeutlicht, daß mit der Qualifikation und dem Einkommen auch die räumliche Mobilität der Arbeitskräfte steigt bzw. deren regionale Verfügbarkeit abnimmt. Ebenso nimmt mit der Qualifikation die Bereitschaft zu oder besteht die Notwendigkeit, Personal, das nach der Ausbildung noch über keine weitere Berufserfahrung verfügt, einzustellen. So geben 40 vH der Unternehmen an, auf Wissenschaftler bzw. Ingenieure ohne Berufserfahrung zurückgegriffen zu haben, während dies bei Technikern und Facharbeitern nur bei jedem sechsten der Fall ist. Tabelle 4.14 Frage: Woher kommen die in den letzten drei Jahren im FuE-Bereich neu eingestellten Mitarbeiter?

Beschäftigte

Region

Zuzug beides

insgesamt

Region Wissen· Fach· schaft1er arbeiter

einstellende Unternehmen Insgesamt

481

82

191

Zuzug WissenFachschaftler arbeiter

eingestellte Personen

754

823

1682

500

226

in vH 1 20 50 100 200 500

·

19 49 99 199 499 999

74,0 74,1 66,4 54,6 48,0 27,9

8,7 6,9 10,7 13,9 13,7 23,3

17,3 19,0 22,9 31,5 38,2 48,8

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

74,0 74,0 65,6 63,1 56,3 49,6

91,7 87,1 81,8 90,5 90,3 87,6

26,0 26,0 34,4 36,9 A3,7 50,4

8,3 12,9 18,2 9,5 9,7 12,4

Insgesamt

63,8

10,9

25,3

100,0

62,2

88,2

37,8

11,8

Quellen: Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; DIU; ISI.

133

Folgt man der Antwortstruktur der Unternehmen, dann wechseln die Mitarbeiter am häufigsten zwischen Unternehmen ähnlicher Größe. Danach kam jeder dritte Wissenschaftler bzw. Ingenieur und etwa 70 vH der Techniker bzw. Facharbeiter aus einem kleineren Unternehmen. Ist der Anteil der Unternehmen, die Mitarbeiter im FuE-Bereich eingestellt haben, die aus Großunternehmen kommen, mit 13,6 vH noch vergleichsweise hoch, beträgt dieser bei der Gruppe der 'Techniker/Facharbeiter" lediglich 8 vH. In gewissem Maße hat im Rahmen der FuE-Zuwachsförderung auch ein Personaltransfer von wissenschaftlichen Instituten und Hochschulen in die Unternehmen stattgefunden. Immerhin kommen 11 vH der neu eingestellten Wissenschaftler und Ingenieure aus diesem Bereich und haben dort Berufserfahrungen gesammelt.

4.4.5

Personalsuche

Ein Programm, das die Einstellung von Personal fördert und dabei neben einer Verbesserung der technologischen Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen als Nebenziel auch einen arbeitsmarktpolitischen Effekt induzieren möchte, kann diesen Effekt nur auslösen, wenn das entsprechende Personal auch verfügbar ist. Trotz unbefriedigend hoher Arbeitslosigkeit wird Von den Unternehmen häufig über ein unzureichendes Angebot an qualifiziertem Personal geklagt. Auskunft darüber, in welchem Umfang die Unternehmen bei der Realisierung geplanter Personalneueinstellungen Schwierigkeiten haben, worin diese bestehen und welches die Gründe für Neueinstellungen im FuEBereich waren, sollte über einen speziellen Fragenkomplex gewonnen werden (vgl. Tabelle 4.15). Auf die Frage, ob die Unternehmen in den letzten drei Jahren Schwierigkeiten hatten, freie Stellen mit qualifizierten Mitarbeitern zu besetzen, geben lediglich 30 vH an, hier keine Probleme gehabt zu haben, da entweder das gesuchte Personal auf dem Arbeitsmarkt verfügbar war oder der Bedarf über die eigene betriebliche Ausbildung gedeckt werden konnte. Unternehmen mit Problemen der Personalsuche hatten diese vorwiegend in den Bereichen Produktion, Forschung und Entwicklung und Konstruktion. Für den 134

Produktionsbereich nur schwer zu bekommen sind den Interviews zufolge vor allem qualifizierte Handwerker wie Schlosser, Schweißer, Elektriker. Für den FuE-Bereich werden meist erfahrene Techniker oder praxisorientierte Ingenieure gesucht. Es ist naheliegend, daß Personal dieser Qualifikation auf dem Arbeitsmarkt nicht ohne weiteres verfügbar ist. Besonders schwer mit der Besetzung freier Stellen im FuEBereich und teilweise in der Produktion haben es Unternehmen, mit einem kleinem, sehr spezialisierten Markt und entsprechend spezialisierten FuE-Aktivitäten. Diese sind in der Regel darauf angewiesen, das Personal entsprechend der eigenen Belange weiter auszubilden, bevor es in vollem Umfang bedarfsgerecht eingesetzt werden kann.

Tabelle 4.15 Frage: Hatten Sie in den letzten drei Jahren Schwierigkeiten, freie Stellen in Ihrem Unternehmen mit qualifizierten Mitarbeitern zu besetzen?

1-19

20-49

Beschäft i gtengrößenklasse 50-99 100-199 200-499

500-999 insgesamt

in vH der antwortenden Unternehmen j a . Schwierigkeiten

62,3

67,8

73,1

75,0

78,2

84,4

70,6

Produktion Marketing/Vertrieb Forschung und Entwicklung

54,3 14,7 55,0

67,2 23,0 50,8

66,3

67,9 37,0

58,2

60,5

62,3

39,2

36,4

39,3 10,7

43,2

65,8 58,2

28,5 56,4

Konstruktion Uartung/1nstandhaltung anderen Bereichen

48,1 42,0

47,4 81,6 65,8

44,3

4,1

7.4 5,3

8,6 4,9

12.7 10,1

10,5 7,9

8.5 4,8

nein, keine Schwierigkeiten, da keine f r e i e Stellen zu besetzen Personal problemlos gefunden

37,7

32,2

26,9

25,0

21,8

15,6

29,4

1.3 78,2

6,9 67,2

2,9 71,4

3.7 70,4

o.o 63,6

0,0 57,1

3,1 71,4

20,5

25,9

25,7

25,9

36,4

42,9

25,6

J>

Personalbedarf über betriebliche Ausbildung gedeckt

3,9 0,8

30,5 54,7

1) Mehrfachnennungen waren möglich. Quellen: Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; DIW; I S I .

135

Für die Interpretation der bisherigen Inanspruchnahme der Zuwachsförderung besonders wichtig ist, daß immerhin knapp die Hälfte der Unternehmen angibt, für die im FuEBereich vorgenommenen Neueinstellungen länger als ein halbes Jahr gesucht zu haben. NichtVerfügbarkeit der richtigen Qualifikation ist bei der Gruppe "Facharbeiter, technisches- und kaufmännisches Personal" der am häufigsten genannte Grund für die bei der Stellenbesetzung bestehenden Schwierigkeiten. Bei den "Wissenschaftlern/Ingenieuren" rangiert er hinter den besseren Konditionen, die Großunternehmen bieten können, an zweiter Stelle. Die Attraktivität der Großunternehmen besteht, nach Aussagen von einigen Unternehmen, dabei häufig weniger in höheren Gehaltszahlungen als vielmehr in den dort angeblich besseren Aufstiegsmöglichkeiten und der vor allem gegenüber jüngeren Unternehmen größeren Arbeitsplatzsicherheit. Differenziert zu beurteilen ist die NichtVerfügbarkeit des gesuchten Personals in der Region. Diesen Grund gaben für die Gruppe "Wissenschaftler/Ingenieure" 20,4 vH und für die Gruppe "Facharbeiter/technisches Personal" 18,4 vH der befragten Unternehmen an. Da bei der ersten Gruppe generell von einer höheren regionalen Mobilität ausgegangen werden kann, muß das Nichtvorhandensein in der Region sich nicht unbedingt negativ auswirken* Ein Problem entsteht erst dann, wenn der Standort hinsichtlich Wohnort und Arbeitsbedingungen insgesamt wenig attraktiv ist und von daher auch die Gewinnung von Arbeitskräften über Zuzug Schwierigkeiten bereitet. Zwei im Rahmen der Interviews gewonnene Beispiele sollen die Möglichkeiten charakterisieren: Einmal handelt es sich um ein technologieintensives Unternehmen mit ländlichem Standort in Kleinstadtnähe, aber attraktivem Freizeitwert. Schon allein aufgrund der Bodenständigkeit der heimischen Bevölkerung, die in Sprache und Lebensgewohnheiten noch stark zum Ausdruck kommen, sei es für Zuwanderer schwer, in der Gegend Fuß zu fassen bzw. werden bei potentiell Zuziehenden Integrationsprobleme erwartet. Man ist nach Aussagen der Geschäftsleitung deshalb vorwiegend auf Rückwanderer angewiesen. Es sind vorwiegend Personen, die ihr Studium, weitere Berufsausbildung bzw. berufliche Tätigkeit außerhalb der Region fortgesetzt haben, nun aber wieder zurück wollen. In einem anderen Fall handelt es sich um eine mittelgroße Stadt, wo der Arbeitsmarkt von einem Großkonzern dominiert wird. Darüber hinaus befinden sich 136

einige Niederlassungen größerer Unternehmen derselben Branche am Ort. Das betrachtete Unternehmen war zwar in der Lage, Arbeitskräfte auch von außerhalb zu gewinnen, doch bestanden Fluktuationsprobleme. Die Mitarbeiter würden in der Regel - wenn ihnen die Chance dazu eröffnet wird - den Wechsel zu dem Arbeitsplatzsicherheit bietenden Großunternehmen oder zur besser zahlenden Konkurrenz dem Verbleib in dem sich noch im Aufbau befindlichen Unternehmen vorziehen. Anders ist die Situation bei der insgesamt örtlich weniger mobilen Gruppe "Facharbeiter, technisches- und kaufmännisches Personal". Hier stellt die regionale Nichtverfügbarkeit ein Problem dar, das über die Gewinnung von Arbeitskräften durch Zuzug wenn überhaupt nur schwer zu lösen ist. Deshalb sind betriebliche Ersatzlösungen, Abwerbung - falls möglich - und verstärkte betriebliche Ausbildung die dafür üblichen unternehmensstrategischen Maßnahmen. Bei dieser Antwortstruktur ist aber zu bedenken, daß ausschließlich solche Unternehmen befragt worden sind, die bei ihrer Personalsuche letztendlich erfolgreich waren. Inwieweit dadurch eine positive Antwortverzerrung besteht, war wegen der vielfältigen und sehr Unternehmens- sowie regionalspezifischen Einflüsse auch über die Interviews nicht abzuschätzen. Diese Einwände gelten indes nur, wenn Unternehmen die Zuwachsförderung beanspruchen wollten, aufgrund einer nicht erfolgreichen Personalsuche dazu aber nicht in der Lage waren und damit auch keine Förderung beantragen konnten. Insgesamt vermitteln die Interviews eher den Eindruck, daß der Arbeitsmarkt keinen gravierenden Engpaß für eine Erweiterung der FuE-Tätigkeit darstellt. Die meisten Unternehmen haben - wenn auch teilweise nach längerer Suche - Personal in der gewünschten Qualifikation eingestellt (vgl. Tabelle 4.16).

137

Tabelle 4.16 Frage: Wenn Sie Schwierigkeiten hatten, geeignete Mitarbeiter für Forschung und Entwicklung zu finden, welche waren das hauptsächlich?

1-19

Beschäft igtengrößenklasse 20-49 50-99 100-199 200-499

500-999 insgesamt

Vergleichsgruppe1 >

bei Wissenschaftlern/Ingenieuren Keine Schwierigkeiten

29,7

21,5

27,5

27,6

26,4

14,0

25,8

23,6

Zu hohe Gehaltsforderungen

12,4

15,2

10,0

4,1

14,3

18,6

12,1

11,9

Ungenügende Berufserfahrung

12,4

19,0

20,8

20,4

16,7

46,5

19,4

13,8

Richtige Qualifikation nicht verfügbar

16,2

28,5

27,5

28,6

42,9

58,1

28,8

24,4

9,7

19,6

14,2

28,6

34,1

39,5

20,4

14,6

23,8

25,9

15,8

28,6

30,8

30,2

24,9

20,6

Geeignetes Personal regional nicht vorhanden Großunternehmen bieten bessere Konditionen

bei Facharbeitern, technischem und kaufmännischem Personal Keine Schwierigkeiten

31,9

31,0

33,3

25,5

29,7

20,9

30,1

29,8

Zu hohe Gehaltsforderungen

7,0

β,2

3,3

4,1

4,4

11,6

6,2

5,4

Ungenügende Berufserfahrung

18,9

24,7

15,8

18,4

16,5

25,6

19,7

13,3

Richtige Qualifikation nicht verfügbar

30,8

32,9

40,0

27,6

37,4

30,2

33,2

27,1

9,7

20,9

15,8

22,4

25,3

30,2

18,4

12,5

17,8

23,4

10,8

12,2

11,0

18,6

16,3

13,6

Geeignetes Personal regional nicht vorhanden Großunternehmen bieten bessere Konditionen

Frage: Haben Sie für Neueinstellungen im FuE-Bereich in den vergangenen drei Jahren einmal oder mehrmals länger als ein halbes Jahr gebraucht, geeignete Mitarbeiter zu finden? ja nein

ΙI I

40,2 59,8

41,4 58,6

48,7 51,3

46,2 53,8

51,1 48,9

73,3 26,7

46,2 53,8

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- ιjnd Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE- Personal kostenzuschuß geförderte Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIW; ISI.

138

4.4.6 Gründe für die Neueinstellung von FuE-Personal Anders als die FuE-Personalkostenzuschüsse, mit denen über eine Zeitspanne von maximal 6 Jahren allgemein die FuE-Aktivitäten der Unternehmen subventioniert werden, verlangt die Zuwachsförderung eine Veränderung im FuE-Bereich, bestehend aus einer Kapazitätsausweitung und personellen Ausweitung durch Neueinstellung· Diese Fördervoraussetzungen sowie die personenbezogene, aber auf 15 bzw. 12 Monate befristete Förderdauer, bedeuten, daß die auf den ersten Blick den FuE-Personalkostenzuschüssen ähnliche Förderung von dieser doch sehr verschieden ist. Die Aufstockung des FuE-Personals ist in der Regel eine unternehmensstrategische Entscheidung. Dabei gilt allgemein, daß bei einer Neueinstellung die Entscheidung mit abnehmender Unternehmens-und Belegschaftsgröße an Relevanz zunimmt. Insbesondere bei kleineren Unternehmen bedeutet die zusätzliche Einstellung von Personal in Forschung und Entwicklung eine erhöhte finanzielle und risikoreiche Belastung. Obwohl die Zuwachsförderung ihrer Ausgestaltung entsprechend zu den indirekten Förderungen zählt, hat sie weit mehr als auf den ersten Blick ersichtlich, projektspezifizierten Charakter. Auf die Frage nach den Gründen für die in den letzten drei Jahren vorgenommene FuEKapazitätsausweitung durch Neueinstellungen gaben an (Mehrfachnennungen waren möglich): - allgemeine Ausweitung der FuE-Kapazität

56 vH

- Einstieg in ein neues Technologiegebiet

41 vH

- Ausbau eines Technologiegebietes

29 vH

Damit hat zwar mehr als die Hälfte der Unternehmen die Neueinstellungen zu einer allgemeinen Verstärkung der FuE-Aktivitäten genutzt; indem aber auch 40 vH angeben, ein neues Technologiegebiet aufgegriffen zu haben und 29 vH die Arbeiten in einem Technologiefeld intensivieren wollen, wird deutlich, daß die FuE-Personalneueinstellungen auch häufig mit unternehmensstrategischen Entscheidungen und FuE-Projekten in Zusammenhang stehen. Unterstrichen wird dies auch durch die Antwort auf die Frage nach dem Know-how der neueingestellten Mitarbeiter. Bei jedem vierten Unternehmen verfügte dieser über ein vorher im Unternehmen nicht vorhandenes Wissen (vgl. Tabelle 4.17).

139

Tabelle 4.17 Frage: Welche Faktoren* waren in den letzten drei Jahren ausschlaggebend fur eine Erhöhung Ihrer FuE-Kapazität durch Neueinstellungen?

Gründe für die Neueinstellung im FuE-Bereich

1-19

20-49

Beschäft igtengrößenklasse 50-99 100-199 200-499

500-999 insgesamt

Vergleichsgruppe**

in vH der antwortenden Unternehmen Einstieg in neue Technologiegebiete

47,7

32,1

43,3

38,7

40,0

46,7

41,0

29,1

Ausbau der Forschung speziell in neuen Technologiegebieten

24,4

31 #0

29,9

31,1

27,0

40,0

29,1

17,6

Allgemeine Ausweitung der Forschung und Entwicklung

42,5

58,3

52,8

67,0

63,0

71,1

55,9

63,6

Know-how-Erweiterung durch neue Mitarbeiter

20,2

25,0

18,9

30,2

26,0

33,3

24,1

28,4

1) Mehrfachnennungen waren möglich.- 2) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; ausschließlich FuE-Personalkostenzuschuß geförderte Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIW; I S I .

In einer weiter differenzierenden Analyse sollte festgestellt werden, inwieweit die verschiedenen Gründe für die FuE-Kapazitätserweiterung sich auch in anderen Unternehmenskennzahlen bzw. im Unternehmensverhalten bemerkbar machen. Darin einbezogen worden sind "allgemeine Unternehmenskennzeichen", "Organisationsverhalten", "Forschung und Entwicklung", "Informationsverhalten". Allgemeine Unternehmenskennzeichen: Betrachtet werden hier die Zahl der durchschnittlich Beschäftigten 1986 sowie die Exportquote des entsprechenden Jahres. Hinsichtlich der durchschnittlichen Gesamtbeschäftigung ergeben sich je nach Grund der FuE-Kapazitätserweiterung deutliche Unterschiede. Mit 130 am geringsten ist die durchschnittliche Beschäftigtenzahl bei 140

Unternehmen mit Einstieg in ein neues Technologiegebiet. Unternehmen mit Ausweitung in einem speziellen Technologiegebiet bzw. allgemeiner FuE-Kapazitätserhöhung halten demgegenüber im Durchschnitt 138 bzw. 150 Personen beschäftigt. Dieses Ergebnis läßt auch eine Interpretation zu, wonach mit der Unternehmensgröße der Grund für die FuE-Kapazitätserweiterung weniger spezifisch wird. Organisation: Das Vorhandensein von Soll-Ist-Vergleichen bei FuE-Vorhaben gibt Hinweise inwieweit die Unternehmen ihre FuE-Aktivitäten systematisch erfassen. Solche Vergleiche werden von jedem zweiten Unternehmen mit Einstieg und von annähernd jedem zweiten mit Erweiterung in einem bestimmten Technologiegebiet durchgeführt. Bei Unternehmen mit allgemeiner Erweiterung sind es 40 vH, die solche Kontrollen durchführen. In diesen Zahlen spiegelt sich die bei der jeweiligen FuE-Kapazitätserhöhung unterschiedliche betriebliche Problematik. Unternehmen, die in ihrem FuE-Bereich sich mit neuen Technologien befassen bzw. in speziellen Gebieten expandieren, basieren ihre Entscheidung offensichtlich eher auf Kosten-Nutzenberechnungen als solche, die ihre FuE-Kapazität allgemein ausweiten. Forschung und Entwicklung: Die FuE-Tätigkeit wird hier analysiert hinsichtlich FuE-Personal, Größe der geplanten FuE-Vorhaben und Kooperationen im FuE-Bereich. Auch hier bestehen zwischen den einzelnen zu betrachtenden Gruppen zum Teil deutliche Unterschiede: Unternehmen mit Einstieg in ein neues Technologiegebiet - haben - gemessen am Gesamtpersonal - durchschnittlich die meisten FuE-Vollzeitbeschäftigten, - planen zu einem höheren Anteil größere, über 300 000 D M liegende FuE-Projekte, - gehen häufiger Kooperationen im FuE-Bereich ein. Innovationen: Als Maß darüber, in welchem Umfang Unternehmen in der Vergangenheit innovativ waren, diente die Relation aus Umsatz mit in den letzten fünf Jahren neu entwickelten Produkten zu Umsatz 1986 insgesamt. Unternehmen mit Einstieg in ein neues 141

Technologiegebiet haben mit durchschnittlich 15,7 vH den höchsten und solche mit Ausbau von FuE in einem bestimmten Technologiegebiet mit 11,4 vH den zweithöchsten Umsatzanteil. Bei Unternehmen mit allgemeiner FuE-Kapazitätsausweitung beträgt dieser Anteil im Durchschnitt 9,6 vH. Information: Analysen zum Marktpotential haben in den letzten drei Jahren am häufigsten Unternehmen mit Ausbau eines Technologiegebietes durchgeführt. Dem folgen Unternehmen mit Einstieg in ein neues Technologiegebiet und allgemeiner FuEKapazitätsausweitung. Die gleiche Rangfolge ergibt sich bei der Beschaffung von Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends. Die Analyse nach den drei Merkmalen "Einstieg in ein neues Technologiegebiet", "Ausbau von FuE in bestimmten Technologiegebieten" und "allgemeine Ausweitung von FuE" ergibt, daß Unternehmen, die den ersten beiden Gruppen angehören, systematischer Forschung und Entwicklung betreiben als die dritte Gruppe: Die Anteile derjenigen Unternehmen, - die bei FuE-Vorhaben Soll-Ist-Vergleiche durchführen, - die FuE-Kooperationen eingehen - und die Marktpotentialanalysen anfertigen sind im Durchschnitt höher. Obwohl bei den FuE-Intensitäten keine signifikanten Unterschiede zwischen den Gruppen festzustellen sind, waren die Unternehmen der ersten Gruppe - wenn man den Anteil der innerhalb der vergangenen fünf Jahre neu in das Fertigungsprogramm aufgenommenen Produkte dafür als Maßstab setzt - auch insgesamt innovativer. Bei den Unternehmen mit spezieller Technologieausweitung hebt sich die Gruppe mit Einstieg in ein neues Technologiegebiet bei einigen Merkmalen zusätzlich ab: Die FuE-Intensität bei den vollständig in FuE Beschäftigten sowie die Anteile neuer Produkte am Umsatz 1986 sind höher, die geplanten FuE-Projekte durchschnittlich größer. Die Interviews bestätigten den projektspezifischen Charakter der Zuwachsförderung weitgehend. In den meisten Fällen wurden neue Mitarbeiter im Rahmen spezifischer Entwicklungsvorhaben eingestellt. Dabei war häufig neues oder eine Verstärkung des 142

bereits vorhandenen betrieblichen Know-hows notwendig. In diesem Zusammenhang wurde deutlich, daß sich Einstieg in ein neues und Ausbau eines bereits vorhandenen Technologiegebietes nicht immer trennscharf voneinander isolieren lassen. In vielen Fällen behielten die Unternehmen ihre Produktlinien bei, ergänzten diese aber unter Einsatz der Mikroelektronik und anderer Technologien um neue Funktionen. Dabei wird nicht selten eine bestimmte, für das Unternehmen aber bislang noch nicht genutzte, Technologie eingeführt und aufgabenspezifisch weiterentwickelt (vgl. Tabelle 4.18).

143

Tabelle 4.18 Faktoren für eine Erhöhung der FuE-Kapazität durch Neueinstellung nach ausgewählten Kennzeichen geförderter Unternehmen Für eine Erhöhung der FuE-Kapazität durch Neueinstellungen in den letzten 3 Jahren waren maBgeblich l ) 4 1 2 3

Unternehmensmerkmale

Allgemeine Unternehmenskennzeichen Beschäftigte insgesamt2*

130,7

137,9

149,7

164,5

2

24,5

23,7

23,6

27,1

50,2

48,1

41,0

46,5

Anzahl der vollständig in FuE Beschäftigten 2* (1986)

6,1

5,3

5,9

7,0

Anzahl der teilweise in FuE Beschäftigten 2* (1986)

6,8

8,4

8,1

8,0

36,4

31,4

31,6

32,0

54,6

52,2

40,9

60,6

Anteil neuer Produkte am Umsatz 1986, in vH2*

15,7

11,4

9,6

11.9

Wichtige Innovationen ohne Schwierigkeiten durchgeführt, in vH '

15,1

17,1

20,0

17,1

Harktpotential neuer Entwicklungen . . durch Harktstudien ermittelt, in vH '

35,4

40,7

32,9

37,7

Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends beschafft, in vH

85,9

87,1

81,2

86,3

Antragstellung mit externer Hilfe, in vH3*.

42,2

42,9

40,4

44,0

Erfahrung mit öffentlicher Förderung vorhanden, in vH

65,3

61,5

64,8

61,5

Progrenri Auftragsforschung und -entwicklung genutzt, in vH

38,6

36,5

33,5

43,2

BMFT-Projektförderung genutzt, in vH3*

17,1

16,6

8,3

13,1

Exportquote 1986, in vH * Oroanisation Soll-1st-Vergleiche-bei Fυ€·Vorhaben werden durchgeführt, in vir 3 Forschung und Entwicklunç

FuE-Projekte über 300 tOM sind geplant3* 3

Kooperationen in FuE durchgeführt * 1nnovat i onen

Information und Marktstellunq

2uwachsförderunq

1) Anmerkungen: 1s Einstieg in neues Technologiegebiet 2- Ausbau von FuE in bestimmten Technologiegebieten 3* Allgemeine Ausweitung von FuE 4ε Die neuen Hitarbeiter verfügen über fachliches Know-how, das vorher im Unternehmen nicht vorhanden war 2) Ungewichteter arithmetischer Hittelwert.· 3) Anteil an allen befragten Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; DIU; ISI.

144

4.5 FuE-Kapazitätserhöhung Im Rahmen dieses Abschnitts soll die betriebliche FuE als Kostenfaktor differenziert nach Personalkosten, Sachaufwand und Investitionen analysiert und die Alternativen von Kapazitätserweiterungen diskutiert werden. In bereits vorliegenden Untersuchungen wurden bei kleinen und mittleren Unternehmen innerhalb des FuE-Bereichs die Personalkosten als dominierender Kostenfaktor ermittelt. Diese Analyse wird auch von der AIF-Antragsstatistik bestätigt. Bei den Unternehmen, die im Jahr 1986 Zuwachsförderung erhalten haben, entfielen von den FuE-Gesamtaufwendungen im Durchschnitt gut 70 vH auf Personal, 14 vH auf Investitionen und 15 vH auf Sachaufwendungen. Mit 63 vH am niedrigsten ist der Anteil der Personalkosten bei Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten, am höchsten ist er mit 76 vH in Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten. Der Vergleich mit Unternehmen, die 1986 FuE-Personalkostenzuschüsse erhalten haben, zeigt ein insgesamt ähnliches Bild. Etwas größere Abweichungen beim Anteil der Personalkosten an den FuE-Gesamtaufwendungen bestehen nur bei den Unternehmen der untersten Beschäftigtengrößenklasse und in der Beschäftigtengrößenklasse 200 bis unter 500. Mit 67 vH bzw. 70 vH liegen die Anteilswerte um 4 vH-Punkte über bzw. 3 vH-Punkte unter denjenigen der Unternehmen mit Zuwachsförderung. Diese Ergebnisse bestätigen global, daß mit einer an das FuE-Personal gekoppelten Förderung der Hauptkostenfaktor bezuschußt wird, und damit eine solche Maßnahme sich bei entsprechender Dimensionierung auch auf den gesamten FuE-Bereich auswirken müßte. Zu beachten ist allerdings, daß ein Anteil von durchschnittlich 30 vH bis 35 vH im Einzelfall deutlich höhere Anteile der Sach- und Investitionsaufwendungen an den FuE-Gesamtaufwendungen bedeuten kann. So wurde im Rahmen der Interviews von mehreren Unternehmen an der Personalorientierung der Förderung Kritik geübt. Bei diesen stellte das FuE-Personal zwar einen wichtigen Kostenfaktor dar, doch wurden auch beträchtliche Aufwendungen für den Kauf von Material und Anlagen angegeben. Zwar würden für Entwicklungsvorhaben weitgehend die vorhandenen Anlagen verwendet, doch seien die dabei vorzunehmenden Umstellungen und das dafür benötigte Werkzeug teilweise sehr kostenintensiv. Diese - vorwiegend Investitionsgüter produzie145

renden - Unternehmen sehen für ihre Zwecke in einer Förderung, die sich am gesamten FuE-Projekt orientiert, einen problemadäquaten Ansatz. Die FuE-Intensität - FuE-Fersonalvollzeitäquivalente zu Beschäftigung insgesamt - beträgt im Durchschnitt aller Unternehmen, die 1986 Zuwachsförderung erhalten haben, 6,3 vH. Sie ist am höchsten bei Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten (24 vH) und am niedrigsten bei Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten (4 vH). Dies belegt einerseits die These von einem Mindestaufwand von FuE, den auch kleine und mittlere Unternehmen nicht umgehen können. Zwar treiben diese Unternehmen seltener FuE als größere; wenn sie es tun, ist ihr FuE-Aufwand relativ zur Unternehmensgröße hoch. Eine Vorstellung über den kostenmäßigen Stellenwert, den Forschung und Entwicklung im Unternehmen hat, vermittelt das Verhältnis von FuE-Gesamtaufwendungen zu Umsatz. Noch eindeutiger wäre zwar eine Relation, bei der die Bezugsgröße um Vorleistungen und Gewinn bereinigt ist, doch standen solche Angaben für diese Untersuchung nicht zur Verfügung. Gemessen am Umsatz haben die Unternehmen im Jahre 1986 für Forschung und Entwicklung rund 3 vH aufgewendet. Dabei zeigt die Analyse nach Beschäftigtengrößenklassen einen mit zunehmender Beschäftigung abnehmenden Anteil der FuE-Aufwendungen. Während dieser bei den Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten 10 vH beträgt, liegt er in Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten bei nur noch knapp 2 vH. Eine Gegenüberstellung von Unternehmen mit bis zu 500 Beschäftigten, die 1986 Zuwachsförderung erhalten haben, mit den in diesem Jahr PKZ-geförderten Unternehmen bestätigt die insgesamt stärkere FuE-Orientierung der Unternehmen mit Zuwachsförderung. Zwar beträgt in beiden Gruppen der Anteil der FuE-Aufwendungen am Umsatz jeweils rund 3 vH, doch ist dieser Effekt auf die andere Besetzung bei den Beschäftigtengrößenklassen zurückzuführen. In jeder der hier betrachteten Größenklasse haben die zuwachsgeförderten Unternehmen einen deutlich höheren Anteil der FuEAufwendungen am Umsatz. 146

Die Zuwachsförderung zielt den hier erhobenen Daten zufolge auf Unternehmen, die, gemessen am industriellen Durchschnitt, besonders viel für Forschung und Entwicklung aufwenden. Vor diesem Hintergrund interessiert die Frage, inwieweit das Förderprogramm mit der Bedingung einer weiteren FuE-Kapazitätserhöhung durch Personalneueinstellung der Unternehmenspraxis bei der Verwirklichung von FuE-Kapazitätserhöhungen gerecht wird. Aus bisher vorliegenden empirischen Untersuchungen ist bekannt, daß insbesondere kleine und mittlere Unternehmen ihre FuE-Kapazität nicht kontinuierlich ausweiten und wenn sie es tun, die Erhöhung nicht nur durch Neueinstellungen, sondern vor allem durch innerbetriebliche Maßnahmen wie Umsetzung aus anderen Funktionsbereichen, Erhöhung der FuE-Tätigkeit von teilweise in FuE Beschäftigten, Einstellung freier Mitarbeitern realisieren (ISI 1984). Solche internen Lösungen der FuE-Kapazität haben den Vorteil, daß sich das Unternehmen mit seinen FuE-Aktivitäten flexibler auf die aktuellen Marktgegebenheiten einstellen kann, sofern es über das dafür notwendige Know-how

verfügt.

Demgegenüber

bedeutet

FuE-Kapazitätserweiterung

durch

Neueinstellung nicht nur längerfristig Kosten, sondern es wird damit auch zusätzliches FuE-Potential geschaffen, das entsprechend ausgelastet werden muß. Mit dieser Maßnahme kann aber der zusätzliche Effekt eines Know-how-Zuflusses verbunden sein. Die AIF hat bei der Beantragung der Zuwachs- und FuE-Personalkostenförderung nach den Formen der FuE-Kapazitätserweiterung gefragt. Dabei geben von den zuwachsgeförderten Unternehmen an, die FuE-Kapazitätserweiterung vorgenommen zu haben durch je nach Größenklasse der Unternehmen - Neueinstellungen von FuE-Mitarbeitern - Umsetzung von Mitarbeitern - Erhöhung der Einsatzzeiten des Personals in FuE

zwischen 49 und 76 vH zwischen 6 und 18 vH zwischen 17 und 33 vH

Obwohl die Zuwachsförderung die FuE-Personalneueinstellung fördert, machen immerhin zwischen 20 vH und 25 vH der hier erfaßten Unternehmen auch von internen Möglichkeiten der FuE-Kapazitätserhöhung Gebrauch.

147

Von den 1986 PKZ-geförderten Unternehmen haben rund 38 vH ihre FuE-Kapazitäten erhöht. Diese Quote liegt annähernd auf dem Niveau, das auch für die Jahre 1979 bis 1982 festgestellt wurde. Das bedeutet, daß bei diesen Unternehmen eine Grundvoraussetzung erfüllt wäre, um an der Zuwachsförderung teilzunehmen. In den Fällen, in denen die PKZ-Unternehmen ihre FuE-Personalkapazität erhöht haben, sieht das Muster der Erhöhung wie folgt aus: - Am häufigsten machen die Unternehmen von der Erhöhung der Einsatzzeiten der Mitarbeiter in FuE Gebrauch. Je nach Beschäftigtengrößenklasse haben 40 vH bis 54 vH der Unternehmen diese Möglichkeit genutzt. - Mitarbeiter umgesetzt haben zwischen 20 vH und 22 vH der hier erfaßten Unternehmen. - Personalneueinstellungen wurden von 24 vH bis 39 vH der Unternehmen vorgenommen (vgl. Tabelle 4.19). Tabelle 4.19 Erhöhung der FuE-Kapazität nach Beschäftigtengrößenklassen

Beschäftigte 1 · 20 -

19 49

50 - 99 100 - 199 200 - 499

Umsetzung ZF 86 PKZ 86

Einsatzzeiten ZF 86 PKZ 86

Neueinstellung ZF 86 PKZ 86

Sonstige ZF 86 PKZ 86

9,8

20,4

18,3

39,8

66,0

11,7 9,7 17,5

20,3

25,9 33,1 33,1 30,6 16,6

46,0 54,1 51,0

61,2 56,1 48,8

38,5 32,8 24,0 26,8

6,0 1,2 U 0,6

1,3 0,9 0,8 0,2

50,8

60,4

27,0

0,6

1,2

8,4

500 - mehr

6,0

Insgesamt

10,9

21,1 22,0 21,0

20,9

27,0

76,3 48,0

60,3

1,0 30,2

1,8

0,9

Quellen: DIU; I S I ; AIF.

Der hohe Anteil der PKZ-geförderten Unternehmen mit FuE-Kapazitätserweiterungen ohne Neueinstellungen zeigt einen Konflikt in der jetzigen Ausgestaltung des Programms: Besteht die Zielsetzung ausschließlich in der Stimulierung von Einstellungen 148

zusätzlichen FuE-Personals, ist das o.a. Resultat ohne Bedeutung. Ist jedoch die Zielsetzung, Unternehmen zu einer generellen Ausweitung ihrer FuE-Kapazität anzuregen, so erlaubt die jetzige Ausgestaltung des Programms in seiner Beschränkung auf die Subventionierung von zusätzlichen Einstellungen nur eine partielle Zielerreichung. Diese Einschränkung ist indes solange eher von untergeordneter Bedeutung wie das FuE-Personal generell - wenn auch mit einem niedrigeren Satz - gefördert ist, wie dies mit dem Bestehen des FuE-Personalkostenzuschuß-Programms der Fall war. Die Angaben der AIF über die verschiedenen bei der FuE-Kapazitätserhöhung genutzten Möglichkeiten reichen allein indes noch nicht aus, um die Fragen zu beantworten, ob die Unternehmen mit Zuwachsförderung prinzipiell ein anderes Verhalten in bezug auf die Erhöhung der FuE-Kapazität aufweisen, oder erst durch die Zuwachsförderung dazu veranlaßt wurden. Dieser Frage sowie Fragen nach den verschiedenen Möglichkeiten von FuE-Kapazitätserhöhungen und dem Einsatz von neu eingestelltem Personal nach der Förderung wurde in den Interviews vertiefend nachgegangen. Durchweg einig waren sich die Unternehmen, daß zunächst die internen Möglichkeiten von FuE-Kapazitätserweiterungen auszuschöpfen sind, bevor auf Neueinstellungen zugegriffen wird. Diese Aussage gilt unabhängig von eventueller Förderung für neueingestelltes Personal, und besonders für kleinere Unternehmen, die im FuE-Bereich nur geringe Handlungsspielräume haben. In Unternehmen, in denen nur wenige Personen mit FuE-Aufgaben befaßt sind, besteht häufig keine Alternative zu Neueinstellungen. Oft handelt es sich um Personen die neben FuE auch in anderen betrieblichen Bereichen tätig sind. Deshalb geht häufig mit der FuE-Kapazitätsausweitung eine Ausweitung der gesamten Unternehmenskapazität einher. Andere, vorwiegend mittlere und größere Unternehmen, bei denen FuE organisatorisch weniger eng mit dem übrigen Betriebsgeschehen verzahnt ist, sehen meist nur in FuE-Teilbereichen die Möglichkeit zu internen Umbesetzungen bzw. Erhöhung der in FuE zu leistenden Stunden. Hierzu rechnet vor allem das technische Personal, das bei Bedarf verstärkt in die Entwicklungsprojekte, sei es die Erstellung von Prototypen oder einzelner Teile eingesetzt wird. Für den Bereich des höher qualifizierten FuE-Personals wurden dagegen keine Alternativen zu Neueinstellungen gesehen, da für den hier zu deckenden Bedarf in anderen 149

Betriebsbereichen das zur Erweiterung der FuE-Kapazität notwendige Know-how nicht vorhanden ist. Insgesamt verdeutlichen die Antworten zwar die unternehmensinternen Möglichkeiten von FuE-Kapazitätserhöhungen, aber auch, daß aufgrund spezifischer Anforderungen an das benötigte Wissen sowie der personellen Auslastung des übrigen Personals zu den in FuE getätigten Neueinstellungen häufig keine Alternative besteht. In einigen Unternehmen wurde nicht an der Neueinstellung, sondern an der FuEKapazitätserweiterung als Bedingung für den Erhalt der Zuwachsförderung Kritik geübt. FuE hätte schon einen hohen Anteil an den betrieblichen Gesamtaufwendungen, eine kontinuierliche Erhöhung wäre kostenmäßig nicht zu verkraften und betriebswirtschaftlich auch nicht opportun. Neue technische Anforderungen an die Produkte, die Anwendung neuer Technologien und Verfahren machen aber den Einsatz höher oder anders qualifizierten Personals in FuE notwendig. Dabei würde aus Altersgründen ausscheidendes oder aus anderen Gründen nicht mehr benötigtes Personal durch neue, in der Regel höher qualifizierte, Mitarbeiter ersetzt. Zur besseren Durchführung solcher qualitativen Anpassungsprozesse gäbe die Zuwachsförderung aber keine Impulse.

4.6 Einstieg in neue Technologien Wie bereits in Kap. 4.4.7 dargestellt, gaben 40 vH der Unternehmen an, daß für die in den letzten drei Jahren durch Neueinstellung vorgenommene Erhöhung der FuEKapazitäten der Einstieg in ein neues Technologiegebiet ausschlaggebend war. Knapp 30 vH haben ihre FuE-Aktivitäten in ausgewählten Technologiebereichen intensiviert. In diesem Abschnitt sollen die dort gemachten Ausführungen zum Einstieg in ein neues Technologiegebiet durch andere Betrachtungsschwerpunkte ergänzt und erweitert werden. In diesem Zusammenhang wird nach den neu aufgegriffenen bzw. erweiterten Technologiegebieten ebenso gefragt wie nach evtl. bestehenden Zusammenhängen zwischen den genannten und anderen unternehmensspezifischen Merkmalen. Technologiegebiet: In einer groben Analyse, die auf schriftlichen Angaben der Unternehmen basiert, wurden dreizehn verschiedene Technologiegebiete identifiziert. Die Zuordnung der Technologiegebiete erfolgte anhand des von Batelle entwickelten Rasters. 150

Die Auswertung ergibt eine Konzentration, die in hohem Maße durch Entwicklungen in der Mikroelektronik geprägt sind. Bei den Einsteigern in neue Technologien wurden am häufigsten angeführt "Elektronik", "Fertigungsautomatisierung", "Sensorik". Auf diese Bereiche entfallen ein Drittel, ein Fünftel bzw. ein Siebentel der gesamten Nennungen. Größeres Gewicht haben noch die Werkstoff-und Umwelttechnik mit Anteilen von 9 vH bzw. 6 vH. Dieser Struktur sehr ähnlich verteilen sich auch die Angaben beim Ausbau bestimmter Technologien: Technologiegebiet

Einstieg

Ausweitung Struktur in vH

Insgesamt

100,0

100,0

Elektronik

32,3

31,9

Nachrichtentechnik

2,0

0,9

Informationsverarbeitung

1,5

Fertigungsautomatisierung

19,9

17,7

Robotik

2,0

1,8

Sensorik

13,9

11,5

Physikalische Technologie

0,5

0,9

Biotechnologie

2,5

7,1

Werkstofftechnik

9,4

11,5

Energietechnik

3,5

4,4

Umwelttechnik

6,0

5,3

Laser

3,0

2,6

Chemie

3,5

4,4

"

Im Rahmen der weiteren Analyse wurde das Merkmal Einstieg in neues Technologiege biet gekreuzt mit den Merkmalen - Ausweitung in bestimmten Technologiegebieten, - allgemeiner FuE-Kapazitätserhöhung, - Kenntnisse neuer Mitarbeiter, - Schwierigkeiten bei der Durchführung von Innovationen.

151

Im folgenden werden die Ergebnisse der Kreuzungen des Merkmals Einstieg in neues Technologiegebiet mit dem jeweils anderen Merkmal kurz erläutert.

Ausweitung in bestimmten Technologiegebieten: Bei der Frage nach der FuE-Kapazitätserweiterung waren Mehrfachnennungen möglich. Im Rahmen dieser Analyse wurde geprüft, in welchem Umfang Unternehmen, die angeben, ein neues Technologiegebiet aufgegriffen zu haben, ihre FuE-Aktivitäten auch in einem bestimmten Technologiegebiet erweitert haben. Das Ergebnis der Korrelationsanalyse zeigt, daß zwischen beiden Merkmalen ein signifikanter Zusammenhang besteht. Unternehmen mit Einstieg in ein neues Technologiegebiet geben überdurchschnittlich häufig an, ihre FuE-Aktivitäten auch in einem bestimmten Technologiegebiet erweitert zu haben. Allgemeine Ausweitung der FuE-Kapazität: Allgemeine Ausweitung der FuE-Kapazität kann als ein Pendant zu Ausweitung eines bestimmten Technologiegebietes angesehen werden. Die Korrelationsprüfung ergab, daß zwischen Einstieg in ein neues Technologiegebiet und der allgemeinen Ausweitung der FuE-Kapazität kein statistisch gesicherter Zusammenhang besteht. Kenntnisse neuer Mitarbeiter: Ausgegangen wurde von der Hypothese, daß Unternehmen mit Einstieg in ein neues Technologiefeld stärker als andere neue Mitarbeiter benötigen werden mit Kenntnissen, die im Betrieb vorher nicht vorhanden waren. Diese Hypothese wurde durch die statistische Überprüfung signifikant bestätigt. Schwierigkeiten

bei der Durchführung

von Innovationsvorhaben:

In der schriftlichen Erhebung wurde die Frage gestellt, ob die Unternehmen Schwierigkeiten bei der Durchführung von Innovationsprojekten haben und worin diese gegebenenfalls begründet sind. Hier sollte geprüft werden, ob Unternehmen, die ein neues Technologiegebiet aufgegriffen haben, über- oder unterdurchschnittlich oft im Rahmen des Innovationsprozesses vor größere Probleme gestellt werden. Ergebnis der

152

Analyse war, daß Unternehmen, die in ein neues Technologiegebiet eingestiegen sind, seltener als andere ihre Innovationsvorhaben aufgrund besonderer Schwierigkeiten abbrechen müssen. Die hier skizzierten Zusammenhänge lassen erkennen, daß sich die Unternehmen mit Einstieg in ein neues Technologiegebiet insbesondere im Vergleich zu den Unternehmen mit allgemeiner FuE-Kapazitätserweiterung - auch für diese sind Korrelationsanalysen durchgeführt worden - deutlich unterscheiden. Sie sind bei der Durchführung ihrer Innovationsvorhaben offensichtlich routinierter und haben die Einstellung neuer Mitarbeiter gleichzeitig häufig dazu genutzt, ihr Know-how im Bereich Forschung und Entwicklung zu erweitern.

153

5.

Auswirkungen des Zuschusses auf FuE und Innovation

Ein hoher Verbreitungsgrad der Zuwachsförderung läßt noch keine Aussagen über die von ihr ausgelösten innerbetrieblichen Effekte zu. Um die möglichen Wirkungen des Zuschusses auf das FuE-Verhalten der geförderten Unternehmen zu erfassen, wird von der kostensenkenden Wirkung des Zuschusses ausgegangen. FuE stellt einen der InputFaktoren dar, der zur Herstellung und Sicherung des künftigen Umsatzes erforderlich ist. Für industrielle, anwendungsorientierte FuE besteht zwar ein Risiko, ob der technische und Markterfolg erzielt werden kann, es herrscht aber nicht vollständige Unsicherheit vor. Der Einsatz von FuE ist ein Input-Faktor - er besteht aus den Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit -, für dessen Einsatz ein erwarteter Ertrag zugrunde liegt. In dem Umfang, wie sich durch die Zuwachsförderung der Preis für FuE reduziert, wird FuE im Vergleich zu anderen Produktionsfaktoren billiger. Entsprechend verringert sich die Rentabilitätsschwelle für FuE. Von dem Zuschuß kann deshalb prinzipiell eine FuE-erhöhende Wirkung erwartet werden. Es ist die Aufgabe einer empirischen Analyse, zu bestimmen, in welchem Ausmaß die FuE-Kapazität aufgrund der Förderung ausgeweitet wurde, welche Wirkungseffekte im einzelnen feststellbar sind und inwieweit unterschiedliche Wirkungen in jeweils verschiedenen Unternehmen anzutreffen sind. Hierbei wird vorausgesetzt, daß die Unternehmen den Zuschuß tatsächlich als Verbilligung der Aufwendungen für zusätzlich eingestelltes FuE-Personal ansehen. In diesem Kapitel wird auf folgende Aspekte der Wirkungen der ForschungspersonalZuwachsförderung eingegangen: - finanzielle Merklichkeit (Kap. 5.1): Ist die finanzielle Entscheidungsrelevanz der Förderung ausreichend? - Anstoßeffekt der Fördermittel (Kap. 5.2): Wie hoch ist der Anteil der Unternehmen, die den Zuschuß für zusätzliche, ursprünglich nicht vorgesehene FuE-Einstellungen verwendet haben bzw. wie groß ist der Anteil der Mitnehmer? - Wirkungsarten (Kap. 5.3): Hat die Förderung Effekte auf spezielle FuE-Vorhaben, auf die Zunahme des FuE-Budgets insgesamt oder auf das FuE-Klima? Hat die Förderung primär Verstärker- oder Initialeffekte?

154

- Wirkungstypen (Kap. 5.4): Läßt sich eine Typologie von Unternehmen als typische Mitnehmer bzw. Unternehmen identifizieren, die die Zuwachsförderung für die Einstellung von zusätzlichem FuE-Personal in hohem Maße nutzen? - Wirkungshemmende Faktoren (Kap. 5.5): Welche Faktoren beeinträchtigen die Programmwirkung?

5.1 Finanzielle Merklichkeit Die Tatsache, daß im Bewilligungszeitraum 1985 bis 31. August 1988 5 200 verschiedene Unternehmen gefördert wurden, d.h. daß das Programm einen ganz erheblichen Verbreitungsgrad aufweist, läßt alleine noch keine Rückschlüsse auf die innerbetrieblichen Auswirkungen des Programms bei geförderten Unternehmen zu. Wie bisherige Erfahrungen zeigen, ist die finanzielle Merklichkeit der staatlichen Hilfe eine Voraussetzung für die Entscheidungsrelevanz der Förderung. Auf eine Fördermaßnahme werden die Unternehmen in der Regel erst reagieren bzw. diese in Anspruch nehmen, wenn der Nutzen den damit verbundenen Verwaltungsaufwand übersteigt. Darüber hinaus entscheidet dann noch die Fühlbarkeit der Entlastung; darunter ist der Anteil der Förderung an den jeweiligen Gesamtaufwendungen zu verstehen. In diesem Zusammenhang sind die in den Unternehmen bei solchen Prozessen eingehenden Entscheidungsfaktoren zu analysieren. Dabei sind mehrere Modelle denkbar, den erwarteten Zuschuß auf unterschiedlich definierte Gesamtaufwendungen zu beziehen. Am höchsten wäre die finanzielle Merklichkeit dann, wenn die Unternehmen bei ihrer Kalkulation innerhalb des Förderansatzes blieben und den Zuschuß auf die für die neu eingestellte Person zu leistenden Gehaltsaufwendungen über einen Zeitraum von maximal 15 Monaten bezögen. Da aber qualifiziertes Personal meist unbefristet eingestellt wird - 95 vH der Unternehmen geben dies für die geförderten Neueinstellungen an -, könnte die Zeitspanne zur Berechnung der finanziellen Merklichkeit deutlich länger sein. Rational kalkulierende Unternehmen werden von der Zeitspanne ausgehen versehen mit einem Risikoaufschlag -, die der neue Mitarbeiter voraussichtlich benötigt, bis er für den Betrieb auch ohne staatliche Förderung einen Ertrag erwirtschaftet.

155

Denkbar ist aber auch, daß die Unternehmen den Zuschuß projektspezifisch sehen oder an ihren gesamten FuE-Aufwendungen messen. In solchen Fällen würde die finanzielle Merklichkeit bei der Einstellung eines Mitarbeiters mit zunehmenden FuE-Projektkosten oder FuE-Personal- bzw. Gesamtaufwendungen abnehmen. Nicht auszuschließen ist, daß die Unternehmen die Zuschüsse an ihren gesamten Personalaufwendungen oder gar an betrieblichen Gesamtaufwendungen bemessen. Dies dürfte vor allem bei Unternehmen zutreffen, bei denen der FuE-Bereich nur vage von dem übrigen betrieblichen Geschehen getrennt ist, bzw. die keine entsprechende Kostenrechnung für FuE haben. Diese verschiedenen Merklichkeitsmaße werden im folgenden untersucht. Bei der finanziellen Merklichkeit ist nicht nur die absolute und relative Höhe des Zuschusses, sondern auch der Förderzeitraum zu analysieren. Optimal gestaltet wäre die Förderung hinsichtlich ihrer finanziellen Ausgestaltung dann, wenn Förderhöhe und -dauer ausreichen, um die beabsichtigten Wirkungen bei minimaler Mitnahme zu erreichen. Eine solche Optimierungsaufgabe ist in der Praxis indes bestenfalls annäherungsweise zu lösen. Der durchschnittliche für das Jahr 1986 gewährte Zuschuß betrug knapp 20 000 D M pro Unternehmen (Tabelle 5.1). Wenige Unternehmen erhalten einen Zuschuß von 100 000 D M und mehr. Die Hälfte der Unternehmen erhielt einen Zuschuß zwischen 10 000 und 50 000 DM, bei einem Drittel der Unternehmen lag der Zuschuß zwischen 2 000 und 10 000 DM, bei einem Zehntel unter 2 000 DM. Allerdings handelt es sich hier um Teilbeträge, weil die Höhe der Zuschüsse auch von dem Zeitpunkt der Einstellung des FuE-Personals abhängt. So kann ein niedriger Zuschuß schon allein daraus resultieren, daß die Einstellung in den letzten Monaten des Kalenderjahres erfolgte. Da die Statistik nur in jährlicher Abgrenzung vorliegt, wird nicht der gesamte, sondern nur der auf das jeweilige Kalenderjahr entfallende Zuschuß ausgewiesen. Sehr geringe Zuschüsse können auch in den FuE-Einsatzzeiten (mindestens 20 vH der Arbeitszeit) der neu eingestellten Personen begründet sein.

156

Tabelle 5.1 Verteilung der geförderten Unternehmen nach Zuschußhöhe

Zuschußhöhe in TDH

1985 absolut in vH

1986 absolut in vH

1987 absolut

in vH

292

31,9

343

8,7

102

5,4

2,5 - unter 5 - unter

5 10

266

29,0

578

14,7

10,3

260

28,4

850

10 - unter 15 - unter 20 - unter

15 20 25

7,4 2,2 0,7

25 - unter 30 - unter 40 - unter

30 40

68 20 6 0

0,0

536 454 307 207

21,6 13,6

193 310

4

0,4

255

0 0

0,0 0,0

129

0 0 0 0 916

unter 2,5

50

50 - unter 75 75 - unter 100 100 - unter 150 150 - unter 200 über 200 Insgesamt

16,5

253 216 166

11,5 8,9

5,2 6,5

119

6,4

146

7,8

155

3,3 3,9

109 138

5,8 7,4

0,0

72

1,8

0,0

1,1 0,2

57 47

3,0 2,5

0,0 0,0

45 7 5

0,1

11 7

0,4

100,0

3943

100,0

1874

100,0

11,5 7,8

13,5

0,6

Quellen: DIU; I S I ; AIF.

Anhaltspunkte zur subjektiven Einschätzung der erwarteten Wirkungen der Zuwachsförderung aus Sicht der befragten Unternehmen konnten auf der Basis der Interviews ermittelt werden. Die Zuwachsförderung hat bei dem größten Teil dieser befragten Unternehmen die Entscheidung, Personal einzustellen, erleichtert. Die Hälfte der befragten Unternehmen gab an, daß sie die Einstellungen auch ohne Zuwachsförderung uneingeschränkt vorgenommen hätten. Die Bezuschussung von mehr als der Hälfte des Bruttolohns wurde durchweg als attraktiv bezeichnet. Ohne Ausnahme wird die Dauer der Förderung als ausreichend angesehen. Unterschiedlich waren die Begründungen: - Die Förderung deckt das Einstellungsrisiko. Nach 15 Monaten wisse man, ob der Mitarbeiter weiter beschäftigt werden soll.

157

- Nach 15 Monaten müsse der neue Mitarbeiter den "break even point" erreicht haben, sich also finanziell selbst tragen. - Die Mitarbeiter werden für die Entwicklung von neuen Produkten eingestellt, die sie dann selbst in Produktion und Verkauf betreuen. Die dafür veranschlagte Entwicklungszeit beträgt durchschnittlich etwa ein Jahr. Allen Antworten gemeinsam war die Aussage, daß sowohl Höhe des Zuschusses als auch Dauer der Förderung ausreichend bemessen sind, um das kostenmäßige Einstellungsrisiko - Fehlentscheidungen können insbesondere in kleinen Betrieben zu starken Belastungen führen - deutlich zu mindern. Die Unternehmen verstehen die Förderung damit vorwiegend als Minderung des Einstellungsrisikos und als "Einarbeitungs"Zuschuß. Ein anderer, für die Wirkung nicht unwesentlicher Aspekt, ist der Zahlungsmodus. Bei der Zuwachsförderung beträgt die Zeitspanne zwischen Einstellung des FuE-Beschäftigten und Auszahlung des Förderbetrages ein bis zwei Jahre. Dadurch besteht - ähnlich wie bei steuerlichen Vergünstigungen (vgl. Kap. 7.1) - durch die zeitliche Entkopplung von Ursache und Förderung die Gefahr, daß die mit dem Programm mögliche "Bewußtseinsbildung" verlorengeht. Die durchgeführten Unternehmensgespräche ergaben hierbei folgendes Resultat: Insbesondere kleinere, finanzschwache aber forschungsintensive Unternehmen sehen in der Zuwachsförderung eine wichtige Liquiditätshilfe. Von Unternehmen, die stark mit hohem Fremdkapital belastet sind, wird die große zeitliche Differenz zwischen dem Eintreten des Fördertatbestandes und der Auszahlung der Fördermittel bemängelt. Sie bedeutet, daß neue Mitarbeiter zunächst über Kredit finanziert werden müssen. Deshalb wünschen sich vor allem Angehörige dieser Unternehmensgruppe eine zeitnahe Abschlagszahlung. Von einigen Unternehmen wurde bemängelt, daß eine Maßnahme, mit der Personalneueinstellungen gefördert werden sollen, die vollzogene Einstellung voraussetzt und erst dann die iForderwürdigkeit geprüft werde. Einstellungsentscheidend könnte die Zuwachsförderung aber nur sein, wenn die Fördervoraussetzungen klarer definiert wären und bei Erfüllung derselben ein Rechtsanspruch auf den Zuschuß besteht. 158

Keine Verbesserung sehen die befragten Unternehmen in einer Regelung, bei der der Zuschuß durch steuerliche Absetzbarkeit ersetzt wird. Vor allem größere Unternehmen sind einer solchen Änderung gegenüber indifferent, kleinere tendieren zum Zuschuß. Dafür dürften vor allem folgende Aspekte maßgebend sein: Die Steuerschuld eines Unternehmens ist Ergebnis vieler einzelner Tatbestände. Die Unternehmensleitung interessiert dabei häufig nur die Gesamtbelastung, weniger dagegen die Einzelpositionen aus denen sich die Steuerschuld zusammensetzt. Mit der Wahrnehmung steuerlicher Vergünstigungen sind das Rechnungswesen oder Steuerberater befaßt. Auch wenn die Geschäftsleitung keinen Fördertatbestand kennt, ist es bei einer steuerlichen Regelung fraglich, ob Erhalt und Umfang der Förderung von dieser entsprechend registriert werden. Direkter ist die Wirkung hingegen bei dem Zuschuß. Über den Mitteleingang wird die Geschäftsleitung unmittelbar auf den erfolgreichen Abschluß der Förderbeantragung hingewiesen und erhält gleichzeitig die Information über die Höhe des Transfers. Es ist offensichtlich der einem Verkauf ähnlich wirkende Mechanismus - der Geldeingang signalisiert den erfolgreichen Abschluß -, der die Unternehmer veranlaßt, bei gleicher Förderhöhe den Zuschuß gegenüber einer steuerlichen Vergünstigung den Vorzug zu geben. Es handelt sich hier um eine vorwiegend subjektiv bestimmte Handlungsweise, die sich an dem Motto "da weiß ich, was ich habe" orientiert. Die finanzielle Merklichkeit des Zuschusses ist allerdings keineswegs der einzige Indikator dafür, ob die geförderten Unternehmen durch den Zuschuß dazu angeregt wurden, ihre FuE-Tätigkeit auszuweiten. Hinzukommen eine ganze Reihe weiterer Faktoren, aus denen sich eine Typologie entwickeln läßt für Unternehmen, die den Zuschuß für zusätzliche FuE-Aktivitäten verwendet haben und solchen, die als Mitnehmer einzustufen sind (vgl. Kap. 5.4).

5.2 Anstoß- und Mitnehmereffekte Ziel der Zuwachsförderung ist es, Unternehmen dazu anzuregen, ihre FuE-Kapazitäten durch Personaleinstellungen zu erhöhen. Eine Analyse zur Programmwirkung hat mithin zur Aufgabe, festzustellen, wie und in welchem Umfang die Zuwachsförderung Entscheidungen zur Einstellung von FuE-Personal beeinflußt hat. In diesem Zusammen159

hang ist hinsichtlich der Wirkungserwartung festzustellen, daß rational entscheidende Unternehmen nicht allein aufgrund einer solchen Fördermaßnahme solche Personaldispositionen treffen werden und dies von der Zuwachsförderung auch nicht bezweckt ist. Direkte quantitative Wirkungseffekte treten deshalb in den Fällen auf, bei denen die Einstellungsentscheidung von der Förderung positiv beeinflußt worden ist. Dazu zählen Wirkungen wie "Entscheidungserleichterungen" ebenso wie 'Vorgezogene Einstellungen". Solche, den Entscheidungsprozeß beeinflussende Wirkungen sind indes empirisch nur schwer nachprüfbar. Entsprechend groß ist mithin auch der Unsicherheitsgrad bei der Abschätzung der Wirkungen der FuE-Zuwachsförderung. Um eine quantitative Abschätzung der Auswirkungen des Zuschusses auf FuENeueinstellungen zu erreichen, ist neben dem Vorher/Nachher-Vergleich methodisch auch ein Vergleich von geförderten und nicht-geförderten Unternehmen (KontrollGruppe) während der Laufzeit des Programms erforderlich. Mit Hilfe eines solchen Vergleichs wäre es theoretisch möglich - unabhängig von den Angaben der geförderten Unternehmen - den Anteil der Neueinstellungen zu bestimmen, der ohne den Zuschuß nicht in dieser Form vorgenommen worden wäre. Ein solcher methodischer Ansatz bei der Evaluierung der FuE-Personalkosten-Zuschüsse konnte noch in den ersten Jahren der Programmlaufzeit realisiert werden. Als Wirkungsgrad definiert wurde dort der Anteil des Programmvolumens, der für zusätzliche FuE-Aktivitäten von den Unternehmen eingesetzt wurde. Einen solchen Kontrollgruppenvergleich sah der Forschungsauftrag sowohl aus Gründen der Realisierbarkeit als auch der Begrenzung des Kostenrahmens jedoch nicht vor. Dies bedeutet, daß die ermittelten Ergebnisse im wesentlichen auf einer Selbsteinschätzung der geförderten Unternehmen beruhen. Die Ergebnisse sind deshalb mit erheblichen Einschränkungen behaftet. Aus diesem Grund wurde auch nicht der Versuch gemacht, den Wirkungsgrad des Programms zu bestimmen; stattdessen wurde die Anzahl der Unternehmen zu ermitteln versucht, auf die das Programm keinerlei Auswirkungen hatte (sog. "Mitnehmer"). Mit dem Instrument einer schriftlichen, repräsentativen Befragung wird erfahrungsgemäß ein zu günstiges Bild ermittelt, mit Hilfe von Interviews, die aber nicht repräsentativ sein können, dagegen erhält man realitätsnähere Ergebnisse. Insofern läßt sich auch nur ein Bereich angeben, innerhalb dessen die tatsächliche Wirkung vermutlich liegt. 160

Genauere Resultate können angesichts der durch die methodischen Einschränkungen sich ergebenden Unsicherheiten nicht erwartet werden. Da sowohl das Konzept als auch die Zielgruppe beider Programme beträchtliche Ähnlichkeiten aufweisen, wurden die Unternehmen mit Zuwachsförderung nun in ähnlicher Weise befragt, wie Unternehmen aus der Vergleichsgruppe, die nur FuEPersonalkostenzuschüsse erhalten haben. Dies ermöglicht einen Vergleich der Unterschiede der Antworten dieser Unternehmensgruppen bezüglich Niveau und Struktur. Auf diese Weise lassen sich zumindest empirische Anhaltspunkte dafür ermitteln, ob die Wirkungen in etwa denjenigen der FuE-Personalkostenzuschüsse entsprechen. Ein wesentliches Ergebnis der damaligen Evaluierung war, daß die Technologieorientierung der Unternehmen eine wesentliche Determinante der Verwendung des Zuschusses darstellt. Da die Analyse der erreichten Zielgruppe (Kap. 3) ergeben hat, daß die Technologieorientierung der Unternehmen mit Zuwachsförderung höher ausfällt als die der Vergleichsgruppe, konnte erwartet werden, daß die Wirkung zumindest nicht wesentlich niedriger liegt als derjenige der FuE-Personalkostenzuschüsse für die Jahre 1979 - 82. Die geförderten Unternehmen und die Vergleichsgruppe wurden gebeten, eine Selbsteinschätzung über die Bedeutung des Zuschusses bei ihrer Entscheidung über die Einstellung von zusätzlichem FuE-Personal abzugeben. Hierbei wurden sie gefragt, welche Verwendung des Zuschusses sie geplant haben. Die Unternehmen wurden gefragt, ob sie den Zuschuß - zur Verbesserung ihrer Ertragslage genutzt haben und ihre Innovationsvorhaben unabhängig davon im geplanten Umfang realisiert haben. Diese Unternehmen stellen Mitnehmer dar. - teilweise zur Finanzierung von zusätzlichen FuE-Arbeiten und teilweise für ohnehin geplante FuE-Arbeiten genutzt haben. Diese Unternehmen stellen sog. "teilweise Mitnehmer" dar. - vollständig für eine Erhöhung der FuE-Aufwendungen genutzt haben. Diese Unternehmen haben den Zuschuß vollständig für eine Ausweitung ihrer FuE verwendet. Bei ihnen ist die höchste Wirkung feststellbar.

161

- für Neueinstellungen im FuE-Bereich, die zeitlich vorgezogen wurden, genutzt haben. Bei diesen Unternehmen überwiegt der sog. "Vorzieheffekt". - zur Durchführung eines größeren Innovationsvorhaben, das sonst nicht realisiert worden wäre, genutzt haben. Bei diesen Unternehmen läßt sich damit ein "Initialeffekt" feststellen. - zur Finanzierung von Produktionsaufnahme und Markteinführung neuer Produkte sowie für andere Innovationsaktivitäten genutzt haben. Diese Unternehmen sehen den Zuschuß nicht an die Neueinstellung von FuE-Personal gebunden, da es sich um keinen zweckgebundenen Zuschuß handelt, sondern nutzen ihn für ihre FuE- und Innovationsaktivitäten insgesamt. Eine Übersicht über die Antworten gibt Tabelle 5.2, in der auch die Unterschiede der Antworten der Unternehmen mit Zuwachsförderung und der Vergleichsgruppe, die FuEPersonalkostenzuschüsse erhalten haben, aufgeführt sind. Die Vergleichsgruppe wurde hierbei in zwei Untergruppen aufgeteilt, und zwar in denjenigen Teil der Unternehmen, die angegeben haben, daß sie ihre FuE-Kapazität in den vergangenen drei Jahren (da der Befragungszeitpunkt 1987 war, handelt es sich um den Zeitraum 1984 - 1986) ausgeweitet haben (Gruppe A) und in denjenigen Teil, bei denen dies nicht der Fall ist (Gruppe B). Das Ergebnis ist, daß der Anteil der Mitnehmer bei den Unternehmen mit Zuwachsförderung nur in bezug auf die Vergleichsgruppe Β geringer ausfällt, deutlicher fällt dieser Unterschied bei Unternehmen aus, die angeben, daß sie den Zuschuß teilweise zur Finanzierung vòn zusätzlichen FuE-Arbeiten und teilweise für ohnehin geplante FuE-Arbeiten verwendet haben. Höher fällt der Anteil der Unternehmen mit Zuwachsförderung aus, die angeben, daß sie den Zuschuß vollständig für eine Erhöhung der FuE-Aufwendungen verwendet haben. Diese Angaben - die eine Selbsteinschätzung der Unternehmen darstellen zeichnen nach allen Erfahrungen der empirischen Sozialforschung ein zu positives Bild. Dies wurde durch die Interviews erhärtet, durch die eine Quote von Mitnehmern in Höhe von 50 vH ermittelt wurde. Ähnliche Erfahrungen wurden auch bei der Evaluierung der FuE-Personalkostenzuschüsse gemacht, wonach ein Vergleich der Unterschiede der Antworten methodisch nur mit erheblichen Einschränkungen möglich ist. Dies legt nahe, daß der Wirkungsgrad der Zuwachsförderung in etwa demjenigen der 162

FuE-Personalkostenzuschüsse der Jahre 1979 -1982 entsprechen dürfte. Vergleicht man nämlich die Resultate mit den Ergebnissen der Befragung von Personalkostenzuschußgeförderten Unternehmen von 1983 - hierin sind auch Unternehmen enthalten, die 1985/86 Zuwachsförderung erhalten haben, so ergibt sich, daß die Antwortstrukturen bei beiden Befragungen relativ ähnlich ausfallen (vgl. Tabelle 5.2). Tabelle 52 Frage: Über den ausgezahlten Zuschuß aus der Zuwachsförderung können Sie frei verfügen. Wofür haben Sie ihn genutzt?

Der Zuschuß wurde genutzt (Hehrfachnennungen möglich)

ι ZF

I

Anteil der Nennungen in vH Vergleichsgruppe 1 * I Umfrage 2) b3> PKZ 83

*

I

ι

zur Verbesserung der Ertragslage; die Innovât ionsvorhaben wurden un* abhängig davon in geplantem Umfang realisiert

15,1

15,5

21,0

15,3

teilweise zur Finanzierung von zusätzlichen FuE-Arbeiten und t e i l weise für ohnehin geplante FuEArbei ten

41,8

53,4

47,8

50,6

vollständig für eine Erhöhung der FuE-Aufwendungen

31,0

22,3

17,6

23,0

nicht r e a l i s i e r t worden wäre

10,1

17,4

12,0

9,8

zur Finanzierung von Produktionsauf nähme und Markteinführung neuer Produkte so wie für andere Innovationsaktivitäten

16,9

20,4

23,2

16,2

15,6

k.A. 4 >

k.A. 4 >

zur Durchführung eines größeren Innovâtionsvorhabens, das sonst

Neueinstellungen im FuE-Bereich wurden z e i t l i c h vorgezogen

1) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal.- 2) Unternehmen mit Ausweitung der FuE-Kapazität in 1984-86.- 3) Unternehmen ohne Ausweitung der FuE"Kapazität in 1984-86.- 4) Nicht abgefragt. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIW; I S I .

163

Insgesamt sind aber die Anstoß- und Mitnahmeeffekte der Fördermittel nur in groben Umrissen quantitativ bestimmbar. Da von dieser Förderung nicht erwartet werden kann, daß FuE-Personaleinstellungen allein wegen der Förderung vollzogen werden, sondern auf diese nur stimulierend wirkt, gibt es je nach Einflußgrad ein relativ großes Wirkungsfeld. Die Antworten der Interviews ergeben, daß der Anteil der Mitnehmer - d.h. der Anteil der Unternehmen, bei denen keinerlei Anstoßwirkung durch die Förderung erreicht wurde - deutlich über dem Ergebnis der schriftlichen Umfrage mit 15 vH liegen dürfte. Wie nahe der tatsächliche Wert an das Ergebnis der Interviews (50 vH) heranreicht, ließ sich nicht genau bestimmen. Die Spannweite unterstreicht die methodisch bedingten großen Unsicherheiten. Ergänzende Regressionsanalysen ergaben, daß die Wirkungen auf die Ausweitung des FuE-Personals höher bei denjenigen Unternehmen ausfallen, die beide Programme in Anspruch genommen haben, als bei Unternehmen, die nur an den FuE-Personalkostenzuschüssen oder an der Zuwachsförderung beteiligt waren. Letztere sind überwiegend Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten. Folgt man den Interviews, dann zeichnen sich folgende je nach Unternehmenstyp und -situation Verhaltensmuster ab: - Eine über das ursprüngliche Maß hinausgehende FuE-Personalaufstockung wird durch die Förderung vor allem bei kleineren, meist jungen kapitalschwachen, aber tendenziell wachsenden Unternehmen angeregt. Die durch den Zuschuß bewirkte Verbilligung von FuE wird - da Forschungsbedarf vorhanden ist - auch in vollem Umfang für eine FuE-Kapazitätserhöhung genutzt. - Anders, wenn auch in der Wirkung ähnlich, ist die Situation bei größeren Unternehmen mit eigenen FuE-Abteilungen. Bezogen auf das gesamte Geschäftsvolumen hat die Zuwachsförderung zwar nur geringes Gewicht. Sie kann aber dann Personalentscheidungen positiv beeinflussen, wenn die FuE-Abteilung dadurch in die Lage versetzt wird, ihren Bedarf besser zu begründen. Dabei werden die zu erwartenden Erträge aus zusätzlicher FuE den um die Förderung verringerten Personalaufwendungen gegenübergestellt. - Bei den meisten positiv beeinflußten Unternehmen hatte die Zuwachsförderung den Entscheidungsprozeß dahingehend beeinflußt, daß sie die Entscheidung, FuE-Personal einzustellen, erleichert hat.

164

5.3 Wirkungsarten Bei gegebener finanzieller Merklichkeit und dem Umstand, daß der Zuschuß mit keiner strengen Zweckbindung bei der Verwendung verbunden ist, ist prinzipiell offen, in welcher Weise die den Unternehmen zugeflossenen Mittel entscheidungsrelevant werden, d.h. die FuE- und Innovationsaktivitäten tatsächlich beeinflussen. Diese Wirkungsarten (Röthlingshöfer, Sprenger 1976) kann man wie folgt unterscheiden: Projektrelevanz: Es werden bestimmte FuE-Projekte durchgeführt, die ohne diese Mittel überhaupt nicht begonnen worden wären. Es handelt sich hier um "Grenzprojekte", die durch die auf sie entfallenden Fördermittel betriebswirtschaftlich gesehen rentabel werden oder die vom Unternehmen vorgegebene Risikoschwelle überspringen. FuE-Budget-Relevanz: Das FuE-Budget des Unternehmens wird insgesamt erhöht, so daß bestehende FuE-Projekte ausgeweitet oder früher als geplant begonnen oder starke Schwankungen der FuE-Tätigkeit ausgeglichen werden können. Werden die Aufwendungen für Produktionsaufnahme und Markteinführung ausgeweitet, wird dies als Innovations-Budgetrelevaiiz bezeichnet. Klimaeffekt: Die Fördermittel werden nicht unmittelbar für eine Erhöhung des FuEBudgets verwendet, jedoch wird das Prestige und die innerbetriebliche Anerkennung und der Status von FuE gestärkt. Der mittelbare Einfluß schlägt sich in einer steigenden Bereitschaft der Unternehmen nieder, zusätzliche Mittel für FuE einzusetzen und FuERisiken zu übernehmen. Nach den Angaben der Unternehmen (vgl. Tab. 5.2) überwiegt die Budgetrelevanz, das heißt der Zuschuß wird für eine Erhöhung der FuE- bzw. Innovationsaufwendungen verwendet. Die Mehrzahl der Unternehmen mit einer solchen Verwendung nutzt den Zuschuß allerdings nur teilweise zur Finanzierung von zusätzlichen FuE-Arbeiten, teilweise für ohnehin geplante Arbeiten, nimmt also den Zuschuß zum Teil mit bzw. substituiert privates durch öffentliches Kapital. Wie die Interviews ergaben, handelte es sich bei einer Ausweitung der Personalkapazität durchweg um die Realisierung von Ausweitungsplänen, die durch den Zuschuß leichter möglich wurden oder früher als 165

geplant realisiert werden konnten. Die Art der Ausweitung ergab sich dabei aus den Unternehmenszielsetzungen. Neben der Verwendung für FuE nennt eine ganze Reihe von Unternehmen auch die Verwendung zur Finanzierung von Produktionsaufnahme und Markteinführung neuer Produkte sowie für andere Innovationsaktivitäten (z.B. externe FuE, Zusammenarbeit mit anderen Unternehmen, Kauf von Meß- und Prüfeinrichtungen usw.). Rund 1/10 der Unternehmen gibt an, daß es den Zuschuß für ein größeres Innovationsvorhaben verwendet hat, das sonst nicht realisiert worden wäre. Die Interviews haben jedoch die Ausschließlichkeit dieser Aussage relativiert. Die Unternehmen haben meistens unter dieser Antwort verstanden, daß dieses größere Innovationsvorhaben ohne den Zuschuß nicht in dem Umfang, dem Zeitraum und dem zeitlichen Beginn hätte realisiert werden können. Nur selten wurde ein größeres Innovationsvorhaben durchgeführt, das ohne den Zuschuß überhaupt nicht realisiert worden wäre. Das heißt, eine "Projektrelevanz" dçs Zuschusses besteht in dieser Hinsicht kaum. Dagegen besteht sie in einer anderen Hinsicht: Viele Unternehmen beziehen den Zuschuß tatsächlich auf die jeweils zugrunde liegende Neueinstellung. Häufig ist die Neueinstellung mit der Durchführung eines spezifischen Projekts verbunden. In dem Maße, wie der Zuschuß zu einer Beschleunigung oder zu einer qualitativ besseren Durchführung des Vorhabens führt, hat er "Projektrelevanz". Neben den quantitativen Auswirkungen des Zuschusses läßt sich auch eine Reihe von qualitativen Auswirkungen feststellen. Diese betreffen hauptsächlich den Stellenwert von FuE in den Unternehmen, das Problem der Diskontinuität der FuE-Arbeiten, das besonders bei kleineren Unternehmen verbreitet ist, und die Qualifikation des FuEPersonals. Weiterhin wichtig ist die Frage, ob durch den Zuschuß nicht nur ein Verstärkereffekt, sondern auch ein Initial- und Veränderungseffekt ("Lerneffekt") ausgelöst worden ist: Verändert sich die Einstellung der Unternehmen zur Bedeutung von FuE und Innovation für die Unternehmen durch die Inanspruchnahme des Programms? In welchem Umfang haben Unternehmen aufgrund des Zuschusses erstmalig FuE begonnen? In den bisherigen wirkungsanalytischen Arbeiten finden sich praktisch keine nennenswerten Ansätze zur Bestimmung von Lerneffekten bei Unternehmen, die durch technologieund innovationspolitische Programme ausgelöst wurden. Diese Defizite sind besonders 166

gravierend bei Analysen von solchen Instrumenten, die besonders stark auf Lerneffekte abzielen, wie z.B. Informations- und Beratungsprogramme, Programme zur Förderung von Kooperation zwischen Unternehmen, Forschungseinrichtungen und Universitäten. Auch hinsichtlich der Zuwachsförderung besteht die Erwartung, daß Lerneffekte (z.B. Einstieg in neues Technologiegebiet, erstmaliger Beginn von FuE) angeregt werden können. Im folgenden wird deshalb untersucht, inwieweit solche Lerneffekte eingetreten sind. Tabelle 53 Frage: Der Zuschuß aus der Zuwachsförderung hat zu folgenden Faktoren beigetragen:

Anteil der Nennungen in vH

1)

Vergieichsgruppe^* ZF

A3)

die Bedeutung von FuE im Unternehmen ist gestiegen

49.4

65,3

51,8

bei der Durchführung der FuEArbeiten konnte mehr Kontinuität erreicht werden

37.5

40,1

38,8

zusätzliche ursprünglich nicht vorgesehene Innovationsvorhaben konnten durchgeführt werden

25,8

32,8

26,4

die Qualifikation des FuE-Personals konnte erhöht werden

26.6

26,0

13,2

vorgesehene Innovâtionsvorhaben konnten schneller durchgeführt werden

23,0

25,9

18,3

I

B4)

DHehrfachnennungen möglich.- 2) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal.- 3) Unternehmen mit Ausweitung der FuEKapazität in 1 9 8 4 - 8 6 . - 4 ) Unternehmen ohne Ausweitung der FuE-Kapazität in 1984-86. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für NeueinsteHungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIU; I S I .

Nach den eigenen Angaben der geförderten Unternehmen hat der Zuschuß zu folgenden Faktoren beigetragen (vgl. Tabelle 53): - Die Bedeutung von FuE im Unternehmen ist gestiegen (49,4 vH). - Es wurde mehr Kontinuität bei der Durchführung von FuE-Arbeiten erreicht (37,5 vH). 167

- Zusätzliche, ursprünglich nicht vorgesehene Innovationsvorhaben konnten durchgeführt werden (25,8 vH). - Die Qualifikation des FuE-Personals konnte erhöht werden (26,6 vH). - Vorgesehene Innovationsvorhaben konnten schneller durchgeführt werden (23,0 vH). Die Angaben bei etwa der Hälfte aller geförderten Unternehmen, daß die Bedeutung von FuE in den Unternehmen gestiegen ist, läßt sich überwiegend organisationstheoretisch erklären· Unternehmen - auch kleine und mittlere - sind keine homogenen Einheiten, sondern setzen sich aus heterogenen Einzelbereichen zusammen. Dies bedeutet im Falle einer FuE-Subvention, daß der Bereich FuE in der Weise gestützt wird, daß im Rahmen der innerbetrieblichen Ressourcenverteilung mit dem Zuschuß erfolgreich argumentiert wird, mit der Folge, daß ein größerer Anteil der Ressourcen für diese Unternehmensfuiiktion verwendet wird. Die Unternehmen, die eine Budgetrelevanz des Zuschusses angaben, betonten häufig, daß es bei der Durchsetzung von Neueinstellungen und Ausgabenzuwächsen sich mit dem Zuschuß einfacher gegenüber der Geschäftsleitung argumentieren ließe. Auf diese Weise wird auch deutlich, wie der Zuschuß innerbetrieblich als Anreiz wirkt (was im übrigen bei einer steuerlichen Ausgestaltung sehr viel schwieriger zu vermitteln wäre). Im Unterschied zur Vergleichsgruppe wird jedoch bei den Unternehmen mit Zuwachsförderung der Zunahme der Bedeutung von FuE im Unternehmen eine geringere Rolle beigemessen. Die Erhöhung der Qualifikation des FuE-Personals aufgrund der Zuwachsförderung wird genauso hoch eingeschätzt wie bei dem Teil der Vergleichsgruppe, der seine FuE-Kapazität ausgeweitet hat (Vergleichsgruppe A); dieser Effekt wird aber signifikant höher eingeschätzt als bei der Vergleichsgruppe B. Hierbei wird deutlich, daß bei der Vergleichsgruppe Β stärker die Förderung des FuE-Klimas erreicht wird, während bei den anderen Unternehmen die Förderung stärker auf die Verbesserung der Qualifikationsstruktur des FuE-Personals wirkt. Wesentlich ist, ob die Förderung auf Unternehmen trifft, die ihre FuE-Kapazität ausweiten bzw. dies nicht tun. Wie sowohl die Interviews als auch die Auswertung der Antragsunterlagen zur Qualifikation des neu eingestellten Personals (Kap. 4) ergeben, werden überproportional höher qualifizierte Beschäftigte eingestellt, so daß insgesamt sich die Qualifikationsstruktur des FuE-Personals verbessert. 168

Eine weitere wichtige (Neben-)Wirkung, die von der Zuwachsförderung erwartet wurde, besteht darin, daß durch das Programm Technologietransfer durch Personaltransfer" angeregt wird, der als eine der effizientesten Formen des Technologietransfers angesehen werden kann. Rund ein Viertel der Unternehmen hat angegeben, daß in den letzten drei Jahren für • eine Erhöhung ihrer FuE-Kapazität durch Neueinstellungen ausschlaggebend war, daß die neuen Mitarbeiter über fachliches Know-how verfügten, das vorher im Unternehmen nicht vorhanden war (Kap. 4). Es ist also zu vermuten, daß bei diesen geförderten Unternehmen es zu einem solchen "Know-how-Schub" durch die Neueinstellungen gekommen ist, auch wenn es schwierig ist, die konkreten Auswirkungen eines solchen Know-how-Schubs detaillierter zu quantifizieren. Eine Möglichkeit, diese zu beschreiben ist die Frage, woher die neuen Mitarbeiter kommen. Drei Fünftel der Wissenschaftler, die in den letzten drei Jahren im FuEBereich neu eingestellt worden sind, waren bereits vorher berufstätig. Der Großteil dieser Beschäftigten war vorher in kleineren Unternehmen beschäftigt (rd. die Hälfte). Ein Drittel war in größeren Unternehmen und ein Fünftel in einem Institut oder einer Fachhochschule bzw. Hochschule berufstätig. Berufserfahrenes FuE-Personal, das bereits vorher in kleineren Unternehmen gearbeitet hat, wird also von den geförderten Unternehmen präferiert. Dies gilt für Wissenschaftler und in noch stärkerem Umfang für Techniker und Facharbeiter. Neben den Wirkungsarten des Förderprogramms lassen sich auch verschiedene Grade der Wirkungsintensität unterscheiden. Die Wirkungsintensität wird üblicherweise unterteilt in - Initial-Effekt - Vorzieh-Effekt - Verstärker-Effekt In den bisher vorliegenden Analysen zur indirekten FuE-Förderung wurde festgestellt, daß diese Art der FuE-Förderung überwiegend einen Verstärkungseffekt hat. Hinzu kommen in erheblichem Umfang Vorzieheffekte. Diese werden häufig in ihrer 169

Bedeutung relativ niedrig eingeschätzt. Doch soll an dieser Stelle darauf verwiesen werden, daß bei den untersuchten kleinen und mittleren Unternehmen gerade der zeitliche Vorsprung bei der Durchführung von Innovationsvorhaben und der Einführung von Produktneuerungen in den Markt einen wichtigen Wettbewerbsvorteil darstellt. Das Ausmaß der Mitnehmereffekte hängt nach den bisher vorliegenden Analysen weniger vom Instrument der indirekten FuE-Förderung per se ab, sondern stärker an der spezifischen Ausgestaltung der Förderbedingungen und des Ansatzpunktes. Initialeffekte, durch eine grundsätzliche Veränderung der unternehmensstrategischen Einstellungen der Unternehmen gegenüber FuE ausgelöst, sind generell selten und konnten hier nicht festgestellt werden. Unternehmen, die den Einstieg in neue Technologiegebiete vornehmen wollen bzw. den Ausbau der Forschung speziell in neuen Technologiegebieten anstreben, nutzen den Zuschuß, um diese qualitative und quantitative Expansion ihrer FuE fortzuführen und auszubauen. Dies sind etwas mehr als die Hälfte der geförderten Unternehmen. Rund ein Sechstel der Unternehmen gibt an, Neueinstellungen im FuE-Bereich aufgrund der Förderung zeitlich vorgezogen zu haben. Daneben spielt aber für die Unternehmen auch die allgemeine Ausweitung von FuE bei der Erhöhung der FuE-Kapazität durch Neueinstellungen eine Rolle. Es konnte aber kein Unternehmen gefunden werden, das z.B. den Einstieg in neue Technologiegebiete nur aufgrund des Programms vorgenommen hat. Damit bestätigt sich auch empirisch ein Charakteristikum der indirekten FuEFörderung, daß sie keine Auswirkungen auf die inhaltliche Schwerpunktsetzung oder strategische Umorientierung der Unternehmen hat. In diesem Sinne sind auch keine Initialeffekte der Zuwachsförderung festzustellen. Wie der Vergleich mit der Vergleichsgruppe zeigt, werden aber durch die Zuwachsförderung in höherem Maße Unternehmen gefördert, die den Einstieg in neue Technologiegebiete bzw. den Ausbau der FuE in neuen Technologiegebieten realisieren wollen (Kap. 4).

5.4 Wirkungen

in Abhängigkeit vom Unternehmensprofil

Innovierende kleine und mittlere Unternehmen sind, so zeigen die bisherigen Analysen, keine homogene Gruppe. Sie unterscheiden sich je nach Markt, Produktionsprogramm, 170

internen Charakteristika, Unternehmensstrategien usw. Es kann deshalb davon ausgegangen werden, daß nicht bei allen Unternehmen die Zuwachsförderung jeweils ähnliche Auswirkungen hat. Es wurde deshalb eine Typologie der Kennzeichen von Unternehmen herauszuarbeiten versucht, welches Profil diejenigen Unternehmen aufweisen, die den Zuschuß mitnehmen, oder teilweise bzw. vollständig für zusätzliche FuE-Aktivitäten verwenden. Dabei wurde überprüft, inwieweit die innerbetrieblichen Effekte der Zuwachsförderung durch folgende Unternehmenscharakteristika beeinflußt werden: - allgemeine Unternehmenskennzeichen wie Beschäftigungsgröße, Sektorangehörigkeit, Beschäftigungsexpansion und Auslandsaktivitäten - Forschung

und

Entwicklung

wie

FuE-Personalintensität,

FuE-Projektgröße,

Kooperationsverhalten und Organisationsgrad in FuE - Innovationscharakteristika wie Anteil neuer Produkte am Umsatz, Durchführung strategischer Innovationsvorhaben und Einstieg in ein neues Technologiegebiet - Informationsverhalten und Marktstellung wie Beschaffung von Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends, Abschätzung des Marktpotentials neuer Entwicklungen durch Marktstudien und die relative Bedeutung des Angebots hochentwickelter Technologien für eine gute Marktstellung - Erfahrungen

mit der Zuwachsförderung

und anderen

technologiepolitischen

Programmen wie Bedeutung der Antragstellung mit Hilfe von Externen, absolute und relative Bedeutung des Zuschusses und Nutzung anderer technologiepolitischer Programme. Das Ergebnis einer einfachen univariaten Analyse (Chi-Quadrat-Test) auf der Grundlage dieser Typologie findet sich für die quantitativen Auswirkungen der Zuwachsförderung in Tabelle 5.4. Ein relativ ausgeprägtes Profil ergibt sich für Unternehmen, bei denen der Zuschuß keine Auswirkungen hatte, und bei Unternehmen, die nach ihrer Selbsteinschätzung den Züschuß vollständig für eine Erhöhung der FuE-Aufwendungen oder zum zeitlichen Vorziehen der Neueinstellungen im FuE-Bereich verwendet haben.

171

Tabelle 5.4 Unternehmenstypologie zur Verwendung des Zuschusses

Unternehmensmerkmale 1

Der ZuschuB wurde genutzt (Erläuterung siehe unten) 2 3 4 5

6

Allgemeine Unternehmenskennzeichen Beschäftigtengröße Ui rtschaftshauptgruppe Jährliche Wachstumsrate 1980-1986 der Beschäftigten Marktanteil für wichtigstes Produkt seit 1980 wachsend Unternehmen mit Export

0

4-f

.

-

0

•

0 0

0

0

0

0

0

0

•

0

•

0 0

4-f 0

+

0

0 0

0 0

0

••

«M»

0

0

0

fliWn'M^on. Soll-Ist-Vergleiche bei FuE-Vorhaben werden durchgeführt Forschung und Entwicklung FuE-Personal Intensität 1986 Nur teilweise in FuE Beschäftigte vorhanden 1986 GröBere FuE-Projekte sind geplant Kooperationen in FuE durchgeführt

0 ·· ··

0

0

0

•

0

0

-

•

0 0 0

0 0 0

•

0

••

Innovationen Anteil neuer Produkte am Umsatz 1986 Wichtige, strategische Innovationen durchgeführt Einstieg in neues Technologiegebiet

0

0

0 0

0 0

•M·

0

0

••

0 0

•

0 0

0

0

0

Information und Harktstellung Marktpotential neuer Entwicklungen durch Marktstudien ermittelt Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends beschafft Angebot hochentwickelter Technologien ist wichtiger Marktfaktor

0

•4

0

0

•

0

0

0

0

•

0

0

0

0

0

0

0

0 0 0

0 0 0 0

•

0 0 0

Personalkostenzuschüsse und andere Programme Antragstellung mit externer Hilfe Programm Auftragsforschung und -entwicklung genutzt BMFT-Projektförderung genutzt Höhe des Zuschusses Anteil des Zuschusses am Umsatz

••f 0

0 0

•

••

0 0 0

Anmerkungen: 1* 2« 3« 4* 5« 6«

Verbesserung der Ertragslage; Innovât ionsvorhaben wurden unabhängig davon in geplantem Umfang realisiert Teilweise zur Finanzierung von zusätzlichen FuE-Arbeiten und teilweise für ohnehin geplante FuE-Arbeiten Vollständig füe eine Erhöhung der FuE-Aufwendungen Neueinstellungen im FuE-Bereich wurden zeitlich vorgezogen Durchführung eines größeren FuE-Vorhabens, das sonst nicht realisiert worden wäre Finanzierung von Produkt ionsaufnähme und Markteinführung neuer Produkte sowie für andere Innovationsaktivitäten

•m· ( · · ) : hochsignifikanter Zusammenhang mit Irrtunswahrscheinlichkeit bis zu 1 vH • ( · ) : signifikanter Zusammenhang mit Irrtumswahrscheinlichkeit bis zu 5 vH 0 : kein signifikanter Zusammenhang Berechnet mit Hilfe des Chi-Quadrat-Tests. Die Vorzeichen geben an, ob die Variablen positiv oder negativ korrelieren. Quellen: Befragung: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; DIW; ISI.

172

Unternehmen, die nach ihren eigenen Angaben den Zuschuß nur für die Verbesserung ihrer Ertragslage verwendet haben und die ihre FuE-Neueinstellungen unabhängig von Zuschuß im ursprünglich geplanten Umfang realisiert haben ("Mitnehmer"), zeichnen sich durch folgende Charakteristika aus: - Der Marktanteil für ihr wichtigstes Produkt seit 1980 war überdurchschnittlich häufig sinkend oder stagnierend, Branchen mit geringer FuE-Intensität sind überproportional vertreten, z.B. die Nahrungs- und Genußmittelhersteller doppelt so häufig wie der Durchschnitt. - Ihr Organisationsgrad im FuE-Bereich ist relativ niedrig, d.h. Soll/Ist-Vergleiche bei FuE-Vorhaben werden in geringem Umfang durchgeführt. - Ihre FuE-Personalintensität ist niedrig, ein niedriger Anteil von Unternehmen plant größere FuE-Vorhaben, Kooperationen in FuE werden in geringem Umfang durchgeführt. - Sie ermitteln das Marktpotential für neu entwickelte Produkte relativ selten durch Marktstudien oder Aufträge an Berater, sie haben seltener angegeben, daß für sie die Notwendigkeit bestand, sich über die Pflege der normalen Geschäftsbeziehungen hinaus Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends zu beschaffen. - Da sie relativ wenig im FuE-Bereich kooperieren, haben sie auch relativ selten das Programm Auftragsforschung und -entwicklung genutzt. In bezug auf die Beschäftigtengröße, die Expansion der Beschäftigten, den Export, die Durchführung strategisch wichtiger Innovationsvorhaben, externe Hilfe bei der Antragstellung und die finanzielle Merklichkeit der Zuwachsförderung weist dieser Unternehmenstyp keine besonderen Kennzeichen auf. Unternehmen, die nach ihren eigenen Angaben den Zuschuß vollständig für eine Erhöhung ihrer FuE-Aüfwendungen oder für ein vorzeitiges Vorziehen der FuENeueinstellungen benutzt haben, weisen ein in Teilen genau gegensätzliches Profil auf: - Der Marktanteil für das wichtigste Produkt wird häufiger als wachsend eingeschätzt, FuE-intensive Sektoren sind überproportional

vertreten, ebenso mittelgroße

Unternehmen.

173

- Ihr Organisationsgrad in FuE ist höher. Soll/Ist-Vergleiche bei FuE-Vorhaben werden überdurchschnittlich häufig durchgeführt. - Sie kooperieren in höherem Maße im FuE-Bereich mit anderen Unternehmen oder Forschungseinrichtungen und planen relativ häufiger größere FuE-Vorhaben. - Sie planen häufiger wichtige strategische Innovationsvorhaben und den Einstieg in ein neues Technologiegebiet, der Anteil neuer Produkte am Umsatz ist höher. - Sie ermitteln häufiger das Marktpotential neuer Entwicklungen über Marktstudien oder Berateraufträge, das Angebot hochentwickelter Technologien wird häufiger als wichtiger Marktfaktor eingeschätzt. - Sie haben für die Antragsstellung in geringerem Umfang externe Hilfe verwendet. - Sie haben häufiger das Programm Auftragsforschung und -entwicklung und die BMFTProjektförderung genutzt. Das Profil ist bei Unternehmen, die angeben, daß sie den Zuschuß vollständig für eine Erhöhung der FuE-Aktivitäten verwendet haben und denjenigen, die angeben, den Zuschuß für ein zeitliches Vorziehen der Neueinstellungen im FuE-Bereich verwendet zu haben, ähnlich. Unternehmen, die den Zuschuß zur Durchführung eines größeren Innovationsvorhabens verwendet haben, zeichnen sich dadurch aus, daß sie eher kleiner sind und eine höhere FuE-Personal- und Innovationsintensität haben; außerdem ist bei ihnen die finanzielle Merklichkeit des Zuschusses überdurchschnittlich. Dagegen weicht das Profil von Unternehmen, die den Zuschuß zur Finanzierung von Produktionsaufnahme und Markteinführung neuer Produkte sowie für andere Innovationsaktivitäten genutzt haben, nur wenig vom Gesamtdurchschnitt ab. Wenig markant fällt auch das Profil für diejenigen Unternehmen aus, die nach eigenen Angaben den Zuschuß teilweise zur Finanzierung von zusätzlichen FuE-Arbeiten genutzt haben, teilweise für ohnehin geplante FuE-Arbeiten. Sie nehmen damit eine Mittelstellung ein zwischen den Unternehmen, die den Zuschuß mitgenommen haben und denjenigen, die den Zuschuß zu großen Teilen oder vollständig für zusätzliche FuE und Innovation verwendet haben. Dies zeigt, daß die Übergänge zwischen diesen Unternehmenstypen eher fließend sind.

174

Die "Antragstellung mit externer Hilfe" korreliert mit der Angabe, den Zuschuß nicht vollständig für eine Erhöhung der FuE-Aufwendungen zu verwenden, dagegen eher zur Finanzierung von Produktionsaufnahme und Markteinführung neuer Produkte sowie für andere Innovationsaktivitäten. D.h. eine Antragstellung mit externer Hilfe steht mit einer weniger FuE-spezifischen und mehr allgemein innovationsorientierten Verwendung der Zuwachsförderung in Zusammenhang. Ein höherer Anteil von Mitnehmern bei Unternehmen, die bei der Antragstellung externe Hilfe in Anspruch genommen haben, läßt sich dagegen nicht feststellen. Die qualitativen Auswirkungen betreffen hauptsächlich den Stellenwert von FuE in den Unternehmen, das Problem der Diskontinuität der FuE-Arbeiten, das besonders bei kleineren Unternehmen Verbreitet ist, und die Qualifikation des FuE-Personals. Eine analoge Untersuchung von Unternehmenstypen wurde auch für diese Effekte vorgenommen. Eine Übersicht befindet sich in Tabelle 5.5. Es ergibt sich zum Teil ein ähnliches Bild wie bei der Analyse der quantitativen Effekte: Keine nennenswerten Auswirkungen des Zuschusses geben Unternehmen an, - deren Marktanteil ihrer wichtigsten Produkte häufiger stagniert oder sinkt, die häufiger keine Exportaktivitäten aufweisen und überdurchschnittlich Sektoren mit geringer FuE-Intensität angehören. - deren FuE-Organisationsgrad unterdurchschnittlich ist, die weniger FuE-Kooperationen und weniger häufig größere FuE-Vorhaben durchgeführt haben, - die seltener strategische Innovationsvorhaben in der Vergangenheit durchgeführt haben und sich seltener Information über längerfristige technische Entwicklungstrends außerhalb ihrer normalen Geschäftsbeziehungen beschaffen, - die ebenso weniger das Programm Auftragsforschung und -entwicklung nutzen.

175

Tabelle SS Unternehmenstypologie zum Beitrag des Zuschusses zu Innerbetrieblichen Änderungen Unternehmensmerkmale 1

Der ZuschuB hat beigetragen zu (Erläuterung siehe unten) 4 5 3 2

6

Allgemeine Unternehmenskennzeieben Beschäft igtengrö&e Ui rtschaftshauptgruppe Jährliche Uachstumsrate 1980-1986 der Beschäftigten Marktanteil für wichtigstes Produkt seit 1980 wachsend Unternehmen mit Export

•

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+

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0

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0

• *

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Organisation Soll-Ist-Vergleiche bei FuE-Vorhaben werden durchgeführt

0

•

Forschung und Entwicklung FuE-Personalintensität 1986 Nur teilweise in FuE Beschäftigte vorhanden 1986 Größere FuE-Projekte sind geplant Kooperationen in FuE durchgeführt

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Innovationen Anteil neuer Produkte am Umsatz 1986 Wichtige, strategische

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durchgeführt Einstieg in neues Technologiegebiet

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»rfcmsatTor und M a t t s t e ! Iure Marktpotential neuer Entwicklungen durch Harktstudien e r m i t t e l t

Informationen über längerfristige technische Entwicklungstrends beschafft Angebot hochentwickelter Technologien ist wichtiger Marktfaktor

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0

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0 0

Personalkostenzuschüsse und andere Programme Antregstellung mit externer Hilfe Programm Auftragsforschung und -entwicklung genutzt BMFT-Projektförderung genutzt Hohe des Zuschusses Anteil des Zuschusses am Umsatz

-

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0

0

+

Anmerkungen: 1= 2= 3= 4« 5= 6s

Keine nennenswerten Auswirkungen Die Bedeutung von FuE im Unternehmen ist gestiegen Bei der Durchführung der FuE-Arbeiten konnte mehr Kontinuität erreicht werden Die Qualifikation des FuE-Personals konnte erhöht werden Zusätzliche ursprünglich nicht vorgesehene Innovationsvorhaben konnten durchgeführt werden Vorgesehene Innovationsvorhaben konnten schneller durchgeführt werden

• • ( - - ) : hochsignifikanter Zusammenhang mit Irrtumswahrscheinlichkeit bis zu 1 vH + ( - ) : signifikanter Zusammenhang mit Irrtumswahrscheinlichkeit bis zu 5 vH 0 : kein signifikanter Zusammenhang Berechnet mit Hilfe des Chi-Quadrat-Tests. Die Vorzeichen geben an, ob die Variablen positiv oder negativ korrelieren. Quellen: Befragung: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; DIW; ISI •

176

•

0

Auch hier gibt es eine Gruppe von Unternehmen, die praktisch das gegensätzliche Profil aufweisen. Es handelt sich um Unternehmeil, bei denen nach eigenen Angaben der Zuschuß die Qualifikation des FuE-Personals erhöht hat, und vorgesehene Innovationsvorhaben schneller durchgeführt werden konnten. - Sie weisen einen höheren FuE-Organisationsgrad und eine höhere Kooperationshäufigkeit auf und haben häufiger größere FuE-Vorhaben durchgeführt. - Sie haben häufiger strategische Innovationen vorgehabt und ihre FuE-Kapazitätserhöhung in den letzten drei Jahren war häufiger mit einem Einstieg in ein neues Technologiegebiet verbunden. - Sie informieren sich häufiger über das Marktpotential neuer Entwicklungen durch Marktstudien und über langfristige technische Entwicklungstrends. Das Angebot hochentwickelter Technologien wird überdurchschnittlich häufig als wichtiger Marktfaktor eingeschätzt. - Auch haben sie häufiger das Programm Auftragsforschung und -entwicklung und die BMFT-Projektförderung genutzt. Eine indifferente Mittelstellung nehmen Unternehmen ein, bei denen die Bedeutung von FuE im Unternehmen gestiegen ist. Bei Unternehmen, bei denen der Zuschuß zu mehr Kontinuität der FuE-Arbeiten geführt hat, ist ein etwas ausgeprägteres Profil festzustellen. Sie verfügen auch über einen höheren FuE-Organisationsgrad und führen häufiger FuE-Kooperation durch. In bezug auf die Größe der Unternehmen ergibt sich kein einheitliches Bild. Größere Unternehmen (mit mehr als 500 Beschäftigten) gaben in der schriftlichen Befragung häufiger an, den Zuschuß vollständig für eine Erhöhung der FuE-Aufwendungen zu nutzen. Bei diesen Unternehmen bewirkte der Zuschuß nach ihren Angaben auch häufiger eine Erhöhung der Qualifikationsstruktur des FuE-Personals. Bei diesen Ergebnissen ist allerdings die grundsätzlich höhere Bereitschaft von größeren Unternehmen, akademisches Personal einzustellen, zu berücksichtigen. Kleinere Unternehmen (mit weniger als 200 Beschäftigten) nutzten dagegen überproportional den Zuschuß zur Durchführung eines größeren Innovationsvorhabens, das sonst so nicht realisiert worden wäre, und zur Finanzierung von Produktionsaufnahmen und Markteinführung neuer Produkte sowie für andere Innovationsaktivitäten. Bei den 177

Unternehmen, die angeben, den Zuschuß teilweise für zusätzliche FuE-Aktivitäten verwendet zu haben, sind die mittleren Unternehmen (mit 20 bis 499 Beschäfigten) überproportional, ganz kleine und größere Unternehmen dagegen unterproportional vertreten. Die Interviews haben vor allem bei den größeren Unternehmen diese Aussagen dahingehend relativiert, daß dort der Anteil der Mitnehmer größer ist. Damit wird in beiden Typologien deutlich, daß positive Effekte des Zuschusses gerade bei denjenigen Unternehmen auftreten, die beschäftigtenexpansiv sind, welche die Marktanteile für ihr wichtigstes Produkt als wachsend einschätzen und die FuEintensiven Branchen angehören. Sie weisen einen höheren Organisationsgrad in FuE, eine überdurchschnittliche Kooperationshäufigkeit in FuE und eine vergleichsweise rege Informationstätigkeit über das Marktpotential neuer Produktentwicklungen auf. Teilweise gilt dies auch für den Einstieg in ein neues Technologiegebiet und für die Durchführung strategischer Innovationsvorhaben, allerdings in einem statistisch weniger signifikantem Maße. Wie bereits in früheren Analysen festgestellt wurde, bestätigt sich auch bei dieser Untersuchung, daß bei "innovationsstarken" kleineren und mittleren Unternehmen die o.a. Effekte des Zuschusses besonders häufig angetroffen werden. Diese Unternehmen nutzen den Zuschuß teilweise oder vollständig für zusätzliche FuE-Arbeiten und Neueinstellungen,

führen

FuE-Neueinstellungen

schneller

durch

und

erhöhen

insbesondere die Qualifikationsstruktur des FuE-Personals. Unternehmen, die bereits von der zunehmenden Bedeutung von FuE und Innovation für den künftigen Bestand ihres Unternehmens überzeugt sind und planen, in neue Technologiegebiete einzusteigen oder entsprechende Aktivitäten auszuweiten, werden durch die Zuwachsförderung in dieser Haltung bestärkt.

5.5 Wirkungshemmende

Faktoren

Aus bisherigen Wirkungsanalysen zu technologiepolitischen Programmen ist bekannt, daß folgende Faktoren die Effizienz (nicht nur) indirekter FuE-Programme mindern: - Das Fehlen verläßlicher Informationen über Programmlaufzeiten und zeitlich stabile Förderkonditionen - Eine mittelfristige Orientierung technologiepolitischer Programme. 178

Während bei den FuE-Personalkostenzuschüssen bis auf die letzten Jahre ihrer Laufzeit weder zeitlich stabile Förderkonditionen bestanden, noch die Gesamtlaufzeit bekannt war, standen dagegen bei der Zuwachsförderung sowohl die Gesamtlaufzeit als auch die Förderkonditionen von Anfang an fest. Die Unternehmen hatten dadurch eine sichere Kalkulationsgrundlage. Dieser Umstand wird von den befragten Unternehmen grundsätzlich positiv bewertet. Andererseits sind für die mittelstandsorientierte indirekte FuE-Förderung in der Bundesregierung, nicht zuletzt auch aufgrund der Steuerreform, die Finanzierungsspielräume inzwischen enger geworden. Beim FuE-Personalkostenzuschußprogramm wurden wesentliche Richtlinienänderungen ab 1982 und ab 1985 aus Gründen der Haushaltsentlastung in Kraft gesetzt. Daß eine kurzfristige, häufigen Änderungen ausgesetzte technologiepolitische Förderung Ungewißheit und zusätzliche Risiken in die unternehmerischen Entscheidungen hineinträgt, die der Erreichung der förderungspolitischen Ziele hinderlich ist, wird schon bereits bei Bräunling, Harmsen (1975) betont. Hinsichtlich des Erfordernisses einer stabilen Kalkulationsgrundlage ist das Jahr 1987 als besonders kritisch anzusehen, in dem sowohl kurzfristig eine Verkürzung der Programmlaufzeit der FuE-Personalkostenzuschüsse als auch das endgültige Festhalten an der ursprünglichen Befristung der Zuwachsförderung beschlosssen wurde, ohne daß diese Schritte aufgrund einer nachgewiesenermaßen geänderten FuE- oder Wettbewerbssituation der kleinen und mittleren Unternehmen erfolgten. Eine derartige Förderpolitik führt aber zu einem Stop and Go, was für die Effizienz einer mittelfristig angelegten technologiepolitischen Förderung kontraproduktiv ist. Diese Entscheidungen waren im wesentlichen in dem Versuch begründet, die Steuerreform zu finanzieren. Ob die damit gleichzeitig

aus Haushaltskonsolidierungsgründen

vorgenommene

Kürzung

der

innovationsorientierten Technologiepolitik für kleine und mittlere Unternehmen um mehr als die Hälfte der bisherigen Mittel auch aus technologiepolitischen Gründen als sinnvoll angesehen werden kann, kann durchaus kontrovers gesehen werden. Ein anderer, für den Wirkungsgrad nicht unwesentlicher Aspekt, ist der Zahlungsmodus. Bei der Zuwachsförderung beträgt die Zeitspanne zwischen Einstellung des FuEBeschäftigten und Auszahlung des Förderbetrages ein bis zwei Jahre. Dadurch besteht - ähnlich wie bei steuerlichen Vergünstigungen - durch die zeitliche Entkopplung von 179

Ursache und Förderung die Gefahr, daß die mit dem Programm mögliche "Bewußtseinsbildung" verlorengeht. Die durchgeführten Unternehmensgespräche ergaben, daß insbesondere kleinere finanzschwache, aber forschungsintensive Unternehmen in der Zuwachsförderung eine wichtige Liquiditätshilfe sehen. Von diesen, teilweise mit hohem Fremdkapital belasteten, Unternehmen wird die große zeitliche Differenz zwischen dem Eintreten des Fördertatbestandes und der Auszahlung der Fördermittel bemängelt. Da bei diesem Zahlungsmodus der neue Mitarbeiter zunächst über Kredit finanziert werden müsse, würden solche Unternehmen eine zeitnahe Abschlagszahlung als problemgerechter begrüßen. Eine Förderung, die an die Neueinstellung von qualifiziertem Personal geknüpft ist, kann ihre volle Wirkung nur entfalten, wenn dieses auf dem Arbeitsmarkt auch zur Verfügung steht. Solche Restriktionen gelten umso mehr, je kürzer die Laufzeit der Förderung ist. Im Rahmen dieses Projekts wurden vorwiegend Unternehmen befragt, die bei der Personalsuche erfolgreich waren. Aber auch hier geben immerhin 46 vH der Unternehmen an, Schwierigkeiten gehabt zu haben, qualifikationsgerechtes Personal zu finden. Wenn auch die Interviews

bei der überwiegenden Zahl der Unternehmen zu dem

Ergebnis führten, daß bei den meisten Unternehmen die Schwierigkeiten bei der Stellenbesetzung nicht unüberwindbar waren, so muß aus den dort aufgezeigten, teilweise relativ langen Suchphasen von mehr als einem halben Jahr und den je Unternehmenstyp

und

Standort

unterschiedlichen

Rahmenbedingungen

davon

ausgegangen werden, daß nicht alle Unternehmen die im Untersuchungszeitraum die Zuwachsförderung nutzen wollten, die dafür auf dem Arbeitsmarkt notwendigen Voraussetzungen vorfanden.

180

6.

Die dem Programm zugrundeliegenden Annahmen

Den explizit formulierten Programmzielen der Zuwachsförderung liegt eine Reihe weiterer, allgemeiner Annahmen in bezug auf die Möglichkeit und Notwendigkeit der Verbesserung der Innovationsfähigkeit der begünstigen Unternehmen zugrunde. Ihre Überprüfung ist ein wichtiger Teil der Wirkungsanalyse, mit der ein Dreifaches erreicht wird. Erstens wird überprüft, ob die Voraussetzungen der Förderung empirisch überhaupt zutreffen, und zweitens wird der Stellenwert der Förderung für das Innovationsverhalten der Zielgruppe insgesamt genauer bestimmt; schließlich findet eine Überprüfung der theoretischen Überlegungen zum FuE- und Innovationsverhalten der Unternehmen statt, von denen die politische Administration bei der Wahl des Förderinstruments, der Förderkonditionen und der administrativen Abwicklung ausging. Die Richtlinie der Bundesregierung zur "Förderung des FuE-Personals in der Wirtschaft 1985 bis 1988" verweist durch die Formulierung "die bewährte indirekte Förderung von Forschung und Entwicklung in kleinen und mittleren Unternehmen (wird) (fortgesetzt)" auf die Fortsetzung der Zielsetzungen des Programms, wie sie in den Richtlinien bis 1984 enthalten waren. Danach wird der Zuschuß gewährt "zur Stärkung der FuE-Aktivitäten und zur Hebung der Leistungs- und Wettbewerbsfähigeit kleiner und mittlerer Unternehmen des Produzierenden Gewerbes.... Die Unternehmen sollen damit Anreize erhalten, ihr Forschungs- und Entwicklungspotential zu festigen und zu verstärken, um hierdurch die Voraussetzung für Produkt- und Verfahrensinnovationen zu schaffen". Die Richtlinie 1985 ergänzt: "Die Zuwachsförderung soll darüber hinaus einen erweiterten Kreis von Unternehmen dazu anregen, ihre FuE-Kapazität durch zusätzliche Neueinstellungen von Personal zu verstärken. Durch die Förderung der Innovationsaktivitäten kleiner bis mittlerer Unternehmen sollen die Bedingungen für wirtschaftliches Wachstum und die Schaffung neuer Arbeitsplätze weiter verbessert werden".

181

Aus diesen Programmzielsetzungen lassen sich folgende Annahmen ableiten: - Die (interne) FuE-Tätigkeit ist ein wichtiger Faktor für die Innovationstätigkeit (Kap.

6.1) - die Unternehmen betreiben nicht in ausreichendem Maße FuE (Kap. 6.2) - Personal und die Finanzierung von FuE sind wichtige Innovationsengpässe in den Unternehmen, die durch finanzielle Anreize abgeschwächt oder kompensiert werden Sollen (Kap. 6.3) - zusätzliche FuE-Einstellungen stärken über eine Erhöhung der Innovationstätigkeit auch die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen (Kap. 6.4) - die Verstärkung der FuE-Kapazität durch Neueinstellungen bringt zusätzliche Vorteile (neues Know-how) im Vergleich zu innerbetrieblichen Maßnahmen der FuEKapazitätserhöhung (Kap. 6.5). Diese Annahmen sollen in den folgenden Abschnitten dieses Kapitels überprüft werden.

6.1 Die Bedeutung der internen FuE für die Innovationstätigkeit

von kleinen und mittleren

Unternehmen Dem Zuwachsförderungs-Programm liegt implizit die Annahme zugrunde, daß eine Verstärkung der unternehmensinternen FuE eine Verbesserung der Innovationsfähigkeit nach sich zieht. Die Annahme entspricht der in der Innovationsforschung gängigen Auffassung, daß interne FuE eine zentrale Komponente von Innovationsprozessen darstellt. Diese These wurde auch im Bericht über die begleitende Wirkungsanalyse zum Personalkostenzuschuß-Programm (ISI 1984) belegt. Andere Innovationskanäle wie die Nutzung externen Know-hows (Vergabe von FuE-Aufträgen, Kauf von Patenten, Lizenzen usw.) sowie die Nutzung neuer technischer Möglichkeiten durch den Einkauf technisch neuer Maschinen und Anlagen können nach diesen Ergebnissen die interne FuE als Vorbedingung für Innovationen nicht ersetzen. Es gibt zwar zahlreiche Unternehmen, die ausschließlich interne FuE nutzen, aber wie auch aus der Begleitforschung zum Programm 'Externe Vertragsforschung' hervorgeht (Allesch u.a. 1983), gibt es nur relativ wenig Unternehmen, die externe FuE nutzen, ohne selbst interne FuE zu betreiben. 182

Innerhalb der internen FuE-Aufwendungen der Unternehmen kommt den Aufwendungen für das FuE-Personal die größte Bedeutung zu. Aus den gegenwärtig verfügbaren Daten über die FuE-Aufwendungen der Unternehmen geht hervor, daß von den rund 35 Mrd. DM, die 1985 von den Unternehmen der Bundesrepublik für FuE aufgewendet worden sind, knapp drei Fünftel auf die Personalaufwendungen, knapp ein Drittel auf die Sachaufwendungen und rund ein Zehntel auf FuE-Investitionen entfallen (SVWissenschaftsstatistik 1988). Der Anteil der FuE-Personalaufwendungen an den gesamten FuE-Aufwendungen nimmt mit wachsender Unternehmensgrößenklasse kontinuierlich ab. Näheren Aufschluß über die Verteilung der internen FuE-Aufwendungen in Unternehmen unterschiedlicher Größenklassen gibt Tabelle 6.1. Für die kleinen und mittleren Unternehmen der Zuwachsförderung ergibt sich ein etwas anderes Bild (vgl. Tabelle 6.2), da der Anteil der FuE-Personalaufwendungen mit wachsender Unternehmensgröße nicht ab-, sondern zunimmt. Aber auch diese Daten bestätigen, daß die Persönalaufwendungen mit über zwei Drittel den kostenmäßig wichtigsten FuE-Input-Faktor in kleinen und mittleren Unternehmen darstellen.

Tabelle 6.1 Struktur der FuE-Gesamtaufwendungen: Interne FuE-AufWendungen nach Einsatz der Mittel in den Unternehmen der Bundesrepublik Deutschland 1985

Interne FuE-Aufwendungen laufende Aufwendungen

Insgesamt

PersonalaufWendungen

Beschäftigte

in vH

Investitionen für FuE

Sachaufwendungen TDM

in vH

TDH

unter 100

2564594

1767235

68,9

552186

21,5

245173

9,6

100 -

3050291 1399268

1854132 860296

60,8

21,9

527665

17,3 9,8

1321243 1801086 1787231 11146627

600198 1055953 987600 6721279

28,7 28,6 33,0 31,2 33,7

136745

2095881 3202609 3168789 19933355

61,5 63,0 56,2 56,4 55,9

668494 402227

174440 345570

8,3 10,8

393958 2065449

12,4 10,4

35414787

20537850

58,0

10987937

31,0

3889000

11,0

500 1000 2000 5000 10000

499

- 999 - 1999 - 4999 - 9999 und mehr

Insgesamt

TDM

in vH

TDM

Quellen: DIU; SV-Wissenschaftsstatistik GmbH, 1988.

183

Tabelle 62 Struktur der FuE-Gesamtaufwendungen: FuE-Aufwendungen in Zuwachs-geförderten Unternehmen 1986 Beschäftigte

Insgesamt TDM

FuE-PersonalaufWendungen TDM in vH

FuE-Sachaufwendungen TDM in vH

FuE-Investitionen TDM in vH

- 19 - 49 - 99 - 199 - 499 -mehr

187899 315459 268384 312132 497622 409975

120399 219822 194136 215200 363883 312295

64,1 69,7 72,3 68,9 73,1 76,2

32963 51682 3978Ö 47017 68561 53058

17,5 16,4 H,8 15,1 13,8 12,9

34537 43955 34468 49915 65178 44622

18,4 13,9

Insgesamt

1991471

1425735

71,6

293061

U,7

272675

13,7

1 20 50 100 200 500

12,8 16,0 13,1 10,9

Quellen: D1W; AIF.

Dagegen gibt es einen deutlichen Zusammenhang zwischen der Qualifikationsstruktur und der Unternehmensgröße. So nimmt mit wachsender Unternehmensgröße der Anteil von Wissenschaftlern und Ingenieuren am FuE-Personal zu - für Unternehmen mit mehr als 1000 Beschäftigten ist er allerdings etwa gleich hoch -, während der Anteil von Technikern abnimmt und der Anteil des Personals mit sonstiger Ausbildung stark schwankt. Die Verteilung im einzelnen zeigt Tabelle 6.3 für alle Unternehmen der Bundesrepublik 1985 (SV-Wissenschaftsstatistik 1988). Tabelle 63 Struktur der FuE-Gesamtaufwendungen: FuE-Personal in Vollzeitäquivalent nach Personalgruppen in den Unternehmen der Bundesrepublik Deutschland 1985

Beschäftigte

1nsgesamt Anzahl

Beschäftigte in FuE (Vollzeitäquivalent) Wissenschaftler^ Techniker sonstiges Personal und Ingenieure Anzahl in vH Anzahl in vH Anzahl in vH

unter 100 100 - 499 500 - 999 1000 - 1999 2000 - 4999 5000 - 9999 10000 und mehr

27722 28102 12269 17542 24006 23076 138764

6079 7807 4027 6392 8644 7780 51391

21,9 27,8 32,8 36,4 36,0 33,7 37,0

10770 10119 4498 5869 7710 6113 40029

38,9 36,0 36,7 33,5 32,1 26,5 28,8

10874 10176 3744 5281 7651 9183 47344

39,2 36,2 30,5 30,1 31,9 39,8 34,1

Insgesamt

271480

92120

33,9

85107

31,3

94253

34,7

1) Einschl. Führungskräfte der FuE-Verwaltung. Quelle: SV-Wissenschaftsstatistik GmbH, 1988.

184

Neben der Bedeutung des FuE-Personals innerhalb der internen FuE ist für die Überprüfung der hier untersuchten Programmannahme auch die Frage wesentlich, welchen Stellenwert FuE insgesamt für die Innovationstätigkeit der Unternehmen hat. Zur Verteilung des Innovationsaufwands auf verschiedene Innovationsphasen - FuE, Produktionsvorbereitung und Markteinführung - liegen eine ganze Reihe von Studien vor, die für kleine und mittlere Unternehmen einheitlich zum Ergebnis kommen, daß knapp die Hälfte der gesamten Innovationsaufwendungen auf die FuE-Phase entfallen. (Vgl. Chand 1980, Meyer-Krahmer, Gielow, Kuntze 1984 und die dort genannten Quellen). Damit spielt, zumindest kostenmäßig, die FuE-Phase die größte Rolle im Innovationsprozeß kleiner und mittlerer Unternehmen. Dies gilt jedoch nicht, wie vorliegende Studien ergeben, in bezug auf das Risiko. Nach wie vor ist die eigentliche Phase der Markteinführung - verglichen mit der Erfolgsrate der FuE-Phase und der Phase der Produktionsvorbereitung - die risikoreichste Phase des Innovationsprozesses. Wegen der vorliegenden, eindeutigen empirischen Ergebnisse wurde in dieser Untersuchung darauf verzichtet, für die Unternehmen der Zuwachsförderung die entsprechenden Variablen empirisch nochmals zu erheben.

6.2 Betreiben kleine und mittlere Unternehmen ausreichend FuE? Eine zentrale Annahme des Programms ist, daß kleine und mittlere Unternehmen zuwenig FuE-Personal einstellen und damit mithin nicht ausreichend FuE betreiben. Erweist sich diese Annahme als unrichtig, ist das Programm praktisch als obsolet anzusehen, da ein finanzieller Anreiz zur Ausweitung von FuE nicht nur überflüssig wäre, sondern auch zu überhöhten FuE-Aufwendungen und damit zu einer Fehlallokation der Ressourcen führen würde. Es besteht nun eine Diskrepanz zwischen der Bedeutung dieser Annahme und den zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, sie empirisch zu belegen oder zu verwerfen. Ein erster, üblicher Ausgangspunkt für diese Programmannahme ist der Vergleich der Entwicklung der FuE-Aufwendungen und des FuE-Personals von kleinen und mittleren Unternehmen in anderen Ländern. Diese Vorgehensweise spielte auch bei der Begründung des Programms eine wesentliche Rolle. Für einen solchen Vergleich liegen 185

aber keine ausreichenden Daten vor· Zur Verfügung stehen einerseits Daten über FuEEntwicklung in wichtigen Wettbewerbsländern wie USA und Japan - auch sektoral disaggregiert -, allerdings ohne eine Differenzierung nach kleinen, mittleren und großen Unternehmen. Eine solche empirische Basis kann deshalb nicht Grundlage für die Rechtfertigung eines FuE-Programms für kleine und mittlere Unternehmen sein. Da für die Begründung der Zuwachsförderung u.a. ein solcher Vergleich verwendet wurde, soll diese Überlegung hier in der Weise aufgegriffen werden, daß untersucht wird, ob sich die gegenwärtige Situation von FuE in der Bundesrepublik Deutschland im internationalen Vergleich im Verhältnis zur Situation Anfang der 80er Jahre - die den zeitlichen Hintergrund für den Start der Zuwachsförderung darstellt - wesentlich verbessert hat. Vergleicht man auf dieser Basis die Entwicklung der FuE-Aufwendungen insgesamt und in den wichtigsten FuE treibenden Sektoren der USA und Japan, so ergibt sich folgendes Bild: Während die FuE-Aufwendungen der Gesamtwirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland im Vergleich zu den USA zu Beginn der achtziger Jahre geringere Wachstumsraten aufwiesen, haben sie in der Zeit von 1985 bis 1988 - soweit dies die Schätzungen des Battelle-Instituts ergeben - wieder stärker zugenommen. Die FuEAufwendungen in Japan weisen dagegen im Zeitraum 1980 bis 1988 in jedem Jahr eine höhere Wachstumsrate auf als diejenigen in der Bundesrepublik Deutschland. In den wichtigsten FuE treibenden Sektoren bietet sich ein zum Teil noch ungünstigeres Bild (Erber 1988). Insgesamt ergibt sich, daß zumindest nicht festgestellt werden kann, daß im Vergleich zu der ersten Hälfte der achtziger Jahre in der Zeit von 1985 bis 1988 die FuE-Aufwendungen in der Gesamtwirtschaft oder in den wichtigsten FuE treibenden Sektoren im Vergleich zu den USA und Japan wesentlich günstiger ausfallen. Diese Datenlage stützt damit nicht die These, daß aufgrund eines höheren Wachstums der FuE-Aufwendungen generell auf eine indirekten FuE-Förderung verzichtet werden könnte. Umgekehrt ist es allerdings nicht möglich, diese Ergebnisse als Legitimation für die Notwendigkeit einer indirekten FuE-Förderung für kleine und mittlere Unternehmen anzusehen. Erstens ist offen, ob dieses Bild für das Segment der kleineren und mittleren Unternehmen in gleicher Weise zutrifft, und zweitens muß berücksichtigt werden, daß es sich bei den Angaben zu den FuE-Aufwendungen der Jahre 1987 und 1988 um erste Schätzungen handelt. Drittens soll darauf verwiesen werden, daß zudem ein theoretisches Modell zur Bestimmung der optimalen Innovationsrate kleiner und mittlerer Unternehmen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht benötigt wird. Erst dann wäre die Frage 186

nach einem zu hohen oder zu niedrigen FuE-Aufwand beantwortbar. Eine solche theoretische Basis ist allerdings gegenwärtig nicht verfugbar. Eine zweite Vorgehensweise zur Überprüfung der in diesem Kapitel diskutierten Programmannahme ist, sich auf die subjektive Einschätzung der Unternehmen zu stützen. So war auch eine der Vorstellungen des BMFT zur Begründung des Programms, daß "für die stark wachsenden FuE-Aufgaben eine personell gut ausgestattete FuEKapazität in den Unternehmen immer wichtiger wird" (Mennicken 1985). Diese Vorgehensweise kann allerdings nur methodisch relativ weiche Hinweise auf die Stimmigkeit der Programmannahme geben. Von den zur Beurteilung der vermuteten FuE-Schwäche bei KMUs verfügbaren Indikatoren hat die Reaktion der Unternehmen auf die Zuwachsförderung noch am meisten Aussagekraft. Neu eingestelltes FuE-Personal wird im Rahmen der Zuwachsförderung nur über einen vergleichsweise kurzen Zeitruam subventioniert. Unternehmen, die auf diese Förderung reagieren und die vorgenomme FuE-Kapazitätserhöhung auch ohne staatliche Zuschüsse beibehalten wollen, bestätigen durch ihr Verhalten, daß zumindest aus betrieblicher Sicht - ein FuE-Defizit bestanden hat (vgl. Kap. 4). Die FuE-Kapazitätserhöhung, die nach Auslaufen der Förderung im Unternehmen erhalten bleibt, beruht auf einer von öffentlichen Transfers nicht mehr beeinflußten Rentabilitätsüberlegung. Außerdem ist vor dem Hintergrund, daß betriebliche Personalpolitik sich in der Regel an längerfristigen Zielen orientiert und der Zuschuß nur für maximal 15 Monate gewährt wird, bei der Zuwachsförderung die Gefahr einer Fehlleitung des betrieblichen Faktoreinsatzes als gering anzusehen. Die umfangreiche Inanspruchnahme der Zuwachsförderung und die Steigerung der FuE-Intensität sprechen deshalb insgesamt für die Richtigkeit der Programmannahme "FuE-Defizit": - Die geförderten Unternehmen haben 1985 rund 1 400 Personen, 1986 rund 8 600 und 1987 rund 3 700 Personen (Bewilligungsstand 30.8.1988) in FuE neu eingestellt. - Die FuE-Intensität hat sich in den letzten acht Jahren kontinuierlich von 9,4 auf 10,2 vH erhöht. Ein weiterer Bestimmungsfaktor der Expansion von FuE ist, welche Bedeutung FuE in der längerfristigen Unternehmensstrategie hat. Die Unternehmen wurden deshalb 187

gefragt, wie sich der Anteil von FuE am Umsatz in den nächsten fünf Jahren entwickeln wird. Von den geförderten Unternehmen rechnen - 69,1 vH mit einem zunehmenden Anteil, - 28,7 vH mit einem gleichbleibenden Anteil und - 2,2 vH mit einem abnehmenden Anteil von FuE am Umsatz. Der Großteil der Unternehmen rechnet also mit einer wachsenden Bedeutung von FuE. Dies spiegelt nicht nur die längerfristigen unternehmensstrategischen Vorstellungen der Unternehmen wider, sondern auch die Marktsituation, in der sie sich befinden (vgl. Kap. 4). Die durch die Zuwachsförderung erreichten Unternehmen sind auf Märkten tätig, die durch eine vergleichsweise expansive Nachfrage charakterisiert sind. Es kann deshalb erwartet werden, daß auch dieser "demand pull" auf die FuE dieser Unternehmen eine erhebliche Sogwirkung hat. Die Zuwachsförderung trifft damit - so lautet das Fazit - auf einen bei kleinen und mittleren Unternehmen vorhandenen Bedarf an Ausbau von FuE-Kapazitäten. Ob der von den Unternehmen tatsächlich getätigte Ausbau der FuE-Kapazität auch gegenwärtig noch als unzureichend angesehen werden muß, ist letztlich schwer beurteilbar. Ein internationaler Vergleich der Entwicklung der FuE-Aufwendungen in wichtigen Industrieländern deutet allerdings nicht darauf hin, daß sich die Situation nachhaltig im Vergleich zur ersten Hälfte der achtziger Jahre verbessert hat.

6.3 Engpässe bei der Innovationstätigkeit In allen einschlägigen Untersuchungen, in denen mittelständische Unternehmen nach den wichtigsten Faktoren gefragt wurden, die den Ablauf von Innovationsprozessen hemmen, wurden durchgängig Finanzierungs- und Informationsprobleme sowie der Mangel an qualifiziertem FuE-Personal als wichtigste Innovationshemmnisse genannt (Meyer-Krahmer, Gielow, Kuntze 1982). Diese Ergebnisse werden auch in der vorliegenden Untersuchung wieder bestätigt. Mit der Frage "Wo sehen Sie für die Innovationstätigkeit in Ihrem Unternehmen die größten Schwierigkeiten?" wurden die

188

Unternehmen aufgefordert, aus einem Spektrum verschiedener Möglichkeiten die für sie drei wichtigsten zu benennen (vgl. Tabelle 6.4). Tabelle 6.4 Frage: Wo sehen Sie für die Innovationstätigkeit in Ihrem Unternehmen die größten Schwierigkeiten? Beschäft i gtengrößenklasse 1*19

20-49

50-99

100-199

200-499

500-999 insgesamt

in vH der antwortenden Unternehmen^ keine großen Schwierigkeiten

13.9

12,0

18,0

9,4

9,2

16,7

13,0

Märktabschätzung

29,2

26,3

28,1

42,5

48,0

47,6

33,7

9,4

5,7

3,1

10,4

3,1

2,4

6,4

Qualifikation vorhandener Mitarbeiter

25,7

27,4

29,7

29,2

35,7

35,7

29,2

Einstellung q u a l i f i z i e r t e r Mitarbeiter

36.1

45,1

39,1

41,5

39,8

40,5

40,2

6.9

7.4

3,1

7,5

14,3

7,1

7,5

72,3

64,6

53,1

47,2

38,8

40,5

57,5

3,5

6,3

3.1

1.9

1.0

2,4

3,5

14,4

15,4

16,4

18,9

16.3

16,7

16,0

2,0

3,4

2.3

2.8

1,0

0,0

2,3

Technische Information

Kooperation mit anderen Entwicklungspartnern Finanzierung Ungenügendes Informations- und Beratungsangebot in der Region Staatliche Auflagen, Normen und andere Vorschriften Sonstiges

Hat eine dieser Schwierigkeiten schon einmal zum Abbruch oder zu einer wesentlichen Verzögerung eines Innovât ionsVorhabens in Ihrem Unternehmen geführt? ja nein

I

57,5 42,5

51.4 48,6

49,5 50,5

46,0 54,0

51,3 48,7

53,3 46,7

52,1 47,9

1) Mehrfachnennungen waren möglich. Que11en: Unternehmensbef ragung: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; DIU; I S I .

Die Antworten bestätigen das bislang bekannte Bild, daß Finanzierungsschwierigkeiten, sie werden von 57 vH der befragten Unternehmen angegeben, als häufigster Innovationsengpaß gesehen wird. An zweiter Stelle mit 40 vH rangiert bei den Unternehmen mit Zuwachsförderung die Einstellung qualifizierter Mitarbeiter. Relativ häufig genannt werden hier noch Schwierigkeiten bei der Marktabschätzung (34 vH), Qualifikation vorhandener Mitarbeiter sowie staatliche Auflagen und Normen (16 vH). Nur wenige 189

Unternehmen (7 vH) haben demgegenüber Probleme mit der Kooperation mit anderen Entwicklungspartnern sowie der Beschaffung technischer Informationen. Nahezu unbedeutend (4 vH) ist der Anteil der Unternehmen, die Schwierigkeiten im Innovationsprozeß auf ein unzureichendes regionales Beratungs- und Informationsangebot zurückführen. Insgesamt geben immerhin mehr als die Hälfte der befragten Unternehmen an, daß die Schwierigkeiten schon einmal zu einer wesentlichen Verzögerung oder zum Abbruch des Vorhabens geführt haben, während 13 vH die Innovationen ohne größere Probleme durchführen können. Die bei Innovationsprozessen auftretenden Schwierigkeiten sind nicht zuletzt abhängig von Qualität und Umfang der Innovation sowie ihrer Bedeutung für das Unternehmen. Daß dabei die Finanzierung der am häufigsten genannte Innovationsengpaß ist, überrascht bei kleinen Unternehmen auch insofern nicht, als bei diesen im Vergleich zu größeren aufgrund der insgesamt kleineren Produktpalette die Möglichkeiten zum Risikoausgleich geringer sind. Das Ausmaß der Innovationsengpässe hängt auch mit der jeweiligen Unternehmensstrategie zusammen. Geförderte Unternehmen, die eine allgemeine Ausweitung ihrer FuE-Kapazität vornehmen, haben selten größere Probleme bei ihrer Innovationstätigkeit. Unternehmen dagegen, die mit der FuE-Kapazitätsausweitung einen Einstieg in ein neues Technologiegebiet anstreben, treffen häufiger auf Schwierigkeiten. Überdurchschnittlich oft nennen diese Unternehmen die Qualifikation vorhandener Mitarbeiter, Kooperation mit anderen Entwicklungspartnern und Finanzierung als ihre größten Problembereiche. Auch bei diesen Unternehmen haben die Schwierigkeiten signifikant häufiger schon einmal zum Abbruch oder zu einer wesentlichen Verzögerung eines Innovationsvorhabens geführt. Eine Rolle spielt auch die Unternehmensgröße. Überdurchschnittlich wird von kleinen Unternehmen als Innovationsengpaß die Finanzierung genannt. Größere verweisen stärker auf Schwierigkeiten bei der Marktabschätzung und Qualifikation vorhandener Mitarbeiter. Das Problem der Marktabschätzung nimmt auch mit der Stärke der Exportorientierung zu. Je größer schließlich die Innovationshöhe ausfällt (Anteil neuer Produkte am Umsatz), desto häufiger nennen die Unternehmen als ihre größte Schwierigkeit die Finanzierung. Überdurchschnittlich häufig haben bei

190

diesen Unternehmen Innovationsengpässe schon einmal zum Abbruch oder einer wesentlichen Verzögerung eines Innovationsvorhabens geführt. Schließlich ist die Bedeutung der Innovationsengpässe auch abhängig von der Branche. Überdurchschnittlich häufig genannt werden die Probleme - der Qualifikation vorhandener und der Einstellung qualifizierter Mitarbeiter von Unternehmen der Elektrotechnik, der Büromaschinen/ADV-Industrie und der Kunststoffindustrie; - der Finanzierung von Unternehmen der Büromaschinen/ADV-Industrie; - der staatlichen Auflagen, Normen und anderer Vorschriften von Unternehmen der Chemie und der Ernährungsgewerbes. Von geringerer Bedeutung waren - Finanzierungsprobleme bei Unternehmen der Branchen Ziehereien, EBM, Chemie, Ernährungsgewerbe; - Probleme der Einstellung qualifizierter Mitarbeiter bei Unternehmen der Branchen Ziehereien, Ernährungsgewerbe; - Probleme der Qualifikation vorhandener

Mitarbeiter bei Unternehmen der

Holzverarbeitung und des Ernährungsgewerbes. Insgesamt läßt sich festhalten, daß Innovationsengpässe wesentlich in Ziehereien und dem Ernährungsgewerbe zum Abbruch oder einer wesentlichen Verzögerung eines Innovationsvorhabens geführt haben. Innovationsengpässe werden also in Branchen als weniger bedeutsam eingeschätzt, in denen FuE eine geringe Rolle spielt. Dort haben diese Engpässe auch seltener zu Einschränkungen der Innovationstätigkeit geführt. Die reale Bedeutung dieser Probleme läßt sich allerdings nicht exakt bestimmen. Dazu wären die FuE- und Innovationsaktivitäten ohne diese Hemmnisse und der daraus resultierende

Unternehmenserfolg

dem Ergebnis

mit

hemmenden

Wirkungen

gegenüberzustellen. Weiterhin wäre zu einer Einschätzung der realen Bedeutung der als wichtige Innovationsprobleme genannten Faktoren zu bestimmen, ob die Unternehmen alle ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten genutzt haben, diese Probleme zu

191

verringern oder gänzlich zu beseitigen. In verschiedenen Untersuchungen wurde deshalb versucht, neben der subjektiven Einschätzung wichtiger Innovationsprobleme auch die Strategien zu ermitteln, die von den Unternehmen zur Lösung dieser Probleme realisiert wurden. So wurden beispielsweise in einigen Untersuchungen des ISI innovierende kleine und mittlere Unternehmen nach der Finanzierung ihrer Innovationsaktivitäten und den Auswirkungen von Finanzierungsproblemen auf die Durchführung strategisch wichtiger Innovationsvorhaben gefragt (z.B. Gielow, Kuntze, Meyer-Krahmer 1984). Diesen Fragen lag die Überlegung zugrunde, daß Innovationsfinanzierungsprobleme mit nennenswerter realer Bedeutung nur dann vorliegen könnten, wenn unternehmensintern nicht genügend finanzielle Mittel dafür bereitgestellt werden können und sich die Beschaffung von Fremdfinanzierungsmitteln als unmöglich erweist und/oder durch Finanzierungsengpässe nachhaltige Beeinträchtigungen in der Realisierung von als erfolgsträchtig eingeschätzten Innovationsprojekten eingetreten wären. Die Ergebnisse zeigten, daß nur bei einem relativ kleinen Teil der kleinen und mittleren Unternehmen reale Finanzierungsengpässe in dem Sinne aufgetreten sind, daß bei der Beschaffung von spezifischen Innovationskrediten größere Probleme auftraten als bei der Beschaffung von Krediten für andere Unternehmenszielsetzungen. Die Schwierigkeiten lagen überwiegend in zu hohen Sicherheitsanforderungen der Geldgeber. Bei einer noch kleineren Gruppe mittelständischer innovierender Unternehmen hatten Finanzierungsprobleme derartige Auswirkungen, daß strategisch wichtige Innovationsvorhaben mit besonderes hohem Finanzierungsbedarf aufgrund von Kapitalengpässen in den vorangegangenen fünf Jahren nicht durchgeführt werden konnten. Derartige gravierende Finanzierungsprobleme sind primär in jungen und/oder in kleineren Unternehmen mit weniger als 100 Beschäftigten aufgetreten. Welche Bedeutung der Finanzierung beizumessen ist, zeigt sich auch in den Antworten der Unternehmen mit Zuwachsförderung auf die Frage, ob und wenn ja welche Finanzierungsschwierigkeiten bei der Durchführung strategisch wichtiger Innovationsvorhaben in den letzten fünf Jahren bestanden haben (Tabelle 6.5). Danach hat die Projekte - jedes zehnte Unternehmen wegen fehlender Finanzierbarkeit abbrechen müssen, 192

- mehr als jedes zweite Unternehmen wegen schwieriger Finanzierbarkeit zeitlich strecken müssen, - jedes fünfte Unternehmen ohne Finanzierungsschwierigkeiten durchführen können. Tabelle 6.5 Frage: Für die Wettbewerbsfähigkeit besonders wichtige, strategische Innovationsvorhaben verursachen häufig einen besonders hohen Finanzierungsbedarf für notwendige Forschungs· und Entwicklungsarbeiten, Investitionen für die Produktion, Aufwendungen für die Markterschließung usw. Haben Sie in den vergangenen 5 Jahren solche Vorhaben1

20-49

9,3

6.7

6.9

13.9

6.9

4,4

8.3

21.9

19,1

ohne nennenswerte Probleme durchführbar

11,2

13,3

18,3

24,1

29,7

28,9

18.2

29.5

21,2

wegen schwieriger Finanzierbarkeit zeitlich gestreckt worden

55,1

58,9

48,9

38,9

33,7

37,8

48,8

32,1

35,0

mit staatlichen Geldern durchführbar

12.7

17,2

22.9

21.3

33,7

42.2

21.2

10.7

14.2

nur mit außerordentlichen Kapitalbeschaffungsmaßnahmen durchführbar

14,6

7,8

8,4

4.6

6.9

2.2

8,8

4.6

5,2

wegen fehlender Finanzierbarkeit gar nicht durchgeführt

13,2

11.7

7,6

9,3

3.0

6.7

9,6

10,9

10,6

nicht geplant

50-99 100-199 200-499 500-999 Insgesamt

Vergleichsgruppe2 J

1-19

PKZ 83

1) Hehrfachnennungen waren möglich.- 2) Unternehmensbefragung: Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal; ausschlieftlieh FuE-PersonalkostenzuschuR geförderte Unternehmen. Quellen: Unternehmensbefragungen: Zuschüsse für Neueinstellungen in Forschung und Entwicklung, 1987; Zuschüsse für Forschungs- und Entwicklungspersonal, 1987; DIU; ISI.

Diese Anworten bestätigen das aus der Frage nach den bei Innovationsvorhaben größten Schwierigkeiten gewonnene Ergebiiis, wonach die Finanzierung im Rahmen von Innovationsvorhaben einen zentralen Stellenwert hat. In diesem Zusammenhang wird der staatlichen FuE-Förderung ein vergleichsweise großes Gewicht beigemessen. Annähernd jedes vierte Unternehmen nimmt dies als eine Voraussetzung für die Durchführung zentraler Innovationsvorhaben. Darin spiegeln sich auch die Antworten auf die Frage nach der Bedeutung staatlicher Förderung, wonach 62 vH angeben, daß diese für ihr Unternehmen sehr wichtig ist. Auch wenn bei der Beanwortung solcher 193

Fragen ein gewisses taktisches Verhalten zu berücksichtigen ist - einige Unternehmen dürften aus Interesse am Erhalt der Förderung bei den Antworten dieser ein zu hohes Gewicht bemessen - ändert dies an der grundsätzlichen Aussage nichts: Bei der Innovationstätigkeit nannten kleine und mittlere Unternehmen häufiger Finanzierungsenpässe. Die staatliche Förderung dürfte in vielen Fällen zur Überwindung diese Hemmnisses beigetragen haben. Fundiert wird diese Aussage auch durch die Ergebnisse der durchgeführten Interviews. In solchen Gesprächen äußern sich die Befragten häufig freimütiger und kann den Wirkungen vertiefend nachgegangen werden. Dabei zeigte sich insbesondere bei forschungsintensiven, kleineren und häufig auch jungen Unternehmen, daß aufgrund einer noch relativ geringen Eigenkapitalausstattung schon kleinere Beträge die Finanzsituation erheblich bessern können. Dies ist besonders dann der Fall, wenn diese Fördermittel Eigenkapitalcharakter haben und daher zusätzlich eine Kreditfähigkeit bei den Geschäftsbanken ermöglichen. Ein nicht ganz aufzulösendes Problem der schriftlichen Befragungen zu speziellen Schwierigkeiten ist der Umstand, daß Unternehmen dazu neigen, Schwierigkeiten, die für das gesamte Unternehmen bestehen, auch bei der Frage nach speziellen Gebieten anzugeben. So können im Unternehmen zwar Finanzierungsengpässe bestehen, doch ist damit noch nicht gesagt, für welche Tätigkeitsbereiche diese besonders relevant sind. Das Ausmaß, das in der subjektiven Einschätzung den Finanzierungsproblemen als Innovationshemmnis zugesprochen wird, kann vermutlich zum größten Teil damit erklärt werden, daß die befragten Unternehmen nicht stringent zwischen allgemeiner Unternehmensfinanzierung und der speziellen Innovationsfinanzierung unterscheiden, da ihre Antworten zum Teil allgemeine Finanzierungsprobleme ausdrücken. Diese wiederum ergeben sich (wie die Unternehmensinterviews belegen) vor allem dadurch, daß die Unternehmen sich meist an einer betrieblich festgelegten Finanzierungslinie orientieren. Damit ist häufig weniger eine objektive, sondern vielmehr die unternehmensintern bestimmte - der Planung der einzelnen Budgets zugrunde liegende - Finanzierungsgrenze für die bei der Beschaffung der Finanzierungsmittel angegebenen Schwierigkeiten verantwortlich. 194

Das gleiche gilt für die Probleme bei der Suche nach geeigneten Mitarbeitern für Forschung und Entwicklung. Probleme der Art, daß die Suche nach geeigneten Mitarbeitern einmal oder öfter länger als ein halbes Jahr gedauert hat, konnten bei innovierenden kleinen und mittleren Unternehmen bisher nur als stark branchenabhängig nachgewiesen werden. Schwierigkeiten ergaben sich vor allen Dingen in den Fällen, in denen qualifizierte Mitarbeiter für FuE gesucht wurden, die über Spezialqualifikationen oder spezifische Berufserfahrungen verfügen sollten. Probleme dieser Art traten aber unabhängig von der Größe der suchenden Unternehmen auf, weil die Nachfrage nach Mitarbeitern mit derartigen Qualifikationen generell das vorhandene Angebot übersteigt und dementsprechend auch Großunternehmen Schwierigkeiten haben, Mitarbeiter mit diesen gewünschten Spezialqualifikationen auf dem Arbeitsmarkt zu finden. Die branchenspezifische Aufschlüsselung der von Kossbiel u.a. (1984) ermittelten Ergebnisse hätte möglicherweise ähnliche Tendenzen ergeben. Kossbiel kam bei einer Befragung von 309 FuE treibenden Betrieben unterschiedlicher Größenordnung im norddeutschen Raum zu dem Ergebnis, daß die Zeiträume, die erforderlich sind, um freie Stellen zu besetzen, mit der Betriebsgröße variieren. Kleinbetriebe benötigen durchschnittlich 5,9 Monate, Mittelbetriebe 6,4 und Großbetriebe 4,7 Monate. Diese Unterschiede korrepondieren mit den jeweilig präferierten Suchstrategien. Tendenziell nahm die Suche nach neuen FuE-Mitarbeitern durch die Anwerbung über Betriebsangehörige und die Einschaltung von Personalberatungsfirmen längere Zeiträume in Anspruch als innerbetriebliche Versetzungen, Nutzungen von Direktwerbung und Ausschreibungen in überregionalen Zeitschriften. Entsprechend den Unterschieden in den Anforderungsprofilen für neue FuE-Mitarbeiter variierten die betrieblichen Strategien in bezug auf die Einsatzdauer von Beschäftigten in der FuE. Während kleinere Betriebe überwiegend am Aufbau einer Stammbelegschaft in FuE interessiert waren, hatten Großbetriebe eher ein Interesse an Übergangsbelegschaften in FuE, also an Mitarbeitern, die nach einigen Jahren in der FuE in andere Unternehmensbereiche wechseln.

195

Sowohl die Festlegung der zukünftig notwendigen FuE-Personalkapazität als auch die Suche nach neuen Mitarbeitern verlief allerdings häufig nicht friktionslos. Als zentrales personalwirtschaftliches Problem in FuE wurden von den befragten Betrieben primär betriebsintern bedingte Gründe wie Fehlentwicklungen der Qualifikationsstruktur, Schwierigkeiten bei der rechtzeitigen und genauen Ermittlung des Personalbedarfs und finanzielle Restriktionen, die einer Ausweitung des Personalbedarfs entgegenstanden, genannt.

*

Probleme, freie Stellen mit qualifizierten Mitarbeitern zu besetzen, hatten die im Rahmen der Zuwachförderung befragten Unternehmen in den letzten drei Jahren hauptsächlich in den Bereichen Produktion (62,3 vH der Nennungen), Forschung und Entwicklung (56,4 vH der Nennungen) und Konstruktion (44,3 vH der Nennungen). Bei FuE und Konstruktion nehmen die Schwierigkeiten mit der Unternehmensgröße zu, im Produktionsbereich spielt die Unternehmensgröße praktisch keine Rolle (vgl. Kap. 4.5). Hieraus ergibt sich einerseits, daß sich der Personalengpaß nicht nur für FuE gilt. Zum anderen zeigt neben der subjektiven Problemperzeption der Unternehmen auch die reale Erfahrung, daß die Gewinnung qualifizierter Mitarbeiter neben der Finanzierung einen zweiten wesentlichen Engpaßbereich kleiner und mittlerer Unternehmen darstellt. Probleme der Marktabschätzung dürften häufig in engem Zusammenhang mit Schwierigkeiten in der Finanzierung stehen und umgekehrt. Mit der Unsicherheit der Absatzchancen steigt das Risiko eines finanziellen Engagements. Es verwundert deshalb nicht, daß jedes dritte Unternehmen "Schwierigkeiten bei der Marktabschätzung" als ein zentrales Innovationshemmnis angibt. Wenn man berücksichtigt, daß ein Teil der geförderten Unternehmen als Zulieferbetriebe oder Nischenproduzenten auf solche Informationen nicht angewiesen sind bzw. ihren Markt gut kennen, dann gewinnt, bezogen auf die Restgruppe, dieser Engpaßfaktor an Gewicht. Vor diesem Hintergrund sind auch die Antworten auf die Frage nach der Notwendigkeit zur Abschätzung des Marktpotentials für neue Produkte zu interpretieren. Danach hielten 69 vH der geförderten Unternehmen in den letzten drei Jahren grobe Marktabschätzungen für die Bestimmung des Marktpotentials von neuen Produkten für ausreichend. Von den 31 vH der Unternehmen, die angaben, daß für sie die Notwendig-

196

keit bestand, "das Marktpotential für neue Produkte mit Hilfe von Berateraufträgen oder Marktstudien" zu ermitteln, war das am häufigsten verwendete Instrument die Durchführung von Marktstudien durch eigene Mitarbeiter. Näheren Aufschluß über die Bedeutung von Marktstudien, welche Unternehmen sie wann einsetzen und welchen Einfluß sie auf das Untersuchungsergebnis haben, sollten statistische Analysen geben. Dabei wurde geprüft, ob sich Unternehmen mit/ohne Marktstudien signifikant unterscheiden hinsichtlich Abnehmerabhängigkeit, Einstieg in neues Technologiegebiet, FuE-Kooperation, Aufnahme neuer Produkte in das Fertigungsprogramm und vorzeitigem Abbruch von Innovationsvorhaben. Die Analyse zeigte indes, daß signifikante Zusammenhänge zwischen dem Vorhandensein von Marktstudien und den hier aufgeführten Merkmalen nicht bestehen. Selbst die naheliegenden Vermutungen, daß Unternehmen, die angeben, in hohem Maße von Vorgaben ihres Abnehmers abhängig zu sein, weniger als andere Marktstudien durchführen, oder daß Unternehmen mit Marktpotentialermittlungen seltener ihre Entwicklungsvorhaben abbrechen bzw. in höherem Maße neue Produkte in ihr Fertigungsprogramm aufnehmen, wird durch diese Analyse nicht signifikant bestätigt. Ein etwas anderes Bild ergibt sich bei der Korrelation zwischen den Merkmalen "Unabhängigkeit von Vorgaben des Abnehmers" und "Durchführung von Marktstudien" einerseits und "Aufnahme von Produkten in die Fertigung, die für den Markt neu sind" andererseits. Zwischen diesen Merkmalsgruppen besteht eine signifikant positive Korrelation. Für rund vier Fünftel der geförderten Unternehmen bestand nach eigenen Angaben in den letzten Jahren die Notwendigkeit zur Beschaffung von Informationen über langfristige technische Entwicklungstrends, die über die normale Pflege der Geschäftsbeziehungen hinausgehen. Als häufigste Quelle bei der Suche nach technischen Informationen wurden Messen, Kongresse und Ausstellungen genannt. Von den Unternehmen, die sich systematisch informieren, haben mehr als 70 vH diese bislang genutzt und wollen sie auch in Zukunft nutzen. An zweiter Stelle dicht dahinter folgt die Fachliteratur. Etwa zwei Drittel der befragten Unternehmen nennen diese als wichtige Informationsquelle, auf die sie auch in Zukunft zurückgreifen wollen.

197

Es war zu erwarten, daß von den anderen abgefragten Informationsquellen seltener Gebrauch gemacht wird. Während die bereits angesprochenen mehr der allgemeinen Information dienen, dürften Forschungsinstitute, Hochschulen, Informationsvermittlungsund Patentauslegestellen sowie private Berater und Technologievermittlungsagenturen eher bei spezifischen Problemlagen in Anspruch genommen werden. Bei dieser zweiten Kategorie von Informationsquellen, die in der Vergangenheit und in Zukunft genutzt werden sollen, rangieren, gemessen an der Häufigkeit ihrer Nutzung, Forschungsinstitute/Hochschulen, andere Unternehmen an erster Stelle. Etwa jeweils ein Viertel der befragten Unternehmen benutzt diese als Informationsquellen für die Beurteilung längerfristiger Entwicklungen (vgl. Kap. 4.4). Daß Informationen den dritten wesentlichen Engpaßbereich - neben Personal und Finanzierung - darstellen, ergibt sich damit ebenfalls aus den Befragungen, wenngleich nur eine vertiefende Untersuchung den genauen Umfang und die Struktur des Informationsbedarfs der Unternehmen und ihre interne Informationsverarbeitung klären kann. Insgesamt läßt sich damit - zumindest für die geförderten Unternehmen - feststellen, daß die wichtigsten Innovationsengpässe in den Bereichen der Finanzierung, Personal und Information (vor allem Markt, teilweise auch Technik) liegen. Wenngleich es auch empirisch außerordentlich schwierig ist, neben den subjektiven Einschätzungen der Unternehmen das tatsächliche Ausmaß dieser Hemmnisse festzustellen, so haben die Befragungen doch ergeben, daß das Ausmaß der Innovationsengpässe auch mit der jeweiligen Untermehmensstrategie zusammenhängt. Alle Unternehmen der Zuwachsförderung haben ihre FuE-Kapäzität ausgeweitet. Diejenigen, die damit gleichzeitig einen Einstieg in ein neues Technologiegebiet anstreben, stoßen generell häufiger auf Innovationsengpässe. Überdurchschnittlich oft nennen diese Unternehmen die Qualifikation vorhandener Mitarbeiter und Finanzierung, aber auch die Kooperation mit anderen Entwicklungspartnern als ihre größte Schwierigkeiten. Daneben sind die Innovationsengpässe auch von der Unternehmensgröße abhängig. Kleine und junge Unternehmen leiden vorwiegend unter Finanzierungsproblemen, größere Unternehmen unter Schwierigkeiten bei der Marktabschätzungen und der Qualifikation der vorhandenen Mitarbeiter. Auch nimmt das Problem der Finanzierungen mit der Innovationsstärke (Anteile neuer Produkte am Umsatz) eines Unternehmens zu. Schließlich überrascht es nicht, daß in Branchen, in denen FuE eine relativ geringe Bedeutung spielt, die 198

Innovationsengpässe generell von den Unternehmen unterdurchschnittlich häufig genannt werden, auch haben diese Engpässe dort seltener zu Einschränkungen der Innovationstätigkeit geführt.

6.4 Innovationstätigkeit

und Wettbewerbsfähigkeit

Die technologische Innovationstätigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen weist einige charakteristische Merkmale auf, die sie von der großer Unternehmen unterscheidet. In mehreren Untersuchungen wurde mittlerweile gezeigt, daß der Schwerpunkt der FuEAktivitäten eindeutig im Bereich Entwicklung liegt, während sie nur relativ selten Forschung im engeren Sinne betreiben (Kossbiel u.a. 1984). Die Ergebnisse dieser FuE-Tätigkeiten können durchaus die Basis für erfolgsträchtige Innovationen mit großem Veränderungsgehalt sein (Sahal 1983). Die Umsetzung solcher FuE-Ergebnisse in marktreife Innovationen erfolgt aber in der Regel von Großunternehmen, da der dafür notwendige finanzielle Aufwand die Möglichkeiten mittelständischer Unternehmen übersteigt. Sie beschränken sich häufig auf die Kommerzialisierung von FuE-Ergebnissen für Innovationen mit geringerem Veränderungsgehalt. Der kostenmäßige Anteil der FuE-Aufwendungen an den gesamten Innovationsaufwendungen in mittelständischen Unternehmen liegt zwischen 40 und 50 Prozent und damit deutlich höher als in großen Unternehmen. Dieser Unterschied ist vor allem darin begründet, daß in mittelständischen Unternehmen die Verwertbarkeit der FuE-Ergebnisse in größerem Maße als in Großunternehmen sichergestellt sein muß. Deshalb sind kleine und mittlere Unternehmen bestrebt, Finanzierungsengpässe gar nicht erst entstehen zu lassen, indem sie übermäßig hohe Investitionsaufwendungen vermeiden, die mit der Produktionsvorbereitung für die Produktion technischer Neuerungen weit außerhalb des bestehenden Produktionsprogramms verbunden wären. Dadurch sind die Aufwendungen für die Produktionsvorbereitung und -aufnähme sowie für die Markteinführung relativ niedrig, da häufig auf das vorhandene Wissen im bestehenden Vertriebssystem zurückgegriffen werden kann. Auch diese Ausführungen verdeutlichen noch einmal die Notwendigkeit, die subjektive Problemperzeption in bezug auf Finanzierungs- und Informationsengpässe deutlich von der realen Bedeutung der Faktoren zu unterscheiden. 199

Alle vorstehenden Analysen bestätigen den Stellenwert und die Bedeutung von FuE für die Innovationstätigkeit der geförderten KMU· Allerdings ist die Beziehung zwischen (internen) FuE-Aktivitäten und dem Erfolg der Innovationstätigkeit nicht monokausal, und sie kann daher auch nicht linear sein. Dies zeigen allein schon die unterschiedlichen Erfolgsquoten der verschiedenen Innovatonsphasen. Auch in bezug auf die erfolgreiche Kommerzialisierung von FuE-Ergebnissen gibt es deutliche Unterschiede zwischen mittelständischen Unternehmen und Großunternehmen (Meyer-Krahmer, Gielow, Kuntze 1982). Während bei kleinen und mittleren Unternehmen etwa ein Drittel aller begonnenen FuE-Projekte zu wirtschaftlich erfolgreichen Innovationen führt, ist dies in Großunternehmen durchschnittlich nur bei einem Fünftel bis zu einem Viertel aller begonnenen FuE-Projekte der Fall. Die relativ höheren Erfolge in bezug auf die Kommerzialisierung von FuE-Ergebnissen sind primär in den unterschiedlichen Inhalten der FuE-Aktivitäten in mittelständischen Unternehmen und in großen Unternehmen begründet. Die Kommerzialisierungschancen von Projekten, die inhaltlich relativ eng an das bestehende Produktionsprogramm angelehnt sind, lassen sich besser abschätzen als von Projekten, deren Inhalte relativ weit vom bestehenden Produktionsprogramm entfernt sind. Der aber auch bei kleinen und mittleren Unternehmen noch beträchtliche Anteil von FuE-Projekten, deren Ergebnisse nicht erfolgreich kommerzialisiert werden können, verdeutlicht aber, wie schwer die zukünftige Marktentwicklung selbst von den relativ eng am Markt operierenden mittelständischen Unternehmen antizipiert werden kann und welche Unwägbarkeiten mit der Durchführung von Innovationsprojekten in allen Unternehmensgrößenklassen verbunden sind. FuE steht als Marktstrategie neben anderen präferenzbildenden Marktfaktoren. Den oben skizzierten Ausführungen über die inhaltliche Ausrichtung der Innovationstätigkeit mittelständischer Unternehmen entspricht die Hypothese, daß das Angebot von hochentwickelten Technologien nur von wenigen kleinen und mittleren Unternehmen als die wichtigste Bedingung für eine gute Marktstellung eingeschätzt wird. Entsprechend wurden die geförderten Unternehmen danach befragt, inwieweit technologienahe Faktoren oder technologieferne Faktoren für eine gute Marktstellung als wesentlich eingeschätzt werden. Hierbei wird unter technologienahen Faktoren das Angebot von hochentwickelten Technologien, das Angebot von bekannten und 200

eingeführten Technologien, technische Kundenberatung und Kundendienst und unter technologiefernen Faktoren Pünktlichkeit/kurze Lieferzeiten, eine breite Angebotspalette, die Preisgestaltung, seit langem bestehende Geschäftsbeziehungen und Produkt/Firmenwerbung verstanden. Die Angaben der Firmen befinden sich in den Anträgen, so daß die folgenden Ergebnisse auf einer etwas anderen statistischen Basis beruhen als die sonst in diesem Kapitel zugrunde gelegten Umfrageergebnisse. (Vgl. Grafik 6.1). Das Angebot von hochentwickelten Technologien wird nach der Selbsteinschätzung der Unternehmen als wichtigster Faktor angesehen, gefolgt von der technischen Beratung, Pünktlichkeit/kurze Lieferzeiten, einer breiten Angebotspalette, der Preisgestaltung und seit langem bestehenden Geschäftsbeziehungen. Der Vergleich mit denjenigen Unternehmen, die 1986 FuE-Personalkostenzuschüsse erhalten haben, zeigt, daß bei diesen technologienahe Faktoren eine geringere Rolle spielen. An erster Stelle der Nennungen steht der Faktor Pünktlichkeit/kurze Lieferzeiten, gefolgt von technischer Kundenberatung, Angebot von hochentwickelten Technologien, einer breiten Angebotspalette und der Preisgestaltung. Bei beiden Unternehmensgruppen zeigt sich, daß Technologie nur einen der wesentlichen Wettbewerbsfaktoren darstellt, wenngleich durch die Zuwachsförderung offensichtlich die technologieintensiveren Unternehmen erreicht worden sind. Eine Steigerung der Innovationsfähigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen hat entsprechend dieser Untersuchungsergebnisse also nicht monokausal eine Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit zur Folge, sondern wirkt sich höchstens mittelbar auf die Wettbewerbssituation aus. Die Bedeutung der einzelnen Wettbewerbsfaktoren variiert zwischen den einzelnen Branchen erheblich. Für die technologienahen Faktoren ergibt sich folgendes Bild: Das Angebot hochentwickelter Technologien spielt aus Sicht der befragten Unternehmen eine überdurchschnittliche Bedeutung im Maschinenbau und der Herstellung von Büromaschinen/ADV,

eine unterdurchschnittliche

Bedeutung

dagegen in

der

Feinmechanik/Optik, Holzverarbeitung und dem Ernährungsgewerbe. Das Angebot an eingeführten Technologien wird dagegen von den drei letztgenannten Branchen überdurchschnittlich häufig als günstiger Wettbewerbsfaktor eingeschätzt. Ähnliches gilt für die technische Kundenberatung und Kundendienst/Wartung, die auch von Unternehmen aus der Chemie und den Ziehereien überdurchschnittlich häufig als Faktor für ihre gute Marktstellung genannt werden. Technologieferne Faktoren wie eine 201

breite Angebotspalette und Werbung werden überdurchschnittlich vom Ernährungsgewerbe angeführt, Pünktlichkeit/Kurzlieferzeiten

spielen eine größere Rolle im

Ernährungsgewerbe und bei der Feinmechanik/Optik, weniger dagegen bei der Herstellung von Büromaschinen/ADV und der Kunststoffindustrie. Seit langem bestehende Geschäftsbeziehungen werden als Wettbewerbsfaktor besondere Bedeutung von der Feinmechanik/Optik und der Chemie zugerechnet, eine unterdurchschnittliche Bedeutung dagegen sehen Unternehmen aus dem Bereichen Büromaschinen/ADV, Kunststoff und dem Ernährungsgewerbe. Eine überdurchschnittliche Bedeutung wird schließlich der Preisgestaltung von Unternehmen der Elektrotechnik und Büromaschinen/ADV beigemessen, eine eher geringere Rolle als Wettbewerbsfaktor spielt die Preisgestaltung dagegen aus Sicht der befragten Firmen in den Bereichen Holzverarbeitung und Ernährungsgewerbe. Je größer das Unternehmen, desto wichtiger sind eine breite Angebotspalette und Pünktlichkeit/kurze Lieferzeiten, während die Kundenberatung nach den Angaben der Unternehmen eine weniger große Rolle spielt. Pünktlichkeit/kurze Lieferzeiten und die Preisgestaltung nehmen in ihrer Bedeutung mit wachsender Exportorientierung der Unternehmen zu. Das Angebot eingeführter Technologien und die Kundenberatung sind als Wettbewerbsfaktor weniger wichtig für die exportstarken Unternehmen. Dagegen ist das Angebot eingeführter Technologien umso bedeutsamer, je innovätionsstärker (Anteil neuer Produkte am Umsatz) die Unternehmen sind, dies gilt allerdings auch für die Bedeutung der Preisgestaltung als Wettbewerbsfaktor. Weniger wichtig sind mit zunehmender

Innovationsstärke

dagegen

Kundenberatung,

Lieferzeiten und langjährige Geschäftsbeziehungen.

202

Pünktlichkeit/kurze

Schaubild 6.1

Wichtig· Wettbewerbefaktoren

Pünktlichkeit, kurz· Lieferzeiten η

\

Technische Kundenberatung -

χ

/ > /

y x

Breite Angebotspalette -

/

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Preisgestaltung -

/

\ Angebot v. hochentwlck. Technologien -

>

Lange bestehende Geschfiftsbezlehuhgen -

j

Kundendienst, Wartung, Reparatur -

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— 0

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Sonstige Wettbewerbsfaktoren

^

10

P KZ 86 — - ZF 86

1

1

1

1

1

τ

20

30

40

50

60

70

VH DIW88

203

6.5 Sind zusätzliche FuE-Einstellungen

ein adäquater Förderansatz?

Mit der Zuwachsförderung soll im Gegensatz zu den FuE-Personalkostenzuschüssen ein besondere Anreiz gegeben werden, die FuE-Kapazität der Unternehmen auszuweiten. Anknüpfungspunkt sind hierbei die Neueinstellungen, da bei der Programmkonzeption davon ausgegangen wurde, daß hierüber in besonderem Maße neues, im Unternehmen bisher nicht verfügbares Wissen eingebracht werden kann. Ausgeschlossen von der Förderung sind damit eine Erhöhung der FuE-Kapazität über eine Erhöhung der FuEAuslastung von nur teilweise in FuE beschäftigtem Personal einerseits und Ersatzeinstellungen von Personen, die eine höhere Qualifikation aufweisen als ihre Vorgänger. Es wurde deshalb untersucht, in welchem Ausmaß die geförderten Unternehmen - und die Vergleichsgruppe - die Ausweitung ihrer FuE-Kapazität auf Neueinstellungen gründen oder vorwiegend die beiden letztgenannten Wege beschreiten. Bei den durch die Zuwachsförderung erreichten Unternehmen wurde die FuEKapazitätserhöhung der letzten drei Jahre primär über Neueinstellungen realisiert. Rund 60 vH dieser Erhöhung betrafen Neueinstellungen (vgl. Kap. 4.6). Diese Neueinstellungen wurden hauptsächlich vorgenommen, um in ein neues Technologiegebiet einzusteigen, bestimmte Technologiegebiete auszubauen bzw. FuE allgemein auszuweiten und bisher im Unternehmen nicht verfügbares Know-how einzuwerben. In diesem Sinne scheint sich zumindest bei den geförderten Unternehmen zu bestätigen, daß Neueinstellungen einen adäquaten Förderansatz darstellen. Allerdings wird auch bei dieser Gruppe von Unternehmen rund 40 vH der FuE-Erhöhung durch innerbetriebliche Maßnahmen erreicht. Es überwiegt die Erhöhung von Einsatzzeiten von teilweise in FuE Beschäftigten gegenüber innerbetrieblichen Umsetzungen von anderen Unternehmensbereichen nach FuE. Auch in der Vergleichsgruppe der nicht geförderten Unternehmen hat immerhin rund ein Drittel ihrer FuE-Kapazität erhöht (vgl. Kap. 4.6). Es überwiegt ebenfalls die Erhöhung der Einsatzzeiten von teilweise in FuE Beschäftigten; d. h. bei diesen Unternehmen stellt die Erhöhung von Einsatzzeiten von teilweise in FuE Beschäftigten die wichtigste Form der FuE-Personalkapazitätserhöhung dar. Das Überwiegen dieser Vorgehensweise erklärt sich aus dem Umstand, daß ein beträchtlicher Teil der Unternehmen über kein Vollzeitpersonal verfügt. 31,5 vH der durch die Zuwachsförderung erreichten Unternehmen haben ausschließlich teilweise in FuE 204

Beschäftigte, in der Vergleichsgruppe beträgt der Anteil 46,6 vH. Das Zuwachsprogramm honoriert nur die Neueinstellung von FuE-Personal, die gerade für kleine Unternehmen eine "Sprungerhöhung" ihres FuE-Personals bedeutet und schließt die Erhöhung der Einsatzzeiten aus. Das Programm schließt damit gerade diejenigen Unternehmen aus, die ihre FuE-Personalkapazität nur durch interne Maßnahmen realisieren. Dies betrifft immerhin ein Drittel der Vergleichsgruppe. Da die Ausweitung der FuE-Kapazität ein wesentliches Ziel der Zuwachsförderung darstellt, ist die Beschränkung auf zusätzliche Neueinstellungen nach diesen Ergebnissen als problematisch anzusehen. Dies gilt umso mehr, wenn die Zuwachsförderung isoliert, also ohne PKZ betrachtet wird. In der Kopplung beider Förderprogramme fällt der Zuwachsförderung die Funktion zu, FuE-Personalneueinstellungen anzuregen und das damit verbundene Risiko zu verringern. Demgegenüber hat PKZ die Aufgabe, allgemein eine Ausweitung der FuE-Aktivitäten zu stimulieren. In diesem Zusammenhang ist auch die von mündlich befragten Unternehmen geäußerte Kritik an der Zuwachsförderung zu interpretieren, wonach eine Verbesserung der Qualifikationsstruktur

der FuE-

Beschäftigten über Ersatzeinstellungen in die Förderung nicht einbezogen ist, obwohl sie einen höheren FuE-Personalaufwand bedeutet. Bei der Diskussion FuE-Kapazitätserweiterungen mittels Neueinstellungen und interner Lösungen ist die hier nur beschränkte Substitutionsmöglichkeit zu beachten. Sie ist abhängig von der dafür benötigten Personalqualifikation sowie deren interner Verfügbarkeit. Dabei ergaben die Interviews, daß der flexible Einsatz des Personals in verschiedenen Funktionsbereichen des Unternehmens vorwiegend in kleineren Unternehmen praktiziert wird, während dies in größeren meist nur noch auf der Ebene von Facharbeitern und Technikern, also bei Arbeitnehmern für die die 0,5-Förderregelung gilt, der Fall ist. Insbesondere auf dem Hintergrund, daß die eigentlichen Wirkungen der Zuwachsförderung weniger in ihren quantitativen, sondern stärker in ihren qualitativen Effekten liegen (Veränderung der Qualifikationsstruktur, Einwerbung von bisher im Unternehmen nicht verfügbaren Know-hows, Unterstützung des Einstiegs in oder weiteren Ausbaus von neuen Technologiegebieten) - vgl. Kap. 5 - weisen diese Befunde darauf hin, daß das Zuwachsprogramm in isolierter Betrachtung zu einseitig auf Neueinstellungen 205

ausgerichtet ist. 1st das eigentliche Förderziel eine Ausweitung der FuE-Kapazität und eine Verbesserung der Qualifikationsstruktur des FuE-Personals, so ist eine weitergefaßte Definiton des Fördergegenstandes sinnvoll. Hierbei sollten nicht nur die oben beschriebenen innerbetrieblichen Vorgehensweisen eingeschlossen werden, sondern auch andere Formen der Verbesserung der Qualifikationsstruktur der FuE-Beschäftigten wie innerbetriebliche Aus- und Weiterbildung und Ersatzeinstellungen durch höher qualifizierte FuE-Beschäftigte.

6.6 Fazit Im bezug auf die Gültigkeit der mit dem Programm verbundenen Annahmen hat die Untersuchung folgende Ergebnisse erbracht: Die dem Programm zugrunde liegende Annahme, daß interne FuE eine zentrale Komponente der Innovationstätigkeit der Unternehmen ist, hat sich bestätigt. Das Programm setzt an den Personalkosten als dem wichtigsten Kostenfaktor der FuE-Tätigkeit in kleinen und mittleren Unternehmen an. Sie betragen mehr als zwei Drittel der gesamten FuE-Aufwendungen. Welchen Anteil sie an den gesamten Innovationsaufwendungen haben, ist nur sehr grob abzuschätzen. Dies liegt einmal an der Verschiedenartigkeit der Innovationen und der damit verbundenen Kosten, zum anderen aber auch an den selbst von den Unternehmen nur ungefähr zu ermittelnden Innovationsaufwendungen. Folgt man den Ergebnissen der bislang dazu vorliegenden Untersuchungen, dann entfallen auf die FuE-Aufwendungen etwa die Hälfte der gesamten Innovationsaufwendungen. Die zentrale Programmannahme, daß K M U nicht ausreichend FuE betreiben und ein genereller Anreiz zur Ausweitung von FuE erforderlich ist, läßt sich empirisch schwer nachprüfen. Ein internationaler Vergleich der jüngsten Entwicklung der FuE-Aufwendungen wichtiger Wirtschaftssektoren in den USA und Japan legt zwar nahe, daß hier immer noch ein gewisser Nachholbedarf besteht, aber es ist ungewiß, ob dies auch für das Segment der kleinen uftd mittleren Unternehmen gilt. Geeignete Daten sind gegenwärtig nicht verfügbar. Die durch die Zuwachsförderung erreichten Unternehmen haben einen erheblichen Bedarf an der Ausweitung ihrer FuE-Kapazitäten, da sie überwiegend von einer künftig wachsenden Bedeutung von FuE für ihr Unternehmen

ausgehen. Dies ist nicht zuletzt durch die Tatsache bedingt, daß sie auf relativ stark wachsenden Märkten agieren. Ob der von den Unternehmen tatsächlich getätigte Ausbau der FuE-Kapazität auch gegenwärtig noch als unzureichend angesehen werden muß, ist letztlich schwer beurteilbar. Der durchgeführte internationale Vergleich der Entwicklung der FuE-Aufwendungen stützt allerdings nicht die gegenwärtig häufig geäußerte These, daß auf eine indirekte FuE-Förderung verzichtet werden könne, weil die Entwicklung der FuE-Aufwendungen gegenwärtig zufriedenstellend sei. Dies ist nicht der Fall. Die Situation hat sich im Zeitraum 1984 bis 1988 - soweit die vorliegenden Schätzungen ein Urteil ermöglichen - im Vergleich zur ersten Hälfte der achtziger Jahre nicht nachhaltig verbessert. Da die Entwicklung der gesamten FuE-Aufwendungen stark von Großunternehmen bestimmt wird, kann ein solcher internationaler Vergleich allerdings nicht Legitimationsgrundlage für ein Förderprogramm für kleine und mittlere Unternehmen sein. Eine dritte dem Programm zugrunde liegende Annahme, daß die Innovationstätigkeit ein zentraler Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit bzw. für eine gute Marktstellung der Unternehmen darstellt, bestätigt sich zumindest bei den durch die Zuwachsförderung erreichten Unternehmen. Das Angebot von hochentwickelten Technologien rangiert in seiner Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit an erster Stelle. Andererseits sind technologieferne Faktoren wie Pünktlichkeit/kurze Lieferzeiten, eine breite Angebotspalette und die Preisgestaltung weitere wesentliche Wettbewerbsfaktoren. Der große Stellenwert, den der Faktor Pünktlichkeit/kurze Lieferzeiten für eine gute Marktstellung hat, zeigt, wie wichtig es auch für die Unternehmen ist, die durch die Zuwachsförderung erreicht worden sind, schnell auf Spezialwünsche der jeweiligen Abnehmer reagieren zu können. Eine Stärkung der Innovationstätigkeit führt damit also nur dann zu einer Verbesserung der Wettbewerbssituation, wenn auch die anderen Randbedingungen eine Ausweitung der Marktstellung der Unternehmen zulassen. Die wichtigsten Innovationsengpässe der Unternehmen liegen in den Bereichen Finanzierung, Personal und Information.

Die Finanzierungsprobleme

betreffen

insbesondere junge und kleine Unternehmen und diejenigen, die sich in einer relativ starken Expansionsphase befinden. Da diesem bei den meisten der durch die Zuwachsförderung erreichten Unternehmen gegeben ist, spielen Finanzierungsprobleme auch eine 207

größere Rolle als in der Vergleichsgruppe der nicht geförderten Unternehmen. Das Ausmaß der Innovationsengpässe hängt auch mit der jeweiligen Unternehmensstrategie zusammen. Geförderte Unternehmen, die mit der Ausweitung ihrer FuE-Kapazität einen Einstieg in ein neues Technologiegebiet anstreben, nennen überdurchschnittlich häufig als Innovationsengpässe die Qualifikation vorhandener Mitarbeiter, Finanzierung, aber auch Kooperation mit anderen Entwicklungspartnern. Je größer die Innovationshöhe ausfällt, desto häufiger nennen die Unternehmen als ihre größte Schwierigkeit die Finanzierung. Innovationsengpässe spielen schließlich in denjenigen Branchen, in denen FuE eine geringe Bedeutung hat, seltener eine Rolle, sie haben dort auch seltener zu Einschränkungen der Innovationstätigkeit geführt. Die Programmannahme, daß Neueinstellungen einen adäquaten Förderansatz darstellen, wird durch die Untersuchungsergebnisse eher in Frage gestellt. Auch wenn bei den durch die Zuwachsförderung erreichten Unternehmen Neueinstellungen erwartungsgemäß überwiegen, nutzen die geförderten Unternehmen gleichzeitig die innerbetrieblichen Möglichkeiten einer Kapazitätsausweitung. Zudem hat in der Vergleichsgruppe der nicht geförderten Unternehmen immerhin rund ein Drittel seine FuE-Kapazität durch andere Maßnahmen als Neueinstellungen erhöht, die damit definitionsgemäß von der Zuwachsförderung ausgeschlossen sind. Schließlich ist die Verbesserung der Qualifikationsstruktur der FuE-Beschäftigten durch Ersatzeinstellungen von Personen, die höhere Qualifikationen aufweisen und durch andere Maßnahmen wie Weiterbildung usw., auch vom Programm ausgeschlossen. Sind jedoch die zentralen Ziele der Förderung eine Ausweitung der FuE-Kapazität und eine Verbesserung der Qualifikationsstruktur einschließlich der Einwerbung von neuem, bisher im Unternehmen nicht verfügbaren Know-how, so erweist sich der Zuschnitt der Zuwachsförderung als zu begrenzt.

208

7. Ausländische Erfahrungen mit den Wirkungen ähnlicher Programme Um einen Rahmen für die Beurteilung der in dem vorangegangenen Kapitel dargestellten Wirkungen und des Wirkungsgrads zu erhalten und um die Effekte einer anderen Anlage der Förderung, wie Einbezug des Dienstleistungssektors, eine steuerliche Abwicklung, ein anderer Ansatzpunkt (z.B. FuE-Gesamtaufwendungen) und den Einbezug aller Unternehmensgrößenklassen in die Förderung, besser abschätzen zu können, wurden die vorliegenden ausländische Erfahrungen zu den Wirkungen ähnlicher Programme ausgewertet. In einigen westlichen Industrieländern ist die indirekte FuEFörderung schon relativ lange implementiert. Dies gilt für Schweden (seit 1974) und Kanada, wo von 1962 1966 und ab 1977 in dieser Weise FuE gefördert wurde. In Großbritannien und den USA wurden Anfang der 80er Jahre zunehmend Maßnahmen der indirekten FuE-Förderung eingeführt. In diesen Ländern überwiegt die steuerliche Förderung von FuE, insbesondere ihres Zuwachses. In den Niederlanden lehnt sich das Programm INSTIR stark an das Konzept der FuE-Personalkostenzuschüsse an, allerdings mit dem Unterschied, daß interne mit externer FuE-Förderung zusammengefaßt wird, nicht nur das produzierende Gewerbe, sondern die gesamte gewerbliche Wirtschaft und alle Unternehmensgrößenklassen in die Förderung einbezogen sind. Letzteres ist auch der Fall bei der steuerlichen FuE-Förderung in den USA, Schweden und Kanada. Im folgenden wird auf die Wirkungen der steuerlichen Zuwachsförderung und das Programm INSTIR eingegangen, um vergleichbare Aspekte Förderung des FuE-Zuwachs und unterschiedliche Elemente der Förderkonzeption - steuerliche Förderung, Einbezug der gesamten gewerblichen Wirtschaft - analysieren zu können. Hierbei kann auf frühere Arbeiten des ISI zur steuerlichen Förderung aufgebaut werden (Kuntze u.a. 1986); ergänzende Recherchen zum US-amerikanischen R&D Tax Credit und zum Programm INSTIR wurden vom DIW durchgeführt (vgl. Meyer-Krahmer, Montigny 1987). Über die Effekte

der französischen

steuerlichen FuE-Zuwachsförderung

(crédit

d'impôt

recherche), die weitgehend wie die amerikanische ausgestaltet ist, liegen bisher wenige Informationen vor, die bei Kuntze u.a. (1986) dokumentiert sind.

209

7.1 Die steuerliche Zuwachsförderung

in den USA f Schweden und Kanada

Anfang der 80er Jahre wurden im Anschluß an den Domestic Policy Review-Bericht der Carter-Administration (Baruch 1979) verstärkt Überlegungen zu einer steuerlichen Förderung von FuE angestellt. 1981 fand hierüber eine von der Division of Policy Research and Analysis der National Science Foundation veranstaltete Tagung statt (vgl. Collins 1981). Als ein Ergebnis dieser Aktivitäten wurde ab Mitte 1981 eine neue steuerliche FuE-Förderung eingeführt (Bozeman, Link 1984). FuE treibende Unternehmen erhalten eine R&D Tax Credit von 25 vH, bezogen auf den Zuwachs der FuEGesamtaufwendungen (1986 wurden die Förderbedingungen leicht geändert). Die Unterschiede zur Zuwachsförderung bestehen neben der steuerlichen Abwicklung primär darin, daß der Zuwachs der gesamten FuE-Aufwendungen gefördert wird und die Förderung allen Unternehmensgrößenklassen zugute kommt. In die Förderung einbezogen sind die internen FuE-Aufwendungen und 65 vH der Aufwendungen für externe FuE, die im Zeitraum vom 30. Juni 1981 30. Dezember 1985 anfallen. R&D Tax Credit bedeutet im Gegensatz zur deutschen FuE-Investitionszulage, daß er von der Steuerschuld - soweit diese ausreichend hoch ist abgezogen wird. Falls die Höhe der Steuerschuld nicht ausreicht, kann der R&D Tax Credit bis zu 15 Jahren vorgetragen werden. Der R&D Tax Credit kann von der gesamten gewerblichen Wirtschaft in Anspruch genommen werden. 1981 haben insgesamt 12 384 Unternehmen den R & D Tax Credit beantragt, das sind knapp 0,5 vH der 2,8 Mill. Unternehmen in der gewerblichen Wirtschaft der USA (Industrie: knapp 5 vH). Das Programm kommt überwiegend den Großunternehmen zugute: Auf die 40 größten Unternehmen entfällt knapp ein Drittel der gesamten Steuerausfälle in Höhe von 630 Mill. $ in 1981. Darüber hinaus können diese Großunternehmen etwa doppelt so häufig den R&D Tax Credit sofort nutzen als die kleinen Unternehmen, da letztere entweder über keine oder keine ausreichende Steuerschuld verfügen oder die Obergrenzen der Zuwächse aufgrund ihrer kleinen Ausgangsbasis überschreiten. Weiterhin wirkt sich die Regelung, daß eine ausreichend hohe Steuerschuld vorhanden sein muß, in der Weise aus, daß nur 59 vH der Unternehmen, die einen Zuwachs ihrer FuE-Aufwendungen zu verzeichnen haben, diese auch von ihrer Steuerschuld abziehen körnten, der Rest der Unternehmen hat den 210

R&D Tax Credit vorgetragen (Mansfield 1986). Eisner (1985) weist zurecht darauf hin, daß der R&D Tax Credit in dieser Ausgestaltung prozyklisch wirkt. Dies ist bei der deutschen Regelung nicht der Fall. Die Branchenverteilung weist eine Konzentration des R&D Tax Credit auf wenige Sektoren auf. Auf die Sektoren Chemie, Maschinenbau, Fahrzeugbau, Kommunikationstechnik und Energie entfallen rund 80 vH des R&D Tax Credit in 1981. Andererseits werden mit dieser steuerlichen FuE-Förderung, wenn auch in geringem Umfang, eine Reihe anderer Branchen erreicht, die durch andere technologiepolitische Maßnahmen bisher nicht erfaßt wurden. Hierin stimmen die amerikanischen Erfahrungen mit den deutschen überein. Zu den Auswirkungen des R&D Tax Credit auf die innerbetrieblichen FuE-Entscheidungen und einer Bewertung des Programms liegen drei empirische Primäruntersuchungen vor (Mansfield 1986, Eisner 1983, Baily e.a. 1985). Daneben gibt es auf diesen Studien zahlreiche aufbauende Stellungnahmen, die in einem großen Hearing im August 1984 zum R&D Tax Credit (U.S. Government Printing Office 1985) und in zusammenfassenden Berichten regierungsamtlicher Analysestäbe (Brown 1985, Gravelle 1985), in einem Symposium der National Science Foundation im Oktober 1985 (Morrison, Elvers 1985) und einer OECD-Konferenz (Roessner 1987) dokumentiert sind. Mansfield, der sich nur der Methode des Vorher/Nachher-Vergleichs bedient, versucht zuerst, mit Hilfe einer ökonometrischen Schätzung den Einfluß der steuerlichen Förderung zu ermitteln, wobei er keinen signifikanten Einfluß des R & D Tax Credit auf die FuE-Aufwendungen feststellen kann. Er räumt allerdings selbst ein, daß der Nutzen einer ökonometrischen Analyse für diese Fragestellung hauptsächlich deshalb fraglich sei, weil es angesichts der großen Variation und der relativ kleinen Effekte (bezogen auf die Gesamt-FuE-Budgets der Unternehmen), die es zu messen gilt, sehr schwierig sei, diese mit Hilfe der verfügbaren Daten zu isolieren. Zu einem ähnlichen Ergebnis führen Analysen von Eisner, Bender (1982), die die gegenwärtige Leistungsfähigkeit ökonometrischer Modelle zur Abschätzung sektorspezifischer Auswirkungen von Veränderungen der Steuergesetzgebung skeptisch einschätzen. Der zweite Teil der Analyse stützt sich deshalb auf eine Umfrage bei geförderten (hauptsächlich Groß-) Unternehmen, die auf 211

methodisch nicht unproblematische Weise direkt befragt wurden, um wieviel geringer die FuE-Aufwendungen ohne den R&D Tax Credit ausgefallen wären. Auf diese Weise erhält er als Ergebnis, daß rund ein Drittel (1981) bis knapp die Hälfte (1983) der Steuerausfälle für zusätzliche FuE-Aufwendungen genutzt wurde, die ohne den R&D Tax Credit nicht vorgenommen worden wären. Zur Beurteilung dieses Ergebnisses zieht er die Preiselastizität der Nachfrage nach FuE heran. Nach den wenigen verfügbaren Arbeiten, die sich nur auf die US-Industrie beziehen (Mohnen e.a. 1983), beträgt diese Preiselastizität ungefähr 0,3. Stützt man sich auf dieses Meßkonzept, so bedeutet dies, daß von jeder Währungseinheit öffentlicher Subventionen für FuE an die Industrie rund 30 vH für zusätzliche, ursprünglich nicht vorgesehene FuE verwendet werden, d.h., daß die von Mansfield ermittelten Ergebnisse etwas über der Preiselastizität der Nachfrage nach FuE liegen. Bestätigt werden diese Ergebnisse auch durch die periodischen FuE-Umfragen der National Science Foundation (NSF 1985), in denen jeweils rund ein Drittel der Befragten angegeben hat, daß der R&D Tax Credit zu zusätzlichen FuE-Aufwendung geführt hat. Diese Effekte werden in den USA allgemeinhin als unbefriedigend angesehen, da die Steuerausfälle (Kosten) des Programms höher sind als die quantitativ feststellbaren, kurzfristigen Effekte auf FuE (Nutzen). Dabei wird allerdings die Frage nicht thematisiert, ob es überhaupt realistisch ist, einen höheren Effekt von einem solchen Instrument der FuE-Förderung zu erwarten. Eisner (1983) versucht in seinen Berechnungen zu zeigen, daß der nominale Fördersatz von 25 vH real weitaus niedriger liegt. Werden die FuE-Ausgaben in einer Periode erhöht, so induziert dies eine Erhöhung der Berechnungsbasis (das sind die drei vorhergehenden Jahre) für die Folgeperiode. Die in der ersten Periode getätigten zusätzlichen FuE-Ausgaben fließen in der nächsten Periode als ein Drittel der vorangehenden Basisperiode ein, was wiederum die Gesamtbasis erhöht und somit den R&D Tax Credit anteilsmäßig vermindert. Das bedeutet, daß die FuE-Ausgaben in den Folgeperioden noch stärker erhöht werden müssen, um die Zuwachsförderung zu erhalten. Bezieht man einen mehrjährigen Zeitraum in das Kalkül mit ein, so ist der (diskontierte) Gegenwartswert des Steueranreizes bedeutend kleiner als seine nominale Höhe. Es wird deshalb auch der Vorschlag gemacht, die Berechnungsbasis nicht 212

firmenspezifisch, sondern unabhängig von dem Wachstum der FuE-Ausgaben des jeweiligen Unternehmens zu machen, (z.B. Zugrundelegung der Branchenentwicklung; Charles River Ass. 1985). Eine dritte Studie (Baily e.a. 1985) weist darauf hin, daß neben den kurzfristigen Effekten des R&D Tax Credit auf die FuE-Ausgaben auch der langfristige Effekt auf den Innovations-Output und den volkswirtschaftlichen Nutzen erfolgreicher Innovationen in eine Beurteilung und Bewertung des Programms eingehen sollten. Die Autoren stützen sich dabei auf Untersuchungen zu positiven externen Effekten einzelner Innovationen, insbesondere auf Arbeiten von Mansfield in den siebziger Jahren, die ergeben haben, daß der volkswirtschaftliche Nutzen (social rate of return) einzelner Innovationen weitaus höher ausfällt als der von dem innovierenden Unternehmen internalisierbare Nutzen (private rate of return). Die in der Studie vorgelegten Berechnungen sind allerdings spekulativ, da sie auf einer Reihe empirisch nicht belegter Annahmen über den volkswirtschaftlichen Effekt der FuE-Tätigkeit der geförderten Unternehmen beruhen. Die pessimistische Berechnungsvariante der Studie kommt zum Ergebnis, daß der volkswirtschaftliche Nutzen die Steuerausfälle des R&D Tax Credit knapp übersteigt, die optimistische Version der Berechnungen kommt zum Ergebnis, daß der volkswirtschaftliche Nutzen der durch den R&D Tax Credit induzierten zusätzlichen FuE-Aufwendungen etwa fünfmal so hoch ist wie die Steuerausfälle. Eine ähnlich angelegte Untersuchung wurde auch für die schwedische steuerliche FuEFörderung und die entsprechende kanadische Förderung durchgeführt, um sie mit der US-amerikanischen Förderung zu vergleichen (Mansfield 1986). Die schwedische Regelung ist eine Mischform der Förderung von Bestand und Zuwachs von FuE, die 1974 eingeführt wurde (Bräunling 1978). Nach der 1981 getroffenen Regelung werden die gesamten FuE-Aufwendungen (die von den FuE-Personalaufwendungen ausgehend mit fixen Sätzen hochgerechnet werden) mit einem Fördersatz von 5 vH und der Zuwachs der FuE-Aufwendungen mit 30 vH gefördert. Einbezogen ist die Bruttolohnund Gehaltssumme derjenigen Beschäftigten, die mehr als ein Viertel ihrer Zeit für FuE verwendet haben. Der Steuerausfall wird auf rund 230 Mill, schwedische Kronen (1982) geschätzt. In seinem internationalen Vergleich kommt Mansfield zu ähnlichen Ergebnissen wie für die USA: Rund ein Drittel der Steuerausfälle sind nach Angaben 213

der geförderten Unternehmen für zusätzliche FuE-Aufwendungen verwendet worden, die ohne diese Förderung nicht realisiert worden wären. In Kanada werden seit 1978 neben FuE-Investitionen, für die eine ähnliche Regelung wie bei der deutschen FuE-Investitionszulage besteht, auch der Zuwachs der laufenden FuE-Aufwendungen mit einem im Vergleich zu den anderen Ländern höheren Satz von 50 vH gefördert. Die Steuerausfälle beider steuerlichen Fördermaßnahmen werden auf rund 130 Mill, kanadische Dollar (1982) geschätzt (vgl. McFetridge, Warda 1983). Die Untersuchung von Mansfield ergibt einen höheren Wirkungsgrad des Programms, rd. zwei Drittel der Steuerausfälle wurden für zusätzliche FuE verwendet. Leider ist aus der Untersuchung nicht ersichtlich, worauf dieser im Vergleich zu den USA und Schweden höhere Wirkungsgrad zurückzuführen ist. Die Befragung von Vertretern aus Wissenschaft, Wirtschaft und Staat ergab in USA und Schweden in bezug auf die Wirkung des Programms ein überraschend einhelliges Urteil, angesichts sonst häufig kontroverser Sichtweisen. Alle Befragten betonten, daß die innerbetrieblichen Effekte auf die FuE-Entscheidungen nicht überschätzt werden sollten, daß keine neuen FuE-Projekte durch die steuerliche Förderung verursacht werden, sondern in den Fällen mit positiver Wirkung primär FuE-Vorhaben vorgezogen oder FuEBudgets erhöht worden seien. Vom schwedischen Industrieverband wird darüber hinaus die Meinung vertreten, daß besonders FuE-intensive Unternehmen die Steuermaßnahme genutzt hätten, indem sie zusätzliche FuE-Ausgaben getätigt hätten. Unternehmen hingegen mit einer relativ geringen FuE-Intensität hätten einen größeren Teil der freigewordenen Mittel zur allgemeinen Gewinnsteigerung bzw. Liquiditätsverbesserung eingesetzt. Insgesamt wurde in beiden Ländern deshalb auch von den meisten Befragten betont, daß die steuerliche Förderung als Maßnahme zur Verbesserung des "Innovationsklimas" angesehen werde, deren Nutzen sich nicht in quantitativen Kosten-/NutzenKategorien nachweisen und legitimieren ließe, sondern primär in qualitativen und empirisch schwer quantifizierbaren Effekten bestehe. In Schweden wurde die steuerliche FuE-Förderujig 1983 abgesetzt. Ausschlaggebend war hierfür das Drängen des Finanzministeriums, den Steueranreiz vor allem zur Durchsetzung von Sparmaßnahmen abzuschaffen. Hierbei spielte auch die Überlegung eine Rolle, 214

daß die vorwiegend geförderten Großunternehmen zur Finanzierung ihrer FuE selbst fähig seien. Das Industrieministerium plädierte seinerzeit für die Fortführung der Förderung. In den USA herrschte eine ähnliche Situation. Der R&D Tax Credit war Ende 1985 aufgrund seiner zeitlichen Befristung ausgelaufen. Über seine Verlängerung im Rahmen der gesamten Steuerreform wurde folgendermaßen diskutiert: Die generelle Berechtigung des R & D Tax Credit wurde praktisch von keinem Vertreter der im politischen Entscheidungsprozeß beteiligten Institutionen, der Wissenschaft und der Wirtschaft bestritten, obwohl insbesondere von Seiten der Wissenschaft darauf hingewiesen wurde, daß die angeführten Argumente zwar die Notwendigkeit staatlicher FuE-Förderung für die Wirtschaft begründen, aber keine spezifische Legitimation des Instruments der steuerlichen FuE-Förderung darstellen. Die eigentlichen Opponenten des R&D Tax Credit waren das Department of Treasury und konsequente Verfechter einer Reduktion des Haushaltsdefizits im Kongreß: Sie sahen in dem R&D Tax Credit einen unwillkommenen Ausfall von Steuereinnahmen und einen Verstoß gegen die grundlegende Zielrichtung der Steuerreform, die Vereinfachung des Steuersystems, die eine Minimierung von Sonderregelungen erfordert. Auffallend ist auch, daß keine Diskussion über grundsätzliche Alternativen wie eine technologiespezifische Förderung geführt wurde. Stattdessen konzentrierte sich die Diskussion in den USA auf eine Reihe von Verbesserungsmöglichkeiten des R & D Tax Credit. Diese Detaildiskussion wurde allerdings vollständig überlagert von der Debatte über die Reduktion des Budgetdefizits und über die gesamte Steuerreform, innerhalb derer der R&D Tax Credit nur ein kleines Teilelement darstellte. Seine Bedeutung wurde aber daraus ersichtlich, daß im Rahmen der Steuerreform von Seiten der ReaganAdministration die Streichung aller speziellen Steuererleichterungen, mit Ausnahme des R&D Tax Credit, vorgeschlagen wurde. Schließlich hat der Kongreß einer Verlängerung des R&D Tax Credit bis Ende 1988, verbunden mit einigen Modifikationen und einer Senkung des Begünstigungssatzes auf 20 vH, zugestimmt. Die ermittelten Größenordnungen des Wirkungsgrads der indirekten, steuerlichen FuEFörderung liegen damit zwischen 0,3 und 0,7. Mansfield bewertet aufgrund dieser 215

Ergebnisse dieses Förderinstrument deshalb als ineffizient. Unklar bleibt allerdings hierbei sein Bewertungsmaßstab. Legt man z.B. die o.a. Preiselastizität der Nachfrage nach FuE zugrunde, so scheint dieses Förderinstrument teilweise etwas höhere zusätzliche FuE-Aktivitäten auszulösen als aufgrund des Elastizitätsmaßes zu erwarten wäre, wenn auch die Anreizwirkung dieser Förderung insgesamt eher als bescheiden angesehen werden kann. Analysen zu anderen Varianten der indirekten FuE-Förderung weisen darauf hin, daß eine hohe Mitnahme nicht Kennzeichen dieses technologiepolitischen Instruments per se sind, sondern stark von dessen spezifischer Ausgestaltung abhängig ist. So ist der Wirkungsgrad der steuerlichen FuE-Investitionsförderung nochmals deutlich niedriger (zumindest in der spezifischen Ausgestaltung in der Bundesrepublik Deutschland, wie eine Ifo-Studie bereits in den 70er Jahren ergab). Sie hat bisher relativ wenig Wirkung gezeigt. Zwar ließen sich bei den Unternehmen teilweise ein zeitliches Vorziehen oder eine Ausweitung der ursprünglich geplanten Investitionsvorhaben feststellen, doch überwiegen bei weitem Mitnehmereffekte (Röthlingshöfer, Sprenger 1976). Hinsichtlich der Investitionsförderung, die nicht speziell innovationsbezogen ist, kommen z.B. Krist, Walker (1980) zu ähnlichen Ergebnissen. Andere Untersuchungen kommen darüber hinaus zum Ergebnis, daß die Besteuerung bei der innerbetrieblichen Investitionsrechnung fast nur bei größeren Unternehmen Berücksichtigung findet (Jatzek u.a. 1980).

7.2 Das niederländische Programm INSTIR In den Niederlanden begann vor etwa zehn Jahren eine im Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland relativ intensive Diskussion über die Ziele und Ausgestaltung der Innovationspolitik. 1979 wurde ein Innovationsmemorandum vorgelegt, das die Ziele der Innovationspolitik formulierte. 1981 legte die von der Regierung eingesetzte WagnerKommission ihren Bericht vor, 1984 wurde ein Technologie-Plan erstellt. Breite Übereinstimmung herrschte sowohl über die Notwendigkeit einer intensiveren marktorientierten Technologiepolitik als auch über die Vorschläge, die der Plan enthielt. Die Dekker-Kommission schließlich plädierte 1987 für eine staatliche Technologiepolitik zur verstärkten wirtschaftlichen Anwendung und Diffusion wichtiger Technologiebereiche. FuE-Progamme wurden in den letzten Jahren durch eine Reihe innovationspoliti-

216

scher Maßnahmen zur Verbesserung der innovationsorientierten Infrastruktur und Dienstleistungen, zur Qualifizierung und zur verstärkten Zusammenarbeit von Wissenschaft und Wirtschaft eingeführt. Eine Übersicht über die gegenwärtige Technologiepolitik findet sich in dem Technology Policy Survey 1986/1987" des Niederländischen Wirtschaftsministeriums (MEZ 1987). In den letzten Jahren wurden einige Evaluierungen neuer Programme durchgeführt. Hierunter befindet sich auch das Innovation Stimulation Scheme (INSTIR), das dem FuE-Personalkostenzuschußprogramm in der Bundesrepublik Deutschland entspricht (Vrolijk 1986, Berenschot 1986). In den Niederlanden begann im Oktober 1984 das 1979 im Innovationsmemorandum angekündigte Personalkostenzuschuß-Programm INSTIR. Dieses Programm subventioniert die Personalkosten für interne FuE sowie Aufwendungen für externe FuE. Die Zuschüsse betragen bis zu einer bestimmten Grenze der FuE-Aufwendungen 40 vH, darüber 15 vH bis zu einem maximalen Zuschußbetrag pro Forschungsstelle (ein Unternehmen kann definitionsgemäß mehrere FuE-Stellen haben). Antragsberechtigt sind alle Unternehmen mit interner oder externer FuE, nicht nur des industriellen Sektors, sondern im Gegensatz zur Regelung in der Bundesrepublik Deutschland auch Unternehmen aus der Landwirtschaft und dem Dienstleistungssektor. Das Programm läuft bis 1989, das Fördervolumen beträgt rd. 200 bis 250 Mill. hfl. pro Jahr. 1985/86 wurde eine erste Evaluierung des Programms durch das TNO-Center for Technology in Policy Studies sowie durch ein privates Forschungsinstitut (Berenschot Consultants) durchgeführt. Die Resultate liegen bisher offiziell nur in Kurzform vor (MEZ 1986, 1987). Die Zielsetzungen der Evaluierung, die sich nur auf das erste Jahr der Förderung bezieht, waren: das Programm ist danach zu beurteilen, - in welchem Ausmaß es von den Unternehmen in Anspruch genommen wird (nach Sektoren, Größen, Regionen), - wie deren FuE- und Innovationsverhalten gekennzeichnet ist, - ob zusätzliche FuE-Aktivitäten aufgrund der Inanspruchnahme des Programms aus Sicht der geförderten Unternehmen ergriffen worden sind, 217

- welche die Gründe der Nicht-Inanspruchnahme des Programms sind, - inwieweit Förderkonditionen und -administration von den Unternehmen als zufriedenstellend angesehen werden. Die Analyse des INSTIR-Programms wurde in einem relativ kurzen Zeitraum von Ende 1985 bis Frühjahr 1986 durchgeführt. Es fanden schriftliche Befragungen bei den geförderten Unternehmen, bei einer Gruppe nichtgeförderter Unternehmen und Interviews bei Beratern und industrienahen Organisationen (wie Industrie- und Handelskammern) statt. Aufgrund des frühen Zeitpunkts der Durchführung der Evaluierung, der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit und der damit verbundenen geringen Untersuchungstiefe konnten die Effekte des Programms auf FuE und Innovation nur in Form qualitativer Einschätzung der geförderten Unternehmen untersucht werden. Die Untersuchung beschränkte sich deshalb vornehmlich auf eine Darstellung der Strukturmerkmale der erreichten Zielgruppe, ihres FuE- und Innovationsverhaltens und Aspekte der Administrationen des Programms. Zur

Identifikation von Programmwirkungen

erforderliche Methoden wie der Vorher-/ Nachher-Vergleich und das Kontrollgruppenkonzept wurden deshalb in dieser Untersuchung auch nur in geringem Umfang eingesetzt. Am Programm INSTIR haben in den ersten beiden Halbjahresperioden 1984/85 jeweils 1 500 bis 1 700 FuE-Einheiten einen Zuschuß erhalten. In diesem Zeitraum wurden rd. 150 Mill. Gulden an Zuschüssen vergeben. Der Verbreitungsgrad des Programms wird als relativ hoch eingeschätzt, obwohl keine genauen Zahlen über die Gesamtheit aller FuE treibenden Unternehmen und FuE-Einheiten vorliegen. Ebenso wie in der Bundesrepublik Deutschland werden in erheblichem Maße kleine und mittlere Unternehmen erreicht auch wenn die Zahlenangaben nicht direkt vergleichbar sind, da in der Bundesrepublik Deutschland die Zuschüsse an Unternehmen, in den Niederlanden an FuE-Einheiten (ein Unternehmen kann mehrere dieser Einheiten besitzen) vergeben werden. Rund zwei Drittel der geförderten FuE-Einheiten ist in Betrieben angesiedelt, die weniger als 100 Beschäftigte haben. Damit haben vermutlich auch durch dieses Programm in großem Maße Unternehmen profitiert, die bisher noch nicht von

218

der staatlichen Forschungs- und Technologiepolitik profitiert haben. Aufschlußreich ist auch die sektorale Verteilung: der Anteil der geförderten Betriebe aus dem verarbeitenden Gewerbe und der Bauwirtschaft beträgt rd. 70 vH. Die Förderung in der Bundesrepublik Deutschland ist auf diesen Sektor begrenzt. In den Niederlanden dagegen kommen weitere 10 vH aus der Landwirtschaft und knapp 20 vH aus dem Dienstleistungsbereich.

Dies zeigt, daß agrartechnische

Entwicklungen in den

Niederlanden von besonderer Bedeutung sind und die sektorale Beschränkung auf den industriellen Sektor in der Bundesrepublik nicht ausreichend berücksichtigt, daß inzwischen im Dienstleistungsbereich in erheblichem Umfang FuE betrieben wird (z.B. durch Software-Unternehmen, Ingenieurbüros). Bezüglich der innerbetrieblichen Auswirkungen von INSTIR wurden keine quantitativen Abschätzungen vorgenommen. Die Angaben der geförderten Unternehmen lassen allerdings darauf schließen, daß rd. die Hälfte der befragten Unternehmen den Zuschuß für eine Verstetigung öder für zusätzliche FuE-Aktivitäten verwendet hat. Die qualitativen Effekte des Programms scheinen sich auch überwiegend wie in der Bundesrepublik Deutschland auf eine Verstärkung von FuE- und Innovationsaufwendungen zu beschränken, während Initialeffekte nicht festgestellt wurden. Die Administration des Programms wird von den Unternehmen als zufriedenstellend angesehen, größere Probleme traten nur bei der erstmaligen Antragstellung auf.

7.3 Unterschiede und Gemeinsamkeiten mit der deutschen indirekten

FuE-Förderung

Die ausländischen Erfahrungen mit den Effekten ähnlicher Programme ergeben sowohl Unterschiede als auch Gemeinsamkeiten. Gemeinsam ist allen untersuchten indirekten FuE-Programmen ein relativ hoher Verbreitungsgrad. Unternehmen, die bisher nicht an der jeweiligen staatlichen Technologiepolitik teilgenommen haben, profitieren erstmals von ihr. Ähnlich ist auch die innerbetriebliche Wirkung der Förderung: Bei allerdings unterschiedlichem Wirkungsgrad - besteht der innerbetriebliche Effekt der Förderung im wesentlichen durch eine Verstärkung der FuE-Aktivitäten der Unternehmen, dagegen sind keine Initialeffekte zu beobachten. Aufschlußreich sind auch die Erfahrungen mit einer unterschiedlichen

Abgrenzung der begünstigten Wirtschaftsbereiche

und 219

Unternehmensgrößenklassen: Insbesondere die Ausklammerung des Dienstleistungsbereichs aber auch der Landwirtschaft, wie das niederländische Beispiel zeigt stellt eine erhebliche Einschränkung dar. Die Erfahrung in anderen Ländern zeigt, daß insbesondere im Dienstleistungsbereich inzwischen in erheblichem Umfang FuE betrieben wird (z.B. durch Softwareunternehmen, Ingenieurbüros). Die Einbeziehung von Großunternehmen in die Förderung hat eine im Vergleich zur deutschen ForschungspersonalFörderung dramatische Verschiebung der Verteilung der Fördermittel zugunsten der Großunternehmen zur Folge. Der Charakter der Förderung in der Bundesrepublik Deutschland würde durch eine Öffnung der begünstigten Unternehmensgrößenklassen ins Gegenteil verkehrt; aus einer Förderung für kleine und mittlere Unternehmen würde eine Förderung von Großunternehmen. Dies könnte allerdings durch die Einführung einer Subventionsobergrenze pro Unternehmen vermieden werden. Die untersuchten Länder stehen ebenso wie die Bundesrepublik Deutschland vor der Frage, ob auch Ende der 80er und Anfang der 90er Jahre eine indirekte FuE-Förderung unabhängig davon, ob sie sich nur auf kleine und mittlere oder auf alle Unternehmen bezieht noch weiterhin ein notwendiger Teil staatlicher Technologiepolitik sein sollte. In Schweden ist mit der Einstellung der indirekten FuE-Förderung 1983 allerdings unter fiskalischen Gesichtspunkten diese Frage verneint worden. Die indirekte FuE-Förderung wird dagegen fortgesetzt in den USA, den Niederlanden und auch den hier nicht weiter behandelten Ländern Großbritannien und Frankreich. In diesen Ländern vertreten die Regierungen die Meinung, daß zumindest in den nächsten Jahren auf eine indirekte FuE-Förderung nicht verzichtet werden sollte.

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