Umsetzung von Unionsrecht in föderalen Staaten: Eine rechtsvergleichende Untersuchung von Kompetenzsystemen und Garantiemechanismen [1 ed.] 9783428534661, 9783428134663

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Schriften zum Europäischen Recht Band 155

Umsetzung von Unionsrecht in föderalen Staaten Eine rechtsvergleichende Untersuchung von Kompetenzsystemen und Garantiemechanismen

Von Thorsten Ehrbeck

Duncker & Humblot · Berlin

THORSTEN EHRBECK

Umsetzung von Unionsrecht in föderalen Staaten

Schriften zum Europäischen Recht Herausgegeben von

Siegfried Magiera · Detlef Merten Matthias Niedobitek · Karl-Peter Sommermann

Band 155

Umsetzung von Unionsrecht in föderalen Staaten Eine rechtsvergleichende Untersuchung von Kompetenzsystemen und Garantiemechanismen

Von Thorsten Ehrbeck

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg i.Br. hat diese Arbeit im Sommersemester 2009 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D 25

Alle Rechte vorbehalten

© 2011 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Process Media Consult GmbH, Darmstadt Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0937-6305 ISBN 978-3-428-13466-3 (Print) ISBN 978-3-428-53466-1 (E-Book) ISBN 978-3-428-83466-2 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Juli 2009 als Promotion an der Albert-LudwigsUniversität Freiburg angenommen. Literatur und Rechtsentwicklung befinden sich auf dem Stand Herbst 2010. Mein herzlicher Dank gilt Prof. Dr. Rainer Wahl für die Betreuung der Dissertation, den großen Freiraum, den er mir bei der Wahl und Bearbeitung des Themas gewährt hat und die gewinnbringenden Jahre in freundlicher Atmosphäre an seinem Lehrstuhl. Für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens danke ich Prof. Dr. Thomas Würtenberger. Des Weiteren gilt mein Dank Prof. Dr. Christoph Schönberger und Claus Binder LL.M. (Harvard), die mir insbesondere in der gemeinsamen Zeit am Lehrstuhl bei der Eingrenzung bzw. Ausrichtung des Themas und den ersten Schritten mit Rat zur Seite standen. Ebenso danke ich Prof. Dr. Ignacio Gutiérrez Gutiérrez und Prof. Dr. Jorge Alguacil Gonzáles-Aurioles für ihre Unterstützung. Sie waren mir jederzeit bei Fragen zum spanischen Verfassungsrecht behilflich. Während der Zeit der Promotion wurde ich in verschiedenster Weise unterstützt. Für kritische Anmerkungen, technische Hilfestellungen und sorgfältige Korrekturen danke ich Kerstin Lohr, Luitgard, Heiner und Hanno Ehrbeck, Stefan Waschatz, Julia Böcker, Sonja Deppe, Svenja Barth, Inken Stern, Falko Glasow, Kathrin Goeb, Sonia Martín Pereda und Concepción Olid Núñez. Für die finanzielle Unterstützung während der Promotion danke ich der Studienstiftung des Deutschen Volkes und der Landesgraduiertenförderung Baden-Württemberg. Dem Deutschen Bundesrat danke ich für die Gewährung eines Druckkostenzuschusses. Berlin, im Oktober 2010

Thorsten Ehrbeck

Inhaltsübersicht

Erster Teil Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

23

A. Föderale Staaten und suprastaatliches Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 B. Umsetzung im Unionsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 C. Bewertungsmaßstäbe für Umsetzungsmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 D. Gang der Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Zweiter Teil Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

56

Kapitel 1 Spanien

56

A. Die Staatsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 B. Umsetzung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 C. Parallele zum Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Kapitel 2 Österreich

82

A. Die Staatsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 B. Umsetzung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 C. Parallele zum Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

8

Inhaltsübersicht Kapitel 3 Deutschland

109

A. Kompetenzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 B. Umsetzung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 C. Parallele im Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Kapitel 4 Fazit der Länderdarstellung

124

A. Umsetzungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 B. Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 C. Völkerrechtliche Parallelsituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Dritter Teil Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

128

Kapitel 1 Grundlagen der Analyse

129

A. Unionsrechtlich indizierte Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 B. Nationalstaatlich indizierte Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Kapitel 2 Grundtypen von Kompetenztypen und deren Ausgestaltungsmöglichkeiten

133

A. Ausschließliche Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 B. Konkurrierende Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 C. Grundsatz- und Ausführungskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 D. Weitere Kompetenztypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Kapitel 3 Analyse der Kompetenztypen

142

A. Ausschließliche Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Inhaltsübersicht

9

B. Konkurrierende Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 C. Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 D. Paktierte Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 E. Ergänzende Kompetenzermächtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 F. Umsetzungsgesetzgebung als eigener Kompetenztyp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

Kapitel 4 Kompetenztitel

206

A. Zur Breite materienbezogener Kompetenztitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 B. Residualklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 C. Finale Kompetenzaufteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

Kapitel 5 Garantiemechanismen

210

A. Nationale Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 B. Internationale Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 C. Bewertung der Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Vierter Teil Auswirkung auf föderale Kompetenzordnungen

236

A. Kompetenzsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 B. Wechselwirkungen zwischen Umsetzungsregime und Normqualität . . . . . . . . . . . . . . 248 C. Schlussbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Inhaltsverzeichnis Erster Teil Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

23

A. Föderale Staaten und suprastaatliches Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 I. Föderalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 II. Vertragsschließungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 III. Mehr-Ebenen-Struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 IV. Aszendierende und deszendierende Phase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1. Umsetzung durch den nationalen Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2. Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 B. Umsetzung im Unionsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 I. Kompetenzstruktur des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1. Umsetzungsbedürftige Handlungsformen der Europäischen Union . . . . . . . . . . 40 2. Reformvorschläge für die unionale Kompetenzabgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . 42 II. Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 C. Bewertungsmaßstäbe für Umsetzungsmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 I. Unionsrechtlich indizierte Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 1. Inhaltlich adäquate Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2. Schnelles (Gesetzgebungs-)Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 II. Nationalstaatlich indizierte Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1. Effizienz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2. Klarheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3. Sachnähe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4. Parlamentarische Zuständigkeit / Entparlamentarisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 D. Gang der Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

12

Inhaltsverzeichnis Zweiter Teil Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

56

Kapitel 1 Spanien

56

A. Die Staatsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 I. Staatsaufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 II. Kompetenzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 B. Umsetzung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 I. Umsetzungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 1. Umsetzungskompetenz gem. Art 149 Abs. 1 Nr. 3 CE – Ausschließliche Kompetenz des Zentralstaates für internationale Beziehungen . . . . . . . . . . . . . 64 2. Umsetzungskompetenz aufgrund von Art. 93 CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3. Umsetzung über „titulos transversales“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 II. Mechanismen zur Garantie der Umsetzung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 71 1. Handlungsmöglichkeit aus der Pflicht des Zentralstaates, die Einhaltung internationaler Verträge zu garantieren Art. 93 CE am Ende . . . . . . . . . . . . . 71 2. Verfassungsrechtliche Aufsichtsmöglichkeiten – „alta inspeción“ . . . . . . . . . . . 73 3. Harmonisierungsgesetzgebung – la armonización legislativa . . . . . . . . . . . . . . . 73 4. Staatlicher Zwang – coerción estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5. Ergänzende Anwendung zentralstaatlichen Rechts mittels der Ergänzungsklausel – cláusula de supletoriedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 III. Reformvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 1. Devolution der Gesetzgebungskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2. Haftung der Autonomen Gemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 C. Parallele zum Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Kapitel 2 Österreich

82

A. Die Staatsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 I. Staatsaufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Inhaltsverzeichnis

13

II. Kompetenzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 1. Kompetenztypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2. Grundsätze / Sonderformen / Interpretationsmaximen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 a) Grundsatz der Parität von Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 b) „Weder-noch-Regelungen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 c) Interpretationsmaximen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 B. Umsetzung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 I. Umsetzungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 1. Allgemeine Umsetzungsprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 2. Rahmen- und Ausführungsgesetzgebung – Art. 12 B-VG . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 II. Mechanismen zur Garantie der Umsetzung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . 96 1. Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 2. Devolution des Art. 23d Abs. 5 B-VG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 a) „Rechtsakte im Rahmen der europäischen Integration“ . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 b) „kommt ein Land dieser Verpflichtung nicht rechtzeitig nach“ . . . . . . . . . . . 100 c) Gericht im Rahmen der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 d) Ausübung der Devolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 e) Verhältnis von Art. 23d Abs. 5 B-VG zu anderen Devolutionsvorschriften . 104 3. Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 III. Reformvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 C. Parallele zum Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Kapitel 3 Deutschland

109

A. Kompetenzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 I. Ausschließliche Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 II. Konkurrierende Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 1. Kernkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 2. Bedarfskompetenz (vor der Föderalismusreform als „konkurrierende Kompetenz“ bezeichnet) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

14

Inhaltsverzeichnis 3. Abweichungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 III. Rahmengesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

B. Umsetzung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 I. Umsetzungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 II. Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 1. Bundeszwang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2. Haftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3. Bund-Länder-Streit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 III. Reformvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 1. Devolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2. Ermächtigungsklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 C. Parallele im Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Kapitel 4 Fazit der Länderdarstellung

123

A. Umsetzungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 B. Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 C. Völkerrechtliche Parallelsituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Dritter Teil Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

128

Kapitel 1 Grundlagen der Analyse

129

A. Unionsrechtlich indizierte Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 I. Adäquate Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 II. Fristgerechte Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 B. Nationalstaatlich indizierte Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 I. Effizienz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 II. Klarheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Inhaltsverzeichnis

15

III. Sachnähe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 IV. Parlamentarische Zuständigkeit / Entparlamentarisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Kapitel 2 Grundtypen von Kompetenztypen und deren Ausgestaltungsmöglichkeiten

133

A. Ausschließliche Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 B. Konkurrierende Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 I. Vorrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 1. Direkter und indirekter Vorrang kraft zeitlich verzögerten Inkrafttretens . . . . . 135 2. Geltungs- und Anwendungsvorrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 a) Vorrangwirkung und Unionsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 b) Vorrangwirkung und Kompetenztypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 II. Kompetenzausübungsklauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 1. Inhaltliche Klauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 2. Verfahrensrechtliche Klauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 C. Grundsatz- und Ausführungskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 D. Weitere Kompetenztypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Kapitel 3 Analyse der Kompetenztypen

142

A. Ausschließliche Kompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 B. Konkurrierende Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 I. Besonderheiten und Eigenheiten konkurrierender Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . 144 1. Besonderheiten und Einwände gegen einen Vorrang gliedstaatlicher Normen . 144 a) Gesetzesänderungen und der Einwand des Entstehens einer widersprüchlichen, unsystematischen Rechtsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 b) Einwand der Vernachlässigung eines chancengleichen und fairen Wettbewerbs der dezentralen Einheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 c) Verhältnis zwischen Materienzuteilung und struktureller Ausgestaltung . . . 147 d) Einwand der fehlenden demokratischen Legitimation zentralstaatlicher Auffanggesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 e) Vorwurf des übermäßigen legistischen Aufwands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

16

Inhaltsverzeichnis f) Zu erwartende Regelungswirklichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 g) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 2. Besonderheiten aller konkurrierender Kompetenztypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 II. Kernkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 1. Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 2. Allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 III. Bedarfskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 1. Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 2. Allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 4. Interpretation zugunsten einer generellen Umsetzungsbefugnis des Zentralstaats 160 a) Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 b) Allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 c) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 IV. Verfahrenskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 1. Verfahrensausgestaltung und allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 a) Zustimmung einer föderal ausgestalteten zweiten Kammer . . . . . . . . . . . . . 165 b) Gesamtstaatliche Verfahrensausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 2. Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 V. Abweichungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 1. Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 a) Effektive Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 aa) Direkte Vorrangregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 bb) Indirekte Vorrangregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 b) Dauer des Gesetzgebungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 aa) Indirekte Vorrangregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 bb) Direkte Vorrangregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 2. Allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Exkurs: Unionsrechtskonformität des Kompetenztyps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 3. Bewertung der Vorrangregelungen des Kompetenztyps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

Inhaltsverzeichnis

17

4. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 VI. Umgekehrte Bedarfskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 1. Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 2. Allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 3. Interpretation zugunsten einer generellen Umsetzungsbefugnis der Gliedstaaten 186 4. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 VII. Umgekehrte Verfahrenskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 VIII. Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel . . . . . . . . . . . . . 187 1. Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 2. Allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 3. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 IX. Fazit für die konkurrierende Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 C. Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 I. Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 II. Allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 III. Einstufige Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 D. Paktierte Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 E. Ergänzende Kompetenzermächtigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 I. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 II. Umsetzungstauglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 III. Allgemeine Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 1. Problem des „Hineinregierens“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 2. Versteinerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 3. Reichweite der Ermächtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 F. Umsetzungsgesetzgebung als eigener Kompetenztyp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

18

Inhaltsverzeichnis Kapitel 4 Kompetenztitel

206

A. Zur Breite materienbezogener Kompetenztitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 B. Residualklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 C. Finale Kompetenzaufteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Kapitel 5 Garantiemechanismen

210

A. Nationale Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 I. Sekundäre Gesetzgebungskompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 1. Bundeszwang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 2. Devolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 a) Art der Säumnis und Notwendigkeit einer gerichtlichen Feststellung . . . . . . 213 b) Ausübung der Devolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 c) Außerkrafttreten zentralstaatlicher Devolutionsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 d) Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 II. Ergänzungsklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 III. Verfahren vor nationalen Verfassungsgerichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 B. Internationale Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 I. Transparenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 II. Capacity Building . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 III. Vertragsinterpretation und Streitbeilegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 IV. Vertragsanpassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 V. Finanzielle Sanktionsmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 1. Haftungsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 2. Verfristete Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 a) Ausschließliche Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 b) Kernkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 c) Bedarfskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 d) Abweichungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 e) Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel . . . . . . . . 230

Inhaltsverzeichnis

19

f) Verantwortungsteilung anhand von Haftungsquoten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 3. Fehlerhafte Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 4. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 C. Bewertung der Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Vierter Teil Auswirkung auf föderale Kompetenzordnungen

236

A. Kompetenzsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 I. System der Kompetenztrennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 1. Kompetenzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 2. Kompetenztitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 3. Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 II. Systeme konkurrierender Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 1. Kompetenzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 a) Materien, die vorwiegend dem Zentralstaat zugeordnet sind . . . . . . . . . . . . . 240 b) Materien, die grundsätzlich von beiden Regelungsträgern wahrgenommen werden können . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 c) Materien, die vorwiegend den dezentralen Einheiten zugeordnet sind . . . . . 243 d) Wechselwirkungen und Auswirkungen einer Kompetenzordnung der beschriebenen Kompetenztypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 2. Kompetenztitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 3. Garantiemechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 III. Asymmetrische Kompetenzsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 B. Wechselwirkungen zwischen Umsetzungsregime und Normqualität . . . . . . . . . . . . . . 248 C. Schlussbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Abkürzungsverzeichnis a. A. a. E. AEUV a. F. AöR AVR BT-Drs. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE B-VG CCAA CE DÖV DTC DVBl. DVP ebd. EdA EGV E.L.Rev. ERPL/REDP EU EuG EuGH EuGRZ EuR EUV EuZW EVV GG IGH JBl. JöR JURA JuS JZ NJW NuR NVwZ

andere Ansicht am Ende Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union alte Fassung Archiv des Öffentlichen Rechts Archiv des Völkerrechts Bundestag Drucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Österreichisches Bundesverfassungsgesetz Comunidades Autónomas Constitución Española Die öffentliche Verwaltung Declaración del Tribunal Constitucional Deutsches Verwaltungsblatt Deutsche Verwaltungspraxis ebenda Estatuto de Autonomia de la Comunidad Autónoma de Aragón Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft European Law Review European Review on Public Law Europäische Union Europäisches Gericht erster Instanz Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Europäische Grundrechtszeitschrift Europarecht (Zeitschrift) Vertrag zur Gründung der Europäischen Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Europäischer Verfassungsvertrag Grundgesetz Internationaler Gerichtshof Juristische Blätter Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart Neue Folge Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Neue Juristische Wochenschrift Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

Abkürzungsverzeichnis m.w.N. NWVBl. ÖJZ RDP RdU REDC ReDCE REP RIE RVAP SSTC STC TC UPR VerwA VfGH VfSlg. VVDStRL VvL ZaöRV ZG ZÖR ZRP

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mit weiteren Nachweisen Nordrheinwestfälische Verwaltungsblätter Österreichische Juristenzeitung Revista de Derecho Político Recht der Umwelt Revista española de Derecho Constitucional Revista de Derecho Constitucional Europeo Revista de Estudios Políticos Revista de Instituciones Europeas Revista Vasca de Adminstración Pública Sentencias del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Umwelt- und Planungsrecht Verwaltungsarchiv Österreichischer Verfassungsgerichtshof Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse des Österreichischen Verfassungsgerichtshofes Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Vertrag von Lissabon Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für Gesetzgebung Zeitschrift für öffentliches Recht – Austrian Journal of Public and International Law Zeitschrift für Rechtspolitik

Erster Teil

Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten A. Föderale Staaten und suprastaatliches Recht I. Föderalismus Föderale Staaten verfügen über zwei innerstaatliche Ebenen. Diese bezeichnet man in Bundesstaaten häufig als Bund und Länder. Allgemeinere Bezeichnungen sind Zentralstaat und Gliedstaaten bzw. dezentrale Einheiten. In Spanien nennt man die dezentralen Einheiten Autonome Gemeinschaften. Wird auf einen konkreten Staat Bezug genommen, werden im Folgenden die nationalstaatlichen Bezeichnungen verwendet. Im allgemeinen Kontext werden dagegen die Begriffe Zentralstaat und Gliedstaaten bzw. dezentrale Einheiten benutzt. Föderale Staaten können die Beziehungen ihrer zwei Ebenen unterschiedlich ausgestalten. Hinsichtlich der Rechtserzeugung und -durchführung kann zwischen mehreren Formen unterschieden werden. Diese haben sich in den einzelnen Staaten historisch entwickelt und wurden durch die jeweiligen, zum Teil sehr unterschiedlichen Entwicklungen geprägt. Man unterscheidet zwischen dem Trenn- und dem Interdependenzsystem. Das vor allem in den USA und den anglo-amerikanischen Bundesstaaten verbreitete Trennsystem zielt auf eine Trennung der verschiedenen staatlichen Ebenen ab.1 Gesetzgebung und Gesetzesvollzug liegen idealtypischerweise komplett in der Hand einer Regelungsebene. Das dieser Aufteilung gegenüberstehende, so genannte Interdependenzsystem zeichnet sich durch eine Verschränkung der Ebenen aus. Überwiegend liegt in Interdependenzsystemen die Gesetzgebung in den Händen des Zentralstaats, während der Gesetzesvollzug vorwiegend der dezentralen Ebene zugewiesen ist. In den meisten Staaten liegen, wie auch in Deutschland,2 Mischformen beider Systeme vor. Neben der Unterscheidung zwischen Trenn- und Interdependenzsystem gibt es verschiedene Arten der Verteilung von Gesetzgebungskompetenzen. Dabei treten zwei Grundmodelle auf: Zum einen die Trennung der Sphären der Gesetzgebungskompetenzen, zum anderen verschiedene Formen konkurrierender Gesetzgebungskompetenzen. 1 2

Kilper/Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik, S. 64. Sanden, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen, S. 157.

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

Eine Kompetenzordnung der vollständigen Trennung der Gesetzgebungskompetenzen ordnet alle Kompetenzen und damit Materien ausschließlich der einen oder der anderen Ebene zu. Im Gegensatz dazu sind in konkurrierenden Systemen grundsätzlich Regelungen derselben Materie durch die verschiedenen Ebenen möglich. Entsprechend der jeweiligen Ausgestaltung gehen die Regelungen einer Ebene denen der anderen Ebene vor bzw. die Regelungsbefugnis einer Ebene wird in dem Maße ausgeschlossen, in dem die andere Ebene die Regelungskompetenz ausgeübt hat. Die Kompetenzzuweisung erfolgt in der Regel mittels eines Kompetenzkataloges, der die Kompetenzen des Zentralstaates enumerativ aufzählt. In vielen Staaten werden auch die Kompetenzen der dezentralen Ebenen aufgeführt; eine vollständige Auflistung wie in den Staaten Kanada, Indien und Malaysia ist dagegen jedoch selten.3 Im Allgemeinen enthalten Kompetenzkataloge zusätzlich eine Residualklausel,4 die alle nicht genannten Materien einer Regelungsebene zuweist. Eine weitere Technik der Kompetenzabgrenzung sind negative Kompetenzbestimmungen, die im Rahmen eines Kompetenztitels, oder über diesen hinweg, bestimmte Materien der Regelungsbefugnis entziehen. Typische zentralstaatliche Kompetenzen sind die militärische Landesverteidigung, Währung, Staatssymbole, Außenpolitik, Zölle, Postwesen, Urheber- und Insolvenzrecht, Verfassungsrecht des Gesamtstaates sowie seit dem 20. Jahrhundert auch Kompetenzen der Wirtschaftslenkung und Sozialfürsorge. Kompetenzen dezentraler Einheiten umfassen dagegen häufig Materien des Schulwesens, der Kultur und Polizei sowie des Verkehrs und der Krankenhäuser.5 Föderale Systeme werden vielfach mit den Schlagworten des kooperativen, des kompetitiven oder des Beteiligungsföderalismus belegt, die einzelne föderale Elemente oder Entwicklungen betonen. Während der aus der US-amerikanischen Terminologie stammende Begriff des kooperativen Föderalismus6 den Schwerpunkt auf eine Zusammenarbeit zwischen Zentral- und Gliedstaaten legt,7 betont der Beteiligungsföderalismus8 die Beteiligung der Gliedstaaten an den Entscheidungen des

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Kilper/Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik, S. 65. Zur Residualklausel siehe Pietzcker, Zuständigkeitsordnung und Kollisionsrecht im Bundesstaat, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 99 Rn. 2. 5 Sanden, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen, S. 66. 6 Zu dem Entstehen des Begriffs in den USA und seiner Adaption in Europa siehe Frenkel, Föderalismus und Bundesstaat I, S. 123 ff. 7 Zur Einführung in die deutsche Diskussion und den dazu vertretenen Auffassungen, siehe Kilper/Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik, S. 28; Sanden, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen, S. 159 ff.; zur Staatspraxis nach Aufkommen des Begriffes, siehe Kunze, Kooperativer Föderalismus in der BRD; Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, S. 259 ff. 8 Zur Begriffsbildung siehe Ossenbühl, Föderalismus nach 40 Jahren Grundgesetz, DVBl. 1989, S. 1230, 1234 ff.; Sanden, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen, S. 166 ff. 4

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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Zentralstaates.9 Die Bezeichnung als kompetitiver oder Wettbewerbsföderalismus10 richtet den Fokus auf einen Wettbewerb bzw. eine Konkurrenzsituation zwischen den Gliedstaaten. Der Wert der Begriffe liegt vor allem im Herausheben einzelner Entwicklungen oder Eigenschaften föderaler Strukturen. Aufgrund der aus mehreren Einflüssen gespeisten Komplexität der Bundesstaaten lässt sich mit nur einem Terminus die bundesstaatliche Struktur in der Regel nicht beschreiben.11 Weiterhin lässt sich zwischen symmetrischen und asymmetrischen föderalen Strukturen unterscheiden. Symmetrischen föderalen Strukturen ist zu Eigen, dass den einzelnen dezentralen Einheiten die gleichen Rechte und Pflichten zukommen. Im Gegensatz dazu sind in asymmetrischen Gebilden einzelne der dezentralen Einheiten den anderen gegenüber privilegiert und verfügen über weitergehende Rechte. II. Vertragsschließungskompetenz Nationalstaaten treten, auch wenn sie föderal organisiert sind, nach außen, d. h. anderen Völkerrechtssubjekten gegenüber, als eine staatliche Einheit auf.12 Aus der Organisationsform des Staates als föderaler Staat ergibt sich allerdings nicht, ob und inwieweit eine Völkerrechtsfähigkeit der Gliedstaaten besteht. Nach traditioneller Auffassung wurde von einer Unterordnung der Gliedstaaten unter den Zentralstaat ausgegangen. Der Zentralstaat ist danach der Gesamtstaat, während seine dezentralen Einheiten abhängige Glieder sind. Nach diesem Modell steht dem Zentralstaat grundsätzlich ein Vertretungsrecht für den gesamten die Gliedstaaten umfassenden Staat zu. Nach der Staatstheorie Kelsens13 ist zwischen Zentralstaat14 und Gesamtstaat zu differenzieren. Der Gesamtstaat umfasst zwei Arten rechtlicher Teilordnungen: Die des Zentralstaats mit räumlicher Geltung für das Gesamtgebiet und die der Gliedstaaten mit räumlicher Geltung nur für Teilgebiete des Gesamtstaates. Der Zentralstaat fungiert jedoch regelmäßig als Organ des Gesamtstaates.15 Die Außenvertretung ist in der Regel dem Gesamtstaat zugewiesen und wird somit durch den Zentralstaat wahrgenommen.

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In Deutschland kommt dies prominent in Art. 23 GG zum Ausdruck. Zur Begriffsbildung und Verwendung siehe Schatz/van Ooyen/Werthes, Wettbewerbsföderalismus, S. 15 ff.; Gubelt in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, § 30, Rn. 4; Sanden, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen, S. 169 ff. 11 Für die Bundesrepublik siehe Sanden, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen, S. 159 – 172. 12 So Weiler, The external legal relations of non-unitary actors, in: ders. (Hrsg.), The constitution of Europe: „Do the new clothes have an emperor?“, S. 130, 133. 13 Diese wird auch häufig in Anlehnung an die drei Rechtskreise des Gesamtstaates, des Zentralstaates und der Gliedstaaten als „Drei-Kreise-Theorie“ bezeichnet. 14 Bei Kelsen „Oberstaat“ genannt. 15 Zur den verschiedenen Theorien, siehe Kelsen, Allgemeine Staatslehre, S. 198 ff., 208 f.; Koja, Allgemeine Staatslehre, S. 352 ff.; Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus, in: ders./ 10

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

Zuständiges Organ zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge ist in föderalen wie in zentralistischen Staaten in der Regel das Staatsoberhaupt. Die wirksame Verpflichtung ist dabei meist an die Zustimmung des Parlaments oder der Regierung gekoppelt.16 Die verschiedenartige Konstruktion der Außenvertretung führt nicht zu praktischen Unterschieden, verdeutlicht jedoch das Spannungsverhältnis zwischen den Kompetenzen der beiden staatlichen Regelungsebenen in Hinblick auf den Abschluss und die Umsetzung völkerrechtlicher Verträge. Inwieweit ein Außenvertretungsrecht des Zentralstaates für den Gesamtstaat besteht, hängt von den nationalen Verfassungen ab. In föderalen Staaten steht dem Zentralstaat nicht stets ein Alleinvertretungsrecht zu. Oftmals sind die Gliedstaaten in unterschiedlichem Ausmaß zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge befugt. Ihre auswärtigen Zuständigkeiten werden dabei entweder enumerativ aufgelistet oder anhand einer dynamischen Verweisung gemäß ihrer innerstaatlichen Kompetenzen ausgestaltet.17 Besitzen Gliedstaaten ein Vertragsabschlussrecht, ist dies meist an ein Zustimmungserfordernis des Zentralstaats gebunden. Aus der Existenz eines gliedstaatlichen Vertragsschließungsrechts lassen sich jedoch keine Rückschlüsse auf die Reichweite der zentralstaatlichen Abschlusskompetenz ziehen. Im Normalfall übersteigt die zentralstaatliche Vertragsabschluss- und Repräsentationskompetenz die der Gliedstaaten. Die Zentralstaaten sind in der Regel befugt, auch auf dem Gebiet der Kompetenzen der dezentralen Einheiten völkerrechtliche Verträge abzuschließen. Eine Ausnahme besteht in Belgien.18 Mit der Zuweisung der Vertragsabschlusskompetenz ist jedoch noch nicht entschieden, welche der beiden Ebenen in welchen Fällen zur Umsetzung berufen ist. Dies kann sich nach der innerstaatlichen Kompetenzordnung richten. Ebenso kann eine Umsetzung einem speziellen Regelungsregime unterworfen sein. Somit kann die Umsetzung von Verträgen, die vom Zentralstaat geschlossen wurden, den dezentralen Einheiten obliegen. In zentralistischen Staaten fallen Vertragsabschluss- und Umsetzungs- bzw. Vollzugskompetenz nicht auseinander. Dezentrale Einheiten, die an der Erarbeitung suKirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 98 Rn. 82 f.; Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, S. 124. 16 Zur Rolle der Parlamente im Rahmen des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge, siehe Riesenfeld/Abott, Parliamentary Participation in the Making and Operating of Treaties. 17 Zu den unterschiedlichen Möglichkeiten der Verteilung des Vertragsschließungsrechts mit Darstellung der Rechtslage in Deutschland, der Schweiz, Italien und Spanien siehe Fassbender, Der offene Bundesstaat, S. 34 ff. 18 In Belgien sind die Vertragsabschlusskompetenzen seit der Verfassungsreform 1993 parallel zu den innerstaatlichen Kompetenzen ausgestaltet. Auf dem Gebiet der ausschließlichen Kompetenzen der Regionen und Gemeinschaften ist es dem Zentralstaat somit verwehrt, für die dezentralen Einheiten Staatsverträge abzuschließen. Alen/Peeters, Federal Belgium within the international legal order, in: Wellens (Hrsg.), International Law, FS Suy, S. 123, 124 ff.; Fassbender, Auswärtige Zuständigkeiten von Gliedstaaten, JöR 2005, S. 207, 216.

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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prastaatlicher Normen zu beteiligen wären und denen Umsetzungskompetenzen für völkerrechtliche Verträge zustehen könnten, bestehen nicht. Zentralistische Staaten können dennoch ebenso Schwierigkeiten bei der Anpassung ihres nationalen Rechts an suprastaatliche Vorgaben haben. Im Gegensatz zu föderalen Staaten sind in Einheitsstaaten Umsetzungsprobleme jedoch nicht mit der Staatsstruktur verbunden oder durch diese bedingt. Eine Umsetzung supranationalen Rechts ist in föderalen Staaten deshalb weitergehend mit grundsätzlichen Fragen verbunden. III. Mehr-Ebenen-Struktur Ähnlich dem Mehr-Ebenen-System föderaler Staaten stehen Mitgliedstaaten internationaler Organisationen bzw. der Europäischen Union in einem gestuften Verhältnis zueinander. Ebenso wie gliedstaatliches und zentralstaatliches Recht bilden nationalstaatliches und suprastaatliches Recht ein Zwei-Ebenen-System. Die beiden Systeme weisen jedoch insbesondere hinsichtlich der Normgebung Unterschiede auf. Im Nationalstaat sind beide Ebenen unmittelbar durch Wahlen legitimiert. Der Zentralstaat wirkt an einem Großteil der Gesetzgebung mit oder ist für diese alleinverantwortlich. Daneben gibt es in der Regel zu einem geringeren Anteil eine dezentrale Gesetzgebung. Dagegen verfügen internationale Organisationen und mit Einschränkungen auch die EU19 über kein unmittelbar gewähltes Gesetzgebungsorgan. Im Völkerrecht werden im Allgemeinen keine Kompetenzen an suprastaatliche Organisationen übertragen, die diese eigenständig wahrnehmen können. Völkerrechtliche Verträge werden von den einzelnen Staaten geschlossen. Deren Einhaltung wird zum Teil von internationalen Organisationen überwacht, die Rechtsetzung erfolgt jedoch durch die Staaten, die Vertragspartei oder Mitglied der Organisation sind. Der EU stehen zwar eigene Kompetenzen zu; eine Rechtsetzung erfolgte bislang jedoch in der Regel nur unter Zustimmung aller nationalen Regierungen. Der supranationale Normgebungsprozess verläuft mithin nicht parallel zur nationalen Gesetzgebung, sondern unterscheidet sich davon. Suprastaatliche Organisation, Zentralstaat und Gliedstaaten bilden ein Drei-Ebenen-System. Schließt die EU als Völkerrechtssubjekt einen Vertrag mit einem anderen Völkerrechtssubjekt ab, liegt – wie bei völkerrechtlichen Verträgen föderaler Staaten – ein völkerrechtlicher Vertrag eines gestuften Gebildes vor. Die Vertragsabschlusskompetenz der EU20 betrifft jedoch keine der den Nationalstaaten verbliebenen Kompeten-

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Lediglich das Europäische Parlament wird direkt gewählt. Zwar wurde sein Einfluss durch den Reformvertrag von Lissabon erheblich ausgeweitet, er ist jedoch durch den Rat der Europäischen Union begrenzt. 20 Ursprünglich wurde diese nur für einzelne Materien befürwortet. Der EuGH interpretierte sie später jedoch deckungsgleich zur Innenkompetenz der EU. Siehe dazu Terhechte in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 281 EGV, Rn. 7; Tomuschat in: von der Groeben/Schwarze,

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

zen. Daher fallen Vertretungs- und Binnenkompetenzen nicht auseinander. Eine mit dem Abschluss von Verträgen durch Bundesstaaten vergleichbare Situation tritt somit nicht ein. IV. Aszendierende und deszendierende Phase Die Drei-Ebenen-Struktur21 der föderalen nationalstaatlichen Ebenen und der suprastaatlichen Ebene22 wirkt sich innerstaatlich auf die Kompetenzstruktur sowie die Rechtsetzung und -durchführung aus. Ebenso ergeben sich Auswirkungen auf die Rechtserzeugung des Völkerrechts. Die Wechselwirkungen der Ebenen aufeinander unterscheiden sich. Es ist zwischen der suprastaatlichen Normsetzung und der Durchführung der Normen zu unterscheiden. Die Rechtsetzung wird als aszendierende Phase bezeichnet.23 Die Nationalstaaten treffen Beschlüsse und vereinbaren Verträge oberhalb des nationalen Rechts. Kompetenzen werden auf höherer Ebene wahrgenommen und Materien auf übergeordneter Ebene geregelt. Da Kompetenzen somit oberhalb des Nationalstaats ausgeübt werden, wird der Prozess der Normgebung aszendierende Phase genannt. Unter deszendierender Phase wird der Vollzug von höherrangigem Recht verstanden.24 Im Regelfall werden völkerrechtliche Beschlüsse und Verträge in den Nationalstaaten umgesetzt und vollzogen. Die deszendierende Phase umfasst dabei den gesamten Prozess der Aus- bzw. Durchführung völkerrechtlicher Verträge. Dazu gehört sowohl eine etwaige legislative Umsetzung als auch der Verwaltungsvollzug. Da die auf höherer Ebene verabschiedeten Normen zu ihrem Vollzug bzw. ihrer Umsetzung zu den unteren Ebenen „zurückkehren“, wird der Vollzug als deszendierende Phase bezeichnet. Die deszendierende Phase gliedert sich in die Umsetzungsgesetzgebung und den Vollzug. Ein Teil der völkerrechtlichen Beschlüsse benötigt, um volle Geltung zu erEU-/EG-Kommentar, Art. 281 EGV, Rn. 5; grundlegend EuGH Rs. 22/70 (Komission/Rat) „AETR“, Slg. 1971, 263 Rn. 13 ff. 21 Blumwitz, Europäische Gemeinschaft und Rechte der Länder, in: Bieber/Bleckmann/ Capotori u. a. (Hrsg.), Das Europa der zweiten Generation, S. 215 ff. 22 Zu den drei Ebenen Kampfer, Die Europäische Union auf dem Weg zu einem Bundesstaat?, S. 52 f. 23 Zur aszendierenden Phase aus europäischer Sicht von Danwitz, Wege zu besserer Gesetzgebung in Europa, JZ 2006, S. 1, 6; hinsichtlich einzelner Mitgliedstaaten Gamper, Die Regionen mit Gesetzgebungshoheit S. 447 ff.; ausführlich zur Mitwirkung der deutschen Bundesländer an der Rechtssetzung in der aszendierenden Phase Baier, Bundesstaat und Europäische Integration. Zur generellen Entwicklung in Deutschland Große Hüttmann, Europapolitik und deutscher Bundesstaat, in: Detterbeck/Renzsch/Schieren (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, S. 355 ff. 24 Der Begriff der aszendierenden und deszendierenden Phase wird auch in der spanischen Literatur verwendet. Zur deszendierenden Phase in Spanien Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 35 ff.; aus europäischer Perspektive hinsichtlich Deutschlands von Danwitz, Wege zu besserer Gesetzgebung in Europa, JZ 2006, S. 1, 7.

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langen, ein innerstaatliches Umsetzungsgesetz. Dabei soll unter Umsetzung nicht eine entsprechend der Theorien des Monismus und Dualismus stattfindende Transformation oder ein innerstaatlicher Anwendungsbefehl verstanden werden.25 Diese Theorien dienen der Beschreibung bzw. Begründung der Geltung des Völkerrechts in den Staaten. Die hier erörterte Umsetzung bezieht sich vielmehr unabhängig von der Geltung im nationalen Recht darauf, ob ein nationales Parlament ein konkretes Gesetz erlassen muss. Der Begriff wird somit für eine konkrete Umsetzung eines suprastaatlichen Aktes anhand eines Parlamentsgesetzes in nationales Recht verwandt. Ist ein völkerrechtlicher Beschluss auf nationaler Ebene durch ein Gesetz zu konkretisieren, um eine unmittelbare Anwendung zu ermöglichen, hat dies im Rahmen der Umsetzungsgesetzgebung zu geschehen. Ist ein gesetzgeberisches Tätigwerden dagegen nicht erforderlich und kann ein Beschluss direkt von der Verwaltung ausgeführt werden, liegt grundsätzlich eine Vollzugssituation vor. Ob eine Umsetzungssituation besteht, lässt sich jedoch nicht formal danach bestimmen, ob eine Norm „selfexecuting“ oder „non-self-executing“ ist. Diese Unterscheidung stellt lediglich darauf ab, ob eine Norm ohne eine spezifische Umsetzung als Rechtsgrundlage herangezogen werden kann.26 Mit anderen Worten, ob die Regelung hinreichend detailliert ist, so dass sie direkt angewandt werden kann. Parlamente können jedoch auch an sich unmittelbar vollziehbare Normen im Rahmen einer Umsetzung erweitern und dem nationalen Recht anpassen. Hinsichtlich der Umsetzungsgesetzgebung ist entscheidend, ob eine Pflicht zur parlamentarischen Umsetzung sowie ein inhaltlicher Gestaltungsspielraum bestehen. Tritt ein föderaler Staat nach außen als einheitlicher Akteur auf, stellt sich innerstaatlich die Frage, inwieweit der Zentralstaat Verträge für Materien, die den Gliedstaaten zustehen, abschließen und dezentrale Einheiten durch derartige Abkommen verpflichten kann. Hierbei aktualisieren sich die Probleme der Völkerrechtsfähigkeit der Gliedstaaten sowie des Vertragsschließungsrechts der Zentralstaaten. Wesentliche Fragen der aszendierenden Phase in föderalen Staaten sind, wer die Verhandlungen führt und inwieweit die einzelnen Ebenen bzw. dezentralen Einheiten Einfluss auf die Verhandlungen und Beschlüsse haben.27 Die im Rahmen der deszendierenden Phase zu diskutierenden Probleme ergeben sich aus der innerstaatlichen Kompetenzverteilung und Zuständigkeit. Sind die Zentralstaaten unabhängig von der nationalen Kompetenzordnung zur Durchführung der völkerrechtlichen Beschlüsse befugt, schmälert dies den Kompetenzbereich der dezentralen Einheiten. 25 Siehe zu den Theorien des Monismus und Dualismus und ihrer Bedeutung Kunig in: Graf Vitzthum, Völkerrecht S. 98 ff. 26 Röben in: Grabitz/Hilf, EuR Kommentar, Art. 34 EuV, Rn. 34. 27 Zur Mitwirkung der deutschen Bundesländer an der aszendierenden Phase des Unionsrechts Kalbfleisch-Kottsieper, Föderaler Kompetenzverlust durch Überkompensation?, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2001, S. 186 ff. Zu den Anfängen der Mitwirkung der deutschen Bundesländer an der aszendierenden Phase Borchmann, Bundesstaat und europäische Integration, AöR 1987, S. 586 ff.

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

Im Falle eines umfassenden Abschlussrechts für völkerrechtliche Verträge durch den Zentralstaat stünden die Gliedstaaten zentralstaatlichen Eingriffen in ihre Kompetenzen weitgehend schutzlos gegenüber. Sind die Gliedstaaten für die Umsetzung völkerrechtlicher Verträge, sofern ihre Kompetenzen betroffen sind, verantwortlich, fällt damit vielfach die Vertragsabschluss- und Vertragsdurchführungskompetenz auseinander. Dann stellt sich die Frage, ob und in welchem Maße den Zentralstaaten Instrumente zur Verfügung stehen, um die Einhaltung internationaler Verpflichtungen durch die Gliedstaaten zu garantieren.28 Unabhängig davon können Friktionen zwischen den nationalen Rechtsordnungen und völkerrechtlichen Beschlüssen bestehen, die eine Umsetzung erschweren. Für die aszendierende Phase hat sich in föderalen Staaten vielfach ein Beteiligungsregime herausgebildet. In der Regel erfolgt eine Vertretung der Staaten durch den Zentralstaat, während dieser die Interessen der Gliedstaaten berücksichtigen muss. Gelegentlich wird diesen eine Mitwirkung an den Verhandlungen oder ein Einfluss auf die Verhandlungsposition eingeräumt.29 Die vorliegende Arbeit widmet sich der bislang nur in Ansätzen untersuchten deszendierenden Phase. Innerhalb der deszendierenden Phase liegt der Fokus auf der Umsetzung. Diese ist dem Vollzug vorgelagert und steht in engem Zusammenhang mit der jeweiligen Struktur der Staaten. Die Umsetzung im Rahmen der deszendierenden Phase erfolgt bislang weitgehend anhand der historischen, im Hinblick auf die nationalen Gegebenheiten gewachsenen und in der Verfassung enthaltenen Instrumente. Ebenso wird eine Anwendung vorhandener innerstaatlicher Garantieinstrumente zur Sicherstellung der Umsetzung diskutiert. Zwei Themenfelder sind für die deszendierende Phase zu erörtern: Zum einen die Umsetzung durch den innerstaatlich zuständigen Gesetzgeber, zum anderen ist die Frage zu diskutieren, wie eine korrekte Umsetzung garantiert bzw. kontrolliert werden kann. 1. Umsetzung durch den nationalen Gesetzgeber Grundsätzlich ist der nationale Gesetzgeber in seiner Gesetzgebung frei. Er ist zunächst nur an verfassungsrechtliche Einschränkungen gebunden. Ebenso können völkerrechtliche Normen den Gesetzgebungsspielraum einengen, wenn für sie ein Vorrang vor einfachen nationalen Gesetzen besteht. Diese Vorgaben unterscheiden sich jedoch von denen für die Umsetzungsgesetzgebung. Im Gegensatz zu verfassungsrechtlichen Vorgaben oder völkerrechtlichen 28

Hierzu für Deutschland im Rahmen der Europäischen Union Baier, Bundesstaat und Europäische Integration. 29 Siehe dazu für die Mitwirkung der deutschen Bundesländer an europäischer Rechtssetzung Lang, Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates und des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Artikel 23 Abs. 2 bis 7 GG; Günther, Die Mitwirkung des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 GG.

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Bestimmungen, die bestimmte Regelungen verbieten, ist im Rahmen der Umsetzung eine bestimmte Regelung geboten. Diese muss entsprechend der Vorgaben geschaffen werden und schränkt den Handlungsspielraum des Gesetzgebers weitergehend ein. Die Vorgaben der Umsetzungsgesetzgebung sind umfassender als ein punktuelles Regelungsverbot und beinhalten zugleich eine Regelungspflicht. Umsetzungsgesetzgebung zeichnet sich somit dadurch aus, dass die gesetzgebende Einheit in ihrer Gesetzgebung nicht frei, sondern verschiedenartig gebunden ist. An sich ist dies in gestuften Gebilden nichts Ungewöhnliches. Interdependente Föderalstaaten kennen oftmals Gesetzgebungstypen, die sich durch eine Zweistufigkeit auszeichnen.30 Auf der ersten Stufe erlässt die übergeordnete Ebene eine Grundsatznorm, die von der untergeordneten Ebene auf der zweiten Stufe umzusetzen und zu konkretisieren ist. Die konkrete Ausgestaltung und Detailtiefe der umzusetzenden Grundsatznormen können sich dabei unterscheiden. Insbesondere unionsrechtliche Normen sind oftmals sehr detailliert und übersteigen das in vergleichbaren nationalen Gesetzgebungstypen zulässige Maß.31 Darin liegt jedoch noch kein entscheidender Unterschied zwischen nationaler und suprastaatlicher zweistufiger Gesetzgebung. Die zulässige Detailtiefe umzusetzender Grundsatznormen ist auch von Nationalstaat zu Nationalstaat verschieden. Diese Frage kann für jedes System unterschiedlich festgelegt werden, ohne dass sich die zweistufige Gesetzgebung im Kern unterscheidet. Aus den suprastaatlichen Umsetzungsvorgaben ergeben sich jedoch weitergehende Unterschiede zur gebundenen Gesetzgebung dezentraler Einheiten in föderalen Staaten. Die Rechtssystematiken unterscheiden sich in den verschiedenen dezentralen Einheiten eines historisch gewachsenen föderalen Staates in der Regel nicht wesentlich voneinander. Die Regelungstechniken entstammen demselben Rechtsraum und haben sich gegenseitig beeinflusst oder über die Zeit eine parallele Entwicklung vollzogen. Völkerrechtliche Vertragsstaaten sowie die Mitgliedstaaten der EU verfügen jedoch zum Teil über verschiedene Rechtstraditionen und -systeme.32 Dies führt dazu, dass im Rahmen der Rechtsetzung verschiedene Gestaltungsweisen aufeinander treffen. Somit sind von den nationalen Staaten – in einigen mehr, in anderen weniger – immer wieder Regelungen umzusetzen, die einer anderen inhaltlichen Systematik folgen. Ein weiterer Unterschied ergibt sich aus der gestuften Staatlichkeit föderaler Mitgliedstaaten. In der Regel treffen Umsetzungsverpflichtungen in Nationalstaaten nicht auf eine unterhalb des Zentralstaats liegende gestufte Staatlichkeit, die mit 30 So zum Beispiel die Rahmen- und Ausführungsgesetzgebung in Österreich, die ehemalige deutsche Rahmengesetzgebung und die zentralstaatliche Grundlagenkompetenz in Spanien. 31 Für die Situation in Spanien Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 185 ff. 32 Zu den Unterschieden innerhalb der EU Everling, Richterliche Rechtsfortbildung in der Europäischen Gemeinschaft, JZ 2000, S. 217, 222.

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

der des Föderalstaats gegenüber internationalen Organisationen oder der Europäischen Union vergleichbar wäre. Aus dieser Abweichung ergeben sich weitreichende Unterschiede zwischen innerstaatlicher und suprastaatlicher Umsetzungsgesetzgebung. Eine suprastaatliche Rechtsetzung kann sich nicht an allen Kompetenzordnungen der Vertragsstaaten orientieren, so dass umzusetzende Regelungen vielfach „quer“ zu nationalen Kompetenzverteilungen liegen. Im Unionsrecht werden entsprechende Richtlinien als horizontale Richtlinien bezeichnet.33 Eine horizontale Richtlinie liegt vor, wenn diese Materien enthält, die zum Teil von den dezentralen Einheiten, zum Teil vom Zentralstaat umzusetzen sind. Entsprechende Richtlinien sind somit längs bzw. „vertikal“ aufzuspalten. Unter vertikaler Aufspaltung ist die Teilung einer durch die Richtlinie umzusetzenden Materie auf beide Regelungsebenen zu verstehen, die jeweils eine Materie der einen bzw. der anderen Ebene zuordnet. Eine solche vertikale Aufspaltung ergibt sich in Bundesstaaten strukturell aus der Verteilung der Materien auf zwei Ebenen. Dagegen bezeichnet eine horizontale Aufspaltung die Aufteilung ein und derselben Materie auf beide Regelungsebenen. Dies kann in der Art vorliegen, dass der Zentralstaat die Grundzüge einer Materie regelt und die dezentralen Einheiten die weitere Ausarbeitung übernehmen. Somit entsprechen die in einer unionsrechtlichen Regelung enthaltenen Inhalte oftmals nicht der innerstaatlichen Kompetenzabgrenzung oder folgen einer anderen inneren Logik. Darin liegt ein spezifischer Unterschied zwischen unionsrechtlicher und nationalstaatlicher Umsetzungsgesetzgebung. Umzusetzende Normen können sowohl verschiedene Ressorts als auch verschiedene innerstaatliche Ebenen in ihren Gesetzgebungsmaterien betreffen. Die Umsetzung kann somit ein Zusammenspiel von Gesetzen der verschiedenen Regelungsebenen erfordern. Föderalen Staaten oder solchen mit föderalen Tendenzen, in denen Gebietskörperschaften eigene Gesetzgebungsrechte besitzen, bereiten diese Friktionen der innerstaatlichen Kompetenzordnung häufig Schwierigkeiten.34 Inhaltliche, aus unterschiedlichen Regelungssystematiken stammende Probleme können nur im Rahmen der Rechtsetzung abzumildern versucht werden. Sie sind jedoch bei einem Aufeinandertreffen vieler verschiedener nationaler Systematiken letztendlich nicht vollständig zu vermeiden. Neben der inhaltlichen Umsetzungsproblematik kann auch die Vorgabe, in welchem Zeitraum eine Regelung umzusetzen ist, problematisch sein. Eine unionsrechtlich gebotene Gesetzgebung muss stets innerhalb einer bestimmten Frist erfolgen.35 33 Zur Entwicklung der horizontalen Richtlinien auf dem Bereich des Umweltrechts siehe Krämer in: von der Groeben/Schwarze, EU-/EG-Kommentar, Vorbemerkung zu Art. 174 – 176 EGV, Rn. 15 ff. 34 Für die Situation in Österreich im Rahmen der EU Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 209. 35 Zur Verbindlichkeit der Richtlinienumsetzung Schmidt in: von der Groeben/Schwarze, EU-/EG-Kommentar, Art. 249 EGV, Rn. 39.

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Dabei können inhaltliche Probleme die benötigte Zeit für eine Umsetzung verlängern. Nationale Umsetzungsmechanismen können aber auch ungeachtet dessen so zeitintensiv sein, dass die Einhaltung einer Umsetzungsfrist problematisch wird. Als Beispiel dient die in der deutschen Diskussion aus diesem Grunde auch häufig kritisierte Rahmengesetzgebung des Art. 75 GG a. F.36 Unabhängig von solch strukturellen Zeitproblemen können zudem ein Wechsel der Legislaturperiode und der in diesem Fall zur Anwendung kommende Diskontinuitätsgrundsatz eine Umsetzung verlängern.37 Aus dem Grundsatz der Diskontinuität folgt, dass die bis zum Zusammentreten des neuen Parlaments nach einer Neuwahl in dem Abgeordnetenhaus unternommenen Gesetzgebungsschritte wiederholt werden müssen. Die in den Ministerien geleistete Arbeit geht dadurch nicht verloren. Trotzdem verlängert sich aus diesem Grund der benötigte Umsetzungszeitraum. Ohnehin vorteilhafte klare und zügige Gesetzgebungsverfahren erleichtern somit auch bezüglich des Diskontinuitätsgrundsatzes die Umsetzung. Zur Erarbeitung eines den Anforderungen der Umsetzung gerecht werdenden Umsetzungsregimes sind folglich die Gesetzgebungsstrukturen föderaler Staaten zu untersuchen. 2. Garantiemechanismen Erfolgt eine Umsetzung nicht entsprechend der Vorgaben, ist zu klären, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen aus der Pflichtverletzung folgen. Eng damit verbunden ist die Frage, welcher Ebene die Durchführung etwaiger Sanktions- oder Garantiemaßnahmen obliegt. Da es sich um die Umsetzung suprastaatlichen Rechts aufgrund einer Pflichtverletzung einer der nationalstaatlichen Ebenen handelt, liegt eine Beaufsichtigung durch die oberste Ebene, deren Normen nicht korrekt umgesetzt wurden, nahe. Dementsprechend überwachen im Völkerrecht oftmals internationale Organisationen die Einhaltung getroffener Vereinbarungen. Dafür stehen diesen jedoch häufig nur sehr begrenzte Mittel zur Verfügung. Diese können sich bereits in einem Auskunftsrecht gegenüber den Vertragsstaaten erschöpfen. Aufgrund der Außenvertretung föderaler Staaten durch den Zentralstaat ist dieser der Ansprechpartner internationaler Organisationen oder anderer Staaten, wenn Verträge nicht korrekt umgesetzt werden. Ebenso ist der Zentralstaat Adressat etwaiger Durchsetzungsmaßnahmen. Da Gliedstaaten eines föderalen Staates in der Regel nicht in direktem Kontakt mit internationalen Organisationen stehen, obliegt den Zentralstaaten regelmäßig die innerstaatliche Überwachung der Umsetzung, für die sie gegenüber ihren Vertragspartnern verantwortlich sind. 36 Rehbinder/Wahl, Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, NVwZ 2002, S. 21 22; Haug, Die Föderalismusreform, DÖV 2004, S. 190, 193. 37 Zum Grundsatz parlamentarischer Diskontinuität siehe Belz, Die Diskontinuität der Parlamente, Jekewitz, Der Grundsatz der Diskontinuität der Parlamentsarbeit im Staatsrecht der Neuzeit, sowie Leisner, Kontinuität als Verfassungsprinzip, S. 385 ff., 390 ff.

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Um Vertragsstaaten zur Einhaltung zu bewegen, stehen im Völkerrecht nur in Ausnahmefällen gerichtliche Möglichkeiten zur Verfügung. Völkerrechtliche Verträge enthalten zum Teil Konfliktlösungsmechanismen in Form einer obligatorischen oder fakultativen Schlichtung. Eine generelle Unterwerfung unter eine solche oder eine Gerichtsbarkeit ist jedoch selten. Vielfach schränken Vorbehalte einer Unterwerfungserklärung die Reichweite derselben wieder ein. In der völkerrechtlichen „Compliance“-Diskussion werden jenseits gerichtlicher Zwangsmechanismen, konfrontativen Handlungsoptionen wirtschaftlicher Sanktionen und den Mechanismen der Wiener Vertragsrechtskonferenz wie der Suspendierung oder Beendigung des Vertrages38 verschiedene nicht-konfrontative Ansätze diskutiert, um die Einhaltung geschlossener Verträge herbeizuführen.39 Zugrunde liegt die Annahme, dass eine Nichteinhaltung völkerrechtlicher Verträge oftmals nicht aus der Unwilligkeit der Vertragsstaaten, sondern aus (technischem) Unvermögen, Unklarheiten und einer geringen Priorität der Einhaltung der Verträge resultiert. In der Diskussion werden verschiedene Faktoren erörtert, die einen Einfluss auf die Umsetzung ausüben.40 Für Umsetzungssysteme werden daraus folgend verschiedene Maßnahmen entwickelt. Zentrale Elemente sind „Transparency“ und „Instruments of Active Management“. Ein hoher Grad an Transparenz soll durch gegenseitige Information über die Umsetzung erreicht werden. Dazu bedarf es einer entsprechenden Erhebung sowie Überprüfung der erhobenen Daten und einer Überwachung des Umsetzungsgrades.41 Dadurch soll zum einen Misstrauen ab- und zum anderen Druck auf Staaten, die in der Umsetzung hinterherhinken, aufgebaut werden. Zu den Instrumenten des „Active Management“ gehört die technische Hilfestellung zur Umsetzung eines Vertrages. Diese Überlegung speist sich vorwiegend aus der Annahme, dass eine Umsetzung von Verträgen in Entwicklungs- bzw. Dritte-Welt-Ländern insbesondere auf mangelndem personellen sowie technischem Know-how beruht. Des Weiteren wird in Unklarheiten eines Vertrages oder unterschiedlichen Interpretation desselben eine weitere Quelle für Umsetzungsprobleme gesehen. Diesen kann über in den Verträgen normierte Verfahren zur Streitbeilegung entgegengewirkt

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Siehe dazu Ipsen, Völkerrecht, 194 ff.; Graf Vitzthum in: ders., Völkerrecht, S. 65 f. Grundlegend Chayes/Handler Chayes, The new Sovereignty. Zu der nachfolgenden Compliance-Diskussion siehe den Sammelband von Shelton, Commitment and Compliance. Zu Compliance-Methoden und deren Bedeutung im Umweltrecht siehe Wolfrum, Means of Ensuring Compliance with and Enforcement of International Environmental Law, Académie de droit international – Recueil des cours. Collected Courses of the Hague Academy of International Law 1998, S. 1 ff. 40 Siehe dazu Haas, Choosing to Comply: Theorizing from International Relations and Comparative Politics, in: Shelton (Hrsg.), Commitment and Compliance, S. 43, 46 ff., 52 ff. 41 Chayes/Handler Chayes, The new Sovereignty, S. 22 ff., 135 ff.; Haas, Choosing to Comply: Theorizing from International Relations and Comparative Politics, in: Shelton (Hrsg.), Commitment and Compliance, S. 43, 52 ff. 39

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werden. Daneben wird ein Mechanismus zur Vertragsanpassung an veränderte Gegebenheiten für notwendig erachtet.42 Diese Instrumente wirken im Verhältnis der Vertragsstaaten untereinander und zwischen diesen und etwaigen internationalen Organisationen. Sie beziehen jedoch die dezentralen Einheiten gestufter Staaten nicht mit ein. Aufgrund der Vertretung föderaler Staaten nach außen durch den Zentralstaat besteht wie beschrieben in der Regel keine direkte Verbindung der Gliedstaaten mit internationalen Organisationen. Entsprechend des bereits erörterten Auseinanderfallens der Außenvertretung mit der innerstaatlichen Durchführungskompetenz kann den dezentralen Einheiten jedoch alleinverantwortlich die Durchführung geschlossener Verträge obliegen. Damit erhält die suprastaatliche Durchsetzungsfrage eine weitere innerstaatliche Dimension. In föderalen Staaten werden verschiedene Mechanismen diskutiert, wie der Zentralstaat eine korrekte Umsetzung des suprastaatlichen Rechts durch seine Gliedstaaten garantieren kann. Nur selten bestehen spezielle Verfassungsbestimmungen, die in nationale Verfassungen zu diesem Zweck eingefügt wurden. Erörtert wird in der Regel die Anwendung von Verfassungsbestimmungen, denen im nationalen Verfassungsrecht eine andere Funktion zukommt. Eventuell lassen sich die für das Völkerrecht entwickelten Instrumente jedoch auch innerhalb föderaler Nationalstaaten anwenden, um eine bessere Umsetzung zu erreichen. Ebenso wie die Weitergabe finanzieller Sanktionen des Unionsrechts an die Gliedstaaten in verschiedenen föderalen Staaten diskutiert wird, sind andere suprastaatliche Mechanismen sowie ihre Anwendbarkeit in dem Verhältnis der EU zu ihren Mitgliedstaaten im Verlauf der Arbeit zu erörtern. Für die Kontrolle der Umsetzung des Unionsrechts besteht ein für supranationale Gebilde relativ striktes Überwachungs- und Sanktionssystem. Richtlinien enthalten regelmäßig eine Pflicht zur Übermittlung des Standes der Umsetzung an die Kommission. Diese informiert unter anderem im „Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ seit 1982 jährlich alle Mitgliedstaaten über den Grad der Umsetzungsbefolgung. Neben dieser, auf eine hohe Transparenz abzielenden Maßnahme bestehen jedoch weitere, wirkungsvolle Durchsetzungsmechanismen. Pflichtverletzungen von Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzungen können vor dem EuGH festgestellt und die betroffenen Staaten zur Umsetzung sowie zu finanziellen Sanktionen verurteilt werden.

B. Umsetzung im Unionsrecht Im Folgenden wird die unionsrechtliche Ausgangssituation genauer untersucht. Dazu wird die unionsrechtliche Kompetenzstruktur dargestellt und die sich aus dieser 42 Zu den verschiedenen Instrumenten des „Active Management“ siehe Chayes/Handler Chayes, The new Sovereignty, S. 197 ff.

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ergebenden umzusetzenden Handlungsformen herausgearbeitet. Daran anschließend werden diskutierte Reformvorschläge für die unionale Kompetenzordnung erörtert. Die EU ist dem Völkerrecht entwachsen und wesentlich enger als internationale Organisationen mit den Nationalstaaten verbunden. Unionsrecht nimmt dadurch eine Mittelstellung zwischen nationalem Recht und Völkerrecht ein. Aufgrund des höheren Konstitutionalisierungsgrades der EU und ihrer hohen Institutionalisierung, stellen sich einige Fragen anders. Die Auswirkungen auf die Nationalstaaten und deren Staatsstrukturen nehmen zugleich zu. Insbesondere der Kompetenztransfer der Nationalstaaten an die EU hat zu Verschiebungen im innerstaatlichen Kompetenzsystem geführt. Dieser, der fortschreitenden europäischen Integration geschuldete Änderungsdruck auf die nationalen Strukturen der Mitgliedstaaten ist vor geraumer Zeit erkannt worden. Eine Diskussion über mögliche Veränderungen hat begonnen und einzelne Anpassungen wurden bereits vorgenommen. Diese beschränken sich, von wenigen Ausnahmen abgesehen, jedoch bislang auf die aszendierende Phase. Die Nationalstaaten haben Regelungen getroffen, wer den Gesamtstaat in einzelnen Organen der EU vertritt und wie inhaltliche Positionen des Nationalstaats entwickelt werden. In vielen Staaten werden die Gliedstaaten an der Bestimmung der nationalen Position beteiligt, wenn deren Kompetenzen betroffen sind. Diese in den letzten Jahren verschiedentlich untersuchte Beteiligung regeln die föderalen Mitgliedstaaten mittlerweile meist explizit in ihrer Verfassung.43 Die Europäische Union ist „bundesstaatsblind“. Nur die Nationalstaaten sind Mitglied der EU. Wie im Völkerrecht üblich, vertritt auch hier der Zentralstaat den Nationalstaat als Mitgliedstaat. Ebenso trifft die EU keine Aussage über innerstaatliche Zuständigkeiten der deszendierenden Phase. Für die Umsetzungsgesetzgebung gilt, dass diese wie bereits für das Völkerrecht beschrieben, inhaltliche Vorgaben enthält. Diese sind im Unionsrecht aufgrund der hohen Detailliertheit jedoch weiterreichend als im Völkerrecht. Ebenso ergehen im Unionsrecht eine wesentlich höhere Anzahl umsetzungsbedürftiger Rechtsnormen. Neben der inhaltlichen Bindung, besteht die zeitliche. Unionsrecht ist innerhalb der in den jeweiligen Richtlinien festgelegten Frist umzusetzen. Die unionsrechtliche Umsetzungsgesetzgebung gleicht somit weitgehend der völkerrechtlichen Umsetzung. Aufgrund der höheren Anzahl umsetzungsbedürftiger Rechtsnormen und deren weiterreichenden Vorgaben kommt der Umsetzungsgesetzgebung im Unionsrecht jedoch eine größere Bedeutung als im Völkerrecht zu. Nationale Parlamente verlieren im Rahmen intergouvernementaler Zusammenarbeit an Einfluss. Dies gilt insbeson43

Zur aszendierenden Phase in Deutschland und den Regelungen der Beteiligung der Länder siehe Art. 23 GG sowie mit weiteren Verweisen die folgenden Untersuchungen: Lang, Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates und des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Artikel 23 Abs. 2 bis 7 GG; Günther, Die Mitwirkung des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 GG.

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dere für die Parlamente der Gliedstaaten. Bereits der Einfluss der Regierungen der dezentralen Einheiten ist, weil jede einzelne nur geringes Gewicht bei einer Entscheidung über nationale Positionen in der aszendierenden Phase hat, relativ gering. Aufgrund dessen spielen die Regelungsfreiräume und Entscheidungsmöglichkeiten im Rahmen der Umsetzung für die Parlamente der Gliedstaaten jedoch eine große Rolle. Dies entspricht auch dem Selbstverständnis des Parlaments als zur Normgebung berufenes und gewähltes Organ. Nicht zuletzt darin liegt die Bedeutung umsetzungsbedürftiger Unionsrechtsakte im Vergleich zu unmittelbar geltenden Normen. I. Kompetenzstruktur des Unionsrechts Die Grundstruktur der europäischen Kompetenzverteilung ist eine einseitige Zuweisung von Kompetenzen an die Europäische Union. Durch den Vertrag von Lissabon wurde im Rahmen der Art. 2 ff. AEUVein Kompetenzkatalog geschaffen. Art. 2 AEUV definiert einen Katalog von Kompetenzkategorien. In den Art. 3 – 6 AEUV werden daran anschließend die Bereiche ausschließlicher und geteilter Zuständigkeit und der Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen konkretisiert.44 Im Rahmen der ausschließlichen Kompetenzen sind die Mitgliedstaaten unabhängig von einem konkreten Tätigwerden der Union nur dann handlungsbefugt, wenn sie von der Union dazu ermächtigt werden oder Umsetzungsakte erforderlich sind. Eine Rechtsetzung auf dem Gebiet der geteilten Zuständigkeit durch die Union entfaltet eine Sperrwirkung,45 die es den Mitgliedstaaten versagt, entgegenstehendes Recht zu erlassen. Je nach Handlungsform der EU bedarf es jedoch noch eines nationalen Rechtsetzungsaktes. Eine Ausübung der konkurrierenden Kompetenzen ist im Unionsrecht nicht an weitere Voraussetzungen gebunden. Somit besteht ein Unterschied zwischen den ausschließlichen und den konkurrierenden Kompetenzen in der Praxis dann, wenn die Union von ihren konkurrierenden Kompetenzen keinen ab44

Zu der Kompetenzstruktur der EU nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon siehe Scharf, Die Kompetenzordnung im Vertrag von Lissabon, S. 8 ff.; Pache/Rösch, Der Vertrag von Lissabon, NVwZ 2008, S. 473, 478 f. Die Kompetenzen vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurden in ausschließlichen und nicht-ausschließliche Kompetenzen unterschieden. Die Gruppe der nicht-ausschließlichen Kompetenzen wurde zum Teil darüber hinaus in konkurrierende und parallele Kompetenzen unterteilt. Siehe dazu von Bogdandy/Bast, Die Kompetenzordnung der Europäischen Union, EuGRZ 2001, S. 441, 447; kritisch zu der Kategorie der parallelen Kompetenzen Jarass, Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, AöR 1996, S. 173, 189 f. Die Zuweisung der einzelnen Kompetenzen in das System der ausschließlichen und konkurrierenden Kompetenzen ist jedoch strittig; insbesondere die Einordnung der Kompetenzen zur Schaffung des Binnenmarkts wurde kontrovers diskutiert. Siehe Rauer, Art. 5 EG und die Forderung nach einem europäischen Kompetenzkatalog, ERPL/REDP 2002, S. 959, 969 ff.; Callies in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV Art. 5 EGV Rn. 20 ff. 45 Zur Sperrwirkung siehe Furrer, Die Sperrwirkung des sekundären Gemeinschaftsrechts, S. 90 ff., 150.

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schließenden Gebrauch gemacht hat. Nur in diesem Fall sind die Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der konkurrierenden Kompetenzen zu eigenen Regelungen befugt. Übt die Union ihre Kompetenz aus, unterscheiden sich ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung in ihrer Wirkung auf den Mitgliedstaat hauptsächlich technisch. Im einen Fall ist die nationale Kompetenz primärrechtlich, im anderen – unbeschadet einer Umsetzungsbedürftigkeit – „nur“ sekundärrechtlich durch die erlassene Norm ausgeschlossen.46 Neben den konkurrierenden Kompetenzen stehen die parallelen Gesetzgebungskompetenzen. In diesem Bereich können Union und Mitgliedstaaten ihre Kompetenzen nebeneinander ausüben. Eine Unionsrechtsetzung sperrt eine eigene Rechtsetzung der Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht. Auf den Gebieten, in denen parallele Kompetenzen bestehen, ging man in den Verträgen davon aus, dass die erlassenen Normen sich nicht behindern. Sie sollen dort zur Anwendung kommen, wo Materien nach nationalem Recht und Unionsrecht nicht nach gleichen Gesichtspunkten beurteilt werden oder sich die Normen gegenseitig verstärken. Ein Beispiel für diese Kompetenzen ist das Kartellrecht, das zum einen für den innerstaatlichen, zum anderen für den innerunionalen Handel geregelt ist,47 sowie die Forschungspolitik. Kommt es dennoch zu widersprüchlichen Regelungen, gebührt dem Unionsrecht der Vorrang. Die einzelnen Kompetenzen sind der Union in Form so genannter begrenzter Einzelermächtigungen – einem von Generalanwalt Lagrange geprägten Begriff48 – in einzelnen Artikeln zugewiesen. Entgegen der in der Formulierung enthaltenen Intention einer Restriktion, wirken die Einzelermächtigungen jedoch nur wie ein normaler rechtsstaatlicher Gesetzesvorbehalt.49 Die Kompetenzzuweisung erfolgt nur selten in Form einzelner Sachmaterien. Diese sind dann meist relativ abstrakt formuliert und laden so zu einer breiten Interpretation ein. In den meisten Fällen erfolgen die Kompetenzzuweisungen jedoch funktional. Sie sind auf die Erreichung eines Zieles hin definiert.50 Ein Beispiel gibt die Ermächtigung zum Erlass der Regelungen, die erforderlich sind, um die Freizügigkeit im Unionsraum herzustellen (Art. 21 Abs. 2 AEUV).51 In diesen Fällen existiert für das Unionsrecht theoretisch kein Kompetenzbereich, in den es nicht regelnd eingreifen dürfte. Handlungsermächtigungen der EU 46 Für die Harmonisierungsgesetzgebung gilt dies mit geringen Abstrichen. Eine Harmonisierungsgesetzgebung, die anhand von Mindestvorschriften erfolgt, belässt den Mitgliedstaaten tatsächlich einen größeren Handlungsspielraum. Siehe dazu, sowie zu der Einteilung von Bogdandy/Bast, Die Kompetenzordnung der Europäischen Union, EuGRZ 2001, S. 441, 448. 47 Calliess in: ders./Ruffert, EUV/EGV Art. 5 EGV Rn. 36. 48 Schlussantrag des Generalanwalts Lagrange zur verbundenen Rechtssache 7/56 und 3/57 bis 7/57 – Algera u. a./Gemeinsame Versammlung der EGKS – Slg. 1957, 83, 167; zum Aufkommen des Begriffs siehe auch Vedder, Das System der Kompetenzen in der EU, in: Götz/ Martínez Soria (Hrsg.), Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten, S. 9, 10. 49 Ebd., 11. 50 Ebd., 13. 51 Ex-Art. 18 Abs. 2 EGV.

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können sich somit grundsätzlich auf alle Politikbereiche erstrecken.52 Dass bestimmte Materien im ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten verblieben sind, stellt keine generelle Schranke für gesetzgeberisches Handeln der Union dar. Die Kompetenzen der EU sollten durch die Einführung des Subsidiaritätsprinzips53 beschränkt werden.54 Demnach soll die Union auf den Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebung nur tätig werden, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind (Art. 5 EUV).55 Das Subsidiaritätsprinzip wird jedoch entgegen der Intention der deutschen Bundesländer, auf deren Druck hin es eingeführt wurde, nicht als substanzielle Kompetenzschranke, sondern als flexible Legitimationsgrundlage der Kompetenzwahrnehmung der Union interpretiert.56 Durch den Vertrag von Lissabon wurde nun ein neues Verfahren der Subsidiaritätskontrolle in Art. 8 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität vorgesehen.57 Eine wirksamere Einschränkung der Kompetenzen erfolgt teilweise durch „negative Kompetenzbestimmungen“,58 die als Sachbereichsausnahmen die Zuweisung von Kompetenzen an 52

EuGH Rs. 9/74 (Casagrande/Landeshauptstadt München) Slg. 1974, 773. Dieses wird auf die katholische Soziallehre und die Enzyklika „Rerum novarum“ von Papst Leo XIII zurückgeführt. Geistesgeschichtlich fußt das Subsidiaritätsprinzip auf den Werken von Aristoteles, Thomas von Aquin und Althusius. Die als klassische Formulierung angesehene Formel des Subsidiaritätsprinzips wird jedoch der Enzyklika „Quadragesimo Anno“ vom 15. Mai 1931 von Papst Pius XI entnommen. Kinkel, Das Subsidiaritätsprinzip in der EU, in: Burmeister (Hrsg.), Verfassungsstaatlichkeit, FS Stern, S. 1287 f.; Ritzer, Europäische Kompetenzordnung, S. 72. 54 Dies zumindest aus Sicht der deutschen Länder die auf eine Einführung des Subsidiaritätsprinzips gedrungen hatten. 55 Ex-Art. 5 EGV. 56 Konow, Zum Subsidiaritätsprinzip des Vertrages von Maastricht, DÖV 1993, S. 405, 406 ff., 411; Ritzer, Europäische Kompetenzordnung, S. 74, 96; Kenntner, Das Subsidiaritätsprinzip, NJW 1998, S. 2871 ff. 57 Siehe dazu Thiele, Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon, EuR 2010, S. 30, 46 ff.; Kees, Die Rechtsnatur der Subsidiaritätsklage, ZEuS 2006, S. 423 ff. 58 Strittig ist die Reichweite des Begriffs. Zum Teil werden alle Grenzen von Gesetzgebungsbefugnis wie auch Grundrechte und das Rechtsstaatsprinzip darunter gefasst. Da der Gesetzgeber nicht befugt ist, grundrechtswidriges Recht zu erlassen, wirke dies kompetenzbegrenzend und gehöre deshalb zu den negativen Kompetenzzuweisungen. Nach anderer Auffassung ist zwischen negativen Kompetenzzuweisungen und Maßstabsnormen zu unterscheiden. Dabei richtet sich nach den Kompetenznormen, ob der Gesetzgeber tätig werden darf, während die Maßstabsnormen Aussagen darüber treffen, wie eine Kompetenz auszuüben ist. Die Unterscheidung zwischen Maßstabsnormen und Kompetenzbestimmungen fällt dabei mitunter schwer. Ein weites, alle Grenzen der Gesetzgebung einschließende Verständnis legt den Fokus auf die machtbegrenzende Funktion von Kompetenzen. Betrachtet man jedoch Kompetenzen im Hinblick der Aufteilung von Befugnissen auf unterschiedliche Ebenen, ist die weite Auffassung zur strukturellen Analyse nicht geeignet. Somit ist eine engere und deshalb 53

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die Union begrenzen sollen.59 Dazu gehören insbesondere Art. 165 Abs. 1, Art. 166 Abs. 1 und Art. 168 Abs. 4 AEUV.60 Das Unionsrecht kennt keine grundsätzlichen Ausnahmen von Kompetenzbereichen, in denen es nicht tätig werden darf.61 Die negativen Kompetenzzuweisungen limitieren vielmehr lediglich innerhalb ihrer Kompetenznorm tatbestandlich die Reichweite der konkreten Befugnis.62 Gleiches gilt für die Harmonisierungsverbote der Artikel 165 Abs. 4, 166 Abs. 4 und 167 Abs. 5 AEUV.63 Darüber hinaus lassen sich zielbezogene Kompetenzen anhand ihrer Struktur in solche mit allgemeinem Querschnittscharakter wie Art. 115 f. AEUV (ex-Art. 94 EGV) und Art. 352 AEUV (ex-Art. 308 EGV) und solche in einem umschriebenen Sachgebiet wie zum Beispiel der Agrarpolitik in Art. 43 AEUV (ex-Art. 37 EGV) unterscheiden. 1. Umsetzungsbedürftige Handlungsformen der Europäischen Union Für eine Analyse der Umsetzungsgesetzgebung ist zunächst zu klären, welche Handlungsformen der EU umsetzungsbedürftig sind. Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union sind in den Art. 288 ff. AEUV (ex-Art. 249 EGV) Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse sowie Empfehlungen oder Stellungnahmen als Handlungsformen der Europäischen Union statuiert. Während Empfehlungen und Stellungnahmen unverbindlich sind, ziehen Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse Rechtspflichten nach sich. Der Normalfall der umsetzungsbedürftigen Handlungsform ist die Richtlinie. Richtlinien sind, wie die deutsche Fassung des EU-Vertrages formuliert, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels64 verbindlich, überlassen den innerstaatlich zuständigen Stellen jedoch die Wahl der Form und Mittel. Für Richtlinien ergeben sich schon aus dem EU-Vertrag das Recht sowie die Pflicht der Mitgliedstaaten, die innerstaatliche Rechtsordnung hinsichtlich des in der Richtlinie angestrebten Ergebnisses zu auch dieser Arbeit zugrunde gelegte Auffassung vorzuziehen. Für die engere Ansicht siehe von Bogdandy/Bast, Die Kompetenzordnung der Europäischen Union, EuGRZ 2001, S. 441, 444; für die weitere Mayer, Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte, ZaöRV 2001, S. 577, 583 f.; Pernice, Kompetenzabgrenzung im Europäischen Verfassungsverbund, JZ 2000, S. 866, 869. 59 Ritzer, Europäische Kompetenzordnung, S. 51. 60 Ex-Art. 149, 150, 152 EGV. 61 Handlungsermächtigungen der Union können sich grundsätzlich auf alle Bereiche erstrecken. EuGH Rs. 9/74 (Casagrande/Landeshauptstadt München) Slg. 1974, 773. 62 von Bogdandy/Bast, Die Kompetenzordnung der Europäischen Union, EuGRZ 2001, S. 441, 446. 63 Ruffert in: Calliess/ders., EUV/EGV Art. 149 EGV Rn. 15; Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 3 Rn. 23. 64 Genauer wäre, so Ipsen nach einem Vergleich der verschiedenen sprachlichen Fassungen der Verträge, die Formulierung „Ergebnis“ anstelle von „Ziel“ gewesen. Siehe Ipsen, Richtlinien, in: Hallstein (Hrsg.), Zur Integration Europas – FS Ophüls, S. 67, 73 f.

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gestalten. Sofern die mitgliedstaatliche Rechtsordnung nicht bereits der Richtlinie entspricht, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Rechtsordnung dahingehend anzupassen. Der europäische Normgeber ist hinsichtlich der Detailliertheit der Richtlinie nicht begrenzt. Selbst wenn eine Richtlinie sehr detailliert ist und bis in Einzelheiten gehende Regelungen trifft, verliert sie nicht ihren formellen Charakter als Richtlinie.65 Darüber hinaus können jedoch auch andere Handlungsformen umsetzungs- bzw. konkretisierungsbedürftig sein und insofern der Umsetzungssituation von Richtlinien gleichen. Verordnungen gelten grundsätzlich unmittelbar in den Mitgliedstaaten, ohne dass erst noch ein Akt der nationalen Rechtsetzung dazwischentreten müsste. Im Gegensatz zur Richtlinie, entfaltet die Verordnung somit direkt ihre Rechtswirkung. Darüber hinaus hat der EuGH aus der unmittelbaren Geltung der Verordnungen ein Umsetzungsverbot hergeleitet, um einer Verzögerung des Inkrafttretens sowie einer Verschleierung der europäischen Rechtsnatur vorzubeugen.66 Die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit ist jedoch von der unmittelbaren Geltung und dem daraus folgenden Umsetzungsverbot zu unterscheiden. Sind Verordnungen nicht hinreichend detailliert, so dass sie nicht direkt angewendet werden können, bedarf es einer nationalen Konkretisierung anhand von Gesetzen, Satzungen oder Verordnungen.67 Dies ist insbesondere bei so genannten Grundverordnungen oder „hinkenden“ Verordnungen der Fall. Reicht dann eine Konkretisierung durch Satzung oder Verordnung nicht aus, ist ein Parlamentsgesetz erforderlich. In diesem Fall gleicht die notwendige Konkretisierung der Umsetzungslage für Richtlinien. Für die Handlungsform des Beschlusses (die Handlungsform der Entscheidung des ex-Art. 249 Abs. 4 EGV wurde durch den Vertrag von Lissabon in Beschluss umbenannt68) ist eine Umsetzungsbedürftigkeit nicht auf den ersten Blick ersichtlich.69 Beschlüsse sind gemäß Art. 288 Abs. 4 AEUV in all ihren Teilen für die in ihr bezeichneten Adressaten verbindlich und können sich, einem Verwaltungsakt ähnlich, an Bürger richten. Daneben können sie jedoch auch an die Mitgliedstaaten adressiert sein.70 Für staatengerichtete Beschlüsse gibt es keine vergleichbare innerstaatliche Handlungsform.71 Staatengerichtete Beschlüsse können sich, ebenso wie Richtlini-

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Nettesheim in: Grabitz/Hilf, EuR Kommentar, Art. 249 EGV, Rn. 133. Schütz/Bruha/König, Casebook Europarecht, S. 120 ff.; König in: Schulze/Zuleeg, Handbuch Europarecht § 2 Rn. 30; EuGH Rs. 93/71 (Leonesio/ Ministero dell’ Agricoltura e Foreste) Slg. 1972, 287, 294 ff.; EuGH Rs. 34/73 (Variola/ Amministratione delle finanze) Slg. 1973, 981, 990 ff. 67 Weber, Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts, S. 11. 68 Zur Umbenennung und seiner Bedeutung siehe Stelkens, Die „Europäische Entscheidung“ als Handlungsform, ZEuS 2005, S. 61 ff. 69 Grundsätzlich zur Entscheidung als Handlungsform der EG siehe Vogt, Die Entscheidung als Handlungsform des Europäischen Gemeinschaftsrechts. 70 Gundel in: Schulze/Zuleeg, Handbuch Europarecht § 3 Rn. 71 ff. 71 Mager, Die staatengerichtete Entscheidung, EuR 2001, S. 661, 662. 66

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en72 an einzelne als auch an alle Mitgliedstaaten wenden.73 Dabei können sie den nationalen Gesetzgeber jenseits ihrer Funktion als „Quasi-Verwaltungsvorschriften“ zu normativen Vollzugsakten verpflichten.74 Einem staatengerichteten Beschluss kann somit „quasi-legislativer“ Charakter und eine den Richtlinien nahe kommende Wirkung als umsetzungsbedürftiger Rechtsakt zukommen.75 Per Gesetz zu konkretisierende Verordnungen und legislativ umzusetzende Beschlüsse weisen somit eine der Umsetzung von Richtlinien vergleichbare Struktur mit gleichen Problemfeldern auf. Sie bilden jedoch im Vergleich zu den Richtlinien die Ausnahme der umsetzungsbedürftigen Handlungsformen. Die weiteren Ausführungen beschränken sich deshalb auf Richtlinien. Für die anderen umsetzungsbedürftigen Handlungsformen dürfte jedoch entsprechendes gelten. 2. Reformvorschläge für die unionale Kompetenzabgrenzung Häufig wird der Vorwurf erhoben, dass die Kompetenzen des Unionsrechts sehr weit reichend und beinahe unbegrenzt seien. Vielfach wurde, insbesondere von Seiten der deutschen Bundesländer,76 ein europäischer Kompetenzkatalog gefordert, der letztendlich mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt wurde.77 Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union übernahm die Zusammenfassung und Systematisierung der Kompetenzen, die in dem Entwurf für den Europäischen Verfassungsvertrag in Art. I-12 ff. EVV erfolgt war, in Art 2 ff. AEUV. Die ausschließlichen Kompetenzen sind in Art. 3 AEUV, die konkurrierenden – geteilte Kompetenzen genannt – in Art. 4 AEUV enthalten.

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Ebd., 664. Zu den dadurch entstehenden Abgrenzungsschwierigkeiten zur Richtlinie, siehe Vogt, Die Rechtsform der Entscheidung, in: Schmidt-Assmann/Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 213, 234 f.; Mager, Die staatengerichtete Entscheidung, EuR 2001, S. 661, 671. 74 Vogt, Die Rechtsform der Entscheidung, in: Schmidt-Assmann/Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 213, 229 f., 235; Weber, Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts, S. 12; sowie mit weiteren Nachweisen aus der Literatur anderer Mitgliedstaaten: Zuleeg, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 227. 75 Vogt, Die Rechtsform der Entscheidung, in: Schmidt-Assmann/Schöndorf-Haubold (Hrsg.), Der Europäische Verwaltungsverbund, S. 213, 236; Greaves, The Nature and Binding Effect of Decisions, E.L.Rev 1996, S. 2, 11, 13 f.; Mager, Die staatengerichtete Entscheidung, EuR 2001, S. 661, 671; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht § 1 Rn. 128; Ruffert in: Calliess/ders., EUV/EGV Art. 249 EGV Rn. 124. 76 Breuer, Bundesstaatliche Kompetenzordnung, in: Grote u. a (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – FS Starck, S. 164, 170; Mayer, Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte, ZaöRV 2001, S. 577, 614 f.; Schwarze, Kompetenzverteilung in der EU, DVBl. 1995, S. 1265. 77 Bereits im Entwurf einer Verfassung für Europa war eine Systematisierung der Kompetenzen vorgenommen worden. Nach den negativen Referenden in Frankreich und den Niederlanden im Sommer 2005 wurde die Einführung einer Verfassung als solcher aufgegeben; die Inhalte jedoch weitgehend in den Vertrag von Lissabon übernommen. 73

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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Die oftmals mit der Forderung nach einem europäischen Kompetenzkatalog verbundene Hoffnung auf eine stärkere Begrenzung der Rechtsetzungsbefugnis der EU hängt von der Ausgestaltung der Kompetenzen in einem solchen Katalog ab. Durch das alleinige Zusammenfassen der vorhandenen Kompetenzen in einem Katalog wurden die Kompetenzen der EU nicht beschnitten. Die Änderungen des Lissabonner Reformvertrages haben nur in Nuancen zu einer Begrenzung bzw. Zurückdrängung unionsrechtlicher Kompetenzen geführt.78 Eine Begrenzung der Kompetenzen der EU wird zumeist aufgrund der Weite der Zielbezogenheit ihrer Kompetenzen gefordert. Gegenmodell könnte ein sachbezogener Kompetenzkatalog sein. Fraglich ist jedoch, ob ein so strukturierter Kompetenzkatalog seiner Art nach wirklich enger ist. Während zum Teil finalen Kompetenzen eine begrenzendere Wirkung als sachbezogenen zugesprochen wird,79 werden sachbereichsbezogene Kompetenzen überwiegend als restriktiver angesehen.80 Entscheidend ist jedoch die Ausgestaltung der Kompetenzen. Je allgemeiner Ziele in finalen Kompetenzordnungen formuliert sind, desto größer sind die für eine mögliche Regelung in Betracht kommenden Bereiche. Wird ein Ziel dagegen relativ eng definiert, vermindert sich der potentielle Regelungsbereich. Mögliche Regelungen verlaufen damit zwar „quer“ zu den vorhandenen politischen Ressorts der Nationalstaaten, die Kompetenztitel müssen jedoch nicht zwangsläufig weiter sein.81 In der Regel sind finale Kompetenztitel jedoch tendenziell offener und der Regelungsbereich nicht von vornherein klar zu überblicken. Entscheidender als die strukturelle Ausgestaltung sind aber die Formulierungen der Kompetenztitel, die in beiden Fällen enger oder weiter gezogen sein können. Das bisherige Konzept der Europäischen Union war entwicklungsoffen auf eine zunehmende Integration der Staaten ausgerichtet. Dem entsprechen die zielbezogenen offenen Kompetenzzuweisungen. Ein sachbezogener Kompetenzkatalog wäre eine Abkehr vom bisherigen Regelungsprinzip. Ob dieser der Union die nötige Flexibilität belassen würde, um auf die sich fortentwickelnden Anforderungen, die einer unionsrechtlichen Regelung bedürfen, reagieren zu können, wird jedoch bezweifelt.82 Vor diesem Hintergrund wird diskutiert, ob eine stärkere Begrenzung der Unionskompetenzen sinnvoll ist. Zum Teil wird vorgebracht, der beklagten unionsrechtlichen Überregulierung könne durch eine Begrenzung der sekundären Rechtsetzung

78 Vgl. für den Entwurf einer Verfassung für Europa Vedder in: ders./Heintschel von Heinegg, EVV-Kommentar, Art. I-12, Rn. 1. 79 Pernice, Kompetenzabgrenzung im Europäischen Verfassungsverbund, JZ 2000, S. 866, 873 unter Hinweis auf die Reichweite des Rechts der Wirtschaft in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG a. F. 80 Rauer, Art. 5 EG und die Forderung nach einem europäischen Kompetenzkatalog, ERPL/ REDP 2002, S. 959, 963 f., 967. 81 Ebd., 963 f., 967. 82 Schwarze, Kompetenzverteilung in der EU, DVBl. 1995, S. 1265, 1268.

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

der EU besser entgegengewirkt werden.83 Verringerte Kompetenzen schließen von vornherein ein Tätigwerden der Union aus und nehmen ihr die Möglichkeit, flexibel auf einen neu entstehenden Regelungsbedarf zu reagieren. Verzichten die Mitgliedstaaten jedoch auf unionsrechtliche Regelungen in Bereichen, die sich sinnvoll nationalstaatlich regeln lassen, verbleiben den Nationalstaaten mehr Kompetenzen, ohne dass die Regelungsmöglichkeiten der Union eingeschränkt würden. Dies setzt jedoch auch einen verantwortungsvollen und redlichen Umgang der nationalen Regierungen mit den Kompetenzen voraus. Dies ist nicht der Fall, wenn Regierungen versuchen, fehlende Mehrheiten im nationalen Parlament über einen Vorstoß auf unionsrechtlicher Ebene zu umgehen. Diese „Taktik“, einen den Nationalstaat verpflichtenden europäischen Rechtsakt herbeizuführen, die politische Verantwortlichkeit für diesen jedoch der EU zuzuschieben, wird mitunter offen beschrieben.84 Abgesehen davon, stellt sich jedoch die Frage, ob die theoretisch einleuchtende Möglichkeit der zurückhaltenden Kompetenzausübung praktisch realisierbar ist. Dazu bedürfte es eines gemeinsamen dahingehenden Willens der Mitgliedstaaten oder zumindest eines gewichtigen Teils von ihnen. Durch das voranschreitende Zusammenwachsen der Staaten ist de facto eine Blockade sekundärer Normsetzung durch einen einzelnen Staat nur schwer und dann wohl realistischer Weise auch nur vereinzelt möglich. Je weiter die Konstitutionalisierung fortschreitet, umso größer wird der Druck auf einzelne Länder, sich gemeinsamen Regelungen nicht zu verschließen. Bei einzelnen Entscheidungen mag dies noch relativ unproblematisch sein, gehäuft führt eine Blockade jedoch zu einer Isolierung des Mitgliedstaats.85 Darüber hinaus entfaltet die unionsrechtliche Rechtsetzung eine Eigendynamik, die nicht erwarten lässt, dass vorhandene Kompetenzen nicht ausgeschöpft werden. 83 von Bogdandy/Bast, Die Kompetenzordnung der Europäischen Union, EuGRZ 2001, S. 441, 448. 84 So vom ehemaligen Bundeskanzler Kohl während seiner Amtszeit, der anmahnt, gegen diese, auch von der eigenen Partei genutzte Taktik vorzugehen. „ … aus Brüssel [kommen] unentwegt Beispiele für zentralistische Überreaktionen … Wenn man genau hinschaut … steckt fast immer nationales Interesse … dahinter. Wenn man sich im Bundestag, etwa in der Regierungskoalition nicht durchsetzt, versucht man es über die Bundesländer. … Scheitert es im Bundesrat auch, dann wendet man sich an die geschätzten Kollegen im Europäischen Parlament. Die finden gemeinsam mit den nationalen Ressorts oft Mittel und Wege, um dann in Brüssel über irgendeine Stelle – und wenn es in der Sache noch so absurd ist – möglichst weiterzukommen, vielleicht bis auf die Ebene einer Richtlinie. Im Ergebnis heißt das: Im Bayrischen oder im Mainzer Landtag und im Bundestag schimpft man dann gemeinsam über die Brüsseler Regelung, aber vorher hat man alles getan, um genau diese Brüsseler Regelung zu erreichen.“ Kohl, Europa auf dem Weg zur politischen Union, in: Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.), Europa auf dem Weg zur politischen Union, S. 11, 14. 85 Dies gilt unzweifelhaft für das Primärrecht, wie z. B. in Bezug auf Polen hinsichtlich der Streitigkeiten über eine Stimmenverteilung im Rahmen des erneuten Anlaufes einer Fortentwicklung der Verträge nach der gescheiterten Europäischen Verfassung zu sehen war. Siehe zu den Verhandlungen die in den Vertrag von Lissabon mündeten: Fischer, Der Vertrag von Lissabon, S. 19 ff. Zu der Haltung Polens und dem Durck einem gemeinsamen Kompromiss zuzustimmen siehe insbesondere ebd., S. 40 f. Für das Sekundärrecht dürfte ein, wenn auch möglicherweise schwächerer, ähnlicher Druck entstehen.

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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Eine weitere Möglichkeit der Begrenzung liegt in einer strengeren Anwendung des Subsidiaritätsprinzips. In Frage kommt eine substanzielle Begründungspflicht in Unionsrechtsakten, warum eine unionsrechtliche Regelung erforderlich ist. Die bislang in den Richtlinien enthaltene Begründung geht oftmals nicht über allgemeine Formeln hinaus. Nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon verweist Art. 12 EUV auf das Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität. In Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 des Protokolls wurde ein spezifisches Prozedere zur Überprüfung der Subsidiarität eingefügt.86 Inwieweit dies jedoch zu einer substanziellen Einschränkung europäischer Gesetzgebung führt, lässt sich derzeit nicht absehen. Entscheidend wird wohl sein, wie sich der EuGH zukünftig hinsichtlich des Subsidiaritätsprinzips verhält. Eine Änderung der Rechtsprechung des EuGH, welche zu einer substanziellen Einschränkung führt, ist bislang nicht zu erwarten, könnte jedoch grundsätzlich einer Vertragsänderung nachfolgen.87 Ausgehend von der ersten EuGH-Entscheidung zum Tabakwerbeverbot88 wurde diskutiert, ob in der Rechtsprechung eine stärkere Akzentuierung der Kompetenzen zugunsten der Mitgliedstaaten zu erwarten sei. Der Gerichtshof hatte in seinem Erwägungsgrund Nr. 12 der Entscheidung einen stärkeren Binnenmarktbezug der Regelung angemahnt. Zum Teil war daraufhin in der Rechtswissenschaft der Eindruck entstanden,89 dass der EuGH nun gewillt sei, die mitgliedstaatliche Regelungsbefugnis stärker vor einer Unionsrechtssetzung zu schützen. Mit dem Urteil des EuGH zu der dem ersten Urteil zum Tabakwerbeverbot nachfolgenden Richtlinie 2003/33/EG hat sich dies jedoch nicht bestätigt. Der EuGH bleibt zwar bei seinen aufgestellten Grundsätzen, wendet diese jedoch in Bezug auf eine Begrenzung der Weite unionsrechtlicher Regelungen sehr zurückhaltend an.90 Andere Reformüberlegungen setzen auf eine Erleichterung der Aufhebung unionsrechtlicher Normen. Im Rahmen des eingeengten Spielraums für den bzw. die nationalen Gesetzgeber wurde zu Recht auf eine problematische „Versteinerung“ des

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Siehe dazu Pache/Rösch, Der Vertrag von Lissabon, NVwZ 2008, S. 473, 479; Thiele, Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon, EuR 2010, S. 30, 46 f.; Weber, Vom Verfassungsvertrag zum Vertrag von Lissabon, EuZW 2008, S. 7, 11; Fischer, Der Vertrag von Lissabon, S. 465 ff. 87 Als Beispiel dient die Rechtsprechung des BVerfG im Rahmen der veränderten Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG die zu einer Einschränkung führte. 88 EuGH Rs. C-376/98 (Deutschland/Parlament und Rat) Slg. 2000 I-8419. 89 Remien in: Schulze/Zuleeg, Handbuch Europarecht § 14 Rn. 7; Mayer, Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte, ZaöRV 2001, S. 577, 596; Pernice, Kompetenzabgrenzung im Europäischen Verfassungsverbund, JZ 2000, S. 866, 869; Dauses, Editorial: „… sed persevare in errore …“ EuZW 2001, S. 577. 90 EuGH Rs. C-380/03 (Deutschland/Parlament und Rat) Slg. 2006, I-11573; Maierhöfer, Anmerkung zum gemeinschaftsrechtlichen Verbot der Tabakwerbung, JZ 2007, S. 463, 466; Hillgruber, Die Verwirklichung des Binnenmarktes durch Rechtsangleichung, in: Krause/Veelken/Vieweg (Hrsg.), Gedenkschrift Blomeyer, S. 597, 601 ff.

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

Unionsrechts hingewiesen.91 Aus dem Erfordernis qualifizierter Mehrheiten bzw. der Einstimmigkeit zum Erlass von Normen folgt – da keine andere Regelung getroffen ist – dass ein Beschluss nur auf dieselbe Weise aufgehoben oder geändert werden kann, wie er zustande gekommen ist.92 Daraus ergibt sich, dass die Aufhebung sekundärer Unionsrechtsakte meist einer qualifizierten Mehrheit, teilweise sogar der Einstimmigkeit bedarf. Als Folge davon ist die Aufhebung einer Norm vielfach nicht möglich, selbst wenn keine (einfache) Mehrheit mehr hinter ihr steht. Dies gilt für europäische Normen ebenso wie bei allen Beschlüssen mit qualifizierter Mehrheit, die ebenfalls zu ihrer Änderung oder Aufhebung einer qualifizierten Mehrheit bedürfen. Im Rahmen von auf Konsens angewiesenen, grundlegenden Normen wie Verfassungen ist dies unproblematisch und führt zu einer höheren Akzeptanz. Fragwürdig bleibt jedoch, ob dies auch zu der Struktur des unionalen Sekundärrechts passt. Das Sekundärrecht der EU gleicht als abgeleitetes Recht seiner Natur als auch seiner Funktion nach einfacher nationaler Gesetzgebung. Es ist detaillierter und somit kurzlebiger als das Primärrecht. Zeigt sich einige Jahre nach dem Erlass von Normen, dass deren Inhalt im Sinne des Subsidiaritätsprinzips nicht unionsrechtlich geregelt werden muss, stehen einer Aufhebung hohe Anfordernisse bis hin zu einer Einstimmigkeit im Rat gegenüber. Diese verfahrenstechnisch angelegten großen Hürden sind für die Aufhebung einer Regelung nicht in gleichem Maße wie für deren Erlass sinnvoll. Während im Rahmen des Erlasses von Unionsrecht die Einstimmigkeit die Nationalstaaten in ihrer Souveränität schützt, greift dies zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr gleichermaßen. Nationalstaatliche Handlungsspielräume werden durch das Unionsrecht eingeschränkt. Zeigt sich im Laufe der Zeit, dass eine europäische Regelung nicht notwendig war oder sich die Rahmenbedingungen verändert haben, erschwert die zur Aufhebung benötigte qualifizierte Mehrheit eine Anpassung an die veränderten Gegebenheiten. Hat ein Staat jedoch aufgrund einer Regelung im Verlauf der Jahre Vorteile gewonnen, ist er oftmals nur schwerlich zur Aufgabe derselben bereit. Zwar ergehen Sekundärrechtsakte auch aufgrund von Kompromissen, so dass einzelne Unionsrechtsakte ohne einen anderen nicht zu Stande kommen; dennoch scheint es vorteilhaft, die sekundäre Rechtsordnung flexibler zu gestalten. Unabhängig von den Bestrebungen nach einfacheren Mehrheitsentscheidungen im Rahmen des Unionsrechts, kann sich die Schaffung einer erleichterten Aufhebungsmöglichkeit für sekundäre Rechtsnormen, nach einer bestimmten Frist, anbieten. Vorgeschlagen wurde eine vereinfachte Aufhebung zum Beispiel durch qualifizierte Mehrheiten statt durch Einstimmigkeit.93 Dadurch könnten die Mitgliedstaaten Regelungsmöglichkeiten zurückgewinnen. Auf der einen Seite bliebe die Souveränität der Mitgliedstaaten geschont, da ihre Mitwirkungsrechte an sekundärrechtlichen Regelungen 91 von Bogdandy/Bast, Die Kompetenzordnung der Europäischen Union, EuGRZ 2001, S. 441, 449. 92 Entsprechend dem so genannten Prinzip „des parallélisme des formes“. Schilling, Rang und Geltung von Normen, S. 190. 93 von Bogdandy/Bast, Die Kompetenzordnung der Europäischen Union, EuGRZ 2001, S. 441, 450.

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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nicht beschnitten würden. Auf der anderen Seite würde jedoch eine Möglichkeit geschaffen, als übermäßig regulierende oder untauglich erkannte Unionsregelungen wieder leichter aufzuheben. Eine solche Lösung stellt zudem kein Hindernis für die europäische Integration dar. Im Gegensatz zu einer zeitlichen Gesetzgebung liefen sekundäre Unionsrechtsakte nicht aus, sondern es bedürfte eines einsichtigen Grundes, warum eine bestehende Regel aufgehoben werden soll. Der Vertrag von Lissabon wird jedoch zu einer zukünftigen Entschärfung der beschriebenen Probleme führen.94 Führt dies zu einer geringeren Anzahl unionsrechtlicher Normen, könnte dies den durch Unionsrecht für die Nationalstaaten gesperrten Regelungsbereich verkleinern. In Bezug auf die strukturelle Umsetzungssituation in föderalen Staaten ist der Umfang der ausgeübten unionsrechtlichen Kompetenzen jedoch zweitrangig. Ungeachtet der exakten Reichweite und des Umfangs sekundären Unionsrechts darf nicht vergessen werden, dass die Mitgliedschaft eines Staates in der Europäischen Union zwangsläufig zu Kompetenzeinbußen führt. Die mittlerweile an die Union übertragenen Kompetenzen standen zuvor den Nationalstaaten bzw. ihren dezentralen Einheiten zu. In demselben Maße, wie der EU dabei ausschließliche Kompetenzen übertragen oder übertragene konkurrierende Kompetenzen von ihr ausgeübt wurden, haben die Mitgliedstaaten und ihre Untergliederungen diese eingebüßt. Lediglich Bereiche wie die Organisationshoheit über die europäischen Organe stehen außerhalb dieses Kompetenztransfers. Ein Teil der nationalen Diskussionen über eine unionsrechtliche Kompetenzordnung dreht sich deshalb vielfach nicht um die Struktur, sondern ist vielmehr eine Beschwerde über den erlittenen und mittlerweile als Beeinträchtigung wahrgenommenen Kompetenzverlust. II. Garantiemechanismen Zentrale unionsrechtliche Garantiemechanismen sind die Verfahren vor dem EuGH.95 Die Unionsrechtskonformität nationaler Rechtsakte kann von diesem im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 258 AEUV (ex-Art. 226 EGV) überprüft werden. Im Rahmen dieses Verfahrens der objektiven Kontrolle des Unionsrechts kann der Gerichtshof von der Kommission und den Mitgliedstaaten,96 ohne dass es eines weitergehenden Rechtsschutzinteresses bedürfte, angerufen werden. Vor Klageeinreichung ist jedoch zwingend ein Vorverfahren durchzuführen. Dieses besteht aus einem Mahnschreiben und gegebenenfalls einer Aufforderung in einer nachfolgenden begründeten Stellungnahme, die vermeintliche Vertragsverletzung 94 Die Änderungen hin zu einer größeren Anzahl an Mehrheitsentscheidungen gilt zwar erst 2014 bzw. 2017, sie wirkt jedoch in ihrem Anwendungsbereich der Versteinerung von Normen aufgrund einstimmiger Beschlüsse entgegen. 95 Zu den Veränderungen im Rechtschutzsystem durch den Vertrag von Lissabon siehe Thiele, Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon, EuR 2010, S. 30 ff. 96 Die Mitgliedstaaten sind nach Art. 227 EGV antragsberechtigt.

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

abzustellen.97 Das Vorverfahren erfüllt die ihm zugedachte Warn- und Filterfunktion. Lediglich in 10 bis 20 % der Fälle folgt auf die Durchführung des Vorverfahrens die Anrufung des EuGH.98 Begründet ist die Klage, wenn bis zu dem Zeitpunkt ihrer Erhebung99 ein Verstoß des Mitgliedstaates gegen Unionsrecht vorlag. Im Falle eines Verstoßes ergeht ein Feststellungsurteil, aus dem gem. Art. 260 AEUV (ex-Art. 228 EGV) die Pflicht zur Abhilfe des unionsrechtswidrigen Zustandes folgt. Vor Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon konnten die Mitgliedstaaten nur dann zu finanziellen Sanktionen verurteilt werden, wenn sie ihrer Pflicht zur Abhilfe des unionswidrigen Zustandes aus dem Urteil keine Folge leisteten. Art. 260 Abs. 3 AEUV erlaubt dagegen jetzt bereits eine Verurteilung zu einem Pauschalbetrag oder kumulativ zu einem Zwangsgeld im ersten Verfahren.100 Während der Pauschalbetrag die Verletzung als solche sanktioniert, zielt das Zwangsgeld darauf ab, den Mitgliedstaat möglichst schnell zur Abhilfe der Vertragsverletzung zu bewegen. Das Zwangsgeld ist für jeden Tag ab Zustellung des zweiten Urteils bis zur Beseitigung der Vertragsverletzung zu entrichten.101 Da nur die Nationalstaaten, nicht jedoch ihre Untergliederungen Mitglied der Europäischen Union sind, richten sich etwaige unionsrechtliche Maßnahmen zur Durchsetzung des Unionsrechts ausschließlich an die Nationalstaaten als solche. Dies lässt den Zentralstaat als den nach außen auftretenden Akteur zum Adressat etwaiger Durchsetzungs- bzw. Sanktionsmaßnahmen seitens der EU werden. Für föderale Mitgliedstaaten folgt daraus meist das Bedürfnis, die innerstaatliche Verantwortlichkeit dezentraler Einheiten für finanzielle Sanktionen und daraus resultierende Konsequenzen zu klären. Weitere Garantieinstrumente könnten sich aus den für das Völkerrecht entwickelten oben beschriebenen Compliance-Mechanismen ergeben. Weitgehende Transparenzmechanismen bestehen mit der Pflicht, den Stand der Umsetzung an die Kommis97 Zum Vorverfahren siehe Classen in: Schulze/Zuleeg, Handbuch Europarecht §4 Rn. 54 ff. Im selteneren Falle der Feststellung einer Vertragsverletzung auf Initiative eines Mitgliedstaates hat dieser die Kommission anzurufen, welche sodann beiden Staaten die Möglichkeit der Äußerung gibt, bevor sie dann eine Stellungnahme erlässt. Hält die Kommission die Vertragsverletzung für gegeben, folgt das Verfahren dem des Art. 226 EGV. Liegt in den Augen der Kommission keine Vertragsverletzung vor, kann der Mitgliedstaat den EuGH anrufen. 98 Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 9 Rn. 25. 99 Kritisch zu der Unbeachtlichkeit einer späteren Änderung Everling, Verfahren vor den Gerichten der EG, in: Colneric/Edward/Puissochet/Ruiz-Jarabo Colomer (Hrsg.), Une communauté de droit – FS Rodriguez Iglesias, S. 537, 548. 100 Siehe dazu und zu der Frage, inwieweit sich hinsichtlich der bestehenden Rechtsprechung des EuGH daraus in der Praxis eine Verschärfung ergibt Thiele, Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon, EuR 2010, S. 30, 34 ff. 101 Die Höhe des Zwangsgeldes wird nach verschieden Kriterien errechnet. Dabei wird der Bedeutung und der Dauer des Verstoßes Rechnung getragen sowie das Bruttoinlandsprodukt des Staates und seine Stimmengewichtung im Rat berücksichtigt. Im Falle Deutschlands beträgt das Zwangsgeld zwischen 15.240 und 914.400 Euro pro Tag. Siehe dazu Magiera in: Schulze/ Zuleeg, Handbuch Europarecht, §13 Rn. 73.

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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sion mitzuteilen, sowie deren Jahresbericht, in dem die Ergebnisse veröffentlicht werden. Die Überprüfung des Umsetzungsstandes wird darüber hinaus durch die Beschwerde- und Klagemöglichkeiten von Bürgern unterstützt. Die in der völkerrechtlichen Diskussion wichtige Funktion des Anprangerns fehlerhafter Umsetzung spielt im Unionsrecht jedoch eine geringere Rolle, da ein effektives Sanktionssystem besteht. Durch die Transparenz soll im Völkerrecht Vertrauen erzeugt werden, dass die anderen Staaten gemeinsame Beschlüsse umsetzen. Gleichzeitig wird damit Druck auf die Staaten aufgebaut, die noch keine ausreichende Umsetzung vorgenommen haben. Dies ist vor allem deshalb wichtig, da wirtschaftlich starke Staaten kaum zu einer Umsetzung bzw. Einhaltung völkerrechtlicher Normen gezwungen werden können. Mögliche Druckmittel wie Handelssanktionen werden dagegen selbst gegenüber „schwachen“ Staaten als aus ökonomischer Sicht sehr kostspielig angesehen. Im Unionsrecht stehen demgegenüber andere Sanktionsformen zur Verfügung, um säumige Mitgliedstaaten zu einer Umsetzung zu zwingen. Die Instrumente des Active Management spielen für die EU eine geringere Rolle. Unzureichende technisch-wissenschaftliche Fachkenntnisse dürften in geringerem Maße als bei völkerrechtlichen Verträgen ein Grund für eine mangelhafte Umsetzung sein. Daneben verfügt die EU mit dem EuGH über ein Gericht zur Interpretation von Rechtsnormen und der Rechtsdurchsetzung. Unabhängig von der wirtschaftlichen oder militärischen Stärke, ist die Umsetzung des Unionsrechts somit erzwingbar. In föderalen Staaten bestehen Umsetzungsprobleme jedoch vor allem aufgrund der innerstaatlichen Kompetenzverteilung. Die entsprechenden Schwierigkeiten sind mit der nationalen Staatsstruktur verknüpft und von den Mitgliedstaaten zu lösen. Eingriffe der EU mittels der erörterten völkerrechtlichen Instrumente scheiden folglich dabei aus.

C. Bewertungsmaßstäbe für Umsetzungsmechanismen Innerstaatliche Strukturen sollen auf ihre Eignung zur Umsetzung von Unionsrecht untersucht werden. Zu einer Bewertung derselben ist es nötig, sich der Anforderungen an die Gesetzgebungsstrukturen und Kompetenztypen bzw. Umsetzungsmechanismen bewusst zu werden. Die unterschiedlichen innerstaatlichen Strukturen in föderalen Staaten sind zum Teil besser, zum Teil schlechter zur Umsetzung von Unionsrecht geeignet. Verschiedene Kriterien können zur Bewertung von Kompetenztypen herangezogen werden. Innerstaatliche Umsetzungsstrukturen sind zunächst hinsichtlich ihrer Umsetzungstauglichkeit zu untersuchen. Zentral ist hierfür die Effektivität der Rechtsumsetzung sowie eine geringe Zeitintensität der Maßnahmen. Neben den unionsrechtlichen sprechen auch für die nationale Gesetzgebung bestehende Faktoren für bzw. gegen eine Geeignetheit eines Kompetenztyps.

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

I. Unionsrechtlich indizierte Kriterien 1. Inhaltlich adäquate Umsetzung Aus unionsrechtlicher Sicht müssen die nationalen Rechtsordnungen eine inhaltlich korrekte Umsetzung des EU-Rechts ermöglichen. Dies gilt insbesondere für Richtlinien, die die Hauptform europäischer umsetzungsbedürftiger Rechtsakte bilden. Sie verpflichten die Mitgliedstaaten, ihr nationales Recht – sofern erforderlich – dahingehend zu verändern oder anzupassen, dass es dem in der Richtlinie vorgegebenen Ergebnis entspricht. Eine adäquate Umsetzung ist umso einfacher zu erreichen, je geringer die strukturellen Friktionen zwischen den Rechtsordnungen sind. Bedeutung erlangt das Kriterium vor allem hinsichtlich horizontaler Richtlinien, wenn eine Aufteilung einer Richtlinie für die Umsetzung deren Inhalt gefährdet. Diskutiert wird dies vor allem für verschiedene Bereiche integrierende Richtlinien des Umweltrechts. 2. Schnelles (Gesetzgebungs-)Verfahren Richtlinien sind innerhalb der in ihnen statuierten Frist umzusetzen. Rechtfertigungsgründe für eine Fristüberschreitung werden vom EuGH nicht anerkannt. Insbesondere können sich die Mitgliedstaaten nicht darauf berufen, dass die Frist zur Umsetzung übermäßig kurz gewesen sei,102 Bestimmungen, Praktiken oder Umstände der internen Rechtsordnung entgegenstünden103 oder eine dezentrale Ebene für die Nichtumsetzung verantwortlich sei. Für föderale Mitgliedstaaten heißt dies, dass sie sich nicht auf ihre interne föderale Struktur berufen können, um eine Nichtumsetzung oder eine Verspätung zu rechtfertigen. Föderale Mitgliedstaaten haben eine Richtlinie erst dann umgesetzt, wenn in allen Gliedstaaten die Richtlinie vollumfänglich verwirklicht wurde. Konkrete Forderungen, wie die innerstaatliche Kompetenzordnung beschaffen sein muss, lassen sich daraus jedoch nicht ableiten. Jedoch folgt aus dem Erfordernis fristgerechter Umsetzung das Kriterium einer relativen Schnelligkeit der Umsetzungsmechanismen. Es gilt der Grundsatz, dass je geringer der Zeitaufwand zum Erlass eines Gesetzes ist, desto leichter können Richtlinien fristgerecht umgesetzt werden. Die für eine Umsetzung geeigneten Umsetzungsstrukturen sind deshalb in Hinblick auf die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens zu bewerten.

102 103

EuGH Rs. C-71/97 (Kommission/Spanien) Slg. 1998 I-5991. EuGH Rs. 283/86 (Kommission/Belgien) Slg. 1988, S. 3271 Rn. 7.

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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II. Nationalstaatlich indizierte Kriterien 1. Effizienz Verschiedene Kompetenztypen oder Umsetzungssysteme können ungleich effizient, das heißt mit einem unterschiedlichen Aufwand verbunden sein. Das Kriterium bezieht sich nicht auf einen gesamtstaatlich gesehenen Mehraufwand der Erarbeitung und Verabschiedung von Gesetzen durch eine Vielzahl dezentraler Einheiten anstelle eines einzigen zentralstaatlichen Gesetzes. Parallele Regelungen durch dezentrale Einheiten innerhalb eines Staatsgebietes ergeben sich zwangsläufig aus den Gesetzgebungskompetenzen der dezentralen Einheiten und sind föderalen Kompetenzordnungen systemimmanent. Jenseits dessen können jedoch einzelne Kompetenztypen eines föderalen Umsetzungsregimes einer kurzlebigen Gesetzgebung Vorschub leisten, die hinsichtlich des Aufwandes der Gesetzgebung im Verhältnis zur Lebensdauer einer Regelung relativ ineffizient ist. Eine effiziente Gesetzgebung liegt vor, wenn der Aufwand der Gesetzgebung gemessen an der Wichtigkeit und potentiellen Lebensdauer des erlassenen Gesetzes gerechtfertigt ist. Ebenso können Garantiemaßnahmen im Verhältnis zu ihrem Aufwand vergleichsweise ungeeignet sein. 2. Klarheit Kompetenztypen und -systeme sowie Garantiemechanismen können sich hinsichtlich ihrer Klarheit und – damit verbunden – ihrer Rechtssicherheit unterscheiden. Aufgabe eines Kompetenzsystems ist die Verteilung der Verantwortlichkeiten. Je nach Ausgestaltung sind die konkreten Zuständigkeiten jedoch nur schwer und mühevoll zu bestimmen. Je schwerer es ist, den Kompetenzträger für eine Materie zu ermitteln, desto größer ist der Aufwand hierfür im Rahmen der Gesetzgebung. Eine schwierige Kompetenzermittlung ist vergleichsweise zeitaufwendig. Komplizierte Zuordnungen bieten in der Regel mehr Ansatzpunkte für eine unterschiedliche Interpretation der Kompetenzzuordnung. Besteht eine Kompetenz nicht wie angenommen oder bevorzugt ein Verfassungsgericht eine andere Kompetenzauslegung als das Parlament, tritt das Bedürfnis einer klaren Regelung vor Augen. Die Rechtsetzung war in diesem Fall verfassungswidrig und kann, wenn die zuständige Regelungsebene den Bereich zu regeln beabsichtigt, ein erneutes Rechtsetzungsverfahren erfordern. Kompetenzstreitigkeiten sind nicht komplett vermeidbar, jedoch können Kompetenztypen oder -systeme unterschiedlich klar und für Streitigkeiten unterschiedlich anfällig sein. Ebenso mindern klare Systeme das Risiko, dass politische Streitigkeiten auch im Bereich der Kompetenzen ausgetragen werden. Insbesondere politisch umstrittene Inhalte können, wenn dies der einzig mögliche rechtliche Angriffspunkt ist, auf ihre Kompetenz überprüft werden. Unklare Kompetenzordnungen wären dann von einem Verfassungsgericht zu konkretisieren und der entsprechende

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

Fall zu entscheiden. Dabei besteht die Gefahr, dass die Entscheidungen nicht immer ungeachtet der politischen Inhalte getroffen werden.104 Die Klarheit eines Kompetenztyps und Anfälligkeit für Kompetenzstreitigkeiten kann somit ein wichtiger Faktor zur Bewertung der allgemeinen Geeignetheit eines Kompetenztyps sein. Gleiches gilt für Garantiemechanismen, die jedoch erst zu einem späteren Zeitpunkt greifen, zu dem strittige Punkte oftmals bereits geklärt sind. 3. Sachnähe Ein Grundvorteil föderaler Systeme ist die Möglichkeit, eine größere Sachnähe politischer Entscheidungen – insbesondere im Rahmen der Gesetzgebung – herbeiführen zu können. Während in zentralistischen Systemen eine größere Sachnähe unterhalb des Zentralstaates nur im Rahmen der Exekutive hergestellt werden kann, bieten föderale Gefüge die Gelegenheit, Gesetzgebung auf verschiedenen Ebenen anzusiedeln. Dadurch besteht die Möglichkeit, nur die Inhalte, die einer großräumigen bzw. gesamtstaatlichen Regelung bedürfen, auf höherer Ebene zu regeln. Die Sachnähe einer politischen Entscheidung steht vor allem mit der Verteilung der Materien auf die bestehenden Kompetenztypen und der damit verbundenen Zuweisung an einen Regelungsträger in Zusammenhang Jedoch ermöglichen verschiedene Kompetenztypen für die ihnen jeweils zugewiesenen Materien eine unterschiedliche Regelungsnähe. 4. Parlamentarische Zuständigkeit / Entparlamentarisierung Im Rahmen der aszendierenden Phase des Unionsrechts verlieren die Parlamente der Nationalstaaten im Vergleich zur nationalen Rechtsetzung an Einfluss auf die Normgebung.105 Dies liegt vor allem auch daran, dass ein Teil der Kompetenzen der nationalen Parlamente an die Europäische Union übergegangen ist. Im Rahmen der aszendierenden Phase ist dies nicht vermeidbar. Im Rahmen der deszendierenden Phase jedoch leisten einzelne Kompetenztypen einer Entparlamentarisierung Vorschub, während andere den Handlungsspielraum der Parlamente erhalten. Eine pro104

Je unklarer die Situation, umso mehr geraten Verfassungsgerichte in die Lage, ohne klare juristische Richtlinien über politische Fragen entscheiden zu müssen. Eine Nichtannahme politisch indizierter Kompetenzstreitigkeiten vergleichbar zu der US-amerikanischen Nichtannahme von politischen Entscheidungen ist jedoch für Kompetenzkonflikte wesentlich problematischer als für materielle Streitfragen und auch mit dem deutschen Verständnis von Verfassungsgerichtsbarkeit nicht vereinbar. Siehe dazu Fehling, Mechanismen der Kompetenzabgrenzung, in: Aulehner (Hrsg.), Föderalismus – Auflösung oder Zukunft der Staatlichkeit?, S. 31, 43. Da Kompetenzverteilungssysteme in föderalen Staaten auch stets die Staatlichkeit und Handlungsmöglichkeit einer Ebene gegenüber der anderen absichern und diese inhaltlich ausgestalten, würde eine Zurückhaltung der Verfassungsgerichte zudem die Gefahr der Aushöhlung der Rechte einer Ebene bergen. 105 Zum Bedeutungsverlust der deutschen Länderparlamente im Zusammenhang mit der Übertragung von Länderkompetenzen auf den Bund bzw. die EU siehe Grimm/Hummrich, Zum Einfluss der Landesparlamente, DÖV 2005, S. 280 ff.

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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blematische Entparlamentarisierung liegt insbesondere dann vor, wenn Kompetenzen der Gliedstaaten nicht mehr von ihren Volksvertretungen, sondern im Rahmen einer Zusammenarbeit der verschiedenen Ebenen bzw. Einheiten faktisch von den jeweiligen Regierungen wahrgenommen werden. Ohne dass gliedstaatliche Parlamente eine eigene Entscheidung erarbeiten und fällen, werden Absprachen, Verträge oder Verfügungen von den Exekutiven getroffen. Dies wird noch verstärkt, wenn mehrere Staaten oder Gliedstaaten strukturell gegenüber einem Dritten als eine Einheit auftreten, da sie dann bereits untereinander ihre Positionen abstimmen müssen. Ein Bedeutungsverlust des jeweiligen Parlaments lässt sich formal durch eine „Ratifizierung“ ausgehandelter Absprachen abschwächen. Unabhängig davon ist der Einfluss eines Parlaments, das nicht an einer Debatte beteiligt ist, jedoch gering. Während die Mitglieder der Regierungsfraktion zumindest in Ansätzen im Rahmen ihrer Partei auf die Regierung Einfluss nehmen können, verlieren die Minderheiten der Parlamente noch stärker an Einfluss, da ihnen diese Möglichkeit nicht offen steht. Der Einfluss der Volksvertretungen wird immer dann beschränkt, wenn die Regierung einer Regelungsebene mit anderen Regierungen eine Regelung vereinbart. Entscheidungen können von mehreren dezentralen Einheiten mit der Zentralebene als auch untereinander getroffen werden. Je höher die Zahl der beteiligten Akteure und je mehr Ebenen zwischen entscheidungsbefugten Organen und dem einzelnen Parlament stehen, desto größer ist dessen Bedeutungsverlust. So verlieren bei der Erarbeitung des unionalen Sekundärrechts durch zentralstaatliche Regierungen die nationalen Parlamente, vor allem aber die Parlamente der dezentralen Einheiten an Einflussmöglichkeit. Gleiches kann im Rahmen nationaler Gesetzgebung gelten, da die dezentralen Einheiten in der Regel strukturell gemeinsam als eine Einheit dem Zentralstaat gegenüberstehen. Ein Faktor zur Bewertung eines Kompetenztyps kann mithin auch sein, inwieweit ein Kompetenztyp den jeweiligen gliedstaatlichen Parlamenten ermöglicht ihre ihnen nach den Grundsätzen der Gewaltenteilung zugewiesene Aufgabe der Gesetzgebung106 faktisch wahrzunehmen.

106 Durch die Unterscheidung von Gesetzgebung und Verwaltung wird staatliche Macht begrenzt und einer Kontrolle unterworfen. In föderalen Staaten besteht aufgrund der föderalen Struktur zunächst immer eine Form vertikaler Gewaltenteilung. Sowohl die Gesetzgebung als auch der Vollzug sind zwischen den verschiedenen Regelungsebenen vertikal verteilt. Daneben besteht die horizontale Gewaltenteilung zwischen den klassischen Gewalten fort. Die horizontale Gewaltenteilung ist in der Regel keine totale Gewaltenteilung. Sie trennt aber doch weitgehend die Positionen von Parlament, Regierung und Gesetzgebung. Diese theoretische Trennung wird in der Praxis dadurch verringert, dass in Parteiendemokratien die Regierung von einer Partei oder Koalition, die über die Mehrheit der Sitze im Parlament verfügt, getragen wird. Innerhalb dieser begrenzen die Fraktionen, auf welche die Regierungsvertreter im politischen Zusammenspiel der Parteien Rücksicht nehmen müssen, die Handlungsfreiheit der Regierungen. Im Ergebnis wird die Gewaltenteilung zu großen Teilen von den Parteistrukturen überlagert. Trotz dieser Überlagerung erfüllt die Gewaltenteilung dennoch ihren Zweck der Machtbegrenzung. Neben der Rechenschaft einer Regierung ihrer eigenen Fraktion gegenüber bieten die Debatten und das Einbringen von eigenen Gesetzesvorschlägen den Minderheitsfraktionen im Parlament doch gerade ein entscheidendes Element der öffentlichen Meinungsbildung und parlamentarischen Kontrolle.

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1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

D. Gang der Arbeit Die vorliegende Studie konzentriert sich auf die Umsetzung des Unionsrechts in föderalen Staaten. Eine Beschränkung auf das Unionsrecht ist sinnvoll, da umzusetzende Regelungen keine außerordentliche Erscheinung mehr sind, sondern für die Mitgliedstaaten zum Tagesgeschäft gehören. Dies führt auf der einen Seite die damit verbundenen Schwierigkeiten klarer vor Augen und erhöht auf der anderen Seite die direkte Relevanz der Analyse. Geeignete Umsetzungsmechanismen hängen immer von der Staatstruktur ab. Die Untersuchung erfolgt deshalb rechtsvergleichend. Dieses Vorgehen ermöglicht ein tieferes Verständnis der in unterschiedlichen Staatsstrukturen in verschiedener Form zum Ausdruck kommenden Problematik der Umsetzung höherrangigen Rechts in föderalen Staaten. Deshalb werden im ersten Teil der Arbeit Umsetzungsstrukturen in den drei föderalen Mitgliedstaaten Spanien, Österreich und Deutschland analysiert. Dabei wird die Umsetzungssituation für völkerrechtliche Verträge in den jeweiligen Staaten erörtert, um eine gegebenenfalls bestehende innerstaatliche Paralleldiskussion der Umsetzung suprastaatlichen Rechts einzubeziehen. Die Untersuchung beschränkt sich auf die deszendierende Phase des Unionsrechts. Die aszendierende Phase der Normsetzung im Rahmen der Europäischen Union wurde bereits verschiedentlich dargestellt und untersucht.107 Mitgliedstaaten mit einer komplexen innerstaatlichen Zuständigkeitsordnung sind im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten mit verstärkten objektiven Umsetzungsschwierigkeiten konfrontiert.108 Eine Untersuchung föderaler Kompetenzordungen unter diesen Gesichtspunkten steht bislang jedoch noch aus.109 Die Analyse der Umsetzungssituation in den untersuchten Staaten wird im zweiten Teil der Untersuchung als Grundlage der Erörterung der in diesen vorhandenen Kompetenztypen dienen. Daneben werden neue Kompetenztypen erarbeitet, die zum Ziel haben, vorhandene Defizite der diskutierten Kompetenztypen zu beseitigen. Im Anschluss daran folgt eine Analyse möglicher Garantiemechanismen. Im vierten Teil wird aus den einzelnen, erörterten Kompetenztypen eine ideale bzw. zweckmäßige Kompetenzordnung entwickelt. Da sich die Untersuchung mit der Umsetzung von Unionsrecht in föderalen Staaten beschäftigt, ist entsprechend ein föderales Umsetzungsregime zu erarbeiten. Auf eine Diskussion über Vor- und Nachteile des Föde-

107 Siehe dazu unter anderen und mit weiteren Nachweisen Lang, Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates und des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Artikel 23 Abs. 2 bis 7 GG; Günther, Die Mitwirkung des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 GG. 108 von Danwitz, Wege zu besserer Gesetzgebung in Europa, JZ 2006, S. 1, 7. 109 Erste Schritte zu einer umfassenderen Untersuchung unternimmt Baier, Bundesstaat und Europäische Integration. Die Untersuchung beschäftigt sich jedoch nur in Ansätzen mit für eine Umsetzung geeigneten Kompetenztypen und legt den Schwerpunkt der Betrachtung der deszendierenden Phase auf eine Anwendung im Grundgesetz vorhandener Garantiemechanismen.

1. Teil: Zur Umsetzung von Rechtsakten in föderalen Staaten

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ralismus wird an dieser Stelle verzichtet.110 Vielmehr wird ihm parallel zu seiner Verankerung als Grundprinzip in föderalen Verfassungen ein Wert an sich zuerkannt. Eine Untersuchung der spezifischen Probleme des Vollzugs von Unionsrecht in Bundesstaaten würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Hierzu sei auf einschlägige Studien verwiesen.111 Das Hauptproblem der Umsetzungsgesetzgebung wird vielfach im Gegensatz finaler Kompetenzbereiche der EU und gegenständlicher Sachgebiete der Nationalstaaten gesehen.112 Wenn es gelingt, eine nationale Kompetenzstruktur zu entwickeln, die unabhängig von der unionsrechtlichen Kompetenzstruktur eine geeignete Kompetenzordnung für die nationale Gesetzgebung und die Umsetzungsgesetzgebung zur Verfügung stellt, entzerrt dies die Diskussion über die Reichweite unionaler Kompetenzen. Diese kann dann wieder, wie in anderen Staaten der EU, primär als politisches Problem nationaler Identität statt als technisches Problem wahrgenommen und diskutiert werden.113

110 Zu verschiedenen Begründungs- bzw. Rechtfertigungsansätzen des Föderalismus, siehe Kilper/Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik, S. 56 ff. 111 Zu Problemen des Gesetzesvollzugs in Bundesstaaten am Beispiel der Schweiz unter vergleichender Berücksichtigung der Rechtsverwirklichungsstrukturen der Europäischen Union siehe Biaggini, Theorie und Praxis des Verwaltungsrechts im Bundesstaat. 112 Breuer, Bundesstaatliche Kompetenzordnung, in: Grote u. a (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – FS Starck, S. 164, 182. 113 Siehe dazu Breuer, ebd., 169.

Zweiter Teil

Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland Im Folgenden wird die Situation der Umsetzung des Unionsrechts in Spanien, Österreich und Deutschland beschrieben. Zum besseren Verständnis der Diskussionen in Spanien und Österreich wird zu Beginn der Länderdarstellung die jeweilige Staatsstruktur dargestellt. Kapitel 1

Spanien A. Die Staatsstruktur I. Staatsaufbau Der spanische Staat wird als „Autonomienstaat“1, bzw. „politisch dezentralisierter, aus autonomen Territorien zusammengesetzter Einheitsstaat“2, als „Staat autonomer Einheiten“3 oder auch als „föderativ-regional“4 beschrieben. Das gesamte spanische Staatsgebiet ist, mit Ausnahme der beiden auf dem afrikanischen Kontinent liegenden Städte Ceuta und Mejilla,5 in insgesamt 17 Autonome Gemeinschaften,6 den so genannten Comunidades Autónomas (CCAA), gegliedert.7 Die Autonomen Ge1 Solé Tura, Das politische Modell des Staates Autonomer Gebietskörperschaften, in: Lopez Pina (Hrsg.), Spanisches Verfassungsrecht, S. 249, 254; Wiedmann, Die politische Erfindung des Autonomiestaates in Spanien, ZaöRV 1997, S. 363 ff. 2 „Estado unitario políticamente descentralizado … compuesto por organisaciones territoriales autónomas“ Fernandez Segado, El sistema constitucional español, S. 867. 3 Pérez González, Die Rolle der Comunidades Autónomas, in: Kremer/Bethge (Hrsg.), Die BRD und das Königreich Spanien, S. 51 ff. 4 Trujillo Fernández, Der neue spanische Föderalismus, in: Randelzhofer (Hrsg.), DeutschSpanisches Verfassungsrechts-Kolloquium, S. 115, 120. 5 Diese wurden über den Weg des Art. 144 b CE als Autonome Städte konstituiert und erhielten durch die Organgesetze 1/1995 und 2/1995 ein eigenes Statut. 6 Diese sind: Andalusien, Aragón, Asturien, das Baskenland, die Balearen, die Kanaren, Extremadura, Galizien, Kantabrien, Kastilien-León, Kastilien-La Mancha, Katalonien, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra und Valencia. 7 Wiedmann, Die politische Erfindung des Autonomiestaates in Spanien, ZaöRV 1997, S. 363, 370.

Kap. 1: Spanien

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meinschaften haben einen unterschiedlichen Grad an Eigenständigkeit erreicht und verfügen, im Gegensatz zu den Gliedstaaten Deutschlands und Österreichs, nicht alle über die gleichen Rechte. Man spricht deshalb von einem „asymmetrischen Föderalismus“.8 Die spanische Verfassung (Constitución Española – CE) verbürgt in Art. 2 den Grundsatz der „unauflösbaren Einheit der spanischen Nation“, sowie für die „Nationalitäten und Regionen aus denen sie sich zusammensetzt“ das Recht auf Autonomie. In diesem Spannungsfeld befindet sich die Ausgestaltung der spanischen Staatsstruktur. Die Autonomen Gemeinschaften selbst tauchen in der spanischen Verfassung nicht auf. Die Verfassung legt nur Verfahren fest, nach denen sich Autonome Gemeinschaften gründen können.9 Eine Gründung wurde jedoch den 1833 als administrative Einheiten gegründeten und seit dem fortbestehenden Provinzen überlassen.10 Man spricht in diesem Zusammenhang von dem dispositiven Prinzip,11 womit man ausdrückt, dass die Territorien die Wahlfreiheit haben, ob sie eine Autonome Gemeinschaft gründen und welche Kompetenzen sie übernehmen wollen. Die Verfassung orientiert sich hinsichtlich des Verfahrens der Selbstgründung der Autonomen Gemeinschaften an der Verfassung der zweiten Republik von 1931.12 Die spanische Verfassung von 1978 sieht mit Art. 143 und Art. 151 CE13 zwei verschiedene Wege zur Gründung einer Autonomen Gemeinschaft vor.14 Beiden Verfahren ist gemein, 8

López Guerra, El model autonòmic, Autonomies 1995, S. 165, 172 ff.; González Encinar, Ein assymetrischer Bundesstaat, in: Nohlen/ders. (Hrsg.), S. 217. 9 Allein aus der Verfassung und ihrer Präambel ist nicht ersichtlich, ob es in Spanien überhaupt Autonome Gemeinschaften gibt. So sehr eindrücklich Cruz Villalón, La curiosidad del jurista persa, S. 387 ff.; ders., Weitere zehn Jahre spanische Verfassung, JöR 2000, S. 311, 318. 10 Siehe dazu, sowie allgemein zu den Provinzen Schütz, Spanien auf dem Weg zum Autonomiestaat, Der Staat 1983, S. 187, 188 ff.; Kieserling, Das europäische Gemeinschaftsrecht und die Spanische Verfassung, S. 49 f. 11 „Principio dispositivo“, Barcelo i Serramalera, Europäische Gemeinschaft und Autonome Gemeinschaften, S. 1; Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, S. 864; de Otto y Pardo, Derecho Constitucional, S. 256 f. 12 Zu den historisch bestehenden Territorien, ihren Autonomien und Dezentralisierungsformen in Spanien siehe mit weiteren Nachweisen Kieserling, Das europäische Gemeinschaftsrecht und die Spanische Verfassung, S. 49 ff. 13 Gemäß Art. 151 CE gründeten sich Katalonien, das Baskenland und Galizien als historische Gebiete. In Andalusien wurde die die nach Art 151 CE erforderliche Mehrheit zur Gründung nach Art. 151 CE in der Provinz Almería nicht erreicht. Es entstand jedoch eine Dynamik an deren Ende in einem politischen Kompromiss Andalusien mit den gleichen Möglichkeiten wie bei einer Konstituierung über Art. 151 CE gegründet wurde. Ebenso wurde Valencia und den Kanarischen Inseln durch Sondervereinbarungen die Möglichkeit gegeben, den maximalen Kompetenzumfang Autonomer Gemeinschaften gleich von Beginn an auszuschöpfen. 14 Zu den verschiedenen Verfahren, sowie der geschichtlichen Entwicklung und Gründung der Autonomen Gemeinschaften siehe Cruz Villalón, Die Neugliederung des Spanischen Staates, JöR 1985, S. 195, 205 ff.; Schütz, Spanien auf dem Weg zum Autonomiestaat, Der Staat 1983, S. 187 ff.; Pfeifer, Probleme des spanischen Föderalismus, S. 50 ff., 63 ff.; Martino,

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

dass sie aus zwei Phasen bestehen. Einer ersten, in der ein Teil des Staatsgebietes zum Ausdruck bringt, sich als Autonome Gemeinschaft zu verfassen, und einer zweiten, in der das Statut ausgearbeitet wird, mit dem die Autonome Gemeinschaft sich gründet. Das gewöhnliche Verfahren zur Bildung einer Autonomen Gemeinschaft des Art. 143 CE, erfordert in der ersten Phase eine Zustimmung der Mehrheit der Repräsentativorgane der Provinzen, sowie eine Zustimmung von zwei Dritteln der kommunalen Vertretungen jeder Provinz. Nach diesem das Territorium einer Autonomen Gemeinschaft abgrenzenden ersten Schritt, folgt in der zweiten Phase die Erarbeitung des Statutstextes durch eine sich in dem Territorium konstituierende Versammlung. Diese erarbeitet jedoch nur einen Text. Die Autonomiestatute ergehen in diesem Verfahren als einfaches Parlamentsgesetz des gesamtstaatlichen Parlaments. Das zweite, sogenannte außergewöhnliche Verfahren zur Gründung einer Autonomen Gemeinschaft nach Art. 151 CE ist dagegen an weitergehende Voraussetzungen geknüpft: Zum einen steht es Territorien offen, die in der Vergangenheit Autonomiestatute durch ein Referendum positiv entschieden haben.15 Diese Voraussetzung war zum Zeitpunkt der Verfassungsgebung lediglich in den so genannten „historischen Nationalitäten“, worunter das Baskenland, Katalonien und Galizien verstanden werden, gegeben. Diese Territorien konnten weitgehend auf die erste Phase der Gebietsabgrenzung verzichten. Es genügte eine einfache Mehrheit eines provisorischen Autonomieorgans, um mit der Ausarbeitung des Statutstextes zu beginnen. Anderen Territorien steht der Weg der Gründung einer Autonomen Gemeinschaft im Rahmen des außerordentlichen Verfahrens nur dann zu, wenn diese erhöhte Hürden der Zustimmung durch die Bevölkerung, sowie die Repräsentativorgane der Provinzen überwinden.16 Im Rahmen des außerordentlichen Verfahrens bestehen bei der Ausarbeitung des Statutstextes Unterschiede zu dem Verfahren nach Art. 143 CE. Darüber hinaus tritt ein Autonomiestatut in diesen Autonomen Gemeinschaften immer erst in Kraft, wenn die jeweilige Bevölkerung der Autonomen Gemeinschaft in einem Referendum zugestimmt hat. Innerhalb kurzer Zeit bildeten sich im gesamten Staatsgebiet autonome Gemeinschaften. Die sich nach Art. 143 CE konstituierenden Autonomen Gemeinschaften waren zur Übernahme weniger Kompetenzen befugt als die sich nach Art. 151 CE Spanien zwischen Regionalismus und Föderalismus – Entstehung und Entwicklung des Staates der Autonomien (Estado de las Autonomías) als historischer Prozeß; Kieserling, Das europäische Gemeinschaftsrecht und die Spanische Verfassung, S. 48 ff. 15 Dies bezieht sich auf die Verfahren zur Gründung einer Autonomen Gemeinschaft während der zweiten Republik. In ihrer kurzen Dauer fand eine Gründung einer Autonomen Gemeinschaft jedoch nur im Baskenland und Katalonien statt. In Galizien waren bereits die ersten Schritte geschehen, insbesondere war ein das Autonomiestatut bestätigendes Referendum abgehalten worden. Diese Territorien mit verstärkten Autonomiebestrebungen wurden dadurch im Rahmen des Verfahrens zur Erlangung der Autonomie gegenüber den anderen Territorien bevorzugt. 16 Dabei bedarf es einer Zustimmung von drei Viertel der Kommunalvertretungen jeder Provinz, die die Konstituierung als Autonome Gemeinschaft beantragt, sowie einer Billigung des Antrags von der absoluten Mehrheit aller Wahlberechtigten jeder Provinz.

Kap. 1: Spanien

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bildenden Autonomen Gemeinschaften. Letztendlich erfolgte die Gründung der Autonomen Gemeinschaft des Baskenlandes, Kataloniens, Galiziens und Andalusiens nach Art. 151 CE.17 Die anderen Autonomen Gemeinschaften gründeten sich nach Art. 143 CE, wobei jedoch die Autonomen Gemeinschaften der Kanarischen Inseln und Valencias im Rahmen einer einfachgesetzlichen Kompetenzübertragung nach Art. 150 Abs. 2 CE in ihrem Kompetenzumfang den privilegierten Autonomen Gemeinschaften gleichgestellt wurden. Den mit weniger Kompetenzen – nach Art. 143 CE – gegründeten Autonomen Gemeinschaften stand nach der Verfassung die Möglichkeit offen, nach fünf Jahren den Umfang der übernommenen Kompetenzen zu erweitern. In der Praxis wurden ausgehend von einem Übereinkommen der Regierung mit den beiden großen Volksparteien18 im Jahre 1992 die Kompetenzen der Autonomen Gemeinschaften aneinander angeglichen.19 Ausgehend von dem Vorstoß des Baskenlandes nach einem neuen Statut20 wurden für eine Reihe Autonomer Gemeinschaften neue Statute mit unterschiedlicher Reichweite erarbeitet und 2006 sowie 2007 verabschiedet.21 Wegweisend für die weitere Entwicklung der Statuten der Autonomen Gemeinschaften ist die Entscheidung des spanischen Verfassungsgerichtes (Tribunal Constitucional – TC) über das katalanische Autonomiestatut im Juni 2010.22 Das Staatsoberhaupt Spaniens ist der König, dem ähnlich wie dem Bundespräsidenten in Deutschland im Wesentlichen eine repräsentative Funktion zukommt.23 Die politische Verantwortung liegt bei der Regierung und dem Parlament, den Cortes Generales, die sich aus Kongress und Senat24 zusammensetzen. Während ungefähr vier Fünftel der Senatoren in den Provinzen25 gewählt werden (jeder Provinz stehen unabhängig von ihrer Größe vier Senatoren zu), wird ein Fünftel der Senatoren von den 17

Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, S. 867 f. Der PSOE (Partido Socialista Obrero España) und der der PP (Partido Popular). 19 Für die „historischen Gemeinschaften“ ist dies jedoch ein Anstoß nach weiterer Autonomie und der Übernahme weiterer Kompetenzen zu streben, da sie sich als Nationen verstehen und somit nicht mit den Regionen gleichgestellt werden wollen. Wendland, Spanien auf dem Weg zum Bundesstaat?, S. 135 f. 20 Dem so genannten „Plan Ibarretxe“. 21 Zur neueren Entwicklung der Autonomiestatute siehe Lasagabaster Herrarte, La reforma dels estatuts d’autonomia, Autonomies 2005, S. 1 ff.; Domínguez García, Els estatuts d’autonomia de les comunitats autònomes, Autonomies 2005, S. 219 ff.; Ferret Jacas, Estatuts d’autonomia, Autonomies 2005, S. 87 ff.; Nagel, Autonomiestatute und/oder/statt Föderalismus?, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2006, S. 395 ff.; zur allgemeinen tatsächlichen Entwicklung seit 1979 Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, S. 866 ff. 22 STC 8045/2006. 23 Die Verfassung erkennt Juan Carlos I. von Borbon als spanischen König an, und bestimmt in Art. 57 CE die Thronfolge, nach der die Krone vererbt wird. 24 „Congreso de los diputados“ und „Senado“. 25 Die Gliederung Spaniens in 50 Provinzen geht auf eine zentralstaatliche Verwaltungsgliederung von 1833 zurück. Jede Autonome Gemeinschaft umfasst dabei mindestens eine Provinz, so Bretz, Föderalismus und Regionalismus, S. 151. 18

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Autonomen Gemeinschaften ernannt (ein Senator pro eine Millionen Einwohner). Da der Einfluss der Autonomen Gemeinschaften auf den Senat relativ gering ist,26 fungiert er nicht als das eigentlich in der Verfassung vorgesehene Repräsentativorgan der Autonomen Gemeinschaften.27 Der Senat gleicht somit eher einer zweiten Kammer in unitarischen Zweikammersystemen als einer Territorialkammer eines Bundesstaates.28 Gesetzesvorschläge werden nach ihrer Verabschiedung im Kongress an den Senat weitergeleitet, der ein Veto einlegen oder Änderungsvorschläge unterbreiten kann. Diese können jedoch vom Kongress verworfen bzw. durch erneuten Beschluss zurückgewiesen werden. Die tatsächliche Gesetzgebungsgewalt liegt somit in den Händen des Kongresses. II. Kompetenzordnung Die spanische Verfassung definiert keine Zuständigkeit der Autonomen Gemeinschaften für bestimmte Bereiche, sondern steckt – dem dispositiven Prinzip getreu – nur einen Rahmen ab, innerhalb dessen die Autonomen Gemeinschaften Zuständigkeiten durch deren Aufnahme in ihr Autonomiestatut übernehmen können. Rechtstechnisch geschieht dies durch eine doppelte Residualklausel. Eine Residualklausel bzw. -kompetenz liegt vor, wenn, wie auch in den Art. 70 GG ff., anstatt einer abschließenden Aufzählung der Gesetzgebungskompetenzen beider Regelungsebenen nur die Zuständigkeiten einer Ebene aufgeführt und der Rest pauschal der anderen Regelungsebene zugewiesen wird.29 Art. 149 Abs. 1 CE bestimmt Materien, die der ausschließlichen Zuständigkeit des Zentralstaates unterliegen, Art. 148 Abs. 1 CE listet Kompetenzen auf, die von den Autonomen Gemeinschaften übernommen werden können. Grundlegende Schaltnorm ist Art. 149 Abs. 3 CE30 mit der doppelten Residualklausel: Die dem Zentralstaat nicht ausdrücklich in der Verfassung übertragenen Kompetenzen können von den Autonomen Gemeinschaften in ihren Statuten übernommen werden. Für diejenigen Bereiche, die in den Statuten allerdings nicht ausdrücklich übernommen werden, behält der Zentralstaat die Kompetenz.

26 Ibán, Introducción al derecho Español, S. 87; Albertí Rovira, Beziehungen zwischen Staat und Autonomen Gemeinschaften, in: Kramer (Hrsg.), Die Entwicklung des Staates der Autonomien in Spanien und der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland, S. 129, 134 f. 27 Art. 69 Abs. 1 CE. 28 Albertí Rovira, Beziehungen zwischen Staat und Autonomen Gemeinschaften, in: Kramer (Hrsg.), Die Entwicklung des Staates der Autonomien in Spanien und der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland, S. 129, 135. 29 Pietzcker, Zuständigkeitsordnung und Kollisionsrecht im Bundsstaat, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 99 Rn. 2. 30 Art. 149. 3 CE: „Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado …“

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Der Begriff der Ausschließlichkeit in der spanischen Verfassung zieht aber nicht kategorisch das nach deutscher Auffassung folgende Verständnis nach sich, dass nur ein Regelungsträger auf diesen Gebieten Normen erlassen kann. In der Aufzählung der ausschließlichen Kompetenzen finden sich auch Materien, für die der Zentralstaat lediglich eine Grundlagenkompetenz hat.31 Die von den Autonomen Gemeinschaften in ihren Statuten verankerten Ausführungs- bzw. Entwicklungsgesetzgebungskompetenzen werden ebenfalls als ausschließliche Kompetenzen bezeichnet.32 Die Statuten der Autonomen Gemeinschaften bilden gemeinsam mit der Verfassung und einzelnen Gesetzen das „Gesamtverfassungsrecht“33,34 welches den Prüfungsmaßstab des Tribunal Constitucional bildet.35 Die Statuten der Autonomen Gemeinschaften stehen somit über normalen zentralstaatlichen Gesetzen36 und erzeugen mit der Verfassung die Kompetenzordung Spaniens. Die Kompetenzaufteilung, die sich aus der Verfassung und den Statuten der Autonomen Gemeinschaften ergibt, kann über Art. 150 Abs. 1, 2 CE modifiziert werden. Die Cortes Generales können den Autonomen Gemeinschaften weitere Kompetenzen durch Gesetz übertragen. Das übertragende Gesetz bestimmt jedoch immer auch zugleich, in welcher Form der Zentralstaat die Kontrolle über die Materie behält. Solcherhand erworbene Kompetenzen gehören jedoch nicht zum Verfassungsblock und können von dem Zentralstaat, wie alle anderen Gesetze auch, geändert werden. Diese Kompetenzen können somit einseitig zurückgenommen werden.37 Die in den Statuten der Autonomen Gemeinschaften übernommenen Kompetenzen können dagegen nicht einseitig wieder aufgehoben werden. Nachdem ein Statut einmal in Kraft getreten ist, kann es nur noch im Rahmen des in ihm festgelegten Verfahrens, welches in der Regel die Zustimmung des Parlaments der Autonomen Gemeinschaft voraus31 Ebenso gilt, dass auch auf dem Bereich so genannter ausschließlicher Kompetenzen der Autonomen Gemeinschaften staatliche Regelungen nicht völlig ausgeschlossen sind. Über Art. 150. 3 CE kann der Staat Harmonisierungsgesetze erlassen, an die die Autonomen Gemeinschaften sich dann anzupassen haben. 32 Bretz, Föderalismus und Regionalismus, S. 154. 33 Der Begriff „Bloque de constitucionalidad“ wurde aus Frankreich übernommen, jedoch wurde ihm ein anderer Inhalt zugeschrieben. In Spanien dient er dazu, die Besonderheit der Rechtsstellung der Autonomiestatute zu erklären. Sind diese verfassungsgemäß zustande gekommen, bilden sie gemeinsam mit der Verfassung den Maßstab für Kompetenzstreitigkeiten. Ein Verstoß gegen ein Statut führt somit ebenfalls zur Verfassungswidrigkeit. Zum Teil wird der Begriff auch wörtlich als „Block der Verfassungsmäßigkeit“ übersetzt. Siehe dazu Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, S. 886; Cruz Villalón, Weitere zehn Jahre spanische Verfassung, JöR 2000, S. 311, 320. 34 Albertí Rovira, Die Abkommen zwischen dem Staat und den Autonomen Gemeinschaften, in: Blümel (Hrsg.), Spezielle Aspekte der Autonomen Gemeinschaften, S. 77, 81. 35 Torres del Moral, Veintitrés años de Tribunal Constitucional, RDP 2003/2004, S. 779, 786 f.; de Otto y Pardo, Derecho Constitucional, S. 268 f.; Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, S. 886 f. 36 Im Gegensatz zur deutschen Regelung, nach der einfache Bundesgesetze auch Landesverfassungsrecht brechen. 37 Wendland, Spanien auf dem Weg zum Bundesstaat?, S. 122 ff.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

setzt,38 und mit Bestätigung durch ein Organgesetz, geändert werden. Zum Teil bedarf es zusätzlich noch einer Volksabstimmung in der Autonomen Gemeinschaft (Art. 152 Abs. 2 CE).39 Somit kann weder eine Autonome Gemeinschaft noch das spanischen Parlament allein ein Statut einer Autonomen Gemeinschaft ändern.40 In einem Statut enthaltene Kompetenzen sind somit für die Autonomen Gemeinschaften gegenüber dem Zentralstaat abgesichert. Somit ergibt sich folgende Kompetenzverteilung: Bestimmte Bereiche stehen nur dem Zentralstaat zu. Andere Kompetenzen werden von allen, wiederum andere nur von einem Teil der Autonomen Gemeinschaften übernommen. Da einige Materien nur bezüglich einer Ausführungs- bzw. Entwicklungskompetenz übernommen werden können und Grundsatzregelungen beim Zentralstaat verbleiben, bildet sich für einen Teil der übernommenen Kompetenzen eine der mittlerweile abgeschafften deutschen Rahmenkompetenz des Art. 75 GG a. F gleichende Kompetenzstruktur. Die Bezeichnung „Rahmengesetzgebung“41 wird in Spanien jedoch anders gebraucht als in Deutschland. Unter ihr versteht man in Spanien die aufgrund von Art. 150 Abs. 3 CE ergehenden „Harmonisierungsgesetze“. Diese können Grundsätze statuieren, an die sich die Gesetze der Autonomen Gemeinschaften, sofern sie auf dem entsprechenden Gebiet Regelungen getroffen haben, anpassen müssen. Eine darauf beruhende Regelung zwingt auch zur Anpassung von Gesetzen, die aufgrund einer „ausschließlichen“ Kompetenz der Autonomen Gemeinschaften erlassen wurde. Des Weiteren gibt es noch real konkurrierende Kompetenzen, d. h. Bereiche in denen dem Zentralstaat die Kompetenz zusteht, sie aber auch ausdrücklich parallel von den Autonomen Gemeinschaften übernommen werden kann. Dies liegt bei der Kulturförderung vor, die dem Zentralstaat gem. Art. 149 Abs. 3 CE zusteht und von den Autonomen Gemeinschaften gem. Art. 148 Abs. 1 Nr. 17 CE übernommen werden kann. Gemäß Art. 149 Abs. 3 CE gehen in einem Konfliktfall die zentralstaatlichen Normen vor.

B. Umsetzung des Unionsrechts Ist europäisches Recht in Spanien umzusetzen, so richtet sich die Zuständigkeit hierfür nach der allgemeinen spanischen Kompetenzzuordnung. Eine Materie, die nach der spanischen Kompetenzverteilung in den Regelungsbereich einer Autono-

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Siehe zum Beispiel Art. 61 Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autonoma de Aragón. 39 Dies gilt für die im Rahmen des Art. 151 CE erlassenen Statuten. 40 López Guerra/Espín/García Morillo/Pérez Tremps/Satrústegui, Derecho Constitucional – Principios generales de la organisación territorial del Estado, S. 318 f. 41 „Leyes de marco“.

Kap. 1: Spanien

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men Gemeinschaft fällt, ist von dieser umzusetzen. Damit stellt sich in Spanien strukturell das gleiche Problem wie in Österreich und Deutschland.42 Ausgangspunkt der in Spanien diskutierten Probleme sind horizontale Richtlinien.43 Diese betreffen nationale Kompetenzen, die zum Teil dem Zentralstaat und zum Teil zumindest einigen Autonomen Gemeinschaften zugeordnet sind. Gemäß Art. 93 CE a. E. obliegt der Regierung, bzw. den Cortes Generales die Garantie für die Umsetzung internationaler Verträge, bzw. des Unionsrechts.44 Die spanische Diskussion ist durch diese Garantiezuweisung und die Versuche des Zentralstaats, durch eine Ausdehnung seiner Gesetzgebungskompetenzen Unionsrecht weitgehend selbst umzusetzen, geprägt. Dem folgend konzentriert sie sich darauf, inwieweit zentralstaatliche Kompetenzen zur Umsetzung bestehen, bzw. wie der Zentralstaat die Umsetzung durch die dezentralen Einheiten garantieren kann. Die spanische Diskussion ist durch das vom spanischen Verfassungsgericht und der Wissenschaft entwickelte Prinzip der Indisponibilität der Kompetenzen45 begrenzt. Hiernach darf die Integration Spaniens in die Europäische Union zu keiner Veränderung der innerstaatlichen Kompetenzordnung führen. Das Indisponibilitätsprinzip wurde aus dem Verfassungsblock46 entwickelt. Die in diesem zusammengefassten Normen verbieten dem einfachen Gesetzgeber Änderungen an der Kompetenzordnung vorzunehmen. Würden sich innerstaatliche Zuständigkeiten durch eine Übertragung von Hoheitsakten auf die EU verändern, könnte der Zentralstaat ohne Mitwirkung der Autonomen Gemeinschaften – durch ein Organgesetz welches von dem Kongress erlassen wird und gegen das ein Veto des Senats nur aufschiebende Wirkung hätte – Hoheitsakte übertragen und die Kompetenzordnung verändern. Deshalb wird nach ständiger Rechtsprechung47 das Unionsrecht nicht zur Ermittlung der Zuständigkeiten herangezogen. Es gehört nicht zum Verfassungsblock. Änderungen der Kompetenzen können somit nur durch Verfassungs- und Statutenänderungen herbeigeführt werden.48 Dadurch ist eine stillschweigende Veränderung der Kompetenz-

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Bretz, Föderalismus und Regionalismus, S. 330. Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 26. 44 Art. 93 CE: Mediante la ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión. (Hervorhebung durch den Verfasser) 45 Das „Principio de no alteración del reparto competencial“ oder „Principio de no alteración de competencias“ wird zum Teil auch als Grundsatz der Unveränderlichkeit der Kompetenzaufteilung übersetzt. 46 Siehe dazu oben Fn. 18. 47 Seit der ersten Entscheidung des Tribunal Constitucional auf dem Gebiet durch die STC 252/1988; wiederholt unter anderem durch die Entscheidungen SSTC 76/1991, 79/1992, 80/ 1993. 48 STC 141/1993. 43

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

ordnung ausgeschlossen und eine dahingehende Diskussion begrenzt, sofern diese nicht im Rahmen einer Verfassungsänderung erörtert wird. I. Umsetzungsgesetzgebung Ein Großteil der Diskussion dreht sich um verschiedene Möglichkeiten, bzw. Versuche des Zentralstaates europäische Richtlinien zu regeln, deren Umsetzung eigentlich der Kompetenz Autonomer Gemeinschaften untersteht. Erörtert werden zur zentralstaatlichen Umsetzung eine Kompetenz im Rahmen des Kompetenztitels für internationale Beziehungen gemäß Art. 149 Abs. 1 Nr. 3 CE sowie eine Kompetenz aufgrund Art. 93 CE, der ursprünglich eine Kompetenzübertragung an internationale Organisationen im Hinblick auf eine Mitgliedschaft Spaniens in der EU ermöglichen sollte. Des Weiteren werden Umsetzungsmöglichkeiten anhand so genannter „titulos transversales49“ betrachtet. In der Literatur wird darüber hinaus eine verbesserte Umsetzung im Rahmen einer verstärkten Kooperation zwischen Zentralstaat und Autonomen Gemeinschaften diskutiert. 1. Umsetzungskompetenz gem. Art 149 Abs. 1 Nr. 3 CE – Ausschließliche Kompetenz des Zentralstaates für internationale Beziehungen Die anfängliche Rechtsprechung50 des Tribunal Constitucional zu Art. 149 Abs. 1 Nr. 3 CE51 interpretierte den Kompetenztitel expansiv. Sie ordnete die EU als supranationale Organisation ein und die Umsetzung ihrer Rechtsakte dem zentralstaatlichen Kompetenztitel der internationalen Beziehungen zu.52 Damit sprach das Verfassungsgericht dem Zentralstaat sämtliche Kompetenzen für die Umsetzung des Unionsrechts als ausschließliche Zuständigkeit zu.53 Diese weite Interpretation wurde jedoch vom Tribunal Constitucional in Anschluss an ein Sondervotum von vier Richtern zu der Entscheidung STC 137/1989 aufgegeben.54 Damit änderte es seine Rechtsprechung zugunsten einer schon zuvor in der Wissenschaft55 befürworteten restriktiveren Interpretation des Art. 149 Abs. 1 Nr. 3 CE. Der Kompetenztitel wirkt nun

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Zum Teil auch „competencias horizontales“ genannt. STC 1/1982, 35/1982, 137/1989. 51 Art. 149 Abs. 1 CE: „Der Staat besitzt die ausschließliche Zuständigkeit in den folgenden Bereichen: … 3. internationale Beziehungen; …“ 52 Arias Martínez, Comunitats autònomes i relacions internacionals, Autonomies 1996, S. 343, 365 ff. 53 Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 83. 54 SSTC 153/1989, 54/1990, 76/1991, 79/1992, 172/1992, 80/1993. 55 Pérez Tremps, Comunidades Autónomas, Estado y Comunidad Europea, S. 62 ff.; Mangas Martín, Derecho comunitario europeo y derecho español, S. 221 ff. 50

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begrenzend und umfasst vergleichbar mit Art. 73 Nr. 1 GG nur noch den „Kernbereich der internationalen Beziehungen“.56 2. Umsetzungskompetenz aufgrund von Art. 93 CE Vereinzelt wurde auf Art. 93 CE57 ein außerordentlicher Kompetenztitel zur Umsetzung von Unionsrecht gestützt. Dieser sollte den Zentralstaat ermächtigen, nationale Gesetze zur Umsetzung zu erlassen. Folgt man dem, würden sich die Kompetenzen zur Umsetzung nicht mehr nach der „normalen“ innerstaatlichen durch die Verfassung und die Statute der Autonomen Gemeinschaften geschaffenen Kompetenzordnung richten. Die Kompetenzordnung würde dadurch modifiziert.58 Dies wurde jedoch vom Tribunal Constitucional und der Literatur59 nie anerkannt, die in Art. 93 CE eine Verfahrensregelung zum Abschluss einer bestimmten Form internationaler Verträge60 und materiell eine Grundnorm der Integration der spanischen Rechtsordnung in eine andere Rechtsordnung sehen.61 Diskutiert wurde des Weiteren, ob Art. 93 CE Anknüpfungspunkt für eine Veränderung der Verfassung außerhalb des förmlichen Verfahrens und ohne formale Änderung eines Autonomiestatuts sein kann. Ein derartiger stiller Verfassungswandel würde zur Neuordnung der staatlichen Kompetenzordnung führen. Die Veränderung der Kompetenzen wäre somit eine Folge der Übertragung von Hoheitsrechten an die EU. Dies wird vom Verfassungsgericht jedoch getreu dem Prinzip der Indisponibilität der Kompetenzen abgelehnt. Die Ermächtigung des Art. 93 CE zur Übertragung von Hoheitsrechten beinhalte keine ungeschriebene Form der Verfassungsänderung.62 Durch Art. 93 CE sei nur die Übertragung der Kompetenzen des Staates an supranationale Organisationen gedeckt, nicht jedoch eine Veränderung der innerstaatlichen Kompetenzen. Alle Regelungen, die im nationalen Recht zu treffen sind, haben sich

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Dazu gehört das Recht des Staates internationale Verträge abzuschließen, den Staat nach Außen zu vertreten, internationale Verpflichtungen für den Staat einzugehen und die Außenpolitik zu bestimmen; so Mangas Martín, Derecho comunitario europeo y derecho español, S. 221 ff. 57 Art. 93 CE: „Durch ein Organgesetz kann der Abschluss von Verträgen autorisiert werden, durch die einer internationalen Organisation oder Institution die Ausübung von aus der Verfassung abgeleiteten Kompetenzen übertragen wird. …“ Im spanischen Wortlaut: „Mediante la ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. …“ 58 Lorente Hurtado, Incidencia del ingreso de España en las Comunidades Europeas, in: Instituto de Estudios Fiscales (IEF) (Hrsg.), Organisación territorial del Estado, S. 1693, 1698 ff. 59 Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 88. 60 STC 28/1991/4. 61 DTC 1/2004/2. 62 DTC 1/1992/4.

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nach der unveränderten nationalen Kompetenzaufteilung zu richten.63 Art. 93 CE scheidet somit als Grundlage für eine stille Verfassungsreform aus.64 3. Umsetzung über „titulos transversales“ Unter „titulos transversales“ bzw. „horizontales“ versteht man Kompetenztitel des Zentralstaates, die über eine extensive Interpretation Grundlage für eine weit reichende Kompetenzausübung sein können. Dies ist vor allem deshalb möglich, da sie sich nicht auf spezifische Lebenssachverhalte beziehen, sondern allgemeiner verschiedene Bereiche abdecken.65 Anhand dieser Kompetenztitel versucht der Zentralstaat oftmals Regelungen in Bereichen zu treffen, die von Autonomen Gemeinschaften in ihren Kompetenzkatalog übernommen wurden.66 Dabei ermächtigen die den so genannten titulos transversales zugeordneten Kompetenztitel meist nicht zu einer Regelung der gesamten Materie, sondern ermöglichen nur die Normierung von Grundzügen und eine allgemeine Koordination. Der Kompetenztitel Art. 149 Abs. 1 Nr. 17 CE für „grundlegende Gesetzgebung und wirtschaftliche Ordnung der sozialen Sicherheit“67 und insbesondere Art. 149 Abs. 1 Nr. 13 CE, der den Zentralstaat zur Regelung der „Grundlagen und Koordinierung der allgemeinen Wirtschaftsplanung“68 ermächtigt, werden als titulos transversales bezeichnet.69 Dabei versteht man nach der Rechtsprechung des Tribunal Constitucional unter Wirtschaftsplanung vor allem auch Mechanismen zur Steuerung der Wirtschaft.70 Das Verfassungsgericht interpretierte Art. 149 Abs. 1 Nr. 13 CE großzügig im Sinne des Zentralstaates, so dass sich jede Normierung, die eine Relevanz für die Wirtschaftsaktivität der Betroffenen hatte, sich nach dieser Interpretation auf diesen Titel stützen ließ. Dieser Kompetenztitel wurde, nach einem ähnlichen Schema wie die comerce clause in den USA,71 zur Rechtfertigung von Regelungen benutzt, die nach der Materie eigentlich Aufgabe der Autonomen Gemeinschaften sind, und für die der Zentralstaat ansonsten keine 63

DTC 1/2004/2; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 89. So auch SSTC 76/1983/4, 227/1988/3; bestätigt durch DTC 1/1992/4. 65 Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 163. 66 Pi-Sunyer, Die inhaltliche Bestimmung der Kompetenzmaterien, in: Blümel (Hrsg.), Spezielle Aspekte der Autonomen Gemeinschaften, S. 41, 45. 67 „Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social“. 68 „Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica“. 69 Art.149 Abs. 1 Nr. 10 CE (comercio exterior – Außenhandel) und Art. 149 Abs. 1 Nr. 16 CE (Gesundheitswesen mit Auslandsbezug – sanidad exterior) haben seit dem das TC im „Gemeinschaftsbezug“ keinen „Auslandsbezug“ mehr sieht, ihren Charakter als titulo horizontal verloren. Das TC sowie auch die Lehre „disocian lo exterior de lo comunitario“ Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 168 ff. Durch diese Interpretation hat sich hat sich die Diskussion im Rahmen der genannten Artikel erübrigt. Die Problematik hat sich dadurch jedoch nur auf die anderen Kompetenztitel der sog. titulos transversales verschoben. 70 Ebd., S. 176. 71 Siehe dazu Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates, S. 146 ff. 64

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Kompetenz besitzt. Ein ähnliches Schema galt auch für Regelungen der konkurrierenden Gesetzgebung des Art. 72 GG in der Fassung vor der Grundgesetznovelle 1994. Durch die Rechtsprechung des BVerfG, nach der eine Erforderlichkeit unter die Einschätzungsprärogative der Regierung fiel, konnte der Bund auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung fast ungebremst tätig werden. Über den Gebrauch der titulos transversales droht aufgrund der weiten Auslegung eine Aushöhlung der den Autonomen Gemeinschaften zur exklusiven Regelung zugewiesenen Kompetenzen. Eine eigenständige Politik der Autonomen Gemeinschaften wurde dadurch erschwert.72 Trifft der Zentralstaat z. B. über Art. 149 Abs. 1 Nr. 13 CE Regelungen zur Landwirtschaft – die Kompetenz für die Materie Landwirtschaft obliegt vielfach den Autonomen Gemeinschaften73 – indem er die allgemeine Wirtschaftsplanung zu koordinieren vorgibt, greift er damit in den Kompetenzbereich der Autonomen Gemeinschaften ein. Dadurch verringert sich für diese der Handlungsspielraum und die Möglichkeit eigenständiger Regelungen nimmt ab. Insbesondere im Bereich der Umsetzung von Unionsrecht besteht die Gefahr einer Aushöhlung der Kompetenzen der Autonomen Gemeinschaften.74 Regelungen der EU ergehen oftmals in Bereichen wie z. B. Landwirtschaft, Viehzucht und Handel oder Industrie, die von den Autonomen Gemeinschaften als ausschließliche Kompetenzen übernommen wurden.75 Die EU ist allem voran eine Wirtschaftsgemeinschaft, so dass die ihr zugewiesenen Regelungsbereiche und ihre Politik in einem wirtschaftlichen Zusammenhang stehen oder inhaltlich Wirtschaftsfragen regeln. Dieser Wirtschaftsbezug spiegelt sich im Sekundärrecht der EU wieder. Dadurch bieten die europäischen Regelungen fast durchgängig einen Ansatzpunkt, um Regelungen des Zentralstaates über Art. 149 Abs. 1 Nr. 13 CE (Grundlagen und Koordinierung der allgemeinen Wirtschaftsplanung) zu rechtfertigen.76 Da darüber hinaus im Unionsrecht Kompetenzen final strukturiert sind, lassen sich aus der unionsrechtlichen Kompetenzzuordnung keine auf die nationale Kompetenzordnung übertragbaren Abgrenzungen zwischen Kompetenzbereichen finden. Gegen die ausufernde Normierung unter Berufung auf Art. 149 Abs. 1 Nr. 13 CE wird vor allem das Indisponibilitätsprinzip77 angeführt. Regelt der Zentralstaat unter Berufung auf wirtschaftliche Auswirkungen immer mehr Bereiche, die ursprünglich regionalen Einheiten zur Regelung zugewiesen waren, greift er in ihren Bereich ein 72 Barberá Gomis, Die Kompetenzverteilung nach Grundlagen- und Entwicklungsgesetzgebung, in: Blümel (Hrsg.), Spezielle Aspekte der Autonomen Gemeinschaften, S. 15, 25. 73 So zum Beispiel in La Rioja (Artículo octavo 19. Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de la Rioja), Castilla y Leon (Art. 32. 7 Estatuto de Autonomía de Castilla y León) und Katalonien (Art. 12. 1. 4. Estatut d’autonomia de Catalunya). 74 Montilla Martos, La articulación normativa bases-desarollo, ReDCE 2004, S. 207, 211 f. 75 „La acción normativa europea … se refiere derechamente a materias de competencia exclusiva de las CCAA como agricultura, ganadería, comercio, industria, etc.“, ebd., S. 211. 76 Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 176. 77 „Principio de no alteración de las competencias“.

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und verändert somit allmählich die in der Verfassung und den Statuten vorgesehene Kompetenzordnung. Dies verstößt jedoch gegen das Prinzip der Indisponibilität der Kompetenzordnung. Das Verfassungsgericht billigte über lange Zeit zentralstaatliche Regelungen unter Berufung auf Art. 149 Abs. 1 Nr. 13 CE, hat jedoch in den letzten Jahren eine Veränderung der Rechtsprechung eingeleitet und fordert nun deutlichere wirtschaftliche Auswirkungen als zuvor.78 Während es früher zum Teil nur einer „wirtschaftlichen Tragweite“79 bedurfte und diese regelmäßig festgestellt wurde, verlangt das Tribunal Constitucional nun „direkte und signifikante Auswirkungen auf die allgemeine Wirtschaftstätigkeit“80 und legt einen strengeren Prüfungsmaßstab an. Neben dem Ausufern der Bereiche, die unter Bezugnahme auf titulos transversales geregelt wurden, wird vor allem die Regelungstiefe bei Grundsatzgesetzgebungen als Gefahr für die Eigenständigkeit der Autonomen Regionen angesehen. Art. 149 Abs. 1 Nr. 13 CE ermächtigt den Zentralstaat zur Regelung der „Grundzüge“. Unklar ist jedoch, wie detailliert diese sein können. In der Praxis beruft sich der Zentralstaat häufig auf seine Kompetenz zur Basisgesetzgebung und trifft, ähnlich wie die EU im Rahmen von Richtlinien, sehr detaillierte Regelungen.81 Das TC hat zu der Reichweite der Basisgesetze ausgeführt, dass ein Gesetz, welches den Autonomen Gemeinschaften keinen Raum für eine eigenständige Politik belässt sondern alle Regelungsmöglichkeiten ausschöpft, kein Basisgesetz ist.82 Allerdings war die Rechtsprechung des TC über lange Jahre hinweg sehr „verständnisvoll“83 für die Argumentation des Zentralstaates und begrenzte detaillierte Regelungen kaum. Da jedoch bereits die europäischen Regelungen oftmals sehr detailliert sind, wird die Problematik noch verschärft. Zu den europäischen Detailregelungen gesellen sich im Rahmen der Umsetzung oft noch weitergehende genauere Ausgestaltungen durch den Zentralstaat im Rahmen seiner „Grundzügegesetzgebung“. Der Regelungsspielraum der Autonomen Gemeinschaften wird dadurch immer kleiner und wird mitunter ganz aufgezehrt. Eine

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Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 178 ff. „Transcendencia económica de la materia“ STC 115/1991. 80 „Incidencia directa y significativa en la actividad económica general“ SSTC 45/2001/8, 95/2001/3. 81 Wie weitgehend diese Regelungen mitunter sind, zeigt sich z. B. an der Umsetzung der Richtlinie 1999/74/EG zur Festlegung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen. Im Real Decreto 3/2002, das die Richtlinie umsetzt, werden über die schon sehr detaillierten Regelungen der Richtlinie hinaus, viele weitere Einzelheiten normiert. Zu den Reglungen der EU über die Käfiggröße fügte der Staat weitere hinzu wie z. B. zur Beleuchtung der Ställe, wenn diese mit Kunstlicht beleuchtet werden, und unter welchen Bedingungen die Schnäbel der Hennen gestutzt werden dürfen. All diese Regelungen erließ der Staat unter Berufung auf seine Kompetenz zur Regelunge der Grundlagen und Koordinierung der allgemeinen Wirtschaftsfragen des Art. 149 Abs. 1 Nr. 13 CE. 82 SSTC 147/1991, 102/1995; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 202. 83 Ebd., S. 208, Fn. 75. 79

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eigenständige Politik der Autonomen Gemeinschaften auf den betroffenen Gebieten wird damit vielfach verhindert. Gegen die Tendenz des Zentralstaates, seine Kompetenzen expansiv zu interpretieren, befürwortet die Wissenschaft eine restriktive Auslegung der „Grundlagenkompetenzen“.84 Mit den Entscheidungen SSTC 109/2003 und 194/2004 scheint sich jetzt jedoch auch eine Wende in der Rechtsprechung des Tribunal Constitucionals zu einer stärkeren Begrenzung der Detailliertheit der Basisgesetzgebung anzudeuten. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts kann eine Basisgesetzgebung nur eine „Regelung von Mindeststandards“85 sein. Zum Teil wird ein Basisgesetz nur dann als solches anerkannt, wenn es allgemeine Ordnungsprinzipien festlegt, die der Regelung einer bestimmten Materie zugrunde liegen sollen. Diese Ordnungsprinzipien müssen jedoch verschiedene Ausgestaltungsmöglichkeiten in den Autonomen Gemeinschaften ermöglichen.86 Bei der übermäßigen Detailliertheit der Regelungen handelt es sich zwar abstrakt gesehen um ein Problem, das mit den titulos transversales nicht verbunden ist, jedoch sind die meisten Gesetzgebungskompetenzen für Grundsätze oder die Koordinierung einer Materie solche, die den titulos transversales zugeordnet werden. Damit eine Regelung von Grundzügen durch den zentralstaatlichen Gesetzgeber und eine Ausführung durch die Regionen sinnvoll erscheint, muss in der Regel eine höhere Abstraktionsebene vorliegen als bei Kompetenzen, die spezifische Lebenssachverhalte regeln. Dadurch sind die Kompetenzen der Grundzügegesetzgebung häufig den titulos transversales zuzuordnen. Zur Einschränkung der Nutzung und vor allem der Detailliertheit der titulos transversales befürwortet die herrschende Meinung, dass der Zentralstaat keine Regelungen treffen darf, wenn der Regelungsbereich einer Richtlinie dem möglichen Regelungsbereich seiner Basisgesetzgebung entspricht.87 Dies richtet sich in erster Linie gegen eine ausufernde Detailfülle zentralstaatlicher Regelungen, schließt jedoch auch zentralstaatliche Regelungen auf ansonsten strittigen Gebieten aus, in denen diese Detailliertheit vorliegt. Regelt die Richtlinie bereits alles, was der Zentralstaat im Rahmen seiner Basisgesetzgebung regeln dürfte, verbleibt nach dieser Ansicht inhaltlich kein Regelungsbereich und die Umsetzung soll demnach allein durch die Autonomen Gemeinschaften erfolgen. Kritisiert wird diese Auffassung, nach der der 84

Montilla Martos, La articulación normativa bases-desarollo, ReDCE 2004, S. 207, 212 ff. „Ordenación de mínimos“. 86 Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 208. 87 Tornos i Mas, Alguns problemes competencials en l’execució interna de directives comunitàries, Autonomies 1991, S. 31, S. 40 ff.; Lorente Hurtado, Incidencia del ingreso de España en las Comunidades Europeas, in: Instituto de Estudios Fiscales (IEF) (Hrsg.), Organisación territorial del Estado, S. 1693, 1711; Mangas Martín, Derecho comunitario europeo y derecho español, S. 270 f.; Bustos Gisbert, Cuestiones planteadas por la jurisprudencia constitucional referente a la ejecución y garantía del cumplimiento del Derecho Comunitario, RIE 1993, S. 583, 593; Ruiz Ruiz, Las Competencias de las CCAA, REDC 1995, S. 279, 287; in diese Richtung ebenfalls STC 79/1992. 85

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Zentralstaat in den genannten Fällen nicht mehr tätig werden darf insofern, als dies dem Prinzip der Indisponibilität der Kompetenzordnung, in diesem Falle zulasten des Zentralstaates, widerspräche.88 Diesem würde aufgrund einer europäischen Norm ein Regelungsbereich entzogen. Ein Verzicht zentralstaatlicher Regelungen wird zwar oftmals als sinnvoll angesehen, eine rechtliche Pflicht lasse sich dagegen jedoch nicht konstruieren. Um einer ausufernden Nutzung der titulos transversales entgegenzuwirken, wird zum Teil eine Beschränkung der Gebiete gefordert, in denen der Zentralstaat über Querschnittskompetenz tätig werden kann. Diese Beschränkung soll die Kompetenzen der Autonomen Gemeinschaften und deren Reichweite berücksichtigen. Die zunehmend vom Tribunal Constitucional eingeforderte Beschränkung der Grundsatzgesetzgebung wird vor allem auf das Prinzip der Indisponibilität der Kompetenzordnung gestützt. Als Reaktion der Autonomen Gemeinschaften auf die hohe Regelungsdichte der Basisgesetzgebung wird beobachtet, dass diese mitunter keine Ausführungsgesetze oder den Wortlaut der zentralstaatlichen Regelung wiederholende Gesetze erlassen.89 Gerade diese Normwiederholung wird in Spanien jedoch als überflüssige und „schlechte Gesetzgebungstechnik“ kritisiert.90 4. Fazit Die vereinzelt diskutierte Umsetzungskompetenz des Zentralstaates aus Art. 93 CE wird überwiegend ebenso wie eine Umsetzungskompetenz aus Art. 149 Abs. 1 Nr. 3 CE – der Kompetenz für auswärtige Angelegenheiten – abgelehnt. Der in der Praxis beschrittene Weg einer großzügigen Interpretation zentralstaatlicher Kompetenzen (der so genannten titulos transversales), anhand derer der Zentralstaat Unionsrecht umsetzen kann, wird von der Literatur kritisiert und mittlerweile auch von der Rechtsprechung über eine engere Interpretation der Kompetenzen begrenzt. Spezielle Umsetzungsmöglichkeiten für den Zentralstaat werden somit in der spanischen Diskussion abgelehnt. Als einziges Mittel die Probleme im Rahmen der Umsetzung des Unionsrechts zu lösen bzw. zu entschärfen, werden die vorhandenen Koordinationsmechanismen91 zwischen zentralstaatlicher und dezentraler Normgebung erachtet.92 88

Montilla Martos, La articulación normativa bases-desarollo, ReDCE 2004, S. 207, 218 f. Ders., Unión Europea y Comunidades Autónomas, S 202. 90 STC 62/1991. 91 Anknüpfungspunkt sind die Sektorenkonferenzen (Conferencias Sectoriales) und die „Konferenz für Angelegenheiten im Zusammenhang mit den Europäischen Gemeinschaften“ (CARCE – Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas). In diesen treffen sich die zentralstaatlichen Minister mit den für ihren Bereich jeweils fachlich zuständigen Regierungsmitgliedern der Autonomen Gemeinschaften, um sich über Probleme ihres Bereiches und Lösungsansätze, bzw. Vorgehensweisen auszutauschen. In diesem Rahmen können die Teilnehmer gleichberechtigt über eine Umsetzung horizontaler Richtlinien beraten. 89

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II. Mechanismen zur Garantie der Umsetzung des Unionsrechts Der Schwerpunkt der spanischen Diskussion zur Umsetzung des Unionsrechts liegt auf Möglichkeiten des Zentralstaats, die Umsetzung durch die Autonomen Gemeinschaften zu garantieren. Diskutierte Garantiemechanismen ergeben sich aus der zentralstaatlichen Aufgabenzuweisung der Umsetzungsgarantie in Art. 93 CE a. E., Aufsichtsmöglichkeiten (der so genannten „alta inspeción“), außerordentlichen Interventionsmechanismen,93 sowie Ersetzungs- bzw. Ergänzungsmöglichkeiten der Normen Autonomer Gemeinschaften.

1. Handlungsmöglichkeit aus der Pflicht des Zentralstaates, die Einhaltung internationaler Verträge zu garantieren Art. 93 CE am Ende Nach Art. 93 CE a. E., obliegt den Cortes Generales bzw. der Regierung die Gewährleistung internationaler Verträge und der Beschlüsse supranationaler Organisationen, denen Kompetenzen übertragen wurden.94 Zum Teil wird aus dieser Garantiezuweisung eine Handlungsmöglichkeit des Zentralstaates abgeleitet, wenn eine Einhaltung internationaler Verträge aufgrund fehlender oder fehlerhafter Handlungen der Autonomen Gemeinschaften gefährdet ist. Nach überwiegender Meinung liegt der historische Sinn des Art. 93 CE a. E. jedoch darin, Funktionen von Parlament Beschlüsse werden einstimmig, oder mit der Mehrheit der Autonomen Gemeinschaften unter Zustimmung des Staates gefasst, wobei im letzteren Fall der Beschluss nur für die zustimmenden Autonomen Gemeinschaften bindend ist. Als problematisch wird die mit der Bindungswirkung einhergehende Entparlamentarisierung erachtet. Das Gremium schuf ein Abkommen, mit dem es die Beteiligung der Autonomen Gemeinschaften in EU-Angelegenheiten in den Sektorenkonferenzen regelte („Acuerdo sobre la Participación Interna de las Comunidades Autónomas en los Asuntos Comunitarios Europeos a través de las Conferencias Sectoriales“ API). Dieses statuiert gegenseitige Informationspflichten. Gesetzesentwürfe zur Umsetzung sind bereits in der Entwurfsphase der Konferenz zu übermitteln. Dadurch soll eine Plattform zur Verfügung gestellt werden, um etwaige auftretende Konflikte frühzeitig zu lösen. Zu der Rolle der Conferencias Sectoriales im Rahmen der Umsetzung von Unionsrecht siehe Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 122 ff.; zur allgemeinen Funktionsweise Hernández Lafuente, Tecnicas y fórmulas de cooperación, in: Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) (Hrsg.), El funcionamiento del Estado autonómico, S. 591, 594 ff.; Pérez González, Die Rolle der Comunidades Autónomas, in: Kremer/Bethge (Hrsg.), Die BRD und das Königreich Spanien, S. 51, 68; aus rechtsvergleichender Sicht Bretz, Föderalismus und Regionalismus, S. 161. 92 Pérez González, Die Rolle der Comunidades Autónomas, in: Kremer/Bethge (Hrsg.), Die BRD und das Königreich Spanien, S. 51, 62 ff.; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 122 ff. 93 Dazu zählen die Harmonisierungsgesetze der Staates aufgrund von Art. 150. 3 CE und der staatliche Zwang aufgrund von Art. 155 CE; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 232 ff. 94 Art. 93. CE: „… Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.“

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

und Regierung abzugrenzen und ein Übergehen von Kompetenzen des Parlaments an die Regierung zu verhindern.95 Ungeklärt ist damit jedoch noch die Frage, ob Art. 93 CE dem Zentralstaat gegenüber den Autonomen Gemeinschaften zusätzliche Handlungsmöglichkeiten verschaffen soll. Eine daraus folgende Befugnis, würde in die Umsetzungsmöglichkeiten der Autonomen Gemeinschaften eingreifen. Das Tribunal Constitucional hat in seiner Entscheidung STC 252/1988 dem Zentralstaat eine solche Befugnis scheinbar zugestanden.96 In weiteren Entscheidungen wurde jedoch zwischen Umsetzungs- und Vollzugskompetenzen für Unionsrecht auf der einen Seite und der Garantie der Umsetzung auf der anderen Seite unterschieden. Art. 93 CE statuiert ein zentralstaatliches Monopol der Umsetzungsgarantie gegenüber betroffenen Völkerrechtssubjekten, woraus jedoch weder ein Kompetenztitel zur Erfüllung dieser Aufgabe, noch eine Vorgabe, wie dies zu geschehen hat, folgt.97 In seiner Entscheidung STC 45/2001 führt das Tribunal Constitucional aus,98 dass die Aufgabenzuweisung der Garantie an den Zentralstaat voraussetze, dass diesem Instrumente zur Umsetzung zur Verfügung stehen. Art. 93 CE als solcher schaffe aber keinen Kompetenztitel der dem Zentralstaat eine Auffangkompetenz zuweise und so die staatliche Kompetenzverteilung verändere.99 Aus Art. 93 CE ergibt sich somit nur, welche Verfassungsorgane für die Erfüllung der Aufgabe zuständig sind, jedoch nicht welche Instrumente ihnen dafür zur Verfügung stehen.100 Innerhalb der Verfassung ist dann nach anderen Handlungsinstrumenten für diese Aufgabe zu suchen. Da der Abschluss internationaler Verträge sonst einen Kompetenztitel für den Zentralstaat herbeiführen würde, steht einer Handlungskompetenz aus Art. 93 CE das Indisponibilitätsprinzip entgegen. Die herrschende Ansicht der Lehre101 stützt die gefestigte Auffassung des Tribunal Constitu-

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Lasagabaster Herrarte, El Estatuto de Autonomía y la CEE, REP 1985, S. 609, 613 f.; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 222 m.w.N. 96 STC 252/1988/2: „… no cabe ignorar que, tanto la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 C.E. (adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las Resoluciones de los Organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias, es decir, del llamado Derecho derivado), como, de otra parte, el hecho de que sea la Administración Central del Estado (en razón, por ejemplo, de las cláusulas contenidas en los párrafos 10 y 16 del apartado primero del art. 149 C.E.) la competente para realizar actuaciones que, cuando no está presente esa conexión con el exterior, corresponden a la Administración Autonómica …“, ebenso STC 153/1989/8. 97 Ruiz Ruiz, La función de garantia del cumplimiento autonomico del derecho comunitario europeo, REDC 1997, S. 159, 163 ff.; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 224. 98 STC 45/2001/7. 99 Auch hier wirkt sich wieder das spanischen Grundprinzip einer Unveränderlichkeit der Kompetenzordnung aus. 100 Ruiz Ruiz, La función de garantia del cumplimiento autonomico del derecho comunitario europeo, REDC 1997, S. 159, 160 ff. 101 Siehe dazu m.w.N. Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 226.

Kap. 1: Spanien

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cionals, so dass das Vorhandensein anderer verfassungsrechtlich verbürgter Handlungsmöglichkeiten im Zentrum der spanischen Diskussion steht. 2. Verfassungsrechtliche Aufsichtsmöglichkeiten – „alta inspeción“ Die Kompetenz zu einer Beaufsichtigung der Umsetzung des Unionsrechts durch die Autonomen Gemeinschaften wird aus einer Verbindung der Art. 93 CE und Art. 149 Abs. 1 Nr. 3 CE hergeleitet. Das Instrument der Aufsicht wird aus der in Art. 93 CE statuierten Garantiezuweisung entwickelt, während Art. 149 Abs. 1 Nr. 3 CE (die Kompetenz für internationale Beziehungen) als die notwendige rechtliche Grundlage einer Anwendung auf die Umsetzung des Unionsrechts angesehen wird.102 Die Aufsicht wurde vom Tribunal Constitucional in den ersten Jahren seiner Rechtsprechung als Instrument der Überwachung und Überprüfung, entsprechend europäischer Informations- und Auskunftspflichten der Staaten gegenüber der EU, ausgestaltet.103 Die Autonomen Gemeinschaften können somit seitens des Zentralstaats verpflichtet werden, den Stand der Umsetzung unionsrechtlicher Richtlinien mitzuteilen. Anhand der Aufsicht wird der Zentralstaat in die Lage versetzt festzustellen, ob die Autonomen Gemeinschaften ihren Umsetzungspflichten nachgekommen sind. Eine Verletzung der Umsetzungspflicht zieht jedoch im Rahmen der Aufsicht keine weiteren juristischen Konsequenzen nach sich, da diese keine weiteren Handlungsmöglichkeiten eröffnet. Die Aufsicht dient der Information des Zentralstaats. Die Autonomen Gemeinschaften können, wenn der Zentralstaat eine Pflichtverletzung festgestellt hat, nur anhand anderer verfassungsrechtlicher Instrumente zur Umsetzung des Unionsrechts angehalten werden. 3. Harmonisierungsgesetzgebung – la armonización legislativa Die spanische Verfassung enthält zwei ausdrückliche Eingriffsmöglichkeiten des Zentralstaates in die Gesetzgebungsbefugnis der Autonomen Gemeinschaften. Eine davon ist die Harmonisierungsgesetzgebung, die grundsätzlich eine Möglichkeit darstellt, die Umsetzung des Unionsrechts zu garantieren. Gemäß Art. 150 Abs. 3 CE kann der Zentralstaat „… Gesetze erlassen, die die notwendigen Grundsätze für eine Angleichung der normativen Bestimmungen der Autonomen Gemeinschaften enthalten. Dies gilt auch für die Zuständigkeitsbereiche der Autonomen Gemeinschaften, wenn es das Interesse der Allgemeinheit erfordert. Es obliegt den Cortes Generales, mit absoluter Mehrheit jeder der Kammern diese Notwendigkeit festzustellen.“104

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Ebd., S. 230 f. Ebd., S. 231. 104 Art. 150 Abs. 3 CE: „El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. 103

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Solche Harmonisierungsgesetze verpflichten somit die Autonomen Gemeinschaften, ihre Normen an die im Harmonisierungsgesetz erlassenen Grundzüge anzugleichen. Deren Anwendung setzt ein Interesse der Allgemeinheit voraus, das von Kongress und Senat mit absoluter Mehrheit festgestellt werden muss. Diese hohen Hürden erschweren eine Anwendung des Art. 150 Abs. 3 CE. Eine Anwendung der Harmonisierungsgesetzgebung setzt stets einen Verstoß oder eine Untätigkeit der Autonomen Gemeinschaften bei der Umsetzung des Unionsrechts voraus. Liegt ein Verstoß oder eine Untätigkeit vor, und stellen die Kammern des Parlaments das Interesse der Allgemeinheit fest, kann der Zentralstaat Harmonisierungsgesetze erlassen. Mit der Harmonisierungsgesetzgebung können jedoch nur vorhandene Normen der Autonomen Gemeinschaften harmonisiert werden. Hat eine Autonome Gemeinschaft keine Normen in einem Bereich erlassen, kann über die Harmonisierungsgesetzgebung keine Angleichung erreicht werden. Eine Pflicht zur Normierung einer Materie enthält die Harmonisierungsgesetzgebung nicht. Problematisch für die rechtzeitige Umsetzung des Unionsrechts würde sich des Weiteren auch die benötigte Zeit erweisen. Ein nach einem Verstoß der Autonomen Gemeinschaften erlassenes Harmonisierungsgesetz, an das die Autonomen Gemeinschaften ihre Regelungen anpassen müssen, entspricht einem zwei, bzw. dreistufigen Gesetzgebungsverfahren: Auf der ersten Stufe eine eventuell stattfindende ungenügende Gesetzgebung der Autonomen Gemeinschaft, bzw. ein Untätig bleiben bei bestehenden, den unionsrechtlichen Vorgaben widersprechenden Gesetzen. Die zweite Stufe wäre die Harmonisierungsgesetzgebung des Zentralstaats. Im Rahmen der dritten Stufe müssten dann die Autonomen Gemeinschaften ihre Regelungen an die Harmonisierungsgesetze anpassen. Bereits bei zweistufigen Gesetzgebungsverfahren, wie z. B. der mittlerweile abgeschafften deutschen Rahmengesetzgebung, gestaltet sich die fristgerechte Umsetzung in der Regel problematisch. Eine zweistufige Umsetzungsgesetzgebung, die an einen Verstoß der Erstumsetzung anknüpft, wäre zu einer fristgerechten Lösung somit kaum in der Lage. Aufgrund der genannten Probleme ist die Harmonisierungsgesetzgebung kein adäquates Mittel zur Garantie einer korrekten Umsetzung des Unionsrechts. Des Weiteren wird in Spanien der Art. 150 Abs. 3 CE ebenso wie Art. 155 CE als Norm verstanden, die nur als „ultima ratio“105 angewandt werden sollte.106 Die Norm soll nur in Ausnahmefällen zur Anwendung kommen, wenn der Gesetzgeber keine anderen Möglichkeiten hat und das Allgemeinwohl dies erfordert.107 Eine solche Ausnahmesituation sieht man aber gerade nicht in der Umsetzungsgarantie des Unionsrechts, da dies durch die europäische Integration eine gewöhnliche staatliche Aufgabe geworden ist. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.“ 105 Zum Teil wird in Spanien auch der Ausdruck „norma de cierre del sistema“ verwendet. 106 STC 76/1983/3. 107 Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 233 f.

Kap. 1: Spanien

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4. Staatlicher Zwang – coerción estatal Die zweite ausdrückliche Eingriffsmöglichkeit des Zentralstaats in die Gesetzgebung der Autonomen Gemeinschaften ist der staatliche Zwang. Er erlaubt als „absolutes Zwangsmittel“108 ein unmittelbares Eingreifen. Art. 155 CE statuiert: „… wenn eine Autonome Gemeinschaft die ihr von der Verfassung oder anderen Gesetzen auferlegten Verpflichtungen nicht erfüllt oder so handelt dass ihr Verhalten einen schweren Verstoß gegen die allgemeinen Interessen Spaniens darstellt, so kann die Regierung nach vorheriger Aufforderung an den Präsidenten der Autonomen Gemeinschaft und, im Falle von deren Nichtbefolgung, mit der Billigung der absoluten Mehrheit des Senats die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um die Gemeinschaft zur zwangsweisen Erfüllung dieser Verpflichtungen anzuhalten oder um das erwähnte Interesse der Allgemeinheit zu schützen.“109

Setzt eine Autonome Gemeinschaft Unionsrecht nicht bzw. fehlerhaft um, verstößt sie gegen ihre Pflicht, europäisches Recht korrekt umzusetzen. Demnach ist Art. 155 CE anwendbar. In Wissenschaft und Rechtsprechung wird Art. 155 CE jedoch als wenig praktikabel angesehen. Der an Art. 37 GG angelehnte110 Art. 155 CE wird als außerordentlicher Kontrollansatz des Zentralstaates111 bzw. absoluter Notstandsartikel112 interpretiert. Seit Inkrafttreten der spanischen Verfassung wurde Art. 155 CE ebenso wie Art. 37 GG seit Bestehen des Grundgesetztes noch kein einziges Mal angewandt. Das Tribunal Constitucional spricht von einem außerordentlichen Zwangsmittel, welches einen schweren politischen Konflikt heraufbeschwört und nur in Momenten einer schweren Krise zum Erhalt und zur Absicherung des Staates zu verwenden sei.113 Da die fehlerhafte oder nicht erfolgte bzw. verspätete Umsetzung von Unionsrecht zwar keine gewöhnliche, keinesfalls aber eine absolute und 108 „Medida compulsiva máxima“ Garcia Torres, El articulo 155 de la Constitución Española y el principio consitucional de Autonomía, in: Instituto de Estudios Fiscales (IEF) (Hrsg.), Organisacion territorial del Estado, S. 1189 ff. 109 Art. 155 Abs. 1 CE: „Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.“ 110 Albertí Rovira, Beziehungen zwischen Staat und Autonomen Gemeinschaften, in: Kramer (Hrsg.), Die Entwicklung des Staates der Autonomien in Spanien und der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland, S. 129, 131. Zu den Parallelen und der Beeinflussung des Art. 155 CE durch die deutschen Regelungen siehe Garcia Torres, El articulo 155 de la Constitución Española y el principio consitucional de Autonomía, in: Instituto de Estudios Fiscales (IEF) (Hrsg.), Organisacion territorial del Estado, S. 1189 ff. Torres bezeichnet Art. 48 WRV als den Archetypen der Normen des Bundeszwangs. 111 „Formula de control excepcional“ de Mendizabal Allende, El control de las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, in: Instituto de Estudios Fiscales (IEF) (Hrsg.), La Constitución Española y las fuentes del Derecho, S. 1436, 1468. 112 „Mecanismo absolutamente excepcional de cierre del sistema“ Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 234. 113 STC 49/1988/32.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

schwere Ausnahmesituation darstellt, wird Art. 155 CE nicht als geeignetes Instrument angesehen, die Umsetzung des Unionsrechts zu garantieren.114 Darüber hinaus werden noch Verfahrenshürden vorgebracht, die eine Lösung der Garantie über Art. 155 CE erschweren. Art 155 CE könne erst zur Anwendung kommen, wenn zuvor von einem nationalen oder europäischen Gericht der Verstoß der Autonomen Gemeinschaft festgestellt worden sei.115 5. Ergänzende Anwendung zentralstaatlichen Rechts mittels der Ergänzungsklausel – cláusula de supletoriedad Im Zentrum der Diskussion darüber, wie der Zentralstaat die Umsetzung von Unionsrecht garantieren kann, steht Art. 149 Abs. 3 CE a. E. Gemäß Art. 149 Abs. 3 CE a. E. ergänzt das zentralstaatliche Recht das Recht der Autonomen Gemeinschaften. Dies ist die so genannte „cláusula de supletoriedad“. Art. 149 Abs. 3 CE: „Die dem Staat von dieser Verfassung nicht ausdrücklich übertragenen Aufgabenbereiche können auf Grund der entsprechenden Statute von den Autonomen Gemeinschaften übernommen werden. Die Zuständigkeit in Bereichen, die von den Autonomiestatuten nicht übernommen werden, liegt beim Staat, dessen Normen im Konfliktfall in allen Materien, die nicht zur ausschließlichen Kompetenz der Autonomen Gemeinschaften gehören, den Vorrang haben. Das staatliche Recht ergänzt in jedem Fall das Recht der Autonomen Gemeinschaften.“116

Die Funktion und Reichweite dieser Ergänzungsklausel ist auch unabhängig von der unionsrechtlichen Problematik strittig: Nach de Otto y Pardo, der von einer unbegrenzten Gesetzgebungsbefugnis des Zentralstaates ausgeht, kann der Zentralstaat, nachdem eine Autonome Gemeinschaft von ihrem Gesetzgebungsrecht Gebrauch gemacht hat, grundsätzlich im Rahmen der cláusula de supletoriedad weiterhin Normen erlassen. Diese zentralstaatlichen Normen sollen jedoch nur ergänzend zur Anwendung kommen.117 Nach Muñoz-Machado dagegen verleiht die Ergänzungsklausel dem Zentralstaat keine Gesetzgebungskompetenz für Materien, die von den Autonomen Gemeinschaften übernommen wurden. Somit seien Gesetze, die der Zentralstaat in Bereichen erlässt, in denen die Autonomen Gemeinschaften die Kompetenz übernommen haben, verfassungswidrig. Eine ergänzende Gesetzgebung sei nur vorübergehend zulässig, 114

Pérez Tremps, Comunidades Autónomas, Estado y Comunidad Europea, S. 209 ff. Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 236 f. 116 Art. 149. 3 CE: „Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.“ (Hervorhebung durch den Verfasser) 117 de Otto y Pardo, Estudios sobre Derecho estatal y autonómico, S. 73. 115

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dann jedoch auch außerhalb der dem Zentralstaat zustehenden Kompetenzen, sofern keine Regelungen der Autonomen Gemeinschaften bestehen.118 Überwiegend wird die cláusula de supletoriedad als Norm zur Schließung von Lücken der autonomen Rechtsordnungen verstanden.119 Voraussetzung für eine ergänzende Anwendung von zentralstaatlichem Recht ist eine Lücke in der Rechtsordnung einer Autonomen Gemeinschaft. Diese Lücke kann, wenn sie nicht im Rahmen einer Analogie zu Normen aus der Rechtsordnung der Autonomen Gemeinschaft geschlossen werden kann, unter Rückgriff auf zentralstaatliche Normen geschlossen werden. Dabei werden an das Vorliegen einer Regelungslücke strenge Voraussetzungen geknüpft: Die Feststellung, dass es keine Regelung der Autonomen Gemeinschaft gibt, ist nicht ausreichend, da in einer bewussten Untätigkeit eine gezielte Normabwesenheit und keine planwidrige Lücke zu sehen ist. Liegt jedoch eine planwidrige Regelungslücke vor, ist es Aufgabe des Rechtsanwenders,120 Normen aus der zentralspanischen Rechtsordnung, die diesen Bereich regeln, entsprechend anzuwenden.121 Die Anwendung der cláusula de supletoriedad als Garantie der Umsetzung des Unionsrechts wird kontrovers diskutiert. Das Tribunal Constitucional hat die Ergänzungsklausel in einer „konfusen Rechtsprechung“122 unterschiedlich interpretiert. Das Tribunal Constitucional123 folgte zunächst dem Ansatz von de Otto y Pardo und sah in der cláusula de supletoriedad eine allgemeine Kompetenzgrundlage für den Zentralstaat. In den 1990er Jahren änderte es jedoch seine Rechtsprechung124

118

Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, S. 409 ff. Xiol Ríos, L‘aplicació de l’ordenament autonòmic pels jutges, in: Borrel i Mestre/Bueno Arús/Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya (Hrsg.), Autonomia i Justícia a Catalunya, S. 13 23; de Carreras i Serra, La supletorietat i la prevalença com a principis de relació entre l’ordenament etatal i l’autonòmic, in: Borrel i Mestre/Bueno Arús/Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya (Hrsg.), Autonomia i Justícia a Catalunya, S. 27, 31 ff. Canosa Usera, Contribución al estudio de la supletoriedad, RVAP 1993, S. 47, 75 f.; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 240; Sánchez Barrilao, Supletoriedad como garantía de la ejecución del derecho europeo, ReDCE 2004, S. 241, 248. 120 Xiol Ríos, L‘aplicació de l’ordenament autonòmic pels jutges, in: Borrel i Mestre/Bueno Arús/Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya (Hrsg.), Autonomia i Justícia a Catalunya, S. 13 23; de Carreras i Serra, La supletorietat i la prevalença com a principis de relació entre l’ordenament etatal i l’autonòmic, in: Borrel i Mestre/Bueno Arús/Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya (Hrsg.), Autonomia i Justícia a Catalunya, S. 27, 31 ff. 121 Canosa Usera, Contribución al estudio de la supletoriedad, RVAP 1993, S. 47 S. 75 f.; Sánchez Barrilao, Supletoriedad como garantía de la ejecución del derecho europeo, ReDCE 2004, S. 241, 248; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 240 f. 122 „… la confusa jurisprudencia constitucional que sobre dicha cláusula ha recaído“ Sánchez Barrilao, Supletoriedad como garantía de la ejecución del derecho europeo, ReDCE 2004, S. 241, 243. 123 SSTC 5/1981, 69/1982, 49/1984. 124 Vor allem mit den Urteilen SSTC 147/1991, 155/1993, 118/1996. 119

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

und erklärte zentralstaatliche Gesetze mit der Begründung für ungültig, dass aus der cláusula de supletoriedad keine Kompetenz für den Zentralstaat folge.125 Strittig ist jedoch, inwieweit der Zentralstaat über die Klausel die Umsetzung von Unionsrecht garantieren kann. In dem Zeitraum zwischen der ursprünglichen Rechtsprechung des Tribunal Constitucional und den späteren klaren Aussagen, dass aus der cláusula de supletoriedad keine Kompetenz folgt, fällt die Entscheidung STC 79/1992, in der das Tribunal Constitucional in Art. 149 Abs. 3 CE eine Ermächtigung des Zentralstaates erblickte, um eine Nichtumsetzung von Unionsrecht abzuwenden. Die so erlassenen Normen seien demnach anwendbar, sofern und solange die Autonomen Gemeinschaften keine eigenen Regelungen erlassen haben.126 Wie dieses Urteil im Hinblick auf die spätere Rechtsprechung des Tribunal Constitucional, die eine Kompetenz aus Art. 149 Abs. 3 CE ablehnt, zu verstehen ist, bleibt unklar. In späteren Urteilen insbesondere STC 195/1998 hat das Tribunal Constitucional eine Art Mittelweg beschritten: Zwar wurde ein Gesetz aufgrund der fehlenden Kompetenzgrundlage für verfassungswidrig erachtet, jedoch seine Nichtigkeit bis zum Erlass eigenständiger Regelungen der Autonomen Gemeinschaften ausgesetzt. Dadurch sollte die zentralstaatliche Regelung mittels der Ergänzungsklausel den Vorzug vor einer direkten Anwendung einer unionalen Richtlinie erhalten. Dabei hat das Tribunal Constitucional nicht nur die Möglichkeit einer ergänzenden Anwendung festgestellt, sondern vielmehr die Anwendung der für verfassungswidrig erkannten Norm bis zum Vorhandensein autonomer Normen angeordnet. Eine dogmatische Begründung der Anwendung der verfassungswidrigen Normen erfolgt nicht. Das Tribunal Constitucional zieht jedoch eine Anwendung innerspanischen Rechts einer direkten Anwendung des Unionsrechts vor. Vor einem Rückgriff auf europäisches Recht soll deshalb geprüft werden, ob das spanische Recht in seiner Gesamtheit das Unionsrecht und eine fragliche Richtlinie umsetzt. In der Anwendung zentralstaatlichen spanischen Rechts wird, auch wenn dieses an sich rechtswidrig ist, eine angemessene Lösung gesehen. In den Entscheidungen SSTC 195/1998 und 97/2002 wurde als Erwägung angeführt, dass eine Nichtigkeit der zentralstaatlichen Norm eine nicht hinnehmbare Lücke hinterlassen würde.127 Ein Teil der Literatur befürwortet darüber hinaus sogar eine präventive Anwendung der Ergänzungsklausel. Der Zentralstaat soll aufgrund der Ergänzungsklausel vorbeugend Normen erlassen können, so dass im Falle einer Nichtumsetzung von Unionsrecht durch Autonome Gemeinschaften zentralstaatliches Recht vorhanden ist, das ergänzend angewandt werden kann. Dadurch soll eine Einhaltung der euro-

125

SSTC 118/1996, 61/1997. Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 238. 127 Die Entscheidungen betrafen eine Ausweisung von Umwelt- bzw. Naturschutzzonen. Wäre das Gesetz mit sofortiger Wirkung annulliert worden, hätten die Gebiete zunächst keinem speziellen Schutz unterstanden. 126

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päischen Pflichten gewährleistet werden.128 Diese Auffassung ist ebenso wie die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts höchst umstritten und wird vielfach abgelehnt.129 Dabei wird vor allem auf das oben geschilderte Verständnis der Ergänzungsklausel bezüglich ihrer Funktion der Lückenschließung durch den Rechtsanwender verwiesen. Darüber hinaus wird mit dem auch vom Verfassungsgericht anerkannten Prinzip der Unveränderlichkeit der Rechtsordnung argumentiert. Das größte Risiko der Entscheidungen wird darin gesehen, dass sie einen Bereich eröffnen, in dem der Zentralstaat ohne eine Kompetenz zu besitzen normgebend tätig werden kann.130 Darüber hinaus wird befürchtet, dass die lückenschließende Anwendung von verfassungswidrigem Recht dazu führt, dass der Zentralstaat bewusst verfassungswidrige Normen erlässt, um einem eventuellen Verstoß der Autonomen Gemeinschaften vorzubeugen.131 Ein Teil der Literatur132 lehnt eine ergänzende Kompetenz zur Umsetzung des Unionsrechts aus Art. 149 Abs. 3 CE ab, da die Ergänzungsklausel sich lediglich an den Rechtsanwender richte. Eine ergänzende Anwendung zentralstaatlicher Normen erfordere darüber hinaus immer erst die Feststellung einer gerichtlichen Instanz, dass in einer Autonomen Gemeinschaft eine fehlerhafte Umsetzung vorliege, bevor überhaupt eine Anwendung der cláusula de supletoriedad in Betracht käme. Unstrittig ist eine Anwendung der Ergänzungsklausel lediglich in sehr engem Umfang. Hat eine Autonome Gemeinschaft keine Kompetenz zur Umsetzung einer Richtlinie, ist diese vom Zentralstaat im Rahmen seiner Kompetenzen für die Autonome Gemeinschaft umzusetzen. Setzt jedoch eine andere Autonome Gemeinschaft, die über die entsprechende Kompetenz zur Umsetzung des Unionsrechts verfügt, diese Richtlinie nicht innerhalb der Frist um, ist die zentralstaatliche Umsetzungsnorm in dieser Autonomen Gemeinschaften ergänzend anzuwenden.

III. Reformvorschläge 1. Devolution der Gesetzgebungskompetenzen Da der Zentralstaat die ihm von der Verfassung zugewiesene Aufgabe der Garantie der Umsetzung mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln nicht wirksam erfüllen 128 Muñoz Machado, La ordenación de las relaciones del Estado y las Comunidades Autónomas con la Comunidad Europea, in: García de Enterría/Gonzáles Campos/Muñoz Machado (Hrsg.), Tratado de Derecho Comunitario Europeo, S. 571, 624 ff. 129 Jiménez Asensio, Las competencias autonómicas, S. 196 ff.; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 240 f. 130 Tejedor Bielsa, La Garantía constitucional de la unidad del ordenamiento, S. 198; Sánchez Barrilao, Supletoriedad como garantía de la ejecución del derecho europeo, ReDCE 2004, S. 241, 266. 131 Sánchez Barrilao, Supletoriedad como garantía de la ejecución del derecho europeo, ReDCE 2004, S. 241, 259; Balaguer Callejón, Derecho constitucional, S. 334 ff. 132 Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 243 ff.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

kann, wird in Spanien die Einfügung einer sekundären Gesetzgebungskompetenz vorgeschlagen.133 Diese soll dem Zentralstaat durch eine Devolution der Gesetzgebungskompetenzen in Anlehnung an die österreichische Regelung des Art. 23d Abs. 5 B-VG134 vermittelt werden. Da dem Zentralstaat keine geeigneten Handlungsmöglichkeiten zur Garantie zur Verfügung stehen, soll ihn die Ergänzungsklausel zu einer wirksamen Wahrnehmung seiner Aufgabe befähigen. Entsprechend der österreichischen Ausgestaltung des Art. 23d Abs. 5 B-VG könnte eine durch den EuGH festgestellte Nichterfüllung der Umsetzung von Unionsrecht zu einer Parallelkompetenz des Zentralstaates für die Umsetzung führen. Diese solle jedoch strikt an die Befolgung des Urteils gebunden sein, so dass die zentralstaatliche Kompetenz zurücktreten würde, wenn die Autonome Gemeinschaft zur Befolgung des Urteils tätig würde.135 2. Haftung der Autonomen Gemeinschaften Ein weiterer Vorschlag zur Verbesserung der Umsetzung des Unionsrechts durch die Autonomen Gemeinschaften ist die Einführung einer Regressmöglichkeit des Zentralstaats. Muss dieser Strafzahlungen an die EU entrichten, die durch eine Autonome Gemeinschaft verschuldet wurden, soll er diesen gegenüber einen Regressanspruch erhalten.136 Konkretere Vorschläge wie eine Norm auszugestalten wäre, liegen jedoch nicht vor.

C. Parallele zum Völkerrecht Wie international üblich, vertritt auch in Spanien das Staatsoberhaupt, in diesem Fall der König, den Spanischen Staat nach außen und bekundet die Zustimmung zu internationalen Verträgen. Innerstaatlich obliegt dem Zentralstaat die ausschließliche

133 Siehe dazu den Vorschlag des Consejo de Estado (Spanischen Staatsrats). Der Staatsrat ist ein juristisches Beratungsgremium der Regierung. Es besteht zur Zeit aus 30 berufenen oder dem Organ kraft Amtes angehörigen Mitgliedern die verschiedenen inhaltlichen Einheiten zugeordnet sind. Zum Staatsrat siehe www.consejo-estado.es. Der Staatsrat wurde von der Regierung beauftragt, Vorschläge für eine Verfassungsreform für verschiedene Themen zu erarbeiten. Unter anderem sollte er zu den Auswirkungen der Europäisierung auf die spanische Verfassung Stellung nehmen. Siehe dazu Consejo de Estado, Informe sobre modificaciones de la Constitución, S. 123 f. Derzeit ist nicht mit einer Umsetzung der Vorschläge des Staatsrates zu rechnen, da die politischen Mehrheiten für eine Verfassungsänderung nicht bestehen bzw. nur schwer zustande zu bringen wären. Jedoch werden die Vorschläge und Überlegungen des Staatsrats voraussichtlich in Zukunft, wenn eine Verfassungsreform vorgenommen werden soll, die fällige Diskussion beeinflussen bzw. vorstrukturieren. Zuvor auch schon für eine Devolutionsregelung Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 270 ff. 134 Zur österreichischen Devolution siehe unten Zweiter Teil, Kapitel 2 B. II. 2. 135 Consejo de Estado, Informe sobre modificaciones de la Constitución, S. 123 f.; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 270 ff. 136 Consejo de Estado, Informe sobre modificaciones de la Constitución, S. 124 ff.

Kap. 1: Spanien

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Zuständigkeit für die internationalen Beziehungen. Völkerrechtliche Betätigungen der Autonomen Gemeinschaften sind dadurch ausgeschlossen.137 Wie im Unionsrecht wurde für eine Umsetzung des Völkerrechts eine Kompetenz des Zentralstaats aus Art. 149 Abs. 1 Nr. 3 CE diskutiert, jedoch ebenso abgelehnt.138 Die Umsetzung erfolgt wie im Unionsrecht durch die innerstaatlich zuständige Ebene. Im Unterschied zum Unionsrecht ist dem Zentralstaat jedoch keine Garantiefunktion zur Sicherstellung der Umsetzung zugewiesen. Ebenso ergaben sich auf dem Gebiet bislang keine praktischen Probleme. Deshalb gibt es keine spezifische Diskussion über die Umsetzung und Einhaltung des durch Autonome Gemeinschaften umzusetzenden Völkerrechts.

D. Ergebnis Die Umsetzungssituation in Spanien ist wie dargestellt umstritten. Primäre Umsetzungsmechanismen des Zentralstaats werden überwiegend abgelehnt. Eine Verbesserung der Umsetzung wird nur durch einen Ausbau der Kooperationsmöglichkeiten zwischen Zentralstaat und Autonomen Gemeinschaften als erreichbar angesehen. Vorhandene verfassungsrechtliche Mechanismen zur Garantie der Umsetzung werden entweder abgelehnt oder sind wie die Ergänzungsklausel höchst umstritten. Als Ausweg werden Verfassungsänderungen, die zur Einführung einer Devolution der Gesetzgebungskompetenzen führen und Regressmöglichkeiten des Zentralstaats für eine von den Autonomen Gemeinschaften verschuldete finanzielle Sanktion der EU eröffnen, erörtert. Aus der parallelen völkerrechtlichen Struktur lässt sich für die Umsetzung des Unionsrechts kein Gewinn ziehen, da in dieser Hinsicht keine praktischen Probleme vorliegen, und somit eine Diskussion hierzu fehlt.

137

STC 165/1994. Siehe dazu Garzón i Clariana/Albiol i Biosca/Piñol i Rull/Vilà i Costa, L’execució del dret comunitari europeu a espanya, in: Generalitat de Catalunya (Hrsg.), L’aplicació del dret de la comunitat europea pels organismes subestatals, S. 191, 207; Lorente Hurtado, Incidencia del ingreso de España en las Comunidades Europeas, in: Instituto de Estudios Fiscales (IEF) (Hrsg.), Organisación territorial del Estado, S. 1693, 1706 ff.; Remiro Brotons, La acción exterior del Estado, S. 233 ff. 138

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Kapitel 2

Österreich A. Die Staatsstruktur I. Staatsaufbau Österreich ist gemäß Art. 2 seines Bundes-Verfassungsgesetzes (B-VG) ein Bundesstaat der aus den Ländern Burgenland, Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol, Vorarlberg und Wien gebildet wird. Die Legislative des Bundes setzt sich aus Nationalrat und Bundesrat zusammen. Der Nationalrat wird nach den Grundsätzen der Verhältniswahl für jeweils vier Jahre direkt von allen Wahlberechtigten gewählt. Die Mitglieder des Bundesrates werden von den Landtagen für die Dauer ihrer Legislaturperiode gewählt. Das größte Bundesland entsendet zwölf, die restlichen Länder entsprechend ihrer Größe eine anteilige Zahl von Mitgliedern in den Bundesrat.139 Jedes Land entsendet jedoch mindestens drei Mitglieder, von denen mindestens ein Mandat der Partei zufallen muss, die bei der Landtagswahl die zweithöchste Stimmenzahl erreicht hat.140 Gesetze werden vom Nationalrat mit absoluter Mehrheit bei der Anwesenheit von mindestens einem Drittel seiner Mitglieder beschlossen. Die Beschlüsse werden an den Bundesrat weitergeleitet, der dagegen binnen acht Wochen begründeten Einspruch erheben kann. Erhebt er Einspruch kommt das Gesetz nur zustande, wenn der Nationalrat seinen Beschluss bei der Anwesenheit von mindestens der Hälfte seiner Mitglieder wiederholt. Verfassungsgesetze bedürfen einer Zwei-Drittel-Mehrheit bei Anwesenheit mindestens der Hälfte der Abgeordneten. Sind durch Verfassungsänderungen Kompetenzen der Länder betroffen, bedarf es darüber hinaus der Zustimmung des Bundesrates. Eine grundlegende Veränderung der Verfassung ist einer Volksabstimmung zu unterziehen. Es können jedoch auch einfache Gesetze oder Teile davon in Verfassungsrang erhoben werden, wenn sie ausdrücklich als Verfassungsbestimmungen bezeichnet und mit Zwei-Drittel-Mehrheit beschlossen werden. Dadurch finden sich viele Verfassungsnormen in einfachen Gesetzen wieder und sind über alle Rechtsgebiete ver139

Derzeit besteht der Bundesrat aus 62 Mitgliedern. Von diesen entfallen auf das Burgenland drei, Kärnten vier, Niederösterreich zwölf, Oberösterreich elf, Salzburg vier, die Steiermark neun, Tirol fünf, Vorarlberg drei und Wien elf Sitze. Zu der Zusammensetzung des Bundesrates siehe www.parlinkom.gv.at > Bundesrat > Zusammensetzung > Zusammensetzung nach Bundesländern. 140 Artikel 35 Abs. 1 B-VG: Die Mitglieder des Bundesrates und ihre Ersatzmitglieder werden von den Landtagen für die Dauer ihrer Gesetzgebungsperiode nach dem Grundsatz der Verhältniswahl gewählt, jedoch muss wenigstens ein Mandat der Partei zufallen, die die zweithöchste Anzahl von Sitzen im Landtag oder, wenn mehrere Parteien die gleiche Anzahl von Sitzen haben, die zweithöchste Zahl von Wählerstimmen bei der letzten Landtagswahl aufweist. Bei gleichen Ansprüchen mehrerer Parteien entscheidet das Los.

Kap. 2: Österreich

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teilt. Die dadurch entstehende Unübersichtlichkeit wird dadurch verstärkt, dass der Gesetzgeber als Verfassungsgeber die Aufhebung verfassungswidriger Gesetze in der Praxis des Öfteren dadurch umgeht, dass er die entsprechende Regelung im Verfassungsrang erlässt.141 II. Kompetenzordnung 1. Kompetenztypen Die österreichische Verfassung enthält vier Haupttypen der Kompetenzverteilung, die in den Art. 10 bis 12 und 15 B-VG verankert sind. Die Kompetenztypen gliedern sich nach der Zuständigkeit für die Gesetzgebung und die Vollziehung. (1) Gesetzgebung und Vollziehung obliegen dem Bund (Art. 10 B-VG). (2) Gesetzgebung ist Bundessache, Vollziehung Landessache (Art. 11 B-VG). (3) Grundsatzgesetzgebung ist Bundes-, Ausführungsgesetzgebung und Vollziehung Landessache (Art. 12 B-VG). (4) Gesetzgebung und Vollziehung obliegen den Ländern (Art. 15 B-VG). Der Typus der in Bundesstaaten üblichen142 konkurrierenden Gesetzgebung, soll durch den Grundsatz der strikten Kompetenztrennung ausgeschlossen werden, und taucht nur in Randbereichen auf.143 Für einige Materien wie das Abgabewesen, das Schulwesen oder die Privatwirtschaftsverwaltung bestehen besondere Kompetenztypen. Die restlichen Materien werden einem der vier Haupttypen zugewiesen. Nicht ausdrücklich zugeordnete Materien sind anhand einer Residualklausel den Ländern zugewiesen. Für die Ausführung der durch Bundesgesetz geregelten Materien nach Art. 11 und 12 B-VG steht dem Bund gemäß Art. 15 Abs. 8 B-VG ein Aufsichtsrecht zu. Dem Bund obliegen in alleiniger Kompetenz Gesetzgebung und Ausführung in vielen zentralen Bereichen.144 Art. 11 B-VG normiert für weitere Bereiche wie die Staatsbürgerschaft, die Straßenpolizei, den Tierschutz sowie die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Gesetzgebung des Bundes und den Vollzug durch die Länder.

141

Walter/Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Rn. 95; Öhlinger, Verfassungsrecht, S. 48, 61 f. 142 Öhlinger, Verfassungsrecht, S. 115. 143 So ist z. B. die Grundsatzgesetzgebung in der Sache auch eine Art konkurrierender Gesetzgebung. 144 Art. 10 B-VG erkennt dem Bund unter anderem die Kompetenzen für die Bundesverfassung, die Verfassungsgerichtsbarkeit, die äußeren Angelegenheiten, die Bundesfinanzen, das Zivil- und Strafrechtswesen, die öffentliche Sicherheit und Ordnung, das Vereins- und Versammlungsrecht, die Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie, das Verkehrs- sowie Kraftfahrzeugwesen, das Arbeitsrecht mit Ausnahme der Arbeiter und Angestellten in der Land- und Forstwirtschaft und das Sozial- und Vertragsversicherungswesen zu.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Im Bereich des Art. 12 B-VG obliegt dem Bund die Grundsatz- und den Ländern die Ausführungsgesetzgebung sowie die Vollziehung.145 Dabei hat der Bund den Ländern eine Frist zwischen sechs Monaten und einem Jahr zu setzen, innerhalb der die Länder Ausführungsgesetze zu erlassen haben. Erlassen die Länder in der vorgesehenen Frist keine Ausführungsgesetze, tritt eine Devolution der Kompetenz an den Bund ein, der die Materie dann, bis zu dem Zeitpunkt, in dem eine Landesregelung in Kraft tritt, selber regeln kann. In Fällen, in denen der Bundesgesetzgeber von seiner Grundsatzkompetenz keinen Gebrauch macht, können die Länder diese Materien selbstständig regeln. Diese Kompetenz ergibt sich aus Art. 15 Abs. 1 B-VG, der den Ländern eine Kompetenz eröffnet, solange diese nicht durch ein Bundesgesetz im Sinne von Art. 12 B-VG beschränkt ist.146 Die vormals umstrittene Frage, ob die Länder auch eigenständige Gesetze erlassen dürfen, wenn kein Grundsatzgesetz des Bundes vorhanden ist, wurde durch eine Verfassungsnovelle mit der Einführung des Art. 16 Abs. 6 Satz 5 B-VG klargestellt.147 Hat der Bundesgesetzgeber jedoch ein Grundsatzgesetz im Rahmen des Kompetenztypus des Art. 12 B-VG erlassen, so sind die Landesgesetzgeber an die darin enthaltenen Vorgaben gebunden. Grundsatzgesetze des Bundes binden jedoch immer nur den Landesgesetzgeber und sind nicht direkt anwendbar. Dies gilt sogar dann, wenn ein Grundsatzgesetz inhaltlich hinreichend bestimmt ist, so dass es direkt Grundlage für eine verwaltungsrechtliche oder gerichtliche Entscheidung sein könnte.148 Wie detailliert Grundsatzregelungen sein dürfen, ist auch in Österreich ein ständig wiederkehrender Streitpunkt der regelmäßig zu Urteilen des VfGH führt. Zum Teil wird als Kriterium für eine zulässige Detailliertheit auf Art. 18 B-VG abgestellt. Art. 18 B-VG enthält das Gesetzmäßigkeitsprinzip, nach dem die Verwaltung immer nur aufgrund von Gesetzen ausgeübt werden darf. In Anlehnung daran wird gefordert, dass Grundsatzgesetze nicht so detailliert sein dürfen, dass sie von der Verwaltung unmittelbar angewendet werden können.149 Dies ist jedoch ein äußerst weiches und schwer zu bestimmendes Kriterium. Teilweise wird in der Lehre die Möglichkeit einer klaren Abgrenzung in diesem Sinne auch komplett verneint.150 Die Judikatur des Verfassungsgerichtshofs ist in diesem

145 Dazu gehören das Armenwesens, die Bevölkerungspolitik, die Mutterschafts- und Jugendfürsorge, die Bodenreform, sowie das Elektrizitätswesens und der Pflanzenschutz. 146 VfSlg 12415/1990, Schramm, Zweistufige Rechtsakte, ZÖR 2001, S. 65, 75. 147 B-VG-Nov 1974, BGBl. 444. 148 VfSlg 3340/1958; 5921/1969; Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht Bd. 1 Rn. 19.019; Funk, Das System der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, S. 41; Welan, Grundsatzgesetzgebung und Ausführungsgesetzgebung, in: Hellbling/Mayer-Maly/Miehsler (Hrsg.), Theorie und Praxis des Bundesstaates, S. 9, 34, 36. 149 Funk, Das System der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, S. 42; Schramm, Zweistufige Rechtsakte, ZÖR 2001, S. 65, 77; Walter/Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Rn. 266; Welan, Grundsatzgesetzgebung und Ausführungsgesetzgebung, in: Hellbling/Mayer-Maly/Miehsler (Hrsg.), Theorie und Praxis des Bundesstaates, S. 9, 56 f. 150 Öhlinger, Verfassungsrecht, S. 112.

Kap. 2: Österreich

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Zusammenhang nicht einheitlich. Eine zulässige Detaildichte lässt sich nicht annähernd klar bestimmen.151 Art. 15 B-VG ordnet mittels einer Residualklausel alle weiteren Kompetenzen den Ländern zu.152 Daneben werden jedoch für einzelne Kompetenzen bestimmte Aufsichtsrechte zugunsten des Bundes statuiert. Eine Erweiterung erfahren die Kompetenzen der Länder noch über die so genannte lex Starzynski des Art. 15 Abs. 9 B-VG, nach der die Länder für den Bereich ihrer Gesetzgebung auch die zur Regelung erforderlichen Bestimmungen für das Straf- und Zivilrecht treffen dürfen. Neben diesen vier Haupttypen gibt es noch verschiedene Sonderfälle von Kompetenztypen. Bei der „paktierten Gesetzgebung“ müssen Bund und Länder zur Normierung gleichlautende Gesetze erlassen.153 Als weitere Kategorie werden mitunter die Fälle angeführt, bei denen die Gesetzgebung Landessache, die Vollziehung aber ausnahmsweise Bundessache ist. Dabei handelt es sich jedoch um seltene Ausnahmefälle wie die Wahlpflicht bei der Bundespräsidentenwahl, oder eine Vollziehung von auf der lex Starzynski basierendem Landesrecht durch die (Bundes-)Gerichte. Eine in Art. 11 Abs. 2 B-VG normierte „Bedarfsgesetzgebung“ erlaubt dem Bund den Erlass einheitlicher Vorschriften für das Verwaltungsverfahren, wenn der Bedarf für eine einheitliche Regelung besteht. Ist für einzelne Länder wiederum eine Abweichung für eine bestimmte Materie „erforderlich“ (der VfGH interpretiert dies als „unerlässlich“), sind abweichende Regelungen jedoch weiter zulässig. Darüber hinaus wird noch die delegierte Gesetzgebung, d. h. Gesetzgebung aufgrund einer nur in wenigen Fällen erlaubten Delegation von Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes an die Länder, und die Devolution unterschieden. Unter devolvierenden Kompetenzen versteht man Kompetenzen die, wenn die Länder nicht rechtzeitig tätig werden, an den Bund übergehen. Dieser Übergang ist in einigen wenigen Fällen endgültig, in den meisten Fällen dagegen nur vorläufig. Eine solche vorübergehende Devolution findet sich unter anderem im Rahmen der Grundsatzgesetzgebung, wie auch bei der Umsetzung von Unionsrecht durch die Länder. 2. Grundsätze / Sonderformen / Interpretationsmaximen a) Grundsatz der Parität von Bund und Ländern Die Kompetenzordnung richtet sich des Weiteren nach verschiedenen Grundsätzen. Zum einen gilt der Grundsatz der formellen Parität des Bundes und der Länder, 151

Walter/Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Rn. 266. Den Ländern obliegen vor allem die Angelegenheiten der Landesverfassungen, die Organisation der Behörden und der allgemeinen staatlichen Verwaltung in den Ländern, das Bau- und Grundverkehrsrecht, der Naturschutz, sowie Angelegenheiten der örtlichen Sicherheitspolizei. 153 Diese kommt zum Beispiel für Regelungen über die Vollziehung des Straßenverkehrsrechts durch die Bundespolizeibehörden zur Anwendung. 152

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

die als gleichrangig bezeichnet werden. Dies spiegelt sich darin wieder, dass die Regelungen einer Ebene grundsätzlich keinen Vorrang gegenüber denen der anderen Ebene haben. Eine dem bundesdeutschen Art. 31 GG ähnliche Regelung, nach der Bundes- Landesrecht bricht, gibt es in Österreich nicht.154 Lediglich aus Art. 99 BVG wird ein Vorrang von Bundesverfassungs- vor Landesverfassungsrecht hergeleitet.155 Bei Streitigkeiten darüber, wer zur Regelung einer bestimmten Materie zuständig ist, holen die verschiedenen Seiten oftmals ein Gutachten des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramtes ein. Dieses ist jedoch nicht bindend und wird oftmals mit einem Gegengutachten relativiert. Auch der Bund setzt sich mitunter über ein für ihn nachteiliges Gutachten des Verfassungsdienstes hinweg.156 Dies führt zu weit reichenden Diskussionen, die nur zum Teil durch das Verfassungsgericht geklärt werden. Mitunter einigen Bund und Länder sich darüber, in wessen Zuständigkeit eine Materien fallen soll. Damit ist das politische Problem gelöst, jedoch hat dies keine Auswirkungen auf die verfassungsrechtliche Frage, in wessen Kompetenz eine Regelung fällt. Entspricht die Einigung nicht der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung, ist eine etwaige Regelung somit trotz allem verfassungswidrig und kann vom VfGH aufgehoben werden.157 Daneben gilt der Grundsatz der Kompetenztrennung. Aus diesem folgt, dass es eine konkurrierende Gesetzgebung als allgemeinen Kompetenztyp nicht gibt.158 Die Kompetenzen sollen möglichst ausschließlich dem Bund oder den Ländern zugeordnet werden. Für die österreichische Kompetenzordnung gilt damit, dass eine Materie immer nur einem Kompetenzträgern zugewiesen ist. Jedoch kann ein Sachverhalt, wie in Deutschland auch,159 von verschiedenen Kompetenztiteln erfasst sein. Während in Deutschland durch Interpretation zu klären ist, ob der Bund eine kompetenzgerechte Norm erlassen hat, der gegenüber einer Landes-

154

Vielmehr soll bis zu einer endgültigen Entscheidung des VfGH die lex-posterior Regel

gelten. 155

Walter/Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Rn. 303. Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 82 f. So zum Beispiel im Rahmen der Umsetzung des Art. 3 der IPPC-Richtlinie für die Sicherstellung effizienter Energieverwendung. Dargestellt bei Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 229 f. 157 Auch wenn in der Regel nicht zu erwarten ist, dass er sich über den politischen Kompomiss der Verfassungsorgane hinwegsetzt und die Kompetenzen anders interpretieren wird, ist ein Gesetz dass nach der Auffassung des VfGH unter Missachtung der Kompetenzordnung zustandegekommen ist, verfassungswidrig. 158 Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 87. An verschiedenen Stellen tauchen in der Österreichischen Verfassung jedoch Konstruktionen auf, die der konkurrierenden Gesetzgebung sehr ähneln. 159 Rengeling, Gesetzgebungszuständigkeit, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 100 Rn. 17; Stern, Staatsrecht I § 19 III 3. 156

Kap. 2: Österreich

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norm der Vorrang gebührt,160 sind in Österreich der Bund und die Länder nach dem Berücksichtigungsprinzip verpflichtet, auf Normierungen der anderen Ebene Rücksicht zu nehmen.161 Eine klare Abgrenzung, wann eine Regelung zu weitgehend ist, gibt es jedoch nicht. Dies muss von der Judikatur im Einzelfall entschieden werden.162 b) „Weder-noch-Regelungen“ In der Literatur wird für bestimmte Querschnittsmaterien eine „Weder-noch-Regelung“163 festgestellt. Eine Querschnittsmaterie liegt vor, wenn ein Teil einer Regelung Bundes- und ein anderer Landeskompetenzen betrifft. Ein Teil davon wird in Österreich als „Weder-Noch-Regelungen“ bezeichnet. Zwar gibt es keine kompetenzfreien Sachverhalte, es kann jedoch Regelungen (Rechtstexte) geben, die in ihrer Form weder vom Bund noch von den Ländern erlassen werden können.164 Nach der österreichischen Lehre liegt dann eine unzulässige Vermengung von Materien verschiedener Kompetenzzugehörigkeit vor.165 Diese gesondert diskutierte Gruppe der so genannten „Weder-Noch-Reglungen“ ist an sich der normale Fall einer Querschnittsmaterie. Eine Materie, die nach der öffentlichen bzw. politischen Meinung zusammenhängend bzw. von einem Regelungsträger geregelt werden soll, umfasst Materien, die sich nach der Kompetenzordnung auf verschiedene Ebenen verteilen. Während in Deutschland bei einer Zuordnung stärker auf den Normzweck abgestellt und einzelne Regelungen nicht isoliert betrachtet werden,166 fordert man in Österreich häufiger eine Aufspaltung des Gesetzes. Problematisch wird eine solche Weder-Noch-Regelung jedoch, wenn eine zusammenhängende Umsetzung europaoder völkerrechtlich geboten ist, da dann verbindliche Anforderungen zu beachten 160 Rengeling, Gesetzgebungszuständigkeit, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 100 Rn. 17. 161 Als Beispiel dafür wird das Zugangsrecht zu Wäldern angeführt. Der Bundesgesetzgeber normierte im Forstgesetz ein Recht zum freien Betreten des Waldes; ein Landesgesetzgeber schuf jedoch ein Sperrgebiet für Jagdgebiete. Damit waren die im Wald liegenden Jagdgebiete eingeschlossen. Keine der beiden Regelungen wird an sich als kompetenzwidrig betrachtet. Allein aufgrund einer Nichtbeachtung des Berücksichtigungsprinzips war das Jagdgesetz des Landes Niederösterreich jedoch verfassungswidrig, da es in „überschießender Weise“ erlaubte, Jagdgebiete für das Betreten zu sperren, ohne dass auf das bundesgesetzlich normierte Betretungsrecht Bedacht genommen worden war. VfSlg. 10292/1984; 12105/1989; zustimmend Davy, Bedeutung des bundesstaatlichen Rücksichtnahmegebots für Normkonflikte, ZÖR 1986, S. 225, 298, 302; Öhlinger, Verfassungsrecht, S. 127. 162 Dies kritisierend Mayer, Neue Wege der Kompetenzinterpretation, ÖJZ 1986, S. 513 ff. der statt einem Berücksichtigungsgebot eine genauere Auslegung nach der Versteinerungstheorie befürwortet. 163 Zum Teil auch „Weder-noch-Kompetenz“ genannt. 164 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 222. 165 Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 85 f. 166 Zur kompetenziellen Zuordnung siehe Degenhart, Staatsrecht, Rn. 160 ff.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

sind. Bei der „normalen“ nationalstaatlichen Gesetzgebung hat sich dagegen grundsätzlich jede Ebene auf die ihr zugewiesenen Kompetenzen zu beschränken. Das Problem der Querschnittsmaterien scheint in Österreich aufgrund der überdurchschnittlichen Kompetenzzersplitterung vergleichsweise groß zu sein, da diese den von den politischen Kräften sinnvoll erachteten Regelungen relativ häufig im Weg steht. Als Beispiel dafür wird regelmäßig das vom Verfassungsgerichtshof als verfassungswidrig erachtete Sonderabfallgesetz des Landes Wien angeführt. Weder der Bund noch die Länder wurden als kompetent zur Erlassung eines allgemeinen Gesetzes zur Beseitigung von Sondermüll angesehen. Jede der Regelungsebenen besitzt nach Auffassung des VfGH nur eine Kompetenz zur Regelung der Beseitigung einzelner Abfälle.167 c) Interpretationsmaximen Als wichtigste Interpretationsmaxime für die Auslegung von Kompetenz- wie auch anderen Verfassungsbestimmungen gilt die so genannte „Versteinerungstheorie“.168 Ihrem Grundgedanken nach sollen Verfassungs- und insbesondere Kompetenzbegriffe so verstanden werden, wie sie der Verfassungsgeber im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Norm, in der Regel ist dies 1925, verstand. Dabei soll jedoch nicht auf die zu diesem Zeitpunkt bestehenden unterverfassungsrechtlichen Regelungen abgestellt werden und daraus der Inhalt eines Kompetenzbegriffs bzw. einer Materie gewonnen werden. Vielmehr will man sich an dem „abstrakten Begriffsbild“, wie es zur Zeit der Verfassungsgebung bestand, orientieren. Durch diese Abstraktion wird die Starrheit des Interpretationsansatzes ein wenig abgeschwächt. Darüber hinaus wird die Versteinerungstheorie von dem Grundsatz der „intrasystematischen Fortentwicklung“ begrenzt. So sollen Neuentwicklungen auch von dem Begriff gedeckt sein, sofern sie innerhalb der zugeordneten Materie bestehen.169 Als versteinert wird das „institutionelle System“ angesehen, das durch die Gesamtheit der Kompetenzregelungen begründet und zum Ausdruck gebracht ist.170 Eine klare Linie, wann eine Materie noch als intrasystematische Fortentwicklung gilt, gibt es allerdings nicht.

167

Siehe dazu VfSlg. 7792/1976. Ein anderes Beispiel findet sich in VfSlg. 10066/1984. Wie Funk zu Recht anmerkt, handelt es sich dabei streng genommen um eine Auslegungsmaxime und nicht eine Theorie im wissenschaftstheoretischen Sinne, also eine bestätigungs- oder falsifizierungsfähige Annahme. Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 92 Fn. 93. 169 Der VfGH hat z. B. in diesem Sinne Regelungen für Diskotheken als eine intrasystematische Fortentwicklung des Kompetenztatbestandes „Angelegenheiten des Gewerbes“ angesehen. 170 Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 111 ff. 168

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Daneben gibt es die „föderalistische Interpretationsmaxime“.171 Nach dieser sind die Kompetenztatbestände des Bundes in den Art. 10 bis 12 B-VG gegenüber denen des Art. 15 B-VG eng auszulegen, da sonst die Residualkompetenz zugunsten der Länder zu stark beschnitten würde. Dies wird jedoch von dem VfGH nicht konsequent durchgeführt,172 und die Rechtsprechung wird weder als länderfreundlich noch zentralistisch bewertet.173 3. Fazit Insgesamt sind die den Ländern obliegenden Kompetenzen relativ gering. Die Residualklausel des Art. 15 Abs. 1 BV-G gelangt zudem durch das intrasystematische Fortschreiben der Kompetenzen nicht in dem Maße zur Geltung wie die Versteinerungstheorie es nahe legen würde. Zudem gilt für die Residualklausel, dass sie nur eine geringe Wirkung entfaltet. Im Widerstreit zwischen der Angliederung eines neuen Sachverhalts an einen bestehenden Kompetenztitel und dem Verweis auf die Residualkompetenz ist eine Verbindung zu einem bestehenden Titel leichter zu begründen, als zu einer Residualklausel.174 Daraus ergibt sich für Österreich das Bild eines zentralistisch geprägten Bundesstaates.175 Dies gilt über die vorhandene, den Ländern wenig Spielraum belassende Kompetenzordnung hinaus, vor allem auch in Hinsicht auf die vergleichsweise geringen Hürden zur Verabschiedung von Verfassungsänderungen bzw. in Verfassungsrang erhobenen Gesetzen. Zwar bedarf es für Verfassungsänderungen, die Länder einschränken, der Zustimmung des Bundesrates, jedoch ist der Einfluss der Länder auf diesen vergleichsweise gering. Die Mitglieder werden von den Landesparlamenten entsprechend der Mehrheitsverhältnisse ihres Parlaments gewählt und sind nicht weisungsabhängig. Somit ist der Bundesrat kein Gremium, dessen Entscheidungen durch das Landesparlament oder die Landesregierung gesteuert werden kann. Daneben sind 171 Zu der früheren ähnlichen deutschen Diskussion siehe Rengeling, Gesetzgebungszuständigkeit, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 100 Rn. 29. 172 Walter/Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Rn. 302. 173 Öhlinger, Verfassungsrecht, S. 127. 174 Siehe dazu Scharpf, Kann es in Europa eine föderale Balance geben?, in: Wildenmann (Hrsg.), Staatswerdung Europas?, S. 415, 422. 175 Zu der geschichtlichen die Struktur vorzeichnenden Entwicklung siehe Pernthaler, EUMitgliedschaft, Bundesstaatsreform und Verwaltungsentlastung, ZÖR 1998, S. 1, 2 ff. Wenn auch die rechtliche Gleichwertigkeit von Bund und Ländern betont wird (Öhlinger, Verfassungsrecht, S. 102. mit dem Hinweis, dass es keine Art. 31 GG vergleichbare Bestimmung das Bundes- Landesrecht bricht, gibt), wird die relativ schwach ausgebildete Bundesstaatlichkeit letztendlich nicht bestritten. Walter/Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, Rn. 161. Diese kann in vielen Elementen auf den dezentralen Einheitsstaat zurückgeführt werden, den Österreich in dem multinationalen Reich bzw. später in dem Staatenbund Österreich-Ungarn bildete. Öhlinger, Bundesstaatlichkeit in der Europäischen Union, in: Grote u. a. (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – FS Starck, S. 857. Für die Mitwirkung des Bundes an der Landesgesetzgebung als Fortführung des früheren Sanktionsrecht des Kaisers, siehe Kelsen/Fröhlich/Merkl, Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920, S. 222.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

die Quoren für eine Verfassungsänderung relativ niedrig.176 Deshalb wird mitunter vorgeschlagen, für Verfassungsänderungen, die die Länder betreffen, ein Zustimmungserfordernis von sieben der neun oder sogar von allen Bundesländern vorzusehen.177 Eine Grenze für Verfassungsänderungen bilden zwar die Grundprinzipien bzw. Baugesetze der Verfassung, zu denen die Bundesstaatlichkeit gehört, jedoch entfaltet dies als äußerste Grenze nur geringe Wirkung.

B. Umsetzung des Unionsrechts Wie in Spanien, bestimmt sich die Zuständigkeit für die Umsetzung des Unionsrechts auch in Österreich nach der innerstaatlichen Kompetenzordnung. Art. 23d Abs. 5 1. Hs. B-VG stellt dies noch einmal klar. Art. 23d Abs. 5 B-VG: „Die Länder sind verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, die in ihrem selbständigen Wirkungsbereich zur Durchführung von Rechtsakten im Rahmen der europäischen Integration erforderlich werden; …“

Im Rahmen der Umsetzungsgesetzgebung werden vor allem Probleme horizontaler Richtlinien und der Rahmen- bzw. Ausführungsgesetzgebung, auf Seiten der Garantieinstrumente vor allem Einzelheiten der sekundären Gesetzgebungskompetenz des Art. 23d Abs. 5 B-VG diskutiert. Art. 23d Abs. 5 2. Hs. B-VG ist eine Norm, die den Zentralstaat in Reaktion auf eine säumige Umsetzung durch ein Land ermächtigt, ersatzweise tätig zu werden. I. Umsetzungsgesetzgebung 1. Allgemeine Umsetzungsprobleme Final strukturierte europäische Kompetenzen stimmen wie in den anderen untersuchten Staaten nicht mit der innerstaatlichen Kompetenzordnung überein. In Österreich lassen sich die nach dem EU-Recht umzusetzenden Regelungen selten einem bestimmten nationalen Kompetenztatbestand zuordnen. Meist sind mehrere Kompetenztitel, und zwar nicht nur ausschließlich Bundes- oder Landeskompetenzen, sondern Kompetenzen beider Ebenen gleichzeitig betroffen.178 Diese so genannten Querschnitts- bzw. komplexen Materien gelten als das zentrale Problem der Umsetzung von Unionsrecht in Österreich.179 Eine Querschnittsmaterie liegt vor, wenn die in 176

Siehe oben Zweiter Teil, Kapitel 2 A. I. Schäffer, Bundesstaatliche Kompetenzverteilungssysteme im rechtsvergleichenden Überblick, in: Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 139, 282. 178 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 208 f. 179 Müller, Allgemeine Umsetzungsprobleme des EU-Rechts auf Landesebene, in: Pernthaler (Hrsg.), Auswirkungen des EU-Rechts auf die Länder, S. 27, 33 ff.; Frank, Gemein177

Kap. 2: Österreich

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einer europäischen Richtlinie geregelte Materie „quer“ zu der innerstaatlichen Kompetenzordnung verläuft und daraufhin nur im Zusammenspiel von Bund und Ländern umgesetzt werden kann. Die Einordnung der unionsrechtlich geregelten Materie in die vorhandenen Kompetenzen wird als schwierig und oftmals umstritten beschrieben, was, ebenso wie in Deutschland, zu Verzögerungen und Problemen bei der Umsetzung führt.180 Es gibt nur wenige Materien, die den Ländern alleine zur Umsetzung obliegen, da den Ländern nur eine geringe Anzahl ausschließlicher Kompetenzen zugewiesen sind. Etwas häufiger sind dagegen Richtlinien, die zwar nicht komplett, aber weitgehend in die Landeskompetenz fallen. Die beiden größten Fallgruppen der Umsetzung bilden jedoch die Gruppen der Alleinzuständigkeit des Bundes und die der Querschnittsmaterien.181 Im Bereich der Querschnittskompetenzen wird in Österreich die so genannte horizontale und vertikale Inkongruenz unterschieden. Dabei handelt es sich bei der vertikalen Inkongruenz um Probleme der Kompetenzverteilung zwischen den Ebenen von Bund und Ländern, bei der horizontalen um Probleme der Zusammenarbeit der verschiedenen Ministerien innerhalb einer Regelungsebene. Probleme einer solchen Zusammenarbeit und ihre Notwendigkeit bestehen jedoch auch im Rahmen nationaler Rechtssetzung und bergen keine speziellen unionsrechtlichen Probleme. Der zum Teil bemängelte Reibungsverlust und die schwierige Koordination innerhalb eines Regelungsträgers sind normale Hürden einer Gesetzgebung. Diese können aufgrund der ressortübergreifenden Thematik europäischer Regelungen augenscheinlicher sein und häufiger auftreten, andere Gesetzgebungsverfahren werden in der Praxis jedoch auch zwischen verschiedenen Ministerien abgestimmt. Die größeren Probleme ergeben sich daraus, dass die Kompetenzverteilung der EU nicht mit der der nationalen Kompetenzen übereinstimmt. Diese so genannte vertikale Inkongruenz führt häufig zu horizontalen Richtlinien. In der österreichischen Literatur wird zwischen Regelungen unterschieden, bei denen Zentralstaat und Gliedstaaten, den gesamten Regelungsgehalt einer Richtlinie in ihrem Wirkbereich umsetzen kann, und solchen Normen, von denen jede Ebene nur einen Teil regeln kann.182 Die Unterscheidung ist schwierig abzugrenzen: Setzen beide Regelungsebenen eine Richtlinie vollständig in ihrem Wirkungsbereich um, setzen sie letztendlich dennoch nur einen Teil der gesamten Richtlinie um. Entscheidendes Abgrenzungsmoment ist, ob die Richtlinie inhaltlich parallel auf Bereiche anzuwenden ist, die sich gänzlich im Regelungsbereich der beiden Ebenen befinden. In schaftsrecht und staatliche Verwaltung, S. 31 f.; Öhlinger, Ein Bundesstaat auf dem Weg in die EG, in: Letzgus (Hrsg.), Für Recht und Staat, S. 379, 386 ff.; ders. in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 23, Rn. 25; Madner, Stand der Umsetzung und Umsetzungsprobleme des EGUmweltrechts in Österreich, in: Österreichischer Wasser- und Abfallwirtschaftsverband (Hrsg.), Umweltrecht zwischen Gemeinschaftsrecht und Deregulierung, S. 39, 81 f. 180 Öhlinger in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 23, Rn. 25; Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 209. 181 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 211. 182 Öhlinger in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 23, Rn. 25.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

diesem Fall ist der Inhalt der Richtlinie vollumfänglich von beiden Ebenen – vergleichbar mit geographischen Parallelregelungen – umzusetzen. Das Gegenstück dazu liegt vor, wenn der Inhalt der Richtlinie aufzuspalten und bezüglich der Umsetzung zu verteilen ist. Der erste Fall gleicht somit einer Umsetzung, bei der der umsetzende Kompetenzträger vollzuständig ist. Dies ist der Fall, wenn das zu regelnde Gebiet in dem Zuschnitt, den die Richtlinie hat, im nationalen Recht auf beiden Ebenen vorhanden ist, jedoch nicht von den Regelungsträgern gemeinsam geregelt werden muss. Bund und Länder regeln in diesem Fall also parallel dieselbe Thematik. Ein Beispiel dafür ist in Österreich die Umweltinformationsrichtlinie. Umweltbezogene Daten müssen der Öffentlichkeit zugänglich sein. Deshalb erließ jede der Ebenen eine Regelung für die von ihren Behörden gesammelten oder vorgehaltenen Informationen und wie darüber Auskunft erlangt werden kann.183 Mehr Probleme als die eben angesprochene bereitet die zweite Konstellation, wenn europäische Regelungen teilweise der Kompetenz des Bundes, teilweise der der Länder zuzuordnen sind und nicht vollumfänglich, sondern nur in Teilen von den einzelnen Ebenen umzusetzen sind.184 Auch wenn beide Konstellationen horizontalen Richtlinien zuzurechnen sind, ist es die zweite Konstellation, die im Allgemeinen dem Begriff zugeordnet wird. In Österreich führt die stark bundeslastig geprägte Kompetenzordnung in diesen Fällen meist zu einem Übergewicht an Regelungen, die vom Bund wahrzunehmen sind. Als klassisches Beispiel kann das Umweltund Anlagenrecht herangezogen werden,185 das zudem eine starke Kompetenzzersplitterung aufweist.186 183 Nach Ranacher ergeben sich in Österreich solche vollumfänglichen Regelungen vor allem im Rahmen der „Konkretisierung vertraglicher Grundsätze“ der EU wie z. B. dem Gleichbehandlungsgebot, da diese in der Regel horizontal ausgestaltet seien. Ebenso soll diese Konstellation oftmals entstehen, wenn aus innerstaatlicher Sicht neue Sach- oder Rechtsmaterien betroffen sind. Diese ließen sich regelmäßig nicht eindeutig einem Kompetenztatbestand zuordnen. Deshalb sei eine solche Regelung regelmäßig nur zum Teil unter Bundesrecht zu subsumieren mit der Folge, dass sowohl der Bund als auch die Länder eine vollumfängliche Umsetzung sicherzustellen hätten. Dies soll typischerweise bei Regelungen der Fall sein, die als Annexmaterie beurteilt werden. Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 212 ff. 184 Öhlinger in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 23, Rn. 25. 185 Als Beispiel wird die Seveso II Richtlinie zur Beherrschung der Gefahren bei Unfällen mit gefährlichen Stoffen angeführt: Die Teile der Richtlinie, die einem Materiengesetzgeber zugeordnet werden konnten, waren relativ problemlos umzusetzen (es handelte sich dabei um Betreiberpflichten, Informations- und Meldepflichten, Sicherheitspflichten und Inspektionsmaßnahmen der Behörden). Problematisch war aber der inner- und außerbetriebliche Katastrophenschutz (interne und externe Notfallpläne), da dort ein Nebeneinander an Kompetenzen bestand, und bei den raumordnungsrechtlichen Vorgaben der Überwachung und Ansiedlung eine komplizierte Verschränkung vorlag, die auch durch Gutachten nicht zweifelsfrei abschließend geklärt werden konnte. 186 Kind, Umweltschutz durch Verfassungsrecht, S. 89 ff.; Schäfer, Umwelt- und Betriebsanlagenrecht, S. 22 ff.

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Die Unterteilung der unionsrechtlichen Normen in solche, die vollständig von beiden Regelungsebenen umgesetzt werden, und solchen, die aufzuteilen sind, ist jedoch nicht systematisch bedingt, sondern ergibt sich relativ zufällig aus den unionsrechtlichen Normen im Zusammenspiel mit der nationalen Kompetenzverteilung. Die Unterscheidung hat somit vor allem eine abbildende Funktion und bietet keine Vorlage für eine nationale Kompetenzstruktur, welche grundsätzlich bei der Umsetzung von Unionsrecht zu Parallelregelungen der nationalstaatlichen Regelungsträger führt und horizontale Richtlinien vermeidet. Problematisch im Rahmen der Umsetzung von Querschnittsmaterien sind insbesondere die bereits im rein nationalen Gesetzgebungsverfahren so genannten „Wedernoch-Materien“. Zu den bereits im Rahmen der nationalen Regelungen bestehenden Problemen kommen für die Umsetzung noch unionsrechtliche Anforderungen hinzu.187 Oftmals wird in solchen Fällen verfassungsrechtlich eine neue Bundeskompetenz für den entsprechenden Bereich geschaffen.188 2. Rahmen- und Ausführungsgesetzgebung – Art. 12 B-VG Umzusetzende europäische Regelungen können komplett, oder zu Teilen in die Rahmengesetzgebung des Bundes und die Ausführungsgesetzgebung der Länder fallen. Dabei tauchen einige spezifische Probleme auf. Die bereits zuvor angesprochene Problematik der Detailliertheit der Grundsatzgesetzgebung189 verstärkt sich in Österreich im Rahmen der Umsetzung des Unionsrechts ebenso wie in Spanien. Zu den bereits sehr detaillierten Richtlinien, die nicht mehr viel Platz für eine Umsetzung belassen, kommen die Grundsatzgesetze des nationalen Gesetzgebers hinzu, die den Raum für eigenständige Regelungen vielfach weiter verengen. Nach der Rechtsprechung des VfGH dürfen Grundsatzgesetze nur allgemeine Richtlinien festlegen. Es wird verlangt, dass bundeseinheitliche Regelungen notwendig sind, und die Grundsätze an die Gegebenheiten der Länder angepasst werden können.190 Aus dieser Begrenzung wird bei der Umsetzung des Unionsrechts zum Teil, ähnlich wie in Spanien,191 eine Pflicht des Grundsatzgesetzgebers abgeleitet, eine Richt187

Dies wird bei der Umsetzung der IPPC-Richtlinie deutlich, die eine integrierte Bewilligung für bestimmte Anlagen vorsieht. In Österreich steht die Kompetenz für verschiedene Aspekte der Bewilligung teils den Ländern, teils dem Bund zu. Keiner von beiden hat jedoch die Kompetenz, alleine eine Genehmigung zu schaffen, die die Aspekte der anderen Regelungsebene mitberücksichtigt und die Regeln mit anwendet. In diesem Fall wird eine Bund und Länder übergreifende Regelung diskutiert, um zu einem gemeinsamen Verfahren zu kommen. 188 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 222 f. 189 Siehe Länderbericht Österreich A. II. 190 Welan, Grundsatzgesetzgebung und Ausführungsgesetzgebung, in: Hellbling/MayerMaly/Miehsler (Hrsg.), Theorie und Praxis des Bundesstaates, S. 9, 54 f.; Wampl, Grundsatz und Ausführungsgesetzgebung, ÖJZ 1978, S. 197, 202. 191 Siehe oben Länderbericht Spanien B. I. 3.

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linie, die bereits detaillierter ist als ein Grundsatzgesetz zulässigerweise sein dürfte, an den Landesgesetzgeber weiterzugeben.192 Dem Bund soll verwehrt sein, zusätzliche Regelungen zu treffen, die die Landesgesetzgeber weiter einengen. Lediglich eine Wiederholung des europäischen Regelungstextes wird als zulässig erachtet. Diese wäre dann, selbst wenn sie über das eigentlich zulässige Maß an Detailliertheit hinausginge, nicht verfassungswidrig, da sie keine weiteren Einschränkungen für die Länder mit sich bringen würde.193 Für einen Ausschluss zentralstaatlicher Regelungskompetenzen wird geltend gemacht, dass der Bund ohnehin nicht über einen Umsetzungsspielraum verfüge und er die europäische Regelung nur wiederholen könne. Dadurch würde jedoch lediglich die fristgerechte Umsetzung der Richtlinie gefährdet. Nach anderer Auffassung soll die Regelungskompetenz des Bundes jedoch nicht entfallen, da dadurch eine Verschiebung der Kompetenzen herbeigeführt würde.194 Unabhängig von diesen Argumenten stellt sich die Frage einer effektiven Begrenzung zentralstaatlicher Gesetzgebung anhand der beschriebenen Einschränkung. Der Zentralstaat traf in der Vergangenheit in Österreich, ebenso wie in Spanien und in Deutschland, unabhängig davon, wie detailliert eine Richtlinie war, vielfach weitergehende Regelungen. Ob der Zentralstaat die zulässige Detailtiefe mit seinen Regelungen überschritten hatte, konnten die Gliedstaaten vor dem Verfassungsgericht klären lassen. In den seltensten Fällen wurden detaillierte Normen jedoch für verfassungswidrig erklärt. Eine überzeugende Konkretisierung der zulässigen Detailtiefe erfolgte nicht. Ob dies somit ein taugliches Abgrenzungs- oder Entscheidungskriterium zur Bestimmung zentralstaatlicher Regelungsbefugnis ist, erscheint zweifelhaft. Aus der Befugnis der Länder, Materien aus dem Bereich der Grundsatzgesetzgebung nach eigenen Vorstellungen zu regeln, wenn kein Grundsatzgesetz des Bundes besteht, resultieren weitere spezifische Probleme im Rahmen der Umsetzung des Unionsrechts. Der Landesgesetzgeber ist an das Grundsatzgesetz des Bundes, sofern dieser ein solches erlassen hat, und an die in der europäischen Regelung enthaltenen Vorgaben gebunden. EU-Richtlinien verpflichten über die in der Richtlinie konkretisierte Umsetzungspflicht der Art. 10 und 249 Abs. 3 EGV die Mitgliedstaaten zu ihrer Umsetzung in das nationale Recht. Diese Verpflichtung trifft direkt die nach der nationalen Kompetenzaufteilung zuständige Einheit.195 Im Rahmen der Materien, die von den Ländern, in eigener Zuständigkeit umzusetzen sind, stellt Art. 23d Abs. 5 B-VG dies noch einmal klar. Im Rahmen der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung verpflichtet eine Richtlinie somit die Länder eine entsprechende 192

Ranacher, Grundsatzgesetzgebung und Gemeinschaftsrecht ÖJZ 2003, S. 81, 89. Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 462. 194 Ebd., 459, 462. 195 EuGH Rs. 222/84 (Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary) Slg. 1986, 1651 Rn. 53; Grabitz, Die Rechtsetzungsbefugnis von Bund und Ländern bei der Durchführung von Gemeinschaftsrecht, AöR 1986, S. 1, 8; Trüe, Auswirkungen der Bundesstaatlichkeit Deutschlands auf die Umsetzung von EG-Richtlinien und ihren Vollzug, EuR 1996, S. 179, 191 f. 193

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Landesregelung zu erlassen. Zum anderen soll der Bund, da seine (Grundsatz-)Kompetenzen ebenfalls betroffen sind, ebenso zur Umsetzung verpflichtet sein.196 Da ein Grundsatzgesetz des Bundes nur die Länder bindet und nicht die Bürger als Adressaten hat, erfolgt die Umsetzung einer europäischen Richtlinie jedoch immer erst mit Erlass des Landesgesetzes. Deshalb dürfen aus unionsrechtlicher Sicht die Länder mit einer Umsetzung nicht auf das Tätigwerden des Bundes warten, wenn dies ein Risiko für eine fristgerechte Umsetzung birgt. Um Unionsrecht rechtzeitig umzusetzen, müssen die Länder bereits vor Erlass eines Bundesgesetzes tätig zu werden.197 Jedoch sind die Länder verpflichtet, ihre Regelungen an eventuelle Grundsatzgesetze des Bundes anzupassen. Dadurch geraten sie vielfach in eine „legistische Zwickmühle“,198 da der Bund meist ein Grundsatzgesetz erlässt. Nach der Struktur der Kompetenzaufteilung sind die Länder verpflichtet, bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist ein Gesetz zu verabschieden und dies dann, sobald der Bund eine Grundsatzregelung erlassen hat, an dieses anzupassen. Der Bund nimmt zum Erlass eines Grundsatzgesetzes jedoch meist einen Großteil, mitunter sogar die gesamte Umsetzungsfrist in Anspruch. Die Länder stehen deshalb regelmäßig vor der Wahl, mit einer Gesetzgebung zu warten und sehenden Auges die Umsetzungsfrist zu überschreiten oder den Aufwand eines nach kurzer Zeit hinfällig werdenden Gesetzgebungsprozesses auf sich zu nehmen. Um diesen nach kürzester Zeit sinnlos werdenden Aufwand zu vermeiden, beginnen die Länder in der Regel erst nach Erlass des Bundesgesetzes mit der Ausführungsgesetzgebung199 und nehmen das Risiko eines Amtshaftungsanspruches in Kauf.200 Selbst wenn die Länder es schaffen, das Ausführungsgesetz innerhalb der Umsetzungsfrist zu erlassen, so sehen sie sich doch einem enormen Zeitdruck ausgesetzt, der hinsichtlich der Qualität der Umsetzungsmaßnahmen als problematisch betrachtet wird.201 Die Gefahr einer Inanspruchnahme im Rahmen eines Amtshaftungsprozesses tragen allein die Länder. Ist der Bund mit dem Erlassen der Grundsatzgesetzgebung bis über den in der europäischen Regelung gesetzten Umsetzungstermin im Verzug, sind die Länder dem Vorwurf der nicht rechtzeitigen Umsetzung ausgesetzt. Da die Länder ab Erlass der unionsrechtlichen Regelung mit einer Umsetzung hätten beginnen können, können sie sich nicht auf eine späte Umsetzung des EU-Rechts durch den Bund berufen. Der Bund dagegen kann sich mit Hinweis auf die unabhängig von seiner

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Ranacher, Grundsatzgesetzgebung und Gemeinschaftsrecht ÖJZ 2003, S. 81, 83. Ebd., 84. 198 Ebd., 84. 199 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 258. 200 Zur Staatshaftung in Österreich aufgrund einer Verletzung des Unionsrechts siehe Schwarzenegger, Staatshaftung, S. 243 ff.; Öhlinger/Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht, S. 172 ff. 201 Ranacher, Grundsatzgesetzgebung und Gemeinschaftsrecht ÖJZ 2003, S. 81, 85. 197

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Grundsatzgesetzgebung bestehende Umsetzungspflicht der Länder, seiner Verantwortung entziehen. Einen anderen Problemkreis betrifft die Frage, ob die Länder an unionsrechtswidrige Grundsatzgesetze gebunden sind, oder ob diese von einer Richtlinie verdrängt werden. In der österreichischen Literatur wird weitgehend eine Verdrängung des Grundsatzgesetzes befürwortet, wenn die Voraussetzungen für eine unmittelbare Wirkung der Richtlinie vorliegen.202 Daneben wird eine weitere Verdrängung für die Fälle, in denen eine unmittelbare Wirkung der Richtlinie normalerweise ausgeschlossen ist, diskutiert.203 Die Landesgesetzgeber sollen dann auf Grundlage der Richtlinie ihre Ausführungsgesetze erlassen können.204 Unklar ist, wer eine entsprechende Bewertung eines Grundsatzgesetzes als unionsrechtswidrig vornehmen kann. Zum Teil wird dies, vorbehaltlich gerichtlicher Entscheidungen, den Ländern überantwortet. Dies birgt jedoch ein erhebliches Konfliktpotenzial für Fälle, in denen der Bund sein – möglicherweise gerade erlassenes – Grundsatzgesetz im Gegensatz zu einem Land für unionsrechtskonform hält. Problematisch sind ebenso an eine solche Verdrängung anschließende Haftungsfragen. Vorgeschlagen wird eine Haftung der Länder, wenn eine korrekte Umsetzung möglich war. Der Bund soll im Gegenzug nur dann haften, wenn er durch ein unionsrechtswidriges Grundsatzgesetz, welches nicht verdrängt wurde, die Länder an der korrekten Umsetzung gehindert hat.205 Den Ländern würde damit jedoch das Risiko der Bewertung der Unionsrechtskonformität der Grundsatzgesetze aufgebürdet. II. Mechanismen zur Garantie der Umsetzung des Unionsrechts Das zentrale Instrument, anhand dessen in Österreich die Umsetzung des Unionsrechts sichergestellt werden soll, ist die Devolution des Art. 23d Abs. 5 B-VG. Daneben ist eine Aufsicht des Bundes über die Länder und eine Haftung dieser für von ihnen verschuldete Strafzahlungen des Bundes an die EU zu erörtern.

202 Diese muss demnach inhaltlich unbedingt, das heißt dem Mitgliedstaat keinen Umsetzungsspielraum belassen und inhaltlich hinreichend genau sein. Darüber hinaus muss die Umsetzungsfrist abgelaufen sein und aus der Richtlinie keine unmittelbare Belastung von Privatpersonen folgen. Vgl. Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 339 ff. 203 Dabei geht es vor allem um Fälle, in denen die Richtlinie eine direkte Belastung der Betroffenen auslöst oder in denen sich eine so genannte horizontalen Drittwirkung entfaltet, d. h. eine unmittelbare Rechtswirkung zwischen Privaten entsteht. Ranacher, Grundsatzgesetzgebung und Gemeinschaftsrecht ÖJZ 2003, S. 81, 87 ff. 204 Ebd., 87 ff. 205 Ebd., 89.

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1. Aufsicht In Österreich gibt es keine allgemeine Bundesaufsicht, jedoch einzelne Aufsichtsrechte, die dem Bund in bestimmten Angelegenheiten zustehen.206 Aufsichtsrechte bedürfen, da sie eine Durchbrechung des grundlegenden Verfassungsprinzips der Parität von Bund und Ländern sind, einer ausdrücklichen Festlegung. Dem Bund sind zur Kontrolle der Umsetzung unionsrechtlicher Verträge im Gegensatz zum Völkerrecht keine Aufsichtsrechte speziell zugewiesen. Aus diesem Grund lässt sich, wie vereinzelt aus der Außenkompetenz des Bundes in EU-Angelegenheiten versucht, keine Aufsichtspflicht ableiten.207 Jedoch kann der Bund in Bereichen, in denen ihm ein Aufsichtsrecht zusteht, grundsätzlich von diesem Gebrauch machen, unabhängig davon, ob es sich bei der konkreten Maßnahme um eine Umsetzungsmaßnahme handelt oder nicht. Daneben besteht die Möglichkeit einer informellen Beobachtung des Umsetzungsstandes in den Ländern: Es hat sich eine Praxis herausgebildet, nach der der Bund alle ein bis zwei Monate Listen an die Länder versendet. Diese werden darin aufgerufen für die einzeln aufgelisteten Richtlinien mitzuteilen, wie weit ihre Umsetzung gediehen ist, und welche weiteren Umsetzungsmaßnahmen sie planen. Es besteht jedoch für die Länder keine Verpflichtung, dieser Aufforderung Folge zu leisten und zumindest von einigen Ländern ist bekannt, dass sie in der Regel keine Angaben machen.208 Art. 98 B-VG209 statuiert ein allgemeines Beobachtungsrecht der Landesgesetzgebung durch den Bund. Landesgesetze sind demnach vor ihrer Kundmachung dem Bundeskanzleramt mitzuteilen. Erhebt dieses nicht innerhalb von acht Wochen Einspruch, oder stimmt es in der Zwischenzeit ausdrücklich zu, darf das Gesetz kundgemacht werden. Erfolgt ein Einspruch, bedarf es eines Beharrungsbeschlusses des 206 Für einen Überblick siehe Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht Bd. 1, Rz. 18.031; Weber, Die Bundesaufsicht als staats- und verfassungstheoretisches Problem, in: Pernthaler/ders. (Hrsg.), S. 7, 27 ff. 207 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 327. 208 Ebd., S. 334. 209 Artikel 98 B-VG: (1) Alle Gesetzesbeschlüsse der Landtage sind unmittelbar nach der Beschlussfassung des Landtages vor ihrer Kundmachung vom Landeshauptmann dem Bundeskanzleramt bekanntzugeben. (2) Wegen Gefährdung von Bundesinteressen kann die Bundesregierung gegen den Gesetzesbeschluss eines Landtages binnen acht Wochen von dem Tag, an dem der Gesetzesbeschluss beim Bundeskanzleramt eingelangt ist, einen mit Gründen versehenen Einspruch erheben. Wenn dem Bund vor Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens über den Gesetzesbeschluss Gelegenheit zur Stellungnahme zum zugrunde liegenden Entwurf gegeben worden ist, darf sich der Einspruch nur auf einen behaupteten Eingriff in die Zuständigkeit des Bundes gründen. Im Falle eines Einspruches darf der Gesetzesbeschluss nur kundgemacht werden, wenn ihn der Landtag bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder wiederholt. (3) Vor Ablauf der Einspruchsfrist ist die Kundmachung nur zulässig, wenn die Bundesregierung ausdrücklich zustimmt.

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Landtages bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte seiner Mitglieder um das Gesetz dennoch kundzumachen. In den Fällen in denen dem Bund vor Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens die Möglichkeit zur Stellungnahme zu dem Gesetzesentwurf gegeben wurde, ist ein Einspruch jedoch nur aufgrund Eingriffs in die Kompetenzen des Bundes zulässig. Wurde dem Bund keine Möglichkeit zur Stellungnahme zu dem Entwurf gegeben, ist dieser auch zu einem Widerspruch aufgrund mangelnder Unionsrechtskonformität befugt.210 Selbst wenn das Bundeskanzleramt von einer Verletzung des Unionsrechts ausgeht, erhebt es jedoch in der Regel keinen Einspruch. Der Bund verzichtet dann auf eine Zustimmung zu dem Gesetz und lässt die achtwöchige Frist, nach der es von den Ländern verkündet werden darf, verstreichen.211 Bei der Mehrheit der Gesetze wird dem Bund jedoch schon in dem Gesetzgebungsverfahren die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben, so dass sich ein Einspruch nur gegen eine etwaige Kompetenzverletzung richten kann. Im Normalfall lässt sich aus diesem Grund kein Einspruch gegen die Unionsrechtswidrigkeit erheben, da diese in der Regel nicht mit einer Kompetenzverletzung zusammenhängt. Ein Aufsichtsrecht über die Umsetzungsgesetzgebung besteht somit regelmäßig nicht. 2. Devolution des Art. 23d Abs. 5 B-VG Um eine fehlerfreie Umsetzung des Unionsrechts sicherzustellen, normiert Art. 23d Abs. 5 B-VG als Sanktion für eine ungenügende Umsetzung von EU Recht durch die Länder eine „bedingte Devolution“.212 Art. 23d Abs. 5 B-VG: „… kommt ein Land dieser Verpflichtung [im Rahmen der europäischen Integration erforderliche Rechtsakte zu ergreifen] nicht rechtzeitig nach und wird dies von einem Gericht im Rahmen der Europäischen Union gegenüber Österreich festgestellt, so geht die Zuständigkeit zu solchen Maßnahmen, insbesondere zur Erlassung der notwendigen Gesetze, auf den Bund über. Eine gemäß dieser Bestimmung vom Bund getroffene Maßnahme, insbesondere ein solcherart erlassenes Gesetz oder eine solcherart erlassene Verordnung, tritt außer Kraft, sobald das Land die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat.“

Der Bund wird im Zuge einer Ersatzvornahme ermächtigt, für das säumige Land tätig zu werden. Die Kompetenz devolviert jedoch nur, wenn die Säumigkeit der fehlerfreien Umsetzung von einem europäischen Gericht festgestellt wurde. Ein aufgrund dieser Kompetenz erlassenes Gesetz tritt jedoch zu dem Zeitpunkt wieder außer Kraft, in dem das säumige Land seiner Umsetzungspflicht nachkommt und die erforderliche Regelung erlässt. Das Land ist somit, auch wenn der Bund gesetzgeberisch tätig wird, weiterhin ermächtigt und verpflichtet,213 seine ursprüngliche 210 Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 491; Jabloner/Muzak in Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 98, Rz. 14; a. A. allerdings Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 338 ff. 211 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 336 f. 212 Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht Bd. 1, Rn. 17.078. 213 Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 481; Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 355.

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Kompetenz auszuüben. Diese Vorschrift wurde 1992 erst als Art. 16 Abs. 6 B-VG eingeführt,214 1994 praktisch unverändert in Art. 23d Abs. 5 B-VG übertragen215 und 2002 erstmals von der österreichischen Regierung angewandt.216 Diese Regelung des Art. 23d Abs. 5 B-VG ist der parallelen Problematik der Umsetzung völkerrechtlicher Staatsverträge nachempfunden, die in Art. 16 Abs. 4 B-VG geregelt ist.217 Die Regelung des Art. 23d Abs. 5 B-VG für „Rechtsakte im Rahmen der europäischen Integration“ weicht jedoch entscheidend von der des Art. 16 Abs. 4 B-VG für „Staatsverträge“ ab. Sie schränkt die Devolution der Gesetzgebungskompetenzen ein, indem sie die zusätzliche Voraussetzung einer „von einem Gericht im Rahmen der Europäischen Union“ gegenüber Österreich festgestellte Säumigkeit statuiert. Darüber hinaus steht dem Bund im Gegensatz zur Umsetzung völkerrechtlicher Verträge für die Umsetzung des Unionsrechts weder ein Überwachungsrecht noch eine Weisungsbefugnis gegenüber den Ländern zu. Folgende Bereiche werden bei der Anwendung des Art. 23d Abs. 5 B-VG problematisiert: a) „Rechtsakte im Rahmen der europäischen Integration“ Für welche Regelungen Art. 23d Abs. 5 B-VG zur Anwendung kommen soll, ist umstritten. Dabei handelt es sich um die auch praktisch bedeutsame Abgrenzung zu Art. 16 Abs. 4 B-VG. Während im Rahmen des Art. 16 Abs. 4 B-VG der Bund ein Überwachungsrecht und eine Weisungsbefugnis hat, kann er im Rahmen des Art. 23d Abs. 5B-VG nur tätig werden, wenn eine Pflichtverletzung der Länder durch ein europäisches Gericht festgestellt wurde. Problematisiert wird die Anwendung des Art. 23d Abs. 5 B-VG für das Recht der Europäischen Union. Es herrscht Einigkeit, dass unter dem Begriff „Staatsvertrag“ des Art. 16 Abs. 4 B-VG alle Arten von Vereinbarungen zwischen Völkerrechtssubjekten fallen.218 Unter „Rechtsakten im Rahmen der europäischen Integration“ versteht man unstrittig das gesamte sekundäre Gemeinschaftsrecht. Das primäre Gemeinschaftsrecht wurde von der ganz herrschenden Lehre mit unterschiedlichen Begründungen219 ebenfalls unter Art. 23d Abs. 5 214

B-VG Novelle 1992/276. Lediglich der Passus „Gericht im Rahmen der europäischen Integration“ wurde zu „Gericht im Rahmen der Europäischen Union“ umformuliert. 216 In Folge des Urteils EuGH Rs. C-111/00 (Kommission/Österreich) Slg. 2001 I-7555 erließ die Regierung zur Umsetzung der Richtlinie 97/65/EG die Verordnung der Bundesregierung über den Schutz von Bediensteten des Landes Kärnten sowie der Gemeinden und Gemeindeverbände dieses Landes gegen Gefährdung durch biologische Arbeitsstoffe, BGBl II 2002/173. 217 Öhlinger in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 23, Rn. 27. 218 Öhlinger in: ebd., Art. 23 Rn. 29. 219 Budischowski, Die Umsetzung von EU-Normen in den Ländern, ÖJZ 1998, S. 881, 890; Hammer in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 16, Rn. 74; Öhlinger in: Korinek/ Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 23, Rn. 29; Ranacher, Die Ersatzkompetenz des Bundes zur 215

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B-VG subsumiert. Unklar war jedoch, wie Rechtsakte im Rahmen der „zweiten und dritten Säule“ der Europäischen Union zu behandeln waren.220 Vom Wortlaut wurde eine Anwendung des Art. 23d Abs. 5B-VG als nahe liegend betrachtet, da es sich auch bei der „gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ und der „polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit“ um Rechtsakte im Rahmen der europäischen Integration handelt. Auf der anderen Seite handelte es sich bei dem nicht vergemeinschafteten Unionsrecht um Völkerrecht, das grundsätzlich in den Anwendungsbereich des Art. 16 Abs. 4 B-VG fiel. Gegen eine Anwendung des Art. 23d wurde jedoch vor allem ins Feld geführt, dass der EuGH nach den Verträgen für die „zweite und dritte Säule“ nur eine eingeschränkte Entscheidungskompetenz habe. Da somit die Voraussetzungen für eine mögliche Devolution entfallen könnten, bevorzugte die Literatur eine Anwendung des Art. 16 Abs. 4 B-VG.221 Nachdem Österreich eine Zuständigkeit des EuGH für Verfahren nach Art. 35 EUV anerkannt hatte, bestand jedoch die Möglichkeit einer die Devolution auslösenden Entscheidung. Nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon, dürften nun alle Rechtsakte Art. 23d Abs. 5 B-VG unterfallen. Die praktische Reichweite der Debatte ist dessen ungeachtet gering, da die Außen- und Sicherheitspolitik im Sinne der „zweiten Säule“, ebenso wie die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit im Sinne der „dritten Säule“ fast ausschließlich in der Kompetenz des Bundes liegen.222

b) „kommt ein Land dieser Verpflichtung nicht rechtzeitig nach“ Voraussetzung für die Devolution des Art. 23d Abs. 5 B-VG ist die Säumnis eines Landes bezüglich seiner Umsetzungsverpflichtung. Der Zeitpunkt, bis zu dem die Umsetzung zu erfolgen hat, bestimmt sich nach den unionsrechtlichen Anforderungen. Dabei können zwei verschiedene Arten der Säumnis unterschieden werden. Ein Fall der so genannten „echten“ Säumnis liegt vor, wenn ein Land völlig untätig bleibt und gar keinen oder nur einen Teil der Materie umsetzt. Es handelt sich dabei um Fälle der bewussten Nichterfüllung. Hält ein Land jedoch seine bestehenden Gesetze für ausreichend und teilt die vollzogene Umsetzung dementsprechend mit, liegt formal keine Untätigkeit vor. Dies entspricht einer „unechten“ Säumnis: Von einer solchen spricht man im Falle einer inhaltlich fehlerhaften Umsetzung. Bei dieser hat ein Land hat zwar fristgerecht Maßnahmen ergriffen, sie reichen jedoch nicht aus, um der unionsrechtlichen Regelung zu voller Wirkung zu verhelfen. Durchführung von Rechtsakten im Rahmen der europäischen Integration, in: Hummer (Hrsg.), Europarecht im Wandel, S. 293, 299 ff. 220 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 166 ff. 221 Hammer in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 16, Rn. 74; Öhlinger in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar,Art. 23, Rn. 30; Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 172 sowie mit Abstrichen Egger, Durchführung von EURecht, ZÖR 1998, S. 443, 468, 473. 222 Öhlinger in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 23, Rn. 30.

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Für Art. 16 Abs. 4 B-VG ist umstritten, ob die Devolutionsvorschrift auch im Falle der unechten Säumnis greift,223 oder ob der Bund stattdessen nur anhand anderer Verfassungsnormen224 gegen ein Umsetzungsgesetz vorgehen kann.225 Derselbe Streitstand besteht im Rahmen des Art. 23d Abs. 5 B-VG. Teilweise wird eine unterschiedliche Behandlung der beiden Arten der Säumigkeit abgelehnt, wobei einerseits auf den Wortlaut des Gesetzes verwiesen wird, andererseits auf den Normzwecks und die „größtmögliche Effizienz des Sicherungsmechanismus“.226 Andere Autoren verweisen auf einen Vorentwurf des Bundeskanzleramts zu Art. 23d Abs. 5 B-VG, nach dem eine Unterscheidung zwischen echter und unechter Säumnis eingeführt und nur die letztgenannte unter eine Devolutionskompetenz gestellt werden sollte. Dieser Entwurf wurde im Rahmen der Gesetzgebung verworfen. Stattdessen wurde ausdrücklich eine der Rechtslage des Art. 16 Abs. 4 B-VG entsprechende Lösung favorisiert. Deshalb wird eine Auslegung befürwortet, die der Unterscheidung der herrschenden Lehre zu Art. 16 Abs. 4 B-VG entspricht.227 In der Folge würde Art. 23d Abs. 5 B-VG in den Fällen der unechten Säumnis nicht greifen. Die Rechtsprechung musste sich bislang noch nicht mit dieser Frage befassen. Ebenso wenig hat sich bislang eine herrschende Ansicht herausgebildet.

223 Wiederin, Bundesrecht und Landesrecht, S. 163 ff.; Hammer in: Korinek/Holoubek, BVG Kommentar, Art. 16, Rn. 77. 224 So z. B. gemäß Art. 140 B-VG vor dem VfGH, Auckenthaler, Der Zusammenhang von Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung, ÖJZ 1984, S. 57, 60 f., 88; oder wie Unterlechner in diesem Zusammenhang vorschlägt über das Einspruchsrecht des Bundes gegen Landesgesetze gemäß Art. 98 Abs. 2 B-VG: „Wegen Gefährdung von Bundesinteressen kann die Bundesregierung gegen den Gesetzesbeschluss eines Landtages binnen acht Wochen von dem Tag, an dem der Gesetzesbeschluss beim Bundeskanzleramt eingelangt ist, einen mit Gründen versehenen Einspruch erheben. Wenn dem Bund vor Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens über den Gesetzesbeschluss Gelegenheit zur Stellungnahme zum zugrunde liegenden Entwurf gegeben worden ist, darf sich der Einspruch nur auf einen behaupteten Eingriff in die Zuständigkeit des Bundes gründen. Im Falle eines Einspruches darf der Gesetzesbeschluss nur kundgemacht werden, wenn ihn der Landtag bei Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder wiederholt.“ Unterlechner, Die Mitwirkung der Länder am EU-Willensbildungsprozeß, S. 137. 225 Grabenwarter, Die Verteilung völkerrechtsbezogener Zuständigkeiten nach der österreichischen Bundesverfassung, ZÖR 1995, S. 79, 95 f.; Berchtold, Über die Durchführung von Staatsverträgen durch die Länder, JBl. 1967, S. 244, 284; Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus, S. 134; Rill, Gliedstaatsverträge, S. 501 f.; für eine „eher restriktive“ Auslegung ohne die Grenzen allerdings genau zu benennen Unterlechner, Die Mitwirkung der Länder am EUWillensbildungsprozeß, S. 137. 226 Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 470; Ranacher, Die Ersatzkompetenz des Bundes zur Durchführung von Rechtsakten im Rahmen der europäischen Integration, in: Hummer (Hrsg.), Europarecht im Wandel, S. 293, 318 ff.; Wiederin, Bundesrecht und Landesrecht, S. 167 ff. 227 Grabenwarter, Die Verteilung völkerrechtsbezogener Zuständigkeiten nach der österreichischen Bundesverfassung, ZÖR 1995, S. 79, 93 f.

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c) Gericht im Rahmen der Europäischen Union Die Devolution erfordert die Feststellung der verspäteten Umsetzung durch ein Gericht im Rahmen der Europäischen Union gegenüber Österreich. Gerichte im Rahmen der EU sind der EuGH, sowie das EuG. Die zur Auslösung einer Devolution des Art. 23d Abs. 5 B-VG infrage kommenden Verfahren des Art. 258 f. und 267 AEUV fallen in die Zuständigkeit des EuGH. Dabei ist unstrittig, dass ein Urteil in einem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV die Devolutionswirkung auslösen kann. Kontrovers diskutiert wird dies jedoch für das Vorabentscheidungsverfahren des Art. 267 AEUV: Ein Teil der Literatur fordert, dass ein europäisches Gericht die Unvereinbarkeit der Landesregelung mit dem Unionsrecht feststellt.228 Argumentiert wird mit der Struktur des Vorabentscheidungsverfahrens, nach der der EuGH in seinen Urteilen nicht die Vereinbarkeit des nationalen Rechts mit dem Unionsrecht feststellt. Die Gegenauffassung sieht die inzidente Aussage eines Vorabentscheidungsverfahrens durch die Konkretisierung des vorlegenden Gerichts zur Auslösung der Devolution als ausreichend an.229 Sie argumentiert, dass ein Urteil gegenüber einem österreichischen Gericht als Organ des Mitgliedstaates Österreich ergeht und stellt weniger formal darauf ab, dass das Urteil sich qualitativ kaum von einem Feststellungsurteil unterscheidet. Im Rechtsschutzsystem der EU sei vielmehr das Vorabentscheidungsverfahren als Ergänzung zu den Vertragverletzungsurteilen zu betrachten.230 d) Ausübung der Devolution Liegen die Voraussetzungen für eine Devolution vor, steht dem Bund neben dem Land eine Regelungskompetenz zu. Diese ist durch das Urteil des EuGH jedoch begrenzt. Der Bund darf nur dort tätig werden, wo eine fehlende oder fehlerhafte Umsetzung festgestellt wurde. Dies gilt insbesondere dann, wenn die betroffenen Länder nur einen Teil des unionsrechtlich Gebotenen geregelt haben. Ist diese Teilregelung unionsrechtskonform, darf der Bund grundsätzlich nur die fehlenden Aspekte normieren und muss sich an die vorgefundenen Regelungen anpassen. Zuständig ist für Gesetzgebungsakte der Nationalrat.231 Die Kompetenz des Bundes zur Normierung der unionsrechtlich angezeigten Regelungen tritt außer Kraft, 228 Frank, Gemeinschaftsrecht und staatliche Verwaltung, S. 402 Fn. 491; Öhlinger in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 23, Rn. 32; Öhlinger/Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht, S. 97. 229 Azizi, Fragen des EWR-Abkommens unter besonderer Berücksichtigung seiner Auswirkungen auf die Länder, in: Hummer (Hrsg.), Der Europäische Wirtschaftsraum und Österreich, S. 39, 101; Budischowski, Die Umsetzung von EU-Normen in den Ländern, ÖJZ 1998, S. 881, 882; Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 472. 230 Ranacher, Die Ersatzkompetenz des Bundes zur Durchführung von Rechtsakten im Rahmen der europäischen Integration, in: Hummer (Hrsg.), Europarecht im Wandel, S. 293, 321 ff. 231 Es wird jedoch darüber diskutiert, inwieweit der Bundesrat an den Entscheidungen zu beteiligen ist. Würde ein Devolutionsgesetz als eine Verfassungsbestimmung durch die die

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wenn das Land die erforderlichen Maßnahmen ergreift. Gleiches gilt für ein etwaiges zwischenzeitlich vom Bund kraft seiner Ersatzzuständigkeit erlassenes Gesetz. Die den Ländern obliegende Umsetzungspflicht des Unionsrechts erlischt nicht mit der Devolution der Kompetenz, oder dem Erlass einer bundesrechtlichen Ersatzregelung, sondern bleibt grundsätzlich als Rückholverpflichtung bestehen. Ungeklärt ist, wer beurteilt, ob die Länder die erforderlichen Umsetzungsakte vorgenommen haben, in deren Folge die Bundeszuständigkeit, sowie die darauf fußenden Gesetze erlöschen. Ein Teil der Literatur weist dem Bund die Aufgabe zu, zu prüfen, ob die landesrechtliche Regelung unionsrechtskonform ist.232 Zum Teil wird vorgeschlagen zu differenzieren, ob die Landesregelung „offensichtlich gemeinschaftsrechtswidrig“ ist, oder ob die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben bei der Umsetzung „erkennbar berücksichtigt“ wurden.233 Nur im ersteren Fall soll die Kompetenz des Bundes nicht erlöschen. Ansonsten soll den Ländern die Freiheit zugestanden werden, die europäischen Vorgaben in eigener Regie umzusetzen.Wäre demnach nach Ansicht des Bundes die Regelung nicht unionsrechtskonform, bedürfte es dennoch einer erneuten Feststellung des EuGH, bevor er erneut seine Devolutionskompetenz ausüben könnte. Dies soll insbesondere auch für Landesregelungen gelten, die ersatzweise erlassenes Bundesrecht ersetzen. Den Ländern müsse es zugestanden werden, die Anforderungen an eine korrekte Umsetzung auch anders zu interpretieren als der Bund. Nach anderer Meinung soll ein formaleres Kriterium herangezogen werden. Sobald ein Land eine Maßnahme zur Umsetzung eines Urteils getroffen hat, soll die Bundeskompetenz erlöschen, und eine eventuell erlassene Bundesregelung außer Kraft treten, unabhängig davon, ob diese als ausreichend angesehen wird.234 Bevor der Bund erneut tätig werden könnte, wäre demnach wiederum ein erneutes EuGH-Urteil von Nöten.235 Diese Fragen sind bislang jedoch weder praktisch relevant geworden, noch hat sich eine herrschende Ansicht herausgebildet. Zuständigkeit der Länder in der Gesetzgebung eingeschränkt wird qualifiziert, wäre eine Zustimmung des Bundesrates gemäß Art 44 Abs. 2 B-VG nötig. Dies wird jedoch überzeugenderweise abgelehnt. Siehe dazu Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 482; Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 353 f.; allgemein zur Reichweite des Zustimmungserfordernisses Bußjäger, Die Zustimmungsrechte des Bundesrates, S. 5 ff. 232 Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 482. 233 Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 355 f. Ranacher räumt zwar ein, dass die Grenze offensichtlicher und lediglich vermeintlicher Unionsrechtswidrigkeit schwer zu ziehen sei, sieht darin aber die einzige Auslegung die mit dem Konzept des Art. 23d Abs. 5 B-VG in Einklang steht. Erlässt der Bund eine Ersatzmaßnahme da er ein Landesgesetz nicht für ausreichend hält, soll das Bundesgesetz jedoch von den Ländern vor dem VfGH auf ihre Verfassungswidrigkeit überprüfbar sein. Unklar ist jedoch welche der beiden nebeneinander bestehenden Regelungen bis zu einer Klärung durch den VfGH anzuwenden wäre. 234 Unterlechner, Die Mitwirkung der Länder am EU-Willensbildungsprozeß, S. 137. 235 Ebd., S. 137.

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e) Verhältnis von Art. 23d Abs. 5 B-VG zu anderen Devolutionsvorschriften Zu klären ist weiterhin das Verhältnis zwischen der Devolutionsregel des Art. 23d Abs. 5 B-VG zu anderen Devolutionsregelungen. Dies ist insbesondere im Verhältnis zu Art. 15 Abs. 6 S. 3 B-VG von Bedeutung. Hiernach geht im Rahmen der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung die Kompetenz zum Erlass eines Ausführungsgesetzes auf den Bund über, sofern ein Land ein solches nicht innerhalb der dafür bestimmten Frist selbst erlässt.236 Wird zur Umsetzung einer europäischen Regelung ein Grundsatzgesetz des Bundes erlassen und setzt ein Land dieses nicht innerhalb der Frist um, stellt sich die Frage, ob sich die Devolution in diesem Bereich nach Art. 15 Abs. 6 B-VG oder Art. 23d Abs. 5 B-VG richtet. Dabei lässt sich ein echtes Spezialitätsverhältnis zwischen den beiden Normen nicht feststellen. Zwar wurde Art. 23d Abs. 5 B-VG speziell zur Umsetzung europäischer Reglungen erlassen, die Regelung betrifft aber alle Formen der Gesetzgebung. Art. 15 Abs. 6 B-VG dagegen stellt eine Sonderregelung für die Grundsatzgesetzgebung dar. Methodisch liegt eine Teilüberschneidung der Regelungen vor.237 Die österreichische Literatur, die sich mit dem Problem befasst hat, tendiert zu einer Anwendung des Art. 15 Abs. 6 B-VG neben Art. 23d Abs. 5 B-VG.238 Angeführt wird, dass davon auszugehen sei, dass der Gesetzgeber lediglich Lücken im damals bestehenden Devolutionssystems schließen, andere Mechanismen aber nicht verdrängen wollte. Zudem soll das europäische Loyalitätsgebot für eine Anwendung derjenigen Devolutionsnormen sprechen, die einen effektiveren Vollzug des Unionsrechts erlaubt. Da Art. 23d Abs. 5 B-VG eine Devolution zugunsten des Bundes höheren Voraussetzungen unterwirft, soll Art. 15 Abs. 6 B-VG daneben anwendbar sein. Würden Regelungen, die vormals anhand von Art. 15 Abs. 6 B-VG gemessen wurden, jetzt, wenn sie einen europäischen Bezug aufweisen, nur nach Art. 23d Abs. 5 B-VG beurteilt, läge darin nach Ansicht der Lehre ein Rückschritt gegenüber der vormaligen Regelung. Nach der in der Lehre umstrittenen239 Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs240 ist die Reichweite der Devolution des Art. 15 Abs. 6 B-VG allerdings grundsätzlich beschränkt. Eine Devolution tritt nur dann ein, wenn ein Land zuvor keine Regelungen im Bereich der Grundsatzmaterie erlassen hat. Eine Devolution 236 Diese Frist legt der Bund im Rahmen des Grundsatzgesetzes fest. Sie darf, gemäß Art. 15 Abs. 6 S. 2 B-VG ohne Zustimmung des Bundesrates nicht kürzer als sechs und nicht länger als 12 Monate sein. 237 Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 89. 238 Als Erster Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 484 f.; ihm folgend mit ausführlicherer Begründung Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 361 ff. Pauger/Pichler, Das österreichische Elektrizitätsrecht, S 19. 239 Die Auffassung des VfGH stützend Auckenthaler, Der Zusammenhang von Grundsatzund Ausführungsgesetzgebung, ÖJZ 1984, S. 57, 58 ff.; Öhlinger, Verfassungsrecht, S. 112; a. A. Mayer, Zur Devolutionskompetenz nach Art. 15 Abs. 6 B-VG, ZÖR 1985, S. 545 ff.; Wiederin, Bundesrecht und Landesrecht, S. 145 ff. 240 VfSlg. 10.176/1984; VfSlg. 12.280/1990 in der er sich ausdrücklich auf Auckenthaler, Der Zusammenhang von Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung, ÖJZ 1984, S. 57 ff. beruft.

Kap. 2: Österreich

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soll es nur zur Ausführung einer Grundsatznorm, nicht jedoch zur Anpassung an eine solche geben.241 Entsprechen Ausführungsnormen einem neu erlassenen Grundsatzgesetz nicht mehr, sind sie im Rahmen der gegebenen Frist anzupassen. Mit Ablauf der Frist werden den Grundsatzgesetzen entgegenstehende Ausführungsgesetze verfassungswidrig. Dies führt jedoch noch nicht zur Devolution. Diese tritt erst ein, wenn der Verfassungsgerichtshof die Norm in einem Normenkontrollverfahren aufgehoben hat. Folgt man der Tendenz der sich in der Literatur abzeichnenden Mehrheitsmeinung zur Konkurrenz der Devolutionsnormen, kommt man unter Zugrundelegung der Rechtsprechung zu Art. 15. Abs. 6 B-VG zu folgender Regelung: Widersprechen Ausführungsgesetze der Länder einem Grundsatzgesetz, welches EU-Recht umsetzt, hat der Bund verschiedene Möglichkeiten: Der Bund kann mit einem Normenkontrollantrag vor dem VfGH gegen das Ausführungsgesetz vorgehen und seine Devolutionskompetenz aus Art. 15 Abs. 6 B-VG nutzen, sofern das Gesetz aufgehoben wird. Daneben kann der Bund, wenn es aufgrund des Ausführungsgesetzes zu einer Verurteilung Österreichs durch den EuGH gekommen ist, die Regelung nach Art. 23d Abs. 5 B-VG ersetzen. 3. Haftung Gegenüber der EU haftet der Bund für eine fehlerhafte Umsetzung des Unionsrechts. Die Länder sind nach Art. 12 Abs. 2 BuLäVb dem Zentralstaat zum Ersatz der prozessualen Kosten verpflichtet, die diesem in Verfahren entstehen, die er auf Ersuchen der Länder gegen Organe der EU anstrengt. Vereinzelt wird daraus auf eine Haftung der Länder für von diesen ausgelöste finanzielle Sanktionen der EU gegen Österreich geschlossen.242 Von der stark überwiegenden Meinung wird dies jedoch abgelehnt.243 III. Reformvorschläge Auch in Österreich wurde in den letzten Jahren viel über eine Reform des föderalen Systems diskutiert. Verschiedene Anläufe einer Reform durch Einberufung des Österreich-Konvents sind allerdings vorerst gescheitert.244 Probleme der Umsetzung 241

Ebd., 90 ff. Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 323 f. 243 Budischowski, Die Umsetzung von EU-Normen in den Ländern, ÖJZ 1998, S. 881, 891 mit der Begründung, dass in diesem Falle die Kompetenz devolviert sei und deshalb kein Auseinanderfallen von Kompetenz und Haftung vorläge; Attlmayr, Zur kompetenzrechtlichen Problematik der Umsetzung der Art. 11 und 12 der „Seveso II“-Richtlinie, RdU 1998, S. 174, 178; Niedermühlbichler, Sanktionen gegenüber Mitgliedstaaten bei Nichtbefolgung von EuGH-Urteilen, ecolex 1997, S. 316. 244 Zum Österreichkonvent und seiner Entwicklung siehe die fortlaufenden Beiträge von Bußjäger: Bußjäger, Der Österreich-Konvent – Chance oder Inszenierung?, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2004, S. 248 ff.; 242

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

des Unionsrechts wurden in der aktuellen österreichischen Föderalismusdiskussion nur am Rande behandelt. Im Rahmen der Diskussion über Umsetzungsprobleme des Unionsrechts gibt es jedoch verschiedene Reformvorschläge, die fast alle dem Bereich der Gesetzgebung zugeordnet werden können. Eine Analyse der Vorschläge steht jedoch bislang noch aus. Vielfach wird vorgeschlagen, die einzelnen Kompetenzbereiche abzurunden und die Kompetenzordnung von der Vielzahl einzelner „Kompetenzsplitter“ zu befreien.245 In dieselbe Richtung geht der Vorschlag, die einzelnen Kompetenzbereiche grundsätzlich größer zu fassen und damit die Zahl der einzelnen Kompetenztitel sowie die Zahl der Sonderfälle zu verringern.246 Anhand dessen soll die Anzahl horizontaler Richtlinien vermindert werden. Pernthaler plädiert dafür, eine Umverteilung der den Regelungsebenen zugewiesenen Materien vorzunehmen. Die Länder sollen unionsrechtlich betroffene Materien gegen „EU-feste Kompetenzen“ des Bundes eintauschen.247 Dies ist jedoch insbesondere im Hinblick auf die finalen Kompetenzbestimmungen der EU nur schwer möglich. Dafür müssten solche Materien lokalisiert, isoliert und den Ländern übertragen werden, die außerhalb der Reichweite unionsrechtlicher Regelung stehen. Es ist jedoch, solange die europäische Integration weiter fortschreitet, nicht damit zu rechnen, dass dauerhaft sachbezogene unionsrechtsfeste Kompetenzen gefunden werden können. Ein solcher Ansatz mag kurzfristig die Lösung bestehender Probleme vereinfachen. In periodischen Abständen wäre jedoch mit einer Wiederkehr der Problemkonstellation zu rechnen. Darüber hinaus würde eine fortschreitende Integration dazu führen, dass die Kompetenzen der Länder an Bedeutung verlieren. Öhlinger regt stattdessen einen Umbau der föderalen Systems hin zu einem Vollzugsföderalismus an, in dem den Ländern fast ausschließlich die Vollziehung von Bundesgesetzen zukommen soll. Die Grundsatzgesetzgebung soll ausgebaut werden, wobei der Bundesgesetzgeber dabei den Determinierungsgrad seiner Grundsätze frei festlegen können soll, so wie der EuGH dies auch für Richtlinien toleriere.248 ders., Klippen einer Föderalismusreform – Die Inszenierung Österreich-Konvent zwischen Innovationsresistenz und Neojosephinismus, in: Europäisches Zentrum für FöderalismusForschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2005, S. 403 ff.; ders., Der Schein der Normalität – Österreich ein Jahr nach dem Konvent, in: Europäisches Zentrum für FöderalismusForschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2006, S. 370 ff. 245 Schäffer, Bundesstaatliche Kompetenzverteilungssysteme im rechtsvergleichenden Überblick, in: Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 139, 280; Schambeck, Europäische Integration und Österreichischer Föderalismus, S. 52 f. 246 Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 104. 247 Pernthaler, EU-Mitgliedschaft, Bundesstaatsreform und Verwaltungsentlastung, ZÖR 1998, S. 1, 11 f. 248 Öhlinger, Die Europäisierung der österreichischen Verfassung, in: Neisser/Puntscher Riekmann (Hrsg.), S. 81, 92; Öhlinger, Die Transformation der Verfassung, JBl. 2002, S. 2, 8.

Kap. 2: Österreich

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Ranacher plädiert entgegengesetzt dafür, dass der Bund seine Gestaltungsfreiheit an die Länder weitergibt. Im Gegenzug sollen diese jedoch im Vorfeld ihrer Umsetzung verpflichtet sein, sich untereinander auf eine bestimmte Form der Umsetzung zu einigen.249 Eine Einigung der verschiedenen dezentralen Einheiten ist jedoch arbeitsund zeitaufwendig. Darüber hinaus führen Einigungszwänge verschiedener Einheiten regelmäßig zu einem Bedeutungsverlust ihrer Parlamente. Der Vorschlag ist aus diesen Gründen nicht sinnvoll. Andere Autoren fordern dagegen eine Abschaffung der Grundsatzgesetzgebung.250 Darüber hinaus wird vorgeschlagen, die starre Exklusivität der Kompetenzbereiche aufzugeben und große final definierte Aufgabenzuteilungen vorzunehmen. Diesen soll ein spezielles Verfahren zur Abgrenzung einzelner Kompetenzfragen beiseite gestellt werden.251 Ebenso wird angeregt, ein Verfahren zur „Paktierung der Zuständigkeit“ einzuführen. Dabei sollen die beiden Ebenen in begrenztem Rahmen, vor allem für Randbereiche von Kompetenzbestimmungen, Absprachen darüber treffen können, von welcher Ebene eine strittige Kompetenz ausgeübt werden soll.252 Bezüglich eines Verfahrens wird vorgeschlagen, sich an Art. 15 a B-VG253 zu orientieren. Eine Vereinbarung soll nach parlamentarischer Genehmigung dann den Rang unmittelbar geltenden Verfassungsrechts erhalten.254 Die Überprüfung, ob sich die Absprachen im Rahmen des Zulässigen halten wird in diesem Konzept dem Verfassungsgericht zugewiesen.255 Eine substantielle Diskussion darüber, wie eine Anpassung der österreichischen Rechtsordnung am besten erfolgen könnte, ist bislang weder in der Wissenschaft

249

Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 268. Schambeck, Europäische Integration und Österreichischer Föderalismus S. 52 f.; Schäffer, Bundesstaatliche Kompetenzverteilungssysteme im rechtsvergleichenden Überblick, in: Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 139, 283. 251 Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 104 f. 252 Ebd., 104 f. 253 Artikel 15a Abs. 1 B-VG: Bund und Länder können untereinander Vereinbarungen über Angelegenheiten ihres jeweiligen Wirkungsbereiches schließen. Der Abschluss solcher Vereinbarungen namens des Bundes obliegt je nach dem Gegenstand der Bundesregierung oder den Bundesministern. Vereinbarungen, die auch die Organe der Bundesgesetzgebung binden sollen, dürfen nur von der Bundesregierung mit Genehmigung des Nationalrates abgeschlossen werden, wobei Art. 50 Abs. 3 auf solche Beschlüsse des Nationalrates sinngemäß anzuwenden ist; sie sind im Bundesgesetzblatt kundzumachen. 254 Schäffer, Bundesstaatliche Kompetenzverteilungssysteme im rechtsvergleichenden Überblick, in: Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 139, 281 f. 255 Ebd., 282. 250

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

noch in der Politik richtig in Gang gekommen.256 Die einzelnen Mechanismen werden später genauer zu untersuchen sein.

C. Parallele zum Völkerrecht Gemäß Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 B-VG steht dem Bund die Kompetenz für äußere Angelegenheiten und insbesondere für den Abschluss von Staatsverträgen zu.257 Regelt ein Vertrag Angelegenheiten, die in den selbstständigen Wirkungsbereich der Länder fallen, ist darüber hinaus die Zustimmung des Bundesrates erforderlich. Unbeschadet dessen können die Länder seit der Verfassungsnovelle von 1988 gemäß Art. 16 Abs. 1 B-VG unter Zustimmung der Bundesregierung Staatsverträge mit angrenzenden Staaten oder Teilstaaten schließen.258 Die in die Bereiche der Länder fallenden Staatsverträge sind von diesen umzusetzen. Jedoch besteht nach Art. 16 Abs. 5 i.V.m. Art. 103 B-VG ein Aufsichtsrecht des Bundes, entsprechend der mittelbaren Bundesverwaltung, über die Durchführung der Staatsverträge. Der Bund kann anhand dessen den Ländern Weisungen erteilen, wie die einzelnen Staatsverträge umzusetzen sind. Darüber hinaus normiert Art. 16 Abs. 4 B-VG eine bedingte Devolution zugunsten des Bundes. Diese ist, wie bereits oben ausgeführt, im Gegensatz zu der Devolution im Rahmen des Unionsrechts, jedoch nicht an ein von einem Gericht festgestellte fehlerhafte Umsetzung geknüpft. Diese Unterscheidung verliert jedoch an Bedeutung, da eine die Devolution auslösende Säumigkeit nur bei völliger Untätigkeit eines Landes eintritt – jedenfalls wenn man der, wie geschildert jedoch zum Teil kritisierten Auffassung der herrschenden Meinung folgt.259 Die Zuständigkeit zum Erlass der nötigen Umsetzungsmaßnahmen geht demnach, wenn die Länder ihrer Umsetzungsverpflichtung nicht rechtzeitig nachkommen, auf den Bund über. Eine aufgrund dieser Devolutionskompetenz des Bundes erlassene Vorschrift tritt jedoch wieder außer Kraft, sobald das entsprechende Land die erforderlichen Maßnahmen erlassen hat. Ist dagegen ein Land zur Umsetzung eines Staatsvertrages tätig geworden, scheidet die Devolution, selbst wenn die Umsetzung fehlerhaft ist, aus. Stattdessen kann der Bund nur mit einer Normenkontrolle vor dem VfGH gegen die aus seiner Sicht fehlerhafte Umsetzung vorgehen. Nach anderer Auffassung in der Literatur soll dagegen die Normenkontrolle nur 256

Dies bemängelnd Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EURechts, S. 272. 257 Gemäß Art. 65 Abs. 1 B-VG schließt der Bundespräsident die Staatsverträge ab. Politische und gesetzesändernde oder -ergänzende Staatsverträge dürfen nach Art. 50 Abs. 1 B-VG nur mit Genehmigung des Nationalrates geschlossen werden. Für alle anderen völkerrechtlichen Verträge bleibt es bei der allgemeinen Regel des Art 67 Abs. 1 B-VG, dass der Bundespräsident auf Vorschlag der Bundesregierung tätig wird. Siehe dazu Rack, Österreichs Länder und das Völkerrecht, AVR 1989, S. 31, 32 f. 258 Zur Verfassungsnovelle und der eingefügten Regelung siehe Thaler, Die Vertragsschlußkompetenz der Länder, ÖJZ 1988, S. 353. 259 Hammer in: Korinek/Holoubek, B-VG Kommentar, Art. 16, Rn. 77.

Kap. 3: Deutschland

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neben das Mittel der Devolution treten, anstatt diese zu verdrängen. Wie gezeigt hat die völkerrechtliche Parallelsituation das Umsetzungsregime des Unionsrechts stark beeinflusst. Die völkerrechtliche Regelung wurde weitgehend mit ihren Streitfragen in das Unionsrecht überführt.

D. Ergebnis Die Umsetzung erweist sich in Österreich vor allem aufgrund horizontaler Richtlinien und der weitgehenden Aufspaltung der Materien in einzelne Kompetenzsplitter als problematisch. Ebenso ist die Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung zur Umsetzung des Unionsrechts relativ ungeeignet. In der Frage wie die Umsetzung des Unionsrechts garantiert werden kann, konzentriert sich die Diskussion auf den für diese Fälle in der Verfassung vorhandenen Art. 23d Abs. 5 B-VG und seine Anwendungsprobleme. Die Geeignetheit des Garantiemechanismus ist im weiteren Verlauf der Arbeit zu erörtern.260 Da die Devolutionsvorschrift dem völkerrechtlichen Umsetzungsregime nachgebildet wurde, liegt sie der unionsrechtlichen Diskussion weitgehend zugrunde.

Kapitel 3

Deutschland A. Kompetenzordnung Vor der am 1. 9. 2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform bestand die Kompetenzaufteilung des Grundgesetzes im Wesentlichen aus ausschließlichen Kompetenzen des Bundes und der Länder, der Rahmengesetzgebung sowie der konkurrierenden Gesetzgebung. Die Kompetenzen der Länder waren diesen über die Residualklausel des Art. 70 Abs. 1 GG zugewiesen. Die Ziele der Föderalismusreform waren eine Stärkung von Bund und Ländern im Rahmen einer klareren Zuteilung der Kompetenzen, eine Zurückdrängung der im Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetze (diese beiden Ziele werden in der Regel in dem Schlagwort der Entflechtung der Zuständigkeiten zusammengefasst) sowie ein Abbau der Mischfinanzierung und eine Stärkung der Europatauglichkeit des Grundgesetzes. Ein Schwerpunkt war dabei die Reform der Gesetzgebungskompetenzen. Leitlinie der Änderungen war der Wille, den Ländern, deren Kompetenzen im Laufe der Jahre „erodiert“ waren, wieder mehr Kompetenzen zukommen zu lassen sowie die „Politikverflechtung“ zu reduzieren und somit eine klarere Verantwortungsteilung zwischen Bund und Ländern herbeizuführen.261 260

Siehe dazu unten Dritter Teil, Kapitel 5. Ende 2003 wurde die Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (KoMbO) eingesetzt, die Reformvorschläge unterbreiten sollte. Die Kommission scheiterte 261

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Die Grundstruktur der Verteilung der Kompetenzen anhand der Residualklausel und der Gesetzgebungstypus der ausschließlichen Gesetzgebung blieben durch die Föderalismusreform unverändert. Die Rahmengesetzgebung wurde abgeschafft und die konkurrierende Gesetzgebung um zwei Varianten erweitert.262 Die konkurrierende Gesetzgebung gliedert sich nun in so genannte Kern-, Bedarfs- und Abweichungskompetenzen.263 Im Folgenden wird die Kompetenzordnung in Deutschland vor und ihre Veränderungen durch die Föderalismusreform dargestellt.264

Ende 2004, jedoch verständigte sich nach der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag die Große Koalition aus CDU/CSU und SPD auf eine Reform des Föderalismus. Die im Koalitionsvertrag vom 11. 11. 2005 ausgehandelten Änderungsabsichten beruhten dabei auf den Vorarbeiten der Kommission. Der Änderungsentwurf des Koalitionsvertrags wurde in den Bundestag und -rat eingebracht. Der Entwurf wurde schließlich mit geringen Änderungen, nachdem zuvor von Abgeordneten kritisiert worden war, dass der Bundestag auf das bereits geschnürte Gesamtpaket kaum Einflussmöglichkeiten habe, am 30. 06. 2006 beschlossen. Am 1. 9. 2006 trat die Reform in Kraft. Die im Rahmen der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Reformierung der bundesstaatlichen Ordnung gemachten Vorschläge sind in der Dokumentation der Kommission aufgeführt. Die Absprachen der CDU/CSU-SPD Koalition für die geplante Föderalismusreform sind detailliert im Koalitionsvertrag der CDU,CSU und SPD „Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit.“ Anlage 2: Ergebnis der Koalitionsarbeitsgruppe zur Föderalismusreform, (www.cducsu.de/upload/koavertrag0509.pdf) dargestellt. Eine Auswahl wichtiger Positionspapiere und Forderungen vor Einsetzung der Kommission findet sich in Hrbek/Eppler, Deutschland vor der Föderalismusreform – Eine Dokumentation. Die Föderalismusreform wurde in der Literatur begleitet und vorbereitet; unter anderem durch Bertelsmann-Kommission, Entflechtung 2005, S. 19 ff.; Brink, Unreformierter Föderalismus, ZRP 2005, S. 60 ff.; Papier, Föderalismus auf dem Prüfstand DVP 2005, S. 1 ff.; Hennecke, Ist eine Reform des deutschen Föderalismus noch möglich?, Der Landkreis 2005, S. 399 ff.; Schwanengel, Zustand und Perspektive des Föderalismus in Deutschland und Europa, DVBl. 2004, S. 417 ff.; ders., Die Malaise des deutschen Bundesstaates, DÖV 2004, S. 553 ff.; Schoch, Die Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung als Föderalismusproblem, Der Landkreis 2004, S. 367 ff.; Haug, Die Föderalismusreform, DÖV 2004, S. 190 ff.; Hillgruber, Klarere Verantwortungsteilung von Bund, Ländern und Gemeinden?, JZ 2004, S. 837 ff. 262 Die Vorschläge für die Zugriffs- bzw. Abweichungsgesetzgebung finden sich in Bundesrepublik Deutschland – Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1/2005 Dokumentation der Föderalismuskommission, S. 120 ff. Zu den Veränderungen der Kompetenzen durch die Föderalismusreform siehe Ipsen, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusnovelle, NJW 2006, S. 2801 ff.; Häde, Zur Föderalismusreform in Deutschland, JZ 2006, S. 930 ff.; sowie Frenz, Gesetzgebungskompetenzen nach der Föderalismusreform, Jura 2007, S. 165 ff. 263 Zu den anderen in der Föderalismuskommission diskutierten Arten einer Abweichungsgesetzgebung siehe Dietsche, Die „konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsrecht für die Länder“, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2006, S. 182, 183 ff. 264 Siehe dazu auch Schlüter, Föderale Kompetenzverteilung am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, in: Detterbeck/Renzsch/Schieren (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, S. 53 ff.

Kap. 3: Deutschland

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I. Ausschließliche Gesetzgebung Sowohl dem Bund als auch den Ländern stehen Kompetenzen zur ausschließlichen Gesetzgebung zu. Auf den entsprechenden Gebieten sind Regelungen der anderen Regelungsebene unzulässig. II. Konkurrierende Kompetenz 1. Kernkompetenz Im Rahmen der neu geschaffenen Kernkompetenzen sind die Länder zur Gesetzgebung befugt, wenn und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungsbefugnis keinen Gebrauch gemacht hat. Der Bund kann seine Kompetenzen voraussetzungslos ausüben, insbesondere ist er nicht auf eine gesondert zu prüfende Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Regelung angewiesen. Diese Kernkompetenz gleicht somit in ihren Voraussetzungen für den Bund seiner ausschließlichen Gesetzgebung. Im Gegensatz zu dieser sind die Länder jedoch befugt, eigene Regelungen zu erlassen, solange und soweit der Bund seine Kompetenz nicht ausgeübt hat. 2. Bedarfskompetenz (vor der Föderalismusreform als „konkurrierende Kompetenz“ bezeichnet) Im Rahmen der Bedarfskompetenz, die dem vor der Föderalismusreform als konkurrierende Gesetzgebung bezeichneten Kompetenztyp entspricht, ist der Bund zur Gesetzgebung befugt, wenn die Voraussetzungen zur Kompetenzausübung wie in Art. 72 Abs. 2 GG normiert vorliegen. Demnach ist der Bund zur Gesetzgebung befugt, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor oder hat der Bund seine Kompetenz nicht ausgeübt, sind die Länder zur Gesetzgebung befugt. Art. 72 Abs. 2 GG in der Fassung vor der Verfassungsnovelle von 1994 knüpfte die Bundeskompetenz an ein Bedürfnis einer bundeseinheitlichen Regelung. Nach der Rechtsprechung des BVerfG stand es im Ermessen des Bundes, festzustellen, ob ein solches Bedürfnis vorlag. Durch eine extensive Interpretation des Bedürfnisses dehnte der Bund seine Kompetenzen aus. Dies führte im Rahmen der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts dazu, dass er viele Richtlinien weitgehend alleine umsetzen konnte. Durch die Verfassungsnovelle wurde die „Bedürfnisklausel“ in eine „Erforderlichkeitsklausel“ umgewandelt. Der Intention des verfassungsändernden Gesetzgebers folgend, legte das BVerfG einen strengeren Prüfungsmaßstab an und schränkte den Umfang der Materien, die der Bund mit der Berufung auf die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und die Rechts- und Wirtschaftseinheit regeln konnte, deutlich ein.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Durch die Föderalismusreform erfolgten keine wesentlichen Änderungen. Die ihr zugeordneten Materien wurden jedoch reduziert. Für im Rahmen der Bedarfskompetenz seit der Verfassungsreform erlassene oder aus der Zeit davor fortbestehende Gesetze kann durch Bundesgesetz festgestellt werden, dass eine Erforderlichkeit nicht mehr besteht. Erfolgt die Feststellung, sind die Länder befugt, zentralstaatliche Gesetze durch eigene zu ersetzen. Wurde ein Gesetzesbeschluss zur Feststellung des Entfallens der Erforderlichkeit abgelehnt, kann dieser vom Verfassungsgericht auf Antrag des Bundesrates oder der Länder getroffen werden.265 3. Abweichungsgesetzgebung266 Die neue Gruppe der Abweichungskompetenzen267 des Art. 72 Abs. 3 GG ermöglicht den Ländern, von Bundesgesetzen abweichende Regelungen zu treffen. Die Gesetzgebung der Länder ist somit nicht wie im Rahmen der Kern- und Bedarfskompetenzen gesperrt solange und soweit der Bund tätig geworden ist. Es liegt somit eine echte Konkurrenz der Kompetenzen vor. Art. 72 Abs. 3 GG bestimmt, dass das jeweils spätere Gesetz dem früheren vorgeht. Bundesgesetze treten jedoch, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmt wurde, frühestens sechs Monate nach Verkündigung in Kraft. Die Landesgesetzgeber haben somit die Möglichkeit, auf eine Bundesgesetzgebung zu reagieren, ohne dass ihnen eine Regelung aufgezwungen werden kann. Die Materien, die der Abweichungsgesetzgebung zugeordnet sind, wurden weitgehend aus der Rahmengesetzgebung überführt.

III. Rahmengesetzgebung Im Rahmen der Föderalismusreform wurde die Rahmengesetzgebung abgeschafft, da sie als „nicht europatauglich“268 betrachtet wurde.269 Die Rahmengesetzgebung glich der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung in Österreich und Spanien. Der Bund erließ ein Rahmengesetz, das anschließend von den Ländern mit 265

Gleiches gilt, wenn über einen Antrag nicht innerhalb eines Jahres beraten und beschlossen oder eine entsprechende Gesetzesvorlage im Bundesrat abgelehnt wurde. Vgl. Art. 93 Abs. 2 GG. 266 Auch Zugriffsgesetzgebung genannt. 267 Dieser Kompetenztyp geht auf ein Sondervotum von Senator a. D. Dr. Heinsen in der Enquête-Kommission zur Verfassungsreform 1977 zurück. Heinsen, Sondervotum zu Abschnitt 4. 1. „Neuverteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten“, in: Deutscher Bundestag (Hrsg.), Schlußbericht der Enquêtekommission Verfassungsreform BT-Drs. 7/5924, S. 137 ff. 268 Rotzek in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, Art. 75, Rn. 5. 269 Haug, Die Föderalismusreform, DÖV 2004, S. 190, 193; Kloepfer, Bemerkungen zur Föderalismusreform, DÖV 2004, S. 566, 570; ders., Umwelt-, Naturschutz- und Jagdrecht, NuR 2006, S. 1, 2; Koch/Mechel, Naturschutz und Landschaftspflege in der Reform der bundesstaatlichen Ordnung, NuR 2004, S. 277, 278; Sendler, Deutsche Schwierigkeiten mit dem EG-Recht, NJW 2000, S. 2871 f.; Sannwald in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG-Kommentar (10 Aufl.), Art. 75, Rn. 6a.

Kap. 3: Deutschland

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einem Landesgesetz auszufüllen war. Nach einer Formel des Bundesverfassungsgerichtes musste ein Rahmengesetz ausfüllungsbedürftig, sowie ausfüllungsfähig sein. Im Laufe der Jahre wurden die Regelungen jedoch immer detaillierter, ohne dass die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu einer Begrenzung der inhaltlichen Detailregelungen geführt hätten. Aufgrund des Ausuferns der Rahmengesetzgebung wurde diese wie die konkurrierende Gesetzgebung in der Verfassungsnovelle von 1994 beschränkt.270 Art. 75 Abs. 2 GG bestimmte, dass Rahmengesetze nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehen und unmittelbar geltende Regelungen enthalten durften. Dadurch war es in der Folgezeit dem Gesetzgeber versperrt, detaillierte Anforderungen von Richtlinien mittels der Rahmenkompetenz umzusetzen. Über den Verweis des Art. 75 Abs. 1 GG auf die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG wurde die Rahmengesetzgebung weiter eingeschränkt. Neben der Beschränkung der „Regelungstiefe“ der Rahmengesetzgebung, wirkte sich somit auch die vor allem die konkurrierende Gesetzgebung betreffende Beschränkung der „Regelungsbreite“ aus. Den Ländern durften seitdem in engen Ausnahmen nur noch Regelungsaufträge erteilt werden. Sie mussten in die Lage versetzt werden, die bundesrechtlichen Regelungen auszufüllen. Hinsichtlich der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts erwies sich vor allem die Zweistufigkeit der Rahmengesetzgebung als problematisch. In der Regel nahm der Bund eine bestehende Rahmenkompetenz zur Umsetzung einer Richtlinie wahr. Für die vollständige Umsetzung bedurfte es darüber hinaus eines das Rahmengesetz konkretisierenden Ausfüllungsgesetzes der Länder. Da sich die Länder an dem Rahmengesetz orientieren mussten, begannen sie mit ihrem Gesetzgebungsverfahren der Detailumsetzung erst nach Erlass des Rahmengesetzes. Dadurch führte die Rahmengesetzgebung zu zwei nacheinander stattfindenden Gesetzgebungsverfahren. Durch diese zweistufige Gesetzgebung wurde eine fristgerechte Umsetzung in der Regel verhindert.271 Die Länder waren zwar auch vor der Verabschiedung eines Rahmengesetzes zur Umsetzung befugt, jedoch verzichteten sie aufgrund der nach Erlass eines Rahmengesetzes nötigen Anpassung in der Regel darauf. Es bestanden somit weitgehend dieselben Probleme wie im Rahmen der österreichischen Grundsatzgesetzgebung.272 Im Gegensatz zur österreichischen Rechtslage konnten Rahmengesetze, wenn auch nach der Verfassungsnovelle 1994 nur noch ausnahmsweise,273 unmittelbare

270 Zu den Veränderungen der Rahmengesetzgebung durch die Verfassungsnovelle siehe Lindner, Die Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG, JuS 2005, S. 577 ff.; Gramm, Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Umweltgesetzbuch, DÖV 1999, S. 540, 543. 271 Rehbinder/Wahl, Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, NVwZ 2002, S. 21 22; Haug, Die Föderalismusreform, DÖV 2004, S. 190, 193 f. 272 Zur österreichischen Grundsatzgesetzgebung siehe oben Zweiter Teil, Kapitel 2 B. I. 2. 273 Gromitsaris, Unmittelbare Wirkung von Rahmenvorschriften des Bundes, NJW 1998, S. 2196.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Rechtswirkungen für die Bürger entfalten.274 Die Diskussion über Probleme der Rahmengesetzgebung beschränkte sich in Deutschland jedoch auf die Schwierigkeiten einer fristgerechten Umsetzung aufgrund des zweistufigen Umsetzungsverfahrens. Die Probleme der in Österreich auf die Länder abgewälzten Haftung bei Amtshaftungsprozessen bestanden zwar strukturell auch in Deutschland, hatten sich jedoch nicht konkretisiert und wurden nicht diskutiert. Relativ weit verbreitet und auf breiten Konsens stieß der Vorschlag, die Rahmengesetzgebung als solche abzuschaffen275 und die Materien nach „oben“ oder „unten“ aufzuteilen. Dieser Vorschlag entsprach der der Föderalismusreform zugrunde liegenden allgemeinen Forderung nach Entflechtung. Die Verteilung der Materien der Rahmenkompetenz sollte zudem den eigenständigen Gesetzgebungsspielraum von Bund und Ländern vergrößern. Zum Teil wurde jedoch auch eine Beibehaltung der Rahmenkompetenz gefordert.276 Diese sollte unter strenger Interpretation der Erforderlichkeitsklausel erfolgen. Für die Umsetzung von Richtlinien sollte, da diese bereits einen Rahmen vorgeben, stets die Erforderlichkeit eines Rahmengesetzes im Sinne von Art. 72 Abs. 2 GG entfallen. Der Vorschlag zielte somit für die Umsetzung in der Praxis auf eine Abschaffung der Rahmenkompetenz ab. Die Materien wären in diesem Falle auf die Länder verlagert worden. Für die nationale Gesetzgebung wäre jedoch die Rahmengesetzgebung erhalten geblieben. In die entgegengesetzte Richtung führte der Vorschlag, die Rahmengesetzgebung für das nationale Gesetzgebungsverfahren beizubehalten, sie für die Umsetzung jedoch auf den Stand vor der Verfassungsnovelle von 1994 zurück zu entwickeln. Der Bund sollte in die Lage versetzt werden, mittels einer extensiven Interpretation und Nutzung seiner Kompetenz Richtlinien weit reichend umzusetzen.277 Letztendlich entschied man sich jedoch für die Abschaffung der Rahmengesetzgebung.

274 Stern, Staatsrecht II § 37 II 3 f.; Stettner in: Dreier, GG-Kommentar, Art. 75, Rn. 7; Degenhart in: Sachs, GG-Kommentar (3. Aufl.), Art. 75, Rn. 3. 275 Gramm, Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Umweltgesetzbuch, DÖV 1999, S. 540, 547 f.; Wieland in: Bundesrepublik Deutschland – Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1/2005 Dokumentation der Föderalismuskommission, S. 151; Kloepfer, Bemerkungen zur Föderalismusreform, DÖV 2004, S. 566, 570; Huber in: Bundesrepublik Deutschland – Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1/2005 Dokumentation der Föderalismuskommission S. 149; Kirchhof, Klarere Verantwortungsteilung von Bund, Ländern und Kommunen?, DVBl. 2004, S. 977, 981; ders. in: Bundesrepublik Deutschland – Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1/2005 Dokumentation der Föderalismuskommission, S. 149. 276 Haslach, Zuständigkeitskonflikte bei der Umsetzung von EG-Richtlinien?, DÖV 2004, S. 12, 18; ders., Die Umsetzung von EG-Richtlinien, S. 52 ff.; Würtenberger, Art. 72 II GG, S. 230 ff. 277 Rehbinder/Wahl, Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, NVwZ 2002, S. 21, 25 f.

Kap. 3: Deutschland

115

B. Umsetzung des Unionsrechts Die Zuständigkeit zur Umsetzung des Unionsrechts obliegt, ebenso wie in den beiden anderen untersuchten Staaten, der nach der innerstaatlichen Kompetenzverteilung zuständigen Ebene. Eine Kompetenz des Zentralstaats zur Umsetzung aus seinem Kompetenztitel für die auswärtigen Beziehungen278 oder aus dem unionsrechtlichen Primärrecht wurde ebenso wie in Spanien diskutiert, jedoch bereits vor geraumer Zeit als Grundlage für eine Umsetzungsgesetzgebung abgelehnt.279 In Deutschland werden die Probleme der Umsetzung des Unionsrechts vorwiegend im Hinblick auf einzelne Rechtsgebiete, insbesondere das Umweltrecht, diskutiert. Ein Teil der wissenschaftlichen Diskussion hat sich weitergehend mit der allgemeinen Problematik befasst.280 Die Umsetzungsdiskussion vor der Föderalismusreform konzentrierte sich auf horizontale Richtlinien sowie den Gesetzgebungstyp der Rahmengesetzgebung. Die Föderalismusreform hat insbesondere die Probleme der Rahmengesetzgebung durch deren Abschaffung gelöst. Wie sich die neuen Mechanismen bewähren werden, ist bislang noch unklar.281 I. Umsetzungsgesetzgebung Die größten Umsetzungsprobleme bestehen bei der Umsetzung horizontaler Richtlinien. Kann kein Regelungsträger – gegebenenfalls anhand so genannter Mosaikkompetenzen282 – eine Richtlinie allein umsetzen, ist diese auf beide Regelungsträger aufzuteilen. Daraus können sich in verschiedener Hinsicht Probleme ergeben. Problematisch kann eine Verzögerung der Umsetzung aufgrund einer schwierigen, zeitaufwendigen Aufteilung der Richtlinie auf die beiden Regelungsebenen sein. Ebenso können sich aus der Aufteilung der Richtlinie an sich Schwierigkeiten ergeben. Erfolgte eine Regelung verschiedener Materien gemeinsam, um einen Quer278

Art. 73 Nr. 1 GG. Weber, Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts, S. 10 f., 27 ff.; siehe zu der Diskussion auch Baier, Bundesstaat und Europäische Integration, S. 62 ff. auch wenn dort der Eindruck einer andauernden Aktualität der Diskussion erweckt wird. 280 Rehbinder/Wahl, Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, NVwZ 2002, S. 21 ff.; Baier, Bundesstaat und Europäische Integration; Rengeling, Die Bundeskompetenzen für das Umweltgesetzbuch I, DVBl. 1998, S. 997 ff.; Spreen, Bundeskompetenzen bei fehlender Umsetzung des Europarechts durch die Bundesländer; Stüer/ Spreen, Defizite in der Umsetzung des Europarechts, VerwA 2005, S. 174 ff.; Groß, Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Umsetzung von EG-Umweltrecht, NWVBl. 2002, S. 289 ff. 281 Hinsichtlich der nationalen Auswirkungen und der Frage, inwieweit durch die Föderalismusreform die dieser zugrunde liegenden Ziele erreicht wurden, siehe Gerstenberg, Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform. 282 Siehe dazu Stern, Staatsrecht II, S. 607 f.; Gramm, Zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Umweltgesetzbuch, DÖV 1999, S. 540, 541. Rengeling, Die Bundeskompetenzen für das Umweltgesetzbuch I, DVBl. 1998, S. 997, 998 ff. 279

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

schnittsbezug zwischen ihnen herzustellen, kann dieser durch eine Aufspaltung gefährdet werden. Dies wurde in Deutschland vor allem für das Umweltrecht diskutiert. Die Umsetzungsprobleme aufgrund horizontaler Richtlinien verstärkten sich in Deutschland durch die strukturelle Rückverlagerung von Kompetenzen zugunsten der Länder durch die Verfassungsnovelle von 1994. Diese führte dazu, dass der Bund weniger Richtlinien in alleiniger Regie umsetzen konnte. Benötigte Kompetenzen ließen sich nicht mehr wie zuvor anhand einer extensiven Interpretation der Bedürfnisklausel dem Bund zuordnen. Infolgedessen erhöhte sich die Zahl horizontaler Richtlinien. Gleiches galt für die Rahmengesetzgebung, die zum einen über den Verweis des Art. 75 Abs. 1 GG ebenso wie die Bedarfsgesetzgebung beschränkt wurde, zum anderen jedoch zusätzlich hinsichtlich ihrer Regelungstiefe eingeschränkt worden war. Die Verfassungsnovelle verschärfte somit vorhandene bzw. schuf zum Teil neue Umsetzungsprobleme.283 Hinsichtlich der Umsetzung im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung besteht die Hoffnung, dass sich diese einfacher gestalten wird, da der Bund die Umsetzung von Richtlinien durch eine eigene Regelung sicherstellen kann.284 Jedoch bestehen auch grundsätzliche Zweifel an der Unionsrechtskonformität des Kompetenztyps.285 Der Geeignetheit des Kompetenztyps zur Umsetzung des Unionsrechts wird im Rahmen der Analyse der Kompetenztypen nachgegangen. II. Garantiemechanismen Vor allem in der älteren Literatur wurden Möglichkeiten erörtert, wie der Bund die Einhaltung des Unionsrechts erzwingen kann. Die Länder sind, im Gegensatz zu anderen europäischen Staaten,286 nicht ausdrücklich zur Umsetzung des Unionsrechts verpflichtet. Im Rahmen der unionsrechtlichen Überformung des Verfassungsrechts folgt aus dem Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens287 jedoch eine Umsetzungspflicht der Länder.

283 Rehbinder/Wahl, Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, NVwZ 2002, S. 21, 23; mit Bezug auf das UVPG Groß, Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Umsetzung von EG-Umweltrecht, NWVBl. 2002, S. 289, 292. 284 Huber in: Bundesrepublik Deutschland – Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1/2005 Dokumentation der Föderalismuskommission, S. 108; dem folgend Bartelt, Die Europafähigkeit des Grundgesetzes und die Föderalismuskommission, DÖV 2005, S. 894, 900. 285 Epiney, Stellungnahme: Föderalismusreform und Europäisches Umweltrecht Ziffer 13; Scharpf, Thesenpapier zur Föderalismusreform S. 19; diesen folgend Häde, Zur Föderalismusreform in Deutschland, JZ 2006, S. 930, 936 f. 286 Eine Verpflichtung der Länder Österreichs ist in Art. 23d Abs. 5 B-VG normiert. 287 Grundlegend zur Bundestreue bzw. bundesfreundlichem Verhalten Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, in: Laband u. a. (Hrsg.), S. 245, 261 ff.; zur historischen Entwicklung siehe auch Voigt, Ungeschriebenes Verfassungsrecht, VVDStRL 1952, S. 34, 42 f.; Stern, Staatsrecht I, S. 699.

Kap. 3: Deutschland

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1. Bundeszwang Verstoßen die Länder gegen ihre Umsetzungspflicht, kann der Bund im Rahmen des Bundeszwangs288 gegen die Länder vorgehen.289 Die Voraussetzungen des Bundeszwangs liegen bei einem Verstoß gegen die Umsetzungspflicht vor. Eine Anwendung würde jedoch zu einem schweren politischen Konflikt führen. Deshalb wird der Bundeszwang hauptsächlich als Instrument zur Sicherung der bundesstaatlichen Grundordnung erachtet.290 Er wird jedoch nicht bereits bei „einfachen“ Pflichtverletzungen wie der fehlerhaften Umsetzung von Unionsrecht angewandt. Politisch betrachtet ist der Bundeszwang somit nur die ultima ratio. Auch wenn der Bundeszwang noch nie angewendet wurde, wird er nicht für überflüssig gehalten.291 Seine Funktion liegt in seiner Bedeutung als Sicherungsinstrument für die Grundfesten der Verfassung. 2. Haftung Eine finanzielle Verantwortung kann sich im Rahmen der Umsetzung von Richtlinien in zwei Konstellationen ergeben. Zum einen aufgrund eines Schadensersatzanspruches eines Geschädigten aufgrund fehlerhafter oder unterlassener Umsetzung, zum anderen in Form einer vom EuGH ausgesprochenen finanziellen Sanktion wegen verspäteter oder nicht ordnungsgemäßer Umsetzung. Bei Schadensersatzansprüchen eines Einzelnen hängt die Frage, wer diesem gegenüber haftet, vom Einzelfall ab. Die Länder können in einem Schadensersatzverfahren passivlegitimiert und somit einem Geschädigten schadensersatzpflichtig sein.292 Erfolgt jedoch eine Verurteilung durch den EuGH haftet immer der Bund, da nur der Gesamtstaat Mitglied der EU ist, für eine verspätete oder fehlerhafte Umsetzung des Unionsrechts. Vor der Föderalismusreform war strittig, inwieweit der Bund bei den Ländern Regress nehmen konnte, wenn diese einen Haftungsfall Deutschlands gegenüber der EU verursacht hatten. 288 Zu Formen des Bundeszwangs bzw. der Bundesexekution in weiteren Staaten siehe d’Atena, Supranationalität und unterstaatliche Einheiten, in: Grote u. a (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – FS Starck, S. 523, 530 f. 289 Kössinger, Die Durchführung des Gemeinschaftsrechts, S. 154 f.; Hailbronner, Die deutschen Bundesländer in der EG, JZ 1990, S. 149, 157; Grabitz, Die Rechtsetzungsbefugnis von Bund und Ländern bei der Durchführung von Gemeinschaftsrecht, AöR 1986, S. 1, 31 f.; Dederer, Regress des Bundes gegen ein Land bei Verletzung von EG-Recht, NVwZ 2001, S. 258, 259; die Herleitung einer Pflicht aus dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens jedoch für problematisch haltend Pieroth in: Jarass/ders., GG-Kommentar, Art. 37, Rn. 2. 290 Stern, Staatsrecht I, S. 715; Sannwald in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG-Kommentar, Art. 37, Rn. 2. 291 Siehe Erbguth in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 37, Rn. 3 der die Funktion des Bundeszwangs bildlich als „Knüppel im Sack“ beschreibt. 292 Baier, Bundesstaat und Europäische Integration, S. 227. Es haftet somit nicht immer zwangsläufig der Bund. Jedoch kann dieser mitunter subsidiär oder konkurrierend haften. Dederer, Regress des Bundes gegen ein Land bei Verletzung von EG-Recht, NVwZ 2001, S. 258 f.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

Als Anspruchsgrundlagen für einen Regress des Bundes wurde vorwiegend Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG diskutiert. Nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG hafteten die Länder dem Bund jedoch nur für eine nicht ordnungsgemäße Verwaltung, worunter nach herrschender Ansicht nur eine „in verwaltungsrechtsmäßiger Weise herbeigeführte“293 Rechtsverletzung verstanden wurde. Eine durch legislatives Unrecht begründete Haftung wurde abgelehnt.294 Das BVerfG erkannte in seinem nach der Föderalismusreform ergangenen Urteil für fehlerhaftes Verwaltungshandeln eine verschuldensunabhängige Haftung der Länder aus Art. 104a Abs. 5 S. 1 GG an.295 Die vor der Verabschiedung der Föderalismusreform umstrittene Frage eines Regressanspruches für legislatives Unrecht wurde jedoch nicht durch das Urteil geklärt. Nach ganz überwiegender Meinung bestand dafür kein Regressanspruch des Bundes gegen die Länder. Weitere diskutierte, jedoch ebenso von der überwiegenden Mehrheit abgelehnte Anspruchsgrundlagen für einen Regress waren Art. 104a Abs. 1 GG296 und eine aus der Verletzung der Bundestreue folgende Ausgleichspflicht.297

293 Dederer, Regress des Bundes gegen ein Land bei Verletzung von EG-Recht, NVwZ 2001, S. 258, 260. Wobei strittig ist, ob eine Rechtsverordnung als verwaltungsmäßige Gesetzesausführung zu qualifizieren ist. Zum Regress des Bundes für Strafzahlungen aufgrund fehlerhaften Gesetzesvollzuges, siehe Häde, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten. 294 Böhm, Der Bund-Länder-Regreß, JZ 2000, S. 382, 385 ff.; Dederer, Regress des Bundes gegen ein Land bei Verletzung von EG-Recht, NVwZ 2001, S. 258, 260; Hellermann in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, Art. 104a, Rn. 201; Prokisch in: Dolzer/Vogel/ Graßhof, BK Art. 104a Rn. 162, 331; Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, S. 286 f.; Koenig/ Braun, Rückgriffsansprüche des Bundes bei der Haftung für Verstöße der Bundesländer gegen Gemeinschaftsrecht, Neue Justiz 2004, S. 97, 99 ff.; für einen Regress aus einer analogen Anwendung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG Isensee, Der Bundesstaat – Bestand und Entwicklung, in: Badura/Dreier (Hrsg.), FS 50 Jahre BVerfG, S. 719, 761; einen Regress allgemein befürwortend Maurer, Staatshaftung im europäischen Kontext, in: Ebenroth/Hesselberger/ Rinne (Hrsg.), FS Boujong, S. 591, 607. 295 BVerfGE 116, 271. 296 Eine Regressforderung des Bundes sollte sich aus dem in Art. 104a Abs. 1 GG enthaltenen Grundsatz, dass Bund und Länder eigenverantwortlich ihre Kosten zu tragen haben, ergeben. Bundesrepublik Deutschland, Bericht der Bundesregierung über die Kostentragungslast der Bundesländer bei Zwangsgeldforderungen der Europäischen Union, BT-Drs. 15/ 2805 S. 2 f.; Häde, Zur Föderalismusreform in Deutschland, JZ 2006, S. 930, 937. 297 So Kölble, Wer haftet dem Bund bei fehlerhaftem Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder?, DÖV 1959, S. 807, 811 f.; Schäfer, Bundesauftragsverwaltung, DÖV 1960, S. 641, 649. Ganz überwiegend wird dies jedoch abgelehnt. Siehe dazu Isensee, Der Bundesstaat – Bestand und Entwicklung, in: Badura/Dreier (Hrsg.), FS 50 Jahre BVerfG, S. 719, 761; Nopper, Bund-Länder-Haftung, S. 88; Böhm, Der Bund-Länder-Regreß, JZ 2000, S. 382, 385 ff.; Dederer, Regress des Bundes gegen ein Land bei Verletzung von EG-Recht, NVwZ 2001, S. 258, 261 f. Koenig/Braun, Rückgriffsansprüche des Bundes bei der Haftung für Verstöße der Bundesländer gegen Gemeinschaftsrecht, Neue Justiz 2004, S. 97, 101 ff. Für eine Überblick über sämtliche diskutierte Anspruchsgrundlagen siehe Baier, Bundesstaat und Europäische Integration, S. 226, insbesondere 232 ff.

Kap. 3: Deutschland

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Der Bund haftete somit, ohne einen Regressanspruch zu besitzen, allein für von den Ländern verursachte und vom EuGH verhängte Strafzahlungen aufgrund einer fehlenden oder fehlerhaften Umsetzung des Unionsrechts. Als Reaktion auf die oben beschriebene Haftungssituation des Bundes bei einer fehlerhaften oder verspäteten Umsetzung von Unionsrecht wurde mit Art. 104a Abs. 6 GG298 eine Regressmöglichkeit des Bundes bei einer von den Ländern verschuldeten Haftung eingeführt.299 Demnach soll grundsätzlich derjenige, der für eine unionsrechtliche Haftung verantwortlich ist, die Haftung vollständig übernehmen.300 3. Bund-Länder-Streit Eine weitere Möglichkeit des Bundes, die Länder zu einer Umsetzung anzuhalten, besteht im Rahmen des Bund-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG. Der Bund kann die Verurteilung der Länder zu einer Umsetzung anstrengen. Die Verpflichtung zu bundesfreundlichem Verhalten soll in Verbindung mit den Gesetzgebungskompetenzen der Länder und Art. 23 GG das notwendige verfassungsrechtliche Verhältnis bilden. Zu beachten ist, dass der Bundestreue im Rahmen der Begründung eines verfassungsrechtlichen Streitgegenstandes immer nur akzessorische Bedeutung zukommt. Sie begründet keine Rechte und Pflichten, sondern kann nur im Zusammenhang mit anderen Pflichten herangezogen werden.301 Entscheidend ist Art. 23 GG, der die Mitwirkungsrechte der Länder in der aszendierenden Phase des Europarechts 298 In Verbindung mit den einfachgesetzlichen Regelungen des Gesetzes zur Lastentragung im Bund-Länder-Verhältnis bei Verletzung von supranationalen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen, Art. 15 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes (LastG). 299 Zur Entstehungsgeschichte der Regelung siehe Kröning, Innerstaatliche Haftung für Rechtsverstöße der BRD im Außenverhältnis, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates, S. 335 ff. 300 Häde, Zur Föderalismusreform in Deutschland, JZ 2006, S. 930, 937. Für den Verwaltungsvollzug enthält Art. 104a Abs. 6 S. 2 GG jedoch eine Quotenregelung, sofern eine länderübergreifende Finanzkorrektur vorliegt. Stellt die Kommission fest, dass der Haftung zugrunde liegende Verwaltungsfehler in allen Ländern aufgetreten sind, greift Art. 104a Abs. 6 S. 2 GG. Der darin enthaltene Kompromiss beruht auf den Grundgedanken einer „Interessensquote“ des Bundes, einer „Solidaritätsquote“ der Länder und dem Verursacherprinzip. Demnach trägt der Bund in diesen Fällen 15 % der Haftung. Diese soll dafür sorgen, dass der Bund und seine Ministerialverwaltung die Länder von Anfang an bei dem Vollzug des europäischen Rechts unterstützen und auch schon im Rahmen der Rechtsetzung der europäischen Union auf die Vermeidung von Umsetzungsschwierigkeiten hinwirken. 35 % der Haftungssumme tragen in diesen Fällen die Länder als Gesamtheit nach einem allgemeinen Schlüssel. Damit wird darauf Rücksicht genommen, dass die praktische Relevanz vornehmlich den landwirtschaftlichen Bereich betrifft und dadurch ein erhöhtes Risiko strukturschwacher Länder besteht. Daneben sollen die mitunter sehr hohen Strafzahlungen für einzelne Länder etwas abgeschwächt werden. Die restlichen 50 % der Kosten tragen dann die Länder, die den Haftungsfall verursacht haben. Siehe dazu Riebel, EU-Haftung und Nationaler Stabilitätspakt, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Die Reform des Bundesstaates, S. 353, 355 ff.; insbesondere 357. 301 Sturm in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 93, Rn. 65.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

normiert. Haben die Länder wie vorgesehen an dem Zustandekommen des Unionsrechtsaktes mitgewirkt, erwächst aus der Bundestreue eine Pflicht, die geschaffenen Regeln dann auch umzusetzen. Eine Verurteilung bestätigt die Umsetzungspflicht der Länder, stellt dem Bund jedoch keine zusätzlichen Zwangsmittel zur Verfügung.302 Sie erhöht jedoch den politischen Druck auf ein Land, eine Richtlinie umzusetzen. Aufgrund der langen Verfahrensdauer eines Bund-Länder-Streits wird der Bundeszwang jedoch nicht als geeignet angesehen, die Umsetzung durch die Länder zu garantieren.303

III. Reformvorschläge Neben den durch die Föderalismusreform eingeführten Änderungen gibt es zum Teil bereits zuvor, zum Teil erst in deren Anschluss in Hinblick auf die Umsetzung des Unionsrechts diskutierte Reformvorschläge. 1. Devolution Vereinzelt wurde aus der Außenverantwortung des Bundes auf die Notwendigkeit einer Handlungsoption für diesen geschlossen. Aus dieser solle eine Befugnis erwachsen, dass der Bund, wenn ein Land nicht tätig wird, vorübergehend erforderliche Landesgesetze erlassen könne. Würde der Landesgesetzgeber tätig, träten die Bundesgesetze wieder außer Kraft.304 Über die Einführung eines solchen, ähnlich wie in Österreich praktizierten Modells lässt sich diskutieren. Aus einem erkannten Bedürfnis kann jedoch nicht im geltenden Grundgesetz auf eine Befugnis geschlossen werden. Eine Devolution oder Normen, aus denen sie hergeleitet werden könnte, sind im Grundgesetz nicht enthalten. 2. Ermächtigungsklausel Ein weiterer Vorschlag zielte darauf ab, die Probleme der Umsetzung politischen Lösungen zuzuführen. Es sollte für die Länder die Möglichkeit geschaffen werden, den Bund für konkrete Umsetzungsakte zu einer Gesetzgebung im Rahmen ihrer Kompetenzen zu ermächtigen.305 Dadurch könnten die Länder auf ein Bedürfnis schneller Umsetzung reagieren und Umsetzungsprobleme horizontaler Richtlinien lösen. Für die Übertragung der Kompetenzen an den Bund wurde eine Zwei-Drittel-Mehrheit der Länder für die Übertragung als angemessen angesehen. 302

Baier, Bundesstaat und Europäische Integration, S. 225. Ebd., S. 226; Spreen, Bundeskompetenzen bei fehlender Umsetzung des Europarechts durch die Bundesländer, S. 208; Zuleeg, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 321. 304 Stüer/Spreen, Defizite in der Umsetzung des Europarechts, VerwA 2005, S. 174, 186 f. 305 Rehbinder/Wahl, Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, NVwZ 2002, S. 21, 28. 303

Kap. 3: Deutschland

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C. Parallele im Völkerrecht Art. 32 GG, dessen Absätze zwei und drei den Rahmen für völkerrechtliche Verträge der Länder setzen, weist die völkerrechtliche Vertragsabschlusskompetenz dem Bund zu. Die Organkompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge steht gemäß Art. 59 Abs. 1 GG dem Bundespräsidenten zu. Nach Art. 59 Abs. 2 GG bedürfen Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes.306 Für die strittige, hinsichtlich der EU in Art. 23 GG geklärte Frage, ob der Bund auch im Bereich der den Ländern zustehenden Materien völkerrechtliche Verträge schließen darf, wurde mit dem Lindauer Abkommen von 1957 eine politische Lösung gefunden. Nach der vom Bund und dem Land Berlin zuvor vertretenen zentralistischen Ansicht hat der Bund sowohl eine umfassende Abschluss-, als auch die zur Umsetzung ins nationale Recht erforderliche Umsetzungs- bzw. Vollzugskompetenz.307 Nach der föderalistischen, so genannten süddeutschen Lösung hat der Bund die Abschluss- und Transformationskompetenz nur für die ihm in den Art. 70 ff. GG zugewiesenen Materien. Dem als „norddeutsche Lösung“ bezeichneten Ansatz liegt ein Auseinanderfallen von Abschluss- und Transformationskompetenz zugrunde. Demnach hat der Bund eine unbeschränkte Vertragsabschlusskompetenz für Materien, die in der alleinigen Gesetzgebungskompetenz der Länder liegen. Die Umsetzung in das nationale Recht und die Vollziehung obliegt jedoch den Ländern. Unter Beibehaltung der verschiedenen Auffassungen haben der Bund und die Länder im Lindauer Abkommen eine einvernehmliche Regelung getroffen, nach der der Bund die Vertragsabschlusskompetenz umfassend wahrnimmt. Ebenso kann er Verträgen über Art. 59 Abs. 2 GG innerstaatliche Geltung verschaffen. Er soll jedoch die Länder frühzeitig von der Absicht eines Vertragsabschlusses unterrichten und konsultieren. Die Durchführung eines Abkommens bleibt dagegen den Ländern überlassen. Will der Bund in Bereichen der ausschließlichen Kompetenz der Länder Verträge 306 Die unterschiedlichen vertretenen Auffassungen von Transformationslehre und Vollzugstheorie kommen in der Praxis nicht zu unterschiedlichen Ergebnissen. Die Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag erfolgt durch ein Vertragsgesetz. Dieses ermächtigt den Bundespräsidenten zu der Ratifikation des Vertrags und enthält darüber hinaus den Rechtsanwendungsbefehl, der den innerstaatlichen Vollzug sichern soll. Der Begriff „Bundesgesetzgebung“ steht dabei in Abgrenzung zu „Bundesverwaltung“ und soll die Mitwirkungsrechte des Parlamentes schützen. Ob Materien der Bundesgesetzgebung betroffen sind, bestimmt sich nach den allgemeinen Grundsätzen des Gesetzgebungsvorbehalts. BVerfGE 90, 286, 364; Bernhardt, Verfassungsrecht und völkerrechtliche Verträge, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR VII, § 174 Rn. 14, Pernice in: Dreier, GG-Kommentar, Art. 59, Rn. 32. Die Beteiligung des Bundesrates ergibt sich dementsprechend aus den normalen innerstaatlichen Regelungen der Beteilung an der Gesetzgebung. Eine Aussage über die Beteiligung des Landesgesetzgebers ist damit nicht getroffen. 307 Zu den drei vertretenen Lösungen Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 116 ff.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

schließen, hat er vor Eintritt der völkerrechtlichen Bindung die Zustimmung aller Länder einzuholen.308 Sind nicht alle Länder gewillt, ihr Einverständnis zu dem beabsichtigten Vertrag zu erteilen, kann der Bund, sofern dies dem Vertragspartner reicht, eine für die Länder unverbindliche Absprache treffen. So verpflichtete sich der Bund im deutsch-polnischen Kulturabkommen von 1976, bezüglich der Teile, die in die Gesetzgebung der Länder fiel, „soweit irgend möglich“ für die innerstaatliche Umsetzung „Sorge zu tragen“, beließ den Ländern aber die volle Entscheidungsfreiheit.309 Mit Rücksicht auf die Länderkompetenzen verpflichtete der Bund die Länder im Rahmen bilateraler Kulturabkommen in der Regel nicht.310 Hat der Bund sich vor Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages in ländereigenen Materien das Einvernehmen aller 16 Länder eingeholt, sind diese jedoch zur Ausführung der Verträge verpflichtet.311 Diese haben die zur Durchführung notwendigen Gesetze zu erlassen.312 Strittig ist jedoch, ob der Bund die Länder in diesen Fällen bei Untätigkeit im Rahmen des Bundeszwangs zur Ausführung zwingen kann.313 Aus rechtsvergleichender Sicht scheint eine Durchsetzungsmöglichkeit, wie sie in Österreich, den USA, Indien, und Australien existiert, üblich zu sein.314 Ein spezielles Umsetzungsregime existiert somit für das Völkerrecht nicht. In ihren Bereichen obliegt den Ländern die Umsetzung. Ein Unterschied zum Unionsrecht besteht jedoch hinsichtlich der umzusetzenden Verträge. Regelungen, wie sie im Rahmen von Kulturabkommen getroffen wurden, in denen der Bund sich nur verpflichtete, auf eine Umsetzung der Länder hinzuwirken, sind im Unionsrecht nicht möglich. Dies trägt wahrscheinlich dazu bei, dass die Umsetzung von völkerrechtlichen Verträgen jenseits der Vertragsabschlusskompetenz, für die mit dem Lindauer Abkommen ein „modus vivendi“315 gefunden wurde, nicht als problematisch angesehen wird. Vor allem jedoch die geringere Anzahl und Dichte der Verträge haben die strukturell angelegten Probleme nicht stärker zu Tage treten lassen.

308 309

Pernice in: Dreier, GG-Kommentar, Art. 32, Rn. 43 f. Rojahn, Schulbuchbereinigung durch die Auswärtige Gewalt, JZ 1976, S. 627, 628,

631 f. 310

Rojahn in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, Art. 32, Rn. 51, 47. Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 133; Rojahn in von Münch/Kunig, GG-Kommentar, Art. 32, Rn. 55. 312 Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 229 f. 313 Die Möglichkeit bejahend Rojahn, in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, Art. 32, Rn. 55; Kaiser, Die Erfüllung der völkerrechtlichen Verträge des Bundes durch die Länder, ZaöRV 1957/58, S. 526, 548.; die Möglichkeit des Zwangs ablehnend Reichel, Die auswärtige Gewalt, S. 232 ff.; Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 133 m.w.N. 314 Kaiser, Die Erfüllung der völkerrechtlichen Verträge des Bundes durch die Länder, ZaöRV 1957/58, S. 526, 546 f. 315 Menzel, Zur Revision des Grundgesetzes: Die Regelungen über die Auswärtige Gewalt, DÖV 1971, S. 528, 530. 311

Kap. 4: Fazit der Länderdarstellung

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D. Ergebnis Die Hauptprobleme der Umsetzung vor der Föderalismusreform waren den horizontalen Richtlinien und der Rahmengesetzgebung geschuldet. Letztere wurde jedoch durch die Föderalismusreform abgeschafft. Horizontale Richtlinien können weiterhin Probleme bereiten, jedoch könnte sich deren Umsetzung zumindest im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung erleichtert haben. Der Bund ist dort in der Lage, vollumfängliche Regelungen zu treffen und damit ohne größeren Zeitaufwand die Richtlinien umzusetzen. Die Länder können von dieser Regelung abweichen, müssen dabei jedoch die Vorgaben des Unionsrechts beachten. Der EuGH fordert, dass die Umsetzung der Eindeutigkeit und Bestimmtheit des Rechtszustands gerecht wird.316 In Teilen der Literatur wird gezweifelt, ob eine Rechtsordnung, die den Ländern erlaubt, von der Umsatzgesetzgebung des Bundes abzuweichen, diesem Anfordernis noch entspricht.317 Dies sowie die grundsätzliche Geeignetheit der einzelnen Kompetenzformen sind im Fortgang der Arbeit zu analysieren. Um eine Umsetzung des Unionsrechts zu garantieren, stehen dem Bund der Bundeszwang, das Verfahren des Bund-Länder-Streits sowie eine Regressmöglichkeit bei von den Ländern verschuldeten finanziellen Sanktionen zur Verfügung. Die Umsetzung des Völkerrechts obliegt grundsätzlich ebenso wie im Unionsrecht den Ländern. Eine tief greifende Diskussion zur Umsetzung von Völkerrecht und etwaiger Garantiemechanismen, die zu einer Erörterung der unionsrechtlichen Umsetzung herangezogen werden könnten, existiert jedoch nicht.

Kapitel 4

Fazit der Länderdarstellung In den nationalen Diskussionen werden verschiedene Mechanismen für eine Umsetzung des Unionsrechts und der Sicherstellung seiner Umsetzung erörtert. Auf der einen Seite stehen Kompetenztypen der Umsetzungsgesetzgebung, die im Idealfall eine relativ problemlose Umsetzung des Unionsrechts ermöglichen. Dazu gehören verschiedene Formen, wie Kompetenztitel ausgestaltet sein können. Auf der anderen Seite stehen Mechanismen, die die Umsetzung des Unionsrechts garantieren sollen. Diese greifen in der Regel dann, wenn eine Umsetzung nicht innerhalb einer bestimmten Zeit stattgefunden hat.

316

EuGH Rs. 102/79 (Kommission/Belgien) Slg. 1980, 1473 Rn. 11. Epiney, Stellungnahme: Föderalismusreform und Europäisches Umweltrecht Ziffer 13.; Scharpf, Thesenpapier zur Föderalismusreform, S. 19; Häde, Zur Föderalismusreform in Deutschland, JZ 2006, S. 930, 936 f. 317

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

A. Umsetzungsgesetzgebung In allen drei untersuchten Staaten richtet sich die Zuständigkeit zur Umsetzung des Unionsrechts nach der innerstaatlichen Kompetenzaufteilung. Die Kompetenzsysteme der drei Staaten umfassen alle eine ausschließliche Kompetenz der dezentralen Einheiten und des Zentralstaats. In Spanien existieren unter gewissen Voraussetzungen beschränkte Normierungsbefugnisse des Zentralstaats für von den dezentralen Einheiten übernommene Kompetenzen. Lediglich in Deutschland besteht der Kompetenztyp konkurrierender Kompetenzen. Spanien und Österreich verfügen jedoch ebenso wie in Deutschland vor der Föderalismusreform über einen geteilten Kompetenztyp einer Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung. Sowohl in Spanien als auch in Deutschland wurden bzw. werden Umsetzungskompetenzen des Zentralstaats aus verschiedenen Kompetenztiteln und Verfassungsbestimmungen diskutiert. Letztendlich wurden diese in beiden Ländern jedoch abgelehnt. Daneben versuchen die Zentralstaaten über eine extensive Interpretation bestehender Kompetenzen, Richtlinien möglichst weitgehend umzusetzen. Diese Möglichkeit steht bzw. stand jedoch in allen drei untersuchten Ländern in der Kritik und wurde in Spanien durch die Rechtsprechung, in Deutschland auch durch den verfassungsändernden Gesetzgeber beschränkt. Unabhängig von der jeweiligen konkreten Ausgestaltung der Kompetenzordnungen haben sich in den drei Ländern verschiedene Problembereiche der Umsetzung des Unionsrechts herauskristallisiert: Die finalen Kompetenzen der EU und die aufgrund dieser erlassenen Richtlinien erfordern oftmals Regelungen, die quer zur nationalen Kompetenzaufteilung liegen. Horizontale Richtlinien entstehen, wenn diese Materien regeln, die in den Mitgliedstaaten verschiedenen Kompetenzträgern zugewiesen sind. Dies führt in föderalen Systemen bei der Bestimmung, welche Regelungsebene aufgrund welcher Kompetenzen für eine Umsetzung verantwortlich ist, zu Problemen. Dabei können jedoch auch inhaltliche Abstimmungsprobleme entstehen. Zweifelhaft kann sein, ob integrative Ansätze einer Richtlinie, die zum Beispiel im Umweltrecht verschiedene Materien verklammert, bei einer Aufspaltung noch die durch die Richtlinie geforderte Effektivität erreicht. Die Abstimmungsprobleme führen oftmals zu einer nicht fristgerechten Umsetzung. Flexible Kompetenzsysteme ermöglichen grundsätzlich eine Wahrnehmung eines Teils der Materien durch beide Regelungsebenen. Dadurch sind sie in der Lage, horizontale Richtlinien zumindest zu einem Teil über eine entsprechende Kompetenzwahrnehmung zu vermeiden oder eine reibungslose Umsetzung herbeizuführen. Flexible Strukturen ergeben sich vor allem im Rahmen konkurrierender Kompetenzen. Daneben können sie durch Kompetenzübertragungen verwirklicht werden. In den drei untersuchten Staaten gibt bzw. gab es zweistufige Gesetzgebungsakte, die jeweils zu ähnlichen Problemen geführt haben. Neben den Schwierigkeiten einer fristgerechten Umsetzung wurde jeweils eine zunehmende Detailfülle zentralstaatli-

Kap. 4: Fazit der Länderdarstellung

125

cher Rahmenregelungen beklagt, die eigenständige Normierungen dezentraler Einheiten zunehmend erschwerte. In den untersuchten Staaten tendieren die Zentralstaaten dazu, ihre Kompetenzbestimmungen breit zu interpretieren. Dies ermöglicht es ihnen, die Anzahl horizontaler Richtlinien zu vermindern und eine schwierige Umsetzung zu erleichtern. Diese Reaktion auf bestehende Umsetzungsprobleme geht zu Lasten der Kompetenzen der Gliedstaaten und bietet keine strukturelle Lösung. Ein geeignetes Umsetzungsregime vermindert solche Reflexe. Unabhängig von der Ausgestaltung einzelner Kompetenztypen können bestehende Probleme aufgrund der Umsetzung des Unionsrechts durch eine Kooperation der Regelungsebenen bei der Umsetzung des Unionsrechts erleichtert werden. Dies gilt insbesondere für die Umsetzung horizontaler Richtlinien. Wie eine Kooperation auszugestalten wäre und welche Formen sich für die hier beschriebene Kooperation eignen würden, wäre in einer gesonderten Untersuchung zu klären. Diese Arbeit beschränkt sich auf eine Analyse der Gesetzgebungsstrukturen und Garantiemechanismen.

B. Garantiemechanismen In den untersuchten Staaten stehen den Zentralstaaten unterschiedliche Mechanismen zur Verfügung, um die Umsetzung des Unionsrechts zu garantieren. In Österreich konzentriert sich die Diskussion auf das speziell zur Umsetzung des Unionsrechts eingeführte Garantieinstrument der Devolution. Diesem ähnlich, steht in Spanien die Möglichkeit der Anwendung der Ergänzungsklausel im Zentrum der Diskussion. In Deutschland wurden Garantiemechanismen, von Ausnahmen abgesehen,318 mit geringerer Intensität diskutiert. Am Rande wird in Deutschland und Spanien der als ungeeignet bewertete Mechanismus des Bundeszwangs erörtert. Der österreichische Garantiemechanismus der Devolution hat jedoch in beiden Ländern Eingang in die Diskussion gefunden. Während in Spanien und Österreich Möglichkeiten eines zentralstaatlichen Regressanspruches diskutiert werden, wurde dieser in Deutschland eingeführt. Eine Ausdifferenzierung oder Erörterung hinsichtlich der sich aus verschiedenen Umsetzungssituationen ergebenden Haftung unterblieb jedoch.

C. Völkerrechtliche Parallelsituation Aus der innerstaatlichen Umsetzungsstruktur des Völkerrechts lassen sich keine Rückschlüsse für eine Umsetzung des Unionsrechts ziehen.

318

Baier, Bundesstaat und Europäische Integration, S. 212 ff.

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2. Teil: Ausgangssituation in Spanien, Österreich und Deutschland

In den drei untersuchten Staaten bestehen jeweils große Ähnlichkeiten zwischen der Umsetzungslage im Völker- und im Unionsrecht. In diesen hat der Bund eine alle Bereiche umfassende Vertragsabschlusskompetenz. Für völkerrechtliche Verträge, die den Wirkbereich der dezentralen Einheiten betreffen, ist dabei oftmals eine Zustimmung zu den Verträgen oder eine besondere Rücksichtnahme auf die Länder beim Abschluss des Vertrages erforderlich.319 Eine erforderliche innerstaatliche Umsetzung obliegt, wie auch im Unionsrecht, der jeweils nach nationalen Kriterien zuständigen Einheit. Während in Österreich dem Bund jedoch weitgehende Kontrollmöglichkeiten zugestanden werden, sind diese in Spanien und Deutschland nicht spezifisch vorgesehen. Vor allem in Spanien und Österreich, die im Vergleich zu Deutschland einen stärkeren zentralistischen Ansatz verfolgen, sind für die Umsetzung des Unionsrechts Kontrollmittel vorhanden oder werden diskutiert. In einigen wesentlichen Punkten unterscheidet sich jedoch die völkerrechtliche von der unionsrechtlichen Umsetzungslage. Das in der Europäischen Union erreichte Maß an Konstitutionalisierung bringt einen wesentlich höheren Grad an Verbindlichkeit mit sich. Dies äußert sich gerade auch im Rahmen der Umsetzungsverpflichtung. Im Unionsrecht bestehen feste Fristen, innerhalb derer Rechtsakte umzusetzen sind. Unterbleibt eine korrekte Umsetzung innerhalb dieser Frist, mündet dies in die beschriebenen Überwachungs- und Sanktionsmechanismen. Diese sind im Unionsrecht im Vergleich zu anderem supranationalen Recht sehr streng ausgestaltet. Völkerrechtliche Verträge unterstehen nur dann der Jurisdiktion bzw. Streitschlichtung eines internationalen Organs, wenn der Staat eine dahingehende Unterwerfungserklärung abgegeben hat. Diesen Streitschlichtungsorganen kommt jedoch eine wesentlich schwächere Stellung als dem EuGH zu, der zur Verhängung empfindlicher Sanktionen befugt ist. Grundsätzlich besteht eine Zuständigkeit des IGH für Streitigkeiten des Völkerrechts gemäß Art. 36 IGH-Statut, wenn dieser diesbezüglich von den beteiligten Staaten anerkannt ist. Eine generelle vorbehaltslose Unterwerfungserklärung hat jedoch fast kein Vertragsstaat abgegeben. Somit ist der IGH nur zuständig, wenn die Staaten seine Zuständigkeit ad hoc anerkennen. Oftmals sehen völkerrechtliche Verträge auch eine außergerichtliche Einigung durch Schiedskommissionen vor. Im Gegensatz zum Unionsrecht320 stehen völkerrechtlichen Vertragspartnern darüber hinaus gegen eine Verletzung des Vertrages die Mechanismen der Suspendierung oder Beendigung des Vertrages zu.321 Wirtschaftlich oder anderweitig abhängige Staaten können zwar von der Staatengemeinschaft zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen unter Druck gesetzt werden, politisch und wirtschaftlich starke Staaten lassen sich letztendlich jedoch 319 Zu der in Österreich erforderlichen Zustimmung siehe Thaler, Die Vertragsabschlußkompetenz der österreichischen Bundesländer, S. 29 f. 320 Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 434. 321 Siehe dazu Ipsen, Völkerrecht, 194 ff.; Graf Vitzthum in: ders., Völkerrecht, S. 65 f.

Kap. 4: Fazit der Länderdarstellung

127

nur schwer zur Einhaltung von völkerrechtlichen Verträgen zwingen. Dagegen besteht innerhalb der Europäischen Union mittlerweile eine so hohe Verbindlichkeit und Verrechtlichung, die es praktisch ausschließen, einem Urteil des EuGHs nicht Folge zu leisten. Darüber hinaus sind völkerrechtliche Verträge meist weniger detailliert und umsetzungsbedürftig als im Unionsrecht ergehende Richtlinien. Schwierige Umsetzungsfragen stellen sich somit seltener. Ebenso besteht für föderale Staaten nur im Völkerrecht die Möglichkeit, die Umsetzung von Verträgen unter den Vorbehalt der Umsetzung ihrer dezentralen Einheiten zu stellen.322 Vor allem aufgrund der geringeren Zahl an umzusetzenden völkerrechtlichen Verträgen und ihrer geringeren Detailliertheit entstehen weniger Umsetzungsprobleme als im Unionsrecht. Aufgrund dessen liegt eine völkerrechtliche Paralleldiskussion nur in geringerem Maße als erhofft vor. In Österreich werden zudem die völkerrechtlichen Regelungen weitgehend für das Unionsrecht übernommen, so dass die Analyse der völkerrechtlichen Umsetzungssituation weitgehend durch die des Unionsrechts abgedeckt wurde. Deshalb erlangen die im Rahmen des Völkerrechts diskutierten Mechanismen nur geringe Bedeutung.

322

Siehe oben Zweiter Teil, Kapitel 3. C.

Dritter Teil

Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen Anhand der Betrachtungen der Umsetzungsregime in den untersuchten Staaten werden im Folgenden verschiedene Umsetzungsformen analysiert. Dazu werden zunächst im ersten Kapitel die unionsrechtlich indizierten Anforderungen an die Kompetenztypen, sowie allgemeine Kriterien und Problemkreise nationaler Kompetenztypen erörtert. Das erste Kapitel des dritten Teils ist der Grundlage der Analyse, also den potentiellen Problemen und den Bewertungskriterien für die Kompetenztypen, gewidmet. Daran anschließend wird im zweiten Kapitel dargelegt, welche Möglichkeiten der Kompetenzverteilung in föderalen Staaten grundsätzlich bestehen. Insbesondere für die konkurrierenden Kompetenzen werden zudem die verschiedenen Ausgestaltungsmöglichkeiten herausgearbeitet. Diese sind von den in den ausgewählten Staaten anzutreffenden Kompetenzen und stattfindenden Diskussionen geprägt, gehen jedoch darüber hinaus und decken ein für föderale Staaten typisches Spektrum ab. Im dritten Kapitel folgt dann die Analyse der verschiedenen Kompetenztypen. Neben der Ausgestaltung der Kompetenztypen kann die Art der Kompetenztitel ebenfalls Einfluss auf die Umsetzung des Unionsrechts haben. Auch wenn diese Auswirkungen hinsichtlich der Gesamtumsetzung nicht stark ins Gewicht fallen, werden im vierten Kapitel dennoch die verschiedenen Möglichkeiten und deren Folgen erörtert. Neben den Kompetenztypen spielen etwaige Garantiemechanismen für die Umsetzung die entscheidende Rolle. Diese werden im fünften Kapitel untersucht. Die unterschiedlichen Kompetenztypen stehen nur teilweise zueinander in Konkurrenz. In föderalen Staaten gibt es in der Regel Materien, die nach dem nationalen Verständnis grundsätzlich zentralstaatlich oder dezentral normiert werden sollen. In föderalen Staaten mit konkurrierenden Kompetenzsystemen gibt es daneben oftmals Materien, die grundsätzlich von beiden Regelungsebenen wahrgenommen werden können. Nach der Erörterung der grundsätzlichen Geeignetheit der Kompetenztypen, Kompetenztitel und Garantiemechanismen im Dritten Teil, werden diese im vierten Teil zu einer Kompetenzordnung zusammengefügt. Die verschiedenen Kompetenztypen werden dort mit den untersuchten Garantiemechanismen – unter Beachtung der Erkenntnisse aus der Analyse der Kompetenztitel – zu einer geeigneten Kompetenz-

Kap. 1.: Grundlagen der Analyse

129

ordnung zusammengefügt. Im Rahmen dessen, sind die für dieselben Materien geeigneten Kompetenztypen zu vergleichen. Darüber hinaus ist auf die Wechselwirkungen der Kompetenztypen einzugehen. Kapitel 1

Grundlagen der Analyse A. Unionsrechtlich indizierte Kriterien I. Adäquate Umsetzung Aus unionsrechtlicher Sicht ist, wie oben dargestellt,1 eine inhaltlich adäquate Umsetzung, sowie ein schnelles Gesetzgebungsverfahren erforderlich. Adäquate Umsetzung bedeutet, dass ein der umzusetzenden Richtlinie konformer Regelungszustand des nationalen Rechts herzustellen ist. Dies ist umso einfacher zu erreichen, je weniger Richtlinien wegen struktureller Unterschiede der Rechtsordnungen bei ihrer Umsetzung aufgespalten werden müssen. Bedeutung erlangt dies vor allem hinsichtlich horizontaler Richtlinien, wenn eine für die Umsetzung notwendige Aufteilung einer Richtlinie deren Inhalt gefährdet. Dementsprechend erleichtern diejenigen Kompetenztypen eine adäquate Umsetzung, die einen flexiblen Umgang mit den vielgestaltigen Richtlinien ermöglicht. II. Fristgerechte Umsetzung Hauptproblem vieler föderaler Kompetenzordnungen ist jedoch, eine fristgerechte Umsetzung zu gewährleisten. Föderale Mitgliedstaaten haben eine Richtlinie erst dann umgesetzt, wenn in allen Gliedstaaten die Richtlinie vollumfänglich verwirklicht wurde. Dies kann durch eine zentralstaatliche im gesamten Staatsgebiet geltende Regelung oder durch Regelungen in allen föderalen Gliedstaaten erfolgen. Je nach Kompetenzsystem bestehen daneben Möglichkeiten, die Umsetzung durch Mischformen einzuhalten. Konkrete Forderungen, wie die innerstaatliche Kompetenzordnung beschaffen sein muss, lassen sich daraus nicht ableiten. Aus dem Erfordernis fristgerechter Umsetzung kann jedoch das Kriterium einer relativen Schnelligkeit der Umsetzungsmechanismen gefolgert werden. Je geringer der Zeitaufwand zum Erlass eines Gesetzes ist, desto leichter können Richtlinien fristgerecht umgesetzt werden. Wie in den Länderberichten dargestellt, wird vor allem die Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung diesem Kriterium nicht gerecht. Ebenso können jedoch auch andere Kompetenztypen sehr zeitaufwendig sein. Insbesondere wenn Gesetzgebungsverfahren umfangreich sind und besondere Hürden bestehen, wie z. B. ein Zustimmungserforder1

Siehe oben Erster Teil C.: Bewertungsmaßstäbe für Umsetzungsmechanismen.

130

3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

nis einer zweiten Kammer, kann dies zu einem gesteigerten Zeitaufwand führen. Im Rahmen konkurrierender Gesetzgebung stehen regelmäßig mehrere Umsetzungsmöglichkeiten zur Verfügung. Oftmals sind beide Regelungsebenen zur Umsetzung befugt. Probleme einer fristgerechten Umsetzung ergeben sich regelmäßig dann, wenn zunächst eine Form der Umsetzung anvisiert wird, diese aber, zum Beispiel an einem erhöhten Abstimmungsquorum, scheitert und erst danach die andere Regelungsebene mit den Umsetzungsarbeiten beginnt.

B. Nationalstaatlich indizierte Kriterien Wichtig ist jedoch auch, dass die Kompetenztypen nicht nur für die Umsetzungsgesetzgebung, sondern ebenso für die rein nationalstaatliche Gesetzgebung geeignet sind. Die Kompetenztypen föderaler Systeme können dabei unterschiedliche Probleme hervorrufen. Diese wurden bereits in der Einführung2 als weitere Faktoren zur Bewertung von Kompetenztypen angesprochen. Im Folgenden werden sie noch einmal in Hinblick auf die einzelnen später erörterten Kompetenztypen dargelegt und konkretisiert. Kriterien für föderale Kompetenzsysteme lassen sich nur schwierig abstrakt bestimmen oder fassen. Vereinfacht gesagt, funktionieren Kompetenzsysteme optimalerweise reibungslos und nutzen die möglichen Vorteile föderaler Systeme. Die Praxis zeigt jedoch, dass an verschiedenen Stellen Probleme – z. B. hinsichtlich eines Bedeutungsverlustes der Legislative zu Gunsten der Exekutive – entstehen können. Diese Gefahren können sich zu den nachfolgend dargestellten Problemkreisen verdichten, die bei der Bewertung von Kompetenztypen zu berücksichtigen sind. I. Effizienz Verschiedene Kompetenztypen oder Umsetzungssysteme können ungleich effizient sein, das heißt mit einem unterschiedlichen Aufwand, denselben Ertrag erzielen. Wie zuvor erörtert, bezieht sich das Kriterium nicht auf den föderalen Systemen immanenten Mehraufwand. Parallele Gesetze dezentraler Gliedstaaten anstelle eines zentralstaatlichen Gesetzes gehören zum Wesen des Föderalismus. Einzelne Kompetenztypen können jedoch einer kurzlebigen Gesetzgebung Vorschub leisten, die hinsichtlich des Aufwandes der Gesetzgebung relativ ineffizient ist. Eine effiziente Gesetzgebung liegt vor, wenn der Aufwand der Gesetzgebung gemessen an der Wichtigkeit und potentiellen Lebensdauer des erlassenen Gesetzes gerechtfertigt ist. Ebenso können Garantiemaßnahmen im Verhältnis zu ihrem Aufwand vergleichsweise ungeeignet sein. Problematisch hinsichtlich des Kriteriums der Effizienz ist somit ein Kompetenztyp, wie die Grundsatz- und Ausführungsgesetzge2

Siehe oben Erster Teil C. II.

Kap. 1.: Grundlagen der Analyse

131

bung in Österreich. Diese führt dazu, dass Gliedstaaten, um eine rechtzeitige Umsetzung zu gewährleisten und Haftungsrisiken abzuwenden, Gesetze erlassen müssen, von denen sie bereits vielfach bei Verabschiedung wissen, dass sie in Hinblick auf ein in Arbeit befindliches Grundsatzgesetz wieder verändert werden müssen.3 Eine geringe Effizienz eines Kompetenztyps kann auch vorliegen, wenn zum Beispiel eine Gesetzesänderung eines Regelungsträgers den anderen Regelungsträger verpflichtet, tätig zu werden, um seine eigene so gewollte Regelung beizubehalten. Diese Situation kann sich im Rahmen der deutschen Abweichungsgesetzgebung ergeben, wenn der Zentralstaat ein Gesetz ändert, von dem ein Gliedstaat abgewichen ist und dieser seine eigene Regelung erhalten will. II. Klarheit Alle Kompetenztypen beinhalten – wie andere Normen auch – potentielle Streitpunkte hinsichtlich ihrer Auslegung. Ungeachtet dessen können Kompetenztypen ein höheres oder niedrigeres Maß an Klarheit und damit Rechtssicherheit aufweisen. Kompetenzstreitigkeiten entzünden sich in der Regel an der Frage, ob eine Materie in einem Kompetenztitel enthalten ist oder ob die Voraussetzungen einer Kompetenzausübungsklausel erfüllt sind. Im Rahmen der Bedarfsgesetzgebung ist in Deutschland die Frage, ob ein Bedürfnis einer gesamtstaatlichen Regelung vorliegt, der Hauptstreitpunkt des Kompetenztyps. Je schwieriger der Inhalt einer Kompetenzausübungsklausel zu bestimmen ist, desto größer ist nicht nur der benötigte Zeitaufwand. Es bestehen außerdem mehr Ansatzpunkte für unterschiedliche Interpretationen. Kompetenzstreitigkeiten sind daher nicht zu vermeiden. Kompetenztypen, die anhand ihrer Klarheit nur zu einer geringen Anzahl von Streitigkeiten führen, reduzieren dagegen das Risiko verfassungswidriger Gesetze und eine daraus folgende Hinfälligkeit von Gesetzgebungsverfahren. Kompetenzausübungsklauseln, die wie im Fall der Bedarfsgesetzgebung von einer inhaltlichen Wertung abhängig sind, verringern die Klarheit. Daneben gibt es jedoch insbesondere im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung wesentlich problematischere Kompetenzvarianten. Dies wird im Rahmen der Analyse der einzelnen Kompetenztypen herausgearbeitet. III. Sachnähe Die in föderalen Systemen bestehende Möglichkeit größerer Sachnähe legislativer Entscheidungen ist zunächst einmal durch die Verteilung der Materien auf die Kompetenztypen und Regelungsträger bedingt. Allerdings ermöglichen bestimmte Kompetenztypen insgesamt eine größere Sachnähe. Föderale Kompetenzsysteme verfügen in der Regel über verschiedene Kompetenztypen, von denen mindestens je einer die Regelungsmöglichkeit vorrangig oder ausschließlich der Zentralebene 3

Siehe dazu oben Zweiter Teil, Kapitel 2 B. I. 2.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

und ein anderer den Gliedstaaten zuweist. In Deutschland geschieht dies unter anderem durch die ausschließliche Kompetenz des Zentralstaats in den Art. 71, 73 GG. Die ausschließliche Kompetenz der Länder ergibt sich indirekt durch die Residualklausel im Zusammenspiel mit den weiteren Kompetenzvorschriften. Von der Verteilung der Materien auf diese ausschließlichen Kompetenztypen, hängt es ab, wie sachnah Regelungen getroffen werden können. Oftmals bestehen in föderalen Staaten jedoch auch verschiedene Formen konkurrierender Gesetzgebung. Im Rahmen dieser Kompetenztypen besteht regelmäßig grundsätzlich die Möglichkeit, dass auch der sachnähere Regelungsträger eine Materie normiert. Materien, die einem Kompetenztitel und darüber einem Kompetenztyp zugeordnet werden, enthalten stets ganz unterschiedliche potentielle Regelungen. Dabei umfassen die der Zentralebene zugewiesenen Materien regelmäßig auch Regelungen, die ohne Nachteil für oder Widerspruch zu einer zentralstaatlichen Regelung von den Gliedstaaten getroffen werden könnten. Wird eine Materie der ausschließlichen Kompetenz des Zentralstaats zugeordnet, kann diese immer nur von diesem wahrgenommen werden. Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung kann dagegen für eine konkrete Regelung geklärt werden, welche der beiden Regelungsebenen diese treffen soll. Somit erhöhen konkurrierende Gesetzgebungstypen die Möglichkeit sachnäherer Regelungen gegenüber ausschließlichen zentralstaatlichen Kompetenzen. Innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebung hängt die Sachnähe eines Kompetenztyps jedoch wiederum von der jeweiligen Ausgestaltung ab. Hierbei sind insbesondere die Ausgestaltung des Vorrangs und der Kompetenzausübungsklauseln – neben einer entsprechenden politischen Bereitschaft – entscheidend. Vor diesem Hintergrund ist das Kriterium sachnaher Regelungen bei der Kompetenztypenanalyse zu beachten. IV. Parlamentarische Zuständigkeit / Entparlamentarisierung Neben der bereits zuvor beschriebenen Problematik der Entparlamentarisierung im Rahmen der aszendierenden Phase des Unionsrechts4 leisten einzelne Kompetenztypen einem weiteren Bedeutungsverlust der Parlamente Vorschub. Dies ist dann der Fall, wenn innerhalb einzelner Kompetenztypen Entscheidungen nicht mehr von den Parlamenten, sondern von den jeweiligen Regierungen getroffen werden. Als Beispiel einer Entparlamentarisierung innerhalb der deutschen Gesetzgebung sei die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen im Bundesrat genannt. Eine Zustimmung erfolgt dort immer nur durch Vertreter der jeweiligen Landesregierung, ohne dass das Länderparlament darauf Einfluss hätte. Die Frage der Zu4 Siehe oben Erster Teil B. II 4., sowie Grimm/Hummrich, Zum Einfluss der Landesparlamente, DÖV 2005, S. 280 ff.

Kap. 2: Grundtypen von Kompetenztypen

133

stimmungsbedürftigkeit von Gesetzen betrifft in erster Linie das Gesetzgebungsverfahren. Sie kann jedoch in die Kompetenzordnung Eingang finden, zum Beispiel wenn innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebung Kompetenzausübungsklauseln nicht inhaltlich, sondern verfahrensrechtlich ausgestaltet werden. Bedarf die Kompetenzausübung eines Regelungsträgers der Zustimmung einer zweiten Kammer, kann dies zu einer Verlagerung der Entscheidungsbefugnis von den gliedstaatlichen Parlamenten zu deren Regierungen führen. Dies wird im Rahmen der entsprechenden Kompetenztypen genauer auszuführen sein.

Kapitel 2

Grundtypen von Kompetenztypen und deren Ausgestaltungsmöglichkeiten In jedem föderalen Staat, in dem sowohl dem Zentralstaat als auch den dezentralen Einheiten Gesetzgebungskompetenzen zukommen, sind die Materien auf verschiedene Kompetenztypen zu verteilen. Dabei gibt es verschiedene Grundtypen. Diese werden im Folgenden vorgestellt, und im darauf folgenden Kapitel hinsichtlich ihrer Zweckmäßigkeit für die Umsetzung und nationale Gesetzgebung analysiert.

A. Ausschließliche Kompetenz Im Rahmen der ausschließlichen Kompetenz steht die Regelungsbefugnis allein einer Regelungsebene zu. Sie kann nur von der jeweiligen Ebene wahrgenommen werden. Die dem Zentralstaat zugeordneten Kompetenztitel werden im Regelfall aufgezählt, die ausschließliche Kompetenz der Gliedstaaten ergibt sich dagegen häufig, wie auch in Deutschland, aufgrund einer Residualklausel.

B. Konkurrierende Kompetenzen Daneben gibt es eine Vielzahl konkurrierender Kompetenzen. Diesen liegt zugrunde, dass Materien grundsätzlich von beiden Ebenen geregelt werden können. Vor allem in Deutschland sowie in Randbereichen in Spanien gibt es eine konkurrierende Gesetzgebung. Die konkurrierende Gesetzgebung tritt, mit den ihr zugewiesenen Materien in der Regel zu den vorhandenen ausschließlichen Kompetenzen der Regelungsebenen hinzu.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Rechtstechnisch wird mitunter zwischen unechter5 und real konkurrierender Konkurrenz unterschieden.6 Konkurrierende Kompetenzen bedürfen zur Klärung ihrer Konkurrenz stets einer Vorrangregelung. Da beide Regelungsebenen grundsätzlich zu derselben Materie Gesetze verabschieden können, muss geklärt werden, welchem Gesetz der Vorrang gebührt. Neben den Vorrangregelungen können sich konkurrierende Kompetenztypen auch hinsichtlich etwaiger Kompetenzausübungsklauseln unterscheiden. Diese schränken die Kompetenz einer Regelungsebene zugunsten der anderen ein. Nur wenn die Voraussetzungen der Ausübungsklausel erfüllt sind, ist der Regelungsträger, an den sich die Klausel richtet, zum Erlass der konkreten Regelung befugt. Prominentes Beispiel für eine Kompetenzausübungsklausel ist die Erforderlichkeit eines gesamtstaatlichen Bedürfnisses für Bundesgesetze in der deutschen Bedarfsgesetzgebung. Zu unterscheiden sind somit Konstellationen der konkurrierenden Gesetzgebung (I.) hinsichtlich des Vorrangs und (II.) bezüglich der Kompetenzausübungsklauseln. Innerhalb des Vorrangs sind eine direkte und indirekte Ausgestaltung, sowie die Wirkung als Anwendungs- oder Geltungsvorrang zu unterscheiden. Hinsichtlich der Kompetenzausübungsklauseln ist zwischen inhaltlichen und verfahrensrechtlichen Klauseln zu differenzieren. Diese Unterscheidungskriterien werden im Weiteren näher dargestellt und erörtert. I. Vorrang Konkurrierende Kompetenzen enthalten üblicherweise einen zentralstaatlichen Vorrang. Sie können jedoch auch wie in der deutschen Abweichungsgesetzgebung mit einem Vorrang zugunsten gliedstaatlicher Normen ausgestaltet werden. Dies entspricht in etwa dem Gegenteil7 der gängigen konkurrierenden Gesetzgebung.8 5 Stettner in: Dreier, GG-Kommentar, § 72, Rn. 11; Rengeling, Gesetzgebungszuständigkeit, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR IV, § 100 Rn. 111. Teilweise wird auch von alternativ konkurrierenden Kompetenzen gesprochen. 6 Eine unechte Konkurrenz soll vorliegen, wenn eine Norm der einen Regelungsebene zur Nichtigkeit einer etwaigen Normierung der Materie der anderen Regelungsebene führt. Mit der Kompetenzausübung der vorrangigen Ebene entfällt die Kompetenz der nachrangigen Ebene, so dass deren Regelung nichtig wird und die einzelnen Gesetze nicht nebeneinander bestehen und miteinander konkurrieren. Eine real konkurrierende Kompetenz liegt vor, wenn durch eine Kompetenzausübung der einen Ebene die Kompetenz der anderen Ebene nicht entfällt und ein Vorrang anderweitig normiert ist. Gesetze können dann nebeneinander bestehen. Strukturell besteht der Unterschied in der Frage, ob die Ausübung der Kompetenz durch die vorrangige Ebene zu einem Entfallen der Kompetenz des nachrangigen Regelungsträgers führt oder nicht. Inhaltlich ist diese Unterscheidung jedoch nicht gewinnbringend. Besteht ein Vorrang einer Norm ist es relativ unerheblich, ob die verdrängte Norm aufgrund eines Entfallens der Kompetenz oder aufgrund eines Vorrangs nichtig wird. Zu unterscheiden ist lediglich zwischen einem zur Nichtigkeit führenden Geltungs- und einem zur Verdrängung führenden Anwendungsvorrang. 7 Zum Teil wird von diesem Vorrang auch als einem „bundesstaatlich verkehrten Vorrang“ des Landesrechts gesprochen. So Breuer, Bundesstaatliche Kompetenzordnung, in: Grote u. a

Kap. 2: Grundtypen von Kompetenztypen

135

Erlässt in diesen Fällen der Zentralstaat Regelungen, gelten diese im gesamten Staatsgebiet, sofern nicht einzelne dezentrale Einheiten eigene Regelungen erlassen oder die gesamtstaatlichen Regelungen modifiziert haben. Eine solche konkurrierende Gesetzgebung mit gliedstaatlichem Vorrang gleicht mitunter auf der Ebene der Regelungen einem asymmetrischen Föderalismus. So kann in einigen Gliedstaaten das zentralstaatliche Gesetz gelten, während in anderen Gliedstaaten deren eigenes Gesetz anzuwenden ist. Im Gegensatz zum klassischen asymmetrischen Föderalismus wie in Spanien haben jedoch alle dezentralen Einheiten die gleichen Kompetenzen. Zentralstaatliche Gesetze kommen nur dann zur Anwendung, wenn Gliedstaaten ihre Regelungsmöglichkeit nicht wahrnehmen. Dezentrale Einheiten, die keine Normaktivität entfalten, übernehmen qua System die zentralstaatlichen Normen bzw. machen sich diese zu Eigen. Die Zuordnung konkurrierender Kompetenztypen mit einem Vorrang gliedstaatlicher Normen zu dem Begriff des asymmetrischen Föderalismus ist, auch wenn dessen Verwendung aufgrund der Griffigkeit des Begriffs attraktiv ist, irreführend. Beschreibende Bezeichnungen, die auf den Vorrang oder die subsidiäre zentralstaatliche Kompetenz abstellen, sind treffender, wenn auch sprachlich weniger ansprechend. Im Rahmen der deutschen Föderalismusreform hat sich für den geschaffenen Kompetenztyp der Begriff der Abweichungsgesetzgebung herausgebildet. Die Abweichungsgesetzgebung stellt mit ihrem entgegengesetzten Vorrang weitgehend eine Umkehrung der deutschen Kernkompetenz dar. Auch im Bereich der Bedarfskompetenz ist jedoch eine spiegelbildliche Kompetenzausgestaltung mit gliedstaatlichem Vorrang denkbar. Es gibt verschiedene Möglichkeiten einen Vorrang normieren. Zu unterscheiden ist zwischen der Form, wie ein Vorrang ausgestaltet ist, und hinsichtlich seiner Wirkung. Ein Vorrang kann direkt oder indirekt ausgestaltet sein. Er kann als Geltungsoder Anwendungsvorrang wirken.

1. Direkter und indirekter Vorrang kraft zeitlich verzögerten Inkrafttretens Im Rahmen des direkten Vorrangs gebührt den Normen einer Regelungsebene grundsätzlich der Vorrang vor den Normen der anderen Regelungsebene. So gehen die aufgrund der deutschen Bedarfskompetenz erlassenen zentralstaatlichen Normen etwaigen gliedstaatlichen Normen vor. Ein indirekter Vorrang kraft zeitlicher Verzögerung liegt der deutschen Abweichungsgesetzgebung zugrunde. Er ergibt sich aus einer Anlehnung an die klassische (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – FS Starck, S. 164, 180. Zumindest in Kanada gibt es jedoch Einzelfälle, in denen die gliedstaatliche die Bundesgesetzgebung verdrängt. So im Rahmen der Sec. 94 A British North America Act für Regelungen über Alterspensionen. Zum kanadischen Kompetenzsystem im Vergleich zu dem anderer Länder siehe Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Kollisionsregel „lex posterior derogat legi priori“, nach der neueres Recht älteres Recht ersetzt. Diese Kollisionsregel ergibt sich daraus, dass im Normalfall zu vermuten ist, dass ein Gesetzgeber bei dem Erlass einer neuen Rechtsnorm eine entgegenstehende ältere Rechtsnorm aufheben will.9 Diese Kollisionsregel bezieht sich jedoch grundsätzlich auf Regelungen eines Regelungsträgers. Eine reine Anwendung des „lex posteriori“-Grundsatzes zur Bestimmung des Vorrangs für Regelungen zweier Regelungsträger ist unzweckmäßig. Geht stets das spätere Gesetz dem neueren ohne Ansehung der Regelungsebene vor, enthält die Vorrangregelung keinen tauglichen Konfliktlösungsmechanismus, wenn beide Regelungsträger die Kompetenz ausüben wollen. In der deutschen Abweichungskompetenz wird dieser Grundsatz um eine zeitliche Komponente modifiziert angewandt: Erlässt eine dezentrale Einheit ein Gesetz, gilt dieses sofort und derogiert bestehende zentralstaatliche Rechtsnormen. Gesetze des Zentralstaates treten im Regelfall sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft. Den dezentralen Einheiten verbleibt dadurch eine sechsmonatige Frist, um das zentralstaatliche Gesetz zu erörtern und gegebenenfalls abweichende Normen zu verabschieden. Wollen die Gliedstaaten jedoch an ihrer ursprünglichen Regelung festhal-

8

Gibt es eine konkurrierende Gesetzgebung in föderalen Staaten, steht den Normen der übergeordneten Ebene in der Regel der Vorrang vor denen der untergeordneten Ebene zu. Dies entspricht dem eng mit dem Föderalismus verknüpften Prinzip der Subsidiarität. Die der Subsidiarität zugrunde liegende Ordnung geht von einer Gliederung von unten nach oben, von der kleineren zur größeren Einheit aus. Dies führt im Föderalismus zu dem Grundsatz der Primärzuständigkeit der kleineren bzw. dezentralen Einheit. Nach dem Grundgedanken ist die untere Ebene zuständig, die nächst höhere Ebene ist nur dann zur Regelung berufen, wenn die untere Ebene ihre Aufgabe nicht mehr zu erfüllen vermag. Die Legitimation der Regelungen der kleineren Ebene ergibt sich aus der Nähe zu den Regelungsunterworfenen. Sind allerdings Normen der übergeordneten Ebene notwendig, müssen sie die Normen der untergeordneten Ebene verdrängen. Eine grundsätzliche Regelungsbefugnis der übergeordneten Ebene, die gegebenenfalls unter bestimmten Voraussetzungen von der dezentralen Ebene verdrängt werden kann, scheint somit dem Subsidiaritätsprinzip zuwiderzulaufen und dadurch begründungsbedürftig zu sein. Das Prinzip der Subsidiarität kann die gängige Ausgestaltung der Kompetenztypen im Föderalstaat erklären, es liegt diesem in der Regel jedoch nicht in Reinform zugrunde. Die Bewertung, welche Aufgaben von einer übergeordneten Ebene erfüllt werden sollen, müssen für jeden föderalen Staat in seiner Verfassung getroffen werden. Dabei kann sich eine Verfassung am Subsidiaritätsprinzip orientieren. Das Subsidiaritätsprinzip kann einer anderen Ausgestaltung jedoch nicht entgegengehalten werden. Darüber hinaus besteht es jedoch auch bei dem hier angesprochenen Kompetenztyp, wenn auch in etwas anderer Ausprägung, weiter. Während im Sinne des Subsidiaritätsprinzips lediglich für die Materien der ausschließlichen Gesetzgebung des Zentralstaates von vornherein davon ausgegangen wird, dass die dezentralen Einheiten diese nicht erfüllen können, wird im Rahmen einer solchen konkurrierenden Gesetzgebung der Vorrang der Regelungen der kleineren Einheiten gewahrt. Normen der höheren Ebene stehen nur, sofern sie von den dezentralen Einheiten angenommen werden, ergänzend zur Verfügung. Zum Subsidiaritätsprinzip in der bundesdeutschen Verfassung, siehe Stern, Staatsrecht I, S. 661. 9 Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 87.

Kap. 2: Grundtypen von Kompetenztypen

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ten, müssen sie ihr Gesetz neu verabschieden, das heißt, einen „Beharrungsbeschluss“ fassen.10 Für Kompetenztypen mit einem Vorrang der zentralstaatlichen Regelungen eignet sich lediglich die direkte Vorrangregelung. Durch einen indirekten Vorrang würde der Zentralstaat gezwungen, auf jede Veränderung in einem Gliedstaat zu reagieren. Er müsste sein Gesetz überprüfen und gegebenenfalls zum Erhalt seiner bundesweiten Regelung einen Beharrungsbeschluss fassen. Zudem würde ein Beharrungsbeschluss grundsätzlich auch zuvor akzeptierte dezentrale Abweichungen wieder aufheben. Einen Ausweg daraus böten Ausnahmeregelungen des Gesetzes für seinen Anwendungsbereich. Dies würde die Gesetzgebung jedoch erheblich verkomplizieren. Eine differenzierte Auseinandersetzung des Zentralstaats mit einzelnen dezentralen Regelungen wäre zudem sehr aufwendig. Viel eher wäre ein reflexartiges zentralstaatliches Beharren auf der eigenen Regelung zu erwarten. Vor diesem Hintergrund wären eigenständige Regelungen für die Gliedstaaten nicht attraktiv. Kompetenzen mit einem gliedstaatlichen Vorrang funktionieren dagegen grundsätzlich mit beiden Vorrangvarianten. Stets haben die Gliedstaaten die Möglichkeit eigene vorrangige Regelungen zu erlassen. Im Rahmen eines indirekten Vorrangs besteht eine Dynamik zugunsten der zentralstaatlichen Regelung, da die Gliedstaaten aktiv werden müssen, um eigene Regelungen zu erhalten. Im direkten Vorrang ist dagegen die Geltung der Normen unabhängig von der zentralstaatlichen Gesetzgebung. Die verschiedenen Vorrangregelungen werden im Rahmen der Analyse gesondert erörtert.11 2. Geltungs- und Anwendungsvorrang Der Vorrang der Norm eines Regelungsträgers kann zur Nichtigkeit der entgegenstehenden Norm des anderen Regelungsträgers führen. Ein solcher Geltungsvorrang besteht für die Bedarfs- und Kernkompetenz in Deutschland. Die vorrangigen Normen des Zentralstaats führen, sobald der Bund seine Befugnis zur Gesetzgebung wahrnimmt, zur Nichtigkeit der Landesgesetze. Eine andere Form des Vorrangs ist die Verdrängung einer Norm. Besteht ein Anwendungsvorrang, wird die vorrangige Norm angewendet, ohne dass die nachrangige Norm nichtig wird. Ein solcher Anwendungsvorrang besteht für die unionsrechtlichen Normen im Verhältnis zu nationalstaatlichen Normen. Entfällt im Rahmen des Anwendungsvorrangs die vorrangige Norm, lebt die nachrangige Norm wieder auf.

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Verabschiedet die vorrangige Regelungsebene erneut ihr Gesetz, geht es dem zwischenzeitlichen Gesetz der nachrangigen Ebene vor. Durch diesen Beschluss beharrt die vorrangige Ebene auf ihrem Gesetz. Auch wenn es sich dabei strenggenommen um ein neues Erlassenen des Gesetzes handelt, kann aufgrund der Wirkung von einem Beharrungsbeschluss gesprochen werden. 11 Siehe unten Dritter Teil, Kapitel 3 B. IV.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

a) Vorrangwirkung und Unionsrecht Zu klären ist, ob es für die Umsetzung von Unionsrecht einen Unterschied macht, ob hinsichtlich national konkurrierender Normen ein Anwendungs- oder Geltungsvorrang besteht. Beide Vorrangwirkungen lösen Kollisionen konkurrierender Normen in eindeutiger Weise und führen – wenn auch auf technisch unterschiedlichen Wegen – für die Normanwendung zu gleichen Ergebnissen. Gesondert zu betrachten ist jedoch die Konstellation, dass eine nationale unionsrechtskonforme Norm von einer nationalen unionswidrigen Norm verdrängt wird. Unionsrechtliche Normen müssen in den vorrangigen nationalen Regelungen umgesetzt sein. Eine Umsetzung wird dabei zum Teil durch eine richtlinienkonforme Auslegung erreicht. Ist eine solche Auslegung nicht möglich, kann sich eine Anwendung des Unionsrechts noch aus einer unmittelbaren Anwendung der Richtlinie ergeben. Zu betrachten ist die Situation, in der die von zwei nationalen Normen vorrangige das Unionsrecht nicht fehlerfrei umsetzt und eine richtlinienkonforme Auslegung dieser nicht möglich ist, die verdrängte nationale Norm jedoch einer unionsrechtskonformen Auslegung zugänglich ist. Liegen die Voraussetzungen zur unmittelbaren Anwendung einer Richtlinie vor, verdrängt diese nationale unionsrechtswidrige Normen.12 Die innerstaatlich vorrangige Norm bleibt jedoch, wie gezeigt, bestehen. Somit lebt in diesen Fällen auch eine innerstaatlich verdrängte Norm nicht wieder auf. Aus Sicht des Unionsrechts ist es somit – in diesem Fall – unerheblich, ob eine unionsrechtswidrige Norm national eine unionsrechtskonforme Norm verdrängt. Liegen die Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendung der Richtlinie jedoch nicht vor, können sich hinsichtlich des nationalen Anwendung- bzw. Geltungsvorrangs Unterschiede ergeben. Es ist zu klären, ob sich im Rahmen des Anwendungsvorrangs aus dem Unionsrecht, insbesondere dem „effet utile“, die Pflicht ergibt, unionsrechtskonforme, national verdrängte Normen anzuwenden. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union entscheiden selbst über ihren innerstaatlichen Aufbau. Ist eine Norm unionsrechtswidrig, besteht die Pflicht der Mitgliedstaaten, einen unionsrechtskonformen Zustand herbeizuführen. Wie dies zu ge12 Im Verhältnis zwischen nationalem und unionalem Recht gilt ein Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Im Gegensatz zu einem Geltungsvorrang werden die nationalen Normen dadurch nicht nichtig, sondern sind, sofern sie mit dem Unionsrecht kollidieren, nicht anwendbar. Für rein nationale oder internationale, die EU nicht betreffende Sachverhalte, bleiben die nationalen Regelungen anwendbar. Innerstaatliche unionsrechtswidrige Normen bleiben somit zwar, selbst wenn sie keinen anderen als einen unnionsrechtlichen Anwendungsbereich haben, wirkungslos, jedoch rechtstheoretisch wirksam. Sie bestehen in der nationalen Normenhierarchie fort. Siehe dazu Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß, S. 25, 57.

Kap. 2: Grundtypen von Kompetenztypen

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schehen hat, ergibt sich jedoch nicht aus dem Unionsrecht. Dies ist den Mitgliedstaaten und ihrer Rechtsordnung überlassen. Aus der relativ zufälligen Tatsache, dass in einem föderalen Staat eine unionsrechtskonforme Regelung eines nachrangigen Regelungsträgers vorhanden ist, lässt sich jedoch keine unionsrechtliche Pflicht zur Anwendung der Normen begründen. Die „Bundesstaatsblindheit“ der Europäischen Union greift auch in diesem Zusammenhang. Ein Anwendungsbefehl nationaler Normen kann sich nur aus nationalem Recht ergeben, so dass sich aus dem effet utile keine Pflicht zur Anwendung der verdrängten Norm herleiten lässt. Daraus ergibt sich, dass es für die Umsetzung von Unionsrecht unerheblich ist, ob ein Kompetenztyp konkurrierender Gesetzgebung mit einem Anwendungs- oder Geltungsvorrang ausgestaltet ist. b) Vorrangwirkung und Kompetenztypen Für Kompetenztypen mit Vorrang der gliedstaatlichen Normen liegt die Ausgestaltung als Anwendungsvorrang nahe. Erlassen dezentrale Einheiten eigene Regelungen, gehen diese den zentralstaatlichen Regelungen vor. Erlassen sie dagegen keine eigenen Regelungen, kommt die zentralstaatliche Regelung zur Anwendung. Würde man in diesen Fällen nicht von einem Anwendungsvorrang ausgehen, müsste man, damit nicht einzelne dezentrale Einheiten die Regelungen für das gesamte Staatsgebiet außer Kraft setzen könnten, von einem partiellen Geltungsvorrang, also einer regionalen Teilnichtigkeit der zentralstaatlichen Norm ausgehen. Dies würde eine unnötige Verkomplizierung darstellen. Ein Vorrang der zentralstaatlichen Normen legt einen Geltungsvorrang nahe. Da alle dezentralen Normen von einer zentralstaatlichen Norm verdrängt würden, bliebe für diese kein Anwendungsbereich bestehen. Es erscheint daher sinnvoll, diese durch einen Geltungsvorrang aufzuheben. Im Gegensatz zu einem Vorrang der Normen der dezentralen Einheiten, bei dem eine partielle Weitergeltung der zentralstaatlichen Norm wahrscheinlich ist, würden verdrängte dezentrale Normen zwar nicht mehr angewendet, blieben jedoch unter der Oberfläche der zentralstaatlichen Normen erhalten. So könnten bei einer späteren Nichtigkeit der zentralstaatlichen Norm dezentrale Normen, deren man sich möglicherweise nicht mehr bewusst war, wieder auftauchen.13

13 Theoretisch könnte dies auch im Rahmen des gliedstaatlichen Vorrangs erfolgen. Jedoch bleibt eine zentralstaatliche Norm, sofern sie nicht in allen Gliedstaaten verdrängt wird, partiell gültig. Sie wird somit in der Regel notwendigen Veränderungen der Gegebenheiten angepasst und bleibt „sichtbar“. Sollten alle dezentralen Einheiten eine zentralstaatliche Regelung ersetzen, stellt sich jedoch dieselbe Situation ein und es könnte sinnvoll sein, über eine Aufhebung der „nutzlos“ geworden Norm nachzudenken.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

II. Kompetenzausübungsklauseln Eine Kompetenzausübung kann an weitere Voraussetzungen gekoppelt werden. Diese müssen dann zusätzlich zu dem Erfordernis erfüllt sein, dass die zu regelnde Materie in einen Kompetenztitel des Kompetenztyps fällt. Eine klassische Kompetenzausübungsklausel ist die Bedürfnisklausel der deutschen Bedarfsgesetzgebung. Der Zentralstaat war bzw. ist im Rahmen von Art. 72 Abs. 2 GG nur unter der Voraussetzung der Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Regelung zum Normenerlass befugt. Die Erforderlichkeit bundeseinheitlicher Normen wird dabei noch genauer spezifiziert. Eine Kompetenzausübungsvoraussetzung kann verschiedenartig ausgestaltet sein. Sie kann sich, wie im Grundgesetz, auf ein inhaltliches Erfordernis einer gesamtstaatlichen Regelung beziehen. Ebenso ist denkbar, die Kompetenzausübungsvoraussetzung an verfahrensrechtliche Hürden, wie zum Beispiel ein erhöhtes Quorum, zu knüpfen. Kompetenzausübungsklauseln führen zu einer Ausdifferenzierung konkurrierender Gesetzgebung und beschränken die Normierungsmöglichkeiten einer Regelungsebene. 1. Inhaltliche Klauseln Eine Kompetenzausübungsklausel kann eine inhaltliche Voraussetzung statuieren. Diese kann sich wie ein „Erfordernis einer gesamtstaatlichen Regelung“ an den Zentralstaat oder umgekehrt als Voraussetzung, dass „kein Bedürfnis einer gesamtstaatlichen Regelung besteht“, an die Gliedstaaten richten. Je strenger die Anforderungen an eine Kompetenzausübung sind, desto mehr nähert sich ein solcher Kompetenztyp einer ausschließlichen Kompetenz des subsidiär zuständigen Regelungsträgers an. Je höher die Anforderungen sind, die an ein Bedürfnis bundeseinheitlicher Regelungen gestellt werden, desto geringer ist der Anteil an Materien die der Bund regeln kann. Dadurch erlangen die Länder über größere Bereiche eine quasi ausschließliche Kompetenz. Je geringer die Anforderungen einer Kompetenzausübungsklausel sind, desto mehr gleicht der Kompetenztyp einer Kern- bzw. Abweichungskompetenz.14 2. Verfahrensrechtliche Klauseln Kompetenzausübungsklauseln können auch verfahrenstechnisch ausgestaltet sein. An den Zentralstaat zu stellende Verfahrensanfordernisse können an eine Zustimmung der Gliedstaaten anknüpfen oder unabhängig von diesen erfolgen. Die ein-

14 Bei Vorrang der zentralstaatlichen Normen gleicht der Kompetenztyp sich der Kernkompetenz an, während bei einem Vorrang gliedstaatlicher Kompetenzen weite Kompetenzausübungsklauseln den Kompetenztyp der Abweichungskompetenz annähern.

Kap. 2: Grundtypen von Kompetenztypen

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zelnen Varianten werden im Rahmen der Analyse der Kompetenztypen genauer erörtert.

C. Grundsatz- und Ausführungskompetenzen Eng mit den konkurrierenden Kompetenzen verbunden sind Grundsatz- und Ausführungskompetenzen. Damit werden Kompetenztypen bezeichnet, in denen der Zentralstaat die Grundzüge und die dezentralen Einheiten die genauere Ausgestaltung normieren. In allen drei untersuchten Staaten gibt es, bzw. bezogen auf Deutschland vor der Föderalismusreform, gab es einen solchen Gesetzgebungstypus. Während in Deutschland die Rahmengesetzgebung der entsprechende Gesetzgebungstyp war, ist in Spanien und Österreich von einer Grundzüge- und Entwicklungsgesetzgebung bzw. von Grundsatzgesetzgebung die Rede. Im Grundgesetz war die Rahmengesetzgebung in Art. 75 GG normiert. In Österreich findet sich die Grundzügegesetzgebung in Art. 12 B-VG. In Spanien besteht der Kompetenztyp nicht als eigene Ausgestaltung, sondern ergibt sich aus einer Materienzuweisung der Grundzüge an den Zentralstaat. Die Kompetenz für die Materie kann jedoch unbeschadet der zentralstaatlichen Grundsatzkompetenz von den Autonomen Gemeinschaften übernommen werden.15 Diesem Kompetenztyp liegt zugrunde, dass der Zentralstaat nur zur Regelung von anschließend genauer auszufüllenden Grundsätzen befugt ist und die dezentralen Einheiten eigene Regelungen zur Konkretisierung der Grundsatzregelungen erlassen, bzw. bestehende Regelungen an diese anpassen. Den dezentralen Einheiten steht in der Regel die Befugnis zum Erlass eigener Regelungen zu, sofern kein zentralstaatliches Grundsatzgesetz vorliegt.16 Insofern gleichen die Grundsatz- und Ausführungskompetenzen den konkurrierenden Kompetenzen.

15 So steht z. B. gemäß Art. 35 Nr. 3 Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Aragón (EdA) der Autonomen Gemeinschaft die Kompetenz zur Regelung des Status ihrer Beamten, „unter Wahrung des Inhalts des Art. 149 Abs. 1 Nr. 18 CE“ zu. Art. 35 EdA: „Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en las siguientes materias: … 3.a Régimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad Autónoma de Aragón y de su Administración Local, sin perjuicio de lo dispuesto en el número dieciocho del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución.“ 16 In dieser Form besteht der Kompetenztyp in den drei untersuchten Staaten und wird hier entsprechend erörtert. Lediglich in Spanien ist die Frage, ob Autonome Gemeinschaften ohne ein Grundsatzgesetz tätig werden dürfen, nicht unumstritten. Eine Kompetenz der CCAA befürwortend Montilla Martos, La articulación normativa bases-desarollo, ReDCE 2004, S. 207, 216; ablehnend dagegen in der älteren Literatur Soriano, La participació de les Comunitats Autònomes en l’Exercici del poder exterior, Autonomies 1989, S. 71, 82 f.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

D. Weitere Kompetenztypen Konkurrierende, ausschließliche sowie Grundsatz- und Ausführungskompetenzen bilden die gängigen in föderalen Staaten vorhandenen Kompetenztypen. Sie können als die drei „Haupttypen“ bezeichnet werden. In Österreich gibt es darüber hinaus noch eine „paktierte Gesetzgebung“, in der beide Regelungsebenen gleichlautende Regelungen erlassen müssen. Vorgeschlagen als geeignete Kompetenztypen für eine Umsetzungsgesetzgebung werden mitunter auch Kompetenzermächtigungen.

Kapitel 3

Analyse der Kompetenztypen A. Ausschließliche Kompetenz Eine ausschließliche Kompetenz ordnet die Materien seiner Kompetenztitel ausschließlich einer Regelungsebene zu. Eine Normierungsbefugnis der anderen Ebene ist nicht gegeben. Es erfolgt damit weder eine Teilung der Gesetzgebungskompetenz in grundsätzliche und diese ausfüllende Regelungen, noch gibt es eine Systematik, wonach eine Ebene Regelungen treffen kann, sofern die andere keine Regelungen erlässt. Ausschließliche Kompetenzen gibt es, in den meisten föderalen Staaten, so auch in den drei untersuchten Staaten. Die Gesetzgebung im Rahmen ausschließlicher Kompetenzen zeichnet sich im Normalfall durch ein einfaches, einstufiges und schnelles Gesetzgebungsverfahren aus. Fallen Richtlinien vollständig in den Kompetenzbereich der ausschließlichen Kompetenzen einer Regelungsebene, bestehen keine Probleme für eine effektive Umsetzung. Horizontale Richtlinien, deren Umsetzung in den Kompetenzbereich mehrerer Regelungsebenen fällt, sind dagegen auf beide Regelungsträger aufzuteilen. Dabei ist in Kauf zu nehmen, dass auch Richtlinien mit integrativen Ansätzen aufgespalten werden. Mit der Aufteilung entstehen, wie in den untersuchten Staaten festgestellt, Abstimmungs- und Umsetzungsprobleme; es ist zu klären, welche Ebene für die Umsetzung welchen Teils einer Richtlinie zuständig ist. Ausschließliche Kompetenzen lassen dabei aufgrund ihrer starren Struktur keine anderen Lösungsansätze zu, als eine strikte Aufteilung und Umsetzung gemäß ihrer Materienzuteilung. Zur Umsetzung horizontaler Richtlinien und der Lösung der damit verbundenen Probleme wird zum Teil gefordert, dass die nationale Kompetenzordnung so beschaffen sein soll, dass nur die unionsrechtsfesten Kompetenzen den dezentralen Ebenen zugeordnet werden. Damit fielen die umzusetzenden Materien allein in die Kompe-

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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tenz des Zentralstaates, so dass dieser Unionsrecht reibungslos umsetzen könnte.17 Wie bereits im Rahmen des österreichischen Länderberichts dargestellt, ist dies jedoch nicht dauerhaft möglich.18 Von den beschriebenen Abstimmungs- und Umsetzungsproblemen abgesehen, führt eine ausschließliche Kompetenz zu keinen zeitlichen Verzögerungen. Wie reibungslos Richtlinien im konkreten Fall umgesetzt werden können, hängt demnach vor allem davon ab, wie die betroffenen Materien innerstaatlich auf die verschiedenen Regelungsebenen verteilt sind. Eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz ordnet die Gesetzgebung klar den einzelnen Ebenen zu. Diese Zuordnung bedarf keiner weiteren Schritte der Kompetenzzuweisung – etwa über Qualifizierungsklauseln – und erreicht so theoretisch eine hohe Einfachheit und Klarheit. Diese wird möglicherweise in der Praxis durch Streitigkeiten über die Zuordnung von Regelungen zu bestimmten Materien beeinträchtigt. Denn durch diese Zuordnung einer Materie wird gleichzeitig endgültig über den zuständigen Regelungsträger entschieden. Etwaige Versuche der Regelungsebenen, ihren Kompetenzbereich auszudehnen, können nur in diesem Moment der Qualifizierung erfolgen. Die Beantwortung der Frage, wem die Kompetenz zusteht, erfolgt somit früher als in anderen Systemen. Zuständigkeitskonflikte können somit nur auf der Ebene der Materienbestimmung ausgetragen werden. Dennoch ist ein strukturell höherer Grad an Klarheit als im Rahmen der ausschließlichen Gesetzgebung nicht zu erreichen. Eine Ausdehnung der Kompetenzen zu Lasten anderer Regelungsträger wird von dem Kompetenztyp weitgehend unterbunden.

B. Konkurrierende Kompetenzen Innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebung werden verschiedene Ausgestaltungsarten untersucht. Es handelt sich um Gesetzgebungstypen, die entweder einen Vorrang der zentralstaatlichen oder einen Vorrang der gliedstaatlichen Regelungen statuieren. Für beide Kategorien wird jeweils ein Kompetenztyp mit und ohne Kompetenzausübungsvoraussetzung behandelt. Im Rahmen des Vorrangs der zentralstaatlichen Regelungen entspricht dies der deutschen Kern- (I.) und Bedarfskompetenz (II.) Neben der Bedarfskompetenz wird auch eine Verfahrenskompetenz (III.), also eine Kompetenz mit Vorrang zentralstaatlicher Normen mit verfahrensrechtlich ausgestalteter Kompetenzausübungsklausel untersucht. Mit Vorrang der gliedstaatlichen Normen wird eine Abweichungskompetenz (IV.), sowie eine umgekehrte Bedarfs- (V.) und umgekehrte Verfahrenskompetenz (VI.) er17 Pernthaler, EU-Mitgliedschaft, Bundesstaatsreform und Verwaltungsentlastung, ZÖR 1998, S. 1, 11 f. 18 Siehe Zweiter Teil, Kapitel 2 B. III.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

örtert. Im Anschluss daran folgt die Analyse einer Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel (VII.), die eine Kombination der Abweichungsund Bedarfskompetenz darstellt. I. Besonderheiten und Eigenheiten konkurrierender Kompetenzen 1. Besonderheiten und Einwände gegen einen Vorrang gliedstaatlicher Normen Eine konkurrierende Gesetzgebung mit Vorrang gliedstaatlicher Normen ist in der Verfassungswirklichkeit eine Seltenheit und weist im Vergleich zum gängigen zentralstaatlichen Vorrang einige Besonderheiten auf. Im Zuge ihrer Einführung als Abweichungsgesetzgebung wurden ihr in Deutschland zahlreiche Einwände entgegengebracht. Die Besonderheiten und Einwände werden im Folgenden vorab erörtert, bevor danach die verschiedenen Formen konkurrierender Kompetenzen analysiert werden a) Gesetzesänderungen und der Einwand des Entstehens einer widersprüchlichen, unsystematischen Rechtsordnung Gliedstaatliche Gesetze, die von zentralstaatlichen Regelungen abweichen, sind stets als ganzes Gesetz, gegebenenfalls unter Wiederholung eines Teils des zentralstaatlichen Regelungstextes zu erlassen.19 Eine nur punktuelle Abweichung könnte im Falle etwaiger Gesetzesänderungen der zentralstaatlichen Norm zu Friktionen führen. Denn eine Anpassung der nachrangigen zentralstaatlichen Normen an die Gesetze der dezentralen Einheiten kann im Einzelfall unmöglich sein, wenn sich deren Regelungen nicht nur unerheblich unterscheiden. Daraus resultiert der im Rahmen der deutschen Föderalismusreform gegen die Abweichungsgesetzgebung erhobene Einwand,20 dass ein (partielles) Zugriffsrecht der Gliedstaaten zu einem unsystematischen Nebeneinander von Rechtsnormen beider Regelungsebenen führen könne, die nicht widerspruchslos ineinander greifen. Ersetzen Normen dezentraler Einheiten einzelne Teile einer zentralstaatlichen Regelung, bestehe die Gefahr, dass die Regelung aus einer durchdachten Systematik des 19 Gleiches gilt für eine Änderung bestehender Gesetze. Diese kann grundsätzlich auf verschiedene Arten erfolgen: Gesetzesänderungen können in Artikelgesetzen ergehen, die einzelne Normen eines Gesetzes oder deren Teile verändern. Gesetze können jedoch ebenso in Gänze neu verabschiedet werden. 20 Für die deutsche Abweichungsgesetzgebung erhoben von Möstl, Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen, ZG 2003, S. 297, 302 ff.; Breuer, Bundesstaatliche Kompetenzordnung, in: Grote u. a (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – FS Starck, S. 164, 180; Stock, Konkurrierende Gesetzgebung, ZG 2006, S. 226, 232 ff.; sowie zustimmend Janssen, Referat, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Verhandlungen des 65. DJT, P 8, 29, 47 f. (These 6.)

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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Gesamtgesetzes ausbricht. Zu der Gefahr dieses Normwiderspruchs trete möglicherweise die Unklarheit darüber, welcher Regelungsträger für eine stimmige Gesamtregelung verantwortlich sei. Es wird angeführt, dass Glied- und Zentralstaaten sich gegenseitig die Schuld für Unklarheiten zuweisen und eine Anpassung unterbleiben könnte. Eine klare Verantwortungsteilung werde somit nicht hergestellt, was zumindest im Rahmen der deutschen Föderalismusreform jedoch erklärtes Ziel gewesen sei.21 Zu befürchten sei somit, ein beachtliches Maß an Verunklarung gesetzgeberischer Verantwortung und eine Verflechtung ineinander greifender Regelungsebenen.22 Der Vorwurf in sich unstimmiger Regelungen und einer fehlenden erkennbaren Verantwortung für ein Regelungswerk ist gravierend. Erfolgen Gesetzesänderungen jedoch immer in Form eines Neuerlasses des gesamten Gesetzestextes, ist das Entstehen einer widersprüchlichen Rechtsordnung nicht zu befürchten. Es liegt in jeder dezentralen Einheit immer nur ein gliedstaatliches Gesetz vor, welches nicht mit einem zentralstaatlichen Gesetz zu derselben Materie in Einklang gebracht werden muss. Friktionen werden dadurch vermieden. Jede Regelungsebene hat vollen Einfluss auf die Systematik und ist deshalb für diese und die Stimmigkeit ihrer Regelungen verantwortlich.23

21 Möstl, Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen, ZG 2003, S. 297, 303 ff. Als bessere Alternative schlägt Möstl einfachgesetzliche Öffnungsklauseln des Zentralstaates vor. Inwieweit dieser jedoch freiwillig den dezentralen Einheiten Regelungsspielräume eröffnen würde, scheint angesichts der bereits bei vor der Föderalismusreform bestehenden Rechtslage, die dieses bereits ermöglichte, zweifelhaft. Eine vorgeschlagene Einklagbarkeit von Öffnungsklauseln immer dann, wenn eine bundesgesetzliche Regelung nicht erforderlich ist, zöge eine Vielzahl verfassungsgerichtlicher Verfahren nach sich. Diese wären aufgrund der Bezugnahme auf die Erforderlichkeit einzelner Regelungen eines Gesetzes noch schwieriger und dogmatisch weniger gefestigt zu entscheiden, so dass darin keine sinnvolle Alternative zu erblicken ist. 22 Für Deutschland wird darin ein Bruch mit einer bisherigen Gesetzgebungspraxis gesehen, nach der ein Regelungsträger möglichst abschließend versucht habe, stimmige und in sich abgeschlossene Regelungen für einen Bereich, für den die er die Verantwortung übernommen habe, zu erlassen. So ebd., 302 ff. 23 Im Rahmen des indirekten Vorrangs würden Änderungen anhand von Artikelgesetzen darüber hinaus zu weiteren Komplikationen führen. Zentralstaatliche Gesetze würden grundsätzlich nach Ablauf der Verzögerungsfrist die dezentralen Normen derogieren. Entspräche jedoch die inhaltliche Fassung der Artikel des Abweichungsgesetzes, ihre Systematik und ihr Standort nicht mehr der zentralstaatlichen Regelung, wäre eine punktuelle Änderung der Regelungen nicht möglich. An dieser Stelle zeigen sich die Folgen der Anwendung der Vorrangregelung des „lex posterior derogat legi priori“ für Normkonflikte verschiedener Regelungsebenen. Der Grundsatz entstammt, wie oben gezeigt, dem Kontext des Vorrangs innerhalb einer Regelungsebene. Die Anwendung über zwei Regelungsebenen hinweg funktioniert hingegen nicht reibungslos. Ein zentralstaatliches nur einzelne Artikel änderndes Gesetz kann sich nur auf das zentralstaatliche Gesetz beziehen. Somit würden auch nur die dort vorhandenen Normen modifiziert und der Vorranggrundsatz wieder auf eine Anwendung innerhalb einer Regelungsebene zurückgeführt.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

b) Einwand der Vernachlässigung eines chancengleichen und fairen Wettbewerbs der dezentralen Einheiten Kompetenztypen mit einem gliedstaatlichen Vorrang ermöglichen es den dezentralen Einheiten, bei Vorliegen eines zentralstaatlichen Gesetzes zu entscheiden, ob sie eine Materie selbst regeln oder die gesamtstaatliche Normierung übernehmen wollen. Dadurch kann in dem Nebeneinander von gliedstaatlichen und zentralstaatlichen Regelungen eine größere Vielfalt der Normenwirklichkeit entstehen. Die Gliedstaaten sind dadurch in der Lage, ihren Eigenheiten und Besonderheiten stärker Rechnung zu tragen. In Deutschland wird im Zusammenhang mit der Abweichungsgesetzgebung ein Primat des Wettbewerbsföderalismus unter Vernachlässigung eines chancengleichen und fairen Wettbewerbs befürchtet.24 Leistungsstarken und wohlhabenden Ländern stehen, so die Befürchtung, die Möglichkeiten der Abweichung offen, während strukturschwache Länder zu eigenständigen Regelungen nicht in der Lage sind. Die Unterschiedlichkeit der dezentralen Einheiten kann durch eine Abweichungsgesetzgebung sicherlich zunehmen. Es ist jedoch zu bezweifeln, dass dies einem „funktionsfähigen und auch ,solidarischem‘ [Länder-]Wettbewerb“ entgegensteht und zu einer „fortdauernden, wohlmöglich weiter zunehmenden faktischen Ungleichheit der Startchancen“ führen wird.25 Unterschiedliche Regelungskapazitäten führen nicht zwangsläufig zu einem Auseinanderfallen der Gliedstaaten.26 Inwieweit sich nur bestimmte regionale Einheiten eigenständige Regelungen leisten können, die perspektivisch die Ausgangschancen der regionalen Einheiten gegenüber anderen verbessern, ist eine Frage der grundsätzlichen finanziellen Ausstattung der Gliedstaaten sowie der Materien, die ihnen zur Regelung zugewiesen sind. Dies ist somit kein spezielles Problem der Abweichungsgesetzgebung, sondern ein allgemeines jedweder gliedstaatlicher Kompetenzen. Es betrifft alle Materien gleichermaßen, die den dezentralen Einheiten als ausschließliche Kompetenz zugewiesen sind. Der Diskussion liegt die Frage zugrunde, welcher Grad an Verschiedenheit in einem föderalen Gebilde als hinnehmbar angesehen wird. In der Praxis ist dabei vor allem entscheidend, welche Materien den Gliedstaaten zur Regelung überantwortet werden. Die Frage, welche Materien sich für einen Kompetenztyp eignen, ist jedoch von der Frage der Zweckmäßigkeit des Kompetenztyps zu trennen.27 Eine klare Aussage, wann eine zentralstaatliche Regelung erforderlich ist bzw. wie viel Eigenständigkeit das Gebilde verträgt, ist nicht möglich. Die Frage, wie viel Dif24

Stock, Konkurrierende Gesetzgebung, ZG 2006, S. 226, 237 ff. So aber ebd., 239. 26 Wenn zum Beispiel, wie nach der Föderalismusreform in Deutschland geschehen, der Nichtraucherschutz in verschiedenen dezentralen Einheiten unterschiedlich geregelt wird, sind Verschiebungen im föderalen Gefüge nicht zu befürchten. 27 Dazu siehe sogleich c) Verhältnis zwischen Materienzuteilung und struktureller Ausgestaltung. 25

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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ferenz ein föderaler Staat verträgt, wird von Staat zu Staat – aber auch innerhalb dieser von verschiedenen Strömungen – unterschiedlich beurteilt. c) Verhältnis zwischen Materienzuteilung und struktureller Ausgestaltung Materien, die sich für eine ausschließliche Zuweisung an die dezentralen Einheiten eignen, können ebenso einer konkurrierenden Gesetzgebung mit Vorrang der gliedstaatlichen Normen zugeordnet werden. Welche Materien dies im Einzelnen sind, ist von der Frage einer grundsätzlichen Eignung eines Kompetenztyps bzw. seiner Struktur zu trennen. Gegen das Modell der Abweichungsgesetzgebung wurde in der deutschen Föderalismusdiskussion oft eine Untauglichkeit des Umweltrechts für die Abweichungsgesetzgebung in Stellung gebracht.28 Ohne zu einer abschließenden Bewertung über die Tauglichkeit des Umweltrechts für Kompetenzen mit gliedstaatlichem Vorrang zu kommen, ist dazu Folgendes anzumerken. Zum Teil wird die Befürchtung geäußert, dass, sofern der Umweltschutz in der Materie der Ländergesetzgebung läge, die Gefahr eines Umweltdumpings29 bestünde. Die Länder werden sich, so wird befürchtet, im Wettbewerb um die Ansiedlung von Wirtschaftsunternehmen und Arbeitsplätzen gegenseitig mit immer niedrigeren Umweltstandards unterbieten, um in ihrem Gebiet einen hohen Anreiz zur Ansiedlung von Arbeitsplätzen zu setzen. Diese Befürchtungen sind nicht von der Hand zu weisen. Jedoch ist zu bemerken, dass ein solches Verhalten letztlich auf der gesellschaftlichen Wertung beruhen würde, dass Arbeitsplätze wichtiger als Umweltschutzbelange sind. Wäre die allgemeine Bewertung eine andere, müsste Landespolitikern daran gelegen sein, einen möglichst weit reichenden Umweltschutz zu installieren, um die Erwartungen ihrer Wähler zu befriedigen. In diesem Fall wäre im Sinne eines konsequenten Umweltschutzes eine einheitliche gesamtstaatliche Umweltgesetzgebung nicht unbedingt als vorzugswürdig anzusehen. Die Bewertung des Umweltrechts als ungeeignet für eine abweichende oder gänzliche dezentrale Gesetzgebung resultiert somit wohl zu großen Teilen aus einer Ablehnung der dem Umweltschutz von Parteien und Be-

28 Eine Trennung zwischen inhaltlicher Zuteilung und sinnvoller Gesetzgebungsstruktur ist im Rahmen der Diskussion eines konkreten-politischen Projekts oftmals nur schwer oder überhaupt nicht möglich, da im Rahmen konkreter Verfassungsänderungen Diskussionen immer in Hinblick auf die Verteilung bestimmter Materien geführt werden. Dies ist den beteiligten Akteuren deshalb nicht vorzuwerfen. Für die strukturelle Diskussion des Kompetenztyps jenseits der nationalstaatlichen Materienzuteilung ist jedoch nicht auf die materienbezogenen Elemente einzugehen. Gegen eine Zuteilung des Umweltrechts in die Abweichungsgesetzgebung bzw. konkurrierende Gesetzgebung, ohne damit die Struktur des Kompetenztyps in Frage zu stellen Sachverständigenrat für Umweltfragen, Stellungnahme 10/2006. Die Stellungnahme behandelt auch grundsätzliche Fragen der Zuordnung der Materien des Umweltrechts auf verschiedene Kompetenztypen. 29 Oftmals wird in diesem Zusammenhang zur Verdeutlichung des Problems auch von einem „race to the bottom“ gesprochen.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

völkerung im Einzelfall zugemessenen Wertigkeit.30 Dennoch ist eine Zuteilung der Materie an den Zentralstaat mit dem Argument gut zu begründen, so einen konsequenten Umweltschutz zu ermöglichen.31 Unabhängig davon zeigt dies jedoch noch einmal, dass die Zuteilung der Materien auf einen Kompetenztyp – zumindest in einer strukturellen Diskussion – nicht gegen einen Kompetenztyp spricht. d) Einwand der fehlenden demokratischen Legitimation zentralstaatlicher Auffanggesetze Zum Teil werden jedoch auch strukturelle Vorwürfe erhoben. Vereinzelt wird behauptet, einem nur in Teilen des Gesamtstaates geltenden zentralstaatlichen Gesetz fehle die demokratische Legitimation.32 Eine Verletzung des Demokratieprinzips läge vor, wenn der Zentralstaat nur für einzelne dezentrale Einheiten (lediglich solche, die keine abweichende Regelung getroffen haben) Gesetze erlässt. Die demokratische Legitimationskette sei unterbrochen, wenn der Gesetzgeber nicht von den Rechtsunterworfenen abgewählt werden könnte. Dass Parlamentarier des Zentralstaats nicht von den Bürgern der möglicherweise einzigen dezentralen Einheiten, für die eine zentralstaatliche Regelung gilt, gewählt bzw. abgewählt werden könnten, widerspräche dem Demokratieprinzip. Diese Ansicht verkennt jedoch die Zusammenhänge. Der zentralstaatlich legitimierte Gesetzgeber erlässt im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung Gesetze für das gesamte Staatsgebiet. Die für die einzelnen dezentralen Einheiten gewählten Parlamente und Regierungen entscheiden autonom, über die Geltung dieser Regelungen in ihrem Bundesland. Lehnen sie diese ab, können sie durch den Erlass anderer Regelungen oder einer gezielten Nichtregelung eine Anwendung der gesamtstaatlichen subsidiären Norm verhindern. Durch das Unterlassen einer eigenen Normierung machen sie sich die Regelungen insofern zu Eigen. Somit sind sie für die bestehenden Gesetze verantwortlich. e) Vorwurf des übermäßigen legistischen Aufwands Ein weiterer Vorwurf ist, dass ein gliedstaatlicher Vorrang insgesamt zu einem hohen legistischen Aufwand führt. Es ist nicht nur der Zentralstaat oder die regionale Einheit, die gesetzgeberisch tätig wird, sondern möglicherweise beide nebeneinander, für dieselbe Materie mit parallelen Regelungen. Aus einem ökonomischen Blick30 Im Falle einer vermeintlichen Kollision von Umwelt- mit Wirtschaftsinteressen und der Angst, dass eine Entscheidung zugunsten des Umweltschutzes Arbeitsplätze „kostet“, treten umweltrechtliche Belange im Regelfall in den Hintergrund. 31 Es erscheint zweifelhaft, dass Unternehmen nur dann Arbeitsplätze schaffen, wenn ein niedriger Umweltstandard gegeben ist. Vielmehr ist anzunehmen, dass sie vorrangig nach den kostengünstigsten Standorten suchen, um die ohnehin geplanten Investitionen dort vorzunehmen. 32 Grandjot, Die Neuregelung der Umweltkompetenzen nach dem Koalitionsvertrag, UPR 2006, S. 97, 98.

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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winkel ließe sich dies als ineffizient kritisieren. Die Kritik der Ineffizienz kann unter diesem Blickwinkel jedoch vielen föderalen Regelungen entgegengebracht werden. Werden Materien durch Gliedstaaten geregelt, existieren immer mehrere (dezentrale) parallele Regelungen. Würden bei einer Zugriffsgesetzgebung alle dezentralen Einheiten und der Bund tätig, läge nur eine zusätzliche Regelung im Vergleich zur Anzahl der Regelungen im Rahmen einer ausschließlichen Kompetenz der Gliedstaaten vor. Es ist jedoch nicht vorbestimmt, wie viele dezentrale Einheiten überhaupt von der Zentralregelung abweichen. Weicht bereits ein Gliedstaat nicht ab, ist der gesamte legistische Aufwand nicht größer als bei eigenständigen Regelung aller dezentralen Einheiten. Da auch nicht damit zu rechnen ist, dass die abweichenden Gliedstaaten immer neue Vollregelungen erlassen – sie werden vermutlich viel übernehmen und sich darauf beschränken, an ein paar für sie bedeutenden Punkten abzuweichen – ist gesamtstaatlich mit einer effizienteren Gesetzgebung zu rechnen, als wenn die Materie in Gänze in alleiniger Verantwortung der dezentralen Einheiten läge. f) Zu erwartende Regelungswirklichkeit Ein Kompetenztyp mit Vorrang gliedstaatlicher und subsidiärer Geltung der zentralstaatlichen Normen entfaltet möglicherweise eine andere Dynamik als eine konkurrierende Gesetzgebung mit Vorrang der zentralstaatlichen Normen. Wie die zentralstaatliche Ebene könnte auch die dezentrale Ebene bestrebt sein, ihre Normierungsbefugnis weitgehend wahrzunehmen und zentralstaatliche Normen innerhalb des Kompetenztyps damit umfassend zu verdrängen. Eine vollständige Verdrängung der zentralstaatlichen Regelung tritt jedoch nur ein, wenn alle dezentralen Einheiten eigenständige Normierungen erlassen. Eigenständige Regelungen sind vornehmlich in solchen Materien zu erwarten, die eine große Auswirkung auf die dezentralen Einheiten haben oder deren Normierung aus anderen zum Beispiel politischen Gründen als wichtig erachtet wird. In anderen Fällen werden dezentrale Einheiten eher keine eigenen Gesetze erlassen. Die verschiedenen dezentralen Einheiten unterscheiden sich bezüglich der Bedeutung, die sie ihrer Eigenständigkeit beimessen. Während einige Einheiten geschichtlich oder emotional ihre Selbständigkeit bzw. Staatlichkeit stärker betonen, ist dies in anderen Einheiten weniger stark ausgeprägt.33 Auch die einzelnen Materien bzw. Regelungen können für die jeweiligen Gliedstaaten aufgrund ihrer Entwicklung und regionalen Eigenheiten unterschiedlich wichtig sein. Die einzelnen Gliedstaaten sind zudem unterschiedlich groß und verfügen über unterschiedlich große bzw. spezialisierte Verwaltungs- und Regierungsapparate. Daraus folgt eine unterschiedliche Kapazität für eigenständige Regelungen. Nur wenn aus Sicht eines Gliedstaates eine eigenständige Regelung dringlich ist, wird er wahrscheinlich ein eigenes Gesetz erlassen. Häufig werden sie es voraussichtlich bei den zentralstaatlichen Regelungen belassen. Dar33 Insbesondere in Spanien bestehen diesbezüglich große Unterschiede zwischen den Autonomen Gemeinschaften.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

über hinaus prägen einmal erlassene Gesetze einen Regelungsbereich vor. Erlässt der Zentralstaat ein Gesetz, ist es für die dezentralen Einheiten bequem, die zentralstaatliche Gesetzgebung abzuwarten und diese dann zu modifizieren, bevor sie den gesamten Aufwand einer Gesetzeserarbeitung auf sich nehmen. Es ist anzunehmen, dass nicht alle dezentralen Einheiten ein Bedürfnis haben, die zentralstaatliche Regelung zu verändern. Modifiziert ein Gliedstaat eine zentralstaatliche Regelung, wird selten mit einer gänzlich verschiedenen Regelung zu rechnen sein. Damit ergibt sich eine gewisse Gleichförmigkeit der Normen.34 Damit wären im Rahmen des Kompetenztyps, wahrscheinlich von einigen prominenten Ausnahmen abgesehen, jeweils ähnliche Regelungen zu erwarten. Sollte ein Gliedstaat in einem Gesetzgebungsprozess führend sein, könnte dies ebenso eine Orientierung der Zentralregelung an der dezentralen Regelung zur Folge haben. Auszuschließen ist aber letztlich eine unterschiedliche Regelung in den einzelnen dezentralen Einheiten nicht. Die tatsächliche Anzahl an parallelen Gesetzen und deren Vielfalt dürfte jedoch weit hinter den theoretischen Möglichkeiten zurückbleiben. Durch die Möglichkeit, bei Bedarf eigene Regelungen zu treffen, jedoch ansonsten zentralstaatliche Normen anzuwenden, werden insbesondere schwache dezentrale Einheiten entlastet. Diese können das Augenmerk ihrer Gesetzgebung auf die Fälle konzentrieren, die für sie von Bedeutung sind. Die dadurch frei werdenden Regelungskapazitäten dürften insbesondere hinsichtlich der Umsetzung von Unionsrecht den dezentralen Einheiten eine Umsetzung erleichtern. g) Fazit Die Erörterung der Einwände hat gezeigt, dass konkurrierende Kompetenzen mit Vorrang gliedstaatlicher Normen bei Weitem nicht so problematisch sind, wie teilweise befürchtet. Bei näherer Analyse büßen viele Einwände ihre Kraft ein. Letztendlich scheinen die Nachteile der Kompetenzen mit gliedstaatlichem Vorrang nicht schwerer zu wiegen, als bestehende Nachteile gängiger konkurrierender Kompetenzen. Im weiteren Verlauf der Arbeit werden die konkurrierenden Kompetenzen mit ihren spezifischen Vor- und Nachteilen genauer erörtert. 2. Besonderheiten aller konkurrierender Kompetenztypen Unabhängig von Unterschieden in der Ausgestaltung bestehen für den Kompetenztyp der konkurrierenden Gesetzgebung einige Besonderheiten. Diese werden zur Entlastung der einzelnen Kompetenzanalysen an dieser Stelle, „vor die Klammer gezogen“ erläutert. 34 Die dezentralen Einheiten können jedoch auch bewusst stark differierende Regelungen erlassen, um ihre Eigenständigkeit zu demonstrieren. Dass dies jedoch häufig ohne inhaltlichen Anlass geschieht, erscheint hinsichtlich des Gestezgebungsaufwands unwahrscheinlich.

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Wie bei allen anderen Kompetenztypen sind die Regelungsträger auch im Rahmen der konkurrierenden Kompetenzen grundsätzlich nicht verpflichtet, eine bestehende Kompetenz auszuüben. Aufgrund der beiderseitigen Regelungsbefugnis eröffnet dies im Gegensatz zu anderen Kompetenztypen die Möglichkeit einer flexiblen Kompetenzwahrnehmung. Während im Rahmen einer ausschließlichen Konkurrenz eine Materie nicht geregelt wird, wenn der zuständige Kompetenzträger keine entsprechenden Normen erlässt, besteht im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung die Möglichkeit, dass der andere Regelungsträger tätig wird. Somit kann im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung die vorrangige der nachrangigen Ebene Regelungen überlassen, indem sie ihre Kompetenz nicht wahrnimmt. Es steht der vorrangigen Ebene jedoch auch frei, der nachrangigen Ebene eine Normierung zu versagen, ohne das Gebiet positiv zu regeln. Eine bewusste Entscheidung, eine Materie nicht speziell regeln zu wollen, ist ebenso von der inhaltlichen Gestaltungsfreiheit des Parlaments umfasst wie eine spezifische Ausgestaltung einer Regelung. Damit dies jedoch für die nachrangige Ebene hinreichend deutlich ist, bedarf es gegebenenfalls eines Beschlusses zur Normabwesenheit. Liegt diese Konstellation nicht vor, können beide Ebenen grundsätzlich Regelungen erlassen. Die vorrangige Ebene kann, auch wenn eine Normierung unionsrechtlich geboten oder erforderlich ist, diese durch Nichtausübung ihrer Kompetenz der nachrangigen Ebene überlassen. Eng verbunden mit der flexiblen Kompetenzwahrnehmung ist die zumindest theoretisch bestehende Möglichkeit, dass sich aufgrund der parallel bestehenden Kompetenz der anderen Regelungsebene keine der beiden Regelungsebenen in der Pflicht sieht, eine Regelung zu erlassen. Während dies im nationalen Kontext unproblematisch ist, widerspräche dies bei der Umsetzung von Richtlinien der unionsrechtlichen Umsetzungspflicht. Richtlinien sind innerhalb einer vorgegebenen Frist in nationales Recht umzusetzen. Muss Unionsrecht umgesetzt werden, haben die Regelungsebenen in der Regel das Interesse, dass dies in ihrem Sinne geschieht und die Konkretisierung wie von ihnen gewünscht erfolgt. In den untersuchten Staaten ist eine Tendenz der jeweiligen Zentralebene zu erkennen, möglichst viele Regelungsbereiche in eigener Regie zu normieren. Kompetenzen der dezentralen Einheiten wurden dabei in allen drei Staaten zurückgedrängt. Während sich dies in Spanien vor allem auf dem Gebiet der titulos transversales und der Grundzügegesetzgebung zeigte, war in Österreich die Grundsatzgesetzgebung Ausgangspunkt von Beschwerden. In Deutschland war diese Expansionstendenz sowohl auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung als auch bei der Rahmengesetzgebung zu beobachten. In diesen Bereichen ist, sofern die Notwendigkeit einer Umsetzung anerkannt wird und keine Verweigerungshaltung vorliegt, grundsätzlich mit einer Umsetzung durch den Zentralstaats zu rechnen. Dennoch ist Vorsorge dafür zu tragen, dass Richtlinien umgesetzt werden, auch wenn keine der Regelungsebenen ihre Kompetenz ausüben will. Spezielle Instrumente, um eine Umsetzung sicherzustellen, werden im Rahmen der Garantiemechanis-

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men diskutiert.35 Wird seitens nationaler Regelungsebenen eine Umsetzungsbedürftigkeit bestritten, ist diese inhaltliche Frage im Verhältnis mit der EU zu klären. Wird eine Notwendigkeit der Umsetzung festgestellt, ist im Falle einer Unwilligkeit auf die Garantiemechanismen zurückzugreifen. II. Kernkompetenz Eine konkurrierende Gesetzgebung normiert im Regelfall36 einen Vorrang der zentralstaatlichen Norm. Eine solche konkurrierende Gesetzgebung kann, wie im Rahmen des Art. 7 und 8 der Weimarer Reichsverfassung37 sowie dem in Deutschland durch die Föderalismusreform geschaffenen Kompetenztyp der Kernkompetenz, dem Zentralstaat und den dezentralen Einheiten parallel eine Regelungsbefugnis zur Normierung zuweisen. Gebührt den zentralstaatlichen Normen Vorrang vor denen der dezentralen Einheiten, ergeben sich daraus innerhalb dieses Kompetenztyps für den Zentralstaat weitgehende Freiheiten. Er kann nach seinem Gutdünken alle Materien der konkurrierenden Gesetzgebung regeln. Seine Normen verdrängen oder brechen etwaige Normen dezentraler Einheiten. Nur in den Bereichen, in denen keine abschließenden zentralstaatlichen Regelungen bestehen, können die dezentralen Einheiten Regelungen erlassen. 1. Umsetzungstauglichkeit Die Umsetzung ist im Rahmen dieses Kompetenztyps vergleichsweise einfach. Hier kann der Zentralstaat Richtlinien vollumfänglich umsetzen oder die Umsetzung ganz oder teilweise den dezentralen Einheiten überlassen. Es besteht somit eine er-

35 Siehe unten Dritter Teil, Kapitel 5. Innerhalb konkurrierender Kompetenztypen ließe sich die Konstellation, dass sich keine der Regelungsebenen in der Pflicht zur Umsetzung sieht, möglichweise anhand einer klaren Zuständigkeit auflösen. Wird einer Ebene eine Umsetzungsgarantie auferlegt, muss diese durch eine eigene Gesetzgebung sicherstellen, dass eine fristgerechte Umsetzung erfolgt. Aufgrund der Fristgebundenheit der Umsetzung müsste die Regelungsebene, der die Umsetzungsgarantie auferlegt ist, jedoch wohl ohne zu zögern mit der Umsetzung beginnen, um diese rechtzeitig umzusetzen. Somit entspräche eine Garantiezuweisung einer grundsätzlichen Umsetzungsverpflichtung. Eine flexible Kompetenzwahrnehmung zur reibungslosen Umsetzung durch die Nichtausübung der Kompetenz, würde dadurch jedoch torpediert. Eine Garantiezuweisung würde der flexiblen Kompetenzwahrnehmung entgegenwirken. Je nach Ausgestaltung könnten zudem die im Rahmen der österreichischen Grundsatzgesetzgebung erörterten Probleme gliedstaatlicher, überflüssig werdender Gesetze virulent werden. Siehe dazu oben Zweiter Teil, Kapitel 2 B. I. 2. Konstellationen, in denen die Umsetzung einer Richtlinie nicht vollständig in den Kompetenzbereich des Regelungsträgers fiele, der die Umsetzung zu garantieren hätte, wären zudem nicht durch eine Garantiezuweisung innerhalb der konkurrierenden Kompetenztypen zu lösen. Von einer speziellen Garantiezuweisung ist somit abzusehen. 36 Stettner in: Dreier, GG-Kommentar, Art. 72, Rn. 9. 37 Ebd., Rn. 2.

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höhte Flexibilität, die für die effektive Umsetzung von Unionsrecht Vorteile nach sich zieht. Wie zentralistische Staaten kann der Zentralstaat alleinverantwortlich Unionsrecht umsetzen, ohne den Hindernissen einer föderalen Staatsordnung ausgesetzt zu sein. Aus dem föderalen Staatsaufbau stammende Probleme erledigen sich damit innerhalb des Kompetenztyps. Daneben besteht die Möglichkeit einer flexiblen Handhabung. So kann der Zentralstaat den dezentralen Einheiten die Umsetzung überlassen, wenn sie von diesen voraussichtlich besser geleistet werden kann. Berühren unionsrechtliche Richtlinien auch Materien, die im Rahmen anderer Kompetenztypen von den Gliedstaaten zu normieren sind, kann der Zentralstaat auf eine eigene Ausübung der Umsetzungskompetenz verzichten. Dadurch kann er den dezentralen Einheiten eine Umsetzung der kompletten Richtlinie ermöglichen. Sinnvoll wäre dies vor allem in Bereichen, die bislang noch nicht durch den Zentralstaat geregelt wurden. Allerdings könnte eine solche Kompetenzwahrnehmung durch Koordinationsund Informationsprobleme erschwert werden. Diese sollten jedoch durch Absprachen der Regierungen und Ministerien zu lösen sein. Für bereits durch den Zentralstaat geregelte Materien steht grundsätzlich der Vorrang der zentralstaatlichen Normen einer Umsetzung durch die dezentralen Einheiten entgegen. Eine Rücknahme zentralstaatlicher Regelungen könnte zwar eine Umsetzung durch dezentrale Einheiten ermöglichen, ist jedoch unwahrscheinlich. Zum einen ist zu bezweifeln, dass der Zentralstaat bereit wäre, eine einmal von ihm geregelte Materie freiwillig den dezentralen Einheiten wieder zu überlassen, zum anderen ist eine Rücknahme der zentralstaatlichen Normen mit Schwierigkeiten verbunden. Soll dies nicht zu einer zeitweisen Normabwesenheit führen, müssten alle dezentralen Regelungen zeitgleich mit der Aufhebung der zentralstaatlichen Norm in Kraft treten. Selbst bei einem entsprechenden politischen Willen stellt dies eine erhebliche Hürde dar. Eine in anderen Kompetenztypen mögliche Ersetzung in lediglich einigen dezentralen Einheiten sieht der Kompetenztyp nicht vor. Ist mit der Umsetzung eine Änderung vorhandener Normen verbunden, ist es sinnvoll, wenn diese von demselben Regelungsträger geleistet wird, der auch die ursprüngliche Norm erlassen hat. Denn dieser hat bereits Erfahrungen auf dem Gebiet der zu regelnden Materie. Um möglichst widerspruchsfreie Regelungen und eine einfache Durchschaubarkeit des Regelungsregimes zu gewährleisten, ist es sinnvoll, wenn Sachbereiche möglichst abschließend von einem Regelungsträger geregelt werden. Überlässt der Zentralstaat den dezentralen Einheiten die Normierung nicht, sollte er deshalb das von der Richtlinie betroffene Rechtsgebiet umfassend normieren anstatt sich auf eine relativ enge Umsetzung zu beschränken. Richtlinien, die bisher ungeregelte Bereiche betreffen, sollten, um eine einheitliche Normierung einzelner Sachgebiete zu erreichen, so auf die Regelungsträger verteilt werden, dass die Regelungsebenen möglichst komplette Sachbereiche normieren. Der politische Normierungswille des Zentralstaates kann einer unter Umsetzungsgesichtspunkten sinnvollen Aufteilung jedoch entgegenstehen.

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2. Allgemeine Geeignetheit Die Kompetenzzuweisung ist einfach und klar. Kompetenzstreitigkeiten sind im Rahmen des Kompetenztyps nur in geringem Maße zu erwarten. Dies führt zugleich zu einer hohen Effizienz und Schnelligkeit des Kompetenztyps. Eine maßvolle, die Vorteile dezentraler Kompetenzen nutzende Gesetzgebung der Zentralebene könnte mit dieser Gesetzgebung zudem sachnahe Regelungen ermöglichen. Eine Zunahme sachnaher Regelungen wäre durch den Kompetenztyp jedoch voraussichtlich nicht zu erwarten. Politische Interessen und der auf föderalen Systemen lastende Zentralisierungsdruck macht eine Wahrnehmung der Kernkompetenz, die sich an föderalen Erwägungen orientiert unrealistisch. Vielmehr wäre zu erwarten, dass zentralstaatliche Regelungen weitgehend dezentrale Regelungen verdrängen würden und der Kompetenztyp in der Praxis sich einer ausschließlichen Kompetenz des Zentralstaates annähern würde. 3. Fazit Die Kernkompetenz erlaubt zwar eine reibungslose (zentralstaatliche) Umsetzung von Unionsrecht, bietet aber keinen Schutz für die Kompetenzen der dezentralen Einheiten. Aufgrund des Spannungsverhältnisses zwischen Zentralstaat und dezentralen Einheiten im Bereich der Gesetzgebung wäre im Rahmen eines solchen Kompetenztyps zumindest national nach und nach mit einer Aufzehrung dezentraler Kompetenzen zu rechnen. Somit wäre im Rahmen der nationalen Gesetzgebung weitgehend von zentralstaatlichen Regelungen auszugehen. Dieser Befund steht im Widerspruch zu der Hoffnung einer flexiblen Kompetenzwahrnehmung zur Umsetzung des Unionsrechts. Der Zentralstaat ist in der Lage, einzelne Materien den dezentralen Einheiten zur Regelung zu überlassen. Damit könnten zum Beispiel Regelungsbereiche einer Richtlinie, die grundsätzlich von den dezentralen Einheiten umzusetzen wären, abgerundet und eine reibungslosere, die Aufspaltung der Richtlinie vermeidende Umsetzung ermöglicht werden. Obwohl im Rahmen rein nationaler Gesetzgebung ein Verzicht zugunsten sachnäherer Regelungen grundsätzlich nicht zu erwarten ist, könnte bei der Umsetzung durchaus eine flexible Kompetenzwahrnehmung erfolgen. Es gibt zwei Gründe, die für einen Unterschied sprechen. Der eine liegt in der inhaltlichen Gebundenheit der Umsetzung, die die Regelungsmöglichkeiten beschränkt. Mit der begrenzten Regelungsmöglichkeit sinkt zugleich die Regelungsattraktivität. Dazu kommt die zeitliche Gebundenheit der Umsetzung mit dem ihr folgenden Sanktionssystem für eine verfristete Umsetzung. Es besteht im Vergleich zu einer normalen Gesetzgebung ein viel größeres Bedürfnis einer schnellen und auch fehlerfreien Umsetzung. Der geringere Entscheidungsspielraum reduziert die Gründe, die für eine eigenständige Regelung sprechen, während die Fristgebundenheit die Vorteile einer einheitlichen flüssigeren Umsetzung hervorhebt. Aus diesen Gründen dürfte der Zentralstaat, um eine reibungslose und zügige Umsetzung zu erreichen, eher gewillt sein, den dezentralen Einheiten Regelungen zu überlassen. Dies gilt zumindest dann, wenn die Probleme

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einer rein zentralstaatlichen Umsetzung zu einem Überdenken des Regelungsreflexes führen. Aus diesen Gründen besteht die Hoffnung, dass die zentralstaatliche Ebene den Gliedstaaten Richtlinien zur Umsetzung überlassen würde, wenn die Vorteile ins Bewusstsein der Entscheidungsträger vorgedrungen sind. Der Kompetenztyp hat aufgrund der unbeschränkten vorrangigen Normierungsbefugnis des Zentralstaats Ähnlichkeiten mit einer ausschließlichen Kompetenz des Zentralstaates. Er zeichnet sich durch deren Vorzüge der Klarheit und Einfachheit, sowie der Schnelligkeit des Gesetzgebungsverfahrens aus, ist jedoch flexibler ausgestaltet. Für Materien, die grundsätzlich dem Zentralstaat zur Wahrnehmung zugeordnet werden sollen, könnte der Kompetenztyp somit eine Alternative zu einer ausschließlichen Gesetzgebung des Zentralstaats darstellen. III. Bedarfskompetenz Im Rahmen der Bedarfskompetenz besteht grundsätzlich eine Zuständigkeit der dezentralen Einheiten. Deren Regelungen werden jedoch von denen des Zentralstaats verdrängt, wenn seine Kompetenz aufgrund Vorliegens der Voraussetzungen der Kompetenzausübungsklausel eröffnet ist und dieser sie wahrnimmt. Dabei ist zu beachten, dass ein so genanntes Erfordernis einer gesamtstaatlichen Regelung nicht bedeutet, dass eine Kompetenz unbedingt von dem Zentralstaat ausgeübt werden muss. Hinter Formulierungen eines gesamtstaatlichen Bedürfnisses oder der Erforderlichkeit verbirgt sich eine zu konkretisierende Festlegung, welche Materien der Zentralstaat selbst regeln können soll, sofern er ein Interesse daran hat. Dies heißt jedoch nicht, dass eine zentralstaatliche Regelung objektiv erforderlich ist und der Zentralstaat tätig werden muss. Solange der Zentralstaat seine Kompetenz nicht ausübt, können die dezentralen Einheiten Gesetze erlassen. Je strenger die Anforderungen zur zentralstaatlichen Kompetenzausübung ausgestaltet sind, desto mehr nähert sich der Kompetenztyp einer ausschließlichen gliedstaatlichen Kompetenz an. Je geringer die Anforderungen zur Begründung der zentralstaatlichen Kompetenz sind, desto mehr gleicht der Kompetenztyp der zuvor erörterten Kernkompetenz. Kompetenzausübungsklauseln in Form eines Erfordernisses gesamtstaatlicher Regelung lassen sich gut anhand der deutschen Ausgestaltung des Art. 72 Abs. 2 GG erörtern. Dabei lässt sich zwischen einem engen und weichen Bedürfnis einer gesamtstaatlichen Regelung vor und nach der Verfassungsnovelle von 1994 unterscheiden.38 38 Allein aus der sprachlichen Veränderung des Art. 72 Abs. 2 GG von dem Bedürfnis zum Erfordernis einer zentralstaatlichen Regelung lässt sich noch kein inhaltliches Kriterium bestimmen. Da die Umformulierung jedoch gerade zu einem strengeren Verständnis führen sollte, war dies im Folgenden bei der Interpretation des Begriffs zu berücksichtigen und dieser daraufhin entsprechend auszulegen. Allgemein zur Kompetenzausübungsregel des Art. 72 Abs. 2 GG siehe Würtenberger, Art. 72 II GG, S. 50 ff.

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Damit der Zentralstaat seine Kompetenz ausüben durfte, musste die inhaltliche Voraussetzung des Bedürfnisses einer gesamtstaatlichen Regelung vorliegen. Diese Bedürfnisklausel entwickelte sich im Laufe der Jahre in Deutschland zu einem Einfallstor für zentralstaatliche Regelungen. Unter Billigung des Verfassungsgerichts legitimierte der Bund unter Verweis auf die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse die Ausdehnung gesamtstaatlicher Normen und drängte die Gesetzgebungsmöglichkeiten der Länder zurück. Die zunehmende Ausdehnung der zentralstaatlichen Gesetzgebung wurde in Deutschland zum Teil mit der Sozialstaatsentwicklung begründet. In zunehmendem Maße sei mit dem Ausbau des Sozialstaats und der sozialen Sicherungen die Bereitschaft in der Bevölkerung gesunken, größere Unterschiede zwischen den Ländern hinzunehmen.39 In Spanien, aber auch in Österreich im Rahmen der Grundsatzgesetzgebung sowie in den USA im Rahmen der „comerce clause“ sind ähnliche Entwicklungen der Ausdehnung zentralstaatlicher Gesetzgebung zu beobachten. Ob sich diese entsprechend begründen lassen, kann hier nicht verifiziert werden. Unabhängig davon scheint die Ausdehnung zentralstaatlicher Kompetenzen jedoch eine allgemeine Tendenz zu sein. Dieser Ausdehnung versuchte man in Deutschland mit einer strenger zu verstehenden Erforderlichkeitsklausel entgegenzutreten. So hat die veränderte Fassung der Erforderlichkeitsklausel in Deutschland und ihre Interpretation durch das Verfassungsgericht den Ländern im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung wieder einen größeren Handlungsspielraum eröffnet.

1. Umsetzungstauglichkeit Grundsätzlich bietet der Kompetenztyp die Möglichkeit der flexiblen Kompetenzwahrnehmung. Damit können Richtlinien, die in den Kompetenztyp fallen, weitgehend von einer Regelungsebene wahrgenommen und effektiv umgesetzt werden. Probleme mit horizontalen Richtlinien können durch eine entsprechende flexible Wahrnehmung, sofern die Kompetenzausübungsvoraussetzung vorliegt, umgangen oder entschärft werden. Die flexiblen Kompetenzen der konkurrierenden Gesetzgebung können derjenigen Regelungsebene zugeordnet werden, die im Rahmen ihrer ausschließlichen Kompetenzen mindestens einen Teil der Richtlinie umsetzen muss. Sind jedoch ausschließliche Kompetenzen beider Regelungsebenen betroffen, kann im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zumindest noch der Versuch einer sinnvollen Materientrennung zur Umsetzung vorgenommen werden. Begrenzt wird eine solche Verteilung jedoch durch die Kompetenzausübungsklausel, die nur wenn sie auch vorliegt, dem Zentralstaat die Kompetenzausübung erlaubt. Je weitreichender jedoch die Bereiche sind, die von beiden Ebenen geregelt werden können, desto weitergehender lassen sich Kompetenztypen überschreitende Richtlinien von einem Regelungsträger umsetzen. Dies konnte auch im Rahmen der deutschen konkurrierenden Gesetzgebung beobachtet werden. Eine reibungslo39

Ebd., S. 35.

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sere Umsetzung unionsrechtlicher Normen fand vor der Grundgesetznovelle statt. Da der Bund praktisch alle Materien der konkurrierenden Gesetzgebung an sich ziehen konnte, bestanden innerhalb des Kompetenztyps eigentlich keine föderalen Umsetzungsprobleme mehr. Dadurch konnten Überschneidungsfälle von Länder- und Bundeskompetenzen durch weit reichende eigene Umsetzungsgesetze des Bundes häufig verhindert werden. Dies ging jedoch mit einer verstärkten Aushöhlung der Länderkompetenzen einher. Die Zahl der problematischen Richtlinien ließ sich dadurch jedoch eindämmen. Dies trat vor allem nach der strengeren Kontrolle des Art. 72 Abs. 2 GG durch das Verfassungsgericht nach der Verfassungsnovelle zu Tage, als der Bund weniger Materien umsetzen sowie Probleme mit horizontalen Richtlinien seltener entschärfen konnte.40 Eine inhaltliche Kompetenzausübungsvoraussetzung tritt im Vergleich zu Systemen völliger Kompetenztrennung und der zuvor beschriebenen Kernkompetenz als weiterer Prüfungsschritt zum Gesetzgebungsverfahren hinzu. Daraus sind jedoch keine signifikanten zeitlichen Auswirkungen zu erwarten, da dies keines besonderen Verfahrens bedarf. 2. Allgemeine Geeignetheit Bedarfskompetenzen funktionieren hinsichtlich innerstaatlicher Gesetzgebung weitgehend ohne größere Probleme. Schwierigkeiten können die inhaltlichen Kompetenzausübungsklauseln jedoch bereiten, wenn diese zu einer steten Quelle für Verfassungsstreitigkeiten werden. Die veränderte Kompetenzvoraussetzung in Deutschland hat eine Reihe von Verfassungsstreitigkeiten nach sich gezogen. Da die Anwendung einer Erforderlichkeitsklausel jedoch immer einer inhaltlichen Wertung bedarf, ist unklar, ob die erhöhte Anzahl verfassungsrechtlicher Streitigkeiten nur auf der Änderung der Regelung beruht und sich nach einer Konkretisierung durch die Rechtsprechung ein gewünschtes Maß an Klarheit einstellt. Die geringe Anzahl verfassungsrechtlicher Streitigkeiten vor der Verfassungsnovelle 1994 in Deutschland gibt inso40 In diesem Zusammenhang werden in Deutschland die strenge Erforderlichkeitsklausel und ihre „Übersteigerung“ durch das Verfassungsgericht kritisiert. Breuer, Bundesstaatliche Kompetenzordnung, in: Grote u. a (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – FS Starck, S. 164, 178 f. Durch die strenge Auslegung sei der Zentralstaat in vielen Bereichen nicht mehr zuständig, was zu einer vermehrten Aufspaltung der Richtlinien führe. Die Kritik zielt auf die einzelnen Sachbereiche der konkurrierenden Gesetzgebung ab und bemängelt, dass die unter der strengen Erforderlichkeitsklausel stehenden Materien nicht mehr vom Bund mit anderen ihm zustehenden Materien geregelt werden können. Da den Ländern mehr Kompetenzen zugestanden wurden, verkleinerte sich der Regelungsbereich des Zentralstaats. Dies gilt auch für die Umsetzung, die aufgrund der weitreichenden Bundeskompetenzen zuvor leichter war. Der Verlust der Umsetzungsmöglichkeiten liegt jedoch unabhängig davon vor, ob die Materien im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung dem Bund entzogen sind oder den Ländern direkt als ausschließliche Kompetenz zugeordnet sind. Die Kritik berührt somit die Frage, wie viele Kompetenzen welcher Regelungsebene zugestanden werden sollen und richtet sich nicht grundsätzlich gegen eine konkurrierende Gesetzgebung mit inhaltlicher Erforderlichkeitsklausel, sondern spiegelt vorrangig die Unzufriedenheit über das Ausmaß der Stärkung der Länderkompetenzen wieder.

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fern keinen verlässlichen Anhaltspunkt, da die Interpretation des weitgehenden Entscheidungs- bzw. Bewertungsspielraums des Bundesgesetzgebers keine wirkliche Grenzziehung war bzw. erforderte. Der Zentralstaat war mehr oder weniger einschränkungslos zur Gesetzgebung befugt, wenn er für sich das Kriterium bejahte. Dennoch lassen sich inhaltliche Kompetenzausübungsklauseln konkretisieren, ohne dass unter Verzicht einer inhaltlichen Auseinandersetzung die Entscheidung stets zugunsten einer Ebene fällt. Die deutsche Rechtsprechung zur Erforderlichkeitsklausel nach der Verfassungsnovelle von 1994 wurde als relativ unvorhersehbar eingestuft.41 Dies ist jedoch nach der Änderung zunächst einmal nicht verwunderlich, da zu klären ist, wie die neue Klausel in Zukunft zu verstehen ist. Dennoch bedürfen inhaltliche Klauseln stets einer Bewertung und sind damit für Streitfragen anfällig. Es stellt sich allerdings die Frage, wie sich solche Klauseln trotz allem konkretisieren und handhabbar machen lassen. Eine Vorhersehbarkeit lässt sich in der Regel anhand von Fallgruppen oder durch eine Konkretisierung der „Zieltrias“ des Art. 72 Abs. 2 GG erreichen.42 Gelingt dies, werden dadurch zugleich Versuche der Zentralstaaten ihre Kompetenzen auszudehnen, erschwert. Ungeachtet dieses Problems liegt in der Offenheit der Klausel gleichzeitig eine Stärke. Die offene Konstruktion der Klausel ermöglicht, dass zumindest theoretisch relativ passgenau nur dann zentralstaatliche Gesetze ergehen, wenn solche sinnvoll sind. Materien eines Kompetenztitels enthalten stets ganz unterschiedliche potentielle Regelungen. Selbst wenn eine Materie grundsätzlich zentralstaatlich geregelt werden soll, enthält sie im Normalfall auch Regelungen, die ohne Nachteil von den Gliedstaaten getroffen werden könnten. Die Bedarfsklausel ermöglicht diese gliedstaatlichen Regelungen neben zentralstaatlichen Normierungen. Sie schafft somit die Voraussetzungen zur Verwirklichung einer hohen Regelungsnähe. Dies ist jedoch nur um den Preis der relativen Unschärfe zu haben. 3. Fazit Konkurrierende Kompetenzen mit Kompetenzausübungsklauseln schützen die dezentralen Einheiten vor einer Auszehrung der dem Kompetenztyp zugeordneten Materien. Jede Kompetenzausübungsklausel tritt als weiterer zu prüfender Schritt zu der Gesetzgebung hinzu. Dabei folgt daraus jedoch nicht zwangsläufig eine nennenswerte Verlängerung der Verfahrensdauer. Auch eine von einer Kompetenzausübungsklausel abhängige konkurrierende Gesetzgebung verfügt hinsichtlich unionsrechtlicher Umsetzung grundsätzlich weiterhin über den – allen konkurrierenden Gesetzgebungstypen eigenen – Vorteil erhöhter Flexibilität. Inwieweit diese Flexibilität durch die Kompetenzausübungsklausel ein41

Würtenberger, Art. 72 II GG, S. 106 f. Zum Teil werden auch auf andere Mechanismen vorgeschlagen. Würtenberger will dies anhand eines „Prinzips zielgerichteter Effizienz“ erreichen; ebd., S. 168 ff. 42

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geschränkt wird, hängt von der konkreten Ausgestaltung der einzelnen Klauseln ab. Weite bzw. offene inhaltliche Klauseln eröffnen eine hohe Flexibilität, sichern jedoch nur in geringem Maße die Möglichkeiten eigenständiger Normierungen der nachrangigen Ebene. Der Bereich, in dem eine flexible Kompetenzaufteilung möglich ist, deckt sich mit dem Bereich, in dem der Zentralstaat zur Gesetzgebung berufen ist. Im Sinne praktischer Konkordanz43 wäre eine möglichst weitgehende Flexibilität unter Sicherung der Gesetzgebungszuständigkeiten der nachrangigen Ebene anzustreben. Darin liegt das Spannungsverhältnis zwischen der Möglichkeit flexibler Kompetenzaufteilung und der Sicherung dezentraler Kompetenzen. Die konkrete Ausgestaltung in einer Kompetenzordnung hängt jedoch davon ab, wie weitgehend die Regelungsbefugnis beider Ebenen sein soll. Ein Vorteil inhaltlicher Kompetenzausübungsklauseln besteht darin, dass sie zumindest theoretisch über die verschiedenen Materien hinweg passgenau nur für die Regelungen, die einer gesamtstaatlichen Regelung bedürfen, die Kompetenz des Zentralstaats eröffnet. Dadurch erreicht der Kompetenztyp eine hohe Sachnähe. Das „Bedürfnis“ einer gesamtstaatlichen Regelung ist keine objektive Notwendigkeit zentralstaatlicher Normierung, die als solche nicht existiert. Eine „Notwendigkeit“ kann nur für jeden Staat von dessen Akteuren relativ abstrakt in der Verfassung festgelegt werden. Unterschiedlich strenge Kompetenzausübungsklauseln spiegeln den Grad der innerhalb der föderalen Staaten akzeptierten Unterschiede. Über eine inhaltliche Kompetenzausübungsklausel lässt sich somit festlegen, wenn auch aufgrund der Wertungsoffenheit inhaltlicher Klauseln nicht exakt, in welchem Maße Regelungen ausschließlich der sachnäheren Regelungsebene vorbehalten werden sollen. Ein Nachteil der Bedarfskompetenz ergibt sich aus einer erhöhten Verfahrensanfälligkeit. Inhaltliche Klauseln bedürfen stets einer Wertung. Auch offene Normen lassen sich jedoch zum Beispiel anhand von Fallgruppen konkretisieren und Streitfälle so auf ein erträgliches Maß reduzieren.44 Somit liegt kein gravierender Nachteil vor. In den drei untersuchten Staaten haben die Zentralstaaten ihre Kompetenzen in der Regel ausgeschöpft und mitunter versucht diese zu erweitern. Wie im Rahmen der 43 Siehe dazu Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rn. 317 f., nach dem die beiden widerstreitenden Inhalte in optimalen Ausgleich zueinander zu bringen sind. Dies entspricht dem zeitgleich von Lerche entwickelten weniger griffigen, jedoch sprachlich exakteren Prinzip des schonenden Ausgleichs. Zum Prinzip des schonenden Ausgleichs, siehe Lerche, Übermaß und Verfassungsrecht, S. 125 ff. Zur Anwendbarkeit des Prinzips der praktischen Konkordanz allgemein auf Verfassungsbestimmungen siehe Binder/ Hofman, Ausschluß aus der Bundestagsfraktion, Jura 2006, S. 392, 392 Fn. 50 mit dem Hinweis, dass der Begriff von Hesse auf Grundlage des schweizer Staatsrechtslehrers Bäumlin eingeführt wurde. Siehe dazu Bäumlin, Staat, Recht und Geschichte, S. 26 ff., 30. 44 Auch in Deutschland hat die Bedarfskompetenz zwar nach ihrer Änderung zu verschiedenen Verfahren vor dem Verfassungsgericht geführt. Diese waren jedoch nicht so zahlreich, als das der Kompetenztyp als ungeeignet zu bezeichnen wäre.

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Kernkompetenz erörtert45 besteht für die Umsetzung jedoch die berechtigte Hoffnung, dass die Vorteile flexibler Kompetenzen zum Tragen kommen und eine komplizierte Umsetzung durch ein Überlassen der Regelungsausübung erleichtert wird. Eine Umsetzungsunwilligkeit beider Regelungsebenen scheint hinsichtlich der ausufernden Kompetenzwahrnehmung, wie gezeigt,46 nicht wahrscheinlich. Ihr kann darüber hinaus jedoch duch sekundäre Mechanismen begegnet werden. Dies ist im Rahmen der Garantiemechanismen zu erörtern. Insbesondere im Hinblick auf ihre hohe Flexibilität, die geringe Dauer des Gesetzgebungsverfahrens und ihre Sachnähe, erscheint die Bedarfskompetenz grundsätzlich als ein geeigneter Kompetenztyp für Materien, die dem Zentralstaat und den Gliedstaaten zur Regelung überantwortet werden sollen. 4. Interpretation zugunsten einer generellen Umsetzungsbefugnis des Zentralstaats Dem Zentralstaat kann auch unabhängig von dem Vorliegen der Kompetenzausübungsklausel eine Umsetzungsbefugnis zugewiesen werden. Dies kann ausdrücklich oder indirekt im Rahmen einer Interpretation der Kompetenzausübungsklausel erfolgen.47 Geschieht letzteres, besteht stets ein gesamtstaatliches Bedürfnis Richtlinien zentralstaatlich umzusetzen. Damit bleibt der Kompetenztyp der konkurrierenden Gesetzgebung für die nationale Gesetzgebung in der Art, wie sie ausgestaltet wurde, erhalten. Für die unionsrechtliche Umsetzungsgesetzgebung wird jedoch die Kompetenz der zentralen Ebene zugewiesen. a) Umsetzungstauglichkeit Steht dem Zentralstaat bedingungslos die Umsetzung innerhalb einer konkurrierenden Gesetzgebung zu, entspricht die Umsetzungssituation der der Kernkompetenz.48 Eine Umsetzung kann dementsprechend einfach und flexibel erfolgen. Betrifft die Umsetzung Materien, die national bislang von den Gliedstaaten geregelt wurden, kann der Zentralstaat den dezentralen Einheiten die Umsetzung überlassen. Sind darüber hinaus Regelungen zu einem Ineinandergreifen verschiedener Gesetze zu treffen oder ist eine Umsetzung durch die dezentralen Einheiten trotz einer vorherigen Normierung der Materie durch sie nicht sinnvoll, besteht noch immer die Möglichkeit des Zentralstaats, die Umsetzung selbst durchzuführen. Der Zentralstaat verfügt jedoch auch in all den Konstellationen, in denen eine Regelung der dezentralen Einheiten von 45

Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. II. 3. Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. I. 2. 47 So für die ehemalige deutsche Rahmenkompetenz Rengeling, Die Bundeskompetenzen für das Umweltgesetzbuch I, DVBl. 1998, S. 997 1007; Rengeling, Gesetzgebungskompetenzen für den integrierten Umweltschutz, S. 36 ff., 64 ff. 48 Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 2 B. II. 46

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Vorteil ist, über eine Regelungskompetenz. Ob er auf diese aus Erwägungen reibungsloser Umsetzung und föderaler Balance verzichten würde, ist jedoch zweifelhaft. Diese Zweifel bestehen insbesondere deshalb, da der Zentralstaat Richtlinien eigenständig umsetzen könnte und eine Ausübung seiner Kompetenz für ihn keine Schwierigkeiten verursacht. Da die Kompetenz zur Umsetzung eindeutig dem Zentralstaat zugewiesen ist und Gesetze in einem einstufigen Verfahren erlassen werden können, ermöglicht der Kompetenztyp eine schnelle Umsetzung. Erfolgt die Umsetzung durch den Zentralstaat, obwohl der betroffene Bereich national gliedstaatlich geregelt war, kann die Umsetzung nicht in die nationale Regelung integriert werden. Die Umsetzung ergeht somit in einem Sondergesetz. Würde der Zentralstaat die Umsetzung von Richtlinien die national gliedstaatlich geregelte Bereiche betreffen nicht diesen überlassen, wäre mit zahlreichen Sondergesetzen zu rechnen. b) Allgemeine Geeignetheit Grundsätzlich unterscheidet sich der Kompetenztyp hinsichtlich seiner nationalen Eignung nicht von der „normalen“ Bedarfskompetenz. Der Unterschied liegt in der Kompetenzzuweisung für die Umsetzung des Unionsrechts. Dennoch können sich aus der Wechselwirkung der Umsetzung mit der innerstaatlichen Rechtsetzung Abweichungen ergeben. Dies gilt für die Fälle, in denen der Zentralstaat ohne eine entsprechende Interpretation im Rahmen der Umsetzung nicht regelungsbefugt wäre. Hinsichtlich der Klarheit des Kompetenztyps ergibt sich zunächst die oben geschilderte Situation. Weitere Unklarheiten können sich jedoch bei der Entscheidung, welche Regelungen der Zentralstaat im Rahmen seiner Umsetzung treffen darf, ergeben. Der Zentralstaat darf nicht mehr regeln als unionsrechtlich erforderlich ist. Was erforderlich ist, kann jedoch strittig sein und zu einer Reihe verfassungsrechtlicher Streitigkeiten führen. Dadurch wird die Klarheit des Kompetenztyps reduziert. Auf der einen Seite besteht von Seiten dezentraler Einheiten das Interesse, einer überschießenden Normierung des Zentralstaates vorzubeugen und den eigenen Kompetenzbereich zu schützen. Auf der anderen Seite ist eine Umsetzung erforderlich, die für ihre Wirksamkeit keine weitergehende Konkretisierung der dezentralen Einheiten erfordert. Eine solche würde ansonsten zu den Problemen der früheren Rahmengesetzgebung, eines zweistufigen Umsetzungsverfahrens, führen. Die zentralstaatliche Umsetzung einer Richtlinie, die Materien betrifft, die national gliedstaatlich geregelt sind, kann zu Friktionen führen. Problematisch ist vor allem, wenn der Zentralstaat unionsrechtliche Regelungen zu Einzelfragen aus dem kohärenten Zusammenhang einer dezentralen Regelung „herausbricht“. Wird ein Verfahren umgestaltet oder werden neue Instrumente geschaffen, kann unklar sein, wie sich diese zu den vorhandenen verhalten und mit diesen in Einklang zu bringen sind. Eine Abstimmung der zentralstaatlichen Regelung mit den gliedstaatlichen Normen wird vielfach daran scheitern, dass sich die dezentralen Normen untereinan-

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der unterscheiden. Widersprüche und Regelungslücken sowie Friktionen hinsichtlich der Systematik bzw. Technik gliedstaatlicher Normen führen zu einem Anpassungsdruck der dezentralen Regelungen an die zentralstaatlichen Umsetzungsgesetze. Der Zwang zur Anpassung an eine zentralstaatliche Regelungssystematik wäre voraussichtlich bezüglich der inhaltlichen Regelung relativ unproblematisch. Unabhängig von einer bestimmten Systematik lassen sich in der Regel im Zusammenspiel von formeller und materieller Regelung gewünschte Rechtsanwendungsergebnisse erzielen, so dass die dezentralen Einheiten außerhalb der unionsrechtlichen Regelung weitgehend ihre Regelungsvorstellungen durchsetzen könnten. Darüber hinaus sind in einem nationalen Rechtsraum keine gänzlich verschiedenen Regelungssystematiken zu erwarten. Unabhängig von der zentralstaatlichen Umsetzung besteht zudem bereits auf Grund der Richtlinie ein Anpassungsdruck. Dabei begrenzen die inhaltlichen Vorgaben der Richtlinie gleichzeitig die Gestaltungsmöglichkeiten des Zentralstaates. Bis eine Anpassung jedoch erfolgt ist, bestehen etwaige Normwidersprüche und Anwendungsschwierigkeiten fort. Unklar ist auch, wie der Zentralstaat mit einzelnen unionsrechtlichen Detailregelungen umzugehen hätte. Eine zentralstaatliche Regelung einzelner Details über die Gesetze vieler verschiedener dezentraler Einheiten hinweg wäre nur zufrieden stellend, wenn alle dezentralen Einheiten aufgrund des beschriebenen Drucks oder aus anderen Gründen wie zum Beispiel einer Orientierung an einem Mustergesetz gleiche Gesetze erlassen hätten. Identische Gesetze der Gliedstaaten sind jedoch nicht zu erwarten. Somit würde eine gute Umsetzung erfordern, dass der der Zentralstaat darauf verzichtet Einzelbestimmungen zu erlassen. Auch wenn kein direkter Eingriff in bestehende Gesetze erfolgt, kann die Klarheit der Rechtsordnung in Mitleidenschaft gezogen werden. Eine zentralstaatliche Kompetenz kann einer Tendenz, Richtlinien in Sondergesetzen zu regeln, Vorschub leisten. Je größer jedoch die Anzahl der Sondergesetze ist, die neben anderen Gesetzen anzuwenden sind und diese modifizieren, desto größer ist auch die Gefahr einer zunehmenden Unübersichtlichkeit. Daraus kann wiederum eine Inkohärenz der Rechtsordnung folgen, die systematische Brüche herbeiführt.49 Eine konkurrierende Gesetzgebung, die interpretativ oder direkt die Kompetenz für eine Umsetzung unionaler Rechtsakte dem Zentralstaat zuweist, scheint auf den ersten Blick das Problem einer ausufernden Gesetzgebung des Zentralstaates zu verringern. Um schwierige Umsetzungssituationen zu umgehen, versuchten die Zentralstaaten ihren Kompetenzbereich auszudehnen. Aufgrund ihrer generellen Umsetzungszuständigkeit entfällt jedoch die „Notwendigkeit“ der Ausdehnung, um eine Umsetzung vornehmen zu können. Da zudem die unionsrechtliche Umsetzung keiner weiteren Kompetenzvoraussetzung bedarf, könnte der Überhang des Zentralstaats gering sein. Ungeachtet der Umsetzungskompetenz könnte der Zentralstaat jedoch geneigt sein, seine Regelungsbefugnis auszudehnen. Daneben kann eine zentralstaatliche Umsetzungsgesetzgebung indirekt zu einer zwangswei49

Möstl, Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen, ZG 2003, S. 297, 313.

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sen Angleichung der Rechtsgebiete, die vom Unionsrecht betroffen sind, führen. Dadurch können gliedstaatliche Regelungen stark zentralstaatlich beeinflusst werden. Indirekt führt dies somit erneut zu einer Ausdehnung zentralstaatlicher Gesetzgebung. Aufgrund der zunehmenden Zahl unionsrechtlicher Regelungen und der Ausdehnung der Regelungsbereiche im Rahmen der fortschreitenden europäischen Integration kann dies zudem viele Regelungsbereiche betreffen.

c) Bewertung Eine Umsetzung national bislang nicht normierter oder in einem eigenen Gesetz zu regelnder Materien kann durch den Zentralstaat zügig und ohne die Notwendigkeit der Verteilung der Materien auf verschiedene Kompetenzträger vorgenommen werden. Sind bereits durch die dezentralen Einheiten normierte Bereiche betroffen, lassen sich Richtlinien am einfachsten durch die dezentralen Einheiten umsetzen. Der Zentralstaat ist jedoch nicht daran gehindert, auch in diesen Fällen das Unionsrecht umzusetzen. Eine solche Umsetzung wäre allerdings problematisch. Zum einen kann es zu Anpassungsproblemen mit den vorhandenen dezentralen Normen kommen, zum anderen entstehen schwierige Abgrenzungsfragen, inwieweit der Zentralstaat zu Regelungen befugt ist. Vor allem der Umfang bzw. die Tiefe einer zulässigen Regelung kann zu Problemen führen. Der Zentralstaat muss, wenn er Richtlinien umsetzt, auf der einen Seite alles regeln, damit eine Umsetzung ohne weitere dezentrale Gesetze erfolgt, darf jedoch darüber hinaus nicht in die Kompetenzen der Gliedstaaten eingreifen. Nur eine Umsetzung, die über das Umsetzungsgesetz hinaus nicht noch weiterer Gesetze bedarf, führt voraussichtlich zu einer fristgerechten Umsetzung. Ist neben der Umsetzung des Zentralstaates noch ein Gesetz der dezentralen Einheit erforderlich, ergeben sich die aus der deutschen Rahmengesetzgebung bekannten Probleme zweier hintereinander geschalteter Gesetzgebungsverfahren. Die aus einem zentralstaatlichen Gesetz folgende Notwendigkeit einer Anpassung der Regelungssystematik beschneidet die Eigenständigkeit der dezentralen Einheiten. Sie bildet jedoch nicht das vordringlichste Problem. Problematischer sind der Anpassungsaufwand und zu lösende Normwidersprüche, wenn zentralstaatliche Umsetzungsgesetze national dezentral geregelte Materien umstrukturieren. Der Umfang zulässiger zentralstaatlicher Regelungen kann so zu einem häufigen verfassungsrechtlichen Streitpunkt und die Kompetenz selbst bei enger Auslegung, insbesondere im Hinblick auf die zunehmende europäische Integration, zugleich Einfallstor zentralstaatlicher Regelungen werden. Dies hängt letztendlich von dem Verhalten des Zentralstaates ab. Aufgrund der allgemein im Rahmen der Kompetenzordnungen vorhandenen Expansionsbewegungen der Zentralstaaten scheint das Risiko weitreichender zentralstaatlicher Umsetzung relativ hoch. Ebenso wie für die anderen Kompetenztypen konkurrierender Gesetzgebung könnte auch hier die Hoffnung bestehen, dass eine Umsetzung den Gliedstaaten überlassen würde, wenn diese sinnvoll ist. Im Unterschied zu den anderen Kompetenztypen kann der Zentralstaat hier jedoch eigenständig Richtlinien umsetzen. Daraus folgende Anpassungsschwierigkeiten treffen

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

jedoch die Gliedstaaten, ohne dass damit negative Folgen für den Zentralstaat verbunden wären. Aufgrund dessen bestünde für diesen nur eine geringe Veranlassung, den Gliedstaaten Kompetenzen zu überlassen. Dies ist somit relativ unwahrscheinlich. Aufgrund der dann zutage tretenden sowie der sonstigen geschilderten Probleme ist eine Interpretation der inhaltlichen Kompetenzausübungsklausel als generelle Umsetzungskompetenz vergleichsweise ungeeignet. IV. Verfahrenskompetenz Kompetenzausübungsklauseln können wie erwähnt verfahrensrechtlich ausgestaltet sein. Vorteilhaft ist dies hinsichtlich der relativen Unklarheit inhaltlicher Klauseln. Ist allein ein Verfahrenserfordernis Bedingung für die Kompetenzausübung, fallen etwaige Streitigkeiten über ein „Bedürfnis“ gesamtstaatlicher Regelungen oder anderer inhaltlicher Voraussetzungen weg. Darüber hinaus besteht die Flexibilität für den gesamten Kompetenztyp und ist nicht auf die Bereiche beschränkt, die der Zentralstaat bei Vorliegen einer Kompetenzausübungsklausel normieren kann. Im Weiteren werden zunächst die unterschiedlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten und deren Zweckmäßigkeit für die nationale Gesetzgebung erörtert. Anschließend werden sie hinsichtlich ihrer Eignung zur Umsetzung des Unionsrechts überprüft. 1. Verfahrensausgestaltung und allgemeine Geeignetheit In föderalen Staaten mit einem Zwei-Kammer-System50 liegt eine Zustimmung der zweiten Kammer als Verfahrenserfordernis nahe. Die inhaltliche Voraussetzung der Bedarfskompetenz wird dadurch durch die Zustimmung ersetzt. Je nach Ausgestaltung der zweiten Kammer51 ist ein Verfahren gesamtstaatlich oder föderal akzentuiert. Ohne Zustimmungserfordernis kann auch in einem erhöhten Quorum der ersten Kammer ein Verfahrenserfordernis zum zentralstaatlichen Gesetzeserlass liegen.

50 Der Einfachheit halber wird hier generell von Zwei-Kammer-Systemen gesprochen, auch wenn es sich bei den „Kammern“ wie beim Bundesrat nicht zwangsläufig um eine „Zweite Kammer“ handelt. Zu der Problematik siehe die Verweise bei Bauer in: Dreier, GG-Kommentar, Art. 50, Rn. 13, 21. 51 Es lassen sich vier Modelle von Zwei-Kammer-Systemen unterscheiden. Diese Varianten beruhen auf dem Senats-, Repräsentations-, Rats- und Ernennungsprinzip: Im Senatssystem werden die Mitglieder des Organs unmittelbar durch das Volk, im mittelbaren Repräsentationsprinzip durch die Volksvertretungen der Gliedstaaten gewählt. Im so genannten Ratsmodell werden die Mitglieder von den Regierungen der Gliedstaaten, im Ernennungsmodell vom Staatsoberhaupt ernannt. Siehe dazu Stern, Staatsrecht II, S. 112. Zur Diskussion im Parlamentarischen Rat über die Ausgestaltung der zweiten Kammer im Grundgesetz siehe Kilper/ Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik, S. 92 ff.

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a) Zustimmung einer föderal ausgestalteten zweiten Kammer Wird die zweite Kammer von den Gliedstaaten dominiert,52 kontrollieren diese mittelbar die Kompetenzausübungsklausel zugunsten des Zentralstaats und sorgen damit für eine föderale Legitimation gesamtstaatlicher Gesetzgebung. Die Gliedstaaten geben mit ihrer Zustimmung eine eigene Kompetenzausübung auf. Daher liegt die Vermutung nahe, dass eine Zustimmung nur erfolgt, wenn aus Sicht der Gliedstaaten eine gesamtstaatliche Regelung erforderlich ist. Dies sollte einer leichtfertigen Aushöhlung gliedstaatlicher Kompetenzen entgegenstehen. Daneben ist eine Verfahrensklausel ein klares Kriterium. Sie bietet damit im Gegensatz zu einem inhaltlichen Erfordernis keinen Ausgangspunkt für verfassungsrechtliche Streitigkeiten. Ein solches Zustimmungserfordernis erhöht jedoch den Gesetzgebungsaufwand. Die zweite Kammer bzw. die diese bestimmenden Gliedstaaten müssen einen Gesetzesentwurf beraten und sind in der Regel gewillt auf den Inhalt Einfluss zu nehmen. Dies führt zu einem erhöhten Arbeits- und Zeitaufwand durch Verhandlungen, Absprachen und Vermittlungen zwischen den Kammern. Das Zustimmungserfordernis beeinträchtigt zudem die Zuordnung der Verantwortung der Ebenen für einen Rechtsakt. In dieser als „Politikverflechtung“ gekennzeichneten Situation zwingen die vorhandenen Blockademöglichkeiten die Ebenen zu Kompromissen und behindern eine von den einzelnen Akteuren zu verantwortende eigenständige Politik. Problematisch ist hinsichtlich einer Zustimmung einer zweiten Kammer außerdem, dass die so erlassenen Normen auf dieselbe Art und Weise zu ändern sind. Dadurch wirkt sich der höhere Aufwand beim Normerlass für eine Änderung hemmend aus und führt zu einer schwerfälligeren Gesetzgebung.53 Ein weiterer Nachteil eines Zustimmungserfordernisses kann in einer verringerten Einflussmöglichkeit der Parlamente liegen. Eine Koordination der Positionen der verschiedenen Gliedstaaten und insbesondere ein Aushandeln von Kompromissen erfolgt regelmäßig über die Regierungen der Gliedstaaten. Selbst bei einer engen Anbindung der Mitglieder einer zweiten Kammer an die gliedstaatlichen Parlamente54 52 Eine stärker gliedstaatliche Ausprägung liegt in der Einbeziehung einer nach dem mittelbaren Repräsentations- oder Ratssystem ausgestalteten zweiten Kammer. Deren Mitglieder sind in diesen Formen eng an die Gliedstaaten gebunden und vertreten in der Regel deren Interessen. Eine Zustimmung der dezentralen Einheiten kann auch außerhalb einer zweiten Kammer erfolgen. Dafür wären gegebenenfalls das exakte Verfahren und die Frage der Stimmenverteilung der dezentralen Einheiten zu klären. Die Stimmen der dezentralen Einheiten können im Verhältnis der Einwohnerzahlen zueinander stehen. Es kann ihnen jedoch, unabhängig von ihrer Größe und Bevölkerungsdichte, auch eine gleiche Stimmenzahl zugewiesen werden. 53 Daraus kann gegebenenfalls eine Gefahr der Versteinerung von Normen resultieren. 54 Sind die Mitglieder der zweiten Kammer weisungsabhängig kann die Weisungsbefugnis auch den gliedstaatlichen Parlamenten zugesprochen werden.

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reduziert sich jedoch ihr Handlungsspielraum.55 Eine derartige Verfahrenskompetenz leistet somit einer Verschiebung der Aufgaben der Legislative hin zur Exekutive Vorschub. Durch die alleinige Verknüpfung zentralstaatlicher Kompetenzausübung mit dem Verfahren können zudem in allen Bereichen gesamtstaatliche Regelungen erfolgen. Der Schutz dezentraler Einheiten liegt darin, dass eine Mehrheit von ihnen einer gesamtstaatlichen Regelung zustimmen muss. Verfügen jedoch die auf Ebene des Zentralstaats die Regierung stellenden Parteien auch über eine Mehrheit in einer zweiten Kammer, besteht die Gefahr, dass die Kompetenz genutzt wird, um inhaltlich nicht notwendige aber politisch gewollte Regelungen über ein zentralstaatliches Gesetz in allen Gliedstaaten umzusetzen. Parteien oder Koalitionen mit Mehrheiten in beiden Kammern könnten so in von anderen Parteien regierte Gliedstaaten „hineinregieren“.56 Dies hätte eine unsystematische Kompetenzwahrnehmung zur Folge.

55 Den Parlamenten wird oftmals nur die Möglichkeit bleiben einer Vorlage zuzustimmen oder diese abzulehnen ohne einzelne Änderungen durchsetzen zu können. Entscheidungen einer Regierung sind schneller zu fassen und ermöglichen eine bessere Abstimmung und Verhandlung mit anderen dezentralen Einheiten. Ist eine Zustimmung der dezentralen Parlamente erforderlich, sind diese an dem Beschluss beteiligt. Da der Inhalt eines Gesetzes jedoch zuvor durch die Regierungen der dezentralen Einheiten und dem Zentralstaat auszuhandeln wäre, wäre ihr Einfluss dennoch gering. 56 Von den untersuchten Ländern verfügen Österreich und Deutschland über eine von den dezentralen Einheiten dominierte zweite Kammer. Für diese besteht eine Tendenz spiegelbildlicher Mehrheiten zur ersten Kammer. In Deutschland bestehen in der Regel mit Ausnahmen zu Zeiten großer Koalitionen entgegengesetzte Mehrheiten in Bundesrat und Bundestag. Ebenso scheint in Österreich, sofern keine große Koalition der beiden Volksparteien SPÖ und ÖVP besteht, eine ähnliche Tendenz der spiegelbildlichen Mehrheiten vorzuliegen. Mehr als eine Tendenz lässt sich für Österreich nicht aus den Mehrheitsverhältnissen herauslesen, da Österreich über viele Jahre von einer großen Koalition aus ÖVP und SPÖ regiert wurde, und auf der anderen Seite durch das spätere Hinzukommen der Grünen, sowie Spaltungen der FPÖ sich ein weniger klares Schema ergibt. Es lässt sich jedoch feststellen, dass von 1966 bis 1983 in den Zeiten der Ein- bzw. Zweiparteienregierungen der ÖVP bzw. SPÖ unter Beteilung der FPÖ in den letzten drei Jahren, bis auf eine kurze Zeit nach dem Regierungswechsel die Opposition immer die Mehrheit im Bundesrat innehatte. Seit 1999 nach dem Ende einer zwischenzeitlichen erneuten großen Koalition von ÖVP und SPÖ verloren die Regierungsparteien erneut mehr und mehr Sitze im Bundesrat bis zum Verlust der Mehrheit im Oktober 2005. 2007 erfolgte eine Regierungsbilding durch eine große Koalition, die jedoch im Juli 2008 scheiterte. Somit besteht in Österreich eine ähnliche Tendenz wie in Deutschland. Zu Spanien lässt sich aufgrund der starken personenbezogenen Zusammensetzung des Senats keine vergleichbare Aussage treffen. Je stärker dezentrale Identitäten ausgeprägt sind, desto eher sind regionale Parteien und von der Zentralebene unabhängige Mehrheitsverhältnisse in den dezentralen Einheiten zu erwarten. Für die untersuchten Länder deutet die Tendenz der entgegengesetzten Mehrheiten jedoch auf eine Wechselwirkung zwischen gesamt- und gliedstaatlicher Politik hin. Gerade nach einem Wechsel der politischen Mehrheiten der ersten Kammer dauert es jedoch immer eine Weile, bis sich die Mehrheitsverhältnisse der zweiten Kammer wieder verschieben (können). In diesen Fällen sind parallele Mehrheiten zu erwarten. Darüber hinaus sind gegenläufige Mehrheiten zwar häufig anzutreffen, jedoch keinesfalls eine zwangsläufige Konstellation.

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b) Gesamtstaatliche Verfahrensausgestaltung Eine stärker gesamtstaatliche Ausrichtung hätte eine Einbeziehung einer Kammer, deren Mitglieder unabhängig von den dezentralen Parlamenten und deren Regierungen in die zweite Kammer berufen werden und von diesen weitgehend unabhängig sind.57 Es ist jedoch fraglich, inwiefern die Mitglieder einer solchen zweiten Kammer sich einer Parteipolitisierung entziehen können und ihre Entscheidungen vorrangig aufgrund staatsstruktureller Erwägungen treffen. Eine Parteipolitisierung des Organs würde zu der bereits zuvor geschilderten Gefahr unsystematischer Kompetenzzuweisungen zur Durchsetzung parteipolitischer Interessen führen. Darüber hinaus bestehen ebenso die bereits geschilderten Gefahren der Versteinerung der Normen, des erhöhten Gesetzgebungsaufwands und die angesprochen Probleme der Politikverflechtung. Eine gesamtstaatlich akzentuierte Verfahrensvoraussetzung kann auch ohne Einbeziehung einer zweiten Kammer in einem erhöhten Mehrheitserfordernis der ersten Kammer liegen. Eine verfahrensrechtliche Kompetenzausübungsklausel, die ohne Einbeziehung der Gliedstaaten auf ein erhöhtes Quorum des zentralstaatlichen Parlaments abstellt, ist jedoch ebenso in verschiedener Hinsicht problematisch. Ist ein Quorum zu niedrig, besteht die Gefahr einer Aushöhlung der Kompetenzen der dezentralen Einheiten. Ist es zu hoch, droht eine Versteinerung der Normen. Hohe Quoren sind für Grundnormen wie Verfassungen sinnvoll, die eines umfassenden Konsenses bedürfen. Die meisten Gesetze sind jedoch situationsgebundener und spezieller als Grundnormen. Ein so weitreichender gesellschaftlicher und politischer Konsens wie im Rahmen von Verfassungen ist deshalb nicht erforderlich. „Normale“ Gesetze sind wesentlich schnelllebiger und müssen dementsprechend häufiger geändert werden. Ein hohes Quorum betrifft jedoch nicht nur den Erlass, sondern auch die Änderung und Aufhebung der beschlossenen Normen. Eine nur unter hohem Aufwand zu erreichende Mehrheit erschwert eine Anpassung oder Aufhebung von Gesetzen. Es besteht somit die Gefahr von Lähmungserscheinungen der zentralstaatlichen Gesetzgebung dieses Kompetenztyps. Quoren lassen sich jedoch nicht beliebig absenken; ein qualitativ annehmbarer Schutz der Kompetenzen der dezentralen Einheiten erfordert eine für die einfache Gesetzgebung relativ hohe Hürde. 2. Umsetzungstauglichkeit Eine auf Verfahrensanfordernisse abstellende Kompetenzausübungsvoraussetzung bietet für eine Umsetzung den Vorteil, dass alle Materien des Kompetenztyps flexibel wahrgenommen werden können. Eine Normierung steht beiden Regelungs57 Zu diesen gehört das stärker auf Personen ausgerichtete Senats- und Ernennungssystem. Diese setzen auf das Ideal lebenserfahrener, couragierter und unbestechlicher Persönlichkeiten, die keinen Weisungen der Gliedstaaten unterliegen sollen.

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ebenen offen. Im Gegensatz zu inhaltlichen Kompetenzausübungsklauseln kann im Rahmen einer Verfahrenslösung grundsätzlich jede Materie des Gesetzgebungstyps zur Umsetzung sinnvoll auf die Regelungsebenen verteilt werden. Dies ist insbesondere für Richtlinien von Vorteil, deren Materien national teils von der einen, teils von der anderen Regelungsebene geregelt wurden. Bedarf eine Richtlinienumsetzung einer Änderung vorhandener zentralstaatlicher Normen, ist eine Umsetzung durch den Zentralstaat unter Einhaltung des normierten Verfahrens möglich. Die Schwerfälligkeit einer Verfahrenskompetenz kann im Rahmen der Umsetzung dann problematisch sein, wenn bestehende zentralstaatliche Normen, die eine Richtlinie umsetzen, geändert werden müssen. Dies ist dann der Fall wenn das sekundäre Unionsrecht geändert wird. Die Bewertung der Problematik hängt stark damit zusammen, wie oft Änderungen zu erwarten sind. Unionsrechtliche Richtlinien wurden bislang nicht besonders häufig geändert. Ein Grund liegt sicherlich in den hohen Verfahrensanforderungen der unionsrechtlichen Normgebung. Daneben könnte eine Rolle spielen, dass die Europäische Union, auch wenn ihre Anfänge über fünfzig Jahre zurückreichen, doch noch immer relativ am Anfang einer gemeinsamen Normgebung steht. Sie befindet sich bislang noch in einer ersten Phase der Rechtsangleichung und Entwicklung.58 Erreicht die Konstitutionalisierung jedoch ein einigermaßen stabiles Niveau und ist eine erste Durchdringung der unionsrechtlich relevanten Materien abgeschlossen, ist zu erwarten, dass in einer zweiten Phase nach und nach die Veränderung der bestehenden unionsrechtlichen Normen und ihre Anpassung an Veränderungen erfolgen wird.59 Dies umso mehr, nachdem mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon die Verfahrensanforderungen der Schaffung von Unionsrecht gesunken sind. Da das Unionsrecht jedoch der Vereinheitlichung der Regelungen der Mitgliedstaaten dient und so immer einen Kompromiss darstellt, kann von selteneren Änderungen als im Rahmen normalen nationalstaatlichen Rechts ausgegangen werden. Mit gravierenden Problemen aufgrund einer Zunahme von zu ändernden unionsrechtlichen Normen ist somit nicht zu rechnen. Da eine Aufhebung zentralstaatlicher Normen in der Regel jedoch nach dem gleichen Verfahren wie der Normerlass erfolgt, ist die Rückkehr einmal zentralstaatlich geregelter Bereiche zu einer Regelung durch die Gliedstaaten relativ unwahrscheinlich. Dies kann dazu führen, dass nach und nach immer mehr Materien gesamtstaatlich geregelt werden. Je größer der Anteil der zentralstaatlich geregelten Materien, 58

Auch wenn die Begrifflichkeit an die von Wahl beschriebenen zwei Phasen des öffentlichen Rechts in Deutschland nach 1949 erinnert, handelt es sich hier um etwas Anderes; um Stadien der unionsrechtlichen Rechtssetzung. Zu den Phasen des öffentlichen Rechts in Deutschland siehe Wahl, Die zweite Phase, Der Staat 1999, S. 495 ff. 59 Bislang erfolgen Anpassungen von Richtlinien vor allem durch die Interpretation der Gerichte der Europäischen Union und einer nachfolgenden richtlinienkonformen Auslegung der nationalen Regelungen. Eine vorrangige Anpassung durch die Rechtsprechung ist ein Anzeichen dafür, dass bestehendes Recht nur schwierig zu verändern ist. Werden Mechanismen der Rechtsetzung einfacher, ist eine Änderung von Richtlinien eher zu erwarten.

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desto eher werden bislang ungeregelte Bereiche daraufhin im Sinne einer möglichst einfachen Umsetzung dem Zentralstaat zugewiesen. Ein Vorhandensein zentralstaatlicher Normen auf einem entsprechenden Gebiet, sowie die hohe Beständigkeit zentralstaatlicher Normen würden eine zentralstaatliche Umsetzung somit bevorzugen. Dadurch würde die Umsetzungsgesetzgebung einer Tendenz zur Ausdehnung zentralstaatlicher Regelungen innerhalb des Kompetenztyps Vorschub leisten. Ein Verfahrenserfordernis führt daneben zu einer zeitaufwendigeren Gesetzgebung, die eine fristgerechte Umsetzung erschweren kann. Gestalten sich Verhandlungen für eine anvisierte gesamtstaatliche Umsetzung schwierig, kann sich ein zur Kompetenzausübung ermächtigendes Verfahren verzögern. Scheitern Einigungsversuche, ist aufgrund der bis dahin in der Regel verstrichenen Zeit unwahrscheinlich, dass die dezentralen Einheiten noch in der Lage wären, die notwendigen Umsetzungsgesetze rechtzeitig zu erlassen. 3. Fazit Aus unionsrechtlicher Sicht ist vor allem die Flexibilität des Kompetenztyps vorteilhaft. Eine Umsetzung, die zu einer erstmaligen Regelung einer Materie führt, kann noch relativ reibungslos funktionieren. Die dezentralen Einheiten können die unionsrechtlichen Vorgaben allein umsetzen oder einer zentralstaatlichen Umsetzung zustimmen. Eine Zustimmung zu einer gesamtstaatlichen Regelung wäre voraussichtlich dann zu erwarten, wenn sich dadurch Probleme horizontaler Richtlinien lösen lassen. Negativ schlägt dagegen die erhöhte Verfahrensdauer zu Buche. Vor allem hinsichtlich ihrer nationalen Anwendung bergen verfahrensrechtliche Kompetenzausübungsvoraussetzungen jedoch erhebliche Probleme. Es besteht die beschriebene Gefahr des „Hineinregierens“, das heißt von Kompetenzübergriffen, und der Schaffung zentralstaatlicher Regelungen aus sachfremden Erwägungen. Insbesondere in diesem Zusammenhang könnte es dadurch zu unsystematischen Kompetenzwahrnehmungen kommen. Ebenso bestehen bei einer Verfahrenslösung, die eine zweite Kammer einbezieht, die unter dem Schlagwort der Politikverflechtung gebündelten Bedenken einer sich selbst blockierenden Gesetzgebung ohne klare Zuständigkeiten. Die Bedenken konkretisieren sich insbesondere dann, wenn so zustande gekommene Normen zu ändern sind, da eine Änderung ebenso wie der Erlass einer Norm zustimmungsbedürftig ist. Insofern ist dem Kompetenztyp zwar eine höhere Klarheit und Flexibilität als der Bedarfskompetenz zu Eigen, jedoch wird dies mit der Hinnahme vielfältiger Probleme erkauft, so dass Verfahrenskompetenzen insgesamt keine zweckmäßige Alternative zu einer Bedarfskompetenz bilden.

V. Abweichungskompetenz Im Rahmen der Abweichungskompetenz sind beide Regelungsebenen ohne Einschränkungen befugt, Gesetze zu erlassen. Existieren sowohl zentralstaatliche als

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auch gliedstaatliche Normen gebührt letzteren der Vorrang. Der Vorrang gliedstaatlicher Normen lässt sich, wie oben gezeigt, direkt oder indirekt durch eine zeitliche Verzögerung60 ausgestalten. Im Rahmen des indirekten Vorrangs kommt jedoch zentralstaatlichen Regelungen ein Vorrang zu, sofern ein Gliedstaat im Rahmen der Verzögerungsfrist keine eigene Norm erlassen oder einen Beharrungsbeschluss gefasst hat. Im Folgenden wird der Kompetenztyp sowohl hinsichtlich der direkten, als auch der indirekten Vorrangregelung untersucht. Aufgrund der verschiedenen Auswirkungen werden beide Varianten zum Teil separat behandelt. 1. Umsetzungstauglichkeit a) Effektive Umsetzung Grundsätzlich schafft der Kompetenztyp eine Umsetzungssituation, in der der Zentralstaat sowie die Gliedstaaten Richtlinien innerhalb des gesamten Kompetenztyps umsetzen können. Diese beidseitige Umsetzungsbefugnis vereinfacht die Umsetzung etwaiger horizontaler Richtlinien. Die unionsrechtliche Umsetzungspflicht determiniert nicht, welche der beiden Ebenen die Regelung umzusetzen hat. Da beide Ebenen ohne Einschränkungen die Materien des Kompetenztyps regeln können, sind sie in der Lage, Richtlinien, die neben Materien des Kompetenztyps noch andere Materien ihrer Zuständigkeit betreffen, vollständig umzusetzen. Eine Aufspaltung einer Richtlinie auf die beiden Regelungsebenen ist damit grundsätzlich nur noch dann notwendig, wenn Kompetenzen betroffen sind, die zu Teilen ausschließlich von beiden Regelungsebenen wahrzunehmen sind. Nur in diesen Konstellationen lassen sich die Probleme horizontaler Richtlinien nicht umgehen. In allen anderen Fällen besteht die Möglichkeit der kompletten Umsetzung der Richtlinie durch einen der beiden Regelungsträger. Setzen die dezentralen Einheiten eine Richtlinie vollständig um, so gilt ihre Regelung. Im Falle einer zentralstaatlichen einheitlichen Umsetzung einer Richtlinie müssen die Gliedstaaten dagegen entscheiden, ob sie unter Wahrung der ausschließlichen Kompetenzen des Zentralstaats und der unionsrechtlichen Vorgaben von der Regelung abweichen wollen. Kann eine komplette Umsetzung einer Regelungsebene nur durch die dezentralen Einheiten erfolgen, liegt es an dem Zentralstaat zu entscheiden, ob er trotz allem eine Umsetzung im Rahmen seiner Möglichkeiten normieren will. Fällt eine Richtlinie komplett in die Materien des Kompetenztyps, können beide Regelungsträger sie umsetzen. Zu einer möglichen Untätigkeit beider Regelungsebenen ist oben bereits ausgeführt worden, dass dies – zumindest bei einem Vorrang der zentralstaatlichen Regelungen – unwahrscheinlich ist. Dies könnte sich bei einem Vorrang der Normen der dezentralen Einheiten anders darstellen. Ein ausufernder Regelungswille des Zentral60 Dies entspricht der Abweichungsgesetzgebung des Grundgesetzes nach der Föderalismusreform in Art. 72 Abs. 3 GG.

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staats wird innerhalb dieses Kompetenztyps durch die Abweichungsmöglichkeiten der dezentralen Einheiten begrenzt. Dennoch ist nicht davon auszugehen, dass der Zentralstaat ohne weitere Gründe auf einen Erlass eigener Regelungen verzichtet. Dafür spricht, dass er oftmals den dezentralen Einheiten an spezialisierter Verwaltung überlegen ist. Es ist davon auszugehen, dass sich die dezentralen Einheiten vielfach an zentralstaatlichen Normierungen orientieren oder nicht von ihnen abweichen würden. Somit wäre auch hier eine Umsetzungsunwilligkeit, bei der keine der beiden Ebenen tätig werden würde, wohl nicht zu befürchten. Unabhängig davon lässt sich dem Problem einer etwaigen Untätigkeit beider Ebenen durch Garantiemechanismen entgegenwirken.61 aa) Direkte Vorrangregelung Durch die direkte Vorrangregelung verdrängen dezentrale Normen zentralstaatliche Regelungen. Diese können dagegen Normen der Gliedstaaten nicht mehr außer Kraft setzen. Eine Richtlinie, die zuvor allein zentralstaatlich oder bislang nicht normierte Materien betrifft, wird durch eine zentralstaatliche Umsetzungsgesetzgebung auch für die dezentralen Einheiten umgesetzt. Die Gliedstaaten können diese zentralstaatliche Umsetzung unter Achtung der unionsrechtlichen Vorgaben ändern, eine überschießende zentralstaatliche Gesetzgebung auf einen Mindestumfang zurückführen oder die Umsetzung nach eigenen Vorstellungen ausgestalten. Geschieht dies nicht, gilt das zentralstaatliche Umsetzungsgesetz. Wenn eine Umsetzung die Änderung nationaler Gesetze erfordert, kann der Zentralstaat eine Richtlinie nicht für die Gliedstaaten umsetzen, in denen deren eigenen Gesetze die zentralstaatliche Regelung verdrängen. Somit bestehen für die dezentralen Einheiten zwei Umsetzungsmöglichkeiten. Zum einen können sie die Richtlinie eigenständig umsetzen, zum anderen steht ihnen die Möglichkeit zur Verfügung, das eigene Gesetz aufzuheben und so dem zentralstaatlichen Gesetz zur Geltung zu verhelfen. Damit würde ein Gliedstaat jedoch gleichzeitig die eigenen Abweichungsregelungen aufheben und in Gänze zur zentralstaatlichen Regelung zurückkehren. Nicht akzeptabel aus der Sicht guter Gesetzgebung wären das Aufheben der eigenen Gesetze und ein darauf folgendes erneutes Abweichen von der zentralen Regelung. Innerhalb kurzer Zeit würden so die geltenden Regelungen mehrfach wechseln. Die Rechtsklarheit und Rechtssicherheit würden darunter erheblich leiden. Grundsätzlich ist somit im Rahmen der direkten Vorrangregelung in Bereichen, in denen dezentrale Einheiten von der zentralstaatlichen Regelung abgewichen sind, eine eigenständige Umsetzung des Unionsrechts nötig. Anderes ergibt sich nur, wenn das Unionsrecht gerade die Unterschiede der zentralstaatlichen und der dezentralen Ebene aufhebt.

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Zu diesen siehe unten Dritter Teil, Kapitel 5.

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bb) Indirekte Vorrangregelung Eine indirekte Vorrangregelung durch verzögertes Inkrafttreten führt zu anderen Fragestellungen und Problemen als der direkte Vorrang. Zentralstaatliche Gesetze verändern gliedstaatliche Normen, sofern diese nicht innerhalb von sechs Monaten mit einem Parlamentsbeschluss auf ihren Regelungen beharren oder neue Abweichungen beschließen. Für eine Umsetzung von Richtlinien, die keine Änderung bestehender Normen erfordert, ergeben sich aus der Vorrangregelung keine Unterschiede zu einem direkten Vorrang. Anderes gilt, wenn eine Richtlinie eine Anpassung bestehender nationaler Normen, die sowohl seitens des Zentralstaats als auch abweichend von dezentralen Einheiten geregelt wurden, erfordert. Setzt ein Gliedstaat entsprechende Richtlinien rechtzeitig selbst um, ergeben sich keine Probleme. Zu betrachten ist allerdings die Situation, wenn Gliedstaaten das Unionsrecht nicht rechtzeitig eigenständig umsetzen. In diesem Fall tritt mit Ablauf der Verzögerungsfrist die zentralstaatliche Regelung in Kraft. Die Umsetzung des Unionsrechts könnte somit in diesen Fällen durch ein zentralstaatliches Gesetz sichergestellt werden. Aus Sicht des Unionsrechts ist dem Erfordernis einer fristgerechten Umsetzung der Vorzug zu erteilen. Aus innerstaatlicher Sicht kann es jedoch sinnvoller sein, eine verzögerte Umsetzung in Kauf zu nehmen. Wollen dezentrale Einheiten ihre Abweichung von der zentralstaatlichen Regelung erhalten, müssen sie eigene Umsetzungsgesetze erlassen. Verspäten sie sich jedoch in ihrer Umsetzung, kann ein Inkrafttreten des zentralstaatlichen Gesetzes nur anhand eines Beharrungsbeschlusses aufgefangen werden. Geschieht dies nicht, führt dies zu einem kurzfristigen Wechsel der Rechtslage, sofern die Richtlinie die Unterschiede zwischen zentral- und gliedstaatlichem Gesetz nicht nivelliert. Das frühere gliedstaatliche Gesetz würde dann bis zum Erlass des Umsetzungsgesetzes der dezentralen Einheit von dem zentralstaatlichen Umsetzungsgesetz verdrängt. Dadurch wechselt innerhalb relativ kurzer Zeit die Rechtslage in dem betroffenen Gliedstaat von seinem Abweichungsgesetz zu der zentralstaatlichen und dann wieder zur gliedstaatlichen Umsetzungsnorm. Ein solcher Wechsel kann zu schwierigen Rechtsanwendungs- und -überleitungsfragen führen. Da es sich dabei um Materien handelt, für die die dezentralen Einheiten abweichende Regelungen getroffen haben, ist davon auszugehen, dass es sich aus Sicht der dezentralen Einheiten nicht um unerhebliche Rechtswechsel handelt. Somit ist anzunehmen, dass sie im Rahmen ihres Umsetzungsgesetzes in der Regel ihre zwischenzeitlich verdrängten Normen wieder aufnehmen würden. Um einen solchen Regelungswechsel zu vermeiden, müssen die Gliedstaaten vor Ablauf der Verzögerungsfrist Unionsrecht eigenständig umsetzen oder einen Beharrungsbeschluss fassen. Dadurch würde sich eine Umsetzung bis zum Erlass eines gliedstaatlichen Umsetzungsgesetzes verzögern.

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Geht man von einer Bereitschaft der dezentralen Einheiten zur Umsetzung aus, ist nicht anzunehmen, dass besonders lange Fristüberschreitungen zu erwarten sind.62 Können dadurch schnell hintereinander wechselnde Rechtslagen vermieden und die Gefahr der Normwidersprüche bei der Implementierung des Unionsrechts reduziert werden, scheint eine kurzfristige vorübergehende Fristüberschreitung somit die bessere Lösung. Die Umsetzung des Unionsrechts wird dadurch in den beiden Regelungsebenen entkoppelt. Diese sind jedoch unabhängig davon verpflichtet und gehalten, dieses fristgerecht umzusetzen. Wenn somit in der Rechtswirklichkeit seitens der dezentralen Einheiten sinnvollerweise darauf abgezielt wird, ein Ersetzen ihrer Normen durch zentralstaatliche Normen zu vermeiden, bietet ein indirekter Vorrang mit verzögertem Inkrafttreten der zentralstaatlichen Normen keine Vorteile. Lediglich in den Fällen, in denen ein Gliedstaat zu der zentralstaatlichen Regelung zurückkehren will, entfällt im Rahmen des indirekten Vorrangs ein notwendiger Aufhebungsbeschluss. Droht eine längere als nur kurzfristige Überschreitung der Umsetzungsfrist, könnte ein Ersetzen der gliedstaatlichen Regelung durch das zentralstaatliche Umsetzungsgesetz sinnvoll erscheinen. Überleitungs- und Normanwendungsprobleme könnten jedoch trotz allem auftreten. Besser ist es deshalb die Gliedstaaten anhand sekundärer Garantiemechanismen zu einer Umsetzung anzuhalten.63 Dadurch werden zugleich Fälle einer möglichen Umsetzungsunwilligkeit erfasst. b) Dauer des Gesetzgebungsverfahrens Einer fristgerechten Umsetzung von Unionsrecht stehen keine wesentlichen Probleme entgegen. Erfolgt eine Umsetzung auf bislang unnormiertem Gebiet, gilt eine die Frist einhaltende etwaige zentralstaatliche Umsetzungsgesetzgebung bis zu einem Abweichen der dezentralen Einheiten und sorgt für die fristgerechte Umsetzung. Ebenso steht es den dezentralen Einheiten offen, eigenständig das Unionsrecht umzusetzen. Ergeht eine Umsetzung auf einem Gebiet auf dem bereits gliedstaatliche Normierungen vorhanden sind, wirken sich die Unterschiede der Vorrangregelungen aus. Grundsätzlich liegt ein schnelles und einfaches Gesetzgebungsverfahren vor. Probleme könnten sich ergeben, wenn ein Gliedstaat auf eine eigenständige Umsetzung verzichtet, der Zentralstaat letztendlich jedoch eine eigene Regelungsabsicht aufgibt.64 Dies würde dann für die bislang nicht tätig gewordenen dezentralen Einheiten zu einer verkürzten Umsetzungsfrist führen. Diese Konstellation erscheint jedoch, 62

Siehe dazu sogleich b) Dauer des Gesetzgebungsverfahrens. Siehe dazu im Folgenden Dritter Teil, Kapitel 5. 64 Dies wäre im Regelfall jedoch wohl nicht zu erwarten. Wenn sich auf Seiten des Zentralstaats jedoch das Gefühl einstellen sollte, eine unnötige Regelung zu erarbeiten, da fast alle Gliedstaaten eigene Regelungen treffen, könnte die zentrale Ebene ihr Gesetzgebungsverfahren einstellen. 63

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insbesondere auf die mit einer Regelung verbunden Möglichkeit ein Rechtsgebiet vorzuprägen, unwahrscheinlich. Der Kompetenztyp steht einer schnellen Gesetzgebung nicht im Weg. Es ist jedoch zu klären, ob bzw. wie eine rechtzeitige Verabschiedung einer abweichenden dezentralen Umsetzungsgesetzgebung sichergestellt werden kann.

aa) Indirekte Vorrangregelung Die indirekte Vorrangregelung enthält eine sechsmonatige Verzögerungsfrist vor Inkrafttreten zentralstaatlicher Gesetze. Zweifelhaft erscheint, ob dieser Zeitraum für die dezentralen Einheiten ausreicht, um von der zentralstaatlichen Regelung abweichende Umsetzungsgesetze zu erlassen. Die Ausgestaltung der Verzögerung als sechsmonatige Frist wird im nationalen Recht als ausreichend angesehen. In dieser Zeit können die dezentralen Einheiten zentralstaatliche Gesetze diskutieren und Beharrungsbeschlüsse fassen. Sind eigene dezentrale Regelungen innerhalb dieses Zeitraums nicht zu erarbeiten, ist dies im Rahmen der nationalen Gesetzgebung unerheblich, da nationalstaatlich kein zeitlich gebundener Gesetzgebungszwang besteht. Im Gegensatz dazu ist Unionsrecht jedoch innerhalb der vorgegebenen Frist umzusetzen. Ob innerhalb der sechsmonatigen Verzögerungsfrist von den dezentralen Einheiten abweichende Normen erlassen werden könnten, ist allerdings unklar. Die Rahmengesetzgebung in Deutschland hat gezeigt, dass zwei hintereinander stattfindende Gesetzgebungsverfahren relativ viel Zeit benötigen. Der Aufwand für die Erarbeitung des Gesetzes ist zwar wesentlich geringer als eine eigenständige Gesetzgebung, wenn eine dezentrale Einheit lediglich von einem zentralstaatlichen Gesetz abweicht. Dennoch erscheint zweifelhaft, ob eine solche Abweichung innerhalb einer Frist von sechs Monaten einschließlich der Diskussion und des Beschlusses des Gesetzes im Parlament geleistet werden kann. Auch wenn im Rahmen einer Abweichung bereits auf Grundlage eines bestehenden Textes eigene Regelungsvorstellungen diskutiert werden können, benötigt eine Überarbeitung des Gesetzestextes Zeit. Eine nicht nur abweichende Regelung, sondern der Erlass eigenständiger Normen erscheint auf Grundlage der Erfahrung mit zweistufigen Gesetzgebungsverfahren nicht innerhalb der bestehenden Zeit möglich. Für eine eigenständige fristgerechte Umsetzung müssen die Gliedstaaten parallel zu einer Umsetzung des Zentralstaats mit der Erarbeitung ihrer Umsetzungsgesetze beginnen. Dabei können sie sich möglicherweise an der parallel erfolgenden Umsetzung des Zentralstaates orientieren. Ein entsprechender Austausch zwischen den die Umsetzung erarbeitenden Ministerien im Zeitpunkt der Entstehung kann die Arbeit der jeweiligen Regelungsträger vereinfachen. Es bedarf jedoch einer eigenständigen Umsetzung des Unionsrechts durch die Gliedstaaten, die eigene Gesetze erlassen haben. Gelingt es einem Gliedstaat nicht, vor Inkrafttreten eines zentralstaatlichen Umsetzungsgesetzes das Unionsrecht eigenständig umzusetzen, obwohl dies zum Erhalt

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ihrer eigenen Regelungen notwendig ist, müssen sie einen Beharrungsbeschluss fassen, um den geschilderten Auswirkungen der kurzzeitigen Ersetzung ihrer Normen zu entgehen. Sind die Gliedstaaten gewillt Unionsrecht umzusetzen, ist nicht anzunehmen, dass eine Umsetzungsfrist lange überschritten wird. Zwar können Wahlen sowie gegebenenfalls darauf folgende schwierige Regierungsbildungen eine fristgerechte Umsetzung erschweren, jedoch ist dies kein gliedstaatenspezifisches Problem.65 Der Kompetenztyp ist an sich relativ klar und ermöglicht eine schnelle Gesetzgebung. Zudem werden durch das Instrument der unmittelbaren Anwendung von Richtlinien die Folgen einer Fristüberschreitung gemindert. Auch wenn dies angesichts der üblichen Umsetzungsdauer nicht sehr wahrscheinlich ist, würde eine vor Ende der Umsetzungsfrist in Kraft tretende zentralstaatliche Regelung auf die dezentralen Einheiten einen erhöhten Druck ausüben. Sie wären dann zum Erhalt ihrer Normen und der Vermeidung von Normwidersprüchen gezwungen, bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist, nämlich innerhalb der sechsmonatigen Frist, nach der eine gesamtstaatliche Regelung in Kraft tritt, ihr eigenes Gesetz zu beschließen. Die andere Möglichkeit liegt wiederum in einem Beharrungsbeschluss. Aus Rücksicht auf die dezentralen Einheiten sollte der Zentralstaat, sofern dies einmal relevant werden sollte, das Inkrafttreten einer Richtlinienumsetzung jedoch auf das Ende der Umsetzungsfrist legen. Der verzögerte Vorrang führt des Weiteren dazu, dass dezentrale Einheiten, die das Unionsrecht schneller als der Zentralstaat umsetzen, nach dessen Umsetzung zu einem Beharrungsbeschluss ihres Gesetzes gezwungen sind, um eine Modifikation durch das zentralstaatliche Gesetz wieder auszuschließen. Auch wenn dies voraussichtlich nur selten zu erwarten wäre, verkompliziert es jedoch die Vorrangregelung. In der deutschen Abweichungsgesetzgebung besteht die Möglichkeit, die sechsmonatige Verzögerungsfrist mit Zustimmung des Bundesrates zu verkürzen. Dieses Verfahren wurde für Fälle eingeführt, in denen ein kürzerer Zeitraum zur Einhaltung einer unionsrechtlichen Umsetzungsfrist erforderlich ist.66 Durch einen solchen Mechanismus wird einer faktischen Verkürzung der Umsetzungsfrist des Zentralstaats aufgrund der sechsmonatigen Verzögerung des Inkrafttretens entgegengewirkt.67 Es wird jedoch deutlich, dass gliedstaatliche Umsetzungsgesetze unabhängig von der zentralstaatlichen Regelung erarbeitet werden müssen, da eine Verkürzung der 65 Der Grundsatz der Diskontinuität kann eine Gesetzgebung verzögern, da nach dem Zusammentreten eines neu gewählten Parlaments alle schon erfolgten Schritte der Gesetzgebung wiederholt werden müssen. Dies betrifft jedoch, ebenso wie eine auf eine Wahl folgende schwierige Regierungsbildung, sowohl die gliedstaatlichen als auch das zentralstaatliche Parlamente und begründet somit kein spezielles Problem dezentraler Einheiten. 66 Dietsche, Die „konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsrecht für die Länder“, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2006, S. 182, 184. 67 Da seine Gesetze im Regelfall erst sechs Monate nach Verabschiedung in Kraft treten, erfordert eine fristgerechte Umsetzung somit schon eine Verabschiedung sechs Monate vor Fristende.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Frist eine rechtzeitige unionsrechtliche Umsetzung eigener dezentraler Regelung erschwert. bb) Direkte Vorrangregelung Ebenso wie im Rahmen der indirekten Vorrangregelung liegt keine besonders langwierige Gesetzgebung vor. Fristüberschreitungen drohen lediglich, wenn der Zentralstaat einen Regelungswillen nach einiger Zeit wieder aufgibt und sich dadurch für Gliedstaaten in denen das zentralstaatliche Gesetz eine Richtlinie umgesetzt hätte, die Frist verkürzt. Dies ist jedoch, wie im Rahmen des indirekten Vorrangs, nicht sehr wahrscheinlich. Für einen mit einem direkten Vorrang ausgestalteten Kompetenztyp ergeben sich somit keine grundsätzlichen Änderungen. Zwar laufen die dezentralen Einheiten nicht Gefahr, dass ihre Regelungen durch solche des Zentralstaats ersetzt werden, dennoch besteht die Fristgebundenheit für sie genauso. Sie können ebenso wenig eine Umsetzungsgesetzgebung des Zentralstaats abwarten und anschließend eigene Umsetzungsgesetze erlassen, da dies in der Regel zu einer Überschreitung der Umsetzungsfrist führen würde. Der Kompetenztyp erfordert jedoch keine Beharrungsbeschlüsse und bedarf ebenso keiner Beschlüsse zu einer Verkürzung der Frist zum Inkrafttreten einer Norm, um eine rechtzeitige Umsetzung zu gewährleisten. 2. Allgemeine Geeignetheit Die Abweichungskompetenz zeichnet sich durch ein hohes Maß an Klarheit aus. Beide Regelungsebenen sind zur Rechtsetzung ermächtigt, während den Normen der Gliedstaaten innerhalb ihres Anwendungsgebietes der Vorrang gebührt. Dabei steht es den dezentralen Einheiten frei, eigenständige Gesetze zu erlassen oder vorhandene zentralstaatliche Gesetze zu erhalten. Für den Zentralstaat kann es attraktiv sein, anhand einer eigenen Gesetzgebung eine Auffangregelung für ein Rechtsgebiet zu schaffen und darüber hinaus die Regelung eines Rechtsgebiets vorzuprägen. Solange die Gliedstaaten keine abweichende Regelung erlassen haben, gilt das zentralstaatliche Gesetz. Dadurch können die Gliedstaaten sich in ihrer Gesetzgebung auf die Materien konzentrieren, in denen regionale Besonderheiten vorliegen oder sie eine andere inhaltliche Regelung bevorzugen. Sie können somit, sofern sie dies für erforderlich halten, die Vorteile einer sachnäheren Regelung wahrnehmen. Darüber hinaus verfügt der Kompetenztyp über eine hohe Effizienz. Im Gegensatz zu einer ausschließlich von den dezentralen Einheiten zu regelnden Materie können die Gliedstaaten auf gegebenenfalls vorhandene zentralstaatliche Normen zurückgreifen, wenn diese ihren Vorstellungen entsprechen, und auf den Aufwand einer eigenen Regelung verzichten. In Bezug auf die Vorrangregelungen wurde gegen die deutsche Abweichungsgesetzgebung der Vorwurf erhoben, dass nur schwer erkenntlich sei, welches Recht gilt. Eine direkte Vorrangregelung führt jedoch nicht zu Unklarheiten. Besteht ein gliedstaatliches Gesetz geht es zentralstaatlichen Regelungen stets vor. Schwieriger ist

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dies im Rahmen des indirekten Vorrangs. Für verzögerte Vorrangregelungen sind unter anderem Hinweise in den Gesetzen, welche Gesetze durch sie voraussichtlich derogiert werden, oder separate Listen, die über den aktuellen Vorrang Auskunft geben, denkbar. In Deutschland soll das Bundesrecht und davon abweichendes Landesrecht gemeinsam im Rahmen des Dokumentationssystems „juris“ Klarheit über das jeweils geltende Recht vermitteln.68 Unabhängig davon ist jedoch von einer schwierigeren Erkennbarkeit auszugehen. Exkurs: Unionsrechtskonformität des Kompetenztyps Im Rahmen der Föderalismusreform in Deutschland wurden grundsätzliche Zweifel geäußert, ob die deutsche Abweichungsgesetzgebung den unionsrechtlichen Anforderungen an eine Umsetzungsgesetzgebung entspreche.69 Da „die ,Drohung’ abweichender Ländergesetzgebung auch eine gewisse Unsicherheit bezüglich der Verlässlichkeit von Bundesrecht und Umsetzungsgesetzgebung mit sich brächte, … [könnten] diese Abweichungsbefugnisse jedenfalls teilweise mit den unionsrechtlichen Vorgaben in Konflikt geraten (können). Denn gewisse Bereiche verlangen durchaus im Hinblick auf ihre Effektivität nach einem einheitlichen (hohen) Schutzstandard, und im Übrigen dürfte die EuGH-Rechtsprechung es nahe legen, dass solche ,Unsicherheiten’ nicht mit den unionsrechtlichen Anforderungen in Einklang stehen.“70 Im Rahmen eines konkurrierenden Kompetenztyps mit Vorrang der dezentralen Einheiten ist unklar, wie weit der geographische Anwendungsbereich eines zentralstaatlichen Umsetzungsgesetzes ist und welche anderen Regelungen möglicherweise von einzelnen dezentralen Einheiten zu erwarten sind. Zentralstaatliches Recht setzt somit nicht zwangsläufig im gesamten Staatsgebiet Unionsrecht um. Ob eine korrekte gesamtstaatliche Umsetzung vorliegt, lässt sich somit nur im Rahmen einer gemeinsamen Betrachtung von zentralstaatlichen und gliedstaatlichen Normen treffen. Im Rahmen der beschriebenen Kompetenz ist eine Umsetzung erfolgt, wenn der Zentralstaat eine Richtlinie korrekt umgesetzt hat und keine abweichenden Gesetze vorliegen. Liegen abweichende Gesetze vor, sind diese ebenfalls zu prüfen. Erlassen alle dezentralen Einheiten unionsrechtskonforme Umsetzungsgesetze, liegt ebenfalls eine korrekte Umsetzung vor. Die Unsicherheit einer konkurrierenden Gesetzgebung mit Vorrang der Normen der dezentralen Einheiten bezieht sich darauf, dass das Recht des Zentralstaates nicht zwangsläufig im ganzen Staatsgebiet gilt, sondern in den einzelnen und im Ex68 Siehe Deutscher Bundestag, Entschließungsantrag zu der dritten Beratung des Gesetzentwurfs BT-Drs. 16/2052, S. 8. 69 So zum Beispiel Epiney, Stellungnahme: Föderalismusreform und Europäisches Umweltrecht Ziffer 13; Scharpf, Thesenpapier zur Föderalismusreform S. 19; diesen folgend Häde, Zur Föderalismusreform in Deutschland, JZ 2006, S. 930, 936 f. 70 Epiney, Stellungnahme: Föderalismusreform und Europäisches Umweltrecht, Ziffer 13.

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tremfall in allen dezentralen Einheiten vor oder nach dessen Inkrafttreten ersetzt werden kann. Solange nicht alle dezentralen Einheiten von dem gesamtstaatlichen Gesetz abgewichen sind, besteht mithin keine Sicherheit, dass sie nicht noch abweichen werden. Teilweise wird daran gezweifelt, dass ein „Bundesgesetz mit absoluten Abweichungsrechten“ einer vollständigen Umsetzung genügt. Klarer sei die Situation jedoch, wenn ein Bundesgesetz sofort in Kraft trete und Abweichungsgesetze gegebenenfalls einzeln unter Vertragsverletzungsgesichtspunkten behandelt würden.71 Die Zweifel an der Unionsrechtstauglichkeit scheinen sich in diesem Fall nicht auf die Abweichung an sich, sondern auf die Unbestimmtheit, ob ein zentralstaatliches Gesetz in einem Gliedstaat in Kraft tritt, zu beziehen. Bedenken bereitet dabei nicht die Mehrzahl der Gesetze, sondern die Frage der effektiven Kontrolle der Umsetzung. In der Regel normieren Richtlinien eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, eine Umsetzung des Unionsrechts der Kommission anzuzeigen,72 damit die Umsetzung von der Kommission kontrolliert werden kann. Holt die Kommission Auskünfte über den Stand der Umsetzung ein, sind ihr auch bereits verabschiedete, bzw. im Gesetzgebungsverfahren befindliche Umsetzungsmaßnahmen mitzuteilen. Alle Umsetzungsgesetze können dabei auf ihre Unionsrechtskonformität überprüft werden. Dass ein zentralstaatliches Gesetz möglicherweise nicht in allen, im äußersten, wenn auch sehr unwahrscheinlichen Fall in keinem Gebiet des Staates in Kraft tritt, kann zu einer Mehrarbeit der Kommission führen. Sie müsste schließlich die stattdessen erlassenen dezentralen Gesetze prüfen. Erschwert wird die Kontrolle auch durch einen weiteren Umstand: Kommt der Zentralstaat seiner Pflicht, die Umsetzung anzuzeigen, nach und bestehen zu diesem Zeitpunkt keine vorrangigen dezentralen Normen, liegt aus Sicht der Kommission eine vollständige Umsetzung vor, wenn die zentralstaatliche Regelung unionsrechtskonform ist. Erlassen die dezentralen Einheiten nachfolgend Normen, die die zentralstaatliche Regelung verdrängen, besteht unionsrechtlich weiterhin die Pflicht des Mitgliedstaates, diesen Normerlass der Kommission mitzuteilen. Geschieht dies jedoch nicht, ist der Verstoß für die Kommission nicht unbedingt ersichtlich. Eine solche erneute Mitteilungspflicht ergibt sich nur, wenn einzelne die zentralstaatliche Umsetzung ersetzende Umsetzungsgesetze ergehen. Da eine abweichende dezentrale Gesetzgebung jedoch nicht ergehen muss, kann nicht aus der Tatsache, dass keine erneute Mitteilung erfolgt, ein Verstoß gegen unionsrechtliche Verpflichtungen gefolgert werden. Wenn keine Mitteilung erfolgt, liegt somit nicht grundsätzlich ein Verstoß vor, gegen den die Kommission vorgehen kann. Hierbei handelt es sich somit nicht um ein materielles, sondern vielmehr ein verfahrensrechtliches Problem. Diesem liegt ein Misstrauen gegenüber der Kooperation der Nationalstaaten mit der Kommission zugrunde. Trennt man zwischen der mate-

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Scharpf, Thesenpapier zur Föderalismusreform, S. 19 f. Eine solche Verpflichtung ist in vielen Rechtsangleichungsrichtlinien verankert. Ruffert in: Calliess/ders., EUV/EGV Art. 211 Rn. 3. 72

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riellen Überprüfbarkeit der korrekten Umsetzung und einer effektiven Kontrollmöglichkeit derselben, ergibt sich Folgendes: Eine materielle Überprüfung der im Rahmen eines Vorrangs der dezentralen Einheiten erlassenen Gesetze kann für die Kommission mehr Aufwand bedeuten als eine einfache zentralstaatliche Umsetzung. Jedoch ist die Umsetzung auch in Fällen ausschließlicher dezentraler Kompetenzen für eine Mehrzahl nationaler Regelungen zu überwachen. Der höhere Aufwand kann mithin nicht gegen den Kompetenztyp angeführt werden. Zudem dürfte die Zahl der zu überwachenden Regelungen im Rahmen des hier erörterten Kompetenztyps geringer als im Rahmen einer ausschließlichen Kompetenz der dezentralen Einheiten sein.73 Wird die Kommission über die einzelnen dezentralen Gesetze ebenso wie über die zentralstaatliche Umsetzung informiert, bestehen für eine Kontrolle keine weiteren Hindernisse. Wird die Kommission wie in der Praxis häufig74 aufgrund von Beschwerden tätig, kann die fragliche Norm ebenso überprüft werden. Bezüglich der Kontrolle der korrekten Umsetzung ist nach geeigneten Lösungen zu suchen, die dem Misstrauen der Europäischen Union gegenüber den Mitgliedstaaten Rechnung tragen. Am effektivsten wären voraussichtlich unmittelbare finanzielle Sanktionen gegenüber den Mitgliedstaaten, die ihrer Informationspflicht nicht nachkommen. Die alleinige Klagemöglichkeit der Kommission vor dem EuGH zum Erhalt der Informationen und eine an weitere Untätigkeit geknüpfte finanzielle Sanktion können keinen wirksamen Druck entfalten. Die finanziellen Sanktionen könnten innerhalb der Mitgliedstaaten an Gliedstaaten die ihrer Informationspflicht nicht nachkommen weitergegeben werden. Somit kann ein solcher Gesetzgebungstyp zwar Schwierigkeiten hervorrufen, diese beruhen jedoch nicht auf seiner Struktur, sondern ergeben sich gegebenenfalls aus einer pflichtwidrig nicht erfolgten Kooperation der Nationalstaaten. Eine solche ist im Rahmen des Unionsrechts zu sanktionieren. Dies führt jedoch nicht zu einer Unionsrechtswidrigkeit des Kompetenztyps. Hinsichtlich der verschiedenen Vorrangtechniken bestehen in diesem Zusammenhang keine großen Unterschiede. Ein direkter Vorrang führt allerdings zu einer höheren Übersichtlichkeit und erleichtert so die Überprüfung der Kommission.75 73

Siehe dazu oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. I. 1. e). Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 4 Rn. 68. 75 Während sich die Situation in den Fällen, in denen erstmals Normen erlassen werden, nicht unterscheidet, liegen auch bei einer erforderlichen Änderung nationaler Normen keine großen Unterschiede vor. Während eine zentralstaatliche Umsetzung im Zeitpunkt ihres Erlasses bereits eine vollständige Umsetzung bewirken kann, kann diese durch Beharrungsbeschlüsse einzelner dezentraler Einheiten wieder stückweise zurückgenommen werden. Eine Abweichungsmöglichkeit besteht auch im Rahmen des direkten Vorrangs. Ein Unterschied ergibt sich jedoch daraus, dass zumindest wenn abweichende dezentrale Normen vorliegen, für diese ersichtlich ist, dass in diesen Fällen die Umsetzung separat zu kontrollieren ist. 74

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Beziehen sich die Bedenken bezüglich der Unsicherheit darauf, inwieweit abweichende Regelungen das erforderliche Niveau unionsrechtlicher Regelungen einhalten,76 ist darauf zu verweisen, dass jedes Abweichungsgesetz einer dezentralen Einheit den unionsrechtlichen Anforderungen entsprechen muss. Unionsrechtliche Regelungen statuieren exakte Standards oder Höchst- bzw. Mindestanforderungen. An diese haben sich alle nationalen Umsetzungsgesetzgeber zu halten. Sind alle einzelnen Umsetzungsgesetze unionsrechtskonform, ist nicht ersichtlich, inwiefern ein „einheitlich hoher Schutzstandard“ durch die Regelungen unterschritten werden sollte. Letztendlich ist noch offen, ob die Kommission im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung anerkennt, dass es national zwei oder drei gleichermaßen unionsrechtskonforme Umsetzungen gibt. Gliedstaatliche Kompetenzen können jedoch immer zu mehreren Umsetzungsgesetzen führen. Überzeugende Gründe für eine Ablehnung der Unionsrechtskonformität bestehen nicht.

3. Bewertung der Vorrangregelungen des Kompetenztyps Ein Vorrang der Normen der dezentralen Einheiten lässt sich, wie beschrieben, direkt oder indirekt per eines verzögerten Inkrafttretens ausgestalten. Die Unterschiede der Vorrangregelungen kommen erst zum Tragen, wenn Gliedstaaten eigene Normen verabschiedet haben und der Zentralstaat danach eigene Regelungen erlässt oder diese ändert. Im Rahmen des direkten Vorrangs ist dies für die gliedstaatlichen Normen unerheblich. Besteht ein indirekter Vorrang könnte dies jedoch zu einem höheren Aufwand führen, ohne dass diesem entsprechende Vorteile entstünden. Gilt ein indirekter Vorrang kraft zeitlicher Verzögerung müssen die Gliedstaaten entscheiden, ob sie die (neue) zentralstaatliche Regelung abwenden oder per Zeitablauf übernehmen wollen. Gliedstaaten werden in der Regel eigenständige Normierungen nicht grundlos treffen.77 Deshalb ist davon auszugehen, dass sie die Eigenarten ihrer Normierung erhalten wollen. Der Zentralstaat wird jedoch seine Gesetze regelmäßig nur dann ändern, wenn eine Veranlassung für eine Neuregelung besteht. Sofern ein Gliedstaat die Notwendigkeit einer Gesetzesänderung teilt, wird jedoch auch er sein Gesetz überarbeiten. Im Gegensatz zum direkten Vorrang stehen die Gliedstaaten im indirekten Vor76 Diese Befürchtung scheint der oben wiedergegebenen Aussage Epineys („… gewisse Bereiche verlangen durchaus im Hinblick auf ihre Effektivität nach einem einheitlichen (hohen) Schutzstandard …“) zugrunde zu liegen. Vgl. Epiney, Stellungnahme: Föderalismusreform und Europäisches Umweltrecht Ziffer 13. 77 In den Fällen, in denen ein gliedstaatliches Gesetz zuvor ergangen ist, muss aus gliedstaatlicher Sicht nicht zwangsläufig ein Grund für eine unterschiedliche Regelung bestehen. Diese Fälle können jedoch im Weiteren vernachlässigt werden. Zum einen erscheint ein Beharren auf der eigenen Regelung aus einem gliedstaatlichen Stolz heraus nicht unwahrscheinlich, zum anderen ist hinsichtlich der Mehrzahl der Gliedstaaten in der Mehrheit der Fälle von einer früheren zentralstaatlichen Regelung auszugehen.

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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rang jedoch unter Zeitdruck. Benötigen sie mehr Zeit zur Gesetzeserarbeitung müssen sie im Rahmen des indirekten Vorrangs einen Beharrungsbeschluss fassen, um kurzfristig wechselnde Regelungen zu vermeiden.78 Einen solchen Beschluss müssen die Gliedstaaten auch treffen, wenn sie vor ihrer eigenen Neuregelung abwarten wollen, wie sich die zentralstaatliche Regelung in der Praxis bewährt. Gleiches gilt, wenn ein Gliedstaat keine Veranlassung sieht, seine Regelungen zu verändern. Somit erfordert der indirekte Vorrang verschiedentlich eine Beschlussfassung der Gliedstaaten und führt zu einer erhöhten Komplexität, ohne dass Vorteile ersichtlich wären. Lediglich in den Fällen, in denen Gliedstaaten eine zentralstaatliche Regelung übernehmen wollen, macht der indirekte Vorrang einen Aufhebungsbeschluss entbehrlich. Hinsichtlich der nationalen Gesetzgebung erscheint ein direkter Vorrang somit vorteilhaft. Im Rahmen der Umsetzung des Unionsrechts kann ein indirekter Vorrang zu einer zügigeren Umsetzung führen. Dies ist aus Sicht des Unionsrechts erstrebenswert, um eine fristgerechte Umsetzung zu erreichen. Aus innerstaatlicher Sicht können ein direkter Vorrang und die daraus möglicherweise resultierende Inkaufnahme einer verzögerten Umsetzung jedoch sinnvoller sein. Hat der Zentralstaat ein Umsetzungsgesetz erlassen erfolgt im Rahmen des indirekten Vorrangs die Umsetzung sofern keine gliedstaatlichen Gesetzesbeschlüsse gefasst wurden, mit Ablauf der Verzögerungsfrist in den Gliedstaaten. Nivelliert eine Richtlinie die Unterschiede der zentralstaatlichen und gliedstaatlichen Regelung, ergibt sich für die Gliedstaaten zunächst einmal – zumindest aus den zuvor bestehenden Unterschieden – kein Grund für eine eigenständige Regelung. Ändert ein zentralstaatliches Umsetzungsgesetz jedoch auch nationale, unterschiedliche Regelungen, ist davon auszugehen, dass die Gliedstaaten die Eigenheiten ihrer Normierung beibehalten wollen und deshalb ein eigenständiges Umsetzungsgesetz erlassen wollen. In diesen Fällen müssten sie wiederum einen Beharrungsbeschluss fassen um ein rasches Wechseln der Rechtslage zu vermeiden, da zumindest zweifelhaft ist, dass sie es schaffen würden innerhalb von sechs Monaten ein Umsetzungsgesetz zu erarbeiten und zu verabschieden. Eine (kurzzeitig) verzögerte Umsetzung ist hinsichtlich der geschilderten Probleme aufgrund kurzfristiger Rechtsänderungen79 einer fristgerechten Umsetzung vorzuziehen. Einer längerfristigen verzögerten Umsetzung lässt sich dagegen anhand sekundärer Sanktionsmechanismen entgegenwirken. Hat ein Gliedstaat jedoch bereits Probleme ein Umsetzungsgesetz rechtzeitig zu erlassen, scheint es nicht sinnvoll, ihn zusätzlich zu dem Erlass eines Beharrungsbeschlusses zu zwingen. Die Folgen des indirekten Vorrangs führen somit mitunter na78

Andernfalls würde die gliedstaatliche Regelung von der zentralstaatlichen verdrängt. Diese würde jedoch wiederum von der überarbeiteten gliedstaatlichen Norm ersetzt. Für kurze Zeit würde somit das zentralstaatliche Gesetz gelten, welches jedoch beträchtliche Unterschiede zu den gliedstaatlichen Gesetzen aufweisen kann. Dies könnte zu schwierigen Rechtsanwendungs- und -überleitungsfragen führen. 79 Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. V. 1 a) bb).

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tional zu Ergebnissen, die anhand von Beharrungsbeschlüssen zu korrigieren wären. Somit ist auch hinsichtlich der Umsetzung von Unionsrecht dem direkten Vorrang der Vorzug zu erteilen. Ein direkter Vorrang ist zudem klarer, da keine Unsicherheiten bestehen, ob ein zentralstaatliches Gesetz einem gliedstaatlichem vorgeht. Die Unterschiede zwischen den Vorrangregelungen sind nicht gravierend, jedoch erfordert der indirekte Vorrang mehr (Beharrungs-)Beschlüsse und ist somit aufwendiger als ein direkter Vorrang. Diesem höheren Aufwand stehen jedoch keine nennenswerten Vorteile gegenüber. Außerdem entfallen bei einem direkten Vorrang die für die deutsche Abweichungsgesetzgebung erhobenen Zweifel bezüglich der Unsicherheit, welches Gesetz vorrangig ist. Daher ist der direkte Vorrang dem indirekten Vorrang vorzuziehen. 4. Fazit Die Abweichungskompetenz ermöglicht eine flexible Kompetenzwahrnehmung. Ohne weitere Voraussetzungen und zeitliche Verzögerung können Richtlinien durch beide Regelungsebenen umgesetzt werden. Daneben ermöglicht der Kompetenztyp den Gliedstaaten, gemäß ihrer Bedürfnisse eigenständige Regelungen zu erlassen oder zentralstaatlichen Regelungen den Vorrang zu geben. Den dezentralen Einheiten steht es ebenso frei, die Normen anderer dezentraler Einheiten zu kopieren. Da dezentrale Einheiten nicht zwangsläufig Regelungen treffen müssen, können gerade schwache dezentrale Einheiten ihre Regelungskapazitäten besser für notwendige Umsetzungsvorgänge nutzen. Darüber hinaus bietet die Abweichungsgesetzgebung die Möglichkeit sachnaher Regelungen. Die für die Abweichungsgesetzgebung geäußerten Bedenken einer unsystematischen und widersprüchlichen Gesetzgebung sind, wie dargestellt,80 bei einer umsichtigen Gesetzgebung vermeidbar. Bei der Umsetzung unionsrechtlicher Regelungen, die schon national von den dezentralen Einheiten normierte Bereiche betreffen, ist eine flexible Kompetenzwahrnehmung nur eingeschränkt möglich. Ebenso kann sich die Einpassung von Normen kompliziert gestalten, wenn eine Umsetzung nicht auch durch die dezentralen Einheiten vorgenommen wird. Diese Konstellation lässt sich jedoch durch eine eigenständige Umsetzung seitens der dezentralen Einheiten vermeiden. Für die Umsetzung unionsrechtlicher Regelungen von bislang ungeregelten Materien bietet eine konkurrierende Gesetzgebung mit einem Vorrang der Normen dezentraler Einheiten ein gutes Umsetzungssystem. Die Umkehrung der Vorrangregelung im Vergleich zur „normalen“ konkurrierenden Gesetzgebung privilegiert die dezentralen Einheiten. Ihre Normen gehen denen des Zentralstaats vor. Es obliegt somit der zentralen Ebene, im Streitfalle eine verfas-

80

Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. I. 1. a).

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sungsrechtliche Klärung anzustrengen. Dadurch werden die gliedstaatlichen Normen gestärkt.81 Eine weitere Folge der Umkehrung der Vorrangregelung könnte in einer Tendenz gleichartiger Regelungen liegen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die dezentralen Einheiten sich an zentralstaatlichen Regelungen orientieren. Eine solche gleichartige Regelung ergibt sich jedoch im Gegensatz zu einem im Rahmen einer Umsetzungskompetenz des Zentralstaats bestehenden Anpassungsdrucks aus einer freiwilligen Angleichung und stellt keinen Nachteil dar. Die Abweichungskompetenz verfügt, wie dargestellt, über eine hohe Flexibilität und Klarheit. Zudem liegt grundsätzlich ein schnelles und einfaches Gesetzgebungsverfahren vor. Durch die Möglichkeit der Gliedstaaten nur die Materien zu normieren, für die aus ihrer Sicht ein besonderes Regelungsbedürfnis besteht, führt der Kompetenztyp zudem zu einer hohen Effizienz. Im Rahmen der Ausgestaltung mit einem direkten Vorrang wird diese auch nicht durch das Erfordernis etwaiger Beharrungsbeschlüsse gemindert. Im Rahmen des erörterten Kompetenztyps ist es nicht möglich, verbindlich einheitliche Normen für alle Regelungsebenen zu treffen. Eine gesamtstaatliche einheitliche Regelung kommt nur zustande, wenn alle dezentralen Einheiten auf eine eigenständige Regelung verzichten und keinen Beharrungsbeschluss zugunsten einer „Nichtregelung“ treffen. Die Abweichungskompetenz bietet somit eine Alternative zu einer ausschließlichen Kompetenz der Gliedstaaten für Materien, die nach nationaler Vorstellung ohne Einschränkungen den dezentralen Einheiten zur Regelung überlassen werden können. VI. Umgekehrte Bedarfskompetenz Eine konkurrierende Gesetzgebung lässt sich, wie erörtert, auch spiegelbildlich zum oben beschriebenen Kompetenztyp der Bedarfskompetenz ausgestalten. Die Normen der dezentralen Einheiten gehen denen des Zentralstaats vor. Während der Zentralstaat immer zu einem Tätigwerden befugt ist, bedürfen die dezentralen Einheiten zur Gesetzgebung einer gesonderten Feststellung ihrer Regelungsbefugnis.

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Im Rahmen der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit führt eine Vier-zu-Vier-Entscheidung des Verfassungsgerichts zur Unbegründetheit der Klage. Daraus folgt der veränderten Klageobliegenheit bei einem Stimmenpatt die Umkehrung des Ergebnisses. Dies ist jedoch von der jeweiligen Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit abhängig. In Spanien wird bei Stimmengleichheit ein Antrag bzw. eine Klage nicht allein deshalb abgewiesen. Im Falle der Stimmengleichheit gibt die Stimme des Vorsitzenden des Senats bzw. des Präsidenten des Gerichts den Ausschlag. Siehe dazu Weber, Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, JöR 1985, S. 245, 249 ff.; Knaak, Der Einfluß der deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit auf das System der Verfassungsgerichtsbarkeit in Spanien, S. 80 f. Zur österreichischen Regelung siehe Öhlinger, Verfassungsrecht, S. 391 ff.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Aus den bereits im vorigen Kompetenztyp erörterten Gründen ist auch im Rahmen dieses Kompetenztyps eine direkte Vorrangregelung der indirekten vorzuziehen.82 Eine Kompetenzausübungsvoraussetzung kann parallel zu der Vorrangregelung des Zentralstaats enger oder weiter ausgestaltet sein. Eine eng ausgestaltete Kompetenzausübungsklausel, die nur in Ausnahmen dezentrale Regelungen erlaubt, würde den Kompetenztyp weitgehend als eine zentralstaatliche Kompetenz ausgestalten. Damit hätten die dezentralen Einheiten nur einen geringen Regelungsbereich, hinzu käme noch die bereits oben diskutierte Vorprägung dezentraler durch zentralstaatliche Normen.83 Ein solcher Kompetenztyp gliche einer ausschließlichen Gesetzgebung, wäre jedoch strukturell wesentlich komplizierter, ohne spezifische Vorteile mit sich zu bringen. Als eigener Gesetzgebungstyp wäre die umgekehrte Bedarfskompetenz wohl nur bei einer entsprechenden Weite der Kompetenzausübungsklausel, die nennenswerte eigenständige Regelungen der dezentralen Einheiten erlaubt, sinnvoll.84 In diesem Sinne soll der Kompetenztyp im Folgenden betrachtet werden. Im Rahmen einer Umkehrung der zentralstaatlichen Vorrangklausel können die dezentralen Einheiten regelungsbefugt sein, wenn ihre Regelung keine Gefahr für den Zentralstaat birgt85 bzw. ihr kein Bedürfnis einer zentralstaatlichen Regelung entgegensteht. Zentralstaatliche Normen könnten von den dezentralen Einheiten insoweit modifiziert werden, solange sie nicht die Wirksamkeit der Regelung hinsichtlich ihres Ziels und dem diesen zugrunde liegenden gesamtstaatlichen Bedürfnisses beeinträchtigen würden. Zentralstaatliche Normen dürfen somit von den Gliedstaaten verändert werden, solange die Änderungen die Wirksamkeit einer gesamtstaatlich bedürftigen Norm nicht mindern.

1. Umsetzungstauglichkeit Bezüglich der Umsetzung scheint eine Ähnlichkeit zu der spiegelbildlichen Bedarfskompetenz86 zu bestehen. Zu klären ist jedoch, inwieweit sich Umsetzungsfragen anders stellen und Unterschiede aus der dezentralen Struktur der nun vorrangigen Ebene durchschlagen. Grundsätzlich kann der Zentralstaat für alle Materien des Kompetenztyps Unionsrecht umsetzen. Sofern die Kompetenzausübungsklausel 82

Siehe dazu Dritter Teil, Kapitel 3 B. V. 3. Siehe dazu unter anderem Dritter Teil, Kapitel 3 B. I. 1. f). 84 Die Klausel muss jedoch nicht zwangsläufig soweit sein, dass gravierende Nachteile nachgewiesen werden müssten. Letztendlich hängt die Weite einer Klausel davon ab, wie sie inhaltlich verstanden wird. Dies kann von dem Verfassungsgeber konkretisiert werden. In der Praxis ist entscheidend, wie ein Verfassungsgericht die Norm interpretiert. 85 Eine enge Ausgestaltung der Kompetenzeröffnungsklausel könnte eine Regelung verbieten, sofern die Gefahr von Nachteilen für den Gesamtstaat besteht. Eine weitere Klausel läge bei einem Regelungsverbot für Normen, denen gravierende Nachteile für den Gesamtstaat nachgewiesen werden können vor. 86 Erörtert oben unter Dritter Teil, Kapitel 3 B. III. 83

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der dezentralen Einheiten greift, können diese von der Umsetzung abweichen bzw. eigenständig Richtlinien umsetzen. Horizontale Richtlinien und eine daraus folgende Aufsplittung einer Richtlinie zur Umsetzung können von dem Kompetenztyp zumindest für weite Teile abgefangen werden. Liegt eine Überschneidung mit ausschließlichen zentralstaatlichen Kompetenzen vor, kann der Zentralstaat eine Richtlinie vollständig umsetzen, während die dezentralen Einheiten im Sinne einer einheitlichen Umsetzung auf eine eigene Umsetzung verzichten können. Sind neben den Materien dieses Kompetenztyps ausschließliche Kompetenzen der dezentralen Einheiten betroffen, können diese, soweit die Kompetenzausübungsvoraussetzung vorliegt, Richtlinien ebenfalls vollumfänglich umsetzen. Aufgrund der beschriebenen Notwendigkeit einer relativ weiten Kompetenzausübungsvoraussetzung dürfte der Bereich, in dem die dezentralen Einheiten tätig werden können, auch entsprechend groß sein. Durch die Existenz der Kompetenzausübungsklausel ist er jedoch geringer als im Rahmen der zuvor beschriebenen Abweichungskompetenz. Erfordert eine Richtlinienumsetzung eine Änderung vorhandener Normen, erfolgt zumindest für die dezentralen Einheiten, die auf dem Gebiet eigenständige Regelungen erlassen haben, keine automatische Umsetzung durch eine gesamtstaatliche Regelung. Diese müssen dann wie im zuvor beschriebenen Kompetenztyp Richtlinien eigenständig umsetzen. Hinsichtlich bislang noch nicht normierter Bereiche ist mit einer schnellen zentralstaatlichen Umsetzung zu rechnen. Der Zentralstaat kann ohne weitere Zwischenschritte Richtlinien innerhalb des Kompetenztyps vollumfänglich in einem einstufigen Gesetzgebungsverfahren umsetzen. Die für die Kompetenzausübung der dezentralen Einheiten notwendige Bewertung, ob ihre Kompetenz eröffnet ist, tritt zu dem dezentralen Gesetzgebungsverfahren hinzu. Eine nennenswerte zeitliche Verzögerung ist daraus jedoch nicht zu erwarten. Die Gefahr, dass weder der Zentralstaat noch die dezentralen Einheiten eine unionsrechtliche Regelung umsetzen, dürfte geringer sein als im Rahmen der Bedarfskompetenz. Zum einen ist mit einer zentralstaatlichen Auffanggesetzgebung zu rechnen, zum anderen kann im Rahmen der Garantiemechanismen wirksam einer etwaigen Umsetzungsunwilligkeit entgegengewirkt werden. 2. Allgemeine Geeignetheit Ebenso wie im Rahmen der spiegelbildlichen Ausgestaltung stellt sich die Frage einer hinreichend genauen Vorhersehbarkeit einer inhaltlichen Kompetenzausübungsklausel. Die Antwort darauf, wird jedoch nicht durch eine Umkehrung des Vorrangverhältnisses berührt. Insofern kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Anders zu bewerten sind aber mögliche verfassungsrechtliche Streitigkeiten über das Vorliegen der Voraussetzungen der inhaltlichen Kompetenzausübungsklausel. Unklarheiten hierüber sind aufgrund des umgekehrten Vorrangverhältnisses gravierender. Streitigkeiten über ein Bestehen der Kompetenzvoraussetzungen können

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bei einem Vorrang des Zentralstaates von jeder dezentralen Einheit mit Wirkung für alle anderen in einem Verfahren geklärt werden. Bei einem Vorrang der dezentralen Einheiten kann jedes dezentrale Gesetz, das ein zentralstaatliches modifiziert, aus Sicht des Zentralstaates streitig sein. Damit ist er gegebenenfalls gezwungen, alle seiner Auffassung nach nicht der Kompetenzvoraussetzung der dezentralen Ebene entsprechenden Gesetze vor dem Verfassungsgericht überprüfen zu lassen. Damit erhöht sich die Zahl der potentiellen Verfassungsstreitigkeiten um ein Vielfaches. Ebenso wie die Bedarfskompetenz ermöglicht die inhaltliche Kompetenzausübungsklausel jedoch für alle der umgekehrten Bedarfskompetenz zugeordneten Materien eine sachnahe Regelung. 3. Interpretation zugunsten einer generellen Umsetzungsbefugnis der Gliedstaaten Spiegelbildlich zu der Kompetenzausgestaltung im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung mit Vorrang der zentralstaatlichen Normen könnte den dezentralen Einheiten über eine Kompetenzausübungsklausel generell die Umsetzung des Unionsrechts zugewiesen werden. Hinter der Diskussion der Zuweisung der Umsetzungskompetenz an den Zentralstaat stand die Annahme, dass dieser das Unionsrecht schneller und einfacher umsetzen kann als die dezentralen Einheiten und ihm deshalb die Umsetzung innerhalb der konkurrierenden Kompetenz zugestanden werden sollte. Ob diese Hypothese auch auf die dezentralen Einheiten zutrifft, erscheint zweifelhaft. Ein solcher Kompetenztyp ist jedoch bereits aus anderen Gründen ungeeignet. Während im umgekehrten Fall eine zunehmende Beeinflussung national dezentral geregelter Materien durch eine zentralstaatliche Umsetzung zu befürchten ist, ist eine Anpassung zentralstaatlicher Normen an verschiedene dezentrale Normen nicht ohne Anwendungsprobleme möglich. Sind nationale Normen aufgrund einer Richtlinie zu ändern, stehen die nicht von der Richtlinie erfassten zentralstaatlichen Normen einer unterschiedlichen Normierung in den dezentralen Einheiten weitgehend entgegen. Ein solcher Kompetenztyp würde somit zu noch größeren Normanwendungsproblemen führen als im Rahmen der entgegengesetzten Ausgestaltung. Wie im spiegelbildlichen Fall gilt auch hier, dass Umsetzungskompetenzen weitgehend mit den nationalen Kompetenzen übereinstimmen müssen, um Friktionen zu vermeiden. Ein solches generelles Zugriffsrecht über bestehende Kompetenzen hinaus ist daher nicht sinnvoll. 4. Fazit Im Rahmen einer umgekehrten Bedarfsgesetzgebung bestehen die Vorteile der Abweichungskompetenz fort. Der Bereich, in dem Kompetenzen flexibel wahrgenommen werden können, ist allerdings auf die Fälle des Vorliegens der Kompetenzausübungsklausel beschränkt. Im Gegenzug entstehen Bereiche zentralstaatlicher

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Normen, die einer Abweichung entzogen sind. Dies ermöglicht eine relativ flexible und sachnahe Kompetenzwahrnehmung für Materien, die in einem Staat nicht vollkommen der eigenständigen Regelung der Gliedstaaten überlassen werden sollen. Über die Kompetenzausübungsklausel lassen sich Regelungen, die ein in der inhaltlichen Klausel normiertes akzeptiertes Maß an föderalen Unterschieden übersteigen, verhindern bzw. beseitigen. Ohne eine entsprechende Kompetenzklausel ließe sich in diesen Fällen nicht garantieren, dass es zu einer gesamtstaatlichen Regelung käme, da sich zumindest die dezentralen Einheiten, die einen Vorteil erzielen, gegen einheitliche Regelungen sperren könnten. Der Kompetenztyp beinhaltet so zwar eine geringere Flexibilität, jedoch bietet er Raum für Materien, die in den jeweiligen Staaten nicht grenzenlos den Gliedstaaten überlassen werden sollen. Ein gravierender Nachteil der umgekehrten Bedarfskompetenz ist jedoch ihre erhöhte Verfahrensanfälligkeit. Eine Kombination der Abweichungs- mit der Bedarfskompetenz könnte möglicherweise die Vorteile des Kompetenztyps erhalten ohne zugleich zu einer erhöhten Verfahrensanfälligkeit zu führen. In diesem Sinne wird im Folgenden nach der umgekehrten Verfahrenskompetenz unter VIII. eine Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel erörtert. VII. Umgekehrte Verfahrenskompetenz Ebenso wie im Rahmen des Vorrangs der zentralstaatlichen Normen ließe sich eine Kompetenzausübungsvoraussetzung auch als Verfahrensregelung ausgestalten. Ein Verfahren zur Kompetenzeröffnung ist jedoch im Rahmen des Vorrangs dezentraler Normen genauso problematisch wie im zuvor erörterten umgekehrten Fall. Wird ein Verfahren zur Gesetzgebung mit erhöhten Hürden ausgestaltet, bestehen ebenso wie dort die Gefahren einer Versteinerung und auf parteipolitischen Interessen beruhende Entscheidungen über die Kompetenzausübung. Aus diesen Gründen ist auch in dieser Ausgestaltung eine verfahrensrechtlich geprägte Kompetenzausübungsvoraussetzung ungeeignet. VIII. Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel Abweichungs- und umgekehrte Bedarfskompetenz bieten hinsichtlich der Umsetzung und nationalen Gesetzgebung verschiedene Vorteile gegenüber der Bedarfskompetenz mit zentralstaatlichem Vorrang. Die Abweichungskompetenz eignet sich im Gegensatz zur Bedarfskompetenz jedoch nur für Materien, die grundsätzlich den Gliedstaaten zur Regelung überlassen werden können. Die umgekehrte Bedarfskompetenz steht als Kompetenztyp ebenso wie die Bedarfskompetenz für Materien zur Verfügung, die vielfach gliedstaatlich geregelt werden können, bei denen jedoch ein Bedarf an gesamtstaatlichen Regelungen bestehen kann. Ihr ist jedoch das geschilderte Defizit der Klageanfälligkeit zu eigen. Eine Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel könnte jedoch zwingende gesamtstaatliche

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Regelungen ermöglichen und das beschriebene Problem der Klageanfälligkeit reduzieren. Im Rahmen einer modifizierten Abweichungsgesetzgebung können verbindliche gesamtstaatliche Normen durch eine zentralstaatliche Sicherungsklausel erreicht werden. Eine solche sichert einzelne zentralstaatliche Regelungen vor einer Änderung, indem sie den dezentralen Einheiten ihre Abweichungsmöglichkeit entzieht. Die Abweichungskompetenz erlaubt den Gliedstaaten innerhalb des Kompetenztyps alle zentralstaatlichen Regelungen zu ergänzen, zu modifizieren oder in Gänze zu ersetzen. Eine zentralstaatliche Sicherungsklausel gleicht der Kompetenzausübungsklausel der Bedarfsgesetzgebung. Sie schließt ein Abweichen bzw. eine eigenständige Normierung der dezentralen Einheiten dann aus, wenn eine gesamtstaatliche Normierung erforderlich ist. Somit sichert sie die zentralstaatliche Regelung generell vor einer Ergänzung, Abweichung oder Ersetzung. Die Zulässigkeit einer abweichenden Regelung hängt nicht davon ab, ob eine Abweichung (wie von der dezentralen Einheit vorgesehen) mit der Kompetenzausübungsklausel vereinbar wäre, also zum Beispiel keine gravierenden Nachteile für den Gesamtstaat hätte. Unabhängig von einem konkreten Gesetzesvorhaben schließt ein unter der Sicherungsklausel erlassenes Gesetz jegliche Form von Abweichung aus. Für alle anderen zentralstaatlichen Regelungen des Kompetenztyps besteht dieses Verbot jedoch nicht. Da der Zentralstaat auch regelungsbefugt ist, wenn die Voraussetzungen der Sicherungsklausel nicht vorliegen, muss in einem Gesetzgebungsverfahren deutlich werden, ob der Zentralstaat eine abweichungsfeste Regelung erlassen will und die Voraussetzungen der Sicherungsklausel für gegeben hält. Unabhängig von einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit, darüber ob die Voraussetzungen vorlägen oder nicht, wäre der Zentralstaat jedoch zur Regelung der Materie befugt. Ein Vorliegen schlösse nur ein Abweichen der dezentralen Einheiten aus. Der Schutz der Kompetenzen der dezentralen Einheiten wird indirekt durch die Sicherungsklausel des Zentralstaates geleistet. Sind deren Voraussetzungen nicht gegeben, hat der Zentralstaat keine Möglichkeit, Materien abweichungsfest zu regeln. Entscheidend ist die Ausgestaltung und Interpretation der Sicherungsklausel. Diese müsste entgegengesetzt zu der im Rahmen der umgekehrten Bedarfsgesetzgebung diskutierten dezentralen Kompetenzausübungsklausel eng ausgestaltet sein. Ansonsten würde sie ebenso wie dort eine strenge Kompetenzvoraussetzung zu einer Konterkarierung des Vorrangs der dezentralen Einheiten führen. Wäre die Sicherungsklausel weit gefasst, würde voraussichtlich ein Großteil der Materien der Kompetenz über die Klausel vom Zentralstaat okkupiert. Ein solcher Kompetenztyp brächte keine wesentlichen Vorteile gegenüber den anderen erörterten Kompetenzen und wäre zudem strukturell komplizierter als diese. Eine enge, nur in wenigen Fällen eine Abweichung der dezentralen Einheiten ausschließende Klausel würde dagegen weitgehend zu einer variablen Kompetenzwahrnehmungsmöglichkeit führen und verdient eine genauere Betrachtung.

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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1. Umsetzungstauglichkeit Für die Umsetzung ergeben sich weitgehend keine Veränderungen zur Abweichungskompetenz. Ebenso wie dieser ist dem Kompetenztyp eine weitgehende Flexibilität zu Eigen. Hat eine Umsetzung jedoch auf dem Gebiet einer abweichungsresistent erlassenen Materie zu erfolgen, muss diese durch den Zentralstaat geleistet werden. Eine andere Lage im Vergleich zu der oben beschriebenen Umsetzungssituation der Abweichungskompetenz ergibt sich, wenn eine zuvor nicht abweichungsfeste Regelung im Rahmen der Umsetzung zu einer solchen werden würde. Daraufhin müsste der Zentralstaat eine Umsetzung für bislang vorrangige dezentral geregelte Materien erlassen. Dies ist jedoch relativ unwahrscheinlich. Bestand für eine Materie keine Notwendigkeit einer zentralstaatlichen Regelung, ist nicht anzunehmen, dass sich diese nun aus einer unionsrechtlichen Richtlinie ergibt, die in allen dezentralen Einheiten entsprechend den unionsrechtlichen Vorgaben umzusetzen ist. Bezüglich einer Auffanggesetzgebung des Zentralstaates für die Umsetzung gelten dieselben Einschränkungen wie im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung. Die Flexibilität des Kompetenztyps ist im Vergleich zu dieser etwas geringer. Für eine Änderung aller unter der Sicherungsklausel erlassenen Materien besteht die Möglichkeit einer flexiblen Wahrnehmung nicht mehr. Der Kompetenztyp erfordert kein besonders zeitaufwendiges Gesetzgebungsverfahren, so dass keine Hindernisse für eine fristgerechte Umsetzung bestehen. 2. Allgemeine Geeignetheit Insgesamt gleicht der hier zu erörternde Kompetenztyp der zuvor beschriebenen umgekehrten Bedarfskompetenz. Im Gegensatz zu dieser führt er jedoch nicht zu einer strukturellen Erhöhung verfassungsrechtlicher Streitigkeiten. Während im Rahmen der umgekehrten Bedarfskompetenz jede dezentrale Einheit von den Regelungen des Zentralstaats abweichen konnte, sofern die Abweichung von der Kompetenzausübungsklausel gedeckt war, entscheidet eine Sicherungsklausel ohne Unterscheidung der Regelungen darüber, ob eine Abweichung zulässig ist. Daraus folgt, dass der Zentralstaat nicht einzelne Regelungen überprüfen und vor dem Verfassungsgericht kontrollieren lassen muss. Die Frage, ob ein Abweichen unzulässig ist, kann in einem Verfahren für alle dezentralen Einheiten geklärt werden. Eine gerichtliche Überprüfung ließe sich auf zweierlei Arten ausgestalten. Entweder kann die zentralstaatliche Behauptung, dass die Voraussetzungen der Sicherungsklausel vorliegen, von den dezentralen Einheiten vor dem Verfassungsgericht überprüft werden. Eine andere Möglichkeit liegt entsprechend dem Vorrang der dezentralen Normen in einer zentralstaatlichen Klage, um dezentrale Normierungen auszuschließen. In beiden Varianten wird in einem einzigen verfassungsrechtlichen Verfahren geklärt, ob eine abweichende Normierung dezentraler Einheiten zulässig ist. Die Zahl der potentiellen Verfassungsstreitigkeiten wird dadurch wieder auf das Maß der

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

konkurrierenden Gesetzgebung mit Vorrang der zentralstaatlichen Normen zurückgeführt. Der Vorteil einer den dezentralen Einheiten zugeordneten Klageobliegenheit liegt in dem Zeitpunkt einer etwaigen Klage. Diese würde voraussichtlich relativ zeitnah zu einer zentralstaatlichen Regelung erhoben werden, in jedem Fall jedoch vor Erarbeitung eines eigenen Gesetzes. Obliegt es dem Zentralstaat, gegen dezentrale Gesetze zu klagen, haben die dezentralen Einheiten unabhängig von einem Ausgang des Verfahrens bereits einen arbeitsaufwendigen Gesetzgebungsprozess vollzogen. Weiterhin würden dezentrale Normen grundsätzlich bis zum Erlass eines Urteils oder einer Entscheidung im einstweiligen Rechtschutz vollzogen. Dies würde im Falle eines Obsiegens des Zentralstaats zu einer wechselnden Rechtslage führen. Aus diesen Gründen ist eine Klageobliegenheit der dezentralen Einheiten vorteilhaft. Insgesamt ist jedoch zu erwarten, dass eine Sicherungsklausel nach einer gewissen Anlaufzeit ebenso wie inhaltliche Kompetenzausübungsklauseln zu einer relativen Klarheit führen. Daneben ermöglicht der erörterte Kompetenztyp – wie auch die anderen Kompetenztypen mit Vorrang dezentraler Normen – eine hohe Regelungsnähe. Problematisch könnte sein, wenn innerhalb des Kompetenztyps nach und nach immer mehr Materien an den Zentralstaat wandern und dieser die Gliedstaaten letztendlich weitgehend aus der Gesetzgebung verdrängt. Durch die hier erörterte Variante des Kompetenztyps mit enger Sicherungsklausel dürfte dies jedoch zu verhindern sein. Ebenso kann der Kompetenztyp um einen Mechanismus zur Aufhebung der gesamtstaatlichen Sicherungsklausel erweitert werden. Einen solchen gibt es in der deutschen Rechtslage mit Art. 72 Abs. 2 GG i. V. m. Art. 72 Abs. 4 GG. Gemäß Art. 72 Abs. 4 GG kann durch Bundesgesetz festgestellt werden, dass eine Erforderlichkeit der einheitlichen Regelung nicht mehr besteht. Dies führt dazu, dass die Länder zentralstaatliches Recht ersetzen können. Wird ein beantragter Beschluss auf Feststellung der entfallenen Erforderlichkeit abgelehnt, besteht gemäß Art. 93 Abs. 2 GG die Möglichkeit der verfassungsgerichtlichen Überprüfung, deren Ergebnis einen entsprechenden Beschluss ersetzen kann. 3. Fazit Eine Abweichungsgesetzgebung mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel verfügt über eine relativ hohe Flexibilität. Für den Gesetzeserlass ist kein zeitaufwendiges Verfahren erforderlich. Daneben ermöglicht er sachnahe Regelungen und schont die Regelungskapazitäten der Gliedstaaten. Aufgrund dessen, ist ihm eine hohe Effizienz zu Eigen. Die Klageobliegenheit ist den Gliedstaaten zuzuweisen. Dies ist jedoch für die Beurteilung einer Geeignetheit des Kompetenztyps unerheblich. Durch die Sicherungsklausel wird jedoch der Nachteil der angesprochenen Verfahrensanfälligkeit der umgekehrten Bedarfsgesetzgebung behoben. Da der Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel keine spezifischen Nachteile zu Eigen sind, ist sie der umgekehrten Bedarfskompetenz vorzuziehen. Für Materien die grundsätzlich in die Regelungsbefugnis beider Ebenen fallen sollen, bietet die Ab-

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weichungsgesetzgebung mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel somit einen geeigneten Kompetenztyp. IX. Fazit für die konkurrierende Gesetzgebung Bei allen beschriebenen Arten der konkurrierenden Kompetenzen steht es der vorrangigen Regelungsebene frei, ihre Kompetenz auszuüben. Sie kann jedoch, auch indem sie eine Materie nicht normiert, der nachgeordneten Ebene die Möglichkeit eigener Regelungen belassen. Gerade in dieser Flexibilität liegt eine Stärke der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Grad an Flexibilität hängt dabei vor allem davon ab, wie die endgültige Kompetenzzuordnung erfolgt. Sind an die Kompetenzausübung einer Ebene Voraussetzungen geknüpft, ist die Flexibilität geringer, als wenn keine weiteren Regelungsvoraussetzungen bestehen. Je offener Kompetenzausübungsklauseln sind, desto eher sind sie in der Lage, bei entsprechendem politischem Willen horizontale Richtlinien zu vermeiden. Eine flexiblere Zuordnung ist im Rahmen bereichsübergreifender Richtlinien von Vorteil. Fallen die Materien einer Richtlinie nicht von Anfang an einer bestimmten Regelungsebene zu, kann bei einer flexibleren Kompetenzverteilung darauf Rücksicht genommen werden. Für kritische Bereiche kann die Kompetenz dann möglicherweise einer Regelungsebene zugeordnet werden. Bei den hier im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung diskutierten Kompetenzformen ist keiner Ebene letztverbindlich eine Pflicht zur Umsetzung von Unionsrecht zugewiesen. Die Gefahr, dass keine der beiden Regelungsebenen tätig wird, wenn beiden eine Regelungsmöglichkeit zusteht, scheint gering zu sein. Über im Folgenden noch zu untersuchende Garantiemechanismen kann jedoch einer etwaigen Umsetzungsunwilligkeit entgegengewirkt werden. Verschiedene Ausgestaltungen konkurrierender Kompetenzen haben sich, wenn auch zum Teil für verschiedene Materien, sowohl für die Umsetzung, als auch für die nationale Gesetzgebung als geeignet erwiesen. Diese sind die Kern-, Bedarfsund Abweichungskompetenz sowie die Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel. Die Verfahrenskompetenz sowie die umgekehrte Bedarfsund umgekehrte Verfahrenskompetenz sind grundsätzlich aus den genannten Gründen keine geeigneten Kompetenztypen. Für Materien, die vorrangig vom Zentralstaat geregelt werden sollen, steht demnach die Kernkompetenz zur Verfügung. Für Materien, die zumindest zum Teil den Gliedstaaten zur Regelung überantwortet werden sollen, kommen eine Bedarfs- und Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel in Betracht. Für Materien, die in die alleinige Verantwortung der Gliedstaaten fallen sollen, eignet sich dagegen die Abweichungskompetenz. Diese verschiedenen konkurrierenden Kompetenztypen werden nach Abschluss der gesamten Analyse der Kompetenztypen und Garantiemechanismen in Hinblick auf ein allgemeines Umsetzungsregime erörtert und zu einem solchen zusammengefügt.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

C. Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung Während bei konkurrierenden Kompetenztypen vornehmlich eine vertikale Aufspaltung horizontaler Richtlinien diskutiert wird, kommt es bei der Umsetzung von Richtlinien im Rahmen der Grundsatzgesetzgebung regelmäßig zu horizontalen Aufspaltungen zwischen grundsätzlichen und detaillierten Regelungen. In diesem Fall regelt der Zentralstaat die allgemeinen grundsätzlicheren Teile, während die dezentralen Einheiten die Einzelheiten normieren. I. Umsetzungstauglichkeit Eine Flexibilität besteht im Rahmen der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung in geringerem Maße als im Rahmen der Bedarfskompetenz. Die Grundsatzgesetzgebung ist hinsichtlich der Gesetzgebung der Grundsätze mit der Kernkompetenz vergleichbar. Verzichtet der Zentralstaat auf eine Wahrnehmung seiner Kompetenzen, steht den dezentralen Einheiten die Umsetzung offen. Eine Aufspaltung ist jedoch nicht nur in den Fällen horizontaler Richtlinien, sondern auch dann erforderlich, wenn eine Richtlinie Details regelt, die nach nationaler Aufteilung von den Gliedstaaten zu normieren wären. Richtlinien sind somit grundsätzlich häufiger als im Rahmen der konkurrierenden Kompetenzen für die Umsetzung aufzuspalten.87 Der Bereich, in dem Kompetenzen flexibel wahrgenommen werden können, ist dementsprechend relativ gering. Erfolgt die Umsetzung einer Richtlinie anhand einer Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung, wird die Konstellation der zweistufigen Gesetzgebung des Gesetzgebungstyps um eine weitere Ebene ergänzt. Mit der Richtlinie tritt ein hierarchisch gesehen über dem zentralstaatlichen Gesetz stehendes, weiteres Grundsatzgesetz hinzu. Dies führt letztlich zu einer dreistufigen Gesetzgebung mit zwei Gesetzen, die Grundsätze regeln. Inhaltlich bestehen jedoch keine Gründe, die eine doppelte Grundsatzgesetzgebung durch die Richtlinie und das zentralstaatliche Gesetz rechtfertigen. Da Richtlinien schon einen großen Teil an Grundzügen normieren und oftmals auch Details enthalten, wiederholen zentralstaatliche Grundsatzgesetze vielfach die Richtlinie und regeln detailliert den von der Richtlinie offen gelassenen Bereich. Geschieht dies, bleibt den Gliedstaaten meist nicht viel mehr, als das zentralstaatliche Grundsatzgesetz zu wiederholen. Beschränken sich Grundsatzgesetze auf die Regelung von Grundsätzen, ist deren Regelungsspielraum wesentlich reduziert. In der Regel gilt daher für beide Varianten, dass auf eines der beiden Gesetze verzichtet werden kann. Dies hat zur Folge, dass die Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung im Rahmen der Umsetzung zu einer relativ ineffektiven Gesetzgebung führt.

87 Dies zumindest dann, wenn die Zentralstaaten ihre Kompetenzen nicht in den Bereich der Zuständigkeit der Gliedstaaten ausdehnen.

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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Ein weiteres spezielles Umsetzungsproblem ergibt sich im Zusammenhang mit der zeitlich gebunden Umsetzung. Richtlinien sind innerhalb der in ihnen festgelegten Frist in nationales Recht umzusetzen. Bedarf es zu der Umsetzung eines zentralstaatlichen Grundsatz- und eines dezentralen Ausführungsgesetzes, führt dies zu einer zweistufigen Gesetzgebung. Die Gesetzgebungsverfahren sind, da das Ausführungsgesetz auf das Grundsatzgesetz aufbaut, hintereinander geschaltet. Der Erlass zweier Gesetze nacheinander ist jedoch in der Regel nicht innerhalb der Umsetzungsfrist zu leisten. Diese zweistufige Umsetzungsgesetzgebung, die in den untersuchten Staaten regelmäßig zu Fristüberschreitungen geführt hat, ist somit für die Umsetzungsgesetzgebung ungeeignet. II. Allgemeine Geeignetheit Durch die Aufteilung in Grundsätze und konkrete Regelungen besteht im Rahmen der Grundsatzgesetzgebung, zumindest theoretisch, eine hohe Regelungsnähe. Der Zentralstaat regelt die unverzichtbaren Grundsätze, während die Gliedstaaten entsprechend ihren Bedürfnissen, Eigenarten und den zu lösenden Fragen die Ausführungsgesetze regeln. Verschiedene Punkte sind an einer Grund- und Ausführungsgesetzgebung jedoch problematisch. Ähnlich wie im Rahmen der Umsetzung können zentralstaatliche Ausdehnungstendenzen zu einer relativ ineffektiven Gesetzgebung führen. Regelt der Zentralstaat statt der eigentlich zu normierenden Grundsätze speziellere Regelungen, wird der Spielraum der Gliedstaaten eingeschränkt. Die dezentralen Einheiten werden dadurch mitunter zu Normwiederholungen gezwungen. Diese Probleme ergeben sich aus der Schwierigkeit, die zulässige Detailtiefe zu begrenzen. Dies führt in den untersuchten Staaten zu einer von den dezentralen Einheiten beklagten hohen Regelungstiefe zentralstaatlicher Grundsatzgesetze, die eigenständige dezentrale Regelungen erschwert und teilweise ausschließt. Werden unionsrechtliche Richtlinien durch Grundsatz- und Ausführungsgesetze umgesetzt, besteht die Gefahr, dass aufgrund der hohen Detailliertheit unionaler Richtlinien einer erhöhten Regelungstiefe der nationalen Grundsatznormen Vorschub geleistet wird. Die hohe Detailliertheit der Richtlinien steht zwar auch in der Kritik,88 jedoch ist bislang keine unionsrechtliche Begrenzung abzusehen. Zur Begrenzung nationaler Grundsatzgesetze wurden verschiedene Mechanismen diskutiert. In der spanischen wie in der österreichischen Diskussion werden zum Teil 88 Der hohen unionsrechtlichen Regelungsdichte liegt nach von Danwitz ein Teufelskreis zugrunde. Aufgrund der hohen Säumnis in der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten sichert aus Sicht der EU eine hohe Detailliertheit die Gleichförmigkeit in den Mitgliedstaaten und erlaubt darüber hinaus oftmals eine unmittelbare Anwendung der Richtlinie bei verspäteter Umsetzung. Auf der anderen Seite erschwert die hohe Regelungstiefe die korrekte Umsetzung und ist somit wiederum Auslöser für eine verspätete Umsetzung. So von Danwitz, Wege zu besserer Gesetzgebung in Europa, JZ 2006, S. 1, 5

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übereinstimmende Begrenzungen für die Umsetzung gefordert: Ist eine Richtlinie bereits so detailliert, dass sie den maximalen Grad der in einem Grundsatzgesetz zulässigen Detailliertheit erreicht hat, soll die Richtlinie direkt von den dezentralen Einheiten umgesetzt werden.89 Zur Bestimmung ob dies vorliegt, wird auf die allgemeinen Begrenzungen der zulässigen Regelungstiefe zurückgegriffen. Grundsatzregelungen sollen demnach nicht so detailliert sein, als dass sie von der Verwaltung unmittelbar angewandt werden könnten. Schon im Rahmen der nationalen Regelungen ist die Bestimmung der zulässigen Regelungstiefe jedoch schwierig. Die zusätzliche Qualifikation, ob eine Richtlinie den insgesamt zulässigen nationalen Grad an Detailliertheit ausschöpft, ist darüber hinaus noch mit weiteren Unklarheiten verbunden. Eine solche Begrenzung würde fast zwangsläufig zu Kompetenzkonflikten führen, die ein Verfassungsgericht zu lösen hätte. Die jedoch in allen drei untersuchten Staaten stattfindende Diskussion über die Regelungstiefe und die entsprechende Judikatur zeigt, dass es bislang auch den Gerichten nicht gelungen ist, eine klare Abgrenzung zu treffen.90 Dadurch ist der Grundsatzgesetzgebung eine nur sehr geringe Klarheit zu Eigen. Im Rahmen der Umsetzung führt die schwierige Begrenzung zu weiteren Problemen. Zum einen dehnen die Zentralstaaten ihre Kompetenzen aus, um detaillierte Richtlinien vollständig umsetzen zu können. Zum anderen stehen die Gliedstaaten mit der Umsetzung des Grundsatzgesetzes unter Zeitdruck, um eine Fristüberschreitung möglichst gering zu halten. In dieser Konstellation verbleibt den Gliedstaaten im Regelfall keine Zeit erst ein zentralstaatliches Grundsatzgesetz hinsichtlich seiner Regelungstiefe vor dem Verfassungsgericht überprüfen zu lassen und anschließend ein Ausführungsgesetz zu erarbeiten. Der bestehende Zeitdruck erschwert den Gliedstaaten somit faktisch die Abwehr detaillierter Grundsatzgesetze und verringert aus Sicht des Zentralstaats die Notwendigkeit den Gliedstaaten eine Regelung zu überlassen. Daneben bestehen weitere Eigenheiten des Kompetenztyps, die für die Umsetzung eine Rolle spielen. Zu klären ist nach wie vor die Haftung für eine verspätete Umsetzung. Dürfen die dezentralen Einheiten auch ohne Vorliegen eines zentralstaatlichen Grundsatzgesetzes Regelungen treffen, kann sich der Zentralstaat, wie in Österreich diskutiert,91 einer Haftung für eine verspätete Umsetzung entziehen. Aus der Zweistufigkeit der Gesetzgebung mit ihrer langen Umsetzungsdauer folgt ein Haftungsrisiko, das, aufgrund der direkten Gesetzgebungsmöglichkeit der dezentralen Einheiten, diesen überantwortet wird. Wie eine eventuelle Haftung der dezentralen Einheiten und des Zentralstaats zueinander ausgestaltet wird, ist eine allgemeinere Frage. Der Kompetenztyp führt jedoch zu höheren Komplikationen. Klärungsbedürftig 89

Siehe oben Zweiter Teil, Kapitel 2 A. II. und Kapitel 1 B. I. 3. Dies insbesondere dann, wenn eine Abgrenzung wie in Spanien und Österreich nicht wie im Rahmen der Bedarfskompetenz an ein inhaltliches Erfordernis geknüpft wird. Geschieht dies, ist die Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung letztlich lediglich eine limitierte Bedarfsgesetzgebung. 91 Siehe oben Zweiter Teil, Kapitel 2 B. I. 2. 90

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sind darüber hinaus die in Österreich diskutierten Fragen, inwiefern dezentrale Einheiten an unionsrechtswidrige Grundsatzgesetze gebunden sind und ob diese von unmittelbar anwendbaren Richtlinien verdrängt werden.

III. Einstufige Umsetzung Als Lösung für die im Rahmen der Umsetzung bestehenden Probleme der fristgerechten Umsetzung und der Ineffektivität zweier Grundsatzgesetze wird mitunter eine einstufige Umsetzung erörtert.92 Eine einstufige Umsetzung kann entweder durch die dezentralen Einheiten oder den Zentralstaat erfolgen. Spricht man dem Zentralstaat das Recht zur vollständigen Umsetzung von Richtlinien zu, entsteht eine ähnliche Situation wie die der oben beschriebenen Bedarfskompetenz mit einer Interpretation zugunsten einer generellen Umsetzungsbefugnis des Zentralstaats.93 Zumindest für alle unionsrechtlich in Richtlinien geregelten Materien würde der Zentralstaat national die Ausführungsgesetzgebung voraussichtlich an sich ziehen. Problematisch wäre für einen solchen Kompetenztyp die Abgrenzung zu nicht von Richtlinien beeinflussten Materien. Hinsichtlich der ohnehin schon in allen drei untersuchten Staaten vorhandenen Probleme, die Detailtiefe der Grundsatzregelungen zu bestimmen, würde eine solche Umsetzung eine weitere Detailliertheit zentralstaatlicher Grundsatzgesetze begünstigen. Insbesondere bei einer zentralstaatlichen Umsetzung der Materien, die bereits mit von der Richtlinie unbeeinflussten Materien in einem dezentralen Ausführungsgesetz geregelt sind, sind Normanwendungsprobleme zu erwarten. Eine weitere Schwierigkeit liegt darin, zu bestimmen, wie weitgehend zentralstaatliche Regelungen sein dürfen. Einerseits bedarf eine Richtlinie einer Umsetzung, so dass der Zentralstaat über den in ihr festgelegten Inhalt Regelungen treffen darf und muss. Andererseits besteht die Gefahr, dass der Zentralstaat über die Umsetzung hinaus weitere Regelungen trifft, deren Normierung ihm nicht zusteht. Zu bestimmen wäre allerdings, welche zwingenden Regelungen sich aus einer Richtlinie ergeben und inwieweit weitere Regelungen zu einer Umsetzung, die keines gliedstaatlichen Ausführungsgesetzes mehr bedarf, erforderlich wären. Entgegengesetzt zu einer Umsetzung der Richtlinien durch den Zentralstaat wird teilweise eine Umsetzung durch die dezentralen Einheiten befürwortet.94 In Spanien und Österreich wird dies für all jene Fälle diskutiert, in denen eine Richtlinie bereits so detailliert ist, dass sie die zulässige Regelungstiefe einer zentral92 Für eine Umsetzungsmöglichkeit des Zentralstaats siehe Öhlinger, Die Transformation der Verfassung, JBl. 2002, S. 2 ff., der sich für einen Umbau des föderalen Systems hin zu einem reinen Vollzugsföderalismus ausspricht, der über eine Gesamtänderung der österreichischen Verfassung herbeizuführen wäre. 93 Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. III. 4. 94 Diese Möglichkeit befürwortend, Haslach, Die Umsetzung von EG-Richtlinien, S. 52 ff.; Würtenberger, Art. 72 II GG, S. 230 ff.

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staatlichen Norm überschreitet. Das Vorliegen dieses Kriteriums ist jedoch häufig umstritten. Auch löst es die Probleme einer zweistufigen Gesetzgebung nicht, wenn eine entsprechende Detailliertheit der Richtlinie nicht gegeben ist und der Zentralstaat ein Grundsatzgesetz erlässt. Eine grundsätzliche Umsetzung durch die Gliedstaaten ist darüber hinaus problematisch, wenn eine Richtlinie die Änderung bestehender Grundsatz- und Ausführungsgesetze erfordert. Der Zentralstaat ist dann gezwungen, diese Regelungen zu ändern, da die dezentralen Einheiten mit ihren Ausführungsgesetzen an ein etwaiges Grundsatzgesetz gebunden sind. Dadurch entstünde wiederum ein zweistufiges Umsetzungsgesetzgebungsverfahren, das gerade vermieden werden sollte.

IV. Fazit Das Problem einer zweistufigen Gesetzgebung ist letztlich nicht überzeugend zu lösen. Deshalb und aufgrund der weiteren Schwächen und Komplikationen der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung, ist diese kein zweckmäßiger Kompetenztyp für die Umsetzungsgesetzgebung.

D. Paktierte Gesetzgebung Der in Österreich in Randbereichen vorhandene Kompetenztyp der paktierten Gesetzgebung erfordert eine gleichlautende Gesetzgebung von Bund und Ländern. Beide Ebenen, das heißt die Zentralebene und alle dezentralen Einheiten, müssen sich dabei auf einen gemeinsamen Text verständigen. Damit bildet die in Österreich angewendete paktierte Gesetzgebung ein Paradebeispiel für einen Beteiligungsföderalismus, der noch weit über den der zustimmungsbedürftigen Beschlüsse durch den deutschen Bundesrat hinausgeht. Die paktierte Gesetzgebung hebt weitgehend die Trennung zwischen den Kompetenzen der beiden Ebenen auf. Richtlinien müssen zwar innerhalb des Kompetenztyps nicht aufgespalten werden, jedoch birgt er eine Reihe anderer Probleme. Die Koordination und vor allem Einigung der vielen Akteure auf einen gemeinsamen Regelungstext ist ebenso schwierig wie zeitaufwendig. Der Zwang zu übereinstimmenden Gesetzen führt zu einem Einstimmigkeitserfordernis zwischen den Gliedstaaten und dem Zentralstaat. Die daraus resultierenden Einigungsprobleme dürften zu einer erheblichen Dauer des Gesetzgebungsverfahrens führen und eine fristgerechte Umsetzung erschweren. Die Schwerfälligkeit einer solchen Gesetzgebung zeigt sich vergleichbar in Deutschland bei Absprachen der Bundesländer untereinander, zum Beispiel im Rahmen der Kultusministerkonferenz. Eine Koordinierung der Akteure kann in diesen Fällen nur sinnvoll über die Regierungen des Zentralstaats und dezentralen Einheiten erfolgen. Die Einflussmöglichkeit der Parlamente ist bei allen Formen gouvernementaler Zusammenarbeit re-

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lativ gering. Die große Anzahl der beteiligten Akteure reduziert die Einflussmöglichkeiten jedoch im Vergleich zu der bereits geringen Beteiligungsmöglichkeit im Rahmen bilateraler gouvernementaler Zusammenarbeit noch weiter. Die Parlamente werden dadurch in ihrer Funktion beschränkt. Die paktierte Gesetzgebung ist auch in Österreich ein Kompetenztyp, der nur für wenige Regelungen zur Anwendung kommt. Für Randbereiche, in denen eine Einigung zwischen den beiden Ebenen sinnvoll ist, mag die paktierte Gesetzgebung ausnahmsweise eine ohne größere Probleme durchführbare Regelungstechnik sein. Für einen häufigeren Gebrauch eignet sie sich jedoch nicht. Die Probleme einer nationalen Gesetzgebung bei einem breiteren Gebrauch des Kompetenztyps würden sich im Rahmen einer Umsetzungsgesetzgebung noch vergrößern. Am gravierendsten wären voraussichtlich die Probleme einer fristgerechten Umsetzung.

E. Ergänzende Kompetenzermächtigungen Eine gänzlich andere Möglichkeit zu den erörterten Kompetenztypen liegt darin, die nationale Kompetenzordnung um die Möglichkeit einer Kompetenzermächtigung zu ergänzen. Zwei Grundmodelle können dabei unterschieden werden: Eine Kompetenzermächtigung für einen einmaligen Gesetzgebungsakt und eine generelle, für alle Regelungen einer Materie geltende Zuweisung. In Spanien besteht seitens des Zentralstaates die Möglichkeit, die Gesetzgebung für einzelne Materien generell auf Autonome Gemeinschaften zu übertragen. Dies erfolgt zwar immer unter Zurückbehaltung von Kontrollrechten und der Rückholmöglichkeit des Zentralstaates, jedoch handelt es sich bei der Übertragung strukturell um ein grundsätzliches Überlassen der Materien an die ermächtigte dezentrale Einheit.95 In Österreich wird eine Ermächtigung, die einer Regelungsebene dauerhaft eine zuvor strittige Kompetenz mit Verfassungsrang zuweist, diskutiert.96 Ein Modell zur einmaligen Ermächtigung wurde dagegen in Deutschland vorgeschlagen.97 Im deutschen Verfassungsrecht werden herkömmlicher Weise Formen der Delegation von Kompetenzen nur in engen Grenzen für zulässig erachtet.98 Ein Verbot lässt 95

Vgl. Art. 150 Abs. 1, 2 CE. Allgemein für die Möglichkeit der dauerhafter Kompetenzverschiebungen in Österreich Schäffer, Bundesstaatliche Kompetenzverteilungssysteme im rechtsvergleichenden Überblick, in: Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 139, 281 ff.; Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 104 f. 97 Rehbinder/Wahl, Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, NVwZ 2002, S. 21, 28. 98 Zur Indisponibilität der Kompetenzen und dem Verbot der Delegation ganzer Materien der ausschließlichen Bundeskompetenz siehe Stettner in: Dreier, GG-Kommentar, Art. 70, Rn. 39 f.; Art. 71 Rn. 10 ff. Zur Unzulässigkeit der Übertragung von Länderkompetenzen auf 96

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sich jedoch nicht aus Art. 79 Abs. 3 GG herleiten und steht somit dem verfassungsändernden Gesetzgeber nicht entgegen. Eine dauerhafte Kompetenzänderung bzw. Klarstellung der Zuständigkeiten, wie in Österreich diskutiert, dient vor allem einer Behebung von Unklarheiten der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung. Im politischen Prozess sollen Probleme der Zuteilung von Materien an die einzelnen Kompetenzträger und auf die verschiedenen Kompetenztypen behoben werden. Die einzelnen Kompetenzen werden dadurch konkretisiert, die Kompetenztypen jedoch nicht verändert. Gleiches gilt für die spanische Lösung: Einzelne Materien können unterhalb der Verfassung an die dezentrale Ebene delegiert werden. Da eine solche Delegation jedoch die Kompetenz für alle Regelungen der Materie umfasst, eignet sie sich nicht zur Behebung struktureller Umsetzungsschwierigkeiten. Es erfolgt lediglich die Verschiebung einer Materie von einem auf einen anderen Kompetenztyp. Zwar ermöglicht dies eine höhere Flexibilität, führt jedoch letztendlich nur zu einer veränderten Materienzuteilung unter speziellen Aufsichtsrechten des Zentralstaats. Ebenso wie in Österreich bleiben die Kompetenztypen mit ihren strukturellen Umsetzungsproblemen bestehen. Im Folgenden wird im Gegensatz dazu eine auf einen Gesetzgebungsakt bezogene Kompetenzermächtigung erörtert. Diese beschränkt sich auf die Umsetzung des Unionsrechts. Für Richtlinien, die ausschließlich Materien der einen oder anderen Regelungsebene betreffen, ist unabhängig von dem Ermächtigungsverfahren davon auszugehen, dass sie von der auch ansonsten zuständigen Ebene umgesetzt werden. Eine Ermächtigung kann jedoch in den problematischen Fällen horizontaler Richtlinien Bedeutung erlangen. So lässt sich, ohne an die bestehenden Kompetenztypen direkt gebunden zu sein, erörtern, wie eine Richtlinie sachlich aufgeteilt werden kann oder welche Regelungsebene welche Teile umsetzen kann und wie gegebenenfalls verschiedene Teile der Umsetzung aufeinander abgestimmt werden können. Vor der Erörterung der Umsetzungstauglichkeit und allgemeinen Geeignetheit einer Kompetenzermächtigung ist das ihr zugrunde liegende Verfahren zu bestimmen. I. Verfahren Zu klären ist zunächst, nach welchem Verfahren eine Kompetenzermächtigung der einen durch die andere Ebene erfolgen kann. Die Gliedstaaten können den Zentralstaat entweder in einer von ihnen kontrollierten zweiten Kammer oder außerhalb einer solchen durch eine Zustimmung ermächtigen. Innerhalb der dezentralen Einheiten kann ein entsprechender Beschluss entweder von der Regierung oder dem Parlament zu fassen sein.

den Bund, siehe Pernice in: Dreier, GG-Kommentar, Art. 30, Rn. 20 ff. Zur Delegation von Kompetenzen unterhalb der Gesetzgebung durch den aktuellen Zuständigkeitsinhaber siehe Reinhardt, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht.

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Hinsichtlich des Bedeutungsverlusts der gliedstaatlichen Parlamente im Zusammenhang mit dem Erlass von Unionsrecht in ihrem Kompetenzbereich erscheint eine parlamentarische Entscheidung über eine Ermächtigung sinnvoll. Dafür spricht auch, dass im Gegensatz zu bi- bzw. multilateralen Vertragsverhandlungen kein gemeinsamer Text auszuarbeiten ist und die Entscheidung nicht in einem kleinen Gremium getroffen werden muss.99 Somit wird die Kompetenzermächtigung des Zentralstaats seitens der dezentralen Einheiten im Folgenden in der Ausgestaltung einer parlamentarischen Ermächtigung der Gliedstaaten diskutiert. Dezentrale Einheiten müssen durch das zentralstaatliche Parlament ermächtigt werden. Zu klären ist des Weiteren, welcher Mehrheit eine Ermächtigung bedarf. Eine Ermächtigung der dezentralen Einheiten durch den Zentralstaat kann anhand einer einfachen Mehrheit erfolgen. Da es sich nur um die Ermächtigung zur Umsetzung einer Regelung handelt, gleicht diese einem einfachen Gesetzgebungsakt und bedarf keines erhöhten Quorums. Anderes könnte für die Ermächtigung des Zentralstaats durch die dezentralen Einheiten gelten. Da eine Ermächtigung für alle dezentralen Einheiten gilt, besteht ein Schutzbedürfnis zugunsten einzelner dezentraler Einheiten. Für eine Einstimmigkeit des Beschlusses spricht der dadurch vermittelte Schutz vor einer Abwanderung der Kompetenzen. Die Anwendung und Auflösung schwieriger Umsetzungssituationen wird dadurch jedoch erschwert. Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob es des strikten Schutzes einer einstimmigen Entscheidung bedarf. Zum einen handelt es sich nur um eine Ermächtigung zu einem einmaligen Gesetzgebungsakt, dessen Ausgestaltung aufgrund der inhaltlichen Vorgaben der Richtlinie vorgeprägt ist. Somit bestehen selbst im Rahmen einer Ermächtigung wiederum inhaltliche Grenzen. Zum anderen handelt es sich, wie oben ausgeführt, um einen Mechanismus für Randbereiche einer Umsetzung. Der betroffene Bereich ist somit nicht nur inhaltlich vorgeprägt, sondern auch bezüglich des Umfangs der Ermächtigung begrenzt. Zudem besteht die Möglichkeit wechselseitiger Ermächtigungen. Ebenso wie der Zentralstaat können die dezentralen Einheiten ermächtigt werden. Sinnvoll erscheint somit, wie auch zum Teil vorgeschlagen,100 eine Ermächtigung anhand einer ZweiDrittel-Mehrheit. II. Umsetzungstauglichkeit Das Mittel der Kompetenzermächtigung für konkrete Fälle kann einen Lösungsmechanismus für strukturell schwierig zu behebende Probleme darstellen. Durch die Ermächtigung einer Regelungsebene kann in Randbereichen die Kompetenzausübung so angepasst werden, dass eine Umsetzung reibungsloser von Statten geht. Im Rahmen der hier zu erörternden Kompetenzermächtigung zur Umsetzung von 99

In diesen Fällen ist eine Einflussnahme der Parlamente dezentraler Einheiten nur in sehr geringem Maße möglich. Siehe dazu oben Erster Teil C. II. 4. 100 Für einen Beschluss durch Zwei-Drittel-Mehrheit Rehbinder/Wahl, Kompetenzprobleme bei der Umsetzung von europäischen Richtlinien, NVwZ 2002, S. 21, 28.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Unionsrecht ist grundsätzlich weiterhin davon auszugehen, dass Richtlinien noch immer von jeder Ebene in ihrem Kompetenzbereich umgesetzt werden. Eine Kompetenzermächtigung für bestimmte Richtlinien und ein Abrunden von Kompetenzen können jedoch helfen, horizontale Richtlinien zu entschärfen. Beschränkt sich die Ermächtigung auf Randbereiche, ist nicht von einer mangelnden Umsetzungsbereitschaft der ermächtigten Ebene auszugehen. Entscheidend für die Beurteilung der Tauglichkeit einer Kompetenzermächtigung ist vor allem auch die Zeitintensität einer darauf beruhenden Umsetzung. Die Umsetzungsgesetzgebung, die durch die ermächtigte Regelungsebene unter Ausnutzung der eigenen Kompetenzen und der Kompetenzermächtigung stattfindet, ist an sich nicht zeitintensiver als eine sonstige einstufige Gesetzgebung. Etwas anderes könnte sich im Zusammenspiel mit der zuvor erforderlichen Ermächtigung ergeben. Eine durch Parlamentsbeschluss ergehende Ermächtigung, eine Art Ermächtigungsgesetz, führt gewissermaßen zu einer zweistufigen Gesetzgebung. Diese ist jedoch nicht mit der Zweistufigkeit einer Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung zu vergleichen, da keine zwei inhaltlichen Gesetzgebungsverfahren hintereinander geschaltet sind. Die Phase der Gesetzeserarbeitung besteht lediglich für die die Richtlinie umsetzende Regelungsebene. Ein Umsetzungsverfahren kann sich jedoch aus verschiedenen Gründen verlängern. Die Frage, welche Ebene in welchem Umfang die andere Ebene ermächtigt, benötigt Zeit. Eine Ermächtigung der dezentralen Einheiten kann wahrscheinlich relativ schnell ohne weitere Verzögerung gefasst werden. Eine Ermächtigung des Zentralstaats, die eines Parlamentsbeschlusses von zwei Drittel der dezentralen Einheiten bedürfte, könnte jedoch zu Verzögerungen führen. Die Beschlüsse können grundsätzlich mehr oder weniger zeitgleich in allen dezentralen Einheiten erfolgen. Jedoch bedarf es einer vorherigen Abstimmung und Diskussion unter den dezentralen Einheiten, ob sie den Zentralstaat für Bereiche ihrer Kompetenzen zur Umsetzung ermächtigen wollen. Hinsichtlich dessen erscheint fraglich, ob im Regelfall eine Ermächtigung und nachfolgende Umsetzungsgesetzgebung innerhalb einer Umsetzungsfrist erfolgen würde. Hinzu kommt, dass die Regelungsebenen unter Umständen zuerst eine eigene Umsetzung anstreben und erst bei einem Scheitern derselben eine Ermächtigung in Angriff nehmen könnten. Immer wenn zuerst Schritte in Richtung einer anderen als der letztendlich zur Umsetzung genutzten Kompetenzausübung unternommen wurden, besteht die Wahrscheinlichkeit, dass bis die endgültige Umsetzung beginnt, bereits ein entscheidender Teil der Umsetzungsfrist verstrichen ist. Diese „sekundären Zeitprobleme“ können zum Problem einer Kompetenzermächtigung werden.

III. Allgemeine Geeignetheit Ein Verfahren der Kompetenzermächtigung hat gewisse Ähnlichkeiten mit den zuvor erörterten Formen der Verfahrenskompetenz.101 Problematisch waren diese 101

Dazu siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. IV.

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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Verfahren unter anderem in Hinblick auf eine Gefahr einer Versteinerung der Normen und eines „Hineinregierens“ der zentralstaatlichen Regelungsebene durch parteipolitisch motivierte Abstimmungen im Rahmen des Verfahrens. Ebenso wohnt der Kompetenzermächtigung die Gefahr des Bedeutungsverlustes der Parlamente der dezentralen Einheiten inne. 1. Problem des „Hineinregierens“ Das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit schützt die dezentralen Einheiten besser als eine einfache Mehrheit vor den etwaigen Gefahren des „Hineinregierens“ einer politischen Strömung, die sowohl auf zentraler wie dezentraler Ebene über eine Mehrheit verfügt. Die diskutierte Gefahr eines etwaigen „Hineinregierens“ des Zentralstaats aufgrund eines parteipolitisch motivierten Abstimmungsverhaltens besteht im Rahmen der Kompetenzermächtigung in geringerem Maße als in anderen Kompetenztypen. Zum einen wird durch eine Beschränkung der Kompetenzermächtigung auf die Umsetzungsgesetzgebung die Anzahl möglicher Ermächtigungen eingeschränkt. Zum anderen handelt es sich bei der Umsetzungsgesetzgebung um inhaltlich gebundene Gesetzgebung. Die Bereiche, in die „hineinregiert“ werden könnte, sind somit sowohl inhaltlich als auch bezüglich der Materien begrenzt. Somit ist eine solche Gefahr gering einzustufen. 2. Versteinerung Gegen ein Quorum einer Zwei-Drittel-Mehrheit sprach im Rahmen der zuvor behandelten Kompetenztypen die dabei gegebene Gefahr einer Versteinerung von Normen. Fragen der Versteinerung können sich immer dann stellen, wenn ein Bedürfnis nach einer Veränderung der Norm besteht. Dies kann sich im vorliegenden Fall aus einer Änderung des umgesetzten Sekundärrechts ergeben. Wird die umgesetzte sekundäre unionsrechtliche Norm modifiziert, erfordert dies in der Regel die Anpassung des Umsetzungsgesetzes. Enthält der Mechanismus der Kompetenzermächtigung keine spezifische Regelung für diese Fälle, bedarf es einer neuen Ermächtigung oder Aufhebung der Norm. Eine andere Möglichkeit ist die Ausgestaltung des Ermächtigungsmechanismus mit einer Anpassungsbefugnis der Norm. Ähnlich der bereits erörterten Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 125 GG könnte dem Zentralstaat eine geringfügige Anpassung ohne neue Ermächtigung zugestanden werden. Eine Ermächtigung wäre jedoch für Gesamtänderungen des Gesetzes nötig. Ein solcher Mechanismus ist relativ unbestimmt. Die Gefahr einer Versteinerung wird jedoch verringert. Für Änderungen, die einer erneuten Ermächtigung bedürfen, gilt dasselbe wie für eine grundsätzlich erforderliche neue Ermächtigung. Ist eine Änderung von Normen, die nur aufgrund der Kompetenzermächtigung erlassen werden konnte, nicht durch die ursprüngliche Ermächtigung abgedeckt, bestehen verschiedene Möglichkeiten.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Erfolgt keine Folgeermächtigung zur Änderung, kann die ermächtigte Ebene lediglich die Norm aufheben. Eine Neuregelung der Materien ist dann wie in der Ausgangssituation zu treffen. Die Aufhebung der erlassenen Norm, die den Zustand vor Erteilung der Kompetenzausübungsermächtigung bzw. vor deren Inanspruchnahme wiederherstellt, bedarf dabei keiner erneuten Ermächtigung. Tauglich kann die hier diskutierte Kompetenzermächtigung nur sein, wenn in der Ermächtigung zur Ausübung der Kompetenz gleichzeitig die Befugnis zur nachherigen Aufhebung des erlassenen Gesetzes liegt. Erfolgt eine solche Aufhebung, führt sie zu der Ausgangssituation zurück, in der jeder Teil zur Ausübung seiner Kompetenzen befugt ist. Zugriffsmöglichkeiten der Ebenen auf das bestehende Gesetz bieten dabei, da eine Neuaufteilung neue Normen beider Regelungsträger erfordert, keinen geeigneten Lösungsansatz. Die einzige Möglichkeit liegt in einer Aufhebung des ursprünglichen Umsetzungsgesetzes. Diese müsste auf den Zeitpunkt des Endes der Umsetzungsfrist gelegt werden. Vor diesem Zeitpunkt müssten aufeinander abgestimmter Umsetzungsnormen der Regelungsträger, die im Zeitpunkt der Aufhebung der bisherigen Norm diese ersetzen, ergehen. Eine Fristüberschreitung kann in diesem Zusammenhang problematischer als im Rahmen einer erstmaligen Umsetzung sein. Setzt ein Regelungsträger eine Richtlinie nicht bis zum Ende der Umsetzungsfrist um, verzögert sich nicht lediglich die Umsetzung. Darüber hinaus fiele ein bislang vorhandenes Umsetzungsgesetz weg. Aus Sicht des Unionsrechts läge in der entstehenden völligen Abwesenheit einer unionsrechtlichen Umsetzung ein Rückschritt. Ein solcher hätte zudem, da eine neue Umsetzung zu erlassen wäre, eine vorübergehende unsystematische Rechtsänderung vor Erlass des neuen Gesetzes und der damit ohnehin einhergehenden Rechtsänderung zur Folge. Dies ginge zu Lasten der Rechtssicherheit und könnte materiell-rechtlich zu ungewünschten Ergebnissen führen. Wie realistisch die Möglichkeit einer unionsrechtskonformen Umsetzung auf diesem Wege ist, hängt vor allem mit der Dauer der Umsetzungsfrist zusammen. Es ist jedoch nicht zu erwarten, dass diese für die Änderung sekundären Unionsrechts länger ausfällt als bei der Einführung. Eine solche Normanpassung erscheint somit ungeeignet. Die einfachste und naheliegendste Möglichkeit einer Anpassung eines Umsetzungsgesetzes liegt in einer erneuten Ermächtigung der zuvor tätig gewordenen Regelungsebene. Diese kann dann die nötigen Änderungen vornehmen. Eine solche Folgeermächtigung ist zudem wahrscheinlich, da dies für beide Regelungsebenen der sicherere und einfachere Umsetzungsweg ist. Da die inhaltlichen Spielräume aufgrund der unionsrechtlichen Vorgaben begrenzt sind, verzichtet die ermächtigende Ebene zudem auch nur auf ein geringes Maß an Kompetenzausübung. Einer zunehmenden Fortschreibung von Kompetenzermächtigung könnte, wenn diese sich weit ausgedehnt hat, mit einer Rückführung begegnet werden. Diese hätte mit den beschriebenen Problemen zu kämpfen. Da eine anspruchsvolle Änderungsgesetzgebung nur ausnahmsweise notwendig wäre und dann mit der nötigen Anstrengung erfolgen könnte, wäre dies jedoch für die wohl wenigen Sonderfälle der Rückführung

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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aufzufangen. Somit führt ein System der Kompetenzermächtigung wahrscheinlich in der Regel zu Folgeermächtigungen der zuvor ermächtigten Ebene. Unabhängig von dem Bestehen einer Anpassungsbefugnis ist die Gefahr einer Versteinerung somit relativ gering. 3. Reichweite der Ermächtigung Inwieweit Regelungen auf Grundlage einer Ermächtigung zulässig sind, kann schwierig zu bestimmen sein. Ermächtigt eine Regelungsebene die andere, einen Randbereich ihrer Kompetenzen wahrzunehmen, ist diese zur Umsetzung befugt. Sie darf somit alles regeln, was zu einer Umsetzung nötig ist. Wie viel dazu gehört, kann zwar schwer zu bestimmen sein, jedoch besteht für die ermächtigende Ebene die Möglichkeit, die Reichweite einer Ermächtigung in dem Ermächtigungsbeschluss zu konkretisieren. IV. Ergebnis So wie die Kompetenzermächtigung hier erörtert wurde, ist die Reichweite der möglichen Ermächtigungen nicht beschränkt. Eine Ermächtigung, die tief in die Kompetenzen einer Regelungsebene hineinreicht, kann im Rahmen der Umsetzung zu den oben geschilderten Problemen führen, die bei der Bedarfskompetenz mit Interpretation zugunsten einer generellen Umsetzungsbefugnis des Zentralstaats auftreten.102 Der Versuch, eine Begrenzung für die Ermächtigung zu normieren, würde dieser immer auch einen Teil ihrer Flexibilität nehmen. Für die Normierung einer Begrenzung dürfte jedoch auch keine Notwendigkeit bestehen. Da eine weitgehende Ermächtigung relativ unmittelbar problematische Auswirkungen auf die Rechtsordnung der dezentralen Einheiten haben kann, ist darauf zu vertrauen, dass sich die dezentralen Einheiten nicht vorschnell ihrer Umsetzungsmöglichkeit entledigen. Problematisch im Rahmen der Umsetzung kann eine fristgerechte Umsetzung einer Richtlinie sein, wenn die Ermächtigung der Ebene, die letztlich die Richtlinie umsetzt, einen entscheidenden Teil der Umsetzungsfrist in Anspruch nimmt. Ermächtigungen können jedoch die Umsetzung vereinfachen, wenn sie horizontale Richtlinien auflösen und so eine reibungslosere Umsetzung ermöglichen. Somit kommt es darauf an, wie sich die Gefahr einer zeitlichen Verzögerung im Verhältnis zu einer nicht durch eine Ermächtigung auflös- oder vereinfachbaren Aufteilung komplizierter horizontaler Richtlinien auf beide Regelungsebenen verhält. Eine Ermächtigungslösung enthält neben einer unvermeidbar für die Ermächtigung benötigten Zeitspanne das Risiko einer zeitlichen Verzögerung, wenn eine Ermächtigung scheitert oder erst spät zustande kommt. Eine späte Ermächtigung würde in einem Teil der Fälle jedoch gerade damit zusammenhängen, dass im Rahmen der versuchten eigenen Umsetzung die Probleme horizontaler Richtlinien erst richtig deutlich wurden. Zumindest in diesen Fällen dürfte trotz der späten Ermächtigung dieser vor einer 102

Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. III. 4.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

erst in diesem Moment beginnenden Umsetzung beider Regelungsebenen unter Aufspaltung der Richtlinie der Vorzug zu erteilen sein. Grundsätzlich besteht die Möglichkeit, über eine flexible Zuordnung, eine einfachere und bessere Umsetzung zu erreichen. Kommt es zu einer einfacheren Gesetzgebung, wird diese schneller sein als eine ansonsten vorzunehmende komplizierte Aufteilung der Richtlinie auf beide Regelungsträger und eine daran anschließende Umsetzung. Gerade durch die Probleme der Aufteilung horizontaler Richtlinien auf die Kompetenzträger ist es auch in der Vergangenheit zu Zeitproblemen gekommen. Eine Kompetenzermächtigung stellt mithin eine Möglichkeit dar, Umsetzungsschwierigkeiten von Kompetenzordnungen abzumildern und ihre Umsetzungstauglichkeit zu verbessern. Die Wirkung des Mechanismus ist jedoch von den die Kompetenzordnung bildenden Kompetenztypen abhängig und kann nur im Zusammenhang mit diesen beurteilt werden. Eine ergänzende Kompetenzermächtigung kann jedoch grundsätzlich zu einer Verbesserung der Umsetzungssituation beitragen.

F. Umsetzungsgesetzgebung als eigener Kompetenztyp Im Gegensatz zu den verschiedenen oben diskutierten Umsetzungsmöglichkeiten im Rahmen der normalen Kompetenzverteilung ist es auch möglich, die Umsetzungsgesetzgebung als gänzlich eigenen Umsetzungstyp auszugestalten. In diesem Fall richtet sich die Zuständigkeit, immer wenn eine Richtlinie umzusetzen ist, nicht nach der bisherigen innerstaatlichen Kompetenzordnung, sondern fällt unter ein eigenes oder das innerstaatliche modifizierendes Regime. Eine solche Lösung erscheint attraktiv, da eine Umsetzung losgelöst von Zuordnungsproblemen einer Richtlinie auf die nationalen Kompetenzen erfolgen kann. Die Umsetzung unionsrechtlicher Richtlinien muss sich jedoch sinnvollerweise immer an der vorhandenen Kompetenzaufteilung orientieren. Fällt die Umsetzung grundsätzlich einer Regelungsebene zu, führt dies zu einer Aushöhlung der Kompetenzen der anderen Regelungsebene. Die Aushöhlung im Rahmen der Umsetzung würde voraussichtlich das kleinere Problem im Verhältnis zu nötigen Anpassungen der national normierten Materie bilden. Probleme bestehen insbesondere dann, wenn bereits nationale Normen bestehen, die durch eine Umsetzung geändert werden müssen. Eine vorrangige zentralstaatliche Norm, die den dezentralen Regelungen vorgeht, führt zu Friktionen mit den Rechtsordnungen der dezentralen Einheiten und zu Normanwendungsproblemen. Um diese zu bereinigen, sind in der Regel Anpassungsgesetze der dezentralen Einheiten von Nöten. Darüber hinaus wären die Bereiche, in denen im Vergleich zur nationalen Rechtsordnung Materien „kompetenzfremd“ geregelt würden, nicht absehbar. Hinzu kommt, dass die nur aufgrund der Umsetzung zuständige Regelungsebene mit den Sachproblemen der Materien, die national der anderen Regelungsebene zugeordnet sind, nur in geringem Maße vertraut ist. Aus der anhaltenden europäischen Integration sowie der final strukturierten Kompetenzen des Unionsrechts können die Auswirkungen zudem die gesamte Kompetenzordnung betreffen. Ein solcher Rege-

Kap. 3: Analyse der Kompetenztypen

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lungstyp gleicht bezüglich der Umsetzung stark der oben diskutierten konkurrierenden Gesetzgebung mit Umsetzungskompetenz des Zentralstaats. Die zu erwartenden Probleme sind jedoch noch größer, da sich der hier diskutierte Kompetenztyp über die Materien der konkurrierenden Gesetzgebung hinaus noch auf die ausschließliche Gesetzgebung erstreckt. Sinnvoll kann ein eigener Gesetzgebungstyp für die Umsetzung nur dann sein, wenn er keine feste Zuteilung an die Regelungsträger statuiert, sondern eine Zuordnung in einem politischen Verfahren flexibel für jede umzusetzende Richtlinie gesondert erfolgt. Damit läge jedoch kein eigener Kompetenztyp im klassischen Sinne mehr vor. Die Situation gliche vielmehr der bereits oben diskutierten Kompetenzermächtigung. Ebenso wie in dieser müsste sich die Kompetenzzuweisung sinnvollerweise jedoch ebenfalls an der bestehenden nationalen Kompetenzaufteilung orientieren. Eine reine Verfahrensnorm zur Zuordnung der Umsetzung an eine Regelungsebene erfordert jedoch, auch wenn eine Umsetzung an sich unproblematisch von einer Ebene erfolgen kann, diese Zuordnung. Für Fälle, in denen keine Einigung zustande kommt, bietet der Mechanismus zudem keine Lösung. Der Mechanismus der Ermächtigung dagegen führt jedoch wie oben erörtert auch dann zu einer klaren Lösung. Eine weiterreichende spezielle Umsetzungskompetenz bietet somit gegenüber der zuvor beschriebenen Variante keine Vorteile.

G. Zusammenfassung Nach der Analyse der Kompetenztypen werden im Anschluss an die folgenden Kapitel der Analyse der Kompetenztitel und Garantiemechanismen im vierten Teil die geeigneten Kompetenztypen, Kompetenztitel und Garantiemechanismen zu einem gesamten Kompetenzsystem zusammengefügt. Von den analysierten Kompetenzen haben sich die ausschließlichen Kompetenzen und aus dem Kreis der konkurrierenden Kompetenzen die Kern-, Bedarfs-, Abweichungskompetenz, sowie diese mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel als geeignet erwiesen. Daneben können ergänzende Kompetenzermächtigungen je nach Kompetenzordnung eine sinnvolle Erweiterung sein. Die Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung, die paktierte Gesetzgebung sowie eine Umsetzungsgesetzgebung als eigener Kompetenztyp haben sich als ungeeignet herausgestellt. In föderalen Staaten werden Materien regelmäßig zu Teilen den Gliedstaaten sowie dem Zentralstaat zur Regelung zugewiesen. Oftmals gibt es auch eine Gruppe von Materien, die grundsätzlich beiden Regelungsebenen anhand konkurrierender Kompetenzen zur Regelung zugewiesen sind. Wie im Rahmen der Analyse erörtert, eignen sich für grundsätzlich von dem Zentralstaat wahrzunehmende Bereiche die ausschließliche Kompetenz des Zentralstaats

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

und die Kernkompetenz. Für Materien, die grundsätzlich den Gliedstaaten zur Regelung überantwortet werden sollen, bilden eine ausschließliche Kompetenz der dezentralen Einheiten und die Abweichungskompetenz sinnvolle Alternativen. Für Materien, die grundsätzlich in die Regelungsbefugnis beider Ebenen fallen sollen, steht die Bedarfs- und Abweichungskompetenz mit Sicherungsklausel, sowie mit Einschränkungen die reine Abweichungskompetenz zur Verfügung. Die grundsätzlich für die jeweilige Gruppe von Materien geeigneten Kompetenztypen werden im Rahmen des vierten Teils für verschiedene Kompetenzordnungen diskutiert und mit den Kompetenztiteln und Garantiemechanismen zu zweckmäßigen Kompetenzordnungen zusammengefügt.

Kapitel 4

Kompetenztitel In den Länderberichten hat sich gezeigt, dass Umsetzungsschwierigkeiten in Österreich unter anderem durch sehr enge Kompetenztitel hervorgerufen oder zumindest verstärkt werden. Da die Kompetenztitel so indirekt auf die Umsetzung durch die erörterten Komptenztypen einwirken, ist auf die Breite der Kompetenztitel einzugehen. Einfluss auf die Kompetenzordnung hat jedoch neben der angesprochenen Art der Normierung auch, ob die Materien – unabhängig ob eng oder breit – überhaupt ausdrücklich normiert oder einer Regelungsebene anhand einer Residualklausel zugewiesen sind. Die Auswirkungen einer solchen Zuweisung werden in Anschluss an die Weite der Kompetenztitel erörtert. Auf der Grundlage der Kompetenztitel in den untersuchten Staaten wurden die Kompetenztypen in Hinsicht auf materienbezogene Kompetenztitel diskutiert. Diese weisen die Regelung konkreter Sachgebiete einem Kompetenztyp zu. Grundsätzlich lässt sich zwischen finalen und materienbezogenen Kompetenztiteln unterscheiden. Finale Kompetenztitel finden sich vor allem im Unionsrecht. In diesem Kapitel soll deshalb auch geklärt werden, inwieweit sich die für die materienbezogenen Kompetenztitel getroffenen Aussagen auf Kompetenzordnungen mit finalen Kompetenztiteln übertragen lassen bzw. ob diese hinsichtlich einer Umsetzung des Unionsrechts als vorteilhaft anzusehen sind.

A. Zur Breite materienbezogener Kompetenztitel Im Rahmen der Umsetzung von Unionsrecht ist stets zu klären, welche Kompetenztitel für die Umsetzung einer Richtlinie benötigt werden. Grundsätzlich ergeben sich Zweifelsfragen, wie ein Kompetenztitel zu verstehen ist, immer in den Randbereichen. Auf der einen Seite bringt eine exaktere Beschreibung für die Materien, an die bei der Abgrenzung gedacht wurde, ein höheres Maß an Klarheit mit sich. Auf der

Kap. 4: Kompetenztitel

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anderen Seite entstehen bei einer Aufsplittung einer Materie mehr Anknüpfungspunkte für Zweifelsfälle, ob einzelne Teile erfasst sind. Die Kompetenzordnung Österreichs zeigt, dass eine kleinteilige Verteilung von Materien auf einzelne Kompetenztitel zu Problemen der Gesetzgebung führt. Je weiter die Aufteilung der Materien geht, desto eher werden sie verschiedenen Kompetenztiteln zugeordnet. Je mehr verschiedene Kompetenztitel es gibt und je mehr diese verschiedenen Regelungsträgern zugeordnet werden, desto häufiger gehen gewünschte Regelungen über verschiedene Kompetenztitel hinweg und berühren Regelungsbereiche verschiedener Regelungsträger. Im Rahmen der Umsetzung von Unionsrecht führt eine sehr kleinstufige Aufteilung tendenziell zu einer höheren Anzahl horizontaler Richtlinien.103 Die beschriebenen Schwierigkeiten lassen sich zumindest zum Teil durch größere bzw. breitere Kompetenztitel reduzieren. Werden verschiedene kleinteilige Kompetenztitel in einem größeren Kompetenztitel zusammengefasst, kann dahinstehen, welche der einzelnen Komponenten den Regelungsträger zu einer Regelung ermächtigt. Dadurch können Kompetenzstreitigkeiten verringert werden. Begrenzt wird dies auf der anderen Seite durch eine föderal ausgewogene und inhaltlich gerechtfertigte Materienzuteilung. Beschreibungen von Kompetenztiteln müssen dabei einen Spagat zwischen einer möglichen Klarheit und einer spezifische Lebenssachverhalte umfassenden Abstraktion, die wenn sie zu allgemein ist, wieder verstärkte Auslegungsschwierigkeiten mit sich bringt, vollziehen. Eine Kompetenzordnung, die ein ausgewogenes Mittel findet, erleichtert jedoch die Umsetzung über die in ihr enthaltenen Kompetenztitel.

B. Residualklausel Residualklauseln werden in Kompetenzsystemen dazu verwendet, Lücken in der Materienzuordnung auszuschließen. Alle nicht ausdrücklich einer Regelungsebene zugewiesenen Materien werden üblicherweise anhand einer Residualklausel den dezentralen Einheiten zugeordnet. Grundsätzlich ist eine solche Residualkompetenz sinnvoll, um Regelungslücken zu vermeiden. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn eine Regelung wie bei der Umsetzung von Unionsrecht vergleichsweise schnell zu erlassen ist.104 Oftmals werden die Kompetenzen dezentraler Einheiten nicht gesondert aufgezählt, sondern ihnen im Rahmen einer Residualklausel zugewiesen. Diese technisch klare Zuweisung führt jedoch zu einer strukturellen Benachteiligung der Gliedstaaten. Dies wurde von Scharpf bereits vor einiger Zeit treffend erkannt und verschie103

Siehe dazu auch Breuer, Bundesstaatliche Kompetenzordnung, in: Grote u. a (Hrsg.), Die Ordnung der Freiheit – FS Starck, S. 164, 175. 104 Zwar schließt eine Residualklausel Diskussionen, ob eine Materie einem bestehenden Kompetenztyp zuzuordnen ist, nicht aus, sie bietet jedoch eine Lösungsmöglichkeit neben der Zuordnung zu vorhandenen Kompetenztiteln und einer zeitaufwendigen Neueinfügung eines Kompetenztitels in die Verfassung.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

dentlich wieder aufgegriffen.105 Bei der Zuteilung neuer Materien, aber auch strittiger Sachverhalte auf Kompetenztitel fällt es argumentativ leichter, die Beziehung zu einem bestehenden ausdrücklich genannten Kompetenztitel herzustellen, als diesen, da er nicht genannt ist, dem Bereich der Residualklausel zuzuordnen. Für eine föderale Kompetenzordnung ist es deshalb sinnvoll,106 die Kompetenzen beider Regelungsebenen positiv zu normieren und nur zusätzlich zur Lückenschließung eine Zuweisung der restlichen Kompetenzen per Residualklausel vorzunehmen. Dies erhöht die Stabilität föderaler Kompetenzordnungen und wirkt einer schleichenden Veränderung entgegen. Kompetenzordnungen profitieren von einer Stabilität, da verdeckt angelegte Veränderungen schnell zu kompensatorischen Gegenbewegungen ermuntern, die beabsichtigte Mechanismen beieinträchtigen können. Dies gilt insbesondere auch für Kompetenzordnungen föderaler Staaten, die einen Teil ihrer Kompetenzen an eine übergeordnete Rechtsetzungsebene abgegeben haben und deren Regelungsebenen die Verschiebungen in ihrem Kompetenzgerüst noch nicht akzeptiert oder dieses für die Regelungsträger akzeptabel umgestaltet haben.

C. Finale Kompetenzaufteilung Im Gegensatz zu einer materienbezogenen Kompetenzzuteilung lassen sich Kompetenztitel auch final strukturieren. Innerhalb der EU sind die meisten Kompetenzen final, das heißt zielbezogen, definiert. Der Kompetenzträger ist somit zum Erlass von Regelungen befugt, die der Verwirklichung des ihm zugewiesenen Ziels dienen. In einem aus Sicht der EU bestehenden Zwei-Ebenen-System von Europäischer Union und Nationalstaaten bestimmen die der EU zugewiesenen finalen Kompetenzen ihren Regelungsbereich. Der Nationalstaat ist dagegen in allen der EU nicht zugewiesenen Kompetenzen regelungsbefugt. Ein Kompetenzkatalog mit finalen Kompetenztiteln wäre in gleicher oder ähnlicher Weise ebenso in einem föderalen Staat möglich. Im Rahmen dieser Arbeit ist zu untersuchen, ob ein solches Kompetenzsystem den Anforderungen der Umsetzung von Unionsrecht, also denen eines Drei-Ebenen-Systems, gerecht würde. Forderungen nach einer finalen nationalen Kompetenzaufteilung beruhen in der Regel auf der Vorstellung, dass sich damit die Probleme einer Um105 „Den Grund nennt die alte Poker-Regel: „You can’t beat something with nothing“ – was hier heißen soll, dass auch der schwächste argumentative Bezug zu einer enumerierten Kompetenz des Zentralstaats die Berufung auf nicht näher spezifizierte Residualkompetenzen der Gliedstaaten leicht aus dem juristischen (und fast immer auch aus dem politischen) Felde schlägt.“ So eindrücklich Scharpf, Kann es in Europa eine föderale Balance geben?, in: Wildenmann (Hrsg.), Staatswerdung Europas?, S. 415, 422; ders., Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa Die Politikverflechtungsfalle S. 11 ff.; aufgegriffen unter anderem von Mayer, Dimensionen der Europäischen Kompetenzdebatte, ZaöRV 2001, S. 577, 597. 106 So auch Janssen, Referat, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Verhandlungen des 65. DJT, P 8, 32; P 48 These 7.

Kap. 4: Kompetenztitel

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setzung von Unionsrecht erledigen.107 Unausgesprochen liegt dem die Vorstellung einer gleichförmigen Verteilung der nationalen Kompetenzen zugrunde. Werden dem Zentralstaat gegebenenfalls neben anderen Kompetenzen dieselben finalen Kompetenztitel wie der EU eingeräumt, ist er in der Lage, Unionsrecht reibungslos umzusetzen. Eine solche Kompetenzaufteilung müsste jedoch auch bezüglich nationaler Belange sinnvoll sein. Ob finale Kompetenztitel unabhängig von der Verteilung der Materien bzw. Ziele auf die Regelungsebenen einer reibungslosen Umsetzungsstruktur entgegenkommen, wäre ebenfalls zu klären. Eine Problemlösung durch eine parallele Verteilung nationaler Kompetenzen entsprechend der unionalen Kompetenzen ist immer nur eine Antwort auf die aktuell bestehende unionsrechtliche Kompetenzsituation. Ändern sich die Kompetenzen der Regelungsebene oberhalb des föderalen Nationalstaats, wären dessen Kompetenzen erneut anzupassen, um Regelungsprobleme zu vermeiden. Zudem ist nicht jede Aufteilung von Kompetenzen, wie sie für einen suprastaatlichen Regelungsträger bestehen kann, mit den verschiedenen nationalen Föderalismusverständnissen vereinbar. Des Weiteren müssten, um die Umsetzungslage zu erhalten, die einzelnen Kompetenztitel ebenso wie im Unionsrecht verstanden, bzw. innerstaatlich in gleicher Weise wie die Kompetenztitel des Unionsrechts interpretiert werden. Nationalstaatliche Kompetenzordnungen teilen innerstaatlich die Gesetzgebungsbefugnisse auf. Sie können sich in einem einheitlichen Prozess verändern. Im Regelfall werden sie jedoch nur dann verändert, wenn eine Anpassung aufgrund veränderter Rahmenbedingungen oder aufgrund anderer Notwendigkeiten erforderlich ist. Im Gegensatz dazu gestaltet sich die europäische Integration bislang als ein fortschreitender Prozess. Dieser ist noch nicht abgeschlossen, so dass derzeit der Kompetenzbestand der EU noch im Werden begriffen ist. Er wird somit zur Zeit aus anderen Gründen als in den Nationalstaaten verändert. Dennoch wären diese Veränderungen von den Nationalstaaten in der Regel nachzuvollziehen. Es ist bislang allerdings noch nicht abzusehen, wie sich die Europäische Union weiter entwickeln wird und worauf eine innerstaatliche Nachführung der Kompetenzen entsprechend denen der EU hinauslaufen würde. Wäre innerstaatlich eine entsprechende Kompetenzverteilung nicht akzeptabel, stellt sich erneut die Frage nach einer geeigneten Umsetzungsstruktur. Eine solche Ausgestaltung würde in ihrer Bezogenheit auf die jeweils aktuellen unionsrechtlichen Kompetenzen jedoch keine allgemeine Umsetzungsstruktur bilden. Somit ist es sinnvoller, eine von der Kompetenzordnung der EU weitgehend unabhängige und trotz allem geeignete Umsetzungsstruktur zu finden. In der bisherigen Erörterung praktikabler Kompetenztypen wurde bislang von Unterschieden in der Materienzuteilung und den Kompetenztiteln der Europäischen Union und den Nationalstaaten ausgegangen und versucht, auf dieser Grundlage taugliche Kompetenzty107 Funk, Leistungsmängel der bestehenden Kompetenzverteilung, in: Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst (Hrsg.), Neuordnung der Kompetenzverteilung in Österreich, S. 47, 104 f.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

pen für eine Umsetzungsgesetzgebung zu finden. Dies erscheint im Hinblick auf eine Bewahrung der föderalen Eigenheiten der Nationalstaaten sinnvoller, als eine an der jeweils aktuellen unionsrechtlichen Kompetenzordnung auszurichtenden Anpassung der Kompetenztitel. Zu klären wären für eine Kompetenzordnung mit finalen Kompetenztiteln alle auch sonst für eine Kompetenzordnung zu klärenden Fragen des Vorrangs und der Abgrenzung der Kompetenztitel. Wird Unionsrecht anhand verschiedener finaler Kompetenztitel, die innerstaatlich den verschiedenen Regelungsebenen zugeordnet sind, umgesetzt, besteht ebenso die Gefahr horizontaler Richtlinien. Somit erfordert dies wiederum eine Kompetenzstruktur, die eine möglichst reibungslose Umsetzung unter diesen Umständen ermöglicht. Aufgrund der Weite und Struktur zielbezogener Kompetenztitel kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich ausschließlich dieselben Fragen und Probleme wie im Rahmen einer auf materienbezogenen Kompetenztiteln beruhenden Kompetenzordnung stellen und sich diese gleichartig lösen lassen würden. Trotz dieser Parallelen bedürfte es einer eingehenden Analyse, welche Probleme im Rahmen einer nationalen Kompetenzordnung, die auf finalen Kompetenztiteln aufbaut, entstehen. Dies ist vor allem deshalb schwierig, da nicht auf Erfahrungen zurückgegriffen werden kann. In den untersuchten Nationalstaaten gibt es kaum finale Kompetenztitel und die EU kann nur unzureichend als Erfahrungsfeld herangezogen werden. Sie befindet sich wie beschrieben noch immer in einer ersten Phase der Normgebung und ihre Materien sind im Vergleich zu denen der Nationalstaaten eng umgrenzt. Des Weiteren steht sie nicht vergleichbar wie diese vor der Aufgabe der Umsetzung höherrangigen Rechts. Diese vielen Unklarheiten und aufgeworfenen Fragen zeigen, dass eine Umstrukturierung der nationalen materienbezogenen in finale Kompetenzen einen nicht ohne tiefgreifende Analyse vorzunehmenden Paradigmenwechsel darstellen würde. Wie sich die Verfassungsrealität jenseits des Normtextes gestalten würde, lässt sich darüber hinaus nur schwer vorhersagen. Eine Analyse, die dem Problem gerecht wird, kann hier nicht geleistet werden. Von einer Umstellung auf ein Kompetenzsystem, dessen Folgen jedoch nicht einmal annähernd vorhergesagt werden können, ist jedoch Abstand zu nehmen. Kapitel 5

Garantiemechanismen Abseits der Diskussion über möglichst geeignete Kompetenztypen zur Umsetzung des Unionsrechts sind Garantiemechanismen für eine Umsetzung zu erörtern. Im Rahmen dessen ist zu klären, ob sich die völkerrechtlichen Compliance-Mechanismen auch sinnvoll innerhalb föderaler Nationalstaaten anwenden lassen. Die verschiedenen Mechanismen sollen im Folgenden analysiert und auf ihre Zweckmäßig-

Kap. 5: Garantiemechanismen

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keit hin untersucht werden. Aus den nationalstaatlichen Rechtsordnungen stammende Garantieinstrumente werden von den aus einem suprastaatlichen Zusammenhang stammenden Instrumenten getrennt untersucht.

A. Nationale Instrumente Untersucht werden im Folgenden Zwangsmittel wie der Bundeszwang und Devolutionsmechanismen entsprechend des österreichischen Art. 23d Abs. 5 B-VG, eine Ergänzungsklausel auf Grundlage der in Spanien vorhandenen „cláusula de supletoriedad“, sowie Verfahren vor nationalen Verfassungsgerichten. Die sekundären Umsetzungsinstrumente des Bundeszwangs und der Devolution bilden zusammen die Untergruppe der Instrumente, die zu einer sekundären Gesetzgebungskompetenz führen. Hinsichtlich der weiteren in den Länderberichten angesprochenen sekundären Mechanismen, mit Ausnahme der im Rahmen der internationalen Mechanismen zu erörternden finanziellen Sanktionen, kann auf die nationale Diskussion verwiesen werden. I. Sekundäre Gesetzgebungskompetenzen 1. Bundeszwang Zu den Garantiemechanismen zur Umsetzung des Unionsrechts gehören zentralstaatliche Zwangsmaßnahmen gegenüber den Gliedstaaten. In Deutschland und Spanien steht dem Zentralstaat der Bundeszwang108 nach Art. 37 GG bzw. Art. 155 CE zur Verfügung. Die Voraussetzungen zur Anwendung des Bundeszwangs sind in beiden Staaten bei einem Verstoß der dezentralen Einheiten gegen die Umsetzungspflicht europäischer Richtlinien gegeben. Trotz allem wird er in diesen Fällen nicht angewandt und als Lösung des Problems fehlerhafter Umsetzung angesehen. In der deutschen Literatur wird der Bundeszwang als das „schneidigste Schwert“ bezeichnet, um gegen „renitente Bundesländer“ vorzugehen.109 Daraus wird ebenso wie in Spanien die Schlussfolgerung gezogen, dass die Anwendung, wenn auch nicht rechtlich, so doch politisch nur als ultima ratio in Betracht kommt. Die Voraussetzungen liegen zwar bei einem Verstoß gegen die Umsetzungspflicht vor, jedoch würde die Anwendung zu einem schweren politischen Konflikt führen. Ein milderes Mittel wäre zudem eine Klage vor nationalen Verfassungsgerichten auf Feststellung der Verletzung einer Umsetzungspflicht.110 Von einem Gebrauch des Bundeszwangs bei einer fehlerhaften Umsetzung wird aus diesen Gründen Abstand genommen und statt-

108

Im Spanischen „coerción estatal“. Erbguth in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 37, Rn. 2. 110 Zu den Verfahren vor den nationalen Verfassungsgerichten siehe in diesem Kapitel sogleich III. 109

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

dessen für außergewöhnliche Situationen einer schweren staatlichen Krise vorgehalten.111 Die fehlerhafte Umsetzung wird insbesondere deshalb nicht als Anwendungsfall erachtet, da diese nicht allein auf eine Unwilligkeit oder Verweigerung der dezentralen Einheiten zurückgeführt werden kann. Bei der großen Anzahl umzusetzender Richtlinien und den dabei vorhanden Problemen ist vielmehr ab und zu mit Verzögerungen und Problemen zu rechnen. Darüber hinaus werden vor allem in Spanien auch die erheblichen Verfahrenshürden als Hindernis für eine sinnvolle Anwendung eingestuft. Sowohl in Deutschland wie auch in Spanien wurde seit dem Bestehen der aktuellen Verfassung das Instrument nie angewandt. Dennoch wird der Bundeszwang nicht für überflüssig gehalten,112 sondern als Instrument zur Sicherung der bundesstaatlichen Grundordnung erachtet.113 Er ist mithin als Sicherungsinstrument für die Grundfesten der Verfassung von Bedeutung. Dies führt jedoch dazu, dass er nicht bereits bei einfachen Pflichtverletzungen angewandt wird. Da er bei diesen nicht zur Anwendung kommt, entfaltet er jedoch weder ein Drohpotential noch eine andere Vorwirkung hinsichtlich einer unionsrechtskonformen rechtzeitigen Umsetzung von Richtlinien. Wird das Instrument somit nicht angewandt, bleibt trotz allem erörterungsbedürftig, wie eine Anwendung aussehen würde und ob sie in sinnvoller Weise die Umsetzung von Unionsrecht sicherstellen könnte. Im Rahmen des Bundeszwangs nach Art. 37 GG bzw. Art. 155 CE wird der Zentralstaat in die Lage versetzt, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Pflichtverletzung einer dezentralen Einheit zu beseitigen. Dazu gehört die Möglichkeit der vorübergehenden Ausübung legislativer Gewalt.114 Im vorliegenden Fall käme eine Ersatzvornahme, eine Umsetzung durch eigenständige Wahrnehmung der Gesetzgebungskompetenz, in Betracht. Der Zentralstaat würde in diesen Fällen ersatzweise und vorübergehend die Kompetenz der dezentralen Einheit ausüben. Dies wird zwar zum Teil als nicht unbedenklich hinsichtlich des Grundsatzes der Gewaltenteilung, aber letztendlich als gerechtfertigt angesehen.115 Eine vorübergehende zentralstaatliche Gesetzgebung entspricht der Rechtsfolge der Devolution. Eine Bewertung wird dort vorgenommen.

111

Pérez Tremps, Comunidades Autónomas, Estado y Comunidad Europea, S. 209 ff. Siehe Erbguth in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 37, Rn. 3, der die Funktion des Bundeszwangs bildlich als „Knüppel im Sack“ beschreibt. 113 Stern, Staatsrecht I, S. 715; Sannwald in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG-Kommentar, Art. 37, Rn. 2. 114 Erbguth in: Sachs, GG-Kommentar, Art. 37, Rn. 13, 17. Zu der Frage wie bzw. von welchem Bundesorgan die Gesetzgebungsbefugnis auszuüben wäre, siehe Rühmann in: Umbach/Clemens, GG-Kommentar, Art.: 37, Rn. 33; Montilla Martos, Unión Europea y Comunidades Autónomas, S. 234. 115 Stern, Staatsrecht I, S. 717. 112

Kap. 5: Garantiemechanismen

213

Sollte sich die sekundäre zentralstaatliche Gesetzgebung dabei als tauglicher sekundärer Mechanismus erweisen, wäre zu überlegen, ob nicht die Einführung eines dem Bundeszwang ähnlichen Mechanismus für die fehlerhafte Umsetzung von Unionsrecht sinnvoll wäre. Die Ungeeignetheit des Bundeszwanges rührt wie gezeigt vor allem aus seiner Verortung als „schneidigstes Schwert“ zur Anwendung in Fällen schwerwiegender Krisen. Möglicherweise ließe sich jedoch ein auf das Unionsrecht begrenztes Instrument entwickeln, welches als Garantiemechanismus im Gegensatz zum politisch außerordentlichen Bundeszwang anwendbar wäre. 2. Devolution Ein weiterer Mechanismus kann entsprechend der österreichischen Devolutionsregelungen ausgestaltet sein. Demnach devolviert unter bestimmten Voraussetzungen die Kompetenz der dezentralen Einheiten vorübergehend an den Zentralstaat, so dass dieser anstelle der dezentralen Einheit eine Umsetzung von Unionsrecht vornehmen kann. Solcherart erlassenes zentralstaatliches Recht tritt wieder außer Kraft, wenn die dezentrale Einheit selbst die notwendigen Gesetze erlässt. In Österreich ist die aus den völkerrechtlichen Regelungen entwickelte Devolution in Art. 23d Abs. 5 B-VG normiert. In Spanien wurde das österreichische Modell in einem Gutachten des Staatsrats aufgegriffen und als sinnvoller Garantiemechanismus bewertet, der auch in die spanische Verfassung eingefügt werden könnte. Die Devolution des Art. 23d Abs. 5 B-VG führt zu den im Rahmen des Länderberichts beschriebenen Schwierigkeiten. Nicht alle in Österreich diskutierten Probleme sind jedoch allgemeingültiger struktureller Art. Nach der Grundstruktur der Devolution erhält der Zentralstaat die Kompetenz zur Umsetzung einer Richtlinie, wenn ein Urteil des EuGH bzw. EuG feststellt, dass eine Umsetzung, zu der innerstaatlich eine dezentrale Einheit verpflichtet war, nicht erfolgt ist. Diese Kompetenz steht dem Zentralstaat solange zu, bis die säumige dezentrale Einheit die erforderliche Maßnahme erlassen hat. Im Weiteren werden die Folgen der unterschiedlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten erörtert, um danach die Garantietauglichkeit des Instrumentes zu bewerten. a) Art der Säumnis und Notwendigkeit einer gerichtlichen Feststellung Entscheidend für die Reichweite des Mechanismus ist die in Österreich diskutierte Frage, ob von der Devolutionsvorschrift nur Fälle der „echten“ oder auch solche der „unechten“ Säumnis umfasst sein sollen. Die in Österreich gezogene Unterscheidung trennt formal zwischen nicht rechtzeitig erfolgter Umsetzung, die als „echte Säumnis“ bezeichnet wird und der „unechten Säumnis“, als unbewusster Nichterfüllung der Umsetzungspflicht. Eine solche liegt vor, wenn eine dezentrale Einheit ihre Gesetzeslage fälschlicherweise für ausreichend hält oder die Richtlinie inhaltlich fehlerhaft umgesetzt wurde. Welche Fälle der Säumnis eine Devolution erfassen soll, steht

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

in einer Wechselbeziehung zu der Frage der Notwendigkeit einer gerichtlichen Feststellung der Säumnis. Die österreichische völkerrechtliche Devolutionsnorm des Art. 16 Abs. 4 B-VG knüpft die Devolution allein an eine vorliegende Säumnis. Der Zentralstaat kann bei Vorliegen derselben tätig werden, ohne dass es einer gerichtlichen Feststellung bedürfte. In diesem Zusammenhang schützt die dort vorgenommene Begrenzung der Devolution auf Fälle der echten Säumnis die dezentralen Einheiten. Dem Zentralstaat ist es verwehrt, die Umsetzung der dezentralen Einheiten mit einem Verweis auf deren Fehlerhaftigkeit zu verdrängen. Die Orientierung an dem Kriterium der echten Säumnis, d. h. daran, ob eine Umsetzungshandlung erfolgt ist,116 ist aufgrund dessen formaler Natur ohne inhaltliche Bewertung möglich. Ob ein Fall unechter Säumnis vorliegt, ist wesentlich schwieriger zu bestimmen, da dies einer inhaltlichen Bewertung des Umsetzungsgesetzes bedarf. Für diese Fälle kann sich die Notwendigkeit einer gerichtlichen Feststellung ergeben. Ohne gerichtliche Feststellung besteht grundsätzlich die Gefahr, dass es zu einem Konflikt zwischen Zentralstaat und dezentraler Einheit über Fragen, wie eine Richtlinie korrekt umzusetzen ist, kommt. Die zur Feststellung nötige Interpretation der Richtlinie und des Umsetzungsgesetzes kann dabei insbesondere bei verschiedenen politischen Interessen divergieren. Devolviert eine Kompetenz bereits ohne gerichtliche Feststellung, wird die Ansicht des Zentralstaats strukturell bevorzugt. Dieser wird in die Lage versetzt zu bestimmen, ob eine Umsetzung unionsrechtskonform ist und ob er eine somit devolvierende Kompetenz wahrnehmen will. Zwar könnte den dezentralen Einheiten die Möglichkeit eröffnet werden, die Unionsrechtskonformität ihrer Regelungen gerichtlich feststellen zu lassen, sie müssten sich jedoch immer gegen den Zentralstaat zur Wehr setzen. Bedarf es einer gerichtlichen Feststellung zum Entstehen der Devolutionskompetenz, löst das Urteil einen Konflikt über unterschiedliche Ansichten der Umsetzung. Eine gerichtliche Feststellung betont dabei die Eigenständigkeit der dezentralen Ebene. Sie ermöglicht es den dezentralen Einheiten, eine Richtlinie wie der Zentralstaat in ihrem Kompetenzbereich umzusetzen. Ebenso wie dieser haben sie selbst zu beurteilen, wie eine Richtlinie umzusetzen ist. Eine ohne Erfordernis gerichtlicher Feststellung gegebene Bewertungsbefugnis des Zentralstaats, wie eine Richtlinie umzusetzen ist, widerspräche der Grundentscheidung, dass eine Umsetzung von der innerstaatlich zuständigen Ebene vorgenommen werden soll. Besteht die Voraussetzung einer gerichtlichen Feststellung, existiert die geschilderte Gefahr der Einmischung des Zentralstaats nicht, so dass es zumindest aus Grün116

Erachtet eine dezentrale Einheit ihre Rechtslage als ausreichend, muss sie dies dem Zentralstaat mitteilen, damit dieser seiner in der Regel in den Richtlinien statuierten Informationspflicht der Kommission gegenüber nachkommen kann. Teilt eine dezentrale Einheit mit, dass ihre Rechtslage ausreichend ist, ist dies einer Umsetzung gleichzustellen. Eine echte Säumnis liegt in diesen Fällen nicht vor.

Kap. 5: Garantiemechanismen

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den des Schutzes der dezentralen Einheiten keiner Reduzierung der Devolution auf Fälle der echten Säumnis bedürfte. Eine gerichtliche Feststellung der Säumnis ist somit nur für die Fälle der unechten Säumnis erforderlich. Zu klären ist, ob eine Beschränkung der Devolution auf Fälle der unechten Säumnis einer Geltung für beide Arten der Säumnis vorzuziehen ist. Läge einer echten Säumnis in der Regel eine Umsetzungsunwilligkeit dezentraler Einheiten zugrunde, wäre eine nur diese Säumnis umfassende Devolution ein darauf ausgerichtetes Instrument. Eine die unechte Säumnis ebenfalls erfassende Devolution würde dagegen ihren Fokus stärker auf das Ergebnis einer korrekten Umsetzung legen. Da einer nicht fristgerechten Umsetzung jedoch auch vielfältige andere Schwierigkeiten zugrunde liegen können, ist eine solche Unterscheidung des Mechanismus nicht sinnvoll. Dies spricht für eine Devolution mit der Voraussetzung einer gerichtlichen Feststellung der Säumigkeit. Dieser bedarf es zumindest für die Fälle der unechten Säumigkeit. Für Fälle der echten Säumnis kann auf eine gerichtliche Feststellung verzichtet werden, da diese offensichtlich und das formale Kriterium unstrittig ist. Dieser Verzicht könnte jedoch auch nachteilige Folgen haben. Eine gerichtliche Feststellung der Säumigkeit führt direkt zu der Eröffnung der Devolutionskompetenz. Dagegen könnte die mit einer fakultativen Ausübung der Devolutionskompetenz einhergehende zentralstaatliche „Bloßstellung“ eine ähnliche Wirkung wie im Rahmen des Bundeszwangs haben und in der Praxis einer Anwendung entgegenstehen. Da die Devolution nicht auf Betreiben der Europäischen Union durch den EuGH, sondern durch den Zentralstaat erfolgen würde, könnte dieser aus Rücksicht auf die dezentralen Einheiten von der Ausübung Abstand nehmen. Ob eine solche Dynamik entsteht, lässt sich letztendlich nicht beurteilen. Diese kann jedoch ebenso für eine einem Urteil nachfolgende Devolution entstehen. Ein vorheriges Urteil würde jedoch möglicherweise die politische Anwendung des Mechanismus erleichtern. b) Ausübung der Devolution Sind die Voraussetzungen für eine Devolution gegeben, erlangt der Zentralstaat die Kompetenz zur Umsetzung der entsprechenden Richtlinie. Die Umsetzungskompetenz des Zentralstaates wird dabei durch die Richtlinie sowie ein die Devolution auslösendes Urteil begrenzt. Sind Teile der Umsetzungspflicht korrekt erfüllt, beschränkt sich die Umsetzungskompetenz auf die fehlenden Materien. Da der Zentralstaat seinerseits nicht zur Umsetzung verpflichtet ist, steht ein Erlass vorübergehender Normen in seinem Ermessen. Dies ermöglicht eine Würdigung der bislang entfalteten Umsetzungsaktivität der dezentralen Einheiten. Hat eine dezentrale Einheit bereits umfangreiche Vorarbeiten zur Umsetzung unternommen oder bemüht sie sich, eine fehlerhafte Umsetzung zu korrigieren, ist nicht davon auszugehen, dass der Zentralstaat seine Kompetenz ausübt. Dies ist zumindest dann nicht zu

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

erwarten, wenn mit einer Umsetzung in der nächsten Zeit zu rechnen ist. Für eine nur kurze Zeit geltende Übergangsbestimmung, die zuvor zu erarbeiten und zu verabschieden wäre, besteht keine Notwendigkeit. Sind dagegen keine Umsetzungsakte und -arbeiten erkennbar, liegt eine Ersatzumsetzung nahe. Daraus ergibt sich ein relativ einfacher Garantiemechanismus, der jedoch gleichzeitig aufgrund des zentralstaatlichen Ermessens eine angemessene Wahrnehmung im Einzelfall ermöglicht. c) Außerkrafttreten zentralstaatlicher Devolutionsnormen Problematisch ist jedoch vor allem die Frage, wann eine zentralstaatliche Regelung wieder außer Kraft tritt. Die zentralstaatliche Kompetenz und etwaige erlassene Gesetze sollen außer Kraft treten, wenn die dezentrale Einheit die notwendigen Maßnahmen erlassen hat. In Österreich gibt es jedoch unterschiedliche Ansichten, wie bzw. von wem dies zu beurteilen ist. Zum Teil wird dem Zentralstaat eine Prüfungskompetenz zugewiesen. Nach anderer Auffassung soll jedwede Maßnahme, die eine dezentrale Einheit für ausreichend hält, als genügend angesehen werden. Nach einer dritten Auffassung bedarf es einer inhaltlichen Bewertung.117 Dabei soll zwischen offensichtlich ungeeigneten und die unionsrechtlichen Vorgaben berücksichtigenden Maßnahmen unterschieden werden. Gegen die Variante, nach der die Auffassung der dezentralen Einheit entscheidend ist, spricht die Befürchtung, dass dezentrale Einheiten die Umsetzung des Unionsrechts verweigern bzw. zu einer Umsetzung nicht in der Lage sein könnten. Teilt man diese Befürchtungen jedoch nicht, liegt in einer automatischen Ablösung der Devolutionskompetenz bzw. -regelungen die einfachste Lösung. Bemisst sich die Bestimmung der erforderlichen Maßnahmen nach der Auffassung des Zentralstaats, besteht die Möglichkeit der unsachgemäßen zentralstaatlichen Einflussnahme. Eine inhaltliche Lösung bedarf dagegen einer inhaltlichen Bewertung und Entscheidung. Diese müsste ihrerseits wieder kontrollierbar sein. Dadurch wird ein solches Verfahren jedoch relativ komplex und aufwendig. Unter der Voraussetzung eines die dezentralen Einheiten gemäß ihrer Verantwortlichkeit berücksichtigenden Haftungsregimes ist die erstgenannte Variante vorzuziehen. Eine finanzielle Verantwortlichkeit der dezentralen Einheiten wirkt einer Umsetzungsunwilligkeit wirksam entgegen. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, warum dezentrale Einheiten, die auch in anderen Fällen Gesetzgebungsaufgaben wahrnehmen, nicht in der Lage sein sollten, auf Grundlage eines Urteils eine korrekte Umsetzung vorzunehmen. Zudem liegt eine Verantwortung der dezentralen Einheiten nahe, da es sich auch innerstaatlich um Regelungen in ihrem Kompetenzbereich

117 Siehe dazu oben unter Zweiter Teil, Kapitel 2 B. II. 2. d) sowie zu den einzelnen Ansichten Egger, Durchführung von EU-Recht, ZÖR 1998, S. 443, 482; Ranacher, Die Funktion des Bundes bei der Umsetzung des EU-Rechts, S. 355 f.; Unterlechner, Die Mitwirkung der Länder am EU-Willensbildungsprozeß, S. 137.

Kap. 5: Garantiemechanismen

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handelt. Die Möglichkeit eines finanziellen Haftungsregimes wird im Rahmen der finanziellen Sanktionsmöglichkeiten erörtert. d) Bewertung Besteht eine Devolutionskompetenz des Zentralstaats, ergeben sich in Hinsicht auf die Normqualität ähnliche, wie die bereits im Rahmen der Kompetenztypen für eine allgemeine zentralstaatliche Umsetzungskompetenz erörterten Probleme. Dazu gehört auf der einen Seite, dass zentralstaatliche Umsetzungsgesetze möglicherweise nicht reibungslos in die Rechtsordnung der dezentralen Einheit passen. Daneben führt eine befristete Umsetzungsgesetzgebung zu einer kurzlebigen zentralstaatlichen Umsetzung und der darauf folgenden, inhaltlich möglicherweise anderen Umsetzung durch die dezentrale Einheit. Dies führt zu einem an sich unnötigen kurzfristigen Wechsel der Rechtslage und einer Beeinträchtigung der Rechtssicherheit bei der Umsetzung des Unionsrechts. Unklar ist jedoch, ob eine Ausübung der Devolutionskompetenz häufig zu erwarten wäre. Die aufgrund einer Devolutionskompetenz ergehenden Gesetze müssen ebenso wie andere Umsetzungsgesetze erarbeitet und im normalen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden. Dabei erscheint fraglich, ob zentralstaatliche Devolutionsgesetze in der Lage wären, vorübergehend Unionsrecht umzusetzen. Abgesehen von Fällen, in denen dezentrale Einheiten eine Umsetzung verweigern oder bewusst verzögern, wäre wohl damit zu rechnen, dass dezentrale Gesetze schneller als zentralstaatliche Devolutionsgesetze ergehen können. Zum einen sind die dezentralen Einheiten in der Erarbeitung der Umsetzungsgesetze in der Regel schon weiter vorangeschritten, so dass sie nicht wie der Zentralstaat von Anfang an beginnen müssen. Zum anderen handelt es sich um Materien, die den dezentralen Einheiten vertraut sind, da sie national ihren Kompetenzen zuzuordnen sind. Ist diese Ausgangslage gegeben, verstärkt sie sich voraussichtlich in der Anwendung selbst. Erkennt der Zentralstaat, dass die dezentralen Einheiten in der Regel in der Lage sind, Richtlinien schneller zu verabschieden, wird er die Arbeit einer überflüssigen Gesetzgebung vermeiden und somit dazu neigen, nicht sofort, wenn eine Devolutionskompetenz entsteht, tätig zu werden. Die Wirkung der Devolution hinsichtlich der Umsetzung von Richtlinien würde sich somit voraussichtlich auf Fälle, in denen die dezentralen Einheiten nicht an der Umsetzung interessiert sind bzw. sie verweigern, beschränken. So wurde auch in Österreich die Devolutionskompetenz bislang nur ein einziges Mal angewandt, nachdem ein Land selbst nach der Verurteilung keine Umsetzung der Richtlinie in Angriff nahm.118 Somit bietet die Devolutionskompetenz für diese Fälle der Verweigerung eine Handhabe, auch wenn den dezentralen Einheiten selbst dann noch die Möglichkeit 118 In Folge des Urteils EuGH Rs. C-111/00 (Kommission/Österreich) Slg. 2001 I-7555 setzte die österreichische Regierung die Richtlinie 97/65/EG anhand ihrer Devolutionskompetenz eigenständig um. Siehe dazu BGBl II 2002/173.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

offen stünde, durch einen eigenen Beschluss zu ihrer alten Rechtslage zurückzukehren. Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass dies geschehen würde. Für solch offensichtliche Verweigerungsfälle bietet daneben der Bundeszwang ein angemessenes Reaktionsinstrument. Darüber hinaus könnte die Devolution aufgrund der aus ihr folgenden Normierungsmöglichkeit dezentrale Einheiten zu einer schnelleren Umsetzung anhalten. Aufgrund der zur Erarbeitung eines Ersatzgesetzes benötigten Dauer ist diese Vorwirkung jedoch begrenzt. Inwiefern unter Berücksichtigung der vorherigen Ausführungen eine Einführung sinnvoll ist, ist nach der Analyse der anderen Garantiemechanismen zu bestimmen.

II. Ergänzungsklausel Abseits der innerspanischen Diskussionen, wozu genau der spanische Zentralstaat durch die „cláusula de supletoriedad“ ermächtigt wird, ist zu klären, inwieweit eine Ergänzungsklausel ein sinnvoller Mechanismus sein kann. Zunächst ist die auch in Spanien unstrittige Funktion der Ergänzungsklausel zu erörtern. Aufgrund der asymmetrischen Kompetenzverteilung Spaniens bestehen Materien, in denen nur einige der Autonomen Gemeinschaften Kompetenzen besitzen. Ist in diesen Materien eine Richtlinie umzusetzen, obliegt die Umsetzung für die Autonomen Gemeinschaften, die nicht über die notwendige Kompetenz verfügen, dem Zentralstaat. Setzt der Zentralstaat die Richtlinie rechtzeitig um, ist die Regelung aufgrund der Ergänzungsklausel in Autonomen Gemeinschaften, die die Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt haben, ergänzend anzuwenden. Eine solcherart ergänzende Anwendung von zentralstaatlichem Recht ist nur dann möglich, wenn wie in Spanien ein asymmetrischer Föderalismus und bezüglich der für die Umsetzung benötigten Kompetenzen ein unterschiedliches Kompetenzniveau besteht. Die Entscheidung darüber, ob und vor allem wie das zentralstaatliche Recht ergänzend anzuwenden ist, ist in Spanien durch den Rechtsanwender, das heißt die Verwaltung und die Gerichte, zu entscheiden. Die Frage der Anwendung zentralstaatlichen Rechts bezieht sich vornehmlich darauf, ob innerhalb der Rechtsordnung der Autonomen Gemeinschaft wirklich eine zu füllende Regelungslücke besteht. Eine solche Feststellung kann durch Gerichte geklärt werden. Problematisch ist jedoch, dass schon zuvor innerhalb der Exekutive das Vorliegen einer Regelungslücke festgestellt und darauf folgend das zentralstaatliche Recht angewandt werden muss. In der Theorie ist dies im Rahmen der Exekutive ebenso möglich wie im Rahmen der Legislative. In der Praxis stellt sich jedoch die Frage, ob dies von der Verwaltung vor Ort geleistet werden kann. Während an einen juristisch ausgebildeten Richter, der dies zu entscheiden hat, in der Regel die Rechtsfrage herangetragen wird, muss im Falle der Verwaltung das Vorliegen einer nicht rechtzeitig umgesetzten Richtlinie sowohl erkannt und zentralstaatliches Recht im Folgenden angewandt werden. Es erscheint fraglich, ob diese mitunter schwierigen juristischen Fragen von der Verwaltung zuverlässig er-

Kap. 5: Garantiemechanismen

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kannt und geklärt werden können. Neben der Erkennbarkeit kann vor allem die Anwendung zentralstaatlicher Gesetze Probleme bereiten. Zwar sind diese in der Regel dafür ausgelegt, in mehr als einer dezentralen Einheit angewandt zu werden, unklar ist jedoch, wie sie sich in das Regelungswerk einer dezentralen Einheit einfügen, die auf dem entsprechenden Gebiet eigene Regelungen getroffen hat. Sieht man von den Problemen, die der Verwaltung im Falle einer notwendigen ergänzenden Anwendung entstehen können, ab, garantiert der Mechanismus jedoch weitgehend die Anwendung des Unionsrechts. Ob die sekundäre Anwendung zentralstaatlicher Normen auch der von der EU geforderten Klarheit der Richtlinienumsetzung entspricht, ist zwar unklar; bis zu einer Umsetzung durch die dezentralen Staaten wird das Versäumnis der rechtzeitigen Umsetzung jedoch relativ gut abgefangen. In symmetrischen föderalen Systemen existieren keine ohnehin bestehenden zentralstaatlichen Gesetze, die ähnlich wie in Spanien ergänzend angewandt werden können. Zu klären ist, inwiefern dennoch ein ähnliches Instrument sinnvoll und möglich ist. Da alle dezentralen Einheiten über die gleichen Kompetenzen verfügen, ist in symmetrischen Systemen nur eine ergänzende Anwendung des Rechts anderer dezentraler Einheiten möglich. Dabei kommt grundsätzlich das Recht aller dezentralen Einheiten in Betracht, die eine Richtlinie bereits umgesetzt haben.119 Eine ergänzende Normanwendung hätte in diesen Fällen, abgesehen von der Anwendung fremder Normen an sich, nur geringe weitere Gemeinsamkeiten mit der spanischen Ergänzungsklausel. Zu klären ist, durch wen bzw. wie eine Auswahl aus den zur Verfügung stehenden dezentralen Umsetzungsgesetzen vorzunehmen wäre. Für eine Auswahl seitens der betroffenen dezentralen Einheit spricht, dass dies nur einen schonenden Eingriff in ihre Kompetenzen darstellen würde. Sie müssten zwar vorübergehend fremdes Recht in Kraft setzen, hätten jedoch die Möglichkeit, dieses zu bestimmen. Es ist jedoch zu bedenken, dass in den Anwendungsfällen die dezentrale Einheit eine rechtzeitige Umsetzung versäumt hat. Wird ihr auferlegt, eine Norm eines anderen Gliedstaats auszuwählen und diese in Kraft zu setzen, würde ihr ein weiterer Gesetzgebungsakt zugewiesen. Anstatt eine vorübergehende Rechtsnorm in Kraft zu setzen, sollte der betroffene Gliedstaat jedoch sinnvoller das ausstehende eigene Umsetzungsgesetz erarbeiten und erlassen. Entsprechend der Devolution könnte auch dem Zentralstaat ermöglicht werden, eine andere dezentrale Regelung in Kraft zu setzen. Der grundsätzliche Unterschied zu der spanischen Ergänzungsklausel liegt jedoch darin, dass überhaupt eine Auswahl als weiterer Zwischenschritt vor eine Anwendung treten muss und die ergänzende Anwendung nicht automatisch zu vollziehen ist. Damit stellen sich im Verhältnis zur spanischen Ergänzungsklausel andere Probleme. Dadurch, dass nicht automatisch eine Regelung in Kraft tritt, wenn eine rechtzeitige Umsetzung versäumt 119 Im Rahmen einer konkurrierenden Gesetzgebung mit Vorrang der dezentralen Einheiten erübrigt sich dagegen eine ergänzende Anwendung von Normen, wenn der Zentralstaat ein subsidiär anwendbares Gesetz erlassen hat. In dieser Hinsicht gleichen sich die Ergänzungsklausel und der genannte Kompetenztyp.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

wurde, ist die Anwendung bestimmter Umsetzungsnormen in einem Verfahren zu bestimmen. Unabhängig davon, wie dieses Verfahren ausgestaltet wird, verzögert es die ergänzende Anwendung von Normen. Darüber hinaus sind in asymmetrischen Gebilden in der Regel die fraglichen zentralstaatlichen Normen zur Anwendung in mehreren dezentralen Einheiten erlassen worden. Im Gegensatz dazu erlassen die Regelungsträger in symmetrischen Staaten die Normen lediglich zur Anwendung in ihrem Regelungsgebiet. Sie beziehen sich immer nur auf die konkrete Situation für die Einheit, in der sie erlassen wurden. Dies führt jedoch dazu, dass bei einer Anwendung in anderen dezentralen Einheiten größere Anpassungsschwierigkeiten zu erwarten wären. Eine Anwendung wäre insbesondere dann problematisch, wenn die Richtlinie in ein bestehendes Gesetz integriert wurde. Eine solche Gesetzgebung führt zu Schwierigkeiten, verringert jedoch die Gefahr von Friktionen und Normwidersprüchen mit bestehenden gliedstaatlichen Normen. Im Zusammenhang mit der Auswahl einer Regelung einer anderen dezentralen Einheit könnte zwar versucht werden, eine möglichst passende Regelung zu finden, doch letztendlich dürften wohl fast immer schwierige Einpassungsfragen bestehen. Ist der Zentralstaat zu der Auswahl ermächtigt, wäre zu überlegen, ob seine Auswahlbefugnis nicht sinnvollerweise um die Möglichkeit einer inhaltlichen Anpassung des anzuwendenden Gesetzes erweitert werden sollte. Dadurch könnte versucht werden, Unstimmigkeiten abzufangen. Damit würde die Ergänzungsklausel wieder zu einer sekundären Gesetzgebungskompetenz. Ihr Vorteil der unmittelbaren Anwendung bereits bestehender Umsetzungsnormen würde dadurch jedoch entfallen. Neben der bislang diskutierten unstrittigen Anwendung der Ergänzungsklausel wird in Spanien noch eine präventive Anwendung diskutiert. Dabei soll der Zentralstaat zu einer vorsorglichen Gesetzgebung für Fälle, in denen der Zentralstaat eine Fristüberschreitung der Umsetzung der dezentralen Einheiten befürchtet, ermächtigt werden. Dabei entfernt sich die Anwendung der Ergänzungsklausel jedoch von ihrem eigentlichen Kern. Es geht in diesen Fällen nicht mehr um die ergänzende Anwendung ohnehin bestehenden zentralstaatlichen Rechts. Vielmehr entspricht eine präventive Gesetzgebung anhand der Ergänzungsklausel weitgehend der Kernkompetenz. Diese wurde bereits oben im Rahmen der Gesetzgebungskompetenzen erörtert, so dass darauf verwiesen werden kann.120 Eine solche ist aus Gründen der Klarheit jedoch vorzugsweise im Rahmen der Kompetenztypen anzusiedeln, anstatt sie außerhalb dieser zu normieren. Eine Ergänzungsklausel bietet somit nur in asymmetrisch-föderalen Systemen ein Instrument zur Umsetzungsgarantie. Ihr Anwendungsbereich ist jedoch auch dort durch die tatsächlich bestehenden Kompetenzunterschiede begrenzt. Eine ergänzende Anwendung zentralstaatlichen Rechts ist nur dann möglich, wenn zum einen zumindest eine dezentrale Einheit nicht über eine Kompetenz zur Umsetzung verfügt und der Zentralstaat seinerseits rechtzeitig das Unionsrecht für diese dezentrale Ein-

120

Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. II.

Kap. 5: Garantiemechanismen

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heit umgesetzt hat. Verfügen die dezentralen Einheiten weitgehend über dasselbe Kompetenzniveau, bleibt nur ein geringer Anwendungsbereich. III. Verfahren vor nationalen Verfassungsgerichten In Deutschland besteht die Möglichkeit eines Bund-Länder-Streits, in dem der Zentralstaat die Verurteilung einer dezentralen Einheit zur korrekten Umsetzung anstrengen kann. Da eine Umsetzung des Unionsrechts nur durch den Gesetzgeber erfolgen kann, kann ein Urteil eines nationalen Verfasssungsgericht lediglich feststellende Wirkung haben, dass eine Umsetzungspflicht verletzt wurde. Eine Verurteilung einer dezentralen Einheit erhöht aufgrund der Autorität nationaler Verfassungsgerichte den politischen Druck einer korrekten Umsetzung auf die dezentralen Einheiten. Weitere Wirkungen kommen einem Urteil nicht zu. Ein nationales Verfassungsgericht kann die Säumnis der Umsetzung einer dezentralen Einheit problemlos selbst feststellen. Ist jedoch strittig, ob eine Richtlinie korrekt umgesetzt wurde, wird es oftmals eine Entscheidung dem EuGH im Vorabentscheidungsverfahren vorzulegen haben. Es erscheint zweifelhaft, ob unter diesen Bedingungen Zentralstaaten eine etwaige Möglichkeit eines nationalen Verfahrens nutzen würden. Zum einen hilft ein Urteil des nationalen Verfassungsgerichts einer unzureichenden Umsetzung nicht ab. Desweiteren führt ein Verfahren ebenso wie die Anwendung des Bundeszwangs zu erheblichen politischen Spannungen zwischen dem Zentralstaat und dezentralen Einheiten, ohne jedoch Mechanismen zur Abhilfe der Situation zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus würde jedes Verfahren, was zu einem Vorabentscheidungsverfahren des EuGH führt, einer Selbstanzeige fehlerhafter Umsetzung gegenüber der EU gleichen. Maßnahmen der EU gegenüber dem Mitgliedstaat, der in erster Linie der Zentralstaat ist, wären zu erwarten. Somit ist nicht davon auszugehen, dass von der Möglichkeit des Verfahrens häufig Gebrauch gemacht würde. Gegen eine Anwendung des Bund-Länder-Streits wird in Deutschland zudem die lange Verfahrensdauer vorgebracht.121 Aus diesen Gründen sowie der Tatsache, dass eine Verurteilung außer einer Bestätigung, dass eine Umsetzung nicht erfolgt ist, keine weiteren Auswirkungen hat, ist in Verfahren vor den nationalen Verfassungsgerichten kein ausreichender Garantiemechanismus zu sehen.

B. Internationale Instrumente Jenseits der Instrumente aus den nationalen Rechtsordnungen sollen im Weiteren die aus dem internationalen Kontext stammenden Mechanismen untersucht werden. Dazu gehören die im Rahmen der völkerrechtlichen Compliance-Diskussion erörter121

Baier, Bundesstaat und Europäische Integration, S 226.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

ten Ansätze und der in den Nationalstaaten erörterte Regress für von den Gliedstaaten verursachte finanzielle Sanktionen der EU. Auch wenn letzterer stets als Regress diskutiert wird, handelt es sich dabei um einen Unterfall einer entsprechenden Anwendung des im Rahmen der EU bestehenden finanziellen Sanktionssystems. Die meisten der hier zu diskutierenden internationalen Instrumente sind nichtkonfrontative. Da im Völkerrecht selten zwingende gerichtliche Streitbeilegungsund Durchsetzungsverfahren bestehen, sind mögliche konfrontative Durchsetzungsmaßnahmen oftmals nicht möglich oder werden als ökonomisch sehr teuer und nicht zielführend erachtet. Während konfrontative Maßnahmen in den Fällen zur Anwendung kommen sollen, wenn die dezentralen Einheiten ihre Umsetzungspflicht verletzt haben, greifen nicht konfrontative Mechanismen bereits früher. Anhand dieser wird bereits im Vorfeld versucht, die Gliedstaaten von Beginn an zu einer pflichtgemäßen Umsetzung anzuhalten. Eine ähnliche Funktion kann einer Vorwirkung konfrontativer Mechanismen zukommen. I. Transparenz Zur Erreichung eines hohen Grades an Transparenz soll für alle beteiligten Akteure der jeweilige Stand der Umsetzung offen gelegt werden. Dadurch soll im Völkerrecht öffentlich für die Vertragsstaaten herausgestellt werden, ob sie ihrer eingegangenen Verpflichtung nachgekommen sind. Dadurch soll zum einen auf säumige Staaten durch eine Bloßstellung Druck aufgebaut, zum anderen das Vertrauen der Mitgliedstaaten gestärkt werden, dass auch die anderen Vertragsstaaten ihrer Umsetzungsverpflichtung nachkommen. Im Unionsrecht greift diese Funktion nicht in derselben Weise. Innerhalb der EU besteht aufgrund der vorhandenen Sanktionsmechanismen keine vergleichbare Unsicherheit, ob alle Mitgliedstaaten bzw. innerstaatlich alle Gliedstaaten eine Richtlinie umsetzen. Ein Druck durch öffentliche Bloßstellung kann dennoch auch innerhalb des Nationalstaats enstehen. Wird der Stand der Umsetzung in den einzelnen dezentralen Einheiten regelmäßig in Rahmen eines nationalen Transparenzberichts den dezentralen Einheiten sowie der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, kann dies geeignet sein, säumige dezentrale Einheiten zu einer Umsetzung zu drängen. Betroffene Gliedstaaten würden womöglich in Sorge um ihren Ruf und ihr Ansehen der Umsetzung eine höhere Priorität einräumen. Zu den Transparenzmaßnahmen zählen im Völkerrecht auch die zur Ermittlung einer Umsetzung nötigen Daten und deren Überwachung. Dies läuft im Rahmen der unionsrechtlichen Umsetzungsgesetzgebung weitgehend leer, da die gesetzgeberische Umsetzung relativ leicht zu ermitteln ist. Für eine Überprüfung des Vollzugs könnte dies jedoch eine größere Rolle spielen. Somit können nationale Transparenzberichte geeignet sein, die Einhaltung der Umsetzungsverpflichtung zu fördern.

Kap. 5: Garantiemechanismen

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II. Capacity Building Ausgangspunkt des Capacity Buildings ist, dass Umsetzungsschwierigkeiten nicht auf einem mangelnden Umsetzungswillen beruhen müssen, sondern technische Probleme die Umsetzung behindern können. Dies betrifft zu großen Teilen den Vollzug. Die Erfüllung von Verpflichtungen, die nur mit entsprechendem technischen Wissen umgesetzt werden können, kann für Staaten, die über dieses technische Wissen oder die nötigen finanziellen Ressourcen nur eingeschränkt verfügen, in diesen Fällen von externer Hilfe abhängig sein. Da sich die Arbeit jedoch auf die reine Umsetzungsgesetzgebung konzentriert, sind diese Fälle in der Regel nicht zu erwarten, da Gesetzgebung als solche im Regelfall keines Spezialwissens bedarf. Im Rahmen der Umsetzungsgesetzgebung könnte jedoch eine Rückwirkung mangelnden Knowhows eine Rolle spielen. Ist der Vollzug einer umzusetzenden Richtlinie schwierig oder kostspielig, kann dies zu einer Unwilligkeit der Umsetzung führen. Dies kann möglicherweise hinsichtlich der verschiedenen Mitgliedstaaten der EU eine Rolle spielen. Es ist jedoch zweifelhaft, ob die Unterschiede zwischen den einzelnen dezentralen Einheiten bzw. die der dezentralen Einheiten zu dem Zentralstaat so groß sind, dass ein Wissenstransfer erforderlich wäre. Unabhängig davon beträfe dies jedoch nicht die Umsetzungsgesetzgebung, sondern den Vollzug. Aufgrund der unionsrechtlich sanktionierten Umsetzungspflicht ist zudem wahrscheinlich, dass sich bestehende Probleme erst in dem Vollzug und nicht bereits im Rahmen der Umsetzungsgesetzgebung auswirken würden. III. Vertragsinterpretation und Streitbeilegung Zu den für das Völkerrecht diskutierten Instrumenten, die zur pflichtgemäßen Umsetzung beitragen sollen, zählen Mechanismen, anhand derer bei Unklarheiten oder Meinungsverschiedenheiten eine Festlegung auf eine Interpretation des Vertrages erreicht werden kann. Die dem Mechanismus in der völkerrechtlichen Diskussion zugrunde liegende Situation des Fehlens eines Interpretations- und Streitentscheidungsorgans ist jedoch für die EU nicht gegeben. Innerhalb der EU erfolgt eine verbindliche Vertragsinterpretation durch den EuGH. Ein entsprechendes Instrument ist somit hinfällig.122

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Eine andere Frage ist, inwieweit die Gliedstaaten Verfahren vor dem EuGH anstrengen können. Da sie nicht Mitglied der EU sind, kann grundsätzlich nur der Zentralstaat die für die Mitgliedstaaten bestehenden Verfahren vor dem EuGH einleiten. Entsprechende Verpflichtungen der Zentralstaaten bestehen regelmäßig. Für Deutschland siehe dazu § 7 EUZBLG. Der Bund ist zwar nur unter Wahrung seiner gesamtstaatlichen Verantwortung einschließlich außen-, verteidigungs- und integrationspolitisch zu bewertender Fragen zur Anrufung des EuGH verpflichtet. Dass durch eine unbedingte Anrufungspflicht des EuGHs die Umsetzung von Unionsrecht verbessert werden könnte, ist jedoch nicht ersichtlich.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

IV. Vertragsanpassung Des Weiteren wird im Völkerrecht die Vertragsanpassung als Möglichkeit zur Abhilfe von Vertragsverletzungen diskutiert. Verträge können hinsichtlich bestehender Probleme geändert und so eine Umsetzung erleichtert werden. Entsprechend kann zur Behebung von Umsetzungsproblemen eine Änderung der Richtlinie erörtert werden. Eine solche Änderung aufgrund von Umsetzungsproblemen einzelner Mitgliedstaaten erscheint jedoch hinsichtlich der den Richtlinien oftmals zugrunde liegenden Kompromisse im Regelfall unwahrscheinlich. Eine Änderung aufgrund von Schwierigkeiten einzelner Gliedstaaten eines föderalen Staates ist dementsprechend noch unwahrscheinlicher. Dazu müsste zuerst der Nationalstaat, bzw. der ihn nach außen vertretende Zentralstaat von der Notwenigkeit überzeugt werden, dann müsste er versuchen, die anderen Mitgliedstaaten zu überzeugen. Je größer die EU wird und je höher die Zahl der Mitgliedstaaten, desto unwahrscheinlicher sind einzelne Änderungen. Die Gliedstaaten stehen zudem eine Stufe weiter von der EU entfernt. Sind zudem nur einzelne dezentrale Einheiten eines Staates betroffen, ist zudem fraglich, ob dieser überhaupt dazu bereit wäre, sich für eine Änderung des Unionsrechts einzusetzen. Im nationalen Rahmen besteht damit kein Raum für ein sinnvolles Instrument zur Vertragsanpassung des Unionsrechts. V. Finanzielle Sanktionsmechanismen Ebenso wie den Mitgliedstaaten im Unionsrecht finanzielle Sanktionen für die Verletzung der Umsetzungspflicht drohen, kann im Nationalstaat dem Zentralstaat eine finanzielle Sanktion gegenüber Gliedstaaten, die ihre Pflicht verletzen, zugestanden werden. Diskutiert wird vor allem ein Regress des Zentralstaats für von den dezentralen Einheiten verursachte unionsrechliche Sanktionen. Unabhängig von dem Regress könnte den Zentralstaaten jedoch auch ohne Verknüpfung mit unionsrechtlicher Strafzahlung eine finanzielle Sanktionsmöglichkeit zugestanden werden. Eine von der unionsrechtlichen losgelöste finanzielle Sanktionsmöglichkeit bereitet jedoch verschiedene Probleme. Ähnlich wie im Rahmen der Devolution stellt sich die Frage, sofern nicht eine einfache Fristüberschreitung vorliegt, von wem zu beurteilen ist, ob eine Umsetzung fehlerhaft vorgenommen wurde oder nicht. Abgesehen von den innerstaatlichen Spannungen und der daraus folgenden Unwahrscheinlichkeit, dass der Zentralstaat das Instrument anwenden würde, besteht, solange keine unionsrechtliche Sanktion ergangen ist, für den Zentralstaat auch kein Bedürfnis einer finanziellen Sanktion der Gliedstaaten. Einfacher wie auch ausreichend ist die in Deutschland und Spanien diskutierte Regressmöglichkeit des Zentralstaats bei von den dezentralen Einheiten verschuldeten Strafzahlungen. Verletzungen der Umsetzungsverpflichtung gegenüber der EU können wie oben ausgeführt im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens zu finanziellen Sanktio-

Kap. 5: Garantiemechanismen

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nen führen.123 Adressat finanzieller Sanktionen der Europäischen Union ist der Mitgliedstaat, das heißt als solcher der Zentralstaat. Die Zentralstaaten verfügen nicht zwangsläufig über Möglichkeiten, die unionsrechtliche Sanktion an dezentrale Einheiten, die für diese verantwortlich sind, weiterzuleiten. Entsprechende Regelungen können jedoch in den Verfassungen normiert werden. Ein solches Instrument löst zwar keine inhaltlichen Umsetzungsprobleme, erhöht jedoch den Druck auf die dezentralen Einheiten, sich um eine korrekte und rechtzeitige Umsetzung zu bemühen. Eine verspätete Umsetzung von Unionsrecht kann verschiedene Gründe haben, die oftmals wahrscheinlich kumulativ die Verspätung bewirken. Auf der einen Seite beginnen sowohl die Zentralstaaten als auch die dezentralen Einheiten nicht immer sofort mit den Umsetzungsarbeiten, wenn eine Richtlinie beschlossen wurde. Zum anderen führen inhaltliche Probleme der Anpassung der innerstaatlichen Rechtsordnung an die Vorgaben einer Richtlinie ebenso zu einer langen Umsetzungsdauer wie die Zuteilung der Umsetzungsmaterien horizontaler Richtlinien auf die beiden Regelungsebenen. Im Weiteren hängt die Dauer einer Umsetzung auch mit der Intensität und Dringlichkeit, die der Aufgabe zugemessen wird, zusammen. Ein Regress des Zentralstaates bei den dezentralen Einheiten, wenn diese die Sanktion zu verantworten haben, kann hinsichtlich verschiedener Problempunkte eine rechtzeitige Umsetzung fördern. Zum einen werden die dezentralen Einheiten dadurch angehalten, möglichst frühzeitig mit den Umsetzungsarbeiten zu beginnen und diese auch mit der entsprechenden Dringlichkeit voranzutreiben. Einer zuvor im Rahmen der Kompetenztypen angesprochenen etwaigen Unwilligkeit würde damit ebenso entgegengewirkt. Abgesehen von diesen Vorwirkungen des Haftungsinstruments würde zugleich der Zentralstaat von Kosten entlastet, für die er nicht verantwortlich ist und die er nur schwerlich abwenden kann. Die Probleme einer Haftungszuteilung im Rahmen der Umsetzung wurden bislang wenig diskutiert. Im Allgemeinen wird eine Haftung des Regelungsträgers, der die Sanktion verschuldet hat, als Lösung angesehen. Sofern einem Regelungsträger allein die Kompetenz zur Umsetzung einer Richtlinie zugewiesen ist, funktioniert dies reibungslos. Problematischer ist die Situation jedoch in Fällen flexibler Kompetenztypen und horizontaler Richtlinien. Dies gilt insbesondere für letztere, da diese für eine verspätete oder fehlerhafte Umsetzung anfällig sind. Theoretisch kann eine Haftung im Rahmen der Umsetzung horizontaler Richtlinien jeder Regelungsebene für den von ihr umzusetzenden Teil der Richtlinie zugewiesen werden. Unklar ist jedoch, wie die Haftungsanteile beider Regelungsebenen im Falle einer etwaigen unionsrechtlichen Sanktion zu verteilen wären. Im Rahmen flexibler Kompetenztypen sind grundsätzlich beide Regelungsebenen zur Umsetzung berufen und somit bei einer Verfristung in Verzug. Zu klären ist, welche Ebene bzw. in welchem Verhältnis sie zueinander haften sollen. 123

Siehe oben Erster Teil B. II.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Eine weitere haftungsrechtliche Frage ergibt sich, wenn eine horizontale Richtlinie zwar umgesetzt wurde, durch die Aufteilung auf die beiden Regelungsträger aber ein integrierender Ansatz der Richtlinie aufgebrochen wurde und sie deshalb fehlerhaft umgesetzt wurde. Auch wenn diese Fälle und ihre Sanktionierung wahrscheinlich nur relativ selten sind, zeigen die erörterten Haftungsfälle, dass eine einfache verfassungsrechtliche Bestimmung nach der derjenige haftet, der für die Sanktion verantwortlich ist, viele Fragen offen lässt. Selbst im Falle eindeutiger Verantwortlichkeit der dezentralen Regelungsebene stellt sich jedoch die Frage, ob eine Regressmöglichkeit in voller Höhe der Strafzahlungen sinnvoll ist. Dies hängt von weiteren Faktoren ab. Zum einen stellt sich die Frage, ob die dezentralen Einheiten finanziell in der Lage sind, die Strafzahlungen zu tragen, ohne finanziell handlungsunfähig zu werden. Dies hängt vor allem mit der finanziellen Ausstattung der dezentralen Einheiten zusammen. Dies ist im Rahmen des Haftungsregimes der jeweiligen Staaten zu erörtern und zu entscheiden. Des Weiteren ist zu klären, inwieweit der Zentralstaat im Rahmen der Weiterleitung und frühzeitigen Information der dezentralen Einheiten eine fristgerechte Umsetzung möglicherweise verzögert hat bzw. hätte vereinfachen können. Anstelle einer Qualifizierung eines etwaigen Verursacherbeitrages und entsprechendem Verantwortungsanteil bietet sich für diese Fälle, entsprechend der Haftungsregelung des Art. 104 Abs. 6 GG, eine grundsätzliche Beteiligung des Zentralstaates an der Strafzahlung an. Ziel einer solchen Regelung ist, den Zentralstaat schon bei der Erarbeitung unionsrechtlichen Sekundärrechts anzuhalten, einer Umsetzungsprobleme generierenden Richtlinie entgegenzuwirken. Die Höhe entsprechender Haftungsanteile wäre im Hinblick auf die finanzielle Ausstattung des Zentralstaates und seiner dezentralen Einheiten zu bestimmen. 1. Haftungsgrundsätze Ein Haftungsregime lässt sich wie bereits angedeutet schwerlich abstrakt für die unterschiedlichen Kompetenztypen bestimmen. Im Folgenden werden die Haftungsregelungen für die im Rahmen der primären Umsetzungsmöglichkeiten analysierten Kompetenztypen, sofern sie zur Umsetzungsgesetzgebung geeignet sind, erläutert. Folgende Grundzüge sind einem Haftungsregime für die Umsetzungsgesetzgebung zugrunde zu legen. Zum einen ist jeder Regelungsträger für eine von ihm vorgenommene Umsetzungshandlung verantwortlich. Unabhängig davon, welcher Regelungsträger im Rahmen konkurrierender Gesetzgebung oder anhand ergänzender Kompetenzermächtigungen ein Umsetzungsgesetz erlässt, ist er für die Unionsrechtskonformität seines Gesetzes verantwortlich. Eine Verknüpfung der Haftung mit der Verantwortlichkeit fordert des Weiteren, dass für den haftenden Regelungsträger weitgehend die Möglichkeit bestehen muss, die haftungsauslösende Umsetzungssituation abzuwenden. Ein vornehmlich einseitiges Haftungsregime wie in Österreich im Rahmen der Grundzüge- und Ausführungsgesetzgebung des Art. 12 B-VG, in dem für die dezentralen Einheiten die

Kap. 5: Garantiemechanismen

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Möglichkeit der Haftungsvermeidung praktisch nicht sinnvoll möglich ist, erfüllt diese Anforderungen nicht.124 Dies gilt es zu vermeiden. Trifft die dezentrale Ebene eine Verantwortung an den finanziellen Sanktionen, sind etwaige Regressforderungen des Zentralstaates nur gegenüber den dezentralen Einheiten zulässig, die auch für die Sanktionen verantwortlich sind. Steht die Kompetenz zur Umsetzung ausschließlich einer der beiden Regelungsebenen zu, ist die Verantwortlichkeit bis auf die oben beschriebenen Sonderprobleme horizontaler Richtlinien relativ klar bestimmbar. Die im Rahmen der primären Umsetzungsmöglichkeiten erörterten Kompetenztypen der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung sowie der „paktierten Gesetzgebung“ haben sich für die Umsetzung für unzweckmäßig erwiesen. Dementsprechend wird auf eine Analyse eines Haftungsregimes für diese Kompetenztypen verzichtet. Zu lösen sind die Haftungsfragen jedoch insbesondere hinsichtlich konkurrierender Gesetzgebungskompetenzen. Die nach der obigen Analyse der Kompetenztypen grundsätzlich für eine Umsetzung als geeignet anzusehenden Kompetenzformen125 werden im Folgenden separat erörtert. Es ist zwischen den Haftungssituationen aufgrund verfristeter und aufgrund fehlerhafter Umsetzung zu unterscheiden. 2. Verfristete Umsetzung a) Ausschließliche Kompetenzen Im Rahmen ausschließlicher Kompetenzen haftet jede Regelungsebene für von ihr nicht rechtzeitig umgesetzte Richtlinien. Fällt die Umsetzung einer Richtlinie nicht allein in die ausschließliche Kompetenz einer Regelungsebene, ist eine Aufteilung der Haftung vorzunehmen. Haftungsaufteilungen können im Rahmen verschiedener Kompetenztypen erforderlich sein. Wie eine solche vorgenommen werden kann, wird für alle Kompetenztypen später gemeinsam untersucht. b) Kernkompetenz Im Rahmen der Kernkompetenz gibt es verschiedene Möglichkeiten, eine Haftung auszugestalten. Entsprechend des Vorrangs seiner Normen und seiner unbeschränkten Normierungsbefugnis liegt eine Haftung des Zentralstaats nahe. Eine Haftung der Gliedstaaten ist hinsichtlich der Erfahrungen der Haftungssituation in Österreich im Rahmen der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung des Art. 12 B-VG nicht sinnvoll.126 Die dezentralen Einheiten müssten, um einer Haftung 124

Zur österreichischen Haftungssituation der Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung siehe Zweiter Teil, Kapitel 2 B. I. 2. 125 Dazu gehören die ausschließliche Kompetenz, Kern-, Bedarfs und reine Abweichungskompetenz sowie die Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel. 126 Siehe dazu Zweiter Teil, Kapitel 2 B. I. 2.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

zu entgehen, Umsetzungsgesetze erlassen, die jedoch, sofern der Zentralstaat eine eigene Regelung erließe, aufgrund der Vorrangigkeit seiner Normen hinfällig würden. Sie wären so zu einer mit hoher Wahrscheinlichkeit überflüssigen Umsetzungsgesetzgebung gezwungen. Eine weitere Möglichkeit liegt in einer anteiligen Haftung der dezentralen Einheiten, da diese ebenso zu einer Umsetzung wie der Zentralstaat befugt waren. Wie oben beschrieben,127 ist jedoch im Rahmen der Kernkompetenz nur in Ausnahmefällen von einer gliedstaatlichen Gesetzgebung auszugehen. Die Zentralstaaten neigen dazu, ihren Regelungsspielraum voll auszuschöpfen und bis an die Grenzen oder darüber hinaus auszudehnen. In Anbetracht dessen, ist eine grundsätzliche anteilige Haftung der Gliedstaaten nicht sinnvoll. Diese könnten das Haftungsrisiko regelmäßig nur, wie zuvor erörtert, durch den Erlass nach kurzer Zeit wahrscheinlich wieder verdrängter Gesetze abwenden. Eine Haftung der Gliedstaaten kommt für die Fälle, in denen der Zentralstaat ihnen die Regelung überlässt, in Betracht. Ein solches Überlassen bedarf jedoch keines nach außen dokumentierten Beschlusses. Weiterhin kann dem Zentralstaat eine Mitverantwortung für eine verspätete Umsetzung zukommen, wenn er den dezentralen Einheiten erst spät signalisiert, eine Regelungskompetenz nicht ausüben zu wollen. Lösungen, die die Interaktion der Regelungsebenen auf Regelungsbestrebungen der anderen Ebene einbeziehen, sind aufgrund der notwendigen Wertungen ebenso kompliziert wie streitanfällig. Dass der Zentralstaat den Gliedstaaten die Umsetzung überlassen würde, ist im Rahmen der Kernkompetenz nur in den Randbereichen zu erwarten, die den dezentralen Einheiten eine vollständige Umsetzung einer Richtlinie erlauben oder eine Aufspaltung einer Richtlinie vereinfachen. In diesen Fällen sind verschiedene Kompetenztypen von einer Umsetzung betroffen, so dass eine Haftungsbestimmung bzw. Aufteilung anhand der betroffenen Kompetenztypen erfolgen muss. Diese wird in Anschluss an das Haftungsregime der einzelnen Kompetenztypen erörtert.128 Betrachtet man die Regelungswirklichkeit des Kompetenztyps, spricht viel dafür, die Haftung für alle anderen Fälle allein dem Zentralstaat zuzuweisen. Auf der einen Seite ist davon auszugehen, dass der Zentralstaat die überwiegende Anzahl der Umsetzungsregelungen selbst trifft. Dass der Zentralstaat nicht tätig wird und die dezentralen Einheiten Materien des Kompetenztyps umsetzen, ist wie gezeigt nur zur Abrundung dezentraler Kompetenzen zu erwarten. In diesen Fällen trifft die dezentralen Einheiten jedoch bereits eine Haftung aus den ihnen zustehenden Umsetzungskompetenzen, so dass ohnehin eine Haftungsverteilung über einen Kompetenztyp hinweg erforderlich wäre. Ebenso besteht schon aus der Verantwortung aufgrund eigener Kompetenzen ein entsprechender Druck auf die dezentralen Einheiten, Unionsrecht rechtzeitig umzusetzen. Ein geringerer Verantwortungsanteil des Zentralstaats lässt 127 128

Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. II. Siehe sogleich f) Verantwortungsteilung anhand von Haftungsquoten.

Kap. 5: Garantiemechanismen

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sich in diesen Fällen gegebenenfalls im Rahmen dieser Haftungsaufteilung berücksichtigen. Möglichkeiten einer Verantwortungsteilung werden im Anschluss an die einzelnen Kompetenztypen erörtert. Damit erscheint eine alleinige Haftung des Zentralstaates im Rahmen der Kompetenz sinnvoll. Dadurch wird darüber hinaus dem zwar unwahrscheinlichen, aber theoretisch möglichen Fall der Untätigkeit beider Ebenen entgegengewirkt. Eine solche Haftung würde dazu führen, dass der Zentralstaat angehalten wäre, Unionsrecht immer umzusetzen. Da davon auszugehen ist, dass der Zentralstaat Unionsrecht ohnehin regelmäßig umsetzt, fällt dies nicht weiter ins Gewicht. c) Bedarfskompetenz Im Gegensatz zur Kernkompetenz beschränkt sich die zentralstaatliche Regelungsbefugnis im Rahmen der Bedarfskompetenz auf die Fälle, in denen die Erforderlichkeit einer gesamtstaatlichen Regelung gegeben ist. Die Gliedstaaten sind stets regelungsbefugt, jedoch werden ihre Regelungen von zentralstaatlichen Normen verdrängt. Ist die Kompetenz des Zentralstaats mangels Vorliegens der Kompetenzausübungsvoraussetzung nicht eröffnet, so ist die Haftung den dezentralen Einheiten zuzuweisen. In diesen Fällen gleicht der Kompetenztyp einer ausschließlichen Kompetenz der Gliedstaaten. Ist die Kompetenzausübungsklausel eröffnet, entspricht die Situation der Kernkompetenz. Diesbezüglich kann somit auf das zuvor Erörterte verwiesen werden. d) Abweichungskompetenz Im Rahmen der diskutierten Abweichungsgesetzgebung sind ebenso wie im Rahmen der Kernkompetenz beide Regelungsebenen ohne Einschränkung zur Normierung befugt. Es besteht jedoch ein entscheidender Unterschied, der einer Übernahme einer entsprechenden umgekehrten Haftung entgegensteht: Während bei der Kernkompetenz davon auszugehen ist, dass der Zentralstaat soweit möglich alle Materien selber regelt und etwaige dezentrale Normen verdrängt, ist im Rahmen der Abweichungskompetenz nicht von einer entsprechenden Regelungsaktivität aller dezentralen Einheiten auszugehen. Würde den Gliedstaaten parallel zur Kernkompetenz eine grundsätzliche Haftung zugewiesen, wären sie angehalten, die Umsetzung der Richtlinien durch eigene Umsetzungsgesetze zu garantieren. Der Kompetenztyp soll jedoch gerade den dezentralen Einheiten erlauben, nur dort eigenständige Regelungen zu treffen, wo dies in ihrem Interesse steht. Dadurch entlastet der Kompetenztyp schwache Gliedstaaten und ermöglicht gleichzeitig föderale Eigenständigkeit. Dagegen bietet sich eine zentralstaatliche Gesetzgebung zur zügigen Erfüllung unionsrechtlicher Pflichten an. Diese kann oftmals schneller erfolgen als die Gesetzgebungen aller dezentralen Einheiten. Dies spricht gegen eine grundsätzliche Haftung der dezentralen Ebene.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Eine andere Haftungsmöglichkeit liegt in einer vorrangigen Haftung des Zentralstaats. Dies würde zu einer Absicherung der Umsetzung des Unionsrechts beitragen, ohne in der Regel zu überflüssigen Normierungen zu führen. Wie bereits bei der Analyse der Kompetenztypen erörtert, ist davon auszugehen, dass nicht alle dezentralen Einheiten zentralstaatliche Regelungen modifizieren oder verdrängen. Zugleich wäre einer, wenn auch praktisch unwahrscheinlichen, aber theoretisch möglichen Untätigkeit beider Regelungsebenen entgegengewirkt. Schließen gliedstaatliche Normen anhand des vorzugswürdigen direkten Vorrangs allerdings eine zentralstaatliche Umsetzung aus, so ist die Haftung für eine verfristete Umsetzung auch diesen zuzuweisen. Zu entscheiden ist, ob eine, abgesehen von den eben genannten Fällen, grundsätzliche alleinige Haftung des Zentralstaats oder eine anteilige Haftung beider Regelungsebenen vorzugswürdig ist. Eine alleinige Haftung des Zentralstaats drängt diesen zu einer Umsetzung des Unionsrechts. Da jedoch in der Regel unabhängig von der Haftungsregelung eine Umsetzung durch den Zentralstaat erfolgt, steht dies einer Haftungszuweisung an den Zentralstaat nicht entgegen. Vielmehr spiegelt eine Haftung des Zentralstaats für all die Fälle, in denen seine Normen eine Richtlinie hätten umsetzen können, die zu erwartende Regelungswirklichkeit wieder. Daneben würde eine grundsätzliche Haftung der dezentralen Einheiten den Vorteil des Kompetenztyps einschränken. Den dezentralen Einheiten sollen, wenn kein Bedürfnis für eine eigenständige Umsetzung besteht, subsidiär zentralstaatliche Normen zur Verfügung stehen. Somit ist eine Haftung des Zentralstaats vorzuziehen, sofern nicht dezentrale Regelungen bestehen, die eine zentralstaatliche Umsetzung ohnehin verdrängen. Haften aufgrund dessen einzelne Gliedstaaten neben dem Zentralstaat, sind deren Haftungsanteile zu bestimmen. In diesen Fällen kann der Haftungsanteil der dezentralen Einheit anhand ihres Anteils an der Gesamtumsetzung bemessen werden. Dazu bietet sich entweder eine Orientierung an der Anzahl der dezentralen Einheiten an129 oder, wenn diese untereinander stark differieren, eine Aufteilung anhand einer Mehrzahl von Kriterien ähnlich denen, die der EuGH zur Bestimmung finanzieller Sanktionen verwendet. Für alle anderen Fälle, in denen sich der Bedarf an einer Haftungsaufteilung aus der Umsetzung horizontaler Richtlinien über verschiedene Kompetenztypen ergibt erfolgt, die Analyse im Anschluss an die der einzelnen Kompetenztypen für diese gemeinsam.

e) Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel Entsprechend der vorgenommenen Untersuchung tauglicher Kompetenzformen ist im Weiteren die Haftung für die Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Si129 Setzt sich der Gesamtstaat zum Beispiel aus 10 Gliedstaaten zusammen, sollte jeder haftende Gliedstaat ein zehntel, der Zentralstaat den restlichen Anteil der finanziellen Sanktion tragen.

Kap. 5: Garantiemechanismen

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cherungsklausel zu erörtern. Diese unterscheidet sich jedoch, abgesehen von den Fällen, in denen die Sicherungsklausel greift, nicht von der Abweichungsgesetzgebung. Insofern kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Ergebnis ist eine entsprechende Haftung des Zentralstaats, sofern seine Regelungen nicht von gliedstaatlichen Normen verdrängt werden. Liegt die Sicherungsklausel vor, entfällt die Kompetenz der dezentralen Einheiten, so dass ein Regeressanspruch des Zentralstaates in diesen Fällen bereits grundsätzlich ausscheidet. Eine Haftung der Gliedstaaten aufgrund verspäteter Umsetzung ist im Rahmen der Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel somit nur für die Fälle, in denen zentralstaatliche Umsetzungsnormen verdrängt werden, zu statuieren. f) Verantwortungsteilung anhand von Haftungsquoten Wie festgestellt besteht das Bedürfnis einer Haftungsteilung in der Regel bei der verfristeten Umsetzung horizontaler Richtlinien. Da keine Regelungsebene allein zur Umsetzung befugt war, ist, wenn eine Sanktion auf dem Verzug beider Ebenen beruht, die Haftung aufzuteilen und zu klären, inwieweit dem Zentralstaat ein Regressanspruch zusteht. Haftungsfälle aus horizontalen Richtlinien können in allen angesprochenen Kompetenztypen gegeben sein. Werden innerhalb flexibler Kompetenztypen Regelungen der nachrangigen Regelungsebene überlassen, kann eine Verantwortung wie oben skizziert in die Verantwortungsbestimmung für horizontale Regelungen mit einfließen. Eine genaue Bestimmung der Verantwortlichkeiten ist in der Regel nur schwer zu leisten. Überlässt der Zentralstaat den Gliedstaaten eine Umsetzung, um eine Aufspaltung einer Richtlinie zu verhindern, wäre zu klären, wie groß sein Verantwortungsanteil an der verspäteten Umsetzung ist. Dies kann nur wertend ermittelt werden. Um eine Haftung jedoch an der Verantwortung auszurichten und zugleich handhabbar zu machen, bietet sich eine Differenzierung anhand verschiedener Haftungsquoten an. Ähnlich wie Fallgruppen zur Orientierung innerhalb offener Normen führen, kann eine Abstrahierung auf drei Haftungsfälle neben einer ausschließlichen Haftung einer Ebene eine Aufteilung strukturieren und vereinfachen. So könnte ein Regressanspruch für ein Viertel, die Hälfte bzw. drei Viertel der unionsrechtlichen Sanktion geschaffen werden. Sofern nach der Haftung für die einzelnen Kompetenztypen keine alleinige Verantwortlichkeit einer Ebene vorliegt, wäre die Höhe des Regressanspruchs danach zu beurteilen, ob eine stark überwiegende Verantwortlichkeit einer der beiden Ebenen oder eine in etwa gleiche Verantwortlichkeit der beiden Ebenen für die verspätete, zu unionsrechtlichen Sanktionen führenden Umsetzung vorliegt. Der Verantwortungsanteil bemisst sich in diesem Zusammenhang an dem Anteil der Richtlinie, die von der jeweiligen Ebene umzusetzen ist. Der Regressanspruch ist von dem Zentralstaat entsprechend seiner Verantwortungsauffassung geltend zu machen, während es den dezentralen Einheiten die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung einzuräumen gilt. Eine Begrenzung auf drei Kategorien neben einer al-

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

leinigen Verantwortung dürfte Streitigkeiten über die Verantwortungsteile auf ein tragbares Maß reduzieren. Sinnvoll könnte sein, den Typ der alleinigen Verantwortung einer Ebene über diese Fälle hinaus für solche einer praktisch ausschließlichen Verantwortlichkeit zu öffnen. Um die Reduzierung der Schwierigkeiten der Zuteilung zu Verantwortungskategorien jedoch nicht zu stark aufzuweichen, wäre eine solche Öffnung Ausnahmefällen vorzubehalten, in denen einer Ebene weder ein substanzieller Umsetzungsteil zukommt, noch ihr in irgendeiner Hinsicht im Zuge der Umsetzung ein Vorwurf gemacht werden kann. Je nach Ausgestaltung der Kompetenzordnungen lassen sich darüber hinaus für diese zur weiteren Konkretisierung Regelbeispiele erarbeiten. Diese hängen jedoch von den in einer Kompetenzordnung insgesamt vorhandenen Kompetenzen ab und entziehen sich so einer allgemeinen Beschreibung. Der Zentralstaat kann in einem Randbereich den Gliedstaaten die Umsetzung überlassen, damit deren Kompetenzen hinsichtlich der Umsetzung abgerundet werden. Setzen diese daraufhin eine Richtlinie, die überwiegend in deren Kompetenzen fällt, verspätet um, kann der Haftungsanteil des Zentralstaates so gering sein, das Strafzahlungen vollständig von den Gliedstaaten zu leisten sind. 3. Fehlerhafte Umsetzung Wird Unionsrecht fehlerhaft umgesetzt, haftet der Regelungsträger, dessen Umsetzungsgesetz fehlerhaft ist. Zu klären sind jedoch Situationen, in denen sich die inhaltlich fehlerhafte Umsetzung nicht allein einer Regelungsebene zuordnen lässt. Dieses Problem entsteht vor allem im Rahmen horizontaler Richtlinien. Ist eine Richtlinie zur Umsetzung aufzuteilen, kann zum einen aus der Aufteilung eine fehlerhafte Umsetzung resultieren. Zum anderen besteht die Möglichkeit, dass beide Regelungsebenen unabhängig voneinander ihren Teil der Richtlinie fehlerhaft umsetzen. Verhängt der EuGH in Folge dessen in einem Vertragsverletzungsverfahren finanzielle Sanktionen, ist zu klären, inwieweit dem Zentralstaat eine Regressmöglichkeit bei dezentralen Einheiten zugestanden werden soll. Im Falle einer fehlerhaften Umsetzung aufgrund fehlerhafter Aufteilung der Richtlinie liegt mangels anderer anwendbarer Kriterien eine Teilung zwischen Zentralstaat und dezentralen Einheiten nahe. Für Fälle einer beiderseitigen fehlerhaften inhaltlichen Umsetzung fällt eine Haftungszuteilung ebenso schwer, da Anteile der beiden Ebenen an der Umsetzung nur schwierig zu bestimmen sind. Eine sowohl die Verantwortungsteile berücksichtigende, als auch ein kompliziertes Verfahren vermeidende Lösung läge wiederum in dem beschriebenen Quotenmodell. Zwar ist auch dann zu bestimmen, ob einem Regelungsträger ein Übergewicht der Verantwortung zukommt. Jedoch ist eine Zuteilung zu einer der drei Quoten wesentlich einfacher als eine weitergehende Bestimmung der Haftungsanteile. Eine Beschränkung auf die drei Quoten sollte dabei das Verfahren einigermaßen klar halten und dennoch ein ungefähres Maß an Verantwortungsge-

Kap. 5: Garantiemechanismen

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rechtigkeit bieten. Eine solche Dreiteilung kann auch zu Streitfragen der Zuteilung führen. Diese wären gerichtlich zu klären, wenn keine Einigung der beteiligten Parteien zustande kommt. Da Fälle einer solchen beiderseitig verschuldeten fehlerhaften Umsetzung jedoch begrenzt sein dürften – problematischer ist in der Regel die fristgerechte Umsetzung –, scheint eine solche Haftung eine akzeptable Lösung. 4. Fazit Ein Haftungsregime kann somit folgendermaßen ausgestattet werden: Für alle erfolgten Umsetzungen sind die Regelungsträger verantwortlich, die die Norm erlassen haben. Somit ist dem Zentralstaat ein Regress zuzugestehen, wenn Strafzahlungen auf der fehlerhaften Umsetzung dezentraler Einheiten beruhen. Ergeht eine finanzielle Sanktion aufgrund einer verspäteten Umsetzung, steht dem Zentralstaat ein Regressanspruch zu, wenn die Umsetzung in die ausschließliche Kompetenz der dezentralen Einheiten fiel. Für Sanktionen im Rahmen etwaiger beschriebener konkurrierender Kompetenzen besteht kein Regressanspruch des Zentralstaats, wenn er die strittige Richtlinie allein hätte umsetzen können. Für alle anderen Fälle ist die Höhe eines Regressanspruches anhand der beschriebenen Quotenregelung zu bestimmen. Diese Haftungsaufteilung dürfte die Tendenz der tatsächlichen Verantwortlichkeit widerspiegeln. In den verschiedenen Staaten kann ein Bedürfnis nach unterschiedlich hohen Quoten bestehen. Dies hängt stark von den innerstaatlichen Finanzbeziehungen und Finanzausstattungen der dezentralen Einheiten ab. Dabei gilt es darauf zu achten, dass der Zentralstaat und die dezentralen Einheiten in etwa ähnlich stark durch Strafzahlen für gleiche Verantwortlichkeit belastet werden. Sollte die Finanzkraft zwischen dem Zentralstaat und den dezentralen Einheiten bzw. möglicherweise auch zwischen den dezentralen Einheiten untereinander stark variieren, sollte dies einbezogen werden. Eine Orientierung an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, wie sie in anderer Form bei der Ermittlung der Höhe der unionsrechtlichen Sanktionen durch den EuGH130 erfolgt, erscheint sinnvoll. Gerade im Rahmen der flexiblen Kompetenztypen konnte keine vollends befriedigende Haftungslösung gefunden werden. Die Haftung ist jedoch lediglich ein sekundärer Mechanismus im Rahmen der Umsetzungsgesetzgebung, der zwar auf eine gute Umsetzung hinwirken soll, diese jedoch nicht alleine erreichen kann. Jedoch fördern gerade konkurrierende Kompetenztypen eine reibungslose und damit problemärmere Umsetzung. Da sie somit die Zahl der Haftungsfälle vermindern, stehen die Defizite im Rahmen der Haftung einer Qualifizierung als gutes Umsetzungsregime nicht entgegen.

130 Die Höhe des Zwangsgeldes bemisst sich unter anderem an dem Bruttoinlandsprodukt der Mitgliedstaaten. Siehe dazu oben Erster Teil B. II.

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3. Teil: Analyse der Kompetenztypen, -titel und Garantiemechanismen

Ein System der Haftungsverteilung ist zudem keines einer reinen Verantwortungszuteilung. Eine Verteilung finanzieller Sanktionen ist immer im Hinblick auf die finanzielle Ausstattung der Regelungsebenen wertend zu ermitteln. Daneben können weitere Kriterien eine Rolle spielen. Der Zentralstaat kann als Hauptverantwortlicher der Erzeugung des Unionsrechts schon bei dessen Aushandlung auf nationale Umsetzungsschwierigkeiten Rücksicht nehmen und innerhalb des Verhandlungskorridors nach Formen suchen, die eine Umsetzung innerstaatlich erleichtern. Des Weiteren ist er im Zuge der Weiterleitung der Informationen an die dezentralen Einheiten mit in den Umsetzungsprozess eingebunden. Wird all dies im Rahmen einer Haftungsverteilung berücksichtigt, fallen Unschärfen der Verantwortungszuteilung weniger ins Gewicht.

C. Bewertung der Garantiemechanismen Von den dargestellten Mechanismen eignen sich letztendlich nur wenige, um eine Umsetzung des Unionsrechts zu garantieren bzw. zu verbessern. Im Rahmen der nationalen Mechanismen bilden die Devolution und die Ergänzungsklausel die vorzugswürdigen Garantiemechanismen. Im Rahmen der internationalen Instrumente heben sich die auf eine höhere Transparenz zielenden Mechanismen und die finanziellen Sanktionsinstrumente ab. Eine Devolution eignet sich jedoch aufgrund des beschriebenen Aufwands und der Zeitabläufe nur zur Umsetzung in Fällen einer weitgehenden Verweigerung der dezentralen Einheiten. Diese würden voraussichtlich jedoch auch im Rahmen der finanziellen Sanktion anhand von Regressmöglichkeiten erfasst. Finanzielle Mechanismen wirken darauf hin, dass die Umsetzung mit der nötigen Dringlichkeit und Intensität vorgenommen wird und entfalten somit eine breitere Wirkung. Um den Druck zur Umsetzung unabhängig von einer Verurteilung durch den EuGH zu erhöhen, bietet sich ein nationaler Transparenzbericht an. In diesem können die anderen dezentralen Einheiten sowie die Öffentlichkeit regelmäßig über den Stand der Umsetzung in den dezentralen Einheiten informiert werden. Dies hat den Vorteil, dass schon zu einer Zeit auf die Umsetzung hingewirkt wird, in der eine Verurteilung noch in weiter Ferne ist und eine Umsetzungsfrist noch nicht überschritten wurde. Transparenzinstrumente befördern somit die Umsetzung und entlasten zugleich den EuGH. Sie sind jedoch nicht in der Lage, letztverbindlich eine Umsetzung zu garantieren. Eine Kombination mit finanziellen Sanktionsmechanismen ist somit angebracht. Neben den genannten Garantiemechanismen bietet die Ergänzungsklausel ein weiteres Instrument für asymmetrische föderale Staaten. Die Ergänzungsklausel greift dort jedoch nur in dem Maße, wie tatsächlich Unterschiede in der Regelungskompetenz der dezentralen Einheiten bestehen.

Kap. 5: Garantiemechanismen

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Die besser geeigneten Mechanismen stammen somit aus dem internationalen Kontext. Die aus den nationalen Verfassungen stammenden Instrumente sind in der Regel im Laufe der nationalen Entwicklung hinsichtlich der nationalen Erfahrungen und Bedürfnisse entstanden. Ob sie für die einem anderen Kontext entstammende Umsetzungssituation geeignet sind, ist jedoch relativ zufällig. Internationale Mechanismen sind dagegen im Hinblick auf die Umsetzung entstanden und könnten sich dementsprechend besser eignen. Jedoch ist festzustellen, dass aufgrund der geänderten Ausgangslage der Umsetzung in föderalen Staaten mit ihrer Drei-Ebenen-Struktur viele Instrumente der Zwei-Ebenen-Struktur des Völkerrechts und der Nationalstaaten nicht im föderalen Nationalstaat geeignet sind. Darin spiegelt sich die Zwischenstellung der Umsetzung suprastaatlichen Rechts in föderalen Staaten wieder. Eine andere Unterscheidung der Mechanismen ließe sich anhand ihres konfrontativen oder nicht-konfrontativen Charakters treffen. Im Völkerrecht werden konfrontative Mechanismen in der Regel als zu kostspielig bzw. zu wenig wirksam angesehen. Aufgrund dessen hat sich die Diskussion nicht-konfrontativer Mechanismen angenommen. Diese greifen jedoch zu einem anderen Zeitpunkt. Ziel der Maßnahmen ist es, informell Strukturen zu schaffen, die von vornherein die Staaten zu einer Befolgung der Umsetzungsverpflichtung anhalten. Dagegen ist die Voraussetzung für konfrontative Maßnahmen immer erst ein Verstoß gegen die Umsetzungspflicht. Beide Arten von Maßnahmen haben unterschiedliche Stärken und Schwächen. Sie können sich jedoch im Rahmen eines Umsetzungsregimes gut ergänzen.

Vierter Teil

Auswirkung auf föderale Kompetenzordnungen A. Kompetenzsysteme Nach der Analyse der verschiedenen Kompetenztypen und Garantieinstrumente sollen abschließend die daraus folgenden Möglichkeiten für eine Kompetenzordnung zusammengefasst und ein umfassendes Umsetzungsmodell skizziert werden. Es bestehen verschiedene Grundmodelle von Kompetenzordnungen. Systemen völliger Kompetenztrennung stehen Systeme konkurrierender Kompetenzen gegenüber. Systeme völliger Kompetenztrennung teilen alle Materien der einen oder anderen Regelungsebene zu, die diese durch ausschließliche Befugnisse wahrnehmen. In konkurrierenden Strukturen gibt es dagegen verschiedene Möglichkeiten, Materien den Regelungsebenen anhand unterschiedlicher Kompetenztypen zuzuweisen. In allen föderalen Gebilden ist zu klären, welche Materien von welcher Regelungsebene wahrgenommen werden sollen. Die Zuteilung der Materien auf die Kompetenztypen bestimmt sich nach nationalen Traditionen und dem vorherrschenden Föderalismusverständnis. Jede Kompetenzordnung enthält dabei in der Regel einen Kompetenztyp für Materien, die grundsätzlich durch den Zentralstaat geregelt werden sollen. Daneben gibt es im Allgemeinen Kompetenztypen für Materien, die einer vorrangigen oder ausschließlichen Regelungen durch die dezentralen Einheiten zugeführt werden sollen. In Systemen, die nicht auf einer völligen Kompetenztrennung beruhen, gibt es daneben Formen konkurrierender Zuständigkeiten, für deren Materien noch nicht für den Einzelfall in der Verfassung festgelegt ist, welcher Kompetenzträger zu einer Regelung befugt ist. Für nach nationalem Verständnis vorwiegend von der zentralstaatlichen Ebene wahrzunehmende Kompetenzen kommen eine ausschließliche zentralstaatliche Gesetzgebung sowie eine Kernkompetenz in Betracht. Für Materien, die grundsätzlich von beiden Regelungsebenen wahrgenommen werden können, eignet sich eine Bedarfs- sowie eine Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel. Diese Materien können möglicherweise ebenfalls der Abweichungskompetenz zugeordnet werden. Für Materien, die vorrangig den dezentralen Einheiten zur Regelung zugewiesen werden sollen, kommt eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten oder eine Abweichungskompetenz in Betracht.

4. Teil: Auswirkung auf föderale Kompetenzordnungen

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I. System der Kompetenztrennung 1. Kompetenzordnung Eine Möglichkeit der Kompetenzstruktur bildet die völlige Kompetenztrennung. Die österreichische Kompetenzordnung ist, wie das Fallbeispiel gezeigt hat, dahingehend angelegt. Jedoch enthält auch diese Mischformen in Gestalt der Grundsatzund Ausführungsgesetzgebung. Dies ergibt sich jedoch nicht aus der Struktur der Kompetenztypen, sondern aus der Zuteilung bzw. Aufsplittung der Materien. So ist in Österreich der Bund in bestimmten Bereichen zur Regelung der Grundsätze befugt, während die Konkretisierung der Grundsätze anhand der Residualklausel in die Kompetenz der Länder fällt. Ein System der Kompetenztrennung besteht lediglich aus ausschließlichen Kompetenzen beider Regelungsebenen. Eine strikte Trennung der Kompetenzräume führt zu einer relativ klaren Kompetenzordnung. Wie eindeutig diese letztendlich ist, hängt vor allem von den einzelnen Materien und ihrer Ausgestaltung und Aufspaltung ab. Der Kompetenztyp erfordert jedoch nicht mehr als eine Zuordnung der Regelung zu den Materien der Kompetenztitel. Er ist somit auch in dieser Hinsicht konfliktarm. Bezüglich der Umsetzung des Unionsrechts können, wie im Rahmen der Kompetenztypenanalyse beschrieben,1 Schwierigkeiten bei der Umsetzung horizontaler Richtlinien bestehen. Die Richtlinien sind entsprechend der nationalen Kompetenzverteilung auf die beiden Regelungsebenen aufzuteilen. Je nach Richtlinie kann dies sehr kompliziert sein. Da in einem System, das auf einer Kompetenztrennung beruht, alle Materien einer der beiden Regelungsebenen zugewiesen werden, scheidet eine Erleichterung der Umsetzung durch flexible Kompetenzen aus. In seiner Reinform bietet eine solche Kompetenzordnung somit keine strukturellen Lösungen für das Problem der schwierigen Aufteilung und Umsetzung horizontaler Richtlinien. Eine Kompetenzermächtigung entspricht zwar nicht der Grundidee, dass Kompetenzen stets ausschließlich von der Ebene wahrgenommen werden, denen sie in der Verfassung zugewiesen sind; sie könnte ein System der Kompetenztrennung jedoch in Hinblick auf die Umsetzung von Unionsrecht sinnvoll erweitern. Durch die Möglichkeit einer Ermächtigung der anderen Ebene in Randbereichen könnte eine Umsetzung erleichtert werden. Zu erörtern sind die Auswirkungen, die ein solches Verfahren zeitigen würde. Der Zentralstaat könnte, wenn dies inhaltlich sinnvoll wäre, die dezentralen Einheiten zur Umsetzung einer unionsrechtlichen Norm ermächtigen. Der in der Regel im Vergleich zu den dezentralen Einheiten stärkere Zentralstaat könnte jedoch versucht sein, lediglich von Ermächtigungen der dezentralen Einheiten zu profitieren, anstatt diese auch selbst zu ermächtigen. Die Annahme eines solchen Verhaltens, liegt zumindest für die untersuchten Staaten aufgrund des Überhangs zentralstaatlicher Kompetenzen nahe. Zentralstaatliche Kompetenzen sind in diesen Staaten wesentlich häu1

Zur Umsetzung und bestehenden Schwierigkeiten siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 A.

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4. Teil: Auswirkung auf föderale Kompetenzordnungen

figer als die der dezentralen Einheiten zentral von Richtlinien betroffen. Eine Ermächtigung in Randbereichen einer Richtlinie könnte so einer schleichenden Zentralisierung Vorschub leisten. Jedoch bedarf jede Ermächtigung des Zentralstaats eines Beschlusses der dezentralen Einheiten. Diese sind nicht gezwungen, den Zentralstaat zu ermächtigen. Das beschriebene Übergewicht an Situationen, die eine Ermächtigung zugunsten des Zentralstaats nahe legen, hängt somit vor allem davon ab, wie die Materien auf die Regelungsebenen verteilt sind. Letztlich lassen sich die Folgewirkungen nur schwer abstrakt beurteilen. Die Schwierigkeit bei der Bewertung des Ansatzes ergibt sich aus der politischen Offenheit des Prozesses. Es ist nur schwer abzusehen, wie die dezentralen Einheiten und der Zentralstaat auf ein solches Instrumentarium reagieren würden. Gerade in dieser politischen Offenheit liegt jedoch zugleich auch die Stärke des Ansatzes. Das Verfahren legt einen Teil der Kompetenzwahrnehmung in die Hände der politischen Kräfte. Ob diese sinnvoll mit den ihnen gegebenen Möglichkeiten umgehen würden, müsste sich zeigen. 2. Kompetenztitel In einem System der Kompetenztrennung sollte sich die Zuweisung von Kompetenzen durch eine Residualklausel auf entstehende Regelungsmaterien oder solche Materien beschränken, deren Regelungsbedürfnis bislang nicht wahrgenommen wurde.2 Eine Zuweisung der Kompetenzen beider Regelungsebenen sollte dagegen in ausdrücklichen Kompetenztiteln erfolgen. Diese dezidierte Zuweisung erhöht die Stabilität der Kompetenzordnung, während eine lückenschließende Residualklausel zukünftigen Entwicklungen Rechnung trägt. Der föderale Grundsatz größtmöglicher Regelungsnähe, nach dem der kleineren Einheit, sofern es keiner Regelung auf höherer Ebene bedarf, die Normierungsbefugnis zugestanden werden soll, legt eine Ausrichtung der Residualkompetenz zugunsten der dezentralen Einheiten nahe. Einer solchen Zuweisung liegt zugrunde, dass sich für einen bislang unerkannten Regelungsbedarf nicht vorhersehen lässt, ob eine zentralstaatliche Regelung notwendig wird. Dagegen lässt sich einwenden, dass gerade diese Unklarheit für eine Zuweisung an den Zentralstaat spricht. Dieser kann die Kompetenz im Bedarfsfalle wahrnehmen, kann aber auf eine Wahrnehmung verzichten, wenn die Notwendigkeit nicht besteht. Eine solche Argumentation ginge jedoch an der Regelungswirklichkeit vorbei. Zentralstaaten sind, wie gezeigt, unabhängig von einem Bedürfnis geneigt, ihre Kompetenzen voll auszuschöpfen. Seitens der dezentralen Einheiten ist bei Vorliegen einer Notwendigkeit gesamtstaatlicher Regelungen eher von der Bereitschaft der Normierung eines Kompetenztitels zugunsten des Zentralstaats auszugehen.

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Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 4 B.

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3. Garantiemechanismen Wie erörtert eignet sich von den untersuchten Mechanismen eine Kombination aus Transparenz und zentralstaatlichem Regressanspruch am besten, um eine korrekte Umsetzung des Unionsrechts zu garantieren. Transparenzberichte sollten wie dargestellt regelmäßig veröffentlicht werden. Für finanzielle Sanktionsmechanismen stellt sich – abgesehen von Fällen einer ausschließlichen Zuständigkeit einer Regelungsebene – die Frage, wie unionsrechtliche Sanktionen aufzuteilen sind. Dies gilt insbesondere für horizontale Richtlinien. Im Rahmen eines Systems der Kompetenztrennung, das um den Mechanismus einer Kompetenzermächtigung erweitert wird, sind darüber hinaus die Auswirkungen etwaiger Kompetenzermächtigungen zu berücksichtigen. Gemäß der Analyse des finanziellen Sanktionssystems liegt für eine Haftungszuordnung aus der inkorrekten Umsetzung horizontaler Richtlinien eine Aufteilung nach Haftungsanteilen, die einer bestehenden Haftungsquote zuzuordnen sind, nahe. Eine Aufteilung ist für die Fälle vorzunehmen, in denen eine Sanktion auf einer fehlerhaften Umsetzung durch beide Regelungsebenen beruht. Dies gilt unabhängig davon, ob der Fehler in der Verfristung oder der inhaltlich inkorrekten Umsetzung liegt. Die Höhe eines Regressanspruchs ist anhand einer Abschätzung der überwiegenden Verantwortung vorzunehmen. Diese folgt in der Regel aus dem Anteil, den die jeweilige Ebene umzusetzen hat. Ergibt sich die Fehlerhaftigkeit aus der Aufspaltung einer Richtlinie, ist ein abstraktes Kriterium zur Aufteilung der Verantwortlichkeit nur schwer zu ermitteln. Somit liegt in diesen Fällen eine Verantwortungsteilung nahe. Ergibt sich eine finanzielle Sanktion in Fällen, in denen zur Umsetzung von der Möglichkeit der Kompetenzermächtigung Gebrauch gemacht wurde, ist zu klären, wie sich dies auswirkt. Die Verantwortung für eine verspätete Umsetzung kann zu großen Teilen davon abhängen, wann die Ermächtigung ausgesprochen wurde. Eine Überschreitung der Umsetzungsfrist kann selbst bei vorbildlicher Umsetzung eintreten, wenn die Ermächtigung nach Ablauf eines relevanten Teils der Umsetzungsfrist erfolgte. Auf der anderen Seite kann eine Verfristung im Falle einer zügigen Kompetenzermächtigung auch ohne eine Verantwortung der ermächtigenden Ebene eintreten. Dient eine Ermächtigung dazu, die Zuständigkeit der ohnehin hauptzuständigen Ebene zu vervollständigen, liegt der Hauptteil der Verantwortung in der Regel bei der ermächtigten Ebene. Erfolgte die Ermächtigung jedoch spät mit entsprechenden Auswirkungen auf die Umsetzung, ist eine Quote entsprechend zu modifizieren. Dient eine Ermächtigung der besseren Aufteilung einer Richtlinie, kann dagegen nicht von einer regelmäßig gegebenen Hauptverantwortlichkeit ausgegangen werden. Die Haftungsanteile sind dann wie auch sonst in einer Gesamtschau zu ermitteln.

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II. Systeme konkurrierender Kompetenzen 1. Kompetenzordnung Für Kompetenzordnungen, die nicht auf einer völligen Trennung der Kompetenzen beruhen, stehen aufgrund der verschiedenen Formen konkurrierender Kompetenzen mehrere Möglichkeiten der Ausgestaltung zur Verfügung. Entsprechend der allgemein vorhandenen Gruppen von Materien, die vorwiegend von einer der beiden Regelungsebenen wahrgenommen werden sollen oder von beiden wahrgenommen werden können, werden im Folgenden die Kompetenztypen, die sich für die jeweiligen Gruppen eignen, miteinander verglichen. Anschließend sollen darauf aufbauend diese zu einer Kompetenzordnung zusammengefügt werden. a) Materien, die vorwiegend dem Zentralstaat zugeordnet sind Für die grundsätzlich bzw. vorwiegend dem Zentralstaat zugeordneten Materien könnten sich eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Zentralstaats sowie eine Kernkompetenz sowohl für die nationale Kompetenzordnung als auch hinsichtlich der Umsetzung von Unionsrecht als zweckdienliche Lösung erweisen. Im Rahmen der Kernkompetenz kann der Zentralstaat wie im Rahmen einer ausschließlichen Kompetenz alle Materien nach seinen Vorstellungen regeln. Die Normierungsmöglichkeit der dezentralen Einheiten bleibt weitgehend eine theoretische, da innerhalb des Kompetenztyps eine Gesetzgebung durch den Zentralstaat zu erwarten ist. Für die Umsetzung von Unionsrecht bringt die Kernkompetenz jedoch die Vorteile eines flexiblen Kompetenzsystems mit sich. Für Richtlinien, die hauptsächlich von den dezentralen Einheiten umzusetzen sind, könnte der Zentralstaat durch ein Überlassen der Gesetzgebung in Randbereichen die Umsetzung erleichtern. Dezentrale Umsetzungsgesetze könnten so abgerundet und vervollständigt werden. Aufgrund der Vorrangstellung des Zentralstaats ist eine Gesetzgebung der dezentralen Einheiten im Rahmen der Kernkompetenz immer auf die zentralstaatliche Tolerierung angewiesen. Richtlinien, die jedoch nur in Randbereichen in diese Kompetenz fallen, könnten bei einem Einverständnis des Zentralstaats ohne eine Aufspaltung umgesetzt werden. Die Kernkompetenz ist mithin flexibler als eine ausschließliche Kompetenz des Zentralstaats. Sie hat jedoch den Nachteil, dass der Zentralstaat gezwungen sein kann, unerwünschten Regelungen dezentraler Einheiten durch eine eigene Gesetzgebung zu begegnen, d. h. beispielsweise einen Gesetzesbeschluss, der eine Materie für eine Regelung der dezentralen Einheiten sperrt, zu treffen. Ein solcher Beschluss ist jedoch weder aufwendig noch dürfte anzunehmen sein, dass dies häufig der Fall wäre. Dezentrale Einheiten werden nicht geneigt sein, Gesetze zu erarbeiten, deren Verdrängung durch den Zentralstaat absehbar ist. Diesem für die Praxis folglich relativ unerheblichen Nachteil steht die höhere Flexibilität gegenüber. Wie gezeigt bieten flexible Kompetenztypen die Möglichkeit einer einfacheren und problemfreieren Um-

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setzung. Insbesondere die Aufspaltung horizontaler Richtlinien kann durch ein punktuelles Überlassen zentralstaatlicher Kompetenzen vermieden oder – und dies wäre wohl der häufigere Fall – erleichtert werden. Darin ist der Hauptvorteil der Kernkompetenz zu sehen. Da diese ansonsten wie eine ausschließliche Kompetenz wahrgenommen werden kann, bereitet sie keine weiterreichenden Probleme. Im Hinblick auf die Anforderungen einer Umsetzung von Unionsrecht in föderalen Staaten ist somit die Kernkompetenz der ausschließlichen zentralstaatlichen Kompetenz vorzuziehen. b) Materien, die grundsätzlich von beiden Regelungsträgern wahrgenommen werden können Für Materien, die je nach Regelung einer der beiden Ebenen zugeordnet werden sollen, stehen die Bedarfsgesetzgebung und die Abweichungsgesetzgebung mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel zur Verfügung. Letztere ist, wie oben dargelegt, mit einer direkten Vorrangregelung auszugestalten. Eine reine Abweichungsgesetzgebung erscheint nicht sinnvoll. Aufgrund der Möglichkeit völliger Abweichung sind einheitliche zentralstaatliche Regelungen nur bei einem freiwilligen Verzicht aller Gliedstaaten auf eine eigenständige Regelung möglich. Stimmen alle Gliedstaaten darin überein, dass es einer gesamtstaatlichen Regelung bedarf, bestehen keine Schwierigkeiten. Ziehen jedoch einzelne dezentrale Einheiten Vorteile aus einer eigenen Regelung, kann eine solche im Rahmen der reinen Abweichungskompetenz nicht erreicht werden. Folglich stehen für die hier erörterten Materien lediglich die Bedarfskompetenz sowie die Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel im Widerstreit. Die Bedarfskompetenz ist der einfachere der beiden Kompetenztypen. Zur Beantwortung der Frage, welcher Regelungsträger zum Erlass einer Regelung befugt ist, ist eine Qualifikation anhand der inhaltlichen Kompetenzausübungsklausel vorzunehmen. Einer solchen ist zwar eine relative Unschärfe zu Eigen; diese lässt sich jedoch, wie gezeigt wurde, durch die Rechtsprechung weitgehend konkretisieren. Weiterhin zeichnet sich der Kompetenztyp durch seine Einfachheit aus. Die Abweichungsgesetzgebung ist strukturell etwas komplexer. Die vielschichtigere Struktur ergibt sich dabei aus der Möglichkeit der dezentralen Einheiten, punktuell3 bis umfassend nach eigenen Vorstellungen von zentralstaatlichen Regelungen abzuweichen. Der Vorrang dezentraler Normen besticht aus föderalen Gesichtspunkten vor allem durch die Möglichkeit der Verwirklichung eines hohen Grades an Gestaltungsmöglichkeit der dezentralen Einheiten gemäß deren eigenständigen Normierungsinteressen sowie -vermögen. Dezentrale Einheiten können nach eigenen Er3 Eine punktuelle Ergänzung sollte jedoch, wie dargestellt, immer nur im Rahmen einer Abweichung durch einen kompletten Regelungskomplex erfolgen. Siehe oben Dritter Teil, Kapitel 3 B. I. 1. a).

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fordernissen von zentralstaatlichen Regelungen abweichen und in den ihnen wichtigen Bereichen eigenständige Regelungen schaffen. Der Kompetenztyp erleichtert des Weiteren auch die Umsetzung von Unionsrecht, da zentralstaatliche Umsetzungsgesetze auch in den dezentralen Einheiten gelten, sofern deren Normen ein Umsetzungsgesetz nicht verdrängen. Darüber hinaus ist die Flexibilität nicht vollständig an einen Regelungsverzicht des Zentralstaats, der in der Regel seine Kompetenzen voll auszuüben beabsichtigt, geknüpft. Vielmehr bestimmt sich diese auch in Zusammenhang mit der Regelungsausübung der dezentralen Einheiten. Insbesondere schwache dezentrale Einheiten können im Rahmen der Umsetzung entlastet werden. Voraussetzung zur Vermeidung der erörterten Nachteile im Rahmen der Umsetzung ist, dass dezentrale Einheiten Richtlinien auf Gebieten, in denen sie von zentralstaatlichen Regelungen abgewichen sind, selbst umsetzen. Wie im Rahmen der Kompetenztypen dargestellt, entfaltet der Kompetenztyp der zentralstaatlichen Sicherungsklausel seine ihm innewohnende Wirkung nur dann, wenn die Sicherungsklausel eng ausgestaltet ist. In einer solchen Form enthält er jedoch im Vergleich zu einer zentralstaatlichen Kompetenzausübungsklausel das größere föderale Potential. Der Kompetenztyp erlaubt, sofern die Sicherungsklausel nicht greift, den dezentralen Einheiten entsprechend ihren Bedürfnissen und Fähigkeiten ein eigenständiges Regelungsdasein. Im Gegensatz zur Bedarfskompetenz führt die Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel mit der zu erwartenden Regelungsausübung des Zentralstaats nicht zu einer faktisch der ausschließlichen Kompetenztrennung entsprechenden Regelungswirklichkeit. Liegt im Rahmen der Bedarfskompetenz die Kompetenzausübungsklausel nicht vor, entspricht die Regelungssituation der, einer ausschließlichen Kompetenz der dezentralen Einheiten. Besteht sie dagegen, verdrängen zu erwartende Regelungen des Zentralstaats etwaige dezentrale Normen. Liegen im Rahmen der Abweichungskompetenz mit Sicherungsklausel die Voraussetzungen der Klausel vor, führt deren Anwendung auch zu einer der ausschließlichen Gesetzgebung des Zentralstaats entsprechenden Regelungswirklichkeit. Für alle anderen dem Kompetenztyp unterfallenden Regelungen besteht jedoch sowohl eine zentralstaatliche als auch gliedstaatliche Normierungsmöglichkeit. Dies befähigt die Gliedstaaten, entsprechend ihrer Regelungskapazitäten und ihres Eigenständigkeitsbedürfnisses eigene Regelungen zu treffen. Insbesondere schwächere dezentrale Einheiten werden durch diesen Kompetenztyp in ihren Regelungskapazitäten geschont und können sich auf die Erarbeitung eigenständiger Regelungen beschränken, die für sie eine höhere Bedeutung haben. Darüber hinaus besteht für sie die Möglichkeit, mit geringerem Aufwand aus den vorhandenen Regelungen eine eigene zu schaffen, wenn bereits andere dezentrale Einheiten eigene Normierungen getroffen haben. Die parallele Regelungsmöglichkeit des Zentralstaats könnte jedoch zu einem Zentralisierungsschub führen. Dies gilt vor allem dann, wenn die dezentralen Einhei-

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ten ihre Regelungsmöglichkeiten aufgrund mangelnden Interesses nicht ausschöpfen. In den Folgen schwer abzuschätzen, jedoch bedenklich wäre, wenn die nicht mehr bestehende Notwendigkeit eigenständiger Regelungen dazu führt, dass sich die Bereitschaft zum Erlass eigener Gesetze reduziert. Mit dem Verlust des Zwangs der Gesetzeserarbeitung, wenn ein Gebiet rechtlich geregelt werden soll, könnte ein Verlust der Normalität der Erarbeitung einhergehen. Dies könnte einer Bequemlichkeit zur Übernahme zentralstaatlicher Regelungen Vorschub leisten. Fatal wäre, wenn in dieser Hinsicht in den Ministerien Personal eingespart würde, so dass es zu der Situation kommen könnte, dass selbst bei einem festgestellten Regelungsbedarf Kapazitäten zur Gesetzeserarbeitung nicht (mehr) vorhanden wären. Es erscheint jedoch zweifelhaft, dass ein solches Szenario zu erwarten wäre. Insbesondere die Abweichung von zentralstaatlichen Gesetzen ermöglicht es den Gliedstaaten, eine wahrnehmbare eigenständige Politik zu betreiben und Regelungen entsprechend bestehender Eigenheiten oder Präferenzen zu treffen. Des Weiteren bietet sich für die Regierungen und Parlamente der dezentralen Einheiten die Möglichkeit, sich gegenüber ihren Wählern zu profilieren. Eine Zentralisierung wäre somit vornehmlich aus einer nur teilweisen Wahrnehmung der eigenen Normierungsmöglichkeiten der dezentralen Einheiten zu erwarten. Ein etwaiger Zentralisierungsschub im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel würde auf einem freiwilligen Verzicht der dezentralen Einheiten, eine Normierung wahrzunehmen, beruhen. Da keine weitere Einwände gegen den vorgestellten Kompetenztyp bestehen, ist dieser aufgrund des größeren föderalen Potentials der Bedarfsgesetzgebung vorzuziehen. c) Materien, die vorwiegend den dezentralen Einheiten zugeordnet sind Für Materien, die vorwiegend den dezentralen Einheiten zur Normierung überlassen werden sollen, steht neben einer ausschließlichen Kompetenz der dezentralen Einheiten die Abweichungsgesetzgebung zur Verfügung. Im Gegensatz zu einer klassischen ausschließlichen Kompetenz, ermöglicht letztere auch Regelungen durch den Zentralstaat. Von diesen können die Gliedstaaten abweichen. Sie können es jedoch auch bei den zentralstaatlichen Regelungen belassen. Wie oben dargestellt ist ein solcher Kompetenztyp mit einer direkten Vorrangregelung auszugestalten. Durch die Regelungsbefugnis des Zentralstaats erleichtert die Abweichungsgesetzgebung weitgehend die Umsetzung horizontaler Richtlinien. Ebenso besteht für die föderalen Einheiten die Möglichkeit, nach ihren Bedürfnissen eigene Regelungen zu treffen und ansonsten auf zentralstaatliche Gesetze zurückzugreifen. Während sich die Abweichungskompetenz mit einer Sicherungsklausel für Materien eignet, die von beiden Regelungsebenen wahrgenommen werden können, ist zu klären, ob sie auch eine sinnvolle Alternative zu einer ausschließlichen Gesetzge-

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bungskompetenz der dezentralen Einheiten ist. Sie erleichtert zunächst, wie dargestellt, die Umsetzung des Unionsrechts, ohne die Regelungsbefugnisse oder Möglichkeiten der dezentralen Einheiten einzuschränken. Die Abweichungsgesetzgebung ermöglicht jedoch, auch wenn diese verdrängt werden können, zentralstaatliche Regelungen in allen Regelungsbereichen. Einer geltenden zentralstaatlichen Regelung läge jedoch immer ein Normierungsverzicht der dezentralen Einheiten zugrunde. Bestehende oder später erlassene dezentrale Normen verdrängen im Rahmen der Abweichungskompetenz, die zentralstaatlichen Normen. Hinsichtlich der Materien, die in allen dezentralen Einheiten gliedstaatlich normiert sind, ist somit die Kompetenz des Zentralstaates vorbehaltlich einer Aufhebung der dezentralen Normen faktisch begrenzt. Würde innerstaatlich die ausschließliche Kompetenz der Gliedstaaten in eine Abweichungskompetenz umgewandelt, bestünde folglich bei entsprechender Überleitung die ausschließliche Kompetenz der dezentralen Einheiten praktisch fort. Das Vorhandensein eines Grundbestandes vollständiger oder faktisch ausschließlicher dezentraler Kompetenzen ist im Zusammenhang mit der Umsetzung des Unionsrechts von Bedeutung. Dies deshalb, weil die nationale Kompetenzverteilung Ausgangspunkt für eine Umsetzung des Unionsrechts ist. Richtlinien sind grundsätzlich von der Ebene umzusetzen, deren Normen von einer Änderung betroffen sind. Zur Vermeidung oder Abschwächung horizontaler Richtlinien können sich die Regelungsebenen, wie beschrieben, gegenseitig Kompetenzen überlassen. Stünde jedoch einer Regelungsebene kein Bereich quasi-ausschließlicher Kompetenzen zu, geriete sie strukturell in Nachteil, da es aus Sicht eines Regelungsträgers, der über ausschließliche Kompetenzen verfügt, weniger Gründe gäbe, ihr eine Gesetzgebung zu überlassen. Der Zentralstaat nimmt in der Regel in föderalen Staaten die stärkere Position ein. Darüber hinaus kann er durch eine einfache Gesetzgebung in dem Bereich, in dem seine Normen vorrangig sind, die Situation einer ausschließlichen zentralstaatlichen Gesetzgebung herbeiführen. Dies ist im Vergleich für die dezentralen Einheiten lediglich durch eine Gesetzgebung aller dezentralen Einheiten möglich und aufgrund dessen schwerer zu erreichen. Somit könnte, wenn die dezentralen Einheiten keinen Bereich eigenständiger Normgebung hätten, eine Ausdehnung zentralstaatlicher Normen auf Kosten der dezentralen Einheiten die Folge sein. Dieses Risiko besteht jedoch, wie oben beschrieben, bei einem vorhandenen Bestand dezentral normierter Materien nicht in gleicher Weise. Zusammenfassend lässt sich somit sagen, dass eine Abweichungskompetenz im Vergleich zu einer ausschließlichen Kompetenz der Gliedstaaten die Umsetzung erleichtern und die Gliedstaaten entlasten kann. Aus diesen Gründen ist sie der ausschließlichen Kompetenz der Gliedstaaten für die erörterten Materien vorzuziehen. d) Wechselwirkungen und Auswirkungen einer Kompetenzordnung der beschriebenen Kompetenztypen Setzt man die Kompetenztypen der drei Materiengruppen zu einer Kompetenzordnung zusammen, ergibt sich folgendes Bild: Die Kompetenzordnung besteht aus drei

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Kompetenztypen, die alle konkurrierend ausgestaltet sind. Dies ist die Kernkompetenz, Abweichungskompetenz, sowie die Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel. Zu einer abschließenden Bewertung einer solchen Kompetenzordnung sind die Auswirkungen und Wechselwirkungen der Kompetenzen untereinander zu betrachten. Grundsätzlich ist die Geltung einer zentralstaatlichen Norm, sofern dezentrale Einheiten keine eigene Regelung erlassen haben, unproblematisch. Eine im Rahmen der hier skizzierten Kompetenzordnung bestehende „endlose“ Regelungsmöglichkeit des Zentralstaats, die ausschließlich aufgrund einer Verdrängung durch dezentrale Normen begrenzt ist, könnte jedoch Auswirkungen auf die Kompetenzordnung haben. Enthält eine Kompetenzordnung keine ausschließlichen Kompetenzen dezentraler Einheiten, könnte dies zu einer Reduzierung der Regelungsvielfalt und auf längere Sicht zu einem Verlust an Regelungskreativität führen. Zentralstaatliche Regelungen eines Gebietes können dieses vorprägen. Aufgrund der gegebenen umfassenden Normierungsbefugnis des Zentralstaats betrifft dies im vorliegenden Fall weitreichende Gebiete. Besteht eine zentralstaatliche Regelung, könnten sich Diskussionen über Änderungen und Abweichungen oftmals nur auf diese beziehen und grundsätzliche Regelungsalternativen aus der Diskussion ausblenden. Erarbeiten gliedstaatliche Ministerien eigenständig Gesetze, wäre, auch wenn diese sich möglicherweise zum Teil untereinander austauschen, eher mit einer höheren Diversität zu rechnen. Ideen für unterschiedliche Regelungsansätze lassen sich zwar – und dies voraussichtlich in höherem Maße als durch einen nationalen Vergleich – durch einen Rechtsvergleich mit anderen Staaten auffangen, doch ist ein solcher sehr aufwendig und zeitintensiv und wäre wohl nur in Ausnahmefällen zu erwarten. Welche Auswirkungen sich aus einer, wie in der Kompetenzordnung dargestellten, weiten zentralstaatlichen Regelungsmöglichkeit ergeben und wie gravierend diese möglicherweise wären, lässt sich allerdings nur schwerlich beurteilen. Für bestehende föderale Staaten würde sich im Rahmen einer Überleitung ihrer ausschließlichen dezentralen Kompetenzen in die Abweichungsgesetzgebung die Vielfalt der bestehenden Regelungen zunächst nicht verändern. Bestehende Gesetze dezentraler Einheiten würden grundsätzlich als solche erhalten bleiben und zentralstaatliche Regelungen ausschließen. Lediglich bezüglich zukünftiger Entwicklungen könnte die Regelungsvielfalt abnehmen. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Abweichungskompetenz dezentrale Einheiten entlasten kann. In dem Maße, wie dezentrale Einheiten auf eigene Regelungen verzichten und zentralstaatliche Regelungen übernehmen, werden auf der anderen Seite Kapazitäten freigesetzt, die eine angesprochene Verengung im Rahmen der Regelungskreativität auffangen könnten. Zudem ist, bezüglich der bestehenden dezentralen Gesetze, weiterhin von einer Ausübung gliedstaatlicher Gesetzgebung auszugehen, so dass eine generelle Reduzierung einer Regelungskreativität nicht unmittelbar zu erwarten wäre.

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Die Ausmaße eines etwaigen Zentralisierungsschubs im Rahmen der Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel sind letztendlich nur schwer abzuschätzen. Die erörterten Fragen beziehen sich hauptsächlich auf neue Regelungen bzw. Regelungsgebiete und setzen einen freiwilligen Verzicht der dezentralen Einheiten, eine Normierung wahrzunehmen, voraus. Die Eintrittswahrscheinlichkeit dieser Voraussetzungen und der kumulativ erforderlichen Verengung der Diskussion auf die bestehenden Regelungen, die zu einem Verlust der Regelungskreativität und Diversität führen könnten, lässt sich nicht bestimmen. Aufgrund der verschiedenen Faktoren und der Notwendigkeit ihres gemeinsamen Vorliegens ist in der beschriebenen Situation jedoch eher eine Gefahr, auf die Regelungsentwicklungen in längeren Abständen hin untersucht werden könnten, als ein substanzielles Argument gegen die beschriebene Kompetenzordnung zu sehen. 2. Kompetenztitel Ebenso wie im Rahmen des Systems der Kompetenztrennung sind Kompetenzen, die vorwiegend den dezentralen Einheiten zur Regelung zugewiesen sind, ausdrücklich zu benennen und die Residualklausel für bislang nicht erkannte Regelungsmaterien zu reservieren. Traditionell erfolgt eine Ausweisung von Kompetenzen anhand der Residualklausel zugunsten der dezentralen Einheiten. Eine solche ist auch für Systeme einer Kompetenztrennung wie erörtert angezeigt. Für das geschilderte konkurrierende Kompetenzsystem stellt sich jedoch die Frage, ob eine Zuweisung an die grundsätzlich von beiden Regelungsebenen wahrnehmbaren Kompetenzen nicht sinnvoller ist. Zum einen lässt sich für bislang nicht erkannte Materien nur schwer bestimmen, ob diese einer gesamtstaatlichen Regelung bedürfen. Die Zuweisung der Materien an einen Kompetenztyp, der eine Wahrnehmung beider Regelungsebenen ermöglicht, ist insofern vorteilhaft. Zum anderen vereinfacht die Entkoppelung der Residualklausel von einer Zuweisung der Materie an eine Regelungsebene eine Diskussion über die den Kompetenztiteln zugeordneten Materien. In den untersuchten Staaten wird mit einer Zuteilung einer Materie zur Residualklausel diese gleichzeitig der ausschließlichen Kompetenz der dezentralen Einheiten zugeordnet. Dadurch wird die Diskussion, ob eine Materie der Residualklausel unterfällt, schnell von Regelungsinteressen überlagert. Im Rahmen einer solchen Ausgestaltung besteht eine Regelungsbefugnis des Zentralstaats nur, wenn eine Materie an einen bestehenden Kompetenztitel angeknüpft werden kann, der diesem die Kompetenz zuweist. Entscheidet die Anerkennung einer Materie als eine bislang keinem Kompetenztypen ausdrückliche zugeordnete Materie jedoch noch nicht automatisch darüber, welcher Regelungsträger welche Regelungen treffen darf, kann eine Diskussion darüber mit geringeren störenden Fremdeinflüssen geführt werden.

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Somit erhöht eine ausdrückliche Auflistung der Materien beider Ebenen und eine Residualklausel, die nicht normierte Regelungen mit lückenschließender Funktion den von beiden Ebenen wahrzunehmenden Materien der Abweichungskompetenz mit zentralstaatlicher Sicherungsklausel zuweist, die Stabilität und Entwicklungsoffenheit eines Kompetenzsystems. 3. Garantiemechanismen Die hier dargestellte Kompetenzordnung ist am sinnvollsten durch Transparenzberichte und das geschilderte System finanzieller Sanktionen zu ergänzen. Die Haftungsaufteilung nach Quoten lässt sich für die bestehenden Kompetenztypen wie folgt konkretisieren: Grundsätzlich ist jede Regelungsebene für eine von ihr fehlerhaft vorgenommene Umsetzung des Unionsrechts verantwortlich. Für eine verfristete Umsetzung für die Kompetenztypen der hier erörterten Kompetenzordnung haftet grundsätzlich der Zentralstaat, es sei denn, seine Umsetzungsgesetze wären in dezentralen Einheiten auch bei rechtzeitigem Erlass verdrängt worden. Wie beschrieben ist davon auszugehen, dass der Zentralstaat in der Regel die ihm zustehenden Kompetenzen ausnutzt. Überlässt er im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung den dezentralen Einheiten Materien zur Umsetzung, geschieht dies zur Vermeidung horizontaler Richtlinien oder zugunsten einer besseren Umsetzung. Wird eine horizontale Richtlinie vermieden, erfolgt der Großteil der Umsetzung voraussichtlich in einem Bereich, in dem zentralstaatliche Regelungen verdrängt worden wären. Diesem Umstand kann dann im Rahmen einer Bestimmung der Haftungsquoten Rechnung getragen werden. Überlässt der Zentralstaat der dezentralen Ebene Kompetenzen zur besseren Aufteilung einer Richtlinie und setzen beide Regelungsträger diese um, ist eine Gewichtung anhand des Umfangs des von der jeweiligen Ebene umzusetzenden Teils der Richtlinie vorzunehmen. III. Asymmetrische Kompetenzsysteme Die erörterten Kompetenztypen sind nicht an symmetrische Kompetenzsysteme gebunden. Ebenso lassen sich asymmetrische Kompetenzordnungen mit diesen ausgestalten. Asymmetrische Kompetenzordnungen sind aufgrund der häufiger zu treffenden Abgrenzungen von Kompetenzen jedoch aufwendiger als symmetrische Kompetenzsysteme, die diesen deshalb in der Regel vorzuziehen sind. Bezüglich der einzelnen Kompetenztypen und Garantiemechanismen gelten die im Rahmen des symmetrischen Kompetenzsystems erörterten Punkte jedoch entsprechend. Transparenzberichte bedürften allerdings einer Klarstellung, von welchen dezentralen Einheiten welche Richtlinien umzusetzen sind, um eindeutig und erkennbar darzulegen, welche Gliedstaaten mit der Umsetzung in Verzug sind. Im Rahmen der Garantiemechanismen steht neben denen für symmetrische Systeme tauglichen Instrumenten zusätzlich noch die Anwendung einer Ergänzungsklausel offen. Deren

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Wirkung ist jedoch, wie oben dargestellt, durch den tatsächlichen Grad an Asymmetrie begrenzt.

B. Wechselwirkungen zwischen Umsetzungsregime und Normqualität Einige Kompetenztypen und -ordnungen eignen sich besser als andere zur Umsetzung des Unionsrechts. Je größer jedoch die strukturellen Anpassungsschwierigkeiten und der daraus folgende Aufwand sind, als desto geringer erweisen sich in der Regel die Kapazitäten, die unionsrechtliche Umsetzung mit den innerstaatlich vorhandenen Normen abzustimmen. Gestaltet sich eine Umsetzung schwierig, ist es aus Sicht des Gesetzgebers das Einfachste, eine Richtlinie in einem eigenen Gesetz zu erlassen. Wird eine Richtlinie in einem eigenen, neuen Gesetz umgesetzt, obwohl es thematisch in ein bestehendes Gesetz integriert werden könnte, kann dies jedoch nachteilige Folgen für die Rechtsordnung haben. Je mehr einzelne Materien in separaten Gesetzen geregelt werden, desto wichtiger werden die Abstimmung und das Ineinandergreifen dieser mit den bestehenden Gesetzen. Eine Gesetzgebung mit einer einheitlichen Systematik für eine Materie ist in der Regel klarer und enthält weniger Rechtsanwendungsprobleme als eine Verteilung von Regelungen auf verschiedene Gesetze. Findet eine Abstimmung von Gesetzen darüber hinaus nicht bei der Erarbeitung statt, kann dies verstärkt zu Normanwendungs- sowie -Interpretationsproblemen führen. Diese Unsicherheiten treffen zunächst Private und die Verwaltung bei der Anwendung der Normen und sind später von Gerichten zu klären. Probleme der Umsetzung von Unionsrecht leisten dieser Entwicklung Vorschub. Je größer der Umsetzungsaufwand ist, desto eher wird auf eine schwierige Anpassung nationaler Normen und ein Einfügen in bestehende Gesetze verzichtet. So kann sich bei der Umsetzung von Unionsrecht eine Tendenz zur Umsetzung in Sondergesetzen ergeben, wenn bereits bei der Qualifizierung, welcher Regelungsträger welchen Teil einer Richtlinie umzusetzen hat, Schwierigkeiten auftreten. Gleiches gilt für weitere Probleme einer fristgerechten Umsetzung. Da das Einfügen in einen nationalen Regelungszusammenhang aufwendig ist, kann eine zeitnahe Umsetzung in diesen Fällen am einfachsten anhand einer weitgehenden Übernahme der Formulierungen der Richtlinie in einem separaten Gesetz erfolgen. Umsetzungsschwierigkeiten können somit über den eigentlichen Umsetzungsakt zu Problemen der Normqualität führen. Eine Weiterentwicklung der Dogmatik und der Gesetze unter Einfluss des Unionsrechts, die im Rahmen einer Einbettung unionsrechtlicher Regelungen in bestehende Gesetze stattfinden müsste, findet dabei nicht zwangsläufig statt. Dementsprechend besteht auf der einen Seite die Gefahr einer zunehmenden Fragmentierung der Rechtsordnung, während auf der anderen Seite die innerstaatliche Dogmatik im Hinblick auf die Anforderungen des Unionsrechts möglicherweise nur schleppend weiterentwickelt wird. Vorteil einer zur Umsetzung gut geeigneten Kompetenzordnung ist daher auch, dass sie der beschriebenen problematischen Rechtsetzungstendenz, deren Entstehung

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im Rahmen der Umsetzung des Unionsrechts nicht ausgeschlossen werden kann, keinen Vorschub leistet. Je einfacher die Umsetzung, desto eher dürfte im Rahmen der Umsetzung Zeit für eine schwierigere Einpassung in nationale Gesetze bleiben.

C. Schlussbemerkung Abschließend ist festzuhalten, dass ein Teil der analysierten Probleme bei Bestehen der jeweiligen Kompetenztypen oder Kompetenzordnungen nicht zwangsläufig in der Praxis auftreten müsste. Dennoch sind mögliche Entwicklungen und Gefahren in einer Untersuchung der Kompetenztypen zu erörtern, um eine Bewertung derselben vornehmen zu können. Die Einführung der dargestellten Kompetenzsysteme, insbesondere des Systems konkurrierender Kompetenzen, das aufgrund seiner Flexibilität und weitergehenden Vermeidungsmöglichkeit horizontaler Richtlinien gegenüber dem System der Kompetenztrennung von Vorteil ist, ist gegenwärtig in keinem der untersuchten Staaten zu erwarten. Kompetenzsysteme sind historisch gewachsen und unterliegen einer Kontinuität, die kurzfristigen Änderungen ihrer Grundzüge entgegensteht. Die vorliegende Analyse hatte jedoch zum Ziel, verschiedene Wechselbeziehungen und Auswirkungen von Kompetenzformen für die Umsetzung von Unionsrecht offen zu legen. Im Ergebnis tragen die gewonnenen Erkenntnisse zu einem besseren Verständnis der vorhandenen Kompetenzordnungen bei und erleichtern eine Fortschreibung der Kompetenzordnungen in Hinblick auf die Anforderungen, die sich aus der europäischen Integration auch zukünftig ergeben. Über ihren Unionsrechtsbezug hinaus ermöglicht die Untersuchung ein besseres Verständnis auftretender Rechtsfragen und Dynamiken, in Konstellationen in denen eine übergeordnete Rechtsordnung über die eines gestuften Staates tritt.

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Sachverzeichnis Abweichungskompetenz 112, 116, 131, 134 – 136, 140, 143 f., 146 – 148, 169, 185 – 189, 191, 205 f., 229, 236, 241, 243 – 245 Active Management 34, 49 Amtshaftung 95, 114 Anpassungsdruck 161 f., 183 asymmetrischer Föderalismus 25, 57, 135 aszendierende Phase 28, 36 f., 52, 54, 119, 132 Aufsicht 33, 73, 83, 85, 97, 108, 198 ausschließliche Kompetenz 132 f., 142, 146, 156, 185, 205, 227, 233, 240, 244 Autonome Gemeinschaften 23, 56, 141, 197, 218 Basisgesetz 68 f. Bedarfskompetenz 111, 135, 143, 155, 161, 164, 169, 183, 185 – 187, 192, 195, 203, 229, 241 f. Bedürfnisklausel 111, 116, 140, 155 Beharrungsbeschluss 97, 137, 170, 172, 175, 181, 183 Beschluss (unionale Handlungsform) 40 f. Beteiligungsföderalismus 24, 196 Bloque de constitucionalidad siehe Gesamtverfassungsrecht Bund-Länder-Streit 119, 123, 221 bundesfreundliches Verhalten 116, 119 Bundesrat (Deutschland) 112, 132, 175, 196 Bundesrat (Österreich) 82, 89, 108 Bundestreue 118 – 120 Bundeszwang 75, 117, 122 f., 125, 211, 215, 218, 221 cláusula de supletoriedad siehe Ergänzungsklausel comerce clause 66, 156 Compliance 34, 48, 210, 221 Congreso de los diputados siehe Kongress Cortes Generales 59, 61, 63, 71

Delegation 85, 197 f. demokratische Legitimation 148 deszendierende Phase 28, 30 Deutschland 109, 124 – 126, 131 – 133, 137, 141, 144, 146, 151 f., 155, 157, 174, 177, 196 f., 211, 221, 224 Devolution 79, 84, 98, 108 f., 120, 125, 213, 219, 224, 234 Diskontinuitätsgrundsatz 33 dispositives Prinzip 57, 60

effiziente Gesetzgebung 51, 130, 148 Entparlamentarisierung 52, 132 Entscheidung (gemeinschaftsrechtliche) siehe Beschluss (unionale Handlungsform) Erforderlichkeitsklausel 111, 113 f., 156 f. ergänzende Kompetenzermächtigung 197, 204 f. Ergänzungsklausel 76, 80 f., 125, 211, 218, 234, 247

finale Kompetenzen 43, 55, 106, 124, 206, 208 finanzielle Sanktion 48, 81, 117, 123, 179, 222, 224, 239 Föderalismusreform 109 – 112, 114 f., 117, 123 f., 135, 141, 144, 177 föderalistische Interpretationsmaxime 89

Garantiemechanismen 33, 47, 51, 71, 96, 116, 123, 125, 152, 173, 210, 239, 247 Gesamtverfassungsrecht 61, 63 Gesetzesvorrang (direkt/indirekt) 134 f., 143, 170, 171 f., 174, 176, 179 f., 183 f. Gesetzesvorrang (Geltungs-/Anwendungsvorrang) 137 Gesetzgebungsuntätigkeit siehe Untätigkeit

Sachverzeichnis

267

gouvernementale Zusammenarbeit 36, 196 Grundsatzgesetzgebung 31, 62, 68, 70, 83 – 85, 93, 104 – 106, 109, 112, 124, 130, 141 f., 151, 156, 192, 200, 205, 227, 237 (siehe auch Rahmengesetzgebung)

Normanwendungsproblem 173, 186, 195, 204 Normqualität 217, 248 Normwidersprüche 144, 162 f., 173, 175, 220

Harmonisierungsgesetz 62, 73 f. horizontale Richtlinien 32, 50, 63, 90 – 92, 106, 115 f., 123 f., 142, 156, 170, 185, 191, 198, 203, 207, 210, 225, 231 f., 237, 239, 241, 244

Österreich 82, 112, 114, 120, 122, 124 – 126, 130, 141 f., 151, 156, 193 – 197, 206, 211, 213, 216 f., 226, 237 Österreich-Konvent 105

IGH 126 Indisponibilitätsprinzip 63, 65, 67, 69, 72, 79 Inkongruenz (horizontal/vertikal) 91 Interdependenzsystem 23 intrasystematische Fortentwicklung 88 Kernkompetenz 111, 135, 137, 152, 155, 160, 191 f., 206, 220, 227, 236, 240 f., 245 Klageobliegenheit 190 Kommission 35, 47, 49, 178 – 180 Kompetenzausübungsklausel 131 – 134, 140, 155 – 158, 160, 164 f., 167, 184 – 186, 188, 191, 241 Kompetenzkatalog 24 Kompetenzstreitigkeit 51 f., 131, 153, 207 Kompetenzsystem 51, 240, 247 Kompetenztitel 43, 66, 86, 89 f., 106, 131 f., 206, 238, 246 Kompetenztrennung 83, 86, 157, 236, 237, 246 Kompetenzübergriff 169 Kompetenzübertragung 59, 64, 124 Kompetenzzersplitterung 88, 92, 106 Kongress 59, 63, 74 Konstitutionalisierung 36, 44, 126, 168 kooperativer Föderalismus 24 Lindauer Abkommen Mosaikkompetenz

paktierte Gesetzgebung 85, 142, 196, 205, 227 parteipolitische Entscheidungen 53, 147, 166 f., 187, 201 Pauschalbetrag (finanzielle Sanktion) 48 Politikverflechtung 165, 167, 169 Primärrecht 46, 115 Querschnittsmaterie

87 f., 90

Rahmengesetzgebung 33, 62, 74, 93, 109, 112, 116, 123, 141, 174 (siehe auch Grundsatzgesetzgebung) Rechtssicherheit 51, 131, 171, 202, 217 Regelungstiefe 68, 113, 116, 193 – 195 Residualklausel 24, 60, 83, 85, 89, 109, 132 f., 207, 237 f., 246 richtlinienkonforme Auslegung 138 Sachnähe 52, 131 f., 154, 159, 176 Säumnis (echte/unechte) 100 f., 213 – 215 sekundäre Gesetzgebungskompetenz 80, 90, 211, 220 self-executing 29 Senat 59, 63, 74 f. Spanien 56, 124 – 126, 133, 135, 141, 151, 156, 195, 197, 211, 213, 220, 224 staatlicher Zwang siehe Bundeszwang Subsidiaritätsprinzip 39, 45 f.

121 f.

115

Nationalrat 82, 102 negative Kompetenzbestimmungen non-self-executing 29 Normabwesenheit 77, 151, 153

24, 39

Tabakwerbeverbot 45 Territorialkammer 60 titulos transversales 64, 66, 70, 151 Transparenz 34 f., 49, 222, 234, 239, 247 Trennsystem 23 Tribunal Constitucional 61, 63 – 66, 68 – 70, 72, 75, 77 f.

268

Sachverzeichnis

Umsetzungsfrist 33, 50, 95, 173, 175 f., 193, 200, 202 f., 234, 239 Untätigkeit 74, 77, 100, 108, 122, 170, 179, 229 f.

Völkerrecht 25, 27 – 29, 33, 80, 99, 108, 121, 125, 221 – 223, 235 völkerrechtliche Vertragsabschlusskompetenz 26 f. Volksabstimmung 62, 82

Verfahrensdauer 120, 158, 169, 221 Verfassungsblock siehe Gesamtverfassungsrecht Verfassungsgericht 51, 63 f., 66, 68 f., 79, 84, 86, 88, 94, 104 f., 107, 112 f., 155, 157, 186, 189, 194, 211, 221 Versteinerung 45, 167, 187, 201 Versteinerungstheorie 88 f. Vertragsverletzungsverfahren 47, 102, 224, 232 Veto 60, 63

Weder-noch-Kompetenz siehe WederNoch-Regelung Weder-noch-Regelung 87, 93 Wettbewerbsföderalismus 25, 146 Zugriffsgesetzgebung siehe Abweichungskompetenz Zwangsgeld (finanzielle Sanktion) 48 zweistufige Gesetzgebung 31, 74, 113, 124, 174, 192 – 194, 196, 200 zweite Kammer 60, 129, 133, 164, 167, 198